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OXFORD UNIVERSITY PRESS
Antonio Caso 142, Col. San Rafael, Delegación Cuauhtémoc, Cj', 06470, México, D.F. Tel.: 5592 4277, Fax: 5705 3738, e-mail:
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DERECHO CONSTITUCIONAL Todos los derechos reservados © 2008, respecto a la primera edición por Justino Eduardo Andrade Sánchez Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse, almacenarse en un sistema de recuperación o transmitirse, en ninguna forma ni por ningún medio, sin la autorización previa y por escrito de Oxford University Press México, S.A. de C.V. Las consultas relativas a la reproducción deben enviarse al Departamento de Derechos de Autor de Oxford Universíty Press México, S.A. de C.V. al domicilio que se señáta en la parte superior de esta página. Mie~~ara Nacional de ~ana ,
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El tiraje fue de 3000 ejemplares.
A mis alumnos, que durante más de treinta años me han estimulado al estudio constante y a compartir los conocimientos y experiencias adquiridos. Ellos han sido receptáculos, pero al mismo tiempo coautores, de algún modo, de mis libros de texto. También para aquellos que en elfuturo asistan a mis cátedras o estudien en esta obra.
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lndice de contenido
Presentación
xv
Siglas de legislaciones
xxii
1. Teoría constitucional 1.1. 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16
1
Significado de la palabra constitución 1 Empleo del término constitución para aludir a la organización del gobierno de una comunidad política 3 La Constitución como conjunto de normas 4 Antecedentes históricos del constitucionalismo moderno 5 Distinción entre constitución material y constitución formal 8 La codificación de las normas constitucionales 9 Irrelevancia de la distinción entre constituciones escritas y no escritas 13 La idea de Poder Constituyente 13 Constituciones rígidas y flexibles 14 El constitucionalismo 19 Constituciones impuestas, pactadas y otorgadas 20 Concepto de Derecho constitucional 21 Distinción entre parte dogmática y parte orgánica 22 Tipología de las normas contenidas en la Constitución mexicana 24 Constitución jurídica vs realidad política 29 Constituciones normativas, nominales y semánticas 30
2. Desarrollo constitucional mexicano 2.1 2.2
2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10
33
La Constitución española de Cádiz 33 La Constitución de Apatzingán 38 La Constitución de 1824 44 La Constitución centralista de 1836 47 Los proyectos de 1842 y las bases orgánicas de 1843 52 El Acta de Reformas y la restauración del federalismo 53 La Constitución de 1857 54 Las Leyes de Reforma 57 La Constitución de 1917.Su carácter social 59 Principales variaciones globales entre 1917 y 2007 61
viii ,'-_ _- - - -
DERECHO CONSTITUCIONAL
3. Principios que rigen a la Constitución mexicana 3.1 3.2
3.3
4. El Estado y sus formas de gobierno 4.1 4.2 4.3 4.4
4.5 4.6
74
87
Formas de Estado 87 Monarquía y república 88 Formas de Estado contemporáneas 89 Formas de.Estado según la distribución territorial del poder 4.4.1 Estado unitario o central 90 4.4.2 Estado federal 91 4.4.3 Estado autonómico 92 4.4.4 Confederación o Estado confederado 93 4.4.5 Estado supranacional 93 Clasificación antigua de las formas de gobierno 95 Las formas contemporáneas de gobierno 96 4.6.1 Sistema parlamentario 97 4.6.2 Sistema presidencial 101 4.6.3 Sistema semipresidencial 104
5. Forma de Estado y de gobierno en México 5.1
65
Distinción entre principios formales y materiales 65 Principios formales 65 3.2.1 Carácter normativo de la Constitución 66 3.2.2 La omisión legislativa 70 3.2.3 Supremacía constitucional 71 3.2.4 Posición jerárquica de los tratados 71 3.2.5 El carácter fundamental de la Constitución 74 3.2.6 Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional 3.2.7 El garantismo 75 3.2.8 Inviolabilidad constitucional 77 Principios materiales 79 3.3.1 Liberalismo 79 3.3.2 Soberanía popular 80 3.3.3 Propiedad originaria de la nación 81 3.3.4 División de poderes 81 3.3.5 Autonomía orgánica excepcional 81 3.3.6 Vida democrática 82 3.3.7 Representatividad 82 3.3.8 Federalismo 82 3.3.9 Pluralismo 83 3.3.10 No reelección 83 3.3.11 Protección grupal 84 3.3.12 Autonomía municipal 84 3.3.13 Independencia de la persecución penal 84 3.3.14 Protección de los derechos humanos 85 3.3.15 Laicismo 85 3.3.16 Beneficio popular 85
90
105
La soberanía 106 5.1.1 La recepción del concepto soberanía en México antes de la Independencia 108 5.1.2 Soberanía popular y soberanía nacional 109 5.1.3 La soberanía en las primeras constituciones (Apatzingán y 1824) 110 5.1.4 La fusión de las ideas de soberanía popular y soberanía nacional 111
lNDICEDE CONTENIDO
5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
5.1.5 El pueblo como titular de la soberanía 112 5.1.6 Insuficiencia de la realidad pueblo 116 5.1.7 Interpretación constitucional conforme al art. 39 119 El carácter representativo 120 El carácter democrático 125 El carácter popular 125 El carácter federal 126 Resumen de los puntos anteriores 126 El principio de división de poderes y sus excepciones 127
6. El proceso electoral 6.1 6.2
6.3 6,4 6.5 6.6 6.7
6.8 6.9
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131
Importancia de la elección en el sistema constitucional 131 Los principios que rigen la materia electoral 132 6.2.1 Libertad, autenticidad y periodicidad de la elección 132 6.2.2 Universalidad, libertad, secrecía e inmediatez del voto 132 6.2.3 Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo yequidad 134 La regulación constitucional de los partidos 135 Financiamiento 139 Uso de los medios de comunicación social 145 Campañas y precampañas 153 La autoridad electoral administrativa 154 6.7.1 El Consejo General dellFE 155 6.7.2 La Contraloría General del IFE 158 6.7.3 Las funciones del IFE 159 Sistema de impugnaciones en materia electoral 163 El régimen electoral local 163
7. La estructura del Poder Legislativo 165 7.1 Unicamarismo y bicamarismo 165 Ventajas y desventajas 166 7.1.1 Primera y segunda cámaras 168 7.1.2 La naturaleza nacional de las primeras cámaras 171 7.1.3 El Congreso como asamblea única 172 7.2 7.3 Requisitos para ser diputado o senador 175 7,4 La figura de la suplencia 183 Conceptos de mayoría y representación proporcional 185 7.5 7.6 Integración de la Cámara de Diputados 18? 7.6.1 Antecedentes 188 Distrito uninominales y circunscripciones plurinominales 189 7.6.2 7.6.3 Elección por el principio de representación proporcional 191 7.6.4 Mecánica de distribución de los diputados de representación proporcional 192 Concepto de sobrerrepresentación 194 7.6.5 7.6.6 Concepto defórmula electoral 194 7.7 Integración de la Cámara de Senadores 200 7.7.1 Necesidad y utilidad de los senadores de lista 204 Posibles inconvenientes de la medida 206 7.7.2 Posibilidad de compatibilizar el principio de representación 7.7.3 proporcional con la paridad representativa de las entidades federativas 208
ix
x
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DERECHO CONSTITUCIONAL
8. Condiciones de funcionamiento del Poder legislativo 8.1 El quórum 223 8.2
8.3 8.4
223
8.1.2 Quórum para el funcionamiento de las cámaras 224 Periodos de sesiones y concepto de legislatura 228 8.2.1 Marco teórico 228 8.2.2 Antecedentes 229 8.2.3 Duración actual 230 8.2.4 Diferencia entre periodo de sesiones ordinarias y periodo de sesiones extraordinarias 230 8.2.5 Concepto de receso 232 8.2.6 Concepto de Legislatura 233 Lugar donde reside el Congreso y concepto de recinto 234 Regulación jurídica del Congreso 236
8.4.\
LaLey Orgánica
236
8.4.2 8.4.3 8.4.4 8.4.5
8.5 8.6
Los grupos parlamentarios 239 Curules y escaños 240 Imposibilidad de vetar la Ley Orgánica 241 El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos 241 8.4.6 Actas, iniciativas. dictámenes y minutas 241 8.4.7 Tipos de sesiones 242 8.4.8 Discusiones 243 8.4.9 Votaciones 243 8.4.10 Los acuerdos parlamentarios 245 La Comisión Permanente 245 El estatuto de los parlamentarios 247 8.6.1 Ladieta 247 8.6.2 El fuero 247 8.6.3 Las incompatibilidades y la licencia 249 8.6.4 Sanciones 250
9. El proceso legislativo y facultades del Congreso 9.1 9.2 9.3
9.4
253
Resoluciones del Congreso. Leyesy decretos 253 La iniciativa 256 9.2.1 La iniciativa popular 260 El proceso legislativo 260 9.3.1 Cámara de origen y cámara revisora 261 9.3.2 Iniciativa, proyecto y minuta 261 9.3.3 La promulgación y el veto presidencial 264 9.3.4 La interacción entre las cámaras 269 9.3.5 La interpretación. reforma y derogación 270 Las facultades del Congreso de la Unión 271 9.4.1 Facultades legislativaspropiamente dichas 271 9.4.2 Régimen jurídico de las iglesias 277 9.4.3 Facultades económico-financieras 279 9.4.4 Facultades de control 284 9.4.5 Facultades políticas 286 9.4.6 Facultades de nombramiento 290 9.4.7 Facultades jurisdiccionales 290 9.4.8
Facultade~administrativas
9.4.9
Facultades implícitas
292
291
INDICE DE CONTENIDO
1O. ,El Poder Ejecutivo y los organismos autónomos 10.1 10.2
10.3 1DA 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9
10.10 10.11
10.12 10.13
11.5
295
La unipersonalidad del Ejecutivo 295 10.1.1 La denominación constitucional del Ejecutivo 296 Naturaleza de la función ejecutiva 296 10.2.1 La facultad reglamentaria 297 10.2.2 Noción de Ejecutivofuerte 298 La protesta constitucional y su naturaleza jurídica 299 La elección del Presidente de la República 300 Requisitos para ser Presidente 301 La no reelección absoluta 304 Solución a la falta absoluta de Presidente 306 La incapacidad y las ausencias temporales 310 La jefatura de la administración pública 312 10.9.1 Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica 313 10.9.2 Los titulares de las Secretarías de Estado 314 10.9.3 El llamado Gabinete 314 El refrendo 315 Facultades y obligaciones del Presidente 316 10.11.1 Facultades legislativas 316 10.11.2 Facultades de nombramiento 316 10.11.3 Facultades de carácter militar 319 10.11.4 Facultades en materia de Seguridad Nacional 319 10.11.5 Facultades en materia de política exterior 320 10.11.6 Facultades de naturaleza económica 321 10.11.7 Facultades de índole penal 322 10.11.8 Facultades administrativas generales 323 10.11.9 Facultades de excepción 323 10.11.10 Facultades metaconstitucionales 323 El informe presidencial 323 Los organismos constitucionales autónomos 326 10.13.1 Banco de México 327 10.13.2 El Instituto Federal Electoral 328 10.13.3 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos 328 10.13.4 La Auditoría Superior de la Federación 329 10.13.5 El Instituto Nacional de Estadística y Geografía 331 10.13.6 La UNAM y las instituciones públicas de educación superior 331 10.13.7 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFA!) 332
11. tu función jurisdiccional del Estado 11.1 11.2 11.3 11.4
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333
Concepto de función jurisdiccional 333 La integración formal del Poder Judicial de la Federación 335 Las funciones de la Suprema Corte 336 Integración de la Suprema Corte 341 1104.1 Forma de designación de los ministros 342 11.4.2 Requisitos para ser ministro 343 J J.4.3 Estatuto de los ministros de la Suprema Corte 346 El Consejo de la Judicatura Federal 347 11.5.1 Integración del Consejo de la Judicatura Federal 348 11.5.2 Funciones del Consejo de la Judicatura 350 11.5.3 Los Consejos de la Judicatura en las entidades federativas 351
xi
xii
,'-_ _- - 11.6
11.7
11.8
DERECHO CONSTITUCIONAL
La justicia electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 11.6.1 Integración del Tribunal Electoral 353 11.6.2 Duración de los cargos de los magistrados 355 11.6.3 Atribuciones del Tribunal Electoral 356 11.6,4 Calificación de la elección presidencial 359 11.6.5 Impugnación de otros actos y resoluciones 361 11.6.6 El control de la constitucionalidad de los actos y las resoluciones de las autoridades electorales 361 11.6.7 Atribuciones en materia de derechos políticos ciudadanos 365 11.6.8 Competencia en materia de diferencias laborales 365 La jurisprudencia 366 11.7.1 Órganos facultados para establecer jurisprudencia 367 11.7.2 Interrupción de la jurisprudencia 369 11.7.3 Votos particulares 372 La procuración de justicia y el Ministerio Público 372 11.8.1 Designación y otras funciones del Procurador 375
12. Defensa de la Constitución 12.1 12.2 12.3
12.4 12.5 12.6 12.7
377
Concepto 377 El bloque de constitucionalidad 381 El control de constitucionalidad en México 382 12.3.1 El amparo 382 12.3.2 Las controversias constitucionales 387 12.3.3 Las acciones de inconstitucionalidad 392 Inconstitucionalidad y anticonstitucionalidad 395 La suspensión de garantías individuales 396 La inviolabilidad de la Constitución 398 La reformabilidad de la Constitución 398
13. Nacionalidad. naturalización yextranjería 13.1 Concepto de nacionalidad 405 13.2
Criterios de atribución de la nacionalidad 406 13.2.1 Nacimiento y naturalización 406
13.2.2 13.3 13.4 13.5 13.6 13.7 13.8 13.9 13.10
13.11 13.12
lus soli vs lus sanguinis 407
13.2.3 Nacionalidad de las personas morales 409 Prueba de la nacionalidad 409 Cargos reservados a los mexicanos por nacimiento 410 La naturalización 412 Perpetuidad de la nacionalidad por nacimiento 414 Derecho de preferencia de los mexicanos sobre los extranjeros Obligaciones de los mexicanos 416 Pérdida de la nacionalidad por naturalización 418 La ciudadanía. Requisitos, derechos y obligaciones 419 13.10.1 Requisitos para ser ciudadano 419 13.10.2 Pérdida y suspensión de la ciudadanía 422 13.10.3 La gestión y obtención de permisos 423 La condición de extranjero 425 Legislación reglamentaria en materia de nacionalidad 426
14. El territorio nacional 14.1
405
427
Concepto jurídico-político
427
416
352
lNDICE DE CONTENIDO
14.2 14.3 14.4
Relación jurídica entre Estado y territorio 428 La noción constitucional de territorio nacional 429 La conformación política y física del territorio 429 14.4.1 El concepto entidadjederatíva. Los territorios
14.4.2
14.5 14.6
, - - - -__--', xili
430 La superficie territorial continental de las partes de la Federación
430
14.4.3 El subsuelo 433 14.4.4 Los elementos acuáticos internos del territorio 435 14.4.5 El territorio insular 437 14.4.6 Los elementos marítimos del territorio nacional 438 14.4.7 El espacio aéreo 438 14.4.8 La zona económica exclusiva 439 Conflicto de preeminencia teórica entre Federación y estados 439 La delimitación del territorio frente a otros países 442
15. El sistema federal y el municipio
445
Noción y origen del federalismo 445 Las partes de la Federación 447 Distribución de competencias en el sistema federal 447 Facultades concurrentes y coincidentes 448 La regulación federal sobre los estados 450 15.5.1 Reglas aplicables al Poder Ejecutivo 453 15.5.2 Reglas aplicables al Poder Legislativo 454 15.5.3 Reglas aplicables al Poder Judicial 454 15.5.4 Reglas en materia electoral 455 15.6 Las constituciones estatales 457 . 15.7 El Distrito Federal 458 15.8 Las autoridades del Distrito Federal 461 15.8.1 La Asamblea Legislativa 462 15.8.2 El Jefe de Gobierno del Distrito Federal 465 15.8.3 El régimen de sustitución y remoción del Jefede Gobierno 468 15.8.4 La administración pública y las delegaciones en el Distrito Federal 469 -15.8.5 La función judicial en el Distrito Federal 469 15.9 Otras atribuciones del Ejecutivo Federal en el Distrito Federal 470 15.10 El Ministerio Público en el Distrito Federal 471 ' 15.11 Las comisiones metropolitanas 471 15.12 Prohibiciones al Distrito Federal 472 15.13 El régimen municipal 472 15.14 El gobierno municipal 474 15.15 Competencia del ayuntamiento y prohibición de autoridades intermedias 475 15.16 Elección de ayuntamientos 478 15.16.1 Requisitos de elegibilidad y no reelección 479 15.16.2 Usos y costumbres 481 15.17 La suspensión de ayuntamientos 481 15.18 Declaración de desaparición 481 15.19 Suspensión y revocación individual del mandato 482 15.20 El concejo municipal 483 15.21 Personalidad jurídica y patrimonio de los municipios 483 15.21.1 La cuenta pública municipal 487 15.21.2 La deuda municipal 487 15.22 Requerimientos constitucionales para la regulación municipal 487 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5
xiv <'-__- - 15.23 15.24 15.25 15.26
DERECHO CONSTITUCIONAL
La función pública municipal materialmente jurisdiccional 489 Las funciones públicas municipales administrativas 490 La relación laboral entre el municipio y sus trabajadores 491 Servicios públicos municipales 491
16. El modelo económico constitucional 16.1 16.2
16.3 16.4 16.5 16.6
17. El régimen de responsabilidades 17.1 17.2
17.3 17.4
17.5
17.6
17.7
17.8 17.9 17.10 17.11 17.12 17.13 17.14
493
Concepto 493 El modelo económico mexicano 495 16.2.1 Propiedad originaria estatal 495 16.2.2 Limitaciones, formas y modalidades de la propiedad 495 16.2.3 Rectoría del Estado 497 16.2.4 Economía mixta, sectores económicos y áreas estratégicas y prioritarias 501 Planeación democrática y los valores que la orientan 504 Libre competencia 512 Regulación social del trabajo 513 Protección de la economía nacional 514
517
Conceptos fundamentales 517 Los tipos de responsabilidad 517 17.2.1 Responsabilidad política 517 17.2.2 Responsabilidad penal 518 17.2.3 Responsabilidad administrativa 518 17.2.4 Responsabilidad civil 518 La noción de servidorpúblico 520 El concepto defuero 524 Antecedentes 525 17.5.1 El impeachment anglosajón 525 17.5.2 El constitucionalísmo mexicano 527 Juicio político 531 17.6.1 Las sanciones en el juicio político 533 17.6.2 El procedimiento 534 La declaración de procedencia 536 17.7.1 El concepto de inmunidad relativa 536 17.7.2 La noción de requisito de procedibilidad 537 El juicio de desafuero 537 La inatacabilidad 541 El fuero presidencial 542 La licencia y el fuero 544 Regulación constitucional de la responsabilidad administrativa La responsabilidad patrimonial del Estado 548 La prescripción en materia de responsabilidades 549
Bibliografía
551
Índice onomástico 561 Índice analítico 563
546
Presentación
Desde principios de los años noventa, en que empecé a dedicar una mayor parte de mi actividad docente al Derecho constitucional, nació la idea de publicar esta obra a la que di forma con el paso del tiempo mediante el estudio de distintos ternas que fueron objeto de múltiples artículos en revistas jurídicas y en obras colectivas e incluso de libros dedicados a cuestiones constitucionales. Durante más de tres lustros, fui acumulando datos y apuntes derivados no solamente de la reflexión teórica, sino de la experiencia práctica obtenida corno legislador en ambas cámaras del Congreso de la Unión entre 1994 y 2003. Previamente, en mi primera participación corno congresista en el periodo 1976-1979, tuve oportunidad de formar parte del grupo impulsor de las profundas reformas político-electorales introducidas en la Constitución en 1977, por lo que puedo afirmar que estas páginas contienen el fruto de tres décadas de ejercicio en el área del Derecho constitucional práctico, que ahora tengo la satisfacción de compartir con los interesados en estos ternas. A lo largo de esta etapa, nuestra materia ha experjmentado una verdadera revolución; pasó de ser una asignatura evidentemente fundamental pero abordada casi corno objeto de sacramento, a convertirse en un campo del Derecho de enorme dinamismo y constante sujeción al debate público. En el momento en que aparece esta obra, prácticamente no hay semana en que los medios de comunicación dejen de aludir a un terna de controversia en la esfera de aplicación del Derecho constitucional, desde los derechos de los enfermos que padecen Sida, la despenalización del aborto, la regulación del consumo del tabaco, la participación del ejército en tareas de seguridad pública, los requisitos de nacionalidad para ocupar cargos públicos, la normatividad en materia de radio y televisión, el financiamiento a los partidos políticos, la duración de las campañas electorales, las investigaciones de la Suprema Corte sobre garantías individuales, la elección de los integrantes de la autoridad electoral e infinidad de ternas que forman parte del cotidiano debate nacional.
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Entre los cambios constitucionales más trascendentes que han dado lugar a esta febril actividad se encuentra la renovación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por virtud de la cual, adquirió plena independencia y se convirtió en un auténtico tribunal constitucional al crearse las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales a principios de 1995,y las modificaciones en materia electoral introducidas en 1996 que contribuyeron en gran medida, a la transformación del sistema político mexicano, para dar paso a una viva pluralidad partidista y a la alternancia en la titularidad del Poder Ejecutivo. En gran parte de esas transformaciones, tuve la oportunidad de intervenir de manera directa, por eso pienso que sin restar un ápice a los méritos de otros libros de texto de ilustres autores, el que ahora tiene el lector en sus manos le brinda un elemento adicional, que es el conocimiento de primera mano de los fenómenos de creación de normas constitucionales, desde el momento que he podido ser un activo participante en dichos procesos y en algunos casos iniciador de los mismos, como en materia de los derechos de las víctimas contenidos en el arto 20. El presente libro, pues, fue gestándose paulatinamente y recibió tres importantes nutrientes: el ejercicio práctico, la reflexión teórica sobre los temas en cuestión y el contacto ininterrumpido con mis alumnos en todo ese tiempo, ya fuese en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, en la Universidad Veracruzana, en la Universidad de Xalapa y en el Colegio de Veracruz. La cátedra es también, una fuente inagotable de conocimientos, no sólo por la tarea de estudio que implica prepararla, sino por el vital contacto con los estudiantes cuyas dudas y planteamientos me permitieron profundizar en algunos problemas de interpretación constitucional. Muchos aspectos que aquí abordo se enriquecieron en animadas controversias en el aula, que yo estimulo de manera especial para entrenar al estudiante en la argumentación jurídica. De más está decir, que la activación de las discusiones constitucionales en la vida pública, ha sido un insumo inapreciable de estos debates en clase. Del caudal de apuntes elaborados para la cátedra y surgidos del seno de la misma; de los temas subrayados y acotados al margen en diversos libros; de los trabajos jurídicos publicados y los materiales dispersos que empleé para elaborarlos, de las notas tomadas en largas sesiones de comisiones parlamentarias y de transcripciones de conferencias impartidas, fui espigando mes con mes el material para esta obra, lo seleccioné y resumí para ajustarlo a las necesidades de un libro de texto, agregando y actualizando lo que resultaba preciso para la cobertura de todos los temas a fin de incluir hasta las novedades más recientes en la materia. El esquema adoptado para su configuración final, se basó en un método consistente en procurar la mayor unificación posible entre teoría y práctica. De ahí, que la teoría constitucional propiamente dicha se estudie a lo largo de todos los temas, si bien el primero de ellos recoge los conceptos básicos de dicha teoría para permitir al estudiante familiarizarse con los mismos y con algunos de los más importantes autores clásicos en la materia, pero sin dedicar espacio a una reseña de libros tradicionales que a mi parecer deben ser consultados de manera directa por el alumno,
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bajo la conducción de sus maestros, como una fuente de conocimiento teórico adicional que sólo puede adquirirse mediante la lectura de los autores que han conformado la historia y tradición de! constitucionalismo occidental. Con independencia de ese insumo lateral, e! lector tendrá en esta obra una extensa referencia a asuntos teóricos en la medida que se analizan las instituciones existentes: e! énfasis, por supuesto es mayor en los primeros capitulas, como el tercero, e! cuarto y e! quinto que se destinan a los principios que rigen nuestra Constitución, las formas de Estado y de gobierno a lo largo del tiempo hasta nuestros días y las formas específicas de Estado y de gobierno que adopta la Norma Suprema de México. Además de! enfoque teórico siempre incorporado en cada capítulo, he procurado que se logren los siguientes objetivos pedagógicos: que el estudiante comprenda perfectamente el significado, el sentido y el propósito del texto de la Constitución: que conozca los antecedentes y las razones de la existencia de las normas y que pueda desentrañar las consecuencias de las mismas, y los principales problemas de interpretación a los que dan lugar. Puedo asegurar a quien inície la lectura de esta obra que si la estudia con cuidado, -salvo las cuestiones muy concretas relativas a las garantías individuales que son objeto de otra asignatura- no habrá prácticamente expresión alguna contenida en nuestra Constitución, que e! alumno no pueda comprender y explicar. El plan general de la obra tiende a alcanzar este propósito. Ya mencioné lo referente a los capítulos primero a quinto, con excepción del segundo. Éste me planteó siempre un problema especial ya que el programa exige,con razón, el estudio de la historia constitucional mexicana. Su ubicación presenta la' dificultad de que los contenidos de la misma, suponen el conocimiento de conceptos relacionados con instituciones y procesos constitucionales que se adquiere a lo largo del curso. llegué a considerar conveniente colocarlo al final del texto, pero me convencí de que dado su carácter de antecedente, era mejor dejarlo como segundo en el orden a fin de que el estudioso conozca el hiJo conductor del constitucionalismo mexicano al paso de dos centurias, en el entendido de que siempre podrá consultar otras partes posteriores del libro para aclarar el contenido de los preceptos constitucionales de tiempos pasados, además de que en los sistemas escolarizados, podrá contar con la sabía guia del profesor en turno. A partir del capítulo sexto, entramos de lleno al análisis de la formación, estructura y funcionamiento de las instituciones constitucionales, siempre remitiendo a sus raices políticas y sociológicas y revisando las dificultades específicas de interpretación y aplicación. El capítulo 6 está destinado al estudio del proceso electoral y los principios que lo rigen, y su colocación responde al hecho de que las elecciones populares son la fuente de todas las instituciones públicas de modo directo o indirecto. En su redacción incorporé muchos conocimientos adquiridos a través del lapso en que, como Senador de la República, fui miembro del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) en calidad de Consejero del Poder Legislativo. Este tema, por tanto, tiene enormes repercusiones prácticas y muchas veces se deja de lado por las dificultades que presentan las fórmulas electorales aplicables a
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la distribución de lugares en las cámaras por el sistema de representación proporcional, con la aparente justificación de que existe como materia optativa el Derecho electoral. Empero, la función de este último es extender y profundizar en el estudio de la legislación aplicable a los comicios, y no puede sustituir la comprensión básica de los textos constitucionales que regulan la elección y la conformación de los cuerpos legislativos. Los capítulos 7, 8 Y9 se refieren al Poder Legislativo. La extensión dedicada a éste, es proporcional al espacio que su regulación ocupa en nuestra Carta Magna. Me pareció conveniente explicar con el mayor detalle posible la estructura del Congreso, las condiciones de su funcionamiento y sus atribuciones a lo cual se dedican 29 artículos constitucionales. El capítulo 10 se destina al Poder Ejecutivo, penetrando el sentido histórico de los preceptos que lo rigen, su funcionamiento a través de la administración pública y la compleja normatividad prevista para el caso de que su titular falte de manera absoluta. En este mismo capitulo, decidí incluir a los órganos constitucionales autónomos para enfatizar la noción teórica de que ejercen una función materialmente ejecutiva de la que ha sido separado el Poder Ejecutivo por determinadas razones. El Poder judicial es tratado específicamente en el capítulo 11, si bien en el12 también se revisan sus funciones en materia de control constitucional. Además de la revisión de sus órganos y los requisitos que deben cumplir sus integrantes, se da particular importancia a la jurisprudencia y al muy relevante papel que desempeña actualmente en el desarrollo del Derecho constitucional. En esta misma sección me ocupo del Ministerio Público, institución que marcha a horcajadas entre la función ejecutiva y la legislativa, la cual tuve oportunidad de conocer profundamente, así como al Poder judicial con el cual se relaciona, durante los años que fungí como subprocurador de justicia en el Distrito Federal y procurador General de Justicia de Veracruz. El capítulo 12 se refiere a la defensa de la Constitución y abarca el estudio de las distintas formas de control constitucional, tendientes a asegurar que todas las normas jurídicas y los actos de autoridad se ajusten a la letra y el espíritu de la Norma Suprema. Aquí se analizan métodos como la controversia constitucional, las acciones de inconstitucionalidad y las bases constitucionales del amparo. En este mismo capítulo se revisan métodos excepcionales de preservación constitucional como la suspensión de garantías individuales o la inviolabilidad de la Constitución prevista en el art. 136 concebida para mantener su vigencia, aun cuando sea afectada por alguna rebelión. A continuación se tratan en el capítulo 13los temas de nacionalidad, naturalización y extranjería con sus principales desarrollos legislativosque hacen posible la comprensión de los conceptos contenidos en los preceptos constitucionales. Pese a que en el temario se acostumbra colocar estos temas en etapas anteriores del curso, rne
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tienen que ver con la operación de la regulación constitucional en estos aspectos
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y que exigen el conocimiento previo de las decisiones que se toman en el ámbito legislativo o ejecutivo. El capítulo 14 se destina al estudio de las disposiciones que se refieren al territorio nacional, su curiosa sustentación en el Derecho Constitucional consuetudinario' la manera como se enfrentan los conflictos de límites entre estados y el problema interpretativo de la preeminencia de la Federación o los estados en cuanto al dominio sobre el territorio y sus efectos sobre la propiedad privada. La colocación de este capítulo obedeció a la necesidad de vincularlo con el siguiente, que tiene por propósito el estudio del sistema federal mexicano definido por una forma concreta de reparto territorial del poder. En este capítulo 15 se tratan aspectos relativos a la distribución de competencias entre autoridades locales y federales y algunas particularidades del constitucionalismo de los estados que forman la Federación, así como el estatus particular del Distrito Federal como sede de los poderes federales y su compatibilización con la existencia de autoridades -que no poderes- de elección popular en esa demarcación. Igualmente se realiza en este capítulo, el estudio básico de una institución fundamental del constitucionalismo mexicano que es el municipio, regulado con gran minuciosidad por el constituyente, lo cual justifica su tratamiento relativamente extenso en un apartado de esta materia. El capítulo 16 tiene un significado especial, pues rara vez se destinan apartados especificas al estudio sistemático de la teoría y la posible aplicación práctica de las normas constitucionales en materia económica. Aunque nuestra Constitución no posee propiamente un capítulo económico, la jurisprudencia ha ido acuñando esta noción y dada la tendencia actualmente existente a contravenir en la realidad los principios del modelo de economía mixta consagrado en la Constitución, es imprescindible que el alumno y cualquier lector interesado, conozcan integralmente los conceptos económicos contenidos en nuestra Carta Magna aunque se encuentren dispersos en su texto. En el último capítulo se trata lo relacionado con las responsabilidades de los servidores públicos, regulada por el Título Cuarto constitucional en el que se establecen las bases generales de los distintos tipos de responsabilidad y los procedimientos especiales para los funcionarios que disfrutan de fuero. Este asunto ha sido en general poco explorado, pero se transformó últimamente en un territorio de intensa actividad al desarrollarse algunos procesos de desafuero en años recientes. Gran parte del contenido de lo expuesto en esta parte del texto proviene de mi experiencia como miembro de la Sección Instructora de la Cámara de Diputados que resolvió varios procesos de esta naturaleza durante la LVIII Legislatura. Precisamente en razón del contacto inmediato con temas conflictivos de nuestra materia, en varios puntos de la obra incorporo propuestas para atender problemas insuficientemente resueltos. Los enfoques criticas van acompañados de sugerencias de solución, que deben formar parte de la preparación de futuros juristas, funcionarios, legisladores, académicos o postulantes que se están formando en nuestras escuelas y facultades de Derecho. A lo largo de cada tema y según resulta oportuno, me he preocupado por introducir referencias a la legislación ordinaria
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que desenvuelve el contenido de los artículos constitucionales, a fin de que el lector pueda extender sus conocimientos sobre el asunto cuyas bases se encuentran en dichos artículos. También incorporo referencias a la jurisprudencia existente relativa a la interpretación por parte del Poder judicial Federal de textos constitucionales, que puede llegar a dar a éstos un sentido diferente al originalmente asignado, asi como alusiones a la normatividad aplicable en las constituciones estatales a instituciones reguladas de modo distinto en el ámbito federal. De forma que, según la materia, destaco por ejemplo la existencia de la segunda vuelta electoral en la esfera estatal o la existencia de métodos de democracia directa, como el referéndum o la iniciativa popular en el constitucionalismo de los estados que forman la República. Finalmente, deseo dejar constancia de mi agradecimiento en primer lugar a mi esposa Maria Fernanda, abogada de profesión con una natural inclinación por la enseñanza, que ha dedicado largas horas a reflexionar conmigo sobre infinidad de cuestiones contenidas en la obra y a revisar materiales previos y borradores de sus capítulos; a mi hijo Eduardo, que junto con ella, ha tenido que sacrificar tiempo de fines de semana que hubiera podido dedicarse a la diversión en lugar de ocuparse en la lectura de libros y la escritura de los originales de este texto que felizmente culmina. También le expreso mi gratitud a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, a la Universidad Veracruzana, a la Universidad de Xalapa y al Colegio de Veracruz, instituciones en cuyas aulas he podido satisfacer mi vocación académica y en las que estudié junto con los asistentes a mis cátedras, los temas que ahora aparecen aquí publicados; a don Mario Vázquez Raña, presidente y director general de la Organización Editorial Mexicana, quien me ha dado la oportunidad de retomar mi original inquietud periodistica, al hacer posible que escriba varios articulos a la semana en la cadena de diarios más grande de América Latina. En la preparación de los mismos y en mi participación cotidiana en un programa radiofónico difundido en estaciones de la misma empresa, he recopilado un gran número de insumas para este libro, al abordar con frecuencia temas juridicos y constitucionales de interés general. Expreso asimismo mi agradecimiento a mis compañeros de luchas políticas, con quienes compartí trincheras partidistas en las que aprendí mucho y a los adversarios que me obligaron a estudiar intensamente para preparar las argumentaciones parlamentarias tendientes a refutar sus posiciones y, a veces, para reconocer que tenían razón en alguna cuestión constitucional que se sometía a la discusión en comisiones o en tribuna. Especial testimonio de agradecimiento quiero hacer a los directores del Instituto de Investigaciones [urídicas de la UNAM, [osé Luis Soberanes, Diego Valadés y Héctor Fix-Fierro, por haber acogido mis trabajos juridicos y haberlos incluido en el catálogo de publicaciones de tan prestigiada institución y en obras colectivas en las que la misma ha participado, y de modo especialisimo a Oxford University Press México. editorial centenaria de gran reconocimkn.to \uteI\\o.c.\\)\"\al, 'j -e, 'O,"\."\. c..il:ec.\.Q'(: general en México, Robert Doyle, quien me ha permitido pertenecer con orgullo a
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SU excepcional cuerpo de autores en materia jurídica; a Flor María Díaz, entusíasta promotora de nuestros libros y a Lilía Aguílar, sín cuyo apoyo y cuídadosa revisíón del manuscrito, esta edición no hubiera podido ver la luz. Agradezco a mi secretaria Sílvia Rodríguez, el tiempo adicional al trabajo diario que ha dedicado a la transcripción y reelaboración de textos escritos por mí, con las naturales deficiencias de quien se adapta al mundo de las computadoras, y en muchas ocasiones al desciframiento de mis apuntes manuscritos; y finalmente, pero de modo muy particular a los estudiantes que he tenido a través de mi prolongada carrera académica, muchos de los cuales, son ahora maestros o se desempeñan en destacadas tareas jurídicas o administrativas, así como a los que vendrán más adelante. Ellos son la razón de ser de la actividad de cualquier maestro y el objeto al que se destinan los instrumentos intelectuales que este texto habrá de aportarles, con la esperanza de que contribuyan a una sólida formación jurídica, por eso a ellos está dedicada esta obra.
México, Distrito Federal a 10 de marzo de 200S. DOCTOR EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ
Siglos de legislaciones Cofipe
Código Federal deInstituciones y Procedimientos Electorales
LA
Ley deAmparo
LN
Ley deNacionalidad
LOPPE
Ley deOrganizaciones Políticas y Procesos Electoroles
LGSMIME
Ley General delSistema deMedios deImpugnación enMateria Electorol
LFRASP
Ley Federal deResponsabilidades Administrativas delos Servidores Públicos
LFRSP
Ley Federal deResponsabilidades delosServidores Públicos
LOAPF
Ley Orgónica dela Administración Pública Federal
LOCG
Ley Orgónica delCongreso General delos Estados Unidos Mexicanos
LOPJF
Ley Orgónica delPoder Judicial dela Federación
LRF10S
Ley Reglamentaria delasFracciones Iy 11 delArtículo lOS de la Constitución Política delos Estados Unídos Mexicanos
RGIC
Reglamento parael Gobierno InteriordelCongreso General delosEstados Unidos Mexicanos
,'-----Nota. Tod
artJcu}osenJos quenoseindique elcuerpo norma\iN~ 'h.\~'U.'t1>'t"\'\'n'>.~~'<:.Yl.,
que correspondena la Constitución General de la República.
-se tn'ú.l.:no.",
1 1.1. Significado de la palabra constitución Para comprender el Derecho constitucional es indispensable iniciar por tener una idea de lo que significa el término constitución en su sentido más amplio. Desde nuestros estudios elementales se nos ha enseñado que la Constitución (así con mayúscula) es un conjunto codificado de normas que organizan el gobierno del país, establecen los límites de la acción del poder público frente al ciudadano y fincan las bases a las que deben sujetarse las leyes, los reglamentos y demás normas jurídicas. Por eso, generalmente, cuando pensamos en la Constitución nos viene a la mente el libro en el que se encuentra tal recopilación de normas. Sin embargo, la Constitución jurídico-política de un Estado es mucho más que eso, y el jurista debe entender cabalmente el concepto de constitución en su acepción más extensa e identificar la evolución del uso gramatical del vocablo con que lo expresamos desde la Antigüedad hasta nuestros días, porque ella refleja las transformaciones conceptuales que se han operado a lo largo de los siglos. Según el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, constitución, que proviene de! latín constitutio, constitutionis, significa "Acción y efecto de constituir': y constituir, en su primera acepción es "Formar, componer, ser. El sol y los planetas constituyen e! sistema solar. El robo constituye delito:' En una segunda acepción, constituir quiere decir "Establecer, erigir, fundar'; así hablamos de constituir una familia o de constituir una empresa. La palabra constitución, siguiendo e! mismo diccionario, puede tener, además, las acepciones principales siguientes: 2. Esencia y calidades de una cosaquela constituyen como es y la diferencian de las demás. 3. Forma o sistema de gobierno que tiene cada Estado. 4. Ley funda-
mental de la organización de un Estado. 5. Estado actual y circunstancias de una determinada colectividad. 6. Cada una de las ordenanzas o estatutos con que se
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gobierna una corporación. 7. Der. En el Derecho romano, ley que establecía el príncipe.ya fuese por carta, ya por edicto,decreto, rescripto ti orden.8. Fisiol. Naturaleza y relación de los sistemas y aparatos orgánicos, cuyasfunciones determi-
nan el gradode fuerzas y vitalidad de cadaindividuo. 9. Constitución apostólica. Decisión o mandato solemne del Sumo Pontífice, cuya observancia comprende a
toda la iglesia católica o a varias órdenes,cuerposo clases de los fieles...
Esta larga cita sirve para resaltar la enorme extensión del concepto que nos ocupa desde la dimensión de esencia, por virtud de la cual no hay nada que no tenga una constitución, esto es: una forma o manera de ser. Así, puede describirse la constitución de una planta, de un animal, de un edificio, de un planeta, de un cuerpo geométrico o de una colectividad humana. En este sentido, incluso la más elemental de esas comunidades, corno es la familia, tiene una constitución que podernos considerar en su configuración nuclear (padre, madre e hijos) hasta la de la familia ampliada, que comprende a un grupo de parientes vinculados por lazos sanguíneos o por aquellos constituidos en razón del matrimonio. El clan, la tribu y cualesquiera otras formas preestatales tenían, pues, una constitución, una manera de ser en sentido amplio. Los Estados contemporáneos tienen también una constitución entendida desde ese punto de vista, que abarca el modo de ser de cada Estado en su integridad y lo distingue de otros, refiriéndose a la complejidad de sus relaciones sociales, a las interacciones entre los grupos que lo conforman y a las características sociológicas del conjunto: lenguas, religiones, concepciones del mundo y de la vida, etnias, gastronomía, expresiones culturales, costumbres y, por supuesto, las normas que lo rigen y la manera corno es gobernado. A esto último es a lo que aludimos en un ámbito más estricto cuando hablarnos de la constitución de un Estado en su carácter jurídico-político. Hemos visto también en la lista de acepciones que constitución tiene un sentido fundacional cuando se refiere a instituciones humanas. Éste es el acto fundador, creador, por el que se erige una familia, una iglesia, una sociedad anónima, un sindicato y, por supuesto, un Estado. La constitución referida a! Estado, en ese sentido, se identifica con el acto de un Poder Constituyente, corno veremos más adelante. También se entiende por Constitución, desde los romanos, una ley del más alto rango expedida por el emperador,' De ese modo, del Imperio Romano deriva el concepto de Constitución apostólica corno orden o mandato papa!.
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Acepción en el aforismo latino: Constituciones tempere posteriores potiares prioríbus (Las constituciones posteriores en el tiempo prevalecen sobre las anteriores). La palabra constitución es casi sinónimo de ley y la expresión en la que se emplea equivale a decir: la ley posterior deroga a la anterior. Véase Guillermo Plorls Msrgeásnt. El Derecho privlld~ ~~m\\"''\>.Ln. ,,~ .• "Lo¡,'Thn.'b'e.\h\:''''::''~u> 1965, pág. 70.
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1.2. Empleo del término constitución para aludira la organización del gobierno de una comunidad política Ya dijimos que en el orden jurídico-político, éste es uno de los sentidos más importantes en -el que se usa la palabra constitución. Es necesario hacer notar que la organización de un gobierno supone un conjunto de instituciones y las interrelaciones, tanto de funcionamiento como de jerarquia, que se dan entre ellas, así como las normas que regulan la acción del conjunto. Estas normas pueden ser de carácter consuetudinario y, sin embargo, operar regularmente en una colectividad dada. Puede ocurrir que algunas sean escritas, pero que estén dispersas. De hecho, en la Antigüedad la palabra Ilositeia que se traduce normalmente como constitución, 2 en su sentido jurídico-político, no conllevaba la idea de un conjunto codificado de normas, ni aludía en primera instancia a las reglas de convivencia, podría decirse que la presencia de éstas era subyacente, quedaba entendida en el modo de ser de las instituciones y en la operatividad de las mismas. En las autocracias antiguas nadie hubiera comprendido una pregunta que inquiriese sobre la "base constitucional" del poder del monarca y el catálogo de sus facultades. La norma que por herencia reconoce al monarca su derecho a gobernar no está escrita en ninguna-parte. Podríamos decir que está inscrita en el alma colectiva del pueblo, el cual obedece este sistema de gobierno sin necesidad de que exista un precepto grabado en una piedra o dibujado en un papiro. Lo mismo puede decirse de una comunidad que se gobierna mediante las resoluciones de una asamblea pública de ciudadanos, como ocurrió en la Atenas clásica. En las traducciones de los textos griegos antiguos, la palabra constitución' aparece referida a cuerpos de normas expedidas por legisladores de gran autoridad, como Dracón, Salón o Clístenes, y parecia existir una opinión en el sentido de que estas legislaciones tenían el carácter de normas supremas, de jerarquía mayor que las leyes comunes y corrientes; de ahí que existiera incluso un recurso para verificar si las disposiciones emitidas por la Asamblea estaban conformes a esas normas supremas, lo que se asemeja a un moderno control de constitucionalidad' Existía entonces "la dístinción entre un poder legislativo, ordinario (asamblea, o ecclesia) y un poder legislativo superior, encarnado en ciertas normas de mayor jerarquía (p. ej., las leyes de Salón, Dracón y Clístenes), con la
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Véase página web http://ec.europa.eu/translation/huUetins/puntoycoma/84/pyc844_es.htm Politeia. Aristótelesen la Política distingue la noción de ley (nomos) de la constitución (politeía). En el Libro Segundo de esta obra dice: "Otros en cambio, han sido legisladores,ya en su propiaciudad, ya en alguna ciudad extranjera cuyo régimen han organizado. Y de éstos a su vez unos han sido sólo artífices de leyes particulares y otros también de la constitución, como Licurgo y Salón, que
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instauraron tanto leyes como constituciones:'De lo anterior se desprende que el concepto de politeia, traducido como constitución comprende una legislación básica que da forma a la comunidad política regulada por ella. Aristóteles, Política, versión española, notas y trad. de Antonio Gómez Robledo, UNAM, México, 1963, pág. 63. Véaseel apartado 12.1.
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la vida colectiva, así como decisiones del Concejo que regía la ciudad. Se conocen fueros de esta naturaleza que datan del siglo XI, como el de León (1017), el de Jaca (1064) yel de Sepúlveda (1076). Los fueros territoriales eran recopilaciones de normas aplicables en el territorio del reíno correspondíente. En ellos se incluían normas que hasta entonces habían sido meramente consuetudinarias, fallos judiciales, privilegios y diversas disposiciones legales. Cabe mencionar el Fuero de León de 1017 -que contenía 14 disposiciones, cuyo objeto principal era la organización judicial y el establecimiento de un recurso de apelación ante el tribunal del rey-, el Fuero General de Navarra del siglo XIII, el Fuero Real de Castilla de 1255 y los Fueros de Aragón de 1247. En este reino, el rey se comprometía, mediante juramento, a convocar regularmente a las Cortes, nombre que se daba a la asamblea de nobles, la cual presentaba sus quejas y agravios al rey, quien debía darles satisfacción antes de ser escuchado él mismo, presentando sus peticiones ante dichas Cortes. El rey tenía que lograr el consentimiento de las Cortes no sólo para obtener recursos económicos, sino también para poder efectuar otras acciones. Es evidente que estamos ante una forma de limitación del poder absoluto. 10 En Inglaterra es bien conocida la célebre Carta Magna firmada por el rey Juan sin Tierra en 1215, la cual era un documento suscrito por el soberano para apaciguar la rebelión de los nobles terratenientes y de los dignatarios eclesiásticos, quienes se oponían al intento del rey de gravarles con excesivas cargas económicas. Al frente de los nobles y eclesiásticos se puso el Arzobispo de Canterbury en 1213 y se exigió al rey que de manera solemne garantizara los derechos de los nobles y del clero. En la Carta Magna se plasmaron por escrito concesiones que se habían otorgado a la nobleza con anterioridad y se aludía también a exigencias especificas al rey. Su contenido comprende cinco apartados: el primero establecía la libertad de la Iglesia; el segundo determinaba las relaciones entre el rey y sus barones y preservaba los derechos de éstos; el tercero de tipo administrativo, se centraba en la organización de la vida económica; el cuarto hacía referencia a la reforma de las leyes y la justicia, y el último aludía a asuntos concretos del momento, como la disolución del cuerpo de mercenarios del rey. Una disposición final garantizaba la vinculación del monarca con la Carta y establecía que un Consejo de 25 barones tendría el derecho, en último término, a declararle la guerra si la Infringía." Con motivo de la revolución burguesa ocurrida en Inglaterra en el siglo XVII, aparecen documentos que tienen ya el carácter de normas constitucionales modernas: el Agreement of the People de 1647 y el lnstrument of Government de 1653, el cual es considerado por Jellinek como "la primera y única Carta Constitucional que
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René Fédou, ElEstadoen la Edad Media, EdafEdiciones, Madrid, 1977, pág. 226. Enciclopedia Hispánica. Encyclopedia Británica Publishers Ine.. t. III, pág. 399.
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ha tenído Inglaterra" 12 En este documento se creaban tres órganos de gobíerno: el Lord Protector, el Consejo y el Parlamento Unicamaral, y contenía también algunos derechos personales. Su vigencia fue de solamente cuatro años. Otros documentos constitucionales ingleses que han tenido decisiva influencia en el constitucionalismo occidental son la Petition of Rights de 1620, el Bill of Rights (Declaración de Derechos) de 1689 y el Act ofSettlement (Acta de Establecimiento) de 170l. Otra decisión parlamentaria importante en cuanto a la protección de los derechos individuales fue el reconocimiento del Habeas Corpus en 1679. Esta denominación latina hace referencia a una ley que garantiza la libertad individual frente a privaciones de la libertad efectuadas de manera ilegal. El desenvolvimiento del constitucionalismo británico tiene como motor la acción del Parlamento, cuyos orígenes se remontan al siglo XIII, en que los nobles después de triunfar sobre Juan sin Tierra continuaron reuniéndose y constituyeron un cuerpo que daría lugar a la Cámara de los Lores. A fines del mismo siglo, el rey Eduardo 1 íntrodujo la representación de las ciudades, con lo que abrió paso a la actividad política de los burgueses, es decir, artesanos, comerciantes y pequeños industriales de los centros urbanos que no poseían títulos de nobleza ni propiedades territoriales. De esta representación surgiria la Cámara de los Comunes. En el siglo XIV, Eduardo III formalizó la existencia de ambas Cámaras, con lo que se consolida como institución el Parlamento brítánico. En el pensamiento jurídico inglés el poder legislativo de que dispone este cuerpo colegiado es prácticamente ilimitado. Sus facultades derivan de una larga evolución que interpreta la idiosincrasia del pueblo inglés. No es un órgano que derive de un acto fundacional que lo haya creado como órgano encargado de legislar, ni un poder constituido por otro anterior que le diera origen, sino que él se va constituyendo a sí mismo y las leyes que emite son todas de carácter supremo. Los ingleses no distinguen entre un Poder Constituyente como originario y los Poderes constituidos como derivados. Podría afirmarse que el Parlamento británico es una especie de Poder Constituyente en permanente acción. Su poder es supremo, tan es así que existe una máxima política entre los ingleses que afirma: "El Parlamento lo puede todo, menos convertir a un hombre en una mujer:' Es evidente que quienes acuñaron esta frase desconocían las capacidades de la cirugía del siglo XX y la posibilidad de regular el transexualismo, con lo cual incluso aquello que creían imposible para el Parlamento, ahora ya no lo es. Si bien en la práctica las normas que organizan el gobierno y protegen los derechos individuales son, por su materia, típicamente constitucionales, en el sistema inglés quedan inmersas en la producción legislativa general y no tienen un carácter específico de Norma Suprema ni están codificadas en un determinado texto, incluso algunos aspectos del constitucionalismo inglés obedecen a normas consuetudinarias.
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VéaseNéstor Pedro Sagüés, op. cit., t. 1, pág. 3.
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En ocasiones se dice que Gran Bretaña no posee una Constitución escrita. En rigor esto es inexacto pues, como hemos visto, buena parte de su normatividad constitucional ha sido expedida mediante leyes surgidas del Parlamento; por ejemplo' en materia de derechos humanos en 1998 se expidió la Human Rights Act que entró en vigor el 2 de octubre de 2000. En todo caso, puede decirse que se trata de una Constitución no codificada, como veremos más adelante. La noción de una normatividad constitucional no es ajena a la terminologia del Derecho público británico, así, para referirse a la modificación de reglas fundamentales de su sistema político emplean la expresión reforma constitucional. 13
1.5. Distinción entre constitución material y constitución formal Para entender la vida constitucional de un pais se necesita hacer una distinción teórica entre constitución material y constitución formal. No nos referimos aquí al sentido más amplio de la palabra constitución que dimos en el primer apartado, sino a su concepción en el ámbito jurídico-político como conjunto de normas; así pues, partiremos de la base de que tanto la constitución material como la constitución formal son conjuntos de normas; ambas son nociones jurídicas. Esta distinción consiste en percatarnos de que el concepto constitución material es más amplio que el término constitución formal. Aquél comprende un conjunto de normas de distinta naturaleza que, como el caso inglés, pueden ser consuetudinarias, tener un rango legal común y corriente o no requerir de determinadas formalídades para expedirse o modificarse. En cambio, entendemos como constitución formal al conjunto de normas codificadas a las que se atribuye el rango de supremas y se las rodea, para su creación y modificación, de un marco de formalidades especiales. Nótese que, en consecuencia, Gran Bretaña tiene una constitución material,
pero no una constitución formal. Por otro lado, los países que tienen una constitución formal codificada cuentan también con una constitución material que va más allá del texto plasmado en un código y comprende normas legales que se refieren a la organización del gobierno ya otras materías propiamente constitucionales, como veremos después, e incluso normas consuetudinarias que también son esenciales
aunque no se encuentren escritas en un texto. Esta diferenciación se aparta de la que establece Kelsen entre constitución en sentido material y constitución en sentido formal, ya que según este autor, la constitución' materialmente hablando, sólo se refiere a las normas que regulan el proceso de creación de las normas legislativaso, en todo caso, a aquellos aspectos que organizan al gobierno y atribuyen facultades a los órganos del mismo, y considera que existen otras normas en los textos constitucionales relativas a diferentes materias,
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Véase Robert Blackburn
ted, Reino Unido, 1999.
y Raymond Plant, Constitutionoi Reform, AllD.1SDn"Nes\eyl..ongmanLurú-
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que por determinada razón el Constituyente consideró necesario incluir dentro del Código Supremo, pero que esas normas referidas a materias distintas a la regulación del proceso legislativo y de atribución de facultades a los órganos estatales no tienen un carácter materialmente constitucional." En esta concepción, el sentido material de la constitución es más reducido que el texto formal, a diferencia de la que planteamos, en la cual la constitución, materialmente hablando es más amplia que la constitución formal. En el constitucionalismo contemporáneo es evidente que las normas de rango supremo incluidas en el código constitucional tienen por objeto ya no solamente la organización gubernamental, sino también la regulación de una serie de tareas que corresponden al Estado o la normación de realidades sociales consideradas de tan elevado nivel, que es preciso darles un tratamiento constitucional y son materias que corresponden a la constitución en su sentido actual. Quizá para Kelsen, influido por los contenidos de las primeras constituciones, era válida la división que establecía entre constitución en sentido material y constitución en sentido formal, pero en nuestro tiempo la realidad nos muestra que las materias propiamente constitucionales se han ampliado en forma considerable, como lo veremos más adelante."
1.6. La codificación de las normas constitucionales Ya hemos visto que pueden existir normas constitucionales sin que se integren en un código específico. No obstante, las materias originalmente consideradas de carácter constitucional, es decir, las que se refieren a la organización del gobierno y a los límites de éste frente a los particulares, empezaron a sistematizarse por escrito desde tiempo atrás, como ya constatamos al hablar de los fueros que existieron en el territorio hispánico durante la Edad Media. Sin embargo, aquellos documentos limitaban la autoridad del rey dentro del sistema feudal, en tanto que la idea moderna de constitucionalismo tiende a rescatar la voluntad popular como fuente de la acción gubernamental y a garantizar la igualdad y libertad de todos los hombres, así como su derecho de propiedad y otros derechos inherentes a la persona que deben ser respetados por el Estado. La tendencia moderna es codificar este tipo de normas que fundamentalmente se establecieron en las colonias inglesas del territorio norteamericano. Suelen citarse como documentos que fueron consolidando esta tendencia: el Pacto del Mayflower, de 1620, en el cual los peregrinos que viajaron en ese barco hacia Norteamérica suscribieron una especie de contrato social por escrito, y las Resoluciones Fundamentales de Connecticut del 24 de enero de 1639, que parecen constituir
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Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, 24 ed., Porrúa, México, 1990, págs. 22 a 24.
15 Véanse
los apartados 1.13 y 1.14.
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el primer compendio escrito de normas de carácter constitucional. En este último documento, los habitantes de la colonia de Connecticut establecían las bases de su gobierno; organizaban la existencía de dos asambleas generales o Cortes; fijaban reglas para la elección de sus miembros; indicaban la manera como sus resoluciones debían publicarse y darse a conocer a la comunidad, y establecían la existencía de un gobernador y el orden que debía seguirse en las discusiones de las asambleas. Es ésta una muestra de la tradición de autogobierno y de la tendencia a fijar claramente las reglas por escrito, que son características del Derecho constitucional moderno. Posteriormente, aparecería en 1776 la Constitución de Virginia, que es un documento más acabado, y por último la primera Constitución propiamente dicha de un Estado democrático liberal, que es la estadounidense de 1789.16 Desde 1774 se había reunido en Filadelfia un Congreso extraoficial en el que participaron representantes de 12 de las colonias estadounidenses, sólo faltó Georgia. Después, ellO de mayo de 1775 se constituyó formalmente el Congreso Continental, en Filadelfia, en el cual a partir de septiembre ya estaba integrada también la representación de Georgia. Este Congreso condujo prácticamente la guerra contra Inglaterra, a partir de la Declaración de la Independencia estadounidense, aprobada el4 de julio de 1776. Las I3 colonias originales convertidas en estados independientes aprobaron los artículos de la Confederación y Unión Perpetua emitidos por el mencionado Congreso Continental en 1777. Los diferentes estados concluyeron la ratificación de estos artículos en 1781. Éste es un antecedente de la Constitución estadounidense, aunque en esa fase los estados no llegaban a fundirse en una Unión Federal, sino simplemente constituían una Confederación, a la cual ya se denominaba Estados Unidos de América. Una vez concluida la guerra y reconocida la independencia de las antiguas colonias por Inglaterra, se hizo evidente la necesidad de fortalecer un gobierno central que uniera con mayor solidez a los estados recientemente independizados. El Congreso Continental dejó en libertad a las diferentes legislaturas para que iniciaran las acciones tendientes a esta finalidad. En enero de 1786, el estado de Virginia desígnó algunos representantes que se reunieron con delegados de otros estados y finalmente acordaron convocar a una Convención cuyo propósito sería la elaboración de una Constitución, para crear un gobierno federal adecuado a las exigencias de la
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Si bien éste es el desarrollo en el mundo occidental, Karl Loewenstein señala una curiosidad que
pareceríaotorgar el privilegio de la primeraconstitución escritaa los japoneses. Según M. Anasaki, existió el texto de una constitución en 17 artículos. emitida por el príncipe Botoku en el año 604 a.e.
Véase Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Ariel,Barcelona, 1970, pág. 158. En relación con las Resoluciones Fundamentalesde Connecticut y el Pacto del Mayf1ower, éstos pueden ser consulcecios en Angel Moyano Pahissa y Jesús Velasca Márquez, EUA. D\)~:i\m?-'hiD~ úe s"u 'yll;)~D7in pD)~nCU, Instituto de Investigaciones Dr. JoséMaríaLuis Mora, México, 1988.
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Unión. Los delegados eran representantes de los estados a los que pertenecían, pero no provenían de una elección popular. Esta Convención se reunió el14 de mayo de 1787 bajo la presidencia de George Washington y trabajó hasta septiembre, cuando quedó concluido el texto constitucional que se remitió a los estados para su ratificación. Se determinó que era necesaria la ratificación de nueve de los 13 estados para poner en vigor la constitución. El noveno estado que la ratificó fue New Hampshire el 21 de junio de 1788; sin embargo, el gobierno declaró formalmente en vigor la Constitución hasta el 4 de marzo de 1789. Ésta es la Constitución escrita vigente más antigua del mundo. Su texto original sólo se refería a la organización del gobierno y no contenía un catálogo de derechos individuales, éstos se adicionaron mediante las primeras lO enmiendas, conocidas como el Bill 01 Rights, las cuales entraron en vigor el15 de diciembre de 1791. En esa Constitución se estableció una clara separación de poderes, el Poder Ejecutivo se encomendó a un presidente electo mediante una elección indirecta. El pueblo en cada estado elegiría a un número de electores y éstos a su vez al presidente. Éste sigue siendo el sistema actual, de manera que el presidente de los Estados Unidos de América no es resultado de una elección directa, y en algunos casos ha llegado a ocurrir que la mayoría del voto popular no corresponde a la mayoría de los electores que eligen al presidente." El Poder Legislativo quedó depositado en dos cámaras, una conocida como Cámara de Representantes, electa por todo el pueblo, dividido en distritos electorales según la cantidad de población, y el Senado, en donde los estados cuentan con una representación paritaria: dos senadores por cada uno, electos originalmente por las legislaturas estatales. El Poder Judicial se deposita en una Corte Suprema con amplísima facultad para interpretar la Constitución. Por primera vez en la historia se adoptó un régimen federal en el que se deja una cierta esfera de decisiones para cada estado, dentro de la cual actuaría con plena autonomía y se reservan otras materias a la competencia al gobierno de la Unión. El siguiente documento constitucional codificado aparecería en la Francia revolucionaria, cuyos escritores habían impulsado la corriente liberal desde años atrás. El absolutismo monárquico había entrado en crisis en la segunda mitad del siglo XVIII, la situación financiera del rey Luis XVI era muy endeble y requería de nuevos impuestos que eran rechazados por la nobleza. En mayo de 1789 se decidió convocar a los Estados Generales. Se llamaba así a una antigua Asamblea de origen feudal en la que estaban representados tres estamentos: el clero, la nobleza y el Estado llano o tercer Estado."
<----Al respecto consúltese mi libro Deficiencias del sistemaelectoral norteamericano, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México, 2001. 18 Véase"Estados Generales" en Eduardo Andrade, Teoría general del Estado, Oxford University Press, México, 2003, pág. 137. 17
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En esta reunión de los Estados Generales, celebrada en Versalles, el tercer Estado se opuso a que se votara por estamento, lo cual garantizaba el triunfo de la coalición entre la nobleza y el clero; entonces se produjo una ruptura que concluyó en la decisión de constituirse como Asamblea Constituyente, el 9 de julio. Aquí vemos ya la influencia del proceso norteamericano y la creación de un órgano específico que habría de elaborar la Constitución, si bien éste no provenía de una elección específicamente hecha para tal efecto, ni de la designación de delegados enviados por gobiernos locales, como los que acudieron a la Convención de Filadelfia. Los acontecimientos se aceleraron, el 14 de julio de 1789 se dio la Toma de la Bastilla, que se considera el inicio formal de la Revolución Francesa, y el 26 de agosto de ese mismo año la Asamblea aprobó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, documento constitucional fundamental en cuanto a la limitación del poder público frente a los individuos. Se plasmaba ahi la ideología liberal individualista que había venido madurando a lo largo de las obras de autores como Voltaire, Diderot, D'Alembert, Montesquieu, Rousseau, etc. Del trabajo de . la Asamblea Nacional surgió el 3 de septiembre de 1791 la primera Constitución francesa, en la cual se adoptaba una monarquía limitada, con la existencia de una Asamblea que representaría a la nación. Se eliminaba el sistema de justicia feudal para que la administración de la misma quedara a cargo directamente del Estado central; se elevaba la propiedad al rango del derecho inviolable, y se dividia a los ciudadanos en activos, que eran los propietarios quienes tendrían derecho a votar, y pasivos, considerados una especie de cuarto estado, que por no ser propietarios, no tendrían derecho de sufragio. La Asamblea Constituyente, al igual que la Convención en Estados Unidos de América, se disolvió una vez concluida su tarea y se procedió a la elección de una Asamblea Legislativa, que se reunió en octubre de 1791. Esta Constitución tuvo una vida breve ya que fue suspendida el 10 de octubre de 1793. El Comité de Salud Pública bajo la influencia de Robespierre, emitió una nueva Constitución en la que se reconocía el sufragio universal masculino y se promovían medidas de apoyo económico para los más pobres. Después de la decapitación de Robespierre y el regreso al primer plano revolucionario de la Convención Nacional, que se había constituido el 20 de septiembre de 1792, ésta redactó una nueva Constitución en 1795, conocida como la Constitución del Año II!. Se establecía una clara separación de poderes y se dividía el Poder Legislativo en dos cámaras: la Cámara Baja o Consejo de los 500 y la Cámara Alta o Consejo de los Ancianos, que elegirían al Directorio formado por cinco miembros, en el cual se depositaría el Poder Ejecutivo. Las constituciones estadounidense y francesa se convirtieron en modelos del constitucionalismo, ya consagrado como un elemento de la nueva organización estatal surgida del triunfo de las revoluciones burguesas. La esencia del constitucionalismo es la limitación del poder del Estado, de modo que éste queda distribuido en distintos árganos a los que se atribuyen facultades es'¡)tl:.\l\"o, '! 0\ -rrásmo 'óerrrpo
se instaura un catálogo de derechos individuales que deben ser respetados por la
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autoridad. La Constitución escrita se convierte así en la fórmula que recoge esta normatividad esencial y,en su origen, se entiende que es la materia básica que regul~rá. No obstante, la evolución posterior de las constituciones escritas ha ido ampliando el contenido de las mismas a materias de carácter social, económico o cultural, que se consideran fundamentales por la sociedad en cuanto a su regulación y por ello se estima que deben tener el carácter de normas supremas consagradas en el código constitucional, como lo veremos en los apartados 1.13 y 1.14.
1.7. Irrelevancia de la distinción entre constituciones escritas y no escritas La doctrina constitucional ha mantenido esta antigua clasificación para distinguir entre el constitucionalismo británico que, como ya hemos dicho, tiene una gran cantidad de normas escritas, pero no está codificado en un solo cuerpo normativo, y el constitucionalismo estadounidense y francés que iniciaron la pauta de las constituciones escritas, la cual se ha mantenido como la norma general en todo el mundo. De hecho, sólo las constituciones de Gran Bretaña y de Nueva Zelanda no están codificadas. Sin embargo, en este último país se emitió en 1986 un Acta de Constitución que declara formalmente su estructura constitucional. Incluso Estados bajo sistemas socialistas cuentan con una Constitución escrita, de ahí que parezca ya muy poco útil mantener esta distinción, absolutamente innecesaria para comprender los documentos constitucionales actuales, si bien tuvo relevancia histórica en su momento.
1.8. La idea de Poder Constituyente Las particulares condiciones históricas existentes en Estados Unidos de América y en la Francia revolucionaria dieron lugar, en el primer caso, a la convocatoria para crear un órgano específico y, en el segundo, a la conversión de uno ya existente, como eran los Estados Generales, en uno de nuevo tipo: la Asamblea Constituyente. La misión de estas instituciones fue construir un orden nuevo y generar un régimen de gobierno que habría de entrar en accíón una vez concluida la labor de tales órganos constituyentes. Como hemos visto, en Inglaterra no ocurrió así porque en ese país la evolución fue muy lenta, a lo largo de muchos años, y el propio Parlamento asumió el carácter de órgano constituyente durante todo el tiempo. De cualquier modo, la impronta que dejaron los procesos estadounidense y francés llevó a la conceptualización del Poder Constituyente como la expresión de la soberanía popular en un momento determinado. Tal soberanía crea las bases de todo un orden jurídico, establece un sistema de gobierno, asigna facultades a los órganos en los que se deposita la autoridad y los limita de manera que no puedan ir más allá de aquellas atribuciones que les ha conferido el Poder Constituyente.
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Aquí valdría la pena reflexionar sobre un punto en el que a veces se cae en confusiones. Se dice, por ejemplo, que "lo que no está prohibido está permitido': pero esto no es válido, por supuesto, para los órganos del Estado, porque lo que no les está expresamente permitido por el Poder Constituyente, les está prohibido. Aunque tampoco debe llevarse al extremo esta interpretación puesto que debe entenderse que hay facultades, como las facultades implícitas, que veremos en el capítulo 9, las cuales se sobreentiende que están comprendidas en aquello que tiene posibilidad de realizar el órgano; si no, quedaría imposibilitado para alcanzar sus fines. En cambio, los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe, pero no los órganos del Estado. La Constitución federal mexicana no contiene una declaración explicita de este príncipio jurídico, pero algunas constituciones estatales sí lo incluyen en su texto, como es el caso de la de Aguascalientes cuyo art. 3 dispone: "El poder público solamente puede actuar en uso de facultades expresas mientras que los particulares pueden hacer todo lo que las leyes federales y locales no les prohiban." Disposiciones similares, aunque menos completas, se contienen en las constituciones de otros estados de la República mexicana como Baja California y Baja California Sur. En cuanto a las características del Poder Constituyente, se trata de un Poder cuya función es establecer las normas fundamentales y una vez concluida su tarea, desaparece. Es temporal y le corresponde distribuir las facultades entre los diferentes órganos del Estado de modo que éstos quedan limitados por el Poder Constituyente. En términos de teoría constitucional se dice que los poderes constituidos derivan del Poder Constituyente; es decir, éste es originario, aquéllos son derivados, y su accionar está limitado por las disposiciones del poder originario. De acuerdo con Tena Ramírez," el Poder Constituyente es el único poder soberano puesto que actúa en un momento dado a nombre del pueblo y no tiene ninguna limitación jurídica, aunque admite la existencia de otro tipo de limitacienes." En consecuencia, podríamos decir que es un Poder soberano, originario y temporal. En nuestro país hemos seguido de manera fiel el modelo de los Poderes Constituyentes, desde la Constitución de Apatzingán, pasando por las de 1824, 1857 Y1917, todas surgidas de Congresos especialmente convocados para hacer un trabajo constituyente, si bien el de 1917 se suponía que tenía por objeto modificar la Constitución de 1857, era un órgano de carácter especial convocado después de la Revolución para la tarea especificamente constituyente.
1.9. Constituciones rígidas y flexibles Esta distinción también resulta poco útil en la actualidad, pues en la práctica coincide con la diferenciación entre constituciones escritas y no escritas. Ya menciona-
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Felipe Tena Ramirez, op. cit., capitulo 1. Véase el apartado 12.7.
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mas que en los casos excepcionales que aún quedan de estas últimas, las normas constitucionales surgen del procedimiento legislativo normal y, en consecuencia, no requieren de algún procedimiento especial para su modificación. Es importante señalar que en donde existen las leyes constitucionales no escritas tampoco se hace la distinción entre Poder Constituyente y poderes constituidos, y en virtud de que el Parlamento actúa permanentemente con un carácter Constituyente y no aplica formalidades especiales para modificar las normas constitucionales existentes, se dice que en tales casos la Constitución es flexible. Por el contrario, en donde se distingue entre un Poder Constituyente, que en un acto inicial genera a la Constitución, y los poderes constituidos, ninguno de los cuales puede por sí solo modificar el texto de la misma," se establece en la propia Constitución un procedimiento especial con un mayor grado de dificultad, con formalidades más rígidas, la participación de diversos órganos y, en ocasiones, el transcurso de ciertos plazos, para poder introducir reformas a los preceptos constitucionales. Se llama a éstas constituciones rigidas, por la aplicación de exigencias mayores para reformar la Constitución, de aquellas que se aplican en el proceso legislativo ordinario. Además, en la experiencia práctica, la diferencia entre la rigidez y la flexibilidad de una Constitución debería sustentarse en la facilidad o dificultad que existe para introducir reformas y no tanto en el procedimiento que se prevé formalmente en la propia Constitución para su realización. Analicemos los casos de las constituciones estadounidense y mexicana: en términos formales, las dos son igualmente rígidas, pues sus textos señalan un procedimiento muy similar para su modificación (aprobación en ambas cámaras por mayoría calificada de las dos terceras partes y aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados en el caso de México y de las tres cuartas partes de dichas legislaturas en Estados Unidos de América). No obstante, en sus más de 200 años de vigencia, la Constitución estadounidense ha sufrido, mediante el empleo de este procedimiento, sólo 27 enmiendas, en tanto que la Constitución mexicana se ha modificado más de 400 veces entre 1917 y 2007. En esta parte de la teoría constitucíonal es preferible adoptar un análisis politológico que nos permita explicarnos el por qué de fenómenos tan diferentes y rechazar todo prejuicio que dé por sentado que una realidad es mejor que la otra, sin preguntarnos: ¿mejor, con respecto a qué? Digo esto porque en nuestro país es frecuente que se critique la facilidad con que se reforma la Constitución y se admire como digno de imitarse el modelo estadounidense en el que han existido aparentemente tan escasas reformas. Si bien es deseable una cierta permanencia de las disposiciones constitucionales a fin de preservar la estabilidad jurídica en el Estado," es evidente que la
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En realidad,como veremos después, se dancasos en los que el PoderJudicial, por medio de la interpretación,efectúa verdaderas reformas a la Constitución al modificarel sentido de las palabras. Así ha ocurrido con frecuencia en Estados Unidos de América. Véase Francisco Fernández Segado, Elsistemaconstitucional español, Dykinson, Madrid, págs. 65 y siguientes.
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dinámica de la vida colectiva exige adaptar las normas a las circunstancias que cambian constantemente. De ahí que tampoco sea adecuado un respeto reverencial a la Constitución, que la haga intocable e impida adecuarla a las condiciones de la realidad. En consecuencia, la reformabilidad de la Constitución es una necesidad insoslayable, pero cada pueblo emplea diferentes métodos y la lleva a cabo según ciertas creencias y costumbres. Quienes sostienen que la Constitución estadounidense ha sido muy poco reformada, únicamente atienden a una parte de la realidad, ya que si bien el procedimiento de carácter legislativo con la exigencia de requisitos especiales se ha usado sólo 27 veces, existe otra vía que ha permitido cambiar el sentido de la Constitución sin alterar su redacción literal: la interpretación judicial realizada por la Corte Suprema de Estados Unidos de América. En varios asuntos vitales para la nación estadounidense, como la discriminación racial o la actitud hacia e! aborto, por ejemplo, en el siglo XIX la Corte Suprema, basada en e! mismo texto constitucional vigente, consideró que la segregación de estudiantes en escuelas, para negros unas y para blancos otras, no violaba la igualdad como derecho consagrado en su Constitución. En la segunda mitad del siglo XX la Corte reinterpretó e! texto constitucional y entonces consideró que la igualdad sí se veía afectada por la segregación racial y estimó constitucionalmente válido e! proceso de integración, incluso por la fuerza, de estudiantes blancos y negros en las escuelas estadounidenses. Asimismo, acerca de la interrupción de! embarazo, la Corte Suprema, sin que el asunto haya sido tratado especificamente en e! texto constitucional, se ha pronunciado algunas veces liberalizando la actitud judicial ante esta práctica y otras veces endureciéndola, según considere que ciertas leyes de los estados referentes al asunto están o no de acuerdo con las disposiciones constitucionales. Podemos apreciar que e! procedimiento formalmente establecido no es e! único que se emplea para modificar una Constitución, incluso debemos aceptar que de manera paralela a estos dos procedimientos, uno por vía legislativa y otro por vía judicial, ambos con validez jurídica, se dan en la práctica cambios constitucionales de carácter consuetudinario que amplían el contenido de la Constitución real y en algunos casos llegan a modificarlo o a derogarlo. Ocurre en ocasiones que el sentir popular admite un cierto comportamiento consuetudinario, que se refiere a cuestiones típicamente constitucionales. En Esta-
dos Unidos, por ejemplo, se había estimado como especie de regla no escrita la no extensión del ejercicio presidencial por más de dos periodos de cuatro años. El presidente Franklin D. Roosevelt se reeligió para un cuarto mandato y si bien esto no constituía una violación formal a la Constitución, el pueblo estadounidense apoyó una enmienda que limitara expresamente a dos periodos el tiempo máximo de ejercicio para un presidente. En México, en cuanto a las relaciones entre el Estado y las iglesias, según el texto constitucional de 1917, se prohibía a éstas una serie de conductas que, en la realidad, se efectuaban sin que el
Estado aplicara las sa\\"i.\)\\'t'b"'''''''~'';?\)n~'~n~~ e. 't-\\.
entre las autoridades ni entre la mayoría de la población parecia existir un desagrado
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expreso con ese orden constitucional real consuetudinario, que se contraponía al texto expreso de la Constitución. A diferencia del pueblo estadounidense, el mexicano no creía indispensable adaptar la letra constitucional a la práctica existente. Hasta 1993, en el régimen del presidente Salinas de Gortari, más por una decisión del propio gobierno que por una movilización popular, se modificó el arto 130 para reconocer la personalidad jurídica de las iglesias y autorizarles formalmente una serie de actividades que ya venían realizando pese a lo que hasta entonces había dispuesto el mencionado artículo. La formación de un buen jurista debe fincarse no solamente en el conocimiento de la ley escrita sino también, sobre todo, en lo que está detrás de dicha ley, en sus fundamentos sociológicos y las consecuencias pragmáticas de una disposición legal. Por ello, la teoría constitucional no puede prescindir del análisis de estos fenómenos. Independientemente de que desde el punto de vista ético-jurídico pueda repugnamos la noción de usos contrarios a la Constitución (contra constitutionem), éstos existen y deben ser analizados para, en su caso, encontrar las vías legales que los supriman o las que permitan darles un cauce reconocido por el Derecho. Por otro lado, del análisis que hemos venido efectuando resulta que las constituciones se reforman de diferente manera según las circunstancias en que operan. En México, por ejemplo, se da la paradoja de que nuestra cultura jurídica es más proclive a la redacción clara en los textos legales, de los asuntos que deben regularse, y por ello en muchas ocasiones se exige que las reformas se introduzcan en la letra de la Constitución y no se dejen a la interpretación judicial, legislativa o, eventualmente, administrativa. No obstante, se critica después que existan tantas reformas .constitucionales, cuando es evidente que no le resulta fácil al medio jurídico mexicano aceptar un intenso procedimiento de interpretación judicial que modifique el sentido del texto de la Norma Suprema, aunque desde los últimos años del siglo pasado la Suprema Corte de Justicia de México empezó a asumir un papel más activo en el proceso de interpretación constitucional con efectos modificatorios. No tiene sentido preguntar ¡qué es mejor? Lo mejor es lo que responde a las necesidades de cada pueblo y cada cultura jurídica. Es probable que en nuestro país haya habido una exageración en el número de reformas y que algunas fueran irrelevantes o hasta innecesarias," pero ello ha respondido a la necesidad de adaptación -acelerada en una sociedad tan cambiante y de crecimiento tan rápido como la nuestra-, la cual hemos preferido que se dé por la vía de incluir expresamente en el texto constitucional lo que queremos que diga, sin aceptar que la legislación ordinaria desenvuelva algunos aspectos que podrían considerarse implicitos en la Constitu-
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Por ejemplo, cuando en 1981 se modificó la expresión Consejo de Ministros, que existía en el art. 29 para el caso de la suspensión de garantías y que estaba perfectamente regulado en algunos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual interpretaba el sentido de dicha expresión y se refería a los funcionarios que deberían considerarse como integrantes de dicho Consejo, y en un prurito de excesivo rigor jurídico, se incluyó toda esa lista en el propio texto constitucional.
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ción O que los jueces tengan un margen más amplio para interpretarla. Empero, a partir de las reformas constitucionales de diciembre de 1994, que fortalecieron el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional, se ha incrementado la intervención del Poder Judicial en esta materia dado que la función de dicha Corte es en la actualidad casi exclusivamente de interpretación constitucional. Estamos, pues, en proceso de incorporar elementos de la fórmula estadounidense -la cual requiere también cautela y prudencia en nuestros máximos jueces- de manera que la Constitución evolucione y se modifique por la acción de la Suprema Corte, sin alterar el texto si no se estima indispensable. De las reflexiones anteriores podemos distinguir cuatro formas reales de modificación constitucional: 1. La vía legislativa ordinaria, en el caso de las constituciones denominadas flexibles. 2. La vía legíslativa con requisitos especíales, que corresponden a las llamadas constituciones rígidas. 3. La vía jurisdiccional, por virtud de la cual los órganos judiciales realizan cambios en el fondo aunque permanezca la forma intocada. 4. La vía consuetudinaria, en la que la colectividad asume y acepta conductas distintas a las constitucionalmente previstas.
Igualmente, podemos distinguir entre sistemas constitucionales que propenden a la reforma por vía legislativa y sistemas constitucionales que propenden a la reforma por vía jurisdiccional. Esta clasificación dicotómica parte de la idea de que jurídicamente sólo son aceptables estos mecanismos ya que la vía consuetudinaria es comprobable de manera empírica, pero no puede acreditarse como un procedimiento jurídico de reformabilidad, pues aun en el caso de que el uso contrario a la Constitución se empleara como justificación para desobedecerla, sólo el órgano jurisdiccional facultado para interpretar tal Constitución podría dar por válido dicho argumento, en cuyo caso le daría fuerza jurídica. Algunos autores aluden al concepto de mutación constitucional para caracterizar ciertos cambios drásticos que abarcan prácticas que no vulneran formalmente la Constitución pero regulan realidades paralelas a ella, como el caso de la limitación reeleccionista en Estados Unidos antes de que se formalizara en una enmíenda.También caen en esta categoría las mutaciones por desuso, prácticas políticas contrarias al texto constitucional o procesos interpretativos que modifican radicalmente el sentído original de la norma."
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Consúltese José Asensi Sabater, Constitucionalismo J Derecho constitucional, Tirant Lo Btan.c.h., v~_ lencia, España, 1996, pág. 208.
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1.10. El constitucionalismo De lo que llevamos estudiado se desprende que a lo largo de varios siglos se fue desarrollando la idea de expresar por escrito los derechos de grupos o personas frente al poder absoluto, obligando a éste a limitar su acción, sometiéndola a un marco jurídico reconocido por toda la comunidad. Karl Loewenstein lo expresa de esta manera: "La historia del constitucionalismo no es sino la búsqueda por el hombre político de las limitaciones al poder absoluto ejercido por los detentadores del poder, así como el esfuerzo de establecer una justificación espiritual, moral o ética de la autoridad, en lugar del sometimiento ciego a la autoridad exístentc.?" A partir del siglo XVIll esta tendencia se afirma y se generaliza presentándose como "un proceso político jurídico que en su versión inicial... tuvo por objetivo establecer en cada Estado un documento legal-la Constitución- con determinadas características";" a dicho proceso lo denominamos constitucionalismo o movimiento constitucionalista. En esta última fase, el constitucionalismo es el producto de la ideología liberal que coloca al individuo como base y objeto de todas las instituciones socíales," al tiempo que lo convierte en el creador del Poder público al concederle mediante el voto -expresión de su libertad política- la facultad de elegir a sus gobernantes. El constitucionalismo se plantea como meta la determinación, en un código jurídico supremo, de las reglas que permitan garantizar: a) que efectivamente el poder público surja de la voluntad popular y esté al servicio de la misma; b) que el ejercicio de dicho poder esté delimitado de manera clara, sujeto a facultades que no pueda rebasar y distribuido entre diversos órganos que se controlen recíprocamente, y e) que haya un catálogo de derechos humanos que todas las autoridades deben respetar y un procedimiento tendiente a asegurar dicho respeto. En resumen, el constitucionalismo liberal desarrolla tres principios fundamentales del liberalismo: la soberanía popular, la división de poderes y la protección de los derechos humanos. Desde un punto de vista formal, el constitucionalismo se sostendrá en los principios siguientes: carácter normativo de la Constitución y supremacía de la Constitución. El primero significa que el texto constitucional es un conjunto de normas jurídicas de observancia obligatoria y no un mero catálogo de principios o recomendaciones. El segundo alude a la naturaleza específica de tales normas, a las que se les asigna el rango de supremas; es decir, no pueden existir normas por encima de ellas y todo el régimen jurídico debe ajustarse a lo estatuido por la norma suprema y no contradecir su letra ni su espíritu. Estos principios están en intima relación con el problema de la interpretación constitucional, ya que la Constitución como norma, formalmente considerada, debe interpretarse a la luz de los principios básicos
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Karl Loewenstein, op.cit., pág. 150. Néstor Pedro Sagüés, op.cit., pág. 1.
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Justamente, ésta es la expresión que aparece en el arto 10 de nuestra Constitución de 1857.
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materiales de su contenido, y todo el resto del orden jurídico que deriva de ella debe interpretarse en concordancia con el texto constitucional. 28
1.11. Constituciones impuestas, pactadas y otorgadas El proceso tendiente a llevar a la práctica los principios señalados anteriormente ha transcurrido por diversas vías, según las condiciones históricas de cada país, pero siempre aparece como una lucha contra el poder absoluto encarnado por el monarca, cuya legitimidad se afirmaba en el creencia de que el poder le era otorgado por Dios. La manera como se obtienen la limitación de dicho poder y el reconocimiento de la voluntad popular como fuente suprema de la legitimidad del gobierno, dio lugar a la clasificación que distingue entre constituciones impuestas, pactadas y otorgadas. Se considera que una Constitución es impuesta cuando el pueblo impone su voluntad al monarca y éste se ve obligado a aceptar el texto constitucional. La sumisión monárquica frente a los impulsores del movimiento constitucionalista puede derivar de una presión económica o política que no llegue al empleo de la violencia, pero también puede proceder de acciones revolucionarias, más o menos cruentas, que en ocasiones culminan con la muerte del rey. En esta categoría de constituciones a veces se menciona la Carta Magna que contra su voluntad tuvo que firmar Juansin Tierra en 1215. En un sentido muy amplio podría aceptarse esta idea, pero debe tenerse presente que no se trataba de una Constitución moderna basada en la soberanía popular, sino de un documento que otorgaba privilegios al clero y a la nobleza. En cambio, me atrevería a considerar el Instrument DI Government de Oliverio Cromwell como una auténtica Constitución impuesta a partir de la decapitación del monarca inglés Carlos 1. Por supuesto, las constituciones
francesas de 1791, 1793 Y1795 entrarían en esta categoría, dentro de la cual se considera también a la Constitución de Cádiz de 1812 que Fernando VII se vio obligado a jurar después del alzamiento liberal encabezadopor Rafael del Riego. Igualmente, pueden quedar incluidas aquí las constituciones derivadas de movimientos de independencia nacional logradas por medio de la guerra, como la Constitución mexicana de 1824. Por Constitución pactada se entiende aquella en que tanto el pueblo como el monarca coinciden en el propósito de establecerla e interactúan para lograr ese objeto. Se menciona como un ejemplo de ellas el Estatuto Real de
1834, en el que participó la regente Maria Cristina, viuda de Fernando VII. En este mismo rubro cabe incluir la Constitución española de 1978, que aun cuando no se da con la participación de un monarca absolutista, indiscutible-
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Véase un desarrollo más amplio de estos principios en
el capítulo 3.
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mente el rey Juan Carlos actuó, de manera decidida, a favor de la democratización de la vida española y de la adopción de esta Constitución. En esta categoría se consideran también las constituciones surgidas por el pacto entre varios estados soberanos. Tal es el caso de la Constitución fede-
ral suiza de 1874 y el de la Constitución estadounidense de 1789. Escierto que las colonias de Norteamérica se independizaron mediante una guerra, pero su independencia fue reconocida por Gran Bretaña desde noviembre de 1882. En nuestra época, Peter Haberle ha recuperado la expresión constitución pactada para referirla a los acuerdos entre distintos grupos sociales que caracterizan el pluralismo de las sociedades democráticas modernas, de manera que las modificaciones constitucionales frecuentemente surgen de estos
arreglos."
1.12. Concepto de Derecho constitucional El Derecho constitucional primigenio del siglo XVIII podía describirse en forma relativamente sencilla diciendo que éste era el conjunto de normas que establecen los derechos inalienables del individuo y regulan la formación de los órganos de gobierno, así como el ejercicio de las atribuciones que se les confieren. En este punto hay que aclarar que la expresión Derecho constitucional tiene dos acepciones: una, como conjunto de normas, a la cual acabamos de aludir, y otra, como disciplina jurídica, es decir, la rama del Derecho que tiene como objeto el estudio de dicho conjunto de normas. El Derecho constitucional como conjunto normativo no es únicamente el texto de la Constitución sino también, como ya dijimos, todas las normas que se refieren a los asuntos l'undamentales del Estado, estén o no codificadas en un solo texto, sean escritas o consuetudinarias y tengan o no el rango formal de normas supremas. Con esto último queremos decir que el Derecho constitucional abarca reglas que están establecidas en el plano de ley ordinaria o de costumbres, pero que se refieren a dichos asuntos fundamentales del Estado. ASÍ, hemos llegado a descubrir la noción de asuntos fundamentales del Estado como una clave para definir al Derecho constitucional. Si bien es una expresión con un alto grado de abstracción, en términos generales incluye todo tema que pueda ser materia de regulación constitucional: desde los primeros y originales relativos a la organización del gobierno y a la preservación de las libertades individuales, hasta los de reciente adopción en las normas supremas. En este último caso encontramos: garantías establecidas a favor de grupos de personas, principios reguladores de la actividad económica, principios en que se fundan las relaciones con los demás Es-
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Sobre éste y otros temas de la teoría constitucional contempóranea, recomiendo la lectura de El Estado constitucional del mencionado autor, obra publicada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2001.
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tados, ampliación de los derechos humanos, incluyendo los que derivan de la sola pertenencia a la sociedad, como el derecho a la educación, a la salud o al medio ambiente sano y, en fin, todos los temas que actualmente forman parte de los textos constitucionales y que veremos con detenimiento más adelante. El razonamiento que nos ha traído hasta este punto se sustenta en la consideración siguiente: si un asunto ha sidoconsiderado por una comunidad estatalcomodigno de ser regulado en elmás alto nivel, esporqueel Estado, entendidoen su dimensión que incluye a la comunidad humana y a quienes la gobiernan, ha estimadoque tal asunto esfundamental para dichoEstado. Por eso reiteramos que elDerecho constitucional es el conjuntode normas que regulan losasuntosfundamentales de un Estado.
1.13. Distinción entre parte dogmática y parte orgánica La teoría constitucional ha clasificado tradicionalmente el contenido de las constituciones en dos partes: una dogmática y otra orgánica. La parte dogmática contiene las normas relativas a los derechos individuales y la orgánica está compuesta por normas que aluden a la organización del Estado. Esta distinción se justificaba en las primeras constituciones escritas, que efectivamente presentaban en su composición estos dos tipos de normas de diferente naturaleza. No obstante, el desarrollo del constitucionalismo moderno ha introducido una gran cantidad de temas que se consideran asuntos fundamentales del Estado y por ello tiene un rango normativo constitucional. En el campo de los derechos de las personas se aprecia un movimiento progresivo, iniciado en torno a los derechos esenciales del individuo que deben ser respetados por el Estado -los cuales aparecen en la Declaración de losDerechos del Hombrey del Ciudadano de 1789 o en las primeras 10 enmiendas de la Constitución estadounidense- para avanzar hacia la protección de derechos que se adquieren por pertenecer a grupos específicos, como los derechos del trabajador, los de los campesinos y los de miembros pertenecientes a minorías étnicas. El siguiente paso ha sido la protección de derechos como la salud, la educación, la vivienda digna o el medio ambiente sano. Como vemos, el contenido de la parte dogmática, que en un principio pretendía frenar al Estado a fin de que no incurriera en abusos en contra del individuo, se planteó después formas de protección en las que el Estado debía intervenir para regular las condiciones desiguales en las relaciones entre diversos grupos de la sociedad e incluso, con posterioridad, le asignó al poder público acciones posítívas que hicieran posible la protección de derechos sociales, como los referentes a la educación o a la salud, para lo cual en lugar de abstenerse, el Estado está obligado a actuar. Debo aclarar aquí que, a mi juicio, es evidente que la distinción entre parte orgánica y parte dogmática no puede partir de un criterio formalísta, según el cual uno debe atenerse al lugar del texto en que el Constituyente incluyó determinada norma. Por ejemplo, con una visión equivocada, el constitucionalismo mexicanoba considerado sólo como parte dogmática el contenido de los primeros 29 articulos
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que constituyen e! capitulo de las garantías individuales, y a todo e! resto le ha atribuido el carácter de parte orgánica. Si algún sentido ha de tener esta clasificación, debe ser e! de orientarse por una conceptualización de fondo. Así, las normas dogmáticas se identifican por referirse a principios fundamentales o a la declaración de derechos concretos referidos a personas o grupos, ya que ese es e! sentido de la palabra dogmática: conjunto de normas o principios de una doctrina. En cambio, la parte orgánica se refiere a la organización y, por extensión, al funcionamiento de los órganos de! Estado. Desde este punto de vista, e! arto 123 de la Constitución mexicana debe considerarse como integrante de la parte dogmática aunque no esté en e! capítulo de las garantías individuales, e igualmente dogmáticos serán los preceptos en los que se declara la soberanía popular, la división de poderes o e! carácter democrático, representativo y federal del Estado mexicano, así como los principios que orientan a éste en materia económica, incluidos en los arts. 25 a 28, que sí están formalmente en la parte dogmática. Por otro lado, es claro que la llamada parte dogmática, restringida a los primeros 29 artículos, no incluye sólo garantías individuales, sino también principios básicos en materia educativa o económica, es decir, dogmas entendidos como "fundamentos o puntos capitales de todo sistema"." Dos cosas quedan evidenciadas después de lo ahora expuesto: 1. El concepto de parte orgánica no es equivalente a capítulo de garantías individuales, ni la parte orgánica es todo lo que no está en los primeros 29 artículos, ya que existen disposiciones dogmáticas dispersas por todo e! articulado. Además, hay algunos preceptos orgánicos en e! capítulo "De las garantías individuales", por ejemplo, la frace. VllI de! arto 3°, que se refiere a la facultad de! Congreso de la Unión para dictar leyes en materia educativa. 2. La separación conceptual entre parte orgánica y parte dogmática es ya insuficiente, poco clara y casi inútil para explicar e! contenido de las constituciones contemporáneas. ,Así lo ha entendido e! constitucionalismo alemán que optó por ampliar la clasificación de las normas constitucionales según su contenido materia!. Con base en esta tendencia, e! español Rubio Liorente distingue los tipos de normas síguientes: a) derechos fundamentales, b) garantias institucionales, e) mandatos al legislador y d) principios fundamentales y fines de! Estado. A esta tipología Fernández Segado añade: e) normas orgánicas y f) normas atributivas de competencia." Los derechos fundamentales se identifican con los derechos individuales tradicionales. Las garantías institucionales salvaguardan la esencia de una determinada institución, en México, por ejemplo, e! municipio libre. Los mandatos al legislador son órdenes que e! Poder Constituyente impone al Poder Legislativo ordinario para
,'-----Véase la tercera acepción de la palabra dogma en el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española. 31 Véase FernándezSegado, op. cit., pág. 71. 30
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que legisle en determinadas materias. Los principios fundamentales del orden jurídico político son, por ejemplo, los que describen las características del Estado corno democrático, representativo, etc. Si bien son declaraciones generales, tienen un valor interpretativo, lo mismo que los preceptos que señalan fines del Estado, también llamados normas programáticas. En la Constitución española, por ejemplo, hay un capítulo referido a los principios rectores de la política social y económica. Aunque en la Constitución mexicana no están sistematizados, también encontrarnos estos principios en artículos corno el 3°, 4°, 25, 26, 27 Y28. Las normas orgánicas describen la integración de los órganos del Estado y las interrelaciones que existen entre ellos, y las normas atributivas de competencia señalan las facultades que se asignan a dichos órganos."
1.14. Tipología de las normas contenidas en la Constitución mexicana Los tipos de normas a los que aluden los autores españoles, anteriormente citados, constituyen un avance teórico que nos permite distinguir entre diversas clases de preceptos constitucionales a fin de entender mejor el contenido de las constituciones actuales. Al aplicar una metodología similar podemos realizar un análisis del texto constitucional mexicano y elaborar una tipología aún más amplia que abarque los tipos de normas constitucionales siguientes: Normas esenciales. Regulan la forma de Estado y la forma de gobierno. En ellas el Constituyente declara cuál es la esencia del Estado en sus aspectos económico, social, político e ideológico. Normas orgánicas. Fijan la estructura de los órganos de gobierno. Aquí considerarnos las normas relativas a la configuración de los órganos establecidos en la Constitución. Por ejemplo, la existencia de un Poder Legislativo unicamaral'o bicamaral; la forma corno se compone el Poder Judicial; el reconocimiento o no de un Poder electoral, etc. También se incluyen las normas que regulan los procedimientos en el interior de los órganos, las relaciones entre éstos y los requisitos para su integración. Normas electorales. Son las reglas básicas para la formación de los órganos de gobierno y para la transmisión del poder. Quedan aquí inmersas las disposiciones en materia electoral, muchas de ellas incluso de rango legal ordinario. Veamos un ejemplo: el texto constitucional señala que la elección del Presidente de
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Ibidem, págs. 71 y siguientes.
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la República" será directa y en los términos que disponga la ley electoral. El único requisito constitucional para esta elección es que sea directa, lo cual quiere decir que el Presidente surgirá de la votación emitida por el pueblo en las urnas directamente y sin ningún intermediario. Esto implica la no participación de electores intermedios, como en Estados Unidos de América. Sin embargo, no expresa si se requerirá un tipo especifico de mayoría para declarar electo al Presidente, como ocurre en algunas otras constituciones -por ejemplo, en Francia- donde para elegir al presidente se requiere de una mayoría absoluta y si hay varios candidatos y en una primera vuelta ninguno logra dicha mayoría, se tiene que recurrir a una segunda vuelta en la que sólo participan los dos que hubiesen obtenido la mayor votación. Salta a la vista el hecho de que la decisión sobre si la mayoría que debe apoyar la gestión presidencial es mayoria relativa o absoluta, y ello significa una cuestión fundamental del orden constitucional. Independientemente de que nuestro texto supremo remita a la ley ordinaria para definir este punto, es claro que el art. 9° del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales al establecer el principio de mayoría relativa, por lógica en una sola vuelta, es también una norma constitucional aunque se encuentre en una ley ordinaria. Los preceptos contenidos en la Constitución referentes a los partidos políticos y a la mecánica de elección de diputados y senadores quedan incluidos en este rubro. Normas competenciales. Son las que atribuyen facultades a los órganos de gobierno. Caben aqui todas las disposiciones en las que se fijan las atribuciones que corresponden a los diferentes órganos establecidos en la Constitución, los cuales están límitados al ejercicio estricto de dichas facultades y no pueden abarcar lo que no les esté expresamente conferido. Aunque este principio no esté contenido de manera formal en el texto constitucional, sabemos que es un presupuesto básico del constitucionalismo moderno; podríamos decir que es una norma constitucional consuetudinaria (cabría plantearse si se trata de una norma preconstitucíonal o forma parte del conjunto de normas hipotéticas fundamentales, si pluralízamos la expresión de Kelsen). Por otro lado, la limitación estricta de facultades a los órganos de gobierno no debe llevarse a extremos que dificulten o incluso paralicen su acción. Es evidente que hay un margen razonable de lo que se denominan facultades implícitas, que son aquellas indispensables para hacer posible el ejercicio de las explícitas, y que, en algunos casos, es necesario extender una facultad para cumplír con el principio constitucional que le dio origen.
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Entendemos que el término técnico para referirnos al Titular del Poder Ejecutivo es el de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos pero, para facilitar la lectura y en un sentido teórico aceptable, emplearemos también la expresión Presidente de la República e incluso sólo la de Presidente cuando
sea evidente que nos referimos al Titular del Ejecutivo Federal.
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Una interpretación demasiado restrictiva de la limitación de facultades puede llevar a soluciones absurdas. Por ejemplo, la oposición que se dio en ciertos círculos jurídicos de nuestro país a la posibilidad de facultar al Ministerio Público para que concediera libertades bajo caución en determinados casos. Dicha facultad se manifestaba en la ley correspondiente sin que existiese una atribución específica en el texto constitucional. El razonamiento constitucionalista correcto partía del supuesto de que la obtención de la libertad bajo caución es una garantía individual que la ley no puede limitar más allá de los requisitos que la Constitución señale, pero sí puede ampliarla, y si la autoridad ante quien se encontraba detenida la persona era el Ministerio Público yno el juez, resultaba congruente con el espíritu constitucional y con un principio de economía procesal a favor de la libertad individual, facultar por ley al Ministerio Público para otorgar dicha libertad sin necesidad de una reforma constitucional. Finalmente se aceptó este criterio, pero la resistencia surgida de un formalismo intransigente muestra las dificultades a las que se ha enfrentado la evolución constitucional por vias distintas a la reforma legislativa formal. Normas controladoras de la función pública. Regulan las responsabilidades de los servidores públicos. Éste es un grupo de normas de naturaleza especial que constituyen el correlato de la limitación de atribuciones a las autoridades constituidas, dado que tienden a garantizar que se exija una responsabilidad al funcionario que transgrede dichas limitaciones. En nuestra Constitución se establecen en el título cuarto, art. 108 Ysiguientes, pero otras pueden ser encontradas en distintos lugares, por ejemplo, los arts. 62, 63, párrafo cuarto, 64 y 93, párrafos segundo y tercero, contienen este tipo de normas. Garantías individuales. Son las normas que establecen limites a la acción del gobierno frente a los gobernados, también llamadas derechos públicos subjetivos o derechosfundamentales o derechos humanos. Se caracterizan por obligar a las autoridades constituidas a no interferir ciertas acciones derivadas de la libertad humana, más que en los casos expresamente permitidos y con las condiciones y los requisitos fijados al respecto. Tal es el caso de articulas como el 20 de nuestra Constitución que, aun cuando no declara un derecho individual básico, si establece los requisitos que deben cumplirse para llegar a privar de la libertad a quien es presunto responsable de haber cometido un delito. Garantías grupales. Son normas que regulan derechos de los miembros de determinados grupos sociales. Ya indicamos que la evolución constitucional llevó a fijar normas del más alto rango para proteger los derechos de personas que quedaban en condiciones desiguales frente a otros grupos sociales, por ejemplo, los trabajadores frente a los patrones o los campesinos frente a los hacendados, y en nuestro país, más recientemente, Jos indígenas frente a mestizos
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ponerles usos y costumbres. En los dos primeros casos México fue un importante
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precursor en la consagración de tales derechos al incluirlos por primera vez en su texto constitucional de 1917. La naturaleza de estas normas consiste en limitar ellibre juego de factores económicos o compensar las desigualdades sociales existentes, fijando condiciones a las que no puedan renunciar los miembros de esos grupos y que deben cumplirse por mandato legal. Garantías sociales. Estas normas establecen los derechos de las personas por el solo hecho de ser miembros de la sociedad. Aunque algunos autores se han referido a las garantías clasistas o grupales reseñadas en el párrafo anterior corno derechos sociales, es más propio reservar esta denominación para las normas a las que ahora nos referirnos, ya que son derechos que el Estado debe garantizar a todos los miembros de la sociedad por el solo hecho de pertenecer a ésta, independientemente del grupo o la clase social en la que se encuentren. Entre éstos aparecen el derecho a la educación, a la salud, a la vivienda digna, al medio ambiente sano o al trabajo socialmente útil. Es obvio que estos derechos se encuentran en una dimensión de carácter declarativo a modo de fines programáticos a los que el Estado desea llegar, pero en la práctica se dificulta su exigibilidad jurídica. Sin embargo, deben servir corno guías interpretativas para calificar la acción del gobierno y, en su caso, tornar las medidas legales o jurisdiccionales que tiendan a la consecución efectiva de dichas finalidades." Normas territoriales. Regulan la extensión física del poder del Estado. En ellas se fijan la extensión y los límites del territorio nacional y la manera corno éste se divide. En este grupo de normas encontrarnos también preceptos constitucionales que pueden quedar fuera del texto de la Constitución, principalmente los tratados de límites yaguas, que son normas territoriales fundamentales y por tanto Derecho constitucional derivado de pactos con otros Estados soberanos. Normas poblacionales. Rigen los vínculos entre el Estado y los seres humanos que se encuentran en su territorio. Aquí tenernos otro caso de normas que muy difícilmente encuadrarian en la clásica distinción dual entre parte dogmática y parte orgánica. Empero, estas normas definen cuestiones tan importantes corno quién es nacional y quién es extranjero; quién tiene derechos políticos con el carácter de ciudadano y quién no los tiene, y cuáles son los derechos y las obligaciones de los nacionales y de los ciudadanos en relación con la comunidad política a la que pertenecen. Normas económicas. Fijan las bases de la actividad económica. Constituyen lo que económico de las constituciones contemporánea" el
se ha dado e~ llamar el capítulo
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Una interesante referencia a los derechos sociales, también llamados de tercera generación, la encontramos en María Elisa Carrió et al., lnterpretando la Constitución, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.
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cual hubiera parecido una aberración a los constitucionalistas del siglo XVIII. Estos preceptos definen los fundamentos de la organización económica del Estado, como los relativos al régimen legal de la propiedad, las actividades económicas reservadas a la organización estatal, funciones como la emisión de billetes, los monopolios permitidos, condiciones para la inversión extranjera y otros asuntos similares. Normas funcionales. Señalan las bases de las funciones encargadas al Estado. De las normas que fijan derechos sociales surge un conjunto de actividades que el Estado debe efectuar y en las constituciones se determinan los puntos básicos para el desarrollo de las mismas. Entre este tipo de normas tenemos los arts. 3° relativo a la educación; 4° en su referencia a la salud, en relación con el arlo 73, frace. XVI, y 27 en sus alusiones al desarrollo urbano y a la ecología. Normas internacionales. Determínan los principios que rigen las relaciones con otros Estados. Estas normas podrían considerarse genéricamente como dogmáticas pues fijan los principios fundamentales de la política exterior, por ejemplo, la fracc. X del arlo 89, pero también el arlo 15, que contiene una garantía individual, da una norma básica para los tratados internacionales en materia de extradición. Normas procesales. Establecen métodos para la solución de conflictos entre órganos del Estado. Podría hablarse aquí de Derecho procesal constitucional, que comprende los procedimientos para resolver diferencias entre órganos constitucionales, por ejemplo, los arts. 46 y 105. Garantias institucionales. En el Derecho constitucional español se consideran entre las normas relativas a las autonomías locales. En México podemos sostener que la preservación del municipio libre, de la autonomía universitaria y de la familia entran dentro de este tipo de normas. Disposiciones gubernativas regionales. Son las normas que rigen la distribución territorial del poder. Se consideran aquí las relativas a las diversas formas en que se ejerce el poder en las distíntas unidades territoriales del Estado, sea éste central o federal. En México, dado nuestro régimen federal, podríamos denominarlas nor-
masfederativas. Normas autoprotectoras. Garantizan la preservación y supremacía de la Constitución. Tienden a garantizar el respeto al código constitucional como norma suprema. Se incluye aquí lo relativo al juicio de amparo, los medios de impugnación de reglas generales, por considerarlas inconstitucionales (arlo 105), e inclusive las disposiciones relativas a aspectos de excepción,
cuya finalidad e, ffio.t\t~t\~, ~\ sásaerna
constitucional (arlo 29). Otra norma de este tipo es el arlo 136.
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Normas modificatorias. Son las reglas para modificar la Constitución. Ya indicamos que las constituciones escritas suelen contener un método para su modificación que resulta más dificil que el que se aplica para expedir la legislación ordinaria. Las normas que a ello se refieren tienden a conciliar la necesidad de adaptación constante de los textos constitucionales a la realidad, sin necesidad de que se rompa el orden jurídico; de ahí que para cambiar los preceptos constitucionales se establezca un procedimiento con la intervención de diversos órganos y el cumplimiento de ciertas formalidades. En ciertos casos se considera que algunas normas, aun dentro de la propia Constitución, tienen un carácter fundamentalísimo y su procedimiento de reforma se hace aún más complicado o se exige la participación de la voluntad popular mediante un referéndum. En otros sistemas, cualquier cambio constitucional por vía legislativa tiene que ser ratificado mediante referéndum para entrar en vigor. En nuestro país no contamos con esta institución democrática en el plano federal, si bien existe en algunas constituciones estatales como la de Veracruz.
1.15. Constitución jurídica V5. realidad política Si bien éste no es un tema de teoría constitucional en sentido jurídico, debe ser abordado para poder comprender la dinámica del constitucionalismo y la vigencia efectiva de las constituciones escritas. En realidad, se trata de un análisis politológico: determinar qué tan efectiva es una Constitución, es decir, en qué grado se cumpie, porque en la práctica encontramos que, en mayor o menor medida, la realidad política puede apegarse o no al texto constitucional. Prácticamente desde el momento en que el constitucionalismo fue considerado un método deseable y legitimo para cualquier tipo de régimen, empezó a ocurrir que se dictaban disposiciones que tenían un contenido formal ajeno a las prácticas reales del Estado del que se tratase. Puede haber distintos fenómenos que den lugar al desfase entre el texto de la Constitución y su cumplimiento efectivo, es decir, su vigencia real. En este sentido, el análisis de Fernando Lasalle es muy revelador." En sus célebres conferencias en torno a qué es una Constitución, dictadas en 1862, planteaba la teoría de que la Constitución no era una mera hoja de papel, sino que contenía el resultado de la interacción de los distintos factores reales de poder. Entonces, se preguntaba: si se tuviera que hacer una nueva Constitución de un país en el que hubieran desaparecido todas las constituciones existentes, ¡el Constituyente podría poner lo que le viniera en gana en aquella Constitución?, Yse contestaba diciendo que era imposible desconocer derechos ya adquiridos por grupos sociales, o a las fuerzas específicas representadas en los órganos de poder y todo aquello que efectivamente sucedía en la práctica política, a lo que denomina factores reales depoder.
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Fernando Lasalle, ¿Qué es una Constitución?, traducción y preparación: Wenceslao Roces, Ariel, México, 1984.
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Entonces, el primer problema en cuanto al cumplimiento de una Constitución es si efectivamente su contenido refleja el equilibrio de los factores reales de poder. La Constitución mexicana de 1917, quizá en el momento de su redacción correspondía a una cierta situación de estos factores, sin embargo, la evolución política va haciendo no sólo en México, sino en todas partes, que algunos sectores obtengan más poder que otros y que en la práctica dejen de cumplirse las disposiciones constitucionales. Esto lo analizamos ya en relación con la iglesia católica en México, pero ocurre también en el Derecho laboral donde, pese a la existencia de normas específicas que señalan que la jornada máxima no será mayor de ocho horas, en realidad se den jornadas mayores o casos de dobles jornadas que van en contra del espíritu de la Constitución. La acumulación de tierra por quien puede tener parcelas a nombre de distintas personas también afectó el cumplimiento del art. 27. La interrelación concreta de los factores existentes al interior del aparato gubernamental, y en torno a éste, genera disfunciones entre lo que dice la Constitución respecto al equilibrio entre los poderes y lo que ocurre en la práctica."
1.16. Constituciones normativas, nominales y semánticas Para abordar el problema teórico de la tensión entre la realidad política y el contenido escrito de las constituciones, Loewenstein ha elaborado una clasificación de dichos documentos, que denomina ontológica, y así distingue la Constitución normativa en la que aprecia una concordancia entre las normas constitucionales y la realidad del proceso de poder. Este autor observa que el cumplimiento de la Constitución depende en mucho de la actitud de quienes detentan el poder. Si no hay una costumbre establecida a lo largo de muchos años de limitación de dicho poder y cumplimiento de las normas constitucionales, puede desequilibrarse la relación entre la realidad política y el texto constitucional. Cuando ocurre esta discordancia, encontramos un alejamiento entre las normas expresamente previstas en el texto y la realidad. A las constituciones que muestran esta característica las denomina constituciones nominales. "Lo que la constitución nominal implica es que los presupuestos sociales y económicos existentes -por ejemplo, la ausencia de educación en general y, en particular, de educación política, la inexistencia de una clase media independiente y otros factores- en el momento actual operan contra una concordancia absoluta entre las normas constitucionales y la exigencia del proceso del poder?"
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Un interesante estudio sobre actitudes, percepciones y valores que tiene que ver con el cumplimiento efectivo de la Constitución mexicana lo encontramos en Cultura de la Constitución en México, que registra los resultados de una encuesta al respecto efectuada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, bajo la conducción de Hugo Concha, Héctor Pix-Pierro, Julia Flores y Diego Valadés. La publicación patrocinada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y el propio instituto, fue editada por este último en febrero de 2004.
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Karl Loewenstein,
op. cit., págs. 218 y siguientes.
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Un tercer tipo es lo que llama constitución semántica, término con el que se refiere a las constituciones que simplemente ratifican o confirman la posiclón autocrática de los detentadores del poder. Las normas constituclonales dan una apariencla de fórmula democrática, pero en realidad permiten la perpetuaclón de los dirigentes que impiden la realización de efectivos procedimientos de equilibrio de poderes y de particlpaclón colectiva. En estos casos, Loewenstein coloca constituclones corno la de los napoleones, la Constitución cubana del dictador Fulgenclo Batista, constituciones de los Estados islámicos y la Constituclón de la desaparecida Unión Soviética.
Desarrollo constituc101IMJ,~ mextcuno 2.1. La Constitución española de Cádiz La Constitución de la monarquia española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, tuvo una breve vigencia en el territorio de la entonces Nueva España, en donde fue jurada el30 de septiembre del mismo año. El virrey Venegas la suspendió temporalmente y fue restablecida por el virrey Calleja en 1813. Su vigencia terminó el 17 de septiembre de 1814.\ En 1820 se restableció a partir del 31 de mayo por el virrey Apodaca, después de que en España Fernando Vll había aceptado someterse a dicha Constitución. En nuestro país, aun antes de que Apodaca jurara respetarla, Campeche y Veracruz ya se habían adherido a ella. De esta manera, en el transcurso del movimiento de independencia, iniciado en 1810, y hasta su consumación el 27 de septiembre de 1821, la Constitución española de Cádiz se aplicó en la Nueva España, particularmente en lo relativo a las elecciones tanto de ayuntamientos como de miembros de las juntas provinciales y de diputados a las Cortes españolas, y también para la organización de los tribunales que sustituirían a las antiguas Audiencias, como lo indica Felipe Tena Ramirez. Este documento constitucional es importante por la influencia que ejerció sobre las instituciones constitucionales mexicanas. La ideología liberal se manifiesta en el Código de Cádiz desde sus primeros artículos, en los que consideraba a la nación española como la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios y entendía por españoles a todos los hombres libres, nacidos y avecindados en los dominios de las Españas y los hijos de éstos. Incluso los libertos, es decir, los esclavos que hubiesen obtenido su libertad, pasarían a ser españoles. Esto muestra que aunque se seguía admitiendo la esclavitud, el principio de igualdad había sido adoptado de manera considerable, ya que, por lo
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Felipe Tena Ramírez, Leyesfundamentales de México 1808-1994, 18a. ed., Porrúa, México, 1994.
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menos en el papel, todos los nacidos en territorio americano adquirían el rango de españoles. Si la Constitución trataba en plano de igualdad a los originarios de los dominios españoles, mantenía una diferenciación expresa al decir que los "habidos y reputados por originarios del África les queda abierta la puerta de la virtud y del merecimiento para ser ciudadanos en su consecuencia) las Cortes concederán carta de ciudadano a los que hicieren servicios calificados a la patria, o a los que sean hijos de legítimo matrimonio de padres ingenuos, de que estén casados con mujer ingenua, y avecindados en los dominios de las Españas, y de que ejerzan alguna profesión, oficio o industria útil con un capital propio': Ingenuo, en el sentido usado en esta Constitución no significa inocente o candoroso, sino haber nacido libre y no haber perdido la libertad. Como puede apreciarse, no resultaba nada fácil para los negros el convertirse en ciudadanos españoles. Según la Constitución a la que nos referimos, la soberanía reside esencialmente en la nación y ésta no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona. Es claro que rechaza la soberanía del monarca y aunque no se acoge expresamente a la idea de soberanía popular, se acerca bastante a ella dado que define a la nación como el conjunto de todos los españoles. Al referirse al territorio de las Españas, así en plural, enumera las provincias de la Península y demás posesiones de África, los territorios de la América septentrional, de la América meridional y a las Filipinas en Asia. En el art. 11 se indicaba que por una ley constitucional se haría una división más conveniente del territorio español luego que las circunstancias politicas de la nación lo permitieran. Esta misma técnica enumerativa de las partes del territorio pasó a la Constitución mexicana, sin que hasta ahora haya una ley que se refiera con precisión a las partes del territorio nacional.' La fuerza de la religión católica resistió el embate del liberalismo, ya que no se admitía la libertad de cultos y se establecia como única a la religión católica, prohibiéndose el ejercicio de cualquier otra. En cuanto a la forma de gobierno, se declaraba como monarquía moderada hereditaria y se adoptó el principio de división de poderes. El Poder Legislativo se depositaba en las Cortes y el rey. Las Cortes se constituían por una Asamblea única de diputados representantes de la nación. El sistema electoral era indirecto, mediante pasos sucesivos, elegían primero electores de parroquia, los cuales elegían electores de partido (partido significa aquí una circunscripción territorial y no una organización política). Las Juntas Electorales de partido a su vez elegían a otras Juntas electorales de provincia y estas últimas nombraban a los diputados. Como puede apreciarse, era una elección indirecta en tercer grado, pues había tres grupos de electores intermedios entre la voluntad inicial de
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Véase el capítulo 14, relativo al territorio nacional.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
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los ciudadanos y los diputados electos. Este método trascendió a las constituciones mexicanas de! siglo XIX. Los diputados se renovaban totalmente cada dos años, no podían ser reelectos para el periodo inmediato y no había suplentes. El periodo de sesiones de las Cortes era de tres meses y se prolongaba cuando mucho por un mes más. Sus trabajos se iniciaban elide marzo y los diputados se reunían en junta previa el15 de febrero. Este método de las juntas previas para instalar e! Poder Legislativo aún permanece en el Reglamento de! Congreso vigente. Las Cortes calificaban la elección de sus propios miembros, lo cual constituía un sistema de autocalificación que prevaleció en México hasta fines de! siglo XX en el que por sucesivas reformas iniciadas en 1977 se fue modificando e! procedimiento hasta llegar a la plena heterocalificación en la reforma de 1996.3 . El capítulo que regulaba la actividad de las Cortes es prolijo en detalles que ahora corresponden a los reglamentos de las Cámaras. Se referían incluso a la formación de comisiones para informar al rey de la constitución de las Cortes. El rey debía asistir a la apertura de las Cortes; a la sala de sesiones debía entrar sin guardia y pronunciar un discurso en e! que propondría a las Cortes lo que consideraba conveniente. Este acto es un antecedente de! actual informe presidencial. Se establecía la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones y el fuero por virtud de! cual en las causas criminales sólo podrían ser juzgados por e! tribunal de las propias Cortes. La inviolabilidad ha permanecido prácticamente en sus mismos términos hasta nuestros días y e! fuero se ha transformado en un juicio de procedencia' Es curioso observar que existía una protección también en e! ámbito civil, la cual ha desaparecido: durante el periodo de sesiones los diputados no podían ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas. Se prohibía que los diputados admitieran para sí o solicitaran para otros empleos que concediera el rey. También se estableció un catálogo de las facultades de las Cortes y e! procedimiento para la formación de las leyes, las cuales tenían que ser sancionadas por el rey, quien podía vetarlas en un plazo de 30 días y devolverlas a las Cortes. Éste es un antecedente de! actual veto presidencial. El veto real impedía que e! asunto se volviera a tratar durante e! mismo año, pero podía hacerse al año siguiente y el veto podía ejercerse nuevamente, pero si por tres años consecutivos las Cortes remitían la legislación, se entendía que e! rey la aprobaba, con lo cual su veto quedaba superado. Se definía también la manera solemne como el rey debía promulgar las leyes. En dicha fórmula había una expresión que decía: "las Cortes han decretado..:', que parece ser el antecedente de la fórmula empleada todavía por nuestro Congreso, en la que síempre se emplea e! verbo decretar aunque se
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Respecto de los sistemas para verificar los resultados de las elecciones, véase el capítulo 6, sobre el proceso electoral. Para la regulación de estas figuras actualmente, véase el capítulo 17.
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trate de la expedición de una ley. La Constitución de Cádiz no distinguía entre ley y decreto, por lo que la fórmula antigua no introducía ninguna confusión, pero la Constitución mexicana sí establece dicha distinción y por ello resulta confuso que al expedir una ley se emplee también el verbo decretar que debería ser sólo aplicable a los decretos." Durante los recesos de las Cortes se nombraba una Diputación Permanente, precursora de io que hoyes nuestra Comisión Permanente. La institución a la que primero hacía referencia la Constitución, eran las Cortes y sólo en el título siguiente se regulaba la figura del rey. Se establecían sus facultades y restricciones, de ahí que el régimen se denominara monarquía moderada. Los derechos fundamentales de los individuos quedaban expresados como limitaciones al rey y las Cortes tenían que dar su consentimiento para que contrajera matrimonio. Había un capítulo consagrado a las reglas para la sucesión a la corona, a la cual podían tener acceso tanto varones como hembras, pero con preferencia de los primeros. Se instituían los secretarios de Estado y del Despacho, terminología que se sigue usando en nuestro constitucionalismo. Las órdenes del rey debían ir firmadas por el secretario del Despacho del ramo al que correspondiera el asunto. Éste es el antecedente de nuestro refrendo, el cual debe ser dado por los secretarios de Estado para que sean válidas las órdenes del Presidente de la República.' Se establecía la responsabilidad de los secretarios del Despacho ante las Cortes por órdenes contrarias a la Constitución o a las leyes, sin que pudieran excusarse diciendo que el rey se los había mandado. El rey contaba con un Consejo, denominado Consejo de Estado, formado por 40 individuos, 12 de los cuales por lo menos deberian haber nacido en las provincias de ultramar. Se creaba un sistema de tribunales y se prohibía tanto a las Cortes como al rey ejercer funciones judiciales, a la vez que se mantenían los fueros eclesiásticos y militar. Esto quería decir que los miembros de la Iglesia serían juzgados por esa misma institución pero de acuerdo con las leyes correspondientes. Igualmente, los militares serían juzgados por la propia fuerza militar nacional. La edad mínima para ser magistrados o jueces era de 25 años y para ser destituidos debía probarse una causa legal que lo justificara. La justicia seguía administrándose en nombre del rey. El máximo órgano del Poder Judicial se denominaba Supremo Tribunal de Justicia. En el capítulo relativo a la Administración de la Justicia Criminal se establecían garantías mínimas para el acusado, que constituyen antecedentes de nuestras garantías individuales en esta materia; por ejemplo, la de que nadie puede ser preso "sin que proceda información sumaria del hecho por el que merezca según la ley ser castigado con pena corporal, y asimismo un mandamiento del juez por escrito, que se le notificara en el acto mismo de la prisión'. Se
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Véase el capítulD 7.
Véase el capítulo 10.
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nota que era necesaria una orden de juez que debía hacerse del conocimiento de aquel que fuera a apresarse y que para poder privarlo de la libertad era necesario que el hecho cometido mereciese pena corporal (término que existió en el arto 16 de nuestra Constitución hasta la reforma que se realizó el3 de septiembre de 1993, en la que se sustituyó por la expresión "pena privativa de la libertad", empero en el arto 18 se ha conservado hasta principios de 2008, si bien se encuentra en proceso una reforma para modificarlo l. En los artículos de este mismo capítulo se prohibían ya expresamente el tormento, la confiscación de bienes y las penas trascendentales, y se preveía la suspensión de algunas de estas formalidades en circunstancias extraordinarias. Tal suspensión podían decretarla las Cortes por tiempo determinado. Éste es un antecedente de nuestro actual arto 29. En cuanto al gobierno local, el de los pueblos debía efectuarse por ayuntamientos, los cuales surgirían de una elección y se suprimían los regidores y demás oficiales perpetuos. La elección era indirecta y pública, Debían reunirse los ciudadanos de cada pueblo y elegir a un determinado número de electores, quienes a su vez elegían a los miembros del ayuntamiento. Las provincias eran gobernadas por un jefe superior nombrado por el rey y en cada una de ellas se establecía una diputación provincial, la cual era un cuerpo colegiado que tenía funciones de supervisión y control sobre el gobierno y que constituye un antecedente de las actuales legislaturas locales, si bien no era un órgano legislativo. Contaba con incipientes facultades presupuestarias. La diputación provincial es una de las instituciones más importantes de la Constitución de Cádiz como antecedente del federalismo mexicano. Se disponía un título específico para regular las contribuciones, las cuales debían ser proporcionales. Éste es un precedente del principio de proporcionalidad que respecto de los impuestos establece la fracc. IV de nuestro arto 31. Se instauraba una contaduría mayor de cuentas para el examen de las cuentas de caudales públicos, es decir, de los gastos del gobierno. Es éste un antecedente de nuestra actual Auditoría Superior de la Federación. Había también una tesorería general para toda la nación, que es el modelo original de nuestra actual Tesorería de la Federación. La Constitución de Cádiz daba particular importancia a la instrucción pública. Le asignaba tareas específicas a las Cortes y a las diputaciones provinciales y el título XIX estaba dedicado exclusivamente a ella; en él se indicaba que en todos los pueblos de la monarquía se establecerían escuelas de primeras letras, se preveía crear "el número competente de universidades y de otros establecimientos de instrucción" y se establecía un plan general de enseñanza para todo el reino. La libertad de imprenta quedaba consagrada en este mismo capitulo. El procedimiento de reforma era bastante complicado: una diputación de las Cortes -es decir, el conjunto de diputados electos para un periodo de dos añosdebia aprobar por una mayoría de dos terceras partes que la reforma fuera tratada por la diputación general siguiente. Esta última, a su vez, tendría que aprobar por
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las dos terceras partes si había lugar a otorgar poderes especiales para hacer la reforma y si estos poderes se otorgarían a la siguiente diputación general o a la que se eligiera después de ella, de manera que al hacerse la elección de dicha diputación, las juntas electorales de provincia debían añadir a los poderes ordinarios de los diputados el poder especial para hacer la modificación constitucional considerada como viable por las anteríores diputaciones. La díputación con poderes especiales la díscutiría de nuevo y, de aprobarla por las dos terceras partes de sus miembros, pasaría a ser parte de la Constítución. Como puede apreciarse, se pretendía que transcurriera un tiempo considerable entre la iniciativa y la aprobación de la reforma y que ésta fuera conocida, discutida y aprobada por varias diputaciones sucesivas de las Cortes.
2.2. La Constitución deApatzingán Se conoce como Constitución de Apatzingán el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814. Este importante texto constitucional de nuestro pais nunca alcanzó vigencia, pero es de trascendental importancia porque recoge las ideas del movimiento de independencia iniciado por don Miguel Hidalgo el 16 de septiembre de 1810. Como es sabido, el propio Hidalgo no tuvo tiempo de formular un programa político coherente que diera forma a las inspiraciones independentistas. La revolución de independencia se había iniciado en realidad como un intento de sacudirse la opresión de un mal gobierno y de rescatar determinados derechos más bien de tipo social frente a la administración vírreinal, que como el inicio de una separación de España. Por lo menos formalmente se invocaba el nombre del monarca español Fernando VII que había sido desplazado del gobierno por la invasión napoleónica en la Península, para legitimar las acciones insurgentes. Esto se hace patente en el Bando de Hidalgo promulgado en Guadalajara, el6 de diciembre de 1810,por el cual queda abolida la esclavitud y se dan 10 días a los dueños de esclavos para liberarlos, so pena de muerte. Se decreta el cese de tributos que pagaban los indígenas y miembros de diversas castas y se ordena la abolición del sello de papel que tenía que pagarse en negocios judiciales y diferentes actos públicos. Es evidente que no hay aquí más que una respuesta inmediata contra abusos que sufrían grandes grupos de la población. Más adelante, en agosto de 1811, Ignacio López Rayón, quien a la muerte de Hidalgo tomó la dirección del movimiento de independencia, instaura en Zitácuaro la Suprema Junta Nacional Americana que gobernaría la Nueva España en tanto permaneciere ausente del trono Fernando VIL Esta junta imitaba el esquema que habían adoptado algunas juntas provinciales formadas en el territorio de la España Peninsular. Rayón elaboró un documento al que denominó Elementos Constitucionales, en el que pretendía ya dar una configuración política y reglas básicas para la estructuración del gobierno de una nación ","ue ya sería independiente de España.
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Tena Ramírez' estima que este documento tuvo influencia en las ideas de José María Morelos, quien unió a su talento militar extraordinario, dotes legislativas. Morelos ya veía claramente los presupuestos que deberían guiar la formación de la nación mexicana. De su puño y letra escribió 23 puntos que serían la guía para la formación de la primera Constitución mexicana. A este documento se le conoce como Sentimientos de la Nación que, por su importancia, reproducimos a continuación: 1. Que la América es libre e independiente de España y de toda otra Nación. Gobierno o Monarquía, y que así se sancione dando al mundo las razones.
2. Que la religión católica sea la única, sin toleranciade o~ra. 3. Que todos sus ministros se sustenten de todos y sólo los diezmos y primicias. y el pueblo no tenga que pagar más obvenciones que las de su devoción y ofrenda.
4. Que el dogma sea sostenido por la jerarquía de la Iglesia,que son el Papa, los obispos y los curas, porque se debe arrancar toda planta que Dios no plantó: ovnis plantis quan non plantabit Pater meus Celestes cradicabitu.
Mal. Cap. xv. 5. Que la soberanía dimana inmediatamente del pueblo. el que sólo quiere depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las provincias en igualdad de números.
6. Que los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial estén divididos en los cuerpos compatibles para ejercerlos. 7. Que funcionarán cuatro años los vocales. turnándose. saliéndose los más antiguos para que ocupen su lugar los nuevos electos. 8. La dotación de los vocales será una congrua suficiente y no superflua. y no
pasará por ahora, de 8000 pesos. 9. Que los empleos sólo los americanos los obtengan. 10. Que no se admitan extranjeros. si no son artesanos capaces de instruir y
libres de toda sospecha. 11. Que los Estados mudan costumbres y. por consiguiente. la Patria no será del todo libre y nuestra mientras no se reforme gobierno. abatiendo el tiránico.
sustituyendoel liberal,e igualmente echandofuera de nuestro suelo al enemigo español. que tanto se ha declarado contra nuestra patria. 12. Que como la buena leyes superior a todo hombre. las que dicte nuestro Congreso deben ser tales. que obliguen a constancia y patriotismo. moderen la opulencia y la indigencia. y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres. alejando la ignorancia. la rapiña y el hurto.
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El contenido de este capítulo se basa en la reproducción de diferentes documentos constitucionales que aparecen en la obra LeyesFundamentales de México de Felipe Tena Ramírez, op. cit.
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13. Que las leyes generales comprendan a todos, sin excepción de cuerpos privilegiados, y que sólo lo sean en cuanto al uso de su ministerio. 14. Que para dictar una ley se haga junta de sabios en e! número posible, para que proceda con más acierto y exonere de algunos cargos que pudieran resultarles. 15. Que la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distinción de castas, quedando todos iguales y sólo distinguirá a un americano de otro el vicio o la virtud. 16. Que nuestros puertos se franqueen a las naciones extranjeras amigas, pero que éstas no se internen al reino por más amigas que sean, y sólo habrá puertos señalados para el efecto prohibiendo e! desembarque en todos los demás, señalando el diez por ciento. 17. Que a cada uno se le guarden sus propiedades y se le respete en su casa como a un asilo sagrado, señalando penas a los infractores. 18. Que en la nueva legislación no se admita la tortura. 19. Que en la misma se establezca por Ley Constitucional la celebración de! dia 12 de diciembre en todos los pueblos, dedicado a la patrona de nuestra libertad, Maria Santísima de Guadalupe, encargando a todos los pueblos, la devoción mensual. 20. Que las tropas extranjeras o de otro Reino no pisen nuestro suelo, y si fuere en ayuda, no estarán donde la Suprema Junta. 21. Que no se hagan expediciones fuera de los limites del Reino, especialmente ultramarinas; pero se autorizan las que no son de esta clase para propagar la fe a nuestros hermanos de Tierra dentro. 22. Que se quite la infinidad de tributos, pechos e imposiciones que nos agobian y se señale a cada individuo un cinco por ciento de semillas y demás efecto u otra carga igual, ligera, que no oprima tanto, como la Alcabala, el Estanco, el Tributo y otros; pues con esta ligera contribución y la buena administración de los bienes confiscados al enemigo, podrá llevarse el peso de la guerra y honorarios a los empleados.
23. Que igualmente se solemnice al día 16 de septiembre todos los años como el día aniversario en que se levantó la voz de independencia y nuestra santa libertad comenzó, pues ese día fue en el que se desplegaron los labios de la nación para reclamar sus derechos con espada en mano para ser oída, recordando siempre el mérito del grande héroe, el señor Don Miguel Hidalgo y su compañero Don Ignacio Allende. Estos puntos debían inspirar al Congreso al que convoca el propio Morelos, a fin de redactar la primera Constitución de México. El Congreso se instaló el 14 de septiembre de 18B en Chilpancingo, estuvo integrado por seis diputados designados por MoreJos y dos de elección popular yem\t\() 1:\ ?>."t?>. "'''\'''''''''''
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idea de que el movimiento insurgente gobernaba provisionalmente en nombre del monarca Fernando VII y se rompe cualquier lazo con el trono español. El 22 de octubre de 1814 y pese a que este Congreso de Anáhuac tuvo que andar prácticamente a salto de mata durante varios meses debido a la persecución de los realistas, se emitió el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, documento constitucional que recoge las aspiraciones más avanzadas de los luchadores por la independencia nacional, particularmente las de José María Morelos, ya esbozadas en su programa Sentimientos de la Nación, En materia de religión, esta Constitución mantenía la exclusividad del catolicismo, lo que se comprende por ser los seguidores de la causa insurgente, abrumadoramente católicos y considerablemente influidos por dicho culto, además de que los iniciadores de la rebelión eran ministros, si bien con grado de curato de pueblo de la mencionada religión, Se define la soberanía como la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad y se declara que ésta tiene derecho incontestable a establecer el gobierno que más le convenga, oírlo, modificarlo y apoyarlo totalmente cuando su felicidad lo requiera, Inmediatamente después se establece que la soberanía reside originariamente en el pueblo, Es claro que la terminología de los arts. 4" y S"de esta primera Constitución nacional inspira aún el contenido de nuestro actual art. 39. Se distinguen tres atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares. Se consagra la división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, correspondiendo a cada uno las facultades antes señaladas, respectivamente, de manera separada y se prohíbe que se ejerzan por una sola persona o corporación, términos que perviven en el vigente art. 49. (Corporación en el sentido que aquí se usa equivale a un cuerpo colegiado o conjunto de personas.) En cuanto a la ciudadanía, se otorgaba a todos los nacidos en "esta América", es decir, se adoptó el principio del jus solís Se estableció el principio de legalidad para los casos en que alguien debiera ser acusado, preso o detenido, ya que se expresaba que sólo las leyes podían determinar dichos casos y se indicaba que la propia ley debía reprimir todo rigor que no tuviera por objeto asegurar las personas de los acusados. Ello significaba una preocupación tendiente a evitar excesos por parte de la autoridad. Acerca de los derechos individuales, se proclaman explícitamente la igualdad, la seguridad, la propiedad y la libertad. Se sostenía la presunción de inocencia respecto de los inculpados y la' garantía de audiencia, así como la inviolabilidad del domicilio. Se consagra el derecho de petición y la libertad de opinión tanto por escrito como por medio de la imprenta.
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Véase el capítulo 13.
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Las obligaciones de los ciudadanos eran rígidas y exigían el más alto sacríficio por la patria. El arto 41 rezaba: "las obligaciones de los ciudadanos para con la patria son: una entera sumisión a las leyes, un obedecimiento absoluto a las autoridades constituidas, una pronta disposición a contribuir a los gastos públicos, un sacrificio voluntario de los bienes y de la vida cuando sus necesidades lo exijan. El ejercicio de estas virtudes forma el verdadero patriotismo". En el aspecto terrítorial se mencionan las provincias que componían la Améríca.mexícana y se dejaba para más adelante una exacta demarcación de las mismas. Como ya hemos dicho, esa demarcacíón hasta la fecha no se ha efectuado con precisión.
El art. 44 plantea un problema interesante de tipo teórico puesto que preveía que habría de permanecer el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano. Ello quería decir que el propio Congreso Constituyente se prolongaría como Poder Legislativo constituido, lo cual rompe con una de las características teóricas del Poder Constituyente. En la práctica, esta sítuación no llegó a actualizarse. El Poder Legislativo previsto en esta norma constitucional era unicamaral. El Supremo Congreso se compondría de un diputado electo por cada província. Los miembros de los Poderes Ejecutivo y Judicial no podían ser diputados sino hasta después de dos años de haber concluido sus funciones en los mencionados poderes. Existía una curiosa norma relativa al nepotismo legislativo, según la cual se prohibía que fueran diputados símultáneamente dos o más parí entes en segundo grado; se supone que quería decir hasta el segundo grado. Los diputados durarían dos años en ejercicio y, según esta Constitución, sí se preveía que tuvieran suplentes, a diferencia de la de Cádiz. Éste es el primer antecedente de la suplencia aplicada a los legisladores en nuestro Derecho constitucional. La reelección sólo se permitía después de un periodo intermedio y se consagraba también la inviolabilidad por sus opiniones. La elección de los diputados era indirecta en segundo grado, es decir, había dos conjuntos de electores intermedios entre el votante y el diputado elegido. El cuerpo electoral básico lo formaban los ciudadanos de una parroquia, la cual era una circunscripción eclesiástica, ello significa que reunía a los fieles correspondientes al área asignada a un templo especifico. Los ciudadanos que integraban estas juntas electorales de parroquia designaban a los miembros de una junta electoral de partido que, como ya se indicó, en aquella época no se refería a una organización política, sino también a una circunscripción territorial. Los miembros de la junta electoral de partido designaban a los miembros de la junta electoral de provincia a cuyo cargo quedaba la elección del diputado. La calificación de estas elecciones la hacia el propio Supremo Congreso, por tanto, se trataba de un sistema de autocalificación. Un dato interesante de la Constitución de Apatzingán es que consagraba un tipo de gobierno parlamentario enel que elPoder EjeOl\1'í1l l'e,,,\\a'oa o.e\a e\ecc'lón hecha por los miembros del Poder Legislativo, pues al Supremo Congreso tocaba
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elegir a los individuos que conformaran el supremo gobierno, denominación que se empleaba para aludir al Poder Ejecutivo. El Congreso también nombraba a los miembros del Supremo Tribunal de justicia, en el que se depositaba el Poder judicial. El carácter parlamentario del tipo de gobierno que establecía esta Constitución se refuerza por el hecho de que tanto el Supremo Gobierno como el Supremo Tribunal eran responsables ante el Congreso. Un rasgo interesante es el que se refería a la facultad que tenían el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal de justicia de vetar las leyes en un término de 20 días. Ello obligaba a que el Congreso las volviese a discutir y si aceptaba las razones de los otros poderes, la ley quedaba sin efecto. En caso contrario se mandaría publicar y se observaría inviolablemente "a menos que la experiencia y la opinión pública obliguen a que se derogue o modifique': Curiosa referencia constitucional abstracta y de muy dificil regulación jurídica que, sin embargo, muestra un evidente sentido común y un respeto a la realidad y al sentir popular. El Poder Ejecutivo (Supremo Gobierno) se depositaba en tres individuos con la misma autoridad que se alternarían la presidencia por cuatrimestres. Cada año se renovaría por sorteo cada uno de los tres puestos. Se regulaban las Secretarías de Estado en la propia Constitución, lo cual no se hace ahora. Existirían tres secretarías, una de guerra, otra de hacienda y otra de gobierno. Se prohibia la reelección de los miembros del Supremo Gobierno, salvo que hubiese pasado un trienio después de terminada su administración. Los secretarios tampoco podían reelegirse, excepto después de cuatro años. La institución de refrendo del secretario del ramo correspondiente se señalaba en el art. 144.9 La elección del Supremo Gobierno era complicada. El Supremo Congreso en sesión secreta elegiría a nueve individuos de entre los cuales, en sesión pública realizada a continuación de la secreta, elegiría por cédula -es decir, mediante anotación en un papel que se depositaría en secreto en una urna- a los tres que finalmente formarían el Supremo Gobierno. . Los secretarios eran nombrados también por el Congreso a propuesta del Ejecutivo.
El Supremo Tribunal de justicia estaría integrado por cinco individuos, pero el Congreso podría aumentar su número de acuerdo con las circunstancias. La renovación de los miembros del tribunal sería gradual, pero cada tres años debería renovarse completamente. De modo que en el primero y segundo años de ejercicio salían dos índividuos y en el tercero uno. Los miembros de este tríbunal podrían ser reelegidos pero después de pasado un trienio de concluida su función. En el Supremo Gobierno yen el Supremo Tribunal no podían concurrir dos o más parientes del primero al cuarto grado. <'----9
Véase el apartado 2.3.
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Existía además un tribunal de residencia compuesto por siete jueces designados por el Supremo Congreso, los cuales se renovaban cada dos años de manera parcial. Este tribunal tenía como función juzgar a los individuos del Congreso, del Supremo Gobierno o del Supremo Tribunal de justicia cuando fueren acusados con motivo de la realización de sus funciones. La Constitución preveía la convocatoria para la formación de una Representación nacional, de acuerdo con la población del país. Se desprende de ahí que se entendía al Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana no como una plena y definitiva Constitución, sino como un instrumento para iniciar la conformación de la República y que el Supremo Congreso, que había tenido carácter de Constituyente respecto del decreto, dejaría paso a una Representación nacional que a su vez dictaria y sancionaría la Constitución Permanente de la Nación, según el art. 237 del propio decreto.
2.3. La Constitución de 1824 Al hablar de la Constitución de Cádiz indicamos que el rey Fernando VII fue obligado a restablecer su vigencia en 1820 con motivo del levantamiento de Riego y, dado el contenido liberal de dicho documento, los conservadores en la Nueva España propusieron la consumación de la independencia. Agustín de lturbide encabezó las negociaciones con distintos sectores, inclusive con lo que quedaba de la insurgencia, encabezada por Vicente Guerrero y ya considerablemente disminuida por los años de lucha. El Plan de Iguala, suscrito por lturbide el 24 de febrero de 1821, estableció las bases de la independencia, pero se ofrecía el trono a Fernando VII siempre que se trasladara a México. Más adelante, el 24 de agosto del mismo año lturbide y Juan O'Donojú firmaron los Tratados de Córdoba. O'Donojú fue el último virrey español y estaba afiliado a la causa liberal. En estos tratados se reconocia la independencia de esta parte de la América, a la que se denominaba imperio mexicano. El trono se ofrecía en primer lugar a Fernando VII y en caso de que no aceptara, a diferentes miembros de la familia real. En tanto eso ocurría, se creaba la junta Provisional Gubernativa con funciones similares a un Poder Legislativo, la cual nombraría a una Regencia, compuesta de tres personas, que realizaría funciones ejecutivas. El Plan de Iguala preveía la convocatoria para integrar un Congreso Constituyente y encargaba a la junta Provisional Gubernativa determinar las reglas para dicha elección. Compromiso que fue ratificado en los Tratados de Córdoba. Se aprecia aquí la influencia del constitucionalismo de fines del siglo anterior al adoptarse el método consistente en formar un Congreso Constituyente que dictara la Constitución de la nueva nación. La junta fijó las reglas para la elección de este Congreso, 10 el cual quedó instalado el 24 de febrero de 1822 y pronto entró en conflicto con Iturbide, quien se
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VéaseTenaRamírez, op. cit., págs. 120 y 121.
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proclamó emperador en mayo del mismo año y terminó disolviendo el Congreso el 31 de octubre. A la caída de lturbide diferentes provincias del antiguo territorio de la Nueva España negaron al Congreso su carácter de Constituyente y consideraron que sólo debería convocar a un nuevo Congreso que tuviera la función de elaborar la norma suprema del país. Ello llevó a la configuración de un nuevo Congreso, que se ínstaló solemnemente el 7 de noviembre de 1823. En éste predominaba la tendencia federalista y a fin de asegurar que se adoptara este tipo de organización, para el cual servía de modelo el sistema estadounidense, se expidíó primero, el 31 de enero de 1824, el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, en la que se sentaban las bases para organizar el gobierno del país. El Congreso Constituyente continuó su trabajo, cuyo resultado fue la primera Constitución, propiamente dicha de nuestro país, promulgada el 4 de octubre de 1824 con el nombre de Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. En ella se declaraba a la nación mexicana para siempre libre e independiente del gobierno español y de cualquiera otra potencia. La delimitación precisa de su territorio se remitía a una ley constitucional que debería expedirse posteriormente y sólo se mencionaba que dicho territorio comprendía el llamado antes Nueva España, la Capitanía General de Yucatán, las comandancias llamadas antes provincias internas de oriente y occidente y el de la Baja y Alta California. En cuanto a la forma de gobierno, se adoptó la de República Representativa Popular Federal y se enumeraron los estados que componían dicha federación; además existían los territorios de Alta California, Baja California, Colima y Santa Fe de Nuevo México. El supremo poder de la federación quedaba dividido para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Legislativo se depositaba en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores. La primera se formaria con representantes electos cada dos años. Por cada tres diputados propietarios, se elegiría un suplente. El senado se compondría de dos senadores por cada estado, electos por las legislaturas de cada uno de ellos; y se renovaría por mitad cada dos años. Se seguía aquí el modelo de la Constitución estadounidense. Los senadores no tenían suplentes, pues en caso de falta absoluta, la legislatura correspondiente llenaría la vacante.
Se adoptaba el sistema de auto calificación en cada Cámara. Por primera vez aparece la disposición relativa a que toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Entre las facultades del Congreso se daba un lugar preeminente a la educación, así como a la apertura de caminos y canales y al establecimiento de postas y correos. Se dictaba un amplio catálogo de facultades al Congreso, algunas de las cuales sobreviven casi como fósiles jurídicos, como la "de declarar buenas o malas las presas de mar y tierra': ¡ ¡ Entre estas facultades se preveía la de elegir un lugar de residencia de los supremos poderes de la nación.
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Véase el capítulo 9.
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Las reglas para la elaboración de las leyes constituyen la base de lo que, con ligeras diferencias, es actualmente nuestro proceso legislativo. Se establecia la asistencia del titular del Poder Ejecutivo a la apertura de sesiones del Congreso y se indicaba que ahí debería pronunciar un discurso relativo a dicho acto. Asimismo, se indicaba que el presidente del Congreso debería contestar en térmínos generales. Éste es el origen de la tradición de que el Presidente de la República informe verbalmente el día que se inician las sesiones del Congreso; si bien en la actualidad, de acuerdo con el texto vigente, basta con que asista a dicho acto y entregue su informe por escrito. El Poder Ejecutivo quedaba depositado en un solo individuo denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Esta disposición ha permanecido intacta por casi dos siglos. Se establecía la institución de la vicepresidencia para sustituir al Presidente en caso de imposibilidad física o moral. Es interesante observar que el Presidente y Vicepresidente no surgían de una elección popular, sino que eran nombrados por votación de las legislaturas de los estados. En este pnnto la Constitución de 1824 se apartaba del modelo estadounidense, en el que el Presidente surgía de una elección indirecta, pero el pueblo intervenía en la primera fase al emitir su voto a favor de electores intermedios representantes de cada estado, que luego elegían al Presidente. La Constitución de 1824 contenía un pronunciado matiz parlamentario pues hacía surgir al Ejecutivo de una elección hecha por el Legislativo, ya que la Cámara de Diputados hacía el cómputo de los votos emitidos por las legislaturas estatales. La duración del periodo presidencial era de cuatro años. En caso de falta absoluta del Presidente y del Vicepresidente, el presidente de la Suprema Corte de Justicia se encargaría del Poder Ejecutivo, pero sólo en tanto la Cámara de Diputados elegía a un nuevo Presidente. El Presidente sólo podía ser juzgado por traición contra la independencia nacional o la forma establecida de gobierno y por cohecho o soborno, cometidos durante el tiempo de su empleo. Cualquiera de las Cámaras podía fungir como Gran Jurado para juzgar al Presidente. Durante los recesos del Congreso existía un Consejo de Gobierno, compuesto por la mitad de los senadores, que ejercían funciones similares a las que actualmente se encomiendan a la Comisión Permanente.
Los secretarios del Despacho se preveían de manera general, pero su número lo establecía la ley. Se reitera la figura del refrendo de los secretarios del Despacho respecto a los actos del Presidente, que provenía de la Constitución de Cádiz. El Poder Judicial de la Federación se atribuía a la Corte Suprema de Justicia, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito, instituciones estas últimas que aparecen por primera vez en nuestro Derecho constitucional, provenientes del modelo estadounidense. La Suprema Corte de Justicia se componía de 11 ministros, el mismo número que tiene en la actualidad. Para ser miembro de la Suprema Corte de Justicia no se exigía propiamente título de abogado, sino sólo estar instruido en la ciencia del Derecho a juicio de los legisladores de los estados, a la manera que todavía ocurre
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en Estados Unidos de América. El nombramiento era vitalicio. Los miembros de la Suprema Corte de Justicia erao también electos por las legislaturas de los estados. Puede apreciarse el fuerte contenido federalista de esta Constitución, ya que las legislaturas estatales elegían a los senadores, al Presidente de la República y a los miembros de la Suprema Corte de Justicia. Ya en esta Constitución aparece el precepto de que en cada uno de los estados se prestará entera fe y crédito a los actos y rechazando procedimientos de los jueces y demás autoridades de los otros estados. Regla que se conserva en el actual art. 121. La Constitución de 1824 no tenía un catálogo específico de derechos individuales. Algunas garantías de libertad, seguridad jurídica y protección a la propiedad se establecían en un capítulo referente a las reglas a las que debía sujetarse la administración de justicia en todos los estados y territorios. Por ejemplo, se prohibía la confiscación de bienes, la retroactividad de la ley, la aplicación de tormentos, la detención sin elementos de prueba o indicios y la declaración autoincriminatoria. La libertad de imprenta se planteaba como una obligación que se imponía al Congreso General y a los estados para que la protegieran. Una regla constitucional interesante, que no ha sobrevivido, era la que se refería a que no podía entablarse pleito en lo civil o en lo criminal sobre injurias, sin haberse intentado legalmente la conciliación. En cuanto al gobierno de los estados, para su ejercicio se dividía en tres poderes, el Legislativo se depositaría en una legislatura. Tambíén aquí se apartó el Constituyente mexicano de la Constitución estadounidense, en cuyo sistema los estados tienen también un poder Legislativo bicamaral con la única excepción de Nebraska cuyo poder legislativo es unicamaral. La obligación que tiene todo funcionario público de protestar guardar la Constitución (actual arto 128) deriva del art. 163 de la Constitución de 1824. El proceso de reforma de esta Constitución exigía la participación de dos Congresos consecutivos, es decir, los diputados electos para el periodo harían la propuesta, pero la decisión la tomarían los diputados electos para el periodo inmediato siguiente; por lo demás, debería observarse el proceso legislativo, pero el Presidente no podría vetar la resolución. Se incluía también un precepto por virtud del cual la Constitución no podía ser modificada síno a partir de 1830. La Constitución de 1824 separaba determinados preceptos que no podrían ser reformados jamás: los que establecían la libertad e independencia de la nación, su religión, su forma de gobierno, la división de poderes en la federación y en los estados y los que consagrabao la libertad de imprenta. Esta Constitución estuvo vigente hasta 1835.
2.4. la Constitución centralista de 1836 La Constitución de 1824 adoptó algunos principios liberales, pero conservaba antiguos privilegios, especialmente aquellosde los que disfrutaban el clero y los militares. Estos asuntos por resolver enconaron la disputa entre liberales y conservadores. En
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el Congreso que se instaló en 1835 los conservadores estaban en mayoría y presionaron para reformar la Constitución a fin de establecer el sistema centralista en lugar del federal, pese a la prohibición expresa que la propia Constitución establecía al respecto. Ambas Cámaras se integraron en una sola asamblea de carácter Constituyente en julio de 1835 y el 23 de octubre aprobaron las bases para la nueva Constitución en las que se suprimía el federalismo y se establecía una República centralista. De acuerdo con estas bases, el autonombrado Congreso Constituyente elaboró siete leyes diferentes que integrarían la nueva Constitución. Por eso a la Constitución de 1836 se le conoce también como Constitución de las siete leyes o Las siete leyes constitucionales. La primera se promulgó el15 de diciembre de 1835, las seis restantes se discutieron durante 1836 y se publicaron conjuntamente el 30 de diciembre de dicho año. La primera ley se refería a la nacionalidad y naturalización y a los derechos y las obligaciones de los nacionales y los ciudadanos, se consagraban ahi algunos derechos individuales, como no ser privado de la libertad sin mandamiento judicial y no poder ser detenido por más de tres días por la autoridad política sin ser entregado a la autoridad judicial, debiendo ésta resolver en un término de 10 días. Se protegía la propiedad y la expropiación se rodeaba de garantías, el cateo debía sujetarse a los requisitos literalmente prevenidos en las leyes, se prohibía la aplicación retroactiva de la ley y se proclamaba la libertad de imprenta. Por otra parte, se establecía la obligación de profesar la religión católica y a los sirvientes domésticos se les suspendían sus derechos ciudadanos. Lo mismo ocurría a quienes no supieran leer y escribir después de 1846. La profesión del estado religioso producía la pérdida de los derechos ciudadanos dada la imposibilidad para su desempeño. Un dato interesante es el relativo a la prohibición que tenían los extranjeros para adquirir en la República bienes inmuebles. Ello sólo era posible si se naturalizaban, con lo cual dejarían de ser extranjeros, o si se casaban con una mexicana. Es evidente que ni siquiera se consideraba la posibilidad de que una extranjera adquiriese este derecho casándose con un mexicano. Otro dato curioso se refería a que esta Constitución tipificaba claramente la vecindad, esto es, la condición de vecino de un lugar determinado, al señalar que "la vecindad se gana por residencia continua de dos años en cualquier población, manifestando durante ellos a la autoridad municipal la resolución de fijarse, y estableciendo casa, trato o industria provechosa': La vecindad se perderia "por trasladarse a otro punto, llevando la casa, trato o giro, y fijándose allá con él': La segunda ley constitucional organizaba el denominado Supremo Poder Conservador, órgano que venía a constituir un cuarto poder y que se integraba por cinco individuos. La elección de sus miembros era bastante compleja. Las Juntas Departamentales debían efectuar una primera elección cuyo resultado remitían a la Cámara de Diputados, ésta formularía una lista con las personas propuestas por las Juntas Departamentales y de dicha lista formaba una terna para cada uno de los puestos, la cual a su vez era remitida al Senado para que éste seleccionara a uno de
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los propuestos a fin de ocupar el lugar correspondiente dentro del mismo Supremo Poder Conservador. Entre lo requisitos para ser miembro de dicho órgano, estaba el de contar con un capital que produjera por lo menos tres mil pesos de renta anual y haber desempeñado el cargo de Presidente o Vicepresidente de la República: senador, diputado, secretario del despacho o magistrado de la Suprema Corte . de Justicia. El Supremo Poder Conservador podía anular leyes si las consideraba inconstitucionales, siempre que lo pidieran el Poder Ejecutivo, la alta Corte de Justicia o por lo menos 18 miembros del Poder Legislativo. Esta función suponía una especie de control constitucional surgido de una diferencia entre los poderes de la Unión. Encontramos aquí una similitud con las actuales acciones de inconstitucionalidad y al mismo tiempo con las controversias constitucionales reguladas en el art. 105 a partir de la reforma constitucional de diciembre de 1994. Este cuarto poder también podía anular actos del Ejecutivo por estimarlos inconstitucionales, a pedido del Poder Legislativo o de la Suprema Corte de Justicia, e igualmente podia anular actos de esta última a excitativa de los otros dos poderes, en el caso de que considerara que había usurpado facultades. Podía, asimismo, declarar a petición del Congreso la incapacidad física o moral del Presidente de la República. Se le otorgaban facultades para suspender a la Corte de Justicia a excitativa de los otros poderes y a suspender hasta por dos meses las sesiones del Congreso General a petición del Ejecutivo. La fracc. VIII del art. 10 le daba la siguiente atribución, que es verdaderamente para Ripley: "declarar, excitado por el poder Legislativo, previa iniciativa de alguno de los otros dos poderes, cuál es la voluntad de la nación, en cualquier caso extraordinario en que sea conveniente conocerla': es decir, que los cinco miembros del Supremo Poder Conservador electo indirectamente constituían el oráculo de la nación y daban a conocer su voluntad a los otros tres poderes. Podía hacer que el Presidente de la República renovara a todos sus colaboradores de primer nivel y dar o negar la sanción a las reformas constitucionales que acordare el Congreso. La desobediencia a las resoluciones del Supremo Poder Conservador constituía un "crimende alta traición". El art. 17 era verdaderamente de dimensiones divinas: "este Supremo Poder no es responsable de sus operaciones más que a Dios y a la opinión pública y sus individuos en ningún caso podrán ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones". Parece que el Constituyente se acogia a la máxima vox populi, vox de; (la voz del pueblo es la voz de Dios), pero de cualquier manera la voz del pueblo no tenía ningún efecto jurídico sobre las decisiones del mentado poder. El Poder Legislativo se depositaba en dos Cámaras, una de diputados 'f otra de senadores. Los diputados se elegirían de acuerdo con la población sobre la base de uno por cada 150000 habitantes, en tanto que los senadores serían 24, electos mediante un procedimiento bastante barroco: la Cámara de Diputados, el gobierno en junta de ministros, esto es, el Presidente y sus colaboradores y la Suprema Corte
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de justicia, elegirian cada cual tantos individuos como senadores debía haber. Estas listas se mandaban a las juntas Departamentales y cada una elegía de entre ellas el número que debía nombrar de senadores, cuya elección se remitía al Supremo Poder Conservador, quien calificaria las elecciones, declarando senadores a los que hubieran reunido la mayoria de votos de las juntas. La Cámara de Diputados siempre era de origen y la de senadores revisora. La iniciativa se concedía al Ejecutivo y a los diputados en todas las materias; a la Suprema Corte en lo relativo a la administración de justicia y a las juntas Departamentales en materia de impuestos, educación pública, industria, comercio, administración municipal y variaciones constitucionales. La Cámara de Senadores sólo podía aprobar o rechazar en bloque el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados. El Presidente de la República tenía derecho de veto, que podía ser superado con el voto de las dos terceras partes en ambas Cámaras. Esta Constitución también distinguió entre ley y decreto, indicando que toda resolución del Congreso General sólo podria tener uno u otro carácter. En el arto 43 se señalaba que el nombre de ley "corresponde a las que se versen sobre materia de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo". En cambio, decreto "corresponde a las que, dentro de la misma órbita sean sólo relativas a determinados tiempos) lugares, corporaciones, establecimientos o personas':
Es importante hacer notar que, pese a que esta Constitución regulaba un régimen centralista, dejó vigente la Cámara de Senadores, en cuya conformación tenían participación las juntas Departamentales, que eran la adaptación de las antiguas diputaciones provinciales a este sistema unitario. Estas juntas Departamentales podían emitir disposiciones legislativas, pero para su validez debían ser aprobadas por el Congreso General. Se consignaban algunos derechos individuales mediante el procedimiento de prohibir al Congreso determinadas acciones, como la de proscribir a ningún mexicano, privar de su propiedad directa o indirectamente a nadie, dar efecto retroactivo a las leyes y privar o suspender a los mexicanos de sus derechos declarados en las leyes constitucionales. Se mantenía la institución de la diputación permanente formada por cuatro diputados y tres senadores para actuar durante los recesos del Congreso. El Poder Ejecutivo se depositaba en un Presidente de la República, cuyo periodo duraria ocho años. También esta elección era complicada. El Presidente en funciones, en junta con sus colaboradores, seleccionaría una terna de individuos, el Senado otra y la Alta Corte de justicia otra más. Las tres ternas se remitirian a la Cámara de Diputados, la cual, de entre los nueve propuestos, escogeria a tres y esta última terna se remitiria a las juntas Departamentales. Las juntas elegirian a un individuo de dicha terna y remitirian su elección al Congreso. Las dos cámaras reunidas abririan la docwnentación enviada por cada Junta
yharían el cómputo de'(QtQ",. El ,,,d,,'{,d,,,,, "';"e,
obtuviese la mayoría simple resultaría electo Presidente. El Presidente en funciones
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podría ser reelecto siempre que resultara propuesto en las tres primeras ternas y luego obtuviese el voto de las tres cuartas partes de las juntas Departamentaies. Para ser Presidente de la República se requería, entre otras cosas, tener 40 años cumplidos, un capital físico o moral que produjera cuando menos cuatro mil pesos anuales de renta y haber desempeñado alguno de los cargos superiores, civiles o militares. Los gobernadores de los Departamentos que sustituían a los estados al cambiar el régimen de federal a central, serían nombrados por el Presidente de la República, a propuesta en terna hecha por las [untas Departamentales. El Presidente tenía facultades para conceder cartas de naturalización, pero también el Congreso tenía esta atribución, además de dictar reglas generales para la concesión de dichas cartas. Es interesante también constatar la atribución que tenía el Presidente de "expeler" de la República a los extranjeros no naturalizados "que le sean sospechosos': antecedente de nuestro vigente art, 33. El Presidente debía contar con un Consejo de Gobierno formado por 13 consejeros, de los cuales forzosamente dos debían ser eclesiásticos y dos militares. El Consejo tenía que estar de acuerdo con el nombramiento de gobernador y para conceder las cartas de naturalización, a las que hemos hecho referencia. Para integrar por primera vez el Consejo de Gobierno, a la entrada en vigor de la Constitución, el Congreso en funciones remitiría una lista de 39 personas entre las cuales el Presidente escogería a 13. En lo subsecuente, para cubrir las vacantes, el Senado propondría una terna y el Presidente de la República escogería de entre sus miembros al consejero que debía reemplazar al que hubiese dejado de serlo. El presidente del Consejo de Gobierno sería elegido cada dos años por la Cámara de Diputados y podía ser reelecto. La duración del cargo de consejero era vitalicia. Se establecían cuatro ministerios, uno del Interior, otro de Relaciones Exteriores, otro de Hacienda y otro de Guerra y Marina, cuyos ministros eran seleccionados exclusivamente por el Presidente de la República. Estos ministros, equivalentes a los secretarios del Despacho, tenían que refrendar los reglamentos, los decretos y las órdenes del Presidente que versaran sobre asuntos de su ministerio. Vemos que se conserva aquí el precedente del refrendo de los secretarios de Estado. Se disponía que todo asunto grave del gobierno debía ser resuelto por el Presidente de la República en "junta de ministros", quienes firmarían el acuerdo en el libro respectivo. Éste es un antecedente de la expresión Consejo de Ministros que se usaba en el art, 29 de la Constitución hasta 1981, respecto a la necesidad de que dicho Consejo manifestara su anuencia para la suspensión de garantías. En el rr>encionado año se sustituyó dicha expresión por el siguiente texto, que dice, "de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República" La redacción se modificó nuevamente el 2 de agosto de 2007 para suprimir la alusión a los Departamentos Administrativos.
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En cuanto al Poder judicial, éste se ejercería por una Suprema Corte de justicia, por los tribunales superiores de los Departamentos, por los de Hacienda, que establecería la ley de la materia, y por los juzgados de primera instancia. La Suprema Corte de justicia se componía de 11 ministros y un fiscal, cuyo cargo era perpetuo. La Suprema Corte de justicia designaba a los ministros y fiscales de los tribunales superiores de los Departamentos dentro de los propuestos por los propios tribunales superiores departamentales, a través del Supremo Gobierno. Se mantenían los fueros eclesiástico y militar. La división territorial de la República se hacía primero por departamentos que, a su vez, se dividirían en distritos y éstos en partidos. El gobierno de cada Departamento estaba a cargo de un gobernador, nombrado por el Presidente de la República, de acuerdo con el Consejo de Gobierno. En cada Departamento había una junta Departamental compuesta por siete personas, cuyas funciones eran similares a las de las diputaciones provinciales dispuestas en la Constitución de Cádiz. En cada cabecera de distrito había un prefecto y en las cabeceras de partido un subprefecto. Se disponía que hubiera Ayuntamientos "en las capitales de Departamento, en los lugares en que los había el año de 1808;en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas y en los pueblos que tengan ocho mil". Los ayuntamientos se elegían popularmente en los términos de una ley que se expediría con posterioridad. En cuanto a la reforma constitucional se disponía que en los primeros seis años de su vigencia no podría alterarse ningún artículo.
2.5. Los proyectos de 1842 y las bases orgánicas de 1843 La disputa entre federales y conservadores no había quedado totalmente resuelta. EllO de diciembre de 1841 se convocó a un nuevo Constituyente en el que la presencia de los liberales fue particularmente importante. La tensión entre liberales y conservadores y la fuerte presencia de una corriente que pretendía restablecer el federalismo complicaron el trabajo de este Congreso a tal grado, que se elaboró un primer proyecto y una minoría presentó un voto particular. Se generó después un segundo proyecto, pero ninguno llegó a tener vigencia, pues los conservadores maniobraron para desconocer al Congreso y convocar a una Junta de Notables que, con el carácter de Junta Nacional Legislativa, se arrogaba el derecho de emitir una nueva Constitución. De los proyectos de 1842 vale la pena mencionar que, por primera vez, en el primer proyecto aparece un capítulo de garantías individuales y, también por primera vez, en el voto particular presentado porlos tres miembros de la comisión que estaban en minoría -que eran Espinosa de los Monteros, Mariano Otero y Muñoz Ledo- encontramos el primer antecedente de nuestro moderno amparo. Entre las
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formas de conservación de las instituciones, el proyecto de la minoría señalaba en suarl. 81: ... para conservar el equilibrio de los poderes públicos y precaver los atentados que se dirijan a destruir su independencia o confundir sus facultades, la Constitución adopta las medidas siguientes: I.
Todo acto de los poderes Legislativo o Ejecutivo de alguno de los estados
que se dirijan a privar a una persona determinada de alguna de las garantías que otorga esta Constitución, puede ser reclamado por el ofendido ante la Suprema Corte de Justicia, la que deliberando a mayoría absoluta de votos, decidir~ definitivamente del reclamo. Interpuesto el recurso, pueden suspender la ejecución los tribunales superiores respectivos.
Nótese que la institución de la suspensión provisional existía ya en este embrión de nuestro juicio de amparo. Igualmente, encontramos un antecedente de las modernas acciones de inconstitucionalidad en la frace. II del mismo arl. 81 que decia: "si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso General fuere reclamada, como anticonstitucional, o por el Presidente de acuerdo con su Consejo, o por dieciocho diputados, o seis senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, mandará la ley a la revisión de las legislaturas, las que dentro de tres meses, darán su voto, diciendo simplemente si 'es o no inconstitucional"'. La diferencia con la situación actual es que la reclamación por inconstitucionalidad, si bien se hacía ante la Suprema Corte, ésta remitía el asunto a las legislaturas y ellas eran las que decidían por mayoría si había o no inconstitucionalidad. En cuanto a las bases orgánicas, la llamada Junta Nacional Legislativa formada por 80 notables -es decir, personas consideradas importantes en la sociedad de ese tiempo- entre los que, por supuesto, predominaban los conservadores y centralistas, elaboró las Bases de Organización Política de la República Mexicana, sancionadas por Antonio López de Santa Anna quien había regresado a ocupar la presidencia de la República, el 12 de junio de 1843, y fueron publicadas el 14 del mismo mes y año. En estas llamadas bases orgánicas que conservaban el régimen central sólo vale la pena mencionar un título, el octavo, que se refería a la existencia del poder electoral y aludía a las bases generales para la realización de elecciones; sin embargo, no existía ninguna autoridad específicamente encargada de la realización del proceso electoral.
2.6. El Acto de Reformas y la restauración del federalismo Los vaivenes de la lucha entre federalistas y centralistas continuaban. En 1846 se convocó al nuevo Congreso Constituyente, Santa Anna había vuelto a ocupar la presidencia de la República, ahora apoyado por los liberales, a quienes daba por su lado. El Congreso inició sus trabajos el 6 de diciembre de 1846. Éste tenía una particularidad muy especial, se le había convocado como Congreso Constituyente,
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pero también se le facultaba para dictar leyes sobre todos los ramos de la Administración Pública, con lo cual tenía el carácter de Poder Constituyente, así como de órgano legislativo ordinario, lo que rompe con la teoría clásica del Poder Constituyente. La comisión que debería presentar el proyecto de Constitución se inclinó por establecer plenamente la Constitución de 1824, sin embargo, Mariano Otero presentó un voto particular con el objeto de introducir reformas en aquella Constitución que se consideraba la única realmente válida y la que debió haberse respetado de 1824 a 1847. Otero presentó el documento Acta de Reformas que contenía un conjunto de modificaciones a la Constitución de 1824 y que, se entendía, debería añadirse a ésta como documento constitucional. Al aceptar el Congreso esta fórmula de Otero, restableció de hecho el federalismo, puesto que éste era el sistema de la Constitución de 1824, además se consideraba que quedaba también en vigor el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 1823. El Acta de Reformas determinaba que, por medio de una ley, se asegurarían los derechos del hombre y se fijarían las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad. Se disminuía el número de habitantes que servían de base para la elección de un diputado, ahora quedaría en 50000 o fracción, que excediese de 25000. Se modificaba el Senado, de forma que a los dos senadores que cada estado debería elegir se agregaría otro grupo de senadores igual al número de estados existentes, pero éstos serían electos a propuesta del propio Senado, de la Suprema Corte de Justicia y de la Cámara de Diputados. Quienes reunieran en su persona la propuesta de estos tres órganos, quedarían electos automáticamente, y la Cámara de Diputados nombraría a los que faltaran de entre los postulados por dichos órganos. Además, para ser senador se exigía haber tenido experiencia previa en algún cargo importante como el de Presidente y Vicepresidente de la República, secretario del despacho, gobernador de algún estado o legislador, enviado diplomático o ministro de la Suprema Corte de Justicia, juez, magistrado, jefe superior de Hacienda o general del ejército. Se preveía que el aspecto electoral se atendería por medio de leyes que podían adoptar la elección directa. Por primera vez se establece, así sea como posibilidad, recurrir a una elección directa para la obtención de cargos públicos.
2.7. La Constitución de 1857 Antes de referirnos a este documento, habría que mencionar algunos acontecimientos que ocurrieron después de la entrada en vigor del Acta de Reformas de 1847. Como era habitual, nuevos pronunciamientos se produjeron en diferentes partes del país, ahora de tendencia conservadora, y volvieron a generar inestabilidad gubernamental, provocando que se sucedieran rápidamente diversos titulares del Poder Ejecutivo. Se generó entonces una tendencia favorable a la dictadura que, por supuesto, estaba presto a desempeñar Santa Anna. Éste tomó nuevamente ias riendas del gobierno en i 853 Yse dictaron entonces unas Bases para la Administración de la República hasta la promulgación de la Constitución, el 23 de abril
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de 1853. Los militares que habían devuelto el poder a Santa Anna le otorgaron también, sin ninguna autoridad popular, autorización para gobernar durante un año sin Constitución, lo cual implicaba la instauración de una dictadura de facto, a pesar de la existencia de las mencionadas Bases, en las que, por cierto, se declaraba en receso a las legislaturas de los estados, con lo cual se daba un golpe frontal al federalismo, y decretos posteriores de Santa Anna volvieron a convertir gradualmente a la República en un estado unitario. Contra esta situación se emitió el Plan de Ayutla el l" de marzo de 1854, cuyo principal impulsor era el general liberal Juan N. Alvarez. A este movimiento se sumaron importantes liberales como Melchor Ocampo, Ponciano Arriaga y Benito [uárez. La revolución de Ayutla formó gobierno, el cual quedó a cargo de Juan N. Alvarez, quien expidió la convocatoria a un nuevo Congreso Constituyente, cumpliendo así con uno de los puntos del mencionado Plan. Por diversas presiones, Alvarez dejó el poder en manos de Ignacio Comonfort y durante el gobierno de éste, aun antes de reunirse el Congreso Constituyente, se expidieron tres importantes leyes que tocaban asuntos de particular importancia para el país y por lo cual pueden considerarse leyes constitucionales: la Ley luárez, que suprimía los fueros tanto militar como eclesiástico; la Ley Lerdo, que proclamaba la desamortización de las fincas rústicas y urbanas, propiedad de corporaciones civiles o eclesiásticas, y la Ley Iglesias (por don José María Iglesías), por virtud de la cual se fijaban aranceles para el cobro de diferentes servicios que prestaba la Iglesia y además disponía que los pobres quedaran exentos de dichos pagos. Por otra parte, Comonfort emitió el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana el 15 de mayo de 1856, que organizaría temporalmente a la República en tanto se emitía la Constitución. Este documento, bastante extenso, dedicaba una sección a las garantías individuales, clasificándolas unas referidas a la libertad, otras a la seguridad, otras a la propiedad y otras más a la igualdad. Aunque parecía formalmente federal, este estatuto contenía rasgos de centralismo, como el hecho de que los gobernadores de los estados fueran designados por el Presidente de la República, lo que provocó reacciones de los federalistas en contra de Comonfort. Lo anterior ocurría mientras el Congreso Constituyente se encontraba en sesiones en la Ciudad de México, desde el17 de febrero de 1856.1' Entre las discusiones más interesantes se encuentra la relaÚva a la libertad de cultos, que generó una gran polémica y una enorme resistencia del clero católico, encabezada por el Papa Pío IX. La secularización del Estado mexicano era el tema más candente de ese Congreso. La tensión social que provocaba hizo que el texto original de la Constitucíón de 1857 no incluyera una declaración expresa sobre la consagración de la libertad de cultos. Los sectores conservadores, impulsados por los jerarcas de la iglesia católica, que eran alentados desde El Vaticano, propiciaron manifestaciones ante el Congreso
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Para un profundo conocimiento de lo ocurrido en este Congreso resulta muy interesante consultar la obra de Francisco Zarco quien, además de ser diputado Constituyente, llevaba la crónica diaria en el periódico El Siglo XIX.
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Constituyente para que rechazara la garantía explícita de la libertad de conciencia, la cual resultaba esencial para instaurar un Estado democrático moderno. Debido a esa presión, los liberales eliminaron del proyecto de Constitución el artículo en el que se instauraba la tolerancia de cultos, pese a que todavía mantenía la previsión de que por medio de leyes sabias y prudentes se protegería el ejercicio de la religión católica. Las únicas previsiones incluidas en la Constitución de 1857 tendientes a reducir o eliminar los privilegios clerícales se contenían en el art. 3°, referido a la libertad de enseñanza, en el cual no se incluía como condición su adecuación a la doctrina eclesiástica; el art. 5°,que al no reconocer ningún contrato que implicara el irrevocable sacrificio de la libertad por cualquier causa, incluyendo expresamente el voto religioso, desconocía a las órdenes monásticas e impedía el uso de la coacción pública para obligar al cumplimiento de los mencionados votos; el art. 7°, en el que resultaba significativa la exclusión del respeto a la religión católica como límite a la libertad de imprenta; el art. 13, que suprimió el fuero eclesiástico y las obvenciones parroquiales, las cuales constituían de hecho pagos forzosos a la Iglesia; el art. 27, que prohibia a las corporaciones religíosas la propiedad o administración de bienes raíces no destinados directa o inmediatamente a su objeto, y el precepto de mayor trascendencia y que más enojo causó entre el clero: el 123, en el cual se fijaba la sujeción de la Iglesia al poder civil al establecer: "Corresponde exclusivamente a los poderes federales ejercer, en materias de culto religioso y disciplina externa, la intervención que designen las leyes." La Iglesia argumentaba que las reformas atentaban contra la unidad nacional basada en la religión y,como sigue sosteniendo a principios del síglo XXI para oponerse a medidas legislativas contrarias a su posición, afirmaba que eran rechazadas por la mayoría del pueblo. El gobierno de la época apoyó esta postura y mandó al ministro de Justicia y Negocios Eclesiásticos, Ezequiel Montes, a defenderla en el Congreso Constituyente. El contenido de los artículos aprobados desató la cólera de la Santa Sede. Pío IX se lanzó violentamente contra ellos en un consistorio y ordenó que se declararan írritos y sin valor los preceptos que afectaban a la Iglesia y, siguiendo una línea de conducta que el papado ha sostenido consistentemente durante siglos, convocó a la desobediencia, enfrentándose a la autoridad estatal. El arzobispo de México, Lázaro de la Garza y Ballesteros, "declaró el 15 de marzo de 57 que los católicos no podrán jurar la Constitución y pocos días después dispuso que se negase la absolución a quienes no se retractaran públicamente del juramento'." La Constitución de 1857 era víctima, pues, de una fuerte embestida por parte de los grupos conservadores anclados en los intereses coloniales y simultáneamente recibía ataques desde otro flanco: el de la propia clase polítíca de la época que hacía
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Tena Ramírez,
op. cit., pág. 603.
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notar la debilidad que afectaba al Poder Ejecutivo en un esquema institucional que daba excesiva fuerza al Congreso. Ello se debía a que los Constituyentes decidieron suprimir el Senado pese a que se sostenía el sistema federal adoptado en la Constitución de 1824. De este modo, la República Federal cuyo diseño primigenio era de tipo bicamaral, con el Senado como garante de los intereses de los estados que estaban representados paritariamente en dicha Cámara, depositaba el Poder Legislativo en una asamblea única frente a cuyas disposiciones el Presidente no disponía siquiera de un derecho efectivo de veto. En medio de esas tensiones el presidente Comonfort que había jurado la Constitución, terminó por retractarse y apoyar un golpe contra ella, para luego arrepentirse y abandonar la presidencia a la que ascendió legítimamente Benito Iuárez, quien previamente había sido electo presidente de la Suprema Corte. En el aspecto social, pese a la visión de Ponciano Arriaga, quien pretendía abordar a fondo el problema de la propiedad rural y tomar medidas contra los abusos de los propietarios de tierras, el Congreso Constituyente resintió la presión de éstos y la Constitución se quedó corta en cuanto a la atención de la desigualdad social, la cual tuvo que esperar hasta el estallido revolucionario de 1910 para ser atendida pues las condiciones de la época no permitieron dar cabida al visionario proyecto de Arriaga. La defección de Comonfort lanzó nuevamente a la contienda a los grupos en pugna que se enfrentaron en la denominada Guerra de los Tres Años.
2.8. Las Leyes de Reforma Pese a algunas diferencias en el gabinete del presidente Iuárez, éste decidió radicalizar las acciones legislativas para afirmar el Estado laico mexicano sobre los privilegios de la Iglesia, mediante un conjunto de disposiciones que tenían esencialmente un carácter constitucional porque significaban una transformación profunda de las decisiones politicas fundamentales al modificar la base del poder civil deslindándolo de su vinculación con la religión católica. El paso decisivo fue dado en Veracruz el 12 de julio de 1859 mediante la Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos en cuyos considerandos se hacia notar que el clero dilapidaba "los caudales que los fieles le habían confiado para objetos piadosos" y los invertía "en la destrucción general, sosteniendo y ensangrentando cada día más la lucha fratricida que promovió en desconocimientode la autoridad legitima"!' En su arto 10 esta Ley disponía la entrada a dominio de la nación de todos los bienes que el clero secular y regular había estado administrando con diversos títulos, cualquiera que fuese la clase de derechos previos y acciones en que consistieran y el nombre y la aplicación que hubiesen tenido.
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Para una amplia referencia de las Leyes de Reforma y una reproducción completa de las mismas véase Everardo Moreno Cruz, ]uárez jurista, 2a. ed., Porrúa, México, 2006.
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Debe hacerse notar que en esta Ley la terminología empleada es muy precisa y, a diferencia de la expresión incluida en el art. 130 constitucional en tiempos de Carlos Salinas, que habla de la separación entre Iglesia y Estado, se proclamaba entonces la "perfecta independencia entre los negocios del Estado y los negocios puramente eclesiásticos". Esta redacción refleja correctamente la idea de no confundir las tareas del poder público con los asuntos religiosos, lo cual era imprescindible para que e! Estado asumiera diversas funciones y servicios que le corresponden pero que habían sido ejercidos por la Iglesia, como el Registro Civil o la administración de los panteones. La separación entre Iglesia y Estado no puede entenderse como coexistencia de dos poderes iguales e independientes, dado que éste por definición representa el poder popular soberano y por ello se encuentra por encima de cualquier otra instancia interna.
En una disposición de apariencia paradójica pero que reafirmaba la idea de la supremacía estatal, el arto 30 de la Ley que nos ocupa establecía que "e!Gobierno se limitará a proteger con su autoridad el culto público de la religión católica, así como de cualquier otra" Obsérvese que aunque pone en primer plano a dicha fe, ya no la considera la única digna de ser protegida, como se había propuesto en e! proyecto original de la Constitución de 1857, sino que la coloca en un plano de igualdad con otras preferencias religiosas al tiempo que enfatiza la sujeción de las cuestiones religiosas a la potestad gubernativa estatal. El 23 de julio de 1859 juárez promulgó, también en e! puerto de Veracruz, la segunda de las Leyes de Reforma que daba al matrimonio e! carácter de "un contrato civil que se contrae licita y válidamente ante la autoridad civil" En esta Ley el matrimonio seguía siendo indisoluble y, por tanto, sólo se disolvía con la muerte. El divorcio se regulaba de manera muy tímida pues no dejaba a los divorciados en condición de poder contraer un nuevo matrimonio. El 28 de julio de 1859, igualmente en Veracruz, juárez expide la Ley que instituye elRegistro Civil. Se crean los funcionarios denominados juecesdel estado civil, retirando así a la Iglesia la función que desarrollaba de registrar, con validez oficial, e! nacimiento, matrimonio y fallecimiento de las personas. El 31 de julio de! mismo año y en idéntico lugar se expidió la Ley que ponía bajo la autoridad civil los cementerios, camposantos, panteones y bóvedas o criptas mortuorias, aunque se encontraran en iglesias, catedrales o monasterios.
El gobierno del presidente Iuárez rompió relaciones diplomáticas con los Estados Pontificios el3 de agosto de 1859, y el 11 del mismo mesy año decretó cuáles serían los días inhábiles oficiales: los domingos, e! día de año nuevo, el jueves y viernes de la semana mayor, e! jueves de Corpus, e! 16 de septiembre, e! 10 Y2 de noviembre y el 12 y 24 de diciembre. En el mismo decreto se derogaron todas las disposiciones por virtud de las cuales los miembros de! gobierno, en su carácter de funcionarios, debían acudir a las funciones públicas en los templos. E14 de diciembrede
1860seemitió la ley que estableció\0.\\\)101\"'0. o.e C"\\C»' e\
2 de febrero de 1861 se decretó la secularización de los hospitales y establecimientos
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de beneficencia, y el 26 de febrero de 1863 se ordenó la extinción, en toda la República, de las comunidades religiosas. Como se ha indicado, las Leyes de Reforma tenían un carácter intrínsecamente constitucional, pero fue hasta 1873 que sus principios básicos se incorporaron de manera formal como reformas a la Constitución de 1857. En los años posteriores se introdujeron algunas importantes reformas constitucionales, como la reinstauración del sistema bicamaral al restablecerse el Senado de la República como representación de los estados y del Distrito Federal, en 1874; la creación del Ministerio Público y la figura del Procurador General de la República en 1900, y la creación de la Vicepresidencia de la República en 1904.
2.9. La Constitución de 1917. Su carácter social El proceso revolucionario armado que estalló en 1910 con la consigna "Sufragio Efectivo, No Reelección" evolucionó hacia una lucha para alcanzar conquistas sociales a favor de los grupos más oprimidos del país, como los campesinos y 'los obreros. Sin embargo, estas aspiraciones no estaban debidamente reflejadas en el Proyecto de Reformas a la Constitución de 1857 que Venustiano Carranza, Primer Jefedel Ejército Constitucionalista, había enviado al Congreso Constituyente reunido en Querétaro ello de diciembre de 1916 y al que se había convocado mediante elección popular para dar cauce jurídico al régimen surgido de la Revolución triunfante. En ese Congreso la corríente progresista logró convertír a la nueva Constítución ahí redactada, en la primera en el mundo que contenía normas de contenido social. A las prímígenias garantías individuales añadió preceptos para garantizar derechos de clase, es decir, garantías clasistas o grupales, caracterizadas por reconocer que en la práctica los integrantes de ciertos grupos, como los peones del campo o los obreros, no se encontraban en condiciones de igualdad con quienes los contrataban y, por tanto, eran fácilmente víctimas de abusos por su ignorancia o necesidad. Como un dato esencial, se recogió la sujeción del derecho individual de propiedad al interés social, lo cual constítuía una ruptura con la visión del individualismo liberal que concedía una protección absoluta a la propiedad privada. Estos nuevos criterios obedecían a la injusticia social derivada de la enorme concentración de la propiedad rural en pocas manos. Para corregir esta desigualdad se sustituyó la idea de la propiedad corno- derecho natural humano por el concepto propiedad originaria de la nación. A ésta corresponde, pues, originalmente la propiedad de las tierras yaguas del territorio nacional y es ella la que de manera derivada la transmite a los particulares para constituir, en los términos de ley,la propiedad privada atribuida a los particulares. Esta nueva concepción que da preeminencia a la sociedad sobre el individuo era fundamental para constituir un Estado Social de Derecho y servía de base para redistribuir la tierra. El art. 27, en el que se recogía este nuevo principio, sería la
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base para realizar la reforma agraria a la que aspiraban los revolucionarios, a fin de expropiar los latifundios y repartirlos entre los campesinos. La distribución justa de la tierra se garantizaría poniendo un límite a la extensión de la propiedad privada y creando formas de propiedad social como el ejido y la pertenencia territorial colectiva en las comunidades que ejercen esta forma de apropiación. Otra innovación trascendental se dio en materia de regulación del trabajo. Los tradicionalistas rechazaban la inclusión de las normas laborales en el texto constitucional por no considerarlas propias de él, pero los impulsores de las conquistas buscadas por los obreros que para eso se habían lanzado a la Revolución, insistieron en que era necesario consagrar los derechos de los trabajadores al más alto nivel jurídico y redactaron para ello el art. 123, que por primera vez en una Carta Constitucional regulaba asuntos como la jornada máxima de trabajo, el descanso semanal, la prohibición del trabajo de los menores de 12 años, la existencia de un salario mínimo, el derecho de huelga, las responsabilidades patronales por riesgos de trabajo y avanzados derechos como el acceso a la vivienda y la participación de los'trabajadores en las utilidades de las empresas. La modificación hacia un enfoque esencialmente social se aprecia desde el arto 10 del cual se eliminó la referencia, contenida en la Constitución de 1857, de que el pueblo mexicano reconocía que los derechos del hombre "son la base y el objeto de las instituciones sociales", y se puso énfasis en que el goce de las garantías individuales proviene de la circunstancia de que las otorga la Constitución. Este hecho, aunado a los radicales cambios sociales, muestra que el Constituyente de 1916-1917 había producido una Constitución esencialmente distinta a la predecesora que se suponía reformaba y, por tanto, se trataba de una nueva Norma Suprema, pese a conservar un buen número de articulas de la de 1857. En el tema religioso esta Constitución, promulgada el 5 de febrero de 1917, asumió una postura bastante drástica frente a la iglesia católica, de carácter abrumadoramente mayoritario en el país, y en el art. 130 privó de personalidad jurídica a todas las agrupaciones religiosas denominadas iglesias, en tanto que el 27 les imposibilitaba de manera absoluta la propiedad de bienes inmuebles ya que todos los templos serían de la nación. Igualmente se estableció en el art. 3° el carácter laico de la educación y la prohibición a los religiosos de establecer o dirigir escuelas primarias. En el aspecto orgánico, pese a que muchas veces se afirma que fortaleció el presidencialismo, esto es sólo parcialmente cierto, pues si bien impedía la superioridad del Legislativo -como la existente en la Carta de 1857- se orientaba por un equilibrio de poderes al poner diversas taxativas al Ejecutivo. Una institución que dotaba de fuerza al Presidente, por ejemplo, era la posibilidad de vetar leyes aprobadas por el Congreso pero, por otra parte, imponía una limitación temporal muy rígida a su poder al establecer el principio de no reelección absoluta del Presidente electo de manera popular. Hay que aclarar que originalmente no se inclula la prohibición dereelección inmed\"t" " \()';, k~i.';,\"",,,'C~, 1''"'" ", -se. impedía la reelección de los gobernadores electos en cualquier tiempo.
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También se colocaban algunas condiciones para ciertos nombramientos presidenciales, como la aprobación que deberia hacer e! Senado de "los empleados superiores de Hacienda'; es decir, de los encargados del manejo de las finanzas públicas. Otra forma de asegurarse que el Ejecutivo no avasallara todos los ámbitos de la vida nacional fue la instauración de la autonomía municipal en e! art. 115, al señalar que la base de la organización política y administrativa de los estados sería el Municipio Libre y, para combatir la práctica de los "jefes políticos" que sometían a sus disposiciones caciquiles a los Ayuntamientos, especificaba que entre éstos, a quienes correspondía el gobierno municipal, y los gobernadores de los estados no habría ninguna autoridad intermedia.
2.10. Principales variaciones globales entre 1917 y 2007 A partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1917 y hasta e131 de diciembre de 2007 se emitieron 177 decretos de reforma, esto es, un promedio de casi dos por año, en virtud de los cuales se modificaron 102 de sus 136 articulas, algunos en varias ocasiones." En cuanto a las instituciones políticas destacan las reformas que tuvieron por objeto, primero, permitir la reelección presidencial para hacer posible el regreso de Álvaro Obregón a la presidencia en 1928 y después del asesinato de éste en julio de ese año, la prohibición de la reelección absoluta de cualquiera que hubiese ocupado la titularidad de! Ejecutivo, por cualquier título. En esa reforma de 1933 también se prohibió la reelección inmediata de los miembros de las Cámaras de! Congreso de la Unión. Se efectuaron reformas para extender e! sufragio, a las mujeres en 1953 ya los jóvenes de 18 años en 1969. La representación política se amplíó mediante sucesivos cambios tendientes a perfeccionar un sistema democrático competitivo. En 1963 se introdujeron los diputados de partido; en 1977 se efectuó una profunda reforma que amplió e! número de miembros de la Cámara de Diputados a 400 integrantes, garantizando por medio del sistema de representación proporcional que la cuarta parte fuera de partidos opositores al gobierno. Se dio reconocimiento constitucional a los partidos políticos y se inició el otorgamiento de financiamiento público a dichas organizaciones. En 1986 se amplíó el número de diputados a.SOO y mediante las modificaciones efectuadas en la última década del siglo xx, se otorgó autonomía a la autoridad electoral y se creó un tribunal independiente que es la última instancia en la calificación de las elecciones de los poderes legislativo y ejecutivo, tanto locales como federales.
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Véase la página web del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAl\'I). http://info.juridicas.unam.mx/
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En 1996 se introdujo la representación proporcional también en el Senado de la República y se garantizó la máxima equidad a los partidos políticos en su acceso a los medios electrónicos. En relación con el Poder judicial se hicieron distintas reformas para adecuarlo a las necesidades de cobertura de la justicia federal, principalmente a través del juicio de amparo. En 1994 se fortaleció el sistema de control constitucional mediante una renovación integral de la Suprema Corte de justicia de la Nación a la que se dio rango de Tribunal Constitucional al crear las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad en el arto 105 de la Norma Suprema, como forma de control de la constitucionalidad. El estatus del Distrito Federal sufrió varias modificaciones, primero en 1928 para suprimir el régimen municipal; en la reforma política de 1977 se crearon las figuras del referéndum y la iniciativa popular, pero nunca tuvieron aplicación práctica y en 1987 se suprimieron del texto constitucional con motivo de la reforma por la que se instauró una Asamblea de Representantes local con facultades reglamentarias que posteriormente evolucionó para convertirse en Asamblea Legislativa con atribuciones limitadas, conservando el Congreso de la Unión la facultad de emitir el Estatuto de Gobierno y las leyes en algunas materias. En 1997 se eligió por primera vez al jefe de Gobierno del Distrito Federal y la administración de éste dejó de depender del Presidente de la República. El arto 115 fue modificado en varias ocasiones para asegurar a los ayuntamientos el ejercicio de sus facultades que frecuentemente les eran escamoteadas por los gobiernos estatales y el federal. Se les otorgaron facultades explícitas para encargarse de diversas funciones y servicios públicos, cobrar algunos impuestos y recibir directamente participación de la recaudación fiscal federal. Con objeto de otorgar a ciertos órganos atribuciones no sujetas a los poderes tradicionalmente instituidos se les dotó de autonomía constitucional. Así, aparecieron con ese carácter el Banco de México, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral, la Auditoría Superior de la Federación, el Instituto de Acceso a la Información Pública y el organismo responsable del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. A éstos se suman las ínstituciones públicas de educación superior autónomas por ley. En el tema de nacionalidad, en 1997 se introdujo la irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana por nacimiento y, con ello, la posibilidad de que un mexicano cuente con doble o múltiple nacionalidad. En materia económica se introdujeron principios como la rectoría del Estado, la planeación democrática del desarrollo nacional y la noción de actividades estratégicas y prioritarias en los arts. 25, 26 Y28, en 1982. No obstante, en los años subsecuentes se realizaron algunos cambios para facilitar la privatización de áreas estratégicas como la banca, los ferrocarriles y las comunicaciones satelitales. Con respecto a los derechos humanos se incorporaron en la denominada parte dopnática, normas referentes alos de tercera generad6n COw.o ~\.
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la igualdad del varón y la mujer, se recogieron en el arto 2° diversas demandas de las comunidades indígenas, entre ellas una autonomía de carácter limitado; se consagraron en el apartado B del arto 20 los derechos de las victimas de acciones delictivas y, como ya se dijo, se crearon las comisiones de derechos humanos tanto en el ámbito federal como en el de las entidades federativas. ·En el aspecto social se registraron algunos retrocesos particularmente en materia agraria en virtud de que los sectores con mayor poder económico hicieron valer sus intereses frente a la propiedad social. La posibilidad de recurrir al amparo les fue concedida a los terratenientes con certificado de inafectabilidad desde 1947. En las dos últimas décadas se modificó la naturaleza jurídica de la propiedad ejidal y se reabrió la posibilidad de explotar extensiones de tierra por sociedades mercantiles. En materia educativa se pasó por una etapa, a partir de 1934, en que se elevó a rango constitucional el carácter socialista de la educación en una reforma que luego fue revertida en 1946 para incorporar en el arto 3° una amplia referencia a las características de la educación a fin de proclamar su naturaleza nacional y democrática, incluida una amplia definición de la democracia, a la luz de la cual debe interpretarse la propia Constitución y la legislación derivada de ella. En ese mismo articulo se consagró la autonomía de las universidades e instituciones de educación superior a las que la ley conceda esa condición jurídica. En materia religiosa, el 28 de enero de 1992, durante el régimen del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se devolvió el reconocimiento de personalidad jurídica a las iglesias y se les permitió nuevamente tener bienes inmuebles en propiedad; se autorizó la celebración de actos religiosos fuera de los templos, y se concedió el derecho de voto a los ministros de los cultos. La prohibición de participar en política a estos últimos se redujo en los términos constitucionales a las actividades partidistas, con lo que se ha observado una constante incidencia del clero católico en la vida pública manifestada mediante auténticos desafíos a la autoridad civil, reviviendo enfrentamientos que parecían históricamente superados. En 2007 se incorporó en el arto 6° la regulación de la información pública y se estableció la base para el organismo público encargado de garantizar el acceso a la misma; además, se efectuó una nueva reforma en materia político-electoral para prohibir la publicidad política pagada en medios electrónicos e introducir cambios en la estructura y las funciones del Instituto Federal Electoral. En los capítulos posteriores, al irse desarrollando cada tema, expondremos con mayor amplitud muchos de los cambios sufridos por la Constitución de 1917 a partir de su entrada en vigor.
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3.1. Distinción entre principios formales y materiales Se entiende por principio, de acuerdo con sus acepciones gramaticales, la "base, origen, razón fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia" o "cada una de las primeras proposiciones o verdades fundamentales por donde se empiezan a estudiar las ciencias o las artes". Así considerados, los principios a partir de los cuales discurren los procesos constitucionales y sobre cuya base se procede a conocer y aplicar la Constitución, pueden dividirse en dos tipos: principios formales y principios materiales. Los principiosformales atienden a la estructura de la propia Constitución y del régimen jurídico que de ella deriva, se refieren al continente y a las bases de la construcción constitucional con independencia de los contenidos; en cambio, los principios materiales aluden a las ideas rectoras que se plasman en la Constitución para definir las características del Estado regulado por ella. Los principios formales tienen que ser cumplidos por todas las constituciones para que efectivamente sean tales, independientemente de los principios materiales que definen su contenido. Así, por ejemplo el carácter normativo de la Constitución, que es un principio formal, es indispensable para garantizar el cumplimiento de los principios materiales. Supongamos una Constitución de tipo federal y otra centralista; se trata de dos principios materiales excluyentes, pero según la Constitución de que se trate, sus normas deberán asegurar que se cumpla uno u otro.
3.2. Principios formales Los principios formales son: l. Carácter normativo de la Constitución. 2, Supremacía constitucional. 3, Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional. 4. Inviolabilidad constitucional.
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3.2.1. Carácter normativode la Constitución Este principio, al que ya se aludió en el capítulo 1, consiste en que la Constitución está conformada por normas de cumplimiento obligatorio. No se trata de meras declaraciones, recomendaciones o propósitos genéricos aunque a veces se expresen en términos que parecieran tener tal naturaleza. El problema de la índole normativa de los preceptos constitucionales deriva de que éstos no siempre se expresan por medio de la relación lógica pura que vincula un supuesto fáctico con una consecuencia jurídica. En un sentido lógico formal se nos ha enseñado que toda norma jurídica puede ser expresada mediante el enunciado: Si es A, debe ser B. En el mundo constitucional ocurre que la fuerza normativa del enunciado suele presentarse corno una declaración absoluta que no contiene un vínculo con una consecuencia jurídica concreta, ya que éstas habrán de desarrollarse especificamente en la legislación ordinaria, si bien tal desarrollo aparece muchas veces, en sus rasgos principales, dentro de! propio texto constitucional. El hecho de que las disposiciones constitucionales se redacten corno principios generales no las despoja de su carácter normativo. El art. 40 dice que es voluntad de! pueblo mexicano constituirse en una república democrática, entre otras características. Así expresada, no se cumple en la declaración la estructura lógicoformal que empieza por definir un supuesto, al que luego se atribuyen consecuencias jurídicas. Sin embargo, e! planteamiento de! art. 40 tiene que interpretarse formulado de la manera siguiente: todos los actos para la conformación de los poderes públicos deberán obedecer a los principios democráticos contenidos en la Constitución
y desarrollados en las leyes; aquellos que se aparten de dichos principios deberán ser declarados nulos por las autoridades que aplican la ley, dotadas de facultades jurídicas para ello. Francisco Fernández Segado sostiene que e! carácter normativo de la Constitución "quiere significar que no estarnos en presencia de un mero catálogo de principios, sino de una norma cuyo contenido material a todos (ciudadanos y poderes públicos) vincula de modo inmediato, siendo por lo demás sus preceptos, corno regla general, alegables ante los tribunales y debiendo considerarse su infracción antijurídica".' Es por esa razón que incluso disposiciones de naturaleza típicamente programática en las que se reflejan meras aspiraciones, deben entenderse corno un marco para forzar a la obligatoriedad de ciertas conductas tanto del Estado como, eventualmente, de los particulares. Veamos el caso de la expresión "Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa': contenida en el art. 4° de nuestra Constitución. En primer lugar debe considerarse corno un mandato al legislador puesto que la frase inmediata siguiente indica que "La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo': Esverdad que la omisión de legislar en el sentido indicado no tiene posibilidad de exigirsejurídicamente de
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Francisco Fernández Segado,
op. cit., pág.
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manera directa, pero podria dar lugar a litigios aún inexplorados como el de una acción de inconstitucionalidad promovida por una minoria legislativa en contra de un Presupuesto de Egresos que no contuviese previsiones específicas para crear esos apoyos de los que habla la Constitución. Con respecto a las denominadas normas programáticas, Néstor Pedro Sagüés señala que existen tres posturas teóricas en la doctrina constitucional: l. La que les niega eficacia.
2. La que les otorga plena eficacia. 3. La que estima que están dotadas de eficacia parcial.' Desde mi punto de vista, las dos primeras posiciones no son admisibles. Si se atiende a la primera, negamos el carácter normativo de la Constitución; si nos adherimos a la segunda, veremos que la práctica la contradice, en tanto que la tercera se justifica porque, corno dice el mismo autor, "a) Se trata de reglas jurídicas de rango constitucional; b) Actúan como material jurídico inductor en el sentido de que impulsan al legislador ordinario y demás poderes constituidos a actuar de modo específico; e) Condicionan la validez de la legislación ordinaria..., y d) Sirven para interpretar la Constitución'.' Volviendo a nuestro ejemplo teórico, es preciso insistir en que el carácter de reglas jurídicas constitucionales deberia servir de base para obtener resultados juridicos concretos respecto de actos en los que se encuentre involucrada la vivienda de una familia. Por ejemplo, en los casos frecuentes en que se entregan casas de interés social pésimamente construidas y con múltiples defectos debería ser posible exigir a los constructores la reparación con materiales de calidad adecuada sin costo alguno, sin que éstos pudieran excepcionarse alegando que el monto de lo pagado por la vivienda no permite entregarla en mejores condiciones. El demandante alegaría que era deber del Estado verificar que quienes ofrecen, financian y construyen viviendas lo hagan en los términos constitucionales, es decir, que sean "dignas y decorosas': Los contratistas están obligados a conocer esta disposición, de modo que hay una corresponsabilidad entre ellos y el Estado que debería ser exigida en términos de una demanda civil basada en la obligatoriedad fundamental de la norma constitucional que adquiere plena vigencia en razón de actos concretos a los que resulta aplicable. En contra de una sentencia desfavorable se podria interponer un amparo alegando que en la resolución está involucrada una cuestión de constitucionalidad. Eventualmente, pueden abrirse paso nuevas concepciones juridicas derivadas de la noción teórica indiscutible del carácter normativo de la Constitución, tal sería el caso de llegar a interponer demandas de amparo contra actos de particulares que
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Néstor Pedro Sagüés, op. cit., 1. 1,pág. 93. Ibídem, pág. 94.
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actúan como verdaderas autoridades por el carácter unilateral e imperativo de algunos de sus actos. "Esto es congruente con el empeño del constitucionalismo contemporáneo que tiene por misión la reducción de todos los poderes, entre los que se encuentran también los macropoderes salvajes que han crecido inusitadamente a la sombra del renovado anarco-capitalismo mundial, que ha hecho de la falta de reglas una especie de grundnorm de las relaciones económicas e industriales:" Pensemos en la circunstancia, que ya se ha dado, de cobros desmedidos por créditos hipotecarios provenientes de condiciones financieras leoninas que pueden conducir a una familia a la pérdida de su vivienda. El razonamiento normativo seria el siguiente: "" La familia, dentro del marco legal aplicable, hizo una adquisición lícita de su vivienda.
"" Las condiciones se modificaron en su perjUICIO, afectando su derecho constitucional a una vivienda digna y decorosa. "" El Poder Legislativo está obligado constitucionalmente a legislar para establecer instrumentos y apoyos para alcanzar tal objetivo. "" Aun no habiendo cumplido el Estado su obligación constitucional, la familia ya habia alcanzado dicho objetivo en determinadas condiciones. Aquí se abren dos posibilidades. La primera consiste en impugnar directamente el acto unilateral de las instituciones financieras como un acto de autoridad, por la condición que frente a ellas tiene el usuario de este servicio, solicitando que el apoyo del Estado se actualice otorgando el amparo y la protección de la justicia. Esto implica una modificación sustancial de la teoría del amparo, la cual, sin embargo, ya se ha abierto paso en el pensamiento de muchos juristas y está presente en algunos proyectos elaborados para reformar la legislación de la materia a fin de ampliar la noción de autoridad contra la cual se puede interponer el amparo.' La segunda posibilidad sería demandar al Estado en el caso concreto, por la vía civil, empleando la argumentación siguiente: C'\.J
La variación de las circunstancias financieras amenaza a la familia con la
privación de su vivienda, en virtud de la omisión atribuible al Estado, de crear los instrumentos y apoyos previstos en la Constitución. "" El Poder Judicial debe acordar el otorgamiento de apoyos específicos al demandante para actualizar la obligación estatal. Dicho apoyo debe con-
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Miguel Carbonell, La Constitución en serio, Porrúa,UNAM, México, 2001, pág. 47. Véase Diego valdés, La protección de los derechos fundamentales frente a particulares, página web del Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 2005· http/linfo.juridicas.unam.mx y en la misma página web la referencia al libro de JuanMaría Bilbao Ubillas, La eficacia de los derechos puu/u-mcl"u'«!"-:>/trl'i"le«f'ú'rlk«/aré'J. Análisis delaJUTisprudcnci«. dd Tí\h\l\\.'\}.\C'U'f\",,\\\'V.Ú'::'i'f\o.\, cxs-c.. BOE. Madrid. 1997.
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sistir en la asignación de recursos que permitan salvaguardar el derecho a la vivienda digna y decorosa en el caso concreto planteado por el demandante. '" En el supuesto de que la adquisición de la misma hubiera derivado de algún programa de apoyo para ese efecto, de cualquier modo el Estado debe intervenir para que el derecho a la vivienda no se vea afectado por un cobro desproporcionado impuesto unilateralmente por el sistema bancario, que implicaría dejar sin efecto la obligación de que existan los instrumentos y apoyos dispuestos por la Constitución. No es posible exigir a! Estado la dotación de vivienda a todas las familias, pero sí es sostenible que mediante procedimientos indirectos, como los descritos, se luche para hacer efectivos en casos concretos los derechos declarados en la Constitución, aunque se encuentren consagrados de manera abstracta y general." Desde un punto de vista jurídico forma!, encontramos en el texto constitucionalla declaración de este principio en el arto 133, que señala: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados:' El énfasis lo he añadido para demostrar que la expresión Ley Suprema no solamente implica la supremacia a la que aludiremos en el apartado siguiente, sino también la condición de ley, es decir, de norma con fuerza obligatoria. Además, el contenido del art. 10 nos conduce al reforzamiento de la noción de norma obligatoria por una interpretación a contrario sensu, puesto que su redacción es la siguiente: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece:' Entre estas garantías está la de legalidad según la cual "nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento" (art. 16). De manera que el individuo no está obligado a acatar las disposiciones de la autoridad salvo que éstas tengan causa legal, esto es, que estén fundadas en la ley. Dicha ley, por tanto, a todos obliga y su obligatoriedad proviene de la Constitución. Si la Constitución es la fuente de tal obligatoriedad de la ley, dado su carácter supremo que veremos enseguida, los términos constitucionales son obligatorios para gobernantes y gobernados.
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Se sugiere a los maestros y estudiantes, como ejercicio de clase, la elaboración de razonamientos semejantes para hacer efectivos derechos constitucionales abstractos en casos concretos.
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3.2.2. La omisión legislativa No es posible soslayar en este punto el problema de la omisión legislativa y la inconstitucionalidad que ello puede significar por falta de cumplimiento de preceptos constitucionales que imponen al legislador e! deber de emitir leyes en determinado sentido. En el ejemplo anterior es claro que el Constituyente ordena al legislador e!establecimiento de instrumentos y apoyos para lograr que toda familia disfrute de vivienda digna y decorosa y que la falta de cumplimiento de ese deber puede producir consecuencias concretas en contra de familias específicas. Al referirse a la inconstitucionalidad por omisión, la doctrina considera que ésta puede provenir de la falta de emisión de normas generales -que es e! caso- y de la ausencia de actos individuales. Se estima que la omisión inconstitucional por actos individuales puede ser reparada por acciones ordinarias o de amparo -un ejemplo en nuestro Derecho es la falta de contestación en un tiempo prudente a una petición de un particular-, en tanto que la falta de normas generales plantea un problema más complejo. Bidart Campos ha propuesto "habilitar una instancia judicial para que e! perjudicado por la mora legislativa logre una intimación (del Poder Judicial) al Congreso, para que sancione la norma faltante; y si tal requerimiento no era escuchado debía autorizarse al Poder Judicial a cubrir e! vacío normativo", ya sea dictando una norma por analogía o recurriendo a los principios generales de! Derecho." La intimación implica una presión judicial para que se legisle. Cuando se trata de la falta de emisión de normas generales que el Legislativo está obligado a expedir, la opinión de los tratadistas se orienta en el sentido de que debe indemnizarse al perjudicado por la omisión legislativa. Algunos textos constitucionales, como el de Portugal, aluden a este problema previendo que el Tribunal Constitucional active al Poder Legislativo para que cumpla su obligación. Un avance muy considerable en esta materia se encuentra en la Constitución de la Provincia de Río Negro en Argentina la cual prevé que el Superior Tribunal señale un tiempo para que el Legislativo subsane la omisión y, de persistir ésta, el propio órgano judicial "integra el orden normativo resolviendo el caso con efecto limitado al mismo y, de no ser posible, determina el monto del resarcimiento a cargo del Estado conforme al perjuicio indemnizable que se acredite"!
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Véase Sagüés, op. cit., pág. 95. lbidem, pág. 96. Para mayor información sobreeste tema se recomiendaconsultar: Miguel Carbonell (compilador), En busca de las normas ausentes. Ensayos sobre la ¡»constitucionalidad por omisión, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 2003, y Eduardo Carpio Marcos y Gerardo
Efo Cruz, Elcontrolde las omisiones inconstitucionales e ilegales en el derecho comparado, Fundación Universitariade Derecho, Administración y Política, S. e, Constitucionalismo y Derecho Públicos, México, 2004. Un excelente trabajoal respecto es el de León 1'4'l\t1: M?.i\\1\n ~lanl.:.'n..e'L,""\.;a 'mconsutucionalidad por omisión legislativa", Facultad de Derecho, UNAM, 2007.
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Supremacía constitucional El principio de supremacia constitucional consiste en que la Constitución tiene el carácter de norma suprema, esto significa que se ubica en el más alto nivel jerárquico y todas las demás normas del sistema le están subordinadas de manera que no deben contrariada, No obstante, tal contradicción es posible y puede manifestarse de distintas maneras, por medio de normas que prevean algo contrario a lo señalado por la Constitución o en virtud de actos concretos que contravengan su contenido, El carácter supremo de la Constitución se mantiene mediante procedimientos que dejen sin efecto las normas o los actos que atenten contra e! texto constitucional, Estos procedimientos forman parte de lo que se denomina control de la constitucionalidad,' La supremacía constitucional queda establecida normativamente en el art. 133 que reprodujimos en el apartado anterior, La redaccíón de ese precepto establece de manera nítida la sujeción de todo el orden jurídico del país a la norma constitucionaL En e! ámbito federal, las leyes "que emanen de ella" por ese solo motivo tienen que conformarse a sus términos y en cuanto a los tratados, expresamente señala e! texto que deben "estar de acuerdo con la misma" Igualmente las constituciones y las leyes de los estados tienen que subordinarse al texto constitucional federal, Esta condición aparece también indicada en el art 41 de la Constitución, en e! que se prevé de manera muy precisa que las constituciones de los estados "en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones de! Pacto Federal", en el entendido de que el pactofederal, en ese contexto, es sinónimo de Constitución federal, En la medida en que las leyes de cada estado tienen que someterse al contenido de la Constitución estatal, por lógica, tendrán que estar siempre dentro del marco de la Constitución General de la República,
3.1,3,
3.2.4. Posición jerárquica de lostratados Pese a la nitidez de! att, 133 constitucional, en la doctrina llegan a plantearse dudas sobre la posibilidad de que en algunos casos los tratados internacionales alcancen un rango idéntico e incluso superior a los preceptos de la Constitución, lo cual supondría una excepción del carácter supremo constitucional o la extensión del concepto de norma constitucional al contenido de los tratados o por lo menos de algunos de ellos, especialmente los referidos a los derechos humanos. La pretensión de igualdad e incluso de superioridad de cualquier tratado internacional respecto de la Constitución es de todo punto rechazable porque atenta contra el principio de soberanía popular que es la piedra angular de la estructura jurídica del Estado y contra la fuente misma del Derecho constitucional que es la noción básica de Poder Constituyente. 'c.__----" 9
Francisco Fernández Segado.
ñol122/l983.
op. cit., pág. 79. Véase la sentencia del Tribunal Constitucional espa-
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Todo e! edificio constitucional se sustenta en la idea de que la soberanía, que es la capacidad suprema de decisión en el Estado mexicano, reside esencial y originariamente en el pueblo (art. 39). Las determinaciones soberanas para crear normas constitucionales, según la propia Constitución, se toman de manera compleja mediante la intervención de los órganos que participan en e! proceso de reformas o adiciones constitucionales que son el Congreso de la Unión, con mayoría calificada en ambas cámaras, y los poderes legislativos de los estados, al requerirse la aprobación de más de la mitad de las legislaturas estatales (art. 135). Si se admitiera que los tratados, aunque sólo sea en casos excepcionales, igualan o superan a la Constitución, tendríamos que reconocer que el Poder Constituyente se ejercería por el Presidente de la República y el Senado que son los únicos órganos participantes en la suscripción de un tratado, con e! agregado de que la conformación de la voluntad conjunta de solamente dos órganos constituidos quedaría por encima de la voluntad de! pueblo mexicano expresada por medio de todos los órganos que pueden crear normas constitucionales. La posición según la cual un tratado podría llegar a estar por encima de la Constitución proviene del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es conocido el caso de la Constitución española que en su art. 10 prevé que sus normas relativas a derechos y libertades fundamentales se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias que sean ratificados por ese país. El criterio de! Tribunal Constitucional español es en el sentido de que esas disposiciones implican la expansión de los derechos fundamentales según las pautas del Derecho internacional. Este razonamiento en realidad no implica la posible superioridad del tratado sobre la Constitución. Cualquier catálogo de derechos fundamentales de la persona contenido en un texto constitucional debe asumirse corno un mínimo dispuesto en favor de los individuos que puede ser ampliado por las normas secundarias pero nunca restringido, de modo que si un tratado amplia tales derechos básicos, se mantiene dentro de lo dispuesto por la Constitución, en tanto que sería inconstitucional si los disminuye o los suprime. Exactamente e! mismo razonamiento opera para la legislación ordinaria al interior de! país. Existe también en la literatura constitucional una corriente que supone que por razones de "buena fe" o por el principio de pacta sunt servanda (los tratados deben cumplirse), una vez suscrito un tratado e! país firmante no puede desconocerlo alegando una reforma constitucional posterior. Esta teoría desconoce e! hecho de que los tratados no pueden ser compromisos eternos inmodificables. Si un pueblo decide modificar su Constitución en sentido contrario a un tratado firmado, es evidente que deberá denunciar dicho tratado, lo cual significa dar por terminada su participación en él, en el entendido de que las obligaciones adquiridas hasta ese momento deberán cumplirse, pero de ningún modo puede alegarse que la voluntad soberana del pueblo queda atada para siempre a lo que en un momento determinado h?ya suscrito el paJs a partir de la decisión de sói
''''''''' constituidos como son el Presidente y el Senado, según ya se explicó.
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Debe tenerse en cuenta que si la propia Constitución puede ser modificada, con mayor razón puede serlo un tratado que debe estar de acuerdo con la misma. Los únicos casos en el Derecho comparado en los que puede admitirse que el valor del tratado es prácticamente equivalente al de la Constitución son aquellos en que esa condición jurídica deriva del propio texto constitucional. Tal es el caso del art. 63 de la Constitución holandesa según la reforma aprobada en 1953. También ocurre, en especial en la Unión Europea, que las constituciones de algunos países permiten la transferencia de derechos de soberanía a instituciones internacionales o la posibilidad de ceder a organismos supranacionales ciertas facultades que originalmente la Constitución otorga a poderes locales. Empero, en tales casos salta a la vista que el propio Poder Constituyente ha creado las condiciones para que se produzca ese traslado de soberanía o de atribuciones, de modo que es la Constitución la que otorga fuerza constitucional a los tratados y, por ende, éstos no se encuentran por encíma de aquélla. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la Unión Europea es en realidad un estado supranacional en formación, que está construyendo un Derecho constitucional a partir de la suscripción de tratados y eventualmente puede llegar a contar con su propia Constitución que, en su caso, tendrá el carácter de Norma Suprema, 10 si bien esta opción parece haberse pospuesto indefinidamente después que Francia y Holanda rechazaran el proyecto de Constitución en sendos referendos. En México, la Suprema Corte de [usticía ha sostenido el criterio de que los tratados internacionales están por encima de las leyes federales. Al respecto se han publicado dos tesis aisladas: la P. r.xxvn/ss de noviembre de 1999 y la P. IX/2007 de abril de 2007. Con la primera de ellas se abandonó un criterio anterior, a mi juicio más adecuado, que consideraba de igual jerarquía a los tratados y a las leyes federales, lo cual permitia adecuar la decisión al caso concreto. La tesis de 1999 tenia que ver con una cuestión laboral, en tanto que la segunda de ellas, emitida en 2007, se dio en el marco de un asunto de carácter comercial, derivado de un amparo en materia arancelaria.
El criterio vigente de la Corte debe ser combatido doctrinariamente porque contraviene principíos fundamentales de la Constitución como el de soberanía popular que, como sabemos, se ejerce por los Poderes de la Unión en los casos de competencia de éstos. La relación con otras naciones, por supuesto, compete a la Federación, pero por las propias disposiciones de la Norma Suprema, ésta adquiere compromisos internacionales, sólo con la participación del Poder Ejecutivo y el Senado; de modo que la representación popular por excelencia, que es la Cámara de Diputados, queda excluida de participar en su elaboración. En cambio, la confección de las leyes federales supone la intervención de ambas cámaras del Legislativo r la voluntad coincidente del Ejecutivo que las promulga. Esta notoria diferencia es suficiente para considerar que en caso de conflicto debe prevalecer la ley federal
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Véase Sagüés, op. dt., págs. 121 a 130 y 217 a 226.
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sobre el tratado, y corresponderá a la propia soberanía expresada por los dos cuerpos legislativos y el Presidente proceder a cambiar la ley para adecuarla al tratado o bien denunciar éste si lo primero no es posible, asumiendo, en su caso, las consecuencias sancionadoras que deriven del orden internacional.
3.2.5. El carácter fundamental de la Constitución Algunos autores consideran como un principio por separado el carácter fundamental de la Constitución, pero tal noción a mi juicio coincide esencialmente con la de supremacía que ya hemos explicado. Aunque parezca paradójico, la Constitución es Norma Suprema por la misma razón que es fundamental: porque es el fundamento de validez de todo el sistema jurídico, éste se sostiene precisamente por el hecho de provenir de ella y, por idéntico motivo, no puede contravenirla. Todos los principias constitucionales, formales y materiales, constituyen el soporte del desenvolvimiento normativo del orden jurídico del que se trate y, por tal motivo, se encuentran jerárquicamente por encima de dicho desarrollo. A fin de no confundir este concepto de fundamento con la idea kelseniana de norma hipotética fundamental que sirve de asidero lógico formal a la Constitución como norma jurídica, siempre me ha parecido que es preferible, más claro y más didáctico recurrir al criterio de supremacía como definitorio simultáneamente de su posición jerárquica por encima de todas las demás normas y de su condición de fundamento de su validez. 3.2.6. Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional Este principio formal se conoce también como principio de interpretación conforme a la Constitución e indica que el ordenamiento jurídico supeditado a la Constitución debe interpretarse de manera tal que "siendo posibles dos distintas interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme a ella, debe admitirse la primera': 11 La coherencia interpretativa del orden jurídico supone la aplicación de lo que se denomina interpretación sistemática y se aplica no sólo respecto de las leyes y los tratados sino también de la Constitución. Con base en lo anterior se crean principios derivados como el que indica que la Constitución no puede ser inconstitucional, el cual supone que las normas constitucionales son un todo y no pueden contradecirse entre si, ni las que fueron emitidas originalmente, ni las que se incorporan con posterioridad siguiendo todos los pasos formales previstos en la Constitución, de modo que si una modificación a la misma parece contradecir un texto anterior, se entiende como una excepción a la norma preexistente. Aun en el caso de que llegaran a ser palmariamente incompatibles -lo cual es ml>Y improbable porque en el
,'-----11 Fernández Segado, op cit., pág. 79.
122/1983.
Véase la sentencia dd 1úbu:wM. C.,:i\l'!>\\\u.ÓQna'i
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proceso reformatorio aparecería necesariamente la contradicción-, la aplicabilidad de uno u otro precepto tendria que ser resuelta por el Poder Judicialo por el órgano de control de la Constitución, aplicando la mencionada interpretación sistemática. Para efectos de coherencia interpretativa de las normas constitucionales debe estarse a los principios materiales que las informan. Como hemos establecido, toda constitución se sustenta en un conjunto de principios que soportan el resto de su estructura, por ejemplo, en la Constitución mexicana el principio de que el beneficio popular debe orientar la acción de todos los poderes públicos. El art. 39 de la Constitución prevé que "todo poder público dimana del pueblo y se instituye en beneficio de éste': En consecuencia, en caso de dos interpretaciones posibles no sólo de una ley o tratado sino de la propia Constitución, el juzgador deberá dar preferencia a aquella que a su juicio genera un mayor beneficio popular y explicar sus motivaciones en ese sentido en el texto de su resolución. Otro ejemplo lo podemos encontrar en relación con la declaración contenida en el art. 40, el cual señala como voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república "democrática': A partir de esa consideración, ante la existencia de dos interpretaciones de un texto, la autoridad que debe efectuar su aplicación deberá acogerse a la que responda mejor al principio democrático. De la coherencia interpretativa deriva también el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes. Esto significa que tanto las leyes como los tratados internacionales deben considerarse siempre como adecuados a la Constitución en tanto no exista una declaración de inconstitucionalidad por parte del órgano facultado para hacerla. La presunción de constitucionalidad de las normas secundarias no implica la imposibilidad de cuestionarlas, pero esto sólo puede ser hecho por los particulares que son sus destinatarios o por órganos o servidores públicos que cuenten con facultades para impugnarlas. Ello es muy importante porque los funcionarios que tienen el deber juridico de aplicar la norma deben hacerlo bajo la mencionada presunción sin poder negarse a su ejecución aun cuando les parezca violatoria del texto de la Norma Suprema. La protesta de guardar y hacer guardar la Constitución que deben rendir según el art. 128 de nuestra Carta Magna, no les faculta para decidir por sí y ante sí sobre la constitucionalidad de una ley. Debe tenerse en cuenta que la propia protesta los compromete a guardar y hacer guardar "las leyes que de ella emanen': así pues, el principio de presunción de constitucionalidad que tienen éstas a su favor se traduce en que la primera obligación de los funcionarios es hacer efectivas las leyes -y los tratados- independientemente de que pudiesen parecerles inconstitucionales, pues a ellos no corresponde hacer tal valoración.
3.2.7. El garantismo En cuanto a la interpretación constitucional existen modernas tendencias teóricas que buscan justificar una expansión del criterio del juzgador de un modo que puede llegar incluso a rebasar el texto mismo de la Constitución. La noción de garantismo implica una actitud judicial tendiente a garantizar la plena realización
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de los principios constitucionales y la vigencia integral de los derechos fundamentales de los justiciables. Así, e! juzgador, una vez establecida la solución más justa o conveniente desde su perspectiva, procurará interpretar la ley a fin de adecuar su sentido, en el caso concreto, a la satisfacción del sentido de justicia derivado de los principios constitucionales que, a su entender, deben prevalecer en dicho caso. El enfoque garantista coloca al juez en un pape! activo y principal por encima del legislador, en el cual no se concibe como intérprete y aplicador de la voluntad de éste, sino como ejecutor efectivo de la justicia de modo que la ley se convierte en un referente maleable al servicio de la solución que garantice mejor los derechos de quien demanda justicia a la luz de los preceptos constitucionales que orientan el orden jurídico en su conjunto y sobre todo de la prevalencia de los derechos fundamentales. El juzgador se asume como intérprete directo de la Constitución tanto en su letra como en su espíritu y en tanto se ubica en contacto directo con la vida misma y no en el plano abstracto de! autor de la ley, se encuentra en mejor condición de decidir, en función de garantizar e! cumplimiento cabal del proyecto constitucional, si es preciso incluso alejarse de la voluntad expresa del legislador para adaptar la ley a la situación específica que tiene ante sí, incluso dándole un nuevo sentido para conseguir las finalidades supremas de la Constitución. El destacado jurista italiano Luigí Ferrajoli ha sido un importante impulsor de esta doctrina al sostener que la sujeción del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma positivista, sujeción a la letra de la ley... sino sujeción a la ley en cuanto válida, es decir, coherente con la Constitución...la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad ...ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución... [y] siempre remitida a la valoración del juez junto con la responsabilidad de elegir los únicos significados válidos, ... o ••
compatibles con las normas constitucionales...y con los derechos fundamentales establecidos por las mismas. Esto es la "jurisprudencia alternativa: una
interpretación de la ley conforme a la Constitución en la que el juez tiene el deber de cuestionar la validez constitucional, sin sujetarse a la ley en forma acrítica e incondicionada, sino sujeto ante todo a la Constitución,... que impone al juez la crítica de las leyes inválidas a través de su reinterpretación en sentido constitucional y la denuncia de su inconstítucionalídadv"
Esto significa que el juez se convierte en intérprete directo de la Constitución más que en aplicador de la ley y se inscribe en la idea de control difuso de la constitucionalidad que veremos en el capítulo 12.
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''''Citado por Manuel ffaliivis Pelayo, en
pág. 276.
Teoria general de la interpretación, t'orrúa, México, 2007,
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El criterio garantista se ha alimentado de condiciones prácticas de la realidad, particularmente la italiana, donde la figura de los jueces ha ido adquiriendo más poder a lo largo del tiempo a medida que la clase política tradicional sufría un desgaste. La adquisición de ese poder político ha permitido a los juzgadores desafiar la función del legislador colocándose en un plano dé igualdad, con el mismo derecho a fungir como intérprete del texto constitucional y verificar la correspondencia de la ley con aquél, de manera que si detecta una falta de congruencia, de hecho confiera un nuevo sentido a la norma emitida por el legislador. Hallivis Pelayo sostiene que "con esto, el juez asume su papel de garante de los derechosfundamentales establecidos en la Constitución, porque sobre ellos se asienta la democracia sustancial y están garantizados a todos y cada uno de los ciudadanos sin condicionamiento alguno, incluso contra la mayoría ...:'13 esta última caracterís-
tica se sustenta en la afirmación de Ferrajoli de que "ninguna mayoría puede hacer verdadero lo que es falso o falso lo que es verdadero': 14 El problema de esta escuela es que sobredimensiona el papel del juez que se asume como el único capaz de acceder a la verdad y puede dar lugar a un desbordamiento de la función judicial por encima de la ley con el pretexto de garantizar mejor los derechos constitucionales. Como en todo conflicto de perspectivas, la solución suele estar en el justo medio: ni el juez puede ser un instrumento ciego y mecánico de aplicación de la ley, puesto que tiene que adecuarla al asunto concreto, ni puede descalificar sin más el contenido de la ley porque le parezca inconsecuente con la Constitución y la salvaguarda de los derechos fundamentales. Hay que recordar que uno de esos derechos es el que exige la exacta aplicación de la ley y, en todo caso ésta tiene a su favor ser elaborada por órganos democráticamente electos y la presunción de que una mayoría de personas tiene razón la mayoría de las veces. No obstante debe reconocerse que cuando no hay una decisión auténticamente mayoritaria sino que pequeñas oligarquías partidistas hacen pasar su determinación como mayoritaria por el control férreo sobre los legisladores, es lógico que se produzca una reacción tendiente a poner un valladar a esas decisiones, de la cual ha surgido el garantismo como una expresión de la lucha entre el poder de los parlamentarios y el de los jueces. 3.2.8. Inviolabilidad constitucional
Este principio plantea una condición teórico-valorativa de prímer orden y significa que es imposible violar la Constitución. Por supuesto, en la práctica estas violaciones ocurren, pero el principio supone que es inadmisible jurídicamente la vulneración del orden constitucional. A fin de garantizar este principio la propia Constitución contiene un conjunto de mecanismos destinados a mantener su eficacia y corregir cualquier desviación
l3
Ibidem.
14
Idem.
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de lo dispuesto por ella. Estos mecanismos constituyen e! sistema de control de la constitucionalidad que se construye de distintos modos, como estudiaremos en e! capítulo 12. El sistema de control de la constitucionalidad tiene como propósito invalidar, es decir, dejar sin efecto cualquier acto contrario a la Constitución ya sea que se dé en e! ámbito legislativo, ejecutivo o judicial, o de los llamados organismos autónomos, en e! entendido de que la instancia suprema de control es definitiva e inimpugnable o inatacable, de modo que su decisión será formalmente la verdad constitucional indiscutible aunque materialmente le pueda parecer a alguien equivocada. La inviolabilidad constitucional tiene, además de! sentido jurídico antes explicado' una dimensión adicional que podríamos denominar histórico-política, la cual se expresa en e! art. 136, e! último de nuestra Carta Magna, que dispone: Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebe-
lión se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno público, se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona,
tan luego como el pueblo recobre su libertad, se restablecerá su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, serán juzgados, así los que hubieren figurado en elgobierno emanado de la rebelión, como lo que hubieren cooperado a ésta.
Este precepto es e! único del Título Noveno, cuya denominación es precisamente "De la Inviolabilidad de la Constitución" que, como puede apreciarse, no se refiere a los procedimientos normales de control que aseguren la vigencia de sus normas frente a posibles infracciones aisladas. Se trata aquí de la defensa de la Constitución frente a una descalificación total de la misma que pretenda dejarla integralmente sin efecto por medio de la violencia. La previsión del arto 136 implica la supervivencia del sistema establecido en la Constitución aunque de Jacto éste se interrumpa y de ello se deriva la legitimación de la lucha, incluso armada, para lograr su restablecimiento. La parte final del precepto plantea un problema particular consistente en la naturaleza exacta de "las leyes que en su virtud se hubieren expedido': las cuales habrían de servir de base para juzgar a los rebeldes y a los que hubieren cooperado con ellos. El empleo del tiempo verbal "hubieren" (futuro de subjuntivo) permite inferir que e! Constituyente autoriza la expedición de un orden jurídico de excepción basado en la expresión soberana de un pueblo que se halla sometido a condiciones de sujeción, pero que con arreglo a la Constitución atacada, puede manifestarse a través de formas institucionales no necesariamente previstas en ella. Las condiciones de validez de las normas emitidas durante el período de lucha sólo son dos: la búsqueda de la vuelta a la vigencia de] orden interrUill\l,dQ 'f 90. ",,,c-\\hd<>,, e"" la voluntad del pueblo, temporalmente privado de su libertad.
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De ahí que el juicio a los alzados pueda basarse en leyes de excepción y mediante procedimientos también excepcionales. Evidentemente, esta situación se ubica en la zona limítrofe entre el Derecho constitucional y la ciencia política puesto que el proyecto que resulta triunfador en los hechos prevalecerá como legítimo, si bien siempre existe la posibilidad de que con el paso del tiempo, aunque sea muy largo, los participantes en una ruptura constitucional sean sujetos de responsabilidad al restituirse el régimen que hubiera sido desplazado. Tal pretensión aparece en casos corno la dictadura de Augusto Pinochet en Chile, aunque ahí, como en otros golpes armados, sus autores han buscado crearse protecciones jurídicas por medio de leyes de "perdón y olvido" que los protejan, dictadas por los gobiernos que vuelven de manera incipiente a la vida democrática. La defensa de la Constitución frente al propósito de sustituirla por la fuerza se basa en que el Derecho no puede admitir su destrucción por medios no jurídicos. Puede ser que esto ocurra en la práctica y un nuevo orden adquiera legitimidad por la voluntad popular misma que impulsa una revolución, de hecho de esa manera se estableció la Constitución de 1917, pero de manera formal, como dice Enrique Quiroz, no es posible admitir "que desde el punto de vista jurídico, un Estado acepte el derecho a la revolución': 15
3.3. Princip:os materiales Los principios materiales que inspiran a una Constitución son aquellos que tienen que ver con los conceptos que integran su contenido. No se refieren a condiciones de estructura, de relación lógica de sus normas por consideraciones de carácter formal, sino a la naturaleza misma de las nociones que le dan vida, a las ideas-fuerza" que modelan su contenido. Estos principios son los siguientes:
3.3.1. Liberalismo La adopción de la ideología individualista liberal que, como hemos visto, tuvo su origen en el pensamiento inglés y francés de los siglos XVII y XVIII, está presente como un primer principio de tipo histórico y los valores que encierra se encuentran expresados en buena parte del capítulo primero relatívo a las garantías individuales en cuanto a derechos fundamentales de la persona, tales como la libertad, la igualdad, la propiedad o la seguridad jurídica. Todos ellos suponen, por regla general, una abstención del Estado frente a la esfera de acción del individuo.
,'-----Enrique Quiroz Acosta, Lecciones de derecho constitucional, Porrúa, México, 1999, pág. 121. Véanse tambiénlas referencias que hace Quiroza la obra del maestro IgnacioBurgoa. "Para el concepto ideas-fuerza, véase Reinhold Zippelius, Teoría general del Estado, UNAM, México, 1985.
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3.3.2. Soberanía popular Este principio sostiene el carácter republicano y democrático de nuestra organización política. La capacidad suprema de decisión reside esencial y originariamente en el pueblo, como lo indica el arto 39. Podríamos decir que éste es el artículo constitucional por excelencia. El meollo, el núcleo de toda nuestra Constitución Política. Si se me permite la figura, podría decirse que es "la constitución de la constitución". Este precepto efectúa la declaratoria por virtud de la cual el pueblo se señala a sí mismo como soberano. Cabría también decir que es la premisa mayor de la Constitución. Siendo el Poder Constituyente expresión de la voluntad popular, manifiesta su decisión de que sea el pueblo, el titular de la soberanía, es decir el Poder Supremo de la República. Al mismo tiempo, surge de ahí el carácter republicano de nuestra nación, dado que la facultad de dictar las normas que rigen a toda la colectividad corresponde a ella misma, las cuestiones del gobierno son "cosa pública" y no dictado de un monarca o de un cuerpo aristocrático. La noción de soberanía se remonta a la época del Renacimiento, cuando estaban consolidándose los Estados nacionales. Ha sido desde siempre un concepto polémico y originariamente se empleó para defender la capacidad suprema de los reyes como titulares del ejercicio del poder, por encima de cualquier otro dentro del marco del Estado nacional. El primer teórico de la soberanía fue Juan Badina en su célebre obra Los seis libros de la República, en la que reflejó la realidad de su época, la cual conocía como político práctico que fue, ya que se desempeñó como diputado por el tercer Estado, en Francia, en el año de 1576. La expresión constitucional mexicana de este artículo, deriva de la noción de Morelos que se adhiere a la corriente liberal democrática, surgida en Europa como reacción contra el absolutismo monárquico; de ahí el carácter republicano y democrático del Estado mexicano. En los Sentimientos de la Nación indicaba: "La Soberanía dimana, inmediatamente del Pueblo:' En este texto la fórmula es llana en cuanto a soberanía popular, sin ninguna intervención del concepto de soberanía nacional. Esto, que parece un mero cambio semántico, en realidad supone una profunda diferencia ideológica. La soberanía popular respondía a la aplicación de las ideas de Rousseau, para quien todos los individuos disponen de una fracción de soberanía. Una consecuencia práctica de esta forma de conceptualizar a la soberanía es la aplicación del sufragio universal que otorga a cada hombre un voto independientemente de su condición social, económica o cultural. Tal resultado parecía demasiado radical para algunos de los conductores del proceso revolucionario en Francia y para paliado, acuñaron la noción de soberanía nacional, la cual se atribuye a la nación, como entidad abstracta y no al pueblo formado por hombres concretos. De ese modo la soberanía se hace pasar al cuerpo coJegiado de representantes populares quienes se arrogan el derecbo de hablae »'W la nación y decidir quienes pueden contribuir a formar su voluntad por medio del
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voto. Esta consideración sirvió a lo largo del siglo pasado y parte de éste, para limitar, por distintos motivos, el acceso al sufragio. Desde la Constitución de 1857 se adoptó el texto actualmente vigente el cual parece contener una fórmula ecléctica pero, a mi juicio, resulta muy ilustrativa del doble aspecto de la soberanía: es popular en cuanto a su origen, y su titular indiscutible es e! pueblo; por otro lado es nacional en cuanto aparece como atributo jurídico de la unidad de organización colectiva constituida por el Estado.
3.3.3. Propiedad originaria de la nación Con base en este principio se introduce una corrección a las nociones clásicas de la ideología liberal, desde el momento en que la propiedad no se considera un derecho natural inherente al individuo, sino una derivación de un derecho anterior atribuido a la colectividad identificada como nación. De ahí que el art. 27 señale que: "La propiedad de las tierras y las aguas comprendidas dentro de los límites de! territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada:'
3.3.4. División de poderes De acuerdo con la doctrina del Barón de Montesquieu, nuestra Constitución consagra la idea de que todo orden constitucional, para serlo efectivamente, -corno lo indicaba la Declaración de losDerechos del Hombre y del Ciudadano de 1789- debe distribuir las tres grandes funciones públicas: legislativa, ejecutiva y judicial, de modo que cada una de ellas se atribuya a un órgano distinto a fin de evitar la concentración del poder en uno solo. Al disponer que actúen entre sí dichos órganos corno un sistema de controles y equilibríos (checks and balances), -expresión que también encontrarnos traducida como frenos y contrapesos-, se consigue que los depositarios del poder se controlen recíprocamente y se asegura así la libertad de los individuos. El art. 49 proclama este principio cuando dispone que: "El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial:'
3.3.5. Autonomía orgánica excepcíonal Salvador Valencia Carmona, resalta "las transformaciones contemporáneas que ha atenido un principio famoso en e! Derecho constitucional y la ciencia política: la división de poderes", el cual ha sufrido ajustes y ahora posee un carácter acentuadamente flexible. 17 A partir de esta reflexión, yo sostengo que como una excepción a
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Salvador Valencia Carmona, Derecho, autonomía y educación superior, Instituto de Investigaciones Jurídicas, serie Estudios Jurídicos, núm. 42, UNAM~IPN, México, 2003, pág. 11.
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dicho principio, nuestra Norma Suprema acoge el principio de autonomía orgánica para ciertas funciones que el Constituyente considera que no deben confiarse al Poder Ejecutivo, puesto que en rigor la autonomía constituye una capacidadde ejecución y reglamentación de la ley, sustraídade la esfera del PoderEjecutivo. 3.3.6. Vída democrática
Me parece importante enunciarlo de este modo pues no se trata sólo de democracia en abstracto, como principia de organización democrática o del origen electoral de las autoridades, sino de una noción que permea toda la vida de la comunidad. La democracia en un sentido formal supone que los gobernantes sean electos por voto popular, pero en el caso mexicano nuestra Norma Suprema define en el art. 3° a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino también como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Por lo que atañe a la expresión electoral de la democracia, el art. 41 establece en su párrafo segundo que: "La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas:' 3.3.7. Representatividad Este principio alude a la imposibilidad de que el pueblo ejerza su soberanía de manera directa. En la democracia representativa "el pueblo es soberano, pero la voluntad general llega a perfilarse y constituirse con ayuda del principio político de la representación': 18 Con base en esta noción el pueblo se hace representar, como dice el art. 41, por medio de los poderes tanto de la Unión como los de los estados. Los poderes se conceden a representantes populares, algunos electos directamente como el presidente, senadores y diputados, y otros designados por los primeros, como los ministros de la Suprema Corte o los consejeros de la Judicatura que a su vez designan a los jueces y magistrados. Al principio democrático indicado en el punto anterior y al de representatividad se refiere el art. 40 al declarar que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal:' 3.3.8. Federalismo El carácter federal de la República constituye un principio básico de su organización, la cual se funda en la idea de que el Estado mexicano se forma por un conjunto de estados que disponen de su propia soberanía popular, ejercida en el ámbito de las competencias correspondientes a dichos estados porque éstos no las han transferido a la Federación. La consagración de esteprincipio la encontramos en la parte
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ConceptosjUlJdomcntaJeJ de la po{ítko. yde te.
Estudios Políticos, Madrid, 1964, pág. 142.
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final de! art. 40, en e! cual se explica e! tipo federal de la República Mexicana al decir que está "compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental". El principio federalista se expresa también en e! arto 41 cuando señala que la soberanía del pueblo se ejerce por los poderes de los estados, "en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos [...] en las [constituciones] particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal" Ya explicamos párrafos antes que esta disposición expone formalmente el principio de supremacía constitucional, pero desde el punto de vista material define la estructura material del Estado cuya soberanía se ejerce en dos planos: el local, que compete a cada estado, y el federal, que abarca a toda la República en las materias que son reguladas por los poderes federales para tener efecto en todo el país.
3.3.9. Pluralismo Este principio no tiene una manifestación explícita en nuestro texto constitucional a diferencia, por ejemplo, de la Constitución española que en su art. 1° establece al pluralismo político como "un valor superior de su ordenamiento jurídico'; no obstante, la consideración de la conformación plural de la sociedad se encuentra plasmada como principio de nuestra organización política en varios preceptos como el 2°, el 41, e! 54 Y e! 56. El carácter de! pluralismo mexicano abarca el aspecto cultural y ei político. En el art. 2° se sostiene que: "La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas": en el 41 se rodea de garantias a los partidos políticos a los que se considera "entidades de interés público" cuyo fin es promover la participación del pueblo en la vida democrática, creando asi las condiciones para una participación política plural, y en los numerales 54 y 56 se configura el marco jurídico para asegurar la presencia de una diversidad de partidos políticos en las Cámaras de diputados y de senadores. 3.3.10. No reelección Éste es un principio característico del constitucionalismo mexicano que se aplica con distintos matices a las autoridades electas popularmente e incluso también a los titulares del órgano Supremo del Poder Judicial de la Federación. Tiene raíces históricas muy importantes derivadas de la propensión de los titulares del Ejecutivo a perpetuarse en el cargo casi desde e! inicio de ia vida independiente de México en 1821, empezando por Agustín de Iturbide quien se hizo proclamar emperador, independientemente de lo fugaz de su intento. La Revolución Mexicana tuvo su origen en el hartazgo popular respecto del régimen de PCIt{i."Q Día1. 'f el lema bajo d cual Francisco 1. Madero convocó al pueblo a derrocarlo fue precisamente el de Sufragio Efectivo, No Reelección. La pretensión reeleccionista de Alvaro Obregón que no llegó a consumarse por el asesinato del que fue víctima en julio de 1928, condujo a una absoluta y total prohibición de la reelección en el cargo de Presidente de la
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República, cualquiera que fuese el título por el que se hubiese ocupado o el tiempo que se hubiera ejercido, según disposición del arto 83. Pese a algunos intentos de introducir la posible reelección de los legisladores para el periodo inmediato, en la actualidad existe un fuerte sentir popular en contra de una medida de esta naturaleza, de modo que continúa vigente el régimen que impide a diputados federales y locales ya los senadores reelegirse en periodos sucesivos (art. 59), sin embargo, sí es posible concluir uno de esos cargos y ocupar de inmediato uno de los otros, o bien la reelección en el mismo cargo pero después de haber dejado pasar un periodo. También está prohibida absolutamente la reelección de los gobernadores electos popularmente, de acuerdo con el arl. 116 (un gobernador interino o sustituto puede volver a ocupar el cargo si es electo pero no en el periodo inmediato), y se impide asimismo la reelección de los miembros de un ayuntamiento en términos consecutivos (art, 115). Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación son designados para un periodo de 15 años sin posibilidad de reelección (art. 94).
3.3.11. Protección grupal Este principio deriva del carácter social del constitucionalismo mexicano a partir de la Constitución de 1917 y consiste en el establecimiento de protecciones especiales para ciertos grupos a fin de corregir las desigualdades naturales en las que se encuentran frente a otros, de modo que no puede imperar el principio general de igualdad propugnado por el liberalismo clásico. Así, el art, 2° prevé un conjunto de disposiciones protectoras de los derechos indígenas, el 27 establece protecciones para los campesinos y los núcleos de población rural y el 123 para los trabajadores.
3.3.12. Autonomía municipal También expresado corno libertad municipal, este principia constituye una garantía institucional para la figura básica de la organización política y administrativa de los estados de la República. La capacidad del munícipio para auto gobernarse sin sujeción a autoridades intermedias entre él y el gobierno del estado al qne pertenece fue una aspiración recogida por el movimiento revolucionario de 1910 Ypor ello se plasmaron dichas consignas en el arl. 115.
3.3.13. Independencia de la persecución penal Este principio tiene por objeto separar la funcíón juzgadora que corresponde a la autoridad judicial, de la persecutoria que se encomienda a la institución del Ministerio Público, según lo prevén los arts. 21 y 102. Este órgano está concebido con un alto grado de independencia a fin de que realice una función técnico-jurídica para la persecución de los presuntos delincuentes y su diseño tiende a evitar que el poder judicial concentre atribuciones que lo conviertan en un instrumento ina..ui.s.i..h::!Ü'é.L
No obstante, a principios de 2008 se estudiaba en el Poder Legislatívo mexicano un
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proyecto de reforma que modificaría el ejercicio de! monopolio de la acción penal por parte del ministerio público, en tanto se abriría la posibilidad de que en determinados casos los particulares pudieran ejercitar acción penal y, por otra parte se permitiria a las policias participar en el proceso de investigación de los delitos sin plena sujeción al referido ministerio público.
33.14. Protección de los derechos humanos Adicionalmente a la proclamación doctrinaria de los derechos fundamentales de la persona por medio de las garantías individuales, e! sistema constitucional mexicano dispone métodos especificos de protección de tales derechos como un principio fundamental. El primero de ellos, instaurado desde e! siglo XIX, fue el juicio de amparo de profunda raigambre en e! pueblo de México. Posteriormente se recibió en nuestro Derecho constitucional la figura del ombudsman, de origen escandinavo, mediante la creación en el arl. 102, apartado B, de las comisiones de Derechos Humanos, tanto en e! ámbito federal como en e! estatal, las cuales formulan recomendaciones no obligatorias, pero sustentadas en la fuerza moral del órgano, a fin de que las autoridades administrativas corrijan prácticas violatorias de los mencionados derechos. 33.15. Laicismo El carácter laico del Estado implica que éste actúa desligado de cualquier confesión religiosa. No existe en nuestro texto juridico supremo una declaración tajante y precisa sobre e! carácter laico del Estado, pero esta definición se desprende del contenido de los arts. 3°, 5°, 24, 27 Y 130, que analizaremos más adelante." 33.16. Beneficio popular Ya aludimos líneas atrás al contenido de! art. 39 constitucional en el que se declara que todo poder público se instituye en beneficio de! pueblo, de modo que este principio fundamental debe orientar en todos los casos la interpretación de la Constitución y de las normas que de la misma derivan.
"Véase el apartado 9.4.2.
4.1. Formas de Estado Existen muchas definiciones de Estado, una de las mejores es la de Georg Iellinek quien lo caracteriza como "una corporación territorial dotada de poder de mando origínario";' En las Lecciones de derecho constitucional de Merino Merchán, PérezUgena Coromina y Vera Santos lo definen como "aquella sociedad territorial, organizada conforme a Derecho y dotada de un poder calificado como soberano".' Podríamos llenar páginas con infinidad de definiciones pero en todas encontraremos como notas indispensables la presencia de un poder centralizado que no depende de ningún otro y se ejerce sobre una población asentada en un determinado territorio. El Estado, en realidad, es un concepto de muy alta complejidad. La manera como se estructuran y entrelazan las diversas manifestaciones sociales que lo caracterizan son múltiples. Los elementos tradicionales que lo integran son: ese poder superior centralizado e independiente al que llamamos soberano, la población y el territorio. Empero, un estudio más profundo nos conduce a verificar que la forma de interrelación de todos los que intervienen en la vida colectiva da lugar a distintas formas de organización económica, que permite distinguir entre estados capitalistas y socialistas; la orientación ideológica donde encontramos distinciones entre estados laicos y religiosos; la situación sociopolítica da lugar a diferenciar entre estados autocráticos y democráticos; la expresión jurídica que nos permite clasificarlos primariamente en estados unitarios o federales.'
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Georg [ellinek, Teoría general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1978. José FernandoMerino Merchán, María Pérez-Ugena Coromlna y JoséManuel Vera Santos, Lecciones de Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 1995. Parauna tipología completa de las "formas de Estado" y sus características, véase mi Teoría general del Estado, Oxford University PressMéxico, 2a. ed., México, 2003.
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Por supuesto, entre los extremos ejemplificados en cada categoría existen multitud de "formas de Estado" que atienden a los conceptos característicos de las estructuras económicas, sociales, ideológicas, culturales o jurídicas que se dan en su interior.
Así, la "forma de Estado" se refiere a cómo es el Estado en su totalidad, cómo se organiza su población en el territorio y cómo interactúa para producir sus instituciones de toda índole: en cambio, la "forma de gobierno" alude al modo cómo se manifiestan específicamente los órganos que ejercen la función pública de autoridad, cómo se integran tales órganos, bajo qué titulo ejercen sus facultades y cuáles corresponden a cada uno, así como la manera en que se interrelacionan y, en su caso, se controlan y equilibran entre sí.
4.2. Monarquía y república La diferencia entre monarquía y república se estudia normalmente como relativa a las formas de gobierno; no obstante me parece que incide más en la distinción entre "formas de Estado'; como ya lo apreciaba Maquiavelo cuya obra clásica El Príncipe se inicia precisamente con la afirmación: "Todos los Estados que en el mundo han sido, o son repúblicas o son principados:' Por cierto, este autor fue el primero en usar el término Estado para referirse de manera genérica a la organización política bajo un poder centralizado. No sólo porque así lo considere el gran autor florentino, sino porque realmente la diferencia entre estas dos figuras tiene que ver con una concepción integral del Estado, es más correcto tipificarlas como "formas de Estado", referidas a la expresión jurídica del mismo y no sólo como formas de gobierno. Esto es así porque en la monarquía, en su manifestación primigenia, el monarca no sólo representa al Estado sino que también lo encarna, efectivamente se identifica con él al estilo que lo manifestaba Luis XIV de Francia: "I'Etat cest moi" (El Estado soy yo). En su expresión más pura la monarquía concibe al Estado como una propiedad del monarca en lo relativo tanto al territorio, como a las personas. Toda la tierra pertenece originalmente al rey y todos los habitantes del reino son súbditos sometidos a su poder que es en teoría ilimitado aunque, por supuesto, siempre existe una conciencia colectiva y una costumbre ancestral que le impone ciertos valladares. Este derecho que ejerce el titular de la Corona es además perpetuo, tiene carácter vitalicio respecto de él y se transmite por herencia al primogénito varón en su versión original, si bien la evolución a favor de los derechos de género va haciendo que en los modelos actuales de las monarquías constitucionales, como en España, se plantee la necesidad de que la transmisión de la Corona se haga al primer descendiente, sea hombre o mujer. En algunos casos, como el español y el inglés, se permite el acceso al trono a las mujeres cuando no existe un descendiente directo del sexo masculino, empero, en Francia. cuando seguía el sistema monárquico, se a'¡JUcaba la Le'] S
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La república es una forma de Estado caracterizada por una organización política que pertenece a todos en conjunto y no a alguien en particular. Su significado etimológico es muy revelador: res publica, es decir, cosa pública. Independientemente de que el gobierno lo ejerzan una o varias personas que, como veremos, fue el criterio empleado por Aristóteles, la noción de república implica concebir al Estado de un modo distinto a la monarquia; así, por razones sociopolíticas e ideológicas y no únicamente de estructura gubernativa, la república es distinta a la monarquia. En la república los cargos de gobierno son temporales precisamente porque tienen por objeto administrar un patrimonio colectivo y no individual. Por la misma razón no se transmiten juridicamente por herencia. Pueden existir familias dominantes entre cuyos miembros se transfieren el ejercicio del poder, pero eso ocurre incluso en las modernas repúblicas como los Estados Unidos de los Bush, la Cuba de los Castro, la India de los Gandhi o el Pakistán de los Bhutto; pero la aparición de una dinastía no está sustentada en normas jurídicas que la regulen, a diferencia, por ejemplo, del Reíno de España, cuya Constitución dedica un capítulo a la Corona como institución, incluyendo las reglas de sucesión al trono. La república se aprecia más claramente en su dimensión de forma de Estado si notamos que se puede gobernar de distintas maneras; aunque los asuntos colectivos sean públicos eso no quiere decir que siempre el origen de los gobernantes sea democrático. Puede existir un grupo dominante que por tradición o métodos de cooptación ejerza el poder y se lo reparta entre si, constituyendo una oligarquía o una aristocracia. También puede recurrir a fórmulas de consulta popular más o menos amplia, dando pie a una democracia o, incluso en casos excepcionales, puede ser gobernada por una sola persona, como ocurria con la institución de la dictadura en la antigua Roma. De cualquier forma, la diferencia entre monarquía y república como formas de Estado, aunque sigue siendo importante para señalar algunas características de los regímenes modernos, ha perdido nitidez en cuanto a los criterios de diferenciación pues las monarquias parlamentarias, como veremos unos párrafos más adelante, no se consideran ya como propiedad del monarca, sus habitantes son ciudadanos -y no súbditos- a cuyo conjunto se atribuye la soberania en lugar de admitir que ésta se encuentra radicada en el rey o la reina.
4.3. Formas de Estado contemporáneas Paolo Biscaretti di Rufia enumera, en su obra ya clásica, las siguientes formas de Estado, en razón de principias ideológicos y realidades sociopolíticas:
El Estado de democracia clásica u occidental, en el cual se manifiestan todas las caracteristicas del constitucionalismo, como lo analizamos en el primer capitulo. 2. El Estadosocialista, forma que sufrió un colapso severo en la década de los 1.
años noventa pero que conserva aún versiones más o menos puras como
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en Cuba y Corea del Norte y otras mistificadas por la introducción de mecanismos de mercado pero que todavía presentan rasgos del socialismo real como la República Popular China. 3. El Estado autoritario, forma que alude al nazifascismo surgido en Alemania y en Italia entre las dos guerras mundiales del siglo xx. 4. Los Estados en vías de desarrollo que presentan una insuficiente cohesión nacional o la inmadurez de las instituciones ya consolidadas en la democracia clásica.' En realidad, la tipología de las formas estatales en nuestro tiempo ha rebasado las agudas observaciones iniciales de Biscaretti. En mi libro Teoría general del Estado registro las siguientes:" Estado capitalista posindustrial, Estado capitalista dependiente, que se subdivide en tres subtipos: capitalista industrial, capitalista transicional y capitalista subdesarrollado, Estado socialista, Estado socialista con economía de mercado, Estado islámico, Estado inestable, micro estados y hasta la reciente categoría acuñada en medios periodísticos y académicos de los llamados Estados granuja.
4.4. Formas de Estado según la distribución territorial del poder Este criterio es el más importante en el estudio del Derecho constitucional actual y se refiere a la manera como se entiende al Estado integrado territorialmente: alude a la forma de ser del Estado en su conjunto, a cómo está integrado, y no sólo a la forma de ser de su gobierno. Esta clasificación tiene que ver con la estructura del territorio y las potestades de la población que habita en él o en las partes que lo componen, por eso se habla de Estado federal o unitario y no de gobiernos de esas características. No obstante, el lector habrá constatado que en el uso común sí escuchamos hablar de gobierno federal, pero esto es para aludir al gobierno del Estado-nación de tipo federal a fin de distinguirlo de los estados federados que integran una federación. De acuerdo con la distribución territorial del poder, el Estado puede asumir las formas siguientes: Estado unitario o central, Estado federal, Estado autonómico, Confederación o Estado confederado y Estado supranacional.
4.4.1. Estado unitario o central Históricamente, ésta es la primera forma que asume el Estado como organización centralizada del poder. Su territorio es una sola entidad consolidada y el poder se ejerce desde un centro único sobre él. Cualquier división administrativa es decidida t'--_ _- 4
Paolo Biscaretti di Rufia, Introducción al Derecho constitucional comparado, Fondo de Cultura Económica. México, 1996. pág. 113.
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Véase la nota de pie de páginanúmero 3 de este capítulo.
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por e! poder cenlral y gobernada por él a través de delegados cuyo poder surge de! centro. En los modernos estados constitucionales el Estado unitario se caracteriza por tener una sola Constitución que rige para todo e! conjunto nacional, sin que las unidades internas puedan tener sus propias constituciones pues carecen de soberanía propia. La soberanía es una sola y se ejerce por los órganos centrales. De esta manera, solamente existen un Poder Legislativo, Ejecutivo y Iudicial para todo e! Estado. Por e! mismo motivo existe un solo orden jurídico para todo e! territorio. En muchos casos, su Poder Legislativo es unicamaral ya que una sola asamblea representa al pueblo. Existen numerosas excepciones en que dicho poder se deposita en dos cámaras, pero la segunda de ellas no se considera una representación de la voluntad soberana de las partes en que administrativamente puede estar dividido e! territorio, y estas partes que con frecuencia tienen e! nombre de provincias (si bien en Canadá con este nombre se designa a los estados federados) no tienen una especial forma de participación, como tales, en la toma de decisiones de carácter nacional.
4.4.2. Estado federal Esta forma de Estado surge de la unión de estados centrales a unitarios que tenían vida propia anterior a su decisión de unirse para constituir una entidad estatal superior. Se trata así de un Estado compuesto por otros estados, pero sin que éstos pierdan su identidad; no se trata de que los estados preexistentes se disuelvan en uno de mayor tamaño sino que conservan ciertos atributos propios en tanto que transmiten otros a la nueva formación estatal federada. La primera versión constitucional de esta forma de Estado la encontramos en la creación de Estados Unidos de América. Las 13 colonias británicas originalmente asentadas en territorio norteamericano, después de alcanzar su independencia intentaron formar una confederación sin resultados prácticos positivos y, posteriormente, en la Constitución de 1787 crearon e! modelo de Estado federal. En e! Estado federal coexisten teóricamente dos soberanías, pues si bien la soberanía reside en e! pueblo, dicho pueblo entrega una parte al Estado original y otra a la representación de! conjunto federado. Por esa razón hay dos ámbitos jurídicos, cada uno con su propia Constitución: el federal que rige para todo e! país en las materias que los estados participantes transfirieron a los poderes federales y el de cada estado federado que cuenta con su propia Constitución y emite los ordenamientos jurídicos de las materias que le quedan asignadas. Las autoridades federales obtienen su competencia a partir de la voluntad de los estados integrantes, a diferencia de la delegación de facultades hacia autoridades regionales inferiores, que hace el Estado central. Los estados de una federación no reciben un poder delegado en aquellas atribuciones que se reservan, pues era de ellos originalmente. La distribución de competencias puede hacerse de distintos modos: a) Señalar expresamente en la Constitución federal las materias que se asignan a las autoridades federales y dejar, por exclusión, que todo aquello que no
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se ha atribuido a la federación se entienda reservado a los estados, como lo hacen Estados Unidos de América y México (arl. 124 constitucional). b) Indicar en el texto constitucional un grupo de competencias expresas para la federación y otro para los estados, como lo hace Canadá.
4.4.3. Estado autonómico En esta categoría caben, con algunas especificidades propias, los modelos seguidos por España e Italia. El Estado autonómico, conocido en Italia como Estado regional,' es formal y teóricamente un Estado unitario o central, pero en la práctica la descentralización de su poder político lo acerca más a las formas de estado federales. La doctrina y la jurisprudencia españolas explican estas particularidades con la teoría del Estado compuesto, que no deja de ser unitario pero se compone por entidades autónomas. Estas entidades no tienen el carácter de estados preexistentes y reciben sus atribuciones por un traslado de facultades del poder central.' Sin embargo, una vez que dichas facultades han sido transferidas, le corresponden exclusivamente a la comunidad autónoma, sin que le puedan ser retiradas de manera discrecional por el poder central, el cual sólo se reserva el control de la constitucionalidad de los actos ejercidos por las comunidades autónomas en el despliegue de sus atribuciones. El Estado autonómico se distingue del federal en que no reconoce una existencia anterior de las unidades territoriales que lo integren ni que se encuentren dotadas de soberanía propia. Sus atribuciones provienen de la voluntad única y centralizada del Estado que se las confieren para que las ejerzan con autonomía. Se producen, en consecuencia, dos órdenes jurídicos diferenciados: el del Estado nacional y el de las comunidades autónomas que disponen acerca de sus propias competencias, pero no tienen una Constitución, sino que están dotadas de Estatutos de Autonomia que se elaboran mediante una compleja conjunción entre las asambleas representativas locales y el poder legislativo central, con modalidades especificas según las condiciones históricas de cada comunidad. En el Estado autonómico únicamente se reconoce la existencia de poderes para el ámbito nacional de competencia, puesto que son producto de una sola soberanía nacional indivisible, pero en la práctica las potestades legislativas y administrativas de las comunidades autónomas son enormes. En cuanto al poder judicial, éste se mantiene centralizado salvo excepciones mínimas. La Constitución indica las bases para un complicado reparto de competencias que comprende la regulación de la materia de que se trate y la autoridad que la aplica. Hay un conjunto de asuntos que el Estado nacional norma legislativamente
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Para una excelente descripción de los aspectos organizativos del Estado italiano en cuanto a la distribución territorial del poder, véase la colección de artículos publicada bajo el nombre Federalismo e Autonomia in Italia dall'unítá a Oggi, bajo el cuidado de Claudia Petraccone, Laterza Icoma-Barí, 1995.
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Véase Francisco Fernández Segado, op. cít., pág. 898,
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y ejecuta sus decisiones. En otros rubros, el Estado central legisla pero puede trasladar la aplicación a las comunidades autónomas. Hay temas que se trasladan a éstas de modo exclusivo y otros más en los que las autoridades centrales y las comunitarias pueden actuar en forma concurrente.
Los Estados autonómicos presentan una organización bicamaral del Poder Legislativoy en la segunda cámara hay una representación territorial pero ésta no se asume como una consecuencia de la necesidad de representar una voluntad soberana de las partes integrantes, puesto que carecen de tal soberanía. En esta forma de Estado tanto las autoridades centrales como las comunitarias son electas popularmente, pero ello no significa que las segundas surjan de una decisión soberana del electorado por las razones ya explicadas.
4.4.4. Confederación o Estado confederado Esta forma de Estado no tiene un ejemplo vigente; se ha manifestado históricamente desde la Antigüedad, como las ligas constituidas por las ciudades-Estado griegas. En la actualidad se le asemeja el tipo de Estado supranacional que veremos en el apartado siguiente. La Confederación o Estado confederado se crea por la unión de varios estados independientes que conservan plenamente su soberanía -a diferencia de la federación- y que se proponen ciertos propósitos comunes sin la intención de configurar una entídad política distinta y superior. Por ese motivo no se dota de una Constitución propia, ni dispone de órganos centrales a los que se transfieran poderes soberanos. No existe un orden jurídico que resulte aplicable a todos los habitantes de los estados confederados. Esta forma de unión se formaliza a través de tratados internacionales, pero las normas establecidas por medio del tratado que constituye la confederación obligan únicamente a los estados como tales, pero cada uno tiene un solo y exclusivo orden jurídico. Pueden, en todo caso, constituirse órganos en que estén representados los estados confederados para la toma de decisiones comunes, pero éstos no se entienden como depositarios de una soberanía unificada, sino los espacios para decidir conjuntamente ciertas acciones por tomar. Dichas determinaciones son tomadas por representantes de los Estados miembros que actúan a nombre de sus gobiernos, por tanto, los órganos de la Confederación nunca tienen un origen electoral propio. 4.4.5. Estado supranacional Esta forma de Estado surge a partir de la formación de la Unión Europea' como una organización, de características sui generis, compuesta en 2007 por 27 estados. Contiene elementos que la asimilan en cierta medida a una confederación, pero
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Una guía interesante y completa de temas relacionados con la Unión Europea, la puede encontrar el lector en Timothy Brainbridge, 1he Penguin Campanion ta European Union, Penguin Books, Londres, 2002, y, por supuesto, la página web www.europa.eu.int
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también algunos pertenecientes a las federaciones. Se origina en tratados internacionales pero se distingue de la confederación en que sí se produce un traslado de soberanía a ciertos órganos centrales y por lo menos uno de ellos -el Parlamento Europeo- tiene un origen electoral propio, pues surge de la votación directa de todos los ciudadanos de la Unión. Existe el propósito expreso de contar con una Constitución para la Unión formada por el conjunto de estados que la integran.' De hecho, se redactó y aprobó un texto que no prosperó hasta convertirse en una Norma Suprema europea por el rechazo que recibió en los referendos realizados en Holanda y en Francia, cuyos electorados se pronunciaron en su contra. Con posterioridad los dirigentes europeos adoptaron una nueva estrategia alejada de la adopción de una Constitución propiamente dicha y firmaron en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 un tratado formalmente denominado Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Mediante este instrumento se suprimió el compromiso de adoptar una Constitución europea pero es evidente que se trata de avanzar hacia una unión de naturaleza política que integre a todos los países que la forman. Tan es así que una vez ratificado por todos los Estados miembros, la Unión Europea tendrá personalidad jurídica propia para firmar acuerdos internacionales a nivel comunitario. Se prevé su entrada en vigor para el! o de enero de 2009. Con el objeto de evitar acudir al procedimiento refrendario, la mayoría de los países, con la sola excepción de Irlanda, harán la ratificación por la vía parlamentaria. 10 Este conglomerado supranacional cuenta con un conjunto de órganos supranacionales que ejercen atribuciones legislativas, ejecutivas y judiciales para toda la Unión, si bien no se consideran como poderes de la misma. Empero, a partir de su actuación se ha venido construyendo un orden jurídico de varios niveles que corresponden a la organización interna de cada Estado integrante, según sea éste unitario, autonómico o federal..En el ámbito de mayor extensión, los órganos legislativos de la Unión producen directivas de naturaleza obligatoria no sólo para los estados miembros, sino también de manera directa para sus habitantes. La función legislativa es de tipo bicamaral: hay una representación popular electa directamente denominada Parlamento Europeo y un cuerpo colegiado denominado Consejo de la Unión integrado por representantes designados por los gobiernos, que son funcionarios de alto rango de los mismos. A diferencia de los estados federados, en esta segunda cámara, los estados integrantes tienen distinto peso en su representación, según su número de pobladores, y para tomar una determinación se requieren mayorías calificadas."
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Véase la página web www.europa.eu/roadtoconstitution/index_es Véase la página web http://es.wikipedia.org/wiki/Tratado_de_reforma_institucional_de_la_Uni%
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Para una expJicación más
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detallarla de algunas de estas forma.s de E~t~
general del Estado, págs. 368 a 384.
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En el Estado supranacional se observa un traslado efectivo de funciones de autoridad a los órganos de la Unión, las cuales son transferidas por los poderes que ejercen la soberanía interna en los estados integrantes.
4.5. Clasificación antigua de las formas de gobierno Con base en Platón, Aristóteles hizo una clasificación de las formas de gobierno de su.tiempo mediante una especie de ordenación matricial, a partir de dos criterios: el número de gobernantes y el carácter bueno o malo del gobierno. En el enfoque platónico un buen gobierno sería aquel que se ejerciera conforme a Derecho, en tanto que uno malo sería el que no se sujetara a la ley. Aristóteles, en cambio, apunta al bienestar general como factor que determina un buen gobierno, y el malo es el que se orienta por el beneficio exclusivo de los gobernantes. En cuanto al número de gobernantes distingue entre el gobierno de uno solo, que si es en beneficio colectivo dará lugar a la forma pura llamada monarqula y, si es malo, a la forma impura denominada tiranía. El gobierno puro de una minoría se identifica como aristocracia y su forma impura es la oligarquía. El gobierno de la mayoría en beneficio general lo conocemos como democracia, y si los más gobiernan despóticamente estaremos en presencia de la demagogia. Debo aclarar que el término democracia (oTJIlOxpaTía) era aplicado por Aristóteles a la forma impura, y politeía (lloAlTEía) era el referido al buen gobierno ejercido por la mayoría. Mucho menos conocida pero de mayor trascendencia es la reflexión que hace Aristóteles en el capítulo IV de Política, en donde profundiza el análisis de las formas de gobierno bajo criterios menos formalistas pero que inciden en la relación entre la estructura económica de una sociedad y sus instituciones politicas. El estagirita estudia la situación práctica de los gobiernos de su época y encuentra que en la realidad las ciudades griegas se movían en un esquema entre la oligarquía y la democracia con elementos más o menos acentuados de una u otra y, con gran agudeza, establece una relación entre la organización económica de la sociedad, caracterizada por la distribución de la riqueza entre las clases que la integran, y la forma de dominación política." De acuerdo con sus observaciones, para Aristóteles los gobiernos realmente existentes tendían a una mayor estabilidad, basada en elementos oligárquicos y democráticos que se equilibraban de manera recíproca, cuando la riqueza se encontraba mejor repartida. Una clase media extensa podría participar democráticamente en la toma de decisiones y permitir que una minoría más especializada asumiera la conducción política pero con vigilancia mayoritaria. Asimismo, una oligarquía bien establecida en una comunidad en que la distribución de la riqueza fuese razonablemente equitativa, podría gobernar con el apoyo tácito de la población sin que
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George H. Sabine, Historia de la teoría política, Fondo de Cultura Económica, México, 1975, págs. 85 y siguientes.
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por fuerza tal apoyo se expresara en instituciones de tipo democrático. Por el contrario, un grupo muy pequeño que acumulara la mayor parte de la riqueza tendería a abusar de la colectividad empobrecida, lo que a su vez daria lugar a turbulencias sociales. En su análisis de las condiciones socioeconómicas introducia también una distinción entre sociedades predominantemente agrícolas que podrían presentar el modelo de participación democrática de los propietarios que controlaban al grupo oligárquico gobernante. En cambio, en una sociedad urbana los elementos democráticos de participación popular podrían dar cabida a la intervención de demagogos y agitadores que propenderían a desestabilizar al gobierno. Estas apreciaciones de Aristóteles, menos esquemáticas que los criterios aplicados al seguir la clasificación de Platón, son mucho más ricas y útiles para comprender el funcionamiento de las estructuras gubernativas y su relación con la organización económica de la sociedad y la situación sociológica y politica que impera en ella y, claramente, tienen una posibilidad de aplicación práctica contemporánea. Los gobiernos actuales se mueven en un marco que combina oligarquía y democracia en distintas medidas. El peso de los grupos económicos poderosos es determinante en cualquier forma de gobierno, independientemente de la configuración institucional prevista en su Constitución, y la posibilidad de un control más o menos efectivo de la generalidad de la población sobre el grupo gobernante depende, en buena medida, del grado de equidad en la distribución de la riqueza que haga posible la existencia de una clase media educada y participativa.
4.6. Las formas contemporáneas de gobierno El conjunto de instituciones constitucionales pueden tener su origen en distintos procedimientos, estructurarse de modos diferentes e interrelacionarse de diversas formas para el desempeño de sus funciones. Según las maneras en que se establecen estos procedimientos, estructuras y relaciones aparecen formas de gobierno específicas. La democracia constitucional o democracia occidental -como la llama Biscaretti- como modelo básico en el cual existe una Constitución que aplica el principio de división de poderes y elige popularmente a sus gobernantes, presenta dos variantes organizativas principales como formas de gobierno: el sistema parlamentario y el sistema presidencial. Suele discutirse en abstracto acerca de cuál resulta mejor. Esta pregunta carece de sentido cuando se refiere sólo a las características doctrinarias de los sistemas de gobierno. Jorge Carpízo" refiriéndose a las conclusiones de los escritores estadounidenses Mainwaring y Shugart, las cuales comparte -y debo agregar que a mi juicio son acertadas-, hace notar que: "es dudoso que un sistema de gobierno sea claramente superior a otro, que no existe una
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Jorge Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, Insütuto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, núm. 388, UNAM, México, 2007, pág. 73.
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forma universal de gobierno que sea la mejor, que diferentes condiciones de desa. rrollo social y económico, así como político -por ejemplo, el sistema de partidoshacen que un sistema de gobierno sea más adecuado en un país que en otro, que los estudios críticos del presidencialismo tienen importancia, que existen diversos tipos de presidencialismo y que unos funcionan mejor que otros, dependiendo de una serie de factores, tales como el mencionado sistema de partidos y las facultades legislativas de que goce el presidente'l"
4.6.1. Sistema parlamentario El sistema parlamentario o parlamentarismo fue el primero históricamente y surgió a lo largo de siglos en Inglaterra l5 hasta alcanzar sus características modernas en el siglo XIX. SU esquema institucional se explica por las necesidades concretas que debía atender. Dada la tensión existente entre el rey y el parlamento, éste debía asegurar que el poder ejecutivo le quedara subordinado en la práctica, aunque formalmente estuviera atribuido al monarca. En virtud de que éste actuaba por medio de sus ministros, el parlamentarismo tenía que conseguir que tales funcionarios, quienes tendrían a su cargo la ejecución de las leyes por medio de actos de gobíerno, ejercieran dicha tarea como una derivación de la voluntad del parlamento, el cual ejercería un control directo sobre ellos. Esto explica la primer característica distintiva del sistema parlamentario que se describe a continuación. a) El gobierno es producto de una designación del parlamento y no del voto popular directo. El gobierno se integra por un conjunto de ministros (nombre que deriva de los servidores del monarca) que tienen a su cargo un área específica de actividad. Así, hay, por ejemplo, un ministro de finanzas o hacienda, de economía, de asuntos exteriores, de defensa, etc. Cada gobierno asigna diferentes nombres a los ministros y su número es variable según las necesidades específicas y la tradicíón de cada país. A cada una de estas áreas de actividad suele denominársele cartera, expresión que alude al ministerio que cada titular tiene a su cargo. El conjunto de ministros se llama gabinete y al frente del mismo, para coordinar sus labores, se nombra a un primer ministro quien teóricamente es un primus inter pares, esto significa que es, en principio, igual a sus compañeros con la responsabilidad de dirigir y coordinar sus tareas. En la práctica, el primer ministro puede tener un gran poder y decidir quiénes forman el gabinete y hacer cambios de sus integrantes, pero formalmente la
Scott y Shugart Mainwaring y Mattgew Soberg (eds.), "Introduction" y "Presldentialism and Democrecy in Latín America: Reithinking the Terms of the Debates': en Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, Nueva York, 1997, págs. 3 y 4,12 Y 13. IS Para quien desee profundizar en la historia del parlamentarismo inglés, les sugiero consultar Iohn Field, 'Ihe Story of Parliament, in the Palace of Westminster, Politico's Publishing y James & James Ltd., Londres, 2002. En cuanto al papel actual de la Cámara de los Lores, véase William Wyndham, Peers in Parliament Reformed, Quiller Press, Londres, 1998. 14
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designación de los miembros del mismo -incluido el primer ministro- la hace el parlamento mediante una votación en la que puede predominar un solo partido que ha ganado la mayoría absoluta de los legisladores, o bien ser el producto de una coalición entre varios partidos que se repartan los puestos del gabinete, con el primer ministro a la cabeza, y apoyen la designación de todos sus integrantes por medio de una votación que represente la mayoría absoluta de los parlamentarios.
De acuerdo con este procedimiento, el voto popular determina la integración del parlamento y éste a su vez define la formación del gobierno que surge de él. En los sistemas bipartidistas, cuando el elector deposita su voto a favor de un determinado partido, sabe que con base en la práctica establecida, si dicho partido consigue la mayoría de los lugares en el parlamento, su líder se convertirá en jefe de gobierno, pero cuando existen varios partidos que tienen que ponerse de acuerdo para formar un gabinete, no resulta tan segura la relación entre el voto emitido a favor de un partido y la designación de la persona en la que recaerá la jefatura de gobierno. En este segundo caso queda muy claro por qué se afirma que en el parlamentarismo el Poder Ejecutivo no proviene directamente de la voluntad del electorado sino del arreglo que establezcan las fuerzas políticas al interior del parlamento." b) El gobierno debe contar con la confianza del parlamento que tiene la capacidad de destituir a sus miembros. El parlamento es la fuente de la que surge el gobierno. En muchos casos el gabinete se integra precisamente por parlamentarios aunque no necesariamente en todos los sistemas parlamentarios tiene que cumplirse este requisito para todos los puestos. Empero, el cargo de primer ministro y las principales carteras por lo general recaen en legisladores que cuentan con el respaldo del voto popular. Además de que el parlamento elige a los miembros del gabinete, éstos están sujetos al escrutinio permanente de aquél y se dice que los ministros para gobernar deben contar con la confianza del parlamento ya que éste puede removerlos a través de un procedimiento que se denomina voto de censura. Dicho voto puede ser aplicado al primer ministro, cuya remoción produce la caida del gobierno, lo cual obliga a la designación de un nuevo gabinete por parte del parlamento. La propuesta de un posible voto de censura significa el planteamiento de una cuestión de confianza que implica, precisamente, poner a consideración de los parlamentarios si mantienen o retiran su confianza en el gobierno Estas cuestiones de confianza significan un cambio en la correlación de las fuerzas políticas de manera que el conjunto de parlamentarios que habían apoyado originalmente al gobierno se ha modificado a fin de que la mayoría se conforme ahora en favor de otra persona para fungir como primer ministro. Si finalmente el gobierno sometido a una cuestión de confianza mantiene el voto mayoritario de los
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Las modificaciones frecuentes en la configuración de alianzas y coaliciones partidistas pueden generar constantes cambios
de gobierno, Así ocurrió en Italia a lohngo
oe rrrornos anos.
véase Guglielmo Negri, Istituzíoni e Política, Felice Le Monnier, Florencia, 1999.
1\),
respecto,
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miembros del parlamento, se dice que ha obtenido un voto de confianza y estará en posibilidad de continuar su gestión gubernativa. e) El gobierno puede disolver el parlamento. La disolución del parlamento es una figura del sistema parlamentario que no describe un golpe de fuerza ni una acción arbitraria en contra de los parlamentarios para que desalojen el recinto y dejen de fungir como tales, sino un procedimiento jurídicamente establecido que tiene por objeto permitir al ejecutivo apelar al electorado de manera directa para que éste le ratifique o retire el apoyo mediante el sufragio. Ante la amenaza de destitución esgrimida por el parlamento contra el gobierno, éste puede defenderse convocando a elecciones anticipadas, de manera que sean los votantes quienes determinen si le otorgan una mayoría al partido que se encuentra gobernando o a una coalición que lo pueda sostener o bien si votan a favor de otras agrupaciones políticas para que elijan a un gobierno diferente. De este modo el poder ejecutivo no se encuentra totalmente inerme frente a las decisiones del parlamento, ya que puede hacer que se modifique la configuración de éste mediante un nuevo proceso electoral. Dicho fenómeno produce un particular efecto en los regimenes parlamentarios puesto que en la práctica permite al gobierno, aun en el caso de que no se encuentre amenazado de destitución, decidir la fecha en la que habrán de realizarse nuevas elecciones. Éstas no están programadas para un día fijo, como ocurre normalmente en el sistema presidencial, sino que su realización es variable y los gobiernos en turno pueden decidir, según las circunstancias políticas y cuál es el mejor momento para buscar una reelección. Es verdad que en términos formales el parlamento es electo para un periodo determinado y,en consecuencia, también el gobierno, el cual por lo general es de cinco años, pero la elección puede adelantarse en un rango considerable de meses que, en ocasiones, puede ser mayor de un año, lo cual otorga una gran ventaja al grupo gobernante sobre la oposición, respecto del momento en que decide convocar a elecciones. d) Distinción entre jefe de Estado y jefe de gobierno. Por su origen histórico el sistema parlamentario se vio en la necesidad de efectuar una distinción entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno, debido a que la figura del monarca mantenía la posición de cabeza representativa de la organización estatal aunque, en la práctica, perdiera gradualmente el ejercicio efectivo del gobierno. De ahí que se acuñara la siguiente frase aplicable a las monarquías parlamentarias: "El rey reina, pero no gobierna:' El gobierno corresponde a los ministros que integran el gabinete, cuya jefatura -como ya explicamos- recae en el primer ministro que asume la función de jefe de gobierno. En este punto es Interesante destacar el hecho de que e\ término genérico primer ministro es válido para referirse a quien dirige el gabinete en un sistema parlamentario y, por tanto, ejerce la jefatura de gobierno. Pero cada país tiene su propia denominación para aludir a este cargo; por ejemplo, en Alemania se le llama Canciller, en la Gran Bretaña tiene el título tradicional de.Primer Ministro, pero en
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España se le llama Presidente de! Gobierno. Es conveniente no confundir esta última denominación con la que corresponde al Presidente de un sistema presidencial corno e! de Estados Unidos de América que explicaremos más adelante. Debe señalarse que aunque generalmente la figura del jefe de Estado es unipersonal, existe la excepción de Suiza, donde esta función está asignada a un cuerpo colegiado." Esta función dividida entre e! jefe de Estado y e! jefe de gobierno la caracteriza Duverger bajo la noción de ejecutivo dualista." dando a entender que la función ejecutiva se divide entre dos personajes: e! jefe de Estado y el jefe de gobierno. Debe aclararse que por lo común el jefe de Estado en los regímenes parlamentarios tiene exclusivamente tareas de representación protocolaria sin que ejerza en la realidad poderes de gobierno, aunque en términos jurídico formales, en muchos casos le corresponde hacer la designación oficial de los miembros de! gobierno, en particular la de! primer ministro. En Gran Bretaña, por ejemplo, el titular de la Corona otorga formalmente e! nombramiento al primer ministro quien se supone, de manera ficticia, sigue siendo el primer ministro de su Majestad, pero la reina o el rey de Inglaterra, en su caso, tienen que hacer recaer el nombramiento en e! personaje que cuenta con los votos mayoritarios del parlamento. Aunque el sistema parlamentario nació vinculado a la monarquía, algunos países corno Alemania, Italia o Austria se transformaron en repúblicas y suprimieron la figura de! monarca. No obstante, mantuvieron e! carácter dual de la función ejecutiva sustituyendo al depositario de la Corona por un Presidente de la República, quien también desarrolla exclusivamente funciones representativas y protocolarias. Por lo general es electo mediante un procedimiento especial en el que interviene el parlamento. Aunque éste elige tanto al jefe de gobierno corno al jefe de Estado, esta última figura no ejerce funciones reales de autoridad y suele confiársele a alguien que tenga considerable reconocimiento público y prestigio personal, al tiempo que concilie la opinión de diversas fuerzas políticas, pues se le estima corno garante de la continuidad y de la permanencia de la unidad estatal. l' Algunos regímenes parlamentarios presentan desviaciones respecto de este modelo, corno Turquía que en 2007 decidió que el jefe de Estado, denominado Presidente de la República, fuera electo por voto directo de los ciudadanos, sin que ello signifique confiarle la jefatura de! gobierno que sigue correspondiendo al primer ministro. Otras naciones, corno Austria, Islandia e Irlanda, también eligen directamente a un Presidente corno jefe de Estado, sin perder su condición de sistemas parlamentarios. El hecho de que los sistemas parlamentarios en estados de régimen republicano cuenten con un Presidente de la República tampoco debe conducir a confundirlo Véase Pegoraro y Volpi Morbidellí, Dirítto Costituzionale Italiano e Comparato, Monduzzi, Bolonia,1995, pág. 488. 18 Maurice Duverger, Instituciones políticasy Derecho constitucional, Sa. ed., Ariel, Barcelona, 1970,
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pág. 198. 19
Ibidem, pág. 489.
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con el régimen presidencial, que se caracteriza, como veremos, porque hace coincidir en una misma persona, electa popularmente, la jefatura de Estado y la jefatura del gobierno."
4.6.2. Sistema presidencial Antes de iniciar este apartado es muy importante prevenir al lector, como atinadamente señala Giovanni Sartori, que los sistemas presidencial y parlamentario suelen definirse por exclusión mutua, pero en razón de la enorme variedad de características concretas de cada uno de ellos, "en su mayoría los sistemas presidenciales no son definidos adecuadamente y, por otra, [...] los sistemas parlamentarios difieren tanto entre ellos que hacen que su nombre común sea engañoso'." El sistema presidencial surge en Estados Unidos de América con motivo de la independencia de este país que adopta desde su origen la forma republicana y por tanto rechaza la figura del monarca no sólo como titular de la soberanía y depositario de todo el poder del Estado, sino incluso como titular del poder ejecutivo. Empero, la nueva república requería asignar esa función a alguien, fuese una persona o
un cuerpo colegiado, y se consideró como la solución más adecuada la del carácter unipersonal del jefe del Estado quien, a diferencia del sistema parlamentario, sería también jefe de gobierno. En consecuencia y en virtud de que el sistema presidencial es posterior y tuvo como punto de referencia al sistema parlamentario, ya operante en la metrópoli británica, puede estudiarse por contraste con los caracteres del segundo. a) El gobierno es producto de una elección popular y no surge de la voluntad de/legislativo. En efecto, puede decirse que el principio de división de poderes adopta un rasgo más marcado en el sistema presidencial ya que los dos poderes, legislativo y ejecutivo, provienen de una manifestación de la voluntad del pueblo emitida por separado. Los electores eligen a sus diputados por una parte y por otra sufragan a favor de los candidatos a la presidencia de la república. Puede ocurrir que el Presidente, como sucede en la cuna del presidencialismo, Estados Unidos de América, sea electo de manera indirecta, es decir, en pasos sucesivos, en el primero de los cuales los ciudadanos eligen con su voto a un conjunto de e/ectores que, en un segundo momento, manifestarán su voluntad para decidir quién será el Presidente. En esta circunstancia podría decirse que el elector tampoco está seguro de quién resultará electo Presidente, como ocurre en algunos casos ya explicados con el jefe de gobierno de un sistema parlamentario, pero en realidad el votante se pronuncia por una de
Para una interesante descripción de algunos gobiernos parlamentarios en Europa, véase Philip Norton, Parlamentos y gobiernos en Europa occidental, trad. Francisco Berlín Valenzuela, Porrúa y El Colegio de Veracruz, México, 2003. 21 Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Económica, México, 2001, pág. 97.
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las opciones propuestas para Presidente aunque sea a través de los electores, y éstos quedan comprometidos a sufragar a favor del candidato seleccionado por el votante que en primera instancia depositó su voto en la urna. De esa manera, existe una vinculación bastante clara entre la voluntad del ciudadano y el titular del ejecutivo que resulta electo. El problema se simplifica en el caso de la elección directa del Presidente de la República en los países que la emplean, como México y en general los países latinoamericanos que siguen este sistema. En estos regímenes no hay electores intermedios y el Presidente surge directamente de la voluntad popular. b) La permanencia y estabilidad del gobierno no dependen de la aprobación del parlamento. Ésta es una consecuencia también de la concepción más rígida del principio
de división de poderes que caracteriza al sistema presidencial y del hecho de que ambos Poderes, el Legislativo y el Ejecutivo, tienen su propia legitimidad electoral, al surgir cada uno por su lado de una expresión diferenciada de la voluntad de los ciudadanos. El periodo para el que son electos los miembros de cada poder es distinto y frecuentemente el de los legisladores es menor que el del Ejecutivo. En Estados Unidos de América los miembros de la Cámara de Diputados, denominada en inglés House oJ Representatives (Casa de los Representantes), son electos para un lapso de dos años aunque pueden reelegirse indefinidamente; los senadores son electos para un tiempo de seis años pero se renueva una tercera parte cada dos; el Presidente dura cuatro años en su cargo y puede ser reelecto una vez. En México, el titular del ejecutivo sirve un periodo de seis años sin reelección y durante ese tiempo se eligen dos legislaturas en la Cámara de Diputados, cada una para un periodo de tres años sin posibilidad de reelección inmediata. Los senadores son elegidos para cubrir un periodo idéntico al del Presidente. En el sistema presidencial, el Presidente dura exactamente el tiempo para el que fue electo y las elecciones se realizan en fecha fija; el Congreso no puede destituirlo sólo porque le pierda la confianza o deje de aprobar la política que pone en práctica. En consecuencia, puede suceder, y de hecho ocurre con relativa frecuencia' que la mayoría en el Congreso sea de un partido y el Presidente de otro, sin que ello implique la caída de éste y de su gobierno. Puede darse excepcionalmente una situación política de gran tensión entre ambos poderes que propicie la renuncia del Presidente, como ocurrió con Richard Nixon en 1974, pero esa es una situación de Jacto que no deriva de las reglas del sistema mismo. También existe una figura excepcional que permite al Poder Legislativojuzgar y destituir al Presidente, pero ello supone que éste es acusado por la comisión de un delito. Esta figura en el Derecho estadounidense se denomina impeachment"
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Sobre este tema véase mí libro, E(desafuero tigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2004.
en el sistema constituciona1 mexlcano,1nsütuto de Inves-
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e) Elgobierno es unipersonal y no tieneelpoder de disolver elparlamento. El gobierno entendido en su dimensión estricta de Poder Ejecutivo no tiene carácter colegiado, como en el sistema parlamentario. No existe un gabinete propiamente dicho aunque en ocasiones se acostumbre denominar asi en el lenguaje coloquial al conjunto de colaboradores cercanos del Presidente. Empero, la titularidad del ejecutivo es unipersonal, el gobierno lo ejerce el Presidente de la República y sus subordinados actúan siempre por delegación de éste; no tienen el carácter de ministros responsables de la política del área a su cargo, sino que son secretarios de estado, secretarios deldespacho o simplemente secretarios del Presidente de la República encargados de un área de la administración. No obstante, algunos sistemas presidenciales adoptan el nombre de ministros para los colaboradores del Presidente. Su permanencia en el puesto depende de que mantengan la confianza del Presidente que puede nombrarlos y removerlos libremente, pero no tienen por que contar con el apoyo político del cuerpo legislativo. En correspondencia con este esquema, el Presidente de la República tampoco puede disolver al congreso y forzar a una elección anticipada como ocurre en el parlamentarismo. La jefatura de Estado y la jefatura de gobierno coinciden en la figura del Presidente de la República. Aunque ya vimos que también existe el puesto de Presidente de la República en los regímenes parlamentarios republicanos, hay una diferencia fundamental consistente en que en éstos, dicho cargo implica la jefatura del Estado con fines fundamentalmente protocolarios, pero la jefatura del gobierno recae en otra persona. En el sistema presidencial, el Presidente es al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de gobierno; ostenta la representación de la república a la manera de un monarca en los sistemas parlamentarios que tienen rey o reina y, simultáneamente, ejerce la función gubernativa de la que es titular unipersonal y único responsable. Jorge Carpizo, en un excelente estudio sobre sistemas de gobierno en América Latina, establece una tipología del presidencialismo latinoamericano a partír de tres perspectivas: 1. La de la norma constitucional, el deber-ser constitucional, a la que también denomina jurídico-constitucional. 2. La de la realidad constítucional, el ser constitucional, también llamada po-
lítico-constitucional. 3. La de la interacción de la norma con la realidad constitucional, la dei deber-ser con el ser, esto es, la de la norma con la realidad política. Este autor plantea la clasificación siguiente: Desde la perspectiva de la norma constitucional distingo cinco tipos: Presidencialismo puro. rt..> Presidencialismo predominante. rt..> Presidencialismo atemperado. C"'-'
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Presidencialismo con matices parlamentarios. Presidencialismo parlamentarizado. Desde la perspectiva de la realidad constitucional distingo tres tipos: ""' Presidencialismo hegemónico. ~
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Presidencialismo equilibrado.
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Presidencialismo débil."
En cuanto a la interacción de la realidad con la norma, ésta presenta distintas combinaciones entre los tipos antes señalados.
4.6.3. Sistema semipresidencial Este sistema contiene elementos de los dos anteriores, diríamos que se encuentra a la mitad del camino entre ellos. Reconoce la diferencia entre jefatura de Estado y jefatura de gobierno y la formación de un gabinete de ministros responsables ante el órgano legislativo; pero e! Presidente es electo popularmente de manera directa y tiene poderes políticos propios, en particular en lo relativo a las relaciones exteriores y al mando militar. El Presidente no es responsable ante el parlamento y no puede ser removido por éste, pero el gobierno encargado al conjunto de ministros a cuyo frente se encuentra el primer ministro sí depende para su ejercicio de la confianza del parlamento. Éste es el sistema que aplica la República Francesa" y por sus características en la práctica puede operar con dos modalidades: primera, que e! Presidente cuente con e! apoyo de la mayoría parlamentaria -que no es indispensable para su permanencia-, en cuyo caso pueda ejercer a plenitud su facultad de designar al primer ministro y a los miembros del gobierno que en la realidad le quedan subordinados, y concentrar así en su persona todo el poder actuando en la práctica también como jefe de gobierno, aunque formalmente e! responsable de éste sea el primer ministro, o segunda, enfrentarse a una mayoría adversa en el Poder Legislativo que nombre a un gobierno de signo partidista distinto al del Presidente. A este fenómeno le denominan los franceses con cierta picardía cohabitación e implica que efectivamente Se separan las funciones de! jefe de Estado, las cuales recaen en e! Presidente, y la de jefe de gobierno que ejerce de manera autónoma el primer ministro sin sujeción política hacia el Presidente. Éste, sin embargo, conserva poderes reales de tipo diplomático y militar. Además, dispone de la capacidad constitucional para disolver e! parlamento en su carácter de jefe de Estado y convocar a nuevas elecciones legislativas. El Presidente puede recurrir a esta opción a fin de hacer frente a una mayoría legislativa contraria, con la esperanza de que el electorado le dé su apoyo para conseguir la mayoría en la Asamblea Nacional, surgida del nuevo proceso electoral al que hubiese convocado. La Constitución de Finlandia establece también un sistema de tipo semipresidencial.
1-'/org¿- Carrizo, 24
Co»apto de democracia y sistema de
gobierno en Amúk
Dimitri Georges Lavroff, Le droit constítutionnei de la Ve République, Dalloz, París, 1995.
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formo; de [st(]dlo y de gobñerno en MéxBCO
Desde el punto de vista de la concepción del poder, la Constitución mexicana dispone expresamente en su art. 39 que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo. En consecuencia, tiene el carácter de república, de acuerdo con lo que explicamos en el capítulo anterior, pues no atribuye el poder supremo -ni siquiera para fines protocolarios- a una persona que asuma la condición de monarca. El Capítulo I del Título Segundo de nuestra Constitución se denomina precisamente "De la Soberanía Nacional y de la forma de Gobierno'; el cual se inicia justo con el artículo citado. Inmediatamente después, el art. 40 proclama: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática [y] federal.;', declaración que contiene los elementos tanto de la forma de Estado como de la forma de gobierno que adopta la Carta Magna mexicana. Ya hemos dicho en qué consiste el carácter de república que decidió asumir México. Pero esa decisión proviene de una voluntad del propio pueblo que ejerce la soberanía, según lo dice el texto constitucional. La validez y legitimidad de esa voluntad es un dato fáctico del mundo político real. Se trata de un fenómeno de hecho en virtud del cual un pueblo se organiza con base en la acción de un grupo dirigente que interpreta ese sentir popular y establece las normas básicas de convivencia colectiva. Todo eso ocurre como parte de un proceso histórico pero se convierte en jurídico -se juridifica, digámoslo así- con base en la función desempeñada por el poder constituyente, como ya lo vimos en el capítulo 1. En el caso concreto mexicano, el proceso constituyente ha tenido tres momentos culminantes: los Congresos Constituyentes de 1824, 1856-1857 Y 1916-1917. Desde que se dieron éstos, y con las modificaciones sucesivas, que ya analizamos en el capítulo 2, se ha desenvuelto la vida constitucional de nuestro país, con diferentes modalidades en la forma de Estado y de gobierno. Éstas se estabilizaron finalmente con los caracteres de república, representatíva, democrática y federal, a los que hemos aludido. A éstos debe añadirse el de popular, conforme a lo que se explica en el apartado 5.4.
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Empero, el poder constituyente no es otra cosa, en su origen, que el ejercicio de la soberanía, concepto que constituye el punto de arranque de toda la construcción constitucional. Por esa razón vale la pena repasar brevemente esta noción cuyo estudio amplio corresponde a la teoría general del Estado.
5.1. La soberanía La soberanía es la capacidad decisoria suprema en una determinada comunidad. Es el poder que decide sobre cómo se organiza la vida en común, cómo y por quién se ejerce el gobierno sobre ella y qué reglas deben acatar sus miembros, así como los castigos para quienes desobedezcan. Ese poder resuelve en última instancia y no existe ninguno sobre él. En la terminología de Herman Heller, podríamos decir que la soberanía implica el poder de la organización como la capacidad de acción del todo que resuelve sobre su propio destino. En este sentido, el poder de la organización establece la base general para las decisiones populares. En otra dimensión, Heller menciona el poder subjetivo sobre la organización, que decide sobre el ser y la forma de la organización. Éste puede ser identificado con el poder constituyente soberano y, finalmente, para el mismo autor, el poder subjetivo en la organización "entraña la cuestión de la jerarquía de los que efectivamente ejercen el poder". Si bien esta jerarquía abarca varios escalones, en la cúspide del mismo encontramos el ejercicio de la soberanía en la vida cotidiana por los órganos del poder -poderes constituidos,' El primer teórico de la soberanía fue el francés Iean Bodin O Juan Badina, quien en su obra clásica Los seis libros de la República, publicada en 1576, la define como "el poder absoluto y perpetuo de la República'; ese poder lo describe como la autoridad sobre los súbditos no sometida a ley. Se entiende así que se trata de la potestad generadora del Derecho, pues el soberano es quien dicta la ley y puede imponer su obediencia a los súbditos. Sin embargo, en algunos párrafos prefigura el carácter popular de la soberanía, ya que afirma que en el ejercicio del poder soberano el príncipe debe tener en cuenta la voluntad de sus súbditos. La noción de que la soberanía tiene su base en la voluntad colectiva tuvo manifestaciones teóricas previas, como en la obra de los españoles Francisco de Vitoria y Francisco Suárez. Con antecedentes en las instituciones de la Edad Media ya desde principios del siglo XVI se apreciaba en el pensamiento politico -como se muestra en la obra de los autores mencionados- la consideración de que el mismo rey sostenía su poder en la decisión popular que era la última fuente del mismo.' Este criterio tenía asideros fácticos en la existencia de las asambleas medievales que a través de los fueros en España y la Carta Magna en Inglaterra habían conseguido limitar la autoridad monárquica, como ya explicamos en el capítulo l.
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Herman Heller, Teoría del Estado, Se.ed., Fondo de Cultura Económica, México, 1963, pág. 263. Véase Ignacio CarriJJo Prieto, Lo ideologia en la Constitución del E~t(J.M m~Xko.:W;l, t&t2-un4.. UNAM, México, 1981, pág. 83.
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El concepto de soberanía siempre ha sido muy polémico -como lo sostiene atinadamente Jellinek- pues en e! fondo refleja la lucha por el poder y la justificación acerca de quien ostenta su titularidad. Esta expresión también condensa los sentimientos populares derivados de la costumbre que rige en un determinado país. En e! mundo anglosajón la palabra soberanía (sovereign) se refería originalmente a la persona del rey en quien se concentraba la autoridad jurídica sobre todos los demás. Como sabemos, con motivo de la suscripción de la Carta Magna en 1215, e! rey se vio en la necesidad de compartir dicha soberanía con los señores feudales. En e! siglo XVIII sir William Blackstone describía la soberanía de la constitución británica como un poder compartido entre e! monarca, los lores y los comunes. Así, en la historia política de Gran Bretaña, la soberanía evolucionó desde concebirse como la autoridad de una sola persona hasta entenderse como una autoridad política dispersa que podía ser compartida por varios titulares.' En Estados Unidos de América, en virtud del proceso de independencia en 1776 se rechazó totalmente la idea de la soberanía atribuida al rey y al parlamento, y se acudió a un pensamiento que, como hemos visto, venía desarrollándose desde tiempo atrás en la teoría política, consistente en atribuir e! poder supremo, caracterizado como soberanía, al pueblo. Iohn Adams manifiesta esta idea en e! preámbulo de la Constitución de Massachusetts. Así, como afirma Dennis C. Mueller, la soberanía "puede ser entendida en un contexto puramente histórico, evolutivo y positivo, y refleja también la visión de que las instituciones políticas son, o al menos pueden ser, conscientemente decididas por los ciudadanos".' Evidentemente, estas nociones se arraigaban en el contenido fundamental dél pensamiento liberal que se había desarrollado en Inglaterra y en Francia con influencias reciprocas. Thomas Hobbes ya había aportado la apreciación de que la autoridad de! príncipe provenía de un contrato entre todos los miembros de la sociedad. [ohn Locke desplaza la soberanía desde las personas que encarnan a las instituciones hasta el orden jurídico como tal. En Francia, e! ginebrino Juan Iacobo Rousseau da un paso adelante y aunque sostiene la idea de un contrato como origen de la colectividad políticamente organizada, este acuerdo no conduce a trasladar la soberanía de manera permanente a los gobernantes que surgen del mismo, sino que permanece en el conjunto de los miembros del pueblo que contribuyen a formar la voluntad general. Pese a que este último concepto no queda bien definido por Rousseau, es indudable que para él cada miembro del pueblo disponía de una parte alícuota del poder de! conjunto, pensamiento que conducia necesariamente al voto universal pero por eso, como veremos, fue matizado por autores posteriores y por la práctica política de la representación.
<---Esta argumentación puede consultarse en Dennís C. Mueller, Constitutíonol Democracy, Oxford University Press, Nueva York, 1996. , Ibídem, pág. 60. 3
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5.1.1. La recepción del concepto soberanía en México antes de la Independencia En las múltiples biografías de Miguel Hidalgo y Costilla se resalta que el iniciador del movimiento independentista mexicano abrevó en las obras de los enciclopedistas franceses que leía con avidez en el idioma original. Pese a que la Inquisición había prohibido los libros que difundían las ideas liberales, Hidalgo se las había arreglado para contar con ellos en su biblioteca cuando era rector del colegio de San Nicolás, en la antigua Valladolid, hoy Morelia. Debemos recordar también que José Maria Morelos fue discipulo de Hidalgo en dicha institución y por tanto ambos tenían una percepción bastante clara de la nueva dimensión del concepto soberanía. Por otro lado, la reacción producida en el ayuntamiento de la Ciudad de México con motivo de la invasión napoleónica a España en 1808, muestra claramente cómo habían permeado las concepciones modernas entre los criollos ilustrados. Cuando se supo la noticia de que el monarca español Carlos IV había abdicado a favor de su hijo Fernando VII y éste a su vez lo había hecho en favor de Napoleón, dicho ayuntamiento elaboró una Representación, que era un documento a manera de declaración suscrita por ese cuerpo colegiado, el cual, como dice Tena Ramírez, fue el primer documento oficial que en Nueva España sostuvo la tesis de la reasunción de la soberanía por el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo. Efectivamente, en el mencionado escrito se puede leer, con su ortografía original, lo siguiente: "que la representación se funde sér insubsistente la abdicación que el Señor Carlos quarto y Real Principe de Asturias hisieron de la Corona en favor del Señor Emperador de los Franceses como manifiestan las propias Gasetas: que es contra los derechos de la Nacion á quien ninguno puede darle Rey sino es ella misma por el consentimiento universal de sus Pueblos".' En un principio el levantamiento de Hidalgo contra el mal gobierno contiene un explicito reconocimiento a la autoridad de Fernando VII, de manera que el Grito de Dolores no implicaba un reclamo de soberanía para que el pueblo la asumiera como titular, pero en el bando por el que abolió la esclavitud, dado en Guadalajara el6 de diciembre de 1810, Hidalgo se refiere a que "la valerosa Nación Americana, tomó las armas para sacudir el pesado yugo que por espacio de tres siglos la tenian oprimida:' con lo cual establece a la nación como el sujeto representativo de la voluntad colectiva. En los primeros documentos constitucionales de nuestro país se presenta una situación ambivalente en torno a la titularidad de la soberanía dadas las tensiones derivadas del enfrentamiento politico en el que, en virtud de la pérdida de poder de los monarcas españoles en la península, los criollos aspiraban a una auténtica independencia. En los Elementos Constitucionales de Ignacio López Rayón elaborados en 1811, en el punto 5" se dice que "la soberania dimana inmediatamente del t
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s Felipe Tena Ramfrez, Leyes [undamcntolcs de AUxíco, págs. :. y'8. ¡,
lbidem, pág. 21.
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pueblo, reside en la persona del señor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano': La confusión conceptual no provenía seguramente de la ignorancia del autor, sino de la coyuntura política que obligaba a salvar las apariencias dejando un lugar teórico para el rey de España como participante de la titularidad de la soberanía. José María Morelos y Pavón, formado teórica e ideológicamente bajo la influencia de Hidalgo, decide "quitar la máscara a la independencia'" y en los Sentimientos de la Nación del 14 de septiembre de 1813 incluye como un punto para la futura constitución la declaración de que "la soberanía dimana inmediatamente del Pueblo; el que sólo quiere depositarlo en sus representantes dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judiciario; eligiendo las Provincias sus vocales, y éstos a los demás; que deben ser sujetos sabios y de probidad':' El texto, como apreciará el lector es de la más pura inspiración rousseuniana y afirma inequívocamente la soberanía popular, que es ejercida por los representantes a cuyo cargo se encontrarán los tres poderes.
5.1.2. Soberanía popular y soberanía nacional Ya hemos analízado la evolución del concepto soberanía que condujo a la radicación de la misma en el pueblo. El más brillante expositor de esta teoría fue precisamente Juan Iacobo Rousseau. Empero, la burguesía integrante del tercer estado que pretendía el ejercicio del poder político y, por tanto, de la soberanía, estimaba pelígrosa esta posición tan radical y tenía a su favor los excesos a los que podía llegar una masa popular desbocada. Surgió entonces una conveniente matización de la titularidad de la soberanía bajo los auspicios teóricos del Abate Sieyes. Este pensador y hábil político que se movió con astucia durante las turbulencias revolucionarias en Francia planteaba "que la soberanía está radicada en la nación y no en el pueblo, queriendo con ello que la autoridad no obrara solamente tomando en cuenta el sentimiento mayoritario coyuntural de un pueblo, que podía ser objeto de influencias o pasiones desarticuladoras, sino que además tuviera en cuenta el legado histórico y cultural de esa nación, y de los valores y principios bajo los cuales se había fundado':' Esta teoría de la soberanía nacional hace recaer la soberanía en una abstracción y tiene naturalmente consecuencias electorales pues el voto pasa de ser un derecho, a ser una función que cumple el votante como órgano de la nación y ésta decidirá a quién se lo concede y a quién no. Ahora bien, sucede que la nación, en su carácter de ente colectivo, sólo puede manifestarse a través de los representantes los cuales, a su vez, ponen condiciones a la representación. Una segunda consecuencia de la
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Ibídem, pág. 28. Ibídem. Un buen resumen de la posición de Ernmanuel- Ioseph Siéyes aparece en la página web de Wikipedia: http://es.wikipedia.org
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teoría de la soberanía nacional es que el conjunto de representantes' electos actúa a nombre de la nación sin que en particular cada uno quede ligado al mandato imperativo de los electores que han votado por él. No es un mandatario que ejecute instrucciones precisas del mandante sino que, una vez electo, es un órgano de la nación y recibe a través del voto un mandato representativo que le permite actuar, de acuerdo con su conciencia, en el mejor interés de la nación. En resumen, la tesis de Rousseau sostiene sin reservas que la soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce al nombrar a sus representantes los cuales expresan la voluntad general sin que exista ningún concepto intermedio, corno el de nación, que permita restringir el carácter de la representación y, por ejemplo, limitar el voto en función de un cierto nivel de ingresos o de propiedades o de un determinado grado de educación, formas restrictivas del sufragio que se impusieron en nombre de la calidad que deberían tener los votantes para actuar a nombre de la nación. Síeyes, en cambio, expresa en su teoría la radicación de la soberanía en la nación y justifica, en consecuencia, las limitaciones al sufragio, lo que implica un distanciamiento de la más amplia naturaleza democrática que significaba la teoría de Rousseau.
5.1.3. La soberanía en las prímeras constituciones (Apatzingán y 1824) Morelos convocó a la realízación del primer Congreso Constituyente creador de una constitucíón que no llegó a tener vigencia pero es un precedente muy importante para el terna que nos ocupa. Este documento fue sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814 y se denominó Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana. Una de sus principales particularidades es que en su art. 2° definia a la soberanía corno "la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad". Más adelante, en su art. 5° afirmaba que la "soberanía reside originariamente en el pueblo, y su ejercicio en la representación nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos bajo la forma que prescriba la constitución': De este texto se desprende una orientación hacia la teoría de la soberanía popular puesto que de manera inequívoca es el pueblo el titular original de la soberania y de su voluntad, expresada electoralmente, surge la representación de la nación. Lo nacional es la representación, pero no la soberanía. La radical postura popular de la primigenia constitución se desdibujó después de la consumación de la Independencia, pues ésta fue resultado de un arreglo entre las fuerzas populares cuyas aspiraciones eran representadas por Vicente Guerrero y los intereses conservadores liderados por Agustín de lturbide. Estas capas superiores querían apartarse de los principios liberales contenidos en la Constitución de Cádiz. Los grupos de poder económico tendían a identificarse con la teoría de la representación nacional y ésta aparece con nitidez en el Plan de la Constitución Política áe (a NaCIón Ñ[exl'cana, documento preliminar a la C\)n~\l\lIúbn .'1;2.'>, en e\ cua\ se dice que "la soberanía de la nación, única, inalienable e imprescriptible, puede
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ejercer sus derechos de diverso modo y de esta diversidad resultan las diferentes formas de gobierno". De ese modo se trasladó la soberanía, en nuestros primeros textos constitucionales, a la nación, desplazando al concepto pueblo. En el Acta Constitutiva de la Federación del 31 de enero de 1824 se lee en su art. 3°: "La soberanía reside radical y esencialmente en la nación..." En la misma línea se inscribe la Constitución de 1824 que, aunque no hace una declaración específica sobre la titularidad de la soberanía, en su art. 1° establece como sujeto de la voluntad constitutiva a la "nación mexicana', al decir que ésta es para siempre libre e independiente del gobierno español y de cualquier otra potencia, y en el art. 4° afirma que "la nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa, popular federal". No aparece referencia alguna al pueblo como depositario de la soberanía.
5.1.4. La fusión de las ideas de soberanía popular y soberanía nacional Fue necesario esperar hasta la tarea del Congreso Constituyente de 1856-1857, de cuyos trabajos surge la fusión de ambos conceptos de soberanía, al establecer una fórmula de contenido dialéctico que quedó redactada de la manera siguiente: "La soberanía nacional resíde esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno:' Esta formulación pasó prácticamente intacta al art. 39 de la Constitución de 1917 y permanece en vigor.
La interpretación teórica de tal artículo debe hacerse a la luz de la naturaleza dual de la soberanía. 10 Debemos recordar de nuestras lecciones de Teoría del Estado que este concepto surge conjuntamente con el Estado nacional en el occidente de Europa. La soberanía como noción política tiene por objeto describir la naturaleza del poder del Estado en su lucha con otros poderes para lograr prevalecer sobre ellos. Ya Bodino veía que la soberanía es la cualidad específica del Estado, que sólo es tal en la medida en que sea capaz de enfrentarse y superar a otros poderes externos, como lo fueron en el periodo de su formación la Iglesia y el Imperio y,además, pueda sobreponerse y mantenerse sobre poderes internos que pretendan disputarle su supremacía.
Ésta es una tarea nunca acabada. El Estado no es soberano de una vez y para siempre; constantemente tiene que estar haciendo frente a retos que tienden a socavar su poder desde fuera y desde dentro. Además, el concepto soberanía pretende sumar a la descripción de una realidad fáctica -la superioridad absoluta del poder estatal-la connotación valorativa consistente en la legitimidad de tal poder. Sostengo que sj en una primera instancia la soberanía es un hecho político, de inmediato asume en el pensamiento la necesidad de plantearse como concepto jurídico. Así,
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Véase mi Teoría general del Estado, capítulo "La soberanía y su dimensión contemporánea':
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desde su origen, ya Bodino en sus primeras páginas veía la necesidad de explicar que la República es el recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con potestad soberana. Ahi encontramos, en la fuente misma de la teorización sobre la soberanía, la connotación política y su dimensión jurídica: no basta la supremacia del poder, es necesario que se ejerza rectamente. De este modo, el planteamiento de nuestra Constitución da cabida a una doble titularidad de la soberanía: desde el punto de vista político, el pueblo es el titular perpetuo de este poder, pero la manifestación jurídica se condensa en el Estado que para efectos sustantivos es la nación depositaria de la soberanía nacional. De todas maneras, siempre queda un vestigio conservador" limitante del pleno desenvolvimiento del concepto popular de la soberanía, pero este último elemento se reafirma en el art. 39 constitucional que reprodujimos antes. En resumen, la declaración de nuestra Norma Suprema en cuanto a la soberania funde las concepciones popular y nacional de ésta atendiendo a su doble aspecto: por una parte, es popular en cuanto a su origen político y su titular indiscutible es el pueblo; por otra parte, es nacional en tanto aparece como atributo jurídico de la unidad de organización colectiva constituida por el Estado. Los debates del Congreso Constituyente de 1856-1857 muestran que se tuvo clara conciencia de esta diferencia. Francisco Zarco relata cómo los constituyentes José de Amparan y Eulogio Barrera defendieron la fórmula de la soberanía nacional; en tanto Ponciano Arriaga argumentó que en los actos decisorios tomados en los municipios y en los estados federados estaba el pueblo manifestándose y no la nación en su conjunto. Esta argumentación no solamente logró el apoyo unánime de los constituyentes sino dejó claro que si bien la soberanía es atributo de la nación, su origen y esencia es la voluntad popular."
5.1.5. El pueblo como titular de la soberanía Éste es uno de los problemas más arduos de la filosofía constitucional. ¡Cómo ejerce su poder el pueblo? ¡De qué modo se hace efectiva esta declaración constitucional? Para empezar ¡qué es el pueblo?, ¡cómo se constituye realmente, y cómo se expresa? En el caso específico de México tales preguntas plantean dificultades especiales que abordaremos en el apartado siguiente. Por lo pronto, podemos contestar la pregunta esencial de ¡qué es el pueblos, apelando, otra vez, a nuestros conocimientos elementales de Teoría del Estado: el pueblo es un elemento básico del Estado. Rebasa meramente el concepto de población en cuanto a su sentido cuantitativo. En su connotación sociológica constituye el elemento estatal formado por sus pobladores, que en el caso de México se remontan hasta los tiempos prehispánicos y forman la cultura básica de nuestra nacionalidad.
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Jorge Carpizo, Estudios constitucionales, UNAM, México, 1980,pág. 437.
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Frarzcisco2arco, C,rónicadcJ Cong,re.5oExtmordinario
México, 1957, págs. 574 y siguientes.
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¿Qué diferencia hay entre nación y pueblo? Conceptos incluidos en el art. 39. El pueblo es originalmente una idea de carácter sociológico: el conjunto de individuos que integran una comunidad y que se reconocen como pertenecientes a ella, por tanto, ligados entre sí por un vínculo de solidaridad, de pertenencia al mismo origen en el pasado y de proyección hacia el futuro. Los miembros de un pueblo se sienten afines entre sí, comparten cultura, costumbres, religión, lengua y forman una entidad. El pueblo es el elemento humano de la organización politica que denominamos Estado. Este conjunto de personas que forman una entidad superior en la que todos se reconocen como miembros, suele ir evolucionando en sus formas de organización, en las que existe un poder superior que se va centralizando y refuerza los elementos de identificación, a la vez que los cohesiona y les da una identificación hacia el exterior frente a otros grupos que tienen también su propia identidad. En ese proceso, la autoridad política actúa a partir del elemento humano que la sostiene y, al mismo tiempo, va organizando su quehacer colectivo e identificándose por medio de símbolos comunes frente a otras agrupaciones. Así da lugar al concepto de nación en el que ya el elemento humano organizado alcanza una plena identificación y dispone de un poder político que lo integra, de manera que se llega, prácticamente, a confundir con el Estado. Para Peter Haberle,13la actuación del pueblo como titular de la soberanía en su condición de sujeto poseedor del poder constituyente se manifiesta en los modernos Estados constitucionales mediante dos mecanismos: la elección directa de los miembros de la asamblea encargada de redactar la constitución y la ratificación, mediante referéndum, del contenido de dicha constitución. Como una excepción, acepta que puede llegar a renunciarse al primero, seguramente tomando en cuenta que el proceso de creación de una constitución para la Unión Europea se inició a partir de una comisión redactora que no fue electa de manera popular," Empero, el texto que surgió de ella sí fue puesto a consideración del pueblo de cada uno de los países integrantes de la Unión y el rechazo de los holandeses y los franceses dio al traste con ese primer propósito constitucionalizador de la Europa unida. Haberle estima que la consulta a la voluntad popular mediante un proceso referendario es indispensable para constatar que efectivamente el pueblo ejerce su poder constituyente y, agrego yo, hace patente el ejercicio de su soberanía. Reflexiona también sobre el hecho de que el pueblo no es monolítico, no constituye un solo bloque unificado que actúe con una voluntad única; así, la tradicional unidad de la voluntad popular ha sido sustituida por el actual pluralismo del pueblo, dentro de él se manifiestan y compiten distintos grupos, actores políticos que defienden sus intereses. El consenso constitucional del Peter Haberle, El Estado Constitucional, trad. Héctor Fix-Herro y estudio introductorio de Diego Valadés, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 200l. 14 Peter Haberle, Jürgen Habermas, Luigi Ferrajoli y Ermanno Vitale, La constitucionalizacíón de Europa, Miguel Carbonell y Pedro Salazar, editores, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Estudios Jurídicos, núm, 65, UNAM, México, 2004.
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que surgen los textos finalmente implica un pacto entre estas distintas fuerzas, de manera que puede decirse que las modernas constituciones son pactadas no en el antiguo sentido de acuerdo entre el príncipe y el pueblo, sino en una dimensión moderna entre distintos grupos que integran el pueblo. Ahora bien, la principal decisión soberana del pueblo tiene que ver con la manera como decide organizar su vida colectiva, y en ese sentido resuelve sobre la forma del Estado y la forma de gobierno. En la Constitución mexicana, como ya vimos, se le atribuye expresamente el inalienable derecho que tiene en todo tiempo, de alterar o modificar la forma de su gobierno. Al expresar esta decisión en el art. 39, el constituyente mexicano no hace sino ser congruente con la declaración inicial de que la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo y si es así, por supuesto que el pueblo tiene derecho a cambiar de opinión y a alterar, es decir, a convertir en otro, su gobierno. Por alterar entiendo adoptar otra forma de gobierno y por modificar, hacer cambios a la forma de gobierno que tiene. Aquí también habría que analizar qué se quiere decir con "forma de gobierno': En este contexto, la expresión forma de gobierno significa también forma de Estado. No solamente se refiere a un cambio de la estructura gubernamental, sino también a posibles modificaciones o alteraciones de la manera de ser del Estado. Esto implica que el pueblo puede cambiar, si lo desea, su organización económica, puede variar su estructura social, sus conceptos ideológicos orientadores y la configuración política de sus autoridades. Un Estado que cambia su organización económica pasando, por ejemplo, del capitalismo al comunismo, como ocurrió en muchos casos, o a la inversa, pasando del comunismo a la forma democrática occidental, está cambiando realmente su forma de Estado y a eso se refiere el art. 39 cuando dice que el pueblo puede alterar o modificar la forma de su gobierno, no sólo la manera como se organiza el poder político, sino también como se organiza toda la sociedad y ese derecho está implicito en tal expresión. Lo mismo ocurre si se transforma la organización territorial del poder, cambiaría la estructura del Estado mismo y estaría dentro de este concepto de alteración o modificación de la forma de gobierno. Por ejemplo, si un día el pueblo mexicano decidiera -y esto es meramente hipotético y prácticamente imposible desde el punto de vista sociológico, jurídico, histórico y político- convertirse en una república centralista, estaría cambiando la estructura del Estado en cuanto a la organización territorial del poder, pero podría hacerlo, si asi lo decidiera, al modificar su Constitución. El mismo caso hipotético se referiría estrictamente a la forma de gobierno: si quisiera pasar de un sistema presidencial a un sistema parlamentario, le bastaría plasmarlo en el texto constitucional. Esto es lo que quiere decir la expresión relacionada con la alteración o modificación de la forma de gobierno, y es un derecho que le corresponde al pueblo. Ahora bien, otra discusión es el método que puede emplear el pueblo para lograr tal alteración o modificación. Aquí hay distintos puntos de vista. Algunos autores sostienen que las decisiones políticas fundamentales, y el contenido del art. 39 es la más fundamental de todas esas decisiones, no pueden ser cambiadas
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par una simple reforma constitucional; que un proceso jurídico de reforma no puede llegar a modificar esas decisiones políticas fundamentales. Sin embargo, desde esta perspectiva pareceria que cuando el pueblo quiere modificar dichas decisiones básicas tendría que recurrír a la revolución, de modo que esta línea de pensamiento da pie a decir que la frase final del art. 39 consagra el derecho a la revolución. A mi juicio, una Constitución, jurídicamente ordenada, no puede establecer en contradicción con ella misma, el derecho a la revolución. Tan es así, que la propia Constitución en su art. 136 plantea precisamente lo contrario cuando dice que "esta Constitución no perderá su fuerza y vigor aun cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia". Esto es lo que se conoce como inviolabilidad de la Constitución pues ésta se considera a sí misma inmune a un proceso violento de cambio y reafirma su validez aun a pesar de la existencia de ese proceso. Por supuesto que si la revolución triunfa y genera otra Constitución, la disposición normativa que desconoce la validez de la violencia como medio para transformar la Norma Suprema y cambiar la forma de gobierno y de Estado, carece de sentido puesto que con el triunfo de un movimiento armado se establece un nuevo orden jurídico con una nueva constitución y, evidentemente, el pueblo habrá ejercido esa capacidad de cambiar la forma de gobierno, pero no por la vía jurídica establecida de manera constitucional, sino por medio de una revolución; via fáctica, que puede tener una justificación política y dar lugar a un nuevo arden. Pero en el sentido jurídico básico constitucional, la expresión contenida en el final del art. 39 no es un derecho a la revolución, sino un derecho a que por vías jurídicas se pueda transformar cualquier precepto constitucional, sea o no una decisión política fundamental, y la prueba de que esto es posible la tenemos en cambios sustanciales hechos durante el régimen del presidente Carlos Salinas de Gartari, en que auténticas decisiones políticas fundamentales del pueblo mexicano, como el contenido de los arts. 3°, 27 o 130, que todos los teóricos han considerado siempre de tal naturaleza fundamental, pudieron ser cambiados mediante un procedimiento jurídicamente establecido y ello ha constituido, de hecho, una transformación en las estructuras ideológicas, económicas y sociológicas del Estado mexicano a través de un procedimiento jurídico. En consecuencia, debe sostenerse la tesis de que la Constitución en el art. 39 plantea la posibilidad de cambiar ella misma, por decisión popular, a través de los poderes constituidos y del proceso de reforma que ella misma establece. No hay, entonces, una sola declaración constitucional que no pueda ser modificada por el propio procedimiento que ordena la Constitución. Un planteamiento diferente es el que realizan algunos teóricos en el sentido de que las decisiones políticas fundamentales, para garantizar la participación y decisión popular plena, deberían ser cambiadas sólo mediante referéndum, pero eso tendría que estar establecido en la Constitución, y, evidentemente, dentro del marco de un proceso lógico-jurídico, aun cuando se esté de acuerdo con esta declaración, tal idea tendría que integrarse a la Norma Suprema por la vía de su reforma a través de la mecánica establecida en el art. 135 y, a partir de ahí, tomar el pueblo
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la decisión de que esos cambios se hicieran por medio de una consulta generalizada y por el voto popular. Este procedimiento conviene en el futuro a la nación mexicana para asegurar que las diferencias todavía presentes entre distintas posturas y corrientes de pensamiento en nuestro país, pudieran resolverse con el arbitraje de una decisión popular suprema que estableciera el procedimiento por el cual se consultara al pueblo su voluntad, y que éste ejerciese la soberanía que declara el arlo 39, en casos excepcionales, mediante una consulta colectiva a través del referéndum.
5.1.6. Insuficiencia de la realidad pueblo Pese a que el constitucionalismo occidental, desde su inicio, adoptó la noción de pueblo para atribuirle la titularidad de la soberanía, lo cierto es que resulta prácticamente imposible encontrar un Estado-nación moderno que cuente con un solo pueblo homogéneo. El Estado como concepto político-jurídico es la forma de organización centralizada que tiene generalmente un sustento en la nación, pero que también va conformando tal nación. En el caso de nuestro país, la nación mexicana surge de la fusión de razas e incluso de pueblos distintos que van configurando la nueva entidad sociológica comunitaria. Empero, es muy curioso observar que algunas de las fórmulas evolutivas, llamémosles "naturales" que van desde el pueblo hasta la nación y el Estado, en un sentido lineal como ocurrió en Europa, sufren un trastocamiento en las sociedades que son producto de la colonización. Pudiera decirse que en la cuna de los conceptos pueblo, nación y Estado, que es la cultura europea occidental, hay un proceso en el que cada uno de ellos abarca más que el anterior. En ese sentido, el pueblo sería el conjunto de individuos, como ya lo hemos explicado) que tienen una identificación común, que se sienten integrantes de una colectividad a la que pertenecen conscientemente y que adoptan incluso un nombre para sí mismos. Ese conjunto puede ser nómada, desplazarse de un lado a otro y,sin embargo, no perder su sentido de identidad porque comparte elementos comunes de cultura, lengua, religión, costumbres, etc. Así, los francos, los godos, los visigodos, los celtas, los borgoñeses, los vascos, los catalanes, son en realidad pueblos que responden a la definición señalada. Estos pueblos al entrar en contacto entre sí, y al aparecer formas de poder soberano que se imponen sobre un determinado territorio y que aglutinan a diversos conjuntos populares, van formando mediante un proceso integrador los espacios nacionales. Generalmente, alguno de los pueblos al imponer su hegemonía, conduce hacia la formación de la nación. Por ejemplo, en Francia, los francos, que afirman una estabilidad política a través de la dinastia de los Capetas, van imponiendo su dominio sobre una extensión mayor del mapa y también van formando una base económica de intercambios y de actividad productiva que sostiene a la naciente monarquía nacional y la consolida como conductora ya no sólo del pueblo, sino también de toda una nación, en general integrada por pueblos afines y sometida a la hegemonia de la clase dominante de uno de estos pueblos.
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En Francia casi es posible detectar el punto histórico en el que cambia la conceptualización de pueblo a la de nación, y es el momento en que los franceses en 1181 se refieren a su monarca no como rey de los francos, sino como rey de Francia. Hay ahí un paso cualitativo en el que la entidad regida por el monarca se considera a sí misma no sólo un pueblo, sino también una nación.
En España ocurre algo similar, los conflictos con la cultura árabe, el proceso de reconquista liderado por los reyes de Castilla y Aragón, los famosos Reyes Católicos, Fernando e Isabel, conduce a la posición hegemónica de estos pueblos que asumen el liderazgo para la formación de una nación y dejan de ser aisladamente los castellanos, los aragoneses, los catalanes, los gallegos, los andaluces o los vascos, para llegar a convertirse en españoles, quienes constituyen una nación moderna con un espacio económico más amplio que adquiere mayor entidad dentro del conjunto de las formaciones nacionales, pero debe reconocerse que permanecen tendencias a la separación por parte de algunos de ellos. La nación supone el desarrollo de una autoridad centralizada, capaz de imponerse hacia el interior y de sostener relaciones de igualdad hacia el exterior. Esa configuración político-jurídica va tomando la forma de Estado y desenvolviéndose hasta constituir los estados democrático liberales de la actualidad. Como vemos, hay un proceso evolutivo que va del pueblo, entidad más pequeña de identificación, hacia la nación en la que se integran distintos pueblos bajo un poder central que se organiza jurídicamente y adquiere la forma de Estado; se trata de un proceso endógeno de desarrollo, el cual va de menos a más. En el caso mexicano, como todos los derivados de la imposíción de un poder totalmente ajeno, se invierte el ciclo y primero es el Estado, luego la nación y, en un sentido pleno, al último vendría el pueblo, que todavía no ha acabado de definirse. Decimos esto porque aun cuando existían pueblos indígenas con un autorreconocimiento en el territorío ahora nacional, y existía la hegemonía de uno de ellos como lo era el azteca en una buena parte de lo que hoyes nuestro país, no se tenía todavía un concepto comunitario de pertenencia a una entidad mayor que fuera México, sino que cada pueblo, el dominante y los dominados, mantenían su propia identidad y se sentían diferentes e incluso eran rivales. De manera que existían pueblos, pero no parece haber todavía un concepto de nación, que quizá hubíera llegado a formarse con el tiempo. La conquista trae a una capa dominante que viene de otras tierras, que habla otra lengua, que tíene otra religión, otras costumbres y que es díferente étnicamente. Esta capa se ubica sobre la original de los pueblos indígenas y actúa como un elemento explotador, hostil y diezmador de tales pueblos por causas tanto voluntarías como involuntarias; a estas últimas corresponden las enfermedades hasta entonces
desconocidas por Jos aborígenes. La exístencia de este grupo dominante que impone su lengua y sus costumbres desplazando a las originales no permite, a mí juicio, hablar en los primeros tiempos de fusión entre culturas y menos de "un pueblo mexicano". Evidentemente, varios pueblos indígenas con sus costumbres, ideas e idiomas, convivían con un
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sector dominante que provenía de otro pueblo y se sentía parte de ota nación: La española. En las primeras etapas de la Colonia el indígena, por supuesto, no se siente mexicano ni piensa que forma parte de una entidad popular mexicana. Tampoco hay un sentido de nacionalidad mexicana en esos tiempos. Sin embargo, el Estado existe puesto que la organización política europea, aplicada por España para su gobierno nacional, es trasladada e impuesta a las colonias, de manera que el virrey, por ejemplo, viene a ejercitar la función de poder soberano sobre una determinada área territorial que ni siquiera corresponde exactamente a los asentamientos originales de los pueblos indígenas. Hasta donde alcanza la asignación de las tierras conquistadas por motivos militares y de organización política y religiosa, así como por las autoridades de la metrópoli, llega e! poder de! virrey, que es e! brazo ejecutivo de! Estado español en el territorio sometido y reproduce las estructuras que el Estado nacional, en proceso de maduración, pero ya formado, trasladaba del suelo europeo al americano. Desde el principio del dominio español hubo propósitos de reconocer las diferencias étnicas e incluso proteger a los naturales del abuso de los conquistadores y atender a sus costumbres y usos, pero esto nunca sucedió, de manera que conquistadores y conquistados no podían sentirse como pertenecientes a un mismo pueblo. Si hemos dicho que el pueblo se caracteriza porque sus miembros se identifican entre sí, se sienten partícipes de la comunidad a la que pertenecen y se identifican con ella, además de que son semejantes y entre ellos existe un lazo afectivo, es evidente que las diferencias étnicas, culturales o sociales plantean obstáculos para la formación de un pueblo propiamente dicho, mediante la fusión de dos culturas. Una de ellas permanece como dominante y la otra como dominada. Con e! paso del tiempo, durante la Colonia, e! grupo étnico español va adquiriendo su propia peculiaridad en e! territorio de la Nueva España, que lo empieza a hacer distinto del español peninsular. Desarrolla sus propios giros de lenguaje, al cual penetran también las voces de los idiomas autóctonos; aparece un mestizaje que genera una capa intermedia entre el indígena y e! español criollo; va produciéndose también un hibridismo cultural en la comida, en el vestido; surge gradualmente una sensación de pertenencia a una patria diferente a la de origen. Aquí no actúa un pueblo que, en e! proceso lineal descrito, de entre varios similares, alcanza la hegemonía, sino es el que llegó a instalar su dominio y empieza a diferenciarse también de su origen externo. Esta capa hegemónica, étnicamente distinta, va asumiendo su nueva identidad, busca sus propios simbolos, el más importante de ellos, la Virgen de Guadalupe, que si bien aparece en un principio como instrumento de aglutinación mediante e! sincretismo de los antiguos ídolos aztecas y las imágenes del catolicismo, empieza a convertirse en uno de los emblemas de la nueva nacionalidad encabezada por los criollos que se enorgullecen de lo mexicano como algo distinto y hacen aparecer la concepción de nación a partir de la estructura ~"Kt\.C."-"~hh~ y aun antes de que todos los miembros de esa nación se identificaran plenamente
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como un pueblo. El criollo del siglo XVIII no se siente hermano de sangre del indígena y por supuesto no lo admite como miembro de su pueblo, y sin embargo sí considera que comparte con él una nación. El proceso de independencia que encabezan los criollos para sacudirse la tutela de los peninsulares españoles, toma el concepto europeo de soberanía popular pero, en la realidad, éste no se ve respaldado por la existencia de un pueblo coherente que formara una nación. El nuevo Estado surgido del proceso de independencia viene a realizar un papel integrador al tratar de desarrollar y modernizar al país, buscando una homogenización y una integración a la cultura occidental de los pueblos indígenas para avanzar en la consolidación de un pueblo único. Así, el pueblo como entidad jurídica depositaria de la soberanía de la que nos habla el art. 39, no era en el momento de las primeras declaraciones constitucionales, y no es todavía, una entidad sociológica de la que provenga el desarrollo de los conceptos de nación y Estado. Sin embargo, se va configurando poco a poco a medida que se avanza en la integración nacional y que se reconoce, por otro lado, la identidad y existencia de los pueblos indígenas, paso importante que ha dado lugar a que se acepte una realidad en la que no priva una integración total. La capa dominante del país sigue perteneciendo, en su mayor parte, desde el punto de vista étnico, al grupo criollo original. El grupo mestizo tiene una participación relativamente menor en la élite dirigente, ya no se diga el indígena que está prácticamente marginado de su ingreso a las altas esferas de dirección, aunque siempre se utilice como ejemplo el caso excepcional de Benito [uárez, quien llegó a ser Presidente de la República aun cuando era un indígena puro. Empero, el pueblo todavía está en un proceso de consolidación como entidad colectiva que se reconozca en sí misma y, al mismo tiempo, los pueblos indígenas consiguen poco a poco su reconocimiento por parte del Estado."
5.1.7. Interpretación constitucional conforme al art. 39 La radicación de la soberanía en el pueblo no debe entenderse como una declaración abstracta de carácter fundacional sin consecuencias prácticas, sino como el sustento de cualquier interpretación del texto de nuestra Carta Magna. La intención del constituyente es que el pueblo sea, además de la fuente del orden jurídico surgido de su soberanía, el beneficiario de su ejercicio, para que tal soberanía no le sea arrebatada en la práctica por un poder oligárquico que se imponga al interés colectivo mayoritario; de ahí la proclamación de que: "Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste:' La expresión poder público se refiere a las autoridades, es decir, a los órganos estatales capaces de dictar normas de observancia general y de hacerlas cumplir
,----este tema he seguido puntualmente el desarrollo de las ideas que planteé en mi estudio para comentar el arto 39 de la Constitución en la obra Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. VI, LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados, México. 2003.
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tanto desde el punto de vista administrativo, como en cuanto a la resolución de conflictos. Por ello sostenemos que este concepto es piedra angular de toda la Constitución, dado que la parte orgánica de la misma tiene por objeto organizar el poder público, determinar cuáles son los órganos instaurados para ejercer este poder y las facultades y funciones que corresponden a cada uno de ellos, siempre en el entendido de que su origen es la voluntad popular y su propósito el beneficio de la sociedad civil. La declaración contenida en esta norma constitucional es el soporte, además, de ideas como la de servidor público aplicada a quien realiza una tarea gubernamental. Igualmente constituye la base del capítulo de responsabilidades, puesto que el servidor público tiene que actuar siempre en razón del interés popular y si se desvía de ese propósito central de la Constitución, debe responder por ello y ser sancionado.
Por eso este precepto constituye una guía para la actuacíón del servidor público, en el entendido de que cuando ínterpreta y aplica normas jurídicas, su misión fundamental, dado que ha protestado cumplir y hacer cumplir la Constitución, es hacer que sus determinaciones beneficien al pueblo. Si existen dos o más interpretaciones posibles de una norma jurídica y una de ellas resulta atentatoria a los intereses populares, el servidor público debe siempre orientarse hacia aquella interpretación que genere un mayor beneficio colectivo y dentro de la motivación de su acto debe razonar que está cumpliendo con el mandato central de la Constitución General de la República, consistente en actuar, desde el poder público, en beneficio del pueblo, pero sin llegar a trastocar o contradecir la disposición legal que interpreta. Este articulo tiene proyecciones no solamente sobre la parte orgánica de la Constitución, sino también sobre la dogmática. Los pronunciamientos relativos a las garantías individuales pretenden garantizar que el poder público se ejerza en beneficio del pueblo y por eso ponen límites, establecen taxativas que no pueden ser rebasados por la autoridad en su actividad frente a los individuos.
5.2. El carácter representativo La noción jurídica de representación, como sabemos, tuvo su origen en el derecho
privado; desde el derecho romano era conocido el contrato de mandato que permitía actuar a nombre y por cuenta de otra persona. En el campo de la política, aparece en la Edad Media como instrumento para hacer valer los intereses, primero, de la nobleza y, después, de la burguesía frente al rey, lo cual ocurrió con los fueros españoles y la firma de la Carta Magna por Juan Sin Tierra en 1215, según lo tratamos en el capítulo 1. La aparición del parlamento, como institución, significó la aparición de representantes que surgían de entre los grupos con poder económico sin que mediara ningún tipo de elección democrática propiamente dicha. Posteriormente, al desarrollarse el pensamiento liberal, se retomó una antigua idea qlJe provenia desde el medioevo, según la cual, la V()l\,."ta
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con las nociones de libertad e igualdad. De esta manera surge la convicción de que la legitimidad del gobernante sólo podría provenir de la voluntad del pueblo en quien reside la soberanía. Pero como el pueblo no puede expresarse permanentemente en su conjunto, puesto que en el Estado-nación que surgió con posterioridad al Renacimiento su dimensión hacía imposible realizar asambleas públicas como las de la antigua Atenas, en que las decisiones se tomaban con la presencía de multitud de ciudadanos en la plaza pública, aparece la figura de los representantes, popularmente electos, que actúan en nombre del pueblo. El carácter representativo de una república consiste, pues, en que la soberania del pueblo se ejerza a través de órganos conformados. por sus representantes, que en un Estado orientado por los princípios de la democracia constitucional moderna, tienen que surgir, por lo menos algunos de ellos, de un proceso electoral. Ya hemos visto que en el sistema parlamentario únicamente el Poder Legislativo proviene de la elección popular directa; en el presidencial, el Ejecutivo también tiene ese origen. Aunque en algún tiempo se recurrió a la elección para configurar el Poder Judicial, esta práctica se ha ido abandonando, si bien en cíertos sistemas, como el estadounidense, algunas funciones ligadas a la imparticíón de justicía -como sucede en el caso de los fiscales, equivalentes a nuestros ministerios públicos- todavía se confieren por elección popular. La Constitucíón consagra el carácter representativo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, aunque tradicionalmente se ha puesto el acento en la representación de la voluntad popular que ostenta el Poder Legislativo. Existen, por supuesto, algunos matices en cuanto a la naturaleza representativa de cada uno de estos poderes, pero de ello no se sigue que pueda negarse de alguno tal naturaleza. Sólo el origen popular de las funciones del Estado, significado por la expresión "todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio", hace legítima la acción institucionalizada de aquél. Comúnmente se ha aceptado el carácter corporativo básico de la representación nacional; es decir, la expresión y el ejercicio efectivos de la soberanía popular se entienden realizados o llevados a la práctica por los órganos colegiados encargados de la formulación de las leyes. Este criterio proveniente de los principios de la elaboración teórica de la representación, lo encontramos ya manifiesto en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814, que expresamente identifica a la representación nacional con el conjunto de losdiputados. 16 Esta noción ha prevalecido hasta nuestra época y la encontramos en el art. 41 de la Constitución que, como veremos más adelante, atribuye a los partidos políticos la función de "contribuir a la integración de la representación nacional". Es cierto que esta expresión puede ser válida tanto para el Poder Legislativo como para el Efecutivo, pero su sentido original supone la participación paTtióbta en cuanto a la conformación de los órganos legislativos. Por supuesto, la competencia
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Artículo S"del mencionado decreto.
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partidaria desarrollada con e! propósito de alcanzar la titularidad del Poder Ejecutivo también hace que éste comparta la naturaleza representativa, pero e! uso del término integración implica, en principio, la colegialidad fundamental de la representación nacional. En ese sentido podemos decir que, en primera instancia teórico-jurídica-política, el Poder Legislativoasume la primacia representatíva. Tan es así, que es e! poder que designa al Presidente de la República cuando falta quien ha sido electo por e! pueblo. De esta manera, e! Poder Legíslativo constituye la primaría expresión representativa de la nación como un todo, en e! entendido de que la representación nacional tiene su origen en la manifestación de la soberanía popular. El carácter representativo de los cuerpos legislativos no agota e! concepto de representación nacional en el régimen presidencial al que se acoge la Constitución mexicana. He sostenido que la filosofía que anima la idea de representación en e! Derecho constitucional de nuestro país, otorga carácter representativo a los tres poderes de la Unión. En el caso del Poder Ejecutivo es clara su esencia representativa desde el momento en que surge de una elección popular directa, según expresa la propia Norma Suprema. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos es también representante de la nación, y ello se prueba por la serie de funciones de tipo representativo que desarrolla; no obstante, esta representación unipersonal de la nación tiene, desde el punto de vista teórico, un rango menor qne la que corporativamente se deposita en las asambleas legislativas. Esto es evidente al constatar que la mayor parte de las funciones representativas presidenciales se comparten con el Poder Legislativo y que incluso éste se encuentra investido de la facultad de juzgar al titular del Poder Ejecutivo; pero también es preciso reconocer que e! sentido representativo de la función presidencial se manifiesta en la corresponsabilidad en la tarea legislativa, al extremo de que se le atribnye la posibilidad de vetar los resultados de la misma. No es frecuente, en cambio, considerar al Poder Judicial como una expresión de la representatividad del pueblo, sin embargo, insisto en que la expresión constitucional que atribuye a todo poder un origen popular exige otorgar al Poder Judicial-quizá, por lo menos, a su órgano supremo- un carácter representativo. Es cierto que en el sistema mexicano no existe en ningún nivel el origen electoral del poder de juzgar, pero ello, a mi juicio, no le resta representatividad; aunque habría que admitir que se trata de una representación de segundo grado, ya que la facultad de designar a los ministros de la Snprema Corte de Justicia de la Nación se concede al Senado de la República, previa propuesta de una terna por parte de! Presidente. Por eso insistimos en que el órgano supremo de! Poder Judicial federal que es la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene un carácter representativo de segundo grado, que se arraiga también en un origen popular, ya que proviene de la designación producto de la voluntad combinada de dos poderes constituidos en virtud de la elección popular. Esta representatividali dt ~t%'U'"~~%"",¿,,, ¿'~ú'la U~ 'ia naturaleza técnica del Poder Judicial en la tradición mexicana, la cual estima que no
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puede provenir de una decisión popular directa que le obligaría a la realización de una campaña política incompatible con sus funciones judiciales, sustentadas en el principio de imparcialidad. Asimismo, el sistema federal adoptado por el Estado mexicano supone necesariamente la existencia de distintos planos de la representación popular. Ha sido voluntad del constituyente establecer en el propio documento constitucional las bases generales del sistema gubernamental de las entidades federativas. Para ese efecto ha dispuesto, como es lógico, la naturaleza representativa del gobierno de los estados de la federación. Esto quiere decir, a diferencia de lo que ocurre en los estados unitarios o centralistas, que los poderes de los estados que integran el pacto federal no derivan su origen de una representatividad de segundo grado, como sería la designación por parte del gobierno central, sino de una representatividad de primer grado -por lo menos en los que son resultado de una elección directa: el Legislativo y el Ejecutivo- que proviene de la propia voluntad del pueblo de los respectivos estados. Queda por definir la naturaleza del ámbito gubernamental que opera al nivel de los municipios. Sobre este aspecto cabe decir que si bien la soberanía en el plano estatal aparece sólo atribuida al pueblo de cada estado para la configuración de sus poderes, no es posible negar que hay una autonomía, referida a la célula esencial de la vida política que es el municipio. Esto quiere decir que el ayuntamiento debe ser también considerado como un órgano representativo popular en el nivel básico de la expresión comunitaria. No se trata de discutir aquí la posible existencia de un "poder municipal", concepto que es ajeno a nuestro Derecho constitucional, ni menos pretender otorgar una especie de soberanía al pueblo de cada municipio, fórmula que fue debidamente rechazada por el constituyente," pero debe admitirse que el análisis teórico de la representación popular no puede dejar de lado su expresión en el municipio, dado que la propia Constitución señala reglas para la configuración de las autoridades municipales e incluso consagra la adopción del principio de representación proporcional en los ayuntamientos. Basta este dato para admitir que el gobierno municipal participa también, como no podria ser de otra forma, de la naturaleza representativa popular. La revisión del sistema representativo mexicano no podría quedar completa sin hacer alusión a la faceta del concepto representación que escapa a la mera naturaleza jurídico-formal. Ésta es producto def desenvolvimiento doctrinario que considera que la representación no puede quedar aherrojada en la concepción formalista del Derecho, sino que tiene también un aspecto de carácter sociológicopolítico. ra La noción de representación sociológica supone que la configuración de los órganos de poder reflejalas características de la sociedad que le da origen. Desde este punto de vista, la repre5entacíón no se resume en el cumplimiento estricto de la
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Véanse los debates del arto 41 en el Congreso Constituyente de 1916~1917. Véase el artículo "Representación política': en Diccionario de política, Siglo XXI, México, 1982, t. 2, págs. 1425 y siguientes.
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norma jurídica, requiere la correspondencia entre el cuerpo social y sus órganos directivos. Ciertamente, este concepto ha adquirido también dimensiones jurídicas en instituciones tales como la llamada representación proporcional que tiende a asegurar a toda corríente significativa su acceso a los cuerpos deliberativos e incluso, en algunos casos, ha alcanzado formas de representación organizacional para reconocer el hecho de que el Estado contemporáneo tiene que tomar en cuenta a las agrupaciones sociales instituidas. Este ha sido el origen de órganos como el Senado de Baviera que ha integrado jurídicamente la representatividad de las asociaciones," o de instituciones corno los Consejos Económicos y Sociales que conocen algunos estados como Holanda o Francia, y hasta de fórmulas como las Cámaras de Comercio o Industria a las que se les reconoce una participación semiestatal en virtud de lo que la doctrina italiana ha llamado la descentralización por colaboración. Otro punto que debe mencionarse relativo a la práctica política es que independientemente de la naturaleza abstracta y general de la representación jurídica, en virtud de la cual se estima que los diputados son representantes de la nación en su conjunto, éstos no pueden desligarse de su origen electoral efectivo. Aunque en teoría las tareas legislativas exigen del diputado su alejamiento de los intereses particulares o de grupo para consagrarse al bienestar de la nación, las exigencias prácticas de la realidad le imponen la necesidad de asumir en tareas concretas la representación de su electores. Es cierto que el diputado no está obligado a votar de acuerdo con un mandato imperativo que le imponga su circunscripción electoral, pero sí tiene el deber ético- político de gestionar obras o servicios en favor de la comunidad que lo ha elegido y ésta, con frecuencia, incide en el sentido de sus votos. La teoría clásica de la representación entendía a la comunidad política como un conjunto de individualidades y hacía abstracción de los llamados cuerpos sociales intermedios. El peso de los estamentos, las corporaciones y los gremios provenientes de la época medieval provocaron la reacción burguesa de rechazo a toda organización que no respondiera estrictamente al interés individual. Para las teorías liberales originales, no debería existir ninguna instancia entre el individuo y la comunidad política. Esto, por supuesto, fue siempre una ficción. La sociedad es un agregado organizacional en el que los grupos se manifiestan como sujetos jurídicopolíticos. Desde los orígenes de las asambleas legislativas modernas surgieron las formaciones partidistas." La conformación de la voluntad nacional no podía ser ajena a la cristalización de corrientes ideológicas que pugnaban en diversos sentidos respecto a las decisiones por tomar. Las tendencias naturales humanas a la identificación con aquellos que piensan de manera semejante, junto con la necesidad de agrupamiento de intereses comunes, provocó el fenómeno de los partidos políticos.
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2<1
VéaseManuelGarda-Pelayo, Lastransformaciones delEstado contemporáneo, 3a.ed., AlianzaEditorial, Madrid, 1982, págs. 122 y siguientes. Maurice Duvenger, Los partidos políticos, Fondo de Cu\tura hconomka, Mexl.co, págs. 15 y siguientes. Véase
1981),
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Así, paralelamente al contenido jurídico de las constituciones nacieron los agrupamientas políticos que conocemos hoy bajo la forma de partidos. Durante mucho tiempo los ordenamientos constitucionales cerraron los ojos ante la realidad política imperante, pero de manera gradual se abrió paso al partido político como "correa de transmisión" entre la sociedad y los órganos estatales. Se trata de órganos de expresión de la sociedad que se vinculan íntimamente a la tarea del Estado; de ahí que su tratamiento en el nivel de la Norma Suprema se haga en el art. 41, incluido en el capítulo de las decisiones fundamentales en cuanto a la forma de gobierno. Si éste es representativo, tiene que admitir como órganos intermedios a los partidos políticos y regularlos en virtud de la función integradora de la voluntad nacional que desempeñan.
5.3. El carácter democrático El art. 39 es el basamento de los procedimientos democráticos para el surgimiento de los órganos del Estado. Si el poder público dimana del pueblo, como declaración general de dicho artículo, es evidente que debe haber otros preceptos que expresen la man~ra como habrá de hacerse factible esta declaración, es decir, crear los procedimientos para garantizar que las autoridades a quienes corresponde ejercer el poder público efectivamente provengan de una decisión popular, y el método necesario para ello es el relativo al proceso electoral. De manera que todas las disposiciones constitucionales que tienen que ver con la regulación de la elección se vinculan con esta declaración constitucional. La democracia representativa exige la realización de elecciones libres, auténticas y periódicas, como lo marca el art. 41 en su párrafo segundo al referirse a la renovación de los poderes ejecutivo y legislativo, y de ello se sigue, en el mismo precepto, la enunciación de las características del sufragio que debe ser universal, libre, secreto y directo. A estas características del método democrático nos referiremos en el capítulo siguiente.
5.4. El carácter popular En el art. 115, al aludir a la forma de gobierno que se comprometen a adoptar los estados que integran la República, se dice que éste será republicano, representativo y popular. Nótese que esta última característica no está predicada expresamente del gobierno de la República, pero debe entenderse que al señalarse para los estados, ella constituye también una referencia para todo el Estado mexicano. El constituyente al definir a la República consideró indispensable, como es lógico, señalar su naturaleza federal, y dejó para la precisión de los gobiernos estatales su Irrdole popular, a fin de remarcar nuevamente la idea de que el pueblo ejerce su soberanía a efecto de conformar un gobierno que sirva a los intereses generales. De ahí que sea válido concluir que México es una república representativa, democrática,federal y popular, enfatizando que este último término tiene que ver con la declaración
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de que el poder público se instituye para beneficio del pueblo, de manera que sus intereses mayoritarios deben siempre prevalecer sobre los particulares y que toda interpretación constitucional y legal debe orientarse por dicho principio.
5.5. El carácter federal En el capítulo anterior explicamos las características del sistema federal, que en el arto 40 de nuestra Constitución se resumen en la idea de que la República está "compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental". Queda claro que el constituyente asume la preexistencia teórica e histórica de los estados que conforman la Federación al reconocerles el carácter de libres y soberanos en lo interno; por supuesto, se entiende que los principios federales prevalecen, como se señala también en el arto 133, pero la soberanía popular se expresa tanto a través de los poderes federales como de los estatales. El arto 4110 prevé con patente nitidez: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal:' Volveremos sobre estos temas al abordar aspectos específicos de la organización federal mexicana."
5.6. Resumen de los puntos anteriores Con el objeto de hacer un resumen sobre la forma de Estado y de gobierno que asume el Estado mexicano, podemos recurrir al siguiente cuadro, aplicando también lo estudiado en el capítulo precedente: República, desde el momento en que rechaza la monarquía y se acoge a la soberanía popular. Democracia constitucional, por su diseño institucional y las formas de participación popular.
Forma de Estado Federal, al constituirse por estados libres y soberanos. Capitalista dependiente subdesarrollado, con base en criterios de su organización económica y situación sociopolítica."
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Véase el capítulo 15.
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Para una explicación más amplia de esta
misma editorial.
tipología consúltese m\Teol'\[:\ ~'eYleTn\ lle\ Estaao, ú'''e esta
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Democrático-representativo, por la renovación periódica de los poderes que ejercen la soberanía popular, mediante elecciones. Forma de gobierno
Presidencial, por el mecanismo de relación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo y el origen electoral de los mismos.
5.7. El principio de división de poderes y sus excepciones En el capítulo 1 vimos que una de las ideas centrales del constitucionalismo, que venía expresada desde la Declaración Universal de losDerechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, es que una sociedad en donde el poder no se encuentra dividido entre distintos depositarios carece de Constitución. La teoría de la división de poderes fue expuesta de modo integral originalmente por Montesquieu y supone la necesidad de que los depositarios de las distintas funciones estatales se controlen unos a otros con el fin de evitar la nociva concentración del poder en una sola persona o grupo de personas, con lo cual se trata de proteger la libertad de los gobernados. Se pretende que exista un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), como decían los teóricos de la Constitución estadounidense. Por cierto, esa expresión en inglés quedaría mejor traducida si se hablara de controles y equilibrios, pero, en fin, se trata, como decía el propio Montesquieu de que "el poder detenga al poder". No está de más recordar que, en principio, al existir una soberanía radicada en el pueblo, el poder de éste es, primigeniamente, uno solo y lo que se busca es dividir su ejercicio, su funcionamiento, por eso en la doctrina es frecuente que se privilegie la idea de que se trata de una división de funciones, propiamente dicha, más que de una división de poderes. La Constitución mexicana resumió felizmente esta idea al decir en su arto 49: "El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial': de modo que la soberanía, que es ese poder supremo, es en realidad única, pero su ejercicio se asigna a los distintos poderes federales y de los estados en sus respectivos ámbitos de competencia, según vimos en el apartado 5.5. El propósito de esta separación, de acuerdo con las ideas originales de la teoría que la inspira, se indica en el párrafo segundo del citado precepto que dispone: "No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, [es decir, un cuerpo colegiado o asamblea] ni depositarse el Legislativo en un individuo " Esta úJtima prohibición admite dos excepciones previstas en la tnisrn.a disposición que comentamos: la suspensión de garantias prevista en el arto 29 constitucional durante la cual el Legislativo puede investir al Ejecutivo con facultades extraordinarias para legislar, y el otorgamiento de tales facultades para ciertos asuntos en materia económica, que permite el párrafo segundo del arto 131.
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Ahora bien, la denominada división depoderes no supone que éstos se encuentren absoluta y tajantemente divididos o ajenos entre sí y mucho menos que necesariamente deban estar enfrentados. La funcionalidad del gobierno constitucional requiere una interacción e incluso una colaboración entre los órganos que ejercen cada poder. Por otra parte, la colaboración tampoco conlleva la unificación total de posiciones ni la entrega de un poder a la voluntad de otro. El juego institucional de los poderes en cada país responde al diseño de su constitución en la que, según el tipo de gobierno, se establecen las relaciones formales entre los poderes, pero también depende de la realidad política especifica que, en razón de las fuerzas actuantes, puede propiciar mayor cercanía y afinidad entre los distintos órganos o un grado más alto de tensión. La fórmula ideal consiste en una medida importante de cooperación para hacer posible la funcionalidad del gobierno, combinada con un equilibrio real que posibilite el control reciproco de los poderes a fin de que ninguno de ellos se extralimite en su actuación. En el mundo real, cada nación organizada bajo el sistema de democracia constitucional se acerca más o menos a dicho ideal. Otra aclaración necesaria en este tema tiene que ver con la naturaleza de las labores que se encomiendan a cada poder. Debo aclarar que ninguno de los órganos que ejercen los poderes se limita a la función que el nombre de cada uno de ellos indica. Si bien por su naturaleza el Poder Legislativo elabora las leyes, el Ejecutivo administra con base en ellas y el judicial las aplica a los casos concretos en que se le plantea un conflicto, todos ellos dentro de sus actividades realizan funciones de los otros dos. Como veremos al analizarlos, el Legislativo efectúa actos administrativos como el otorgamiento de ciertos permisos que le asigna la Constitución, o aquellos que se requieren internamente para su funcionamiento y, de modo excepcional, ejerce atribuciones esencialmente jurisdiccionales como las que se prevén en el Título Cuarto de la Constitución. El Ejecutivo tiene una importante función legislativa en cuanto ejerce su facultad reglamentaria que consiste, precisamente, en emitir reglamentos, y también puede, en determinados casos, intervenir en cuestiones que tienen un contenido judicial, como el otorgamiento de indultos, además de procedimientos administrativos que revisten formalidades judiciales, como cuando se exigen responsabilidades a los servidores públicos. Finalmente, el Poder judicial también tiene a su cargo múltiples tareas administrativas referidas a su organización interna, es más, cuenta con un organismo especialmente facultado para ejercer las funciones de nombramiento, vigilancia y disciplina de sus miembros, que es el Consejo de la Iudicatura." Asimismo, mediante los acuerdos generales que está facultado para emitir, establece normas para su actividad y, por medio de la jurisprudencia, dicta criterios generales que deben ser acatados para la interpretación que los tribunales hagan de la Ley, lo cual tiene un efecto prácticamente equivalente al de la legislación. <'---23
Véase el capítulo 11.
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Una última cuestión que no puede soslayarse en este tema es la relativa a la existencia de los llamados órganos autónomos,24 ya que, en principio, su existencia supone una actividad gubernativa que no está adscrita a ninguno de los tres poderes clásicos y, por tanto, constituye una excepción más al principio general de división de poderes. Los órganos constitucionales autónomos efectúan fundamentalmente funciones de tipo ejecutivo pues aplican las leyes que les sirven de marco para sus tareas, aun cuando también realizan una acción esencialmente legislativa debido a que dictan normas reglamentarias en su propio ámbito, las cuales dejan de estar comprendidas en la facultad reglamentaria genérica del Ejecutivo. De manera eventual, pueden existir órganos formalmente autónomos que cumplen una acción materialmente jurisdiccional pero que no se le atribuye al Poder Judicial como tal; así ocurrió con el Tribunal Federal Electoral en México, antes de que se le adscribiera en 1996 al Poder Judicial.
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Véase el capítulo 10.
El proceso ~lectorQl
6.1. Importancia de la elección en el sistema constitucional En una república democrática, el proceso electoral desempeña un papel fundamental porque constituye la fuente de legitimidad y representatividad de todos los órganos del Estado. Es verdad que dichos órganos no surgen totalmente de la expresión de la voluntad popular en las urnas, pero las instituciones que derivan de los procesos comiciales son a su vez, creadoras de los demás órganos estatales de modo que en forma directa o indirecta, como ya lo explicamos al hablar del carácter representativo de la república, las elecciones constituyen el sustento primigenio de todo el entramado institucional del Estado. Dado el carácter federal de la República y la existencia de poderes soberanos que surgen de la voluntad ciudadana tanto en el plano federal como en el estatal, las elecciones se realizan en esas dos instancias y cada una tiene un régimen legal específico. Las elecciones federales se rigen por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y son organizadas por un instituto autónomo denominado Instituto Federal Electoral (IFE). En cada estado yen el Distrito Federal existe una legislación electoral específica y autoridades electorales propias, pero los planos federal y local tienen una base común en la Norma Suprema que rige las elecciones que se efectúan en todo el país las cuales, además, están sujetas a una revisión jurisdiccional por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, La regulación fundamental del proceso electoral se encuentra en los arts. 41, 60,99,116 Y122. En el art. 41 se establece el vínculo entre el ejercicio de la soberaníe, encargado a Jos poderes de la unión y de los estados, con el proceso electocek al señalarse que "la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres auténticas y periódicas': y a continuación se fincan las bases para el desarrollo de este proceso.
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6.2. Los principios que rigen la materia electoral En el mencionado arto 41 se establecen principios rectores en el ámbito constitucional para garantizar que los órganos del Estado sean un fiel reflejo de la voluntad popular. Estos principios tienen que ver con la esencia de la elección, con la emisión de la voluntad ciudadana, con la naturaleza de la competencia y con la limpieza de la organización del proceso.
6.2.1. Libertad, autenticidad y periodicidad de laelección Estas características tienen que ver con la esencia del proceso electoral. Libertad. El carácter libre de las elecciones alude a un fenómeno colectivo consistente en que tanto los participantes en la elección como el electorado desarrollen su actividad en un ambiente exento de presiones, amenazas o limitaciones de hecho, que coarten la actividad de la sociedad en relación con el proceso electivo. Esta característica no está ligada a la expresión individual de la voluntad que analizaremos más adelante sino a la participación colectiva que no debe tener más limites que los que señale la ley de manera general e igualitaria. Autenticidad. La autenticidad de la elección significa que exista la posibilidad real de escoger entre varias opciones para seleccionar a los representantes y a los gobernantes, así como que se garantice una razonable igualdad de oportunidades para que quien lo desee pueda organizarse a fin de intervenir en el proceso o postularse como candidato. Periodicidad. Es un dato fundamental de la organización republicana y en ese término queda implicita una realización relativamente frecuente de las consultas a la ciudadanía para renovar a los gobernantes. No se cumpliría con el requisito de periodicidad si, por ejemplo, se pretendiera que las elecciones se efectuaran en lapsos muy largos que permitieran permanecer por un tiempo excesivamente prolongado a los funcionarios electos. Los periodos legislativos suelen durar entre dos y seis años en diferentes países y el tiempo de ejercicio de los poderes ejecutivos locales o nacionales fluctúan en el Derecho comparado entre dos y siete años.
6.2.2. Universalidad, libertad, secrecía e inmediatez del voto Estas notas se refieren a principios ligados a la expresión individual de la voluntad y su relación con los órganos electos. Universalidad del sufragio. El voto es la actualización del derecho de participar en las elecciones con objeto de influir en la decisión que habrá de tomarse. Ya hemos visto que a partir de la teoria de la representación nacional se ha considerado a.ue la propia nación puede determinar por medio de sus árganos quiénes tienen o no
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el derecho de votar y que, en el inicio de los sistemas democráticos, ello condujo a restricciones de la participación derivadas de la posesión de riqueza o de conocimientos, o bien del hecho natural de pertenecer al sexo masculino. Contra estas restricciones surgió el principio de universalidad del sufragio que tiende a conceder la posibilidad de intervenir en las elecciones a un número cada vez más amplio de personas, reduciendo al mínimo las restricciones y, sobre todo, precisando que las mismas se refieran a características intrínsecas del individuo y no a elementos externos como la posesión de bienes o de conocimientos. La condición de ciudadano debe adquirirse con un mínimo de requisitos. En México éstos son: edad mínima de 18 años y tener un modo honesto de vivir.' Libertad del voto. Supone la ausencia de presiones o condicionamientos a la expresión de la voluntad individual. Aun en un ambiente generalizado de libertad electoral pueden darse situaciones en que se pretenda amenazar a las personas si no votan en cierto sentido, con causarles algún tipo de daño o perjuicio u ofrecerles dádivas o recompensas a cambio de su voto. Todas estas prácticas que tienden a vulnerar la libertad de la expresión individual de las preferencias electorales deben ser previstas, atacadas y sancionadas por la ley electoral, a partir del principio de libertad para votar. Secrecía del voto. Tiene por objeto garantizar la libertad mencionada en el párrafo anterior. El sufragio secreto implica que no se conozca, sin consentimiento del votante, el sentido en el que manifestó su voluntad. Para asegurar este principio se establecen mecanismos que impidan identificar al autor del voto, de modo que éste se exprese por medio de una marca puesta en la boleta de votación y efectuando la operación en una caseta cerrada y apartada de la vista de los demás, así como que la boleta sea depositada de manera directa y personal. Es necesario, no obstante, tener en cuenta que el secreto del voto constituye una garantía en favor del votante pero no una obligación que le impida manifestar en público CÓmo piensa votar o en qué sentido ha votado, lo que hace posible la realización de encuestas previas a las elecciones o las llamadas encuestas de salida en las que se pregunta al votante por quién ha sufragado. Estas últimas muchas veces se realizan también mediante un procedimiento en el que se solicita al ciudadano depositar en una urna un papel en el que expresa el sentido en que emitió su voluntad, a fin de que tampoco tenga que revelarlo públicamente ante el encuestador. Inmediatez o carácter directo del sufragio. Significa que no exista ningún elector intermedio entre el sufragante y la autoridad que debe surgir de los comicios. Cuando se da esta intermediación
estamos en presencia del sufragio
indirecto que
se empleó de manera constante en el siglo XIX y hasta principios del siglo XX. El
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Véase el capítulo 13.
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voto indirecto tiene por objeto designar en las urnas a un grupo de personas que después se reunirán para designar a los funcionarios que deban ser finalmente elegidos. Éste es el sistema que se sigue usando en Estados Unidos de América para elegir a su Presidente.
6.2.3. Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo y equidad La organización de las elecciones se rige, de acuerdo con el arto 41 por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo y equidad. El último se conecta con la naturaleza de la competencia mientras los anteriores se orientan principalmente a garantizar la limpieza de la organización electoral. Certeza. Este principio alude a la acepción gramatical de conocimiento seguro y claro de algo. Ello significa que los procedimientos electorales deben buscar ese conocimiento, a fin de que la ciudadania conozca sus derechos y haya un punto en que los actos de las autoridades, con independencia de que puedan ser impugnados, queden firmemente asentados para que todos sepan a qué atenerse y los resultados de la elección sean claros e indubitables. Legalidad. Implica el estricto apego a la ley por las autoridades y los actores del proceso electoral en todos sus actos. Independencia. Consiste en que la autoridad electoral actúe sin sujeción a ninguna voluntad diferente, sea de los órganos del Estado o de cualquier poder fáctico. Imparcialidad. Como principio de actuación debe exigirse a toda autoridad, sea o no electoral, a fin de que no beneficie o perjudique mediante una acción indebida o ilegal a ninguno de los participantes en la contienda electoral. Objetividad. Principio que impone a las autoridades electorales la obligación de actuar apegándose a los hechos, apreciándolos de manera desinteresada y ajena a cualquier apasionamiento o inclinación particular. Profesionalismo. Este principio no está expresamente señalado como tal, pero se desprende del texto constitucional cuando indica que la autoridad electoral, que veremos algunos párrafos más adelante, debe ser profesional en su desempeño, lo cual significa que el personal que se encarga de estas funciones de manera permanente debe estar especialmente capacitado y alcanzar un cierto grado de especialización en las tareas electorales; por ello, la base v del arto 41 prevé que los órganos ejecutivos y técnicos con que cuenta el ¡FE "dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral"
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Equidad. En cuanto a los derechos y las obligaciones de los participantes en el proceso electoral, la manera de conceder unos e imponer otras debe regirse por e! principio de equidad consistente en considerar las condiciones especificas de los participantes de acuerdo con factores que permitan una competencia equilibrada, procurando evitar la concesión de ventajas o la imposición de obstáculos a los competidores. Ello implica un tratamiento no necesariamente igualitario sino proporcional a las circunstancias en que se encuentran los distintos actores que intervienen en las elecciones.
6.3. La regulación constitucional de los partidos Los partidos políticos constituyeron una realidad regulada en la legislación electoral durante muchos años, pero sin referencia expresa a ellos en la Constitución, como ocurrió en muchos países en los que fue usual omitir estas organizaciones políticas, las cuales se estimaban, en muchos casos, como un mal necesario para e! proceso democrático. Sin embargo, la evolución de estas formas de agrupación y su pape! creciente en la toma de decisiones de! cuerpo e!ectoralllevó a su paulatina inclusión en los textos constitucionales prácticamente en todo e! mundo. En México, la primera referencia constitucional a los partidos políticos aparece con motivo del decreto de reformas constitucionales de! 22 de junio de 1963, cuando se crearon los diputados de partido. La plena constitucionalización y elaboración de un régimen jurídico de los partidos políticos apareció con la reforma política de! 6 de diciembre de 1977. En e! art. 41 se hizo alusión expresa a que los partidos son entidades de interés público, su finalidad es promover la participación de! pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, los principios y las ideas que postulan, mediante e! sufragio universal libre, secreto y directo. La consideración de los partidos como "entidades de interés público" se explica porque cumplen una función de Derecho público, como órganos de los que surgen los individuos que encarnan los órganos del Estado. No son, pues, meras agrupaciones privadas y por ello su creación no deriva de la libertad de asociación que como garantía individual se contiene en e! art. 9°, y su expresión política en e! 35, sino que se les regula en la denominada parte orgánica de! texto constitucional y se les asignan funciones esenciales para la vida colectiva. Por eso hemos afirmado que: El marco constitucional otorga a los partidos una función que rebasa la acción meramenteelectoral al darles la tarea de "promover la paI\\dpaci6n ue\ pueblo en la vida democrática". lo cual debe interpretarse en el sentido que la propia,Constitución da al término democracia en su artículo tercero en que la define "no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino
como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico,
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social y cultural del pueblo". De esta manera la expresión "vida democrática" es más ampliaque si se hubierausado, por ejemplo"vida política" o cualquiera otra que pusiera énfasis en la formación de la voluntad política nacional. La
amplitud del texto constitucional da a lospartidos la posibilidad de participar en múltiples procesos y organizaciones sociales, políticos, económicos o culturales y no solamente en la conformación de los órganos del Estado por la vía del sufragio.' La segunda finalidad que la Constitución mexicana asigna a los partidos políticos es la de "contribuir a la integración de la representación nacional" y viene a ser complemento importante de la primera, pues si bien la acción de los partidos debe abarcar múltiples aspectos de la vida nacional, se entiende que su función no es exclusivamente la de opinar o tener una posición con respecto a los problemas nacionales, sino que además debe contribuir a resolverlos, incorporándose a los órganos decisorios. Es decir, constitucionalmente se impone a los partidos la necesidad de participar en la resolución de las cuestiones que a todos afectan, comprometiéndose en la toma de decisiones que corresponde a los órganos de representación nacional, en particular a las cámaras que integran el Poder Legislativo. En suma, esta función los obliga a formar parte de los cuerpos representativos en la medida del apoyo popular que obtengan. La tercera finalidad de los partidos, siempre de acuerdo con la Constitución, es la de hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. El texto constitucional parte de la base de que los partidos son organizaciones de ciudadanos y que, en consecuencia, su función no es la mera manipulación electoral de éstos por camarillas cerradas que se reparten los puestos públicos, sino que -se entiende- los ciudadanos integrados a un partido deben tener posibilidades de participación democrática interna que les dé la oportunidad de llegar a ejercer el poder público. Estos objetivos constitucionalmente asignados a los partidos deben ser presentados al pueblo de manera explícita, de ahí que la propia Constitución señale que las funciones partidistas se desarrollen "de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan': De esta expresión constitucional deriva la obligación dispuesta por la legislación ordinaria en el sentido de que los partidos, para ser tales, deben contar con una declaración de principios y un programa de acción en los que den a conocer sus propuestas y los medios a través de los cuales piensan que es posible llevarlas a la práctica. La declaración de principios, el programa de acción y los estatutos que rigen la vida interna del partido son denominados sus documentos básicos y los tres son exigidos por la legislación mexicana para que un partido pueda obtener su registro.
zcruarcro Andrade óancriez, tirtroduccáiff a la Ciencia ?DHtitll, )~t CO,
2005, pág. 122.
~ó., \)""J5.mtt \\rú~~i
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ELECTORAL
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La reforma introducida en 2007, aunque no fuera absolutamente indispensable pues ya se regulaba en la legislación ordinaria, buscó dar un sustento constitucional explícito al registro legal de los partidos y a la exigencia de determinados requisitos para otorgarlo. Por eso el párrafo primero de la base 1 del art. 41 establece que "la ley determinará las normas y requisitos para su registro legar: En realidad, era suficiente con el texto anterior que decía: "y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral", con lo cual quedaba remitida a la legislación ordinaria la regulación de la participación de los partidos en las elecciones. En e! mismo párrafo del art. 41 se establece que "los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales': lo cual . quiere decir que las legislaciones locales no pueden imponer a los partidos que han alcanzado conforme a los requisitos de ley el registro nacional, ninguna condición adicional para participar en las contiendas electorales de la entidad de que se trate o en los municipios que forman parte de ellas. Esta disposición debe entenderse aplicable asimismo al Distrito Federal que, con base en e! art. 122, ha desarrollado un sistema de elecciones locales. Las reformas de 2007 añadieron algunas referencias a la forma de afiliación a los partidos por parte de los ciudadanos. Al respecto habría que indicar que desde 1996 se había añadido la condición de la afiliación individual a los partidos. Hasta antes de ese año, la frace. III de! art. 35 que se refiere a los derechos de los ciudadanos decía: asociarse "libre y pacíficamente" para tornar parte en los asuntos políticos del país, éste era el derecho consagrado. Ahora dice: asociarse "individual" y libremente; se introdujo la característica de individual, para la asociación política, con e! objeto de combatir o evitar lo que se ha llamado la afiliación corporativa, es decir, e! ingreso a un partido político por grupos de personas, mecánica que fue básicamente empleada por el PRI y que se ha utilizado también en otras partes del mundo. Por ejemplo, el Partido Laborista británico y los partidos socialistas europeos han acudido a esta forma de agrupación, vinculando a sindicatos principalmente o algún otro tipo de agrupaciones sociales. Este terna ha sido materia de un largo debate político en el país, especialmente entre el Partido Acción Nacional (PAN) y e! Partido Revolucionario Institucional (PRI). Con este motivo ya se había hecho una reforma con anterioridad, el6 de abril de 1990, para introducir la idea de que era "libre" la asociación. En 1996 los partidos opositores al gobierno priista insistieron en que no bastaba con que se dijera que era libre, porque la libertad de todas maneras podía ejercerse en forma colectiva y que e! término que querían incorporar en la Constitución era el de "individual", de manera que se adicionó esta característica a la asociación de los ciudadanos para interven~r en materia política. En términos gramancares, fa expresión "asociarse individualmente" suena por lo menos extraña, pero ya hemos visto la finalidad que la inspiró. Empero, se puede plantear una interrogante en torno a las coaliciones pues dice: asociarse "individualmente" para tornar parte en los asuntos políticos de! pais. Una coalición de partidos para un proceso electoral es una forma de asociación
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con el fin de tomar parte en los asuntos políticos del país, y entonces se podría objetar este método en que dos corporaciones se juntan de manera colectiva y podría llegarse al extremo de decir que cada miembro de un partido tendría que aprobar individualmente la coalición. Con base en el texto constitucional, podría argüirse que la unión de partidos asociados para realizar una actividad política, es una forma de asociación politica no individual. El mismo asunto se reiteró en la reforma de 1996 al art. 41 la cual indicaba que "sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos". En la sesión de conferencia de las comisiones de ambas cámaras, varios senadores hicieron notar que podía interpretarse en contra, por ejemplo, de los movimientos juveniles de los partidos, porque todos los partidos tienen miembros jóvenes que no son ciudadanos aún pero forman parte de tales movimientos. De ahí que la interpretación constitucional correcta sea en el sentido de que "sólo individualmente podrán afiliarse las personas a un partido político" Quizá hubiera sido mejor esta última redacción, pero la naturaleza del proceso legislativo y la necesidad de resolver en el corto plazo para sostener el consenso, obligó a sacrificar cuestiones de precisión constitucional. Este tema volvió a ser materia de la reforma electoral de 2007 en la que se ajustó al texto para señalar que: "sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse individual y libremente a ellos'; y se agregó: "por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente a la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa" En el dictamen del Senado de esta reforma se explica la razón de este agregado diciendo: "Si nuestra Constitución ya establece la obligatoriedad de que la afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos se realice en forma libre e individual, inaceptable resulta que organizaciones gremiales de cualquier tipo, u otras ajenas al sistema de partidos, intervengan, de manera apenas encubierta, en la formación de nuevos partidos y en los procesos para el registro legal de los mismos" El texto aludió también a "las negativas experiencias que se han vivido en años recientes" en relación con la formación de un partido impulsado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). En la misma reforma de 2007 se buscó acotar la intervención de las autoridades electorales en la vida interna de los partidos, con la intención de dotar a éstos de mayor autonomía, por ello se añadió al texto: "Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en ios asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley:' Como razón de este precepto, los dictaminadores en el Senado explicaron que: La extrema judicialización de los asuntos internos de los partidos políticos es un fenómeno negativo para la democracia mexicana; son varias las causas de t.1 fenómeno, pero quizá la más importante se':>.\':>. é\)1\\'1\\)".t>",,,'a~XK" 0.< la autoridad jurisdiccional federal de realizar la interpretación de las normas
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constitucionales y legales en materia de vida interna de partidos, situación
que ha derivado en la indebida prácticade sustituir la leydictada por e!Poder Legislativo a través de sentencias emitidas por las salas del Tribunal Electoral
de! Poder Judicial de la Federación, que dan lugar a una compleja y vasta jurisprudencia en la materia, que a su vez retroalimenta la judicialización de la política a extremos cada vez mayores. Ésa no fue la intención ni el espíritu de
la reforma electoral de 1996, que instauró e! Tribunal Electoral y definió sus facultades y competencias.
6.4. Financiamiento Desde la reforma de 1977 se planteó el financiamiento público como una garantía que el Estado debía otorgar a los partidos, así como su acceso a los medios de comunicación social. Estos dos aspectos de la regulación partidista se desarrollaron en la entonces Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) de diciembre de 1977 y la manera como se dio origen al financiamiento público se apoyaba en el texto constitucional de la mencionada reforma, en el cual se señalaba que los partidos políticos, en los procesos electorales federales, deberían contar en forma equitativa con un minimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular. Esta expresión la desarrolló la LOPPE mediante un conjunto de disposiciones que consistían en la regulación de la entrega de recursos materiales a los partidos políticos durante las campañas. En el art. 48 de aquella ley, relativo a las prerrogativas de los partidos políticos, en la sección C, que se titulaba "Campañas electorales y propaganda', se preveía que una vez efectuado el registro de candidatos se entregarían a los partidos carteles y folletos; en cada distrito se reservarían espacios para colocar bastidores y mamparas con objeto de que ahí se fijaran los carteles de los partidos; se pondría a disposición de los mismos, locales para la celebración de reuniones públicas, y en el inciso d) se mencionaba que los candidatos serían auxiliados en la realización de sus recorridos electorales. Quedaba ahí el embrión de una primera forma para que el auxilio otorgado a los candidatos se entregara en recursos líquidos, si bien no se hacía alusión expresa a ellos en dicho inciso. En la reforma legislativa de 1987 se introdujo la normatividad referente al financiamiento público de los partidos, ente~dido éste no como la mera aportación de recursos materiales, sino como la entrega de dinero del presupuesto a las dirigencias partidistas. En la reforma constitucional del 3 de septiembre de 1993 se modificó el texto del art. 41 para incluir expresamente la mención al financiamiento' al agregarse un párrafo sexto que señalaba: "La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales:' En la manera como se planteaba la entrega de los recursos públicos a los partidos, desde su origen, quedaba dispuesto un sistema doble en virtud del cual cierta cantidad dependía de la fuerza electoral de dichas organizaciones, en tanto que otra se repartía igualitariamente entre ellas.
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En principio, estas normas no habían sido objetadas con intensidad por las agrupaciones opositoras al PRI, pero después del proceso electoral de 1994 que fue reconocido como ampliamente observado, tanto por nacionales como por extranjeros' y realizado de manera transparente y con apego a la ley, las objeciones en torno al sistema electoral mexicano se trasladaron de la mecánica de la recepción y el cómputo de los votos a la cuestión de las posibilidades reales de los partidos politicos en cuanto a la obtención de triunfos. Se alegaba una presunta desproporción entre el partido tradicionalmente mayoritario, el PRI, Ylos opositores, en razón de que se consideraba que éste contaba con mucho mayor apoyo en virtud del financiamiento más elevado que le correspondía por su fuerza electoral y que además tenía mejor trato por parte de los medios de comunicación. La reforma de 1996 introdujo una extensa regulación del financiamiento de los partidos, la cual volvió a ser materia de una exhaustiva revisión con motivo de la reforma de 2007. En virtud de la misma, la base II del art, 41 se dedicó totalmente al tema y se separó lo relativo al acceso a los medios de comunicación, para lo cual se dedicó la base 1lI. Los principales aspectos de la normatividad constitucional son los siguientes: a) La ley debe garantizar a los partidos políticos nacionales contar con financiamiento público con base en el principio de equidad que ya hemos mencionado. Además, debe señalar las reglas generales en esta materia. b) El financiamiento público debe prevalecer sobre el privado. El público es el que otorga el Estado con recursos provenientes del presupuesto alimentado por los impuestos. En cuanto a la precisión conceptual del financiamiento privado ésta no la define el Cofipe. El texto anterior a 2008 lo equiparaba al financiamiento proveniente de simpatizantes, pero el nuevo Cofipe publicado el 14 de enero de 2008 ya no emplea el término privado para referirse a un tipo especifico de financiamiento y obliga a deducir, con base en sus arts. 77 y 78 que todo financiamiento que no provenga del erario público tiene el carácter de privado. Éste presenta diferentes modalidades. Así, el que surge de la propia militancia está conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas. El financiamiento de simpatizantes conformado, según el inciso c) del párrafo cuarto del arto 78 del Cofipe por las aportaciones y los donativos en dinero o en especie hechos a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país que no se encuentren entre las que el arto 77 en su párrafo segundo excluye de la posibilidad de efectuar tales aportaciones. El autofinanciamiento, de acuerdo con el inciso d) del párrafo cuarto del are. 78 del Coiipe, está conctituiáo por ingresos que los '¡)"41\'\.\\"" d,,\engan
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eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y de propaganda utilitaria, asi como cualquier otra similar que realicen para allegarse fondos. En todos estos casos el propio partido genera sus recursos sin acudir a una fuente externa. En cuanto a los rendimientos financieros de los partidos, éstos provienen de la inversión realizada en fondos y fideicomisos y no tienen una fuente exterior. Estas inversiones sólo podrán hacerlas en instrumentos de deuda, emitidos por el gobierno mexicano en moneda nacional y a un plazo no mayor de un año. En consecuencia, todo financiamiento que no provenga del erario público, debe estimarse privado y el párrafo quinto del art. 78 del Cofipe establece que la suma que cada partido puede obtener anualmente por dicho financiamiento privado no puede rebasar el 10% del tope de gastos establecidos para la campaña presidencial previa. e) El financiamiento público se compone de ministraciones, es decir, entregas periódicas de dinero destinadas a tres tipos de actividades: i) las ordinarias permanentes, ii) las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, esto es, para las campañas, y iii) las de carácter especifico, que en la ley se refieren a las tareas educativas', de capacitación política, de investigación socio económica y política o de naturaleza editorial, para las cuales se les otorga a los partidos un 3% adicional a lo que reciben anualmente para sus actividades ordinarias permanentes con la condición de que ellos destinen a su vez un 2% de lo ya recibido por este último concepto a dichas actividades específicas, según lo indica el inciso a) del párrafo primero del art. 78 del Cofipe. d) Elfinanciamiento público para actividades ordinarias sefija anualmente "multíplícando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal': Con base en el régimen previo, proveniente de la reforma de 1996, el lFE debía calcular el "costo mínimo de campaña" considerando los cargos por elegir, el número de diputados y senadores, la cantidad de partidos políticos y la duración de las campañas. La interacción de estos factores había generado un notable incremento en el financiamiento público a los partidos con la consiguiente inconformidad popular. La modificación introducida en 2007 tiende a disminuir las cantidades del erario que se otorgan a estas organizaciones políticas. e) El financiamiento público para actividades ordinarias se distribuye de modo que del total obtenido de acuerdo con lo mencionado en el inciso anterior, 70% se reparte entre los partidos con base en el porcentaje de votos que hubieran obtenido en la elección de diputados inmediata anterior, y 30% se distribuye de manera igualitaria entre todos los partidos con independencia de su fuerza electoral. Un ejemplo aproximado de cómo opera el sistema es el siguiente, considerando la existencia de ocho partidos. La cantidad de ciudadanos inscritos en el padrón era de 71374373 en septiembre de 2007 y el salario mínimo en el Distrito Federal era de $50.57. Por
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tanto, 65% de esta última cifra es $32.8705 por 71374373 arroja un resultado de $2346111328 (dos mil trescientos cuarenta y seis millones, ciento once mil, trescientos veintiocho pesos). El 30% de esta cantidad equivale a $703833398 (setecientos tres millones, ochocientos treinta y tres mil, trescientos noventa y ocho pesos), la cual dividida entre ocho partidos por igual da $87979175 (ochenta y siete millones, novecientos setenta y nueve mil, ciento setenta y cinco pesos) para cada uno. Siguiendo este ejemplo hipotético de distribución con base en la disposición constitucional, podemos considerar como porcentajes aproximados de votos una estimación relativamente cercana a lo obtenido por los partidos que participaron en la elección de 2006, y de acuerdo con ella determinar la cifra que le tocaría a cada partido al asignarle un porcentaje equivalente del total que representa 70% destinado a ese fin. Así, 70% de $2346111328 es $1642277928. Al dívidirlo de acuerdo con la proporción de votos de cada partido resultaría lo siguiente: Porcentaje devotos PAN
35
35
$574797274
PRl
23
23
$377723923
PRD
21
21
$344878364
PVE
6
6
$ 98536675
PT
5
5
$ 82113 896
PANAL
5
5
$ 82113 896
CONV
3
3
$ 49268337
PASD
2
2
$ 32845558
Al combinar la cantidad que resulta de dividir 30% que se reparte igualitariamente, con lo que se le asigna a cada partido en función de los votos obtenidos en la elección inmediata anterior para diputados, resulta la siguiente tabla, cerrando las cifras a un solo decimal: Millones de pesos por reparto igualitario
Millones de pesos por reparto. según votos
Total
PAN
87.9
574.8
662.7
PRl
87.9
377.7
465.6
PRD
87.9
344.8
432.7
PV PT
87.9
98.5
87.9
82.1
186.4 170
Partido
I
r ,
f
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~--_ _,
143
(Continuación)
"Partido ~»
"MVIRnesde pesos por
~~ ~~ d~1reparto igualitario ",,\$*_
«
I
Millones de pesos por reparto según votos
I
PANAL
87"9
8Ll
170
CONV
87.9
49.2
137.1
PASD
87.9
32.8
120.7
«._.
"
"
.,"
"'
t
¡
2746
TOTAL APROXIMADO '-.,.
Total
-.
Para el ejercicio de 2008, las cifras aprobadas por el Instituto Federa! Electoral en su sesión del 28 de enero de dicho año fueron en números redondos, las siguientes: ~
PAN
727 millones
~
PRI
508 millones
~
PRD
437 millones
~
PV
212 millones
~
PT
201 millones
~
CONV 190 millones
~
PANAL 178 millones
~
PASD
~
Total 2586 millones
133 millones
f) El inciso b) de la baseII del arto 41 determina el monto de recursos públicos asignables a las campañas. Así, el año que haya elecciones de Presidente, diputados y senadores se entregará a cada partido 50% adicional a la cantidad que le corresponde para actividades ordinarias. Cuando solamente se celebren elecciones de diputados, en el proceso que se efectúa a la mitad del sexenio presidencial, la cifra en la que se aumente el financiamiento ordinario será de 30% del mismo. La reforma de 2007 significó una importante reducción del financiamiento público para campañas pues la regla antes vigente en el art. 41 asignaba una cantidad equivalente a! financiamiento para actividades ordinarias en el año electoral, ello implicaba que recibieran el doble de lo señalado para un año sin elecciones. g) En cuanto alfinanciamiento para actividades específicas, hasta antes de la reforma de 2007 no seprecisaba un límite en la Constitución y se dejaba que la ley señalara el monto reembolsable por ese concepto. Ahora en el inciso c) de la referida base II se establece que para las actividades específicas se calculará 3% del monto del financiamiento anual tata! a los partidos" En el ejemplo que usamos antes, esta cantidad sería de $70383339.81, cifra que se otorga en adición al financiamiento para actividades ordinarias y para campañas, y se distribuye entre los partidos con el mismo
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criterio de 30% por repartir igualitariamente y 70% de acuerdo con los votos logrados en la elección de diputados inmediata anterior. La Norma Suprema remite a la ley secundaria para que el legislador ordinario fije límites a las erogaciones realizadas en los procesos internos que realizan los partidos para seleccionar a sus candidatos. Ésta fue una novedad de la reforma de 2007, al dar rango constitucional a las llamadas precampañas, respecto de las cuales no había regulación previa. En la ley deben establecerse los tipos de gastos de las precampañas y las campañas. Asimismo, en ella debe fijarse -por disposición del párrafo penúltimo de la base I1 del arl. 41- el monto máximo de las aportaciones que pueden hacer a los partidos sus simpatizantes, esto es, personas que no pertenecen a un partido pero están dispuestos a apoyarlo económicamente. A fin de que los intereses particulares no predominen en la actividad de los partidos, la Constitución impone al legislador la obligación de señalar un máximo a este tipo de aportaciones. Además, el constituyente remite a que en la ley se ordenen "los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten" los partidos. De la misma forma tienen que señalarse legalmente "las sanciones que deben imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones". Esta previsión constitucional es la base del sistema de fiscalización de todos los recursos que maneja un partido cualquiera que sea su origen. La Constitución manda que se establezcan sanciones por el incumplimiento de tales disposiciones, pero no define la naturaleza de las mismas, por lo cual pueden ser administrativas o incluso penales. Respecto del destino de los bienes de que dispone un partido -muchos de los cuales pueden provenir del financiamiento público- cuando aquél pierde su registro legal, existía un vacio normativo que se cubrió con la reforma de 2007. En primer término, de tal reforma deriva la necesidad legal de que un partido político nacional que pierda su registro por no cumplir con los requisitos que señale la ley para mantenerlo, deba someterse a un régimen legal específico para la "liquidación de sus obligaciones". La fórmula que empleó aquí el Constituyente Permanente es un tanto difusa pues la liquidación de sus obligaciones no necesariamente significa la liquidación del partido como persona moral. Empero, en el arto 116 relativo a las normas electorales para los estados sí se habla expresamente de la liquidación de los partidos. La interpretación sistemática de estos dos preceptos conduce a la conclusión de que los partidos que pierden el registro deben ser liquidados y, por tanto, dejar de existir como tales, y así lo reguló, en su arl. 103 el Cofipe publicado el 14 de enero de 2008. Ahí se dispone el procedimiento para que los bienes y recursos remanentes, sean adjudicados a la Federación. En cuanto a bienes de origen privado, la legislación puede dar lugar a un mecanismo confiscatorio al no prever cuáles donativos hechos por los particulares quedan sujetos a la previsión expresa de que, si el partido pierde el registro, pasarán al erario público y bajo qué modalidades podrían regresarse bienes o recursos al ';lro';lietada origina\.
EL PROCESO ELECTORAL
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6.5. Uso de 105 medios de comunicación social Desde la reforma de 1977 se garantizó el acceso a los medios de comunicación electrónica, de manera que los partidos políticos usan permanentemente la radio y la televisión. La participación de los partidos en estos medios ha constituido ya una tradición de muchos años, si bien ha sido cuestionada por organizaciones opositoras en cuanto a que uno de los criterios que se ha aplicado es también el de la proporcionalidad respecto del número de votos obtenidos. Un tema más reciente ha sido el de la llamada equidad, en cuanto al tratamiento de las informaciones de los partidos en los medios de comunicación. Este último, por supuesto, plantea una complejidad mayor que el acceso a dichos medios, en tiempos de que dispone el Estado, porque en los programas informativos puede entrar en colisión el valor de la preservación de la equidad en el tratamiento de los partidos y el de la libertad de expresión respecto a la manera como los medios valoran las noticias y las presentan al público. Tal libertad podría verse afectada si se pretendiera coartarla en función de una pretendida equidad en el trato a los partidos políticos. La previsión constitucional hasta antes de la reforma de 2007 había sido escueta y se limitaba a otorgar a los partidos el derecho a usar en forma permanente los medios de comunicación social de acuerdo con las formas y los procedimientos que estableciera la ley. El proceso electoral de 2006 desató múltiples cuestionamientos en torno al papel de los medios de comunicación social y a la influencia indebida o desproporcionada que pueden tener sobre la formación de la voluntad del electorado. Debido a la trascendencia de este tema, en el dictamen correspondiente en el Senado de la República se explica la decisión de dedicarle toda la base 1Il, de nueva creación, en el arto 41.
Entre las razones más relevantes para esta nueva regulación constitucional, se expresan en el referido dictamen las siguientes: 3. En todas las naciones con sistema democrático se registra, hace por lo menos tres lustros, la tendencia a desplazar la competencia política y las campañas electorales desde sus espacios históricamente establecidos -primero las plazas públicas, luego los medios impresos- hacia el espacio de los medios electrónicos de comunicación social, de manera preponderante la radio y la televisión; 4. La nueva realidad, marcada por la creciente influencia social de la radio y la televisión, ha generado efectos contrarios .a la democracia al propiciar la adopción, consciente o no, de patrones de propaganda política y electoral que imitan o reproducen los utilizados en el mercado para la colocación o promoción de mercancías y servicios para los que se pretende laaceptación de los consumidores; 5. Bajo tales tendencias, que son mundiales, la política y la competencia electoral van quedando sujetas no solamente a modelos de propaganda que les son ajenos, sino también al riesgo de sufrirla influencia de los dueños o con cesio-
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narios de estaciones de radio y canales de televisión, o de otros grupos con el poder económico necesario para reflejarlo en esos medios de comunicación, que de tal situación derivan un poder fáctico contrario al orden democrático constitucional; 6. En México, gracias a la reforma electoral de 1996, las condiciones de la competencia electoral experimentaron un cambio radical a favor de la equidad y la transparencia. el instrumento para propiciar ese cambio fue el nuevo modelo de financiamiento público a los partidos y sus campañas, cuyo punto de partida es la disposición constitucional que determina la obligada preeminencia del financiamiento público por sobre el privado; 7. Sin embargo. desde 1997 se ha observado una creciente tendencia a que los partidos políticos destinen proporciones cada vez mayores de los recursos que reciben del Estado a la compra de tiempo en radio y televisión; tal situación alcanzó en las campañas de 2006 un punto extremo, pues según los datos del [FE los partidos destinaron, en promedio, más del 60 por ciento de sus egresos de campaña a la compra de tiempo en televisión y radio, en ese orden de importancia; 8. A la concentración del gasto en radio y televisión se agrega un hecho preocupante, por nocivo para la sociedad y para el sistema democrático, consistente en la proliferación de mensajes negativos difundidos de manera excesiva en esos medios de comunicación. Pese a que las disposiciones legales establecen la obligación para los partidos políticos de utilizar la mitad del tiempo de que disponen en televisión y radio para la difusión de sus plataformas electorales, esa norma ha quedado convertida en letra muerta desde el momento en que los propios partidos privilegian la compra de difusión de promocionales de corta duración (20 segundos) en los que el mensaje adopta el patrón de la publicidad mercantil, o es dedicado al ataque en contra de otros candidatos o partidos. 9. Tal situación se reproduce, cada vez en forma más exacerbada, en las campañas estatales para gobernador y en los municipios de mayor densidad demográfica e importancia socioeconómica, así como en el Distrito Federal. 10. Es un reclamo de la sociedad, una exigencia democrática y un asunto del mayor interés de todas las fuerzas políticas comprometidas con el avance de la democracia y el fortalecimiento de las instituciones electorales poner un alto total a las negativas tendencias observadas en el uso de la televisión y la radio con fines político-electorales, tanto en periodos de campaña como en todo tiempo. En suma, es convicción de los legisladores que integramos estas Comisiones Unidas que ha llegado el momento de abrir paso a un nuevo modelo de comunicación social entre los partidos y la sociedad, con bases diferentes, con propósitos distintos, de forma tal que niel dinero ni el poder de los medios de comunicación se erijan en factores determinantes de las campañas electorales y sus resultados, ni de la vida política nacional.
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La base III del art. 41 constitucional establece una serie de reglas aplicables al uso de la radio y televisión por los partidos políticos. Hasta antes de la reforma éstos podian comprar libremente tiempo en dichos medios teniendo como único límite los topes de gastos de campaña. Además, por disposición del Cofipe, la autoridad electoral compraba con dinero público espacios adicionales durante las campañas. Con la modificación se introduce la exclusividad a favor del lFE para que sea, en su condición de autoridad electoral, el único facultado para administrar "el tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales ..:', de manera que no sea necesario destinar recursos a la compra de tiempo en esos medios, pues se utilizará el que corresponde al Estado de manera gratuita en función de las normas aplicables a ese efecto. El tiempo estatal se utilizará para los mensajes que desee difundir el ¡FE en cumplimiento de sus atribuciones y para que los partidos den a conocer sus mensajes a la ciudadania. El tiempo del Estado proviene de dos tipos de disposiciones: lo establecido en la Ley Federal de Radio y Televisión que en su art. 59 señala: "Las estaciones de radio y televisión deberán efectuar transmisiones gratuitas diarias, con duración hasta de 30 minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas educativos, culturales y de orientación social. El Ejecutivo Federal señalará la dependencia que deba proporcionar el material para el uso de dicho tiempo y las emisiones serán coordinadas por el Consejo Nacional de Radio y Televisión:' El otro instrumento jurídico del que deriva el tiempo estatal es una disposición fiscal del31 de diciembre de 1968, cuya aplicación fue modificada por un decreto presidencial emitido por Vicente Fax ellO de octubre de 2002. La primera de estas disposiciones preveia que el Estado contara con 12.5% del tiempo en radio y televisión, pero el decreto citado fijó límites precisos en número de minutos diarios para ambos medios. La reforma de 2007 ha venido a constitucionalizar la disposición de tiempo estatal para fines electorales. La primera regla establece que "a partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión". A continuación se precisa que durante las precampañas los partidos dispondrán en su conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y en cada canal de televisión. Debe tenerse en cuenta que la expresión en su conjunto quiere decir que todos los partidos se repartirán el tiempo disponible que será de un minuto por hora en cada estación. Eso no significa que todos los partidos se distribuirán cada minuto, sino el paquete de minutos disponibles por día en cada estación. Si, como se verá después, el uso del tiempo aoarcaca 18 horas diarias de programación, quiere decir que habría 18 minutos diarios asignables al conjunto de los partidos y así lo precisa el art. 57 del Cofipe. A partir del inicio de las campañas propiamente dichas, es decir, cuando ya hay candidatos a los cargos públicos una vez terminado el proceso de selección
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interno de los partidos, la Constitución dice que "deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos e! ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere e! inciso a) de este Apartado': Dicho inciso es e! que señala que en cada estación de radio y de televisión se destinarán 48 minutos a esta finalidad, de modo que "por lo menos" 85% del tiempo total disponible en todas las estaciones deberá asignarse a los partidos. Nótese que se fija un mínimo y, por tanto, la cantidad de tiempo utilizable por los partidos podría incluso llegar al 100%, si así lo indicara el legislador. La razón de que sean precisamente 48 minutos deriva de que, como hemos visto, la ley ya le asignaba 30 minutos a las instituciones oficiales para la realización de difusiones gratuitas; además, e! decreto presidencial antes mencionado determinó que la obligación fiscal de las estaciones radiofónicas y televisivas se cubriría con 35 minutos diarios en las primeras y 18 en las segundas. Esta última cifra se tomó como base para ubicar la cantidad de minutos en 48 diarios, resultado de sumar los 30 provenientes de la Ley Federal de Radio y Televisión y los 18 del multicitado decreto. El inciso d) del apartado A de la base III del art. 41 prevé incluso el horario en e! cual deberán transmitirse, de modo que no se remitan los mensajes a las horas de la madrugada y por ello se ordena que dicha transmisión deberá hacerse en el "horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas". La manera como se distribuirá e! tiempo asignado a los partidos tanto en las precampañas como en las campañas se establece en e! inciso e) de! mismo apartado A y obedece a un criterio análogo al empleado para distribuir ¿ financiamiento público, es decir: 30% se repartirá en forma igualitaria entre todos los partidos y el 70% restante se distribuirá de acuerdo con la fuerza electoral de cada uno, según "los resultados de la elección de diputados federales inmediata anterior': En e! caso de los minutos disponibles para las precampañas, por ejemplo, se aplicaría e! criterio siguiente: Si suponemos un periodo de 40 dias, según veremos párrafos adelante, los partidos en su conjunto contarían con un minuto por hora y por estación. Supongamos un número hipotético de 700 estaciones en las cuales pudiera contarse con tiempo, e! cual sería de 18 minutos diarios. Esto nos daria un total de 12600 minutos. De este total, 30%, es decir, 3780 minutos se distribuirían igualitariamente. Si consideramos la existencia de ocho partidos, cada uno de ellos tendría por esa vía 472 minutos y 30 segundos. Luego tendría que procederse a repartir el 70% restante que es de 8820 minutos, según la votación lograda por cada partido. Si nos remitimos al ejemplo que pusimos en materia de financiamiento, nos serviría de guía para la operación que debe realizarse a fin de asignar los minutos. En dicho ejemplo considerábamos una votación para el PAN de 35%, lo cual implicaría que tendría derecho a un porcentaje igual de tiempo calculado sobre los 8820 minutos antes indicados, que representa 3 087 minutos a los que habría que añadir los que le tocaron por el reparto igualitario, esto es, 472 Ymedio. El total que correspondería a este partido seria, en consecuencia, 3559 minutos con 30 segundos Qara sus mensajes de precampaña a distribuirse en todas las estaciones y en diferentes horarios
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con los criterios indicados en la ley. Para cada partido participante habría que hacer un ejercicio similar.
En el caso de que un partído no cuente con representación en el Congreso se aplicará la regla de que sólo tendrá acceso al reparto igualitario. Esta hipótesis abarca dos posibilidades: la de los partidos de registro reciente que participen en las elecciones por primera vez y la de aquellos que hubiesen conservado su registro legal en razón de haber alcanzado la votación necesaria para ello en la elección presidencial, pero que en la de diputados no hubieran conseguido 2% para quedar representados en el Congreso. EIIFE, fuera de los periodos de precampañas y campañas, tendrá a su disposición "hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad"; este texto abarca el tiempo que deriva de los instrumentos jurídicos ya indicados y cualesquiera otros que pudieran surgir en el futuro. De esa proporción que le corresponde alIFE, la mitad se distribuirá entre todos los partidos nacionales en forma igualitaria. Esto significa que en las épocas que no corresponden a la etapa preelectoral inmediata no se hace distinción entre los partidos con base en su fuerza electoral para distribuir el tiempo disponible en radio y televisión. La otra mitad la utilizará el IFE para fines propios o de "otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas". Esto abarca al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que es también una autoridad federal y a los institutos electorales y tribunales de la misma materia en el ámbito local. Con base en esta disposición, ellFE podrá obtener tiempo para la difusión de mensajes específicamente dirigidos al electorado de entidades federativas donde se desarrollen procesos electorales locales. Los partidos políticos nacionales emplearán el tiempo que les corresponda en épocas distintas a las de campañas y precampañas, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución de la manera siguiente: tendrán un programa mensual de cinco minutos y el resto de su tiempo lo usarán en mensajes de duración de 20 segundos cada uno. El IFE determinará los horarios de transmisión, se entiende que en el marco de disposiciones legales que regulen esta materia, y siempre dentro de las horas señaladas en el inciso d) al que nos referimos anteriormente, es decir, entre las seis de la mañana y las 12 de la noche. Una cuestión que desató la inconformidad de los concesionarios de radio y televisión fue la inclusión en la reforma de 2007 de la prohibición absoluta para que los partidos puedan contratar o adquirir, por si o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. Haber usado los verbos contratar o adquirir tiene por objeto que aun en el caso de que no exista contrato propiamente dicho se entiende que el partido adquiere un tiempo de radio y televisión si disfruta del mismo a su favor. Ello implica que deba considerarse prohibido incluso el otorgamiento gratuito de tiempo por parte de una estación de radio o de televisión para promover algún partido político o a sus candidatos. Un punto de particular interés es el alcance de la expresión "en cualquier modalidad de radio y televisión" ya que
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dentro de la misma quedan comprendidas formas como la televisión por cable y las transmisiones que se hacen por medio de internet consideradas como de radio o de televisión aunque no viajen a través de ondas hertzianas. La idea del constituyente en la reforma de 2007 se orientó al establecimiento de un monopolio en favor del ¡FE, justificado por el abuso que se habia hecho de los mensajes en medios electrónicos. Esta autoridad electoral empleará exclusivamente el tiempo asignado al Estado en la radio y la televisión abiertas, sin que otras formas de difusión radiofónica o televisiva puedan ser empleadas para campañas electorales. A fin de evitar la intromisión de terceros ajenos al proceso electoral la Constitución prohíbe que cualquier persona física o moral, a título propio o por cuenta de terceros, contrate "la difusión de mensajes en radio y televisión dirigidos a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular". También se proscribe la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero. Esto quiere decir que la autoridad mexicana puede incluso bloquear la recepción de mensajes contratados en estaciones radiofónicas o televisivas extranjeras ubicadas en las zonas fronterizas o las que se hacen por vía satelital. Ello deriva del hecho de que la redacción de este texto no se refiere a la contratación de los mensajes sino a su transmisión en territorio nacional. La prohibición impuesta a los partidos y terceros en cuanto a la compra de mensajes en radio y televisión en cualquier modalidad, tendrá que ser aplicada también en las entidades federativas que están obligadas a legislar al respecto. El apartado B de la base III del art. 41 regula ia administración de los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, para fines electorales en las entidades federativas. En virtud de que la materia de radio y televisión es de competencia federal, resultaba lógico que una autoridad también de naturaleza federal como el ¡FE regulara el acceso a la radio y a la televisión que tienen cobertura local y, por tanto, la posibilidad de incidir en la formación de la voluntad del electorado en los procesos locales. Una primera regla es que donde coincidan las elecciones federales con las locales, "eltiempo asignado en cada entidad federativa estará comprendido dentro del total disponible': según las reglas aplicables a la elección federal que hemos venido analizando. La legislación ordinaria establece las reglas de distribución para dicha coincidencia, a fin de que los medios locales asignen tiempo del total disponible a los partidos que contiendan en la elección de la entidad federativa en cuestión. Cuando se trate de procesos estrictamente locales, el texto constitucional indica que la asignación de los tiempos se hará "en los términos de la ley", conforme a los criterios de la base I1I, que hemos venido examinando. Debemos tomar en cuenta que el apartado B, que regula la asignación de tiempos en radio y televisión para efectos electorales en las entidades federativas, menctcoa
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como autoridad única para la administración de tales tiempos, respecto de sus fines y de los partidos políticos nacionales. Esta diferencia de matiz se complementa con el texto del arto 116, en el que se ordena que las constituciones y las leyes electorales de los estados garantizarán "que los partidos políticos accedan a la radio y la televisión conforme a las normas establecidas por el apartado B de la Base III del artículo de esta Constitución". La interpretación sistemática de estos preceptos lleva a la conclusión de que estamos en presencia de una materia concurrente cuya legislación y ejecución se entiende distribuida entre las autoridades federales y las locales. Así las reglas básicas de distribución se encuentran en los arts. 49 a 76 del Cofipe, pero los procedimientos aplicables en cada entidad en la que se celebren elecciones no coincidentes con las federales, se regularán por la legislación local según lo señala el párrafo segundo del arto 65 del Cofipe. Sin embargo, en un exceso que puede invadir la esfera de atribuciones de los estados, el Cofipe se tomó la libertad de fijar la votación local que servirá de referencia para el reparto de tiempo en radio y televisión indicando que será la de diputados locales. La parte final de la base III que venimos analizando, abre la posibilidad de que la ley ordinaria disponga una ampliación del tiempo que pueda ser empleado en la radio y la televisión por el IFE, sea para sus propios fines o los de otras autoridades electorales, dentro de las cuales deben estimarse comprendidas también las autoridades locales. Al respecto, la Constitución dispone que este Instituto "determinará lo conducente para cubrirel tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera" De esta manera, el Constituyente permite que la ley faculte alIFE para disponer de más tiempo, en el entendido de que el aumento no será destinado a los partidos políticos. Aunque la base III se refiere a los medios de comunicación social, el apartado C de la misma parece aplicable a toda la propaganda política o electoral que difundan los partidos. La diferencia entre propaganda política y propaganda electoral se basa en que la primera puede aludir a posicionamientos generales de naturaleza ideológica o política que deseen hacer los partidos en cualquier tiempo, en cambio, la propaganda electoral tiene que ver específicamente con las campañas para conseguir el voto popular, Ambas están sometidas a la obligación que se impone a los partidos de "abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas" La interpretación extensiva de este precepto, en virtud de la cual no debe estimarse como circunscrito a la radio y a la televisión, a las que alude el texto constitucional como medios de comunicación social, se justifica porque como lo afirma el propio dictamen elaborado en el Senado, que fue la Cámara de origen, "se ele" a a rango constitucional la obligación de los partidos políticos de abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral expresiones denigrantes para las instituciones o para los propios partidos, o que calumnien a las personas". No seria lógico pensar que la Constitución pretende eliminar el uso de la llamada propaganda negra
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solamente en la radio y la televisión. Si bien es verdad que en alguna otra parte del dictamen que reprodujimos con anterioridad y en la actual legislación hay algunas referencias explícitas a las límitaciones impuestas a la propaganda electoral a través de la radio y la televisión, también lo es que el deber de abstenerse de expresiones que impliquen diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigren a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos o a sus candidatos, existe desde hace mucho tiempo legalmente en el art. 38 del Cofipe y es aplicable a toda la propaganda política. No tendría sentido una interpretación según la cual la calumnia que no puede divulgarse por la televisión, se pudiese imprimir en un panfleto, en la página de algún diario o divulgarse por internet, sin que existiese alguna consecuencia sancionadora. Por tanto, cualquier propaganda partidista debe quedar regida por este texto constitucional. La denigración que prohíbe la Norma Suprema implica una ofensa, injuria, agravio o ultraje a las instituciones en general y a los partidos en particular. Respecto de las personas, el precepto es más restrictivo ya que lo que pretende impedirse es la calumnia contra ellas. En sentido lato, la calumnia es una "acusación falsa, hecha maliciosamente para causar daño': De tal manera, una expresión como la famosísima "Cállate, chachalaca" o un adjetivo que un candidato lanzase a otro al calor de la contienda, como decirle mentiroso o farsante, no implicaría, a mi manera de ver, una calumnia. En una acepción más técnica la calumnia es la "imputación de un delito hecha a sabiendas de su falsedad". Desde esta perspectiva, un adjetivo que implicara la comisión de un ilícito penal como "asesino" o "ladrón" podría implicar la comisión de la conducta prohibida por la Constitución. Otra disposición importante de la reforma de 2007 tiene que ver con la suspensión de la difusión en los medios de comunicación social-siempre entendidos como la radio y la televisión- de toda propaganda gubernamental de los poderes federales y estatales, de los municipios, de los órganos de gobierno del Distrito Federal, de sus delegaciones y cualquier otro ente público, durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial. Este precepto, contenido en el apartado C, supone, por ejemplo, que si hay elecciones en un estado de la República, durante el proceso no deberán transmitirse en su territorio anuncios que difundan propaganda del gobierno federal. Esta disposición tiende a evitar el uso de los medios para difundir propaganda electoral bajo la cobertura de mensajes oficiales de interés público y ofrece la ventaja adicional de que el tiempo empleado por el Estado que no significa erogación en dinero pase a ser usado por las autoridades electorales y los partidos durante la época de campañas. Se prevén como excepciones las propias campañas de información de las autoridades electorales que tienen que ver con la promoción del voto, la defensa de su libertad y de su emisión en secreto, así como las campañas relativas a servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. En el apartado D del propio art. 41 se otorgan facultaues a\ 11'1', para 'imponer sanciones de carácter administrativo derivadas de las infracciones a lo dispuesto en
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la base III a la que venimos aludiendo. Esta disposición impone al legislador ordinario la obligación de diseñar procedimientos expeditos para la aplicación de estas sanciones y determinar las mismas en la legislación electoral. La Constitución prevé que entre dichas sanciones se considere la consistente en la cancelación inmediata de las transmisiones de radio y televisión que sean violatorias de la ley. El propósito de esta disposición es frenar cualquier intento de emplear procedimientos ilegales en la propaganda, que puedan generar efectos irreversibles en la opinión pública y evitar la tentación de incurrir en transgresiones de la ley para causar un daño al adversario aun a sabiendas de que se recibirá una sanción. El hecho de sacar del aire un determinado mensaje que la autoridad electoral considere violatorio de la ley no deja en estado de indefensión al autor del mismo pues siempre tendrá la posibilidad de recurrir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
6.6. Campañas y precampañas En la base IV del art. 41, introducida con motivo de la reforma de 2007, se previó por primera vez la regulación constitucional de los procesos internos que efectúan los partidos políticos para seleccionar y postular a sus candidatos. El texto constitucional determina que la ley debe establecer los plazos para dichos procesos y las reglas aplicables a las precampañas y las campañas electorales. La precampaña alude precisamente al proceso de selección interna de los partidos, en tanto que la campaña se refiere a las acciones tendientes a la búsqueda del voto en las elecciones constitucionales, en las que participan los candidatos ya postulados de manera oficial por los partidos. La propia Constitución fija el tiempo de duración de dichas campañas y precampañas. En el año de elecciones presidenciales, en el cual se eligen también senadores y diputados federales, la campaña durará 90 días. Cuando se trate sólo de elegir diputados federales, en las elecciones que se celebran exclusivamente para ese efecto a mediados del periodo presidencial de seis años, la campaña durará 60 días. En cuanto a las precampañas, éstas tendrán una duración máxima de las dos terceras partes del tiempo previsto para las campañas electorales. Esto significa que en los años de elección presidencial las precampañas no pueden durar más de 60 días, y cuando se trate solamente de la elección de diputados federales las precampañas no excederán de 40 días. El dispositivo constitucional ordena que las violaciones en la duración de las cempeñes. ya sea que provengan de los propios partidos o de cualquier otra persona física o moral, deberán ser objeto de sanción. En este caso el texto no alude expresamente alIFE como autoridad que deba imponer la sanción; de ello se colige que las infracciones en esta materia podrán ser castigadas tanto en el ámbito administrativo como en el penal.
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6.7. La autoridad electoral administrativa La base v del art. 41 establece las características básicas de la autoridad electoral encargada de la organización de las elecciones en el ámbito federal. En primer término se señala que dicha función es de carácter estatal, lo cual significa que de ella participa todo el Estado y no solamente uno o varios órganos específicos de go· bierno. Para tal organización se requiere un marco legal establecido por el Poder Legislativo a partir del texto constitucional; un conjunto de órganos adrninistrativos que realicen en la práctica las tareas para llevar a cabo e! proceso; autoridades jurisdiccionales que resuelvan los conflictos surgidos del mismo y, en la base de los comicios, participa la población de modo directo en cuanto que las casillas son atendidas por los ciudadanos. El organismo que se encuentra en la cúspide administrativa de esta enorme pirámide se denomina Instituto Federal Electoral, e! cual, de acuerdo con lo expuesto, es un órgano del Estado. Empero, tiene una naturaleza especial ya que no queda sujeto en su actuación a ninguno de los tres poderes constituidos y por ello la Constitución lo cataloga como un organismo público autó' nomo. En el dictamen de las reformas constitucionales introducidas en 2007 se explica que la autonomía tiene como propósito "impedir que los poderes públicos, cualquiera de ellos, interfieran, obstaculicen o influyan sobre las decisiones que en ejercicio de sus facultades adoptan los entes autónomos", pero agrega: "sin ernbargO, autonomía no es autarquía. Los organismos autónomos están sujetos al marco
general de obligaciones y responsabilidades establecidos por la Constitución y e! orden jurídico mexicano". En la doctrina se estima también que la autonomía de los órganos que disfrutan de ella de acuerdo con la Constitución debe garantizar la independencia de los mismos no sólo de los poderes tradicionales sino también de los partidos y de otros grupos y factores reales de poder.' EIIFE está dotado en la Constitución de personalidad jurídica y patrimonio propios. Se conforma por cuatro tipos de órgano: directivos, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Los directivos o "de dirección" son cuerpos colegiados que toman las decisiones en su respectivo ámbito de competencia y dictan normas y acuerdos que desarrollan las bases legales; los ejecutivos son las juntas ejecutivas integradas por personal profesional que ejercen las funciones ejecutivas para desarrollar e! trabajo administrativo de! conjunto de órganos que integran e! [FE; los técnicos asumen funciones que tienen ese carácter como el Registro Federal de Electores, y las comisiones de vigilancia tiende a verificar, por parte de los partidos políticos, el cumplimiento de las funciones relativas, por ejemplo, a la integración de! padrón o al reparto de tiempos en radio y televisión.
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VéaseCárdenas, Pérez y Carbonell, "Presente y futuro de la autonomíadel InstitutoFederal Electoral': en J. Orozco (coord.) Administración Y financiamiento de las elecciones en el umbral del siglo XXI.
fifemoria del rrr Congreso
internacional de Derecho electoral. n. \n.~\\\u\o a.e \.nves'llgaciones
Jurídicas. UNAM, México, 1999, págs. 467 a 513. Véase la página web http://catarina.udlap.mx
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6.7.1. El Consejo General dellFE El órgano superior de dirección del ¡FE se denomina Consejo General y se integra por un consejero presidente y ocho consejeros electorales. Estos nueve funcionarios tienen efectivamente la capacidad de tomar decisiones pues cuentan con derecho de voto en dicho órgano. De manera adicional, concurren a la integración del mismo, con voz pero sin voto, los denominados consejeros del Poder Legislativo que, de acuerdo con el Cofipe, son tantos como grupos parlamentarios hay en las Cámaras del Congreso de la Unión, consideradas en conjunto; es decir, si un partido tiene un grupo parlamentario en cada cámara, dispondrá de un solo consejero y si posee grupo parlamentario sólo en una de las cámaras, acreditará igualmente un consejero por parte del Poder Legislativo. También integran el Consejo General, un representante por cada partido político nacional. Ellos son diferentes a los que provienen de los grupos parlamentarios que, aunque se definen en función de la pertenencia a partidos, son nombrados formalmente por el Poder Legislativo en los términos previstos en el Cofipe, en tanto que los representantes partidistas son designados por las directivas de sus respectivos partidos. Nótese que un partido que no tenga representación en las cámaras, mientras no pierda su registro como partido político nacional, puede acreditar un representante. Los representantes partidistas tienen sólo voz pero no voto. Igualmente, sin voto, participa de este órgano supremo de dirección un secretario ejecutivo. El consejero presidente y los consejeros electorales serán electos "sucesivamente", dice la Constitución, lo cual debe interpretarse como "uno por uno separadamente", en el caso de que deban ser electos varios a la vez, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, "previa realización de una amplia consulta a la sociedad". Esta última frase fue añadida con motivo de la reforma de 2007 y deriva de la presión social en cuanto a la participación de los partidos a través de los grupos parlamentarios en la designación de los miembros de la autoridad electoral. Empero, es preferible entender que en una democracia representativa los partidos son sujetos determinantes en la toma de decisiones y que la apertura de una "consulta a la sociedad" puede implicar formas de participación en las cuales los propios aspirantes a consejeros se dediquen a hacer campaña entre grupos sociales que los impulsen, generándose un activismo político que puede resultar más inconveniente para la conformación del órgano que la propuesta de los grupos parlamentarios en el cuerpo legislativo. Cada uno de los consejeros del Poder Legislativo y de los representantes de los partidos cuenta con su respectivo suplente. La permanencia del consejero presidente en su cargo es de seis años y puede reelegirse una sola vez. Se entiende que esta reelección puede ser o no inmediata. Los consejeros electorales duran en su cargo nueve años 1 no tienen \a posibi\id.ao. de ser reelectos. La manera como está redactado el texto constitucional abre la posibilidad de que un consejero electoral, una vez concluido su cargo o antes, pueda ser electo consejero presidente, puesto que no se trata de una reelección en el cargo de consejero electoral.
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Se prevé que los consejeros electorales sean renovados en forma escalonada, es decir, no son reemplazados todos juntos de modo simultáneo, como sucedía antes de la reforma de 2007, que estableció este escalonamiento. Esta fórmula permite que se conserve la experiencia del grupo de consejeros que permanece, lo cual garantiza una debida continuidad en las tareas de la institución. El arto 4° transitorio de dicha reforma previno que: Para los efectos de lo establecido en el tercer párrafo de la Base V del Artículo 41 de esta Constitución, en un plazo no mayor a 3D días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, la Cámara de Diputados
procederá a integrar el Consejo General del Instituto Federal Electoral conforme a las siguientes bases: Elegirá a un nuevo consejero Presidente, cuyo mandato concluirá eI30 de oc-
tubre de 2013; llegado el caso, el así nombrado podrá ser reelecto por una sola vez, en los términos de lo establecido en el citado párrafo tercero del artículo 41 de esta Constitución; Elegirá dos nuevos consejeros electorales, cuyo mandato concluirá el 30 de octubre de 2016. (Los nuevos consejeros que ingresen en 2016 concluirán en
2025); Elegirá, de entre los ocho consejeros electorales en funciones a la entrada en vigor de este Decreto, a tres que concluirán su mandato el 15 de agosto de
200S y a tres que continuarán en su encargohasta el 30 de octubre de 2010 (en este año se elegirían tres consejeros que terminarán su gestión en 2019); A más tardar el 15 de agosto de 2008, elegirá a tres nuevos consejeros electorales que concluirán su mandato el 30 de octubre de 2013. (Los tres que se designen en este año, concluirán en 2022.) De esa manera se continuarán renovando sucesivamente por partes cada nueve años.
Las dificultades políticas entre los partidos imposibilitaron el cumplimiento cabal de este precepto, pues el plazo de 30 dias venció el 13 de diciembre de 2007 y hasta fines de enero de 200S no se habían hecho los nombramientos previstos en el artículo en cuestión. El texto de este precepto constituye una camisa de fuerza que indebidamente se pusieron los diputados a sí mismos para, en un plazo no mayor de 30 días naturales, contados a partir de la entrada en vigor de la reforma, la Cámara de Diputados tuviera que hacer los nombramientos correspondientes. Este plazo es fijo y preciso, no hay margen para deducir su posible ampliación, pues incluso en la Constitución se hace hincapié en que no será "mayor" de 30 días naturales. Al no haber cumplido con este deber constitucional, los diputados hicieron una interpretación indebida de la segunda parte del mencionado artículo el cual establecía que los consejeros electorales y el consejero presidente del Consejo General dellFE en funciones a la entrada en vigor
'ae} presente decreto': contlu\l'Qtí'dI\ en ~'U':, 'L'b.~~'U'b \\.0.'&\.0.
~í). \.o.n-
to la Cámara de Diputados diera cumplimíento a lo dispuesto en el multicitado
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artículo. En ningún lugar decía que permanecerían en sus cargos "hasta que los diputados nombren a los nuevos consejeros", sino hasta que se haya cumplido con el artículo cuarto transitorio lo cual tenía que haber ocurrido dentro de esos 30 días naturales, de modo que la Cámara de Diputados no dio cumplimiento a un texto constitucíonal. Tratando de justificarse los diputados acudieron también al principio jurídico de que "nadie está obligado a lo imposible': Esto es verdad, pero en este caso fueron los propios diputados los que se obligaron a algo que podía tornarse imposible en cualquier momento, como efectivamente sucedió. Es conveniente insistir en que es totalmente inadecuado poner fecha fija para tomar una decisión que depende de una votación para la cual se requiere de mayoría calificada, porque existe la probabilidad de que no se alcance esa mayoría y que por tanto no se cumpla con el plazo establecido previamente en la ley. Las cúpulas partidistas con un razonamiento simplista alegan que de esa manera se ven forzados a cumplir, pero evidentemente, como sucedió en el caso analizado, puede no ser así, dando la pésima impresión de que los propios legisladores atropellan lo dispuesto en la Constitución. Hasta antes de la reforma de 2007, los consejeros electorales tenían suplentes electos por la Cámara de Diputados, figura que se suprimió a partir de la mencionada reforma y ahora se prevé que "De darse la falta absoluta del consejero Presidente o de cualquiera de los consejeros electorales, el sustituto será elegido para concluir el periodo de la vacante. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes." La misma base v del arl. 41 establece un régimen de incompatibilidades al ordenar que "El consejero Presidente y los consejeros electorales no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados:' A fin de garantizar su independencia en las decisiones que tomen y la autonomía del órgano, en el propio precepto se les otorga una garantía en cuanto a sus ingresos al disponerse que "La retribución que perciban será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:' Otra incompatibilidad establecida constitucionalmente en la reforma de 2007 consiste en que "quienes hayan fungido como Consejero Presidente, consejeros electorales y Secretario Ejecutivo no podrán ocupar, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado". Pese al supuesto no involucramiento partidista de las personas que son designadas para integrar el Consejo General, en la práctica ocurria con relativa frecuencia que quienes salían de dicho órgano se postularan como candidatos de partidos políticos a puestos de elección o aceptaran cargos en el Ejecutivo. A fin de limitar esta conducta de quienes participan como árbitros del proceso electoral, se previó la incompatibilidad antes mencionada que tiene aplicación para cargos ad-
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ministrativos en los poderes Legislativo y Ejecutivo, en el entendido de que para ser postulados a los cargos de diputados o senadores deben transcurrir por lo menos tres años de haberse separado del cargo de miembros del Consejo General del ¡FE, como lo disponen los arts. 55 y 58 de la Constitución. Llama la atención el que no exista incompatibilidad entre el desempeño del cargo de presidente del Consejo Generala miembro del mismo y la candidatura a la Presidencia de la República. Evidentemente, sería inadmisible que en pleno ejercicio del cargo alguien pretendiera tal postulación, pero no seria descabellado pensar, a la luz de algunas experiencias, que con muy poco tiempo entre la terminación del ejercicio como consejero se pudiera pretender alcanzar una candidatura presidencial, para lo cual no está fijada constitucionalmente una fecha de separación previa.
En cuanto al secretario ejecutivo, éste será nombrado con el voto de las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su presidente. Los requisitos que deben llenar para su designación el consejero presidente del Consejo General, los consejeros electorales, el contralor general y el secretario ejecutivo del ¡FE están contenidos en el Cofipe.
6.7.2. La Contralaría General dellFE La reforma de 2007 introdujo una figura nueva en la estructura del ¡FE: la Contraloría General del mismo, que viene a ser una especie de órgano autónomo al interior del propio organismo autónomo. Un antecedente de este cambio se encuentra en el episodio ocurrido en 1999 cuando el contralor interno del Instituto decidió imponer sanciones a algunos consejeros por irregularidades detectadas en los manejos administrativos. Como resultado, el Consejo General del ¡FE destituyó a dicho contralor. Por eso en la exposición de motivos de la reforma de 2007 se lee: "Esde toda evidencia que el titular de un órgano de control interno no debiera ser designado por los sujetos que están sometidos al control que la ley establece; ello convertiría a los controlados en juez y parte, con efectos nocivos como los ya observados en un caso no muy distante en el propio Instituto Federal Electoral:' Efectivamente, cuando ocurrieron los hechos de 1999 el contralor del ¡FE era designado por los propios consejeros, quienes tenían también la facultad de removerlo. La referida exposición de motivos señala que la única fuente de legitimidad de un órgano de control al interior de los organismos autónomos debe ser la propia soberanía popular representada en los cuerpos legislativos y por esa razón en la base V del art. 41 se indica que "El titular de la Contraloría General del Instituto será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la forma y términos que determine la ley.Durará seis años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la presidencia del Consejo General y lllantendrá la coordinación superior de la Federación.
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Es interesante hacer notar que esta forma de designación introduce, por primera vez en nuestro texto constitucional, la participación de las instituciones públicas de educación superior, es decir, universidades e institutos creados por el Estado, en el nombramiento de servidores públicos. El Cofipe en su art. 388 remite a la Ley Orgánica del Congreso para la regulación de este procedimiento. La contraloría del lFE, de acuerdo con la base v "tendrá a su cargo, con autonomía técnica y de gestión, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto': Esa es la razón por la cual sostengo que se trata de una autonomía dentro de otra. Empero, tampoco se trata de un órgano sin control pues, por una parte, debe coordinarse con la Auditoria Superior de la Federación que es la entidad de fiscalización a la que se alude en el texto constitucional y está regulada en el art. 79, y por otra, esta misma Auditoría está sujeta a la vigilancia de la Cámara de Diputados.
6.7.3. Las funciones dellFE La base V del art. 41 asigna al ¡FE en el plano constitucional, además de aquellas que determine la ley, las siguientes actividades, las cuales deberá efectuar en forma integral y directa, es decir, atenderlas de manera total y sin encargarlas a otras instancias, si bien esto último tiene que admitir algunos límites como lo veremos al referirnos a la impresión de materiales electorales: 1. Las relativas a la capacitación y educación cívica que abarcan la instrucción del personal que se hace cargo de las casillas y, en general, tareas educativas tendientes a elevar la cultura cívica. 2. La geografía electoral, consistente en la demarcación de los distritos y las circunscripciones electorales. 3. Las relativas a los derechos y las prerrogativas de las agrupaciones y los partidos políticos, esto implica la asignación de financiamiento, de tiempos en radio y televisión, uso de franquicias postales y demás aspectos que se contienen al respecto en la legislación electoral, en la cual también se desarrolla la regulación de las agrupaciones políticas que son formas de asociación para fines políticos que tienden a la formación de partidos. 4. El padrón y la lista de electores, es decir, el registro de los ciudadanos a través del Registro Federal de Electores y la elaboración de las listas que se usan el día de la elección para identificar a los votantes y anotar en ellas que han votado. s. La impresión de materiales electorales, que abarca la de las boletas, las actas, las mamparas e incluso materiales que no se imprimen propiamente como Jos crayones empleados para marcar las boleta, o la tinta indeleble . que se pone en el dedo pulgar de los electores. 6. La preparación de la jornada electoral, que supone una serie de tareas logísticas previas para que se instalen las casillas y se puedan recibir los sufragios el día de la elección.
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7. Efectuar los cómputos en los términos que señale la ley. es decir. el conteo de los votos emitidos desde las casillas y en los distritos o en los consejos estatales existentes en cada entidad federativa para la elección de senadores. 8. Declarar la validez y otorgar las constancias en las elecciones de diputados y senadores; esta función le otorga al [FE la posibilidad de declarar que han sido válidas las elecciones de diputados y senadores. más no la de Presidente de la República, ya que esto solamente corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En cada distrito se declara la validez de la elección de los diputados uninominales a través del Consejo Distrital correspondiente. Cada uno de estos consejos es un órgano del propio [FE. En los consejos estatales se hace el cómputo y se declara la validez de la elección de los senadores de mayoría y de primera minoría. El Consejo General hace el cómputo nacional y declara la validez de la elección de diputados y senadores de representación proporcional. Precisamente por esa razón la Constitución habla aquí de constancias en general, porque las hay de mayoría, de primera minoría -cuando se trata de los senadores-4 y de representación proporcional. 9. Efectuar el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, en lo cual es muy claro el texto que limita el conteo de los votos distrito por distrito para la elección presidencial; pero hasta ahí llega la función del [FE, al que no le corresponde realizar el conteo general en el país. La realización de una suma general de votos por el Consejo General en la elección de 2006 fue uno de los factores que propiciaron el deterioro de la autoridad de los consejeros que integraron ese consejo, varios de los cuales fueron desplazados en la reforma de 2007, pues efectivamente no correspondía a esa autoridad electoral hacer un recuento de tal naturaleza. El cómputo realizado en cada distrito debe ser remitido al Tribunal Electoral para que éste se encargue de sumar los resultados de los 300 distritos y hacer la declaratoria relativa a la elección de Presidente, como lo indica el art. 99. 10. La regulación de la observación electoral y de las encuestas y los sondeos de opinión con fines electorales, la cual tiene por objeto señalar las condiciones en que pueden participar observadores nacionales e incluso extranjeros bajo la figura de visitantes, así como fijar reglas aplicables al levantamiento de cuestionarios acerca de la intención de voto de la gente o de sus preferencias electorales de partidos y simpatías políticas a fin de que no generen una distorsión en la voluntad de los electores. Por eso las normas del Cofipe prohíben la difusión de encuestas con cierto tiempo de
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Véase el apartado 7.7.
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anticipación inmediata a la elección o durante la jornada electoral hasta que se haya terminado el tiempo previsto para dicha jornada en el huso horario más occidental del país. La Constitución también ordena que "Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley:' Otra de las novedades introducidas en la reforma constitucional de 2007 en esta materia fue la relativa a la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales, la cual "estará a cargo de un órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral, dotado de autonomía de gestión, cuyo titular será designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta del Consejero Presidente. La ley desarrollará la integración y funcionamiento de dicho órgano, así como los procedimientos para la aplicación de sanciones por el Consejo General. En el cumplimiento de sus atribuciones el órgano técnico no estará limitado por los secretos bancarios, fiduciario y fiscal:' Tenemos aquí un caso más de órgano técnico cuyas características específicas deben ser desarrolladas en la ley,e igualmente, como en la Contraloría, nos aparece dotado de una autonomía de gestión que lo aleja de posibles influencias directas de los consejeros. En la práctica éstos habían desarrollado un considerable activismo tendiente a controlar todas las actividades ejecutivas y técnicas del Instituto, creando condiciones en las que con razón o sin ella, los partidos percibían animadversiones o simpatias de las que podría surgir un trato contrario al principio de imparcialidad. La exposición de motivos de la reforma de 2007 recogió estas inquietudes y las expresó de la manera siguiente: De igual manera, la Iniciativa bajo dictamen propone [...] establecer la creación de un órgano técnico para la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales, su naturaleza jurídica y la forma de designación del titular de dicho organismo; se establece igualmente que para el cumplimiento de sus objetivos no estará limitado por los secretos bancarios, fiduciario y fiscal, siendo además el conducto obligado para que sus similares de orden estatal superen la limitación impuesta por las mismas normas legales antes mencionadas. Tales propuestas son relevantes en tanto permitirán dar un paso adicional en la profesionalización e imparcialidad de la función fiscalizadora que, respecto a los partidos políticos nacionales, la Constitución atribuye desde 1996 al Instituto Federal Electoral. La actual normatividad legal otorga esa función material a una comisión de consejeros electorales del Consejo General del IFE, lo que ha ocasionado distorsiones innecesarias en el trato entre estos servidores públicos y los representantes de los partidos políticos en el propio Consejo, además de continuas fallas en el ejercicio de tal facultad por la comisión de consejeros hoy competente.
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Uno de los aspectos más importantes de esta innovación es la supresión del secreto bancario, fiduciario y fiscal para que las autoridades en el ámbito bancario y de valores -específicamente la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la Secretaría de Hacienda, así como sus órganos en materia impositiva-, estén obligadas a entregar la información relativa a transacciones en las que pudieran estar involucrados los partidos a fin de que se revisen sus cuentas de manera adecuada. La obligatoriedad para que la revisión de las finanzas partidistas en los estados pueda beneficiarse de esta norma, se encuentra en el arto 116 inciso k), en el que se dispone que la regulación electoral estatal debe instituir "bases obligatorias para la coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, en los términos establecidos en los dos últimos párrafos de la Base V del artículo 41 de esta Constitución':
La reforma de 2007 introdujo una nueva función alIFE consistente en la posibilidad de organizar elecciones locales en las entidades federativas, con lo cual introduce un elemento centralista en el sistema federal mexicano. El texto correspondiente en el arto 41 dispone: "El Instituto Federal Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable:' Ciertamente no se impone a dichas entidades federativas la organización centralizada de la elección, pero se abre una primera puerta hacia ello. Durante las discusiones previas a la reforma de 2007, algunos sectores llegaron a plantear la posibilidad de crear un Instituto Nacional de Elecciones a nivel constitucional que organizara todos los procesos electorales del país, con lo que se arrebataría a los estados un elemento esencial de su soberanía en cuanto al control del procedimiento en virtud del cual se expresa la voluntad popular en la que, de acuerdo con el propio arto 41, se deposita la soberanía que se ejerce a través de los poderes estatales. Aunque sea teóricamente posible asignar la organización electoral a un solo órgano si el Constituyente Permanente lo dispusiese, ello implicaría una modificación esencial en la forma de Estado, convirtiéndolo en la práctica en una república más centralista que federal. Es de esperarse que los estados no decidan renunciar a su soberanía al admitir la suscripción de convenios basados en la disposición constitucional que hemos reproducido líneas atrás y, más adelante, sería conveniente revertir ese propósito centralizador en una futura reforma constitucional. El propio arto 41 cierra el circulo al respecto cuando dispone que el mencionado órgano técnico del Consejo General, será el conducto para que las autoridades competentes en materia de fiscalización partidista en el ámbito de las entidades federativas -lo cual incluye al Distrito Federal- puedan superar la limitación relativa a los secretos bancarios, fiduciario y fiscal.
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6.8. Sistema de impugnaciones en materia electoral La regulación del sistema electoral está sometida a una revisión ejercida a través de la propia autoridad administrativa y, finalmente, las decisiones de ésta quedan sujetas a la intervención del Poder Judicial de la Federación. Al respecto, la base VI del art. 41 dispone: Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución. En materia electoral la interposición de los medios de impugnación, constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o
el acto impugnado.
En esta base se establece otro principio que rige en la materia: el de definitividad, el cual consiste en que los actos en el proceso electoral quedan firmes una vez que se agoten las posibilidades de impugnarlos, con lo que se da cumplimiento al principio de certeza. La idea es que no puede haber una cadena interminable de disputas con motivo de los resultados de las elecciones y que cada etapa de la misma se cierre de modo definitivo una vez que existe una resolución de última instancia al respecto o bien cuando han transcurrido los plazos legales para presentar una impugnación. El sistema previsto en la Constitución se desarrolla en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual contiene disposiciones que regulan procedimientos de impugnación que se desahogan ante la propia autoridad administrativa, es decir, el Consejo General del IFE y otros de naturaleza estrictamente jurisdiccional que son conocidos por el Tribunal Electoral de! Poder Judicial de la Federación a los que aludimos en e! capítulo 11.5
6.9. El régimen electoral local Como hemos señalado, los principios generales expuestos en el arl. 41 rigen para la materia electoral tanto en el ámbito federal como en el de las entidades federativas al que denominamos local. Empero, las reglas específicas aplicables a las elecciones en los estados de la República se encuentran en e! art. 116, y las correspondientes al Distrito Federal en el arl. 122.6
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Respecto del terna jurisdiccional recomiendo al lector consultar María Macarita Elizondo Gasperín, Causales de Nulidad Electoral. Doctrina jurisprudencial, estudio de las pruebas, Porrúa, UNAM, México, 2007. Véase más adelante en el capítulo 15 el apartado correspondiente a las reglas aplicablesa la materia electoral en el ámbito de las entidades federativas.
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del Poder
legislo~ivo 7.1. Unicamarismo y bicamarismo Debo iniciar con una advertencia de carácter gramatical. Pese a que el diccionario de la Real Academia Española usa los términos bicameral para referirse a los poderes legislativos compuestos de dos cámaras, bicameralismo para aludir al sistema correlativo y unicameral para el Poder Legislativo integrado por una sola asamblea, sin que exista, como sería lógico el vocablo unicameralismo, soy de la opinión de que, en virtud de que la propia Academia eliminó la palabra cámera, por tratarse de un arcaismo, la lógica evolución idiomática debe conducir a denominar como unicamaral al parlamento constituido por una sola asamblea y bicamaral al integrado por dos y para aludir al sistema correspondiente a cada una de estas dos figuras procede hablar de unicamarismo y bicamarismo, respectivamente.
Pues bien, para estudiar la estructura del Poder Legislativo mexicano debemos empezar por decir que éste se deposita en un órgano denominado Congreso General, también llamado por la Constitución Congreso de la Unión (por ejemplo, en el art. 29), el cual se conforma por dos cámaras, es decir, dos asambleas diferentes, una denominada Cámara de Diputados y la otra Cámara de Senadores. El texto respectivo, contenido en el art. 50 dispone: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores:' Estas cámaras son parte integrante del Congreso, no algo distinto a él, son las partes de un todo. Generalmente actúan como órganos separados, aunque en constante correlación, en ocasiones ejercen ciertas facultades queles están atribuidas de manera exclusiva pero son parte del Congreso. Existe un tercer órgano del Congreso General que se denomina Comisión Permanente prevista en el art. 78. Esta comisión ejerce determinadas atribuciones originalmente conferidas al Congreso o a alguna de sus cámaras durante el tiempo
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en que éste se encuentra en receso, pero tampoco se trata de una entidad distinta a dicho Congreso puesto que también forma parte de él. El Congreso General excepcionalmente actúa como asamblea única con la participación conjunta de los miembros de ambas cámaras, como veremos más adelante, pero sólo en ocasiones especiales y para actos en los que no hay deliberación ni se toman determinaciones correspondientes a sus facultades, salvo en la elección del Presidente de la República que debe fungir con carácter interino o sustituto,' o para conocer de la renuncia de dicho funcionario. En el Derecho comparado de los países que se ajustan al modelo de democracia constitucional, también denominada democracia liberal o democracia occidental, existen diversas maneras de estructurar el Poder Legislativo. Éste puede ser unicamaral y lo ejerce una sola asamblea o cuerpo colegiado, bicamaral si se constituye con dos cámaras o multicamaral si se conforma por más de dos asambleas. Este último caso es muy poco frecuente; existió en la Yugoslavia socialista ya desaparecida, pero también se presenta en casos especiales en los que para producir un resultado legislativo se requiere la voluntad de múltiples cuerpos colegiados. Esta situación puede ocurrir en la aplicación de procedimientos de reforma constitucional en estados federales cuando intervienen los órganos legislativos de las entidades federadas. Dichos procesos de reforma constitucional que, esencialmente, son también procesos legislativos, hacen intervenir a varios órganos colegiados. En México por ejemplo, se exige además de la aprobación de las dos cámaras del Congreso de la Unión por mayoría calificada de dos tercios, la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados.
7.1.1. Ventajas y desventajas En la doctrina se analizan las ventajas y desventajas que ofrecen los sistemas unicamaral y bicamaral. El primero de ellos es, por lógica, menos complicado y más veloz, así como normalmente menos costoso dado que por regla general una segunda cámara implica un mayor número de legisladores y una burocracia duplicada. Además, supone una mayor facilidad para la consecución de acuerdos. En cambio, el sistema bicamaral ofrece como ventajas, según Manuel Barquin,' en primer lugar, un relativo debilitamiento del Poder Legislativo, ya que cuando recae en una sola cámara puede ser en exceso poderoso -como ocurrió en México entre 1857 y 1874- en detrimento de la capacidad del Poder Ejecutivo que puede sufrir un sojuzgamiento politicamente inconveniente. El bicamarismo permite equilibrar la fuerza de ambos poderes. En segundo lugar, en caso de surgir una confrontación entre una de las cámaras y el Poder Ejecutivo, la otra cámara puede servir como elemento mediador para resolverla. Un tercer argumento favorable al
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Véase el capítulo 10.
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Manuel Barquin, Comentario al artículo 50 en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 7a. ed., Instituto de Investigaciones l\\I\d\c.:A.'b, \S't;~"'ÑI. ""J 'i\Qn-ua, "N\i,':;:~.\co, 1995, t. I.
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bicamarismo consiste en que dada la enorme importancia de la función legislativa es conveniente que ésta se realice con gran prudencia y a ello coadyuva la revisión que hace una segunda cámara, lo cual permite una más profunda reflexión y un examen más detallado de los asuntos que se deben resolver. El ímpetu, el entusiasmo desbordado o el propósito de obtener un rápido triunfo político pueden propiciar la precipitación y la imprevisión que den lugar a consecuencias no deseadas de las medidas legislativas aprobadas en esas condiciones. La revisión hecha por una segunda cámara amplía el tiempo dedicado al examen de un asunto y con ello da oportunidad a que sectores de la población que puedan resultar afectados, tengan ocasión de hacer valer sus puntos de vista, antes de que se apruebe en definitiva una ley. Una cuarta ventaja consiste en la elevación de la calidad representativa en el seno de un congreso. Cuando existe una sola cámara se aplica un único criterio de selección de los representantes. En general, la representación popular está basada en una fracción del conjunto de pobladores del país, de modo que se trata de alcanzar la uniformidad representativa de la población sobre una base cuantitativa determinada; es decir, se elige a un diputado por cada cierto número de habitantes para tratar de alcanzar la mayor igualdad entre los votantes y que cada voto valga aproximadamente lo mismo. Aunque es factible combinar diferentes criterios de elección en la conformación de una cámara, como sucede en México y otros países con la aplicación simultánea de los sistemas mayoritario y el proporcional, la segunda cámara permite acudir a una base representativa diferente. En muchos casos ésta es de tipo regional y cuando se trata de estados federales hace posible la representación de las entidades que los integran, buscando con frecuencia que dicha representación le dé un peso igualo similar a las partes integrantes de la federación. En otros casos permite integrar distintas formas representativas, históricamente justificadas mediante la designación directa de determinadas personas que no responden al voto popular, como en la Cámara de los Lores de Inglaterra, o atender a necesidades políticas específicas para incorporar en la segunda cámara a determinados individuos o grupos designados por el Poder Ejecutivo, por una combinación de otros poderes establecidos, o bien como ocurre en algunos países, como Italia, en donde los ex mandatarios se convierten en senadores vitalicios.' Chile, Perú y Venezuela tuvieron en algún momento un sistema similar.
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El Parlamento italiano es bicamaral. La Cámara de Diputados está compuesta por 630 miembros, elegidos por sufragio universal y directo, mientras que el Senado de la República está compuesto por 315 miembros, elegidos sobre base regional, añadiéndose a estos senadores electos los senadores vüahcíos, nombrados, en número no superior a cinco, por el Presidente de la República. así como los ex presidentes de la República. Actualmente los senadores vitalicios son siete. La duración del mandato de diputados y senadores es de cinco años. En el ejercicio de la función legislativa, la Cámara de Diputados y el Senado tienen idénticos poderes, de modo que las leyes deben ser aprobadas con un texto idéntico por ambas cámaras. Véase página web www.mtas.es/ mundo/ consejerías/Italia/ 8TrabResidirlBreveRe.htm
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De esta manera se consigue una mayor variedad en la representación y se atiende a la integración de fuerzas con determinado peso específico, por su infiuencia organizacional o política o por su origen regional. En razón de esta última circunstancia, prácticamente todos los estados que siguen el sistema federal cuentan con una segunda cámara para que ahí estén representados los estados o las provincias. Esta fórmula se adoptó por primera vez en la Constitución de Estados Unidos de América a raíz de su independencia, cuyo objeto era garantizar la igualdad de los estados que se integraban a la Unión, de manera que los grandes no avasallaran a los pequeños, y así se determinó que independientemente del tamaño o el número de pobladores de los estados, todos ellos contarían con dos senadores. Como vimos en el capítulo 1, en el siglo XVlII los estadounidenses adaptaron, para los fines de sus necesidades organizativas, un precedente histórico mucho más antiguo, justamente el parlamento inglés aparecido en el siglo XlII, que primero tuvo una asamblea representativa de la nobleza -la actual Cámara de los Lores- y después creó la Cámara de los Comunes, que alojaba la representación de la burguesía. La idea de contar con dos cámaras ha permitido atender diversas necesidades de reparto del poder político en distintos países estructurados de las maneras más disímbolas. De hecho, hay estados unitarios que cuentan con dos cámaras en las que se combinan representaciones territoriales con algunas de otra naturaleza. El bicamarismo surgió desde 1327 como un esquema práctico para atender la exigencia de representación de diferentes capas sociales ante la autoridad monárquica. El sistema parlamentario inglés fue tomado como modelo por los estadounidenses, adaptado a las necesidades de su entorno político, para hacer posible la conjunción de los estados en una federación, usando la segunda cámara a fin de que ahí se garantizara la igualdad de representantes para todos los estados de la misma manera. Una vez acuñado el modelo, los diferentes países lo han empleado para enfrentar los requerimientos de su realidad política.
7.1.2. Primera y segunda cámaras La noción segunda cámara revela un tratamiento que implica la existencia de una primera, y efectivamente así es. Las asambleas representativas que ejercían la voluntad popular de acuerdo con la ideología liberal. debían buscar una representación directa e inmediata de los electores, sin intermediarios y procurando la realización del principio "Un hombre, un voto:' Al margen de cualquier otro criterio, este tipo de asambleas tendría que constituirse con la finalidad de que cada determinada cantidad de población eligiera a un diputado. En consecuencia, las denominadas segundas cámaras deben dar cabida a otro tipo de representatividad, por eso el bicamarismo ofrece muy variados modelos de segundas cámaras, en tanto que la que recoge en su conjunto a la representación
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sistemas. Por otra parte, un análisis detallado del esquema bicamaral conduce a
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preguntarse hasta qué punto ejercen de manera compartida las dos cámaras la potestad legislativa, de modo que es válido cuestionar, desde el punto de vista teórico, ¿cuál es la esencia del sistema bicamaral?, ¿basta con que se observe en la descripción constitucional que el congreso o parlamento se constituye por dos cuerpos colegiados? Al respecto, lean Mastias y lean Grangé' responden con criterios funcionales muy importantes que rebasan el examen formal. Para ellos no es suficiente que la Constitución o la costumbre señalen que un parlamento se compone por dos cámaras y consideran que deben cumplirse tres condiciones materiales para que realmente una segunda cámara tenga tal carácter: 1. Debe ser una institución política de alcance nacional, representativa con efectiva intervención en la deliberación pública de la ley y en el control de la actividad gubernamental, investida de un cierto poder de decisión. 2. Por su procedimiento de formación, contar con un título legítimo para . considerar que representa a la soberanía nacional. 3. Participar en las funciones que la Constitución atribuye al parlamento, especialmente en lo que concierne al ejercicio de la competencia legislativa general.
Estos autores observan con justificada razón que no todas la segundas cámaras particípan en la misma medida en el ejercicio parlamentario y proponen mecanismos para constatar si efectivamente ejercen parte importante del Poder Legislativo o sólo actúan en forma colateral con un escaso poder decisorio en las cuestiones fundamentales. Este criterio es muy importante para certificar si en la práctica el Poder Legíslativo, en un sistema bicamaral, se comparte por las dos asambleas o una de ellas ejerce realmente la función legislativa. Es curioso pero la cuna del parlamentarismo bicamaral que es el actual Reino Unido de la Gran Bretaña difícilmente pasa esa prueba. En el sistema británico la carga legislativa corresponde de manera abrumadora a la Cámara de los Comunes, además de que los miembros de la Cámara de los Lores no provienen de la elección popular y por tanto resultaría muy dudoso que se les atribuyera una representacíón de la soberanía popular, a la manera que lo admite la ideología democrático-liberal. La Cámara de los Lores, de origen nobiliario, fue perdiendo poco a poco sus poderes frente a la de los comunes. De hecho, en la actualidad "el papel de la Cámara de los Lores como factor de decisión política es muy limitado, incluso marginal".' Los lores carecen de poder en materia presupuestal y sólo pueden ejercer un veto temporal para retrasar la aprobación de
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Iean Mastias y lean Grangé, Les secondes chambres du parlement en Europe Occidental, Económica, París, 1987. Ibidem, pág. 272.
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una ley, que incluso sin su voluntad puede llegar a serlo, si cuenta con el apoyo de la Cámara de los Comunes. En determinados casos efectúan algunas funciones de naturaleza jurisdiccional. Únicamente por una legitimación tradicional y por el amplisimo reconocimiento histórico como precedente puede seguirse considerando al sistema británico como bicamaral. Es frecuente que las segundas cámaras en los sistemas parlamentarios tengan poderes de menor alcance que aquellas en las que se deposita de origen la representación popular general. En algunos casos no tienen competencia en todas las materias, y en otros, aunque la tengan, su poder es más reducido y se constriñe a una facultad de veto en materia legislativa, que puede llegar a ser superado por una mayoría calificada en la cámara popular. Por ejemplo, el Bundesrat alemán puede interponer un veto para la aprobación de ciertas leyes, pero si una mayoría calificada en el Bundestag (equivalente a la Cámara de Diputados) la aprueba, puede pasar por encima de la voluntad de la otra cámara. En casos excepcionales, como el del senado italiano y el consejo de estados de Suiza, la segunda cámara posee prácticamente los mismos poderes legislativos que la primera. En contrapartida, es posible encontrar el fenómeno relativamente inverso, en virtud del cual un sistema formalmente unicamaral termina funcionando como si fuese bicamaral. En Noruega, por ejemplo, una porción de la asamblea única dispone de competencias especificas para revisar el contenido de los textos legislativos sin que puedan aprobarse si no pasan dicho examen. Esta parte de la asamblea actúa en los hechos como si fuera una segunda cámara de carácter revisor.
Por otro lado, se dan casos en los cuales un órgano ajeno al parlamento funciona dentro del proceso legislativo como una cámara más, como el Consejo de Estado de Luxemburgo que desempeña un papel muy similar al de una segunda cámara sin formar parte del parlamento. En cierta medida, el Consejo Constitucional francés, al operar como órgano verificador de la constitucionalidad de las leyes) se comporta ocasionalmente como una tercera cámara en el proceso legislativo. Los sistemas presidenciales, cuando operan bajo el sistema bicamaral, siguiendo el modelo estadounidense, normalmente pueden considerarse en sentido propio bicamarales por la similitud de los poderes de ambos cuerpos colegiados. En México opera un auténtico sistema bicamaral con algunas particularidades, pero sin duda cumple a plenitud los criterios propuestos por Mastias y Grangé, dado que las dos cámaras tienen un origen electoral y, en consecuencia, un título válido para el ejercicio de la soberanía popular, además de que ambas tienen pleno poder de decisión. Sin la aprobación conjunta no es posible emitir una ley.Asimismo, las dos ejercen poderes de control sobre el gobierno y sólo de manera excepcional existen materias que se resuelven exclusivamente por una de ellas. Empero, hasta en ese aspecto encontramos cierto equilibrio ya que el poder presupuestal es exclusivo de la Cámara de Diputados,
sólo aJ Senado.
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Un sector de la doctrina distingue entre bicamarismo perfecto, en el cual ambas cámaras "poseen atribuciones o poderes idénticos': y el bicamarismo imperfecto, "cuando una cámara domina sobre la otra'" En la historia constitucional mexicana, la Constitución de 1824 contenía un sistema bicamaral perfecto con una igualdad prácticamente absoluta entre ambas asambleas, lo cual es un fenómeno muy poco frecuente; en cambio, la de 1857 depositaba el Poder Legislativo en una sola cámara, la de diputados. No obstante, para algunas decisiones se votaba por diputaciones formadas por el conjunto de diputados de un estado, con lo que se introducía un matiz de representación estatal en ausencia de la Cámara de Senadores, que se restableció hasta 1874. La conformación de un Legislativounicamaral en un Estado federal, como era el derivado de la Constitución de 1857, constituye una rareza pues no está de más insistir en que los sistemas federales cuentan normalmente con dos cámaras, una de representación popular general y otra en la que están representados las entidades que integran la federación de que se trate.
7.1.3. La naturaleza nacional de las primeras cámaras Es conveniente aclarar al estudiante que -como especialista en Derecho que habrá de ser- no debe dejarse llevar por la terminología popularizada en la prensa, que suele llamar Cámara Alta al Senado y Cámara Baja a la de diputados. Esta distinción es absolutamente impropia en cuanto la cámara a la que se concede mayor importancia representativa popular es a la de diputados y en general a aquella, independientemente de su denominación, que se basa en la representación general de los ciudadanos considerados como tales, agrupados por circunscripciones calculadas según una determinada cantidad de población, sin ninguna otra condición representativa, como habitar en determinado estado o pertenecer a cierto gremio.'
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Héctor Fix Zamudio y SalvadorValencia Carmona, Derecho constitucional mexicano y comparado, Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1993, págs. 638 y siguientes. En cuanto a la representación gremial, un caso interesante es el Senado irlandés que no es elegido directamente por los ciudadanos, sino desde ámbitos profesionales. Se compone de 60 miembros, 11 senadores designados libremente por el Presidente del Gobierno y 49 elegidos, seis por ciertas universidades y el resto de entrepersonas con conocimientos y experiencia en cinco sectores profesionales (cultura, agricultura, trabajo, industria y comercio y administración pública). La elección la realizan miembros de la Cámara de Representantes nueva, los del Senado saliente y los representantes de los entes locales. "Sin embargo, es opinión unánime en la literatura irlandesa que este intento de representación vocacional del Senado ha fracasado rotundamente. No sólo porque la estructura de la sociedad no responde a este esquemasino, sobre todo, porque el protagonismo de los partidos políticos en la representación política lo disuelve por completo. En efecto, la mayoría de los Senadores son hombres de partido, con lo que la composición efectiva del Senado no difiere mucho de la del Dáil; más aún, un escaño en el Senado suele ser un premio de consolación o una recompensa para quienes no han podido obtener su escaño en la Cámara de Representantes y, en el caso de muchos de ellos, tan sólo mantienen tenues conexiones con los intereses profesionales que dicen representar': Véase ElpeculiarSenado irlandés, de D. Fernando Rey Martínez,profesor de
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La representatividad de las primeras cámaras se arraiga en la voluntad pOpular expresada de manera directa, sin ningún matiz ni otra calidad representativa que no sea la de formar parte de todo el pueblo que integra el Estado-nación de que se trate. Esta connotación está recogida en el art. 51 de nuestra Carta Magna al decir que: "La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente." El conjunto de los diputados representa, pues, a toda la Nación. Estas cámaras populares tienen diferentes nombres: Congreso de los diputados en España, House of Representatives en Estados Unidos de América, House of Commons en Inglaterra, Bundestag en Alemania, Asamblea Nacional en Francia, pero al final siempre son los que por el tipo de elección se considera que representan al pueblo del Estado en su totalidad sin ninguna otra especificidad representativa. Pues bien, pretender denominarles Cámaras Bajas parece restarles categoría, cuando en general son las que tienen más amplios poderes. El origen de esta indebida distinción proviene del parlamentarismo inglés en donde a la Cámara de los Lores, por ser la primera en el tiempo y representar a la nobleza o clase alta, se le llamó Cámara Alta, y a la de los comunes, representativa de la burguesía, que carecía de títulos nobiliarios, Cámara Baja. Tanto por la naturaleza de las atribuciones que poseen como por el hecho de que en una república es inadmisible la aplicación de tal criterio, debe desterrarse del lenguaje técnico jurídico el empleo de los calificativos Alta y Baja para aludir a los cuerpos colegiados que integran un Legislativo bicamaral, especialmente si pertenecen a una forma de gobierno republicana.
7.2. El Congreso como asamblea única Antes de estudiar en detalle la estructura de cada una de las cámaras y de la Comisión Permanente, conviene revisar los casos en que excepcionalmente el Congreso de la Unión trabaja de manera conjunta como una asamblea única. Éstos derivan de disposiciones constitucionales que se recogen y regulan en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG), a la que nos referiremos más adelante. Baste ahora decir que en su art. 5° establece los casos en que se produce esta actuación conjunta, que son los siguientes: a) Apertura de los periodos de sesiones ordinarias los días 1° de septiembre y 1° de febrero, y apertura de periodos de sesiones extraordinarias. En rigor, el art. 69 constitucional se refiere expresamente sólo al primer periodo ordinario de sesiones que se inicia el 1o de septiembre de cada año ya la apertura de sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión. No obstante, debe considerarse que dado que el segundo
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Derecho constitucional de la Universidad
goza, España, 2006.
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periodo de sesiones ordinarias no existía cuando se redactó originalmente el art. 69, pero el constituyente planeó la sesión conjunta incluso cuando se trata de un periodo extraordinario y así lo ha interpretado el legislador al redactar el art. 5° de la LOCG, la apertura del segundo periodo ell ° de febrero también requiere la reunión conjunta del Congreso. Además, la práctica parlamentaria seguida hasta ahora así lo confirma. No obstante.Tas costumbres parlamentarias pueden variar. De hecho, consuetudinariamente el Congreso solía efectuar sesiones conjuntas también con motivo de la conclusión de los trabajos de cada periodo, pero esta práctica se abandonó en los primeros años del siglo XXI. A la apertura de sesiones del primer periodo debe asistir el Presidente de la República y presentar un informe escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país.' Cuando se trata de periodos de sesiones extraordinarias, el presidente de la Comisión Permanente debe informar acerca de los motivos o las razones que originaron la convocatoria a dicho periodo. b) Según el mencionado arto So, el Congreso sesiona· también de manera conjunta para la realización de sesiones solemnes, las cuales no están expresamente previstas en la Constitución pero derivan de una añeja práctica parlamentaria que recogela ley orgánica al mencionarlas en dicho precepto. Estas sesiones se realizan en virtud de acuerdos parlamentarios adoptados por cada una de las cámaras y tienen por objeto la conmemoración de algún hecho histórico especial o la recepción protocolaria de algún mandatario extranjero que dirige un mensaje ante ellas. e) Sesiones para elegir Presidente de la República interino o sustituto. La Constitución prevé en los arts. 84 y 85 el caso de falta absoluta de Presidente de la República o el hecho de que éste no se presente para tomar posesión de su cargo el 1° de diciembre. Con el fin de elegir quién deba ocupar el cargo de manera interina o con el carácter de sustituto, el Congreso actúa como asamblea conjunta en la que participan diputados y senadores para deliberar y votar la mencionada designación.' d) Calificación y aceptación de la renuncia al cargo del Presidente. En caso de que el Presidente de la República renuncie a su cargo, el art. 86 constitucional prevé que el Congreso calificará dicha renuncia para determinar si obedece a una causa grave yen su caso aprobarla, con lo cual queda acéfala la titularidad del Ejecutivo y deberá, por tanto, proceder a designar un interino o sustituto. La Constitución en este caso no es explícita en cuanto a la actuación del Congreso como asamblea única, pero por la naturaleza del evento y por sus consecuencias jurídicas, es lógico que así se haga y por ello la ley orgánica la incluye entre los casos de actuación como asamblea unificada.
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Véase el capítulo 10. Véase también en el capítulo 10 lo relativo a este procedimiento.
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e) Toma de posesión del Presidente de la República. El art. 87 prevé que la protesta del Presidente entrante se hará ante e! Congreso de la Unión y en casos excepcionales ante la Comisión Permanente. Es evidente que al inicio normal de un periodo constitucional e! Congreso deberá reunirse para recibir la protesta de acuerdo con el texto previsto en dicho art. 87.
El segundo párrafo de! art. S' de la LOCG establece que cuando el Congreso sesiona conjuntamente debe reunirse en el recinto de la Cámara de Diputados y el presidente de ésta fungirá como presidente de! Congreso. En los casos señalados en los incisos a), b) y e) puede haber algunas intervenciones en la tribuna del congreso por parte del Presidente de la República o alguno de los congresistas o invitados para hablar ante él, pero no se desarrolla ningún proceso deliberativo ni se toman decisiones. En cambio, en los casos a los que aluden los incisos e) y d) el Congreso puede y debe deliberar antes de proceder a votar para tomar las decisiones que ahí se mencionan. Cuando el Congreso tiene que deliberar con motivo de una sesión conjunta para luego adoptar una determinación, es muy importante la manera como se establece el quórum, esto es, el número mínimo de sus miembros para poder tomar una resolución válida. 10 El art. 8' de la LOCG prevé que en este caso "se requiere el quórum que para cada una de ellas se dispone en el primer párrafo del articulo 63 constitucional". En dicho precepto se dice que se necesita la presencia de más de la mitad del número total de sus miembros. De esta manera, para constituir la sesión conjunta del Congreso en todos los casos es necesario que primero se constate el quórum de cada cámara por separado, a fin de determinar que en cada una estén presentes más de la mitad de sus integrantes; después de lo cual y una vez que se instala cada asamblea por separado se pasa a la integración de la sesión conjunta. Lo anterior es muy importante porque cuando se requiere una decisión, por ejemplo, la e!ección de un presidente interino prevista en los arts. 84 y 85, se dice que es necesaria la presencia de las dos terceras partes de los legisladores. Si no se diferenciara el quórum previo en cada cámara, podria llegarse al extremo de que se pretendiera hacer sesionar al Congreso sólo con diputados, pues de un total de 628 congresistas que, como se verá más adelante, integran ambas cámaras, las dos terceras partes son 419 y dado que hay 500 diputados, podria no estar presente ningún senador y tratar de instalar el Congreso. Debido a que éste, según la Constitución, consta de dos cámaras, es preciso asegurarse que cada una de ellas tenga el quórum para sesionar y posteriormente instalar el Congreso. En los casos en que decide como asamblea única, la votación se toma indistintamente a diputados y senadores sin que se vote de manera separada por cámara, pero el quór~m siempre debe verificarseen función de la presencia de más de la mitad de los diputados y más de la mitad de los senadores.
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Véase en el apartado s.! el concepto quórum y algunag p9.rht\)\~t)o.~o.es para su ceterrmnacion en
las cámaras.
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7.3. Requisitos para ser diputado o senador Antes de estudiar cómo se integra cada cámara conviene conocer los requisitos para ocupar el cargo de diputado o senador de la República. La base genérica del derecho de los ciudadanos mexicanos a ser electos para estas dignidades se encuentra en el arto 35 constitucional, que dispone como prerrogativa del ciudadano en su fracc. 11: "Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley:' Debe entenderse que estas calidades corresponden, en su estricto sentido gramatical, a propiedades inherentes a algo, en consecuencia, aluden a condiciones intrínsecas de la persona que están señaladas en la propia Constitución federal o las de los estados. En principio, deben ser estos ordenamientos los que indiquen los requisitos, pero como lo prevé el arto 35, puede ser la ley secundaria la que fije algún requisito adicional. No obstante, es claro que la ley no puede exigir ningún requisito intrínseco como la edad o la nacionalidad, agregado a los que previene el texto constitucional federal o local de que se trate. Ahora bien, otros requisitos tienen que ver no con calidades intrínsecas, sino. con algunas de tipo accidental, como la incompatibilidad o no con ciertos cargos oficiales. Estas incompatibilidades pueden ser absolutas o relativas. Son absolutas si no permiten despojarse de un determinado cargo para acceder a la condición de funcionario electo o si claramente establecen que después de haber ocupado cierto puesto nunca más podrá volverse a ocupar. Las incompatibilidades absolutas sólo puede establecerlas una disposición constitucional federal. Las constituciones locales o las leyes federales o estatales pueden agregar algunas incompatibilidades ~o indicadas en la Constitución, por . ejemplo, las que tienen que ver con el desempeño de cargos en organismos electorales; empero, siempre debe haber la posibilidad de acceder a un cargo de elección mediante la separación del puesto que se supone incompatible, con cierto tiempo de anticipación. De conformidad con el arto 55, los requisitos para ser diputado son los siguientes:
a) "Serciudadano mexicano por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos" (jracc. t). Esto indica que se debe tener la nacionalidad mexicana por nacimiento de acuerdo con lo estipulado en el arto 30.1' Por tanto, no puede acceder a este cargo quien posea la nacionalidad mexicana por naturalización. En este punto es preciso tener en cuenta que dado que la Constitución admite hi posibilidad de que una persona de nacionalidad mexicana por nacimiento posea simultáneamente otra u otras
nacionalidades, 105 cargos para los cuales la p\:()'j)\c.. Ccmst\tuci6n.
disponga que sólo pueden ser ocupados por mexicanos por nacimiento no se otorgarán
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Véase el capítulo 13.
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a quien tenga doble nacionalidad. Así lo dispone el arto 32 constitucional, que dice: "El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión:' Como se aprecia de este texto, también cuando cualquier ley indique que para el desempeño de un cargo es preciso ser mexicano por nacimiento, deberá rechazarse a quien disfrute de doble nacionalidad, con mayor razón si tiene más de dos. 12 Además de la nacionalidad, el o la aspirante debe poseer la calidad de ciudadano, es decir, con base en el art. 34, ser varón o mujer que haya cumplido 18 años y tener un modo honesto de vivir. Este segundo requisito en realidad se presume de manera general de todos los habitantes y la ley desarrolla los casos en que se incurre en la transgresión de esta condición. Precisamente cuando la ley prevé como sanción la pérdida de los derechos ciudadanos o se está privado de ellos por los supuestos establecidos en los arts. 37 y 38, que se refieren a la pérdida o suspensión .de los mismos, el posible aspirante a un cargo deja de cumplir el requisito de estar en el ejercicio de sus derechos. Esto ocurre, por ejemplo, si el ciudadano se encuentra sujeto a un proceso criminal por un delito que merezca pena corporal, que es una de las varias hipótesis consideradas en los mencionados preceptos.
b) "Tenerveintiún años cumplidosel día de la elección" (jracc. u). Este requisito señala la edad mínima para poder ocupar el cargo. Implica que no basta con alcanzar la ciudadanía, sino que el constituyente estima que se necesita una experiencia vital más extendida para desempeñarse como representante de la nación, dado que la
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La exigencia de la ciudadanía por nacimiento no había existido antes de la Constitución de 1917, más que en la de 1836 y según afirmaba en la tribuna del Congreso Constituyente posrevolucionario el diputado Martí -que por cierto era mexicano naturalizado, de origen cubano- tal requisito fue derogado en 1842 por presiones diplomáticas de España y Estados Unidos de América. El Proyecto de Carranza sólo exigía la ciudadanía mexicana, la adición de que fuera por nacimiento la introdujo la Comisión correspondiente, con un argumento un tanto extraño: dado que al Congreso correspondía designar Presidente de la República en casos de falta absoluta de éste, en un momento dado todos los diputados podrían ser presidenciables, razonamiento que caía por su base puesto que entonces también hubiera sido necesario igualar las edades para aspirar a ambos cargos, cosa que no sehacia. El asunto originó un extenso y singular debate que en realidad nunca se centró en la sustentación que daba la comisión a su propuesta y se deslizó, por una parte, hacia la falta de solidaridad de los extranjeros con México, lo cual no era el punto por discutir pues la ciudadanía por naturalización elimina la condición de extranjero, y por otro, a disputar acerca de si debía o no concederse a los latinoamericanos nacionalizados el derecho a ser diputados. En todo caso, el argumento más sólido a favor de mantener la redacción presentada por la comisión, lo adujo el diputado Machorro Narváez al sostener que en muchos casos la naturalización obedecJa a un inrerés /77¡¡teri¡¡}
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muy amplia y finalmente se aprobó la fracción como aparece ahora con 98 votos contra 55.
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ciudadanía y con ella la capacidad de votar se. obtienen a los 18 años, pero para poder ser electo diputado se exigen 21 por lo menos. Es curioso observar que la redacción de esta fracción es defectuosa ya que pareciera, si se lee con rigor, que sólo quien cumple 21 años justamente el dia de la elección, tendría derecho a ser diputado. Es obvio que esta interpretación es absurda, ya que debe entenderse que el constituyente quiso decir: Tener por lo menos 21 años cumplidos el dia de la elección. En los diversos países de América la edad mínima para este cargo es en algunos casos de 21 y en otros de 2S años."
e) "Ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella" (fracc. m). Esta parte de la fracción se aplica a los diputados electos por mayoría relativa. La base de la elección es cada distrito electoral en que están divididos los estados, de modo que el aspirante debe tener la condición de originario de dicho estado, y se entiende por analogía que quienes se postulen en el Distrito Federal también deben ser originarios de él. El carácter de originario depende de la Constitución de cada estado, que define esa calidad normalmente en función de haber nacido en el estado o ser hijo de personas nativas de él. En todo caso, debe estarse al contenido de la norma constitucional estatal que defina la condición de originario o un término equivalente, como el de nativo del estado de que se trate. En el Distrito Federal, su Estatuto de Gobierno no describe estas características pero sí las considera como requisitos para el desempeño de cargos locales, como el de diputado a la Asamblea Legislativa oIefe de Gobierno, así que debe estarse por analogía a las que existen en las entidades federativas. La Constitución permite que quien no sea originario de un estado pueda ser electo en uno de sus distritos, siempre que sea vecino de él, es decir, que ahí habite, tenga establecido su domicilio y esa situación efectivamente corresponda a la realidad y no sea fingida, por eso dice el texto "con residencia efectiva"!" de más de seis meses anteriores a la fecha de la elección. Se puede plantear la duda de si esta fecha debe ser inmediatamente anterior o no. Dado el espíritu de la disposición que tiende a vincular al electo con el sitio en donde es elegido, la interpretación correcta es la de que la residencia debe acreditarse por lo menos durante los seis meses inmediatamente anteriores al día de la elección."
Véase la página web_http://pdba.georgetown.edu Al respecto véase Juicio de Revisión Constitucional Electoral. Expediente: SUP-JRC-D13/98 en la página web del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 15 Consúltese en la misma página web la tesis Residencia efectiva. El cómputo del plazo para acreditarla debe realizarse a partir del periodo inmediato anterior a la elección (legislación de Sonora), que aunque referida a la elección de este estado nos da una orientación importante en relación con el criterio del TEPJF. Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, Compilación Oficial, 2a. ed., Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005, pág. 907. 13
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Para los contenidos jurídicos específicos de los términos vecindad y residencia debe acudirse también al contenido de las constituciones locales." En cuanto a los diputados electos por representación proporcionaP'la Constitución en esta misma fracción dispone que deben ser originarios de alguna de las entidades federativas comprendidas en la circunscripción plurinominal donde se haga la elección o vecinos de ella, en las mismas condiciones explicadas en el párrafo anterior. La propia fracción termina aclarando que "la vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de cargos públicos de elección popular"; lo cual significa que la Constitución presume juris et de jure que quien se encuentra fuera del lugar donde fue electo sigue residiendo en él si desempeña un cargo de elección popular. Por ejemplo, si corno diputado se traslada a la capital de la República y ahí vive, se le sigue considerando residente del sitio donde fue electo. Esta disposición debe interpretarse siempre en el sentido de la vinculación representativa que se tiene, pero no cuando el cargo de elección na está ligado al lugar donde ésta se produjo. Imaginemos que una persona nació en Saltillo y ha vivido muchos años en Mérida. Un día, con motivo de las elecciones en el lugar donde es originario lo eligen diputado local del estado de Coahuila y se traslada a la capital de dicha entidad. Luego de tres años quiere ser diputado federal por Mérida, de donde no es originario y había dejado de residir por ser diputado en Coahuila. ¿Podría alegar que corno estaba desempeñando un cargo de elección popular, no perdió su vecindad en Mérídar Aunque es posible que no hubiera perdido su relación sociológica con esta última ciudad y quizá hasta su familia siguiera viviendo ahí, creo que debido a que el cargo por el que se alejó no estaba ligado a la representación de ese lugar, no debería hacerse válida la presunción de que continuaba residiendo en Mérida. d) "No estar en servicio activo en el ejército federal, ni tener mando en la policia o gendarmeria rural en el distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días antes de ella" (fracc. IV). La intención de este requisito es que el aspirante no dispon-
ga de medios de coacción contra los electores. En cuanto al servicio en el ejército, además nuestra Constitución trata de separar tajantemente las responsabilidades civiles anejas a los cargos públicos de elección popular, de la función castrense, no sólo por el carácter civil del servicio público, sino también por el hecho de que un militar en activo podría estar sujeto a instrucciones supuestamente legítimas dadas
por sus superiores, lo cual sería incompatible con su condición de representante popular. Con respecto al mando en la policía, debe entenderse que el adjetivo rural afecta exclusivamente a la gendarmería, pero la policia puede ser la urbana municipal, la estatal o la judicial o ministerial, de modo que los procuradores de justicia, subpro-
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Consúltese sobre este tema. mi libro Derecho municipal,
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Véanse los apartados 7.6.3 y 7.6.4.
Oxford Uni\ltí~\'l1
)\n'1;~, M.roCQ, 'L'\)'Ub.
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curadores o cualesquiera otros funcionarios que tengan este tipo de mando, deben separarse de sus cargos noventa días antes de la elección para poder ser elegidos diputados. e) La frace. V contempla un amplio conjunto de incompatibilidades, bastante complejo y con algunas inconsistencias, el cual se extendió a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 9 de junio de 2007. Algunas de las ampliaciones que incluyeron a funcionarios de los órganos electorales obedecieron al hecho de que, con frecuencia miembros de estas autoridades que fungen como árbitros de los procesos electivos aparecían como candidatos de partidos políticos a cargos de elección popular, lo cual tiende a poner en duda la imparcialidad que debería caracterizarlos. Este régimen de incompatibilidades atiende el desempeño de funciones públicas y establece distintos tiempos y condiciones para la separación previa de las mismas y en algunos casos la incompatibilidad absoluta aun separándose del cargo previo. La restricción más severa en cuanto a tiempo se da respecto de los gobernadores de los estados y el jefe de gobierno del Distrito Federal, quienes no pueden ser electos diputados en las respectivas entidades donde gobiernan durante todo el tiempo de su encargo, aunque se separen del mismo. Se supone que se pretende evitar que usen su influencia para imponerse en el cargo de diputado o senador quizá hasta para prolongar su poder en la entidad. No obstante, la disposición tiene el defecto de que no impide el uso del cargo para proyectarse a la obtención de otro en una entidad distinta, lo cual es posible por las propias condiciones de elegibilidad previstas en el mismo artículo. Pensemos en un jefe de gobierno del Distrito Federal o un gobernador de un estado que hubiesen nacido en una entidad diferente, lo que de hecho ha ocurrido con gran frecuencia en la capital de la República. Pues bien, ese mandatario podría postularse y ser electo en la entidad de la que es nativo -pero no está gobernando- como diputado o senador sin siquiera tener que dejar el cargo al frente de la entidad que sí gobierna. Se dirá que el caso es improbable y políticamente muy dificultoso, sin embargo, en la polítíca mexicana suceden con frecuencia circunstancias atípicas que no está de más prever de manera adecuada y, de hecho, el ejemplo planteado es jurídicamente posible en las condiciones en las que en la actualidad está redactada la Constitución. En cuanto a temporalidad, le sigue en restricción cuantitativa la impuesta a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magístrados y el secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicíal de la Federación, los consejeros a todos los niveles del Instituto Federal Electoral \) el secretario ejecutivo, direcaoree o personal profesional directivo del propio instituto, salvo que se separen de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección. Es interesante que no se permite la solicitud de una licencia para separarse temporalmente, sino que se informe la renuncia al puesto, ya que eso significa la separación definitiva. Ello
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se justifica por evitar la contaminación de quienes fungen como jueces del máximo nivel o autoridades electorales con las tareas político-partidistas a las que deben regular. Llama la atención que faltó incluir en este catálogo a los funcionarios electorales de las entidades federativas que rigen sus elecciones locales, pues en relación con ellos debería existir la misma razón restrictiva. En un rango menor de tipo temporal se encuentran los titulares de los organismos constitucionales autónomos, ya que se pide que se separen del puesto con 90 días de anticipación a la elección." El texto se refiere a los que la Constitucíón otorga autonomía, pero se plantea la duda si las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley, que se mencionan en la frace. VIII del art. 3°, pueden ser consideradas en esa categoría. Aunque en términos estrictos su autonomía no deriva directamente de la Constitución, algún rector que pretenda ser diputado o senador haría bien en separarse de su cargo en el plazo fijado para evitar que prospere una impugnación contra su candidatura. Igualmente se requiere separarse del puesto públíco que se desempeña con 90 dias de anticipación a los secretarios y subsecretarios de Estado, es decir, a los titulares de las secretarías de Estado o del despacho, que son colaboradores directos del Presidente de la República e integran el llamado gabinete, así como a sus subordinados inmediatos. El mismo requerimiento se fija para quienes sean titulares, esto es, quienes tengan el puesto de dirección más alto de los organismos descentralizados de la Administración Pública Federal (como Pemex, Comisión Federal de Electricidad, ete.) o desconcentrados (como el Instituto Politécnico Nacional, la Comisión Federal de Telecomunicaciones, etcétera). En cuanto a determinados funcionarios de las entidades federativas, el último párrafo de la fracc. V del art. 55 también señala un término de 90 dias antes de la elección para separarse del cargo pero restringe la obligación a que la elección para diputado o senador sea en sus respectivas entidades federativas. Esto supone que sí podrían ser electos en una entidad distinta sin separarse del cargo, lo cual no parece conveniente. Los servidores públicos locales para los que surte efecto este impedimento relativo son: 1. Los secretarios de gobierno de los estados y del Distrito Federal. Aquí se
plantea el problema de si la Constitución alude sólo a quienes tienen ese nombre y que antes eran una especie de "segundos de a bordo" únicos en cada entidad, o si el término abarca a todos los secretarios que en distintas áreas desempeñan tareas gubernativas inmediatamente dependientes del Ejecutivo. Quizá esta segunda interpretación sea la más idónea, pues secretarios como los de finanzas o desarrollo social pueden tener grandes influencias y recursos a su disposición si hacen campaña sin separarse de
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Véase el capítulo 10.
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sus cargos, que es justamente lo que se trata de evitar con estas incompatibilidades. 2. Los magistrados y jueces federales o de los estados o del Distrito Federal. Dada la naturaleza de las funciones jurisdiccionales, hubiera parecido lógico darles el mismo tratamiento que a los ministros de la Corte o magistrados electorales, a quienes se exige una separación previa de tres años, máxime si se considera que los funcionarios judiciales de rango menor podrían tener la tentación de usar sus cargos para impulsar una carrera político-partidista. 3. Los presidentes municipales y los titulares de las delegaciones del D. F., que son los "órganos político administrativos" del Distrito Federal a que se refiere esta fracción. También deben separarse con antelación de 90 días para participar como candidatos en sus respectivas entidades. Nótese que esta condición no opera para los demás miembros del ayuntamiento electos popularmente, como síndicos O regidores, ni para los altos funcionaríos administrativos de los ayuntamientos, como el secretario o el tesorero municipales. También es de considerarse con atención el hecho de que los diputados locales pueden ser electos diputados o senadores en sus respectivas entidades sin necesidad de separarse de su cargo previamente a la elección federal. Una mención especial requiere la particularidad de que el Presidente de la República no está incluido en ninguna de estas incompatibilídades. Probablemente el constituyente ha partido de la base de que quien ocupa ese cargo máximo del poder público no aspirará a uno de menor jerarquía. No obstante, las cambiantes realidades políticas podrían conducir un día a que un presidente intentara hacerse elegir diputado o senador sin dejar su posición de titular del Ejecutivo, que le concede grandes ventajas, con la intención de prolongar un poder desde una posición de dirigente en las cámaras. Podría decirse que en los hechos se puede mantener esa influencia si las circunstancias políticas lo permiten, pero no es lo mismo hacerlo formalmente desde fuera del aparato gubernamental, que con un alto puesto legislativo que otorga poder formal, presupuesto disponible y fuero parlamentario." La propensión a acogerse a esta posibilídad constitucional podría ser mayor si se espera ser desplazado por un adversario político a quien se pretendiera enfrentar desde una especie de jefatura de la oposición. Dada la cultura política mexicana, que por experiencias pasadas ha buscado evitar que los ex presidentes dispongan de poder político institucional, puede resultar conveniente cerrar esta brecha mediante el establecimiento de una incompatibilidad absoluta entre el cargo de presidente y la elección como d1putado o senaóor, pOI lo menos durante un corto tiempo.
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Véase el capítulo 17.
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f) No ser ministro de algún culto religioso (fracc. VI). Este impedimento se basa en e! carácter laico de! Estado mexicano y en e! principio de separación entre las funciones públicas y las que realizan las confesiones religiosas, en especial por la intensa confrontación histórica que se ha dado entre la jerarquía de la Iglesia católica, ampliamente mayoritaria en el país, y las autoridades civiles. En e! caso particular de esta Iglesia, se da además la circunstancia de que sus ministros y sacerdotes son súbditos de un jefe de Estado extranjero: el Papa. Esta incompatibilidad fue de carácter absoluto durante muchos años a partir de la vigencia de la Constitución de 1917, pero con motivo de la reforma de 1992 propiciada por el presidente Carlos Salinas de Gortari al arl. 130 constitucional, se volvió de índole relativa pues este último precepto señala en su inciso d) que "quienes hubieren dejado de ser ministros de culto con la anticipación y en la forma que establezca la ley podrán ser votados". Esto significa que se deja al legislador ordinario indicar e! tiempo previo de separación del sacerdocio para poder ser electo diputado o senador, a diferencia de los cargos públicos cuyo limitante temporal se establece en la norma constitucional. La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, que es reglamentaria del art, 130, determina e! tiempo previo de separación en cinco años. g) La frace. VII remite a lo que llama incapacidades previstas en el arto 59, en el que' se establece la no reelección para el periodo inmediato de los diputados y los senadores. Tal prohibición no se incluyó en el texto original de la Constitución de 1917, fue incorporada en la reforma publicada e! 29 de abril de 1933. Para ser electo de nuevo, el diputado debe dejar pasar por lo menos un periodo -tres años- y e! senador, mínimamente un periodo de seis años, que es la duración de! ejercicio senatorial. Empero, no hay prohibición para que un diputado sea electo senador para e! periodo inmediato ni para e! proceso inverso. Incluso en ambos casos la postulación puede hacerse sin abandonar previamente el cargo que se está ocupando, pues no hay incompatibilidad alguna dispuesta al respecto. Es más, según e! arl. 125, aunque no se pueden desempeñar dos cargos de elección popular simultáneamente en la Federación, ni uno en ésta al mismo tiempo que otro de elección popular en un estado, e! que resultare electo para dos puestos "puede elegir, entre ambos, e! que quiera desempeñar': La no reelección inmediata de los legisladores es un tema debatido entre los grupos dirigentes de México y predomina la idea de que debería removerse este impedimento para hacer más profesional la tarea legislativa. Se argumenta, asimismo, que ello permitiría al elector premiar o castigar' a los representantes populares y que la práctica internacional casi absoluta es en el sentido de permitir la reelección inmediata, ya que sólo Costa Rica y México tienen una disposición similar. En contra se aduce que favorecería el enquistamiento de grupos de poder, especialmente mediante la práctica de poner condiciones al financiamiento de las ca=pañas; cerrarla )a5 viss de acabD ala permeabilidadIlCllí.tka 'f ",tia "'" 'i"''''cipio para abrir el camino a la reelección presidencial, que está absolutamente
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prohibida. La polémica se encuentra vigente en la segunda parte de la primera década del siglo XXI, aunque la base popular del país ve con desconfianza la mencionada reelección. Los diputados y senadores no pueden ser reelectos con el carácter de suplentes pues sería una manera de burlar la prohibición, pero los suplentes sí pueden postularse para el periodo inmediato, con la condición de que no hubieren estado en ejercicio. Debe entenderse que tal ejercicio no debe haber ocurrido en ningún momento, ni siquiera unos cuantos días, durante e! periodo en que fungían como suplentes. Finalmente, debemos indicar que todos los requisitos analizados en los párrafos anteriores son aplicables a quienes pretenden postularse como candidatos al Senado, excepto e! de la edad, que e! art. 58 fija en 25 años. Originalmente, la Constitución de 1917 solicitaba por lo menos 35 años para ser senador. Esta edad se redujo a 30 años en 1972, tomando en cuenta la proporción de población joven en e! país, y en la reforma publicada e! 29 de julio de 1999 se bajó a 25 años, con motivo de un arreglo político entre partidos, como una concesión a favor de un diputado hijo de! entonces presidente del Partido Verde Ecologista, que se alió en una decisión coyuntural con e! Partido Revolucionario Institucional (PRI) para impedir el inicio de un juicio político contra un gobernador de este último partido.
7.4. La figura de la suplencia Tanto la elección de diputados (art. 51 in fine) como la de senadores (art. 57) se hacen por fórmulas integradas por un propietario y un suplente. El propietario es quien ha de ejercer el cargo, pero si llega a faltar de manera absoluta o temporal, el suplente habrá de sustituirlo. Tanto para los legisladores que se eligen por mayoria como para los de representación proporcional se elige a un suplente. En realidad, para estos-últimos podría haberse evitado la figura pues existe una lista de candidatos para los puestos por el sistema proporcional tanto de diputados como de senadores, de modo que si falta el originalmente electo, podría recurrirse al siguiente lugar en la lista. La figura.del suplente es de origen hispano. El Derecho mexicano la tomó de la Constitución española de Cádiz y la ha mantenido hasta nuestros días. En el sistema estadounidense no se prevé la elección de un suplente y en caso de producirse tina vacante se recurre a una elección extraordinaria en la circunscripción de que se trate, ya sea e! distrito en que fue electo el diputado o el estado de donde provenga el senador. En México se prevé la elección extraordinaria de los diputados y senadores electos por mayoría en caso de que falten tanto el propietario como el suplente, según dispone el art. 63. Un caso adicional es el de los senadores de primera minoría; como no resultaría lógico convocar a una e1ecciónextraordinaria para elegir a quien deba ocupar e! segundo lugar, a fin de resolver este caso de falta absoluta de un senador, el artículo
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mencionado prevé que en ese supuesto ocupará la senaduría el propietario de la segunda fórmula que hubiese competido en la elección original, el cual a su vez cuenta con un suplente. 20 En el propio art. 63 aparece una función muy importante asignada a los suplentes con el objetivo de evitar que una crisis política impida la instalación de las cámaras o, por lo menos, reducir la probabilidad de que esto ocurra. Ya en 1997 se gestó la posibilidad de que un número importante de diputados intentara bloquear la integración de la Cámara de Diputados, no presentándose a tomar posesión. En esas circunstancias el art. 63 establece que deberá llamarse de inmediato a los suplentes, bajo la hipótesis de que éstos tendrán un fuerte incentivo para presentarse a constituir la cámara." La existencia de los suplentes estaba ligada originalmente a una especie de mandato imperativo que en teoría asociaba al diputado con la circunscripción que lo había electo, de modo que se entendía como representante de los electores de dicha circunscripción, los cuales quedarían sin representación al faltar aquel a quien habían electo; por tanto, el suplente permitía prever que los ciudadanos de un distrito determinado no carecieran de representación. Esta justificación no es compatible con la teoría representativa a la que se acoge nuestra Constitución, dado que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 50 el conjunto de los diputados representa a toda la nación y no se acepta la concepción teórica de que cada diputado represente los intereses de su respectivo distrito. No obstante, la suplencia ofrece diversas ventajas: l. Permite garantizar de mejor manera que se mantenga íntegra la conformación de la cámara correspondiente. 2. Evita la realización de constantes elecciones extraordinarias en diferentes sitios, que implican agitación política y gastos adicionales en un momento distinto al de la elección normal. 3. Da oportunidad a los partidos políticos de colocar en posiciones de prospectiva electoral a un mayor número de militantes, aunque sean posiciones secundarias, pero que les dan posibilidad real de ingresar a la cámara, ya que existe una considerable movilidad en la misma porque con relativa frecuencia los diputados propietarios son llamados a cubrir puestos administrativos y tienen que solicitar licencia. 4. Hace posible la cobertura de ausencias temporales por licencia o enfermedad, para lo cual no resulta útil una elección extraordinaria.
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Debemos recordar que cada partido proponedos fórmulas, compuestas cada una de un propietario
y un suplente; si gana la elección entran los dos propietarios, si queda en segundo lugar entra el propietario de la fórmula ubicada en el primer lugar de la lista. 21 La redacción de este artículo es un tanto confusa en cuanto al momento exacto en que debe hacerse el lieutuido a los suplentes. Nos acuparemos de este tema en e\ Ca:p\\\l\o ~\~;\l'\eÍ\\'C '4\iE'i).""a"I é 'iuncionamiento de las cámaras y la integración del quórum.
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Por supuesto, también se le imputan algunas desventajas: 1. En cierta medida facilita la separación del compromiso electoral de los propietarios que aceptau puestos administrativos, con la seguridad de que podrán regresar a su posición original desplazando al suplente que los hubiere sustituido en forma temporal. 2. Suele disminuir en la práctica el nivel de los méritos de los políticos que acceden a la cámara por la vía de la suplencia, dado que los más connotados no aceptan fácilmente esta posición. En tanto que, si la ausencia se cubre con una elección extraordinaria, los participantes suelen surgir de entre los aspirantes de mayor nivel. 3. Puede propiciar transacciones que no llegan a ser ilegales pero resultan poco éticas, corno ya ha ocurrido en algunos partidos, consistentes en un pacto previo entre el propietario y el suplente para repartirse el tiempo de duración del periodo legislativo, lo cual no corresponde a la voluntad expresada por el elector.
7.5. Conceptos de mayoría y representación proporcional El concepto de mayoría es consustancial a la democracia. Se basa en la idea de que, aun cuando la situación ideal para la torna de decisiones colectivas sería que todos estuvieran de acuerdo en un curso de acción, esto es muy poco frecuente, y en con-
secuencia debe confiarse en el criterio del mayor número de miembros del conjunto que opinen en el mismo sentido. Por eso decirnos que en un sistema democrático manda la mayoría: si bien este principio resulta atemperado por otros valores de la democracia." Existen distintos tipos de mayoría: 1. La mayoría simple o relativa consiste en contar con un mayor número de votos que cualquiera otra de las opciones por elegir, consideradas por separado. Se trata simplemente de obtener más voluntades en favor de una de las alternativas a escoger: la decisión mayoritaria se torna en relación con cada una de las demás posibilidades en competencia, consideradas aisladamente una por una. Veamos un ejemplo: hay 100 participantes en un cuerpo colegiado que van a elegir a su directiva compuesta por un presidente, un secretario y un tesorero. Se presentan cuatro planillas de candidatos: la A, logra 29 votos, la B 25, la e 24, y la O 22. La planilla A gana porque en relación con cada una de sus adversarias obtuvo más votos, logró la mayoría relativa.
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Véase el capítulo dedicado a la democracia en mi Introducción a la ciencia política, 3a. ed., Oxford University Press México, 2005.
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2. La mayoría absoluta consiste en conseguir más de la mitad de los votos posibles. Debe insistirse en definirla como más de la mitad y no "la mitad más uno" o 51%. que no es lo mismo. En un cuerpo de 11 integrantes más de la mitad son seis y hacen mayoría absoluta. aunque no sean exactamente la mitad más uno. sino sólo la mitad más medio. En el mismo ejemplo del párrafo anterior. si para ganar la elección se requiriera la mayoría absoluta, la lista vencedora necesitaría tener 51 votos a su favor. Cuando se pone este tipo de exigencia para una elección entre candidatos. suele aplicarse un sistema a dos vueltas. en el cual si en la primera nadie obtiene la mayoría absoluta, se realiza una segunda en la que participan los candidatos con mayor número de sufragios en la primera vuelta, a fin de que una de los dos opciones finalistas necesariamente reciba más de la mitad de los votos. El concepto de mayoría absoluta puede dar lugar a confusiones pues en el Derecho comparado, por ejemplo en regulaciones parlamentarias como la de Cataluña y otras de la Península Ibérica. se estima que dicha mayoría debe ser siempre calculada sobre el total de miembros del cuerpo colegiado de que se trate. en tanto que la mayoría simple se produce por el hecho de que los votos positivos superen a los negativos sin importar las ausencias o las abstenciones. Realmente la noción de mayoría absoluta significa siempre más de la mitad de los votos. empero puede variar la base sobre la que se contabiliza esa mitad. En el sistema constitucional mexicano todas las referencias se hacen a la mayoría absoluta de "los miembros presentes". de modo que la opción ganadora debe recibir más de la mitad de los votos emitidos, contando -por supuesto-las abstenciones. Cuando se trata de elecciones populares, es evidente que la mayoría absoluta se cuenta sobre los votos emitidos, no existen sistemas que, por ejemplo, para elegir un presidente requieran el voto favorable de más de la mitad de los electores registrados, si bien en algunas normas aplicables a los referendos llega a pedirse que para la validez de éstos, debe intervenir más de la mitad del padrón de ciudadanos. 3. La mayoría calificada es la que exige una cantidad de votos superior a la mayoría absoluta. Generalmente se expresa en fracciones, como 2/3, 3/4, 3/ 5 o alguna otra que signifique un número superior de votos que el representado por más de la mitad de ellos. Supongamos, en el mismo ejemplo que nos ha servido de base, que para elegir a la directiva de ese hipotético cuerpo colegiado se precisara una mayoría calificada de tres quintas partes; tal requisito supondría que la planilla triunfadora recibiera 60 votos. En ocasiones la mayoría calificada se expresa en números absolutos y no en fracciones. Por ejemplo. para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la in constitucionalidad de un precepto le\!,al es necesario el voto de ocho de los once ministros que la integran.
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La representación proporcional es un método de elección aplicable a los cuerpos colegiados que tiende a atemperar los efectos del criterio mayoritario. En los ejemplos anteriores vemos que en el caso de la mayoría relativa los representantes válidamente electos obtuvieron una cantidad de votos inferior incluso a una tercera parte y sin embargo ocuparán todos los puestos, dejando sin representación a 71 miembros que no votaron por ellos. La representación proporcional surgió en Europa en el siglo XIX" con la idea de que los puestos en los congresos se repartieran en proporción a los porcentajes de votos recibidos por cada corriente. Un esquema que se asemejara a la proporcionalidad en nuestro ejemplo podría asignar cada lugar de la directiva a la planilla que más se acercara a una tercera parte de los votos. Cuando se trata de elegir asambleas conformadas por un número elevado de miembros, como suelen ser los congresos nacionales, la proporcionalidad puede acercar en mayor medida las cantidades de votos obtenidas por cada partido al número de lugares, curules, escaños o bancas, como se llama a los sitiales que ocupan los legisladores, aunque es prácticamente imposible llegar a una proporción exacta. El ideal es que el porcentaje de sufragios alcanzado por cada partido se acerque lo más posible al porcentaje de cámara que ocupa. Así, por ejemplo, en una cámara de 500 miembros se buscaria que si un partido tiene 10%de los votos, ocupe 50 de las curules. Si otro tuvo 15% de votación, se trataría de que cubriera 75 curules, y así sucesivamente.
La proporcionalidad plena tiene también sus inconvenientes, como el de dar demasiada fuerza a los partidos muy pequeños, por eso se ponen topes mínimos al porcentaje necesario para ingresar a la cámara o se emplean esquemas mixtos que conceden algunas ventajas a las posiciones mayoritarias, como veremos al analizar el sistema mexícano."
7.6. Integración de la Cámara de Diputados El texto vigente a principios de 2008 del arto 52 establece que: "La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurínomínales" Lo anterior significa que México adopta un sistema mixto que combina el método de mayoria relativa con el de representación proporcional. De los 500 miembros que forman en total la Cámara de Diputados, 300 de ellos -esto es, 60%- se eligen por mayoría relativa. Los otros 200 -40%- son electos por el principio de
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lbidem, págs. 168 y siguientes. Para una interesante reflexión acerca de la importancia de las minorías en las democracias modernas véase Fleury Cynthia:Les pathologies de la démocratie. Librairié Arthemé Fayard. Francia,2005.
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representación proporcional. Debe aclararse que el votante, en el momento de emitir su sufragio, vota simultáneamente por el candidato del partido de su preferencia postulado en el distrito uninominal de que se trate y por la lista, contenida en la misma boleta, propuesta para la circunscripción plurinominal en la que se encuentra ubicado su domicilio, como se explicará más adelante. Cuando se inició el sistema de representación proporcional en 1977, el ciudadano podía votar separadamente por partidos distintos, por un lado para la candidatura uninominal y por otro lado por las listas que se presentaban para la elección proporcional.
7.6.1. Antecedentes Originalmente, la Constitución de 1917 preveía que se eligíera un diputado por cada 60 mil habitantes o fracción que excediera de 20 mil. Así, la Cámara de Diputados se constituía a partir de un determinado número de habitantes previsto en el texto constitucional, para ser la base electoral de la elección de cada uno de los miembros de dicha Cámara, compuesta por representantes de la nación. Con el correr del tiempo y el aumento de la población en el país, se fue haciendo necesario ampliar la base poblacional que servía de referencia para la elección de cada diputado, hasta que en 1977 se adoptó un sistema de número fijo. La Cámara de Diputados tenía cerca de 237 miembros en la L Legislatura, que fue la última electa bajo el principio de una determinada cifra de habitantes por diputado, para elevarse hasta 400 diputados, 300 electos por el principio de mayoría relativa, en distritos uninominales, y hasta 100 de representación proporcional. Los 300 diputados electos por el principio de mayoría relativa deberían serlo en distritos que contendrían una población resultante de dividir el total de los pobladores del país entre 300, considerando, por supuesto, el hecho de que el territorio de un distrito no puede exceder el límite de una entidad federativa. Cada entidad debe quedar dividida en un número exacto de distritos. Existe la disposición constitucional de que ninguna entidad tendrá menos de dos diputados y, en consecuencia, forzosamente deberá tener dos distritos, de ahí que la división no pueda ser exacta, pero sí aproximada, en cuanto a que cada distrito contenga más o menos una tricentésima parte de la población nacional. La Cámara de Diputados se expandió, pues, hasta 400 miembros, se sustituyó el antiguo sistema de diputados de partido que había existido desde 1963 a fin de dar acceso a las organizaciones políticas minoritarias, por la introducción parcial del sistema de representación proporcional para la elección de 100 diputados. Estas representaciones populares se consideraban reservadas para los partidos minoritarios, dada la aplicación de las fórmulas electorales de la época y al hecho de que el partido mayoritario no tenía acceso a tal procedimiento de elección. En 1988, como efecto de la reforma de dic.iem\m: de \')~~, '''' c....=.,,<~,,~ -eccccplió hasta 500 diputados, 300 de mayoría y 200 de representación proporcional,
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pero se permitió que estos últimos también fueran accesibles al partido que hubiese obtenido el mayor número de constancias de mayoría, esto es, de triunfos en los distritos electorales. Simultáneamente se estableció un tope de 350 diputados como máximo que podría tener cualquier partido político. Con ello, aunque se permitía el acceso del partido que lograse el mayor número de triunfos distritales al sistema de representación proporcional, se fijaba un límite para el número de diputados que pudiera obtener por esta vía, de modo que sumando los adquiridos por ambos principios no podría rebasar los 350. En la reforma de 1993 se disminuyó este número hasta 315. Nuevamente en la reforma de 1996 se redujo la cantidad máxima de diputados con los que puede contar un solo partido político en esta cámara. Ya hemos indicado que de acuerdo con la legislación anterior, dicho tope era de 315. En atención a las demandas de los partidos minoritarios, se recortó aún más esta cantidad para dejarla en 300. Este rasgo resulta interesante porque, en rigor, introduce un elemento partidocrático en la Constitución, pues impone un límite a la capacidad del electorado para hacerse representar; esto es así porque aun en el caso de que algún partido, por un fenómeno excepcional de atracción de masas, llegase a concitar una voluntad abrumadoramente mayoritaria que pudiera llegar a 80% o más de la votación atraída por la oferta a los electores de una o varias reformas constitucionales como parte de su plataforma electoral, la capacidad de ese partido, independientemente de la voluntad del electorado, estaría restringida a ocupar 60% de las curules de la Cámara de Diputados y, por tanto, no podría llegar al 66% necesario para lograr una reforma constitucional por sí solo. De esta manera, la Constitución para ser reformada en la práctica y por esta disposición constitucional, no sólo exige una mayoría calificada de los miembros de cada una de las cámaras, sino también la concurrencia indispensable de la voluntad de más de un partido político, con lo que de alguna manera se traslada a los partidos la capacidad decisional que, en principio, debería estar depositada solamente en la ciudadanía. Esta hipótesis supone la presencia de los diputados de todos los partidos, pero si faltare un determinado número de diputados de los partidos opositores, sí podría lograrse la cifra de dos tercios por un solo partido político.
7.6.2. Distritos uninominales y circunscripciones plurinominales En resumen, 300 de los diputados se integran a la cámara mediante una elección efectuada en cada una de las 300 demarcaciones llamadas distritos electorales, que son áreas determinadas por el Instituto Federal Electoral (IFE), en las que se contiene aproximadamente 11300 de la población nacional sin que ninguna de ellas abarque territorio de más de una entidad federativa. Ninguna entidad federativa puede tener menos de dos distritos y en cada distrito gana la diputación en disputa el candidato que obtenga la mayoría relativa de los votos.
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Por eso los distritos se llaman uninomina/es, en razón de que cada partido nomina un solo candidato, por supuesto acompañado de su respectivo suplente, pero sólo uno es electo para ejercer la función. En cambio, para las diputaciones de representación proporcional el país se divide en cinco circunscripciones plurinomina/es (art. 53, segundo párrafo). El calificativo p/urinominal proviene del hecho de que en cada una de las circunscripciones son varios los nominados y, lógicamente son varios los elegidos ya que hay que distribuir un conjunto de lugares disponibles entre los postulados por cada partido, asignándoles los que les correspondan, según la proporción de votos alcanzada. Una circunscripción plurinominal comprende varias entidades federativas. La Constitución señala en el art. 53 que "la ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones': La ley a que se refiere este texto es el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora/es (Cofipe), que abarca todos los aspectos para la realización de las elecciones federales. En este Código se prevé que ellFE determinará para cada elección la manera como quedarán conformadas las circunscripciones plurinominales. Para la elección de 2006 las circunscripciones se integraron por el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, CG 192/2005 de la manera siguiente: ~
Primera circunscripción. Integrada por ocho entidades federativas: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora, con cabecera en la ciudad de Guadalajara, Jalisco. ~ Segunda circunscripción. Integrada por ocho entidades federativas:Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas, con cabecera en la ciudad de Monterrey, Nuevo León. ~ Tercera circunscripción. Integrada por siete entidades federativas: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán, con cabecera en la ciudad de Xalapa, Veracruz. ~ Cuarta circunscripción. Integrada por cinco entidades federativas: Distrito Federal, Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala, con cabecera en el Distrito Federal. ~ Quinta circunscripción. Integrada por cuatro entidades federativas: Colima, Hidalgo, México y Michoacán, con cabecera en la ciudad de 'Ioluca, México. El Consejo General del ¡FE determina también para cada elección el número de diputados que deben elegirse en cada circunscripción, los cuales normalmente se fijan en 40. Éstos se distribuyen a los partidos según el porcentaje de votos que obtengan. A reserva de ver en detalle el procedimiento de asignación, podemos imaginar de manera muy gruesa cómo opera el sistema, suponiendo por ejemplo que compiten cuatro partidos y cada uno recibe 25% ,k l<:l '(~\..~'" "'''
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Ahí queda claro cómo en las circunscripciones plurinominales son varios los electos, a diferencia de los distritos uninominales, en donde resulta electo un diputado por cada uno de los 300 existentes en el país. La referencia a las listas regionales contenida en el art. 52, describe la lista de candidatos que cada partido debe presentar en cada circunscripción. Como la circunscripción abarca una región del país, la denominación empleada es precisamente listas regionales. Cada partido tiene que postular una lista completa del número total de los diputados por elegir en una circunscripción pues, en principio no sabe cuántos le pueden tocar. Sólo como ejemplo hipotético, prácticamente imposible en la realidad, podriamos imaginar que todos los votantes de una circunscripción se pronunciaran por un mismo partido. Ello significaría que los 40 miembros de su lista resultarían electos. En los hechos esto no ocurre así, y de cada lista regional presentada por los partidos solamente un número de los postulados habrán de ingresar a la cámara de acuerdo con la votación obtenida. En nuestro ejemplo esquemático, según el cual cada partido tendría una cuarta parte de la votación, serían 10 miembros de la lista integrada por 40 nombres, los que quedarían acreditados como diputados por cada partido. Con base en la frace. III del art. 54 constitucional, "en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes". Esto quiere decir que en nuestro ejemplo los 10 primeros de cada lista formada por 40 nombres obtendrían el cargo de diputado. A partir de la explicación previa podemos abordar con mayor profundidad el procedimiento por el que se distribuyen los 200 lugares de la cámara que se asignan por el principio de representación proporcional.
7.6.3. Elección por el principio de representación proporcional Las reglas aplicables a este procedimiento están contenidas en el art. 54 de la Constitución. Para que un partido pueda participar en el reparto de los diputados de representación proporcional debe cumplir dos requisitos: a) Acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoria relativa en por lo menos 200 distritos uninominales (jracc. t). Esta exigencia tiende a asegurar que los partidos efectivamente tengan presencia en todo el país y no se limiten a presentar sus listas para ver si con pequeños agregados de votos en diferentes lugares suman los necesarios para ingresar a la cámara. La misma fracción prevé que si un partido no postula ese mínimo de 200 candidatos, no se le otorga el registro de sus listas regionales para la elección proporcional. b) Alcanzar por lo menos 2% del total de la votación emitida para las listas regionales en las circunscripciones plurinominales (jracc. u). Si no logra ese porcentaje, no tiene derecho a participar en el reparto de diputados plurinominales, como se denomina
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a los electos por el sistema de representación proporcional. El primer método para incorporar a las minorías a la Cámara de Diputados fue el de diputados de partido que se introdujo con la reforma del 22 de junio de 1963. Entonces, el porcentaje mínimo de votos que se requería para acceder a ese mecanismo era de 2.5%. En
1971 el margen se redujo a 1.5%,cifra que se mantuvo como barrera para acceder al sistema de representación proporcional incorporado a la Constitución en 1977, que sustituyó al de diputados de partido. Por la reforma del 22 de agosto de 1996 se elevó a 2% con el objeto de cerrar el paso a partidos pequeños que reúnen cantidades minimas de votos en cada casilla con la intención de acumularlos en todo el pais para acceder al reparto proporcional. Esta modificación tiende a reforzar la posición de los partidos de mayor tamaño. Como se dijo, la votación que sirve de base para el cálculo de este porcentaje de 2% es la votación emitida en todo el país para la elección de los diputados plurinominales. Podría pensarse que la votación es igual a la que se emite para la elección de diputados por mayoría relativa puesto que, como se ha explicado, se emite simultáneamente en un solo voto el pronunciamiento del elector para la elección uninominal y para la elección plurinominal. No obstante, en virtud de que existen casos en que el elector, por estar fuera de su distríto pero dentro de su circunscripción plurinominal, vota por los candidatos de las listas sin hacerlo por el candidato uninominal, esta votación por las listas regionales puede tener una ligera variación
respecto de la votación emitida por los candidatos uninominales. De esta manera, para poder asignar diputados de representación proporcional, la votación sobre la que debe calcularse el 2% es la de las mencionadas listas regionales, independientemente de que el partido pueda alcanzar ese porcentaje, o uno superior, en alguna otra de las elecciones que se realicen, como pueden ser las de diputados por mayoría relativa, senadores o Presidente de la República.
7.6.4. Mecánica de distribuciónde los diputados de representación proporcional Las reglas previstas en el art. 54 obligan a tomar en cuenta el número de triunfos que consiguen los partidos en los distritos uninominales. Como esos triunfos se acreditan mediante un documento que se llama constancia de mayoría, la Constitución toma en cuenta la obtención de dichas constancias para interrelacionarla con los lugares que puede recibir un partido por medio de la representación proporcional (RP). Normalmente, al número de diputados que un partido gana en los distritos deben sumarse los que les correspondan por RP, pero esa suma está sujeta a dos condiciones limitativas: l. Ningún partido puede tener más de 300 diputados por ambos principios, esto es, por mayoría y por representación proporcional. 2. N;ngún partido puede ocupar un porcentaje de IUli,ares en la Cámara de Diputados que rebase en 8% a su porcentaje de votación nacional. Ello
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quiere decir que si un partido tiene, por ejemplo, 40% de los votos emitidos en el país para diputados, al sumar las curules que les corresponda por mayoría y por representación proporcional no podrá ocupar más de 48% de la cámara, es decir, no podrá tener más de 240 diputados. A fin de facilitar la comprensión de este requisito, en la tabla siguiente se hace una correlación del porcentaje de votación obtenida nacionalmente entre 30 y 52%, el porcentaje máximo de la cámara que puede ocupar en cada caso el partido del que se trate, y el número de diputados que corresponden a dicho porcentaje en la cámara. Debe tenerse presente que el mencionado porcentaje se calcula para este efecto sobre el número total de miembros de la cámara que es de 500.
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220
37 38 39
45 46
225 230
47
235
40 41
48 49
42 43 44 45
50 51 52
240 245 250
46 47 48 49
50 51 52
53 54 55 56 57 58 59 60
200 205 210 215
255 260 265 270 275 280 285
290 295 300
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7.6.5. Concepto de sobrerrepresentación Se denomina sobrerrepresentación a la diferencia que existe entre el porcentaje de votos que obtiene un partido y el porcentaje que los representantes populares representan en el cuerpo colegiado de que se trate cuando este último es superior al primero. Si un partido, por ejemplo, obtiene 50% de la votación pero en virtud de la aplicación del sistema electoral alcanza 70% de las curules, se dice que está sobrerrepresentado en 20%. Puede llegar a ocurrir lo contrario, que un partido ocupe en la cámara un porcentaje menor que el de la votación que recibió del electorado. En ese caso se dice que está subrepresentada." El sistema mixto mexicano busca evitar que se produzcan distorsiones con motivo de una excesiva sobrerrepresentación y por eso el art. 54 ha dispuesto que ésta no pueda ser mayor de 8%. No obstante, existe un caso en el cual la sobrerrepresentación puede ser más amplia: cuando deriva de los triunfos en los distritos uninominales, es decir, de las constancias de mayoría obtenidas. En la fracc. V del mencionado artículo se prevé que la limitante de 8% a la sobrerrepresentación "no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninomínales, obtenga un porcentaje de curules del total de la cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el 8%". Esto significa que en ese caso se puede rebasar el mencionado porcentaje. Por ejemplo, si un partido tuviese 45% de los votos del país pero hubiera conseguido triunfar en 290 distritos, ello implicaría que va a ocupar 58% de la cámara, lo que constituye una sobrerrepresentación de 13 puntos porcentuales, pero corno las victorias fueron obtenidas por mayoría en los distritos, no le pueden ser retiradas, y se admite por tanto, una sobrerrepresentación mayor al límite de 8% establecido corno regla general.
7.6.6. Concepto de fórmula electoral Por fórmula electoral se entiende el conjunto de normas, elementos matemáticos y mecanismos que hacen posible atribuir a los partidos políticos el número de diputados -de entre los integrantes de sus listas regionales- que, proporcionalmente, corresponda a la cantidad de votos obtenidos en la elección. La fórmula electoral es necesaria para hacer la asignación de diputados de representación proporcional. De acuerdo con el art. 13 del Cofipe, la fórmula aplicable, conforme a lo dispuesto en la fracc. III del art. 54, es una fórmula de proporcionalidad pura que se integra por los elementos siguientes:
a) Cociente natural. Es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de representación proporcional.
2S
Para una amplia explicación del fenómeno de la sobrerrepresentación y las características de los de mayorJa y de representación proporcíónal <;Qt\s.ú.lt..~~~ w..\.'-\.~'\.(,\ {\\.t'\'<;>,d.u.c.ü6.... e,
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la ciencia política, capítulo "Elecciones':
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b) Resto mayor. Es el remanente más alto de votos entre los restos de las votaciones de cada partido político, una vez hecha la distribución de curules mediante el cociente natural. El resto mayor se utiliza cuando, después de asignar los diputados con base en el cociente natural, aún quedan diputaciones por repartir. Para constatar cómo opera en la práctica lo dispuesto por el art. 54, a continuación empleo el ejemplo hipotético tomado de mi Introducción a la ciencia política:" Cifras de votación supuestamente obtenidas por cinco partidos:
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Coñ"stanciade mayoría
'"
A
14600000
230
B
10400000
48
C
8500000
22
D
2500000
O
E
450000
O
250000
Votos nulos
36700000
Votación total emitida
(según el art. 12,párr. 1, Cofipe)
,
I
Total
300
i
I
Votación nacional emitida (VNE) = Votación total emitida (VTE) - (votos nulos + votos a favor de partidos que no alcanzaron 2%). (Según el arto 12, párr. 2, Cofipe) VNE = VTE - (VN + vt) donde VN = votos nulos, y VI = votos inutilizables VNE = 36700000 - (250000 + 450000) = 36700000 - 700000 = 36000000 VI representa 450 000, que es la cantidad de los votos del partido E, que no llega a12% de la VTE necesario para tener derecho a diputados de representación proporcional, El siguiente paso es obtener el cociente natural (ex) que de acuerdo con el primer párrafo del art. 13 del Cofipe es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de RP.. 36000000 "'" 200
26
Ibídem, pág. 218.
=
180000
196 <'--_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
Ahora, de acuerdo con el arto 14, tenemos que determinar cuántos diputados se le asignarían a cada partido, conforme al número de veces que contenga su votación al eN. Veamos:
Partidos
Votación
A
14600.000
B
11, •
CN 180000
8UI
10400.000
180000
57.77
C
8500.000
180000
47.22
D
2500.000
180000
13.88
Esto quiere decir que en números enteros la distribución sería la siguiente: Partidos
Diputados de RP
A
81
O.ll
B
57
0.77
C
47
0.22
D
13
0.88
Total
198
Fracción excedente equivalente al resto de votación
La suma de los diputados asignados es de 198, lo cual quiere decir que faltan dos por asignar. Debe recurrirse al resto mayor, referido en el arto 13, párrafo segundo, y de acuerdo con el arto 14, párrafo primero, inciso b); los partidos con los restos mayores tendrían derecho a los dos diputados aún no distribuidos. Asi:
Partidos
, 1
1
I 1
(
Diputados porCN
Diputados resto mayor
Total
A
81
O
=
81
B
57
I
=
58
C
47
O
~
D
13
I
=
Totales
[98
.-
.+'l
,
47 14 21l1l
,
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
--
J
197
Ahora corresponde atender el párrafo segundo del art. 14, para ver si se tiene que aplicar alguno de los límites previstos en las fraccs. IV y V del art. 54 constitucional. Para ello hay que sumar los diputados obtenidos por ambos principios por los partidos políticos.
A
230
+ 81
311
B
48
+ 58
106
e
22
+ 47
69
D
o
+ 14
14
200
500
300
Totales
Notamos que el partido A rebasa el límite de la frace. IV del art. 54 constitucional, pues de dejarle sus diputados de RP, tendría más de 300; luego habría que considerar que lo primero que debe hacerse es bajarle 11 de los de RP. Empero, aún asi quedaría por encima del límite de sobrerrepresentación de 8%. Analicemos por qué. El partido A obtuvo 14600000, que en relación con la VNE de 36000000 representan 40.55%. Si le dejamos los 300 diputados, resultantes de aplicar el límite de la frace. IV del art. 54 constitucional, el espacio que ocuparía el total de la cámara sería de 60% y con ello rebasaría en 19.45% su porcentaje de votación. Comprobémoslo. Porcentaje de cámara
60%
Porcentaje de votación = 40.55% En consecuencia
60.00 - 40.55 = 19.45% De manera que su límite de sobrerrepresentación sería: 40.55 + 8.00
=
48.55%
Esto quiere decir que no podría ocupar más de 48.55% de la cámara y 48.55% de ésta representa 242 diputados. En realidad, 48.55% de 500 es 242.75, pero no se podrían asignar 75 centésimos de diputado, por eso la cifra cerrada es de 242 para el partido A.
198
l
---
DERECHO CONSTITUCIONAL
De modo que aplicados los limites previstos en el art. 54 constitucional, a las 230 constancias de mayoría ganadas por el partido A se agregarían solamente 12 curules de RP, en lugar de las 81 que nos resultaron de la primera operación de asignación.
En tal virtud, puesto que el partido A recibirá 12 de los diputados de RP, los 188 restantes se repartirán entre los demás partidos, siguiendo las reglas del art. 15 del Cofipe, que responden a los esquemas ya aplicados en legislaciones anteriores. Para ello se eliminan los votos del partido al que se asignaron las referidas 12 curules y el conjunto de los votos de los demás partidos que tienen derecho a que se les asignen diputados de RP se divide entre los 188 lugares disponibles. Así: Partidos
Votación
B
10400000
e
8500000
D
2500000
Total
21400000
188
=
113829
El CN para esta distribución es 113 829. Se procede después a dividir los votos de cada partido entre el CN: Partido
Votación
Curuíes
Cociente natural
1
Fracción restante
B
10400000
113829
=
91
0.365
e
8500000
113829
=
74
0.673
D
2500000
113829
--
21
0.962
Total
186
Se asignan así 186 de los 188 diputados disponibles. Los dos que faltan se adjudican uno al partido D y otro al partido e, cuyas fracciones restantes más altas significa que tienen los restos mayores de votos. Una vez que se sabe a cuántos diputados tiene derecho cada partido se plantea el problema de cómo se distribuyen en cada una de las cinco circunscripciones plurinominales, para ello se procede como sigue: Se determina cómo se distribuyó el total de la votación del partido en cada drcunscr;pdón. Supongamos que vamos a repartir las 91 <;1J.c\J.t<:.~ del, 'i'''<'.'d", 1!. 'í que éste obtuvo las votaciones por circunscripción siguientes:
---_---', 199
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~
Votos
Primera
3170000
Segunda
1850000
Tercera
2620000
Cuarta
1630000
Quinta
1130000
_
~----
-
- -
._ · r __ '_
.
r: -
-
_
La cifra total de votos conseguida por dicho partido se divide entre las 91 curules a las que tiene derecho, a fin de determinar cuántos votos debe aportar en cada circunscripción para acreditar cada curul: 10400000
7
91 = 114285 votos
Para resolver cuántos diputadosobtiene en cada circunscripción, se dividen los votos logrados en cada una de ellas entre el nuevo cociente anteriormente obtenido, como lo muestra el resultado de la tabla siguiente:
Notación
-
,
Cociente
,Diputados
Resto
Primera
3170000
114285
27
0,73
Segunda
1850000
114285
16
0,18
Tercera
2620000
114285
22
0,92
Cuarta
1630000
114285
14
0.26
Quinta
1130000
114285
9
0,88
Totales
10400000
,
-
"-'?'._""..:.,--,
~
-
"
J
88 .---
____ o
~
.
.
Así sabemos cuántos diputados le tocan por circunscripción, en el entendido de que el número de votos que reciben los partidos en cada una es variable, según la fuerza electoral que tienen. Empero, la cantidad de diputados distribuidos al aplicar el cociente es de 88, en consecuencia, faltan aún tres por asignar. Las cifras de la derecha muestran las fracciones decimales de un diputado adicional que pudiera tocarles. Las más altas reflejan, lógicamente, restos de votos más elevados. En razón de que los más altos son: 0.92 en la tercera, 0.88 en la quinta y 0.73 en la primera, en cada una de ellas se le asignará un diputado adicional para totalizar las 91.
200 c'"-_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
El resultado final para el partido B sería el siguiente:
Por resto
Primera
27
+
1
28
Segunda
16
+
o
16
Tercera
22
+
Cuarta
14
+
o
14
Quinta
9
+
1
10
3
91
Total
88
23
Para la asignación de los diputados de los demás partidos por circunscripciones, se procede de la misma manera.
7.7. Integración de la Cámara de Senadores De acuerdo con el art. 56: La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será
asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la
entidad de que se trate. Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos. La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.
Para comprender el contenido de este precepto vale la pena revisar brevemente la evolución de la integración de este cuerpo colegiado, desde 1917 hasta la actualidad. 1917. El texto original de la Constitución de Querétaro indicaba que la Cámara de Senadores se compondría de dos miembros por cada estadCl 'í <1."" 'í''''' .., D\",-,,\\.<> Federal, nombrados en elección directa. La legislatura de cada estado declararía
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~--
_ _, 201
electo al que hubiese obtenido la mayoría de los votos emitidos. El periodo del encargo de los senadores sería de cuatro años y la Cámara debería renovarse por mitad cada dos años. 1933. Por reforma publicada el 29 de abril se amplió el periodo de los senadores a seis años y se determinó que la renovación de la cámara se haría en su totalidad cada seis años.
1986. Por reforma publicada el15 de diciembre se volvió al sistema de renovación por mitades, manteniéndose el periodo de seis años, lo que produciría la renovación de la mitad de los escaños cada tres años. La declaratoria de la validez de la elección la seguían haciendo las legislaturas de los estados y se precisó en el texto constitucional algo que ya había establecido la ley electoral, en el sentido de que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, considerada como Legislatura del Distrito Federal, haría la declaratoria de la elección de los senadores por el Distrito Federal. Para poder aplicar esta reforma se determinó en un artículo transitorio que la elección de senadores de 1988 tendría por objeto elegir a dos senadores por cada entidad federativa, pero uno de ellos permanecería por un periodo de seis años, en tanto que el otro cubriría un periodo de tres años, de 1988a 1991, a fin de hacer posible, a partir de esa fecha, la renovación de la cámara por mitades. Bajo la vigencia de este artículo, efectivamente, se eligió un senador por cada entidad federativa en el año de 1991, para cubrir el periodo de 1991 a 1997. 1993. El 3 de septiembre se publicó en el DOF una nueva reforma en virtud de la cual se elevaba el número de senadores de dos a cuatro por entidad. De éstos, tres serían electos por mayoría y uno más, el cuarto, se asignaría a la primera minoría,
es decir, al partido que ocupase el segundo lugar en cada entidad federativa. Para la aplicación de este sistema cada partido debería presentar una lista con tres candidatos al Senado, por tanto, el partido ganador del mayor número de votos acreditaría a sus tres senadores postulados. La lista debería establecer un orden en la postulación, del primero al tercero, de manera que el partido que obtuviese' el segundo lugar en votos pudiera acreditar al primero de la lista para que fuera el senador de primera minoría, como lo denominaba el texto constitucional, y completar así el número de cuatro senadores por estado." Los cambios introducidos en 1993 volvieron al sistema de renovación total de la cámara cada seis años. Es claro que este último aspecto de la reforma no podía alterar el periodo de los senadores electos en 1991, que debería concluir en 1997. Para lograr que la cámara en su conjunto se renovara otra vez cada seis años, fue necesario introducir en los artículos transitorios las previsiones para que en 1994 en vez de elegir cuatro
<----27
A fin de evitar repeticiones que entorpecen la lectura, emplearé estado y en!idadfederativa como sinónimos, aunque en rigor técnico no lo sean.
202 ,
---
DERECHO CONSTITUCIONAL
senadores por entidad, como lo señalaba el art. 56, se eligieran solamente tres: dos por mayoría y uno para la primera minoría. Estos tres senadores por estado, que harían un total de 96, se sumarían a los 32 senadores electos en 1991, de manera que a partir de 1994 la cámara quedó conformada por 128 senadores, cuatro de cada entidad, pero uno de éstos había sido electo con anterioridad en 1991. Dado que el periodo de tales senadores electos en 1991 concluiría en 1997, se previó para dicho año la elección de un senador por cada estado, cuya actuación duraria sólo tres años -de 1997 a 2000-, y de esa manera hacer posible en el año 2000 la renovación tata! de la cámara y pasar a elegir a los cuatro senadores por cada entidad federativa de acuerdo con las reglas señaladas en el art. 56. 1996. Se modifica nuevamente e! texto de este artículo para indicar que la cámara se integrará con 128 senadores, es decir, el número no variaba, pero ya no se alude a un número fijo por cada entidad federativa y, en cambio, se determina que en éstas se elegirá a tres senadores, dos por mayoría relativa y uno que se asignara a la primera minoría, esto es, a! partido que obtenga el segundo lugar, con lo que la representación de senadores electos en las entidades dará un total de 96. A ellos se agregan 32 senadores electos según e! principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas én una sola circunscrípción plurinominal nacional. Esto quiere decir que hay 32 senadores electos según la proporción de votos obtenida por los partidos y que dichos senadores son propuestos en una lista de alcance nacional por cada partido político. La votación en todo e! país obtenida por cada organización partidista permitirá a ésta acreditar e! número de senadores que les correspondan proporcionalmente. Por ejemplo, supongamos que un partido obtiene 50% de los votos, le correspondería acreditar a 50% de los senadores de su lista y en consecuencia tendría 16 de esos senadores de tallista nacional; otro partido obtiene 30% de la votación, le correspondería el mismo porcentaje de sus candidatos de la lista, que son aproximadamente 10, y un tercer partido obtiene 20% y, en consecuencia, le tocaría más o menos 20% de su lista, que equivale a seis. Así se distribuirían hipotéticamente estos senadores de lista nacional entre los partidos, de acúerdo con la votación que hubiesen conseguido. Se reiteró a la regla de la renovación total de la cámara cada seís años. La asignación de estos senadores se verifica mediante una fórmula que haga posible la distribución de la manera ya explicada anteríormente, aplicando un cociente natural y e! resto mayor. Por cociente natural (CN) se entiende, con base en e! arto 18 de! Cofipe e! resultado de dividir el total de votos emitidos en la elección para las listas de senadores, entre 32, que son los lugares disponibles. Por cada vez que un partido acredite ese cociente natural podrá tener derecho a un senador, si así no se repartiesen todos los escaños, los pendientes se asignarán en e! orden decreciente de los restos de los votos que les queden aún a los partidos políticos. Veamos cómo opera este sistema de eN y resto m~'j~~ '<>.." ..).."""\,, ","",lar al que indicamos renglones atrás. En el ejemplo usaremos cifras muy cerradas
}>"'"
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
---_-"203
para facilitar la comprensión. Supongamos que se emiten 32 millones de votos, con lo cual el cociente natural seria de un millón de votos. '" Ejemplo Total de votación emitida para: Senadores
32000000
Cociente natural
total de votación entre escaños disponibles
Cociente natural
32000000
7
32
=
1000000
A
16000000
50%
B
9600000
30%
e
6400000
20%
32000000
100%
Total
Para distribuir a los senadores debernos ver cuántas veces cabe en la votación de cada partido el CN a fin de saber cuántos senadores le tocan. A un lado pondremos los votos sobrantes, corno residuo después de efectuar cada división:
Partido A
votos
CN Partido B
votos
CN Partido e
~
CN
16000000 1000000
16
O
9600000 1000000
=
9
600000
6400000 1000000
=
6
400000
Vernos que así quedan asignados 31 senadores y, por tanto, falta uno todavía para concluir el reparto de los 32. Este último se atribuirá al partido con el resto mayor, que es el partido B, quien contaría finalmente con JO senadores.
204 ,'-_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
La aparición de estos senadores de lista nacional, que no quedan vinculados formalmente a ninguna entidad federativa, ha dado lugar a distintos juicios por parte de la opinión pública, comentaristas políticos y analistas jurídicos. La principal preocupación manifestada en torno a esta figura es que se aparta del concepto básico de la representación federal atribuida a la Cámara de Senadores y al sentido de equilibrio que se supone debe existir entre todos los estados en dicha Cámara, a diferencia de las representaciones desiguales que por razón de su distinta población tienen las entidades federativas en la Cámara de Diputados, en el entendido de que ésta es una representación global de la nación. Para analizar los distintos efectos de estas consideraciones y la manera como se podría hacer compatible la integración parcialmente proporcional del Senado con la tradición federalista, en el siguiente apartado revisaremos aspectos relacionados con este fin.
7.1.1. Necesidad y utilidad de los senadores de lista La primera cuestión que debe plantearse quien estudia los temas constitucionales y las formas institucionales a través de las cuales los pueblos atienden a la necesidad de organizar su gobierno, es si la figura que se estudia resuelve las necesidades sociopolíticas a las que pretende hacer frente. Es obvio que, incluso la invención del sistema federal y la existencia de un Senado del tipo del que opera en nuestro país, inspirado en el modelo estadounidense, son fórmulas que tenían por objeto resolver las necesidades que se planteaban los constituyentes de la nación vecina a fines del siglo XVIII. En esa época no existía una teoría elaborada respecto del federalismo o de las segundas cámaras federales al estilo de los Senados estadounidense y mexicano. La teoría vino después, o si se quiere simultáneamente, en relación con el proceso de elaboración de estas instituciones estadounidenses, y fue recogida fundamentalmente en la obra El Federalista. El desarrollo ulterior de las teorías jurídicas en torno a este sistema, tampoco debe condicionar la aparición de nuevas fórmulas si éstas son las adecuadas para la resolución de problemas sociales o políticos. En ese contexto, debe decirse que la necesidad de ir abriendo el Senado a las corrientes minoritarias había sido un tema de discusión desde la reforma politica de 1977, cuando se introdujo el sistema de representación proporcional en la Cámara de Diputados. Desde entonces algunos estudiosos y, particularmente, los dirigentes de los partidos de oposición, señalaban que el desenvolvimiento futuro de las reformas político electorales deberían apuntar hacia una apertura del Senado a las corrientes minoritarias. El partido mayoritario se resistió a esta idea señalando que en efecto el carácter del Senado como cámara representativa del pacto federal, obligaba a que la mayoría en cada entidad determinase el tipo de representación estatal sin que se incorporaran fórmulas que dieran ocasión a ningún tipo de representación proporcional. No obstante, la presión váJidamente ejercida por los )lo.lt~dQ<;' "?,,<;.i,,t,,~,,~ a, ti", <1" lograr nuevos espacios y la percepción de la sociedad en cuanto a lo necesario que
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~---_---" 205
resultaba para un efectivo desarrollo y maduración de los partidos políticos de la oposición contar con miembros de la Cámara de Senadores, así como lo positivo que podía ser para esta cámara convertirse en un real escenario de debate político nacional con la participación de los distintos partidos, fueron creando condiciones para generar un sistema que garantizase a los partidos minoritarios un espacio en el mencionado cuerpo legislativo. Las discusiones de la reforma política que precedió a las elecciones de 1994 llevaron al resultado de que la obtención del consenso en torno a algunos puntos pasaba por la apertura de la Cámara de Senadores. Esta apertura, sin embargo, no admitía aún de manera explícita la aplicación del sistema de representación proporcional para la Cámara de Senadores, estimando que en todo caso la idea de proporcionalidad debería tener un sustento en la votación concreta de cada entidad federativa y, eventualmente, un reflejo en la composición final de la cámara. Así, se adoptó el mecanismo de cuatro senadores por entidad: tres atribuibles al partido mayoritario y uno al ocupante del segundo lugar. De este modo los partidos opositores tenían la posibilidad de ganar la mayoría en alguna entidad federativa, lo cual ya había ocurrido en 1988 y en 1991, u obtener el escaño correspondiente a la primera minoría. La diferente fuerza electoral de los partidos en las disímbolas regiones del país llevaría naturalmente a que en algunas entidades fuera un partido el ocupante del segundo lugar, y en otras fuese uno distinto. Así ocurrió en la elección de 1994, en la que, independientemente de que el PR¡ logró la mayoría en todas las entidades federativas, los segundos lugares se distribuyeron de manera tal que el PAN obtuvo 24 de ellos y el PRD ocho. Una vez dado este paso, en el proceso de elaboración de la reforma político-electoral de 1996 se apreció que había un interés de los partidos minoritarios, particularmente del PRD, por ampliar sus espacios en el Senado y con ello permitir un mejor flujo de sus propias fuerzas dirigentes hacia cargos de elección popular de mayor jerarquía. Esta necesidad política real tendía a que el gobierno, en la búsqueda del consenso, propiciara que su propio partido estuviese anuente a ceder algunos espacios, por lo menos desde el punto de vista teórico, en la configuración de ambas cámaras. En la Cámara de Diputados esto se transformó en la disminución del número máximo de diputados que puede tener un partido, que era de 315 y bajó a 300, yen la de Senadores, que es la que nos ocupa, se buscaron distintos procedimientos para permitir un mayor acceso de los partidos minoritarios. Aquí tenemos la respuesta a nuestra primera pregunta: la reforma era evidentemente necesaria por razones políticas dado que garantizar, por lo menos en las previsiones constitucionales y legales, una configuración más plural y equilibrada de las cámaras permitía conseguir el consenso de todas las fuerzas políticas del país para la aprobación de la reforma. Éste es un valor democrático que habla bien de la civilídad de los procedimientos políticos en el país y en su momento permitió mandar un mensaje muy oportuno hacia el interior, en tanto que mostraba capacidad de diálogo de todas las fuerzas políticas involucradas y rechazo a fórmulas violentas, que se han dado marginalmente en el propio sistema político. Al mismo
206 <'-_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
tiempo, se emitió otro mensaje hacia el exterior relativo a la habilidad, solidez y capacidad evolutiva del sistema politico mexicano. En consecuencia, los beneficios políticos que esta fórmula permitía obtener justifican plenamente la adopción de un sistema que abrió espacios a un auténtico juego de partidos en la Cámara de Senadores.
7.7.2. Posibles inconvenientes de la medida Como todo en la vida, cualquier solución institucional tiene ventajas y desventajas. Ya hemos señalado las necesidades de tipo político que llevaron a la adopción del sistema de senadores de representación proporcional por lista, y que éstos no quedan ligados de ninguna manera a una determinada entidad federativa, puesto que la lista tiene un carácter nacional y en ella deberá indicarse un orden de prelación en el que entrarán los senadores que logre acreditar cada partido político, sin que ese orden tenga nada que ver con las entidades de origen de los candidatos. Debe señalarse, y esto es muy importante para la discusión que plantearemos más adelante, que el arto 56 constitucional no hace referencia a que los senadores de lista deberán acreditarse en el orden de prelación establecido en la lista que presenten los partidos, sólo se habla de que se aplicará el principio de representación proporcional, que habrá una lista -la cual se votará en todo el país, haciendo éste las veces de una sola circunscripción plurinominal- y remite a la ley el establecimiento de reglas y fórmulas para tales efectos. Es necesario aclarar esto desde ahora porque las principales críticas que se han hecho a la adopción del sistema de representación proporcional en la Cámara de Senadores no van dirigidas a objetar la proporcionalidad misma, sino el efecto que produce la aplicación de la lista nacional en una posible alteración del equilibrio representativo de las entidades federativas. Esto obedece a que, al no estar vinculados los senadores de lista a una determinada entidad, ocurren dos fenómenos: 1. Que en las listas de los distintos partidos se acrediten senadores provenientes de una misma entidad federativa. 2. Que un mismo partido proponga entre los posibles senadores acreditables a varios) provenientes de una misma entidad federativa.
En cualquiera de los dos supuestos hay entidades con mayor número de senadores originarios de ellas -independientemente de que desde el punto de vista técnico-constitucional las representen o no- y habrá otras que tengan un menor número. Éste es el fundamento de los inconvenientes del sistema. A continuación nos referiremos a cada una de las desventajas de dicho procedimiento. Ruptura con el sentido histórico y federalista del Senado. Esta línea de argumentación se basa en una
conceptualización, fundame.ntalrn.el'.te de ti.\,,, '''''üc<>.
que sostiene la defensa de la configuración senatorial mexicana como un método
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
,~---_---" 207
de igualación de las entidades federativas a imagen y semejanza del Senado estadounidense, que fue tomado como modelo por los constituyentes de 1824. En esta perspectiva, la posibilidad de que unas entidades cuenten con un mayor número de senadores, aun en el entendido de que no han sido electos en ellas sino corresponden a una lista nacional, rompe con esta estructura y atenta contra el espiritu del pacto federal. De acuerdo con tal punto de vista se sostiene la idea de que la Cámara de Senadores representa en un plano teórico, pero también práctico, el sentido del pacto federal, en el cual todos los estados son iguales y por eso su representación debe ser paritaria. La voluntad de los estados como determinante de la configuración del Senado está en su origen histórico tanto estadounidense como mexicano, ya que en los dos paises el primer modelo de Senado se fundaba en la designación de los senadores por parte de las legislaturas, es decir, los cuerpos legislativos de cada uno de esos estados. De esta manera y dadas las funciones que tiene el Senado en materia de política exterior, su participación en algunos nombramientos importantes que hace el Presidente de la República, la vigilancia de la acción de los poderes federales que le corresponde en algunos casos, e inclusive sus capacidades para actuar en la vida interna de los estados federados, como ocurre en la desaparición de poderes, derivan justamente del carácter garante del pacto federal que tiene la Cámara de Senadores y se requiere, por tanto, para mantener el equilibrio representativo de las entidades, que unas no dispongan de más senadores que otras. En contra de esta postura han argumentado teóricos y legisladores que existen argumentos tanto doctrinarios como pragmáticos, para demostrar que el Senado no está indisolublemente vinculado ni siquiera al sistema federal y mucho menos que su razón de existencia sea la permanencia de una representación igualitaria de los estados. En un plano doctrinario acuden al Derecho comparado para demostrar que senados como el canadiense o el alemán no recogen una representación paritaria de los estados e incluso el caso canadiense no responde a una elección popular, de manera que no puede vincularse la figura de la Cámara de Senadores, como tal, a una representación paritaria de las entidades que configuran a los distintos estados federales en el mundo. Por otro lado, en nuestro país la República federal existió entre 1857 y 1874 sin que hubiese una Cámara de Senadores. En el plano teórico se acude al voto particular de Mariano Otero relativo al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, en el cual pugnaba por la estructuración de un Senado con dos representantes provenientes de cada uno de los estados, pero agregando un tercio más de senadores nombrados con la intervención de diferentes autoridades, entre las cuales participarían el Ejecutivo, el Senado mismo y la Cámara de Diputados. Así se garantizaría, decía Otero, una selección de personas de muy alto nivel y preparación, que además concitaran la voluntad de distintos órgance ud Estado, elevando la calidad del cuerpo senatorial. Estas ideas fueron recogidas en los arts. 6', 8', 9' Y 18 del Acta Constitutiva y de Reformas que sancionó el Congreso Extraordinario Constituyente el 18 de mayo de 1847.
20S <'-_ _- - -
DERECHO CONSTITUCIONAL
Contradicción con la tendencia al fortalecimiento del federalismo. Se ha censurado la aparición de los senadores de lista porque es resultado de la voluntad de las dirigencias de los partidos políticos, con el consecuente alejamiento de la consulta a las voluntades concretas de los ciudadanos de los estados. Se afirma que con ello, se da un paso que tiende a incorporar en la institución senatorial un aditamento de tipo centralista, tanto por el hecho de que no se identifica la vinculación de los senadores con sus entidades de origen, cuanto porque la naturaleza de la configuración política del país tiende a darle mayor peso a las decisiones centrales, no sólo de las instituciones del Estado, sino también de los órganos directivos de los partidos políticos. De esta manera, las decisiones que permitirán acreditar a los senadores de lista serán más centrales y tendrán una carga que favorezca al centro del país y eventualmente a algunas entidades de mayor peso específico político en detrimento de un concepto federalista de equilibrio entre todos los estados. Desequilibrio en la representación de las clases políticas de las diferentes entidades federativas. Este argumento crítíco atiende ya no a cuestíonamientos de tipo teórico sino al efecto práctico que puede producir la elaboración de las listas presentadas por los partidos políticos en las que, como se señalaba en el punto anterior, suelen predominar personas originarias del Distrito Federal que hacen política en la capital de la República y tienen mayor influencia en los cuerpos directivos de los partidos políticos y ello afectaría a la clase política, es decir, a los grupos de dirigentes de otros estados. Desvinculación de las campañas respecto de las figuras locales que podrían atraer votos. Éste es otro argumento práctico según el cual la presentación de una lista con 32 nombres, cuyo procedimiento de elección proporcional no es fácilmente comprendido por el electorado, lleva a éste a no sentir motivación respecto de los candidatos que antes entendía como aspirantes al Senado por la entidad correspondiente. Al estar colocado en una lista sin que se pueda clarificar al elector por quién está votando para senador y sin que exista una campaña específica para ese cargo realizada en cada entidad federativa, es probable que el ciudadano se sienta menos motivado a participar. Incluso, dicen algunos, podría ocurrir que aun cuando comprendiera la naturaleza de la lista, el elector de las entidades que están "representadas" por candidatos colocados en los últimos lugares, los cuales seguramente no tendrían acceso al Senado, podría desmotivarse todavía más al sentir que la persona originaria de su estado ha sido colocada en la lista en un lugar que no le permitirá acceder a ese cuerpo colegiado.
7.7.3. Posibilidad de compatibilizar el principio de representación proporcional con la paridad representativa de las entidades federativas
"b:"-,-",,, do> senadores por lista nacional podrían ser considerablemente paliados mediante un
Los inconvenientes que pueden derívar de la aplicación del mé.todo de
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
r---
, 209
sistema que, dentro de las posibilidades que da el texto constitucional en su arto 56, permitiese aplicar·e! principio de representación proporcional-considerado, como ya vimos, necesario y útil para la integración del Senado- y, al mismo tiempo, mantener un esquema que impida a cualquier estado contar con un mayor número de senadores que otro. Hacer compatibles estos dos principios en el marco de la existencia de 128 senadores que, por cierto, recuerdan la vinculación del Senado a las entidades, pues dicho número surge de multiplicar por cuatro e! número de ellas, obligaría a que necesariamente los senadores de representación proporcional quedasen asignados de tal modo que siempre correspondiera sólo uno a cada entidad federativa y de ninguna manera, ni por repetirse en la lista de un mismo partido, ni por repetirse las entidades a las que pertenecen los candidatos en las listas de los distintos partidos, pudiera ocurrir que un estado acreditara a un quinto senador. Existen tres posibles soluciones para este problema: a) Lista en orden de prelación, vinculando cada candidato con una entidadfederativa
y mediante un sistema de acceso que suprima la posibilidad de repeticiones por entidad. En este esquema cada partido presentaría una lista de candidatos con un orden de prelación desde e! primero hasta el trigésimo segundo. La ley prevería que ese sería el orden en que accedieran al Senado según e! número de votos obtenido por cada partido. Una vez realizada la elección, se establecería la cantidad de candidatos correspondientes a cada partido con derecho a ingresar al Senado. El partido que hubiese obtenido e! mayor número de votos tendría derecho a acreditar al número uno de su lista. El partido que ocupase e! segundo lugar en votos en el país, podría acreditar inmediatamente después al número uno de su lista, siempre que no fuese de la misma entidad que el ya acreditado por e! partido anteríor. En caso de que esto último ocurriese, el partido ocupante del segundo lugar acreditaría al segundo lugar de su lista. Se pasaría al partido ocupante de tercer lugar en la votación nacional y éste tendría derecho a acreditar al primer lugar de su lista siempre que no fuera de la misma entidad que e! ya acreditado por e! partido número uno o e! ya acreditado por e! partido número dos. En caso de que coincidiese la entidad con alguno de ellos, el partido del tercer lugar en votos acreditaría al segundo lugar de su lista siempre que no coincidiese con alguna de las entidades ya seleccionadas por los dos primeros partidos, y así sucesivamente se continuaría realizando la acreditación hasta terminar e! reparto. En ese caso, e! texto legal debería estar redactado de la manera siguiente: Aplicada la fórmula del cociente natural y el resto mayor para determinar el número de senadores que corresponden a cada partido político. se acreditará
en primer término al que ocupe el primer lugar de la listade!partido que haya obtenido la mayor cantidad de votos en el país, inmediatamente después se
acreditará al primer lugar de la lista de! partido que hubiese ocupado el segundo lugar en votación, siempre que no corresponda a la misma entidad del
210 <'-_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
ya acreditado con anterioridad, y se continuará acreditando sucesivamente un senador a cada partido político según el orden en que aparezcan sus candidatos postulados en la lista, pero sin que en ningún caso se repita a un senador por la misma entidad federativa.
En el caso en que se fuese a producir dicha repetición, se pasaría al
siguientecandidato de la lista que resultase elegible por no haber ninguno ya seleccionado para la entidad federativa a la que él corresponde.
Este sistema permite a las directivas de los partidos, de acuerdo con las necesidades de los mismos y mediante composiciones previas en su interior, presentar una lista con orden de prelación, incluso haciendo algunos cálculos sobre la posible manera como les tocaría el reparto. Tiene además la ventaja de que el orden de prelación establecido por el partido no necesariamente implica el mismo orden de entrada al Senado, puesto que está condicionado a la manera como se van repartiendo los senadores entre los diferentes partidos políticos. Veamos un ejemplo de cómo operaría. Supongamos el modelo de votación nacional siguiente aplicando la misma regla actual del art. 18 del Cofipe, para hacer la distribución inicial.
Votos PRI
13427150
42.8%
PAN
11748757
37.5%
PRD
5446862
17.4%
PT
680000
Total de votos
331302769
Cociente natural 31302769
7
32 = 978211
2.17%
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~--_ _,
PRI
13
0.72
PAN
12
0.01
PRD
5
0.56
PT
o
0.69
211
PRI
PT
PRI
14
PAN
12
PRD
5
PT
1
Supongamos que las listas, en las que a cada entidad correspondería un nombre, presentadas por los partidos para postular a sus candidatos son las siguientes:
212 ,_ _- - -
DERECHO CONSTITUCIONAL
Fartuto Revolucionario Institucional (PRI)
,
...
.
,
I
Partido Acción Nacional (PAN)
Nombre
Entidad
1°
Sonora
1°
Distrito Federal
2°
Estado de
2°
Coahuila
Tlaxcala
3°
Jalisco
4°
Durango
4°
Chihuahua
5°
Veracruz
5°
Tlaxcala
6°
Hidalgo
6°
Nuevo León
7°
Coahuila
7°
Baja California
8°
Chiapas
8°
Veracruz Yucatán
10°
Distrito Federal Yucatán
9° 10°
Chiapas
11°
Guerrero
11°
12°
Oaxaca
12°
Guerrero Colima
13°
Nayarit
13°
Oaxaca
14°
Colima
14°
Hidalgo
15°
Campeche
15°
Sonora
16°
Quintana Roo
16°
Estado de México
17°
Querétaro
17°
Baja California Sur
18°
Jalisco
18°
Tamaulipas
19°
Guanajuato
19°
Campeche
20°
Zacatecas
20°
Nayarit
21°
Puebla
21°
Puebla
22°
Baja California Sur
22°
Durango
23°
Chihuahua
23'
Tabasco
24°
Nuevo León
24'
Sinaloa
25'
Tabasco
25'
San Luis Potosí
26°
Morelos Zacatecas
México
3°
9°
!
26'
Baja California
27'
Michoacán
27'
28°
Tamaulipas
28°
Guanajuato
29'
Aguascalientes
29'
Quintana Roo
30'
Morelos
31° 32°
San Luis Potosí Sinaloa
30' 31o
Aguascalientes
32°
Michoacán
Querétaro
,
- - - _ - - ' , 213
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~~
~
Entidad
j
~
m
~
~
~~
~
U
Entidad ó~;
~ ~
~
u
"~
Michoacán
1"
Durango
2"
Veracruz
2"
Distrito Federal
3"
Zacatecas
3"
Estado de México
4"
Guerrero
4"
Chiapas
5"
Chiapas
5"
Jalisco
6"
Oaxaca
6"
Tabasco
7"
Distrito Federal
7"
Tamaulipas
8"
Morelos
8"
Campeche
9"
Nayarit
9"
Baja California Sur
10"
Sinaloa
10"
Colima
11"
Campeche
11"
Chihuahua
12"
Sonora
12"
Nayarit
13"
Aguascalientes
13"
Sonora
14"
Chihuahua
14"
Baja California
15"
Guanajuato
15"
Yucatán
16"
Hidalgo
16"
Tlaxcala
17"
Baja California Sur
17"
Puebla
18"
Baja California
18"
Morelos
19"
Durango
19"
Coahuila
20"
Yucatán
20"
Veracruz
21"
Colima
21"
Guerrero
22"
Jalisco
22"
Nuevo León
23"
Tamaulipas
23"
Querétaro
24"
San Luis Potosí
24"
Guanajuato
25"
Tabasco
25"
Zacatecas
26"
Estado de México
26"
Quintana Roo
27"
Distrito Federal
27"
San Luis Potosí
28"
Quintana Roo
28"
Oaxaca
29"
Coahuila
29'
Michoacán
30"
Tlaxcala
30"
Sinaloa
31"
Puebla
31"
Aguascalientes
Nuevo León ~ ~
--~-
-
Hidalgo
32" ~ ~-~'"-,
-~
~
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~
~
, Nomb;e w
1"
32"
•
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Nombre
~
1 ':;
;;;
~i~~:::~(PT)::
(PRD)
~
~
Partido~del~Trabajo
Partido de la Revolución Democrática:
~-;'"
"'-*:......; -
,
214 ,'--_ _- - -
DERECHO CONSTITUCIONAL
Con base en e! número de senadores que corresponde a cada partido y la regla de elegir primero el partido con mayor número de votos, e! PRI acreditaría a un senador por Sonora, luego correspondería al PAN uno por e! Distrito Federal y después al PRD uno por Michoacán; en su turno, e! PT acreditaría al de Durango, que sería e! único al que tendría derecho. En los cuatro casos cada partido pudo recibir la asignación de! primero de su lista porque no hubo repeticiones. En el siguiente turno el PRI acreditaría en e! Estado de México, el PAN en Coahuila y el PRD en Veracruz. En el turno subsecuente al PR11e correspondería Tlaxcala, al PAN Jalisco yal PRDZacatecas. Hasta ahí se ha seguido e! orden de la lista sin que haya ninguna repetición. Pero en el siguiente turno el PRI no podría acreditar al cuarto de su lista, porque Durango ya está ocupado, ni al quinto porque Veracruz ya también habría sido asignado. En consecuencia, e! cuarto senador asignado al PRI correspondería al estado de Hidalgo, que en realidad era e! sexto de su lista de candidatos. Al aplicar este esquema, el resultado de la asignación sería e! siguiente: PR[ = 14
PAN - 12
1°
Sonora
Distrito Federal
Michoacán
2°
Estado de
Coahuila
Veracruz
Durango
México
3°
Tlaxcala
Jalisco
Zacatecas
4°
Hidalgo
Chihuahua
Guerrero
5°
Chiapas
Nuevo León
Oaxaca
6°
Yucatán
BajaCalifornia
7°
Nayarit
Colima
So
Campeche
BajaCalifornia Sur
9°
Quintana Roo
Tamaulipas
10°
Querétaro
Puebla
!lO
Guanajuato
Tabasco
12°
Aguascalientes
Sinaloa
13°
Morelos
14°
San Luis Potosí
b) Lista sin orden de prelación de lo. cllndidatQ~ de cada partido, vinculando cada uno de ellos a una entidad federativa. Asignación por decisión del partido posterior a
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
/--
, 215
la elección sin posibilidad de repetición por entidad federativa. En este esquema los partidos no presentarían una lista con orden de prelación, sino que la lista se establecería en orden alfabético de los estados, vinculando cada candidato a cada una de las entidades federativas. Una vez hecha la elección, se establecería el orden de preferencia en el que acreditarían senadores los partidos políticos. Supongamos que hay cuatro partidos políticos con derecho a ello. El partido que hubiese tenido el mayor número de votos en el país acreditaría primero a un senador, eligiendo a cualquiera de su lista. El partido que hubiese ocupado el segundo lugar elegiría inmediatamente, acreditando también a un senador elegido de entre su lista, siempre y cuando no perteneciese a la misma entidad del ya seleccionado. El partido que ocupase el tercer lugar acreditaría al siguiente senador, escogiendo de entre su lista a cualquiera, siempre que no correspondiese a alguna de las entidades ya ocupadas. El cuarto escogería también a un senador de entre su lista siguiendo el mismo principio de respetar las entidades en donde ya se hubiese acreditado anteriormente, y así se continuaría hasta concluir. El texto legal podría señalar: Una vez efectuada la elección se determinará el número de senadores que co-
rresponden a cada partido. El partido que hubiese obtenido el mayor número de votos en el país elegirá de entre su lista al que desee acreditar en primer lugar, inmediatamente después el partido que ocupase el segundo lugar en votos en el país, acreditará a un senador, seleccionando de entre su lista al que deseare, siempre que no correspondiese a la entidad por la cual ya se acreditó al anterior. Consecutivamente, de acuerdo con el orden de los votos obtenidos en el país, los partidos continuarán seleccionando una vez cada uno de entre su lista sin que puedan nunca seleccionar alguno postulado por una entidad en la que ya se hubiese acreditado anteriormente a un senador.
Este sistema tiene la ventaja de que los partidos políticos pueden alentar la participación de sus candidatos en las campañas y valorar los resultados de las mismas, para luego premiarlos con una posible designación al seleccionarlos con preferencia a otros en el momento en que les corresponda elegir. El ejemplo práctico de este caso operaría en términos similares al anterior. e) Lista sin orden de prelación y asignación por orden decreciente de porcentajes obtenidos en cada estado sin posibilidad de repetición por entidad. Este sistema par-
tiría de una lista sin prelación y en orden alfabético de los estados, y la acreditación de los senadores no se haría por decisión de los partidos políticos sino en función de la proporciáa de votos obtenidos en cada entidad federativa. Se tendría que hacer una lista en orden decreciente de los porcentajes de votos obtenidos por cada uno de los partidos. El partido que obtuviese el mayor porcentaje en una entidad federativa, acreditaría al senador correspondiente a dicha entidad. El partido que alcanzara el segundo mejor porcentaje en todo el país, en otra entidad federativa,
216 <'-_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
acreditaría al senador por esa entidad federativa, y así sucesivamente hasta agotar el reparto de todos los senadores para los partidos. El texto de la ley podría ser el siguiente: La lista nacional de cada partido contendrá una fórmula de candidatos que comprenderá un propietario y un suplente por cada entidad federativa en el orden alfabético de las mismas. El orden de la lista no establecerá ninguna preferencia para la asignación de senadores electos por el principio de representación proporcional. La asignación de senadores electos por el principio de representación proporcional se hará de la manera siguiente: 1. Se elaborará una lista con los porcentajes de votos obtenidos por cada partido en cada entidad federativa, en orden decreciente. 2. En el primer lugar de esta lista se colocará el porcentaje más alto de votos que haya obtenido un partido en una entidad federativa y se procederá a colocar sucesivamente, en orden decreciente, los porcentajes de votos obtenidos por los partidos en cada entidad. 3. En la entidad federativa en la que un partido haya obtenido el porcentaje de votación más alto, se asignará a tal partido el senador de su lista que corresponda a dicha entidad. 4. Ningún otro candidato postulado por cualesquiera otros partidos políticos podrá ser acreditado por la entidad en la que ya se asignó un senador. 5. Mediante la aplicación de los criterios establecidos en los dos párrafos anteriores se continuará el reparto de senadores de representación proporcional siguiendo el orden decreciente de la proporción de votos obtenidos en cada entidad federativa, sín que ningún partido pueda tener más de un senador por entidad. 6. Si hubiera empate entre dos partidos en el porcentaje de votos obtenidos en una entidad, se preferirá al partido que tenga un mayor porcentaje de votación en el país.
La aplicación de estas reglas permite compatibilizar un estricto reparto proporcional de acuerdo con la votación obtenida en todo el país, con una absoluta paridad de representación por entidad federativa, y no solamente respeta el criterio constitucional de proporcionalidad, sino que también atiende al principio de paridad representativa de los estados en el Senado, que está presente en otros artículos constitucionales. A continuación veremos un modelo de aplicación de estas reglas, basado en una hipótesis teórica con los mismos votos que empleamos para ilustrar el caso expuesto en el inciso a) (Lista en orden deprelaCión...).
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
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42.0
44.0
10.0
10.0
0.5
2.5
40.0
46.0
11.0
1.5
1.2
0.8
Baja California Sur
51.0
38.0
8.0
1.2
1.4
0.4
Campeche
49.0
26.0
21.0
1.3
2.25
0.2
Coahuila
43.0
41.2
12.0
1.6
1.9
0.3
Colima
48.0
37.0
13.0
0.9
1.0
0.1
Chiapas
41.0
29.0
28.0
0.32
1.5
0.18
Chihuahua
43.5
42.5
9.0
3.0
1.15
0.85
Distrito Federal
26.5
39.0
32.0
0.11
1.75
0.64
Durango
43.8
36.2
5.0
0.14
0.21
0.79
Guanajuato
34.0
52.0
8.6
1.57
0.43
3.4
Guerrero
43.34
12.66
42.28
1.56
0.09
0.07
Hidalgo
46.82
26.13
20.26
3.27
2.85
0.67
Jalisco
42.83
47.91
5.53
0.12
0.09
2.24
Estado de México
40.06
43.12
16.54
0.09
0.16
0.03
Michoacán
42.37
17.22
38.04
1.18
1.06
0.23
Morelos
41.66
26.98
27.11
2.68
0.90
0.67
Nayaril
50.37
21.41
22.06
5.86
0.19
0.11
Nuevo León
42.27
46.45
4.84
4.12
1.26
1.06
Oaxaca
49.76
16.19
31.40
0.61
1.83
0.21
Puebla
44.18
48.09
6.81
0.26
0.12
0.54
Querétaro
53.41
36.13
7.33
1.04
1.62
0.47
Quintana Roo
52.26
31.08
14.15
0.98
1.19
0.34
San Luis Potosí
48.76
29.82
17.28
2.33
1.08
0.73
Sínaloa
47.16
34.87
16.44
1.02
0.13
0.38
Sonora
43.03
38.13
16.71
2.33
0.38
0.42
Tabasco
31.60
11.00
45.40
0.26
1.32
0.42
Tamaulipas
46.24
26.82
24.16
1.13
0.85
0.80
Tlaxcala
50.11
25.94
22.07
11.\\\\
11.25
0.65
Veracruz
49.98
24.90
22.12
0.80
2.04
0.26
Yucatán
48.29
46.02
3.32
2.00
0.17
0.20
Zacatecas
58.02
24.91
13.82
2.65
0.10
0.30
Aguascalientes
Baja California
.
-
217
218 <'--_ _- -
DERECHO CONSTITUCIONAL
Distribución por estados con base en el orden decreciente
de votos en cada entidad l°
PRI
Zacatecas
58.02
2°
PRI
Querétaro
53.41
3°
PRI
Quintana Roo
52.26
1°
PAN
Guanajuato
52.00
4°
PRI
Baja California Sur
51.00
,
5°
PRI
Nayarit
50.37
i
6°
PRI
Tlaxcala
50.11
7"
PRI
Veracruz
49.88
8°
PRI
Oaxaca
49.76
9°
PRI
Campeche
49.00
10°
PRI
San Luis Potosí
48.76
11°
PRI
Yucatán
48.29
2°
PAN
Puebla
48.09
12°
PRI
Colima
48.00
3°
PAN
Jalisco
47.91
13°
PRI
Sinaloa
47.16
[l4"]
PRI
Hidalgo
46.82
4°
PAN
Nuevo León
46.45
X
PRI
Tamaulipas
46.24
X
PAN
Yucatán
46.02
5°
PAN
Baja California
46.00
1°
PRD
Tabasco
45.40
X
PRI
Puebla
44.18
6°
PAN
Aguascalientes
44.00
X
PRI
Durango
43.80
X
PRI
Chihuahua
43.50
X
PRI
Guerrero
43.34
"
continúa
LA ESTRUCTU:kA'Ó·EU~POÓER·tEGISiATIVÓ
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PAN
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PRI
Coahuila
PRI
Jalisco
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PAN
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PRI
Míchoacán
PRD
Guerrero
PRI
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PRI
Sonora
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43.00
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-
4i03 4Z,00
PRI
Morelos
PRI
Tabasco
PAN
Coahuila
PRI
Chiapas
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PAN
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PRD
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PRI
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0
-
PAN
Baja California Sor
PAN
Colima
PAN
Durango __
PAN
Querétaro
PAN
Sinaloa
PRI
~~~~ajuato
34:00
PRD
Distrito Federal
3i:00
PRD
Oaxaca
PAN
Quintana Roo
PAN
San Luis Potosí
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_
_
37:00
a. Wl
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¡
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continúa
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DERECHO CONSTITUCIONAL
continúa
X
PAN
Chiapas
29.00
4°
PRD
Chiapas
28.00
[5°]
PRD
More1os
27.11
X
PAN
Morelos
26.98
X
PAN
Tamaulipas
26.82
X
PRI
Distrito Federal
26.50
X
PAN
Hidalgo
26.13
X
PAN
Campeche
26.00
X
PAN
Tlaxcala
25.94
X
PAN
Zacatecas
24.91
X
PAN
Veracruz
24.90
X
PRD
Tamaulipas
24.16
X
PRD
Veracruz
22.12
X
PRD
Tlaxcala
22.07
X
PRD
Nayarit
22.06
X
PAN
Nayarit
21.41
X
PRD
Campeche
21.00
X
PRD
Hidalgo
20.26
X
PRD
San Luis Potosí
17.28
X
PAN
Michoacán
17.22
X
PRD
Sonora
16.71
X
PRD
Estado de México
16.54
X
PRD
Sinaloa
16.44
X
PAN
Oaxaca
16.19
X
PRD
Quintana Roo
14.15
X
PT
Durango
14.00
X
PRD
Zacatecas
13.82
X
PRD
Colima
13.00 continúa
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
continúa -----------------, - ------ ------. X PAN Guerrero
- -------------_._-
.. _------_.
12.66
X
PRD
Coahuila
12.00
X
PRD
Baja California
11.00
X
PAN
Tabasco
11.00
X
PRD
Aguascalientes
10.00
X
PRD
Chihuahua
9.00
X
PRD
Guanajuato
8.60
X
PRD
Baja California Sur
8.00
X
PRD
Querétaro
7.33
:!!
X
PRD
Puebla
6.81
X
PRD
Jalisco
6.63
X
PT
Nayarit
5.86
X
PRD
Durango
5.00
X
PRD
Nuevo León
4.84
X
PT
Nuevo León
4.12
X
PDM
Guanajuato
3.40
X
PRD
Yucatán
3.32
X
PT
Hidalgo
3.27
X
PPS
Hidalgo
2.85
X
PT
Morelos
2.68
.;
X
PT
Zacatecas
2.65
:;
X
PD
Aguascalientes
3.50
i:
X
PT
Sonora
2.33
X
PT
San LuisPotosí
2.33
X
PPS
Campeche
2.25
X
PDM
Jalisco
2.24
X
PPS
Veracruz
2.04
[1°] L.
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Nota: Los números entre corchetes [ l muestran el último senador acreditado por cada partido.
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DERECHO CONSTITUCIONALJ
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En la columna de la izquierda se ha ido señalando el orden de acreditamiento de cada senador para cada partido político. Así, el PRI hubiese acreditado a los tres priJ'ti~ios Zacatecas.Ouerétaro y Quintana Rºº;aÍlt,,sd¡'~qu.{é¡'PAliaq'!''{ti\ara al primero de su partido por el estado de Guanajuato.isiempre siguien?o elorden decreciente de los porcentajes de-votos por'partido y por entidad: El resultado final 1< .~ J .1 ., , . ; l C '!";~' _, ,.i: (UIt¡ . 1. deja distribución por.este modelo.sería el siguiente: ----; . _ ___,_ __ .
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JN~rsbH~aaa'fu'ér¿~Rtii::J n 1')[:"1,) 1U~ 1')fl'1! L¡)1')l';> ....J J1n1flIl, e , ,,1 ;..~tII ~G' iq n;)¡"') -sup :-:':'~;",L ?/> otHff'i9b ,:¡bí~"::l~Jff)::; O'p ;!'ffJ í~[' utC::d:Tll:;nr;j-,n ¡",: ,'1J)~!,r;.okl '}:' E'1.IL .'
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}~)¡i~~~qáilr¿¿ii'uttit~,\)~(iáí11¿i~e~r' rli~'rlifA~ E~i1d?!rif~ill~¡{te: Jiri 'eY ~cU?fdrld~ciÓnal se
pr~lh~~<~G;~IgUi~ri~s'~~VtíciP~ff~Jtél ti~g-~ii.Jí~~ atiilJ~¿l¿fA ~i"~·fij~i~~t~("ri5ini~:(~~a"C
quiera que:~kTJell*S&~to~db'
v~I~~fide~fq~¿p~iYü~ipJh;~Ol)ll"!JI~'Jl
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Éste es un caso que permite ejemplificar el concepto teórico de norma hipotética fundamental acuñado por ríáns Kelren,' El'esqucma lógico foririal kelseniano rió 'puéae 1i bferif' la 'validei 'f! obligáioiieáad 'as li 'Cbh'stitució¡,f'"ffeilófuehos' dé¡ niüiid& rri"al'fpor' eso' hí·pr¿g'un1'i{'de'¿¡ior gGé1oéb'bmos obé'déCé'i 'la Gd;'stithciO'Í1?!
s61o:'~uede' se~ ¡:es~ohd'ida:po<¡'~1A~e~presió'h dk'ünL«dé¡j~r '~th~" queltrasc'ienaetal or! dtA)~¡iíaiEo~'m"lsirt8; dé'nróH6lq1í~jsl'tbélS~1;edHlélb fcüA'sÍítaéiotia'lJ dersca'Js,l Hl la Norma Suprema, ésta a su véiJaerl'r~rsrú,.;yafitili11drt
mental que podría expresarse de la manera siguiente: toda sociedad debe contar , ~.,~ 1
",'-'í1q:"j ".r"I~ 1nL, ',\ ' ! j '
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Jb c" ir! JJr.r¡:) -; r} 0b¡;!;L(II' ¡')'.~d "1 €onsúl!ese Hans Kelsen,'lTeoría generar del'Derixho:y, de{¡Estado;tUN~M; Méxicp,r198S<'{] ;J:1 r'(11rJ ¡ r .
224
~
--
DERECHO CONSTITUCIONAL
con un orden jurídico que respete los valores básicos de convivencia contenidos en una Norma Suprema denominada Constitución. Las reglas de quórum pueden ser muy variadas. En general, se sigue el criterio democrático de la mayoría y por ello normalmente se solicita un quórum basado en la mayoría absoluta, es decir, que para la validez de la sesión se necesita la presencia de más de la mitad de los miembros del cuerpo colegiado. A éste lo denominaremos quórum normal. El quórum calificado cuantitativo es aquel que exige la presencia de un número superíor a la mayoría absoluta para que la sesión sea válida, por ejemplo, dos terceras partes, tres quintas partes, etc., de los integrantes de la asamblea.' El quórum calificado cualitativo es aquel que adicionalmente a un cierto número de miembros añade la exigencia de que esté presente alguno de ellos en particular, por lo general el presidente del grupo. Ésta es la previsión aplicable, por ejemplo, al Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) que para sesionar válidamente requiere la presencia de su presidente. Hay que tener presente que cualquier tipo de quórum es siempre un concepto absoluto, un número mínimo de miembros que como tal es invariable, de modo que hay quórum o no lo hay, pero nunca se puede decir que existe más o menos quórum. Puede haber un número mayor o menor de asistentes, pero nunca hay "mucho" o «poco" quórum. La anterior observación no es obstáculo para la noción de quórum reducido la cual significa que la sesión de que se trate es válida cualquiera que sea el número de asistentes. Generalmente esta norma es de aplicación sucesiva a la del quórum normal. Suele aplicarse, por ejemplo, en sociedades mercantiles cuyos estatutos señalan que si en la primera convocatoria no se reúne el quórum, se hará de inmediato una segunda convocatoria y la sesión se- efectuará válidamente con aquellos miembros que estén presentes. Estas normas suelen tener por objeto evitar que algunos socios traten de bloquear el funcionamiento del órgano colegiado, dejando de asistir. En otra acepción, el diccionario también entiende por quórum "la proporción de votos favorables para que haya acuerdo': En este sentido, es equivalente a los tipos de mayoría requeridos para tomar una decisión, que ya analizamos.
8.1.2. Quórum para el funcionamiento de las cámaras De acuerdo con el art. 63, la regla general es de quórum normal en ambas cámaras pues dice: "Las cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia' en cada una de ellas, de más de la mitad de sus miembros:' Antes de que el senado aumentara de 64 a 128 miembros el quórum en esa cámara era calificado y se fijaba en las dos terceras partes de sus integrantes.
2 véase el apartado 6.5, Conceptos de mayoría Vrepresentación prop01t\I.Y1\1l\, ~\)'rI.\\.~ se ~:'1.:p\\C:a:n.\ 0'" 0.1.':;-
tintos tipos de mayorías, cuyas apreciaciones resultan válidas también en relación con el quórum.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
- - -_ _'225
La primera parte de este artículo plantea dos cuestiones de gran interés. La primera tiene que ver con la distinción entre "abrir sesiones" y "ejercer el cargo': En cuanto a la apertura ésta alude tanto a la instalación de la cámara al inicio de cada periodo como al momento de iniciar cada sesión cotidiana. Empero, la expresión "ejercer el cargo" podria interpretarse como e! ejercicio mismo de tomar una decisión y no como todo e! proceso de deliberación previa a la votación. En la práctíca parlamentaria en todo el mundo es muy frecuente que los salones de sesiones se vacíen -o casi- durante las discusiones, en parte porque gran proporción del proceso deliberativo ya ocurrió en las comisiones o en reuniones con grupos interesados y los partidos tienen posiciones previamente determinadas. En e! Congreso de Estados Unidos de América, si uno ve las sesiones por televisión se aprecia que e! salón sólo se llena cuando se convoca a votar y e! resto de! tiempo hay muy pocos legisladores presentes sin que por ello se detenga el proceso de discusión. En México, en cambio, se ha interpretado en las cámaras que la actividad de éstas, aunque se trate de la deliberación, debe suspenderse si no hay quórum y ello ha llevado en algunos casos a la suspensión de la sesión, y en otros al regreso precipitado de los legisladores al salón, desde sus oficinas o reuniones de trabajo, para después volverse a vaciar. Con base en la realidad, quizá fuera conveniente a partir de la propia terminología constitucional, prever un quórum para la instalación y apertura de sesiones, igual que para votar, en e! entendido de que así "ejerce su cargo" la cámara respectiva; pero es necesario permitir la regulación en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG) de un quórum reducido para la discusión, de manera que ésta pueda continuar con cualquier número de legisladores presentes. La segunda cuestión se refiere a cuál es el número de miembros de cada cámara sobre el que debe determinarse que está presente más de la mitad. Cualquiera diría que la pregunta es superficial pues la Constitución dice que los diputados son 500 y los senadores 128. Sin embargo, en circunstancias excepcionales puede ocurrir -y ha ocurrido- que falten algunos miembros y sus vacantes no hayan sido cubiertas o no puedan serlo. Antes de que reformaran el arto 63 para prever la sustitución de los senadores de la primera minoría se dio el caso de que fallecieron durante la LVlI Legislatura e! senador propietario y e! suplente por el estado de Quintana Roo, sin posibilidad de sustituirlos. Aun con la fórmula actual de sustitución de senadores de primera minoría podría suceder, aunque sea muy improbable, que faltaran los dos senadores propietarios y los dos suplentes de los electos por esa vía y no habría modo de hacer una elección extraordinaria para al segundo lugar. En el caso
real anterior, la duda razonable era: en esas condiciones, \.OS rrúern.. -
bros del senado ¿seguían siendo 128 o 1271, lo cual hacía variar el quórum de 65 a 64. En ese contexto e! problema -que hacía notar desde entonces cuando fungí como senador en esa legislatura- no acarreó ninguna consecuencia práctica, pero no pasó mucho tiempo para que surgiera una discusión auténtica de aplicación de
226 ,'-_ _- -
DE~EGHO C9N~1}ITUGI0NAL : r :A/ •
lo, que, parecía una hipótesis cuya exploración. teórica .pudo .constderarseortgmalmentede.poca uti)idad.Js'r,j.''; .¡ ,,1 J'.., r¡.: .',: ..".' . . '¡Ir,.. . '~J" • .~'1 '. ,Éll'lde,septiembrede)!002, en un-debateen elquétambién.tuve.la oportunidad de participar" entoncesrcomo.míembro de la Cámara.deDiputados, se planteó este'problerna. La fracción parlamentaria .del~RI ,-aplicandóU!1¡t estrategia parla' mentaria que el líder de la¡ oposición, quien-luego llegó a ser Presidente. de la República, Felípe Calderón: Hinojosa, consideraba válída-, , buscaba evitada realización de unavotación y,retiró, Su bancada. (seidenomina así al grupo de los díputados de UJ! partido). Al solícítarse.la verificación del quórum lacifra.de presentes'fueexactamente de 2~0. A primer"; vista.parecía-evidente que, nolhabía .más.de la mitad de los 500, pero los -impulsQre.s, del acuerdopor.el 'que.sehabría de constituir una-muy discutida Sección Instr\lctora,para .un asunto Ji.e, desafuero,' .sostuvieron que había dos vacantes, una.derívadade la,licencia otorgada-a.un.propíetarío Y',su suplente y. otra de la falta de cobertura de una licencia concedida a otro diputado. Afirmaban quejos miembros de la.Cámara eran 498,y
": ' v Por éso es muY'impottantelno-'de~préCüir:nUn(!á algúríttema dé investigación 'a~adéniica 'yqu'ien~s .(,.
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' , ' . 11¡
, .tteneo.vccacíón por láínvestígación teógica 1eb_en:avocarse arresolxer estos.asuntos. Por otra p~rte; aquellos est~diQ~os,.d~l, De~~f,h.p.qq; ~i~~~qSc:~s~ó~(?~a~lic,arlo enla.préctíca deben estar ateI?-tqs, a los resultados de esta investigación y quienes desde la política se enfrentan a estas dificultades tienen el deber de acudir a la ciencia jurídica con espíritu abiert.o a1tu~a de miras, no 'efiéO'rHrar .solucíones que les favorezcaruenIa-coyunturassino.lasníás,sensatas,y,acordfs'con el sistemaconsti. 1~u5~on,al, pu~~ ,~s f~ec~fn!~ q~e: qui~1~ J1l4:piplllaq. ~) If~rec~9 ¡para.,~,bl~9~',u~ beneficio ínmediatq
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Véase\el1capítulo 17 en-el queseánaliza el pr,oceso detfesafuero, i J, " J i " , ' " J, " So1¡rc aspectos: relacionados'con el obstruccionismo parlamentQ.\\~'S\)\\~~\\'t.";§t. h't\'t"'i~o. 't-ho.n:z:anc\\a, El,f.arlart!l?rl~q, Serie e~_t.4~ioJi..-prriA¡:nentariQs!.-Mé.:}icp';~L987, pág.¡l77.: ' .¡, f!
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CONDICIONES DE FUNCIONAMIENT,O,PE1J:PODER\LEGISLATIYO
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'227
razón- de,\ dos príncípios interpretativosJmtly;,importantes:.el de la.mayor. certídum, brcy el de·maYQríc.dntenido~ernpcráticojbql~'ü:. c..U¡.J J~, "c':f),Ji" C;";[f/!.>Jí r:'J f ~}-' w;; ,'¡i [f, En cuanto-a-la certidumbre, es.claro.que, si.se.parte .de un .número.fijo, en.la interpretaclón.ésta.esunás-sólida y está menossujeta.a-manípulaoíonés. Sise.sostie, ne Ia idea de que 2'\os¡mie¡nbros::,dda,cámará para.efectos de.laidetermínacíón.del quórum-son vaniables rs~gún .lasivacantes, te! .caos interpretativo, es-inminente, .pues enseguida stlrgidan·ntlevas,preguiltas:¡ldeben"tomarse·én,cueríta,sólo.]as,vaéantes que.sean imposibles'de.cubriri-qcabría esperar-a .que enun asunto.de .decisión .tan cerrada.se llenen-las,vacantesque.se .puedan.llenar.con.suplentes1, lPU'1.de'reyocarse una-licencia .concedída, para-cubrir, el.totaldemiembros lhasta;que;no se-haga.una elección extraordinaria? Ante esa perspectiva, y la de las tentacíones.dc-manípulación,políticaa.las quejpuede.dar.lugar .laradmlsión.de.la.posible)variabilid;d en el. número.de ¡mi'pnbros,de.las .cámarasc lajinterpretaciónmás, consecuentecon la certidumbre esla.de.que el.número.de miembros:paJaca¡cular,el:quórum;e,s el.del totalconstítucional.previsto.para cadacámara-y.punto. (l'.) ,>:·II. :f':J~'j'lr~ r. ~~;!¡:j~i¡U., "'-:' r""-diciónalmente, .en cuanto.al.principio .de.máyon.contenidc-democrático-.la ínterpretación.que ·fija.en-más de Ía,mitadde.los miembroS;éQnsilÚraüos;como s~ acaba-de, decir, iq1plica, siempre un' número.mayorde.voluntadesque participarán en Ja'4ecisión;. que.si.sepermite que este número-disminuya .en.razón de las.ausencias¡definitivas·que)puclieran-darse.;J.:')<.FilO) [;rr;q ¿.stb u.:~ "uI '¡iuI:: 10) di'.U¡ or:';Jl;':) Otro problema derivado' del.te~t(\,(lelar!c;63 JesiebdeJá .posible.falta.de. integracíón ,dellas .cámaras, paralsu-Instalaéién. ~~jríicio .de sus. tareas, Io.cual, también ya.ha-sucedído.S'iegún- su ,texto;;hay"dos;casosode,quórum ,reducidb,préyistos.en·lá Constitución, unolocurrecuando noexisten-másidela mitad delos.miembros para la' ins¡alációuc.oice;el,precepto,que,entonces los presentes-s-se; entiendeque. cuantos sean- deberán reunirse el día señalado por la ley y "compeler a los ausentes'i.es decir, obligar incluso por lafuerza -según el diccionario- a los faltistas para que se presenten. La capacidad de decisión de esequórum reducido está bastante constreñida por lo dispuesto en el articulo queiiidica-paso apaso lo.que'deben hacer, pero les queda, por ejemplo, la definición en cuanto a qué día los citan dentro de los 30 que marca la Constitución para que se presenten los electos, eincluso dentro de la "
p.fl:~pf.~jsq'?!:Re.zI~r;.gV;~~~; !,a.~pp;~~?i)~~~gdte¡ ¡~lf~ (~5i~1r~7i~ ,~lgyn~, ~fHc~Rf!. ~~ff,i_~p~llf'~
la prevista en la propi~,S:?~?;t~tHfl~~~'J~(:W¡s,~?~.~n5~f,el1l~arP~r4i5fa,~~~~jJi~~,~eJ ~.a.-rgg P9f .:t!?:, c~so.~~ rrt~~ljW\~~· fI¡~16~~~HS~~·~~,~j~ ~f. ~~ j!;f!-~ 19~~; f:,o[',aldm~t~ p~~:ba en f19?'Fa~io)¡':-:fl~f!~tq19j1,~. ~e!iI~~;.c~~ fl;te~~?,~,S}l{~1 rE':I~e :Br~.~~,I1t~!f) ,1~lj.pA~.~9 qH;Ils~ J~~
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~~,ePl~ar,¡~~fielJF:~~g8~,;!a ~q,; ~~5~Pt~5!Rll1q~~ ~~~g:o id~I9.,e, T~n~~~~trf,~~ C,9~Ir~f~.ctB.~·\~S
renuncia définítiva, . ' j ¡ '11') 'I·.J ~,·.IIl>JU::'JI"h})1!Ul (;'~t.r(\,;~ ~t:..J .tfJ01flOJ i ! :··,)t,,) 01J ¡ -, ln~Jdill'J r:)!.'(HI1·:b Otra cuestion por resolver en el texto de la LOCG, lo cual no se ha hecho .nu<: hasta inicios de 2008, es definir el momento en que se llama a los suplentes si los
tH.,,¡JL~,~
, 6
Véase el capítulo 7.
228
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DERECHO CONSTITUCIONAL
propietarios no asisten a la instalación. Del primer párrafo del arto 63, parecería que se les llamará "luego" de que compelidos los propietarios dentro de los 30 días indicados, se resistan a acudir; pero el tercer párrafo dice que "se convocará inmediatamente a los suplentes para que se presenten a la mayor brevedad a desempeñar su encargo, entre tanto transcurren los treinta días de que antes se habla': Como puede apreciarse, la disposición contiene un verdadero galimatías que debió ser abordado en la reforma de 2003 cuando se reformó el artículo para clarificar la cobertura de las vacantes.' Del tercer párrafo pudiera desprenderse que el constituyente se propuso dar a los propietarios 30 días para decidir y dejar a los suplentes cubrir ese tiempo, lo cual es contradictorio con el contenido del párrafo primero que ya analizamos. La LOCG estaria en condiciones de ordenar esto, en todo caso, mediante una disposición que estableciera el momento dentro de los 30 días, que podría ser, digamos, una semana, en que se convoca simultáneamente a los propietarios y a los suplentes a presentarse, en el entendido de que la ausencia del propietario y la presencia de su suplente activará de inmediato el supuesto de la renuncia fleta a la que ya hemos aludido. Ello sería un incentivo para que ambos acudan. Si quedaren sitios por ocupar después de esa convocatoria y a fin de abrir espacios políticos o si aun así no hubiere sido posible instalar una cámara, podría abrirse un segundo espacio hasta concluir los 30 días para conseguir la presencia de propietarios o suplentes que permitan hacer funcionar la cámara. Aquí nos encontramos con el segundo caso de decisión con quórum reducido, que es el de la convocatoria a elecciones extraordinarias para cubrir las vacantes de la cámara que no se ha podido instalar. Es evidente que dicha convocatoria será válida con cualquier número de miembros presentes en la cámara de que se trate.
8.2. Periodos de sesiones y concepto de legislatura 8.2.1. Marco teórico Los periodos de sesiones son los lapsos durante los cuales se celebran las reuniones de las cámaras parar resolver los asuntos de su competencía. Pese a que en la actualidad una equivocada concepción del Poder Legislatívo pretende exigir a los legisladores una incesante actividad y parecería que la opinión pública quisiera medir las tareas legislativascomo trabajo a destajo, tanto la historia como la lógica política militan a favor de la idea original de que este poder actúe de modo intermitente y no de forma continua. Las razones fundamentales en este sentido son:
7
Véase el capítulo 7.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
- - -_ _, 229
1. La tarea legislativa supone su ejercicio ante necesidades colectivas emergentes, que requieran nuevas leyes o la modificación de las existentes, pero en general el conjunto normativo que rige la vida social debe tener estabilidad para arraigar su cumplimiento y evitar la incertidumbre jurídica derivada de cambios incesantes. La hiperactividad legislativa no siempre va acompañada de buena calidad y un exceso de regulaciones puede ser tan malo y a veces peor que la eventual ausencia de normas en un campo de actividad. 2. La función legislativa dentro de ciertos tiempos predeterminados permite al Ejecutivo hacer su tarea complementaria a través de la reglamentación y dar oportunidad para que se asiente la norma en la vida social y en el aparato administrativo que debe aplicarla. 3. El legislativo tiene importantes atribuciones de control del Ejecutivo y de carácter presupuestal que contribuyen al equilibrio de poderes, pero su ejercicio excesivo, que constantemente presione o acose a la administración pública que éste encabeza, puede generar desequilibrios políticos y tensiones que hagan disfuncional el aparato gubernativo. Esto es particularmente cierto en la forma de gobierno presidencial, si bien es de reconocerse que en la esencia del sistema parlamentario se justifica más una permanente actuación del legislativo.
8.2.2. Antecedentes Por los motivos ¡mtes expuestos, el Constituyente de 1917 estableció un solo periodo de sesiones ordinarias que abarcaba del 1 de septiembre hasta el31 de diciembre como máximo.' Obsérvese que la filosofía del precepto se basaba en poner una fecha límite para los trabajos -como aún se conserva- precisamente con la idea de que era más importante agotar las tareas precisas de su encargo, que cubrir un tiempo determinado. En 1986 se introdujo un segundo periodo de sesiones ordinarias en el año, de manera que el primero empezaria el 1 de noviembre para concluir a más tardar el 31 de diciembre y el segundo iniciaría el 15 de abril para terminar cuando mucho el 15 de julio. Esta reforma, de hecho, añadía un mes de sesiones ordinarias. En 1993 una nueva reforma mantuvo dos periodos, pero el primero volvería a iniciarse el 10 de septiembre para terminar a más tardar el 15 de diciembre, excepto el año de toma de posesión de un nuevo Presidente en que podría extenderse hasta el 31 del mismo mes, y el segundo periodo iniciaba el 15 de marzo para acabar cuando más el 30 de abril. Se llegó así a una actividad máxima de cinco meses y medio en periodos ordinarios. 0
0
8
La Constitución de 1857, que dio gran poder al Legislativo, contemplaba dos periodos que sumaban cinco meses.
230 <'-_ _- -
DERECHO CONS11ITÜCIONALI
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8.2:3. ' Duractón.actuaí.v. ,',,, , , • . ,', .¡.) :j .• ,J: ',C' " " , ji De acuerdo con l~ última reforma al are 65, del' 2 de agosto"dé'2004, y lo que ya preveía 'erai-t:"66,'165' períodos de 'sesiones' ordiriatías tienen ik'duraCión siguiente: -'1'_ L( ;-¡~ , .. '" .rr';¡·~' J. L j'~ j' .. j'
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Así, el tiempo de sesiones ordinárias' sé'exténdió a seis meses ym~dio, y hasta siete e! año de 'cambio presidenchlI:' ,',; , , ''''i-' :,",';, -t : "j' , " Es importante hacer notar que ef año ¡Ieg¡slativo'es diferente'al año calendario, & manera que'transcurredell" desepttémbre-al Jf de agosto (árt, 2°, tOCO). Por esa razón 'elpéríodo qué'lilidá en'febréro no'és e! prímero.sínoel segundo de! año. . En virtud de que se prevé uñií'fécha lími\e 'para la conclusióri' de' los'periodos ordinarios, éstos pueden coricluir antes de' dicha fecha,' para ello? es necesario que ambas cámaras' se'POrlgan:ae acuerdoy ~n:2.iso'de'cjuehubiese una diferencia respecto del' momento en qu~ deba concluír'el'periodó, e!páirafoségundo del art. 66 faculta al Presidente dela' República pararesolver estedesacucrdd, 'ton base en que la Constitución no restringe a que el-Presidente'defina entre una y otra fecha dada por las cámaras, existe la posibilidad de que e! Ejecutivo señale una de ambas o bien alguna intermedia. ) ',~. ;: 11
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8.2.4. Diferencia entre periooo'de-sesidnes'ordinarias>y periodo ''',' '" H, desesiones extraordiaarías>: ,¡lo ¡ir "'" , ' ( 1 ' " " , ·;1l0'.
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i lasque ya hemos aludido.' Pór su parté, 'lbS>:pe'riodos de seS¡~ne; éxifaof!i¡n"rids
son aquellos a los que excepcionalmente se, convoca fuera dJ lbs '~er.iódosr·deJ.s~' síones otdiharias'.' ,,), .: "'.':, ¡'~, ',,~, 1) ':l'J'::J( ! ,:; ,C" . ,l.': ; ;
. "';D~ h-binetli abr~villda y¿iJ1el US'Q común, iititl~sdp'ar1áíñeritafio~ 'e~ v~l1db'-alci.:
dir a los-p~'ifu~r;(j's\!;6:mo peiibdps (/rdi~lárl(p'y:a-'lós' segundos como perfodi/s e:;t;abf~ dinarios. Bsta'f6nÍlula 'permite 'evitar' una :có~fusiÓh'derivada del Reglám';'nto par/,
el Gobierno ¡nferió',' 4ez Congreso Generala,,'los Estados Unidos Mexicanos(RGIC) qué considera'sesiones ordinaf;as las fe'atizadas' durante Ios periodos de sesion~s ordinarias en día-S h'ábiles, 'y' extfifdrdinarias)asque se efectúen durante los p~¡'iod<íJ
de sesiones :¡:íitra\)¡:¡¡in'arias yen' días, inhábiles de los periodos de sesiones ,ordina' rías, 'cSitio éu'áij~e'pro'duce el 'ébíi.traseiitidd¡d~ Incluirsesiones eXtf3'ord¡'A\ítiils'~H el periodo definido como de sesiones ordinarias, ' ;: L,,' . .c ,. , . ,', jq En resumen, aunque la denominación constitucional correcta es periodos de sesiones ordinarias y periodos de sesiones extraordinarias, no es incorrecto.e incluso resulta útil ]Jamar,~,los priWH'?S periodos, o!d!lJariq~ Ya lo~,se'buudc" geri<\<;i;.~~~~ traordinarios, ,_ .Ú "'j;" , "1,
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO'DEL',PODER,LEGISVATolVO
, 231
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-istvt. 'El régimenrde¡estosiúltimos'está¡p,evis'to en¡!os'arts:'67ii,n'y'78dé;la,Q;ons" titución. De acuerdo con ellos, los periodos.extraórdinarios .se.rígen.por.las.reglas síguíentestz. ,l!l ;:'-¡.P ()~~ tG í;\Fj~)¡J';;,:.n B:fjm:', ) GnlJ ,:!lt~ _, p;:rf';~nu~-) b ')lJ l' ~~Jb ü¿f..-> n ,1. .t:t "¡C)q 'j¡,·:cLn.B i~'¡0ütj '( L,;h~Ir:;f!IJiJu1i;?lH~)ni:;b nb.c,i.);v f;;1~;j;-D ';núl¡-;)nvn;L~ t.l ¡T:· a) rfq¡;ultad de.convocarlos ¡Correspon¡1e¡'!l,lajComisión Permanente, qUe,i deiacuer-
*/;1
do con lafraccifI;V;,¡1fl: tp"t, 78 ,lo,s pUÍ'.de [Í1.cordar,por.sílQ,/;I·prOptlesta .del,"Ejé(¿iltivo':i
Est9. ,sigQijica,;ql,l:e,la -iniciativa .para
el ~decretoJ ql,le -las. convoque¡ puede, provenir l:!ei;Prjlsi,d.ente· de .la República, ·quel e~5el, caso-comprendido-en-la. ¡'ipJopuesta\del Ejecutivo': pero también puede,presel)tatse;la'jniciatiyapor,cualquierldipu~ado¡p sel)a
previsto-en el a;rt.l-22;:1
-W(¡ <,:ot'll)í-::D ;:01
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::l!:¡E;rJ10lfH; nóbBiIq[[f[; BfW !".f-!01w;
fo¡;¡bD.e esta manera.jainterpretaeiónde la.frasejacordar.por si'l,alude.al·hecho d~ que.la.íniciatíva correspondiente J,lQ,haya .sido-remitida. por¡.eI;.Ejecl,lti'éo.Hhh-.'';;,.¡ .~f,.b.!~~d:;'¿'3·1'P·í lC,l'J¡r"t -Gf Ol¡(¡CI.:;:)ji?f1o:; '( 2.J:,:ú1J(CH"t ;·~.'n;¡~';l "¡\JI 'J!fI'lf1nífiT/-i !i(Jifl
¡,)¡f!.sJ~Cr.!'J:qfPF?Fe!ígl¡l9
StHI!'~9HP.e,~ !}I!Jl?~fj,oAo"d,,~~~iq!1,~,,'StrJ!2.n!i!}~~ia.~I!Í,eRe. ~,~r.'\lm9R~d,'2 p,gf¡lq ,lI)\"n.o~·p9!(¡'WA9sG;~rS~r3!S p'~rt.!o~A}I)Ps ,ln,fl¡~igHl?~P5e.~~gte~I'l'J
le~~~~!9}),;d~ 15ht¡::,q.m\si~9l1. .ge~JR'lnFn!~~G~Jb mí,"; :.:;L,c.;' ,'l/10 ... ,'lunú¡ fin O?'7:ng:1G~) ~,) G(' -'J[lClbr?Jlrt hb [Jíf~t r.] .2il·.:r1Óqirl f;l fl') ~up H~::'.}JJI; LJ~; 1.1;';' f..r'lrJq on ,~~;fV;:;ifT[;;i','d(J c) Puede convocarse al Congreso, es decir, a ambas cámaras, si el asuntocompete a¡las .!J1J;jtl!.J01{~ ..LH'lí¡, 'H::
4qn8IJ~iRr"'~I,r)qjLqY!)11r'if.PB.Sjl~{~fj~ltr.~~qj~f[Rl~liry~
~WT!p:rt~.7f!9i;I'tf:'''!:.'10[,-;.Us":'::dOt¿')~: n,:. ;;'J,' ~;Tq:;rJ~].l.. o;~:j"i,gn!../))':J obirruT11iJ]"".. li.: 'JUp ;:; fr, ~H'¡ )r;j(''3?,::nr.c.;, rn z':'IQ ,~'JTibi:::~nq r-,L r:01: ff"!>.~L. ¿d e; u1f':ib9If: '7; ~)t: 'j~~;f#" 'd) fa"cQi)V,Qcatona)Nve senalar.el ~VJrt9 '! pbJeto~.iteJa,~seslq,nes. ex~raoramar(a~ Ji e! ~' ,:~Ji1i ..» {.Ji'l ul.',ol_ .1'1, L; ~L'[) '.1" fO~'l-cfi' .... ~/l.lffl"j. J.~tl,;'H~Ut'tÜJ ¡,i :;¡tt' I¡;¡ .jJJIJ hlrt:fl!." Congr;eso o a,~amara convpcaua. so o se ocupa~a1J ue asun 9 o asun os, .qU;e constiJ
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W}~ri Wl¿~q}'db)~f~s~(iii:?U~!e~:¡8Jrl¿te}áJ ~~s~ ~qWi!d~rqt!6·g.!.~:ci~i~Y~~fp~r~~~~:~~
ylélib~r¿;¡éxpr~s~rs~ let,r ld~~ónlJ8ck1Ór'ifl tlu~r¿¡l'éfecto ~~ lMit¿f'. ·E.~ti? áJpósi¿ibn Íierl:é el propósito de evitar que e! Congreso o alguna de las cáni~¡r~~;¡b'h'1eWI{]{¿'d¡\'í~g sorpresivas abordando cuestiones que no les,fueron autorizados por una mayoría
t~nfi~~a~)de\1¿foi:t~}~ilis4\i~-lló;.\nli~IhtJt~ktp1¿s~rit~~~h~1~!cgIhi~iÓhlPJ;iriii~eritk ,
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Ello muestra e! cuidado de! Constttuyente para Impedir que él'Podér Leglslattvo se exceda en sus funciones. Por eso es incorrecta la práctica que se ha adoptado recie~téinéiltedehacer cohvocátorias'mgy)abiertas(en;las.~que~sÓla1nente se,enumeran temas genéricos.sín precisar; la' cuestión concreta-que-debe resolvers~:;A"rrii-entender, la -convócatoria
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el capítulo 16. -. j u¡:,j:qL~' b '-" ;;:.1 ¡ 10 Véanse los arts. 74 y 76 constitucionales en cuanto állas,competencias'exclitSivas de cada cámara! ..' 9 Véase
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DERECHO CONSTITUCIONAL
debería fijar las iniciativas concretas de ley o de decreto que serían materia de análisis durante el periodo extraordinario. En caso de que el Congreso o alguna cámara resuelva algo que no está previsto en la convocatoria, estará viciado de inconstitucionalidad y podrá anularse por la Suprema Corte de Justicia si se le impugna por medio de una acción de inconstitucionalidad, una controversia constitucional o el amparo, según el caso." Si la Comisión Permanente estima que durante un periodo extraordinario debe tratarse un asunto no comprendido en la convocatoria, deberá ampliar ésta mediante un nuevo decreto para incluir el nuevo tema. En razón del objeto específico para el que son convocados los periodos extraordinarios, duraute su celebración sigue reuniéndose la Comisión Permanente para atender los asuntos que le competen durante los recesos del Congreso. Un punto de muy delicadas consecuencias, en razón de lo señalado en el párrafo anterior, es el referente a qué órgano debe actuar en el caso de falta absoluta de Presideute de la República prevista por el art. 84, si ésta ocurre durante un periodo extraordinario. Éste es el único caso en que debe entenderse que la Constitución autoriza una ampliación automática de los asuntos por tratar en el Congreso, pues efectivamente si éste se encuentra en sesiones -aunque sean extraordinarias- debe actuar como lo indica el art, 84; si bien podría ocurrir que la Comisión Permanente por razones políticas y considerando las fuerzas representadas en ella, pretendiera adelantarse a designar a un Presidente provisional de acuerdo con sus facultades, alegando que las sesiones extraordinarias en que se encuentra el Congreso no fueron convocadas para designar Presidente interino o sustituto. Obviamente, no podría ser así puesto que en la hipótesis, la falta del Presidente no se había producido. De acuerdo con el principia de mayor contenido democrático, es indudable que al estar reunido el Congreso, aunque sea en sesiones extraordinarias, debe avocarse de inmediato a la designación de Presidente, pues su representación es más amplia que la de la Comisión Permanente. Tan es así que el art. 36 del RGIC indica que si el Congreso está en sesiones y ocurre la falta absoluta del Presidente, las cámaras se reunirán a las nueve de la mañana del día siguiente: "sin necesidad de convocatoria alguna" e) El decreto por el que la Comisión Permanente convoca a sesiones extraordinarias no puede ser vetado por el Ejecutivo (art. 72, inciso !J.!2
8.2.5. Concepto de receso Se denomina receso el tiempo en el cual el Congreso no está en periodo de sesiones ordinarias. En rigor, el Congreso está en receso aunque efectúe un periodo n
Vt'a se el capItulo 12.
12
Para el concepto de vetos, véase el capítulo 10.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
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extraordinario, de otro modo no se entendería que la Comisión Permanente siga actuando, pues ésta lo hace precisamente durante los recesos del Congreso, según el art. 78. Esta interpretación rige, por ejemplo, para el caso en que el Presidente decida vetar una ley en el supuesto de que durante el lapso para hacerlo el Congreso cierre sus sesiones, es decir, entre en receso. En tal caso, la Constitución le permite presentar su veto "el primer día útil que el Congreso esté reunido"; en condiciones normales, ese primer dia es el del siguiente periodo ordinario y no el de un extraordinario, salvo que expresamente dicho periodo extraordinario se convoque con el objeto específico de conocer tal veto.
8.2.6. Conceptode Legislatura El término Legislatura tiene dos acepciones juridicas: 1. Es el órgano depositario del Poder Legislativo de los estados; en ese sentido se emplea en los arts. 71, 73 Y135 de la Constitución. Las legislaturas estatales tienen también la denominación de Congresos locales. 2. De acuerdo con el párrafo segundo del art. 2' de la LOCG, la Legislatura es "el ejercicio de las funciones de los diputados y los senadores durante tres años". Por eso cada periodo de ejercicio de los diputados, que es de tres años, forman una Legislatura y los diputados que ejercen el cargo durante ese tiempo se identifican como miembros de esa Legislatura especifica. Corno el periodo para el que son electos los senadores dura seis años, éstos pertenecen a dos legislaturas consecutivas.
Así, los diputados electos en 2006, cuyo periodo concluye en 2009, forman parte de la LX Legislatura y los senadores electos el mismo año ejercen durante dos Legislaturas, la LX y la LXI. Deliberadamente he empleado de modo indistinto el término, tanto en su sentido técnico concreto de periodo de ejercicio corno en el conjunto de legisladores que ejercen durante tales periodos, pues en la práctica se usa en ambos. La numeración sucesiva que identifica a las legislaturas inicia su conteo a partir del que se denominó Primer Congreso Constitucional, electo en 1857 bajo la vi-
gencia de la Constitución promulgada en ese año, la cual fue interrumpida por la Guerra de Reforma. La cuenta se reinició después de la elección de 1861, año en que se instaló el Segundo Congreso Constitucional. Corno se aprecia, entonces se numeraba cada congreso, término que se empleó originalmente y cambió a legislatura a partir del triunfo de la etapa maderista de la Revolución Mexicana, con la XXVI Legislatura instalada el 16 de septiembre de 1912. Después de una nueva interrupción con motivo del golpe de Estado de Victoriano Huerta y la lucha para restablecer el orden constitucional, a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1917, se reanudó la contabilidad con la XXVII Legislatura que fungió del 15 de abril de 1917 al 31 de agosto de 1918. La sucesión de legislaturas ha continuado
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ínínterrumpídainente.hasta nuestros díasénlos que actúa la:!lXcLegislatura 'electa para el periodo 200ií-i!009:lj ".: o/; ·'f •. ',.' ' . • ' ,; "!.' ' , ' "L' ,J)(~ ~ "Jp o. (j,', ,', ';'1 '.~ .Jl'~ '1, '~,_'·r.'l. :;/ • i" :rl :J ~., ',1-.:..' J:;n ; r " \-ir,!!-J ~,J~; c. 'JIJ e, .~;. '. _ ,.,'.1 " "". 'r., .:.. . .J:') •..
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8.3. l~gar.donde.re5ide,el Congreso y concepto-de recinto El ait:; 68' de"la' Constitucióri 'e'Stábleé~ eh 'pH~~;- ·términó'qú{ "las' ¿ós' c~iri;¡fas résidirán' en'tiri" misfub'l~gar", 'lo cú'ál pi~lllte~ de 'lrtiCló'la ll~t~irrili{aciÓD-'ae[lo que debeentenderse ¡'o¡,¡üg~'r. 1., primera áce'pdÓn'g'nlmaticaUtel téi-rÍiinóesld'cle "eS! t v '.
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pacio ocupado o que puede ser ocupado por un cuerpo cúálquierá": en este sentido cabría la posibilidad de interpretar que se pretende la ubicación de ambos cuerpos colegiados para el desarrollo de sus tareas en un mismo espacio. No obstante, la tercera acepción de la palabra, ~q'¡!ig~r'i \'l:!\~r S~1l ciuda,1~ Yif!~,R,B~é~a. lis. N'.~sf'f última significación como la costumbre constitucional mexicana ha' entendido lo en el arto 68. No se trata de que, se instalen en una misma edificación dispuesto ';' ,···r¡I:~rol_,.; ~".,"J~··"'·DI,.· .. , _.I/! '·"'·~"¡',J'1')lJ·I(1:>:r.'~'. . .: las dos cámaras, al estilo del CaE'toho ubicado en Washinl\ton, capital,de Estados
Unidos a~ Améri~~'.~Eft: nciestr~j R~ís la :tr~diciÓ~ h~ls'ia~' quel~~<~á~~~is~~e ubiquen "'), ... ::.:,., '¿Jl'" ( I ! ¡ - ' " ' , , · 1 ' :1'¡C '_',' "'," 1 :1' ~~ e~fftsi2FJ~ffa:r,~d?s'l~~,í,~aS;ámar~ ~,~ I?,~P~.tf~~St~~,en~~~n~~~~h~~í~tel sumbo o,~ie.nt~ ,~Jlf~~'J~ll~~a4.,¡ ~P/~~,Z?r?;~ ~~~oCl,d~$om?,~ary fq,ta;H~'?~:.W~l}~~~. que, por ~je~p~?~ ~l\~~~r.l:'?~~~' ~jfl;O,q~~V~~!'})s ,-e. s fr,~~~enJte ~u~ ~l~ fl~~ .al~t~~~.f:~DJrra como ,'~11
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San Lazaro. En cambio, el Senado de la Repubhca tíene su sede.en un local ubica" .-1:-, .: -,LiJ ,t-~D';J~;';'¡) "J" ~.,.' r ,r~d "':-:lJ~Jt f~!'!·,r. .r:s, '-;Oí' d9, ~?.1~!ca}t¡,Xi"cotelllcrth)1WW,,~I),el w,tro ~~,!a.f.l~9a4).~Il~~e,la,s~,~~,e,s~e Tacuba y. Donceles. I l. I ., l"·", ... r l.,
..~,' "IY~b~ 's~Ai)~r~e"qu~ :c~~~4~J,~e '~6)nst;~Y?~1 'r~'~fnto' ,~~'~~I{ ,(~i4r~ :~~ tenía la
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p,~e~to qv,e~n,)0fl.c?~d~,ci~.,f.?lr~~l,:a,~~;44 ~s f1r,e~}srm~nte~el,R.ii~tr~\?:f~,?,e~~.,1r der~
minado .tarnbién Ciudad de Mexico en dicho precepto, la sede de los Podetes de la :! :r¡r:!","(l'-q,j;,l"¡ " ".:",,;' ." . ":'_," ,,';:"'1(: ..1 '·':'''';l, .. ';~;,:,>',r, Unión y Capital dejos E~t~~qs Unidos Mexicanos.: D".e.~~~ mi\nera,.en condiciones
ti?upal.~sJ~·sEAp::~f~s,~'~1?~ñ~e~!?~,~e?l,~ ~~~~~P, 9f ~é~i~~9,\W~~~~ ~VI;":'~~~~ú,~s ~6~ ~~i7,ncp~nt0~n.~~r ~9a,1qifij~~?i?r:~pnJ7l~t~ u.b~~~?~ en U,? ~l~I~\? .~SP,~fi§\rL
,,
;""1"\ '.'
¡~ Véase Jorge Moreno 'Colledd(coordinador general-fundador Y.:HistoriaSumaria!del PoJier. Legislativo
•. ·q}-Mé:x;isp.: Se.ri~ ~>!1i?tw!a,y:dt;§(.lr.rpJliJ¡"del ~o~er Legisl.~tivPI vol. I'~lf~storia .de! I!Qdt!r{.egLslatjvo,. t.r,
" Ip.stitl.W~ de I9~~~!?a~to._~e)' ~e.g,Lslflti~~s,¡Can:
1'4
1:-;1;' '!:.' Ir¡ i.-'..: Sería'aconsejable que en todas fas facultades de Derecho se procurara que .por lo menos una vez
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El arto 68 prevé la posibilidad de que las cámaras se trasladen a un lugar distinto' pero debe entenderse que ello deriva de circunstancias excepcionales que obliguen a su movilización y no necesariamente a un cambio permanente de sede de los poderes que significaría, de manera obligada, el cambio del Distrito Federal a un lugar diferente a la Ciudad de México, también previsto en la Constitución en . su arto 44." Así pues, el cambio de residencia implica o bien una situación emergente como un grave disturbio político o un desastre natural, o la realización de algún acto protocolario o ceremonial para conmemorar un hecho histórico, que es otra hipótesis en las que se ha verificado un cambio de esta naturaleza. Cuando se trata de esta última circunstancia es evidente que no se enfrenta una situación de tensión politica, pero el arto 68 está redactado de manera que refleja la posibilidad de que la mencionada tensión se encuentre presente. Tan es así, que se previene que en caso de trasladarse a otro lugar las cámaras deben convenir previamente tanto en la traslación como en el tiempo y modo de verificarla, "designando un mismo punto para la reunión de ambas". Es claro que el Constituyente uso la expresión "mismo punto" como un giro de estilo para no repetir "lugar",pero no con la pretensión de que ocupen un mismo espacio sino de que se establezcan en una sola ciudad y no en dos distintas. La Constitución prevé incluso la posibilidad de que exista acuerdo en la necesidad de cambiar la residencia pero no en cuanto al tiempo, modo y lugar. En esa circunstancia se le otorga al Ejecutivo una especie de facultad arbitral para escoger entre las dos posiciones enfrentadas, la que considere más adecuada. Nótese que esta atribución no le da al Presidente la posibilidad de seleccionar un tercer sitio, modo o tiempo de ejecutar el cambio, pues tiene que pronunciarse, como dice el texto, por "uno de los dos extremos en cuestión': Otro tema relacionado con la ubicación de las cámaras se prevé en el arto 61, que dispone "la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesíonar" Esto significa que ni las autoridades ni los particulares tienen derecho de penetrar sin autorización al mencionado recinto y el presidente de cada cámara debe velar, de acuerdo con el propio articulo, por dicha inviolabilidad, eventualmente, disponiendo el uso de la fuerza pública para garantizarla, según lo facultan los arts. 22 y 67 de la LOCG relativos a las cámaras de diputados y de senadores, respectivamente. La LOCG prevé expresamente en su arto 12 que "toda fuerza pública está impedida de tener acceso" a los recintos del Congreso y de sus cámaras salvo que exista permiso del presidente del Congreso, de la cámara respectiva o de la Comisión Permanente, en cuyos casos la fuerza pública queda bajo el mando de cualquiera de ellos, es decir, significa una situación de excepción a la regla general de que la fuerza pública está bajo el mando del Poder Ejecutivo.
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Véanse los capítulos 14 y 16.
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Un problema adicional es el alcance del término recinto ya que debe dársele una connotación extensiva pues no se trata sólo de proteger el salón de sesiones de cada cámara sino también todas sus dependencias, inclnidas las oficinas de los diputados, las áreas administrativas y las salas donde sesionan las comisiones, incluso en el caso, como ocurre en la realidad, de que las oficinas se encuentren dispersas por diferentes rumbos de la ciudad. Así lo ha interpretado la LOCG en su arto 13 al disponer que "Ninguna autoridad podrá ejecutar mandatos judiciales o administrativos sobre los bienes nacionales destinados al servicio del Congreso o de sus cámaras ni sobre las personas o bienes de los diputados o senadores en el interior de los recintos parlamentarios:'
8.4. Regulación jurídica del Congreso El Congreso de la Unión se regula jurídicamente por medio de dos instrumentos fundamentales: la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG) y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGIC). Las cámaras emiten además diversos ordenamientos y acuerdos parlamentarios para su organización interna."
84.1 La Ley Orgánica El fundamento constitucional de la LOCG se encuentra en el arto 70 en el que se indica que "el Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos': Durante mucho tiempo, desde el inicio de la Constitución de 1917, e incluso con anterioridad a ella, el Congreso se había regido solamente por el Reglamento para el Gobierno Interior, entendido como una regulación que dictaba el propio Congreso para la normación de sus actividades, empero, este ordenamiento, al ser aprobado por ambas cámaras y provenir de un proceso legislativo, tenía características muy similares a las de una ley. Con motivo de la reforma politica de 1977 se introdujo en el arto 70 la determinación de dar rango legal al instrumento normativo del Congreso, al cual quedaría supeditado el reglamento correspondiente. Este reglamento tiene también un fundamento directo en la Constitución que alude a él bajo el nombre de Reglamento de Debates, el cual es mencionado en los arts. 71 y 72. En virtud de que el texto constitucional da indicaciones sobre el contenido de estos dos instrumentos, señalamos a continuación cuáles son.
La LOCG regula: a) La estructura del Congreso. Dicha estructura comprende, por supuesto, a ambas cámaras y a la Comisión Permanente, dedicando un capítulo específico a cada una
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libro en relación con los temas eKpue~tO& en esta~ "¡)'d'g)1'1'd'b, '6 'i':\ ~'e )-1'anú':>c-o "t>el'ún Valenzuela, Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 2006.
Un excelente
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de ellas. Además de los órganos propiamente legislativos, la estructura del Congreso comprende también diversos órganos internos de las cámaras, así como las oficinas administrativas de las mismas. En cuanto a los órganos internos, éstos pueden ser de dirección -también denominados órganos de gobierno- y órganos de trámite legislativo. Los órganos de gobierno en cada cámara son: '" La mesa directiva encabezada por un presidente que dirige las sesiones y suscribe formalmente los documentos de la cámara. Una de sus principales atribuciones previstas en la Constitución (art. 61) es velar por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la cámara y por la inviolabilidad del recinto de la misma. '" La junta de coordinación política está integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios." '" La conferencia para la dirección y programación de los trabajos legislativos, órgano complejo que existe en la Cámara de Diputados y se conforma con los miembros de la junta de coordinación política y el presidente de la cámara. Es interesante hacer notar que en la Cámara de Diputados el presidente de la misma no puede ser simultáneamente coordinador de un grupo parlamentario ya que ninguno de éstos puede formar parte de la mesa directiva. Esta norma no existe en el Senado donde dichos puestos sí son compatibles. Otra diferencia interesante es que en la Cámara de Diputados la mesa directiva debe ser electa por las dos terceras partes de los diputados presentes, en tanto que en el Senado la elección se hace por mayoría absoluta de los senadores presentes. En ambos casos, la elección se efectúa por cédula. Los órganos de trámite legislativo se denominan comisiones, las cuales se encuentran previstas en el art. 71 de la Constitución, en el que se menciona que determinadas iniciativas pasarán "desde luego a comisión". La LOCG las define en su art. 39 como los "órganos constituidos por el pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes) opiniones o resoluciones, contribuyan a que la cámara cumpla sus atribuciones constitucionales. Las comisiones son grupos de diputados o senadores seleccionados en razón de sus conocimientos o especialidades para preparar los mencionados documentos, a efecto de que el pleno tome una resolución respecto de los mismos. El art. 43 de la LOCG establece que en la junta de coordinación política "tomará en cuenta la pluralidad representada en la cámara y formulará las propuestas correspondientes, con base en el criterio de proporcionalidad entre la integración del pleno y la conformación de las comisiones':
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Véase los apartado siguiente.
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También se prevé constitucionalmente la existencia de comisiones investigadoras de las cámaras en el art. 93. Las comisiones tienen la misión de estudiar las iniciativas y preparar los dictámenes para ponerlos a consideración del pleno. Existen algunas comisiones con tareas específicas que no son propiamente de tipo legislativo como la Comisión de Vigilancia de la Contaduria Mayor de Hacienda y la Comisión Jurisdiccional. La LOCG señala las comisiones de acuerdo con los temas de los que deben encargarse, que coinciden en gran medida con las áreas de la administración pública. Éstas se denominan comisiones ordinarias. Existe también la posibilidad de nombrar comisiones especiales de carácter temporal para hacerse cargo de algunos asuntos específicos. En la Cámara de Diputados existe también la figura de los comités encargados de auxiliar a la cámara en labores distintas a las legislativas, principalmente de tipo administrativo. En la Cámara de Senadores existe una comisión de administración, encargada precisamente de esas tareas administrativas, la cual toma decisiones de carácter general que son aplicadas por los órganos administrativos propiamente dichos. En el derecho comparado existen las denominadas comisiones legislativas plenas o comisiones de plena capacidad legislativa. Como en el caso de Costa Rica, estas comisiones deben tener sustento constitucional. La caracteristica de las mismas es que sus resoluciones tienen fuerza de ley o de decreto sin necesidad de pasar el asunto al pleno. De hecho, estas comisiones actúan por delegación del cuerpo legislativo plenario que tiene la facultad de reasumir la función original en cualquier momento." Dentro de la estructura de cada cámara se encuentran también dichos órganos administrativos como las secretarías: general, de servicios parlamentarios, de
servicios administrativos y financieros y una Contraloría. En la Cámara de Senadores existe una Tesorería. En la estructura del Congreso merece mención especial la Comisión Permanente que actúa durante los recesos de éste y a la que nos referiremos en el apartado siguiente. b) El funcionamiento del Congreso. En este aspecto la LOCG previene la forma de instalación de cada una de las cámaras señalando el procedimiento de manera muy detallada. Se prevé la integración de una lista por antigüedad legislativa de los miembros de cada cámara para que los más antiguos integren la Mesa de Decanos que conduce las respectivas sesiones de instalación. Se prevén también las formas de elección de los órganos de gobíerno y las atribuciones de los mismos. Igualmente se regula la mecánica de funcionamiento de las comisiones, así como el procedimiento de designación de los funcionarios
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Véase ffugo Al{onso Muñoz Quesada,
s. A., San José, Costa Rica, 2000.
Las ComisiDnes Legislativas P\enas, 'irrvesúgaciones )urilYlC3S,
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administrativos encargados de las secretarías y de los órganos técnicos. Entre éstos se encuentra de manera muy importante la regulación del canal de televisión del Congreso, cuya conducción se asigna a una comisión de carácter bicamaral en e! Título Quinto de la LOCG. Los legisladores con mayor antigüedad en la práctica legislativa -es decir, aquellos que lo han sido por más años- constituyen en cada cámara la Mesa de Decanos, que dirige los trabajos de instalación. Se evita así la disputa político-partidista por la directiva de la cámara en los momentos iniciales y e! posible bloqueo de los trabajos para imposibilitar la operación del Congreso. La LOCG incluye reglas de funcionamiento de los órganos de dirección, indicando sus atribuciones. De la misma manera, regula los órganos administrativos de cada cámara.
8.4.2. Los grupos parlamentarios Uno de los aspectos más importantes del contenido de la LOCG es la normatividad aplicable a los gruposparlamentarios. Estos grupos son indispensables para el funcionamiento de las cámaras pues, por ejemplo, la Junta de Coordinación Política en ambas está integrada por los coordinadores de los mismos. Los grupos parlamentarios constituyen una muy interesante figura del Derecho constitucional y del Derecho parlamentario, pues tienen un pape! central en la vida de! Poder Legislativo y, no obstante ello, carecen de personalidad jurídica propiamente dicha. Actúan con una personalidad sui generis al interior de las cámaras, pero no son plenos sujetos de Derecho en e! mundo jurídico externo. La base constitucional de estos grupos se encuentra en e! párrafo tercero del art. 70 que dice: "La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados:' Este texto proviene de la Reforma política de 1977, cuando se abrió la mencionada cámara a la representación proporcional y por ello solamente se menciona a tal cuerpo colegiado. En una interpretación extensiva, la LOCG, sin que se haya hecho necesaria una reforma constitucional, ha regulado también a los grupos parlamentarios en la Cámara de Senadores, surgidos de la pluralidad creada a partir de la existencia de senadores de primera minoría y de representación proporcional. Queda claro, a pesar de lavaga redacción constitucional. derivada de la timidez para abordar los temas de conformación partidista en el Congreso, que los grupos parlamentarios se integran por los diputados o senadores, que provienen de un snísrna partido político que los postuló. Debe indicarse que en la práctica ocurren con relativa frecuencia cambios de los legisladores, de un partido a otro y, por tanto, su traslado de uno a otro grupo parlamentario. Ha llegado a suceder que se hagan "préstamos" concertados de un partido a otro para que puedan mantener e! mínimo necesario para su existencia en cada cámara, como se verificó en la LX 'Legislatura
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en la Cámara de Diputados." También es posible que un legislador se separe por completo de cualquier partido y actúe de manera independiente, se le denomina entonces sin partido. La referencia a la libre expresión fue un eufemismo empleado por el constituyente quien no describió las verdaderas tareas de estos grupos. Por eso la definición contenida en la LOCG para los grupos parlamentarios en el Senado responde mejor a la naturaleza y los objetivos de los mismos. El art. 71 de dicha ley señala que "Los grupos parlamentarios son las formas de organización que podrán adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para realizar tareas especificas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo. Además deberán contribuir a orientar y estimular la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes:' En cada cámara se requiere un mínimo de por lo menos cinco legisladores para integrar un grupo parlamentario. En la Cámara de Diputados se especifica que al inicio de sus trabajos, los partidos informarán a la secretaría general acerca de cómo queda configurado su grupo parlamentario En el senado no hay una referencia directa a los partidos, pero se deduce del citado art. 71 de la LOGC, pues ellos son el origen y punto de referencia de los grupos parlamentarios. Cada grupo cuenta con un coordinador sin que la ley especifique cómo se le nombra, puede ser elegido por los legisladores que forman el grupo pero también puede surgir de una decisión del partido al que pertenece.
8.4.3. Curules y escaños Aunque el antiguo Reglamento Interior sigue previendo que los legisladores se sentarán en el Salón de Sesiones, sin preferencia de lugar, esta norma ha quedado derogada por las disposiciones de la LOCG relativas a que la colocación de los legisladores obedecerá a su agrupamiento en los grupos parlamentarios, de manera que los miembros de ellos queden ubicados en "un área regular y continua" (art. 79, LOCG). En este punto es importante indicar que la terminología legal para referirse a los asientos que ocupan los legisladores en las cámaras distinguen entre las curules, como se llaman las sillas de la Cámara de diputados, y los escaños, denominación que se emplea para referirse a los asientos en el Senado. En la terminología parlamentaria de otros países también se les llama bancas a los lugares ocupados por los legisladores y a los grupos parlamentarios se les suele llamar bancadas.
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El 10 de mayo de 2007105 diarios mexicanos publicaron la noticia de que con motivo de la renun-
cia de un diputado del partido Alternativa Social Demócrata, éstadejaría de contar con el número mínimo de legisladores para integrar un grupo parlamentario, yen tal virtud, y para que pudiera conservar fas prerrogativas
-incluidos los apoyo~ económic.o~ qu.~ se c.onc.eo.en a \a\es gru.pos- e\
Partido del Trabajo (PT)le había cedido uno de sus diputados.
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8.4.4 Imposibilidad de vetar la Ley Orgánica La LOCG no está sujeta a veto por parte del Presidente de la República, como expresamente lo indica el arto 70 constitucional, es decir, el Presidente no puede hacerle observaciones y devolverla al Congreso." Este precepto dice que no necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia. Sin embargo, ello no quiere decir que no deba ser publicada, de modo que debe entenderse que el presidente de la Cámara de Diputados, actuando como presidente del Congreso, puede disponer su publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF). Como una fórmula de cortesia podría dirigirse al secretario de Gobernación de quien depende dicho diario y quien es, en virtud de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el funcionario encargado de la relación con el Congreso, para solicitar que se publique la ley o sus reformas, pero en caso extremo podría ordenar esto directamente el presidente del Congreso al director del DOF y debe ser obedecido, de otro modo dicho director podría incurrir en responsabilidades y sufrir una sanción. 8.4.5. El Reglamento paraelGobierno Interior delCongreso General de105 Estados Unidos Mexicanos Como ya indicamos, la Constitución se refiere al Reglamento del Congreso al que denomina Reglamento de Debates en sus arts. 71 y 72. En este último prevé que dicho reglamento debe regular "la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones" de las leyes. Es decir, el funcionamiento del Congreso, en cuanto al proceso legislativo determinado en la Sección 1I, del Capítulo 1I, del Título Tercero, denominada precisamente "De la Iniciativa y Formación de. las Leyes", se rige por lo dispuesto en el mencionado Reglamento, el cual, como cualquier ley, debe ser aprobado por ambas cámaras. Es interesante hacer notar que el Reglamento que se continúa aplicando data, con ligeros cambios, de 1934. En este reglamento se prevé el orden en que deben presentarse los asuntos para ser conocidos por el pleno en sus sesiones, esto es, cómo debe organizarse "el orden del día". Precisamente porque se trata de un orden en que deben enumerarse los temas por tratar, debe usarse el masculino: el orden del día, y no el femenino "la orden'; que tiene más la connotación de un mandato. 8.4.6. Actas, iniciativas, dictámenes y minutas De cada sesión debe levantarse un acta y la aprobación de la correspondiente a la sesión anterior es lo primero que incluye dicho orden del día. Otros términos legislativos que se contienen sucesivamente en este orden son: ~
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Las iniciativas que veremos en detalle en el capítulo siguiente.
Véase veto en los capítulos 9 y 10.
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Los dictámenes que son los documentos resultado del estudio de las iniciativas en los cuales las comisiones proponen al pleno su aprobación o desechamiento, las modificaciones que deban hacerse y las razones para su posición. Estos dictámenes tienen una enorme importancia para argumentar en un amparo u otro litigio constitucional, acerca de las razones del legislador para emitir una determinada norma. ,-.., Las minutas que son los documentos que contienen el articulado aprobado por una cámara y enviado a la otra para su revisión."
8.4.7. Tiposde sesiones El reglamento distingue entre sesiones públicas y secretas, en el entendido que algunos asuntos no es conveniente que se ventilen públicamente. No obstante, esta distinción casi no opera en la práctica pues se llegaba a dar el caso de que los presidentes en turno pedían a los asistentes, "con excepción de los representantes de los medios de comunicación", que se retiraran para proceder al inicio de una sesión secreta, lo cual rayaba en el ridículo. Ya hemos tratado la distinción entre sesiones ordinarias y extraordínarias," y falta referirnos a las sesiones permanentes, que son las que continúan indefinidamente para tratar algún asunto determinado que debe especificarse en el acuerdo que se tome para constituirse en tal tipo de sesión. Para este efecto, el acuerdo deberá aprobarse por la mayoría de los presentes. La sesión permanente puede ser interrumpida por recesos y tiene la particularidad de que al reiniciar las tareas no es necesario que se pase lista nuevamente. Esta sesión permite forzar a los legisladores a concentrarse en un asunto concreto hasta terminarlo y hace posible que una misma sesión se prolongue incluso por más de un día. Una sesión permanente puede durar más de un dia, pero de ninguna manera puede hacer que un día dure más de 24 horas, y así burlar una fecha fatal del calendario. Un asunto de particular trascendencia es que dichas sesiones permanentes no pueden, en estricto rigor constitucional, extenderse por encima del final del periodo ordinario de sesiones previsto en la Constitución, pues ésta es una forma de burlar la disposición que señala de manera clara el final de los periodos ordinarios. Ha ocurrido que se emplee la sesión permanente para excederse del término constitucional, como sucedió en la LXVIII Legislatura, con el pretexto de concluir los asuntos pendientes, si bien era también una forma de evitar el cumplimiento de un acuerdo político en virtud del cual la presidencia debería haber sido ejercida por otro grupo parlamentario. En ese punto se debe ser particularmente exigente pues los arreglos políticos no deben llevar a violentar la Constitución, además de
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Para los interesados en los fascinantes vericuetos de la regulación parlamentaria, les recomiendo tomar como optativa la materia de Derecho parlamentario, el cual constituye, además, un campo de trabajo muy promisorio dsde)e expansión en número e. t\l\\1Gtti\rrc.\1l.. .\.~<;,. ~'C c.~"'-~"1:e""o.
n Véase el apartado 8.2.4.
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que ponen en riesgo la validez de los acuerdos tomados fuera del periodo constitucional, lo cual podría dar lugar a amparos o a la interposición de controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad por haber legislado fuera del periodo señalado constitucionalmente para ello, aun bajo la ficción de la sesión permanente. Las sesiones solemnes se realizan para una conmemoración especial, como el otorgamiento de la Medalla Belisario Domínguez en el Senado o la Medalla Eduardo [, Neri en la Cámara de Diputados o bien para recibir a un dignatario extranjero.
8.4.8. Discusiones El Reglamento regula también la forma como se efectúan las discusiones, el número de oradores en pro y en contra, el tiempo de las intervenciones y la decisión de cuándo se considera un asunto suficientemente discutido para pasar a votación. Aunque el Reglamento preveía una duración máxima de media hora por intervención, las cámaras mediante acuerdos parlamentarios han disminuido el tiempo de las participaciones. Las discusiones no pueden suspenderse salvo que la cámara apruebe una moción suspensiva. 8.4.9. Votaciones Se prevé que "Todas las votaciones se verificarán por mayoría absoluta, a no ser en aquellos casos en que la Constitución y este reglamento exigen las dos terceras partes de los votos" (art. 158, Reglamento). Esta norma tiene particular importancia porque de su exacto cumplimiento puede depender la impugnación de alguna ley o decreto que no se hubieren aprobado por dicha mayoría. El asunto reviste mayor trascendencia debido a que la inclusión del sistema electrónico de votación ha introducido las abstenciones como votos válidamente emitidos, si bien esta figura no existe en el Reglamento que, por disposición constitucional, regula las votaciones. Debe indicarse que el sistema electrónico de votación tiene base legal, pues está mencionado en la LOCG al referirlo en su art. 17 como un método para la elección de la mesa directiva, pero la abstención como forma de emitir un voto no tiene sustento ni legal ni reglamentario. En consecuencia, la abstención tiene una naturaleza equivalente al voto negativo en nuestro sistema y los votos positivos deben superar a la mitad de los posibles para que la decisión se considere válidamente tomada por mayoría absoluta. Esta cuestión no es menor ya que un inadecuado manejo de las abstenciones puede conducir a errores en el cómputo de la votación por mayoría absoluta. Imaginemos que están presentes 400 diputados en la cámara, de las cuales se abstienen 10 y los 390 votos restantes son 198 a favor y 192 en contra. A primera vista puede parecer claro que la ley ha sido aprobada debido a que los votos positivos superan a los negativos, pero no constituyen mayoría absoluta, pues ésta, habiendo 400 diputados presentes, es de 201. Una ley aprobada en tales condiciones infringe el
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procedimiento legislativo y su validez puede ser impugnada. En nuestro derecho parlamentario no existe el concepto de mayoría simple que adoptan algunos cuerpos legislativos como el de Cataluña." Esta figura es una variante de la mayoría simple o relativa que ya hemos visto, pero se refiere explicitamente a que las posibilidades de emisión de voto sobre una cuestión pueden ser más de dos, por ejemplo: sí, no, abstención y voto nulo. Ante. la admisión de incluso cuatro posibilidades, se entiende que se aprueba un asunto si el número de votos positivos supera a los negativos, independientemente de quienes se hayan abstenido o hayan anulado su voto. Esta extraña situación combina la noción de que los que no se pronuncien por el sí o el no, es como si estuvieran ausentes y validara el quórum, cualquiera que éste sea, formado por los que sí asumieron una posición positiva o negativa. Reitero, pues que para que una ley sea aprobada se exige la mayoría absoluta. Quedaría por precisar si esta mayoría debe considerarse sobre los presentes o respecto del total de miembros de la Cámara de que se trate. Dado que el sistema constitucional mexicano está construido con base en mayorías calculadas sobre los individuos presentes, aun en el caso de reformas constitucionales (art. 135) es evidente que la mayoría absoluta de la que habla el art. 158 del Reglamento debe calcularse sobre los miembros presentes en sesión." Las votaciones en el Congreso pueden ser de tres tipos: 1. Económica. Los que aprueban se ponen de pie y los que reprueban per-
manecen sentados, por lo menos eso es lo que formalmente establece el Reglamento; en la práctica esta votación se realiza levantando la mano sucesivamente los que aprueban y los que reprueban. 2. Nominal. El Reglamento la describe indicando que cada "legislador debe ponerse de pie, decir su nombre y apellido y luego la expresión Sí o No". Esta mecánica ha sido sustituida por la votación electrónica en la que cada legislador, identificado por su huella digital en un aparato ubicado en su curulo escaño -según sea diputado o senador- oprime un botón para el Sí, otro para el No y un tercero para abstención. En un tablero electrónico ubicado al lado del salón aparece su nombre seguido de una luz verde si votó afirmativamente, roja si lo hizo negativamente o amarilla si se abstuvo. El antiguo sistema oral se sigue usando en caso de falla del sistema electrónico.
Véase el comentario sobre el arto 63 constitucional en Derechos delPueblo Mexicano. México a Través t. 18, 7a. ed., LIX Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, 2006. 24 Había originalmente un solo caso en la Constitución en que se preveía la mayoría absoluta de votos del total de integrantes de la Cámara de Diputados, para resolver sobre el desafuero, pero esto se modificó en la reforma de 1982 al Título Cuarto, relativo a las responsabilidades de los servidores
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de sus Constituciones,
pÚbJ}cos. Aún queda ).1 discusión
cual veremos en el capítulo 9.
sDbre el número necesario pilla ~\l'P~\a\ \1\\ ~~\<;,) ))'-~~'-\"lenü...\> \a
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3. Por cédula. Consistente en la emisión de una boleta o papeleta en la que se escribe el sentido del voto. Las votaciones para elegir personas se efectúan por este medio. Constitucionalmente se dispone en el arto 72 que "las votaciones de ley o decreto serán nominales".
8.4.10. Los acuerdos parlamentarios Anteriormente indicamos que alguuos aspectos reglamentarios se han modificado mediante acuerdos parlamentarios. Esta figura tiene por objeto resolver cuestiones internas de cada cámara y su base constitucional se encuentra en el art. 77, frace. 1, en el que se prevé que tienen facultad de "dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior': La palabra económicas no alude a cuestiones financieras necesariamente, sino a la toma de decisiones internas relativas a la organización y administración de sus trabajos. En la práctica se ha abusado de la figura del acuerdo parlamentario para extenderlo a cuestiones en las que las cámaras muchas veces ni siquiera tienen facultades, como hacer exhortos al Ejecutivo sobre el desarrollo de sus funciones para que sancione a un funcionario o tome una medida administrativa' cuando el Congreso por medio de actos legislativos podria incidir en tales decisiones. El acuerdo parlamentario tiene sentido, por ejemplo, para nombrar comisiones temporales; para decidir una sesión solemne o para cualquiera otra cuestión interna de tareas parlamentarias, pero no para acciones políticas o pronunciamientos que no corresponden a las cámaras.
8.5. La Comisión Permanente El estudio de la estructura del Congreso no queda completa si no alude a la Comisión Permanente. Ésta es una institución de profunda raíz hispánica cuyo origen, de acuerdo con Cecilia Mora-Donatto, se remonta al siglo XIII en las Cortes del reino de Aragón." Nuestros diversos textos constitucionales han previsto un órgano que O actúe durante los recesos del congreso para resolver de manera rápida algunas cuestiones que atañen a las facultades de éste. Igualmente, como ya vimos, la Comisión Permanente tiene la atribución de convocar a sesiones extraordinarias. De acuerdo con el art. 78, la Comisión Permanente se compone por 37 miembros de los cuales 19 son diputados y 18 senadores. Cada cámara elige, el día anterior a la clausura de los periodos ordinarios, a aquellos miembros que habrán de pasar a formar parte de dicha comisión. El mismo artículo constitucional establece que por cada integrante titular las cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, a un sustituto. Estos sustitutos no provienen de los suplentes de los diputados o senadores y por eso, para
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Véase el comentario del arto 78 constitucional en la obra Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. 8, 7a. ed., LIXLegislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, 2006.
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que no exista confusión, la Constitución aclara que serán seleccionados de entre los miembros en ejercicio de cada cámara. Esta figura de los sustitutos opera en la práctica en un sentido genérico sin que cada titular de la Comisión Permanente tenga a otro que los sustituya específicamente, de manera que los sustitutos pueden participar cubriendo la falta de cualquiera de los titulares. La Comisión Permanente tiene un conjunto de atribuciones concretas enlistadas en el art. 78, además de otras dispersas a lo largo de la Constitución. El caso de la fracc. II, que se refiere a recibir la protesta del Presidente de la República, alude a la circunstancía en que la propia Comisión Permanente designa a un Presidente provisional, que veremos más adelante." Asimismo) esta comisión resuelve diversos asuntos que normalmente corres-
ponden al Congreso pero que también, en los recesos, puede desahogar, como los permisos para recibir condecoraciones o prestar servicios a un gobierno extranjero, que están previstos en el arl. 37 de la Carta Magna. También se le faculta para recibir iniciativas de ley y turnarlas a las comisiones de la cámara a la que vayan dirigidas. En esta parte del texto de la fracc. III es conveniente aclarar que se refiere a la cámara correspondiente y no a la comisión específica que deba conocer las iniciativas y las proposiciones a las que alude este precepto puesto que éstas no pueden ser remitidas por quien las presenta, directamente a una determinada comisión. Es la mesa directiva de la Comisión Permanente la que tiene la facultad de designar a cuáles comisiones se turnan las mencionadas iniciativas. Esta atribución es de gran
relevancia para el trámite de los asuntos ya que éstos pueden avanzar de modo más ágil si conoce de ellos alguna comisión presidida por el integrante de un grupo parlamentario que tenga mayor interés en su dictamen. Una importante función asignada a la Comisión Permanente de manera expresa en la frace. V del arl. 78 es la de ratificar al Procurador General de la República ~ designado por el Ejecutivo federal. Esta facultad corresponde originalmente al Senado, pero durante los recesos la ejerce la Comisión Permanente. En la fracc. VII también se le concede poder para ratificar diversos nombramientos de tipo diplomático o consular, de los empleados superiores de Hacienda, de oficiales de las fuerzas armadas, a los que nos referiremos al estudiar las facultades exclusivas de la Cámara de Senadores, las cuales durante el receso, corresponden a la Comisión Permanente. En materia de licencias, esta Comisión puede otorgarlas a los legisladores que las soliciten. Igualmente puede conceder licencia al Presidente de la República hasta por 30 días y designar a un Presidente interino que supla dicha falta temporal. En cada receso la Comisión Permanente es presidida alternativamente por el presidente de la Cámara de Diputados y por el presidente del Senado. Asimismo, se alternan como sedes para sus sesiones los recintos de una y otra cámara.
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Véase el capítulo 10.
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8.6. El estatuto de 105 parlamentarios La operación del Congreso requiere que sus miembros cuenten con ciertas prerrogativas para el desarrollo de sus tareas. Entre éstas se encuentran: el disfrute a una remuneración que recibe el nombre de dieta, y un conjunto de inmunidades conocidas bajo la denominación genérica de fuero. También están sujetos a algunas incompatibilidades que pueden ser superadas mediante la figura de la licencia-,
8.6.1. La dieta Desde la época de la democracia ateniense en la Antigüedad, se pagaba una cantidad a los ciudadanos que asistían a las reuniones de la Asamblea o Eclesia. Dado el carácter temporal y periódico de las reuniones de los parlamentos en sus orígenes, se entendía que la compensación que, en su caso, recibieran los asistentes se fijaría por día de estancia. La palabra dieta está vinculada al término latino dies, esto es, día, aunque el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española en su acepción equivalente a asamblea parlamentaria la liga al término alemán tag que, en todo caso, también significa día. Sea lo que fuere, debe el lector tener presente que la palabra dieta puede ser aplicada tanto a la asamblea en sí, como ocurre en algunos países -así, se habla de la dieta japonesa-, como a la remuneración diaria que se otorga a los legisladores. En rigor, pese a ese origen de cálculo diario de los emolumentos, ahora se asignan cantidades mensuales como retribución a la función del diputado o senador. En el caso mexicano, a la dieta propiamente dicha se añaden pagos como compensación de gastos por los desplazamientos que debe hacer el congresista para atender a sus electores y por apoyos a sus funciones de gestoría a favor de sus representados. Además, tienen derecho a boletos de avión o el medio adecuado de transporte para acudir semanalmente a sus lugares de origen durante los periodos de sesiones. El concepto dieta lo recoge la Constitución en su art. 64, al indicar que "Los diputados o senadores que no concurran a una sesión, sin causa justificada o sin permiso de la Cámara respectiva, no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten:' 8.6.2. El fuero La institución del fuero alude a un conjunto de inmunidades que se otorgan al legislador con el propósito de garantizar su independencia, especialmente frente al Ejecutivo. Su nacimiento se remonta a los primeros tiempos de los parlamentos, en los cuales el monarca tenía la tentación frecuente de detener a los parlamentarios acusados de alguna falta real O imaginaria, sobre todo a aquellos que representaban una oposición mayor a sus pretensiones. La tendencia del Ejecutivo de sacudirse a los adversarios políticos más activos y exigentes en sus tareas de control y supervisión o a los que representan mayor peligro electoral, sigue estando presente en nuestros tiempos y ella justifica la permanencia de las protecciones que el fuero
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constitucional conlleva. Algunos autores rechazan el uso de la palabra fuero porque estiman que provoca una reacción negativa en el ciudadano común, al extremo que las reformas de 1982 al Título Cuarto constitucional trataron de eliminar el concepto; sin embargo, permanece claramente en el texto del art. 61 en el que se impone como obligación a los presidentes de las cámaras "velar por el respeto al fuero constitucional de los miembros de las mismas"; de modo que se equivoca quien sostenga que el término fuero carece de sustento en la Norma Suprema." El fuero de los legisladores abarca dos aspectos diferentes: a) La inviolabilidad o inmunidad absoluta que se establece en el arto 61 donde se indica que "Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas:' Esta inviolabilidad significa que no puede imputarse en ningún momento algún delito a los legisladores por lo que digan. Cuando no se habían despenalizado en el ámbito federal la difamación y la calumnia, estos delitos podrían ser cometidos por cualquier persona, menos por los parlamentarios. Ahora esta circunstancia sigue siendo válida para el caso de las entidades federativas en donde continúe vigente la tipificación de tales conductas delictivas. Tampoco se puede configurar el delito de amenazas cometido por un legislador. En la doctrina se discute acerca del alcance de la expresión "en el desempeño de sus cargos", puesto que lo expresado cuando no los están desempeñando podría quedar excluido de esta forma de inmunidad. Dada la naturaleza protectora de la función legislativa de ataques políticos, lo más aconsejable es interpretarla en el sentido de "durante el desempeño de dichos cargos': para que no se pretenda restringir, por ejemplo, a lo que se diga en la tribuna de la cámara o en el seno de una reunión de comisión. Ello podría dar lugar a que se pretendiera perseguir a un legislador por lo dicho durante un mitin político-electoral o en el curso de una entrevista televisiva. Estas últimas actividades quedan en el ámbito de actividad pública y deberían considerarse también protegidas. En virtud de la dificultad para trazar una línea precisa entre lo que corresponde al desempeño del cargo y lo ajeno a él, debe preferirse la máxima extensión de la protección admitiendo que se trata de una situación de irresponsabilidad total, tanto penal como civil. Esto último se encuentra comprendido en la expresión "jamás podrán ser reconvenidos': puesto que desde el poder es posible también acosar a los enemigos políticos por medio de demandas civiles por daño moral." Igualmente se puede discutir sobre el significado exacto de la palabra opiniones, aduciendo, por ejemplo, que un insulto directo proferido contra otro legislador
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Para un detallado estudiodel fuero, véase mi libroEldesafuero en elsistema constitucional mexicano,
op. cit. 28
En México se dio el caso de la esposa del entonces presidente, Vicente Fax, quien demandó por esa v/a a una periodista
ya una revista. Si bien nose trataba de par\amentaú'd~ ~'i)'t\ \'U.~'\\»~'" 'Una 'rrcceswe
de la tentación de usar la vía civil para intimidar a enemigos políticos.
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no es una "opinión'. Por la misma razón antes expresada sobre lo dificil que resulta señalar un límite objetivo y dado que siempre se está en el terreno de dichos y no de hechos que afecten físicamente a alguien, la interpretación más acorde con la naturaleza de esta protección a los legisladores es que todo lo dicho por ellos, en cualquier circunstancia queda cubierto por la inviolabilidad. Situación distinta opera cuando se trata de hechos, es decir, actos no de palabra sino de obra, que suponen la comisión de algún delito, entonces opera el procedimiento indicado a continuación. b) La inmunidad relativa que consiste en elfuero que impide la acusación por algún delito sin que previamente la Cámara de Diputados emita una declaración de procedencia que levante tal inmunidad y haga posible la persecución penal del diputado o el senador. Dado que esta forma de protección que implica un "requisito de procedibilidad" para poder acusar a un legislador, la comparten éstos con un conjunto de otros servidores públicos mencionados en el arto 111 constitucional, nos ocuparemos de ella en el capítulo 17.
86.3. Las incompatibilidades y la licencia El art, 62 constitucional establece que los legisladores no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva, pero entonces cesarán en sus funciones representativas mientras dure la nueva ocupación.
Desde la redacción original de la Constitución de 1917 se previó la incompatibilidad de las funciones públicas especialmente en cuanto a la participación en funciones de otros poderes corno el Ejecutivo o el Judicial, de modo que si -corno ocurre frecuentemente- el legislador es nombrado para desempeñar un cargo administrativo o diplomático, debe obtener previamente la autorización de su cámara para separarse del cargo mediante una licencia. Se entiende que el cuerpo legislativo puede otorgarla o negarla, en el segundo caso el legislador tiene el deber de permanecer en su función representativa. Aunque no hay previsión para conocer de una renuncia formal al puesto de diputado o senador, ya vimos que hay un caso de "renuncia" temporal prevista en el art 63 e ipsoJacto se produce una especie de renuncia derivada de la sanción prevista al final del art, 62 que previene: "La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de Diputado o de Senador:' Esto significa que en caso de asumir el cargo sin que se haya otorgado la licencia, aunque ya se hubiese solicitado, o pese a su negativa, el legislador pierde definitivamente el cargo y no puede volver a él. En cambio, la figura de la licencia hace posible la reasunción del puesto, siempre que abandone la función incompatible. Debe destacarse que existe la posibilidad de desempeñar alguna comisión encargada por otro poder, Con carácter honorario y sin recibir sueldo por ella.
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Existían a principios de 2008 proyectos de reformas para que las incompatibilidades se extiendan a algunas funciones privadas que se considera pueden interferir con el desempeño de la función representativa." Un efecto de la concesión de la licencia debe ser la suspensión del fuero de que está investido el legislador y así debe interpretarse el art. 112 de la Constitución. No obstante, en el caso del asambleísta René Bejarano a fines de 2004, la Cámara de Diputados decidió desaforado pese a que era innecesario dado que tenía licencia. Una vieja tesis de la Suprema Corte de Justicia fue aducida sin considerar que correspondía al año de 1946, mucho antes de la reforma de 1982 que modificó el art. 112. Es necesario insistir en que, jurídicamente, si el fuero protege la función, debe considerarse que desaparece en el caso de concesión de licencia al legislador. Una figura que tiene que ver tanto con el quórum como con la institución de la suplencia la encontramos en el párrafo segundo del art. 63, que prevé la circunstancia de una especie de licencia ficta, esto es, una licencia por ministerio de la Constitución, partiendo de la presunción de que está otorgada con motivo de la conducta asumida por el diputado. Ésta consiste en faltar 10 días consecutivos sin causa justificada o sin previa licencia del presidente de su respectiva cámara (nótese que aquí hay un caso de una facultad conferida al presidente de cámara directamente por la Constitución) pero de la cual debe dar conocimiento oportunamente a la asamblea para que no pretenda justificar después al diputado faltista. En ese supuesto, "se entiende que los diputados o senadores [...] renuncian a concurrir hasta el periodo inmediato, llamándose desde luego a los suplentes': La LOCG también debe aclarar de qué periodo inmediato se trata, si del ordinario o de algún extraordinario al que pueda convocarse antes del siguiente ordinario. Probablemente, con el propósito de favorecer la representación democrática originaria del propietario y aplicando el principio de que "donde la ley no distingue, no es dable al intérprete distinguir", la solución más correcta sea considerar que el diputado con esta especie de licencia ficta puede incorporarse en el periodo siguiente, sea ordinario o extraordinario.
8.6.4. Sanciones Además de los casos ya indicados en párrafos anteriores que prevén algunas sanciones por determinadas conductas de los legisladores, debe mencionarse la responsabilidad expresa que se les atribuye en el párrafo último del art. 63 cuando "habiendo sido electos Diputados o Senadores, no se presenten, sin causa justificada a juicio de la Cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo de este artículo". Se pretende evitar así que los partidos presionen políticamente mediante el retiro en masa de sus legisladores electos. Por eso, la segunda parte de este párrafo prevé que los partidos también sean sancionados cuando acuerden que "sus miembros que resultaren electos no se presenten
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Sobre la necesidad de incluir nuevas incompatibilidades 'Parlameutaú'ó.'::. "~~"",,,,-\,-'t.~'e )?.'\TI:\I;:. c..á:rucw<\.'5
Gracia, Poderes fácticos e incompatibilidades parlamentarias, UNAM, México, 2006.
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a desempeñar sus funciones': Para hacer exigible esta responsabilidad el Código Penal Federal dispone en su art. 408: "Se impondrá sanción de suspensión de sus derechos políticos hasta por seis años a quienes, habiendo sido electos diputados o senadores no se presenten, sin causa justificada a juicio de la Cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo del artículo 63 de la Constitución:' Finalmente, debe mencionarse que el Reglamento Interior del Congreso prevé algunas medidas disciplinarias contra legisladores que alteren el orden o agredan a sus compañeros.
9 Et proceso teg~slativo\j facultades del Congreso 9.1. Resoluciones del Congreso. Leyes y decretos El Congreso tiene múltiples facultades que abarcan tanto aspectos legislativos propiamente dichos como funciones de control de! Poder Ejecutivo, actos de nombramiento, ratificación o destitución de servidores, la elaboración del Presupuesto de la Federación e incluso actos jurisdiccionales. Cuando estas atribuciones dan lugar a actos de autoridad con efectos hacia los gobernados, o bien se expresan como actos de gobierno que se refieren a la designación de una autoridad, las resoluciones de! Congreso y las que emiten las cámaras en uso de sus facultades exclusivas tienen el carácter de ley o de decreto. Así lo establece el art. 70 el cual dispone que "toda resolución del Congreso tendrá e! carácter de ley o decreto". Inmediatamente precisa que los presidentes de ambas cámaras y un secretario por cada una de ellas serán quienes deben firmar las leyes o decretos y establece una fórmula específica sobre e! texto que debe emplearse para promulgar dichas leyes o decretos: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)". No debemos confundirnos por la expresión consagrada en este pronunciamiento sacramental, según el cual la ley o e! decreto formarían parte de otro acto que es a la vez un decreto. Esta aparente confusión se aclara si consideramos que la declaratoria formal de la promulgación constituye una especie de decreto promulgatorio que es e! marco en cuyo interior se contiene una ley o un decreto los cuales son conceptos jurídicos esencialmente diferentes. Desde nuestras clases de Introducción al estudio del Derecho sabemos que la leyes un acto de autoridad de carácter general, abstracto e impersonal, en e! que se establecen normas de comportamiento de carácter obligatorio. La abstracción de la ley consiste en que se formula mediante la elaboración de supuestos que describen situaciones en términos tales que la realidad concreta puede adaptarse a ellos múlti-
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pies veces. La descripción del delito de homicidio que es cometido por quien "priva de la vida a otro" está planteada en términos abstractos de manera que e! enunciado puede adecuarse a infinidad de situaciones concretas. La generalidad de la ley implica que su aplicación abarca a todos aquellos que se sitúan en e! supuesto abstracto, salvo las excepciones, que a su vez, tienen que formularse mediante una nueva abstracción aplicada también de manera general. La impersonalidad supone que no se dirigen o se aplican a individuos específicos. Así, por ejemplo, la ley no puede indicar que rige para una o varias personas con sus nombres y apellidos o que las exceptúa de la misma manera. Una ley puede decir que todo e! que venda una casa pagará un impuesto y luego hacer una salvedad: "excepto los que vendan la casa que habitan': Lo que no podría decir es: "excepto Pedro Pérez y Juan González". La ley, para ser tal, debe además establecer que lo preceptuado por ella tiene carácter obligatorio y su incumplimiento dar como resultado una sanción. El decreto tiene características totalmente contrarias: es concreto, particular y personalizado, además de que no siempre está revestido de fuerza obligatoria. El Congreso emite diversos actos de esta naturaleza, por ejemplo, cuando otorga un permiso para que un particular acepte una condecoración o pueda prestar servicios a un gobierno extranjero, cuando autoriza al Presidente de la República para ausentarse de! país, cuando ratifica un nombramiento hecho por el Presidente o si decide declarar la procedencia de la acción penal contra un servidor público al que retire e! fuero. En todos estos casos se trata de situaciones concretas con efectos estrictamente particulares respecto de la persona identificada a la que alude el decreto. De manera eventual, pueden carecer de fuerza obligatoria cuando, por ejemplo, conceden un permíso. El beneficiado puede ejercitar e! derecho que de él deriva pero no está obligado a hacerlo. La distinción no es ociosa y la previsión constitucional tiene mucho sentido porque se trata de evitar que el Congreso asuma decisiones que tengan un carácter distinto a la de la ley o el decreto. En el capítulo anterior vimos que existe la posibilidad de emitir acuerdos parlamentarios y que éstos, sólo pueden referirse a cuestiones internas de cada cámara, como lo prevé el art. 77, pero el Congreso, sus cámaras o la Comisión permanente no deben resolver sobre asuntos en los que no tienen competencia, como pretender formar comisiones para investigar delitos o hacer exhortos para que el Ejecutivo tome una medida administrativa concreta o cese a algún colaborador, lo cual ocurre en la práctica. Por eso e! constituyente prevé que toda resolución implique un acto de autoridad o de gobierno que tenga efectos en e! mundo jurídico externo al parlamento, por lo que sólo puede revestir e! carácter de ley o de decreto. Un acuerdo parlamentario debe tener por objeto regular cuestiones internas de su administración e incluso dar lugar a regulaciones con diversos nombres como el Reglamento Interior de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados o e! Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores.
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Este tipo de instrumentos da lugar a una zona gris en la cual las resoluciones del Congreso a través de cada cámara, tienen el rango de actos de autoridad porque afectan derechos de particulares que trabajan en el Poder Legislativo. A mi juicio, en esos casos la regulación deberia hacerse por medio de una ley en toda forma, pues los acuerdos parlamentarios deben regular solamente la actividad de los congresistas. Una correcta interpretación del art. 70 conduce a considerar que cuando alguna de las cámaras ejerce una facultad exclusiva con el carácter de autoridad, tiene que hacerlo necesariamente a través de un decreto, aunque se trate de una sola cámara, y de hecho así ocurre, por lo que es válido afirmar que no puede argumentarse la redacción del mencionado artículo referida al Congreso en su conjunto para convalidar acuerdos parlamentarios emitidos por una cámara aduciendo que es sólo una parte de dícho Congreso, cuando tales acuerdos contengan recomendaciones, invitaciones o exhortos carentes de fuerza obligatoria y referidos a cuestiones sobre las cuales las cámaras no ejercen autoridad. La intención del constituyente es que las cámaras ordenan mediante leyes o decretos cuestiones que se encuentran dentro de su esfera competencial o guardan silencio, pues no pueden emitir otro tipo de decisiones y si lo hacen violentan la Constitución, hecho que les podria ser reclamado por medio de una controversia constitucional. También es interesante aclarar que la expresión ley que usa la Constitución en el art. 70 y en otros textos relativos al proceso legislativo, debe interpretarse en un sentido amplio, de manera que abarca también a los textos constitucionales. Un decreto en sentido formal, que contiene una reforma constitucional, es esencialmente una ley por las caracteristicas que ya vimos que ésta tiene. Los preceptos constitucionales comparten sustancialmente la naturaleza de la ley y difieren en el aspecto formal de ella sólo por el rango; por eso decimos que son "la ley suprema': Un caso que genera múltiples dudas doctrinarias es el del Presupuesto de Egresos de la Federación. La Cámara de Diputados ha asumido, por la manera como lo emite, que se trata de un decreto. En cierto sentido, esta apreciación encuentra sus-
tento en que contiene una lista de gastos concretos a ser ejercidos por los distintos poderes y órganos autónomos. Pero también se contienen en él disposiciones normativas que comparten la naturaleza de la ley y que no carecen de obligatoriedad por el hecho de que su fuente sea solamente una de las cámaras, dado que en esta circunstancia se trata de una facultad del Poder Legislativo que la Constitución atribuye sólo a la Cámara de Diputados. La naturaleza juridica del presupuesto es la de una verdadera ley, a tal extremo que su ejercicio por parte de los servidores públicos que ejercen el gasto, debe considerarse obligatorio. El gasto público asignado a un fin no es potestativo, ni puede el funcionario decidir discrecionalmente si gasta o no. Por otra parte, el texto del Presupuesto de Egresos derivan en algunos casos, obligaciones para los particulares como ocurre con la aplicación del tiempo que corresponde al Estado en los medios electrónicos de comunicación que se ha
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venido distribuyendo de acuerdo a lo dispuesto en un artículo de dicho presupuesto.' En suma podemos decir que en el referido presupuesto se contienen disposiciones concretas que esencialmente tienen naturaleza de decreto y otras de carácter general que asumen la condición de ley,-
9.2. La iniciativa El proceso legislativo se inicia a partir de un acto denominado iniciativa que consiste en proponer al órgano legislativo la emisión de una ley o un decreto, o su reforma, adición, derogación o abrogación, incluso, en términos constitucionales podría contener una propuesta de interpretación. La Constitución no determina de manera rigurosa las formalidades que deba llenar una iniciativa. En teoría existen dos posibilidades, o que la propuesta contenida en la iniciativa contenga sólo aspectos genéricos relativos al sentido y objeto de las medidas que se proponen, para que sea el dictamen el que aborde en detalle el articulado de la ley o el decreto, o que dicho articulado se contenga de manera integral en la iniciativa. En la práctica jurídica mexicana se acostumbra la presentación de iniciativas completamente elaboradas que contienen todo el articulado que se pretende aprobar. La iniciativa es concebida por la Constitución como un derecho, según el texto del art. 71. La fórmula es correcta, si bien se trata de un derecho de naturaleza pública muy especial que se otorga a determinados funcionarios u órganos públicos. No es, en rigor, una atribución de autoridad desplegada sobre los gobernados, ni tampoco una obligación impuesta a los servidores a los que se da la posibilidad de elaborarla. Ninguno de los que tienen este derecho lo asume como si implicara simultáneamente una obligación. Se trata de un acto potestativo, según las circunstancias impulsen a su titular a ejercitarlo o no. Por tanto, la iniciativa tiene dos acepciones: la de derecho en el sentido que ya lo hemos explicado, y la de documento que contiene la propuesta legislativa de que se trate. I
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En los considerandos de la controversia constitucional 109/2004 se alude ampliamente a esta norma presupuestaria contenida en el art. 29 del presupuesto para 2005 objeto de dicha controversia. El
texto completo de esta célebre resolución en la que la Suprema Corte resolvió que el Presidente de la República sí tiene atribuciones para vetar el Presupuesto puede consultarse en el Semanario Judicial de la Federación. Novena Época, t. XXII, septiembre de 2005, pág. 895, o en la pág. web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación wwwscjn.gob.mx con el registro 19061 y bajo el tema "Controversia constitucional. No es causa de improcedencia que se impugnen actos consumados': En la misma página web indicada en la nota anterior puede consultarse en la versión estenográfica (pág. 40) del 9 de mayo de 2005 la discusión correspondiente a la controversia constitucional 109/2004, en la cual el ministro Genero Góngora Pimentel hace una minuciosa exposición con argumentos que se remontan a las discusiones de la Constitución de 1857, en la que demuestra que "el Presupuesto de Egresos no puede ser estimado como un acto administrativo ni únicamente como una ley en el aspecto formal, sino como una ley completa, con características y singularidades que la identifican. Lo anterior; porque para su aprobación la Cámara Drpctaóos ejerce su Iuncron 'iegrslativa plena, que si bien tiene características especiales, éstas no limitan su valor o rango de ley:'
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De acuerdo con el arto 71 el derecho de iniciativa lo tienen: I.
El Presidente de la República.
11. Los diputados y senadores al Congreso de la Unión. En este punto debe recalcarse que se trata de un derecho estrictamente individual que tienen los legisladores, pueden, por supuesto, ejercitarlo de manera conjunta, pero siempre será un derecho de cada uno de ellos. A veces el estudiante se confunde y en algún examen contesta que son las cámaras las que ejercen este derecho, lo cual es una aberración pues dichos cuerpos colegiados son precisamente los que van a resolver acerca de la iniciativa y por tanto no pueden presentarla como tal. 111. Las Legislaturas de los estados -también denominadas congresos locales- que son los órganos en los que se deposita el Poder Legislativo de los estados. Aquí sí es el cuerpo colegiado el que debe pronunciarse respecto de la iniciativa y el que, en su conjunto, la presenta como ente colectivo. En tal caso la legislatura conoce previamente por la vía que señale la constitución local de una iniciativa tendiente a decidir la presentación formal de la misma al Congreso de la Unión y procede a deliberar y votar si decide o no presentarla. Si una mayoría se pronuncia por hacerlo, entonces la legislatura en su carácter de órgano puede llevarla a consideración del Congreso de la Unión. En este caso, no pueden ser los diputados locales de manera aislada e individual los que presenten la iniciativa ante el Congreso de la Unión.
Existe otro sujeto constitucionalmente facultado para ejercer el derecho de iniciativa en el ámbito federal: la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en los términos del arto 122, base primera, inciso Empero, este derecho se encuentra restringido a leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal. En virtud de que el Congreso de la Unión tiene facultades para emitir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en diversas materias en el ámbito de esta entidad federativa, la Constitución le otorga a la mencionada Asamblea Legislativa el derecho de poder iniciar un proceso legislativo al respecto. Se ha discutido en la doctrina e incluso se ha planteado en la práctica legislativa la cuestión de si este derecho implica o no la posibilidad de presentar iniciativas de reformas constitucionales relativas al Distrito Federal. Ya hemos explicado que dentro del término genérico iniciativa de ley debe incluirse la posibilidad de proponer cambios constitucionales. Si bien se justifica que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no intervenga en el procedimiento de reformas constitucionales por no constituir la representación de la soberanía popular de una entidad federativa, el derecho de proponer algo no debe cerceriársele por una interpretación restrictiva de la Constitución. El principio de mayor contenido democrático obliga a admitir la posibilidad de deliberar acerca de una proposición formulada por un órgano representativo como es esta Asamblea Legislativa. Una situación muy diferente es que pueda participar en la toma de una ñ.
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decisión constitucional del más alto nivel que le está vedada por no contar con la representatividad de una soberanía popular como la que ejercen las legislaturas de los estados. La iniciativa puede tener diversos efectos. No siempre pone en movimiento ipsoJacto al proceso legislativo. La Constitución prevé que algunas iniciativas pasen "desde luego a comisión', lo que representa un proceso de dictaminación para que su resultado sea conocido por el pleno de la cámara de que se trate. En cambio, deja abierta la posibilidad de que el RIGC determine un trámite distinto para ciertas iniciativas.
Las que la Constitución expresamente ordena remitir a una comisión para ser dictaminadas son las que presenten el Presidente de la República, las legislaturas de los estados o las diputaciones de los mismos. No debemos confundir legislaturas con diputaciones. Las primeras son los órganos en que se deposita el Poder Legislativo de los estados de la República; las segundas son el conjunto de diputados pertenecientes al congreso federal, provenientes de un mismo estado. No existe una regulación específica sobre esta figura en la LOCG pero la tradición constitucional mexicana la reconoce desde el siglo XIX. El tratamiento de las iniciativas presentadas por los diputados o los senadores de manera aislada no está definido en la Constitución que en tales casos permite que el reglamento de debates determine los trámites a los que deban quedar sujetas. Teóricamente, esto haría posible que dichas iniciativas, por ejemplo, fueran sometidas a una resolución del pleno en el momento de ser presentadas a fin de que éste decidiese si se aceptan para ser turnadas a comisión o no. Sin embargo, el RICG en su art. 56 otorga el mismo tratamiento a todas las iniciativas incluyendo las presentadas "por uno o varios miembros de las cámaras': En todos los casos se prevé que se turnen inmediatamente a la comisión o comisiones que deban dictaminarlas. El presidente de la mesa directiva determina a qué comisión corresponde turnarlas. En el constitucionalismo local, la Constitución de cada estado determina quiénes tienen derecho de iniciativa. Las soluciones son variadas, pero generalmente se otorga al gobernador del estado, a los miembros del congreso local y a los ayuntamientos. Hay casos en los que se concede este derecho al órgano judicial superior, denominado de distintas formas, con mayor frecuencia Tribunal Superior o Tribunal Supremo, pero sólo para materias que tengan que ver con la organización del Poder Judicial. El estado de Veracruz concede el derecho de iniciativa en las materias estatales a los diputados y senadores electos en dicho estado al Congreso de la Unión. De acuerdo con el apartado H del art. 72, las iniciativas que tengan que ver con empréstitos, es decir, préstamos o créditos a cargo' del Estado, las que se refieran a contribuciones o impuestos y las relativas al reclutamiento de tropas deberán presentarse en la Cámara de Diputados. Se entiende que si un senador presenta en su cámara una iniciativa sobre estas materias, deberá remitirla de lume.d-i..atCl. '3..1..'3.. de.
diputados, que actuará siempre en estos casos como cámara de origen.
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El apartado I del mismo artículo prevé que: "Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara:' Un caso especial en materia de iniciativa es el relativo a la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos ya que respecto de estos instrumentos el derecho de iniciativa corresponde al Ejecutivo Federal. No hay previsión para la circunstancia anómala de que el Presidente de la República no cumpliese en el tiempo previsto en la fracc. IV del art. 74, con la obligación de presentar dichas iniciativas. Como puede apreciarse, éste es un caso excepcional en que la iniciativa implica simultáneamente una obligación constitucional. En la hipótesis de que no se llegasen a presentar tales iniciativas debe admitirse la posibilidad de que cualquiera de los otros sujetos con .derecho a iniciar leyes o decretos las presente ante la Cámara de Diputados a fin de llenar este vacio constitucional. El RGIC regula las proposiciones las cuales constituyen propuestas que no tienen el carácter de "iniciativas" de ley o de decreto y pueden referirse a la elaboración de acuerdos parlamentarios a los que ya hemos aludido, o producirse en el curso de la discusión de un proyecto de ley que esté en marcha, para introducir una modificación a una adición. Estas proposiciones se ponen a consideración de la cámara en pleno, de acuerdo con el procedimiento señalado en dicho artículo y ésta resuelve si las admite o no a discusión. Sólo en el primer caso pasan a una comisión para su estudio; si no, se consideran desechadas. En caso de que por las dos terceras partes de los presentes se acuerde que el asunto es de urgente o de obvia resolución, puede dispensarse el que la proposición admitida pasa a su estudio en una comisión a efecto de que el pleno resuelva acerca de ella de inmediato. Otras promociones que conocen las cámaras son las peticiones o «memoriales"
de los particulares o de autoridades que no tengan derecho de iniciativa. El art. 81 del RGIC establece que tales peticiones serán enviadas a comisión por el presidente de la cámara y "las comisiones dictaminarán si son de tomarse o no en consideración'; en la práctica no se producen propiamente dictámenes a partir de tales peticiones. Un problema de difícil solución es el relativo al alcance que puede tener los cambios a una iniciativa. Esto significa que si la iniciativa contiene una propuesta especifica ¡hasta dónde pueden llegar los dictámenes en su resolución? ¡Les es permitido modificar radicalmente la propuesta? En el caso de la ley que despenaliza el aborto en el Distrito Federal, originalmente la iniciativa proponía un caso adicional de justificación del aborto y el dictamen fue en el sentido de despenalizarlo totalmente, de ocurrir en las doce primeras semanas, los opositores al proyecto alegaron que la comisión se había excedido al dictaminar algo distinto a la propuesta que se le había formulado. Aunqne no hay una linea clara de definición, el criterio jurídico más sustentable se basa en que si el tema resuelto es el mismo al que alude la iniciativa, la solución acordada por el Legislativo debe considerarse válida aunque varíe sustancialmente la propuesta o modifique artículos originalmente no incluidos en la
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iniciativa. Ahora bien, si a partir de una iniciativa la comisión resuelve, violentando la lógica, sobre una materia absolutamente diferente, el procedimiento legislativo podría ser objetado ante el Poder Judicial Federal por medio del amparo si los afectados son particulares o mediante una controversia constitucional o una acción de inconstitucionalidad.
9.2.1. La iniciativa popular La iniciativa popular es una figura que se inserta entre los métodos de lo que la ciencia política denomina democracia directa' y que consiste en la posibilidad de que los ciudadanos, mediante la recolección de cierto número de firmas, propongan de manera directa una determinada regulación legal. La iniciativa popular implica que el órgano legislativo ante el que se presenta, una vez cumplidos los requisitos para ello, está obligado a pronunciarse al respecto ya sea que la apruebe o que la rechace. La Constitución federal mexicana no contempla este procedimiento; sin embargo, no es ajeno al constitucionalismo nacional pues varias constituciones estatales establecen la posibilidad de presentar iniciativas populares. Tal es el caso de constituciones como la de Aguascalientes, Colima o Veracruz entre otras. En Colima la propia Constitución en su art. 37 requiere para que proceda una iniciativa popular la firma de por lo menos el 4% de los electores inscritos en el listado nominal de los mismos. La legislación reglamentaria en Veracruz solicita un 0.5% de la misma lista en la entidad. Las disposiciones aplicables a la participación ciudadana en el Distrito Federal prevén la posibilidad de presentar iniciativas populares ante la Asamblea Legislativa.'
9.3. El proceso legislativo Presentada la iniciativa, la comisión dictaminadora debe elaborar un dictamen en el que propone su aprobación, con o sin modificaciones, o su desechamiento. En
ocasiones el dictamen es preparado por más de una comisión y entonces se dice que lo presentan las "comisiones unidas". El RGIC determina que a los dictámenes deben dárseles dos lecturas, si bien es posible dispensar este trámite, y luego se procede a discutirlos y votarlos. El art. 72 constitucional establece que "todo proyecto de ley o decreto cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas ..." Esta redacción ha dado lugar a considerar equivocadamente que aspectos como el veto presidencial, previsto en el proceso legislativo del
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Véase mi Introducción a la Ciencia Política, op. cít., pág. 65. Para una interesante referencia de la iniciativa popularen el Derecho comparado véase Diego Valaacs, Cansaa-aort y Democracia, Instituto de Invesugacíones )\l'i\ük'd~, \j"t\hW:L,N\~A'\C.\:}, "l'\:'J\:fu, phg~. 37 Y siguientes.
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propio artículo, no procede cuando el asunto se resuelve exclusivamente en una cámara. Esto no es así, porque la redacción de este artículo obedece a la necesidad de prever la participación de ambas cámaras con posterioridad a la época en que, de acuerdo con la Constitución de 1857, el Poder Legislativo se depositaba en una sola Cámara."
9.3.1. Cámara de origen y cámara revisora La cámara de origen es aquella que resuelve en primer lugar acerca de una iniciativa que le ha sido presentada; la cámara revisora es la que recibe un proyecto de ley aprobado por la cámara de origen para su revisión. La cámara de origen no puede definirse simplemente como la que recibe primero una iniciativa en razón de lo dispuesto por el apartado 1 del art. 72, el cual indica que las iniciativas "se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que pasen a comisión dictaminadora sin que ésta rinda díctamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra cámara': La condición de cámara de origen, de acuerdo con la Constitución, supone que haya una resolución de ésta acerca de la iniciativa, ya sea aprobándola o desechándola. Ello se desprende de la redacción del apartado G del propio artículo que dispone: "Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año:' Aquí debe entenderse, de acuerdo con lo explicado, que se trata del mismo año legislativo, que inicia el primero de septiembre y concluye el 31 de agosto según dispone la LOCG en su art. 2', y no el mismo año calendario, que va de enero a diciembre. En términos generales, cualquiera de las cámaras puede ser "de origen", pero debemos recordar que, con base en el apartado H del art. 72 constitucional, en materia de empréstitos, contribuciones o impuestos y reclutamiento de tropas forzosamente debe ser cámara de origen la de diputados.
9.3.2. Iniciativa, proyectoy minuta El manejo de estos términos puede prestarse a confusiones. La Constitución emplea la expresión proyecto de manera genérica, como el documento que contiene una propuesta para emitir una ley o un decreto o bien para reformar o adicionar alguno ya existente. Cuando esta propuesta se formaliza y se presenta con el propósito de que sea dictaminada a una cámara, se le denomina, como ya hemos visto, iniciativa. Por esa razón, en la terminología parlamentaria suele hablarse de Iniciativa con proyecto de ley o de decreto. Cuando éste es aprobado en la cámara de origen, pasa a la cámara revisora en un documento que se denomina minuta; habitualmente se remite de una a otra cámara como Minuta con proyecto de decreto, porque aunque
t'--_--y la reconducción presupuestar: en Relaciones entre Gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002, págs. 3 y siguientes.
s Véase mi artículo "El veto
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contenga una ley completa, ésta se expide, corno ya explicarnos, por medio de un decreto, conforme al texto que hemos analizado del art. 70.' E! proceso legislativo puede desenvolverse linealmente cuando lo aprobado por la cámara de origen es también resuelto de manera favorable por la cámara revisora y una vez enviado al Ejecutivo, éste no tiene ningún inconveniente en formalizar y publicar el proyecto de ley o decreto aprobado por las cámaras, supuesto al que se refiere el apartado A del art. 72.
9.3.3. La promulgación y el veto presidencial El Poder Ejecutivo es un activo participante en el proceso legislativo, puede dar inicio al mismo ejerciendo su derecho de iniciativa y al final siempre debe intervenir para promulgar las leyes o los decretos o, en su caso, vetarlos. En general, la legislación es el resultado de la conjugación de las voluntades de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Sólo excepcionalmente, cuando el Legislativo supera el veto del Ejecutiva, puede privar la voluntad de un solo poder, pero aun así el Presidente tiene que sumar su voluntad formal aunque estuviere en desacuerdo con el contenido de una ley, para que pueda entrar en vigor. La promulgación es el acto en virtud del cual el Ejecutivo aprueba el contenido de una ley o decreto y ordena su publicación. Excepcionalmente, cuando el Ejecutivo ha vetado una ley (de aquí en adelante se entenderá que las referencias a "la ley" valen también para los decretos) yel Congreso supera ese veto en los términos que veremos enseguida, la promulgación no implica la aprobación por parte del Ejecutivo sino sólo la orden de publicarla. El veto es el acto por el cual e! Ejecutivo devuelve con observaciones al Legislativo un proyecto de ley aprobado por éste con e! cual aquél no está de acuerdo. Implica la negativa a publicarlo y su devolución con una explicación -que constituye las observaciones- de los motivos por los que considera que no debe expedirse la ley y, en su caso, los cambios o supresiones que estima deben hacérsele para que proceda a promulgarla. El Ejecutivo dispone de 10 días "útiles': dice textualmente la Constitución en el apartado B de! art. 72, es decir, días hábiles, para interponer e! veto salvo que corriendo ese plazo el Congreso cierre o suspenda sus sesiones. La suspensión supone que ambas cámaras se pongan de acuerdo para interrumpir sus trabajos por más de tres días, según lo previsto en la parte final de! art. 68. En estos supuestos el Presidente podrá devolver el proyecto de ley con e! que no esté de acuerdo el primer día hábil en que el Congreso esté reunido. En virtud de que la norma no distingue entre un periodo ordinario y uno extraordinario lo más prudente es que si el Congreso se reúne en un periodo de una u otra naturaleza, el primer día hábil presente el Ejecutivo su veto, pues de lo contrario, dice el texto constitucional, "se reputará aprobado" por el Ejecutivo e! proyecto no devuelto con observaciones. < 6
Véase el apartado 9.1.
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El veto debolsillo En este punto debemos referirnos al denominado veto de bolsillo consistente en que el Ejecutivo no devuelva un proyecto que no merezca su aprobación, pero tampoco lo promulgue, esto es, que figuradamente se lo guarde en el bolsillo sin disponer que entre en vigencia. La Constitución no tiene disposición expresa sobre cómo proceder en ese caso. No obstante, dispone de modo terminante que el proyecto no vetado "se reputará", es decir, se considerará aprobado por el Presidente si no lo devuelve en el tiempo señalado. Así, la propia Ley Orgánica del Congreso.podría disponer válidamente que el presidente de cualquiera de las cámaras pueda ordenar de manera directa la publicación en el Diario Oficial de la Federación o incluso por otro medio, para dar cumplimiento a la disposición constitucional. Hasta ahora, el legislador no ha recurrido a esta solución que es constitucionalmente factible, de modo que existe una laguna legal al respecto. A pesar de ello, el Congreso podría recurrir a una controversia constitucional contra el Ejecutivo, ante la Suprema Corte, para que ésta ordenara la publicación dado que la Constitución reputa aprobado el proyecto. Bastaría con demostrar que el Presidente no devolvió dicho proyecto en tiempo para que opere esta forma de afirmativa ficta.
La superación del veto El veto puede ser parcial o total. Será parcial si sólo objeta una fracción del contenido de la ley, y total si se opone por completo a su publicación. De cualquier manera, en ambos casos el proyecto tiene que ser devuelto al Congreso sin que el Presidente pueda poner en vigor la parte que sí aprueba. El apartado C del art. 72 es clarísimo en cuanto a que "el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto con sus observaciones, a la Cámara de su origen". El Congreso puede superar el veto del Presidente; para ello es necesario que se vuelva a discutir en la cámara de origen. Esto implica que debe pasar de nuevo a Comisión y elaborarse un dictamen analizando los cuestionamientos del Ejecutivo y las razones que aduce la cámara para confirmar su posición original. No basta que la cámara lo vuelva a votar sin dictaminar o sin discutir un nuevo dictamen, ni siquiera dispensando los trámites de acuerdo con el RICG, porque dejaría de cumplir lo dispuesto en el mencionado apartado. Si la cámara de origen aprueba el proyecto vetado por las dos terceras partes "del número total de votos'; pasará nuevamente a la revisora, y si ésta lo aprueba también por la misma mayoría calificada, "el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación'; dice tajantemente el texto constitucional. Una cuestión interesante es el significado de la expresión número total de votos que pudiera dar la impresión de que se trata de una noción distinta al número de miembros presentes que se usa en otros preceptos constitucionales. A mi juicio, ambas fórmulas son equivalentes, pues sólo si dijera número total de sus integrantes -como alguna vez se indicaba para el desafuero- podría entenderse que el
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constituyente quería que el cálculo de los dos tercios se hiciera sobre dicho total. El número total de votos únicamente puede ser el de los emitidos por los que están presentes pues los ausentes, por definición, no podrían haber votado; además, no sería lógico pensar que la superación del veto presidencial requiriese una mayoría calificada superior a la que aprueba una reforma constitucional.
Los asuntos nosusceptibles de veto La Constitución prevé expresamente cuáles resoluciones del Congreso o de alguna de las cámaras no pueden ser vetadas por el Ejecutivo. Éstas son: a) De acuerdo con el apartado J del arto 72, cuando el Congreso o alguna de las cámaras ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado o cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Estos casos abarcan las hipótesis siguientes: 1. El decreto por el que cualquiera de las cámaras convoca a elecciones ex-
traordinarias (art. 77). 2. Las resoluciones por las que se designa a los miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) y a los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los primeros por la Cámara de Diputados y los segundos por la de Senadores (arts. 41 y 99). Es verdad que estas designaciones se hacen por las dos terceras partes de los individuos presentes y ello supondría una mayoría calificada de origen que superaría el veto, pero de todos modos podría existir la posibilidad de que el Presidente tuviera la tentación de vetarlas para que fueran confirmadas por la misma mayoría. 3. Las decisiones del Congreso respecto a la designación de un Presidente Interino o Sustituto, siendo de carácter electoral no podrían ser vetadas por el Presidente Provisional nombrado por la Comisión Permanente.' 4. La decisión del Senado en virtud de la cual se destituya al Jefe de Gobierno del Distrito Federa\' que es equiparable a una función de jurado aunque no se trate propiamente de un proceso jurisdiccional, ya que de algún modo implica una sanción (art. 76). 5. El decreto por el cual el Senado declare desaparecidos los poderes de un estado, por la misma razón y porque abre la posibilidad de un nuevo proceso electoral (art. 76). 6. La resolución por la que la Cámara de Diputados decide si desafuera o no a un servidor público (art. 111). 7. La resolución por la que la Cámara de Diputados decide si acusa o no a un servidor público en caso de juicio político (art, 110). 7
Véase el capítulo 10.
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8. La resolución por la que la Cámara de Senadores condena o absuelve a un servidor público en caso de juicio político (art. 110). 9. La resolución por la que la Cámara de Diputados decide acusar al Presidente de la República por la comisión de un delito (art. 111). 10. La resolución de la Cámara de Senadores que condene al Presidente de la República por la comisión de un delito (art. 111). Una cuestión difícil de dilucidar es la relativa a si los nombramientos que compete hacer a alguna cámara cuando los cargos no son electorales, pueden ser vetados. En un sentido amplio, se trata de procedimientos de elección al interior de la cámara para efectuar tales designaciones y podria entenderse que también actúan como cuerpos electorales, no obstante, podría argumentarse que tales nombramientos no quedan comprendidos en la noción de "cuerpo electoral". En el caso del Auditor Superior de la Federación y de los consejeros y el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) previstos en los arts. 79 y 102, la resolución es por las dos terceras partes de los presentes en la Cámara de Diputados para el Auditor, y en la Cámara de Senadores para los directivos de la comisión mencionada, pero aún así puede ocurrir que el Presidente tenga la tentación de generar un veto para propiciar una nueva discusión y bloquear temporalmente un nombramiento. En la práctica, las tensiones políticas han demostrado que la pugna entre los poderes puede ser muy intensa. Además, cuando se trata de la CNDH, el nombramiento aunque sea por mayoria calificada, puede provenir de la Comisión Permanente, pero tratándose de un órgano del Congreso que actúa en sustitución de éste cuando no está en. sesiones debe entenderse que sus resoluciones lo son del propio Congreso. A mi juicio, este problema debe resolverse a favor del Legislativo pues las designaciones que se le encargan tienen el propósito de asegurar la autonomía de ciertos órganos, de modo que la interpretación consistente en que cuando elige a estos funcionarios actúa como "cuerpo electoral'; me parece sostenible y en tal virtud dichas designaciones no deben considerarse vetables por el Ejecutivo. b) El mismo apartado J contempla también como no vetable el "decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente". e) Con base en el arto 70, el Ejecutivo no puede vetar la Ley Orgánica del Congreso, por supuesto, se entiende que sus reformas o adiciones tampoco están expuestas al veto. Se establece que dicha ley no necesita de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia. Este caso excepcional implica la posibilidad de que el Presidente de la Cámara de Diputados, que lo es también del Congreso, pueda ordenar directamente su publicación, asi como la de sus reformas y adiciones, pues el que no requiera promulgación no significa que pueda dejar de publicarse ya que este requisito es indispensable para la vigencia de las leyes.
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El veto al presupuesto Aparte de los casos expresamente previstos por la Constitución como no susceptibles de veto por el Ejecutivo, debe entenderse que cualesquiera otras resoluciones del Congreso o de alguna de sus cámaras sí pueden ser vetadas. Particular polémica se suscitó en torno a la posibilidad de que el Presidente vetara el Presupuesto de Egresos cuando en 2004 el presidente Vicente Fax interpuso un veto respecto del Presupuesto de 2005. En un trabajo que presenté ante el VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional en febrero de 20028 argumentaba que efectivamente el texto de la Constitución mexicana no impide al Ejecutivo ejercer el veto respecto del presupuesto y, en consecuencia, devolver el mismo a la Cámara de Diputados con observaciones, de manera que ésta tenga que volver a discutir el asunto y sólo mediante la aprobación por las dos terceras partes de sus miembros presentes, superar, en su caso, el veto presidencial y obligar a que se publique el texto del presupuesto en los términos que esa cámara hubiese decidido, aun contra la voluntad del Presidente de la República. Esta consideración se basa en que una cuidadosa lectura íntegra del art. 72 permite llegar a la conclusión de que sí es viable la interposición del veto presidencial al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. El equívoco derivó de que la metodología del art. 72 genera confusiones ya que en sus diferentes apartados alude indistintamente a supuestos jurídicos que se actualizan en acciones de ambas cámaras, aunque también de una sola. Empero, en la parte inicial del precepto parece referirse sólo a cuestiones que tienen que ver con el procedimiento bicamaral. En efecto, el precepto empieza diciendo: "Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones", y después viene el conjunto de apartados al que aludí anteriormente, del apartado A al apartado E se regula la interrelación entre las cámaras y la posibilidad de que el Ejecutivo vete una ley o un decreto cuya emisión corresponde a ambas. El apartado F indica que en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o los decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación. Esta regla puede tener aplicación tanto para trámites bicamarales como para los decretos que corresponden a una sola cámara. El apartado G, relativo al impedimento para volver a presentar un proyecto de ley o decreto desechado en la cámara de origen, durante las sesiones del mismo año, aunque alude a un posible proceso bicamaral, también tiene aplicación en asuntos que corresponden a una sola de las cámaras. Los apartados H e I se refieren también a una relación intercamaral; pero el apartado J, que establece excepciones a la facultad de veto del Poder Ejecutivo, dice
''-._---Véase la nota 5 anterior. 8
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expresamente que éste "no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expide la Comisión Permanente". Es evidente que este apartado J, contenido en e! arto 72 cuyo acápite inicia aludiendo al procedimiento bicamaral, incluye expresamente hipótesis de interrelación entre e! Ejecutivo y una sola de las cámaras. Entonces, es preciso, dilucidar si efectivamente la institución del veto, que aparece incorporada en la descripción de! procedimiento de relación sucesiva entre ambas cámaras de! Congreso, sólo tiene vigencia respecto de las leyes que surgen del multicitado procedimiento. Esto es, si debemos entender que la expresión "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras", afecta todo el contenido del arto 72, o si dicha frase sólo tuvo por objeto hacer énfasis en algo que parecería obvio, pero que e! Constituyente consideró preciso enfatizar, que "se discutirá sucesivamente en ambas cámaras todo proyecto de ley o de decreto cuya resolución no sea exclusiva de alguna de ellas" Veamos qué ocurriría si se eliminara la expresión cuya salvedad establece los asuntos exclusivos de alguna cámara. El texto diría: "Todo proyecto de ley o decreto se díscutirá sucesivamente en ambas cámaras", etc. Es claro que esta redacción sería inexacta porque existen proyectos de decreto cuya competencia corresponde a una sola cámara. Por eso los redactores oríginales creyeron conveniente especificar que la discusión sucesiva en los dos cuerpos colegiados no resultaba aplicable, aunque parezca de Perogrullo, a las cuestiones unicamarales, pero en ningún momento se propusieron regular de manera separada el procedimiento bicamaral de aquellos puntos cuya resolución es exclusiva de una cámara y mucho menos que se interpretara que e! veto sólo podía ser interpuesto en asuntos bicamarales. Este último argumento queda plenamente demostrado por el texto de! apartado J mencionado anteriormente. Si el Constituyente consideró indispensable enumerar de manera exhaustiva los casos en que e! Ejecutivo no puede vetar resoluciones de! Congreso o de alguna de las cámaras, es que fuera de esos casos sí puede vetar resoluciones tanto bicamarales como unicamarales. Un principio jurídico interpretativo reconocido de manera inobjetable es que las normas de excepción deben interpretarse en forma estricta. Cuando e! legisladar, en este caso e! Constituyente, decide excluir de la norma general algunos casos concretos, no le es dable al intérprete extender dichos casos que están expresamente señalados en la norma, a otros diferentes. Si el Constituyente consideró necesario establecer específicamente las hipótesis donde e! Ejecutivo no puede ejercer su derecho de veto, es que en todos los demás casos en que e! Congreso de la Unión o alguna de sus cámaras resuelva algo, dicha resolución sí puede ser vetada.
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Es interesante observar que entre los asuntos a los que se refiere el apartado J de! art. 72 existen varios de naturaleza unicamaral y entre ellos no aparece listado el decreto por e! que se expide el presupuesto de egresos de la Federación; por tanto, es válido concluir que dicho presupuesto sí puede ser objeto de veto por parte de! Presidente de la República. Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el 17 de mayo de 2005 la controversia constitucional interpuesta por e! Ejecutivo en contra de la Cámara de Diputados, que había desestimado su veto al Presupuesto de Egresos de 2005, sus argumentos fueron en un sentido muy similar a los antes enunciados. Nuestro máximo órgano jurisdiccional respaldó la facultad de veto del Presidente de la República sobre el presupuesto haciendo un análisis de! art. 72 en el que indicaba: De la interpretación armónica de lo establecido en los artículos antes trans-
critos se advierte, en principio la facultad del Ejecutivo Federal para formular observaciones a todo proyecto de ley o decreto, emanado tanto del Congreso de la Unión o de alguna de sus Cámaras en ejercicio de sus facultades exclusivas.
Lo anterior, porque del primer párrafodel art. 72 se advierte que el procedimiento legislativo como tal es uno solo; pues la circunstancia de que en di-
cho párrafo se contenga la expresión 'cuya resolución no sea exclusivade alguna de las Cámaras', únicamente puntualiza que, tratándose de proyectos de leyes o decretos competencia del Congreso de la Unión, la discusión tendrá lugar de manera sucesiva en ambas Cámaras, esto es, que la misma no podrá realizarse de manera simultánea por la Cámara de Diputados y la de Senadores. Así, al no existir diferentes procedimientos legislativos que atiendan a
la distribución constitucional de facultades entre el Congreso de la Unión y cada una de las Cámaras que lo conforman y, tampoco específicos ni diferentes para la aprobación de leyes, decretos o resoluciones, es incuestionable que las formalidades contenidas en el art. 72, antes mencionado, regulan tanto la actuación del Congreso, como la de las Cámaras en ejercicio de sus facultades exclusivas, en el entendido de que, por lo que hace a estas últimas, el mismo deberá adecuarse con la exclusión de las normas referidas de manera específica a actos bicamarales; procediendo, en consecuencia, a atender solamente las reglas normativas pertinentes. Sin que sea óbice a lo anterior, que en el arto 74 se establezcan facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, pues ello, únicamente significa un ámbito competencial que por su exclusividad impide al Congreso de la Unión y a la Cámara de Senadores asumir las materias reservadas a la Cámara de
Diputados. En concordancia con lo anterior, se destaca que el ejercicio de facultades
exclusivas no da lugar a restringir elderecho de veto del Eiecv.t(VQ fe&.t
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ya que dichas restricciones se encuentran consignadas de manera expresa en
el inciso J del art. 72 y en el último párrafo del art. 70...s
9.3.4. La interacción entre las cámaras Si la cámara revisora desecha totalmente un proyecto de ley,lo regresará a la cámara de origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Ahí pueden ocurrir dos cosas, una primera -no contemplada expresamente por el apartado D de! art. 72 que se ocupa de estos supuestos- es que la cámara de origen acepte las razones de la revisora y deseche e! proyecto. En tal caso debe aplicarse el criterio de que ocurrido el desechamiento en la cámara de origen, según dice el apartado G, el proyecto no podrá volver a presentarse en las sesiones del año. La segunda posibilidad es que la cámara de origen insista en su proyecto y lo vuelva a aprobar por mayoría absoluta de los miembros presentes. Esta mayoría no es distinta a la que se exige para la aprobación oríginal pues, como ya hemos explicado, 10 todas las decisiones para la aprobación de leyes o decretos se toman por mayoría absoluta de los miembros presentes en cada cámara. Ante la insistencia de la cámara de origen, la cámara revisora tiene, a su vez,
dos opciones: acepta las razones de aquélla y aprueba e! proyecto -por supuesto también por mayoría absoluta- o vuelve a rechazarlo. Si ocurre lo primero, lo remite al Ejecutivo para que lo promulgue, salvo que decida vetarlo; pero si lo desecha por segunda vez, e! proyecto no podrá presentarse nuevamente durante el periodo de sesiones de que se trate. En este caso la cámara de origen podría insistir incluso dentro de! mismo año legislativo siempre que sea en e! siguiente periodo ordinario, o bien que lograse la inclusión del proyecto en un periodo extraordinario. El apartado E del art. 72 aborda la posibilidad de que la cámara revisora deseche parcialmente, modifique o adicione el proyecto remitido por la cámara de orígen. En esta hipótesis, la cámara de origen discutirá nuevamente lo que no fue aprobado por la revisora, es decir, lo desechado, modificado o adicionado y no podrá alterar los artículos que ya hubieran sido aprobados por ambas cámaras. Aquí pueden pasar tres cosas: 1. Que la cámara de origen acepte todas las observaciones formuladas por la cámara revisora, mediante el voto de la mayoría absoluta de los presentes en cuyo caso el proyecto, en el que habría coinciden cía de ambas cámaras, pasará de manera directa al Ejecutivo para que lo promulgue o, eventualmente, lo vete.
,'-----Acción de inconstitucionalidad 10912004, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, 1. XXII, septiembre de 2005. 10 Véase el apartado 8.4.9. 9
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2. Que la cámara de origen insista en su posición original, entonces e! proyecto vuelve a la cámara revisora para que tome nuevamente en consideración las razones de aquélla. Ahí, a su vez, pueden pasar dos cosas: (i)
(ii)
Que la cámara revisora acepte la posición de la cámara de origen y entonces ambas estarían de acuerdo, por lo que el proyecto pasaría al Ejecutivo. Que la cámara revisora no acepte las razones por las que insiste la cámara de origen y al no haber acuerdo, según el mencionado apartado E, e! proyecto en su totalidad no pueda ser presentado sino hasta e! siguiente periodo de sesiones. Empero, e! propio precepto abre la posibilidad de que la parte de la ley en la que sí hubiera acuerdo se envíe al Ejecutivo. Para ello es necesario que ambas cámaras voten expresamente por esta solución; la cámara revisora no puede por su cuenta mandar al Ejecutivo la parte aprobada, pues el texto dice que "ambas cámaras'; deberán acordar "por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes".
3. Que la cámara de orígen acepte sólo algunas observaciones. Este supuesto no está expresamente previsto en el apartado E, pero es evidente que en tal caso, aplicando los principios que ya hemos visto, la cámara revisora no podría discutir de nuevo lo ya aceptado de sus observaciones por parte de la cámara de origen y su nueva discusión tendría que versar acerca de aquello en lo que aún hubiere diferencias. A partir de ese momento, otra vez se actualizan las posibilidades contenidas en los numerales (i) y (ii) de! inciso b que acabamos de analizar.
La conIetencia Para efectos de la composición de puntos de vista que permita acercar las posiciones de ambas cámaras, cuando éstos difieren, en e! Derecho comparado existe la figura denominada conferencia, como ocurre en e! parlamentarismo alemán. En México, la LOCG establece una modalidad de este procedimiento en el art. 88 que prevé la posibilidad de "crear también comisiones conjuntas con participación de las dos cámaras del Congreso de la Unión para atender asuntos de interés común". 9.3.5. La interpretación, reforma y derogación
El apartado F de! art. 72 dispone que: "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos "ara su formación:' Se entiende que en la expresión derogación, que consiste en la supresión de
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alguna parte de las leyes, queda comprendida la idea de la abrogación, que implica dejar sin vigencia una ley o decreto en su totalidad. De manera que puede existir una iniciativa que tenga por objeto simplemente la derogación de algunos artículos o la terminación de la vigencia de una ley, y una vez seguidos los pasos de! proceso legislativo, se emite e! decreto correspondiente. Asimismo, las iniciativas, como ya hemos examinado, pueden proponer reformas a las leyes, que comprenden modificaciones o adiciones a las leyes vigentes. Un caso interesante es el de la interpretación a la que alude este apartado. El Congreso está explícitamente facultado para aclarar el sentido de una disposición legal y esto supone un posible choque con las facultades interpretativas de la Constitución, que con la evolución de nuestra Norma Suprema se han concedido a la Suprema Corte, en su condición de Tribunal Constitucional. No deja de abrir campos atractivos esta atribución para un posible intercambio de posiciones entre el Legislativo y el Judicial. Aquél podria contradecir una interpretación judicial, incluso si se tratara de jurisprudencia que en muchos casos puede provenir de los Tribunales Colegiados cuyo nivel es inferior al de la Suprema Corte, mediante un decreto interpretativo que obligara a un pronunciamiento definitivo por parte de dicha Corte. Ciertamente, en nuestro actual sistema constitucional ésta seguiría teniendo la última palabra, pero e! Congreso podría poner ante el tapete de la opinión pública su posición jurídica, exponiendo sus razones de modo que la Corte tuviera que analizar y soportar e! criterio interpretativo del Poder Judicial.
9.4. Las facultades del Congreso de la Unión Las facultades del Poder Legislativo pueden dividirse en ocho grandes grupos: ~
Facultades legislativas propiamente dichas. Facultades económico-financieras. ~ Facultades de control. ~ Facultades políticas o de soberanía. ~ Facultades de nombramiento. ~ Facultades jurisdiccionales. ~ Facultades administrativas (internas). ~ Facultades implícitas. ~
Estas atribuciones pueden corresponder a ambas cámaras o ejercerse sólo por una de ellas.
9.4.1. Facultades legislativas propiamente dichas En un sentido amplio todas las facultades de! Congreso son formalmente legislativas, no obstante, para efectos de sistematización y exposición pedagógica, se realizan clasificaciones diferenciando la emisión de leyes en las materias que corresponde
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regular a la Federación, que son las incluidas en este apartado, con excepción de algunas leyes de naturaleza tan específica que las encuadramos en algún otro grupo de facultades. En consecuencia, habría que considerar como facultades legislativas, propiamente dichas, las contenidas en las fracciones del art. 73 a las que aludiré más adelante, en el que están contenidas genéricamente las principales facultades del Congreso, entendiendo que existen otra atribuidas a cada Cámara de modo exclusivo, y algunas más que se encuentran dispersas en el texto constitucional. En consideración a lo antes expuesto, las facultades legislativas del Congreso, ejercidas necesariamente por ambas cámaras, se contienen en las siguientes fracciones del art.73: X. "Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias quími-
cas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas
y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123." Esta fracción debe entenderse en el sentido de que sobre estos asuntos la facultad legislativa del Congreso es absoluta y no cabe el ejercicio de la'misma respecto de tales materías, por parte de los estados. XIII. "Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al Derecho marítimo de paz y guerra:' Esta facultad es difícil de clasificar porque contiene elementos de las que hemos catalogado como facultades de soberanía, desde el momento que tiene que ver con asuntos de guerra, especialmente en lo referente a "las presas de mar y tierra" cuya connotación es la'relativa a la captura en el mar o en el ámbito terrestre, de naves o vehículos del enemigo o de personas que pudieran estar involucradas en un conflicto bélico. La terminología es antigua y por eso requiere explicación especial, ya que en clase es frecuente que se produzcan confusiones entre el significado de "presas" como mujeres sujetas a una condena de cárcel o bien a los retenes de una masa de agua, acepciones que no vienen al caso en esta fracción. Según el diccionario de la Real Academia, un "presa buena" es la que ha sido hecha con arreglo a las normas jurídicas internacionales de la navegación y el tráfico marítimo, y una "presa mala'; la que ha sido hecha en contravención a tales normas. De cualquier forma, la fracción en comento debe considerarse como facultad legislativa general porque alude a las leyes del Derecho marítimo tanto en tiempo de paz como de guerra. Evidentemente todo lo relativo al Derecho del mar y al tráfico maritimo debe ser de competencia federal exclusiva. XIV. "Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la unión, a saber: ejército, rrrarirra de guerra JIfuerza aérea nacionales, y para regtl\mento:r ~u oTganización y servicio."
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XV. "Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la guardia
nacional, reservándose a los ciudadanos que laforman el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los estados lafacultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos." Las fraccs. XIV y XV consagran la facultad exclusiva para legislar respecto de la organización y funciones de las fuerzas armadas. XVI. "Para dictar leyes sobre nacionalidad, condiciónjurídica de los extranjeros, ciu-
dadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República." En cuanto a la materia de salubridad general esta fracción crea una autoridad de naturaleza excepcional para proteger a la población de! peligro de enfermedades que puedan extenderse. Dicha autoridad es el Consejo de Salubridad General que, en la práctica no opera como 10 diseñó la Constitución. Ésta 10 dota incluso de una capacidad extraordinaria para legislar, al decir que dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país. Obsérvese que se le faculta a emitir "disposiciones generales" de carácter obligatorio. En la parte final de la fracción que nos ocupa, se dispone expresamente que ciertas medidas de este Consejo "serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan". XVII. "Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postasy correos; para expedirleyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguasde jurisdicción federal." Las vías generales de comunicación abarcan las comunícaciones físícas como camínos, carreteras o vías férreas y también las telecomunícaciones electrónicas.
XIX. "Parafijar las reglas a que debesujetarse la ocupación y enajenación de terrenos
baldíos y el precio de éstos." Esta legislación se refiere a los terrenos no ocupados, es decir, sin edíficar o explotar. La mencionada legislación tiene que ver con el uso adecuado de la tíerra y se víncula con la atríbución contenida en e! art. 27, frace. XVII, para e! Congreso de la Unión, pero también para las legislaturas de los estados, por lo que se trata de una facultad coincidente o concurrente en e! sentido en que usa esta expresión la Constitución. Dicha facultad tiene por objeto expedir "leyes que establezcan los procedimientos para e! fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los limites señalados en las fraccs. IV y XV" del propio art. 27. XX. "Para expedir las leyes de organización del cuerpo diplomáticoy del cuerpo con-
sular mexicano." Esta legislación, por supuesto, corresponde exclusivamente al Congreso Federal porque se trata de regular al personal de! servicio exterior mexícano, es decir, de quienes representan a México en el extranjero y realizan \as tuud'Ouet'i relativas a las relaciones exteriores de! país. XXI. "Paraestablecer losdelitos y faltas contrala Federación y fijar loscastigos quepor ellos deban imponerse. Las autoridadesfederales podrán conocer también de losdelitos
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del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales:' Esta atribución permite legislar en materia penal, en principio estrictamente respecto de los casos en que la Federación fuera sujeto pasivo, pero la práctica fue extendiendo la posibilidad de establecer delitos federales respecto de violaciones a leyes que regulan materias de esta naturaleza como las que se vienen explicando en este apartado; así por ejemplo se establecen delitos en materia ecológica o de salud o de migración etc. La segunda parte ha dado lugar a la facultad de atracción por parte de las autoridades federales de delitos que deben corresponder al fuero común, pero que con el argumento de que pueden estar ligados a delitos federales, su investigación la asume el Ministerio Público federal. Esta misma fracción señala que en las materias concurrentes, que nosotros identificamos como coincidentes en rigor teórico," "las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales".
XXII. "Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la federación." La amnistía es una figura jurídica que consiste en disponer la extinción de la acción penal o de la pena misma respecto de personas que hubieren cometido delitos en ciertas condiciones por las cuales se considera socialmente útil propiciar el perdón de las mismas y buscar la reconciliación social. Se suele dar en casos de delitos efectuados con motivo de movimientos politicos o sociales y se pone en práctica mediante una ley, pues debe basarse en criterios generales y abstractos que beneficien a todos los que se encuentren en las hipótesis normativas contenidas en sus disposiciones. Es por eso que, aunque supone una facultad de naturaleza política o de soberanía, la incluimos dentro de las facultades legislativas genéricas. En esta materia encontramos un caso de concurrencia propiamente dicha, pues la amnistía es un acto que puede ser ejercido por los poderes legislativos de los estados en relación con delitos del fuero común. XXV. Esta fracción inicia con una facultad propiamente administrativa que trataremos más adelante, pero contiene atribuciones legislativas especificas relativas a varias materias educativas y culturales. En príncipio faculta para legislar respecto de todo tipo de instituciones educativas ... vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la federación, los estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.
JJ
Véase el capítulo 15 sobre facultades concurrentes y coincidentes.
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El contenido de esta disposición no se ha desplegado en plenitud pues abre la posibilidad de determinar aportaciones económicas destinadas expresamente al servicio público de educación. Constituye también la base de la concurrencia o más precisamente coincidencia de facultades de los diferentes órdenes de gobierno en materia educativa y un aspecto que debería explorarse más en cuanto a la posibilidad de evaluar por ley, la calidad de los títulos expedidos en la República a fin de compatibilizar el propósito de que se coordine la educación y a la vez se otorgue validez a dichos títulos en todo el país. En cuanto a la función educativa debe mencionarse también la facultad establecida en el art. 3°, fracc. VIII, en términos similares a la referida en la frace. del 73, aquí comentada. XXIX-B. "Para legislar sobre las características y uso de la bandera, escudo e himno
nacionales:' XXIX-C Y XXIX-G. "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del articulo 27 de esta Constitución, y en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico." Aquí tenemos otro caso de facultades concurrentes o coincidentes propiamente dichas, pues las leyes General de Asentamientos Humanos y General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente distribuyen facultades en estas materias entre los distintos ámbitos gubernativos. XXIx-H. "Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones." XXIX-I. "Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarán sus acciones en materia de protección civil." Otro caso de facultades coincidentes, respecto de las cuales la legislación federal debe coordinar acciones conjuntas para casos de desastres, fenómenos naturales o situaciones en las que la población debe ser protegida yorganizada para su seguridad. XXIX-J, XXIX-K, XXIX-L y XXIx-N. Estas fracciones del art. 73, también para efectos coincidentes indican casos de concurrencia legislativa en materia de deporte, turismo, pesca, acuacultura, así como constitución, organización, funcionamiento y extinción de las sociedades cooperativas.
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XXIx-M. "Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los
requisitos y límites a las investigaciones correspondientes:' La seguridad nacional se refiere a las tareas tendientes a salvaguardar la integridad y preservación del Estado quedando implícita la necesidad de realizar investigaciones que suelen lindar con el espionaje, bajo la denominación de inteligencia, cuya justificación debe ser cuidadosamente establecida y controlada, de ahí la importancia de que la legislación correspondiente fije límites y requisitos a tales investigaciones. En otros artículos constitucionales se otorgan facultades legislativas sobre diversos temas al Congreso de la Unión, entre los cuales podemos mencionar los siguientes:
"" 27, fracc. VI, en materia de expropiación en el ámbito federal: VII, en cuanto a la integridad de las tierras de los grupos indígenas, organización y aprovechamiento de los recursos de los ejidos y comunidades, restitución de tierras yaguas a núcleos de población, y en la fracc. XX, sobre desarrollo rural y producción agropecuaria, así como la ya citada fracc. XVII relativa al fraccionamiento de propiedades con extensiones que rebasen las extensiones máximas constitucionales. "" 70. Para expedir su propia Ley Orgánica. "" 90. Para expedir la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que regula y organiza las tareas del Ejecutivo. "" 94. Para regular legalmente al Poder Judicial, lo cual se efectúa a través de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal y otras leyes relativas a sus atribuciones jurisdíccionales. r-e. 102, apartado B. Para legislar en materia de organismo de protección de los derechos humanos en el ámbito federal. "" 109. Para legislar en materia de responsabilidades de los servidores público federales y del distrito federal. "" 117. Para dictar leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, en una facultad coincidente con las legislaturas estatales. "" 121. Para prescribir la manera de probar los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de los estados, de acuerdo a las bases establecidas en el propio art. 121. "" 122. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal que no le esté expresamente conferido en este artículo a la Asamblea Legislativa de dícho Distrito. "" 130. Para legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. Al aludir a esta facultad, el mencionado artículo la atribuye exclusivamente al Congreso de la Unión, con lo que se eliminó la intervendón que se daba a las legislaturas estatales para determinar ,,1uúcoeec, máximo de ministros de cultos.
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9.4.2 Régimen jurídico de las iglesias Este punto requiere que nos detengamos por tratarse de un asunto de excepciona! trascendencia en el sistema constitucional de México pues es incuestionable la carga histórica de la relación del Estado mexicano con la iglesia católica, siempre enmarcada en una situación de conflicto abierto o soterrado. La Guerra de Reforma en el siglo XIX, una faceta de la Revolución Mexicana y la Guerra Cristera de los años 20 del siglo pasado, han sido sus momentos más álgidos y explican la necesaria desvinculación entre las cuestiones públicas gubernativas y las religiosas. Jorge Carpizo hace notar que durante la intervención norteamericana de 1847, la iglesia católica "se dedicó a tratar de derrocar al gobierno; el papa Pío IX declaró sin valor a la Constitución de 1857,Yel clero mexicano costeó la rebelión contra dicha Constitución; la Iglesia católica apoyó la intervención francesa que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo; ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó a! usurpador Huerta': 12 El art. 3' impone el carácter laico a la educación impartida por el Estado. No obstante, las reformas introducidas por el presidente Carlos Salinas de Gortari en 1992, flexibilizaron el régimen educativo en esta materia abriendo la posibilidad de que la educación impartida por particulares pueda incluir aspectos religiosos, pero ello no permite inferir que el Estado abandone su naturaleza laica dado que la educación que imparte debe apegarse al principio que analizamos. En el mismo sentido debe interpretarse el pronunciamiento inicial del art. 130: "El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo." Pese a la truculencia de esta redacción empleada en la mencionada reforma que parece reducir el marco de aplicación del principio a la regulación de las iglesias, es perfectamente posible, a la luz de la experiencia histórica sostener la esencia laica del Estado mexicano con base en dicho pronunciamiento en cuanto a la desvinculación estatal de cualquier doctrina religiosa. Dadas las renovadas presiones de la jerarquía católica para ampliar su presencia en la vida política, pareceria aconsejable, para no avivar viejos enfrentamientos que han ensangrentado al país, reafirmar de manera expresa y amplia el principio de laicismo del Estado mexicano en el texto de la Constitución. En cuanto a la relación del Estado con las asociaciones eclesiásticas, los aspectos centrales los encontramos en el art. 130, a saber: Primero. Se declara expresamente la sujeción de las iglesias y asociaciones religiosas a la ley. Parecería innecesario en un Estado de Derecho hacer una proclamación de esta naturaleza, pero tiene por objeto precisar que la separación entre Estado e iglesias no debe conducirnos a la conclusión de que se trata de entidades del mismo nivel ya que la autoridad de aquél, establecida por medio de la ley se ejerce, naturalmente, sobre las iglesias. No obstante, la reforma de 1992 concedió
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Jorge Carpizoy Miguel Carbonell, Derecho constitucional, Porrúa, UNAM, México, 2006, pág. 63.
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una curiosa autonomía a las asociaciones religiosas al señalar expresamente que "las autoridades no intervendrán en la vida interna de las asociaciones religiosas". En la multicitada reforma se concedió, también el reconocimiento de la personalidad jurídica a las iglesias, la cual les fue negada originalmente en el texto aprobado por el Constituyente de 1916-17. La personalidad jurídica está sujeta al registro de las iglesias y agrupaciones religiosas ante la autoridad en los términos de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, reglamentaria del art. 130. Segundo. El estatus de los ministros de culto religioso se modificó también con motivo de la reforma de 1992, permitiéndose a los extranjeros el ejercicio de esta función que antes les estaba vedada. Asimismo les fue otorgada la capacidad de ejercer el voto de la que estaban privados anteriormente por considerar que están vinculados a una lealtad distinta a la del Estado mexicano. Se mantuvo la reserva de impedir el acceso a cargos públicos a los ministros de culto y la prohibición de presentarse como candidatos a cargos de elección popular. Empero, se relativizó el impedimento que antes de la reforma era absoluto para permitirles que previa la separación de su ministerio pudieran ser votados, efectuando dicha separación con la anticipación prevista en la ley. Actualmente el tiempo exigido es de cinco años previos a la elección, pero la iglesia católica ha mantenido su exigencia de que desaparezca esta incompatibilidad y se permita a los sacerdotes postularse para cargos públicos sin abandonar su condición de tales. Tercero. Se prohíbe a los ministros asociarse con fines políticos o realizar proselitismo en favor o en contra de candidatos, partidos o asociaciones políticas. Esta limitación también ha sido combatida por la iglesia católica, pese a que la forma como quedó redactada ha dado lugar a que dicha asociación religiosa plantee constantemente posicionamientos en contra de medidas políticas propuestas por determinados partidos, como ha sido el caso de la despenalización del aborto o la autorización de uniones civiles entre personas del mismo sexo. En materia politica también se prohíbe la formación de agrupaciones cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa y se impide la celebración de reuniones de carácter político en el interior de los templos. Cuarto. Se establece una limitante a la garantía genérica de la libertad de expresión, plenamente justificada por razones históricas, al ordenarse que los ministros de los cultos no podrán en reunión pública, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios. Esta prohibición, en la práctica ha sido letra muerta pues es frecuente el ataque de la jerarquia católica a leyes como las mencionadas con anterioridad. Quinto. Otra limitación a los ministros de culto prevéque ni ellos ni sus ascendientes, descendientes, hermanos y cónyuges, así como loS oS()\:\"Ó,"""" n\\-g,',,,,,,:,,a \a,
que pertenezcan, puedan heredar por testamento, de las personas a quienes en el
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ejercicio de su misión como ministros, hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan parentesco dentro del cuarto grado. Sexto. A fin de evitar juramentos de contenido religioso, se instituye la simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeto el que la hace, a las penas establecidas por la ley para el caso de incumplimiento. También se establece en el arto 130 que los actos del Estado civil son de exclusiva competencia de las autoridades administrativas con lo que se recoge una antigua tradición derivada de las Leyesde Reforma. En el art. 5" constitucional se contiene también una alusión a prácticas religiosas prohibidas aunque se eliminó la referencia expresa a la supresión de las órdenes religiosas. Aún así, el párrafo quinto determina que "el Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable sacrificio de la libertad de la persona por cualquier causa" . La naturaleza laica del Estado se desprende también del art. 24 que establece la libertad de cultos y dicta una excepcional prohibición al Congreso de la Unión en cuanto a que "no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna". La reforma de 1992 introdujo una modificación en cuanto a la realización de actos de culto público que hasta antes estaba confinada al interior de los templos, en tanto que ahora el art. 24 permite que de forma extraordinaria, dichos actos se celebren fuera de tales templos, sujetándose a la ley reglamentaria. Finalmente e! art. 27, resintió también los cambios de la reforma impulsada por el presidente Salinas, al abrirse en su fracc. 1I la posibilidad de que las asociaciones religiosas tengan capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente los bienes que sean indispensables para su objeto. Con anterioridad les estaba prohibido el acceso a la propiedad inmobiliaria bajo el criterio de que todos los templos eran propiedad de la nación.
9.4.3 Facultades económico-financieras Estas atribuciones requieren también la emisión de leyes pero por su naturaleza especial y por tratarse de una función que históricamente fue la primera que asumieron los parlamentos, se hace acreedora a un tratamiento diferenciado. En el art. 73, que contiene las atribuciones generales del Congreso, las encontramos en las fracciones siguientes: VII. "Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto." Esta amplisima facultad ha justificado la posibilidad para la F"d",,,,dlm de e'>
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VIII. "Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el
crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional:' En esta primera parte se basa la legislación en materia de deuda pública, ya que los empréstitos son los créditos que se obliga a pagar e! gobierno. Es importante señalar que el reconocimiento de la deuda nacional, deberia hacerse de manera concreta a través de decretos específicos a fin de evitar la asunción de obligaciones crediticias por parte del Ejecutivo sin suficientes bases legales. La propia fracción da reglas sobre cuáles son los fines que justifican la contratación de tales créditos al señalar: "Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del articulo 29." XVIII. "Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas." Un atributo de la soberanía es la capacidad de emitir moneda como medio generalizado de cambio, el establecimiento de "casas de moneda" tiene precisamente esa función y el congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que la moneda deba tener. En ese concepto quedan incluidos, por ejemplo, los billetes y quizá debería considerarse seriamente la opción de incluir a las tarjetas de crédito, que cumplen el mismo papel, como sujetas a la fijación de sus características y condiciones de uso por parte de! Congreso, de acuerdo con la atribución aquí comentada. Igualmente e! Congreso tiene e! poder de dictar las reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera, esto quiere decir la fijación del tipo de cambio o precio al que se adquieran monedas de otros países o divisas, como e! dólar, el euro, e! yen, etcétera. En esta misma fracción se dan al Congreso facultades para adoptar un sistema de pesas y medidas las cuales no corresponden necesariamente a la idea de cuestiones económico-financieras pero tienen incidencia en ese ámbito. A partir de esta facultad se establece el sistema de pesas y medidas que usamos basado en el sistema métrico decimal, e incluso esta facultad sirve de sustento para la determinación del horario que se aplica en distintas zonas del país y su variación con motivo de la aplicación de! denominado "horario de verano': XXIX. Esta fracción incluye las actividades sobre las que se establecen contribu-
ciones propiamente federales. El sentido original de esta disposición se orientaba a considerar que eran las únicas sobre las cuales puede fijar impuestos la Federación y e le fuera de esos asuntos, para los cuales está facultada expresamente, los estados podían gravar cualesquiera otras actividades. No obstante, a partir del criterio sustentado por la Suprema Corte de que la atribución de determinar en general las contr)J:"vóones »ecessrses para cubrir el presupuesto autoríza a la federa.<:i6.\."\. 'A-
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en esta fracción. En rigor, deberia ser posible que los estados determinaran tributos sobre cualquier actividad no mencionada en esta lista, en la cual se incluyen aspectos que solamente pueden ser objeto de impuestos por parte de la Federación. Los contribuciones autorizadas a esta última son: 1° Sobre Comercio Exterior. 2° Sobre aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4° y 5° del arto 27; 3° Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4° Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, y 5° Especiales sobre:
a) Energia eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; e) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) Aguamiel y productos de su fermentación; f) Explotación forestal y g) Producción y consumo de cerveza.
La fracción que nos ocupa agrega que: "Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica:' En este punto es conveniente aludir al criterio del Poder Judicial federal que recoge el sentido de la jurisprudencia 'de nuestro más alto tribunal respecto a la distribución de facultades en materia impositiva entre la Federación y los estados. Este criterio se expresa en la tesis siguiente: IMPUESTOS. FACULTADES DE LA FEDERACIÓN y DE LOS ESTADOS.
Con-
forme a nuestro sistema constitucional, en la forma en que ha sido interpretado por la jurisprudencia y por la doctrina, se debe entender que, en principio, hay concurrencia de facultades impositivas sobre las mismas fuentes, entre la Federación y los estados. La Federación tiene facultades, conforme al arto 73, fracción VII, de la Constitución Federal, para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Y esta facultad, así otorgada en términos generales, no tiene cortapisas con respecto a impuestos directos e indirectos, ni respecto de actos celebrados en los estados y regidos por sus leyes locales. En cambio,a los estados si les estáprohibido expresamente imponer impuestos al comercio exterior y del timbre, así como los demás gravámenes a que se contraen los artículos 117, 118 Y131 de la misma Constitución. Yen cuanto a las fuentes gravables a que se refiere la fracción XXIX del art. 73, se ha entendido que se trata de impuestos que sólo puede imponer el Congreso de la Unión,
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pero en los que los estados tienen derecho a participar en la proporción que
dicho Congreso fije. Siendo de notarse que el hecho de que en ese Congreso estén representadas todas las entidades federativas puede, teóricamente, nivelar los intereses de la Federación y de los estados. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Amparo directo 334/77. Manuel de la Garza Santos. 3 de noviembre de 1977. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Guzmán Orozco.!'
XXIX-D. "Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y so-
cial, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional:'14 XXIX-E. "Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y eje-
cución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios." Esta fracción no ha sido debidamente utilizada pues constituiría la base de una legislación impulsora y protectora de la generación de bienes que requieren las grandes mayorías del país a precios accesibles. XXIX-E "Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la
regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional." Esta fracción es el sustento de la legislación en materia de inversión extranjera, la cual se ha apartado del espíritu original de la Constitución que tiende a regularla a diferencia de la promoción que impone a la inversión mexicana. El esfuerzo gubernativo de los años finales del siglo xx y primeros del XXI se ha dirigido a alentar la inversión extranjera en forma exagerada, al extremo de que en la ley se inventó el concepto de inversión neutra que no existe constitucionalmente y el cual sólo disfraza la inversión externa que ha penetrado de manera excesiva en algunas áreas como los servicios financieros que son casi en su totalidad de propiedad foránea, o las telecomunicaciones. Tampoco ha obedecido el legislador la instrucción constitucional relativa a la transferencia de tecnología y la aplicación de conocimientos científicos y tecnológicos. El arto 28 prevé que se legisle a fin de castigar: ... severamente toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera
,---La Constitución y su interpretación por el PoderJudicial de la Federación,
Suprema Corte de Justicia de la Nación y Fondo de Cultura Económica, México, 1993, vol. In (F-L), pág. 2062. Véase en el mismo volumen los criterios jurisprudenciales contenidos en. \n~ 'i\i%~.1~%11 L<;)~~. 14 Véase el capítulo 16 sobre estas materias económicas. 13
EL PROCESO LEGISLATIVO Y FACULTADES DEL CONGRESO
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hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y. en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del públ~co en general o de alguna clase social.
Se trata de una atribución económica de primer orden que desafortunadamente el Congreso ha dejado de ejercer en aras de una política neoliberal que ha concentrado la riqueza en pocas manos y no ha propiciado ni desarrollo económico. ni justicia social.
El arto 131 contiene facultades en materia económica de trascendental importancia las cuales corresponden originalmente al Congreso, si bien puede cederlas de modo extraordinario al Ejecutivo. Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en este tema. En materia económico-financiera, la Cámara de Diputados tiene una muy importante atribución prevista en el precepto siguiente: Artículo 74, fracc. IV. "Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior." El presupuesto es el listado de erogaciones que hará el gobierno federal en un año. La anualidad es una característica propia del Presupuesto. La cuenta pública es el reporte' de los gastos realizados el cual debe apegarse a las autorizaciones de gasto. En la citada fracción se dan reglas para la presentación del presupuesto que, como sabemos, es un caso excepcional en el cual existe una obligación a cargo del Ejecutivo, de presentar la iniciativa correspondiente, al efecto se establece: El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos
y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el dia 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá
aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 de noviembre.
Cuando inicie su encargo en la fecha previstapor el arto 83, el Ejecutivo federal hará llegara la Cámara la iniciativa de Leyde Ingresosy el proyectode Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.
En esta misma fracción se previene una situación excepcional respecto de la presentación de la iniciativa en cuestión al indicar que sólo "se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de
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Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medíe solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juício de la Cámara o de la Comisión permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven". Otra importante previsión en este rubro es la de que"no podrá haber otras partidas secretas,fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República". La previsión de las partidas secretas se sustenta en e! fenómeno real de que hay casos en los cuales e! Ejecutivo debe realizar o autorizar gastos que no pueden ser expuestos públicamente o carecen de comprobación, pero tienen una finalidad pública para un asunto de Estado. Se entiende que no son para que se quede con ese dinero o lo entregue irresponsablemente y por eso debe quedar una constancia escrita que pueda ser verificable en algún momento posterior aunque sea con finalidades meramente históricas, En relación con el Presupuesto, la Constitución contiene dos disposiciones de particular relevancia. La primera de ellas contenida en e! arto 75 prevé la continuidad de los pagos que deben hacerse a las personas que trabajan para e! gobierno, Este precepto debería servir de base para la denominada reconducción presupuestal consistente en la continuación de la aplicación de! presupuesto de! año anterior en e! caso de que la Cámara no apruebe el presupuesto para un año determinado. La segunda disposición se encuentra en el arto 126 en los términos siguientes: "No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior"; de donde se deducen dos consecuencias: la primera consistente en la responsabilidad en que puede incurrir un servídar público que haga u ordene algún pago no previsto en e! presupuesto, la segunda el hecho de que es posible adicionar gastos no previstos originalmente en el curso del año, pero que estas erogaciones suplementarias deberán contenerse en una ley, es decir, deben intervenir ambas Cámaras para que se autorice ese gasto adicional. Por último, debe mencionarse una obligación determinada en e! art. 2°, apartado B, frace. IX para cumplirse en la elaboración de los presupuestos en favor de las obligaciones con los pueblos indígenas en el sentido de que para garantizar e! cumplimiento de tales obligaciones: "La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas especificas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vígilancia de las mismas:'
94.4. Facultades de control Denominamos facultades de control aquellas que tienen como propósito vigilar la acción de! Poder Ejecutivo y prever la adopción óemeninas ple"en\'l'Oas"'J conectivas de posibles desviaciones en la función de aplicar las leyes aprobadas por el
EL PROCESO LEGISLATIVO Y FACULTADES DEL CONGRESO
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Legislativo. Entre las principales atribuciones de esta índole se encuentran las señaladas en los preceptos siguientes: Artículo 73, fracc. XXIV. En éste se prevé la facultad de "expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales". Artículo 88. Faculta al Congreso para conceder o negar permiso al Presidente de la República para ausentarse del territorio naciona!. Se ha criticado esta atribución como obsoleta pero constituye una importante función de control congresional sobre las actividades internacionales del Ejecutivo. Artículo 93. Relativo a la posibilidad de que las Cámaras creen comisiones de investigación del funcionamiento de la administración pública paraestata!. Así, cada una de ellas a "pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal". Facultad exclusiva de la Cámara de Diputados en materia de control. La fracc. II del arl. 74 constitucional contiene la atribución de esta Cámara de "coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de lasfunciones de la entídad defiscalización superiorde lafederación, en los términos que disponga la ley". Por medio de esta función, la Cámara que ostenta la representación popular, puede evaluar las tareas del organismo autónomo de control que es la Auditoría Superior de la Pederación." La frace. IV del arl. 74, señala: La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el
presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud O justificación en los ingresos obtenidos o en lOS gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
,'------Véase capítulo 10. 15
el
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DERECHO CONSTITUCIONAL
La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.
9.4.5. Facultades políticas Como facultades políticas se clasifican todas aquellas que suponen e! ejercicio de actos concretos de poder que atienden a problemas determinados en e! ámbito de! ejercicio de la soberanía nacional. Tienen que ver con la organización y salvaguarda del territorio o con la solución de conflictos internos o internacionales, o con el hecho de enfrentar alguna crisis que afecta e! ejercicio de poderes constitucionales. Entre las de mayor trascendencia se encuentran las previstas en los articulos siguientes: Artículo 29. Establece las facultades del Congreso en el caso de suspensión de garantías individuales." Artículo 37. Se refiere al otorgamiento de permisos para que los ciudadanos mexicanos puedan prestar servicios a gobiernos extranjeros o aceptar y usar condecoraciones, aunque parece tratarse de una cuestión administrativa en realidad plantea cuestiones de soberanía. Artículo 73, fracciones siguientes: l. Alude a la admisión de nuevos estados en la unión federal. Éste es un caso de reforma constitucional flexible pues no requiere la aprobación de las legislaturas estatales pese a que modifica e! art. 43 relativo a las partes de la Federación. III. Esta fracción de! precepto citado dispone: Para formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto: 10 Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos. 2° Que se compruebe ante el Congreso que tienen los elementos bastantes para proveer a su existencia política. 3° Que sean oídas las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva. 40 Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido.
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Véase el capítulo 12.
EL PROCESO LEGISLATIVO Y FACULTADES DEL CONGRESO
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50 Que sea votada la erección del nuevo estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras. 60 Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las legislaturas de los estados. previo examen de la copia del expediente. siempre que hayan dado su consentimiento las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate. 70 Si las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá
ser hecha por las dos terceras partes del total de legislaturas de los demás estados.
El último de los requisitos exigidos, constituye una hipótesis de reforma constitucional más rígida que la establecida en términos generales por e! art. 135, puesto que se eleva e! número de aprobaciones de las legislaturas estatales. Debemos recordar que la formación de un nuevo estado dentro de los límites de los existentes supone una modificación de! art. 43 relativo a las partes de la Federación. V. "Para cambiar la residencia de los supremos poderes de la federación:' Ello significa modificar el estatus de! Distrito Federal en los términos que veremos en e! capítulo 15, apartado 15.5. IX. "Para impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restricciones:'
Aunque comparte características de las facultades económicas, debe considerarse una de tipo político pues justifica cualquier medida sea ley o decreto para lograr este objetivo esencial de la Federación mexicana: el libre tránsito de mercancías sin restricciones impuestas por los estados. XII. "Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo:' XXII. Aunque la incluimos entre las facultades legislativas propiamente dichas, la concesión de amnistías debe catalogarse asimismo entre las facultades polítieas porque tiende a resolver problemas de esta índole. XXVI Y XXVII. "Para conceder licencia al Presidente de la República y para constituirse en colegio electoral y designar al ciudadano que deba substituir al Presidente de la República, ya sea con el carácter de substituto, interino o provisional, en los términos de los artículos 84 y 85 de esta Constitución; así como para aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la República:' Al abordar e! tema del Poder Ejecutivo habremos de referirnos a estas circunstancias.'?
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Véase el capítulo 10.
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Artículo 77, fracc. IV. Cada una de las Cámaras está facultada para "expedir convocatoria, dentro del término de 30 días a partir de que ocurra la vacante, para elecciones extraordinarias que deberán celebrarse dentro de los 90 días siguientes, con el jin de cubrir las vacantes de sus miembrosa que se rejiere el artículo 63 de esta Constitución, en el caso de vacantes de diputadosy senadores del congreso de la Uniónpor el principio de mayoría relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del añojinal del ejercicio del legislador correspondiente". Artículos 84, 85 Y86. Otorgan facultades al Congreso para cubrir la falta absoluta de Presidente de la República y resolver respecto de la renuncia de éste. Estos puntos se abordan en el capítulo dedicado al Poder Ejecutivo. Artículo 105. Respecto de las facultades para promover controversias constitucíonales." Artículo 118. Otorgar su consentimiento para que los estados puedan efectuar funciones que normalmente les están prohibidas." Artículo 135. Facultad para intervenir en la aprobación de reformas constitucionaes.
Facultades exclusivas del Senado en este rubro Artículo 46. Señala la atribución del Senado de aprobar los convenios amistosos a los que hayan llegado las entidades federativas en materia de límites territoriales." Artículo 76, fracc. I. "Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo federalcon baseen los informesanualesque el Presidente de la República y elsecretario del despacho correspondiente rindan al Congreso. Además aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo federal suscribe, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos." La primera parte de este precepto podría incluirse entre las facultades de control, pero dada su íntima relación con la segunda parte que tiene que ver con los compromisos internacionales que asume el país, debe estimarse como facultad política. Artículo 76, fracc. 111. Autorizar al Presidente de la República "para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas
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Véase el capítulo 12. Véase el capítulo 15. 20 Véase el capítulo 14. 18
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EL PROCESO LEGISLATIVO Y FACULTADES DEL CONGRESO
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extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes) en aguas mexicanas':
Artículo 76, fracc, IV. "Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos estados, fijando la fuerza necesaria.») Artículo 76, fracc. V. "Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo estado. El nombramiento de gobernador se hará por el senado a propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los estados no prevean el caso. " Como puede apreciarse se trata de una facultad de enorme relevancia para la preservación del orden constitucional en los estados federados. La última parte de la disposición introduce una situación confusa que puede dar lugar a un conflicto entre el poder federal y el estado de que se trate que seria materia de una controversia constitucional. Para la regulación legislativa de esta atribución existe la Ley Reglamentaria de la Fracción V del Artículo 76 de la Constitución General de la República. Artículo 76, fracc, VI. "Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediando un conflicto de armas. En este caso el senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del estado." En principio parecería una atribución jurisdiccional, en efecto constituye una facultad política por la naturaleza de los asuntos que atiende, y la Ley Reglamentaria de la Fracción VI del Artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice expresamente que en este caso el Senado no ejerce funciones jurisdiccionales. La ley emitida el 31 de agosto de 2007 sin embargo instaura propiamente un proceso y deja abierta la posibilidad de que la resolución senatorial sea materia de una controversia ante la Suprema Corte, si bien esta hipótesis quedaría desechada en el caso de que la propia Corte hubiese declinado conocer del asunto. La definición de las llamadas cuestiones políticas resulta realmente cuestionable y existiendo las controversias constitucionales como forma de resolver conflictos de esta índole, quizá lo más sensato sería suprimir esta curiosa facultad del Senado. Artículo 98, párrafo tercero. Faculta al Senado para aprobar las renuncias de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, previa aceptación de las mismas por parte del Ejecutivo.
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9.4.6. Facultades de nombramiento Estas facultades, que se confieren habitualmente por separado a cada Cámara y consisten en la designación de determinados funcionarios o en su ratificación. Se encuentran en los artículos siguientes:
DelSenado dela República Artículo 26, apartado B. Aprobar la designación de los miembros de la junta de Gobierno del Organismo encargado del Sistema Nacional de Información, Estadística y Geográfica. Artículo 28. Aprobar la designación del Gobernador y de los Vicegobernadores del Banco de México, hecha por el Presidente de la República. Artículo 76, fracc. 11. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la República, ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y demás jefes superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, en los términos que la ley disponga; Artículo 76, fracc, IX. Nombrar y remover al jefe de Gobierno del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución.'! Artículo 96. Designar a los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación. Artículo 100. Designar a dos Consejeros de la judicatura Federal. Artículo 102, apartado B. Designar al Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y a los miembros de su Consejo Consultivo.
Dela Cámara deDiputados Artículo 41. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes al Consejero Presidente del Consejo General del IFE y a los consejeros del mismo. Artículo 79. Designar al Auditor Superior de la Federación.
9.4.7. Facultades jurisdiccionales Éstas tienen por objeto resolver una situación controvertida en circunstancias excepcionales y las encontramos en los artículos siguientes:
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Véase el apartado 15.5.5.
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Atribuciones exclusivas delSenado Artículo 76, fracc, xr. "Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes." Esta atribución se complementa con lo dispuesto por el art. 46 que en su parte final indica: "Las resoluciones del senado en la materia serán definitivas e inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá conocer a través de controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores:' Ello significa que la Corte no entrará al asunto de fondo resuelto por el Senado y solamente se ocupará de asegurar la ejecución de dicha resolución.
Artículo 110. Actuar como jurado de sentencia en el juicio político." Artículo 111. Actuar como juzgador penal en caso de acusación contra el Presidente de la República.
Atribuciones exclusivas dela Cámara de Diputados Artículo 110. Declarar si procede acusar ante la Cámara de Senadores a un funcionario con fuero para efectos de un juicio político. Artículo 111. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra un funcionario con fuero.
9.4.8. Facultades administrativas Estas facultades pueden referirse a cuestiones internas de las cámaras o bien dar al Congreso la posibilidad de realizar de manera directa algunas funciones materialmente ejecutivas. Entre estas atribuciones se encuentran las contenidas en los articulos: Artículo 73, fracc. Xl. El Congreso tiene facultad "para crear y suprimir empleos públicos de la federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones". Debe indicarse que en el caso de los ministros de la Corte y otros servidores públicos que la Constitución equipara expresamente como los consejeros dellFE, no procede la disminución de sus emolumentos. Artículo 73, fracc. XXv. Facultad congresional "para establecer, organizar y sostener en toda (a República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas
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Véase el capítulo 17 en el que se retoma el tema, en particular lo señalado en los arts. 110 Y111.
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prácticas de agricultura y de mineria, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación."
Artículo 77. Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra: l. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior; 11.
Comunicarse en la Cámara colegisladora y con el Ejecutivo de la Unión,
por medio de comisiones de su seno. Esta atribución constituye también un sustento para la creación de conferencias para el trato conjunto de comisiones de ambas cámaras que trabajen conjuntamente para el arreglo de diferencias
legislativas entre ellas. 111. Nombrar los empleados de su Secretaria y hacer el Reglamento Interior de la misma. Debe tenerse presente que estos reglamentos interiores están
subordinados al Reglamento de Debatesdenominado Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RIGe) que requiere aprobación bicamaral. La referencia a los empleados de su secretaría debe entenderse que alude a todos los empleados administrativos de cada Cámara.
9.4.9. Facultades implícitas Éstas se encuentran previstas en la'fracc, xxx de! art. 73 constitucional que autoriza al Congreso "para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los poderes de la Unión". Este dispositivo debe ser objeto de una interpretación restrictiva para que el Congreso federal no se desborde sobre las atribuciones estatales alegando facultades implícitas. Dichas facultades deben desprenderse claramente de la atribución otorgada a algún Poder de la Federación o a un organismo autónomo federal para algo que requiera desenvolverse a través de la legislación. Enrique Quiroz pone e! ejemplo de la necesaria regulación del art. 48 constitucional. 23 En algunos casos la Constitución dice que "la ley" regulará alguna cuestión por ella establecida. Cuando la referencia tiene que ver con una función federal, como el Sistema Nacional de Información Estadistica y Geográfica, previsto en e! art. 26 apartado B, queda implícito que la leyes de carácter federal y debe ser expedida por el Congreso de la Unión. Es preciso que existe claramente una función regulable asignada a una autoridad federal para que puedan ejercerse válidamente las facultades denominadas implícitas. Un ejemplo extraído de la jurisprudencia se refiere a la expedición de la Ley Forestal; a partir de la obligación de dictar medidas necesarias para la conservación, restauración y propagación de la vegetación. Nuestro Máximo
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2000, pág. 280.
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EL PROCESO LEGISLATIVO Y FACULTADES DEL CONGRESO
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Tribunal razonó que para hacer posible tal finalidad prevista en su momento en el art. 27, el empleo de las facultades implicitas justificaba la emisión de dicha ley.24 Otros casos en los cuales la Suprema Corte ha determinado que opera el ejercicio de facultades implicitas es el relativo al otorgamiento de funciones a los organismos descentralizados." Una observación final debemos hacer en relación con las atribuciones que pueden ejercerse de manera compartida por órganos legislativos estatales y el congreso federal, porque puedan hacerlo sobre la misma materia en diferentes ámbitos. Este tipo de regulaciones que puede asumir distintas modalidades comprendidas en los conceptos de facultades concurrentes o coincidentes lo abordaremos en el capítulo 15, apartado 15.2.1.
, Amparo administrativo en revisión 6213/43, 11 de julio de 1945. Véase Derechos del Pueblo Mexicano, México a Través de sus Constituciones, op. cit., LIX Legislatura, sección tercera, t. XXII. pág. 925. . 25 Véase 3. Registro núm. 921215, ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. El Congreso de la Unión tiene facultades implícitas para dotarlos de atribuciones que les permitan emitir actos de autoridad. Localización: Novena Época; segunda sala; ap. acto 2002; 1. 1, Const., P.R. SqN; pág. 367; [T.A.]; en la página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México. 24
El Poder Ejecutivo \J los orqonísmos autónomos 10.1. La unipersonalidad del Ejecutivo El arto 80 de la Constitución dispone: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:' En consecuencia, este Poder recae en una sola persona, por eso decimos que es unipersonal. Los colaboradores del Presidente no forman un cuerpo colegiado ni comparten con él el ejercicio del mando. Éste lo ejercen por delegación, son secretarios que ejecutan la voluntad del titular del Ejecutivo; no actúan por decisión propia pero se hacen corresponsables de los actos del Presidente en virtud del acto de refrendo) La naturaleza unipersonal del Ejecutivo atiende a una necesidad práctica y a una tradición histórica. En cuanto a la primera, se trata de evitar dilaciones y titubeos en la función de hacer cumplir la ley que corresponde a este Poder. Las tareas administrativas exigen una instancia única y última de toma de decisiones y un esquema piramidal de ejecución de las órdenes para garantizar su eficacia y, eventualmente, identificar tramos de responsabilidad en el gobierno. Si la elaboración de la ley requiere una discusión amplia y un análisis detallado de su contenido, su puesta en práctica demanda decisión y prontitud. Citando a Guridi y Alcocer, Sayeg Helú señala que "la pluralidad de manos del Poder Ejecutivo trae consigo la falta de energía en el gobierno y, consecuentemente, una menor resistencia ante los ataques del exterior'" Por otro lado, históricamente el elemento monárquico tiene sin duda peso y reconocimiento. El respeto a un líder y la necesidad colectiva de atender a una autoridad unificada tienen raíces ancestrales. Autores antiguos como Aristóteles en Grecia y Polibio en Roma destacaron la utilidad de un gobierno mixto que incluyera <-----~, 1
Véase el apartado 10.10.
2
Jorge Sayeg Helú, Instituciones de Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1987, pág. 331.
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elementos monárquicos, autocráticos y democráticos. En las modernas repúblicas e incluso en las democracias parlamentarias monárquicas se han desterrado los rasgos autocráticos y excluyentes de la monarquía clásica; sin embargo, el principio monárquico del "gobierno de uno" sigue presente en instituciones como la titularidad unipersonal del Ejecutivo en los regímenes presidenciales. En éstos, como se indica en el capítulo 4, la misma persona concentra las funciones de "jefe de Estado" y "jefe de Gobierno" El modelo del sistema presidencial creado en la Constitución estadounidense de 1789 tenía como propósito mantener la unicidad -por lo menos teórica- del mando monárquico y la representatividad del Estado que en el régimen sustituido correspondían a la Corona británica, pero en manos de un funcionario electo y renovable periódicamente. De dicho modelo, tomó Méxíco su presidencialismo unipersonal. 3 10.1.1. La denominación constitucional del Ejecutivo
Además de la previsión expresa del art. 80, en el que se indica que el titular del Ejecutivo se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución se refiere a él en varios artículos como el 28, 84, 86, 88 Y 108, por citar algunos, como Presidente de la República, así que ambas denominaciones son jurídicamente equivalentes.
10.2. Naturaleza de la función ejecutiva La función ejecutiva tiene el propósito fundamental de aplicar la ley, por eso el art. 89 establece como primera facultad del Presidente de la República: "Promulgar y ejecutar las leyes, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia:' La promulgación, como ya vimos, consiste en sancionar la ley emitida por el Congreso, darle su respaldo y aceptación, solidarizarse con la voluntad de los legisladores y mandar publicar el texto de la dísposición legislativa. Una vez que se encuentra en vigor debe hacer que se cumpla; a ello se compromete de acuerdo con el texto del art. 87 que prevé textualmente el compromiso que asume el mencionado funcionario.' La función de ejecutar la ley no se circunscribe a la aplicación de sanciones por su incumplimiento por parte de los gobernados, sino que abarca también de manera muy significativa el desenvolvimiento de las tareas gubernativas que corresponden a la administración pública, la cual se encarga de las obras y los servicios públicos, así como de la regulación de actividades de los particulares que requieren la autorización gubernativa de acuerdo con las leyes, o bien de concesiones o permisos. El
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Véase Manuel González Oropeza, "Comentario al articulo 80 constitucional': en Derechos delpueblo cit., t. XVIIl, pí~~. ~~il,.1 'b\'f,'U.\'i::.í\'\.'e"t>. Véaseel apartado 10.3.
mesacano. M6:-ko a través de SI/Sconslilttciones, Op 4
EL PODER EJECUTIVO y LOS ORGANJSMOS AUTÓNOMOS
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Ejecutivo construye presas, carreteras; aprovisiona de energía eléctrica; concede autorizaciones para explotar bosques, concesiones para explotar minas; regula la disposición de desechos, el uso del agua, el transporte, etcétera. 10.2.1. La facultad reglamentaria
Todo este complejísimo conjunto de funciones necesita de múltiples regulaciones que desarrollen los principios establecidos en las leyes. Éstas no pueden prever todos los casos concretos que se presentan en la realidad, ni precisar todos los detalles de su ejecución. Para ello se necesitan normas adicionales que establezcan minuciosamente la manera como debe efectuarse cada uno de esos muchos actos correspondientes al Poder Ejecutivo a través de los funcionarios que de él dependen, así como los requisitos específicos que deben llenar los particulares para el desarrollo de sus actividades. Estas normas que precisan y en algunos casos extienden el contenido de las leyes se denominan normas reglamentarias y abarcan distintos niveles de amplitud al tiempo que tienen un orden jerárquico. Inmediatamente por debajo de la ley, están los reglamentos que expide el Ejecutivo para hacer posible la aplicación concreta de la ley. El Reglamento es también una norma, general, abstracta e impersonal de observancia obligatoria que dicta el Ejecutivo en uso de sus atribuciones, invariablemente subordinada a la ley y para hacer factible el cumplimiento de ésta. Adicionalmente a los reglamentos, los funcionarios de la administración pública, siempre en nombre del titular del mencionado poder, emiten diversos actos normativos como las circulares, los acuerdos, órdenes o decretos administrativos. Todos estos actos derivan de la facultad reglamentaria del Ejecutivo enunciada en la parte final de la fracc. 1 del art. 89 que dice: "proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia', Proveer quiere decir en una acepción: (Suministrar o facilitar lo necesario o conveniente para un fin", y en otra: "Tramitar, o resolver, dar salida a un negocio:' En ambos sentidos se aplica en la frase que nos ocupa, pues el Ejecutivo debe facilitar lo necesario y resolver los asuntos de su competencia que la ley le asigna, en el marco de su función administrativa; para ello debe emitir la normatividad complementaria de la ley, sin contravenida. De este modo, se entiende que "proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley", significa: "emitir las normas reglamentarias necesarias para permitir que la ley se cumpla'. Felipe Tena Ramírez hace notar que "a pesar de que no existe en la Constitución un precepto que terminantemente conceda. la facultad reglamentaria al Presidente, la necesidad ha obligado a la doctrina y a la jurisprudencia mexicanas a buscar argumentos que justifiquen el ejercicio de una facultad que, como la reglamentaria, es imprescindible para un régimen constitucional." l 5
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FelipeTena Ramirez, Derecho constitucional mexicano, op. cit., pág. 465.
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102.2. Noción de Ejecutivo fuerte Suele decirse que nuestra Constitución diseñó un Ejecutivo fuerte para dotarlo de una efectiva capacidad de conducción de los asuntos públicos y evitar que quedara sujeto a la voluntad del Poder Legislativo. Esto es sólo parcialmente cierto. En el mensaje de Venustiano Carranza que a manera de Exposición de Motivos, acompañó al Proyecto de Constitución que sometió a la consideración del Congreso Constituyente de Querétaro de 1916-1917, se contemplan consideraciones que tienden a conseguir esa fortaleza ejecutiva, no obstante, si se analiza con detalle e! texto constitucional, podrá apreciarse que no se dota al Ejecutivo de instrumentos particularmente poderosos frente al Legislativo. Es verdad que cuenta con facultad de iniciativa y con derecho de vetar las leyes y que esta última atribución no se la concedía la Constitución de 1857, pero no dispone, por ejemplo, de fórmulas que le permitan legislar por decreto ante la inactividad de! Legislativo o un derecho preferente para que sean dictaminadas sus iniciativas, como ocurre en algunos países como Francia," María Amparo Casar sostiene que "a pesar de haber diseñado un ejecutivo fuerte, los constituyentes de 1917 buscaron e! establecimiento de un gobierno limitado no sólo a través de las previsiones garantistas de la Constitución, sino de! establecimiento de los principios de separación de poderes y checks and balances".' La extendida creencia de que nuestro diseño constitucional concede particular fuerza al Ejecutivo deriva de dos consideraciones que, aun cuando tienen sustento real, no corresponden al análisis minucioso de la estructura constitucional vigente. La primera tiene que ver con una comparación que se hacía entre e! contenido de la Constitución de 1857 y la de 1917, en tanto ésta dotaba al Ejecutivo de mayores facultades que aquélla; y la segunda, del hecho histórico consistente en que la figura presidencial ejerció un poder sexenal altamente centralizado y casi omnímodo a partir de la consolidación de los regímenes posrevolucionarios, en especial después de la expulsión del ex presidente Plutarco Elías Calles -quien ejercía un verdadero "poder tras el trono" a principios de la década de los años 30 de! siglo pasado- por e! Presidente en turno Lázaro Cárdenas. Esta concentración era posible por medio de la hegemonía de! Partido Revolucionario Institucional (PRI), e! cual conjugó las
<----Véase Dimitri Georges Lavroff, Le droit constitutionnel de la Ve. République, Éditions Dalloz, París, 6
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1995, pág. 60S Y ss. Un breve resumen de estos poderes también se puede consultar en español en la página web www.assemblee-nationale.frlespanoIlgobierno.asp En Perú la Constitución de 1979 permitía al presidente la emisión de decretos legislativos y decretos de necesidad y urgencia según explica Domingo García Belaúnde, en La Constitución en el Péndulo, UNSA, Arequipa, Perú, 1996, págs. 94 y ss. La constitución Vigente en ese país conserva esta posibilidad al facultar al presidente para "Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia confuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargode dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia", de acuerdo con el párrafo 19 del arto 118. MaríaAmparo Casar, "El presidencialismo mexicano y la estructura de acceso y distribucióndel poda f'olitico'; en Prescdencialismo, Espinoza Toledo, Ricardo (cooró.), Cciegio'Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,A.C., UAM, InstitutoFederal Electoral, México, 1996, pág. 66.
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fuerzas revolucionarias triunfantes en un partido que operó en la práctica como único, aunque existían otros menores que se desarrollaron con e! tiempo, como e! Partido Acción Nacional (PAN) que gobierna desde 2000. Más que las definiciones jurídicas constitucionales, fueron las circunstancias prácticas del sistema político mexicano las que crearon las condiciones de fortaleza del Poder Ejecutivo mexicano durante un largo periodo de más de 70 años, lapso en e! que los otros poderes le estaban considerablemente supeditados. Empero, a partir de la alternancia en el poder ocurrida desde el año 2000, ha quedado de manifiesto que el Presidente no dispone de particulares atribuciones para hacer prevalecer su posición sobre el Legislativo, e incluso ha aumentado la presencia y operatividad de! Poder Judicial, con una Suprema Corte independiente que se ha convertido en un factor decisorio de primera importancia en el país.'
10.3. La protesta constitucional y su naturaleza jurídica El art. 87 dispone de manera muy precisa e! texto de la protesta constitucional que el Presidente debe rendir al asumir su función. Al respecto dice: "El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante e! Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquel, la protesta siguiente: 'protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente e! cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si así no lo hiciere que la Nación me lo demande'." Se trata de un compromiso solemne -ese es el sentido de la protesta-, una especie de juramento laico que lo vincula esencialmente en un plano ético-político con el cumplimiento de sus deberes. En rigor jurídico, el Presidente queda exento de diversas responsabilidades, excepto la penal -como veremos en su momento-s-," para salvaguardarlo de presiones o persecuciones que inhiban su tarea. Las peculiares condiciones políticas que se han dado en el país a partir de la más intensa competencia partidista desde 2000, han propiciado la discusión acerca del carácter de este acto solemne. En la toma de posesión de Vicente Fax, el primero de diciembre de ese año, el titular del Ejecutivo alteró el texto sacramental de la protesta, incorporando palabras que no forman parte de ella. El incidente no tuvo trascendencia jurídica porque no se planteó una controversia al respecto, pero queda abierta la discusión sobre la naturaleza jurídica de este acto. El art. 128 prevé que todo funcionario público "antes de tomar posesión de su cargo", prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Si sostenemos el carácter
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Respecto de la fortaleza del Ejecutivo como preocupación de distintos regímenes y el análisis de la relación entre poderes, para el caso de Estados Unidos, consúltese Terry Eastland, Energy in the Executive. 1he casefor the strongpresídency, The Free Press a Division of Macmillan, Inc., Nueva York, 1993. Véase el capítulo 17.
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normativo de la Constitución, deberían estimarse todos sus preceptos como obligatorios, de manera que si uno tan esencial como e! compromiso de respetar la Constitución no se cumple, todo el esquema normativo cae por su base. Desde esa perspectiva, debería entenderse como constitutivo de la condición jurídica que se asume, incluida la Presidencia de la República, e! rendir oportuna y correctamente la protesta prevista en la Constitución y estimarse como no asumido el cargo si esa circunstancia no se cumple. Empero, se plantea el problema de que no existe un procedimiento ni un esquema legal que condujera a la desposesión del cargo de Presidente por ese motivo. 10 Por otra parte, puede ocurrir, como en la toma de posesión de Felipe Calderón el primero de diciembre de 2006, que la confrontación política entre partidos cree la circunstancia de que un grupo de diputados se proponga impedir físicamente que e! Presidente rinda su protesta. No parecería jurídicamente justificado que si se impide de facto al titular del Ejecutivo cumplir con esta obligación se pretenda de ahí derivar consecuencias jurídicas en su perjuicio. La cuestión no es sólo un ejercicio de divertimiento teórico puesto que en la realidad se han dado situaciones que hacen necesario examinar este punto. Aunque en un momento dado una disputa de tal nivel puede alcanzar el plano de la ruptura del orden constitucional, no podemos renunciar a su encauzamiento por la vía jurídica quienes estudiamos esta rama de! Derecho. De una forma muy esquemática podría afirmarse que si son los diputados los que impiden al Presidente rendir protesta, éste podría acudir en vía de una controversia constitucional ante la Suprema Corte para que ella colme el procedimiento constitucional que sustituya el acto faltante, que podría ser la protesta ante la propia Corte, por ejemplo. Ahora bien, si es el Presidente quien incumple, por no rendir la protesta o hacerlo de manera incorrecta, e! Congreso podría plantear tal controversia, para que la Corte obligue al Ejecutivo a protestar de la manera constitucionalmente ordenada so pena de considerar que no ha asumido el cargo y éste se encuentra vacante, con lo cual podría iniciarse un proceso de nombramiento de un nuevo Presidente de la República, en los términos de! arto 85.
10.4. La elección del Presidente de la República El arto 81 previene que la elección de! Presidente será "directa y en los términos que disponga la Ley Electoral': La característica de directa implica que e! titular del Ejecutivo debe surgir de una elección popular en la que, sin intermediarios, la cuenta de los sufragios emitidos por la ciudadanía determine quién ocupará la Presidencia. El Constituyente fijó esa condición para impedir la adopción de esquemas en los 10
Elisur Arteaga considera que el Presidente "asume el cargo en virtud de la protesta" (véase Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, la. ed., Oxford University Press, México, 1999, pág. 301), en cambio Víctor Manuel Martínez Bullé Goyri sostiene que no se trata de un acto constitutivo, (véase "Corneruurio al artículo 87 constitucional';
en Jaime Cárdenas GUC-\'d ~\ ~\., 90,TU ~n'tenneT \0. c,omti-
tución Política de losEstados Unidos Mexicanos, Nostra Ediciones, México, 2007, pág. 324).
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cuales se genera una instancia intermedia entre la emisión del sufragio de los electores y el resultado final de la elección, como ocurre en Estados Unidos de América, donde los votantes no emiten su voto de modo directo en favor de los candidatos, sino que formalmente eligen en cada estado a un grupo de electores quienes, a su vez, se reunirán para elegir al Presidente." La Constitución, pues, sólo exige la caracteristica de directa para la elección presidencial, pero no pone ninguna otra condición y remite a la Ley Electoral para que ésta señale los demás requisitos que debe llenar dicho proceso. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), en desarrollo de esta norma, y mediante disposiciones que son materialmente constitucionales -y de hecho forman parte de lo que la doctrina del Derecho constitucional comparado denomina bloque de constitucionalidad-, prevé que la elección de Presidente se haga por mayoría relativa." Sin embargo, nada impediría que la legislación ordinaria señalara el requisito de mayoría absoluta a dos vueltas, como ocurre en otros países. En rigor, no es precisa una reforma o adición constitucional para introducir el sistema de mayoría absoluta que adoptan otras naciones como Francia y varias latinoamericanas para elegir a su Presidente. La voluntad del Constituyente es muy clara: además de la exigencia de que la elección sea directa, deja en libertad al legislador para que defina el tipo de mayoría requerida para asumir la titularidad del Ejecutivo. De este modo, por medio de una reforma al Cofipe sería posible introducir un sistema que señalara la mayoría absoluta, es decir, la obtención de más de la mitad de los votos, para ganar la Presidencia. Igualmente puede señalarse un porcentaje determinado, aunque sea menor, para triunfar en la primera vuelta, como es el caso argentino, que requiere por lo menos 45%. Si ninguno de los candidatos, suponiendo que haya más de dos, consigue la cifra fijada para lograr el triunfo en la primera vuelta, se realiza una segunda votación en un plazo breve, generalmente de dos semanas, a la que acuden los dos candidatos con mayor votación para que entre ellos se defina quien obtiene la mayoria absoluta de los sufragios.
10.5. Requisitos para ser Presidente El primer requisito es ser ciudadano mexicano por nacimiento, esto es, que tenga
la nacionalidad mexicana por razón del nacimiento y no por naturalización; además, el art. 82 constitucional señala que debe estar en pleno goce de sus derechos, es decir, no debe estar privado de éstos por alguna de las razones que implican la pérdida o suspensión de los derechos ciudadanos." Así, por ejemplo, la persona que
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Véase mi Introducción a la ciencia política, op. cit., capítulo correspondiente a "Elecciones", y para una explicación aún más amplia, la obra de este mismo autor Deficiencias del sistema electoral norteamericano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2000.
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Para la explicación de este concepto consúltese el capítulo 7.
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Véase el capítulo 13.
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se encuentre sujeta a un proceso penal o purgando una pena de cárcel no puede ser postulada a la presidencia." El requerimiento de ser rñexicano por nacimiento debe leerse, de acuerdo con el art. 32 de la Constitución, con el añadido de que no adquiera otra nacionalidad. Esto significa que no debe tener simultáneamente otra nacionalidad, dado que nuestra Constitución permite esa posibilidad." En cuanto a la nacionalidad de los padres de quien aspire a la Presidencia, la fracc. 1 del art. 82 había previsto desde el texto original de la Constitución de 1917 que se exigiera el que ambos fueran mexicanos por nacimiento para garantizar la plena vinculación del titular del Ejecutivo con su país. En 1993, a promoción del presidente Carlos Salinas de Gortari, se cambió esta regla para hacerla excesivamente laxa. Se considera que la modificación derivó de una negociación con el principal partido de oposición en ese entonces, el PAN, que tenía en Vicente Fax una figura fuerte para jugar por la Presidencia, pero era hijo de madre española y de padre estadounidense, aunque había nacido en México y hasta la mayoría de edad había optado por la nacionalidad mexicana. Algunos afirman que en realidad Salinas buscaba colocar como futuro candidato a un colaborador cercano que también tenía ascendencia extranjera, pero el hecho es que el PAN postuló a Fax para la elección de 2000, y la ganó aunque su ejercicio fue duramente criticado. El texto vigente de esta fracción señala que el Presidente, para serlo, debe ser hijo "de padre o madre mexicanos", es decir, basta con que uno sea mexicano sin que se precise que debe serlo por nacimiento, lo cual implica la posibilidad de que sea mexicano por naturalización. De este modo, puede ser Presidente alguien con un padre extranjero que nunca haya obtenido la nacionalidad mexicana y otro que siendo extranjero originalmente se haya naturalizado mexicano; es decir, podría ser Presidente de México una persona nacida en territorio mexicano cuyos padres hubieran nacido en el extranjero, y sólo uno de ellos se hubiese naturalizado mexicano. La interpretación correcta de este requisito debe ser en el sentido de que en el caso de que un padre del aspirante sea mexicano por naturalización, ésta debe haber ocurrido con antelación al nacimiento de quien pretende ocupar la titularidad del Ejecutivo pues ello mostraría un apego al país efectuado antes del nacimiento de quien, con el tiempo, busca convertirse en Presidente; además de que la condición de "hijo" de alguien que tiene una determinada nacionalidad, se produce en el momento del alumbramiento. La adquisición de la nacionalidad mexicana por
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Fue célebre por esa razón el proceso de desafuero al que se sometió al entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador, en 2005, pues se consideraba que la verdadera razón era impedirle lograr la candidaturapresidencial,quefinalmente alcanzó porque pese a haber sido desaforado, el Presidente Vicente Fax, aun cuando carecía de facultades para ello, ordenó a la Procuraduría General de la Repúblicaque no se ejecutara laorden de aprehensiónque ya habíasido dictada contra aquél.
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Paramayor detalle, véase el capítulo 13.
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naturalización con posterioridad al nacimiento del hijo, no debe habilitar a éste para ocupar la Presidencia de la República, pues eso contradice tanto la letra como el espíritu de la disposición que nos ocupa. El Constituyente Permanente pasó de una previsión altamente rigurosa en cuanto a la ascendencia de los posibles presidentes, a otra que permite una enorme influencia familiar extranjera sobre el titular del Ejecutivo, y las circunstancias prevalecientes después de la reforma demuestran que el arraigo del Presidente con su Patria es muy importante, por lo que sería conveniente volver al requisito original de exigir que ambos padres sean mexicanos por nacimiento. En la misma fracc. 1 del arto 82 se exige "haber residido en el país al menos durante veinte años'; pero no se hace la previsión de que deban ser inmediatamente anteriores a la elección. Respecto de la residencia previa inmediata la frace. III indica que el aspirante debe "haber residido durante todo el año anterior al día de la elección'; aunque durante ese lapso puede haber estado ausente hasta por 30 días sin que por eso se entienda que se ha interrumpido su residencia. El requisito de residencia parece también insuficiente para garantizar su apego a la realidad de la Nación. Podría decirse que es muy improbable que ocurra una hipótesis de larga estadía foránea, aunque también hubiera podido considerarse difícil que se aceptara a una persona de madre española y padre estadounidense, y sin embargo se aceptó, con resultados que no fueron posítivos para el país. El estado actual de las normas permitiría que un indíviduo incluso nacido fuera de México, sin que ninguno de sus padres fuera mexicano por nacimiento, pero uno fuese naturalizado, se educara y viviera digamos los 15 primeros años de su formación vital en el extranjero, luego de los 15 a los 35 viviera en México, después residiera 10 en el país donde nació y luego fuera llamado con un año de antelación para intentar alcanzar la Presidencia. Una persona con ese perfil con toda seguridad no tendría el arraigo necesario para ejercer la titularidad del Poder Ejecutivo. Por tanto, la norma constitucional no cumple con el objetivo de garantizar la íntima vinculación indispensable que requiere ese cargo. En cuanto a los demás requisitos, la edad exigida es de por lo menos 35 años, a fin de asegurar una madurez y experiencia mínimas para la asunción de esa responsabilidad. En las fraccs. IV a VII se contienen los requisitos adicionales siguientes: IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto; V. No estar en servicio activo. en caso de pertenecer al ejército. seis meses antes del día de la elección; VI. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Procurador General de la
República, Gobernador de algún estado, ni Jefe de Gobierno del Di,tút" Federal, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y VII. No estar comprendidoen alguna de las causas de incapacidad estableci-
das en el artículo 83.
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Las características previstas en las frac cs. IV a VI se corresponden con las que ya estudiarnos en el caso de los requisitos para ser diputado, por lo cual remitirnos al lector a esa parte del texto." Debe apuntarse que de acuerdo con la reforma publicada el 19 de junio de 2007, se agregó con toda precisión que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, que no estaba incluido en la lista de cargos que requerían un retiro previo, tendría que separarse también de dicho puesto por lo menos con seis meses de antelación al día de los comicios para poder ser candidato a la Presidencia. Un problema interesante es si la demanda de separarse con anticipación de los puestos ahí mencíonados opera solamente para el proceso electoral popular o si por elección debe entenderse también la que puede realizar el Congreso o su Comisión Permanente de un Presidente Interino o Sustituto. Bajo el principio de que donde la ley no distingue no es dable al intérprete distinguir, debería entenderse que en cualquier circunstancia constituye un impedimento ocupar los referidos cargos los seis meses inmediatos anteriores a la elección, sea ésta popular o decidida por los legisladores. Empero, bien podría considerarse que la permanencia en los sitios mencionados puede propiciar una influencia indebida en el proceso de elecciones populares pero que no debería ser un factor que impidiera el acceso a la Presidencia para cubrir la falta absoluta del Presidente electo popularmente. Si se atiende a esta consideración, sería necesario que una ley reglamentaria indicara la excepción, aunque se correria el riesgo de que quien resultara electo en esas condiciones fuese impugnado y la Corte tendría que decidir acerca de la validez de la interpretación hecha por el legislador. El problema encontraría una solución definitiva si la eximente se estableciera en el propio texto constitucional. Finalmente, las causas de incapacidad establecidas en el art. 83 se refieren a la prohibición de reelección que veremos enseguida.
10.6. La no reelección absoluta La institución de la no reelección absoluta del Poder Ejecutivo mexicano es excepcional en el mundo. La regla general es que se permita la reelección inmediata del jefe de gobierno aunque también normalmente en los sistemas presidenciales se establece un limite al número de periodos sucesivos que puede ejercer. En Estados Unidos de América, por ejemplo, se permite la reelección solamente para un segundo periodo de cuatro años." La regla de no más de dos periodos consecutivos es la más frecuente. En los sistemas parlamentarios no suele existir una limitación normativa al ejercicio del Ejecutivo dado que se entiende que el jefe del partido o
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Véase el capítulo 7. En ese país había existido una norma consuetudinaria que evitaba la prolongación por más de dos periodos, pero Franklin D. Roosevelt, electo por primera vez en 1932,dejó de lado esa costumbre y
fue electo para un cuarto
periodo consecutivo en 1944, el cual noC.{)\\C.\.\\')~ ~'t'u\~'V ~ 'se, TI'I.'U.t:1:'\'e. tu.
1951 se reformó la Constitución para señalar un máximo de dos periodos.
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de la coalición gobernante puede permanecer en el poder todo el tiempo que el electorado le renueve su confianza en las urnas." En cada nación, la experiencia histórica es determinante en el diseño de las instituciones. En México, la tendencia a perpetuarse en el poder mostrada por quienes lo ejercieron desde el inicio de nuestra vida independiente fue una constante. Apenas consumada la independencia, Agustín de Iturbide pretendió convertirse en emperador, lo cual supone un ejercicio vitalicio y hereditario. El largo periodo de inestabilidad hasta la restauración de la República, después de la fallida aventura imperialista de Maximiliano, estuvo marcada por la constante presencia de Antonio López de Santa Anna en la Presidencia en distintos momentos y con los más variados ropajes ideológicos. El propio Benito Iuárez parecia tener intenciones de no soltar la primera magistratura y luego Porfirio Díaz que había proclamado la "No Reelección" como bandera, acabó quedándose en la Presidencia más de 30 años. Por ese motivo la consigna revolucionaria de Francisco I. Madero fue "Sufragio Efectivo. No Reelección", la cual permanece oficialmente como lema del gobierno de México. A pesar de que la Constitución de 1917 recogió esta aspiración que había sido uno de los motivos básicos del levantamiento en armas de 1910, no pasó mucho tiempo antes de que Alvaro Obregón lograra la modificacíón del texto constitucional por reforma del 22 de enero de 1927 que permitiría la reelección por una sola ocasión y siempre que no fuera para el periodo inmediato, siguiendo el mismo camino que había empleado Díaz para perpetuarse en el poder. La reforma mencionada precisaba que después de terminado el segundo mandato, quien lo ejerciera quedaba definitivamente incapacitado para volver a ser Presidente. Antes de reelegirse sobre esa base, se promovió una nueva modificación al art. 83 publicada e124 de enero de 1928que eliminaba esa limitación referente a que la reelección sólo podría ser por un periodo, si bien se mantenía la prohibición para que operase en el inmediato siguiente. En esa misma reforma de 1928 se amplió el término del ejercicio presidencial a seis años pues hasta entonces se había fijado en cuatro. Obregón se hizo reelegir en 1928, después de un primer periodo presidencial concluido en 1924, pero fue asesinado en julio de 1928, lo que evitó que tomara nuevamente posesión. A partir de este episodio se consagró de manera tajante en el art. 83, mediante la reforma del 29 de abril de 1933,el principio de la No Reelección absoluta: "El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino, provísional o substituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto:' Esto significa que quien ocupe una vezla titularidad del Ejecutivo, así sea por unos cuantos minutos
-como ocurrió con Pedro Lascuráin en su desafortunado pa?el
,----Margaret Thatcher en la Gran Bretaña, ejerció el cargo de Primera Ministradel 4 de mayo de 1979 al 18
28 de noviembre de 1990; Tony Blair; en el mismo país, del 2 de mayo de 1997 a127 de junio de 2007, Felipe González en España, del 10 de diciembre de 1982al 5 de mayo de 1996.
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de legitimador de la dictadura de Victoriano Huerta-, no podrá volver jamás a ocupar dicho puesto. Después de la reforma de 1933 llegaron a difundirse rumores de presidentes que acariciaron la idea de la reelección, como Miguel Alemán (1946-1952), Luis Echeverría (1970-1976) y Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), pero en todos los casos se dejó sentir un firme rechazo de la opinión pública. Ese sentimiento de repudio a la reelección es el que se opone a una posible reelección inmediata de legisladores porque se piensa que sería el preludio para justificar más tarde una reelección presidencial. Pese a que un principio democrático operaría a favor de la idea de que no hay que privar al pueblo de la posibilidad de permitir que quien ha servido bien continué en un cargo de elección, la práctica ha demostrado que desde el poder puede pervertirse la expresión de la voluntad popular y por eso este principio constitucional se considera uno de los pilares fundamentales del constitucionalismo mexicano.
Debe agregarse que la No Reelección fue siempre un ingrediente democrático durante la larga dominación del PRl, al impedir que un mismo grupo cerrado de dirigentes se instalara en el poder sin interrupción y permitir que se renovara constantemente la elite política. Es verdad que buena parte de ella permanecia, pero la circulación de distintos grupos en los cargos públicos en cada relevo presidencial fue una de las claves de la larga permanencia del sistema priísta.
10.7. Solución a la falta absoluta de Presidente Uno de los asuntos más delicados que se presentan en los sistemas de poder concentrado en una sola persona es el relativo a la sucesión en la titularidad de dicho poder. Si esto requiere una cuidadosa regulación del mecanismo electoral que permita la renovación periódica y pacifica en la conducción unipersonal del mando republicano, la circunstancia de una ausencia total repentina del Presidente resulta más difícil de manejar. Para resolver el modo de cubrir la vacante existente en la Presidencia se han ensayado varios métodos tanto en el Derecho Comparado como a lo largo de nuestra historia constitucional. La Constitución de 1824 adoptó la creación de una vicepresidencia, pero esta institución se prestaba a alentar ambiciones en su ocupante o a propiciar intrigas para impulsarlo a desplazar al titular. La Constitución de 1857 decidió preestablecer como sucesor al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; fue precisamente desde ese cargo que asumió la Presidencia don Benito Iuárez una vez que Ignacio Comonfort desconoció dicha Carta constitucional, y mucha gente sigue creyendo que esa es la norma vigente. Durante el Porfiriato se reintrodujo la institución de la vicepresidencia y con ese sistema, después del estallido revolucionario de 1910, se eli'bió de manera de mocrática a Francisco I. Madero corno Presidente y a José María Pino Suárez como
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Vicepresidente, quienes fueron cobardemente asesinados por órdenes de Victoriano Huerta. Las disposiciones aplicables en esa época fijaban una línea de sucesión para el caso de que faltaran simultáneamente uno y otro, en la cual aparecían distintos secretarios de Estado." Ese fue el motivo de que se hiciera la farsa de nombrar a Pedro Lascuráin como Presidente para que éste designara secretario de Gobernación a Victoriano Huerta y una vez hecho el nombramiento, 45 minutos después renunciara Lascuráin para permitir el acceso del traidor a la Presidencia. Este procedimiento de línea sucesoria que deriva del sistema monárquico es el que se emplea en el constitucionalismo estadounidense, en adicíón a la institución de la vicepresidencia. En razón de la lamentable experiencia histórica del arribo de Huerta al poder, el Constituyente de 1917 dispuso un mecanismo en el cual la sucesión en caso de falta absoluta del Presidente de la República no está preestablecida, sino que se deja al Congreso que, actuando como asamblea única, determine quién habrá de ocupar el cargo. En caso de que el Congreso no esté reunido, interviene la Comisión Permanente, como órgano del propio Congreso, para normar un Presidente provisional. El procedimiento de la cobertura de la vacante por parte del Poder Legislativo tiene características distintas según la falta ocurra en los dos primeros años del periodo presidencial o en los cuatro últimos, y también varía en función de que el Congreso se encuentre o no en sesiones. Veremos primero cómo se procede cuando la ausencia se da en los dos primeros años, en cuyo caso se debe convocar a una elección extraordinaria, en tanto que si ocurre en los últimos cuatro años ya no se convoca a elecciones y se designa a un Presidente sustituto que concluya el periodo. En la primera de las hipótesis hay que tener en cuenta dos posibilidades, a saber:
a) Si el Congreso se encuentra reunido, sea en sesiones ordinarias o extraordinarias, deberá proceder de inmediatoa elegir Presidente y tendrá el carácter de interino. Como ya explicamos," el Congreso delibera y vota constituyendo una sola asamblea, pero cada Cámara debe instalarse por separado con su respectivo quórum para garantizar la presencía tanto de los diputados como de los senadores. La Constitucíón prevé que "si el Congreso estuviere en sesiones, se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral". De ahí se colige que no hay distinción si las sesiones son ordinarias o extraordinarias, puesto que lo importante es que el Congreso está en condiciones de atender de inmediato este asunto de primera importancia. Como ya analizamos anteriormente, el quórum general -una vez comprobada la presencía del número de miembros de cada Cámara necesario para que cada una se instale- es de dos '----~
Al respecto consúltense los antecedentes constitucionales del art. 84 en Derechos del pueblo mexicano. Méxicoa travésde sus Constituciones, 1. IX., 5a. ed., Cámara de Diputados, México, 2000. 10 Véase el capítulo 7 acerca de cómo opera el Congreso como asamblea única. 19
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terceras partes del número total de legisladores, contando indistintamente a diputados y senadores. Los congresistas deberán votar en secreto, esto implica el uso de boletas o papeletas en que se señale el nombre del candidato por el que se vota sin que pueda identificarse a quien emitió el sufragio. El texto del arto 84 constitucional indica que la elección del Presidente Interino que surja de este proceso deberá hacerse por mayoría absoluta de votos. La expresión mayoría absoluta debe entenderse como más de la mitad de los legisladores presentes en el recinto. Hasta ahora ni la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG) ni una ley específica han establecido con precisión esta interpretación y existe la posibilidad de que cuando se dé una situación de esta naturaleza se caiga en la tentación de discutir que por mayoría absoluta debería entenderse más de la mitad de los miembros totales del Congreso. Aunque el legislador ordinario pudiera darle ese sentido a la expresión constitucional, mientras no exista una reglamentación de la norma constitucional en ley secundaria, debe seguirse el sistema general de la Constitución que considera la toma de las votaciones a partir del número de miembros presentes. En tanto que ni la LOCG ni una ley reglamentaria específica contienen el procedimiento a seguir en este caso, de manera que en tal eventualidad el Congreso tendría que ponerse de acuerdo sobre las reglas por aplicar, lo cual resulta particularmente difícil en un ambiente de alta pluralidad. Así, por ejemplo, parece conveniente poner alguna regla acerca de cómo se pueden proponer candidatos y si éstos tienen necesariamente que dejar los cargos de los cuales se exige separarse cierto tiempo antes de la elección." Asimismo es necesario prever un mecanismo de segunda vuelta de votación si ninguno de los propuestos obtiene la mayoría absoluta de votos en una primera ronda. Los dos precedentes más cercanos que se remontan a 1928 y 1932 cuando el Congreso nombró respectivamente a Emilio Portes Gil como interino y a Abelardo L. Rodríguez como sustituto, no son orientadores porque tales elecciones estuvieron políticamente controladas por "el hombre fuerte de la Revolución'; Plutarco Elías Calles, durante la época del llamado Maximato y no se dio una competencia plural entre diversas fuerzas políticas. El Presidente designado por el Congreso de acuerdo con esta hipótesis se denomina Interino puesto que durará en el cargo el tiempo que medie entre su nombramiento y la toma de posesión del Presidente que resulte de la elección extraordinaria a la que debe convocar el Congreso. Quien triunfe en dicha elección extraordinaria cubrirá el periodo que reste del sexenio que esté transcurriendo. La convocatoria para la referida elección extraordinaria deberá ser expedida por el Congreso, dentro de los 10 días siguientes a la designación del Presidente Interino. Debe entenderse, por el contexto de la regulación que comentamos, que la
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Véase supra, apartado 10.5.
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aprobación de dicha convocatoria debe hacerse con el Congreso reunido también como Asamblea Única. Probablemente en razón del ambiente de inquietud e inestabilidad política que puede imperar en el caso de una elección de esta índole la Constitución en el art. 84 abre un considerable margen de tiempo para que se efectúe la nueva jornada electoral, dando un espacio para que se asiente el ejercicio del poder del Presidente Interino. Así, se prevé que "entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones" deberá mediar un plazo no menor de 14 meses, ni mayor de 18.22 b) Si el Congreso no se encuentra en sesiones, la Comisión Permanente "nombrará desde luego un Presidente Provisional y convocará a sesiones extraordinarias el Congreso para que éste a su vez designe al Presidente Interino" y se proceda en los términos que ya explicamos en el inciso anterior. A diferencia de la mayoría absoluta requeri-
da para elegir al Presidente Interino por el Congreso, la Constitución no dice nada acerca de la regla de mayoría aplicable en la Comisión Permanente para nombrar al Presidente Provisional. Dada la urgencia de no dejar acéfalo el Ejecutivo y la expectativa de una breve duración en el cargo, podría favorecerse la hipótesis de que deberia bastar una ~ayoría relativa." Ahora bien, si la falta absoluta sucede durante los cuatro últimos años del periodo de que se trate, pueden darse los supuestos siguientes: e) Si el Congreso se encuentra en sesiones, designará un Presidente Sustituto que deberá concluir el periodo. Se sobreentiende que las reglas de elección son las mismas
previstas para designar al Presidente Interino. d) Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente nombrará a un Presidente Provisional y convocará al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias para que se erija en Colegio Electoral y haga la elección del Presidente Sustituto como se indica en el inciso anterior.
Una situación similar a la falta absoluta es la prevista en el art. 85, el cual señala que "si al comenzar un periodo constitucional no se presentase el presidente electo, o la elección no estuviere hecha y declarada válida el 1" de diciembre, cesará, sin embargo, el presidente cuyo periodo haya concluido y se encargará desde luego del Poder Ejecutivo, en calidad de presidente interino, el que designe el Congreso de la Unión, o en su falta con el carácter de provisional, el que designe la Comisión Permanente, procediéndose conforme a lo dispuesto en el artículo anterior". La Norm.a.
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La LOCG prevé en su arto 9° que esta convocatoria no podrá ser vetada por el Presidente Interino. Véase el capítulo 7 respecto de las distintas formas de mayoría.
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Suprema trata de evitar una indebida prolongación del periodo del Presidente en funciones por la vía de impedir la realización de las elecciones, o bien que habiéndose efectuado éstas, no se realice la calificación del proceso electoral y la declaración de Presidente Electo por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación -que eso es lo que quiere decir que la elección no esté declarada válida. En esa hipótesis el titular del Ejecutivo debe separarse de su función, y si permanece, sus actos serán ilegales y, por tanto, nulos. Normalmente, el Congreso debe estar en sesiones ello de diciembre y, en consecuencia, debería de inmediato proceder a la elección en los términos ya explicados, previstos en el art. 84. Si por alguna razón excepcional el Congreso hubiere cerrado sus sesiones antes de esa fecha, la Comisión Permanente nombrará un Presidente Provisional y convocará al Congreso a sesiones extraordinarias para que designe un Presidente Interino. Las razones que pueden dar lugar a la falta absoluta del Presidente de la República son: la muerte, la renuncia y la destitución por condena penal impuesta por el Senado en los términos de los arts. 108, 110 Y111 constitucionales." La muerte no se menciona expresamente en la Constitución pero es, con toda evidencia, una causa de falta absoluta. La renuncia está prevista en el art. 86 en el que se indica que "el cargo de Presidente de la República sólo es renunciable por causa grave que calificará el Congreso de la Unión, ante el que se presentará la renunciá'. La gravedad de la causa no está prevista en ninguna regulación secundaria y queda a juicio del Congreso determinarla, lo cual es una solución constitucional correcta pues se trata de un asunto esencialmente político que escapa a precisiones jurídicas previsibles. La sola presentación de la renuncia implica la existencia de una grave situación política, sea por una causa natural como una enfermedad incapacitante o por un serio conflicto que genera tal conducta presidencial. Por eso queda a juicio del Congreso la apreciación de la gravedad de la causa. El último caso de una renuncia de un Presidente mexicano se dio en 1932,cuando dimitió Pascual Ortiz Rubio. En Estados Unidos de América el caso más reciente fue la renuncia de Richard Nixon en 1974. La incapacidad total permanente no se encuentra particularmente prevista como causa de falta absoluta y no existe ningún marco constitucional para declararla, como ocurre en el Derecho comparado. En Ecuador, por ejemplo, se dio un caso célebre."
10.8. La incapacidad y las ausencias temporales De acuerdo con nuestra Constitución, nadie puede juzgar la capacidad del Presidente para desempeñar su cargo. En caso de una enfermedad fisica o mental sería
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Véase el capítulo 17. En 1996 llegó a la Presidencia de ese país un excéntrico personaje llamado Abdalá Bucaram quien en kbrero de 1997 fue destituido por el congreso en virtud de cGn~\dt.'\a.l: "i.\l't. 't>"ü1.1.\'<\"\ncal'ac.1.c.ao. rrre'rvtal",sin examen médico alguno. Véase http://es.wikipedia.org/wiki/Abdal%C35ALBucaram_Ortiz
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necesario que se diera una falta de ejercicio de sus funciones objetivamente demostrada para que pudiera considerarse como falta temporal. El párrafo segundo del art. 85 no previene la manera como el Congreso o la Comisión Permanente inician el procedimiento para determinar la existencia de dicha falta. Evidentemente, puede mediar la solicitud de una licencia que el Congreso tiene facultad para conceder con base en la frace. XXVI de! art. 73. La falta temporal puede ser cubierta por un Presidente Interino designado por e! Congreso o la Comisión Permanente. Éste es el único caso en que un Presidente nombrado por la Permanente lleva el calificativo de Interino, pues en todos los demás, como hemos visto, se le llama Provisional. Empero, la solicitud de licencia no es condición previa indispensable para que e! Poder Legislativo resuelva sobre la cobertura de una falta temporal, pues éste puede actuar a partir de algún dato de la realidad que demuestre que el Presidente no desarrolla sus funciones. La toma de esta decisión varía según la falta sea hasta de 30 días o mayor a ese lapso. La redacción de los párrafos segundo y tercero del art. 85 es imprecisa. Parecería que la intención es que una falta de hasta 30 días pueda ser cubierta por un Presidente Interino sin que ello implique el otorgamiento de una licencia formal y el nombramiento pueda ser hecho indistintamente por e! Congreso o la Comisión Permanente. En cambio, si la falta temporal rebasa los 30 días, necesariamente deberá considerarse como un otorgamiento de licencia, solicitada o no de manera formal por el Ejecutivo y en tal caso e! nombramiento de Presidente Interino debe hacerlo forzosamente e! Congreso de la Unión. Así, una enfermedad incapacitante o incluso, por ejemplo, que el Presidente se encuentre en estado de coma, pueden dar lugar al otorgamiento de una licencia de oficio, aunque él no estuviera en condiciones de solicitarla. Nuestro sistema constitucional, como dije, no contempla la incapacidad total permanente como causa de falta absoluta y por eso, aunque ésta se dé, se le considerará falta temporal. Ello deriva de! texto de! párrafo último del art. 85 que prevé que la falta temporal se convierta en absoluta, es decir,que muera o renuncie. El art. 36 de! Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGIC) dispone que "cuando se trate de renuncia, licencia o falta absoluta del Presidente de la República, estando e! Congreso en sesiones, las Cámaras deberán reunirse en e! local de la de Diputados, a las nueve de la mañana del día siguiente a aquél en que se reciba la solicitud de renuncia o la nota de licencia o haya ocurrido la falta, aun cuando ese día sea feriado. La reunión de ambas Cámaras en sesión de Congreso de la Unión para los efectos de los citados arts. 84, 85 Y86 de la Constitución, se verificará sin necesidad de convocatoria alguna y la sesión, será dirigida por la Mesa de la Cámara de Diputados". El art. 37 establece que sí no hay quórum para efectuar esa sesión extraerosnaria, el Presidente del Congreso podrá obligar a los ausentes "por los medios que juzgue más convenientes" a concurrir a la sesión. Ello incluye el uso de la fuerza pública y pudiera tener por objeto evitar que algunos legisladores sean retenidos o impedidos de asistir por otras fuerzas o poderes fácticos.
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10.9. La jefatura de la administración pública Por administración pública se entiende el conjunto de instituciones a través de las cuales el Poder Ejecutivo desarrolla la función de aplicar y hacer cumplir las leyes derivadas de la Constitución. Por medio de tales instituciones se desarrollan todas las tareas gubernativas que requieren la actividad administrativa estatal para regular tanto la acción de los particulares como la del propio Estado en la ejecución de sus funciones que abarcan, entre otras muy importantes, las obras y los servicios públicos. De acuerdo con el arto 90, la administración pública se divide en centralizada y paraestatal. La centralizada está constituida por las dependencias que sirven directamente a la Presidencia de la República en las distintas ramas de su actividad y se conocen como Secretarias de Estado. Hasta antes de la reforma del 2 de agosto de 2007, la Constitución mencionaba también a los Departamentos Administrativos, que también eran dependencias directas del Ejecutivo para la atención de materias a las que no se atribuía un rango suficientemente elevado para constituir una Secretaría o bien atendian una función especializada de carácter territorial como lo fue el Departamento del Distrito Federal hasta su conversión en Gobierno del Distrito Federal, por la reforma de 1993. Con la modificación de 2007 desaparecieron por completo de nuestro Derecho Administrativo dichos Departamentos. La administración pública paraestatal se conforma por organismos que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio para el desempeño de determinadas funciones específicas, de carácter económico, de tipo productivo, de servicios, de carácter educativo o bien para hacerse cargo de una función estatal que requiere un cierto margen de autonomía.
La Ley Orgánica a la que alude el art. 90 es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y su misión es organizar las tareas asignadas al Poder Ejecutivo. No deben confundirse estos dos conceptos, el Ejecutivo es un poder del Estado depositado en una sola persona; la Administración Pública es el aparato burocrático que sirve al Ejecutivo para el desempeño de sus funciones. El Presidente de la República es el jefe de la Administración Pública Federal, compuesta por multitud de funcionarios que no comparten el Poder Ejecutivo sino que simplemente están a su servicio.
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Es necesario tener en cuenta que las Secretarías de Estado se denominan también Secretarias del Despacho y sus titulares se conocen indistintamente como secretarios de Estado o secretarios del Despacho, ya que de las dos formas se refiere a ellos la Constitución. El propio texto constitucional remite a la legislación ordinaria, ya sea a la propia LOAPF o a las leyes específicas que crean entidades paraestatales, que determinen las relaciones entre éstas y el Ejecutivo Federal o con las Secretarías de Estado. Ello tiene por objeto posibilitar lo que se llama la sectorización, consistente en asigner a determinadas Secretarías de Estado la respousahüídad de. c.<;<;<
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En la estructura de! Poder Ejecutivo se encuentran también órganos que desempeñan funciones de procuración e impartición de justicia. Así, entre los primeros están la Procuraduría General de la República, que tiene su propio tratamiento constitucional," la Procuraduría Federal del Consumidor, la Procuraduría de la Defensa del Trabajo, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente y la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef). Entre los segundos, que constituyen órganos con capacidad decisoria no sujeta a la conducción de! Ejecutivo, está el Tribunal Agrario, el Tribunal de justicia Fiscal y Administrativa, la junta Federal de Conciliación y Arbitraje y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
10.9.1. Secretarías de Estado y la Consejería Jurídíca .Como hemos visto, las Secretarías de Estado tienen su fundamento constitucional en el art. 90. La reforma a este artículo y otros relacionados, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 2 de agosto de 2007, suprimió a los Departamentos Administrativos que existieron en e! pasado. Debe enfatizarse que la creación de Secretarías de Estado es facultad del Poder Legislativo y, por tanto, el Ejecutivo no puede instituirlas por decreto. En e! art. 26 de la LOAPF se enlistan las dependencias de la Administración Pública centralizada, entre las cuales ya no aparece ningún Departamento Administrativo, pero se incluye la Consejeria jurídica. A mediados de 2007 la lista de esta dependencia era la siguiente: Secretaría de Gobernación; Secretaría de Relaciones Exteriores; Secretaría de la Defensa Nacional; Secretaría de Marina; Secretaría de Seguridad Pública; Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Secretaría de Energía; Secretaría de Economía; Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Secretaría de Comunicaciones y Transportes; Secretaría de la Función Pública; Secretaría de Educación Pública; Secretaría de Salud; Secretaría del Trabajo y Previsión Social; Secretaría de la Reforma Agraria; Secretaría . de Turismo y Consejería jurídica del Ejecutivo Federal. Debe tenerse en cuenta que esta lista puede variar y de hecho varía frecuentemente según las necesidades de! Ejecutivo. Por una larga tradición, que se ha mantenido aun en tiempos en que se ha dado la alternancia en el Poder Ejecutivo y aunque éste no cuente con mayoría de su partido en el Congreso, los legisladores acceden a las peticiones de aquél para reformada ley que le sirve de base para sus tareas administrativas. La Consejería jurídica se encuentra prevista en e! apartado A del art. 102 constitucional. Durante mucho tiempo, a partir de la Constitución de 1917la Procuraduría General de la República asumía la doble función de perseguir los delitos federales y aconsejar al Ejecutivo en materia jurídica. A partir de la reforma del 26
Véase el capítulo 11.
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31 de diciembre de 1994, la segunda de estas atribuciones pasó a la dependencia denominada Consejería Jurídica cuyo titular, en los términos del art. 4 de la LOAPF, "dependerá directamente del Presidente de la República, y será nombrado y removido libremente por éste. Para ser Consejero Jurídico se deben cumplir los mismos requisitos que para ser Procurador General de la República'.
10.9.2. Los titulares de las Secretarias de Estado Al frente de cada Secretaría, como titular de la misma, hay un secretario de Estado o secretario de! Despacho, pues de las dos maneras se refiere a ellos la Constitución. Para ejercer este cargo e! art. 91 establece los requisitos siguientes: "ser ciudadano mexicano por nacimiento", lo cual implica, como ya hemos visto, no tener simultáneamente otra nacionalidad, "estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos". . Los secretarios tienen e! deber de informar al Congreso, una vez abierto e! periodo ordinario de sesiones, de! estado que guarden sus respectivos ramos, según dispone el art. 93. Esta obligación se cumple entregando un informe por escrito. Generalmente las Secretarías hacen una publicación impresa en forma de libro, para cumplir con este deber. Los secretarios pueden ser citados, como ya hemos visto, por cualquiera de las Cámaras "para que informen cuando se discuta una ley o se estudie en negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades': El RGIC en su art. 53 prevé que los secretarios de Estado también pueden ser enviados por e! Ejecutivo, aunque no los cite el Legislativo.Incluso establece el derecho de tales secretarios de asistir a las sesiones libremente por su propia voluntad, y si se discute un asunto de su dependencia, la facultad de "tomar parte en e! debate': Encontramos aquí un rasgo de tipo parlamentario escasamente explorado en la doctrina constitucional y que hasta ahora no se ha empleado en la práctica. 10.9.3. El llamado Gabinete La figura del Gabinete no existe constitucionalmente, pero es muy común que en la prensa e incluso en las comunicaciones oficiales del gobierno se aluda al Gabinete como el conjunto de secretarios de Estado en un sentido estricto. Por alguna extraña razón la prensa bautizó a este conjunto de funcionarios como el Gabinete Legal -como si pudiera haber alguno ilegal-, cuando en realidad no existe ninguna base en la ley para usar esa terminología, y ha denominado Gabinete Ampliado al que se integra además de por los secretarios de Estado por los titulares de los órganos de la administración paraestatal. La página de Internet de la Presidencia utiliza e! término Gabinete para aludir a los servidores públicos que dependen del Presidente y mezcla a secretarios de Estado con titulares de organismos descentralizados y miembros de k Oficina de la Presidencia. CDlDO resultado de la influencia de! modelo estadounidense en ","ue el Peest. dente cuenta con un staff cercano a su oficina formado por personas de gran poder
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político práctico aunque no ejercen una función oficial a la que legalmente se le asigne una competencia del Ejecutivo, la Presidencia mexicana opera también con este equipo bajo la denominación de Oficina de la Presidencia, basada en el art. 8 de la LOAPF que dice: "El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República:' Con este vago sustento legal han proliferado funcionarios que ejercen un poder real a nombre del Presidente, sin ni siquiera tener que comprometer su responsabilidad mediante el refrendo. Curiosamente existe un jefe de la Oficina de la Presidencia que uno pensaría que por definición no puede ser otro que el propio Presidente. Existen bajo esta cobertura legal multitud de cargos de "coordinación" como la de Asesores, la de Comunicación Social, la de Gabinetes y Proyectos Especiales y hasta una de Imagen y Opinión Pública."
10.10. El refrendo Esta institución es considerada también como un rasgo parlamentario en el sistema presidencial mexicano. En realidad se trata de una reminiscencia monárquica tendiente a eximir de cualquier responsabilidad jurídica al monarca por sus actos de gobierno, los cuales, si bien emanan de la voluntad del rey, son responsabilidad de sus ministros." Esta teoría subyace en la figura del refrendo y de ahí deriva que al Presidente de la República no se le pueda exigir ninguna responsabilidad administrativa o política y sólo pueda ser juzgado por delitos graves del orden común o por traición a la Patria." El refrendo consiste en lo dispuesto por el art. 92 constitucional que dice: "Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos:' Además, existe una justificación práctica en cuanto a que el titular del Ejecutivo no puede ser un experto en todo y sus asesores son precisamente los secretarios que deben tener un conocimiento de su tarea o bien rodearse de los especialistas que sean necesarios para la determinación de las políticas públicas. De este modo se da una relación dialéctica entre el secretario de Estado y el Presidente: aquél actúa siempre por acuerdo de éste, como lo dispone el art. 11 de la LOAPF, puesto que siempre son actos de un Ejecutivo unipersonal, pero es el secretario quien asume la responsabilidad jurídica y política de los actos de gobierno al estampar la firma que refrenda el acto del Presidente. La LOAPF, en su art. 13,
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Sobrela Oficina dela Presidencia. véaseSalvador Nava Gomar,"Disfuncióny deficiencias en las rela-
ciones del Ejecutivo con el Legislativo en México", en Relaciones entregobiernoy Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002, pág. 463. 2B Consultar Jorge Carpizo, Elpresidencialismo mexicano, Siglo XXI, México, 2002, pág. 33. 29 Véase el capítulo 17.
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también previene que: "Cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías o Departamentos deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos", y que "tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo de! titular de la Secretaría de Gobernación'. Esto último significa que no importa la materia a la que aluda la ley, puesto que es un acto del Legislativo y no del Ejecutivo; bastará e! refrendo del secretario de Gobernación y no se requerirá e! de los secretarios de las dependencias que deban ejecutar administrativamente la ley. Se entiende que si el Ejecutivo no la vetó, o e! veto fue superado, asume la obligación de hacerla cumplir y el Secretario correspondiente no tiene por que manifestar su acuerdo, sino simplemente ejecutarla.
10.11. Facultades y obligaciones del Presidente El arto 89 constitucional establece las principales facultades del Ejecutivo, independientemente de que existen otras que la Norma Suprema le atribuye en otros artículos. Estas facultades pueden clasificarse bajo los rubros siguientes: a) legislativas, b) de nombramiento, e) de carácter militar, d) de seguridad nacional, e) de política exterior,f) de carácter económico, g) de índole penal, h) de administración general e i) de excepción. Como obligaciones propiamente dichas se incluyen en este artículo la de promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso; la de apegarse a los principios que deben regir en materia de política exterior, y la de "facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones'; esto significa que tiene el deber constitucional de tramitar el presupuesto del Poder Judicial y entregarle los recursos necesarios para su ejercicio.
10.11.1. Facultades legislativas Yanos hemos referido a ellas y son, básicamente: la de iniciativa, que permite proponer leyes en general y en algunos casos se trata de una obligación como es el caso de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos; la de promulgación de las leyes y decretos y, eventualmente, el veto de los mismos; la facultad reglamentaria; las facultades extraordinarias para legislar previstas en los arts. 29 y 131, Y la facultad de convocar a sesiones extraordinarias al Congreso, cuando lo acuerde la Comisión Permanente." 10.11.2. Facultades de nombramiento En principio el Presidente tiene una amplísima facultad para nombrar y remover libremente a todos los "empleados de la Unión cuyo nombramiento o remoción no
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Véase el apartado 8.2.4.
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esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes" (art. 89, fracc. 1I). La redacción es muy amplia pero está acotada por la posibilidad de que la Constitución o las leyes determinen una forma de nombramiento distinta. Podríamos decir que, por exclusión, el Presidente puede nombrar a cualquier empleado, incluso de otros poderes, cuyo nombramiento no esté legal o constitucionalmente fijado de otra manera. En 2007, la Suprema Corte de Justicia dio una extraña interpretación a este precepto, pues determinó en el caso de reformas en materia de medios de comunicación, que las leyes no pueden dar intervención al Legislativo en el nombramiento de funcionarios de órganos desconcentrados de la administración pública, en cambio sí pueden hacerlo cuando se trata de órganos descentralizados, introduciendo una diferenciación que no deriva de la Constitución." Debemos detenernos un momento en el sentido y alcance del adverbio libremente que implica el modo como se ejerce esta facultad. En rigor, los nombramientos son un acto depoder pero no un acto de autoridad en el sentido de acción gubernativaque afecta o puede afectar la esfera jurídica de los partículares o gobernados. El Presidente ejerce un poder del Estado al nombrar funcionarios en los términos de la Constitución pero no está actuando como una autoridad frente a los destinatarios de sus actos, por tanto, sólo puede exigirse que el nombramiento o la remoción estén fundados, es decir, que exista una norma que le faculte para hacerlo y, de hecho, esa norma es el art. 89, salvo que exista otra en la Constitución o las leyes que indique otra forma de designación o remoción. Empero, el nombramiento o la remoción son libres en cuanto son actos que no requieren de motivación, esto es, el Presidente no tiene obligación de explicar motivos o razones de su determinación para nombrar a alguien en un puesto o para removerlo. Es claro que la libertad de nombramiento está sujeta a que el nombrado cumpla con los requisitos de ley para desempeñar el cargo. La expresión libremente también significa: sin intervención de ninguna otra autoridad. Con base en el art. 89, el Presidente puede nombrar y remover libremente a los secretarios del Despacho. En otros casos la remoción es libre pero no el nombramiento, que debe ser aprobado o ratificado por el Senado; éstos son los nombramientos de ministros (este término alude a funcionarios diplomáticos, es decir, del servicio exterior a los que así se designa, no a los secretarios de Estado); agentes diplomáticos y cónsules generales (dentro de la referencia genérica a los agentes diplomáticos, quedan comprendidos los embajadores); coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales (incluye a los generales de diverso rango); empleados superiores de Hacienda y el Procurador General de la República (con ratificación del Senado).
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ConsúJtese la Tesis de jurisprudencia P./J. 62/2007 COMISIÓN FEDERAL DETELECOMUNICACIONES. LA OBJECIÓN POR EL SENADO A LOS NOMBRAMIENTOS DE SUS COMISIONADOS, PREVISTA EN EL ARTÍCULO go_C, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES, VIOLA LOS ARTÍCULOS 49 y 89, FRACCIÓN
n,
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXVI, diciembre de 2007, pág. 965.
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Con base en el Acuerdo del Senado de la República publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de diciembre de 2006, los empleados superiores de Hacienda que requieren aprobación del Senado son: 1. Subsecretario de Hacienda y Crédito Público.
Subsecretario de Egresos. Subsecretario de Ingresos. Procurador Fiscal de la Federación. Tesorero de la Federación. Jefe del Servicio de Administración Tributaria. Administrador General de Recaudación. Administrador General de Auditoria Fiscal Federal. Administrador General de Aduanas. Administrador General Jurídico. Administrador General de Grandes Contribuyentes. Jefe de Unidad de la Unidad de Crédito Público. 13. Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
No debe confundirse la aprobación con la ratificación; la primera supone que mientras el Senado no apruebe el nombramiento el designado no puede tomar posesión, en tanto que la ratificación implica que el nombramiento surte sus efectos de inmediato, pero queda sujeto a que el Senado lo ratifique o no. Si se da el segundo caso, el nombrado debe retirarse del cargo, pero sus actos son válidos, y debe hacerse una nueva designación. Pese a que el art. 76, fracc.n, usa el término genérico ratificación, debe tomarse en cuenta que el art. 89 hace la distinción entre aprobar y ratificar. El arto 89 en su fracc. XVI establece que las aprobaciones o ratificaciones que corresponden al Senado, cuando éste no se encuentre en sesiones, pueden ser otorgadas por la Comisión Permanente. El Presidente puede remover libremente a los agentes diplomáticos, a los empleados superiores de Hacienda y al Procurador General de la República, es decir, para ello no necesita intervención alguna del Senado, pese a que éste haya participado en el nombramiento. Los grados superiores de las fuerzas armadas, que no implican el ejercicio de funciones públicas, no pueden ser retirados discrecionalmente por el Presidente, y quedan sujetos a lo dispuesto por las leyes militares. Otros grados de oficiales de rango inferior a coronel son otorgados formalmente por el Presidente en los términos de las leyes que rigen a las fuerzas armadas, de acuerdo con la fracc. V del art. 89 y se regulan por la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y la Ley de Ascensos de la Armada de México.
Dentro de este apartado debe mencionarse la facultad de proponer una terna, es decir; una lisa
de tres prospectos o candidatos, para que de e\\\,,< '<~\\)" ~~ s~",e"¿,,,
designe a un Ministro de la Suprema Corte. Ciertamente no constituye un poder
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de designación directo, pero lo hace partícipe del nombramiento de que se trate." A una facultad de naturaleza análoga corresponde lo dispuesto en la parte final de la propia fracc. XVIl, que se refiere al nombramiento de ministros de la Corte, y es la que consiste en someter a la aprobación del Senado las licencias y renuncias que lleguen a presentar dichos ministros, las cuales se tramitan a través del Poder Ejecutivo. También aqui debe incluirse la facultad de proponer a los magistrados de los tribunales agrarios para ser designados por la Cámara de Senadores, prevista en el art. 27. Además de las facultades de nombramiento directamente señaladas en el texto constitucional, el Presidente tiene la facultad de nombrar a diversos funcionarios con base en distintas leyes. Así, por ejemplo, la designación de los directores de Petróleos Mexicanos, de la Comisión Federal de Electricidad o del Instituto Mexicano del Seguro Social derivan de las propias leyes que rigen tales organismos descentralizados, aunque, como ya se ha dicho, si la ley nada dijera, la propia Constitución sería la base de tal designación.
10.11.3. Facultades de carácter militar Suele decirse que el titular del Ejecutivo es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, y efectivamente así es, con base en lo dispuesto por la fracc. VI del art. 89 que lo faculta para "disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército, de la armada y de la fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la federación': Igualmente el Presidente puede disponer de la Guardia Nacional, que es un cuerpo previsto en la Constitución pero inexistente. Tiene también la facultad de declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, pero esa no es una facultad exclusiva pues debe estar precedida por una ley que al respecto expida el Congreso de la Unión. La facultad de hacer designaciones de los altos oficiales de las fuerzas armadas es asimismo una atribución de naturaleza militar. 10.11.4. Facultades en materia de Seguridad Nacional Aunque se encuentra comprendida en la fracc. VI del art. 89, la materia de Seguridad Nacional" no debe encuadrarse en el concepto militar, pues implíca la intervención de diversas dependencias civilesbajo la dirección del Presidente, quien se auxilia con un Consejo de Seguridad Nacional en los términos de la Ley de Seguridad Nacional que define a ésta en su art. 3° como
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Véase el capítulo 11. Para quien se interese en este tema y sus características en Estados Unidos, donde se ha desarro-
llado ampliamente el concepto, puede consultar Barry M. Blechman, Política y seguridad nacional, Gernika, México, 1990.
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... las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a: I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; n. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación
señaladas en e! artículo 43 de la Constítución Polítíca de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico, social y político del país y sus habitantes.
10.11.5. Facultades en materia de política exterior Estas atribuciones tienen que ver con las relaciones de! país con otros Estados soberanos y comprenden las vinculadas con nombramientos de agentes diplomáticos y con la conducción en sí de la diplomacia mexicana que es precisamente e! ámbito de relación con otros países y organizaciones internacionales. Esta función se contiene en la fracc. x del art. 89, que asigna al Presidente la tarea de "dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del senado" Hasta antes de la reforma de! 12 de febrero de 2007, esta fracción sólo mencionaba la celebración de tratados como susceptible de aprobación por e! Senado. De manera acertada se extendió a actos igualmente importantes como la terminación o denuncia -que es el acto de declarar que se deja de formar parte de un tratado-, o la suspensión, modificación o enmienda de los mismos. Se incluye también el retiro de reservas, es decir, de previsiones en las que se señala que una parte de! tratado no puede ser aceptada, o la formulación de declaraciones interpretativas, que constituyen la expresión de cómo se entiende por e! Estado que las formula, e! contenido de una determinada cláusula o expresión del tratado en cuestión. La política exterior debe ser conducida dentro de ciertos principios que, de no cumplirse, podrían dar lugar a impugnaciones a través del amparo o de los medios de control constitucional previstos en el arto 105. Estos principios, enumerados en la misma fracc. X, son: "la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para eJ desarrollo, y la lucha por la '¡)o.'L 'j lo. ~"'%"",
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Aunque la materia esencial sea de tipo penal, es razonable considerar como una facultad de política exterior la contenida en el párrafo quinto del arl. 21 que dispone: "el Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional". Ésta es una extraña facultad que puede resultar atentatoria contra las garantias individuales desde el momento que la convención internacional que creó la Corte Penal Internacional admite la posibilidad de juzgar a un individuo dos veces por el mismo delito o de aplicarle retroactivamente una disposición penal. Se genera también una función ejecutiva asignada al Senado al hacerlo actuar caso por caso, en lugar de a través de una disposición legal general. La atribución comentada fue una muy desafortunada solución para el asunto de permitir la incorporación de México a una Corte Penal Internacional cuya función y autonomía son muy cuestionables."
10.11.6. Facultades de naturaleza económica En el arto 89 tienen carácter de facultades de naturaleza económica las contenidas en las fraccs. Xlll y XV en las que se prevé: "Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación", asi como "conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria"; esta facultad es la base de la función administrativa de otorgamiento de patentes regulada por la Ley de la Propiedad Industrial. Adicionalmente y en diferentes preceptos constitucionales el Ejecutivo está dotado de diversas atribuciones en materia económica; entre las más destacadas se encuentran las previstas en los arts. 25, 27 Y28, sobre la exclusividad de la propiedad y el control de las áreas estratégicas de la economia como la explotación de hidrocarburos y la generación y distribución de electricidad, y el otorgamiento de concesiones para el uso y aprovechamiento de otros recursos naturales por parte de particulares. Especial importancia tienen en este rubro las facultades extraordinarias para legislar previstas en el arto 131 en el cual se determina que: El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aproba-
ción el uso que hubiesehecho de la facultad concedida.
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Sobreeste tema recomiendo la lectura de Sergio García Ramírez, La Corte Pena/Internacional, Instítuto Nacíonal de Ciencias Penales, México, 2002.
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Yahemos señalado en otra parte" que estas facultades corresponden originalmente al Legislativo pero que puede trasladarlas al Ejecutivo, como una excepción permitida constitucionalmente al principia de división de poderes. El maestro Ignacio Burgoa previene con acierto, respecto a esta expresión constitucional que "si no se interpreta restrictivamente en e! sentido de que sólo debe regir en el ámbito económico que implica su materia de regulación, podría significar e! quebrantamiento de! principio de división de poderes, pues daría lugar a que el Congreso de la Unión otorgara facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes u obtener 'cualquier beneficio' para el país, lo que convertiría al Presidente de la República en un legislador con facultades dilatadísimas que no se compadecen con dicho principio"; por eso, reafirma: "El propósito de realizar 'cualquier beneficio' debe circunscribirse [...] a los objetivos económicos que la misma disposición constitucional señala"> Una de las funciones económicas de mayor trascendencia encomendadas al Ejecutivo es la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, según lo dispone la Ley de Planeación derivada del art. 26. En rigor, la Constitución no otorga explícitamente esta facultad al Ejecutivo, por el contrario, prevé que el Congreso de la Unión "tendrá la intervención que señale la ley", de manera que la propia ley podría variar las formas de participación del Ejecutivo yel Legislativo en esta función del Estado.
10.11.7. Facultades de índole penal La fracc. XIV del art. 89 faculta al Ejecutivo para "conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito Federal': El indulto es un perdón concedido a un reo que está cumpliendo una sentencia penal, y sólo opera en relación con los delitos federales y los cometidos en el Distrito Federal. Esta figura "no modifica los términos de la sentencia que con autoridad de cosa juzgada impuso al reo una determinada pena [...] sólo afecta a la ejecución de la pena... [y] tiene su justificación, como medio de evitar la imposición de penas por errores judiciales, o bien atenuar una pena excesiva o simplemente conmutarla o eliminarla por consideraciones de conveniencia social o política':" En este mismo apartado cabe reiterar la mención ya hecha en el punto relativo a la política exterior, acerca de la Corte Penal Internacional. Corresponden asimismo a esta área las atribuciones en materia de convenios con los estados para el traslado de reos a penales federales o e! intercambio de sentenciados por medio de tratados internacionales, previstos en el art. 18, así como la tramitación de las extradiciones regulada por el art. 119. < Véase el capítulo 9. Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1973,pág. 846. 37 Enrjque Pérez de León, Notas de Derecho cOnJtitucional "dm~\\i.":,f\;t;q"ti..,,~, ~~"'''i.~"b.., ~4..'i..~<:""', "\.~~~. pág. 154.
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10.11.8. Facultades administrativas generales El Poder Ejecutivo tiene la obligación de ejecutar las leyes, y a partir de ella, la facultad de reglamentarias y hacerlas cumplir. Para ese fin encabeza la administración pública, como ya lo hemos explicado con anterioridad en este capítulo. 10.11.9. Facultades de excepción En este rubro caben los casos en que el Ejecutivo actúa en circunstancias excepcionales en las que se deja de aplicar e! régimen juridico general de garantias individuales. La más trascendente es la contenida en el art. 29, en virtud de la cual el Ejecutivo puede proponer la suspensión de garantías total o parcial, en todo o en parte de! territorio nacional. Por su naturaleza igualmente excepcional debe incorporarse en esta clasificación la atribución de expulsar a los extranjeros cuya presencia juzgue inconveniente contenida en e! art. 33.38 10.11.10. Facultades metaconstitucionales Este concepto fue acuñado por el brillante tratadista Jorge Carpízo, quien lo desarrolló ampliamente en su obra El presidencialismo mexicano. 39 Dichas facultades abarcaban aquellos poderes de facto de que disponía e! Presidente de la República durante el periodo de partido ultradominante ejercido por e! régimen surgido del PRI y sus partidos predecesores." Entre esas atribuciones que se ejercían más allá de! texto constitucional estaba la jefatura real de! propio PRI, la capacidad de designar al sucesor y las de nombrar o remover gobernadores. Desde e! inicio de la alternancia partidista en la Presidencia, ocurrida a partir de 2000, se ha producido una considerable disminución de este tipo de facultades pero no parecen haber desaparecido por completo. En 2007, e! presidente Felipe Calderón, surgido del Partido Acción Nacional (PAN), prácticamente designó al dirigente nacional de su partido.
10.12. El informe presidencial En el capítulo de! Poder Legislativo, art. 69, aparece la obligación que tiene e! Presidente de presentar anualmente un informe. De acuerdo con ese texto, el Presidente de la República sólo está obligado a informar al Congreso de la Unión, por escrito, acerca de! estado que guarda la administración pública, asistiendo a la apertura de las sesiones ordinarias del primer periodo. Es e! único caso en que por disposición constitucional e! propio Presidente debe informar al pueblo. Es interesante destacar que el mandato constitucional no exige que e! Presidente de la República tome la palabra ante el Congreso, basta con que presente su informe por escrito y
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Véase capítulo 13. Jorge Carpizo, op. cit.
Véase mi Introducción a la ciencia política, op. cit., en lo referente a los partidos políticos en México.
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que asista a la apertura de las sesiones. La costumbre de que el informe fuera leído por el Presidente tuvo su fundamento eh disposiciones constitucionales anteriores que imponían al depositario del Ejecutivo la obligación de pronunciar un discurso en el acto de apertura de las sesiones de las Cámaras. El art. 68 de la Constitución Federal de 1824 se refería a esta cuestión en estos términos: "A ésta [la instalación del Congreso] asistirá el Presidente de l¿ Federación, quien pronunciará un discurso análogo a este acto tan importante el que presida al Congreso contestará en
y
términos generales:'
I
Como puede apreciarse, la Constitución de 1824 no hablaba expresamente de un informe, sino sólo de un discurso relativo a la apertura de los trabajos del Congreso que, no obstante, tenía la clara finalidad de que el Ejecutivo diera cuenta, de alguna manera, del resultado de su gestión anual. Además se establecía constitucionalmente la obligación que tenía el Presidente del Congreso de contestar en términos generales. En la Constitución de 1857 (art. 63) ya se introduce expresamente la función que debería cumplir el discurso presidencial en la apertura de sesiones, señalando que dicha alocución tendría por objeto manifestar "el estado que guarda el país". En el propio artículo se mantenía la disposición de que el Presidente del Congreso contestara en términos generales. El proyecto de Constitución enviado por Venustiano Carranza al Congreso Constituyente de 1916~1917, introdujo la modificación consistente en suprimir como obligación expresa la de pronunciar un discurso, colocando en su lugar la de presentar un informe por escrito "sobre el estado general que guarde la administración pública del país". Según el proyecto, el Presidente también estaba obligado a asistir a la apertura de los periodos extraordinarios de sesiones y ex ~ plicar ante las Cámaras "las razones o causas que hícieron necesaria su convoca ~ ción y el asunto o asuntos que ameriten una resolución perentoria". El Congreso Constituyente aprobó el art. 69 en los términos que lo presentaba el proyecto de Venustiano Carranza, pero en 1923 se introdujo una reforma constitucional a fin de eliminar la obligación que tenía el Presidente de asistir a la apertura de un periodo extraordinario. En los días previos a la apertura del periodo de sesiones ordinarias de 2007 el Presidente planteó la posibilidad de que hubiera un debate entre éste y los legisla ~ dores de los diferentes partidos. En los términos legales y constitucionales vigentes no existe la posibilidad jurídica de llevar a cabo una ceremonia de esa naturaleza, puesto que la Ley Orgánica del Congreso de la Unión establece un protocolo per~ fectamente definido sobre la manera corno se maneja la sesión del informe presidencial, incluso se prevé que las intervenciones de los representantes de todos los partidos se hagan cuando aún no ha llegado el Presidente de la República al salón de sesiones. Dicha ley prevé que . ... antes de) arribo deJ Presidente de la República hará usodela ualabra, uo, le.'{,i..s..lador federal por cada uno de los partidos políticos que concurran, represen-
EL PODER EJECUTIVO y LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
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tados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente, en
razón de! número de diputados de cada grupo partidista y cada una de ellas no excederá de quince minutos. El Presidente del Congreso contestará el informe en términos concisos y generales, con las formalidades que correspon-
dan al acto. Esta sesión no tendrá más objeto que celebrar la apertura del periodo de sesiones y que el Presidente de la República presente su informe; en tal virtud, durante ella no procederán intervenciones o interrupciones por
parte de los legisladores. Formalmente hablando, desde el punto de vista constitucional, e! titular del Poder Ejecutivo cumple con la entrega del informe por escrito al Congreso de la Unión; la Constitución no lo obliga a dar un discurso, pero la tradición secular que data desde principios de la época del México independiente era que el Presidente leyera su informe ante diputados y senadores, lo cual dejó de ocurrir en 2006 y 2007. En el primero de estos años los legisladores opositores al presidente Vicente Fax incluso le impidieron acceder al salón de sesiones; en e! segundo se efectuaron negociaciones entre los partidos para que el Ejecutivo sólo entregara al Presidente del Congreso un documento escrito, acompañado de una brevísima intervención alusiva a dicha entrega. Aunque la Constitución no establece que el Presidente deba dar un mensaje hablado, en la LOCG sí se prevé la posibilidad de que éste se dé, en cuyo caso la ley señala que no debe haber interrupciones al discurso del Presidente. Es probable que este formato se modifique en el futuro para que la ley permita que exista un intercambio de impresiones del Presidente con los legisladores. Se han planteado varias formas de que esto pudiera hacerse, una de ellas es que el Presidente entregara e! día 10 de septiembre su informe por escrito a fin de que sea revisado por los legisladores y una vez analizado se realice una serie de preguntas que serían enviadas a la Presidencia, para que con posterioridad pudiera haber otra sesión del Congreso en la que participe el titular del Ejecutivo con la finalidad de responder a las preguntas hechas por los legisladores y debatir con ellos. Otro problema que se debe analizar es la naturaleza de! régimen presidencial adoptado por México," en el que el Presidente como Jefe de Estado y de Gobierno actúa con independencia del Poder Legislativo, de modo que no es un miembro de dicho Poder que haya surgido al cargo ejecutivo como ocurre en los sistemas parlamentarios. Es por este último motivo que en ese régimen el jefe de gobierno acude cada semana al Parlamento y tiene que debatir con sus pares. Pero en un régimen presidencial como e! mexicano hay una separación más tajante entre poderes, por tanto, si se permite que haya debate entre e! Presidente y los diputados y senadores, se estaría íntroduciendo un elemento del parlamentarismo al sistema potítico. Probablemente valela pena intentarlo, porque aunque se dé esta contaminación teórica
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Véanse capítulos 4 y 5.
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de sistemas, es precisamente así como éstos evolucionan, aceptando elementos de otros, si se requiere por las necesidades prácticas. . Empero, al abordar la posibilidad de que se efectúe un debate entre e! Presidente y los legisladores, habría que considerar que ello significaría una práctica de tipo parlamentario, y la introducción, de una norma que obligue al Presidente a contestar preguntas de los congresistas ~n la tribuna de la cámara, a mi juicio, tendría que establecerse constitucionalmente, pues tiene que ver con las características esenciales del sistema político. No bastaría con modificar la Ley Orgánica porque la introducción de matices parlamentarios debe corresponder al Constituyente y no al legislador ordinario dado que la Constitución obliga sólo a "informar", y este concepto no incluye e! establecimiento de una polémica con los integrantes del Poder Legislativo. Es verdad que si las Cámaras y el Presidente se ponen de acuerdo en modificar la legislación en la materia y nadie objeta su constitucionalidad, la práctica de un debate podría efectuarse al amparo de la norma legal, pero siempre quedaría la posibilidad de una impugnación por futuros titulares de! Poder Ejecutivo. En consecuencia, si e! consenso es amplio entre las fuerzas políticas, sería más adecuado fijar los cambios de esta relación entre e! Ejecutivo y e! Legislativo en e! propio texto de la Norma Suprema.
10.13. Los organismos constitucionales autónomos A fin de enfatizar la esencia ejecutiva de la función de los organismos constitucionales autónomos he querido incluirlos en este capítulo pues como ya dijimos, al hablar de los principios que rigen la Constitución mexicana, el principia de autonomía orgánica opera para ciertas funciones que e! Constituyente considera que no deben confiarse al Poder Ejecutivo, puesto que en rigor la autonomía constituye una capacidad de ejecución y reglamentación de la ley, sustraída de la esfera de dícho Poder Ejecutivo. Esta afirmación deriva de! hecho de que los órganos dotados de la misma deben tener un sustento constitucional que, a su vez, se desenvuelve en una legislación emitida por el Legislativo; se trata pues de órganos que ejercen e! poder del Estado ya que no existen fuera de éste. Se norman por e! orden constitucional que les da vida y por la ley que los organiza y les confiere atribuciones precisas a partir de los principios constitucionales. Su actividad está controlada jurisdiccionalmente, de manera que no ejercen autónomamente ni un poder legislativo ni uno jurisdiccional, lo que tienen a su cargo es la ejecución de la ley y la capacidad de reglamentarla sin intervención de! Presidente de la República. Este concepto genérico presenta una situación parcialmente excepcional en el caso de la Auditoría Superior de la Federación la cual efectúa una función ejecutivasometida a un mecanismo de control por e! Poder Legislativo. En realidad, la tendencia a crear estos organismos deriva de U!1.a '¡lécd\de, de confianza en e! Ejecutivo al que, pese a habérsele electo popularmente, se le resta
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autoridad en materias delicadas en las que se presume actuará con parcialidad o abuso. Así, la organización electoral, la emisión de moneda y el control de la inflación, la vigilancia sobre los servidores públicos, la defensa de los derechos humanos, la divulgación de la información pública o el control y difusión de los datos estadísticos, se retiran de su ámbito de influencia. Razones similares respecto de la injerencia del gobierno en la educación superior condujeron a la concesión de autonomía a instituciones de ese nivel. En seguida hablaremos de los órganos a los cuales la Constitución otorga autonomía.
10.13.1. Banco de México El arto 28 constitucional dispone la existencia de un banco central que, de acuerdo a la reforma de 20 de agosto de 1993, será "autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento:' Con base en las disposiciones contenidas en los párrafos sexto y séptimo del arto 28 constitucional la Ley del Banco de México dispone en su arto 2" que dicho banco "tendrá por finalidad proveer a la economía del país de moneda nacional. En la consecución de esta finalidad tendrá como objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda. Serán también finalidades del Banco promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos", y en el arto 3" precisa sus funciones de la manera siguiente: I. Regular la emisión
y circulación de la moneda, los cambios, la intermedia-
ción y los servicios financieros, así como los sistemas de pagos; 11. Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de última instancia; III. Prestar servicios de tesorería al Gobierno Federal y actuar como agente financiero del mismo;
IV. Fungir como asesor del Gobierno Federal en materia económica y, particularmente, financiera; V. Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales. y VI. Operar con los organismos a que se refiere la fracción V anterior, con bancos centrales y con otras personas morales extranjeras que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.
La conducción autónoma del banco, según lo dispuesto por el arto 28 constitucional
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... estará a cargo de personas cuya designación será hecha por e! Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grav~ y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, cul-
turales o de beneficencia.
El art. 38 de la mencionada ley desenvuelve estos principios e indica que el ejercicio de las funciones y la administración del Banco de México estarán encomendados, en el ámbito de sus respectivas competencias, a una Junta de Gobierno y a un gobernador. La Junta de Gobierno estará integrada por cinco miembros, estará presidida por e! gobernador y los otros cuatro integrantes se denominarán subgobernadores. De acuerdo al art. 40 de la misma ley e! cargo de gobernador durará seis años y e! de subgobernador ocho. El periodo de gobernador comenzará el primero de enero del cuarto año calendario del periodo correspondiente al Presidente de la República. Los periodos de los subgobernadores serán escalonados, sucediéndose cada dos años e iniciándose el primero de enero del primer, tercer y quinto año del periodo del Ejecutivo Federal. Las personas que ocupen esos cargos podrán ser designadas para integrar la Junta de Gobierno más de una vez. La Junta de Gobierno es competente para emitir el Reglamento del Banco.
10.13.2. El Instituto Federal Electoral Previsto en el art. 41, es el organismo encargado de organizar el proceso electoral federal y por posibles convenios con las entidades federativas, puede también organizar elecciones locales. Su autonomía deriva de la reforma constitucional de 22 de agosto de 1996. En el capítulo 6 hemos abordado su estudio. El órgano de dirección, que es el Consejo General está facultado' por ley para expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del Instituto.
10.13.3. La Comisión Nacional de 105 Derechos Humanos Esta figura corresponde a la función de la institución de origen escandinavo denominada ombudsman. Se regula en el art. 102 de la Constitución apartado B, surgido de la adición de 20 de enero de 1992, y su naturaleza autónoma se precisó en la reforma de 13 de septiembre de 1999. S'l misión es conocer de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los de! Poder Judicial de la Federación, que violen derechos humanos. En el ejercicio de esta función, formula recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respec'ivas. Esto signilica que, siguiendo la tradición del ombud,m
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obligatoria, por supuesto, si en sus investigaciones encuentra indicios de hechos delictivos debe presentar las denuncias penales del caso. De acuerdo con el texto constitucional la Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por 10 consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo. A la cabeza de la Comisión y del Consejo Consultivo se encuentra un presidente de la mencionada Comisión quien es elegido en los mismos términos del párrafo anterior; durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y únicamente podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de la Constitución. La propia Comisión expide su Reglamento Interno. Del mismo art. 102 apartado B deriva la obligación para las entidades federativas, de crear órganos autónomos para la vigilancia de los derechos humanos.
10.13.4. La Auditoría Superior de la Federación Este otro organismo autónomo surgió con motivo de la reforma de 30 de julio de 1999; se prevé en el art. 79 constitucional en los términos siguientes: "La entidad de fiscalización superior de la federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley." En la Ley de Fiscalización Superiorde la Federación que reglamenta el art. 79 constitucional se da nombre a la entidad mencionada genéricamente en la Constitución y se le denomina Auditoría Superiorde la Federación. Sus atribuciones constitucionales son: 1. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia
y la aplicación de fondos y recursos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así corno el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los térmi-
nos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas. los municipios y los particulares.
Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podri requerir a los sujetos de la fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.
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II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su
presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revi-
sión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá
~arácter público.
La entidad de fiscaliza-
ción superior de la federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los Informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.
III. Investigar los actos
ti
omisiones que impliquen alguna irregularidad o
conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplícación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos.
IV. Determinar los daños y perjuicio, que afecten a la hacienda pública federalo al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.
La mención a los entespúblicofederales, alude a todos los órganos de la administración pública paraestatal y debe entenderse que comprende a los demás organismos autónomos. El Auditor Superior de la Federación, quien es titular de este organismo, será designado por la Cámara de Diputados por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento' o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de la Constitución. Como en otros organismos autónomos su reglamentación interna es emitida por la Auditoría misma sin intervención del Ejecutivo; sin embargo, en este caso su autonomía no es plena respecto de la Cámara de Diputados pues el propio texto constitucional la considera un órgano de la mísma. Por esa razón el art. 74, fracc. IV de su ley, dispone como facultad del Auditor Superior: "Expedir, de conformidad con lo establecido en esta Ley y sujeto a la ratificación de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, en el gue se distribuirán las atribuciones a sus unidades administrativas y sus titulares, además de establecer la forma en que deberán
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ser suplidos estos últimos en sus ausencias, debiendo ser publicado dicho reglamento interior en el Diario Oficial de la Federación."
1O.}3.5. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía La desafortunada tendencia a seguir creando órganos autónomos dio lugar a una adición al art. 26 constitucional de 7 de abril de 2006, con el objeto de crear un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, agregándose que la responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. En marzo de 2008 se aprobó la ley de dicho sistema, seriamente cuestionada porque no cumple el principio de autonomía constitucional, pues hace al Instituto Nacional de Estadística y Geografía prácticamente dependiente del Poder Ejecutivo. 10.13.6. La UNAM y las instituciones públicas de educación superior Si bien la autonomía de este tipo de instituciones no se otorga de modo específico y particular en la Norma Suprema, ésta concede al legislador ordinario la posibilidad de dotarlas de esa característica de la que ya disfrutaba históricamente la Universidad Nacional Autónoma de México desde 1929. De cualquier modo el Constituyente permanente estableció con nitidez los términos de esta autonomía y por eso se les puede considerar organismos autónomos constitucionales. El concepto se incorporó en la reforma de 9 de junio de 1980 al art. 3° con el texto de la que actualmente es la fracc. VII en los términos que se reproducen enseguida: Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomia, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de
acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con
las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial. de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción
se refiere.
En el caso de la UNAM ésta genera su propia regulación de acuerdo a su Ley Orgánica, través de un órgano representativo interno denominado Consejo Universitario el cual expide el Estatuto General del cual se desprenden distintos reglamentos.
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10.13.7. El Instituto Federal de Acceso ~ la Información Pública (lFAI) La tendencia autonomizadora parece irrefrenable, hasta que por su propia dinámica genere una reacción en sentido contrarío; entre tanto, siguen apareciendo organismos con pretensión de autonomía en mayor o menor medida. Así se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, con la intención de dar publicidad a la información gubernamental sin que en su origen la base constitucional estuviese clara. No obstante, la adición al art. 6° de 20 de julio de 2007 fincó las bases de esta nueva autonomía no sólo para la Federación sino también para sus partes de acuerdo al texto siguiente: Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la federación, los estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y solo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de
máxima publicidad. 11. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. 1I1. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
La ley que regula los asuntos antes ¡nencionados es la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública y Gubernamental.
11
la fundón S1Lur"tsdi'2donal det Estado
11.1. Concepto de función jurisdiccional La función jurisdiccional tiene por objeto aplicar la ley en los casos concretos en los que se plantea una controversia. Cuando dos o más sujetos alegan derechos a su favor que resultan contradictorios es preciso determinar, con base en la ley, cuál es el interés que debe prevalecer y en qué proporción. También la función judicial implica la determinación de una sanción por parte de un órgano del Estado aplicable a una persona física o moral que ha infringido la ley. En nuestro Derecho constitucional esta función se encarga a distintos órganos, algunos de ellos constituyen formalmente el Poder judicial que se desdobla en los dos ámbitos de gobierno, así hay un conjunto de órganos que ejercen el Poder judicial de la Federación y otro que en cada estado desempeña el Poder judicial. Es importante señalar que en el Distrito Federal no existen poderes propios pues no es un territorio con soberania original como teóricamente se considera cada estado, sino el área dispuesta para ser la sede de los poderes federales. El arto 122 se redactó con gran cuidado para evitar cualquier referencia a la existencia de poderes en el Distrito Federal y esa es la filosofía fundamental de la Constitución. Excepcionalmente, en el art. 108 al reformarse en 2007, para aludir a servidores públicos sujetos a responsabilidades se incluyó una alusión al Poder judicial del Distrito Federal. En razón de lo anterior, una interpretación integral y sistemática de la Norma Suprema obliga a considerar que la expresión del referido art, 108 no puede dar pie a validar la existencia de un Poder judicial del Distrito Federal, ya que sólo alude a los órganos que ejercen dicha función en la mencionada área geográfica en la que se ubican. La {unción judicial del Estado no se encuentra totalmente concentrada en la estructura formal del Poder judicial de la Federación y de los estados ya que existen instituciones de administración de justicia en el marco del Poder Ejecutivo. La administración de justicia abarca, por una parte, la procuración de justicia y por otra la impartición de la misma.
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La procuración de justicia implica la acción tendiente a movilizar a otra institución del Estado para que aplique la ley a fin de sancionar a alguien o para que resuelva un conflicto en el que un determinado interés puede encontrarse en desventaja. La procuración de justicia forma parte de la función judicial pero se ubica organizativamente en el ámbito del Ejecutivo, Un dato interesante al respecto es el hecho de que la institución del Ministerio Público en la Constitución General de la República se encuentra en el capítulo del Poder judicial. Esta situación muestra la vinculación de esta tarea con la función judicial, aunque se ha considerado que la procuración de justicia debe estar separada de la impartición para que los jueces no sean a la vez persecutores. De cualquier modo, es necesario, en esa relación conceptual, estudiar la procuración de justicia en este capítulo. La impartición de justicia propiamente dicha, consiste en declarar a quién corresponde la razón jurídica en un conflicto determinado y, aunque en última instancia esta tarea queda a cargo de los órganos del Poder judicial, existen instituciones que se encargan de dicha impartición en determinadas materias y se encuentran formalmente adscritas al Poder Ejecutivo. Como lo señalamos en el capítulo correspondiente, dentro de la estructura de este Poder se encuentran también órganos que desempeñan funciones de procuración e impartición de justicia.' La justicia administrativa, que queda dentro de la esfera del Ejecutivo y en el ámbito federal, está a cargo del Tribunal federal de justicia Fiscal y Administrativa,' tiene su fundamento en la frace. XXIX - H del arto 73 constitucional, que faculta al Congreso para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización y funcionamiento, así como los procedimientos y recursos contra sus resoluciones. El art. 116 prevé la posibilidad de que los estados establezcan también tribunales de lo contencioso-administrativo. Debe señalarse que el Poder Legislativo desempeña también de modo excepcional algunas funciones de naturaleza jurisdiccional que abordaremos en el capítulo de responsabilidades de servidores públicos.' También habría que apuntar que en el Derecho constitucional mexicano desarrollado en los estados de la República se ha venido iniciando una tendencia a concentrar todos los órganos que imparten justicia en el marco formal del Poder judicial correspondiente. Así ocurre, por ejemplo, en el estado de Veracruz en donde
,'----2
Véase el apartado 10.9. Sobre este tribunal, consúltese Jorge Zavala Razo, Estructura y Competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas.
3
Véase el capítulo 17.
1
Mé.xico. 2005.
LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DEL ESTADO
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se integran formalmente en el Poder judicial las instituciones que imparten justicia en las distintas ramas.
11.2. La integración formal del Poder Judicial de la Federación El art. 94 constitucional establece que "Se deposita el ejercicio del Poder judicial de la Federación en una Suprema Corte de justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en juzgados de Distrito:' La Suprema Corte de justicia de la Nación es el órgano supremo del Poder judicial de la Federación y opera con un doble carácter: como última instancia, en casos especiales de resolución de asuntos judiciales particularmente importantes o trascendentes, en los que se aplican las disposiciones legales existentes respecto de las cuales no se disputa su constitucionalidad; empero, su función más importante es la de fungir como Tribunal Constitucional que tiene a su cargo el control de la constitucionalidad en todo el país, es decir: la sujeción de todos los actos de las autoridades y de todas las normas reglamentarias y legales, a la letra y al espíritu de nuestra Constitución Federal. La labor de Tribunal Constitucional se desarrolla a través de instituciones como la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad y los conflictos de competencia judicial y, en ciertos casos, el juicio de amparo. Los Tribunales de Circuito responden a la idea de los primigenios órganos revisores de las sentencias de los juzgados de primera instancia que en el Derecho estadounidense efectuaban de modo itinerante esta función, de ahí la expresión circuito,' En la actualidad el "circuito" es una demarcación territorial que abarca varios distritos y en la cual tienen competencia dichos tribunales. Éstos se dividen en Colegiados que, como su nombre lo indica, se forman por varios magistrados, especificamente tres de ellos, y Unitarios, constituidos por un solo magistrado. Los primeros conocen en lo fundamental de la revisión en materia de amparo de las sentencias de los jueces de distrito, en tanto que los segundos se ocupan básicamente de las apelaciones contra sentencias pronunciadas en primera instancia por dichos juzgados. Existen algunas excepciones a estas funciones básicas, las cuales se determinan en la Ley Orgánica del PoderJudicial de la Federación (LOPJF). Los juzgados de Distrito son los órganos jurisdiccionales básicos en el sistema de justicia federal. Ante ellos se tramitan conflictos que corresponden a dicha competencia y se solicitan amparos contra actos de autoridad que puedan ser violatorios de garantias individuales o contra leyes que puedan incurrir en el mismo vicio. La mencionada LOPJF regula las atribuciones de estos órganos jurisdiccionales, con base en lo dispuesto por el art. 94 constitucional que señala: "La competencia de la t_ _- - - , 4
Véase Legíslatívehistoryof the Uníted States Círcuít CourtsofAppeals, and thejudges whoserved duringtheperiad 1801 through March 1958, United StatesCongress, Senate Cornmitteeon the [udiciary, U. S., Govt. Print. Off., Washington, 1958.
336 ,
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Suprema Corte, su funcionamiento en pleno y salas, la competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal Electoral, asi como las responsabilidades en que incurran los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que esta Constitución establece:'
11.3. Las funciones de la Suprema Corte El art. 94 remite a la legislación ordinaria en cuanto a la competencia jurisdiccional de la Suprema Corte. La LOPJF contiene en su art. 10 las atribuciones del Pleno de la misma, colocando en primer término su tarea de Tribunal Constitucional al referirse a la resolución de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad previstas en el art. 105 de la Constitución. También emite resoluciones sobre la constitucionalidad de normas generales mediante el conocimiento de los recursos de revisión contra sentencias pronunciadas por los jueces de distrito o los tribunales unitarios de circuito, cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad si en la demanda de amparo se hubiese impugnado una ley federal, local o del Distrito Federal, o un tratado internacional, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución. El Pleno también conoce de los recursos de revisión en amparo cuando ejercita la facultad de atracción contenida en el segundo párrafo del inciso b) de la fracc. VIII del arto 107 de la Constitución cuando considere que el asunto lo amerita por su interés y trascendencia. Asimismo, debe resolver en revisi6n los amparos derivados de la invasión de esferas de competencia entre los poderes federales y los estatales o entre aquellos y las autoridades del Distrito Federal, previstos en las fraccs. II y III del art. 103 de la Constitución. Otra importante función del Pleno en materia constitucional consiste en reI solver los recursos de revisión Contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito. cuando habiéndose impugnado la inconstitucionalidad
de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan ti omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estas casos la materia del recurso a la decisión de las cuestiones propiamente constitucion~les.
Otro caso en que el Pleno resuelve:a escala constitucional es al conocer de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación celebrados por el gobierno federal con los gobiernos de los estados o el Distrit\\ I''t\!>."",,\, ¿,,,ac"",6.o con lo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal, en términos de lo dispuesto por la
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Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LRF105), en lo referente a las controversias constitucionales. Esto significa que aunque los litigios derivados de tales convenios que se suscriben entre la Federación y las entidades federativas para el reparto de recursos fiscales recaudados por la Federación y que deben ser entregados a éstas, no son propiamente controversias constitucionales, deben ser tramitadas como tales ante el Pleno de la Corte. El Pleno de la Suprema Corte tiene a su cargo resolver las contradicciones entre tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de justicia o por los Tribunales Colegiados de Circuito cuando se trate de asuntos que por razón de la materia no sean de la competencia exclusiva de alguna de las salas." El Pleno también habría de resolver contradicciones de tesis en cuanto a la constitucionalidad de normas generales que existieran entre el Tribunal Electoral y la Suprema Corte, pero la facultad de pronunciarse en materia de constitucionalidad le había sido cercenada al Tribunal por la propia Corte pese a que el Constituyente le había dado poder para conocer de la posible inaplicación de leyes en casos concretos si el Tribunal Electoral las estimaba inconstitucionales. En una acción excesiva la Corte desvirtuó la voluntad original de los redactores de la Constitución yen las tesis jurisprudenciales P.lj.25/2002 y P.lj.26/2002 determinó que en ninguna circunstancia -ni cuando está conociendo de casos concretos que le competen- dicho Tribunal puede pronunciarse respecto a la constitucionalidad de una norma general. Esta situación fue corregida con motivo de la reforma al art. 99 constitucional de 2007 al incorporar en su texto la disposición siguiente: "Sin perjuicio de lo dispuesto por el articulo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de justicia de la Nación." Esto significa que el Tribunal recupera su rango de órgano de control de constitucionalidad de normas electorales cuando conoce de su aplicación en los casos concretos y la Corte, por medio de las acciones de inconstitucionalidad, resolverá sobre impugnaciones a la constitucionalidad de las leyes emitidas, con independencia de los actos concretos de aplicación. La Suprema Corte sigue siendo la última instancia en casos de contradicción de tesis al señalar el propio art. 99: Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitueionafídad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida
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Véase el apartado 11.7.
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por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de justicia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la contradicción en los
términos que señale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarán los asuritos ya resueltos.
Asimismo, corresponde al Pleno de la Suprema Corte conocer de las excusas y los impedimentos de los ministros en .asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno, y de los conflictos de trabajo suscitados con sus propios servidores en términos de la.fracc, XII del apartado B del arto 123 de la Constitución. El art. 10 de la LOPJF contiene otras atribuciones que corresponden más propiamente a un curso de amparo que a uno de Derecho constitucionaL Adicionalmente a las anteriores, el art. 11 de la LOPJF contiene atribuciones del Pleno que no son de carácter jurisdiccional, entre las cuales pueden mencionarse como más relevantes; elegir al presidente de la Suprema Corte; conceder licencias temporales a sus integrantes en términos del art. 98 de la Constitución; determinar, mediante acuerdos generales, la competencia por materia de cada una de las salas y el sistema de distribución de los asuntos de que éstas deban conocer; remitir para su resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito, con fundamento en los acuerdos generales que dicte, aquellos asuntos de su competencia en que hubiere establecido jurisprudencia; resolver sobre las quejas administrativas relacionadas con los integrantes o con el personal de la Suprema Corte de Justicia, o sobre las revisiones administrativas de resoluciones emitidas por el Consejo de la judicatura.' Respecto de los acuerdos generales a los que se alude en el texto precedente, conviene precisar que derivan de lo dispuesto por el propio art. 94 constitucional en su párrafo séptimo, que a la letra dice: El pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las salas de los asuntos que competa conocer a la Corte. así como remitir a los Tribunales
Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquellos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte.determine para una mejor imparticíón de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de publicados.
Otras importantes funciones administrativas del Pleno de la Corte, previstas en el referido art. 11 de la LOPIF, son: determinar las adscripciones de los ministros a las salas y realizar los cambios necesarios entre sus integrantes con motivo de la elección del presidente de la Suprema Corte; llevar el registro y seguimiento de la situación patrimonial de sus servidores públicos en términos de la fracc. VI del art. 80 de la
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Véase más adelante en este mismo capítulo lo relativo a esta facultad en relación con dicho órgano.
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Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; nombrar, a propuesta del presidente de la Suprema Corte de justicia, al secretario general de acuerdos y a otros funcionarios, removerlos por causa justificada, suspenderlos cuando lo juzgue conveniente para el buen servicio o por vía de corrección disciplinaria y formular denuncia o querella en los casos en que aparecieren ínvolucrados en la comisión de un delito; aprobar el proyecto del presupuesto anual de egresos de la Suprema Corte de justicia que le someta su presidente; apercibir, amonestar e imponer multas hasta de 180 días del importe del salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al día de cometerse la falta, a los abogados, agentes de negocios, procuradores o litigantes, cuando en las promociones que hagan ante la Suprema Corte de justicia funcionando en pleno falten al respeto o a algún órgano o miembro del Poder judicial de la Federación; reglamentar el funcionamiento de los órganos que realicen las labores de compilación y sistematización de tesis y ejecutorias, la publicación de las mismas, agrupándolas cuando formen jurisprudencia. El propio arto 11 en su frace. xx recoge una curiosa facultad jurisdiccional en la cual de hecho la Corte resulta juez y parte, dado que no es posible someterla a la jurisdicción de otro órgano para la interpretación y resolución de los conflictos que se deriven de contratos o cumplimiento de obligaciones contraídas por particulares o dependencias públicas con la Suprema Corte de justicia o con el Consejo de la . judicatura Federal. Una polémica facultad de la Corte que no es pr~piamente jurisdiccional, sino de una eminente naturaleza politica, está prevista en el párrafo segundo del art. 97 el cual dispone:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún juez de distrito o magistrado de circuito, o designar uno o varios comisionados especiales. cuando así lo juzgue conveniente o lo
pidiere el Ejecutivo Federalo alguna de las cámarasdel Congreso de la Unión, o el gobernador de algún estado, únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual.
También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal que averigüe la conducta de algún juez o magistrado federal. Con base en esta facultad, la Corte ha designado comisiones investigadoras cuyo trabajo no concluye en una sentencia del Pleno, sino en una especie de recomendación cuyos efectos son principalmente de naturaleza política. Así ocurrió en el primer caso de que conoció en J946 respecto de la represión de manifestantes en la ciudad de León, o el llamado caso "Aguas Blancas': con motivo de la muerte de unos campesinos en Guerrero en 1995, cuya investigación realizó la Corte el añ.o siguiente. Las agitadas pugnas políticas de principios del siglo XXI han dado lugar a que con mayor frecuencia se trate de recurrir a la Corte en busca de su autoridad para pronunciarse respecto de algún conflicto que ha suscitado enfrentamientos considerables entre las diversas fuerzas partidistas. Por tal motivo la Suprema Corte
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se ha visto precisada a tratar de regulat el ejercicio de esta atribución y en 2007 elaboró reglas al respecto, las cuales, a su vez, suscitaron diferencias entre los propios ministros, algunos de ellos se han quejado de la aplicación retroactiva de las mismas.' Se trata de una función muy polémica que se discute intensamente en el I ámbito jurídico." Una atribución que también se discutió era la contenida en el párrafo tercero del art. 97 que se refiere a la posibilidad de investigar las violaciones al voto público, la cual fue suprimida del texto constitucional con motivo de la reforma en materia electoral efectuada en 2007 9 En cuanto a las Salas de la Corte, con base en el art. 21 de la LüPJF, éstas intervienen en la resolución de problemas de constitucionalidad, por ejemplo, al conocer del recurso de revisión en amparo contra sentencias pronunciadas por los jueces de Distrito o Tribunales Unitarios de Circuito cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o reglamentos expedidos por el gobernador de un estado o por el Jefe del Distrito Federal," por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o si en la sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la misma en estas materias. También conocen las Salas de recursos de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien lps tribunajes colegiados de circuito cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional. Las Salas de la Corte tienen asimismo la facultad de resolver las controversias siguientes: las que por razón de competencia se susciten entre los Tribunales de la Federación, entre éstos y los de los estados o del Distrito Federal, entre los de un estado y los de otro, entre los de un estado y los del Distrito Federal, entre cualquiera de éstos y los militares; aquellas que le correspondan a la Suprema Corte de Justicia de acuerdo con la Ley Federal delTrabajo; las que se susciten entre las juntas de Conciliación y Arbitraje, o las autoridades judiciales, y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje; las que por razón de competencia se susciten entre Tribunales Colegiados de Circuito, entre un juez de Distrito y el Tribunal Superior de
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Véase el Diario Oficialde la Federación del l l de octubrede20D? Véaseel número de junio de 2007 de la revista MundodelAbogado México, Ciudadde México. info@ mundodelabogado.com Véase el Diario Oficialde la Federación del 13 de noviembre de 2007. La LOPJF mantiene en este artículo laantigua nomenclatura óe Jefe De) Distrito Federa1)a coa) aiuce al funcionario denominado ahora Jefe de Gobierno del Distrito Federal por el art. 122.
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un Estado o del Distrito Federal, entre Tribunales Superiores de distintos estados o entre el Tribunal Superior de un estado y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, en los juicios de amparo a que se refieren los arts. 51, fraccs. I y Il, 52, fracc. 1, 53, fraccs. I a VI, 54, frace. 1, y 55 de esta ley. Asimismo, las Salas conocen de la contradicción entre tesis que sustenten dos o más Tribunales Colegiados de Circuito y de las controversias que se susciten con motivo de los convenios a los que se refiere el párrafo segundo del arto 119 constitucional, los cuales se suscriben entre entidades federativas con la participación de sus respectivas procuradurías, para la entrega de personas indiciadas, procesadas o sentenciadas. Finalmente, vale la pena mencionar la atribución de las Salas para elegir de entre sus miembros cada dos años a la persona que deba fungir como presidente, y que no podrá ser reelecta para el periodo inmediato posterior. El art. 94 constitucional prevé que: "En los términos que la ley disponga las sesiones del pleno y de las salas serán públicas, y por excepción secretas en los casos en que así lo exijan la moral o el interés público:'
11.4. Integración de la Suprema Corte La redacción original del texto constitucional de 1917 preveía que la Suprema Corte se integraría con 11 ministros, cantidad que fue aumentando con el tiempo para atender el caudal de asuntos que debería resolver, hasta llegar a tener 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios. A fines de 1994 el presidente Ernesto Zedilla presentó una iniciativa de reforma constitucional a fin de hacer una renovación integral del máximo órgano del Poder Judicial, habiéndose dispuesto la jubilación de todos los anteriores miembros y reducido el número a sólo 11 ministros. Al mismo tiempo se fortalecieron sus facultades como Tribunal Constitucional y se modificó la forma de designación de sus integrantes. En el nombramiento de los primeros ministros a partír de dicha reforma el titular del Ejecutivo propuso 18 nombres para que de entre ellos quedaran seleccionados los 11 nuevos ministros por el Senado, previa comparecencia de los propuestos ante el Pleno de dicha Cámara. Estos ministros fueron designados para períodos distintos de modo que se fueran renovando escalonadamente y no salieran todos al mismo tiempo. Una vez que se van nombrando los nuevos integrantes éstos son designados por un periodo de 15 años, sin posibilidad de ser electos para un nuevo período, salvo que se hubiere desempeñado como provisional o interino. Los 11 miembros de la Suprema Corte pueden funcionar en Pleno, es decir, todos juntos o divididos en Salas. La Constitución no precisa el número de éstas, pero de acuerdo con la LOPJF, se integran dos salas con cinco rrúerno coe cada una. La Suprema Corte tiene un Presidente que no integra Sala, es electo para un periodo de cuatro años por los propios ministros funcionando en Pleno y no podrá ser reelecto para el periodo inmediato.
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11.4.1. Forma de designación de los ministros Hasta antes de la reforma de 1994 la Constitución mexicana seguía el modelo de la estadounidense según el cual el Presidente de la República hace la designación de cada ministro cuando haya una vacante, y ésta debe ser confirmada por el Senado." Este sistema privilegia la posición de! Ejecutivo en el nombramiento, pero a partir de la reforma de 1994, aunque sigue participando, ahora la parte principal corresponde al Senado. De acuerdo con el art. 96 constitucional, al producirse una vacante por conclusión del periodo de un ministro o por muerte, para nombrar un nuevo ministro "el Presidente de la República someterá una terna a consideración del Senado, el cual, previa comparecencia de las personas propuestas, designará al Ministro que deba cubrir la vacante". Esto significa que el Presidente nombra tres candidatos que deben reunir los requisitos que se analizarán en el siguiente apartado, y de entre ellos el Senado elegirá a quien deba cubrir la vacante. Las personas propuestas deberán comparecer previamente, lo cual supone que se presenten ante los senadores con objeto de que éstos puedan constatar la idoneidad de los aspirantes. Esta presentación debería comprender una exposición de la idea que el propuesto tiene sobre su misión corno ministro y la respuesta a distintas preguntas formuladas por los legisladores. La comparecencia prevista en la Constitución, aunque no se diga expresamente, fue concebida corno una intervención efectuada ante el Pleno, frente al cual puede valorarse, en su mayor expresión, la capacidad de cada integrante de la terna propuesta por el Presidente, tan es así que, corno ya se dijo, en el primer ejercicio de designación de 1995 todos los propuestos comparecieron ante e! Pleno, pero esa práctica se abandonó más adelante y en subsecuentes nombramientos los integrantes de las ternas sólo comparecieron ante comisiones del Senado. Estos procedimientos se han regulado por medio de acuerdos parlamentarios, pero es necesario que se establezca una normatividad legal estable a través de la Ley Orgánica del Congreso para que las comparecencias readquieran su sentido original, y se efectúen ante e! Pleno, lo que además de representar una jerarquía superior y significar una prueba de mayor nivel, implica la posibilidad de una mayor difusión en los medios, con lo cual cada candidato está sujeto a un más sano escrutinio público. Si no se alcanza la votación requerida o el Senado no está conforme con la integración de la terna, ésta puede ser rechazada por dicho cuerpo colegiado. La decisión respecto a la designación debe ser tornada por e! Senado, según indica e! párrafo primero del art. 96, "dentro de! improrrogable plazo de treinta días"
~1 El texto original de la Constitución de 1917 preteía la elección de los ministros por el Congreso de
la Unión a propuestade las Legislaturas de los estados.Véase FelipeTena Ramírez, Leyes Fundamentales de México, op. cit., pág. 916. Respecto de los supuestos constitucionales del diseño de la Suprema Corte de Justicia en el Congreso Constituyente de Querétaro, véase José Ramón Cossío, La reorúa constituc{ona( de (a Suprema Cortede Iustícia, Doctrina jurldica Contemporánea, Distribuciones Fontamara, S. A., México, 2002, pág. 22.
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que deben entenderse como hábiles, y en ese entendido computarse a partir del siguiente a aquel en que reciba la terna propuesta por el Presidente de la República, para tomar una determinación, sea la de nombrar al ministro de entre los propuestos, o bien la de rechazar la totalidad de la terna. Si dentro de dicho plazo el Senado no resuelve, entonces el Presidente designa a quien deba ocupar el cargo, de entre la misma terna que sometió a consideración del Senado. En este caso la inactividad o falta de capacidad del órgano legislativo para tomar un acuerdo es sancionada con la pérdida de la facultad de nombramiento para que ésta sea ejercitada por el Ejecutivo. Ahora bien, si el Senado rechaza la totalidad de la terna, el Presidente deberá someter, dice el párrafo segundo del art. 96, "una nueva, en los términos del párrafo anterior'; ello quiere decir que deberá estar conformada por personas totalmente distintas a las que integraron la primera, las cuales deberán comparecer ante los senadores para ser evaluadas. Empero, si el Senado rechazare también esta segunda terna, el Presidente de la República nombrará de manera definitiva al ministro de entre los integrantes de la segunda terna. El objeto de esta disposición es evitar que quede acéfala una posición del Máximo Tribunal debido a un bloqueo deliberado por parte del Senado o porque en éste no se logre la mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros para hacer el nombramiento.
11.4.2. Requisitos para ser ministro El art. 95 constitucional establece los siguientes requisitos que debe llenar quien sea propuesto para ocupar el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: a) La fracc. I dispone, en primer término, que debe ser mexicano por nacimiento y, de acuerdo con el arto 32 y su correcta interpretacíón." no haber adquirido otra nacionalidad. El aspirante debe encontrarse, además, "en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles", es decir, no encontrarse privado de los mismos por alguna causa legal." b) Fracción JI. "Tener cuando menos 35 años cumplidos el día de la designación."
c) Fracción III. Poseer título profesional de licenciado en derecho, lo cual se justifica plenamente por la naturaleza de la función que tendrá a su cargo. Dicho título deberá haber sido "expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello': AqUÍ se plantea un problema interesante en tiempos de la globalizacióno '----~, 12 13
Véase el capítulo 13. Véase el apartado 10.5 en relacióncon los requisitos paraser Presidentede la República.
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¡puede admitirse un título expedido por una institución extranjera que de acuerdo con la ley de su país tenga facultad para emitirlo? A mi juicio, la Constitución pretende que la preparación jurídica de un ministro esté avalada por una institución de estudios que tenga reconocimiento oficial y se encuentre facultada por la ley mexicana para expedir un título profesional de licenciado en derecho. El conocimiento adecuado del orden jurídico nacional es indispensable para quien habrá de aplicarlo en su actividad de mayor jerarquía, de manera que debe considerarse implícito el requisito de que la institución que emita el título profesional solicitado sea de carácter nacional. Además, la expedición del título debe haber sido hecha por lo menos 10 años antes del día de la designación, así debe interpretarse la expresión "Poseer el día de la designación, con antigüedad mínima de diez años, título profesional de licenciado en derecho..." d) Fracción IV. "Gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de u'1 año de prisíón; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena." El requisito referente a la "buena reputación" implica una valoración respecto de la moral social aceptada en lo general pero que resulta de dificil concreción objetiva, a diferencia del requerimiento de no haber sufrido una condena penal en los términos que ahí se indican, lo que constituye un dato plenamente comprobable en el mundo de los hechos. Por ese motivo, no parece conveniente que se incluyan juicios de alto contenido subjetivo o cuya apreciación puede tener una elevada dosis de relatividad en los textos constitucionales que prevén requisitos para ocupar un cargo, en particular cuando la persona propuesta debe ser sujeta a una valoración en el seno de un cuerpo colegiado. Tales condicionamientos pueden prestarse a una deformación del proceso de evaluación de los candidatos que conduzca a rastrear en sus vidas privadas datos que pudieran ponerlos en entredicho aun cuando hubiesen ocurrido mucho tiempo antes o en situaciones que no necesariamente tienen que ver con su buen desempeño judicial, como ocurrió en Estados Unidos de América en el caso del juez Clarence Thomas quien durante las audiencias para la aprobación senatorial fue acusado por una antigua colaboradora, de haberla acosado sexualmente 10 años atrás." En México, hasta el año 2007 no se había presentado este fenómeno en las designaciones de ministros, pero es algo que puede llegar a ocurrir de modo que se genere una especie de "guerra sucia" a manera de lo que ocurre en las batallas políticas. En Estados Unidos de América la confirmación por parte del Senado ha propiciado este tipo de situaciones que conducen a demeritar a las figuras que
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Véase Ja página web www;mith2,umd.edu/WomensStudiesGende(ls~\J,e.s,(S.~h\l.~tH'Q.':.o."'''''''''''''~ ';\.\.!",,-,,\\
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ingresan a la Corte, con la correspondiente afectación de la imagen de un tribunal que requiere mantener un elevado prestigio."
e) Fracción v. "Haber residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación." Este requisito implica la necesidad de que quien ocupe e! cargo de ministro tenga contacto reciente con la realidad nacional, pero no debe interpretarse de manera extrema pretendiendo descalificar a quien hubiese salido del país por un tiempo razonable durante esos dos años previos, El Senado debe valorar de manera prudente esta situación y eventualmente podría servir, como una referencia analógica, la previsión existente en el art. 82 para e! cargo de Presidente de la República, en el cual se indica que una ausencia no mayor de 30 días no interrumpe la residencia en el país. f) Fracción VI. "No haber sido Secretario de Estado, Procurador General de la República o de Justicia del Distrito Federal, Senador, Diputado Federal ni Gobernador de algún Estado o Jefe del Distrito Federal, durante el año previo al día de su nombramiento." Esta disposición pretende que los ministros no provengan de manera directa de la esfera de la politica activa, de modo que transcurra un tiempo entre su desempeño como legisladores o funcionarios de alto rango antes de pasar a formar parte de! máximo órgano de! Poder Judicial. Vuelve a resultar un dato interesante el que no se exija un tiempo igual para que el Presidente de la República pueda ser nombrado ministro de la Corte, Ello se debe a que nuestra Constitución parte de un supuesto implicito de que quien ha ocupado la Jefatura del Estado no pretenderá ejercer ningún otro cargo en cualquiera de los Poderes, hipótesis que deberia abandonarse porque en la práctica puede suceder que algún ex Presidente tenga este propósito. El último párrafo del art. 95 señala que: "Los nombramientos de los ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica:' La Constitución incurre aquí en un defecto que debería corregirse porque la expresión "preferentemente" es muy ambigua y no constituye una obligación precisa. Existe la posibilidad de que se pretenda interpretar en e! sentido de que debe preferirse a personas que hayan prestado servicios en el ámbito judicial, pero en virtud de que dichas personas se vinculan mediante una conjunción disyuntiva "o" con otro género de juristas que pueden haberse desempeñado en otros campos, debe entenderse que la procedencia puede ser indistinta. Yo agregaría que incluso resulta sano que la Suprema Corte no se configure exclusivamente por especialistas en la impartición de justicia, porque en el seno de este órgano se requieren visiones múltiples y siempre es útil que se incorporen personalidades
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Véase Stephen 1. Carter, 7he Confirmation Mess, Basic Books, EVA, 1994.
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de amplia trayectoria académica o administrativa en e! ramo jurídico e incluso abogados provenientes del foro, es decir, de la actividad litigiosa activa pues ello enriquece la calidad de los enfoques que deben tener los ministros ante los complejos problemas que les corresponde resolver.
11.4.3. Estatuto de los ministros de la Suprema Corte Los ministros disponen de un estatuto jurídico constitucional que comprende los aspectos siguientes: 1. Gozan de fuero en los términos de los arts. 110 Y111 constitucionales."
2. El tiempo de duración de su encargo es de 15 años, sin que puedan ser nombrados "para un nuevo periodo': La frase empleada es un tanto ambigua, pero debe interpretarse en e! sentido de que el periodo mencionado es improrrogable, salvo que la persona nombrada se hubiere desempeñado como ministro de manera provisional o interina, en cuyo caso podrá designársele para un periodo completo de 15 años. 3. Al vencimiento de su periodo tendrán derecho a "un haber de retiro", es decir, una pensión vitalicia a fin de garantizar su independencia en la función judicial, de modo que no tengan preocupación sobre su futuro económico al saber que éste se encuentra asegurado por toda su vida. 4. La remuneración que perciben por sus servicios no podrá ser disminuida durante su encargo. Esta garantía se extíende tambíén a los magistrados de Circuito, jueces de Distrito, magistrados del Tribunal Electoral y consejeros de la Judicatura Federal. 5. Inmediatamente después de ser nombrados, deben rendir protesta ante e! Senado en los términos previstos a partir de! párrafo sexto del art. 97. 6. El cargo de ministro es renunciable de acuerdo con lo dispuesto por el arto 98. La renuncia solamente procede por causas graves. La valoración de la gravedad de la causa debe ser hecha en primera instancia por e! Presidente de la República, ante quien se presenta la renuncia. Si el Ejecutivo acepta la referida renuncia, debe enviarla al Senado para su aprobación definitiva. 7. Pueden disfrutar de licencias p,!ra dejar de desempeñar temporalmente su función. Si no exceden de un mes, las puede conceder la propia Suprema Corte; si fueren por un tiempo mayor, las podrá conceder el Presidente de la República con aprobación del Senado. En ningún caso la licencia podrá exceder el término de dos años. 8. Están sujetos a un régimen de incompatibilidades. No pueden, en ningún caso, aceptar ni desempeñar eipleo o encargo de la Federación, de los
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Véase el capítulo 17.
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estados (se entiende que dentro de éstos queda cualquier cargo municipal), del Distrito Federal o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Pueden, por ejemplo, impartir cátedra en alguna universidad, pero les está prohibido recibir una remuneración por ello. Esta incompatibilidad abarca a los miembros del Poder Judicial de la Federación mencionados en el inciso d) y a los secretarios de la Corte, de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito.
11.5. El Consejo de la Judicatura Federal La función jurisdiccional, corno cualquiera otra, requiere de un proceso administrativo para su desenvolvimiento. Es necesario organizar al personal y registrar las incidencias en la prestación de sus servicios, debe contarse con un archivo de los casos; igualmente debe aplicarse el procedimiento para designar a los jueces y magistrados, determinar su ubicación en un órgano jurisdiccional y, eventualmente, imponer alguna sanción o medida disciplinaria por faltas en el cumplimiento de la tarea que les corresponde. Todas estas actividades eran desarrolladas y controladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, en adición a su trabajo sustantivo de juzgar, efectuaba la labor de administrar el Poder Judicial de la Federación. Esta circunstancia conlleva algunas desventajas corno la sobrecarga de responsabilidades asignadas a los ministros y la probable ineficiencia que puede provocar, así corno la posibilidad de una contaminación entre ambas funciones. Por ejemplo, si la designación de nuevos jueces recae en los ministros, ello puede propiciar una indebida influencia de éstos sobre aquéllos. Con el propósito de eliminar la superposición de estas actividades se inició en varios países europeosv la práctica constitucional de crear un órgano especializado en la administración del Poder Judicial a cuyo cargo quedara la designación de jueces, su adscripción, la verificación y evaluación de su desempeño y, en general, toda la actividad administrativa que, corno es lógico, incluye decisiones muy importantes para la correcta impartición de justicia. Al inicio de su régimen presidencial, en diciembre de 1994, Ernesto Zedilla presentó una iniciativa de reforma constitucional inspirada parcialmente en los modelos italiano y español que habían creado este tipo de órganos administrativos a la manera de cuerpos colegiados integrados por personas con conocimiento de la materia, provenientes, en buena medida, de la propia función judicial. En algunos casos se acudia a la elección realizada entre jueces y magistrados para definir quienes de ellos se integrarían a dicha autoridad administrativa interna.
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Véase Juan José González Rívas, Derecho constitucional, 257 y siguientes.
J. M. Bosch Editor, Barcelona, 1997, págs.
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La reforma de diciembre de 1994creó el Consejo de la Judicatura Federal como un órgano del Poder Judicial de la Federación, lo que lo investía de una enorme jerarquía. De hecho, permitía dividir el enorme poder previo de la Corte, de modo que ésta se concentrara en sus decisiones jurisdiccionales y enviara todas las decisiones administrativas al Consejo reciénlcreado. Algún tiempo después por reforma de 11 de junio de 1999 la Suprema Corte avanzó en su intento de mantener control sobre las decisiones administrativas y un paso importante fue la desincorporación formal del Consejo de la Judicatura Federal de su consideración como depositario del Poder Judicial, bajo el argumento de que no cumple esencialmente la función de impartir justicia. En consecuencia, la redacción actual del art. 94 separa los órganos en que se deposita el Poder Judicial en su primer párrafo, del contenido del segundo que textualmente dice: "La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes:' Se excluye a la Suprema Corte de Justicia de la Nación expresamente para no someterla a la autoridad del mencionado Consejo. Debe quedar claro que la reformulación del texto constitucional indica en el art. lOO que se trata de "un órgano del Poder Judicial de la Federación': pero no es depositario de dicho poder. Sin ser, según lo dicho, un organismo autónomo, la Constitución lo dota, en el mencionado precepto, de "independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones': 18
11.5.1. Integración del Consejo de la Judicatura Federal Este órgano, según el art. lOO, se compone de siete miembros. Su presidente es ex oficio, es decir, en razón de su propio car~o, el ministro que presida la Suprema Corte de Justicia. Dos consejeros son designados por el Senado, uno por el Presidente de la República, y tres más por el Pleno 'de la Suprema Corte, de entre los jueces y magistrados. Con esta composición se pretende que intervengan los tres poderes a efecto de garantizar un equilibrio y la posibilidad de seleccionar a los miembros de entre diversos medios juridicos y no sólo del gremio judicial. Es importante que éste se encuentre debidamente representado ~de hecho, cuenta con cuatro de los siete lugares-e- pero tampoco es prudente que funciones como la designación de jueces y la vigilancia sobre su desempeño se efectúen exclusivamente por sus pares, miembros del Poder Judicial, pues pueden producirse distorsiones propias de un entorno demasiado cerrado donde las simpatías o antipatías influyen en las decísiones de
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Sobre los aspectos esenciales del Consejo de la Judicatura Federal véase Qué es el consejo de la Jufa [udicatura Federal, Poder Judicial Q.
dicatura Federal, Consejo de
de 2002.
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modo que afectan la objetividad. Por eso es bueno que se integren personas provenientes de otros ámbitos en que sea determinante la apreciación de otros poderes. En todo caso, la Constitución es muy clara en el art. 100, párrafo sexto, en cuanto a que "Los consejeros no representan a quien los designa, por lo que ejercerán su función con independencia e imparcialidad:' De este modo queda explícito que no hay nexo alguno de dependencia entre e! órgano que designa y los consejeros, y que éstos no rinden cuentas ante aquéllos. Su remoción sólo puede tener como causa la imputación de algún tipo de responsabilidad política, administrativa o penal en los términos del titulo cuarto constitucional, debido a que los consejeros de la judicatura Federal gozan de fuero constitucional según lo dispuesto en los arts. 110 Y111 y, en consecuencia, para removerlos se necesita un juicio político previo o una declaración de procedencia en las condiciones previstas en e! mencionado título cuarto." Es importante señalar que la designación de los consejeros surgidos de! seno de! propio Poder judicial, requieren el voto de por lo menos ocho ministros; se exige, pues, una mayoría calificada. En cuanto a los requisitos para ser consejero, éstos son los mismos que para ser ministro de la Corte. 20 El párrafo tercero del art. 100 introduce algunos criterios subjetivos adicionales al determinar que deben "ser personas que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades" y agrega "en el caso de los designados por la Suprema Corte, deberán gozar, además con reconocimiento en e! ámbito judicial': Dos aspectos relevantes para interpretar estos requerimientos: uno, el que parece excluir a personas sin experiencia administrativa previa como pueden ser los académicos que sólo se han desenvuelto en la docencia o la investigación y a los litigantes -aunque algunos de éstos podrian alegar a su favor el haber administrado algún bufete importante-, y dos, el que haya una referencia expresa al reconocimiento en e! ámbito judicial, de! que deben provenir, respecto de los designados por e! Pleno de la Corte. Esto implica que el Constituyente supone que los designados por los otros poderes no provendrán de dicho ámbito, sin embargo, no hay prohibición expresa al respecto. Es interesante apreciar que la reforma original de 1994 pretendía alejar totalmente a los ministros de la designación de miembros del Consejo de la judicatura Federal, pues se habia previsto que los que se integraran a dicho Consejo a partir de su condición de jueces o magistrados, fueran seleccionados por insaculación, es decir, por sorteo." Pero en virtud de que esta forma de designación no dio buenos resultados, los ministros recuperaron su facultad de intervenir en el nombramiento, dado que desde un principio se desechó también el sistema adoptado por algunos paises europeos que sirvieron de modelo, en los cuales los juzgadores eligen de
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Véase el capítulo 17. Véase el apartado 11.4.2. Sobre cómo operaba este método y sus deficiencias, véase Melgar Adalid, El Consejo de la Judicatura Federal, Porrúa, México, 1997, pág. 103.
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entre ellos a quienes habrán de representarlos de algún modo. Se pensó que un mecanismo de esta naturaleza produciría una indeseable actividad política en el medio judicial. Los consejeros son nombrados para un periodo de cinco años y no pueden ser designados para un periodo adicional. La duración, en el caso de! Presidente del Consejo, sufre una excepción, pues ten~rá ese cargo en tanto sea Presidente de la Suprema Corte. La renovación de los consejeros se realiza de manera escalonada, esto significa que los periodos no coinciden entre sí y por ello nunca se renueva el Consejo de manera total en un solo momento.
11.5.2. Funciones del Consejo de la Judicatura Como ya indicamos, este órgano tiene a su cargo tres grandes funciones: la administración, la vigilancia y la disciplina en e! interior de! Poder judicial de la Federación, con excepción de! personal que labora en la Suprema Corte. El Consejo puede funcionar en Pleno y en comisiones, pero siempre será el Pleno el encargado de resolver "sobre la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, asi como de los demás asuntos que la ley determine': La ley a la que alude aquí la Constitución es la Ley Orgánica del PoderJudicial de la Federación (LOP]F). Dicha ley debe establecer también, según lo dispone el texto constitucional, "las bases para la formación y actualízación de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e Independencla?" El propósito de esta disposición es contar con servidores públicos en el Poder judicial que desarrollen una carrera a lo largo de su vida, ascendiendo por una escala de cargos mediante méritos profesionales evaluados objetiva e imparcialmente por e! Consejo de la judicatura, sin injerencias externas y buscando alcanzar un desempeño excelente. No obstante la pretensión de independencia plena con la que nació este Consejo, la Constitución la somete a una cerrada tute!a por parte de la Corte, pues si bien la Norma Suprema lo faculta, en los términos que establezca la LOP]F, a "expedir acuerdos generales para e! adecuado ejercicio de sus funciones", igualmente atribuye a la Suprema Corte la posibilidad de que "solicite" al Consejo la expedición de aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal. Esta "solicitud" se convierte en una verdadera orden pues la propia Constitución otorga a la Corte el poder de "revisar, y en su caso, revocar los que el ConsejO apruebe". Para ello, se exige una mayoría calificada de cuando menos ocho votos de los ministros, pero evidentemente, la cohesión del cuerpo colegiado en torno 11a idea de supremacía de la Corte hará que ésta procure mantener su prevalencia sdbre el Consejo de la judicatura.
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Sobre la selección y designación capítulo VII.
de jueces y magistrados, '{é:il~~
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Otro elemento que somete plenamente al Consejo a los dictados de la Corte es la facultad que ésta tiene de revisar las decisiones "que se refieren a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces" para verificar que se ajusten al procedimiento previsto para esos fines en la LOPJF. Esta función revisora deja sin efecto la supuesta inatacabilidad de las decisiones del Consejo enunciada en el párrafo noveno del art. 100, que inicia con la frase: "Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y por tanto no procede juicio ni recurso alguno, en contra de las mismas..:: pero enseguida introduce como salvedad la revisión de las determinaciones anteriormente indicadas que son las más importantes asignadas al Consejo, de manera que sólo los asuntos administrativos o disciplinarios de menor importancia quedan resueltos en definitiva por dicho Consejo, sin que intervenga la Suprema Corte. E! Consejo de la judicatura dispone de la facultad de elaborar el presupuesto del Poder judicial Federal, con exclusión del correspondiente a la Suprema Corte y al Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación. La Corte elabora su propio presupuesto y el Tribunal el suyo y los tres presupuestos se entregan al Presidente de la Suprema Corte para que éste los remita -se entiende que al Ejecutivo- para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Otra limitante al Consejo de la [udicatura se encuentra en el hecho de que sólo parcialmente le compete la administración, vigilancia y disciplina del Tribunal Electoral, la cual corresponde, según el párrafo séptimo del art. 99, a una "Comisión del Consejo de la judicatura Federal" que en realidad no es tal, pues se integra con tres consejeros de la judicatura pero de ella forman parte un magistrado de la Sala Superior de dicho Tribunal, designado por insaculación, y el presidente del propio Tribunal, que presidirá la mencionada Comisión. El Consejo de la judicatura, con base en el párrafo sexto del art. 94, tiene a su cargo la determinación del "número, división en circuitos, competencia territorial y, en su caso, especialización por materia, de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y de los juzgados de Distrito".
11.5.3. Los Consejos de laJudicatura en las entidades federativas La reforma constitucional de 1994 en virtud de la cual se creó el Consejo de la judicatura Federal, previó marginalmente la posibilidad de que las entidades federativas establecieran órganos de la misma naturaleza al determinar que sus miembros disfrutaran de fuero constitucional ya que quedaron incluidos en los listados de los arts. 110 Y 111 constitucionales para el caso de que los estados constituyeran dichos consejos. Si bien no hay una obligación en el texto de la Constitución Federal, la mavoría de los estados de la República han adoptado esta figura en sus constituciones locales, con algunas excepciones como Yucatán y Baja California Sur." n
Sobre la primeraexpansión de esta figura en las entidadesfederativas, consúltese LosConsejos Mexicanosde la Judicatura. Régimen jurídico, Consejo de la Judicatura Federal, Themís, México. 199?
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11.6. La justicia electoral y elTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación El sistema de justicia electoral en nuestro pais ha transitado desde el procedimiento de plena auto calificación de las elecciones legislativas y la calificación de la elección presidencial por un órgano político corno es la Cámara de Diputados, hasta un sistema de heterocalificación total que !leja en manos de un órgano especializado del Poder Judicial la calificación en última instancia de la validez de los procesos electorales. La aparición de un esbozo del sistema de heterocalificación se da al surgir el Tribunal de lo Contencioso Electoral con motivo de la reforma constitucional de 1986. La función de dicho tribunal no satisfizo las expectativas de las fuerzas políticas y después de la elección de 1988 se planteó la necesidad de impulsar la creación de un Tribunal Electoral plenamente autónomo y con facultades definitivas de decisión. Por decreto publicado el6 de abril de 1990en el Diario Oficialde la Federación se creó constitucionalmente el Tribunal Electoral," para conocer de las impugnaciones en contra de las elecciones de diputados y senadores, pero se mantenía la figura del colegio electoral en cada una de las cámaras. La función del Tribunal Federal Electoral era resolver las impugnaciones y sus decisiones -decía la Constitución- tendrían carácter obligatorio, pero podrían ser modificadas o revocadas por los colegios electorales. La acción de éstos quedaba sujeta a requisitos que parecían hacer más difícil dícha modificación o revocación. Así, la decisión del colegio electoral para tener tales efectos debia tomarse por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes y se condicionaba a que de la revisión del asunto se dedujera que existían violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo, o cuando éste fuera contrario a Derecho. Tenían que probarse violaciones procedimentales que hubiesen impedido una adecuada valoración de la prueba o que existía una franca contradicción entre el fallo y la norma jurídica, además de que la mayoría calificada que se exigía hacía imprescindible la participación de diversos partidos en la resolución.
De cualquier modo, el sistema seguido en la reforma de 1990 mantenía como última instancia a los colegios electorale~ de cada Cámara, en consecuencia, el principio de la auto calificación permanecía vigente pese al avance de las facultades del órgano heterocalificador. La oposición al PR1 insistió en la necesidad de arribar a un sistema pleno de heterocalificación después de la elección de 1991 en la cual todavía se aplicó el método que acabamos de describir. En la reforma de 1993 se llegó finalmente a la adopción de un sistema de heterocalificación, depositando en el Tribunal Federal Electoral la facultad de tomar
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El Código Federal Electoral lo denominó Tribunal Federal Electoral.
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decisiones definitivas e inatacables respecto a la validez de las elecciones de diputados y senadores. Nótese que la elección presidencial durante todo este proceso permaneció inalterada en cuanto a su sistema de calificación, la cual correspondía a la Cámara de Diputados erigida en colegio electoral. En el art. 60 constitucional se incorporó, pues, desde 1993 el sistema de heterocalificación, pero el Tribunal Federal Electoral resultaba un órgano autónomo no vinculado al Poder Judicial. En el proceso de discusión de las reformas del periodo 1995-1996 una de las peticiones más insistentes del PAN fue precisamente la de incluir en el Poder Iudicial al referido Tribunal. Las negociaciones entre los partidos llegaron al consenso en cuanto a ese punto, y en la iniciativa presentada en conjunto por los coordinadores de los grupos parlamentarios de las cámaras legislativas y el Presidente de la República el 28 de julio de 1996, se generó una profunda modificación en esta materia al incorporarse el Tribunal Electoral al Poder Judicial. Además de ampliar su jurisdicción al conocimiento de impugnaciones de elecciones locales, también se constituyó todo un sistema de impugnaciones en materia electoral. Este tribunal vino a ser, de algún modo, sucesor del antiguo Tribunal Federal Electoral, con dos características de fondo que le dan una dimensión muy diferente. La primera es que el Tribunal Electoral es un órgano del Poder Judicial de la Federación, de acuerdo con lo señalado en el arto 94 de la Constitución. La segunda característica deriva de este mismo hecho y es que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene competencia no sólo en relación con las elecciones federales, sino también para conocer de impugnaciones de elecciones locales. De acuerdo con el art. 99 de la Constitución, el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en dicha materia como órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. La única excepción es la relativa al conocimiento de la posible inconstitucionalidad de normas electorales de carácter general, esta facultad le está atribuida a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por la fracc. II del art. 105 constitucional.
11.6.1. Integración delTribunal Electoral La configuración del Tribunal Electoral está prevista en el art. 99 constitucional. Existe un órgano supremo que es la Sala Superior, integrada por siete magistrados electorales que actúan permanentemente, lo cual se justifica por la competencia que se surte para este Tribunal en cuanto a elecciones locales realizadas de manera constante en todo el país. El presidente del Tribunal Electoral es electo por los miembros de Ja Sala Superior de entre ellos mismos y la duración de su encargo es; de cuatro años, pudiendo ser reelecto, de acuerdo COn el arto 190 de la LOPJF. La Sala Superior puede sesionar con la presencia de cuatro de sus siete miembros y su sede, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 187 de la LOPJF, será el Distríto Federal.
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La Constitución prevé la existencia de salas regionales como parte del Tribunal. Estas salas, como su nombre lo indica, tienen competencia sobre determinadas áreas del territorio nacional. Se trata de mantener la idea de que cada sala opere en cada una de las circunscripciones plurinominales existentes y ése es el propósito implícito en el texto constitucional, aunque no quede especificado para permitir que la legislación secundaria adapte las salas regionales a las necesidades prácticas en cada momento. La legislación ordinaria previó la existencia de cinco salas regionales. El art. 185 de la LOPJF establece "1 existencia de dichas salas y en el capítulo cuarto del Título Décimo Primero de la 'propia ley se regula su integración y funcionamiento.
Para que sesionen válidamente las salas regionales, de acuerdo con el art. 193, deberán contar con la presencia de los tres magistrados que las integran y sus resoluciones se adoptarán por unanimidad o 'mayoría de votos. El art. 99 constitucional señala que los magistrados electorales que integren la Sala Superior y las regionales serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se prevé que la ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes. En cuanto a los requisitos para ocupar dichos cargos, el mismo artIculo indica que para ser magistrado de la Sala Superior se necesita satisfacer los requisitos que establezca la ley, los cuales no podrán ser menores que los que se exigen para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; en tanto que para ser magistrado electoral de las salas regionales se deben satisfacer los requisitos señalados en la ley, que no podrán ser menores que los exigidos para ser magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito. Esta disposición se justifica plenamente porque para ser magistrado electoral, además de las características que se prevén para la función de ministro o de magistrado, se deben cubrir algunos aspectos concretos referentes a la imparcialidad electoral. De ahí que se disponga una cantidad mínima de requisitos en la Constitución, pero se faculte al Poder Legislativo para ampliarlos en cuanto a las funciones concretas que van a desarrollar estos juzgadores. Así, el legislador ordinario incorporó algunos requisitos adicionales en los arts. 212 y 213 de la LOPJF de acuerdo con la autorización que la propia Constitución señala. Éstos son para los magistrados de la Sala Superior: 1. contar con credencial para votar con fotografía; 2. no desempeñar ni haber desempeñado el cargo de presidente del Comité Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido político; 3. no haber sido registrado como candidato a cargo alguno de elección popular en los seis años anteriores a la designación, y 4. no desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal, distrital o municipal en algún partido político en los seis años anteríores a la designación. Para los magistrados de las salas regionales se exige ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos y contar con credencial liara vQ.tac
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grafía; tener por lo menos 35 años en el momento de la elección; gozar de buena
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reputación y no haber sido condenado por delito intencional con sanción privativa de libertad mayor de un año; contar con título de licenciado en derecho expedido legalmente y práctica profesional de cuando menos cinco años; de preferencia, tener conocimientos en materia electoral; no desempeñar ni haber desempeñado el cargo de presidente del Comité Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido político; no haber sido registrado como candidato a cargo alguno de elección popular en los seis años inmediatos anteriores a la' designación, y no desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal, distrital o municipal en algún partido político en los seis años inmediatos anteriores a la designación. Para las designaciones de magistrados electorales, el art. 198 de la LOPJF establece el procedimiento correspondiente. Indica que el pleno de la Suprema Corte aprobará por mayoría simple de los presentes en sesión privada las propuestas que en terna presentará a la Cámara de Senadores o, en su caso, a la Comisión Permanente. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación hará llegar a uno u otro cuerpo colegiado, según el caso, las propuestas del pleno, presentando una terna para cada uno de los cargos de magistrados que deban elegirse, ya sea para la Sala Superior o para las salas regionales. En cada caso se indicará la sala para la que se propone la terna. El Senado, de entre los candidatos de cada una de éstas, o la Comisión Permanente, tendrán ocho días para elegir a uno de ellos por la mayoría calificada de dos tercios y si ninguno de los candidatos de la terna obtiene dicha mayoría se notificará a la Suprema Corte para que se presente una nueva tema.Ja cual deberá enviarse dentro de los tres días siguientes, para que se vote a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la recepción de la nueva propuesta. La ley no prevé la solución si no se consigue la mayoría calificada de dos tercios en el caso de la segunda terna y esto hace necesario que la Ley Orgánica del Poder Legislativo prevea esta circunstancia a fin de encontrar la solución adecuada. Ésta podría ser, eventualmente, la insaculación de entre los miembros de la segunda terna. Debe reconocerse que tal previsión debería estar plasmada en la Constitución para evitar discusiones sobre la validez del mecanismo que se adopta a fin de resolver esta dificultad.
11.6.2. Duración de loscargos de los magistrados Los magistrados que integran la Sala Superior durarán en su encargo 10 años improrrogables, y los que integren las salas regionales serán designados para un periodo de ocho años improrrogables, salvo que sean promovidos a un cargo superior que sólo puede ser el de magistrado de la Sala Superior. En consecuencia, un magistrado de sala regional que haya cumplido incluso ocho años, puede ser designado. magistrado de la Sala Superior para un periodo adicional hasta de 10 años. Los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral están sujetos al mismo impedimento que se aplica a los ministros de la Suprema Corte, a los magistrados de circuito, a los jueces de distrito ya los consejeros de la Judicatura Federal, en cuanto a que no pueden, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su
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retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación. Quizás el haber incluido a los magistrados de la Sala Superior en este impedimento pueda parecer excesivo, dado que su especialidad es ajena a la actividad ~ormal de los tribunales en otras materias; no obstante, su pertenencia al propio Poder Judicial y la cercanía que esto puede producir con miembros del mismo, es un argumento poderoso a favor de que se les incluya dentro de la misma categoría que a los otros miembros de dicho Poder respecto a esta limitación. Igualmente se les aplica la regla de que no pueden durante su función aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de los estados, del Distrito Federal o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Los magistrados del Tribunal Electoral quedan sujetos también al régimen de: responsabilidades de servidores públicos establecido en el título cuarto de la Constitución.
11.6.3. Atribuciones delTribunal Electoral La lista de atribuciones de este Tribunal se encuentra también en el párrafo cuarto del art. 99 de la Constitución. Su contenido se desarrolla en la Ley Generaldel Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME) del 22 de noviembre de 1996. Es necesario señalar que el sustento constitucional de la LGSMIME está en la Base VI del art. 41 constitucional, cuyo texto ya señalaba con anterioridad que "para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales" Con la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996 se agregó: "y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación en los términos del artículo 99 de esta Constitución"." Se incluye también en el texto del art. 41 un principio general relativo a la materia electoral: en ella la interposíción de los medios de impugnación constitucionales o legales no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado. Esto tiene por objeto que no se entorpezca el desarrollo de la formación de la voluntad electoral mediante el uso del sistema de medios de impugnación. En consecuencia, los actos -incluidas las leyes electorales- y las resoluciones no se suspenden ni dejan de tener aplicación por la interposición de recursos que los combatan. De ahí también que sea necesario que exista un tiempo prudente dado en la propia ley, como se establece en diversas disposíciones que más adelante
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recomienuG la lectura de O\e:o. "K~~~... '1 )~'dn "Q7I.'\\\ Con\..\::., ElProceso Electoral, Porrúa, México, 2006.
Acerca del Derecho del proceso electoral,
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comentaremos, para que sea posible tratar de invalidar un acto que se considera contrario a la ley o a la Constitución sin que llegue a convertirse en un hecho consumado. En el art. 49 de la LGSMIME se contempla el juicio de inconformidad que procede durante el proceso electoral federal y exclusivamente durante la etapa de resultados y de declaraciones de validez. Mediante él se pueden impugnar las determinaciones de las autoridades electorales que violen normas constitucionales o legales relativas a las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados. El arto 50 de esta ley establece los actos impugnables a través de este juicio. Para el caso de la elección de diputados por mayoría relativa se pueden impugnar los resultados consignados en los actos de cómputo distrital, las declaraciones de validez de las elecciones; el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por la nulidad de la elección; las determinaciones sobre el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez respectivas, y los resultados consignados en las actas de cómputo distrital por error aritmético. Esto significa que la impugnación puede derivar de motivos de nulidad o de errores en el momento de hacer el cálculo o por algún otro motivo que hiciere no susceptible de expedirse la constancia de mayoría y validez a un determinado candidato. En cuanto a la elección de diputados por el principio de representación proporcional sólo pueden impugnarse los resultados consignados en las actas por nulidad de votación o por error aritmético, debido a que no hay un acto concreto de expedición de constancias individuales en este tipo de elección. Con respecto a los senadores electos por el principio de mayoría relativa se asientan los mismos motivos que en el caso de los diputados que se eligen por el principio descrito, en tanto que las impugnaciones relativas a la elección de senadores por el principio de representación proporcional se realizan en los mismos supuestos ya mencionados para la elección de diputados por la vía mencionada. De acuerdo con lo previsto en los arts. 76 y 77 de la LGSMIME, son causas de nulidad de la elección de diputados las siguientes: cuando alguna" o algunas de las causales de nulidad de la votación recibida en una casilla, que se prevén en el mencionado arto 75, ocurran en por lo menos 20% de las casillas en el distrito de que se trate; cuando no se instalen las casillasen 20% de las secciones del distrito; el hecho de que los dos integrantes de la fórmula de candidatos, el propietario y el suplente, resulten inelegibles, es decir, no reúnan los requisitos previstos para hacer posible su elección, como ser originario de la entidad en donde se desarrolle la misma o tener en ella un tiempo
mínimo deresidencia deseismeses, o no contar con la edad
mínima de 21 años para ser electo. En cuanto a las causales de nulidad de la elección de senadores en una entidad federativa se consideran las siguientes: cuando alguna o algunas de las causales de nulidad previstas en el art. 75 se acrediten en por lo menos 20% de las secciones
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de la entidad de que se trate o cuando no se instalen las casillas en 20% de las secciones de la propia entidad." Acerca de la inelegibilidad se prevé también la nulidad para el caso de que los dos integrantes de la fórmula que hubier~ obtenido la constancia de mayoría fueren inelegibles. Se establece en el inciso e) del párrafo primero del art. 77 que esta causa de nulidad, por supuesto, sólo afectará a l~ fórmula de candidatos en que concurran los motivos de inelegibilidad, pero no impactará a la otra fórmula presentada por el partido politico que hubiese obtenido la mayoría en el proceso electoral correspondiente. Debe recordarse que los senadores electos por mayoría en una entidad federativa son dos propietarios y dos suplentes, los cuales corresponden al partido que obtenga la mayor cantidad de votos en dicha entidad." El art. 78 de la LGSMIME regula la posibilidad de que las salas del Tribunal Electoral declaren la nulidad de una elección de diputados o senadores cuando se hayan cometido en forma generalizada violaciones substanciales en la jornada electoral en el distrito o la entidad de que se trate, que se encuentren plenamente acreditadas y se demuestre que las mismas fueron determinantes para el resultado de la elección. Como puede apreciarse, aquí' no se plantea un porcentaje mínimo para establecer la causal de nulidad, sino una situación de irregularidad generalizada. Se marca, no obstante, una condición que resulta particularmente relevante para tratar de impedir que algún partido provoque las condiciones de irregularidad a fin de beneficiarse con ellas, ya que en ese caso se aplica la salvedad de que las irregularidades sean imputables a los partidos promoventes o a sus candidatos. Esto quiere decir que si el partido que promueve el juicio o los candidatos presentados por él son los causantes de las condiciones de irregularidad, no podrán verse beneficiados por la causal de nulidad. La LGSMIME en su art. 61 regula el recurso de reconsideración que procederá para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las salas regionales en los juicios de inconformidad que se hayan protnovido en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realiza el Consejo General del Instituto, siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en dicho ordenamiento. Existe, pues, una posibilidad de impugnar las sentencias de las salas regionales ante la Sala Superior, pero para que proceda este recurso de reconsideración se establecen como presupuestos en el art. 62 los siguientes:
a) Que la sentencia de la sala regional del,tribunal haya: I
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Para profundizar en materia de nulidades, ccnsúltese Ma. Macarita Elizondo Gasperín, Causales de Nulidad Electoral. Doctrina jurisprudencial, Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, México, 2006.
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Véase el capítulo 7.
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1. Dejado de tomar en cuenta causales de nulidad previstas en el título sexto que hubiesen sido invocadas y debidamente probadas en tiempo y forma o por las cuales se hubiera podido modificar el resultado de la elección. 2. Otorgado indebidamente la constancia de mayoría y validez o asignando la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta a la que en principio se le otorgó o asignó. 3. Anulado indebidamente una elección. b) Que el Consejo General del Instituto Federal Electoral haya asignado de manera indebida diputados o senadores por el principio de representación proporcional:
1. Por existir error aritmético en los cómputos realizados por el propio Consejo. 2. Por no tomar en cuenta las sentencias que en su caso hubiesen dictado las salas del tribunal. 3. Por contravenir las reglas y fórmulas de asignación establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Es decir, en el caso de elecciones de mayoría, pueden hacerse valer causales de nulidad que se hubieren invocado y probado y que no hubieren sido tomadas en cuenta por la sala regional; que se haya cambiado el destinatario de la constancia de mayoría o haber anulado indebidamente una elección por considerar causas de nulidad que no existían. En cuanto a las elecciones de representación proporcional, la resolución puede basarse en un error aritmético, omitir realizar las correcciones en los cómputos derivadas de las sentencias de nulidad que hubiesen expedido las salas regionales o aplicar de manera indebida la fórmula de asignación, como ocurrió en la elección del Estado de México en noviembre de 1996, en que el Consejo Electoral del estado aplicó incorrectamente la fórmula y dicho acto fue corregido por el Tribunal Electoral estatal. A fin de evitar la aplicación de criterios abstractos de nulidad, la reforma de 2007 estableció en el art. 99 constitucional que sólo se podrá declarar la nulidad de una elección por causales que expresamente se establezcan en las leyes.
11.6.4. Calificación de la elección presidencial La fracc. II del párrafo cuarto del art. 99 constitucional dispone que el Tribunal Electoral tendrá facultades para resolver en forma definitiva e inatacable sobre las impugnadones que se presenten en contra de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales serán resueltas en única instancia por la Sala Superior. En la misma fracción se establece una facultad no jurisdiccional del tribuna!, ya que no consiste en resolver ninguna impugnación o conflicto electoral, sino en realizar el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos
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Mexicanos una vez resueltas, en su caso" las impugnaciones que se hubieren interpuesto. Esto quiere decir que se faculta al Tribunal Electoral a realizar una labor de indole administrativa electoral, que es la realización de dicho cómputo, atribución que antes correspondía a la Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral. De acuerdo con el texto constitucional, se plltean dos hipótesis: a) Que no existiere ninguna impugnación a la elección presidencial, en cuyo caso no habría ningún conflicto que resolver, sino simplemente sumar las cantidades de votos obtenidos en todos los distritos del país pqr los candidatos participantes y declarar a aquel que hubiese resultado triunfador. Deben deslindarse dos tareas de cómputo relativas a la elección presidencial: una primera que adjudica la propia Constitución en el art. 41 al Instituto Federal Electoral (IFE), cuando señala que éste realizará el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales a través de los consejos distritales de dicho Instituto. De tal suerte este órgano tiene la función de efectuar el cómputo de los votos emitidos para Presidente de la República en cada distrito, pero a partir de ese momento entra en operación una segunda tarea computacional puesto que los resultados tienen que ser remitidos al Tribunal Electoral para que éste efectúe el denominado cómputo final y declare triunfador al que tenga la mayoría de votos. b) Que existan impugnaciones a los resultados de la elección presidencial y en tal caso deberá resolverlas en una sola instancia la Sala Superior, para que, concluido ese procedimiento, realice el cómputo final y haga la declaratoria correspondiente. La Cámara de Diputados ahora nada más tiene la misión de dar a conocer la decisión del Tribunal mediante un bando previsto en la fracc. I del att, 74 constitucional, la cual señala como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados "Expedir el bando solemne para dar a conocer entoda la República la declaración de presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder )udicial de la Federación:' Aquí cabe plantearse una cuestión particularmente interesante: ¿qué sucede si la Cámara de Diputados no expide este bando solemne?, ¿tiene algún efecto sobre el resultado de la elección presidencial? A mi juicio, no tendría ningún efecto jurídico dado que se trata de una función meramente informativa y no de un acto constitutivo. Éste es, en todo caso, la declaración de validez que hace el Tribunal Electoral. Por otro lado, no cabría plantearse una controversia entre el Tribunal y la Cámara de Diputados porque no hay previsión en el art. 105 constitucional que aluda a esa posible controversia constitucional para ser conocida por la Suprema Corte de )usticia. Además, el Tribunal Electoral tiene atribuciones para resolver en materia de inconstitucionalidad de actos en el ámbito electoral. La negativa a expedir el referido bando constituiría una conducta inconstitucional que podría ser impugnada ante el propio Tribunal Electoral. En consecuencia, éste podría dictar las medidas necesarias para subsanar tal actitud inconstitucional de la Cámata de. D''í''J.t...dos., como la publicación del bando por sí ante la renuencia de la Cámara.
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Las impugnaciones de la elección presidencial se realizan a través del juicio de inconformidad, previsto en la LGSM1ME. El acto impugnable en esta elección lo constituyen los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por error aritmético, según se prevé en el art. 50 de esta ley. De acuerdo con la disposición constitucional que ya hemos comentado, la competencia para resolver estas impugnaciones corresponde únicamente a la Sala Superior del Tribunal Electoral. En la LGSM1ME no se incluyó un capítulo referido a las causales de nulidad de la elección de Presidente de la República ni un porcentaje específico de nulidades en el ámbito nacional que permitan considerar que existeu elementos para declarar la nulidad de dicha elección. En este caso, el Tribunal tendrá que proceder de acuerdo con lo establecido en el art. 2° de la ley comentada, aplicando una interpretación sistemática y funcional, y a falta de ésta, los principios generales del Derecho. Cabría la posibilidad de que dentro de dicha interpretación se consideraránpor analogía las causales que hemos señalado en el caso de la elección de diputados y senadores.
11,6.5. Impugnación de otros actos y resoluciones La fracc. JI[ del párrafo cuarto del art. 99 constitucional se refiere a la facultad del Tribunal Electoral para resolver las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal distintas a las señaladas en las dos fracciones previas. Aquí debe hacerse una distinción entre la impugnación de actos diversos a los relativos a resultados electorales que se dan durante el proceso electoral y actos que puedan ser impugnados por considerarlos inconstitucionales. En cuanto a los primeros, la LGSMIME establece el recurso de apelación para combatir decisiones de las autoridades electorales que no se refieran directamente a los resultados del proceso comicial. 11.6,6. El control de laconstitucionalidad de losactos y las resoluciones de las autoridades electorales Existen dos formas de control, una corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y la otra al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Esta dualidad resulta correcta porque el control de constitucionalidad que se reserva a la Suprema Corte de Justicia tiene que ver con las normas de carácter general, incluso cuando se trate de la materia electoral. Esto se logró mediante la modificación del art. 105 constitucional en su fracc. 11, de acuerdo con el decreto publicado el 22 de agosto de 1996, en virtud de la cual se eliminó la salvedad que existía respecto de las normas electorales, de tal modo que la Suprema Corte tiene una plenitud de control constitucional en todos los ámbitos de validez de las normas jurídicas. En la fracc. II del art. 105 se añadió el inciso f) para legitimar como sujetos activos de las acciones de inconstitucionalidad a los partidos políticos con registro ante el IFE, por conducto de sus dirigencias nacionales en el caso de impugnación de leyes electorales federales o locales, y también se otorgó posibilidad de accionar en este último rubro a los partidos políticos con registro estatal, a través de sus
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dirigencias, exclusivamente en el caso de que se impugne la inconstitucionalidad de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les hubiese otorgado el registro. Se plantea aquí la duda de si la legitimación para hacer valer la presunta inconstitucionalidad de una ley electoral sólo puede ser considerada como otorgada a los partidos políticos por la adición de ese inciso f). Es evidente que la interpretación correcta es en el sentido de que las leyes electorales pueden ser impugnadas por el procurador general de la República y cualquiera de los legitimados en los incisos a) al e), que son grupos de parlamentarios minoritarios, siempre y cuando lleguen a 33% minimo en la Cámara de Diputados, en el Senado, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en los órganos legislativos estatales. De esta manera, todos ellos tienen la posibilidad de interponer la acción de inconstitucionalidad referida a leyes electorales. La manera ~orrecta de interpretar el inciso f) es que los partidos políticos tienen esa posibilidad solamente respecto de las leyes de esa materia y no de otras. En el art. 71 de la Ley Reglamentaria de las fraccs. 1 y II del art. 105 constitucional (LRFI05) se incluyó una disposición restrictiva en cuanto a que la Suprema Corte de Justicia, al sentenciar los casos sobre no conformidad de las leyes electorales con la Constitución, sólo podrá referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial; es decir, aquí no hay suplencia de la queja acerca de la posibilidad de examinar otras razones de ínconstitucionalidad distintas a las que haya planteado el pro¡novente. Tal precepto se justifica en razón de que podria considerarse que la Corte asume una posición parcial a favor de algún partido político, dado que éstos son los interesados en ese tipo de acciones de inconstitucionalidad y entre los dos valores en juego -preservar la vigencia de las normas constitucionales aun en el caso de que no se hubiere reclamado una inconstitucionalidad específica que pueda ser percibida por la Corte, y no politizar a ese alto Tribunal o no hacerlo aparecer como asumiendo posiciones partidistas- se escogió este segundo como prioritario para evitar algo que tradicionalmente se ha mantenido como un principio de nuestro sistema jurisdiccional: el carácter apartidista de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se añadió en el texto constitucional también una expresión aparentemente innecesaria pero tendente a reforzar la exclusividad de la acción de inconstitucionalidad como forma de impugnar la posible desviación de una ley electoral respecto del texto de la Norma Suprema. En ella se indica que ésta es la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución, con objeto de dejar claramente establecido que no procede el amparo contra las leyes electorales. Asimismo, se incorporó al art. 10$ de la Constitución la obligación de que las leyes electorales tanto de carácter federal como locales se promulguen y publiquen por lo menos 90 días antes de que se inicie el procedimiento electoral en que vayan a aplicarse y durante dicho proceso no podrá haber modificaciones legales fundamentales. Aquí, el Constituyente Permanente. aíllica Il\\~ 'b""-"o"'"'''' 'i'''<'' ,"""
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razonable y le impone una prohibición a los legisladores para modificar de manera fundamental las leyes electorales durante el periodo señalado. Finalmente, la naturaleza fundamental o no de dichas reformas tendria que ser resuelta por la propia Corte a través de una acción de in constitucionalidad o por la Sala Superior del Tribunal Electoral si se alega su aplicación en un caso concreto. En cuanto a la impugnación que cuestione la constitucicnalidad de actos concretos efectuados por las autoridades electorales, ésta puede interponerse a través de los recursos previstos por la LGSMIME y resulta competente el Tribunal Electoral. De tal manera que el control de constitucionalidad de actos específicos no se ejerce ni por la via de amparo a través de los órganos tradicionales del Poder Judicial, ni por controversias de tipo constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, sino que se deja en el ámbito del Tribunal Electoral para que éste sea la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, como lo expresa el art. 99 que señala claramente ese rango supremo del Tribunal, excepto lo referente a la frace. II del art. 105 en cuanto a la competencia de la Suprema Corte para el control de constitucionalidad de las leyes electorales. Este doble control había sido desvirtuado por la Corte que mediante resoluciones jurisprudenciales habia privado al Tribunal del ejercicio del control de constitucionalidad impidiéndole decretar la inaplicabilidad de una norma a un caso concreto por estimarla violatoria de la Constitución. Esta situación se corrigió con la reforma al art. 99 efectuada en 200?28 La LGSMIME dice en su art. 3° que para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y las resoluciones de la autoridad electoral federal se establecen los recursos de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración. Como ya hemos dicho, el recurso de apelación se refiere a actos que no están vinculadas directamente a los resultados electorales, el juicio de inconformidad permite impugnar dichos resultados y el recurso de reconsideración da lugar a que las resoluciones recaídas en el juicio de inconformidad sean revisadas por la Sala Superior. Mención aparte merece el control de la constitucionalidad de actos específicos realizados por autoridades locales, dado que permite al Poder Judicial de la Federación establecer un sistema de supervisión de todos los procesos electorales del pais incluyendo, por supuesto, a los que se efectúan en el interior de los estados y en el Distrito Federal. Con ese objeto, la ley mencionada crea el juicio de revisión constitucional electoral "para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas': Se configura asi un sistema integral de control constitucional de las elecciones tanto en el plano federal como en el local; es decir, el Poder Judicial federal queda facultado por la vía del control de la constitucionalidad para revisar incluso el apego a la legalidad loca] de actos de las autoridades electorales, pero cumpliéndose t 28
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Véase más adelante en el apartadosobre jurisprudencialo referentea la contradicción de tesis entre el Tribunal Electoraly la SupremaCorte.
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ciertos requisitos. El primero es que se trate de resoluciones o actos definitivos y firmes, esto quiere decir que se hayan agotado todas las instancias señaladas en la legislación local de manera que sólo una vez que haya quedado firme el acto a nivel de la autoridad jurisdiccional de la entidad federativa, sea posible acudir a la jurisdicción federal. Además, debe tratarse de actos o resoluciones que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso o el resultado final de las elecciones, lo cual significa que los actos cometidos puedan constituir situaciones que modifiquen el resultado final o que impidan que éste pueda producirse en un determinado sentido; por ejemplo, si se niega el registro por una supuesta inelegibilidad a un candidato, es evidente que si ese acto queda firme a nivel local y es ilegal, no le permitiria a dicho candidato participar y, evidentemente, mucho menos triunfar, de tal modo que sí sería impugnable porque sus efectos son determinantes para el desarrollo del proceso. Asimismo, si se trata de una situación en la que por no haberse anulado un determinado número de casillas que eran anulables se modifique el resultado de la elección, es procedente la impugnación ante el Tribunal Electoral. En cambio, si la decisión tomada se refiriera, por ejemplo. a la no acreditación de cierto número de representantes en las casillas, aún suponiendo'que ese hecho hubiera sido ilegal, no sería determinante para el resultado del proceso si no se demuestra que hubo alteración de resultados; o bien si se alegara que se dejaron de anular cinco casillas, cuya votación, en todo caso, no implicara la modificación del resultado electoral, entonces es claro que tampoco procedería un recurso ante el Tribunal. Por otro lado, se condiciona el uso de esta vía a que la reparación solicitada sea posible en lo material y lo jurídico dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión correspondiente. Esta última condicionante debe interpretarse de manera sistemática en relación con' otras disposiciones, tanto constitucionales como legales tendentes a que las decisiones se tomen dentro de ciertos plazos y a que las leyes se emitan con anterioridad sufictente como para que sea posible acudir al sistema de impugnaciones a nivel federal. No es admisible que por una situación estrictamente fáctica que haga imposible la reparación se evite el empleo de la vía constitucional para el control de las elecciones locales, sino que dadas las condiciones de emisión de la legislación local y los plazos que ésta debe contener para que sea posible acudir al Poder Judicial federal se debe, pues, estar en condiciones de cumplir con las disposiciones que buscan someter todos los actos de las autoridades electorales al Poder Judicial. Es evidente que, si dentro de los plazos razonables previstos y por motivos no atribuibles a los órganos jurisdiccionales y legislativos o a las autoridades electorales resulta materialmente imposible la reparación, entonces procederia la aplicación de la parte final de esta fracc. IV del art. 99, pero la idea general es que todo el sistema esté construido de tal manera que los tiempos permitan acudir con oportunidad a la impugnación ante las autoridades tanto locales como federales. La LGSMIME crea el juicio de revi$ión constitucillnal ek1 ",...x... do..., ttiw.'te a este tipo de impugnaciones. En el art. 86 establece las condicionantes para que
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se pueda acudir a dicha vía en el ámbito federal y reitera lo que señala la fracc. IV del párrafo cuarto del art. 99 constitucional. La competencia para resolver los juicios de revisión constitucional electoral es exclusiva de la Sala Superior del Tribunal Electoral en única instancia. Este tipo de juicios sólo pueden ser promovidos por los partidos políticos a través de sus representantes legítimos. La sentencia que recaiga podrá tener los efectos siguientes: confirmar el acto O resolución impugnado, revocar o modificar el acto o resolución impugnado y, consecuentemente, proveer lo necesario para reparar la violación constitucional que se haya cometido. Este inciso debe interpretarse en el sentido de que el Tribunal Electoral tiene una amplia discrecionalidad para tomar las decisiones que impidan la violación constitucional mediante la asunción ilegítima de un cargo al que no se tenga derecho.
11.6.7. Atribuciones en materia de derechos políticos ciudadanos La fracc. V del art. 99 constitucional le otorga facultades al Tribunal Electoral para conocer de las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señale esta Constitución y las leyes. 11.6.8. Competencia en materia de diferencias laborales Estas facultades se encuentran en las fraccs. VI y VII del art. 99 constitucional y tienen por objeto establecer un marco jurídico para resolver los conflictos entre los órganos electorales y sus servidores. Tal solución tíene el propósito de no someter a otras autoridades distintas del órgano jurisdiccional supremo en materia electoral este tipo de conflictos, ya que podrían llegar a tener también una naturaleza política, la cual se empleará para entorpecer las tareas de las autoridades electorales y contaminar otras áreas de la judicatura. Se recurre a un método semejante al que se usa para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva los conflictos entre ella y sus servidores, dado que en ambos casos se trata de un órgano jurisdiccional supremo, de manera que se presume la garantia de que los fallos que emitan estarán estrictamente apegados al orden jurídico. Ahora bien, el desarrollo de estas facultades señaladas en las fraccs. VI y VII del art. 99 constitucional, tiene una vertiente distinta en la legislación ordinaria. La LGSMIME contiene normas aplicables solamente a los conflictos o las diferencias laborales entre el IFE Ysus servidores y establece un juicio específico para ello que se regula en el Libro Quinto, pero en este instrumento legislativo no se desarrolla la función de dirimir Jos conflictos o las diferenciasentre el Tribunaly sus servidores. Esto se debe a que el legislador ordinario hizo una interpretación constitucional que combina la facultad de la fracc. VI del art. 99 con la existencia de un órgano especializado para atender a la administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal Electoral.
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En el propio art. 99 en su párrafo séptimo se establece una excepción a la función general asignada al Consejo de la judicatura Federal para encargarse de la administración, vigilancia y disciplina del Poder judicial Federal. En realidad, esta excepción se agrega a la que ya existe en relación con la Suprema Corte de justicia de la Nación, que se autorregula al respecto. Para el Tribunal Electoral el Constituyente Permanente previno un órgano mixto, al cual considera como una comisión del Consejo de la Judicatura Federal, si ~ien está integrado por miembros de este Consejo y por magistrados del Tribunal' Electoral. Así, esta comisión del Consejo de la judicatura se conforma por el presidente del Tribunal Electoral, quien la preside, un magistrado electoral de la Sala Superior y tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal; en total, cinco personas, tres de ellas pertenecientes al Consejo de la judicatura y dos al Tribunal Electoral. Los aspectos relativos a la aplicación de disposiciones laborales al personal del Tribunal Electoral quedan comprendidos dentro de las facultades que se otorgan a la Comisión de Administración, que es como denominó la LorJF a esta Comisión del Consejo de la judicatura Federal aludida en la Constitución. Lo curioso de la fórmula adoptada es que dicha ley se refirió a la Comisión de Administración como una comisión del Tribunal Electoral, en tanto que la Constitución la considera una comisión del Consejo de la judicatura Federal.
11.7. La jurisprudencia El arl. 94 constitucional establece que "La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación:' El desarrollo en la legislación ordinaria de esta norma constitucional se realiza a través de tres leyes diferentes: la de Amparo, la Orgánica del Poder judicial de la Federación y la Reglamentaria de las fraccs. 1 y II del art, 105 de la Constitución. Las normas generales básicas aplicables a la jurisprudencia se contienen en los arts. 192 a 197-B de la Ley de Amparo (LA), reglamentaria de los arts. 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ahí se determina que: "Las resoluciones constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias ejecutorias ininterrumpidas por otra en contrario, que hayan sido aprobadas por lo menos por ocho ministros si se tratara de jurisprudencia del pleno, o por cuatro ministros, enllos casos de jurisprudencia de las salas:' A esta forma de establecer jurisprudencia se le llama jurisprudencia por reiteración ya que se forma por la repetición de un criterio en casos similares que se resuelvan del mismo modo cinco veces consecutivas. Otra manera de establecer jurisprudencia es la denominada jurisprudencia por contradicción prevista en la parte final del arl. 192 de la LA al decir: "También
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constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis de Salas y de Tribunales Colegiados:' Las Salas pueden sostener criterios contradictorios el resolver asuntos, e igualmente ocurre entre los Tribunales Colegiados; en esos casos el Pleno de la Corte determina en una sola ocasión cuál es el criterio que debe prevalecer y así se establece la jurisprudencia. También puede existir contradicción entre lo resuelto por alguna Sala de la Corte y el Tribunal Electoral, en cuyo caso el Pleno de la Corte resuelve la contradicción y sienta jurisprudencia. En la jurisprudencia por contradicción lo que resuelva el Pleno no afecta las sentencias contradictorias que le dieron lugar, incluso aquella que contenga el criterio rechazado queda firme. En materia electoral la jurisprudencia por reiteración se establece por tres sentencias de la Sala Superior no interrumpidas por otra en contrario que sostengan el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma o por cinco sentencias de las salas regionales, de las mismas características antes señaladas y cuyo criterio sea ratificado por la Sala Superior (art. 232, LOPJF). En esta materia, la jurisprudencia por contradicción de criterios entre las salas regionales o entre éstas y la Sala Superior se fija por resolución de esta última a solicitud de una sala, un magistrado electoral de cualquier sala o por las partes y el criterio que prevalezca será obligatorio a partir de que se haga la declaración respectiva, sin que puedan modificarse los efectos de las sentencias dictadas con anterioridad.
11.7.1. Órganos facultados para establecer jurisprudencia Los órganos facultados para sentar jurisprudencia son el Pleno de la Corte, las Salas de la Corte, los Tribunales Colegiados de Circuito, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y las Salas Regionales de éste. Algunos órganos están facultados para emitirla y al mismo tiempo quedan obligados por la jurisprudencia establecida por sus superiores, y otros órganos sólo están obligados por aquélla, como se muestra en el esquema siguiente: Pleno de la Suprema Corte Salas de la Suprema Corte ORGANOS FACULTADOS
Sala Superior del Tribunal Electoral SalasRegionales del Tribunal Electoral Tribunales Colegiados de Circuito Tribunales Unitarios de Circuito
Juzgados de Distrito ORGANOS OBLIGADOS
Tribunales militares Tribunales y juzgadosde las entidades federativas
Tribunalesadministrativos y del trabajo locales y federales Instituto Federal Electoral Autoridades electorales locales de los estados y el Distrito Federal en los casos previstos en el art. 233 de la LOPlF
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Al respecto, el arto 192 de la LA prevé lo siguiente: La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatoria para éstas en tratándose de las que decrete
el Pleno, y además para los TribunaleJ Unitarios y Colegiados de Circuito, los juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los estados y del Distrito Federal; y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. Por su parte, el arto 233 de la LOPJF dice: La jurisprudencia del Tribunal Electoral será obligatoria en todos los casos para las Salas y el Instituto Federal Electoral. Asimismo, lo será para las autoridades electorales locales, cuando se .declare jurisprudencia en asuntos relativos a derechos político-electorales de los ciudadanos o en aquellos en que se
hayan impugnado actos o resoluciones de esas autoridades, en los términos previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes respectivas.
En cuanto a la obligatoriedad de la jurisprudencia establecida por los Tribunales Colegiados, el arto 193 de la LA dispone: La jurisprudencia que establezca cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito es obligatoria para los tribunales unitarios, los juzgados de Distri-
to, los tribunales militares y judiciales del fuero común de los estados y del Distrito Federal, y los tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. Las resoluciones de los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados que integren cada tribunal colegiado.
Las tesis jurisprudenciales emitidas por los distintos órganos deben ser numeradas y publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, según señala el arto 195 de la LA. Tratándose de la materia electoral se publicarán en el órgano de difusión del Tribunal, de acuerdo con el arto 232 de la LOPJF in fine. Este aspecto es muy importante para los litigantes pues el arto 196 de la LA dispone cómo debe invocarse la [urisprudencia por las partes al señalar: Cuando las partes invoquen en el juicio de amparo la jurisprudencia del Pleno
o de las Salas de la Suprema Corte o de los Tribunales Colegiados de Circuito, lo
fiarán por escrito, expresando
el número y órgano )UTlso\cóona\ que \a
integró, y el rubro y tesis de aquélla.
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Si cualquiera de las partes invoca ante un Tribunal Colegiado de Circuito la jurisprudencia establecida por otro, el tribunal del conocimi~nto
deberá: I. Verificar la existencia de la-tesis jurisprudencial invocada;
11. Cerciorarse de la aplicabilidad de la tesis jurisprudencial invocada, al caso
concreto en estudio; y III. Adoptar dicha tesis jurisprudencial en su resolución, o resolver expresando las razones por las cuales considera que no debe confirmarse el criterio sostenido en la referida tesis jurisprudencial.
En la última hipótesis de la fracción IJI del presente articulo, el tribunal de conocimiento remitirá los autos a la Suprema Corte de Justicia para que resuelva sobre la contradicción.
Respecto de quiénes se encuentran legitimados para denunciar una contradicción de tesis entre diversos órganos cuyos criterios puedan entrar en conflicto, el señalamiento se contiene en los arts. 197 y 197-A de la LA yen el párrafo penúltimo del art. 232 de la LOPJF. En los respectivos ámbitos jurisdiccionales de los estados existe también la creación de jurisprudencia por los órganos judiciales de mayor importancia que se denominan Tribunal Supremo o Tribunal Superior y que obligan al Poder Judicial estatal de que se trate en los términos de las constituciones locales y de la legislación correspondiente. En algunos casos, como en la Constitución de Veracruz, se prevé que la jurisprudencia estatal obligue a todos las autoridades y no solamente a las judiciales.
11.7.2. Interrupción de lajurisprudencia La jurisprudencia establecida no es inmutable, puede interrumpirse de acuerdo con las reglas determinadas en las propias leyes. Así, la LA en su art. 194 señala que: La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener carácter obligatorio, siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por ocho ministros, si se trata de la sustentada por el pleno; por cuatro, si es de una sala, y por unanimidad
de votos tratándose de la de un Tribunal Colegiadode Circuito. En todo caso, en la ejecutoria respectiva deberán expresarse las razones en que se apoye la interrupción, las cuales se referirán a las que se tuvieron en consideración para establecer la jurisprudencia relativa. Para )a
modi.ficación de la jurisprudencia se observarán las mismas re-
glas establecidas por esta Ley, para su formación. J
El último párrafo citado se entiende en el sentido de que la interrupción de la obligatoriedad de la jurisprudencia por la decisión que la deja sin efecto, no sienta
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una nueva jurisprudencia hasta que se cumpla la reiteración de casos con los votos necesarios que es aplicable a cada órgano que puede sustentarla. En cuanto a la interrupción de la jurisprudencia en materia electoral, ésta se encuentra prevista en el art. 234 de la LOPJF en los términos siguientes: La jurisprudencia del Tribunal Electoral se interrumpirá y dejará de tener carácter obligatorio, siempre y cuandohaya un pronunciamiento en contrario por mayoría de cinco votos de los miembros de la Sala Superior. En la resolución respectiva se expresarán las razones en que se funde el cambio de criterio, el cual constituirá jurisprudencia cuando se den los supuestos previstos
por las fracciones 1 y II del artículo 232 de esta ley. La LOPJF contiene reglas aplicables a la jurisprudencia en sus arts. 177 a 179. En el primero de ellos se prevé: La jurisprudencia que deban establecer la Suprema Corte de Justicia funcio-
nando en Pleno, las Salas de la misma y los tribunales colegiados de circuito en las ejecutorias que pronuncien en los asuntos de su competencia distintos
del juicio de amparo, se regirán por las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo en los casos en que la ley de la materia contuviera disposición expresa en otro sentido.
En cuanto a disposiciones contenidas en leyes especificas de otras materias, de las que resulte un efecto de jurisprudencia, encontramos los arts. 43 y 73 de la Ley Reglamentaria de las fraccs. 1 y II del art. 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LRF, 105). El art. 73, aplicable a las acciones de inconstitucionalidad, remite al 43 que dice textualmente: Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las
sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunalesmilitares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y Administrativos y del Trabajo, sean estos federales o locales. Con base en estas disposiciones la Suprema Corte ha generalizado la práctica de extraer razonamientos que no tienen que ver directamente con el fondo de la resolución tomada en el caso concreto que ha resuelto y votarlos por separado para sentarlos como tesis jurisprudenciales, ,si son aprobados por ocho votos cuando menos. Así ocurre, por ejemplo, en el ¿laso del derecho a la vidar? en cuanto a la protección de ésta desde el momento de la concepción. Este razonamiento derivó
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Vedse la tesis PI/. 14/2002,
pág. 588.
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de la discusión de un caso denominado Ley Robles en el que se discutía la constitucionalidad de la autorización otorgada por el Ministerio Público en el Distrito Federal para poder abortar y la ley impugnada en la Acción de Inconstitucionalidad 10/2000 quedó firme porque no se alcanzaron los ocho votos necesarios para declararla inconstitucional. Esta práctica excesiva de la Suprema Corte ha dado pie a una especie de legislación paralela emitida por nuestro Máximo Tribunal al fijar corno criterios jurisprudenciales razonamientos que se expresan a la manera de reglas generales para ser atendidas obligatoriamente por todos los tribunales, aunque tales razonamientos no tengan que ver con el fondo del asunto resuelto. Esto debe corregirse porque desvirtúa la función jurisdiccional de la Corte al invadir la esfera del Poder Legislativo, dado que la jurisprudencia debe resultar de la interpretación de la Constitución o de la ley a los casos concretos controvertidos para que todos aquellos que tengan las mismas características se resuelvan del mismo modo, pero no extraer fórmulas generales derivadas del contenido de la discusión de los ministros para convertirlos en tesis de jurisprudencia que no guardan relación con la cuestión controvertida que da motivo a la sentencia. Afortunadamente, la propia Suprema Corte parece estar percatándose de esto, según pudo apreciarse en una interesantísima discusión desarrollada los días 4, 6 Y 10 de septiembre de 2007 respecto de la solicitud de modificación de jurisprudencia formulada por la señora ministra Margarita Beatriz Luna Ramos respecto de las tesis números P./j.25/2002 y P./j.26/2002.30 Fuera de esta desviación, debe reconocerse que la jurisprudencia de la Corte ha adquirido un rango muy relevante corno fuente de Derecho, pues a partir de las reformas de 1994 por las que se renovó integralmente dicho órgano y se le dotó de funciones de verdadero Tribunal Constitucional, ha cumplido su elevada función con independencia respecto de los otros poderes, en particular el Ejecutivo, al que había estado subordinada tradicionalmente yeso le ha dado la característica de verdadero poder del Estado, fortaleciendo el sistema de división de poderes previsto por la Constitución. En la actualidad, todo estudio jurídico y cualquier litigio exigen la consulta a la jurisprudencia que constituye una fuente cada día más importante del Derecho constitucional. En cuanto a las disposiciones aplicables a la jurisprudencia, es evidente que se requiere una unificación y sistematización que evite la dispersión y las confusiones a que da lugar. Es necesario que todo lo relativo a la misma se contenga en un solo
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Véase la pá.gina web de Ja Suprema Cortede Justicia de la Nación en dondepuede consultar la versión estenográficade esta discusión sobre lanaturaleza y los alcancesde estos razonamientos, si bien
en relación con un caso de contradicción de tesis vinculado al cuestionamiento de la constitucionalidad de leyes electorales, pero que es muy ilustrativo de los problemas que se producen a partir de la votación de estos criterios generalizados a manera de normas abstractas desvinculadas del caso concreto.
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capítulo de la LOPJF, independientemente de los órganos que la emitan y los motivos de los que se trate. I
I 11.7.3. Votos particulares Aunque no tienen carácter obligatorio, en este mismo tema es conveniente mencionar los votos particulares, también conocidos en la doctrina como opiniones disidentes, los cuales son documentos que contienen los razonamientos de uno o varios miembros del órgano jurisdiccional de que se trate (ministros o magistrados) en los que expone un punto de vista jurídico diferente al sostenido por la mayoría de dichos miembros que han tomado la resolución del tribunal. Estos votos son importantes porque en ellos pueden basarse alegatos contra la jurisprudencia existente. Su publicación se regula por el arl. 197-B de la LA.
11.8. La procuración dejusticia y el Ministerio Público La función jurisdiccional se produce con motivo de la acción ejercida ante los órganos que la desempeñan para aplicar la.ley en el caso concreto controvertido. En la materia penal dicha aplicación se realiza a partir de la acción ejercitada por un órgano especializado al que se denomina Ministerio Público. Aun cuando éste no es un órgano del Poder Judicial ya que en la práctica se encuadra dentro del Ejecutivo, su regulación constitucional se contiene en el capítulo correspondiente al mencionado Poder Judicial. Esta ambivalencia refleja la función intermediaria entre la actividad administrativa de búsqufda de los elementos para perseguir a los delincuentes y su condición de instrumento indispensable para la consecución de una resolución jurisdiccional. El Ministerio Público es una institución tendiente a evitar que el propio Poder Judicial efectúe la función persecutoria de modo que acabe actuando como juez y parte. Su origen se encuentra fundamentalmente en Francia, pero el Derecho mexicano ha tomado rasgos de instituciones semejantes en España y Estados Unidos de América. La inclusión de este órgano en el sistema constitucional data de la reforma del 22 de mayo de 1900 y su sistematización plena se da en el texto de la Constitución de 1917 en sus arts. 21 y 102.3 1 En el primero de los articulas mencionados se determina que "la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público': de manera que esta disposición abarca tanto a la organización federal como a la de cada uno de los estados y al Distrito Federal que cuentan ~on su respectivo Ministerio Público local para la persecución de los delitos del fuera común. Cada entidad federativa dispone, en consecuencia, de una Procuraduria de Justicia, cuyo titular es el responsable
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Para una amplia exposición de la historia de esta figura consúltese la obra coordinada por y documentos para la historia de la Procuíl1du.r\Q. Ge:n~1U\ ée \n l\.epú'o\\co., "?Gl\., México,1987.
mí; Apuntes
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del Ministerio Público, como institución unitaria, regulada en las constituciones locales y en el Distrito Federal por el art. 122 constitucional. En el ámbito federal, el Ministerio Público se rige por lo dispuesto en el art. 102 constitucional, en el cual queda evidente su vinculo con el Poder Ejecutivo al disponerse que sus "funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo de acuerdo con la ley respectiva'. Esta relación no debe entenderse como subordinación al Presidente de la República, pues la procuración de justicia tiene que efectuarse con autonomía técnica en función de cómo se aplican las normas jurídicas. La designación por el Ejecutivo no debe implicar una dependencia respecto de dicho poder, como el Consejero de la Judicatura designado por él no es su subordinado." Por eso la Procuraduría General de la República no se inserta en el marco de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuenta con su propia Ley Orgánica." En marzo de 2008 se encontraba en su trámite final una reforma dirigida a modificar la naturaleza del Ministerio Público. Hasta antes de dicha modificación, que tendría que ser aprobada por la mayoría de las legislaturas de los estados, el art. 21 constitucional venía disponiendo que: "la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato" Al modificarse este artículo diría: "La investigacíón de los delitos corresponde al Ministerio Público", retirándose de su texto la palabra persecución, con lo que de algún modo se abre una extraña posibilidad de transferir parte del procedimiento al propio Poder Judicial, pues es evidente que al eliminar una referencia expresa a la persecución durante todo el proceso por parte del Ministerio Público, podría llegar a justificarse una intervención de tipo judicial que implicaría el riesgo de regresar al sistema inquisitorial, abandonado prácticamente desde principios del siglo xx, y que ahora con la etiqueta de "acusatorio" -que se le coloca al proceso penal en el art. 20 constitucional- puedan acabar introduciéndose algunos elementos inquisitoriales. Aunque la disposición se orienta a permitir la privatización de la acción penal, arrebatando al Ministerio Público el monopolio'de su ejercicio para continuar el modelo privatizador en todos los campos, el efecto lateral de la supresión de la exclusividad en la persecución puede resultar muy delicado. Aún más inquietante es lo que dispone enseguida esta reforma al art. 21, que luego de decir que la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público, agrega "y a las policías", así, de manera generalizada. Ello, introduce un esquema en el que todas las policías incluidas las preventivas o las que ejercen actividades especializadas como la vigilancia aduanera o la de caminos, se convierten en entes investigadores que pueden pretender igualarse a la función constitucional del Mi»ísteric Público por el trato igualitario que les da el texto antes señalado. Es verdad
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Véase el apartado 11.5.1 Sobre la auténtica autonomía del Ministerio Público, véase Jorge Carpizo, Confepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, op. cit., pág. 169.
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que a continuación se prevé en el propio articulo constitucional que las referidas policías "actuarán bajo la conducción y mando de aquél': pero esta expresión atempera la fuerza del ordenamiento en su versión original en la que se planteaba la existencia de una sola policía que tendría el carácter de auxiliar del Ministerio Público -la cual se entiende estaría especializada en la investigación- y que actuaría "bajo la autoridad y mando inmediato" de dicho Ministerio Público. Es innegable que al retirarle la condición de "auxiliar" a una única policía dependiente de la mencionada institución y sustituir los términos autoridad y mando inmediato por los de conducción y mando se disminuye el imperio constitucional del Ministerio Público y puede propiciarse una dispersión carente de control de las funciones policiacas en el terreno de la investigación con el correspondiente riesgo para la tranquilidad y seguridad de los gobernados. Por otro lado la reforma en cuestión introduce una especie de privatización de la función persecutoria penal al retirarle al Ministerio Público el ejercicio monopólico de la misma. El texto de la reforma al art. 21 dice: "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde allMinisterio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicíal" Esta transformación implica el reconocimiento del propio Estado en cuanto a la incapacidad del Ministerio Público para cumplir la tarea constitucional que tenía asignada y tendrán que ser los particulares los que suplan esa deficiencia y encuentren fórmulas para defender sus derechos. Esta medida plantea serias dificultades, ya que puede propiciar la corrupción en órganos judiciales que se pongan de acuerdo con abogados inescrupulosos para llevar adelante causas penales sin la intervención del Ministerio Público; así, en lugar de corregir los problemas de la aplicación en la práctica del diseño original de la Constitución, con la reforma tales problemas podrían multiplicarse. Una fórmula mucho más eficaz para la defensa de intereses particulares que no debieran quedar en el ámbito de acción del Ministerio Público, sería simplemente la despenalización de determinadas conductas que podrían ser materia de demandas civiles en lugar de poner el aparato represivo del Estado a disposición de los particulares. La reforma en proceso de aprobación durante marzo de 2008 le da al Ministerio Público en el mismo arto 21 una facultad un tanto delicada, pues "podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal en los supuestos y condiciones que fije la ley". Lo que esto significa es que el Ministerio Público podrá decidir una vez hecha la averiguación, si conviene o no ejercitar la acción penal, a pesar de tener al presunto responsable identificado, pues más adelante éste podría coadyuvar con la policía en la investigación. Este método que tiene el propósito de buscar colaboración dentro de las propias mafias criminales para lograr aumentar el alcance de una averiguación, también abre la posibilidad de enormes corruptelas, ya que autoriza constitucionalmente al Ministerio Público a actuar en forma discrecional en su actuación como defensor social, de modo que la eventual privación de la liberta.d de un indiciado acabará dependiel\\l\l Ile que \as personas que ejerzan dicha función, consideren o no "oportuno" presentarlo ante los tribunales.
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En la misma reforma se prevé, de acuerdo a lo dispuesto en la frace. XIII del apartado B del arto 123, que los aspectos laborales de los agentes del'Ministerio Público se regirán por sus propias leyes de manera que se entiende que las previsiones generales del arto 123 no les son aplicables. En esa misma disposición se establece la negativa expresa a que se reincorporen al servicio agentes del Ministerio Público, peritos o miembros de las instituciones policiales que hubiesen sido removidos por incurrir en responsabilidades, aun en el caso de que la autoridad judicial resolviese que dicha remoción hubiera sido injustificada. En tal circunstancia, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho el afectado.
11.8.1. Designación y otras funciones del Procurador De acuerdo con el arto 102 constitucional, "el Ministerio Público de la Federación estará presidido por un Procurador General de la República, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado". Esta ratificación, cuando el Senado está en receso, podrá hacerla la Comisión Permanente. Para ser Procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento, tener cuando menos 35 años cumplidos el día de la designación, contar con antigüedad mínima de 10 años con titulo profesional de licenciado en derecho, gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso. El Procurador podrá ser removido libremente por el Ejecutivo. Como puede apreciarse, los requisitos son similares a los exigidos para ser ministro de la Suprema Corte, por lo que remito al lector a los comentarios acerca de dichos requisitos en el apartado 11.4.2 de este capítulo. Además de la investigación de los delitos que incumbe al Ministerio Público, su titular eh el plano federal tiene una importante función en el control de la constitucionalidad del orden jurídico pues el propio arto 102 dispone que el Procurador General de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el arto 105 de esta Constitución, el cual le concede la atribución de interponer una acción de inconstitucionalidad. El Procurador también tiene la función de defender jurídicamente los intereses de la Federación en los tribunales e intervenir en diversos asuntos en los que participen diplomáticos o agentes consulares mexicanos en los términos de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y como representante social en los juicios de amparo, según lo dispone el arto 107 constitucional. Este mismo precepto lo faculta para denunciar contradicciones de tesis o solicitar a la Suprema Corte que ejerza su facultad de atracción en casos que por su interés y trascendencia considere que lo ameriten.
12.1. Concepto El concepto defensa de la Constitución "hace referencia a una norma o a un conjunto de normas -sean constitucionales o no- que tienen corno función responder frente a la infracción de la Constitución, tratando de garantizar su eficacia corno norma suprema del ordenamiento",' Dentro de esta noción deben comprenderse todas las normas que pretenden mantener dicha eficacia y asegurar la supremacia y permanencia de la Constitución. Por tanto, artículos que comprenden situaciones de excepción, corno el 29 relativo a la suspensión de garantías individuales, y el 136, que prevé el restablecimiento del orden constitucional que hubiese sido interrumpido, deben estudiarse en este terna. También integran el conjunto de normas defensoras de la Constitución las que se refieren a las responsabilidades de los servidores públicos (que abordaremos en el capitulo 17) y la normatividad relativa a las comisiones de derechos humanos (que abordarnos en el capitulo 10). La defensa de la Constitución surge de la necesidad de hacer efectivo el principio de supremacía constitucional que ya hemos estudiado,' pues si la Constitución es la Norma Suprema a la cual no se puede oponer ninguna otra del sistema juridico construido a partir de ella, deben existir mecanismos y procedimientos que aseguren la sujeción de todas las normas juridicas y los actos de las autoridades a la Constitución. De manera que la defensa de la constitución está formada por el conjunto de normas, instituciones, medidas y procedimientos que tienen por objeto garantizar la permanencía y vigencia efectiva de la Constitución, su operatividad para alcanzar losfines que se propone y la sujeción de todas las normas jurídicas y los aetas de las autoridades, a la letra y al espíritu de la Constitución.
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Leonardo Álvarez, "La defensa de la Constitución durante el periodo de entreguerras'; en Historia Constitucional (revista electrónica), núm. 7, 2006. http://hc.rediris.es/07/index.htrnI Véanse los capítulos. 1 y 3.
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Con el propósito de que la Constitución permanezca se incluyen en este concepto previsiones como la del arto 136. A fin de que mantenga la operatividad en cuanto a la consecución de sus fines es preciso incorporar una instit~ción como la suspensión de garantias que implica una rnodíficacíón temporal del orden constitucional para mantener la unidad y viabilidad del Estado a través de la preservación de sus elementos, y también es necesario incluir en la definición la idea de que las normas jurídicas y la actuación de los gobernantes deben ser objeto de un control que los someta a la letra pero también al espíritu de la Constitución, interpretando ésta en su integridad y de acuerdo con los principios y fines que la inspiran. He destacado la palabra control porque dentro del conjunto de normas, instituciones (por ejemplo, el amparo), medidas (por ejemplo, la suspensión de garantias) y procedimientos (por ejemplo, las controversias constitucionales o el juicio político) existe un subconjunto específico que opera no en los casos excepcionales o con objeto de sancionar a funcionarios que han incurrido en desviaciones constitucionales, sino que regularmente busca asegurar el cumplimiento de la Constitución verificando de manera constante que todas las normas secundarias se apeguen a ella y que los gobernantes mantengan su conducta de acuerdo con sus normas, principios y fines. Dicho subconjunto configura lo que denominamos control constitucional o control de constitucionalidad. El control de constitucionalidad presenta distintos tipos en los diferentes regímenes constitucionales. Por el momento en que se efectúa, puede ser a) previo o b) posterior; por la naturaleza del órgano que lo ejerce, puede ser e) por órgano político, d) por órgano jurisdiccional y e) mixto; a su vez, el control jurisdiccional puede ser, según el número y la competencia de los órganos que lo ejercen: f) concentrado y g) difuso. a) Control previo o preventivo. En este tipo de control, las normas jurídicas de rango inferior se someten a consideración del órgano encargado de verificar su apego al orden constitucional antes de su entrada en vigor. Así ocurre en Francia por medio del Consejo Constitucional. b) Control posterior o correctivo. Éste se ejerce después de que la norma ha sido puesta en vigor, puede ser impugnada por distintos sujetos según el sistema de que se trate, y el objeto del control es invalidarla.
e) Control por órgano político. Este modelo se aplica particularmente en Francia y se realiza a través de un órgano especialipdo denominado Consejo Constitucional compuesto por nueve miembros nombrados que se renuevan por tercios cada tres años, a los que se suman los ex presidentes de la República como miembros de pleno derecho. El Presidente de la República nombra a tres miembros, incluido el presidente del Consejo; el presidente del Senado a tres más, y el presidente de la Asamblea Nacional a los otros tres. El mandato de losmiembros nombrados es de nueve años no renovable, su función y la de consejero son incompatibles con las de
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miembro del gobierno, del Consejo Económico y Social o de responsable de partido político. Además son incompatibles con el ejercicio de cualquier mandato electoral. La configuración de este cuerpo derivada de la participación de los distintos órganos políticos representativos al cual se integran los ex presidentes. El carácter especifico de su función controladora de la Constitución y su origen histórico basado en la idea de que el sistema judicial ordinario no sea el encargado de esta tarea, le han dado la connotación de órgano político, si bien en la práctica se ha ido acercando a la conceptualízación de un tribunal constitucional como los que existen en otras partes de Europa, con la peculíaridad de que su acción es preventiva. Se someten al control del Consejo de modo oblígatorio las leyes orgánicas y los reglamentos, en tanto que de manera opcional pueden series remitidas las leyes ordinarias y los tratados internacionales. La solícitud de control puede ser hecha por el Presidente de la República, el primer ministro, el presidente del Senado o el presidente de la Asamblea Nacional equivalente a nuestra Cámara de Diputados. También puede pedir la verificación un grupo de 60 diputados o de 60 senadores. El control se produce después del voto pero antes de la promulgación de los textos. El Consejo cuenta con un plazo de un mes (que puede ser de ocho días a petición del gobierno) para juzgar sobre la conformidad de los textos con la Constitución e incluso con su preámbulo, en particular con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.' d) Control por órgano jurisdiccional o control judicial. Consiste en que sea el Poder Judicial el que resuelva a partir de un proceso en que se controvierte la constitucionalidad de un acto de autoridad o de una norma general (ley o reglamento), la conformidad de los mismos con la Constitución. Este método tiene dos expresiones distintas, la del control concentrado encargado a un órgano único y el control difuso que se encomienda en general a todos los jueces.'
e) Control mixto. En la doctrina se encuentran referencias a este tipo, en alusión al sistema suizos en el que existe un Tribunal Federal que puede ejercer el control de constitucionalidad de la legislación cuando surjan conflictos de competencia entre autoridades cantonales (locales) y federales o se controviertan facultades de los cantones en materia de Derecho Público reclamadas por particulares que estiman se violan sus derechos constitucionales. Este método representa el control judicial, empero el control politico se ejerce directamente por el pueblo en virtud de que dicho tribunal no tiene competencia para invalidar leyes federales pues la propia
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Véase Ja piJg. webhttp://www.conseil-constitutionnel.fr Sobrela dificultadque representa la ineludiblecargapolítica de las decisiones del órgano de control jurisdiccional, véase Pablo Lucas Verdú, Curso de Derecho Político, vol. IV, Tecnos, Madrid, 1984, págs. 830 y siguientes.
Paola E. Dal Bello, trabajo publicado en internet, pág. web: http://www.monografias.com/traba-
jos 1O/suprelsupre.shtrnl?relacionados
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CON~TITUCIONAL ,
Constitución establece que expresan la voluntad popular, que elige a la Legislatura Federal la cual se presume que siempre legisla constitucionalmente, es decir, ejerciendo un control constitucional intrínseco yen última instancia el mismo pueblo a través del referéndum tiene la atribución de derogar las normas federales. i
f) Control jurisdiccional concentrado. Se denomina así al control jurisdiccional que se ejerce por un solo órgano del máximo nivel que resuelve controversias en torno a la constitucionalidad de los actos de la autoridad o respecto del apego a la Constitución de normas generales como leyes o reglamentos. La idea de un Tribunal Constitucional Supremo estaba ya presente en el pensamiento de Iellínek desde 1885,' pero es hasta 1919 cuando, por la influencia de Kelsen, aparece en Austria el Tribunal Constitucional que sirvió de modelo para el control de la constitucionalidad en el continente europeo. Estos tribunales concentran el control del orden jurídico general a efecto de que se ajuste a la Constitución. g) Control jurisdiccional difuso. Este tipo de control fue el adoptado por Estados Unidos de América para preservar la supremacia de la Constitución Federal. Consiste en otorgar a todos los jueces la capacidad de decidir acerca de la constitucionalidad de la norma que tienen que aplicar al caso concreto, de manera que estén en posibilidad de verificar sí entra en conflicto con una disposición constitucional y, en su caso, dejar de aplicar la norma secundaria por contravenir a la de mayor jerarquía. La Constitución estadounídense de 1789 lo expresó de la síguiente manera, en el párrafo segundo del art. 6°: "Esta Constitución, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constítución o las leyes de cualquier Estado." No obstante, el pleno control constitucional ejercido al máximo nível jurísdiccional no deriva de esta disposición sobre el control jurisdiccional difuso. La doctrina de la revisión judicial (judicial review) de todos los actos de autoridad y las leyes expedidas por e! Congreso en Estados Unidos, atríbuida a la Suprema Corte de Justicia, fue también una construcción jurisdiccional a partir de la obra de! juez Marshall, presidente de la Suprema Corte estadounidense a principios del siglo XIX. Con base en e! arto 6°, antes transcrito, [ohn Marshall en 1803 impulsó la resolución del célebre caso Marbury vs. Madison en el que sobrepuso la decisión de la Corte que presidía, por encima de los demás órganos constitucionales. La idea no era realmente nueva, ya había sido enunciada en Inglaterra desde e! siglo XVII, pero al final fue dejada de lado ante la proclamación de la supremacía del Parlamento con motivo de la Glorious
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Véase Francisco Fernández Segado, op. cít., pág. 1043. 'rracruccron de fa Oficina de Programas de Información Internacional ae\'Departamento óe Estado de Estados Unidos, pág.web http://usinfo.state.gov/espanollconstes.htm
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Revolution:" La resolución del caso Marbury vs. Madison fue la piedra angular del
sistema estadounidense de control constitucional a partir de la idea de que una norma contraria a la Constitución debe ser nula y por tanto no debe ser aplicada ni por los jueces ni por las autoridades administrativas. Si bien se observa, pese al principio básico de control difuso expuesto en la redacción de la Constitución, el sistema se comporta finalmente de modo similar a los de control concentrado, pues la Suprema Corte actúa como órgano de máxima instancia; la diferencia es que no se trata de un órgano especializado en la justicia constitucional, sino que a partir de la revisión de diversos casos concretos en ejercicio de la facultad jurisdiccional general, ejerce una forma concentrada de control constitucional.
12.2. El bloque de constitucionalidad En el tema del control de constitucionalidad es necesario analizar el concepto bloque de constitucionalidad el cual se entiende en la doctrina como aquella unidad jurídica compuesta por ... normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional strictu sensu,'
Existen, pues, normas que aunque no se encuentren redactadas en la Constitución propiamente dicha, forman parte de los preceptos que contienen o desarrollan principios fundamentales y que sirven de referencia para controlar el resto del orden jurídico. Se dan casos en que en la legislación ordinaria encontramos preceptos que tienen naturaleza constitucional, por ejemplo, la norma del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) que determina que la elección del Presidente de la República se realizará por mayoría relativa. Dicha norma tiene que ver con el surgimiento de un poder del Estado y, por tanto puede afirmarse que forma parte del bloque de constitucionalidad. Lo mismo acontece, por ejemplo, con los tratados internacionales de límites y aguas'? en los cuales se establece la extensi6n de un elemento esencial del Estado como es su territorio.
,'----Véase Francisco Fernández Segado, op. cit., pág. 1039. Véase la pág. web http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/SC067_03.HTM 10 Véase el capítulo 14.
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El concepto bloque de constitucionalidad surgió en el Derecho francés y se ha ido extendiendo en la doctrina y la jurisprudencia de diversos países, como Colombia, de cuya jurisprudencia tomamos e! concepto citado al principio de este
apartado." En México la noción bloquede constitucionalidad ha empezado a ser adoptada en la jurisprudencia como en la tesis jurisprudencial de Pleno número P./J.18/2007 ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. JUNTO CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS INTEGRA BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. Localización: Novena Época; Pleno; SJF y su Gaceta; XXV, Mayo de 2()07; pág. 1641; []J.
12.3. El control de constitucionalidad en México En México e! control de la constitucionalidad se ejerce por medio de tres instituciones: el juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
12.3.1. El amparo El amparo es un medio de control que tiene por objeto original salvaguardar las garantías individuales consagradas en la Constitución, no obstante, su protección se extiende a la verificación de todo acto o norma que resulten contrarios a la Constitución, en virtud de que dentro de dichas garantías se encuentran la de la exacta aplicación de la ley, así como la de! debido proceso legal en cuanto al cumplimiento en los juicios de las formalidades esenciales del procedimiento y la obligación por parte de la autoridad de que todos sus actos estén debidamente fundados, esto es, tengan una base legal explícita, y motivados, es decir, que su emisión contenga un razonamiento por medio del cual se vincule la aplicación de la ley con el caso concreto. El amparo apareció por primera vez en México en la Constitución del estado de Yucatán de 1841 por impulso de don Manuel Crescencio Rejón; posteriormente se incluyó en el Acta de Reformas de 1847 y se consolidó de manera definitiva en la Constitución federal de 1857. En la actualidad se le regula constitucionalmente en los arts. 103 y 107 Ysu aplicación se rige por la Ley reglamentaria de tales artículos conocida como Ley de Amparo. Según lo que dispone el art. 10 de esta ley, en relación con el art. 103 constitucional: El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite: t 11
[
ConsultarLuis Favoreu y Francisco Rubio Llorente, El bloque de la constitucionalidad, Universidad de Sevilla, Cuadernos Civítas, Civítss, 1991; Juan-Se'na~'tian '?inie\\a Sorú, Sistema de Juentes y bloque de constitucionalidad. Encrucijada de competencias, Bosch, Barcelona, 1994.
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I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales;
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Por leyes o actos de la autoridad federal, que vulneren o restrinjan la sobe-
ranía de los estados;
Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad federal.
IlI.
Como puede apreciarse, se trata en primera instancia de un procedimiento que tiene como fin la protección de las garantías individuales y por eso sólo se encuentran legitimados para iniciarlo los particulares o gobernados y no las autoridades para dirimir conflictos entre ellas. Empero, se prevé específicamente la posibilidad de que por invasión de competencias ya sea por parte de la Federación sobre los estados o porque éstos invadan la competencia de aquélla, surja una afectación a los derechos de las personas y por tanto puedan ejercer la acción de amparo, de modo que al defender su interés defienden también la vigencia constitucional en su conjunto. La legitimación para promover el amparo abarca en todos los casos a personas tanto fisicas como morales o colectivas. El maestro Héctor Pix-Zamudio" explica que existen cinco sectores que pueden distinguirse en el funcionamiento del amparo: l. Como institución protectora de la vida, la integridad corporal o la libertad como derechos fundamentales de la persona, casos en que por la importancia de los valores en juego cualquier persona distinta del directamente afectado, incluso un menor de edad, puede solicitar la protección de la justicia por este medio a cualquier hora del día o de la noche y si no hay juez de distrito en la localidad, puede presentar su demanda ante cualquier autoridad judicial disponible. 2. Como medio control de la constitucionalidad de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión o las Legislaturas estatales, de los reglamentos federales o locales y de los tratados internacionales. Este amparo, conocido genéricamente como amparo contra leyes, es decir, contra normas de alcance genera\' puede ser solicitado ante un juez de distrito y su resolución puede ser objeto del recurso de revisión ante un tribunal colegiado. 3. Como recurso extraordinario para impugnar sentencias definitivas de última instancia en el ámbito estatal o federal. Esta forma de amparo permite el control de la legalidad en todos los juicios en todas las materias y se fundamenta en que una indebida aplicación de la ley configura una violación de las garantías individuales. Las sentencias emitidas de manera definitiva por los tribunales superiores de los estados, las que dicten en apelación los tribunales unitarios en juicios federales, los laudos de las juntas de conciliación y arbitraje, las sentencias del tribunal agrario, las de los tribunales
<----Héctor Fix-Zamudio, voz Amparo en el Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones 12
Jurídicas, Porrúa-UNAM, México, 1994.
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administrativos y las resoluciones derivadas de procedimientos seguidos en forma de juicio, pueden ser impugnadas por vía de amparo en una única instancia ante los tribunales colegiados de distrito. En determinados casos de particular importancia y trascendencia, estos juicios pueden ser atraidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el art. 107 constitucional. La impugnación puede referirse a violaciones de procedimiento o a los razonamientos de fondo de la resolución judicial. 4. Como forma de impugnar cualquier acto administrativo de la autoridad en caso de que no exista un medio de impugnación para invalidarlo. 5. Como forma específica de protección de los derechos de los campesinos en cuanto a las modalidades del amparo social agrario regulado en el libro segundo de la ley de la materia. Una particularidad importante del amparo es la posibilidad de solicitar la suspensión del acto reclamado para evitar que se consumen daños irreparables con motivo de los actos de autoridad que resulten atentatorios de garantias. Al respecto, la fracc. X del art. 107 dispone: Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir eJ agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público. Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la interposición del amparo, y en ma-
teria civil, mediante fianza que dé el quejoso para responder de los daños
y perjuicios que tal suspensión ocasionare, la cual quedará sin efecto si la otra parte da contrafianza para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo, y a pagar los daños y perjuicios consiguientes. Del art. 107 se desprenden cuatro principios fundamentales en materia de amparo: a) el de legitimación activa de la parte agraviada, b) el de definitividad, c) el de relatividad de las sentencias y d) el de suplencia de la deficiencia de la queja. a) El principio de legitimación activa de la parte agraviada se encuentra en la fracc. l del arto 107 que dispone: "El juicio de qmparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada." Esto implica que sólola persona cuyos derechos han sido violentados o están en peligro de serlo, tiene un interés jurídico justificado para interponer una demanda de amparo. No existe la posibilidad de que los particulares cuestionen Ja constitucionaJidad de una nQrma 'l \l.'<\ 'Io.<:'\." <>""""- "''' \,,~ afecten directamente. En materia penal se da la excepción indicada líneas atrás,
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en cuanto a la intervención de una persona distinta al agraviado, pero siempre debe existir una afectación individual concreta, no es posible interponer una acción de carácter abstracto. b) La definitividad consiste en que contra el acto impugnado no debe existir recurso alguno ya que en caso de haberlo, debe agotarse previamente. e) La relatividad de las sentencias de amparo significa que éstas son aplicables exclusivamente al caso concreto sin que puedan hacer una declaración general con efectos erga omnes, es decir, "frente a todos" con carácter general. El art. 107 en su fracc. II dice: "La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley oacto que la motivare:'
d) La suplencia de la deficiencia de la queja o simplemente suplencia de la queja está prevista en la misma fracc. II en los términos siguientes: "En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de la queja de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución." En la mencionada ley se determinan los casos en que la autoridad judicial de oficio, aunque la parte agraviada no los haya expresado, debe hacer valer los argumentos que impliquen un concepto de violación legal o constitucional que beneficie al quejoso que ha solicitado el amparo.
El juicio de amparo es improcedente en materia electoral o contra resoluciones de las cámaras del Congreso cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, por ejemplo, en los juicios politicos o los procedimientos de desafuero." El Poder Judicial federal ha establecido el criterio de que las violaciones de procedimiento en que incurran las cámaras en tales supuestos, no son impugnables en amparo; no obstante, tal posición debe ser enmendada puesto que debe entenderse que las resoluciones de fondo son definitivas e inatacables, pero que si los legisladores violan la ley durante el procedimiento, el afectado no debe quedar en estado de indefensión, ya que de esa manera se vulneran sus garantías individuales sin remedio alguno. En general, cada vez que en la Constitución se dice que alguna resolución es definitiva e inatacable debe entenderse que contra ella no procede juicio o recurso alguno, incluido el amparo. Está previsto que algunas resoluciones del Consejo de la Judicatura 14 sean definitivas e inatacables, sin embargo, la Corte ha abierto, indebidamente, vías para su impugnación. La doctrina distingue entre amparo directo o uniinstancial y amparo indirecto o biinstaltcial. El primero es el que se interpone contra sentencias. o reeobccto-
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Véase el capítulo 17. Véase el capítulo 11.
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nes definitivas ante los tribunales colegiados y se resuelve en una instancia contra la cual no hay recursos, con una sola excepción prevista en la fracc. IX del arto 107, que señala: "Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Solo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente donstitucionales:' El amparo indirecto o biinstancial se interpone ante los jueces de distrito en contra de actos que no son sentencias definitivas o contra normas de carácter general, como ya hemos indicado, y la resolución emitida por el juez puede ser impugnada y llevada a una segunda instancia mediante el procedimiento de revisión ante los tribunales colegiados. El incumplimiento de las resoluciones en materia de amparo está fuertemente sancionado en la Constitución. La fracc. XVI del arto 107 ordena que Si concedido el amparo la autoridad responsable insistiere en la repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que e~ inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente separada de su cargo y consignada al juez de Distrito que corresponda. Si fuere excusable, previa declaración de incumplimiento o repetición, la Suprema Corte requerirá a la responsable y le otorgará un plazo prudente para que ejecute la.sentencia. Si la autoridad no ejecuta la sentencia en el término concedido, la Suprema Corte de Justicia procederá en los términos primeramente señalados.
Se supone que la violación de las suspensiones concedidas en amparo se encuentran igualmente protegidas de acuerdo con la fracc. XVII del mismo arto 107 que señala: "La autoridad responsable será consignada a la autoridad correspondiente, cuando no suspenda el acto reclamado debiendo hacerlo, y cuando admita fianza que resulte ilusoria o insuficiente, siendo, en estos dos últimos casos, solidaria la responsabilidad civil de la autoridad con el que ofreciere la fianza y el que la prestare:' Empero, este control se vio afectado con motivo del célebre caso en que el presidente Vicente Fox en 2005 de manera indebida anunció que la Procuraduría General de la República no llevaría adelante el procedimiento contra el que fuera Jefe de Gobierno del Distrito Federal y precandidato a la Presidencia de la República, quien había sido previamente desaforado, porque en el Código Penal existe una indefinición en cuanto a las penas aplicables en estos casos, pese a que ya existía jurisprudencia sobre la sanción imponible. El juicio de procedencia para desaforar a André.' Manuel López Obrador había estado plagado de inmI\"""'t«I\"-''-'" 'i ",-,
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actuación del Ministerio Público en este asunto fueron palmariamente contrarias al texto constitucional citado.
12.3.2. Las controversias constitucionales Las controversias constitucionales para resolver conflictos de competencia constitucional entre autoridades estaban previstas en el texto original del arto 105 desde 1917, pero su regulación se perfeccionó con motivo de la reforma de diciembre de 1994 que dio a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el carácter de verdadero tribunal constitucional. De acuerdo con el actual arto 105, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el arto 46 de esta Constitución, se susciten entre: '" La Federación y un estado o el Distrito Federal. '" La Federación y un municipio. '" El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal. '" Un estado y otro. '" Un estado y el Distrito Federal. '" El Distrito Federal y un municipio. '" Dos municipios de diversos estados. '" Dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. '" Un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. '" Un estado y un municipio de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. '" Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. La materia electoral queda excluida de estas controversias pues tiene su propio régimen constitucional aplicable a la justicia en esta materia," igualmente se excluyen los casos de conflictos de límites entre los estados, previstos en el arto 46. La figura de la controversia constitucional tiene por objeto preservar el orden constitucional de distribución de competencias entre la Federación y los estados y el principio de división de poderes, por eso se prevé su procedencia entre distintos órganos del Estado tanto en el ámbito federal como en el local y entre distintos ámbitos de competencia llamados incorrecta pero gráficamente niveles de gobierno, ya que aluden a posibles invasiones de las esferas federal, estatal, municipal o del
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Véase el capítulo 11.
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Distrito Federal. De este modo, si, por ejemplo, el Poder Ejecutivo estima que una disposición legal interfiere con sus atribuciones constitucionales, puede entablar una controversia de este tipo; de igual fotma si el Congreso o alguna de sus cámaras considera que una acción del Ejecutivo afecta sus facultades, puede recurrir a este instrumento. Así, en 2004, con motivo del veto que el Presidente de la República aplicó contra el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados, se planteó una controversia entre ésta y aquél en la que la Suprema Corte determinó la facultad del Presidente para vetar el Presupuesto y fijó -a mi manera de ver, de modo excesivo- limites a las decisiones de la Cámara en materia de asignación I de partidas. La controversia constitucional se emplea también con considerable frecuencia para resolver disputas entre las autoridades estatales y las municipales o entre la Federación y los estados. El procedimiento para tramitar una controversia constitucional se encuentra establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones 1 y JI del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LR 105). Con base en esta ley es posible identificar a las partes que intervienen en una controversia constitucional y son: a) Actor o demandante. La entidad, poder u órgano que acciona para iniciar la controversia, es decir, la autoridad municipal, estatal, del Distrito Federal o poder de la República que se siente afectado por un acto o norma general que invade sus atribuciones. Es importante destacar que entre poderes sólo pueden enfrentarse el Legislativo ye! Ejecutivo puesto que el Judicial es el árbitro que habrá de resolver. Ante la Suprema Corte se ha planteado la posibilidad de que algún órgano distinto a los expresamente enlistados en la fracc. I del art. 105 constitucional inicie una controversia. En 2007, lo intentaron dos organismos constitucionales autónomos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y el Instituto Federal Electoral (IFE), alegando invasión de facultades, pero la Corte resolvió, con acierto, que la legitimación activa para 'interponer este juicio debe constreñirse a aquellos órganos a los que e! Constituyente facultó para tal efecto. Se trata de un instrumento muy delicado para preservar los equilibrios constitucionales y su ampliación indiscriminada, por muy justificada que parezca, excede la competencia de la Suprema Corte puesto que de agregar promoventes, estaría integrando la Constitución y no meramente interpretándola, con lo cual invadiría las funciones de! Poder Constituyente. El IFE decidió enfrentar a la Cámara de Diputados y plantear una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia alegando que su autonomía se veía afectada porque se le redujo el presupuesto exclusivamente en las partidas operativas pero sin afectar los renglones destinados a los partidos. El IFE carece de legitimación procesalpara intentar la vía prevista en la frace. I del arto 105 constitucional r con va5e en esto decidió ta :3,1J.~,~w.\\. C""I.... ,<"""" "'~ sujetos que pueden interponer una controversia constitucional no se encuentran
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los organismos autónomos. Es verdad que resulta posible la interpretación de que el IFEactúa a nombre de la Federación cuando su interés jurídico pueda verse afectado por un ente contra el cual ésta pueda entrar en controversia. Pero en ninguna circunstancia la Constitución prevé que la Federación, como sujeto, pueda entrar en conflicto contra alguno de sus órganos. Éstos están en condiciones de litigar entre sí cuando se trata de Poderes politicos, pero el IFE no tiene dicha condición precisamente por su carácter autónomo. Es un órgano estatal al que se encomienda una función pero no es depositario de un Poder. En consecuencia, no le es dable actuar como tal para intentar una controversia constitucional contra un cuerpo colegiado al que sí se atribuye e! carácter de Poder Constitucional. De manera adicional, cuando se trata de la asignación de! Presupuesto, la Cámara de Diputados actúa con facultades plenas de tipo legislativo, aunque para ese efecto no intervenga la otra Cámara. Históricamente ejerce la atribución parlamentaria más importante que es decidir la asignación del gasto público. Esa atribución se la reservó la mencionada Cámara por su carácter de representación nacional, cuando se restauró el Senado en 1874 y por eso debe entenderse que la aprobación del Presupuesto es un acto del Congreso de la Unión ejercido por una sola de sus Cámaras en ejercicio de su representación soberana. No puede argumentarse la supuesta contradicción entre el Presupuesto y una ley ni alegar que una disminución presupuestal es violatoria de la autonomía, aunque habría que reconocer que una afectación de las asignaciones para e! cumplimiento de sus tareas que prácticamente las hiciera imposibles, requeriría alguna forma de acción jurisdiccional que protegiera la función constitucional del IFE, pero no sería la controversia constitucional el mecanismo idóneo, puesto que la Corte no puede legitimar a un órgano que no está legitimado. El Máximo Tribunal de nuestro país tiene e! poder de "interpretar" la Constitución, pero nunca debe proceder a "integrarla". Esto significa que el órgano supremo de control constitucional no puede atentar contra e! sistema jurídico que tiene la obligación de preservar. Su misión debe llegar solamente hasta e! punto de encontrar el sentido de lo que dijo el Constituyente, pero de ningún modo sustituir a éste pretendiendo señalar lo que debió decir o lo que hubiera sido conveniente incluir en las disposiciones constitucionales. La atribución de competencias es función característica y esencial de! Poder Constituyente o, si se prefiere, del complejo orgánico capaz de reformar la Carta Magna y no le es dable a la Corte asignar una competencia que e! Constituyente no confirió, aunque lógicamente convenga hacerlo o le pueda parecer útil dicha solución a la Corte. Si ésta desplaza al Poder Constituyente, deja de ser garante del orden constitucional y se transforma en instrumento de! desorden jurídico generalizado ya que nadie tendría certeza de qué añadido al texto de la Norma Suprema se le ocurrirá introducir a la Corte en e! momento menos pensado. En esa controversia e! IFE pretendió acudir a un precedente en que la Suprema Corte de Justicia admitió la interposición de una controversia constitucional por parte de un órgano gubernamental que no aparece en la lista del art. lOS de
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la Constitución, en la que se enumeran las instituciones que están facultadas para iniciar este procedimiento. En rigor, el precedente no era aplicable. Es preciso recordar que para que una autoridad pueda actuar de forma legítima tiene que estar expresamente facultada por la Constitución o la ley. Así como para los particulares opera el principio de que todo aquello que no está prohibido les está permitido, a las autoridades se les aplica en sentido inverso, es decir, sólo pueden realizar lo que les está permitido por la ley, lo demás, les está vedado. En el caso que se alegaba como precedente a favor de la posición de! ¡FE, participó como actor e! Tribunal Electoral del Distrito Federal al interponer una controversia constitucional en contra de la Asamblea Legislativa del D. E, también por un problema de presupuesto, controversia que fue admitida por la Corte. En principio, el Tribunal no está incluido con su nombre en la lista de los órganos legitimados para ejercitar una controversia constitucional, pero habría que leer con todo cuidado el art. 105 constitucional, pues en e! inciso k) de su fracción primera se establece que una controversia puede suscitarse entre "dos órganos de gobierno del Distrito Federal': Existe pues una expresión constitucional que refiere a "órganos de gobierno" y lo que hizo la Corte fue interpretar esta disposición y entender como órgano de gobierno al Tribunal Electoral del D. E, argumentando que está previsto en la Constitución, pues se trata de un órgano originario de! Estado, en sentido amplio, que opera en la capital de la República y dado que los multicitados "órganos de gobierno" de ésta no están nombrados uno por uno en e! texto constitucional, para efectos de! art. 105 el órgano de gobierno será aquél que tenga esa función en e! D. E si así lo interpreta la Suprema Corte de Justicia. En este asunto la Corte "interpretó" una expresión de un artículo constitucional con respecto al D. E, sin embargo, tratándose de! ámbito federal los entes de gobierno que pueden interponer una controversia constitucional sí se encuentran enlistados por su denominación específica, no hay ninguna alusión genérica a dichos órganos, que son precisamente dos Poderes de la Federacíón y debe entenderse que si e! Constituyente no incluyó al ¡FE es porque no le quiso otorgar esa facultad. El ¡FE no podrá interpretar la Constitución, sino "integrarla', acción consistente en que e! juzgador agregue algún concepto no incluido en la ley, pero que deriva de la lógica de la misma para resolver algún caso; nada más que esto no se puede hacer en materia constitucional, porque entonces la Corte estaría poniendo un texto nuevo a la Constitución, por encima del Constituyente. Además, si se sentara tal precedente respecto de órganos autónomos, tendríamos a varios organismos de este tipo peleando con la Cámara de Diputados por más recursos, como la CNDH, la Auditoría Superior de la Federación o las diferentes universidades autónomas del país. b) Demandado o demandados. "Las entidades poderes 11 óP¡!,"I>.'i\<)'; "'J."~ ",,'D),~'~"f>. errótido y promulgado la norma general, o bien, pronunciado el acto concreto que sea
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objeto de la controversia.l" Por este motivo, cuando se interpone, por ejemplo, una controversia respecto de una ley federal por parte de un estado, aparecen como demandados tanto el Congreso de la Unión que aprueba la ley como el Ejecutivo que la promulga y ordena su publicación. c) Tercero o terceros interesados. Las entidades, los poderes u órganos que, sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran ser afectados por el resultado de la controversia. Por ejemplo, si un estado controvierte una ley federal por considerar que afecta sus atribuciones sobre los municipios, los ayuntamientos de la entidad pueden participar como terceros interesados.
d) Procurador General de la República. Su intervención deriva de lo dispuesto en el art. 102 de la Constitución que le confiere la función de intervenir en estos procedimientos como institución que tiene a su cargo la vigilancia de la preservación del orden constitucional de la Nación. Para interponer una demanda, el afectado dispone de 3D días contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del acto que se impugne; de aquel en que el promovente haya tenido conocimiento del mismo o de su ejecución, o de aquel en que el actor se hubiera ostentado como conocedor del acto que motiva su acción. Cuando lo que se impugne sean normas generales, es decir, leyes o reglamentos, se conceden también 3D días contados a partir de la fecha de su publicación o a partir del día siguiente a su primer acto de aplicación en contra del interés del afectado. Éste cuenta, pues, con dos momentos en los cuales puede promover la controversia. La ley prevé que si la demanda presenta alguna deficiencia, la Corte prevenga al actor para que la subsane e incluso faculta al Máximo Tribunal para que supla la deficiencia de la queja pues se entiende que con independencia del interés concreto de las partes, existe uno superior que es la prevalencia de! orden constitucional, de manera que si los juzgadores se percatan de algún argumento que debe hacerse valer en favor de alguna parte en razón de garantizar el cumplimiento del orden constitucional, la Corte debe hacerlo de oficio. La LR 105 regula el procedimiento para tramitar las controversias constitucionales en sus arts. 24 a 38 yen lo no previsto en esos preceptos se aplica supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles. Una vez recibida la demanda, e! presidente de la Corte la turna a un Ministro para que inicie su estudio. Este ministro recibe el nombre de ministro instructor y puede acordar su admisión para que de inmediato se emplace a la parte demandada y se dé vista a posibles terceros <'------, 16
Véase el folleto ¿Quéson las controversias constitucionales? editado por la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, julio de 2001.
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interesados, así como, si encuentra algún motivo de indudable improcedencia, podrá desechar la demanda. En cuanto a la suspensión de los actos impugnados, la LR 105 prevé que dicha suspensión puede concederse tanto de oficio como a petición de parte. Cuando lo que se impugna son normas generales, rio procede la suspensión. Las controversias constitucionales pueden dar origen a tres tipos de sentencias: Sentencias de sobreseimiento. En virtud de estas sentencias se decide que la controversia es improcedente, por ejemplo, si se demuestra que el acto impugnado no existe o que ya fue materia de otra resolución, o que la norma impugnada dejó de tener vigencia. Evidentemente, este tipo de controversias no proceden contra resoluciones jurisdiccionales de ningún tipo. Sentencias estimatorias. La Corte establece que e! acto o la norma general objeto de impugnación en efecto es atentatoria de la competencia de! promovente y por tanto debe invalidarse. Cuando se trata de normas generales es necesario distinguir entre dos efectos, el que solamente opera entre las partes, que se da en e! caso en que la resolución de la Corte se haya tomado por mayoría de los ministros pero no se hayan alcanzado ocho votos, y las sentencias adoptadas por lo menos con e! voto de ocho ministros que privan de manera general de efectos a la norma impugnada siempre que se trate de controversias que "Versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la federación, de los municipios impugnadas por los estados, o en los casos a que se refieren los incisos e), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare invalidas:' Así está previsto en el arto 105 que agrega: "en los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia'. Sentencias desestimatorias. Son las que declaran explícitamente la constitucionalidad de la norma o el acto impugnados o bien aquellas que no declara su ínconstítucionalidad por no haberse alcanzado la mayoria de ocho votos que se requieren para ese efecto. Las controversias constitucionales se tramitan en una única instancia ante la Suprema Corte y la resolución puede corresponder al Pleno o a alguna de las Salas. Este último caso se da cuando por algún motivo la controversia no implique resolver necesariamente sobre una cuestión
12.3.3. Las acciones de inconstitucionqlidad La aeción de inconstitucionalidad es un, medio de control constitucional que tiene por objeto determinar si una
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Constitución. Se tramita en una única instancia ante el Pleno de la Suprema Corte
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de Justicia. El art. 105 en su fracc. II dispone: "Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma'; es decir, se computan todos los días, incluidos los inhábiles o festivos, y el cómputo se inicia desde el día siguiente a su publicación, independientemente del momento en que entre en vigor. La acción de inconstitucionalidad puede ser interpuesta por: 1. El equivalente a 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión. 2. El equivalente a 33% de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal, expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. 3. El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el estado mexicano. 4. El equivalente a 33% de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano. 5. El equivalente a 33% de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea. 6. Los partidos políticos con registro ante el IFE, por conducto de sus dírigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les otorgó el registro. Esta fracción no formaba parte del texto original surgido de la reforma de diciembre de 1994 y se adicionó mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996. 7. La CNDH, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Esta fracción se incorporó mediante decreto publicado en el Diario Oficial de 14 de septiembre de 2006. La acción de inconstitucionalidad es un instrumento que permite a las minorías parlamentarias oponerse a una decisión mayoritaria que puede haberse impuesto en razón del número pero que atropella principios constitucionales. En consecuencia, no solamente es un método de control jurídico) sino también de
la Federación el
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equilibrio politico al permitir que quienes se encuentran en minoría en los órganos legislativos cuenten con un medio de defensa de sus posiciones en razón de una posible inconformidad entre las normas aprobadas y la Constitución de la República. Entre 2006 y 2007 se llevó a cabo con éxito una acción de inconstitucionalidad contra reformas a las leyes en materia de telecomunicaciones y de radio y televisión que en medio de la contienda electoral del primero de dichos años había sido aprobada abrumadoramente en la Cámara de Diputados y con amplia mayoría en la de senadores, pero un grupo de estos últimos ejerció la acción y consiguió invalidar diversos preceptos cuyo contenido fue estimado por la Corte como inconstitucional. Por ejemplo, la Corte declaró inconstitucional el sistema de subasta pública para otorgar concesiones de radio y televisión. Esta decisión fue trascendental porque con ella se superó lo que con simpleza puede parecer positivo para el Estado, al considerar beneficioso para las arcas públicas que se quede con la concesión el que pague más. Sin embargo, en realidad eso es dañino para el pais porque propicia prácticas que están prohibidas por la Constitución en su art. 28, el cual establece que la ley deberá castigar severamente las prácticas monopólicas, de acaparamiento y concentración, y en general "todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en generala de alguna clase social"; esta ley no solamente no combatía, como dispone la constitución, el acaparamiento, sino que lo propiciaba y otorgaba ventajas exclusivas indebidas a favor de quienes hoy detentan las concesiones principalmente de televisión. La Corte también determinó que es inconstitucional el que se permita a quienes ya tienen en su poder concesiones de radio y televisión que utilicen las bandas del espectro radioeléctrico que han venido explotando para proporcionar otros servicios, como el de telefonía o Internet, diferentes a aquél para el cual se dio la concesión, pero además sin que tuvieran que pagar un solo centavo extra por concepto de derechos y sin que abriera una nueva licitación pública para dar oportunidad a que participaran otras personas en la prestación del servicio público de radio y televisión, no con la finalidad de que se le otorgue al que ofrezca más, sino para que al participar más interesados se abran también las posibilidades de multiplicar la libertad de expresión." El Procurador General de la República está legitimado en este caso, porque, como ya dijimos, la Constitución le otorga la función de vigilar la preservación del orden constitucional. En cuanto a los partidos politicos, la Constitución es congruente con el tratamiento que les otorga en el art. 41 como entidades de interés público y por eso también los faculta para demandar la anulación de una ley electoral que pueda infringir aquélla. Aquí se trata de una atribución restringida al ámbito estrictamente electoral y además el propio art. 105 prevé que "La única via para ,~---17
Acción de Inconstitucionalidad 26/2006, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y en diciembre de 2007, o en la página web de la SUpít\\\'Q. C)\)1\~ 6.~ \\):50'\"l.(;<'\ ue \"3 "Ñ-aóbn www.scjn.gob.mx
Gac-eta XXVI.
NACIONALIDAD, NATURALIZACIÓN Y EXTRANJERÍA
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agregar la condición de no "adquirir" otra nacionalidad. La manera como quedó redactado el texto, es un tanto ambigua pues podría interpretarse en e! sentido de que sólo cuando voluntariamente se adquiere otra nacionalidad opera el impedimento para ocupar e! cargo, en tanto que si de origen se nace con dos nacionalidades se pueda, mediante la obtención-de! Certificado de nacionalidad mexicana, acreditar la nacionalidad mexicana por nacimiento y la no adquisición de otra nacionalidad. Esa solución parece desprenderse del art. 15 de la LN que dice: "En los términos del párrafo segundo del art. 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando el ejercicio de algún cargo o función se reserve a quien tenga la calidad de mexicano por nacimiento y no haya adquirido otra nacionalidad, será necesario que la disposición aplicable así lo señale expresamente:' En el art. 32 constitucional queda claro que la Constitución creó una fórmula extensiva, para dar lectura a todos los casos en que las leyes ordinarias disponen que para la ocupación de un cargo o el ejercicio de una actividad sea necesario contar con la nacionalidad mexicana por nacimiento. La disposición tiene por objeto señalar que en todos los casos donde la ley diga "mexicano por nacimiento" debe considerarse que existe implícito el agregado de "y no adquiera otra nacionalidad" precisamente sin necesidad de que lo diga de manera expresa. Pero el legislador ordinario trastocó por completo la letra y el espíritu de la Constitución, al hacer que la LN diga exactamente lo contrario a lo preceptuado en la Norma Suprema. De acuerdo con ésta, requieren la nacionalidad mexicana por nacimiento y la no adquisición de otra nacionalidad los siguientes cargos, a continuación de cada uno de los cuales indicamos el articulo constitucional correspondiente: Diputado (55), Senador (58), Auditor Superior de la Federación (79), Presidente de la República (82), Secretario de Despacho (91), Ministro de la Suprema Corte (95), Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación (99), Consejero de la judicatura (100), Procurador General de la República (102), Gobernador de algún estado (116) y magistrados de los Tribunales Superiores de los estados (116). Curiosamente no hay previsión para los diputados locales,' en tanto que para ser diputado a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal sí se exige ser mexicano por nacimiento, de acuerdo con la fracc. 11 de la Base Primera del art. 122:la misma condición se requiere para ser jefede Gobierno, Magistrado del Tribunal Superior o Consejero de la judicatura en el Distrito Federal (122). Los miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) también deben ser mexicanos por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad, según el art. 76 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), los magistrados de las Salas Regionales del mencionado Tribunal Electoral al igual que los magistrados de los tribunales de circuito del Poder judicial Federal deben llenar el mismo requisita, con base en el art. 106 de la Ley Orgánica del Poder }udiciul de la Federación. '----~, 4
Se supone que esta previsión es materia de las constituciones estatales.
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Igual requerimiento se aplica al Gobernador de! Banco Central (Banco de México), según el arto 39 de la Ley del Banco de México, y al Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, según e! arto 9° de la ley que rige a dicha comisión, pero para ser consejero de ella basta con ser mexicano, lo cual incluye a I los naturalizados. Hasta antes de la reforma al arto 130 del 18de enero de 1992 para ejercer e! ministerio de un culto religioso, se requería ser mexicano por nacimiento; la modificación en cuestión permitió el ejercicio de esta actividad incluso a los extranjeros. Un caso muy especial de la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento, se daba en cuanto a los requisitos para ser Presidente de la República antes de la reforma al arto 82 efectuada e! primero de julio de 1994, pues se requería la nacionalidad mexicana por nacimiento respecto de ambos padres de quien aspirara a ocupar dicho cargo." La Constitución también prevé en su arto 32 que: "En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía o seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la Armada o de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento:'
La previsión constitucional abre 1"opción de que en tiempo de guerra si puedan servir extranjeros en e! ejército, lo cual supone la posibilidad de contratar mercenarios o de contar con voluntarios de otras naciones, como el español Francisco Javier Mina quien luchó alIado de los mexicanos por su independencia. El artículo en cuestión, señala en otro párrafo que la misma calidad de mexicano por nacimiento, entendiéndose que no adquiera otra nacionalidad, "será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánícos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo': Nótese que incluso para naves mercantes opera este requisito. Las labores de "practicaje" aluden a la conducción de barcos para entrar y salir de los puertos.
13.5. La naturalización La naturalización es el acto jurídico en virtud de! cual un Estado concede su nacionalidad a una persona que le solicíta tal condición y que originalmente tenía otra. Se trata de un acto complejo en e! que participa en primer término la voluntad del extranjero que solicita y obtiene la nacionalidad y después la del Estado que la confiere. El apartado B del arto 30 establece que son mexicanos por naturalización: "l. Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones Exteriores carta de naturalización. n. La mujer o e! varón extranjeros que contraigan matrimonio con
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Véase el capítulo 10.
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varón o con mujer mexicanos, que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los demás requisitos que al efecto señale la ley." De la primera fracción se derivan dos cuestiones: l. El documento en que consta el acto jurídico por el cual el Estado mexicano otorga su nacionalidad a quien no la tenía, se denomina Carta de Naturalización y mediante ella se prueba la nacionalidad mexicana. 2. La autoridad facultada constitucionalmente para expedirla es la Secretaría de Relaciones Exteriores. Éste es un caso muy especial en el que la Constitución le da rango constitucional a una dependencia del Ejecutivo. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es la que regula la organización del Poder Ejecutivo y en ella se establecen las Secretarías de Estado; sin embargo, se dan casos, como éste, en que la propia Constitución habla de una secretaría cuya existencia deriva directamente de una disposición constitucional de modo que una reforma legal no podría suprimir la Secretaría de Relaciones Exteriores, e incluso la Ley Orgánica mencionada no podría transferirle la facultad de emitir una carta de naturalización a otra dependencia. La frace. II contempla lo que se denomina naturalización privilegiada, en la cual el origen de la obtención de la nacionalidad es, en principio, un acto jurídico distinto y previo a la naturalización, que es el matrimonio. Éste genera una hipótesis especial de naturalización, consistente en que la nacionalidad mexicana se adquiere por razón de dicho matrimonio y de un acto adicional: que los cónyuges tengan o establezcan su domicilio en territorio nacional. Se trata también de un acto complejo en el cual la naturalización se da por una combinación de actos jurídicos que establecen la presunción legal de que la persona desea adquirir la nacionalidad mexicana al casarse con un mexicano o mexicana y establecer su domicilio en territorio nacional. Antes de la reforma de marzo de 1997 la Constitución sólo hablaba de casarse y tener domicilio en territorio nacional, a ello se le agregó: "y cumplan con los demás requisitos que al efecto señale la ley': La ley en cuestión, como hemos dicho, es la Ley de Nacionalidad (LN), reglamentaria de las disposiciones constitucionales, contenidas en los arts. 30, 32 Y37. Anteriormente, había la discusión jurídica sobre si el matrimonio producía una naturalización automática por ministerio constitucional, dado el supuesto adicional del establecimiento del domicilio en territorio nacional. Ahora es claro, que no es automática la naturalización pues deben cumplirse además algunos requisitos previstos en la LN para que se certifique y se obtenga de manera oficial la nacionalidad mexicana. Esto tiene particular relevancia respecto de asuntos en donde se simulan matrimonios para conseguir la nacionalidad mexicana. La idea es que
no se contraigan matrimonios ficticios con ese propósito. Por eso el art. 20 de la LN dispone que: "La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o mujer mexicanos, deberán acreditar que han residido y vivido de consuno en el domicilio conyugal establecido en territorio nacional, durante los dos años
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inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud:' La razón por la que se estima como privilegiada la naturalización obtenida en función del matrimonio, es que el tiempo de residencia en el pais requerido para alargarla es menor que cuando se trata de la naturalización genérica, en cuyo caso se exigen cinco años de residencia de acuerdo con el mismo art. 20 de la citada ley. La naturalización privilegiada que deriva de la condición de cónyuge de un mexicano no distingue, si éste 10es por nacimiento o por naturalización. Una vez adquirida la nacionalidad, ésta no se pierde por el divorcio. Empero, si se declara la ntilidad del matrimonio por causa imputable al naturalizado, sí se producirá como consecuencia la pérdida de la nacionalidad por naturalización (art. 22, LN). Además de la naturalización privilegiada por razón del matrimonio, la LN prevé otros casos en que se concede la vía privilegiada para naturalizarse, de modo que en vez de cinco años de residencia anterior, basta con acreditar dos; éstos se establecen en el art. 20 de la LN para quien: ~ ~ ~ ~
Sea descendiente en línea recta de un mexicano por nacimiento. Tenga hijos mexicanos por nacimiento. Sea originario de un país latinoamericano o de la península ibérica. A juicio de la Secretaría, haya prestado servicios o realizado obras destacadas en materia cultural, social, científica, técnica, artística, deportiva o
empresarial que beneficien a la nación; en casos excepcionales, a juicio del titular del Ejecutivo Federal, no será necesario que el extranjero acredite la residencia en el territorio nacional a que se refiere esta fracción. De este modo, podrían naturalizarse de modo acelerado eminentes científicos, excepcionales deportistas o poderosos empresarios. En general, pese a que en nuestro país se da un rechazo a la plena integración sociológica de quienes adquieren su nacionalidad por naturalización, a los cuales siempre se les sigue atribuyendo su nacionalidad de origen, la naturalización otorga prácticamente plena igualdad con los mexicanos por nacimiento, excepto para el desempeño de ciertos cargos o la realización de determinadas actividades.
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13.6. Perpetuidad de la nacionalidad por nacimiento La nacionalidad mexicana por nacimiento, no se pierde nunca de acuerdo con la previsión del arto 37, apartado A: "Ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad:' A la consecuencia jurídica de esta declaración, se le conoce como irrenunciabilídad de la nacionalidad mexicana y es 10 que hace posible la doble o múltiple nacionalidad' Hasta, antes de la reforma del 20 de marzo de
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Véase "La. doble nacionalidad'; en Memoria dei coloquio sobre la dobt'l. nüdonulidnd, c'.z,.w!"'
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1997 la nacionalidad mexicana era incompatible con cualquier otra. Si se adquiría una distinta, ello significaba la pérdida automática de la mexicana. A la situación que impide privar al mexicano por nacimiento de su nacionalidad, también se suele denominar "la no pérdida de la nacionalidad", expresión que se empleaba en el texto de la exposición de motivos de la referida reforma de 1997. 7 Esta forma de describir el fenómeno jurídico que nos ocupa, es en realidad más exacta que el de irrenunciabilidad, y por ello, se prefirió en la redacción tanto de la iniciativa como de los dictámenes de la multicitada modificación. En rigor, no se trata de una irrenunciabilidad pues la norma dice que "ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad", lo cual, supone que ninguna autoridad podrá suprimir este atributo de la persona por ningún motivo. No obstante, el concepto doctrinario de irrenunciabilidad se justifica porque la disposición constitucional tiene ese efecto. Por ejemplo, si un mexicano por nacimiento se ve en la necesidad de renunciar a su nacionalidad original para adquirir otra, dicha renuncia carecerá de efectos en cuanto a su condición de nacional mexicano. Esta situación jurídica produce simultáneamente el efecto de que las obligaciones derivadas de la nacionalidad tampoco son renunciables. Antes de la reforma del 20 de marzo de 1997, que estableció la irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana por nacimiento si existían motivos para su pérdida, entre otros, la adquisición de una nacionalidad distinta, pero quien hubiera perdido su nacionalidad mexicana por nacimiento antes de dicha reforma puede recuperarla en cualquier tiempo, de acuerdo con el art. 2° transitorio del decreto de reformas de marzo de 1997 en el que se establece que: "Quienes hayan perdido su nacionalidad mexicana por nacimiento, por haber adquirido voluntariamente una nacionalidad extranjera y si se encuentran en pleno goce de sus derechos, podrán beneficiarse de lo dispuesto en el art. 37, apartado A, constitucional, previa solicitud que hagan a la Secretaría de Relaciones Exteriores, en cualquier tiempo:' La LN no prevé regulación alguna en torno a la posibilidad del ejercicio de una doble ciudadanía. En consecuencia, existe la posibilidad juridica de que una persona ejerza derechos ciudadanos en dos países. Debe tomarse en cuenta, que entre las causas de pérdida de la ciudadanía mexicana no se encuentra la relativa al ejercicio de derechos ciudadanos en el ámbito de otro país del cual se tenga la nacionalidad. Así, por ejemplo, aunque puede parecer contrario al propósito esencial del sufragio como forma de participar en la configuración de la libertad política de un Estado, en rigor juridico un ciudadano mexicano que simultáneamente tenga la ciudadanía estadounidense y resida en Estados Unidos de América podría votar en ambas naciones. En México, bastaría con que se inscriba en el registro establecido por el ¡FE para poder emitir su voto por correo desde el extranjero.'
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Véase "La no pérdidade la nacionalidad mexicana': en Memoria de losforos de análisis en materia de
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nacionalidad, la. ed., Cámara de Diputados, México, 1997. Véase el capítulo 6.
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13.7. Derecho de preferencia de los mexicanos sobre los extranjeros Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano. Esta disposición está contenida en e! art. 30 constitucional y se inscribe en una filosofía general de apoyo a los nacionales frente a los intereses extranjeros. Desafortunadamente, el contenido de tratados internacionales de 'libre comercio, como e! Tratado de Libre Comercio de América de! Norte (TLCAN), o los tratados de protección recíproca de inversiones suscritos con otros paises han establecido igualdades entre nacionales y extranjeros que son contrarias a las previsiones de nuestra Norma Suprema (art. 27). De cualquier modo, la parte final de! art. 32 podría dar lugar a amparos en contra de asignaciones de contratos públicos -que deberían quedar comprendidos en e! vocablo genérico concesiones- que en igualdad de circunstancias se hagan a favor de extranjeros en lugar de los mexicanos. El art. 27 también establece un justificado trato preferente, en favor de los nacionales respecto de la adquisición de propiedad privada de la tierra, ya que los extranjeros tendrán que asumir expresamente la obligación de considerarse como mexicanos para este efecto y comprometerse a no recurrir a la protección de un gobierno extranjero. Ello, obedece a amargas experiencias históricas, como la de la denominada guerra de los pasteles, que parece haberse olvidado, pues los tratados comerciales yen materia de inversiones suscritos por México con diversos gobiernos han creado obligaciones internacionales para e! Estado mexicano que le pueden ser exigidas en ese ámbito que contravienen e! texto constitucional al que hemos aludido. En e! mismo articulo constitucional, se crea la prohibición total a los extranjeros para adquirir bienes inmuebles en una faja de 100 km en las fronteras y de 50 km en las costas, la cual se ha matizado mediante la formación de fideicomisos constituidos con capital extranjero destinados a fungir como titulares de derechos de propiedad en dichas zonas.
13.8. Obligaciones de los mexicanos , El art. 31 constitucional establece comp obligaciones de los nacionales las siguientes: i I. Hacer que sus hijos o pupilos concurran a las escuelas públicas o privadas para obtener la educación preescolar, primaria y secundaria, y reciban la militar, en los términos que establezca la ley. 11. Asistir en los días y las horas designados por el ayuntamiento del lugar en que residan para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar. Ill. Alistarse y servir en la guardia nacional, conforme a la Ley Orgánica respectiva. para asegurar y defender la Independencia, el territ<.'.t\<.), Ü \\<.)\\.cn:, \.()':', derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior.
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IV. Contribuir para los gastos públicos) así de la Federación como del Distrito Federal) o del estado y municipio en que residan) de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Resulta interesante apreciar que pese a la precisión y el alcance de estas obligaciones, en la realidad no son exigidas como se debería. La fracc. 1se corresponde con la obligatoriedad de la educación prevista en el art. 3" para los niveles de preescolar, primaria y normal. Las fraccs. 1, 11 Y 1lI fijan la base constitucional para la prestación del servicio militar regido por la Ley del Servicio Militar, si bien la referencía a la Guardia Nacional alude a una institución que, como sabemos, es inexistente en nuestro país." Incluso, la frace. 11 crea una facultad atribuida a los ayuntamientos en virtud de la cual éstos podrían impartir la instrucción cívica y miliar que ahí se señala, pero se entiende que para ello tendría que existir una ley dictada previamente. Empero, una cuestión constitucional no definida de forma precisa es la de quién tiene competencia para la emisión de una ley de tal naturaleza. Debido a que es una atribución otorgada por la Constitución de manera directa al Ayuntamiento, podría justificarse la emisión de una ley estatal al respecto. No obstante, el arto 73 de la Carta Magna reserva al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de nacionalidad y podría entenderse que esta obligación al derívar de la condición de nacional quedaría comprendida en dicha facultad. Como en rigor se trata de un asunto materialmente distinto a la nacionalidad en si, habría que separar lo relativo a la instrucción cívica que pudiera ser materia de una ley estatal, de la militar que por su propia naturaleza tendría que ser regulada por una ley federal. Un Ayuntamiento no estaría facultado, en razón del texto que analizamos, para convocar a la instrucción militar a sus habitantes. La fracc. IV del art. 31 constituye la base constitucional del régimen fiscal. Debe señalarse, en primer término, que el hecho de que la obligación de contribuir a los gastos públicos se encuentre señalada respecto de los nacionales, no significa que queden excluidos los extranjeros. Así, el art. 1" del Código Fiscal de la Federación, determina la obligación generalizada para todas las personas físicas y morales sin distinción de nacionalidad, de contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. La contribución constituye el concepto genérico que abarca, de acuerdo con el propio Código Fiscal: los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos. Según este Código, los aprovechamientos y los productos no son propiamente contribuciones. !O
<---Véase el capítulo 9. 9
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Consúltese el CódigoFiscal de la Federación, arts. jv a 4°. El estudiante desarrollará estos conceptos derivados del precepto constitucional en cuestión en la materia de Derecho fiscal.
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, El Constituyente dejó en claro queila obligación de contribuir para los gastos públicos abarca los distintos ámbitos de gobierno: el municipal, e! de las entidades federativas y el de la Federación. Un aspecto central de esta obligación, es la característica de proporcionalidad y equidad que deben tener las contributiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que dichas características, aunque se encuentren fuera del capítulo de Garantías Individuales, constituyen requisitos que debe cumplir la ley que cree obligaciones tributarias. Así, en razón de! cumplimiento del principio de legalidad, si un impuesto, por ejemplo. no resulta proporcional o equitativo. está viciado de in constitucionalidad y ésta puede reclamarse por vía de amparo. De hecho, la mayoría de los amparos en materia fiscal se sustentan en el alegato de que la contribución exigida implica una violación a los principios de proporcionalidad o de equidad. Nuestro Máximo Tribunal ha entendido básicamente por proporcionalidad, la congruencia entre e! tributo y la capacidad contributiva de los causantes; en tanto que la equidad tributaria implica que las normas no den un trato diverso a situaciones análogas o uno igual a personas que están en situaciones dispares. Ambos conceptos, sirven de base para la aplicación de impuestos progresivos, es decir, que gravan en mayor medida a quien tiene un ingreso más alto o a quien realiza una transacción de mayor valor. Si, por ejemplo, se cobra un impuesto de 10% a quien recibe un ingreso mensual de 10 mil pesos y uno de 30% a quien gana 100 mil pesos mensuales', aunque los porcentajes sean distintos existe respeto a la proporcionalidad y a la equidad porque con la disponibilidad de ingresos que le quedan a quien obtiene la percepción más alta, puede atender a muchas más necesidades e incluso gustos que las que pueden ser satisfechas por quien gana menos. En términos generales, la progresividad de los impuestos resulta más proporcional y equitativa que e! trato absolutamente igualitario a los contribuyentes.
13.9. Pérdida de la nacionalidad por naturalización La nacionalidad obtenida por naturalización puede perderse por adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar en cualquier instrumento público como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, por aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un estado extranjero o por residir durante cinco años continuos en el extranjero. El uso del pasaporte extranjero tiene efecto cuando se emplea para entrar o salir del territorio nacional, porque si se usa un pasaporte distinto para cruzar otra frontera, dicho acto no queda bajo la jurisdicción de la autoridad mexicana. La pérdida de la nacionalidad por naturalización se declara por la Secretaría de Relaciones Exteriores mediante un acto administrativo denominado revocación de la carta de naturalización que, por supuesto, puede ser controvertido mediante e! amparo.
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13.10. La ciudadanía. Requisitos, derechos y obligaciones La ciudadanía es la condición jurídica en virtud de la cual, un Estado otorga a las personas físicas que cumplan ciertos requisitos, la posibilidad de participar en las decisiones políticas y desempeñar cargos públicos. Se trata de una institución que proviene desde la Antigüedad. Las ciudades de la Grecia clásica ya tenían el concepto de ciudadanía, que hacia posible, sólo a ciertas personas, participar en las decisiones que afectaban a la comunidad. En la Atenas de Pericles, se calcula que había una población de 300 mil personas, de las cuales sólo 50 mil eran ciudadanos; el resto estaba constituido por mujeres, extranjeros, esclavos y menores de 20 años. Precisamente, . a esa edad se otorgaba la ciudadanía." La ciudadanía romana también era restringida y codiciada en el mundo antiguo. Los derechos de ciudadanía ni siquiera en la corriente jusnaturalista se han estimado anteriores al Estado, aunque en la actualidad se considera que algunos derechos políticos, son básicamente derechos humanos. Empero, la ciudadanía es una condición que otorga cada Estado en función del ejercicio de su soberanía y no se entiende accesible a cualquier persona, sólo por el hecho de serlo. La ciudadanía lleva consigo la posibilidad de ejercer derechos políticos, entre los cuales, además del de votar y ser votado, está el de reunirse, manifestarse o asociarse políticamente, o el de hacer uso del derecho de petición en materia política (arts. 8° y 9° constitucionales).
13.10.1. Requisitos para serciudadano Nuestra Constitución establece en su art. 34: "Son ciudadanos de la República, los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I. Haber cumplido 18 años, y n. Tener un modo honesto de vivir:' La condición de género. Aunque ésta ya no es un requisito de ciudadanía, llama la atención la referencia expresa a "los varones y mujeres" que deriva de razones históricas. Durante mucho tiempo -como hemos visto, desde la Antigüedad-la ciudadanía era privilegio masculino. El primer lugar donde se implantó el voto femenino, fue el estado estadounidense de Wyoming, en 1890, la Gran Bretaña lo introdujo en 1918, Francia en 1944 y Suiza -que lo tenía que aprobar por referéndum en el que sólo participaban los hombres- hasta 1971. En México, por reforma constitucional del 17 de octubre de 1953, promovida por el Presidente Adolfo Ruiz Cortines, se concedió la ciudadanía a la mujer en el ámbito federal. Poco antes, por reforma al art. 115 promovida en el sexenio de Miguel Alemán, el 12 de febrero de 1947 se había otorgado el derecho al voto a las mujeres para las elecciones municipales.
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Véase mi Teoría generaldel Estado, op. cit., capítulo segundo en lo relativo a las instituciones políticas atenienses.
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La nacionalidad. Aunque parezca obvio, es importante señalar que la ciudadanía tiene como precondición la nacionalidad mexicana. Sólo los mexicanos, sea por nacimiento o por naturalización, pueden alcanzar la ciudadanía. En algunos paises europeos, se dan casos en que se concede el derecho de votar a los extranjeros en las elecciones municipales; la Unión Europea ha abierto esta posibilidad; el art. 13 de la Constitución española autoriza a qhe por medio de un tratado o de una ley, atendiendo a criterios de reciprocidad, sf otorgue el derecho de sufragio tanto activo como pasivo en las elecciones municipales. Esto implica, que en determinados casos los extranjeros no solamente pueden votar (sufragio activo), sino también ser electos para los cargos del ayuntamiento (sufragio pasivo). Por eso resulta conveniente apuntar esta característica de nuestro Derecho constitucional, en el cual la diferenciación entre nacionalidad y ciudadanía está plenamente consagrada, y aquélla es una condición previa de ésta. Dicha distinción conceptual no es clara en otros regimenes jurídicos como el estadounidense." La edad. También desde las épocas más remotas se ha considerado, con razón, que se requiere de cierto discernimiento que la edad normalmente -aunque no siempre- confiere a la persona para poder conocer y valorar los asuntos públicos, a fin de intervenir en ellos. Esta condición para acceder a la ciudadanía varía según tiempos y circunstancias. La edad para participar en las decisiones colectivas ha fluctuado durante la historia entre los 18 y los 25 años, si bien recientemente en Brasil, Cuba y Nicaragua la han hecho descender a los 16 años. Una circunstancia excepcional la encontramos en Irán, donde se concede el voto a los 15 años." La Constitución francesa de 1793 fijaba la edad en 21 años, mientras otras legislaciones conservadoras europeas del siglo XIX la establecian entre los 23 y 25 años. La tendencia general actual se ubica en los 18 años. En general, la ciudadanía y la mayoría de edad para el ejercicio de derechos civiles son coincidentes. No obstante, una de las razones para conceder el voto a personas con 16 años de edad, es que no hay razón para que quien está capacitado para trabajar y pagar impuestos -que es, como veremos, una obligación de los nacionales, sin que ello excluya a los extranjeros- no lo esté para tomar parte en las decisiones politicas del país. La obtención de la ciudadanía produce de inmediato el acceso al derecho de voto, como lo prevé la fracc. 1 del art. 35. Una cuestión distinta a la edad para acceder a la ciudadanía, es la relativa a la exigencia de una edad mínima para el desempeño de cargos públicos sean o no de elección popular. Si bien, la ciudadanía tiene como uno de sus efectos la posibilidad del ejercicio de dichos cargos, éstos quedan sujetos a los requisitos que indique la ley.Así lo establece el art. 35, fracc. Il, referida
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Consúltese Francisco lbarra Palafox y Atine Rivera Maldonado, "Comentario al artículo 34 constitucional" en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, secc. segunda, t, x vrr. 7a. cd., Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Méx.k<'.o, l<.\Q,~. 13 Véase Nesweek, edición en español, 5 de abril de 2004. 12
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a las prerrogativas de los ciudadanos al disponer: "Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las cualidades que establezca la ley"; de modo que la ciudadanía no conlleva de forma automática la posibilidad de desempeñar dichos cargos, sino que únicamente es un requisito fundamental que tiene que ser complementado con otros en cada caso, entre ellos, el de la edad, que, por ejemplo, para ser diputado -como hemos visto- es de 21 años; para ser senador, de 25 años; para ser Secretario de Estado, de 30 años, y para ser Presidente de la República o Ministro de la Suprema Corte, de 35 años. La naturaleza del voto. En cuanto al ejercicio del voto, éste es simultáneamente una prerrogativa, que para efectos prácticos significa un derecho, pero también una obligación, como lo indica la fracc. III del art. 36. Esta dualidad implica la importante cuestión de la legitimidad del abstencionismo. Si consideramos al voto en esencia como prerrogativa, resulta incuestionable que el ciudadano puede válidamente ejercerla o no. Esta posición se refuerza si tomamos en cuenta, que el art. 41 señala como una de las características del voto el que sea libre. En una interpretación amplia de la libertad, debe entenderse que ésta encierra tanto la posibilidad de votar como la de no hacerlo. En cambio, si lo apreciamos como obligación, habría que verificar la sanción que conlleva su incumplimiento. Debido a que en el sistema mexicano no existe sanción al respecto, debemos convenir que, en todo caso, se trata de una obligación de las que la doctrína denomina imperfectas, por carecer de sanción; en consecuencia, debe estimarse que predomina la connotación de prerrogativa sobre la de obligación y, por tanto, que laabstención es una postura legítima y jurídicamente válida. Ello no imposibilita al legislador ordinario para determinar sanciones, si así lo estimare conveniente, aplicables a quien no vote, en cuyo caso solamente perfeccionaría el carácter de obligación que la Constitución prevé para el voto. En este punto, debe añadirse que el ejercicio del derecho de votar está legalmente sujeto a dos requisitos adicionales de carácter formal y procedimental que aunque no están constitucionalmente determinados, son imprescindibles para el cumplimiento del principio constitucional de certeza que rige el proceso electoral: la inscripción en el Registro Federal de Electores y la obtención de la Credencial para Votar, según lo dispone el art. 6" del Cofipe. El modo honesto de vivir. Esta condición de la ciudadania constituye una presunción juris tantum, como bien lo ha sostenido el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en una jurisprudencia sentada al respecto." Eso quiere decir que, en términos generales, la Constitución supone que toda persona que llega a los
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Véase la Compilación Oficialde íurísprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002 publicada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, págs. 133 y 134.
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18 años de edad, tiene un modo honesto de vivir y, consecuentemente, adquiere la ciudadanía. Sin embargo, tal presunción puede ser desvirtuada en razón de ciertas circunstancias que la propia Constitución prevé como privativas de los derechos del ciudadano, relacionadas con la falta de este modo honesto de vivir. El art. 38 contiene algunas previsiones que tienen que ver con la falta de dicho requisito, como estar sujeto a un proceso criminal por delito Ique merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión; durante la extinción de una pena de cárcel, o por vagancia o ebriedad consuetudinaria, que deben ser declaradas en términos de ley, es decir, previo proceso que defina, por ejemplo, la interdicción. También se suspenden los derechos ciudadanos, por estar prófugo de la justicia o por sentencia que imponga como pena dicha suspensión. Desde mi punto de vista, la consideración del modo honesto de vivir no puede quedar a la apreciación casuística del juzgador, pues la privación de un derecho requiere que se juzgue conforme a leyes. En consecuencia, sólo la ley puede determinar las hipótesis de pérdida o suspensión de derechos ciudadanos que deriven de una forma deshonesta de vivir o de una tacha en la honestidad, que provoca la imposibilidad de ejercer tales derechos. Igual criterio debe prevalecer respecto a la causa de pérdida de la ciudadanía, prevista en la fracc. 1 del arl. 38 en cuanto a la falta de cumplimiento de cualquiera de las obligaciones ciudadanas. Es decir, no puede derivarse directamente del texto constitucional una posible sanción; por ejemplo, que un presidente de casilla electoral negara el derecho de votar a una persona sólo por no haber votado en una elección previa, alegando que está demostrado el incumplimiento de la obligación de votar. La sanción por falta de cumplimiento de una obligación ciudadana debe estar prevista en una ley que, a su vez, determine la sanción y siempre debe existir la posibilidad de que un juez resuelva en definitiva.
13.10.2. Pérdida y suspensión de la ciudadanía Aunque la nacionalidad mexicana por nacimiento no puede perderse, la Constitución prevé diversos casos que producen como sanción, la pérdida de la ciudadanía mexicana, los cuales están ligados a actitudes desleales del ciudadano para con su patria, como la aceptación o uso de títulos nobiliarios, la prestación de servicios oficiales a un gobierno extranjero o la admisión de títulos o funciones provenientes de dichos gobiernos, así como ayudar a alguno de ellos o a un extranjero en una reclamación en contra de la Nación. Los títulos literarios, científicos o humanitarios no quedan comprendidos en la prohibición señalada; quien obtenga un .premio Nobello puede recibir libremente. Ciertos impedimentos previstos como c,ausas de pérdida de la ciudadanía, pueden ser superados mediante la obtención de un permiso por parte del Congreso Federal o de su Comisión Permanente. Por este medio, se puede autorizar a una persona para que acepte o use alguna condecorabón de un gobierno ext~a!\ie") <> P">''' 'l'üe le preste servicios. Por ejemplo, un mexicano que sea contratado para trabajar en
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la embajada de otro país requiere e! otorgamiento del permiso correspondiente por el Poder Legislativo. Estas autorizaciones son conocidas en la jerga parlamentaria como "corcholatazos" en referencia a las medallas que en general constituyen las condecoraciones. Algunos autores consideran que se trata de un anacronismo que quita mucho tiempo al Congreso. A efecto de facilitar este trámite sin desaparecer por completo la intervención del Poder Legislativo, en el último párrafo de! art. 37 constitucional que regula estas cuestiones, se previó una especie de afirmativa ficta para que con la sola presentación de la solicitud por parte de! interesado, que se tramita normalmente a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores, se pudiera entender como concedido el permiso una vez transcurrido un plazo fijado en la propia ley. Sin embargo, hasta ahora no se ha emitido la ley reglamentaria que permita dar este tratamiento a dichas solicitudes. ¿Qué pasa si la persona que tiene dos nacionalidades nace con título nobiliario? Supongamos que alguien nace en España, hijo de padre español y madre mexicana nacida en territorio nacional y por la vía paterna hereda un título nobiliario español. Es evidente que e! régimen jurídico mexicano le mantiene su nacionalidad independientemente de que tenga otra y no puede perderla aunque use su titulo nobiliario, pero en México su título no tiene ningún valor pues el art. 12 constitucional dice claramente: "En los Estados Unidos Mexicanos no se concederán títulos de nobleza, ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se dará efecto alguno, a los otorgados por cualquier otro país:' Ahora bien, debe entenderse que el uso del título nobiliarío aunque sea en el pais que lo otorgó, es causa de pérdida de la ciudadanía.
13.10.3. La gestión y obtención de permisos Los ciudadanos mexicanos que requieren permiso para prestar servicios a un gobierno extranjero o que son notificados de la voluntad que tiene otro Estado de concederles una condecoración deben dirigirse al Congreso de la Unión, a través de los secretarios de alguna de las Cámaras o de la Comisión Permanente, para iniciar el trámite de obtención de este permiso. La forma que se emplea es muy sencilla y la ejemplifico a continuación con la reproducción del escrito que presenté a efecto de tramitar un permiso de esta índole con motivo de la condecoración que me concedió el gobierno de Rumania, que puede consultarse en la Gaceta del Senado, núm. 8, año 2004 de! miércoles 23 de junio: OFICIO SUSCRITO POR EL C. EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ, POR EL QUE SOLICITA PERMISO PARA ACEPTAR Y USAR LA CONDECORACiÓN QUE LE CONFIERE EL GOBIERNO DE RUMANIA.
DR. EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ SECRETARIO GENERAL DEL C.D.E. DE LA C.N.O.P. EN VERACRUZ México, D. F., a 14 de junio de 2004.
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C. SECRETARIO DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN PRESENTE
Por este conducto me permito solicitar atentamente el permiso a que se refiere
la Fracción I1I, Apartado C del Artí~ulo 37 de la Constitución Política de los I Estados Unidos Mexicanos, a efecto'de estar en posibilidad de aceptar y usar . la Condecoración de la "Orden Servicio Fiel", en Grado de Comendador, que ha tenido a bien conferirrne el Gobierno de Rumania. Aprovecho la oportunidad para enviar a ustedes un respetuoso saludo.
Las solicitudes de este tipo se turnan a una comisión para que presente un dictamen en el que se concede el permiso correspondiente, previa votación de los legisladores. La Ley Orgánica del Congreso permite que se elaboren dictámenes múltiples para la concesión de estos permisos. En el ejemplo citado, se sometió a los integrantes de la Comisión Permanente el dictamen siguiente: DICTAMEN RELATIVO A PERMISOS PARA QUE DIVERSOS CIUDADANOS PUEDAN ACEPTAR Y USAR CONDECORACIONES CONFERIDAS POR LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE ITALIA y DE RUMANIA
PRIMERA COMISIÓN GOBERNACIÓN PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE JUSTICIA HONORABLE ASAMBLEA:
A la Primera Comisión, Gobernación, Puntos Constitucionales y de Justicia, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión fueron turnadas para su estudio y dictamen las solicitudes de permiso que envió la Secretaría de
Gobernación, para que los ciudadanos Ing. Bruno Vittorio Mellone Calloni y Dr. Eduardo Andrade Sánchez, puedan aceptar y usar las condecoraciones que les confieren los Gobiernos de la República de Italia y del Gobierno de Rumania, respectivamente. La Comisión que suscribe considera que las condecoraciones referidas no implican sometimiento o sujeción alguna a los gobiernos extranjeros que las conceden, por lo que en relación con lo que establece la fracc. Hl del apar-
tado C del arto 37 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en la fracc~~n IlIlclel art. 78 del mismo ordenamiento, se permite someter a consideración de esta Honorable Asamblea, la aprobación
del siguiente proyecto de Decreto
al ciudadano Lt\.'b.1ltut\." \[,~~,,_ rto MelIone Calloni, para aceptar y usar la Condecoración de la Orden al ARTÍCULO PRIMERO. Se concede permiso
NACIONALIDAD) NATURALIZACIÓN Y EXTRANJERÍA
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Mérito de la República de Italiana, en grado de Caballero, que le confiere el Gobierno de la República de Italia. ARTÍCULO SEGUNDO. Se concede permiso al ciudadano Dr. Eduardo Andrade Sánchez, para aceptar y usar la Condecoración de la Orden Servicio
Fiel, en grado de Comendador, que le confiere el Gobierno de Rumania. Sala de Comisiones de la Comisión Permanente del Honorable Congreso de
la Unión. México, D.F., a 30 de junio de 2004. Una vez que el dictamen es aprobado se remite al Ejecutivo y de no haber observaciones por parte de éste se ordena su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
13.11. La condición de extranjero La noción de extranjero se pierde en lo más remoto de los tiempos prehistóricos; tiene que ver con la identificación de los miembros de un grupo humano que se reconocen como tales y consideran ajeno O extraño a quien no pertenece al grupo. De ahí provienen los términos alien, en inglés, y extranjero, en español. Por este origen la definición de extranjería suele hacerse por exclusión. El art. 33 constitucional así lo hace, al señalar que "son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el art. 30", es decir, tienen la condición de extranjeros aquellos que no son nacionales. La Ley General de Población establece que la Secretaría de Gobernación tiene facultades para fijar el número de extranjeros, cuya internación al país puede ser permitida e igualmente señala que dicha Secretaría puede fijar a los extranjeros, las condiciones que estime conveniente respecto a las actividades a que habrán de dedicarse y al lugar o los lugares de su residencia. Dicha ley determina en general, el régimen al que están sujetos los extranjeros y prevé en su art. 41 que éstos podrán internarse legalmente en el país con dos calidades: la de no inmigrante y la de inmigrante. A su vez, los no inmigrantes pueden tener las siguientes características, de acuerdo con el art. 42 de la mencíonada ley: turista, transmígrantc, visítante, mínistro de culto o asociado religioso, asilado politico, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional y corresponsal." El inmigrante "es el extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiere la calidad de Inmigrado"; y este último es "el extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el país". Los extranjeros tienen derecho a las garantías individuales establecidas en el capítulo correspondiente de la Constitución) con excepción de las exclusiones expresas que en ese capítulo se señalan, en virtud de las cuales se les impide participar
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La definición de cada característica puede consultarse en la mencionada ley.
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en asuntos de naturaleza política. El propio art. 33 prohíbe de manera general a los extranjeros "inmiscuirse en los asuntos políticos del país". Este artículo contiene una importante atribución discrecional asignada al Presidente de la República, quien "tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente" Ésta constituye una excepción al principio genérico establecido en el art.i 14 de que nadie puede ser privado de un derecho, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos. No obstante, la Suprema Corte ha establecido que aunque no se requiera intervención judicial, el Ejecutivo debe fundar y motivar la expulsión de modo que, el ejercicio de esta atribución, aun cuando se entienda que tiene un carácter discrecional, no puede ser arbitraria; por tanto, es posible interponer un amparo contra una decisión presidencial que no respete esta oblígación de motivar y fundar los actos de autoridad." En la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acuñó el término de extranjero pernicioso para aquel que resultaba objeto de la expulsión por parte del Ejecutivo Federal con base en el art. 33. Un tema estrechamente vinculado con la extranjería, es el régimen aplícable a las inversiones económicas en nuestro país hechas por extranjeros, el cual se rige por la Ley de Inversión Extranjera.
13.12. Legislación reglamentaria en materia de nacionalidad La facultad para legislar en esta materia corresponde, como es lógico, al Congreso de la Unión, según lo dispone la fracc. XVI del art. 73 en el que se indica que dicho Congreso tiene facultad para "dictar leyes sobre nacionalídad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalízación, colonización, emigración e inmigración..." No obstante, las constituciones locales suelen contener disposiciones relativas a la condición de ciudadano de los respectivos estados, así como referencias a la pertenencia al pueblo de dichas entidades, en virtud de las cuales se considera a una persona nativa, natural u originaria de un determinado estado, lo cual tiene relevancia para la adquisición de la ciudadanía local y, por ejemplo, para la posibilidad de desempeñar cargos públícos de los estados." Las leyes federales que regulan estas materias de manera principal son la Ley de Nacionalidad y la Ley General de Población.
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Derechos del pueblo mexicano. México a través Véase mi Derecho municipal, op. cit., pág. 129.
de sus Constituciones) 09. ctt.,))i'f,. 3E,~.
14 14.1. Concepto jurídico-político El territorio es un concepto jurídico y político necesariamente vinculado a la noción de Estado. Por eso una extensión de la superficie terrestre no habitada y no sujeta al poder de un Estado no es un territorio en sentido jurídico-político, aunque lo sea desde el punto de vista geográfico; así, las aguas internacionales no forman parte de ningún Estado, ni la superficie de la Antártida. El territorio es un elemento de! Estado o su presupuesto físico indispensable, según la teoría que se adopte. En la doctrina clásica el Estado tiene tres elementos definitorios que son: pueblo, territorio y gobierno o poder. Para otros autores el territorio no es propiamente un elemento del Estado, sino un presupuesto de! mismo, es decir, una condición fáctica que haga posible e! asentamiento de una población sujeta a un poder central. Independientemente de la teoría asumida, el territorio es e! espacio físico dentro del cual e! Estado ejerce su poder sobre los hombres. La eficacia del poder del Estado que se da en el mundo de los hechos políticos determina la extensión de su territorio. Así, un Estado que expande su acción y logra el control efectivo de determinadas áreas geográficas puede crecer a costa de otro que no tenga esa capacidad real, como ocurrió con Estados Unidos de América respecto de México en el siglo pasado: Igualmente, la imposibilidad efectiva de mantener la vigencia de su poder por parte de un Estado puede llevar a la desmembración de su territorio y ala formación de nuevos estados en el área que antes denominaba uno solo; tal es el caso de la disolución de la \JRSS en 1992. El poder estatal contemporáneo se ejerce de acuerdo con normas jurídicas, por eso Kelsen estima que e! territorio, jurídicamente hablando, es e! ámbito espacial de validez de! orden jurídico llamado Estado.
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14.2. Relación jurídica entre Estado y territorio ¿Cuál es la relación jurídica entre el Estado y ese ámbito de validez de sus normas? o, dicho de otro modo, ¿cuál es la naturaleza del derecho que el Estado tiene sobre su territorio?, e incluso, cabe preguntarse si existe tal derecho sobre el territorio o sólo es un derecho sobre las personas. ' Sabemos que en un sentido teórico riguroso, las relaciones jurídicas sólo existen entre personas, pero dada la capacidad que el Estado tiene para realizar acciones que afectan física y jurídicamente al espacio geográfico en el que actúa, podemos decir que sí hay un derecho real del Estado sobre su territorio. Por tanto, podernos afirmar que la Constitución mexicana tiende más a ubicarse en la concepción teórica de Laband, para quien el derecho del Estado sobre su territorio tiene cierta analogía con el derecho de propiedad, pero aquél es un derecho real de naturaleza pública. Esta posición contrasta con la teoría de [ellínek, quien considera que el Estado solamente puede ejercer el dominio sobre el territorio a través de sus súbditos y de ahí la distinción entre dominium, que es un derecho de propiedad no atribuible al Estado, imperium, que es el poder de mando del Estado sobre los hombres. En nuestro Derecho constitucional, de acuerdo con el art. 27, la propiedad de las tierras comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. El Estado ostenta, entonces, un derecho primario sobre el territorio que, además de las tierras yaguas superficiales, comprende el subsuelo y el espacio aéreo, como se indica también en el mencionado art. 27. Este derecho lo sustentó el Constituyente de Querétaro en la concepción de la propiedad, que privó durante el periodo colonial. Así lo planteó el ingeniero Pastor Rouaix al frente de un grupo de diputados constituyentes, quienes señalaron en su iniciativa referente al arl. 27 lo siguiente:
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El principio absoluto de la autoridad del rey, dueño de las personas y de los bienes de sus súbditos, dio a la propiedad sobre todos estos bienes el carácter de precaria [...J El rey era el dueño, a título privado, de las tierras yaguas, como cualquier particular que puede disponer de los bienes de su patrimonio; pero dentro de ese derecho de disposición concedía a los pobladores ya existentes y a los nuevamente llegados, derechos de dominio [...] Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mis1 I . mo carácter a la nación. En ta conclepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras yaguas de su territorio, y sólo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo en las mismas condiciones en que se tuvo, por 105 miemos particulares, durante la época coloníal, 'f t\\ l'~.~%\'t.%1>."""-"~¡'"
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El resultado práctico de este derecho preeminente es la supeditación de la propiedad a las necesidades públicas.
14.3. La noción constitucional de territorio nacional Nuestra Constitución no define jurídicamente el concepto territorio, sólo hace una descripción o enumeración de lo que el territorio comprende. El art. 42 dispone al respecto lo siguiente: f
El territorio nacional comprende: l. El de las partes integrantes de la federación; 11. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el océano pacifico;
IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional y-las marítimas interiores, y VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio derecho internacional.
14.4. La conformación política y física del territorio Para sistematizar las ideas sobre el territorio nacional, es necesario distinguir dos aspectos: su connotación política y sus elementos físicos. La primera, implica el espacio en el que se ejerce el poder del Estado y dado que el sistema federal supone una superposición del poder federal y los poderes estatales, de ello deriva que la fracc. I del arto 42 disponga una definición basada en la conjunción de los ámbitos espaciales de los poderes locales cuya existencia es teóricamente prímigenía,' de la que surge el ámbito espacial de validez federal que constituye jurídicamente el territorio. A los estados se agrega el espacio destinado a la sede de los poderes federales, que es del Distrito Federal, el cual es también parte de la Federación. Empero, hay otras áreas que no corresponden al territorio de los estados sobre los que también ejerce su imperium la Federación y es a ellas a las que se refiere el resto de las fracciones del artículo citado. Desde el punto de vista de los elementos físicos que conforman el territorio cuyas características son relevantes para un tratamiento jurídico diferenciado, podemos distinguir, con base en el texto de los arts. 42 y 27 constitucionales: '" La superficie territorial continental de las partes de la Federación. ~
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El subsuelo.
Véase el capítulo 15 sobre la naturaleza teórica de la Federación como forma de Estado.
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Los elementos acuáticos internos. El territorio insular. Los elementos marítimos. El espacio aéreo. I
14.4.1. El concepto entidad federativa. üos territorios El estudiante debe tener muy presente el concepto jurídico de entidad federativa, para no incurrir en errores comunes cometidos por personas no versadas en la materia que suelen confundir esta noción con la de los estados de la República. En realidad, éstos son la especie, en tanto que las entidades federativas son el género. El arto 43 dice: "Las partes integrantes de la Federación son los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosi, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el-Distrito Federal:' Entidadfederativa es equivalente aparte integrante de la Federación, de modo que actualmente el género entidadfederativa comprende dos especies: los estados, que son 31, yel Distrito Federal, que es también parte de la Federación pero no es estado, se trata dé una entidad federativa de naturaleza diferente.' Existen pues 32 entidades federativas, 31 de ellas son estados y una distinta es el Distrito Federal. Hasta antes de 1974 existía otro tipo de entidades federativas que eran los territorios, los cuales eran partes de la Federación que dependían directamente de los poderes federales, pues carecían de soberanía y no tenían, por ello, poderes propios. El Presidente de la República les designaba un gobernador ya que eran áreas que no contaban ni con la población suficiente ni con los recursos económicos para sostenerse por sí mismas. Entre 1917 y 1952 existieron tres de estos territorios: el de Baja California, el de B~ja California Sur y el de Quintana Roo. En 1952 Baja California adquirió la categoría de estado y los dos últimos territorios, Baja California Sur y Quintana Roo, se transformaron igualmente en estados en 1974. Hasta antes de este último año existían tres tipos de entidades federativas: los estados, los territorios y el Distrito Federal.
14.4.2. La superficie territorial continental de las partes de la Federación Como ya vimos, la Constitución General de la República estima que el territorio nacional es, en primer lugar, la suma de te~ritorios de las entidades federativas, ya que éstas son las partes integrantes de la Fe1eración. Esta fórmula data de la Constitución de 1824, cuyos autores no podían en el momento de su redacción expresar una delimitación exacta del territorio basada en referentes geográficos o físicos, como pueden ser ciertos accidentes del terreno, elementos como ríos, lagos o montañas,
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Véase el capítulo 15.
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y menos coordenadas geográficas precisas. Por tal motivo, se indicó en el texto de la primera Constitución del México independiente que una ley posterior de naturaleza constitucional habría de definir la demarcación de los límites de la Federación, cuando las circunstancias lo permitieran. El caso es que nunca se emitió dicha ley y por tanto se ha recurrido mayormente a nociones fácticas y a comportamientos consuetudinarios para establecer la extensión y los límites superficiales del territorio de las entidades federativas situadas en la extensión continental del país. Efectivamente, en el art. 43 no se hace alusión ni a la extensión ni a los límites de los territorios de las mencionadas entidades, en consecuencia, es necesario consultar las constituciones de los estados para verificar cuál es el territorio que corresponde a cada una de ellas. Ahora bien, en la mayor parte de los casos, las constituciones estatales no aluden a los límites y las características del territorio de cada estado, de manera que nos encontramos con una falta de precisión jurídica expresa, en cuanto a la extensión y demarcación de las partes que forman la Federación y, por ende, al territorio de la Federación misma. Es curioso observar que frecuentemente se da un proceso de remisión recíproca entre la Constitución General de la República y las constituciones locales. Respecto de la primera, esta remísión es implícita, pues de la lectura de los arts. 42, 43 Y 45 se desprende que la Constitución General da por sentada la existencia de una delimitación del territorio de las entidades federativas que por no estar precisada en el propio texto constitucional de la Federación, debería entenderse que en las constituciones locales habría de configurarse. No obstante, algunas de ellas, como la de Michoacán o la de Jalisco, remiten explícitamente a la Constitución federal en lo referente a su territorio. El art. 14 de la Constitución de Michoacán dice que dicho estado "es parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos, y está constituido por la porción de territorio nacional que le reconozcan la Constitución federal, las leyes y los convenios': Por su parte, la Norma Suprema del Estado de Jalisco dijo durante mucho tiempo en su art. 3°: "El territorio del estado es el que le corresponde conforme a la Constitución federal"; actualmente dice: "El territorio del Estado es el que por derecho le corresponde:' Otras constituciones, como la de Morelos y Coahuila, hacen alusión a fórmulas como "límites geográficos legalmente reconocidos" o "límites que legalmente le corresponden': respectivamente, sin que se defina si el término legalmente se refiere a la emisión de alguna ley específica que delimite el territorio estata!. Chiapas señala que el territorio de dicha entidad, según el art. 3° de su Constitución, "es el que posee desde que forma parte de la República Mexicana". El Estado de México en el art. 1° de la Constitución local dice "las jurisdicciones de hecho ejercidas por sus respectivas autoridades y el que por derecho le corres?onda': Puede apreciarse en estas dos últimas formulaciones una referencia a lo que podríamos llamar costumbre constitucional, ya que no se remiten a la Constitución General ni a un concepto de legalidad, sino a una situación de hecho, establecida largo tiempo atrás.
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Quizá por lo reciente de su incorporación a la Federación con el carácter de estados, Baja California Sur y Quintana Roo si delimitan con precisión su extensión territorial, señalando los límites y puntos de referencia basados en la aplicación de criterios geográficos que permiten ubicarlos claramente en la superficie del globo terráqueo, Además, precisan las islas q'ue corresponden a la jurisdicción de estas entidades federativas. También los estados de Oaxaca y Yucatán en su Constitución han señalado los límites precisos con los estados colindantes. En esta materia nos encontrarnos, en términos generales, en presencia de un típico caso en que opera el Derecho Constitucional Consuetudinario. Desde el siglo pasado, diversas disposiciones relativas al territorio de las entidades federativas aludían a la extensión y los límites que ya tenían dichas entidades, incluso esa expresión se recoge en el art. 45 vigente, pero tales extensiones y límites no fueron nunca definidos por un instrumento legal unitario que los señalara. En virtud de que nunca se emitió la ley prevista en la Constitución de 1824 ha operado una situación de hecho que mediante una práctica inveterada ha demarcado el territorio de las entidades federativas y sólo por excepción se han suscitado conflictos, cuya resolución está prevista en los arts. 46, 76, fraccs. x y XI, Y 105 de la Constitución, aunque no siempre se ha recurrido a estos mecanismos y hay aún zonas en donde existe indefinición en cuanto a los límites entre estados. El régimen vigente para la solución de conflictos territoriales, de acuerdo al art. 46 asigna al Senado la función de resolverlos.' Algunas partes del territorio continental que corresponde a las entidades federativas, quedan sujetas a un régimen que las somete a la jurisdicción administrativa federal. Éstas son áreas que se denominan zonas federales por estar vinculadas a una propiedad federal o a la prestación de un servicio de ese carácter; por ejemplo, las costas y playas que tienen contacto con las aguas marinas de propiedad federal, las riberas y los cauces o vasos de rios o lagos, los márgenes de las carreteras federales o los aeropuertos. Es muy importante destacar la naturaleza administrativa de la jurisdicción federal sobre estas zonas, en virtud de la cual se somete su uso '0 aprovechamiento por particulares al régimen de concesión, por ejemplo, el que se autorice a alguien a poner un restaurante en una playa. Empero, no debe incurrirse en el error de pensar que las entidades federativas pierden su soberanía primigenia sobre tales partes del territorio y en consecuencia dejan de aplicar su régimen jurídico general. Así, por ejemplo, un homicidio cometido en ese hipotético restaurante de la playa es de competencia del fuero común y no federal. En cuanto a las costas y las zonas fronterizas, el art. 27 establece una restricción para la adquisición de propiedades territoriales por los extranjeros al disponer: "En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas:'
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Véase el capítulo 9.
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En este punto es importante recalcar que la Constitución cuida también, por experiencias históricas anteriores, que el derecho de propiedad concedido a extranjeros no se convierta en pretexto para actos de intervención de otros paises en el nuestro y fija condiciones en la fracc. 1 del párrafo noveno consistentes en que: ... sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones Exteriores en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en vírtud del mismo.
La suscripción de acuerdos internacionales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y algunos acuerdos relativos a la protección reciproca de inversiones han accedido a conceder un trato igualitario a los extranjeros en materia de propiedad, que riñe con esta previsión del art, 27 o, por lo menos, la matiza en exceso, colocando a nuestro pais en la condición de someterse a jurisdicciones extranjeras en razón de posibles afectaciones al derecho de propiedad de extranjeros, pese a la claridad de la disposición antes transcrita.
14.4.3. El subsuelo Hemos distinguido la superficie del territorio, del subsuelo que se encuentra bajo ella porque el régimen constitucional de éste tiene características peculiares según se desprende de los párrafos cuarto y quinto del arto 27. En estricto rigor, la regulación establecida en el párrafo cuarto tiene que ver con la naturaleza de los recursos que en él se mencionan, aunque se encuentren en la superficie o puedan ser explo-
tados a cielo abierto, pero es válido aludir a la concepción teórica del subsuelo en el entendido de que el derecho de propiedad privada no se entiende atribuido a la manera del Derecho romano, en el que se entendia que el propietario de la tierra lo era también de lo que se encontraba abajo y encima de ella sin limitación alguna. Por el contrario, el modelo mexicano supone, en principio, la propiedad nacional sobre los elementos que "constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de Jos terrenos': Es claro que el propietario de un terreno puede actuar más allá de la superficie, para la realización de las actividades que deriven del uso de suelo para su explotación agrícola, o para establecer una industria, un servicio o construir una vivienda, pero la explotación de determinados materiales, como antes se mencionó,
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no queda comprendida en el derecho de propiedad privada que la nación le transmite, de acuerdo con el párrafo inicial del art. 27, en donde se describen tales materiales del modo siguiente: Corresponde a la Nación el domlnío directo [...] de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos. constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales ti orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minera-
les sólidos: el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.
Particular trascendencia tiene el hecho de que el párrafo sexto del mismo artículo expresamente previene que para la explotación, el uso o aprovechamiento de este tipo de recursos se requerirá concesión otorgada por el Ejecutivo Federal. La concesión es una figura del Derecho administrativo en virtud de la cual los particulares, previo cumplimiento de requisitos legales, pueden usar o aprovechar en su beneficio determinados recursos de propiedad nacional. Se exceptúan explícitamente del régimen de concesión los hidrocarburos de hidrógeno, es decir, gas o petróleo, y los minerales radiactivos, que no pueden ser objeto de concesiones ni de contratos y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva, según lo señala el propio párrafo. La prohibición constitucional es terminante y, por ello, los llamados "contratos de servicios múltiples" con los que Petróleos Mexicanos (Pemex) traslada la explotación petrolera a empresas privadas, deben considerarse viciados de inconstitucionalidad. La regulación en el Derecho administrativo del régimen de concesión del subsuelo se hace a través de la Ley Minera; la explotación de los carburos de hidrógeno se rige por la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios y por la Ley Reglamentaria del art. 27 constitucional en el ramo del petróleo; la explotación y el régimen general de los minerales radiactivos, se regula en la Ley Reglamentaria del Art. 27 Constitucional en Materia Nuclear. Es interesante señalar que, de acuerdo al criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia, las aguas del subsuelo no son susceptibles de apropiación por los particulares.'
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Véase Thalía, Dentón rcavarrere, El Agua en México. xico,2006.
Análisis de su ré~{mtn. }\.l,.t{dke, 1.J~t-..M., Mi.-
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14.4.4. Los elementos acuáticos internos del territorio La Constitución establece una referencia separada a las tierras y las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, a efecto de regular su propiedad. Por ese motivo, es necesario aludir a esta diferenciación y estudiar por separado estos elementos del territorio nacional, A ello, hay que añadir una distinción adicional en materia de aguas: por una parte, las aguas interiores a las que nos referimos en este apartado y, por otra, las aguas marítimas a las que aludiremos más adelante. En cuanto a las primeras, el párrafo quinto del art, 27 comprende las siguientes:
a) Las aguas marinas interiores, las cuales son entradas de mar que forman albuferas
o golfos. b) Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar. e) Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a
corrientes constantes. d) Las de los rios y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional. En realidad, al incluir esta descripción de las aguas que fluyen en forma de ríos o arroyos en el art. 27, parecería innecesario el detalle abordado en las referencias que sistematizamos en los siguientes incisos, pero de cualquier forma, es importante prestar atención al detalle de las referencias jurídicas a la naturaleza limítrofe de carácter ínternacional o entre entidades federativas que atienden aspectos que pudieran no quedar precisados en la descripción general.' e) Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas sirva de límite
al territorio nacional o a 'dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República. En este últímo dato tenemos un elemento que demuestra la utilidad de las precisiones adicionales, pues las corrientes nacidas en e! extranjero, podrían no considerarse en la descripción inicial de ríos y arroyos y dar lugar a un resquicio jurídico en un litigio internacional. Ciertamente, en caso de conflicto con otro país por aguas de este tipo, el gobierno federal sería partícipe como sujeto de! Derecho Internacional, pero de cualquier modo, es mejor que la Constitución se refiera expresamente a la circunstancia de rios que cruzan las fronteras.
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Existejurisprudencia de la Suprema Corteacerca de las características de las corrientesde agua que op. cít., pág. 51.
forman parte de las aguas nacionales. Véase al respecto Thalfa, Dentón Navarrete,
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f) Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino; o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino. En este caso, vale la observación hecha en el inciso anterior. g) Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas, así como los cauces, lechos o riberas de los lagosy corrientes interiores en la extensión que fije la ley. h) Las aguas del subsuelo tienen su propio régimen y por ello, era importante distinguir los elementos acuáticos del territorio de otros, que también lo constituyen. Dichas aguas, dice el párrafo quinto del art, 27: "pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por e! dueño del terreno, pero cuando lo exija e! interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y 'utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional".' Aquí se precisa también la competencia federal sobre las aguas interiores, con excepción de lo dispuesto en la parte final de! párrafo que venimos comentando, al que alude e! inciso siguiente.
i) Finalmente se señala, por excepción, el régimen de "cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior", las cuales 'se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados". Se presenta la duda de si los ríos subterráneos pudieran quedar bajo la jurisdicción estatal, pero en este punto impera el criterio de la naturaleza de! río descrita en la parte inicial, de manera que sólo los depósitos pequeños e inmóviles pueden ser regulados estatalmente. Por eso, Enrique Quiroz' apunta, con singular agudeza, "que siempre que se trate de aguas en movimiento o aguas que impliquen la definición interestatal, o aguas que desborden en un mar" corresponde su control a la Federación. La legislación ordinaria que desarrolla los principias constitucionales en esta materia está constituida principalmente por la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General de Bienes Nacionales y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente.'
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Obsérvese lo señalado previamente en la nota al final del apartado 14.4.3 sobre el subsuelo.
7
Enrique Quiroz Acosta, Op. cit.,
8
Véase José Trinidad Lanz Cárdenas, Legislación -de aguas en México, Ángel Editor, México, 1982.
pág. 92.
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14.4.5. El territorio insular Además de la tierra firme que en el continente ocupan las partes integrantes de la Federación, el territorio nacional también comprende las islas sobre las que nuestro país ha ejercido su jurisdicción, la cual, puede ser de carácter federal o estatal. Las islas que se han considerado tradicionalmente parte del territorio de los estados o aquellas que de manera expresa están señaladas en sus constituciones como pertenecientes al mismo, son administradas por dichas entidades, en tanto, que la Federación tiene a su cargo las que no se encuentren sometidas a la jurisdicción antes señalada según lo dispone el arl. 48. De acuerdo con el reportaje publicado en el periódico El Día el 10 de abril de 1988, bajo la firma de José García Segura y citado por Feliciano Calzada Padrón en su Derecho Constitucional,' México cuenta con 438 islas según información que proporcionaron las Secretarías de Marina y Gobernación. En esta misma fuente se señala que: Del total de islas mexicanas, siete están alejadas del continente (en el Océano
Pacífico), once están frente a BajaCalifornia Sur,91 en el Mar de Cortés (Baja California, Baja CaliforniaSur, Sonoray Sinaloa), 5 en Nayarit, 11 en jalisco, 8 en Guerrero y 4 en Oaxaca.
En el Golfo de México hay 15 islas, a saber: 7 en Veracruz; 2 en Tabasco; 6 en Campeche, y en el mar Caribe sólo 13, de las cuales 8 pertenecen a Quintana
Roo y las otras a Yucatán.
En las lagunas Madre, San Andrésy Tamiahua están ubicadas 45 de ellas. Según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la administración de las islas de jurisdicción federal está encomendada a la Secretaría de Gobernación. En la fracc. xv del art. 25 de dicha ley, se señala que en estas islas regirán las leyes civiles, penales y administrativas aplicables en el Distrito Federal y tendrán jurisdicción los tribunales federales con mayor cercanía geográfica. La misma ley, en su arl. 30 establece como facultad de la Secretaría de Marina, la vigilancia de las islas nacionales. En la fracc. 111 se alude específicamente, a los grupos de islas de Guadalupe y de Revillagigedo, lo cual deriva de una propuesta que en el Congreso Constituyente hizo el diputado Adame para que no quedara duda de que tales islas, junto con la de La Pasión, también llamada Clipperton, corresponden a nuestro país pese a encontrarse bastante lejanas de sus costas. 10 La isla de Clipperton fue perdida por México frente a Francia, país que alegó derechos sobre ella y en 1931 el rey Victor ManuellIl de Italia, a quien se sometió la disputa para ser resuelta por la vía arbitral, falló en favor de Francia. Ello obligo a
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10
Feliciano Calzada Padrón, Derecho constitucional, Hada, México, 1990, pág. 382. Véase Islas mexicanas, régimen jurídico y catálogo, Secretaría de Gobernación, México, 1987.
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modificar el texto del arto 42, para suprimir la referencia que en él se hacia a la isla de La Pasión."
14.4.6. Los elementos marítimos del territorio nacional La plataforma continental también forma parte del territorio nacional y está definida por el arto 76 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, firmada en Jamaica ellO de diciembre de 1982. Esta definición, ha sido recogida por el derecho interno en el arto 62 de la Ley Federal del Mar, en el que se indica que la plataforma continental y las plataformas insulares mexicanas, comprenden el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá del mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural del territorio nacional, hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas, contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia, de acuerdo con lo dispuesto por el Derecho Internacional. La definición anterior comprende la plataforma de islas, cayos y arrecifes que forman parte del territorio nacional. El margen continental abarca la prolongación sumergida de la masa de tierra del estado costero y está formado por el lecho marino y el subsuelo de la plataforma, el talud, que es un escalón más profundo de la plataforma misma, y la llamada elevación continental, que es el punto donde arranca precisamente la masa continental desde el fondo del océano. Esto quiere decir, que la plataforma continental, en términos jurídicos internacionales, puede ir más allá que la plataforma geológicamente considerada. Si el margen continental se extiende más de 200 millas náuticas, entonces, se considera plataforma continental la extensión sumergida que llegue hasta esas 200 millas. De acuerdo con la mencionada Convención, el mar territorial abarca 12 millas marinas, cada milla marina o náutica mide 1852 metros. La Ley Federal del Mar, en su arto 25 recoge esta disposición y fija la anchura del mar territorial mexicano en 22224 metros. Las aguas de los mares territoriales son propiedad de la nación y a ella corresponde el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, de acuerdo con el arto 27 constitucional. Lo que la Constitución llama zócalos de lasislas se denomina técnicamente plataforma insular.
14.4.7. El espacio aéreo El ámbito espacial de validez que constituye el territorio del Estado, abarca además de las áreas ya explicadas, el espacio aéreo que se encuentra sobre el territorio
}} Véase Miguel Ganzález Avelar,
ca, 1992.
Clipperton,
Isla Mexica.nu, fondo \\.~ C:U\\.'\\.'l.a. ~c..~'r\{:,mka, Méx1.-
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nacional, el cual, es un bien del dominio público de la Federación, según lo establece la fracc. II del art. 2° de la Ley General de Bienes Nacionales. El espacio aéreo es particularmente importante por la regulación de la aviación y de las señales radioeléctricas que se difunden por él. Precisamente por esta última razón, resulta concesionable su aprovechamiento para la difusión de señales de radio y televisión reguladas por las leyes de Radio y Televisión y de Telecomunicaciones. También son importantes los tratados internacionales sobre estos aspectos, entre los más relevantes podemos citar los siguientes: Convención Interamericana de Comunicaciones Eléctricas, Convención Interamericana sobre Radiocomunicaciones, Acuerdo Interamericano de Radio, Convención para la Unificación de ciertas reglas relativas al Transporte Aéreo Internacional y Protocolo Adicional, Convención sobre Tránsito de Aviones, Convenio de Aviación Civil Internacional, Convenio relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales, Convenio sobre la Distribución de Señales Portadoras de Programas Transmitidas por Satélites, Tratado sobre los Principios que deben regir las Actividades de los Estados en la Exploración y Utilización del Espacio Ultraterrestre incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes.
14.4.8. La zona económica exclusiva Aunque no forma parte del territorio nacional propiamente dicho, la soberanía y jurisdicción de México se ejercen también sobre el área marítima denominada zona económica exclusiva definida en el art. 27 constitucional de la manera siguiente: La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. Esta zona se extenderá a 200 millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En los casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados. Como veremos en el apartado final de este capítulo, existen tratados firmados en torno a la delimitación de esta zona, de cuyos derechos exclusivos de explotación de sus recursos naturales, tanto renovables (pesca) como no renovables (extracción de minerales e hidrocarburos), dispone el Estado titular de dichas zonas.
14.5. Conflicto de preeminencia teórica entre Federación y estados Un problema interesante en cuanto a la redacción de la fracc. 1 del art. 43 -que es en apariencia sencilla y comprensible y parece señalar lo obvio- se plantea por el hecho de que se diga que el territorio nacional es el de sus partes integrantes, ya que parecería que el derecho real, ya explicado, que corresponde al Estado en esta materia, radica originalmente en los estados federados y en consecuencia éstos podrían disfrutar de alguna preferencia sobre la explotación de su territorio frente a las decisiones de la Federación. Esta reflexiónes un ejercicio teórico de trascendencia, pues se han dado casos, como en el conflicto armado surgido en Chiapas a principios de
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enero de 1994, en que algunas organizaciones representantes de indígenas y campesinos incluyeron entre sus demandas, por ejemplo, que la explotación del petróleo de Chiapas estuviera sujeta a una anuencia previa de las autoridades locales. La tensión entre los estados y la Federación con motivo de acciones de explotación de recursos naturales, particularmente el petróleo, hace que éste sea un asunto de gran importancia. Felipe Tena Ramírez" ha sostenido la tesis de que e! derecho sobre e! territorio que, según lo señala el art. 27, corresponde originariamente a la Nación, lo tiene en primer término la Federación, como e! todo incluyente de las partes federadas. Para él, la Federación es la expresión jurídica de la Nación y por tanto, las entidades federativas no tienen un derecho sobre su territorio; sostiene que éstas sólo ejercen su imperium sobre los ciudadanos, si bien admite que se trata de dos órdenes coextensos, el federal y el local, por el ejercicio de la jurisdicción de ambos sobre el territorio nacional, si bien se entiende que respecto de áreas diversas y de espacios delimitados para cada estado. En favor de su tesis apunta la facultad del Congreso de la Unión, contenida en la fracc. XIX de! art. 73, relativa a las reglas a que deba sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y e! precio de éstos, y dice: "Si el territorio de los estados pertenece a éstos no se explicaría por qué no son los estados, sino la Federación, quienes pueden legislar sobre terrenos que, como los baldíos, caen bajo el dominio de la Nación."!' Este autor admite que e! contenido de! art. 132 constitucional serviría para sostener la tesis contraria, ya que en dicho artículo se indica que los fuertes, cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el gobierno al servicio público o al uso común, estarán 'sujetos a la jurisdicción de los Poderes federales en los términos que establezca la ley que expedirá e! Congreso de la Unión, mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro de! territorio de algún estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva. De esta redacción se desprende que el Constituyente de I 9I 7 confirmaba e! estatus de los bienes inmuebles, sobre los que ya ejerciese jurisdicción la Federación, pero obligaba a ésta a sujetarse a la voluntad del órgano legislativo local para poder extender sus pertenencias territoriales en los estados. Tena Ramírez no admite, sin embargo, que este articulo contenga una facultad preferente para los estados en materia de disposición de su territorio, pues afirma que se trata de "un caso de ampliación de jurisdicción, no de desplazamiento en la propiedad territorial': I Un argumento adicional en favor de la Federación en cuanto a los derechos sobre el territorio nacional lo encontramos en el art. 46, en e! cual se indica que los arreglos entre estados en materia de límites deben ser aprobados por el Senado de la República. De esta afirmación se desprendería que los estados no pueden
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Felipe Tena Remircz,
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Ibidem, pág. 190.
Derecho constitucional mexicano, op. cit., \1i.~'&.
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disponer de su territorio corno les parezca más conveniente, sino que la Federación debe decidir en última instancia al respecto. En cambio, la Procuraduría General de la República, sostuvo una tesis en favor de los estados en mayo de 1935, para defender la constitucionalidad del decreto número 228 de Yucatán." Para rebatir la tesis de la sentencia del juez de Distrito, la Procuraduría presentó los siguientes puntos de vista legales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación: Primero. El régimen de la propiedad privada, se dijo, ha sido tradicionalmente de la competencia de los estados y esa tradición ha sido decididamente sancionada en el texto constitucional.
Segundo. La propiedad ha sufrido toda clase de restricciones y modalidades por las leyeslocales. Tercero. A los estados no les está prohibido legislar en materia de propiedad privada, materia de derecho civil, como se les prohíben expresamente en el arto 117, determinadas facultades. Cuarto. La competencia no concedida expresamente a los funcionarios federales se entiende reservada a los estados.
Finalmente -concluía la Procuraduria-, la jurisprudencia de la Suprema Corte era contraria tanto a la estructura misma de régimen político constitucional, corno a la interpretación textual del art. 27, por tanto, carecia de fundamentos jurídicos, económicos y políticos para señalar que la atribución de los estados de imponer a la propiedad privada las modalidades del interés público, constituía una amenaza a la vida constitucional del país. En realidad, la solución no está claramente establecida en nuestro régimen constitucional, pero debe entenderse que es una cuestión de competencias. No se trata de si la Federación o los estados tienen un derecho preferente sobre el territorio nacional en términos generales) sino que en función de cada materia concreta y según la distribución de competencias puede, darse preeminencia a la decisión del estado o de la Federación. Es claro, que los estados tienen capacidad para afectar su propio territorio, bástenos los ejemplos relativos a las facultades expropiatorias de que disponen o a las de crear áreas naturales protegidas de acuerdo con la legislación ecológica local. En consecuencia, tanto la Federación corno los estados tienen capacidad para emitir actos jurídicos en virtud de los cuales disponen, en la práctica, del territorio sobre el que ejercen su jurisdicción y someten su uso o explotación a determinadas reglas según la competencia que les asignen las leyes federales y locales. La propia Constitución, como hemos indicado en los puntos precedentes, señala en el art, 27 determinadas competencias federales expresas, y donde no existe
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Eduardo Andrade Sánchez (coord.), Historia de la Procuraduría General de la República, Procuraduría General de la República, México, 1987.
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disposición de esta índole, de acuerdo con el arto 124 constitucional, se entiende que los estados pueden ejercer sus facultades.
14.6. La delimitación del terrltorlo frente a otros países Yahemos dicho que la Constitución no delimita de manera clara el territorio nacional, de modo que debe recurrirse a otros instrumentos jurídicos que, por referirse a cuestiones fundamentales del Estado ~como la precisión de uno de sus elementos-, alcanzan el rango de normas constitucionales, formando parte de lo que en la teoría se ha denominado bloque de constitucionalidadP Así, en cuanto a la delimitación respecto de otros Estados independientes, nuestras fronteras están fijadas con base en los tratados internacionales siguientes."
Con Belice: ~
Tratado sobre Límites con Honduras Británica Celebrado entre los Estados Unidos Mexicanos y el Reino Unido de la Gran Bretaña Lugar y fecha de firma: México, D. F., 8-VII-1893 Entrada en vigencia: 21-VII-1897
Con Estados Unidos de América: ~
Tratado de Paz Amistad Límites y Arreglo Definitivo entre la República Mexicana y los Estados Unidos de América Lugar y fecha de firma: Guadalupe Hidalgo, México, 2-II-1848 Entrada en vigencia: 30-V-1848 ~ Tratado de Límite entre la República Mexicana y los Estados Unidos de América Lugar y fecha de firma: México, D. F., 30-XII-1853. Entrada en vigencia: 30-VI-1854. ,..., Convención para el establecimiento de una Comisión Internacional de Límites que decida las cuestiones que se susciten en el cruce de los rios Bravo, del Norte y Colorado Lugar y fecha de firma: Washington, DC, EUA, 10-IlI-1889 21-XII-1890 Entrada en vigencia: ~ Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América por el que se deroga el arto 8° del Tratado de Límites celebrado el 30 de diciembre de 1853
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Véase el apartado 12.2.
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Véase la página web de la Secretaría de Relaciones Exteriores www.ser.gob.mxltratados/
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Lugar y fecha de firma: Washington, DC, EUA, 13-IV-1937 Entrada en vigencia: 21-XIl-1937 r-e. Tratado sobre límites marítimos entre los Estados Unidos Mexícanos y los Estados Unidos de América. Lugar y fecha de firma: México, D. F., 4-V-1978 Entrada en vigencia: 13-XI-1997 '" Tratado entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el gobierno de los Estados Unidos de América sobre Delimitación de la Plataforma Continental en la Región Occidental del Golfo de México más allá de 200 millas náuticas Lugar y fecha de firma: Washington, DC 9-VI-2000 Entrada en vigencia: 17-1-2001
Con Guatemala: '" Tratado de Límites entre los Estados Unidos Mexicanos y la República de Guatemala Lugar y fecha de firma: México, D. F., 27-IX-1882 Entrada en vigencia: 1°-V-1883
Con Cuba: '" Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de la República de Cuba sobre la delimitación de la Zona Económica Exclusiva de México en el sector colindante con los Espacios Marítimos de Cuba Lugar y fecha de firma: México, D. F., 26-VIl-1976 Entrada en vigencia: 26-VIl-1976
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JEt sistema federOlt JY. el mtr~nfdpio
15.1. Noción y origen del federalismo México optó al inicio de su vida independiente por organizarse siguiendo el modelo federal de Estado. Ya en e! capítulo histórico! hemos seguido las vícísitudes que condujeron a una alternancia entre federalismo y centralismo en e! siglo XIX, hasta que se estabilizó la organización federal consagrada en e! art. 40. El sistema federal consiste en que el Estado-Nación se organiza a partir de la asociación de un conjunto de estados soberanos, previamente existentes que ceden parte de su propia soberanía para íntegrar una unidad de mayor dimensión a la que se da e! nombre de Federación, pero cada una de las unidades originales conserva un conjunto de atribuciones propias que ejerce de manera autónoma en su territorio. Este sístema tuvo su origen con motivo de la formación de Estados Unidos de América. Después de haberse independizado de! poder británico, cada una de las 13 colonias asentadas en territorio de Norteamérica tenía su propio gobierno y organización internos. Sus dirigentes pretendían unirlas y en un principio buscaron crear una confederación.
La confederación es una alianza o unión de Estados para ciertos fines; en ella, cada integrante conserva todos sus poderes; existen "órganos confederales, temporales o permanentes que atienden las funciones que se les han encomendado, pero siempre subordinados a los gobiernos de los estados confederados".' Éstos conservan su derecho de separarse en cualquier momento del conjunto, que se sustenta en tratados internacionales y carece de un gobierno distinto de! de los estados miembros. <-----~ 1
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Véase el capítulo 2. Manuel Barquín Alvarez, voz "Confederación" en Diccionario Jurídico Mexicano, 7a. ed. Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídica, UNAM, México, 1994, t. 1, pág. 592.
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El Congreso Continental reunido en Filadelfia, después de proclamar la independencia de lascolonias se dio a la tarea, a partir de julio de 1776, de discutir los llamados Artículos de la Confederación y Unión Perpetua. Aprobados en 1777 y ratificados por los estados, entraron en vigor en 1781. Se constituía una República: Estados Unidos de América, que tendría un Congreso pero carecía de órganos ejecutivos y judiciales propios. El Congreso no tenía facultades para establecer impuestos o regular el comercio. La debilidad de este modelo obligó a desecharlo pronto y en 1787 el Congreso de la Confederación, aprobó instituir una Convención Constitucional para revisar los articulas de aquélla. El resultado fue la Constitución de 1787 en la que se diseñó, por primera vez en la historia moderna, un gobierno de tipo federal. Cuando México, al inicio de su vida independiente, decide asumir la forma federal de Estado, recurre a una teoría que no correspondía a la situación práctica del país.' Aunque efectivamente, algunas áreas de lo que había sido el territorio de la Nueva España se habían proclamado como estados independientes antes de la suscripción del Acta Constitutiva de la Federación Mexicana del 31 de enero de 1824, la Colonia había consolidado una unidad politica que debería ser dividida en partes, las cuales, no habían tenido una existencia aislada e independiente con anteríoridad, como sí había ocurrido con las ex colonias británicas que formaron Estados Unidos de América. Empero, la construcción teórica del Estado mexicano parte de la suposición de que los estados que forman la Federación tenían un poder soberano original que conservan en lo relativo a su régimen interior, y por decisión propía edificaron un centro de poder derivado que constituye la autoridad federal.' Esta fórmula implica la existencia previa de poderes estatales autónomos que conciertan entre sí su unificación para constituir un Estado complejo, en el cual, las entidades originales se reservan algunas facultades para seguirlas ejerciendo sín sujeción a una autoridad jerárquíca superior que les dé instrucciones, en tanto que ciertas facultades son transferidas a los órganos de autoridad de la instancia de mayor extensión. Este Estado complejo, al que llamamos Federación, supone dos ámbitos de competencia superpuestos: el ámbito federal, de alcance nacional en todo el territorio de la Unión formada por la agregación de los estados anteriores, en el que se desarrollan ciertas competencias atribuidas a la autoridad nacional, y un ámbito específico reservado a las autoridades locales que desenvuelven autónomamente sus poderes sobre áreas competenciales distintas a las que se asignaron a la Federación.
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Una interesante visión del federalismo mexicano en su etapa de formación, la encontramos en Tadeo Ortiz, De la inviolabilidadde las instituciones políticas y leyesfundamentales, Cuadernos Causa, núm. 5, Ediciones del Centro de Documentación Política, A. c., México, 1977. Para una visión más profunda del surgimiento del federalismo mexicano, véase Nettie Lee Benson, La Otoutactdn Provtnctai y el Federalismo Mexicano, la. ed., II Legisiarnra, Cámara óe Diputados y el Colegio de México, México, 1980.
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De esta manera, en elfederalismo cada unidad regional tiene un poder original que permanece descentralizado en cuanto no decide cederlo al poder del centro. De algún modo éste es derivado, aunque en las competencias que le SOn otorgadas, sea jerárquicamente superior al de las unidades que se lo integraron. Éstas, en cambio, mantienen, acerca de las facultades que se reservaron, un ejercicio descentralizado del poder original."
15.2. Las partes de la Federación En el capítulo sobre el territorio, nos referimos a las partes de la Federación y ya hemos establecido que éstas, son los estados libres y soberanos que integran dicha Federación a partir de la voluntad de configurar un sistema federal y que a ellos se suma, como una parte de naturaleza diferente, el Distrito Federal, según lo dispone expresamente el art. 43 constitucional.' La Federación como tal no es inmutable y su conformación podría cambiar, ya sea por la admisión de nuevos estados a la misma, como por la creación de alguno o algunos a partir de los actualmente existentes. Para que procedan estas modificaciones deben cumplirse los requisitos señalados en el art. 73 relativo a las facultades del Congreso, como ya lo hemos explicado.'
15.3. Distribución de competencias en el sistema federal Dado que el sistema federal supone siempre, independientemente de sus modalidades concretas, la convivencia de dos ámbitos de competencia en un mismo espacio territorial -es decir, dos ámbitos espaciales de validez normativa, de manera que coexisten dos sistemas jurídicos aplicables, uno a cierto tipo de asuntos sobre los cuales tiene competencia el gobierno federal, y el otro a las cuestiones que corresponden a las autoridades estatales-, existen distintos mecanismos jurídicos para definir cuáles competencias corresponden a un ámbito y cuáles al otro. La distribución de competencias la hace la Constitución federal y son los estados miembros los que las trasladan a la autoridad superior. Las atribuciones de la autoridad federal corresponden originalmente, a los Estados federados y las que éstos se reservan no provienen de las autoridades federales. Hay dos procedimientos principales para asignar competencias: 1. Enlistar las facultades otorgadas a la Federación dejando todo aquello que no corresponda expresamente a ésta en el ámbito competencia! estatal (Estados Unidos de América, México).
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Sobre los fundamentos del sistema federal mexicano, recomiendo la lectura de José Barragán Barragán, Introducción al Federalismo, Universidad de Guadalajara, México, 1994. Véase el capítulo 14. Véase el capítulo 9.
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2. Señalar las facultades de los estados y lo no asignado expresamente a ellos, se estima que compete a los órganos federales." El sistema que adopta nuestra Constitución, el cual se diseñó sobre el modelo estadounidense, consiste en precisar en la Constitución federal las materias que corresponde regular al gobierno de la Federación y dejar que todo lo no atribuido expresamente a éste, le corresponda a los poderes estatales. El articulo clave en este punto, es el 124 que señala: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados:' El principio es congruente con la teoría que lo inspira, pues si son los estados los que ceden facultades propias al constituir la Federación, es entendible que pretendan especificar de manera explícita cuáles son las facultades que están transfiriendo al gobierno al que se van a someter en esas materias, y que lo que no le han trasladado expresamente, siga considerándose como atributo de ellos. Pese a que la concepción es nítida en cuanto a que la Federación sólo puede hacer aquello, que los estados que la conforman le han autorizado, en la práctica la capacidad del poder central se ha impuesto por diversas vías, como el control casi absoluto de los recursos fiscales, interpretaciones constitucionales tendientes a la prevalencia de tal poder, claudicaciones de los poderes locales, inercias burocráticas y la existencia de un control judicial federal por medio del amparo. Aunque éste se justifique por frenar abusos locales, no ha dejado de ser un factor en la expansión desmedida de las funciones federales, en detrimento de las de los estados.
15.4. Facultades concurrentes y coincidentes La noción de facultades concurrentes es muy amplia en la doctrina y en el Derecho comparado. Esencialmente, se entiende que hay concurrencia de facultades cuando sobre una misma materia, pueden legislar y aplicar la legislación autoridades de distintos ámbitos gubernamentales. En ocasiones, se entiende la concurrencia como un mecanismo en virtud del cual, en determinada materia uno de los ámbitos concurrentes puede tener preferencia para legislar, pero en tanto no lo haga, puede hacerlo el otro. Por ejemplo, si una materia está reservada para la Federación y ésta no ha legislado, pueden hacerlo los estados, o viceversa. Suele discutirse si conviene diferenciar entre facultades concurrentes y las coincidentes sin que se llegue a dilucidaren la doctrina la naturaleza exacta de cada una de ellas. Por eso resulta conveniente 'definir el grado de superposición de las facultades de que se trata para denominarlas correctamente. Debe tenerse en cuenta, en el Derecho mexicano, que no existe el concepto de concurrencia en el sentido de
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Sobre distintas formas de distribución de facultades y distribución territorial del poder en América Latina, véase Domingo Garda Belaúnde, la Constitución y su d\'Y\üm\m,\i\~\)\ll.\D áe 'mvesúgaciones Jurídicas, UNAM, México, 2004, págs. 65 y siguientes.
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posibilidad de legislar sobre una materia idéntica por dos ámbitos gubernativos de entre los cuales, uno tenga preferencia y al ejercer su facultad desplace al otro, como se explicó anteriormente. Puede darse el caso, de que concurran en un mismo espacio autoridades administrativas o jurisdiccionales para aplicar una legislación única de carácter federal, como ocurre en la Ley Federal del Trabajo, que es una sola para todo el país, pero en razón de ciertas actividades, su aplicación corresponde a las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje en el ámbito de las entidades federativas o a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, o también en el Código de Comercio, que es una legislación federal, pero las controversias mercantiles pueden transcurrir tanto ante autoridades judiciales del fuero común como las federales. Para efectos de la legislación que puede incidir sobre una misma materia hay en realidad tres posibilidades: a) Que dicha materia sea total y exclusivamente competencia de la autoridad federal, sin que en ella puedan intervenir las autoridades locales en cuanto a su regulación, aunque como ya vimos, pueden hacerlo en su aplicación. En estas materias sólo legisla la Federación, por ejemplo, en materia de banca, de moneda, de trabajo -con excepción del trabajo al servicio del Estado-, de petróleo, de radio y televisión, de energía eléctrica, de energía nuclear, etc. En esos casos se trata de facultades exclusivas o excluyentes, que únicamente puede ejercer el ámbito federal. b) Que la materia de que se trate pueda desenvolverse en dos planos diferentes dando lugar a regímenes distintos, ambos derivados de bases constitucionales, similares. En estos casos, es cuando debe hablarse propiamente de facultades concurrentes. Éstas, se presentan cuando sobre una misma materia legisla la Federación para aplicarse en todo el país y las autoridades locales, para su jurisdicción específica. Ello ocurre, por ejemplo, en materias como la electoral, la fiscal, la civil o la penal. Cada ámbito emite y aplica por separado la legislación de que se trate, sobre la misma base constitucional. c) En una tercera hípótesis nos encontramos frente a lasfacultades coincidentes propiamente dichas, las cuales, consisten en que la mísma materia es regulada por la Federación y los estados dejando a cada quien un espacio determinado de aplicación, y en general dando distintos grados de intervención a las autoridades federales y estatales a partir de una Ley General que distribuye las competencias. Las anteriores son las que en rigor deben denominarse facultades coincidentes pues ambas rigen sobre la misma materia y en el mismo espacio territorial pero en compartimientos diferentes en Jos que se señalan los asuntos que son competencia local y los que corresponden a la Federación. Por ejemplo, en materia ecológica cada ámbito de gobierno tiene responsabilidades específicas; así, en la disposición de desechos actúa en primer término el municipio, el estado se encarga de ciertas actividades, pero los desechos tóxicos o peligrosos deben ser manejados por las autoridades federales,
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de acuerdo con la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente. Otras materias coincidentes son, por ejemplo, la de salud y la de asentamientos humanos, respecto de las cuales existen leyes generales. La diferencia central entre una materia concurrente y otra coincidente es que en la concurrente la distribución de competencias deriva de la propia Constitución que atribuye a la Federación la regulación de la materia en su ámbito, pero permite, en algunos casos mediante disposición expresa -como en las cuestiones electorales-, o por no decir nada en particular -como en los asuntos penales-, la legislación sobre la misma materia en cada estado. En cambio, hay facultades coincidentes cuando la Constitución expresamente asigna el mismo ámbito material y espacial de competencia a la Federación y a los estados, al tiempo que habilita al Congreso de la Unión a emitir una Ley General que distribuya las competencias especificas entre Federación, estados e incluso municipios. El estudiante debe tener presente que esta distinción teórica facilita la comprensión de este tipo de facultades, pero el texto constitucional y la doctrina siguen siendo imprecisos al respecto y muchas veces engloban en la expresión facultades concurrentes tanto a las de tal naturaleza, como a las coincidentes propiamente dichas.
15.5. La regulación federal sobre los estados El Constituyente crea el marco jurídíco-polítíco fundamental de los estados, sujetándolos a dos condicionantes: una referente a la forma de gobierno y la otra relativa a la organización y distribución del poder en el interior de su territorio. En cuanto a lo primero, los estados deben mantenerse dentro de la forma gubernativa que ellos mismos, de acuerdo con la teoría, diseñaron para la nación en su conjunto, y así, a imagen y semejanza de ella, sus partes integrantes tienen que mantener un gobierno: a) republicano, es decir, no podrían en uso de su soberanía para asuntos internos, decidir nombrar un rey que transmita su función por herencia: b) representativo, esto es, las autoridades actúan en representación del pueblo, que no ejerce de modo directo su soberanía, sino por medio de los poderes constitucionalmente instituidos, y c) popular, lo cual significa que la representación no puede ser, por ejemplo, de tipo aristocrático, sino basada en la participación del pueblo mediante procedimientos democráticos, fundamentalmente la participación electoral, si bien pueden existir otros métodos de participación y consulta ciudadana que se han establecido en el ámbito local. En el art. 115, en adición a las características de la forma de gobierno ya reseñadas, se le dicta a los estados, por las razones históricas que lo justifican, la manera en que se organizarán política y administrativamente a partir de una institución que será la base de su división territorial: el municipio libre. Al suscribir el pacto federal, los estados aceptan una serie de prohibiciones vinculadas justamente con las materias cuyo control pasa a la Federación. Entre estas prohibiciones contenidas en el art. r 17 constitucional están, celebrar alianzas,
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tratados o coaliciones con otro estado federado o con potencias extranjeras, acuñar moneda o emitir papel moneda, estampillas o papel sellado; gravar la circulación o el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos; expedir o mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que impliquen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancias nacionales o extranjeras' sea para proteger la producción local de ciertas mercancias o diferenciar entre las de distintas procedencias; contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, o con sociedades o particulares extranjeros. Estas prohibiciones y cualesquiera otras, impuestas constitucionalmente a los estados, deben entenderse también señaladas para los municipios que están inmersos en tales entidades federativas. El mismo criterio resulta procedente en relación con los impedimentos previstos en el arto 118, de acuerdo con los cuales, los estados no pueden establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; asimismo, tienen prohibido contar con tropa permanente o buques de guerra y hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente que no admita demora, situaciones en que deberán dar cuenta de inmediato al Presidente de la República. Debe aclararse que a diferencia de los impedimentos contenidos en el arto 117, que son de naturaleza absoluta, los del arto 118 tienen un carácter relativo, ya que el Congreso federal puede dan su consentimiento para que los estados realicen esos actos que normalmente les están vedados. La Constitución faculta a los estados, para suscribir convenios con la Federación para asumir algunas funciones de ésta o la ejecución y operación de obras o la prestación de servicios públicos, en los términos de la ley. Debe entenderse, que estos convenios no pueden abarcar actividades de naturaleza estratégica como la explotación y exploración de petróleo o la generación de energía eléctrica. Un articulo que se ha explorado poco en nuestro Derecho constitucional es el 120, que obliga a los gobernadores estatales a publicar y hacer cumplir las leyes federales. La publicación de dichas leyes se hace a través del Diario Oficial de la Federación y por supuesto su validez en todo el territorio nacional no depende de la publicación que hagan o dejen de hacer los gobernadores. Es probable que el Constituyente pretendia una solidaridad expresa de los ejecutivos locales con las leyes federales y corresponsabilizarlos de su aplicación. Esta prescripción, prácticamente caída en desuso, va a dar lugar a problemas jurídicos interesantes en la medida en que surgen conflictos con motivo de la aplicación de leyes del Congreso de la Unión que parecen invadir la esfera local, corno ocurría a principios de 2008 en relación con la legislación para proteger a los no fumadores. En realidad, ningún gobernador publica las leyes federales de manera formal en su estado, pero la Federación podría exigir el cumplimiento de tal obligación
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contenida en el art. 120 para forzarlo a cumplir una ley. Empero, los gobernadores podrían alegar que a partir de las controversias constitucionales reguladas en el art. 105, la referida obligación queda condicionada a que no se decida entablar por parte de su estado una controversia en cuanto a la aplicación de una ley que invade su soberanía y que incluso, la negati~a expresa a publicar la ley, la privaría de efectos en su estado hasta que la Corte resolviera la controversia. El gobernador en cuestión, podría argumentar que si cumple lo dispuesto en el art. 120 se usaría en su contra tal hecho, pues se diria que ya ha consentido la aplicación de la ley que está impugnando. De cualquier modo, la obligación del art. 120 es tajante y en caso de que se le exigiera al gobernador, éste debería cumplirla sin perjuício de que pudiere, al entablar la controversia contra la ley que impugna, solicitar la suspensión de la aplicación de la misma en su estado. La Federación tiene también obligaciones para con los estados; el art. 119 le impone la de protegerlos "contra toda invasión o violencia exterior". En los casos de sublevación o trastorno interior el propio artículo prevé el deber de prestar la misma protección pero lo condiciona a que los Poderes de la Unión "sean excitados", es decir, que exista una solicitud de parte de la Legislatura del Estado o del Ejecutivo del que se trate, si aquélla no estuviere reunida. El propio art. 119 regula la figura de convenios de colaboración entre entidades federativas para la entrega de reos, procesados o sentenciados en lo que se conoce como extradición interna. Una expresión de la soberanía de los estados, se encuentra en el arto 121 referente a la validez que debe otorgarse en toda la Federación y por supuesto en cada una de sus partes a los actos jurídicos realizados en un estado. El precepto en cuestión señala: En cada estado de la federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes: I. Las leyes de un estado sólo tendrán efecto en su propio territorio y. por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él; 11. Los bienes muebles e inmueblesse regirán por la ley del lugar de su ubicación; III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así 10 dispongan sus propias leyes. Las sentencias sobre derechos personales sólo serán ejecutadas en otro estado, cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razón de domicilio, a la justicia ~ue las pronunció, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio;
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IV.
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Losactos del estado civil ajustados a lasleyes de un estado tendrán validez
en los otros, y V. Los títulos profesionales expedidos por las autoridades de un estado, con sujeción a sus leyes, serán respetados en los otros.
Respecto de este artículo se plantean aspectos muy interesantes. Por ejemplo, en las uniones de convivencia o uniones civiles entre personas de un mismo sexo se ha cuestionado, si se trata de un acto del estado civil o no. En algunos casos, como
en el Distrito Federal, se le ha excluido expresamente de esa condición con lo que se presenta la cuestión de si los efectos del mismo, pueden tener validez en otras entidades federativas. Este punto puede ser particularmente importante, si además se presentan conflictos sobre bienes inmuebles con algún familiar de los contrayentes de la unión civil que se encuentren en un estado que no reconozca tales uniones. El art. 116 de la Constitución está dedicado en una extensión considerable a regular la vida interna de los estados. En él, se establece que éstos deberán dividir su poder público en Legislativo, Ejecutivo y judicial.
15.5.1. Reglas aplicables al Ejecutivo El periodo de ejercicio de los gobernadores, titulares del Ejecutivo, se fija en un máximo de seis años. Es interesante indicar, que no hay una norma equivalente para el término del desempeño de los presidentes municipales, lo cual queda al arbitrio del constituyente local. Se establece para los gobernadores, el requisito de ser ciudadanos mexicanos por nacimiento y una condición mínima de residencia efectiva en su estado no menor de cinco años inmediatamente anteriores al dia de la elección. Por una reforma que estaba en proceso en marzo de 2008 se prohibió exigir una edad superior a 30 años. La residencia no se pierde cuando se desempeñan ciertos cargos públicos fuera del estado, que generalmente están definidos en las constituciones locales. El art. 115, relativo al municipio, no contiene ninguna regla de residencia para los cargos del ayuntamiento, de modo que queda al arbitrio del legislador local establecerlo cuando lo considere prudente. Los gobernadores electos popularmente, en ningún caso y por ningún motivo, podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho. No podrían, por ejemplo, ejercer de manera temporal el gobierno en reemplazo del gobernador electo, desde la posición de secretarios de gobierno, a los cuales las constituciones locales suelen facultar para encargarse del despacho en las ausencias temporales del titular del Ejecutivo. No obstante, quienes se hubieren desempeñado como sustitutos, interinos, provisionales o encargados del despacho, sí podrán ser electos popularmente con posterioridad, siempre que no sea para el periodo inmediato. Cuando se trate de gobernador interino, provisional o quien supla las faltas temporales, esta prohibición rige siempre y cuando hubiese desempeñado el cargo durante los dos últimos años del periodo.
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15.5.2. Reglas aplicables al Poder Legislativo Para la confirmación de las Legislaturas o Congresos locales en los que se deposita el Poder Legislativo se establece que el número de sus miembros debe ser proporcional al de habitantes del estado de que se trate, pero no podrá ser menor de siete diputados en los estados con poblacíón menor a 400 mil habitantes; de nueve si no llega a 800 mil y de II si pasa de esa cantidad. En general, los cuerpos legislativos estatales rebasan considerablemente esos mínimos. Los diputados locales no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Es interesante observar que el art. 116 no dispone la duración del periodo de los diputados, la costumbre es que dure tres años pero podría ser más breve o más prolongado, empero, una duración excesivamente larga podría estimarse inconstitucional por atentar contra el principio republicano. Un lapso máximo aceptable sería de seis años, si bien las condiciones politicas concretas difícilmente harían posible dícha duración. El estado de Coahuila ha reformado su Constitución para que a partir del año 2013, los diputados locales cubran periodos de cuatro años. Las únicas disposiciones referidas a la integración de los congresos locales, aluden a que la elección de sus miembros sea directa y se apliquen los principias de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalan las leyes.'
15.5.3. Reglas aplicables al Poder Judicial El Poder [udícíal se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas. En éstas suele crearse un Tribunal Superior o Supremo, como órgano de máxima jerarquía y juzgados de primera instancia. En Veracruz se han incorporado al Poder Judicial tribunales, que tradicionalmente se ubicaban en el Ejecutivo, tendencia que se está extendiendo a distintos estados. Se prevé también, el desarrollo de una carrera judicial para garantizar la independencia de magistrados y jueces; la selección de dichos funcionarios entre las personas de mayor preparación y experiencia; su inamovilidad, y una remuneración adecuada e irrenunciable. Los magistrados de los tribunales de mayor rango en los estados, deben reunir los mismos requisitos previstos para los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, excepto algunas incompatibilidades con determinados cargos federales previstas en la frace. VI del art. 95, en cambio se indican algunas incompatibilidades con cargos estatales. Entre los requisitos asimilados se encuentra el de la edad, que es de 35 años, sin embargo, algunos estados han disminuido esa edad, lo cual en rigor es violatorio del texto constitucional federal y las designaciones de personas que no cumplan dicho requisito podrían ser impugnadas con éxito.
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Véase el capítulo 6.
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15.5.4. Reglas en materia electoral En el art. 116, fracc. IV, se indican las bases para la legislación de los estados en materia electoral. El art. 115, cuando alude al origen electoral de los ayuntamientos, sólo contempla el carácter directo de la elección popular de la cual deben surgir los integrantes de dichos cuerpos colegiados. Esto significa, que no debe haber electores intermedios entre los ciudadanos cuando acuden a las urnas y las autoridades surgidas del proceso. En adición a ese requisito, el art. 116 prevé que la elección de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y "de los integrantes de los ayuntamientos se realice mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo". Respecto de la regulación de las elecciones estatales, la Constitución es prolija en cuanto a los requisitos que debe cumplir la legislación local en la materia, la cual debe garantizar, según lo dispone la fracc. IV del art. 116, lo siguiente: a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga
lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los estados cuyas jornadas electorales, se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;
b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad; e) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las eleccione-s y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
d) Las autoridades electorales competentes de carácter administrativo, puedan convenir con el Instituto Federal Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales; e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa;
f) Las autoridades electorales solamente puedan intervenir en los asuntos internos de los partidos en los términos que expresamente señalen; g) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Del mismo modo, se establezca elprocedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes; h) Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes,
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cuya suma total no excederá el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador; los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; y establezcan las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; i)
Los partidos políticos accedan ~ la radio y la televisión, conforme a
las normas establecidas por el apartado B de la base III del arto 41 de esta Constitución;
j)
Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas no deberá exceder de noventa días para la elección de gobernador, ni de sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales;
k) Se instituyan bases obligatorias para la coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en materia de fiscalización de las finanzas de l'os partidos políticos. en los términos
establecidos en los dos últimos párrafos de la base V del arto 41 de esta Constitución; 1) Se establezca un sistema de medios de impugnación, para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de
legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
m) Se fijenlas causalesde nulidad de las eleccionesde gobernador, diputados locales y ayuntamientos, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas. tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los, procesos electorales, y
n) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse.
Para ser un sistema federal, la minuciosa regulación del tema comicial parece excesiva, pues llega al extremo de imponer una fecha única para la realización de las elecciones de todas las entidades federativas que renuevan Ejecutivo, Legislativo o ayuntamientos en un determinado año, para que el proceso electoral se efectúe precisamente el primer domingo de julio del año de que se trate, con lo cual se desconocen hasta las particularidades climatológicas de los estados federados. Es preciso tener en cuenta, que la disposición no supone que todas las elecciones estatales se realicen en el mismo año, pero sí que, si existe una fecha diferente prevista en la legislación local para la renovación sexenal O trianual según se trate del Ejecutivo o el Legislativo, ésta se uniforme rara llevarse a cabo en el día señalado
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la Constitución federal.
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15.6. Las constituciones estatales Como hemos explicado, el régimen federal parte de la consideración teórica según la cual cada estado dispone de una soberanía original propia. Ello, se refleja en el texto del art. 41 de la Constitución General de la República que establece "el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal" Las normas supremas en el ámbito estatal son rígidas, como lo es la federal. Para reformar ésta se requiere el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en cada una de las dos cámaras federales y la aprobación de la mayoría de las legislaturas estatales. De manera semejante, las constituciones estatales para ser modiíicadas requieren una mayoría caliíicada en el respectivo Congreso local y en la mayor parte de ellas, un mecanismo de participación de los municipios. Las constituciones estatales señalan la forma en que deben intervenir los municipios para aceptar las reformas aprobadas por los congresos locales a dichas Normas Supremas. En Aguascalientes, las modiíicaciones que han merecido aprobación por las dos terceras partes del número total de diputados, deben ser también aprobadas por la mayoría de los ayuntamientos. Se prevé que si después de recibir el proyecto, un ayuntamiento no se pronuncia en el término de 15 días, se entenderá que acepta la reforma o adición. Es decir, opera un procedimiento de aíirmativa íicta. En la mayor parte de las entidades federatívas existen normas semejantes por las que se requiere la aprobación de la mayoría de los municipios y se aplica el esquema de la aíirmativa íicta en términos de 15, 30 o hasta 90 días, como en Veracruz. Algunos estados como Querétaro y Zacatecas establecen que las reformas constitucionales deberán ser aprobadas cuando menos por las dos terceras partes de los ayuntamientos. En San Luis Potosí se pide la aprobación de las tres cuartas partes de los municipios. Excepcionalmente, como ocurre en Nuevo León, Hidalgo y Oaxaca, los municipios no tienen participación en el proceso de reforma constitucional. En algunas legislaciones se establecen requisitos sobre la forma como deben ser votadas las reformas constitucionales por los ayuntamientos. La Constitución de Colima, por ejemplo, prevé en su art. 131 que el cómputo de votos de los ayuntamientos se hará por corporaciones y no por personas, es decir, se cuenta la voluntad de cada ayuntamiento como una unidad, sin que tenga que ver el número de votos emitidos en cada cuerpo colegiado o corporación, como se dice en el texto mencionado. El sistema federal mexicano tiene por su propia naturaleza dos órdenes constitucionales vigentes: el generala federal, pues igual se denomina a la Constitución
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como General de la República; de losEstados Unidos Mexicanos o Federal, yellocal existente en cada uno de los estados, que cuenta con su Constitución expedida por su propio Poder Constituyente.'? Las constituciones estatales tienen una estructura muy similar a la federal. Contienen un capítulo de garantías individuales que ratifican las contenidas en ésta y, en ocasiones, añaden algunas especialmente otorgadas por el estado de que se trate. Establecen normas que definen la condición de natural o nativo del estado, así como de habitante, vecino o ciudadano del mismo. Después, en su parte orgánica regulan los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, como lo exige la Constitución federal. Asimismo incluyen los organismos autónomos como los institutos electorales o las comisiones de derechos humanos, y también un título destinado a la regulación básica de los municipios. De manera habitual se reiteran las bases generales previstas en el art. 115 constitucional, como la referencia a la libertad del municipio y a la prohibición de que existan autoridades intermedias entre éste y los poderes del estado. En cada caso, la Constitución estatal de que se trate da cuenta de la división municipal del estado, en ocasiones, se refiere especificamente a las características de cada municipio y sus cabeceras, como la de Baja California Sur, y en otras hacen alusiones más amplias, para dejar los detalles a la Ley Orgánica Municipal o al Código Municipal, que es la denominación que han dado recientemente algunas entidades al cuerpo normativo destinado a la organización y regulación de la vida municipal.
15.7. El Distrito Federal Una parte de la Federación que cuenta con un régimen constitucional especifico y muy particular es el Distrito Federal, en el caso de nuestro país. Dada la enorme importancia histórica, cultural, económica, política y demográfica que posee, su regulación adquiere gran trascendencia. De acuerdo con el art. 44 constitucional: "La ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el congreso general:' La soberanía popular es la fuente de la voluntad del poder constituyente que crea los poderes constituidos que, a su vez, ejercen aquélla al interior de los estados, en los términos constitucionales, siempre dentro de los límites del pacto federal que los propios estados suscribieron. Por eso, el Distrito Federal no tiene ni puede tener una Constitución en tanto mantenga ese carácter, ya que no aportó parte de una soberania original; por el contrario, es el producto de una decisión soberana del conjunto de los estados federados, que escogieron ese sitio como sede de los poderes
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Al respecto véase Máximo N. Gámiz Parral, Derecho constitucional y ndm\n\s"\"n.t\'IlCl de \as entidades federativas, UNAM, México, 1990.
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federales. Sin embargo, como los municipios no poseen soberanía, sí fue posible la existencia de demarcaciones municipales en su territorio, en los que se elegía un ayuntamiento, como existieron hasta 1928, cuando se suprimieron por la reforma constitucional del 20 de agosto de ese año que modificó la base VI de! art. 73 a fin de encargar el gobierno del Distrito Federal directamente al Presidente de la República a través de! órgano administrativo que dispusiese la ley. La Constitución mexicana, al adoptar en 1824 las formas de república federal determinó, aplicando una solución similar a la de Estados Unidos de América, que el Congreso General elegiría un lugar para servir de residencia a los poderes de la Federación, e! cual no tendría la naturaleza de un estado puesto que e! propio Congreso ejercería las funciones legislativas en ese Distrito. El Congreso Constituyente, por decreto del 28 de noviembre de 1824, fijó la residencia de los poderes federales en la ciudad de México y determinó que e! distrito correspondiente a ésta, quedaría comprendido en un círculo cuyo centro sería la plaza mayor de la propia ciudad y su radio de dos leguas, es decir, una distancia aproximada de II kilómetros de radio, medido desde e! Zócalo. Al referirse la Constitución al Distrito Federal atribuyéndole e! territorio "que actualmente tiene", e! Constituyente de 1917 aludía al que había asignado para e! Distrito Federal e! Congreso de la Unión mediante los decretos expedidos el 15 y 17 de diciembre de 1898 en virtud de los cuales, se establecieron los límites de! Distrito que perduran hasta la fecha. Estos decretos, estima el ilustre tratadista mexicano Felipe Tena Ramírez, resultaban inconstitucionales pues variaban por la vía del Poder Legislativo ordinario la extensión que e! Constituyente de 1856-1857 había señalado para el Distrito, que correspondía al decreto de! 16 de febrero de 1854 expedido por Santa Anna, e! cual había extendido considerablemente el área original prevista por e! Constituyente de 1824. Sin embargo, este vicio constitucional quedó subsanado al emplear la Constitución de 1917la expresión que venimos comentando, de manera que se convalida el área geográfica que para el Distrito Federal fijaron los citados decretos de 1898. En e! art. 44, se establece explícitamente que el asiento de los poderes federales y capital de los Estados Unidos Mexicanos es e! Distrito Federal, según la expresión que se incorporó en este texto en la reforma de! 25 de octubre de 1993. El tema de la residencia de los poderes federales, se ha debatido en varias ocasiones a lo largo de la historia en nuestro país. En el Constituyente de 1856-1857 se planteó la posibilidad de que su sede fuera la ciudad de Aguascalientes o la de Querétaro. Después de intensa deliberación, se encontró una fórmula de transacción al establecer e! art. 46 de la Constitución de 1857 que "e! Estado de! Valle de México se formará del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal, pero la erección sólo tendrá efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro lugar': El precepto suponía que esto último ocurriría en algún momento futuro, pero entre tanto la ciudad de México seguía siendo la sede de dichos poderes. En la actualidad, todavía, cada vez que se discuten los problemas relativos la enorme concentración urbana del área metropolitana de la ciudad de México,
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surgen voces que tienden a hacer efectiva la hipótesis planteada en el art. 44, de trasladar los poderes de la Unión a·otro sitio del territorio nacional. Pese a que esto contribuiría a una efectiva descentralización de las actividades nacionales, existen por el momento obstáculos que parecen insalvables, de naturaleza práctica y económica, que se oponen. I De tomarse esta decisión, se estará en presencia de un caso de reforma cons-
titucional ejecutada exclusivamente por e! Congreso de la Unión, de modo tal que en la doctrina se considera esta circunstancia como una excepción a la rigidez de la Constitución. Se denominan constituciones rígidas aquellas que para ser reformadas exigen requisitos mayores que para la expedición de leyes ordinarias. En cambio, se llama flexibles a las constituciones que pueden ser reformadas mediante procedimientos comunes de legislación. Así pues, con respecto al punto específico relativo al cambio de los supremos poderes federales, puede decirse que nuestra Constitución es, por excepción, flexible. Esta flexibilidad se sustenta en la propia voluntad del Constituyente que define, en el art. 44, lo que ocurrirá en el caso de que se trasladen los poderes federales a un lugar distinto de la ciudad de México, lo cual puede ser dispuesto por el Congreso de la Unión que tiene facultades para ello, de acuerdo con la fracc. V del art. 73. Obviamente, al trasladarse los poderes a otro lugar se produciría una modificación del art. 44, pues el Distrito Federal dejaría de tener el territorio que tenía en e! momento de expedirse la Constitución. Podria decirse, para salvar esta objeción, que la interpretación de la frase "se compondrá del territorio que actualmente tiene" puede hacerse en un sentido dinámico refiriéndola al que, en su caso, decida el Congreso de la Unión si se produjere un cambio. Es curioso observar que la segunda parte del art. 44 participa de la naturaleza de las disposiciones transitorias, expedidas para regular una situación determinada por cierto tiempo. En este caso, encontramos que se trata de una norma sujeta a una condición. Si se trasladan los poderes -decisión que tomaría el Congreso de la Unión- deberá procederse como el texto indica y su vígencia se agotaría al concluir el procedimiento de erección del Estado del Valle de México. Desde este punto de vista, podrá sostenerse la interpretación de que en realidad no se está en presencia de una modificación constitucional por la via legislativa ordinaria, sino de una aplicación del art. 44 constitucional por parte de! Congreso federal. Esta línea de pensamiento se vería reforzada por e! hecho de que e! efecto de la traslación del asiento de los poderes no modificaría en lo absoluto e! texto de la Constitución, pues el Distrito Federal tendría por territorio "actual" el dispuesto por el Congreso y, por otro lado, la existencia del Estado del Valle de México, no mencionado en el art. 43, surgiría de la aplicación del art. 44. En virtud de este último articulo, sólo queda condícionado el Congreso al nombre que debe tener e! estado creado a partir de la extinción del actual Distrito Federal, que se denominaría Estado del Valle de México, pudiendo modificar sus limites y extensión. Surge aqui el problema de saber S\ ?I)<,\,,'d \'\'1.\"%"",\,, '" "'\1\"""" de los estados colindantes. La respuesta, en los términos constitucionales vigentes,
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es que no podría ser así por la disposición específica de que se integre a la Federación, precisamente como Estado del Valle de México. Tampoco podría ampliar la extensión de este estado hasta el extremo de abarcar completamente alguno de los vecinos, pues ello, implicaría su desaparición y esta facultad no está concedida al Congreso de la Unión. Si se pretendiera llegar a alguna de estas soluciones, entonces sí tendría que modificarse la Norma Suprema. El cambio de la residencia de los supremos poderes federales, implica la creación de un nuevo distrito federal en algún lugar del país. Siesto no fuera así y se pretendiera interpretar que el traslado de poderes pudiera realizarse por el Congreso, sin elegir un nuevo distrito federal, haciendo coincidir a los mencionados poderes con los locales, no solamente se generaría un grave problema práctico sino también se vulneraría el art. 43 de la Constitución que considera al Distrito Federal como parte integrante de la Federación.
15.8. Las autoridades del Distrito Federal El régimen gubernativo del Distrito Federal se contiene en el art. 122 constitucional, el cual refleja la evolución de esta parte de la Federación desde su condición de territorio total y exclusivamente sujeto a los Poderes de la Unión, hasta su situación actual en la que cuenta con autoridades propias electas popularmente, las cuales, sin embargo, no tienen la condición de poderes propiamente dichos, puesto que no son una expresión de la soberanía popular, como ya hemos dicho. Por ese motivo, el párrafo inicial de referido artículo está redactado de la manera siguiente: "Definida por el art. 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los poderes federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo:' Es claro que el Constituyente permanente quiso mantener el gobierno del Distrito Federal a cargo de los poderes federales, por eso la norma jurídica, derivada de este precepto, en el que se desarrollan las bases constitucionales para la estructura institucional de la capital de la República, que se denomina Estatuto de Gobierno, es emitida por el Congreso de la Unión, según lo dispone el apartado A, fracc. 11, del artículo al que nos venimos refiriendo. En la reforma de 2007 a diversos artículos en materia electoral, se incluyó incorrectamente la expresión "Poder judicial del Distrito Federal" en el arto 108, a lo cual ya hemos aludido.'! Esta equivocación, no debe considerarse como un cambio en la filosofía constitucional que rige al Distríto Federal, ya que se trata de un asunto tangencial que no incide en la esencia de la regulación del art. 122, y por tanto el art. 108 debe entenderse referido a la autoridad judicial del Distrito Federal, pues así se denomina a los órganos que desempeñan las labores gubernativas en este espacio geográfico. El art. 122 dice textualmente:
II
Véase el apartado 11.1.
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Son autoridades localesdel Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federaly el TribunalSuperior de Justicia. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número , de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal, en los términos que señalen esta Constitución y el Esta-
tuto de Gobierno. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre. directa y secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos que establezca el estatuto de gobierno. ejercerán la función
judicial del fuero común en el Distrito Federal. En el mismo arl. 122 se distribuyen las competencias entre los poderes federales y las autoridades locales en el Distrito Federal, las más importantes corresponden al Congreso de la Unión, a saber: Fracción l. "Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa." Más adelante, aludiremos a las funciones legislativas de la Asamblea, pero debemos tener presente que en el Distrito Federal opera un sistema de distribución de competencias exactamente contrario al que se dispone para los estados, es decir, en la capital, todas las atribuciones que no estén conferidas de manera expresa a las autoridades locales, se entienden reservadas a los poderes federales. e., Fracción 11. "Expedir el estatuto de gobierno del Distrito Federal:' e., Fracción 111. "Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal. Esta atribución es muy importante, pues da al Congreso Federal el control sobre el endeudamiento del Distrito Federal:' ~ Fracción IV. «Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión:' Dado que se han suscitado con frecuencia fricciones entre las autoridades locales y los poderes federales, esta atribución permitiría el Congreso regular con precisión este tipo de interferencias para asegurar el funcionamiento de los poderes federales sin interferencias. e., Fracción V. "Las demás atribuciones que le señala esta Constitución:' e.,
15.8.1. La Asamblea Legislativa Al respecto, la Constitución precisa que la Asamblea Legislativa se integrará por diputados electos cada tres años por voto universal, libre, directo y secreto en los términos que disponga la ley. La lesislación respectiva debe sujetarse a lo dis\,,,est<> en los arts. 41, 60 Y99 de la Constitución.
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En cuanto a los requisitos para ser diputado local en el Distrito Federal, éstos se equiparan con los establecidos para diputados federales y se asimilan también las incompatibilidades y en general el estatuto de los parlamentarios previsto en los arts. 51, 59, 61, 62, 64 Y 77, fracc. IV, que alude a la atribución de convocar a elecciones extraordinarias para cubrir las vacantes que se produzcan en el seno de la Asamblea. Para la configuración de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se ha mantenido una disposición conocida como cláusula de gobernabilidad, que en el pasado existió en el ámbito federal, la cual favorece al partido mayoritario asegurándole la conducción de dicho cuerpo colegiado aunque no logre la mayoría absoluta de las curules; así se dispone que "al partido político que obtenga por sí mismo el mayor número de constancias de mayoría y por lo menos el treinta por ciento de la votación en el Distrito Federal, le será asignado el número de diputados de representación proporcional suficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Asamblea': Se prevé también, que el Estatuto de Gobierno establezca las fechas para la celebración de dos periodos de sesiones ordinarios al año, así como la integración y las atribuciones del órgano interno de gobierno que actuará durante los recesos. Para convocar a sesiones extraordinarias de la Asamblea se prevé facultar al mencionado órgano interno para que lo haga a petición de la mayoría de sus miembros o del jefe de Gobierno del Distrito Federal. A la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la Constitución le confiere lassiguientes facultades para ser desarrolladas en el Estatuto de Gobierno: a) Expedir su Ley Orgánica, la cual no puede ser vetada por el jefe de Gobierno. b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Debe tenerse en cuenta que el endeudamiento que pretenda incluirse en esta Ley deberá ser autorizado por el Congreso Federal. En las previsiones relativas a esta materia, a semejanza de lo establecido en el ámbito federal, se dispone que la facultad de iniciativa respecto de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal y establece como límite para su presentación el30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre. Se determina asimismo que la Asamblea l.egislativa formulará cada año su proyecto de presupuesto y lo enviará de manera oportuna al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que lo incluya en su iniciativa. La Constitución, asimila el régimen hacendario del Distrito Federal a las previsiones existentes para los municipios en el párrafo segundo del inciso e) de la fracc. IV del
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arto 115 de la Constitución. Estas atribuciones están relacionadas con las previstas en el inciso e). Revisar la Cuenta Pública del año anterior, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios que se aplican en el ámbito federal, previstos en el arto 74 constitucional. Nombrar a quien deba sustituir, en caso de falta absoluta, al Jefe de GoI bierno del Distrito Federal. Esta facultad opera en ciertos casos concretos que analizaremos más adelante. Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la Contaduría Mayor y el presupuesto, así como la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal. Expedir las disposiciones que garanticen en el Distrito Federal, elecciones libres y auténticas, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, sujetándose a las bases que establezca el estatuto de gobierno, las cuales cumplirán los principíos y las reglas establecidos en los incisos b) a n) de la frace. IV del arto 116 de esta Constitución, por lo que las referencias que los incisos j) y m) hacen a gobernador, diputados locales y ayuntamientos se asumirán, respectivamente, para jefe de gobierno, diputados a la asamblea legislativa y jefes delegacionales. Como vemos, el sistema electoral del Distrito Federal lo regula la Asamblea Legislativa con sujeción a las mismas reglas previstas en el arto 116 para los estados, que ya hemos analizado. Legislar en materia de administración pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos. Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de comercio. Con base en esta facultad existen, a diferencia de lo que ocurría en el pasado en que la legislación federal era aplicable al Distrito Federal, códigos locales en las materias civil y penal. El organismo protector de los derechos humanos es la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal que cuenta con su I propia ley. Normar la protección civil; la justicia civica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social, y la previsión social.
j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública, y explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal; k) Regular la prestación y concesión de los servicios públicos, así como legislar sobre Jos servicios de transRorteurbano y de limnia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios.
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1) Expedir normas sobre fomento económico y protección al empleo, desa-
rrollo agropecuario, establecimientos mercantiles, protección de animales, espectáculos públicos, fomento cultural civico y deportivo y función social educativa en los términos de la frace. VIII del art. 3° de esta Constitución. m) Expedir la ley orgánica de los tribunales encargados de la función judicial del fuero común en el Distrito Federal, que incluirá lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos órganos. n) Expedir la ley orgánica del tribunal de lo contencioso administrativo para el Distrito Federal. ñ) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión. Respecto de esta atribución ya hemos referido el problema de si abarca la posibilidad de presentar iniciativas de reforma constitucional. o) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución. Es evidente, que la capacidad legislativa de la Asamblea es amplísima y abarca prácticamente todas las materias sobre las que legislan los estados, con excepción de la deuda pública, procuración de justicia y el régimen de responsabilidades de los servidores públicos de los poderes Legislativo y Ejecutivo, los cuales quedan sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos. 15.8.2. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal Como ya se indicó, y según lo regula el art. 52 del Estatuto de Gobierno con base en lo dispuesto en la Constitución, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el órgano ejecutivo de carácter local y la administración pública en la entidad que recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta. La elección de Jefe de Gobierno del Distrito Federal se realizará cada seis años, en la misma fecha en que se realice la elección del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con el texto constitucional: "Ejercerá su encargo, que durara seis años, a partir del día 5 de diciembre del año de la elección:'
Para ser Jefe de Gobierno del Distrito Federal, deberán reunirse los requisitos que establezca el Estatuto de Gobierno, entre los que deberán estar:.ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos con una residencia efectiva de tres años inmediatamente anteriores al día de la elección, si es originario del Distrito Federal o de cinco años ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener cuando menos 30 años cumplidos al día de la elección y no haber desempeñado anteriormente, el cargo de Jefe de Gobierno del Distrito Federal con cualquier carácter. La residencia no se interrumpe por el desempeño de cargos públicos de la federación en otro ámbito territorial.
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Debe entenderse que la asunción del despacho de los asuntos del Gobierno del Distrito Federal de modo temporal,' por parte del Secretario de Gobierno, no constituye un desempeño del cargo que inhabilite para ocuparlo posteriormente por elección o por designación como sustituto en los términos que veremos enseguida. , El requisito de residencia no se ha Cumplido debidamente, pues la candidatura de Andrés Manuel López Obrador, pira la elección de 2000, quien no era originario del Distrito Federal, fue registrada sin que se comprobaran los cinco años de residencia exigida por la Norma Suprema. De acuerdo con la Base Segunda del apartado C del art. 122, el Jefe de Gobierno tiene las facultades y obligaciones siguientes: a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias. Esta atribución se concreta a la aplicación de las mencionadas leyes, pero no significa el otorgamiento de la facultad reglamentaria respecto de las mismas, pues dicha facultad está conferida al Presidente de la República en el apartado B del art. 122, cuando dice que le corresponde "proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal". En cambio, respecto de las leyes locales expedidas por la Asamblea, la Constitución sí concede al Jefe de Gobierno la facultad de expedir los reglamentos de las mismas, como se desprende del inciso siguiente. b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envié para su promulgación, en un plazo no mayor de 10 días hábiles. Si el proyecto observado, fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Debemos recordar que la facultad reglamentaria consiste, como se explica en este inciso de la Base Segunda del apartado C, en expedir reglamentos, decretos y acuerdos para hacer efectiva la ejecución de las leyes. En este mismo inciso se otorga al Jefe de Gobierno el derecho de veto respecto de las leyes locales." c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legislativa.
d) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos dependientes del órgano ejecutivo local cuya designación o destitución no estén previstas de manera distinta por esta Constitución o las leyes correspo~dientes.
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Para el concepto de veto, véase el capítulo 9.
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e) Ejercer lasfunciones de dirección de los servicios de seguridadpública de conformidad con el Estatuto de Gobierno. En este tema se da una confusión en cuanto a los límites de la autoridad en materia de seguridad pública en el Distrito Federal, pues aunque se le da la "dirección" de estos servicios al Jefe de Gobierno, el apartado E del mismo art. 122 dispone: "En el Distrito Federal será aplicable respecto del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, lo dispuesto en la fracc. VII del arto 115 de esta Constitución. La designación y remoción del servidor público que tenga a su cargo el mando directo de la fuerza pública, se hará en los términos que señale el Estatuto de Gobierno:' Para resolver este galimatías debemos acudir a lo preceptuado en la referida fracc. del 115, a saber: "el Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente". Esto significa lisa y llanamente que la Constitución le da al Presidente de la República, el mando de la fuerza pública en el Distrito Federal, lo cual tiene su justificación en la preeminencia de los poderes federales sobre este territorio. El desarrollo legislativo de esta atribución se encuentra en el art. 34 del Estatuto de Gobierno que dispone: "Corresponde al Presidente de la República el mando de la fuerza pública en el Distrito Federal y la designación del servidor público que la tenga a su cargo, a propuesta del Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El servidor público que tenga el mando directo de la fuerza pública en el Distrito Federal, podrá ser removido libremente por el Presidente de la República o a solicitud del Jefe de Gobierno del Distrito Federal:' La designación del Secretario de Seguridad Pública, que es como se denomina a este servidor público, corresponde al Presidente a propuesta del Jefe de Gobierno. Dadas las tensiones políticas derivadas de la diferencia de orígenes partidistas del titular del Ejecutivo Federal y el Jefe de Gobierno desde inicios de siglo, esta designación ha sido fuente de tensiones e incluso el presidente Vicente Fax ejerció la facultad de remoción contra el entonces Secretario de Seguridad Pública, Marcelo Ebrard, quien posteriormente fue electo Jefe de Gobierno, si bien ya no coincidió con la gestión del Presidente que lo había removido. Las mencíonadas tensiones pueden llegar a incrementarse por las atribuciones que el Estatuto en su arto 67, fracc. XX, confiere al Jefe de Gobierno de "ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública" que la propia Constitución le asigna en esta peligrosa mezcla de facultades, ya que para tal ejercicio el Jefe de Gobierno está autorizado a establecer las políticas generales de seguridad pública para el Distrito Federal y a nombrar y remover libremente a los servidores públicos de jerarquía inferior a las del serví dar púbJjco que tenga a su cargo el mando directo de la fuerza pública del Distrito Federal.
f) Las demás atribuciones que leconfieran lapropia Constitución, el Estatuto de Gobierno y lasleyes. .
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15.8.3. El régimen de sustitución y remoción del Jefe de Gobiemo El [efe de Gobierno del Distrito Federal está sujeto a la supervisión del Poder Legislativo Federal a través del Senado de la República. Debemos recordar que el gobierno de la capital sigue estando confiado en primera instancia a los poderes federales y por eso conservan éstos la preeminencia frente a las autoridades locales para que en caso de conflicto, prevalezcan los poderes de la Unión que tienen a su cargo la conducción de la República en su conjunto. Por ese motivo, debemos distinguir el caso de sustitución del titular de la función ejecutiva derivada de su falta absoluta por motivos distintos a su remoción, del evento en que ésta hubiera ocurrido por decisión del Senado. Veamos primero la falta absoluta del Iefe de Gobierno que puede producirse por su renuncia o "por cualquier otra causa" como dice la Constitución en la Base Segunda del apartado C del art. 122 y reitera el Estatuto de Gobierno en su art. 42, fracc. XXIII, entre las cuales están la muerte o la incapacidad absoluta para desempeñar el cargo, pero no la remoción acordada por el Senado, pues ésta tiene otro tratamiento en el art. 76 constitucional. En caso de renuncia, la Asamblea Legislativa debe conocer de la misma y sólo podrá aceptarla por causas graves, según el texto constitucional referido. Se entiende que la Asamblea calificará la gravedad de la causa esgrimida. Existe la posibilidad de que la Asamblea autorice también el otorgamiento de licencias al Iefe de Gobierno para separarse temporalmente del cargo. La Constitución prevé igualmente que: "En caso de falta temporal, quedará encargado del despacho el servidor público que disponga el Estatuto de Gobierno:' Al respecto, el Estatuto dispone en su art. 61 que: "En caso de falta temporal que no exceda de 30 días naturales, el Secretario de Gobierno en funciones se encargará del despacho de los asuntos de la administración pública del Distrito Federal por el tiempo que dure dicha falta. Cuando la falta del Iefe de Gobierno del Distrito Federal sea superior a 30 días naturales se convertirá en absoluta y la asamblea legislativa designará a un sustituto que concluirá el periodo respectivo en los términos del presente Estatuto:' Al producirse una falta absoluta ~n las condiciones constitucionales señaladas, y cuando no se trate de remoción, corresponde a la Asamblea Legislativa designar a un sustituto para que termine el encargo. Es interesante hacer notar que esta disposición rige para cualquier tiempo en que se produzca la falta, sin que se dé la posibilidad de convocar a una elección extraordinaria. Ahora bien, el Senado de la República tiene consagrada en el art. 76 constitucional, frace. IX, la atribución de remover al [efe de Gobierno y nombrar al que deba sustituirlo en caso de remoción, la cual, a su vez, se encuentra prevista en el arto 122, apartado F, en el que se señala que también podrá acordarla la Comisión Permanente en los recesos del Senado. La remoción procederá: "Por causas graves que afecten las relaciones con los poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso." Llama la
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atención que lo que parece una alta participación de miembros de cualquiera de los cuerpos colegiados para hacer avanzar el proceso de remoción, en realidad parecería que garantiza la aprobación de la misma, ya que para iniciar el procedimiento se requieren teóricamente más voluntades que para aprobar la propuesta, puesto que se exigela firma de "la mitad" de los miembros de la Cámara, lo cual significaque dicha mitad se calcula sobre el número total de sus íntegrantes, en tanto que para la aprobación bastaría la mayoria absoluta de los miembros presentes, que es como se toman las decisiones senatoriales que no requieren mayoría calificada. La regulación de este procedimiento es difusa y dispersa en el texto constitucional, pues en la mencionada Base Segunda del apartado C del art. 122 se complementa lo dispuesto en el art. 76 al decir: "Para el caso de remoción del jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Senado nombrará, a propuesta del Presidente de la República, un sustituto que concluya el mandato:' De esta manera se faculta al Presidente de la República para proponer la persona que deba sustituir al jefe de Gobíerno desplazado, con lo cual se le da, como Ejecutivo Federal, participación en el proceso de recomposición de la autoridad ejecutiva del Distrito Federal. Esta atribución presidencial se encuentra reiteradamente entre las facultades del Presidente de la República, contenidas en el art. 122, para ser ejercidas en relación con el Distrito Federal, en el apartado B del mismo, fracc. !l.
15.8.4. La administración pública y las delegaciones en el Distrito Federal La Base Tercera del apartado C del art. 122 establece las guias fundamentales que debe seguir el Estatuto de Gobierno para normar la administración pública del Distrito Federal. En primer término, deberá determinar los lineamientos generales para la distribución de atribuciones entre los órganos centrales, desconcentrados y descentralizados en esta circunscripción. A este respecto, el Estatuto establece los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divide el Distrito Federal. Estos órganos son las delegaciones, de las cuales existen 16 y al frente de cada una de ellas se encuentra un jefe delegacional que es electo popularmente en forma universal, libre, secreta y directa. 15.8.5. La función judicial en el Distrito Federal La Base Cuarta del apartado C del art. 122, dispone normas relativas a la función judicial a cargo del Tribunal Superior de justicia y los demás órganos judiciales del fuero común. En cuanto a los magistrados del citado Tribunal, indica que deberán reunir los mismos requisitos que la Constitución exige para los ministros de la Suprema Corte de justicia; se requerirá, además, haberse distinguido en el ejercicio profesional O en el ramo judicial, preferentemente en el Distrito FederaL El Tribunal Superior de justicia, se integrará con el número de magistrados que señale la ley orgánica respectiva. A su vez, esta ley remite a una decisión del Consejo de la judicatura del Distrito Federal el número de las salas que compondrán el Tribunal y, en consecuencia, la cantidad de los magistrados que lo conforman. Éstos son
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nombrados por la Asamblea Legislativa a propuesta del Jefe de Gobierno, ejercerán el cargo durante seis años y podrán ser ratificados por la Asamblea; y si lo fuesen, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos del Título Cuarto de esta Constitución, lo cual significa que se establece en favor de ellos la inamovilidad, de modo que solamente por medio de un proceso de responsabilidades de los previsI tos en este Título" se les podrá destituir. En esa mísma Base se dispone que la administración, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de los juzgados y demás órganos judiciales, estará a cargo del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, que se integrará por siete miembros, uno de los cuales será el presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien también presidirá el Consejo. Los miembros restantes serán un magistrado, un juez de primera instancia y un juez de paz, elegidos mediante insaculación; uno designado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y otros dos nombrados por la Asamblea Legislativa. Todos los consejeros deberán reunir los requisitos exigidos para ser magistrado y durarán cinco años en su cargo; serán sustituidos de manera escalonada y no podrán ser nombrados para un nuevo periodo. La elección por insaculación consiste en la selección aleatoria por medio de un sorteo. Este Consejo designa a los jueces de primera instancia y a los que con otra denominación se creen en el Distrito Federal. El Estatuto de Gobierno debe fijar, asimismo, los criterios conforme a los cuales la ley orgánica establecerá las normas para la formación y actualización de funcionarios, así como del desarrollo de la carrera judicial. La Base Quinta del apartado C dispone la creación de un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la administración pública local del Distrito Federal."
15.9. Otras atribuciones del Ejecutivo Federal en el Distrito Federal Además, de las funciones atribuidas al Presidente de la República que ya hemos mencionado, entre las que destacan la posibilidad de proponer al Jefe de Gobierno cuando el Senado deba nombrarlo por haber destituido al anterior, la facultad reglamentaria respecto de leyes para el Distrito Federal emitidas por e! Congreso de la Unión, y las relativasa la seguridad pública, cabe mencionar las siguientes, dispuestas en el apartado B de! arto 122: '" Iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal.
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Véa.'>e el capítulo J 7.
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Véase el capítulo JI acerca de los tribunales administrativos.
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'" Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someterá a la consideración del Presidente de la República la propuesta correspondiente, en los términos que disponga la ley. '" Las demás atribuciones que le señale esta Constitución, el estatuto de gobierno y las leyes.
15.10. El Ministerio Público en el Distrito Federal El apartado D del art. 122 se refiere al Ministerio Público en el Distrito Federal el cual estará presidido por un Procurador General de Justicia, que será nombrado en los términos que señale el Estatuto de gobierno. De acuerdo con el art. 10 de este ordenamiento, el Procurador será nombrado y removido por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con la aprobación del Presidente de la República. El Ministerio Público de la capital se rige por la LeyOrgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, emitida por el Congreso de la Unión. La atribución de legislar en esta materia no le corresponde a la Asamblea local.
1"5.11. Las comisiones metropolitanas Esta figura, prevista en el apartado G del art. 122, no ha sido suficientemente desarrollada para atender las necesidades de la enorme zona conurbada de la ciudad de México." Este apartado dispone que: Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de éstas con la Federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el arto 115, fracc. V de esta Constitución, en materia de asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes.
Empero, la naturaleza potestativa de esta posibilidad que depende de la voluntad de las entidades involucradas, tendrá que ser revisada en el futuro pues probablemente sea necesaria su regulación constitucional directa, de modo que
la Norma Suprema determine las actividades que deberán ser administradas por
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Para el concepto de conurbación véaseelapartado 15.13.
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estas comisiones y la forma como deberán integrarse y funcionar para atender los complejos problemas de la zona conurbada de la ciudad de México.
15.12. Prohibiciones al Distrito Feaeral El apartado H del art. 122, prevé algo que debería considerarse obvio y que resultaba innecesario desde e! momento en que el régimen de atribuciones a los órganos del Distrito Federal, consiste en que todo lo que no les está expresamente atribuido, se entiende que lo tienen prohibido. De cualquier manera, el Constituyente Permanente creyó necesario aclarar que "las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución establece para los estados, se aplicarán para las autoridades de! Distrito Federal". El inconveniente de esta disposición, es que constituye un argumento infundado para pretender sostener que e! Distrito Federal se equipara a los estados de la República, cuando, como ya hemos explicado, 16 su naturaleza es radicalmente diferente.
15.13. El régimen municipal Para iniciar el estudio de este tema, debemos definir e! municipio como un ente político administrativo con personalidad juridica y patrimonio propios, constituido por uno o varios núcleos de población establecidos sobre una demarcación territorial que constituye la base organizativa de! Estado, y está dotado de una capacidad de decisión autónoma de carácter derivado. Empleamos la expresión ente político administrativo, para destacar que se trata de un ser identificable en la realidad jurídica y aunque su personalidad jurídica y patrimonio propios podrían haber quedado encuadrados en esa idea, nos pareció que además de ser rasgos previstos constitucionalmente, permiten poner de relieve la naturaleza jurídica de! ente definido y su dimensión patrimonial, que es determinante para su función. El carácter urbano está presente desde los inicios del municipio. Éste es una unidad de convivencia sedentaria y no sólo una extensión territorial, aunque ésta le sirva como marco de referencia. La vida rural queda incluida en su interior en virtud de que, como veremos, constituye una base de organización territorial. Prácticamente, todo el territorio nacional queda dividido en municipios, pero éstos adquieren su existencia en relación con tina zona urbana que se conoce como cabecera. La referencia a un territorio específico, es esencial al municipio ya que cons-
tituye la medida del alcance de las actividades políticas y administrativas que se registran sobre esa base física la cual sirve de base organizativa del Estado. Esta característica, hace posible establecer la división territorial de cada estado federado
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Véase el inicio del apartado 15.7.
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en nnestro sistema federal y organizar las tareas políticas y administrativas que en él se desenvuelven, como lo ordena nuestra Constitución. En cuanto a su capacidad de decisión autónoma de carácter derivado, puede parecer contradictoria. La autonomía es la capacidad que tiene un ente para darse sus propias normas, pero esto puede ocurrir en el marco de una normatividad de mayor dimensión. La autonomía universitaria o la de la autoridad electoral están sujetas a un marco legal; lo mismo ocurre con la autonomía o libertad municipal. La Constitución mexicana considera al municipio la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados de la Federación. Existen tres dimensiones de la naturaleza jurídica del territorio municipal: a) ámbito espacial de validez de las normas municipales; b) espacio en el que se desarrollan las funciones administrativas del municipio y la prestación de los servicios públicos a su cargo, y e) patrimonio inmobiliario municipal. a) Como ámbito espacial, ya hemos aludido a este concepto teórico que da cuenta de la extensión físico-geográfica del poder del Estado, genéricamente hablando y sobre el cual se ejerce el poder de los órganos constitucionales, sean del estado federado o del propio municipio que tienen competencia sobre dicha demarcación. b) En el territorio municipal se prestan los servicios públicos que corresponden a este ámbito de gobierno, con algunas excepciones que veremos más adelante y que constituyen fenómenos, legalmente previstos, de extraterritorialidad. De igual forma, se ejercen sobre dicho territorio diversas funciones administrativas; una de las principales, prevista en el texto constitucional federal (art. 36, fracc. 1), es la elaboración del catastro municipal. También es de particular relevancia la función de prestar seguridad pública a los habitantes, la cual se encuentra establecida en el art. 21 constitucional, además de la alusión específica que a ella se hace en el art. 115. Las funciones públicas encargadas al municipio, pueden también desempeñarse sobre una extensión que abarque el territorio de dos o más municipios, siempre en concordancia con lo dispuesto para ello en la Constitución federal y en las leyes. e) La noción de patrimonio implica el ejercicio del derecho de propiedad por parte del municipio sobre determinados bienes inmuebles. Este derecho comprende dos tipos de bienes: los de dominio público y los de dominio privado. Los primeros, de acuerdo con la clasificación de la Ley General de Bienes Nacionales, abarcan los bienes de uso común como las plazas, calles, avenidas, parques públicos, canales, caminos, zanjas, acueductos, etc.; los inmuebles destinados a un servicio público municipal; los monumentos históricos y artísticos, y otros de naturaleza similar. "En cuanto a los inmuebles de dominio privado, se suelen considerar aquellos que no tienen propietario con título registrado o los que hubiesen formado parte del patrimonio de organismos públicos municipales que se extingan, los que por cualquier título adquiera el municipio y que no estén comprendidos entre los de dominio público.
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En relación con el territorio municipal es necesario referirnos a la conurbación. Se denomina así al fenómeno descrito en la frace. VI del art. 115 constitucional, consistente en que dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica. La previsión constitucional alude a la configuración de unidades urbanas que rebasan los límites de un municipio, pero también los de una entidad federativa, pues esa hipótesis es lo que justifica su previsión en el texto constitucional federal. La conurbación como circunstancia que ocurre entre municipios de un mismo estado, debe quedar sujeta a 'las disposiciones de la legislación local en materia de asentamientos humanos. Como puede observarse, la conurbación supone que lo que suele llamarse la mancha urbana que se extiende a partir.de una población determinada, rebasa los límites de su municipio original y se extiende hacia otra. Igualmente puede ocurrir, de modo más apegado a la descripción constitucional, que dos centros urbanos crezcan de modo tal que al aproximarse, la ciudad como realidad física y sociológica se vuelva una unidad, sin solución de continuidad geográfica, haciendo que existan necesidades comunes y compartidas, independientemente de que se encuentre asentada sobre el territorio de dos o más municipios. Al respecto, tanto la legislación federal en materia de asentamientos humanos, es decir, la Ley General de Asentamientos Humanos, como las respectivas legislaciones estatales contienen disposiciones para regular este fenómeno.
15.14. El gobierno municipal La Constitución señala que el gobierno del municipio corresponde al ayuntamiento. El término ayuntamiento proviene del latín adiunctum, que era la forma nominal del verbo adiungere, juntar, reunir. De ahí proviene también el adjetivo castellano adjunto. Como vemos, tiene la misma raíz que junta en su sentido de reunión y también de "cuerpo colegiado': Desde su origen, el ayuntamiento está vinculado a la expresión de la voluntad popular; por tanto, en mayor o menor medida se trata de una institución con raigambre democrática. En México, esta tradición se recoge en el plano constitucional, de modo que el arto i 15 señala expresamente que "cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa': Esta condición se convierte en una característica esencial de la institución que nos ocupa. Otro aspecto definitorio es el carácter colegiado de los ayuntamientos, por lo que deben actuar como cuerpos deliberantes que toman decisiones de carácter colectivo. Respecto a su funcionamiento, las leyes orgánicas determinan el quórum para que puedan sesionar válidamente, lo que por lo general implica la asistencia de más de la mitad de sus miembros. Nuestra Constitución establece también en el art. 115 que dicho órgano de gobiernD del mvnidpio se integrará "por un presidente m)1I\'\c.~~ ...t 'j' ..t "''''''''~'''' de regidores y sindicos que la ley determine':
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El presidentemunicipal es la cabeza del ayuntamiento, ejerce la conducción de sus trabajos y ejecuta sus decisiones. El sindico es un integrante de la comuna cuyo nombre se remonta al griego clásico, donde quería decir "encargado de la justicia': En las leyes orgánicas municipales también se regula la actividad de los síndicos y según el tamaño de los ayuntamientos puede haber uno o dos. Los regidores han sido miembros característicos de los cuerpos colegiados que gobiernan los municipios, desde mucho tiempo atrás. Generalmente, sus tareas están relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y servicios que corresponden al municipio, de modo que a cada uno de ellos se le asignan una o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el tránsito, el servicio de limpia, los panteones, etcétera. La función revisora de los regidores no debe confundirse con la gestión directa de las ramas administrativas que se le encomienda vigilar, pues para eso hay funcionarios de la administración pública municipal designados para la gestión específica de las áreas a su cargo. La cantidad de integrantes de los ayuntamientos varía según el tamaño de las poblaciones en las que ejercen su función. Así, por ejemplo, en el Estado de México, que es el más poblado del país, el art. 16 de su Ley Orgánica establece que habrá un .presidente municipal, un síndico y seis regidores de mayoría relativa y hasta dos de representación proporcional en los municipios que tengan hasta ISO mil habitantes; un presidente, un síndico, siete regidores de mayoría relativa y hasta tres de representación proporcional en los municipios de más de ISO mil y hasta 500 mil habitantes; un presidente, dos síndicos, nueve regidores de mayoría relativa y hasta cuatro de representación proporcional, en los que tengan más de 500 mil y hasta un millón de habitantes; un presidente, un síndico y II regidores de mayoría relativa y hasta un síndico y cinco regidores de representación proporcional en los que tengan más de un millón de habitantes.
15.15. Competencia del ayuntamiento y prohibición de autoridades intermedias El párrafo primero de la fracc. 1 del art. lIS dice tajantemente: "La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado:' Se comprenden ahí dos ideas vinculadas a la autonomía municipal; por lo que respecta a la noción de competencia exclusiva, debe interpretarse en el sentído de que 10 que el Constituyente, sea el originario o el llamado Permanente o Poder Reformador, ha venido disponiendo como atribuciones de los ayuntamientos a lo largo de toda la evolución del art. lIS, debe corresponder exclusivamente a ellos, sin que otra autoridad pretenda despojarlos de esas facultades o entrometerse en su ejercicio. La frase relativa a la competencia exclusiva se introdujo en la reforma
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de 1999 para reafirmar el propósito de fortalecer al ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio, por supuesto, de la posibilidad de convenir, por voluntad propia, con e! estado en el que se ubica, para que en ciertos casos éste participe en la prestación de determinados servicios. En cuanto a la prohibición de autoridades intermedias, debemos recordar la inconformidad surgida durante e! porfiriato contra los llamados jefes políticos, que desarrollaban una injerencia indebida en el gobierno municipal, contra la cual se hicieron múltiples pronunciamientos durante el movimiento revolucionario de 1910. Por eso, desde la redacción original de la Constitución de 1917 se puso el énfasis en la necesidad de impedir e! establecimiento de personas o corporaciones que con cualquier pretexto, como la mayor eficiencia administrativa, pretendieran tomar decisiones de autoridad por encima de los ayuntamientos, sin que se tratara de! ejercicio directo de atribuciones conferidas por la Constitución local o la federal a los poderes de los estados o de la Unión. Los mecanismos en virtud de los cuales puede intentarse esta intermediación rechazada en el texto constitucional, pueden ser variados y aparecen esporádicamente en el Derecho mexicano. Cuando ello ocurre, se producen litigios que han dado lugar al establecimiento de tesis jurisprudenciales por nuestro Máximo Tribunal, que ha interpretado con precisión e! sentido y alcance de la mencionada prohibición. En algunos casos, ha razonado que ciertos procedimientos ideados por e! legislador, sea local o federal, no constituyen formas de autoridad intermedia, en tanto que en otros ha decidido anularlos por vulnerar este principio constitucional. En el primer caso, se encuentra una tesis jurisprudencial fijada con motivo de una controversia constitucional entre el municipio de Hermosillo, Sonora, y el Congreso de ese estado por la creación ,del Consejo Estatal de Concertación para la obra Pública del Estado de Sonora, creado con base en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado. Esta tesis es particularmente relevante para el tema que nos ocupa, porque en ella la Suprema Corte estableció criterios que permiten identificar con claridad cuándo estamos en presencia de una autoridad intermedia entre e! estado y el municipio, y determinó que dicho Consejo Estatal para la Obra Pública no tenia tal carácter. A continuación reproducimos la tesis mencionada: La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 10/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 509, ha sostenido que para determinar la existencia de una autoridad intermedia de las prohibidas por el art. 115,
frace. 1, de la Constitución politica de los Estados Unidos Mexicanos, hay tres supuestos: a) Que fuera del Gobierno Estatal y Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a ellos; b) Que cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo laesfera COffi))'t\'Ci\Óó\\ ue\ 1\.)'untamiento, y e) Que se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el
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Gobierno del Estado y del Municipio, que impida o interrumpa la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En ese sentido, se concluye que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública del Estado de Sonora no es una autoridad intermedia entre el Gobierno Local y los Municipios, ya que, en primer lugar, de los artículos 3" y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado y 1° a 3° del decreto que lo crea, se advierte que es un organismo que depende de la administración pública paraestatal; en segundo lugar, de los artículos 2° a 4°, 7°, Y 9° a 15 del citado decreto, se desprende que tiene como objeto estimular e inducir la participación de la sociedad en la realización de obras de infraestructura y programas de gobierno, apoyar en la ejecución de obras públicas, proyectos y acciones de gobierno a través de la concertación de los grupos sociales, celebrando convenios con los sectores público, privado y social y operar el Programa Estatal de Participación Social del Estado a efecto de garantizar la obra pública y los programas gubernamentales, por lo que no se limita o vulnera la esfera de competencia de los Ayuntamientos al no revestir sus atribuciones la calidad de decisorias. unilaterales o ejecutivas; y. en tercer lugar, no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios sino que, por el contrario, sus atribuciones son de mera coordinación. concertación y apoyo, al no otorgársele facultades unilaterales de decisión o ejecución, sin interrumpir la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio. Clave: P/j., Núm.: 10/2005 Controversia constitucional 19/2004. Municipio de Hermosillo, Estado de Sonora. 24 de agosto de 2004. Unanimidad de 10 votos. Ponente: luan N. Silva Meza. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy catorce de marzo en curso, aprobó, con el número 10/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de marzo de dos mil cinco. Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 19/2004 y su acumulada 10/2004, aparece publicada en el Semanario judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo xx, octubre de 2004, página 1109. Por el contrario, con motivo de otra controversia constitucional planteada por el ayuntamiento de Mérida, Yucatán, contra la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, para oponerse a la intervención de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en la aplicación de aportaciones federales provenientes del ramo 33, según lo dispuesto por el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal2üü4, la Suprema Corte estimó, con razón, que esta interferencía sí constituía la creación de una autoridad intermedia que afectaba atribuciones reservadas al
ayuntamiento."
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Controversia constitucional 1212004. Ayuntamiento de Mérida, Estado de Yucatán. 23 de noviembre de 2004. Mayoría de 10 votos; votó en contra José Ramón Cossío Diaz. Encargado del engrose: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Marat Paredes Montiel. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy catorce de marzo en curso, aprobó, con el número 13/2005,
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15.16. Elección de ayuntamientos El proceso electoral municipal está regido por disposiciones de rango constitucional federal, constitucional local y por las leyes locales o códigos electorales. La Constitución General de la República contiene las siguientes normas aplicables a la elección de las autoridades municipales: a) La elección debe ser directa, de acuerdo con la fracc. I del arto 115. Esto significa, que no debe haber electores intermedios entre la voluntad de los ciudadanos y la autoridades que surgen del proceso electoral. En una elección indirecta, como la que se emplea en Estados Unidos de América para elegir Presidente, los ciudadanos acuden a las urnas el día de la jornada electoral y eligen a un cuerpo de electores, quienes a su vez, en un momento posterior, se reúnen para elegir a la autoridad de que se trate. b) La elección debe combinar los principios de mayoría y de representación proporcional. La Constitución no especifica el tipo de mayoría que debe aplicarse en la elección de las autoridades municipales y, por tanto, esta determinación queda al arbitrio de las legislaturas locales. En términos generales se aplica el principio de mayoría relativa, pero en San Luis Potosí se requiere la mayoría absoluta y si nadie la alcanza, entonces debe realizarse una segunda vuelta de votación. En cuanto al principio de representación proporcional, su aplicación en las elecciones municipales está expresamente dispuesta en la fracc. VIII del art. 115constitucional que indica: "Las leyes de los estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios:'
e) La no reelección. La Constitución federal contiene también en su arto 115, frace. 1, párrafo segundo, la prohibición de la reelección inmediata de los miembros del cabildo. d) La suplencia. Aunque la Norma Suprema federal no dispone expresamente que por cada miembro propietario del ayuntamiento se elegirá un suplente -como sí lo hace cuando se refiere a los Diputados y Senadores en sus arts. 51 y 52-, la existencia de la figura de los suplentes se desprende del contenido del párrafo segundo de la fracc. 1 del art. 115, en el que se establecen limitaciones a la reelección para el periodo inmediato, señalando que los suplentes sí pueden ser electos para dicho periodo, siempre que no hayan estado ~n ejercicio. De cualquier manera, la figura de la suplencia de los miembros del ayuntamiento está regularmente prevista en las constituciones locales y en las leyes electorales locales en cuanto disponen que se t_ _- - -
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registrarán fórmulas integradas por un propietario y un suplente para los distintos cargos. e) La participación de los partidos políticos. La Constitución General establece en su arto 41, fracc. 1, que los partidos políticos nacionales, es decir, los que han cumplido los requisitos para ser registrados corno tales por el Instituto Federal Electoral, una . vez que han satisfecho las condiciones dispuestas por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tienen derecho de participar en las elecciones estatales y municipales. El sentido de esta disposición es que cuando una organización ha conseguido su registro corno partido político nacional, dicho registro le posibilita para postular candidatos a los puestos de elección popular en los estados y los municipios, sin tener que llenar nuevos requisitos que le pretendiera imponer la legislación local. En el ámbito de los estados, las leyes electorales facultan a los partidos que obtienen registro estatal para intervenir, por ese solo hecho, en las elecciones. municipales sin que las autoridades del ayuntamiento puedan exigir re. querimientos adicionales. En los/municipios, la elección usualmente se realiza con base en planillas formadas por el presidente municipal, el síndico o síndicos y los regidores. Por lo regular hay un solo síndico, pero excepcionalmente existen dos y se colocan por su orden: el síndico primero y el síndico segundo. Luego vienen los regidores, que varían según la población que tenga el municipio de que se trate. Estos regidores suelen numerarse de manera sucesiva, desde el primer regidor hasta el que corresponda al último de los regidores susceptibles de ser electos. Las planillas para elegir ayuntamientos en México ya no son cerradas, corno antes, pues la ganadora no se lleva todos los puestos sino sólo el de presidente, síndico o síndicos y los regidores que, de esa lista, le correspondan proporcionalmente, ya que los diferentes partidos tendrán acceso al ayuntamiento según la cantidad de votos alcanzada por ellos. Algunas legislaciones, corno la de San Luis Potosí, prevén la separación de las postulaciones de manera que por un lado se presenta la planilla para la elección de mayoría, y por otro la lista de la que deben surgir los regidores de representación proporcional.
15.161. Requisitos de elegibilidad y no reelección Los requisitos de elegibilidad para ser miembro del ayuntamiento se determinan generalmente en la Constitución local. Valdría la pena señalar, que estos requisitos pueden dividirse en positivos y negativos o de incompatibilidad. Estos último, comprenden las incompatibilidades simultáneas y las sucesivas. Los requisitos positivos tienen que ver con el origen, la edad mínima o el grado de educación. Los negatívos pueden implicar incompatibilidades con otros cargos o funciones, por ejemplo, no ser ministros de algún culto, no tener cargos de elección popular o en
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la administración pública o no ser integrantes de los organismos electorales. También, la incompatibilidad puede revestir una dimensión temporal sucesiva que tiene una relevancia especial, tanto que es la única que se establece en el ámbito constitucional federal, en cuyo texto se impone la restricción a la reelección inmediata de los miembros de los ayuntamientos. El. párrafo segundo de la frace. 1 del art. 115 prevé: Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser elec-
tas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados. cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes. pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
La interpretación jurisdiccional de esta disposición ha sido en el sentido de que la prohibición de reelección abarca a todos los ediles cualquiera que haya sido su cargo, de modo que quien ha sido regidor o sindico no puede ser electo presidente municipal en el periodo inmediato, ni viceversa. Este criterio puede resultar en verdad limitante del aprovechamiento de la experiencia adquirida por quienes han formado parte del cabildo como regidores o sindicas, pues una vez que conocen bien el funcionamiento del ayuntamiento y han desarrollado un trabajo que puede ser valorado por la ciudadanía, se ven privados de la posibilidad de ascender de manera inmediata a la posición de alcaldes. En materia de no reelección, la Constitución del estado de Nuevo León contiene una curiosa disposición derivada de su propia experiencia. En la zona conurbada de su capital, Monterrey, se encuentran unidos varios municipios y se ha dado el caso de que el presidente municipal que terminó el periodo en uno de ellos, buscara la alcaldía de uno aledaño. En rigor, eso no es una reelección como está prevista constitucionalmente en el plan~ federal, pero el Constituyente local juzgó conveniente impedir esta práctica e incluyó en su art. 124 una disposición del tenor siguiente: "Los presidentes municipales de los ayuntamientos no podrán ser electos para el periodo inmediato, en municipio diverso al cual se desempeñaron como tales:'
Por último, en lo concerniente a los requisitosde elegibilidad hay que mencionar uno relacionado con las cuotas de género tendientesa impulsar la participación de L, rnujer en Jos cargos públicos. Diversas legislaciones locales I'tev"u c,ue eo, \" integración de las planillas se incluya una proporción máxima de un género.
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15.16.2. Usos y costumbres En estados donde existe población indígena se ha seguido la tendencia de reconocer las prácticas ancestrales consuetudinarias de elección de sus autoridades, las cuales generalmente consisten en la celebración de una asamblea pública en la que el pueblo, siguiendo ciertos criterios de reconocimiento social, una especie de ascenso escalafonario y mecanismos informales para la formación del consenso, acuerda de manera colectiva quiénes habrán de ocupar los cargos de dirección de la comunidad. Estas fórmulas, a las que se conoce como usos y costumbres, se reconocen en la frac. III del articulo 2° y son recogidas por la ley y validadas por las autoridades electorales como legítimas; mediante ellas se desarrollan los procesos electorales en múltiples municipios indígenas, constituyendo una manifestación especifica de la autonomía municipal.
15.17. La suspensión de ayuntamientos La suspensión de ayuntamientos, es un procedimiento previsto por la Constitución federal que consiste en despojar de su autoridad y de las facultades de que está investido, a todo el cuerpo colegiado que integra el cabildo. Para algunas legislaciones locales, la suspensión puede ser temporal o definitiva. El planteamiento constitucional original, no hace esta distinción y debe entenderse que el Constituyente tuvo en mente una especie de destitución general de todos los miembros del ayuntamiento, como una forma de sanción por conductas violatorias de la ley que afecten el debido cumplimiento de sus funciones. La suspensión está condicionada, en términos constitucionales, a que se cumplan los requisitos siguientes: 1. Que existan "causas graves" que la justifiquen. 2. Que estén previstas en una ley estatal. 3. Que la aprueben las dos terceras partes del total de los integrantes de la legislatura del estado de que se trate. 4.. Que los posibles suspendidos tengan oportunidad de defenderse.
15.18. Declaración de desaparición La declaración de desaparición de un ayuntamiento es el acto por el que una legislatura estatal, con la aprobación de por lo menos las dos terceras partes del total de sus integrantes, constata que no existen condiciones de gobernabilidad en un municipio porque el ayuntamiento ha dejado de operar. Desde el punto de vista teórico, la Legislatura no toma una decisión sancionadora, como ocurre en la suspensión, sino que da cuenta de una situación de hecho, a partir de la cual establece jurídicamente, por medio de la declaración correspondiente, que ha desaparecido
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e! ayuntamiento, es decir, que dejó de existir como tal y, en consecuencia, debe procederse a su sustitución. En tal caso, según la Constitución federal, los afectados deben tener ocasión de defenderse y presentar pruebas. Esta noción, no obstante, presenta algunas dificultades teóricas en la declaración de desaparición de un ayuntamiento. En términos rigurosamente lógicos, no se requeríría defensa en un procedimiento que, en principio, no debería ser controvertido, pues si se constatan de manera objetiva las condiciones de desintegración de un cuerpo edilicio, por la falta absoluta de la mayoría de los miembros, o se comprueban las circunstancias de hecho que imposibilitan el funcionamiento de! ayuntamiento, eso debería ser suficiente para hacer la declaratoria correspondiente. Puesto que no se trata, en teoría, de la imposición de una sanción, parece innecesario el seguimiento de un proceso en el que una parte acuse y otra defienda y presente pruebas y alegatos, como lo indica el art. 115 de la Constitución federal. Empero, en primer término porque justamente así lo pide e! texto de la Norma Suprema y segundo, porque el Constituyente prevíó con acierto que detrás de la declaración de desaparición, puede haber condiciones en las que se trate de hacer valer una supuesta circunstancia fáctica para proceder de manera arbitraria contra e! gobierno municipal. resulta en la práctica necesario que aun cuando se trate de dicha declaración de desaparición, se desarrolle un procedimiento controvertido en que los miembros del ayuntamiento afectado, tengan oportunidad de desvírtuar las pruebas que se presenten para considerar que efectivamente el ayuntamiento ha quedado desintegrado o se encuentra imposibilitado para funcionar.
15.19. Suspensión y revocación individual del mandato El art. 115 constitucional federal contiene en e! párrafo tercero de la fracc. 1, la hipótesis de la suspensión o revocación del mandato de alguno de los miembros del ayuntamiento. Nos encontramos aquí en presencia de una sanción individualizada, en contra de un integrante del cuerpo colegiado que puede derivar de alguna infracción a sus deberes prevista en la ley, la cual también debe merecer el calificativo de grave, como lo dispone la propia Constitución. En apego a una teoría bien elaborada, la suspensión aplicada individualmente debe tener un carácter temporal siempre, porque cuando los efectos son definitivos en cuanto a la destitución de un edil, entonces la figura que procede es la de revocación del mandato. Así debe interpretarse la Constitución, con congruencia. Aunque debe reconocerse que e! Constituyente no fue muy preciso, ni actuó con rigor en cuanto a la terminología por lo general aceptada en el Derecho político comparado, pues en la bibliografía jurídico-constitucional y de la ciencia política se habla de revocación del mandato o recall para significar el procedimiento por el que los propios votantes deciden, mediante un proceso electoral, la destitución de un funcionario electo popularmente. La revocación, en esas circunstancias, es un castigo político
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impuesto por los ciudadanos que eligieron a una autoridad con cuyo desempeño no están conformes, pero no implica una sanción jurídicamente determinada como resultado de una violación legal. Por eso hubiera sido más conveniente que nuestra Constitución hablara de destitución, que es lo que en efecto se aplica, y no de revocación. Además, hay una razón de terminología jurídica e incluso vulgar que milita a favor de este punto de vista, y es que la revocación sólo puede ser hecha por quien originalmente realizó un acto u otorgó alguna cosa; así, se dice revocar el mandato, revocar un testamento o revocar un nombramiento. En tanto las legislaturas no designan a los miembros del ayuntamiento, mal pueden revocar el mandato que les otorgó el pueblo. Pero, en fin, revocación se llama en nuestro Derecho a la acción de destituir a un edil, por las causas graves previstas en la ley,mediante la decisión de las dos terceras partes del total de los miembros de un Congreso estatal, previo procedimiento en el cual, el funcionario destituido haya tenido la oportunidad de defenderse debidamente.
15.20. El concejo municipal Ésta es una figura también prevista en el ámbito constitucional federal en el párrafo sexto de la frace. 1 del art. 115, en los términos siguientes: "En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los estados designarán de entre los vecinos, a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores ..:' No está de más aclarar que en la terminología municipal a los nombres de estos cuerpos colegiados se les escribe tradicionalmente con e, contra la ortografía empleada en otros usos de la palabra consejo.
15.21. Personalidad jurídica y patrimonio de los municipios Al establecer la frace. II del art. 115 constitucional que los municipios están "investidos de personalidad jurídica': les otorga la característica de sujetos de derechos y obligaciones. Constituyen, por supuesto, una persona jurídica colectiva o persona moral. Es frecuente, por tradición, que los códigos civiles mencionen expresamente entre las personas moraJes a los municipios. Desde luego, la personalidad jurídica del municipio es de carácter público: se trata de una persona jurídica pública que dispone de un género especial de derechos, entendidos éstos en su sentido más amplio, a los que denominaremos facultades o atribuciones que ejerce en su calidad de autoridad. Precisamente como autoridad,
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puede crear obligaciones de forma unilateral a cargo de los gobernados, mediante la emisión de normas y actos administrativos. Junto con Jorge Fernández Ruiz, rechazamos la teoría de la doble personalidad del municipio, recogida en el dictamen de la reforma constitucional de 1999, según la cual dicho ente tiene una personalidad de derecho privado y otra de derecho público," El municipio tiene una personalidad única, pero su actuación puede manifestarse en el terreno del derecho público cuando actúa con ese carácter y realiza actos que implican el desarrollo de sus funciones de autoridad, sea que imponga sus potestades en relaciones de suprasubordinación, como cuando cobra una contribución o dicta un bando de policia y buen gobierno, o incluso cuando entra en relaciones de coordinación con otro ente de derecho público, por ejemplo, al firmar un convenio con el estado para la prestación de un servicio público. Existen, en cambio, circunstancias en que la misma persona jurídica entra en relaciones de coordinación con los particulares, sus gobernados, pero actuando bajo el imperio de normas de derecho privado, como cuando firma un contrato de arrendamiento o incluso una compraventa, si tiene el carácter de vendedor. Para Salvador Valencia Carrnona, el patrimonio municipal es "el conjunto de bienes, derechos e inversiones que el municipio posee a título de dueño': 19 En efecto, el municipio, como persona jurídica, tiene entre sus atributos poseer un patrimonio como universalidad de bienes, derechos y obligaciones susceptibles de valorarse económicamente. Es importante añadir al concepto de este autor, la parte correspondiente a las obligaciones crediticias que forman también parte del patrimonio municipal. No debe confundirse el patrimonio con la hacienda municipal, pues ésta es parte de aquél. Por ser más extenso el primer concepto, la Constitución de la República fue muy precisa al establecer en el art. 115,frace. IV, la atribución exclusiva del ayuntamiento para administrar libremente su hacienda, lo cual no implica todo el conjunto de bienes muebles e inmuebles que forman parte de su patrimonio. Estos bienes se clasifican en bienes de dominio público y bienes de dominio privado. En especial los inmuebles del dominio público, quedan generalmente sujetos a un régimen en virtud del cual sólo puede disponerse de ellos previa desafectación decidida por la Legislatura estatal. De acuerdo con la frace. IV del art. 115 constitucional, la hacienda municipal se forma de los rendimientos de los bienes que pertenezcan al municipio, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su
Véase Jorge Fernández Ruiz (coord.), Régimen Jurídico Municipal en México, Porrúa y Facultad de Derecho, UNAM, México, 2003, y particularmente para el problema de la personalidad del municipio, del mismo autor, el comentario al art. 115 en Derechosdel Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones, 6a ed., Cámara de Diputados, México,2003. 19 Salvador Valencia Carmona, Derecho municipal, Porrúa e Instituto de Inve"'ti..\b~d.Q."'-e\', \u.dd'-<:'3.'i>, UNAM, México, 2003, pág. 229.
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favor. La hacienda municipal es, por así decirlo, la parte líquida del patrimonio • municipal. En materia de hacienda municipal, las legislaturas estatales disponen de diversas facultades, algunas de ellas señaladas en la propia Constitución de la República. Las más importantes de éstas, tienen que ver con el necesario requerimiento de un sustento legal para poder cobrar contribuciones. El inciso a) de la fracc. IV del art. 115 prevé que las legislaturas estatales pueden establecer contribuciones e incluso tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Independientemente de que, en rigor, bastaría que el Congreso federal no estuviera facultado de manera expresa en esta materia para que se entendiera como atribución de los estados, el mencionado inciso constituye una base indubitable de la capacidad que tienen los congresos locales para establecer el impuesto predia\, fijar las mencionadas tasas adicionales y vincular el citado impuesto al valor de los inmuebles. Queda a cargo de las legislaturas locales, asimismo, determinar las bases, los montos y los plazos para la cobertura, por parte de la Federación, de las participaciones de los impuestos federales a los municipios. Corresponde también a la Legislatura local la fijación de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios. Esto significa que los derechos de determinados servicios o incluso las tarifas que pudieran cobrar organismos municipales descentralizados por la prestación de algún servicio público que tuvieran a su cargo, deben quedar establecidos en una ley expedida por la Legislatura local. En términos generales, como se infiere del párrafo tercero del inciso c) de la fracc. IV del art. 115, las mencionadas legislaturas deben determinar las cuotas y tarifas para los diferentes impuestos o derechos que perciban los ayuntamientos y también las aplicables a las contribuciones de mejoras. De acuerdo con el art. 2' del Código Fiscal de la Federación, las contribuciones de mejoras "son las establecidas en la Ley a cargo de las personas fisicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas': Estas contribuciones son particularmente importantes para los municipios. Del texto constitucional federal se extraen también algunas facultades que en materia hacendaria otorga la Norma Suprema de manera directa a los municipios. La primera y más importante de ellas es, como ya lo hemos indicado, la capacidad de administrar con libertad su hacienda. Una vez que los ingresos determinados en la ley respectiva son enterados al erario municipal, el ayuntamiento tiene facultades plenas para su ejercicio, sea en forma directa o por medio de quien esté autorizado por el cuerpo colegiado para esta función. Generalmente es el tesorero municipal quien ejerce, con base en atribuciones legales y en las órdenes y los acuerdos que disponga el ayuntamiento, los recursos del municipio. Asimismo, el cuerpo edilicio
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puede autorizar a determinados organismos municipales a hacer las erogaciones que correspondan; estas atribuciones' se encuentran también previstas en la Carta Magna, en el párrafo último de la frace. IV del arto 115. En cuanto a la elaboración de las leyes de ingresos que aprueban las legislaturas, los ayuntamientos, por disposición constitucional federal prevista en el párrafo tercero del inciso e) de la fracc. IV del arto 115, tienen la capacidad de proponer a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos y contribuciones de mejoras. Por disposición de la Constitución General, los municipios tienen el derecho de percibir las contribuciones dispuestas a su favor en las leyes de ingresos, asi como las participaciones federales que les correspondan. Aunque el inciso a) de la fracc. IV del arto 115 alude especificamente a ciertas contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria que ya mencionamos, el contexto general de la Constitución permite interpretar que ese derecho a recibir todos sus ingresos, no puede ser coartado ni interferido por el estado o la Federación. Eventualmente, existe la posibilidad de que con base en disposiciones locales y para hacer efectivo el cumplimiento de obligaciones monetarias que no hayan sido cubiertas, se intervengan partidas asignables a los municipios a fin de hacer efectiva la obligación incumplida. La garantia tendiente a impedir, que incluso por disposiciones legales se coarte o afecte el derecho de los municipios a percibir los ingresos que les corresponden, se establece en la Constitución federal. Otra facultad municipal dispuesta en el ámbito constitucional federal, es la de celebrar convenios con el estado al que pertenecen, para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones percibidas por los ayuntamientos, según lo señalado en el párrafo segundo del inciso a) de la fracc. IV del arto 115. Un importante ingreso de los municipios lo representan las participacionesfederaies/" constituidas por los recursos que la Federación distribuye entre estados y municipios tomados de la recaudación que aquélla hace centralmente de impuestos federales. El párrafo cuarto del inciso e) de la frace. IV del arto 115 constitucional otorga directamente a los municipios, la facultad de aprobar sus propios presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles. Es decir, a partir del contenido de su correspondiente Ley de Ingresos, los ayuntamientos como órganos gubernativos de los municipios, elaborarán, discutirán y aprobarán su presupuesto, que es la lista anual de los gastos que habrán de efectua~se.
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Para una amplie explicación de este concepto, 2006, págs. 196y siguientes.
véase miDerecho M'U'I))üj>n\ Ul': esrarrnsma eáuonai,
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15.21.1. La cuenta pública municipal Se entiende por cuenta pública municipal el registro detallado de los ingresos del municipio y del ejercicio de su presupuesto a través de los gastos efectuados, incluido el correspondiente soporte documental que compruebe unos y otros .: La cuenta pública debe rendirse anualmente y entregarse a la Legislatura estatal. Ésta tiene facultades para revisarla y fiscalizarla en razón de lo dispuesto por la fracc. IV, inciso e), párrafo cuarto, del arto 115 constitucional. Las actividades de verificación y control que corresponden a los congresos locales, se realizan a través de órganos de auditoría que tiene distintas denominaciones, como Contaduria mayor de glosa o Contaduría mayor de Hacienda. A partir de la introducción en el ámbito constitucional federal, en el arl. 79, de un organismo autónomo que actúa como "entidad de fiscalización superior de la Federación': la cual se llama Auditoria Superior de la Federación, se han venido incorporando en las constituciones estatales órganos de la misma naturaleza y las denominaciones empleadas también varían. 15.21.2. La deuda municipal La capacidad de los ayuntamientos para contraer deudas mediante la contratación de empréstitos está reconocida en el art. 117 de la Constitución General, que dispone:"Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en su respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública:' En la medida en que se establecen los condicionamientos indicados en este precepto, se entiende que contiene, a contrario sensu, los requisitos que deben cumplirse para contraer deuda pública, es decir, que debe ser pagada con el erario municipal, cuando se trata de los municipios. Las bases a las que alude el artículo constitucional federal se contienen normalmente en leyes de deuda pública emitidas por los congresos locales y en otras disposiciones legislativas cuyo objeto es la regulación de la hacienda pública de estados y municipios.
15.22. Requerimientos constitucionales para la regulación municipal La Constitución federal da una serie de lineamientos acerca del contenido de las leyes relativas a la regulación de la actividad del municipio que deben expedir las legislaturas locales. Tales lineamientos se detallan en la frace. II del art. 115, la cual se previene que la facultad concedida a los ayuntamientos para emitir bandos de policía y buen gobierno, en los cuales se regula la convivencia en la comunidad y, genéricamente, la facultad para dictar reglamentos de todo tipo, debe someterse a un marco legal contenido en las leyes en materia municipal, por lo general las leyes orgánicas municipales.
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En el inciso a) de la fracción citada se dispone que en dichas leyes deben establecerse las bases generales de la administración pública municipal, es decir, el conjunto de órganos que desempeñarán las funciones administrativas adscritas al municipio. El mismo inciso determina que las referidas leyes deben incluir los medios de impugnación, es decir, los medios jurídicos de defensa de que dispongan los particulares para oponerse a los actos de la administración pública que les puedan causar un daño o perjuicio, así como establecer los órganos encargados de impartir justicia administrativa, la cual tiene por objeto "dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares" En ese mismo texto, se señalan los principios aplicables a los que debe sujetarse esa función jurisdiccional: a) igualdad, consistente en que todas las personas físicas o morales reciban igual tratamiento; b) publicidad, esto significa que los procedimientos se ventilen públicamente y no en secreto; e) audiencia, el cual implica que el afectado debe ser oído y vencido en juicio, y d) legalidad, en virtud del cual dicho juicio ha de respetar el debido proceso legal y la resolución debe encontrarse correctamente fundada en la ley. Las leyes en materia municipal deben desarrollar las condiciones para el cumplimiento de los deberes encomendados a los municipios por la Constitución federal, en razón de las atribuciones que directamente les confiere como las relativas a la prestación de los servicios públicos y el desempeño de las funciones públicas enumerados en la fracc. IJI del art, 115, tales como agua potable, drenaje, aleantariliado, alumbrado público y limpia; recolección, traslado, tratamiento y disposición de residuos; mercados y centrales de abasto, panteones y rastro; calles, parques, jardines y su equipamiento; seguridad pública, y otros que determine la legislatura local correspondiente." La Constitución General incorpora entre los contenidos de las leyes en materia municipal, el relativo a la regulación de los diversos tipos de convenios que puede suscribir un municipio. Éstos deben regirse por las normas de aplicación general dispuestas en dichas leyes para los convenios que tengan por objeto la coordinación y asociación con otros municipios, a fin de obtener la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones públicas. Entre las disposiciones de tal legislación debe contemplarse la forma en que las legislaturas estatales habrán de aprobar los mencionados convenios, como lo exige el párrafo último de la frace. III del art. 15constitucional federal. La legislación local tendrá asimisn¡o que prever la mecánica para la celebración de convenios entre los municipios Yilos estados para la prestación por parte de éstos, de servicios públicos que originalmente deben estar a cargo de aquéllos en términos constitucionales. Otro tipo de convenios que deben sujetarse a los principios generales contenidos en las leyes, son los que pueden celebrar los municipios
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Para profundizar sobre el régimen de estos servicios públiCí.)~ l~m\\\) 0.\ \t.c..\()'t ~ m'\ DCn>.t-no MuY\,"ü~ pal, op.
cn., capítulo la.
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para que los estados se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de contribuciones municipales. Los convenios mencionados en este
párrafo están previstos al final de la frace. III y en el inciso a) de la frace. IV del art. 115 constitucional, así como en la fracc. VII del art. 116. En la frace. V del art. 115 se hace alusión a los convenios que celebren los municipios para la administración y custodia de las zonas federales, como las playas. Estos convenios no están especificamente mencionados en el inciso e), fracc. Il, del art. 115 como regulables por las leyes estatales, pero es lógico que se entienda que aunque se celebran entre el municipio y la Federación, no pueden pactarse fuera del marco de referencia de la legislación estatal. Los incisos d) y e), frace. Il, del art. 115 constitucional establecen un método de supletarledad. El primero de ellos, prevé el caso en que no exista convenio entre municipio y estado para que éste asuma una función o preste un servicio, pero la legislatura estatal estime que aquél no está en posibilidad fáctica de ejercerla o prestarlo. La ley correspondiente en materia municipal, deberá establecer el procedimiento y las condiciones para que el gobierno estatal sustituya al municipio en las actividades citadas. Empero, la Constitución, a fin de que los poderes estatales no arrebaten injustificadamente a los municipios tareas que deben ser de su competencia, indica que en tales circunstancias, es necesario que con anterioridad el ayuntamiento respectivo formule una solicitud al estado. Esta solicitud debe ser aprobada cuando menos por las dos terceras partes de los integrantes del ayuntamiento. Un caso adicional de supletoriedad aparece en el segundo de los incisos citados y consiste en que las leyes estatales relativas a las funciones municipales dispongan lo necesario 'para que en los municipios que no cuenten con bandos de policía y buen gobierno o reglamentos administrativos, se apliquen directamente las disposiciones legislativas que deban suplirlos. Esta regla tiene como propósito evitar un vacío de regulación en la vida cotidiana de las comunidades y la posible acción arbitraria de la autoridad del ayuntamiento, lo que tiene particular relevancia sobre todo para las comunidades pequeñas. Las leyes estatales en materia municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo último de la frace. Il del art. 115 constitucional, deben también contener "normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado o entre aquéllos" con motivo de la aplicación o interpretación de los convenios mencionados en el apartado anterior. En este caso han de excluirse los convenios entre los municipios y la Federación, cuya competencia debe corresponder a la Suprema Corte de Justicia.
15.23. La función pública municipal materialmente jurisdiccional La función jurisdiccional del Estado es aquella que tiene por objeto la resolución de conflictos aplicando la ley al caso concreto controvertido.
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En el actual sistema municipal mexicano, la función jurisdiccional en ese ámbito local de gobierno ha tendido a disminuir su relevancia. Con todo, aún conserva un papel importante, fundamentalmente en tres ámbitos: la justicia impartida en materia civil y penal en casos de menor cuantía; la justicia administrativa, y la función conciliatoria. La justicia civil y penal en la esfera del municipio, normalmente es impartida por los jueces menores, cuya competencia se contrae a casos de disputas vecinales de escaso monto o de delitos de menor gravedad que no se castigan con cárcel. Estos jueces suelen vincularse con el Poder Judicial del estado del que forman parte, pero su competencia territorial corresponde al municipio donde actúan. La justicia administrativa de rango municipal tiene su base en la disposición contenida en el inciso a) de la fracc. II del art. lIS constitucional, la cual dispone que las leyes estatales incluyan "los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración [pública municipal] y los particulares': De manera, que en el ámbito municipal debe existir un sistema que defienda a los gobernados de posibles arbitrariedades cometidas en su contra por los funcionarios de los órganos de gobierno.
15.24. Las funciones públicas municipales administrativas Las funciones necesarias para la operación del municipio y la realización de las actividades del ayuntamiento a través de oficinas que dependen de organismos desconcentrados o empresas de participación municipal, son las que se comprenden en este rubro. La primera y más importante de las funciones administrativas del municipio, es la que tiene que ver con la recaudación de las contribuciones que hace posible la realización de las demás. Otra función central que debe atender el municipio, de carácter público y que se basa en la ejecución y el cumplimiento de la ley a efecto de que se preserve el orden público y la viabilidad de la vida en comunidad, es la relativa a la seguridad pública y se desenvuelve por medio de la policía municipal, que tiene un carácter preventivo y está asignada a los municipios directamente por la Constitución, pues, como ya hemos visto, la policía preventiva o policía municipal debe estar a cargo de la autoridad del municipio. Existen diversas funciones administrativas que implican el desenvolvimiento de actos de autoridad, como la función registral en el caso del registro civil, que está a cargo de las autoridades municipales, o la función catastral, que consiste en el registro de los bienes inmuebles existentes en el municipio, la determinación de su ubicación y el cálculo de su valor para el cobro de las contribuciones correspondientes. Esta función catastral, tiene también su origen en el art. 36 de la Constitución, en el que se habla de las obligaciones de los ciudadanos mexicanos, y en el propio texto constitucional se prevé que éstos deben inscribirse en el catastro de su, municipalidad y declarar las propiedades con las que cuentan.
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15.25. La relación laboral entre el municipio y sus trabajadores La Constitución General de la República en su art. 115, fracc. VIII, párrafo segundo, señala que las relaciones de trabajo entre el municipio y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el art. 123 de la Constitución y sus disposiciones reglamentarias. Con este fundamento, cada estado debe legislar al respecto creando un cuerpo especifico de normas para regular esta materia laboral dentro de los lineamientos señalados. Ello implica desarrollar en mayor o menor medida esos lineamientos.
15.26. Servicios públicos municipales Los servicios públicos especificos que tiene a su cargo el municipio, son prestados de manera directa o controlados y supervisados por áreas administrativas que son de menor o mayor magnitud según la cuantia del servicio y las dimensiones de la población. Normalmente, existe además una comisión del ayuntamiento encargada de efectuar la supervisión de la oficina, dependencia u organismo responsable en el ámbito administrativo. Dicha comisión está presidida por un regidor, de modo que suele hablarse del regidor de agua, el regidor de limpia, el regidor de mercados, etcétera. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiénto y disposición de aguas residuales. Este conjunto de servicios públicos íntimamente relacionados, es el primero que se menciona en la fracc. III del art. 115 constitucional como reservado en exclusiva al municipio. La prestación de estos servicios públicos, supone la necesidad de construir obras e instalaciones y mantenerlas en funcionamiento regular a fin de captar, potabilizar, conducir y distribuir el agua para distintas formas de consumo como el doméstico, el industrial, el que se otorga a instalaciones públicas yel destinado a uso agricola, entre otros. Alumbrado público. Se entiende por tal, el servicio de luz eléctrica que el municipio otorga a la comunidad y que se instala en todos los lugares públicos o de uso común, mediante la instalación de arbotantes, que pueden emplear distintos sistemas como la luz mercurial, vapor de sodio o alguna otra tecnología, asi como las funciones de mantenimiento y demás similares. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos. Este servicio comprende: a) el aseo de las áreas públicas ubicadas dentro del municipio, como calles, plazas, jardines, parques y, en general, todos los lugares públicos o de uso común, b] el servicio de recolección de basura y desperdicios y c) el transporte de esos desperdicios y basura a los tiraderos que fije la autoridad. Mercados y centrales de abasto. Una buena definición de este servicio público la encontramos en el art. 3° del Reglamento de Mercados y Centrales de Abasto del
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Municipio de Hermosillo, que dice: "El servicio público de mercados y centrales de abasto comprende el establecimiento, operación y conservación de lugares adecuados para la realización de actividades comcrcíales.rque faciliten a la población municipal el acceso a la oferta de mercancías de consumo generalizado que satisfagan sus necesidades básicas:'
Panteones. El servicio público de panteones se presta por los municipios de forma directa o a través de licencias o concesiones. Por ejemplo, en Mérida, además de los panteones que maneja directamente el municipio, se puede otorgar concesión a particulares para que presten el servicio; 'en cambio, la ciudad de Monterrey permite que mediante simple licencia se preste de manera particular dicho servicio. Rastros. Son los establecimientos destinados a la matanza del ganado y a la distribución de carne para su consumo por la población. Dada la necesidad de abastecer de este producto a las tiendas y los mercados en las mejores condiciones de higiene y vigilar que los animales no tengan enfermedades que dañen la salud de los consumidores, los municipios asumen la prestación de este servicio público, el cua! puede llevarse a cabo también por colaboración con los propios usuarios mediante la creación de una empresa de participación estatal o ser concesionado a particulares. Calles, parques, jardines y su equipamiento. Estos conceptos quedan englobados entre los servicios públicos, cuya atención se asigna al municipio en la fracc. III del art. 115 constitucional. Como hemos visto en los casos anteriores, existen reglamentos municipales para su regulación. Una clara definición de estos servicios aparece en el Reglamento de Calles, Parques y Jardines del Municipio de Navolato, Sinaloa, cuyo arto 3° indica: "El servicio público de calles, parques y jardines comprende el alineamiento, trazo, construcción, ampliación y mantenimiento de las vías públicas, así como el establecimiento, ampliación y mantenimiento de áreas verdes, espacio recreativos, plazas, fuentes y la ornamentación de las áreas y vias públicas:' • Otros servicios públicos municipales. Además de los expresamente mencionados en la Constitución, existen otros servicios públicos que se prestan en los municipios y que éstos pueden tener a su cargo por virtud de las respectivas legislaciones de los estados, los cuales son materia de reglamentaciones expedidas por los ayuntamientos. Algunos de estos servicios son el de estacionamiento de vehiculos, transporte colectivo urbano, taxis, bibliotecas, educación o salud. Formas de prestación de los servicios públicos municipales. La prestación de los servicios públicos en los municipios puede hacerse de distintas maneras, como ya lo hemos adelantado a! referirnos a cada uno de ellos. Las principales son: por la administración pública centralizada municipal, por organismos desconcentrados, por organismos descentralizados del municipio, por empresas de participación municipajo por Iiáeicomíso púbJico municipal, porasociación it\t~;(m\1.\\.\.<:\.'i:'-a\., \\Q,.... w...~d."-<:'> de convenio celebrado con el estado o mediante concesión a particulares.
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16.1. Concepto En términos generales, un modelo es "un sistema de conceptos relacionados que permiten representar abstractamente los hechos que se pretende conocer y explicar".' A su vez, el modelo económico se define como la "conceptualización mediante la cual se pretende representar matemáticamente y de forma simplificada la realidad, para, de esta forma, poder establecer y cuantificar las relaciones entre las variables económicas que se analízan'" En el ámbito del Derecho constitucional, el modelo económico supone la vinculación de conceptos y principias de naturaleza económica, pero enfocados al marco normativo que rige la organización del Estado y el ejercicio de su poder, de manera que podemos definirlo como el conjunto de conceptos y principios económicos básicos relacionados entre si, que orientan la regulación normativa aplicable a las relaciones entre losfactores de laproducción y entrelas distintas funciones económicas. Debemos tener presente que las primeras constituciones surgieron del pensamiento politico y económico liberal que tendía a minimizar la intervención del Estado en los fenómenos económicos, pero ello, constituía una conceptualización de la vida económica basada en la creencia de que una especie de mano invisible ordenaría la existencia de la comunidad, dejando que los individuos se relacionaran en plena libertad, sin ninguna interferencia de parte del Estado. Éste, por ejemplo, no debería asignar tareas económicas a ciertos grupos ni darle prívilegios especiales a los gremios integrados por quienes realizaban determinadas actividades Yoficios, sino dejar que cada individuo participara libre e independientemente en el mercado de trabajo. Todo esto ímplica, un conjunto de conceptos y principios que orientan
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http://www.businesscol.com/productos/glosarios/económico/ http://.labllaa.org/blaavirtualJayudadetareas/economia/econo.htm
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el contenido de la regulación jurídica, tanto en lo que dispone de manera expresa como en aquello que no regula para dejarlo en la esfera de los particulares. La primera ideología inspiradora de los textos constitucionales impuso a éstos, un modelo económico liberal en el que el mercado desempeña el papel central en la regulación de la actividad económica, de modo que el Estado, por ejemplo, no debe fijar los precios de los productos, sino dejar que éstos emerjan del libre juego de la oferta y la demanda. Empero, el Estado no puede dejar de estar presente para garantizar que los principios económicos adoptados se cumplan. Por tanto, debe asegurar mediante un sistema de justicia que lo pactado entre los particulares sea jurídicamente exigible, de otro modo, el cumplimiento de las obligaciones quedaría al arbitrio de la fuerza privada que cada quien pudiera ejercer para hacer valer su derecho. Asimismo, el Estado debe suprimir cualquier actividad o práctica monopólica o desmantelar las que pudieran existir con antelación; en el caso de los primeros estados constitucionales, las que derivaban específicamente del antiguo sistema absolutista feudal. El modelo estrictamente liberal se modificó en razón de los abusos que quienes tenían el poder económico, cometían contra los débiles aprovechando su capacidad de imponerse en un mercado totalmente libre. La brutal explotación de los trabajadores a la que condujo el modelo liberal, propició la aparición de normas protectoras a favor de los asalariados, de manera que el Estado intervenía como factor de emparejamiento entre las clases sociales. El nacimiento de los derechos sociales y la idea de que el poder público debe intervenir para corregir ciertas desigualdades, generaron el modelo conocido como Estado Social de Derecho. También se suele denominar Estado Benefactor o Welfare State al modelo que crea instituciones de seguridad social y considera al Estado como la organización tendiente a buscar como meta de su regulación, la elevación del nivel general de vida de sus habitantes. Otro modelo de Estado que emergió a principios del siglo xx fue el Estado Socialista, inspirado en la ideología comunista de Marx, Engels y Lenin. Se puso en práctica por primera vez en Rusia, transformada en Unión Soviética' y se basó en el concepto de que la diferencia de clases y con ella la injusticia social, desaparecería si se suprimía la propiedad privada de los medios de producción. La propiedad de éstos, debería ser pública (ejercida directamente por el Estado) o colectiva (atribuida al conjunto de los propios trabajadores o campesinos). Los modelos económicos constitucionales adoptan, en consecuencia, distintas formas de atribución de la propiedad y de regulación mayor o menor de las actividades económicas, asi como diversos grados de realización de éstas por parte del Estado.
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.. Para una explicación detallada de loe modelo~'e&tatales)' en parüctáar ae\r.s'tao.oSoc\a'ústa véase m) Teoría general del Estado, op. cít., de esta misma editorial.
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16.2. El modelo económico mexicano Los principales contenidos de nuestra Carta Magna en materia económica se encuentran actualmente en los arts. 25 a 28 los cuales, no están regidos por un rubro formal que les dé la naturaleza de capitulo económico de la Constitución, pero el tratamiento jurisprudencial de la Suprema Corte sí les ha otorgado dicha connotación en diversas tesis. No obstante, en otros textos constitucionales también hay elementos del modelo económico como en los arts. 123 y 131. La Constitución de 1917 y sus reformas hasta antes del régimen presidencial de Carlos Salinas,iniciado en 1988,adoptaron plenamente un modelo económico de Estado Social de Derecho con economía mixta, el cual sufrió una ligera modificación formal en la Constitución con tendencias a un modelo neoliberal en las últimas décadas del siglo xx, y en la práctica esta propensión se ha acentuado, en especial con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, que también suele identificarse por sus siglas en inglés: NAFTA, North American Free Trade Agreement), si bien el modelo contenido en el texto constitucional sigue vigente en teoría. A continuación, describiremos los rasgos básicos del modelo económico de la Constitución mexicana.
16.2.1. Propiedad originaría estatal En materia de propiedad, el modelo económico de la Constitución mexicana se rige por el predominio de la sociedad sobre el individuo. Rechaza la.idea liberal de que la propiedad privada, por lo menos la inmobiliaria, sea un derecho natural y la concibe como derivada de la propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y las aguas. El art. 27 dice desde su redacción original en 1917: "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada:" 16.2.2. Limitaciones, formas y modalidades de la propiedad A partir de las declaraciones expuestas, el régimen jurídico aplicable a la propiedad territorial impone limites a la extensión que puede alcanzar la propiedad privada, de manera que se evite la concentración de la tierra en pocas manos, situación típica del latifundismo que habia dado lugar a la inconformidad social que desembocó en la Revolución Mexicana. De ahí que expresamente la fracc. xv del art. 27 señale: "En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios:' Inmediatamente después, fija el concepto de pequeña propiedad ccrrrro la única admisible por parte de individuos particulares, distinguiendo como "Pequeña
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Para conocer los orígenes de este texto, véase el capítulo 14.
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propiedad agrícola la que no exceda por individuo, de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos:' Se considera: "Asimismo, como pequeña propiedad la superficie que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales:' En cuanto a la ganadería: "Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos:' Acerca de la propiedad rural en manos de sociedades comerciales, ésta se encontraba originalmente prohibida para efectos de explotación agrícola, la cual se modificó con la reforma de 1992, que abrió esa posibilidad de manera ambigua al establecer que: "Las sociedades mercantiles por acciones, podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el curoplimiento de su objeto:' Respecto a las formas de propiedad, además de la pequeña propiedad privada, la Constitución de 1917 estableció la propiedad ejidal y la comunal. La ejidal respondía a antiguas fórmulas de partícipación conjunta en la explotación de la tierra y podía abarcar el ejido propiamente colectivo, sin diferenciación específica de la parcela asignada a cada miembro y la organización ejidal en la que se identificaban parcelas, las cuales, sin embargo, eran inalienables como forma de proteger a los ancestrales poseedores de la tierra del acoso de terratenientes, que aprovechando su necesidad les compraran sus terrenos en condiciones injustas. La reforma salinista del 6 de enero de 1992 introdujo concepciones neoliberales, tendientes a eliminar esta forma de protección y hacer a las parcelas susceptibles de enajenación hacia afuera del ejido, manteniendo un laxo mecanismo de control legal al prever que la ley: "Fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la Asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela:' En el propio ejido se determinan limitaciones al ejercicio de la propiedad ya que: "Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras a favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la frace. XV:' Una importante limitación al derecho de propiedad se establece en cuanto a la forma de expropiación. Esta figura es reconocida como necesaria incluso en los regímenes de mayor raigambre liberal, cuando se trata de aprovechar una propiedad partícular para una finalidad de utilidad pública, pero la Constitución mexícana de 1917 señaló una característica específicamente favorable al interés '3,()c.ia\ al dexeeminar que la expropiación no podrá hacerse sino mediante indemnización. Con ello
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eliminó la condición de que la indemnización fuera previa, es decir, que para tomar posesión de la propiedad fuera indispensable hacer con antelación el pago de dicha indemnización, de modo que ésta pueda hacerse posteriormente, a plazos o por medio de bonos. Por supuesto, la restricción máxima al derecho de propiedad consiste en su pérdida, como ocurre en la expropiación, empero, la Constitución faculta a la autoridad para imponer modalidades, es decir, restricciones al uso, usufructo o disposición de una propiedad en atención al interés público. No solamente la tierra en sí misma, es objeto de condicionamientos constitucionales en cuanto a la propiedad, sino también todo tipo de recursos naturales, según lo indica el párrafo tercero del art. 27 al prever que la Nación tiene el derecho: "De regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana:'
1623. Rectoría del Estado En el art. 25 se plantean los principios básicos del sistema económico mexicano. El primer concepto al que debe hacerse referencia es al de Estado, al cual se le atribuye de acuerdo con dicho articulo, la rectoría del desarrollo nacional. Así, debe desglosarse su contenido a partir de tres conceptos básicos: Estado, rectoría y desarrollo nacional. El concepto Estado es muy complicado y con él se hace alusión al complejo organizacional a través del cual se regula la vida colectiva. El término Estado es ambiguo, en un sentido extenso se identifica con país, es decir, la unidad territorial que contiene una población sujeta a un determinado sistema de dominación jurídicamente organizado. Pero esta concepción tradicional no es la que recoge nuestra Constitución en el art. 25. La categoría Estado, desde el punto de vista constitucional, tampoco debe .confundirse con gobierno. El gobierno es sólo la parte dirígente del Estado, que puede cambiar y de hecho cambía periódica y sistemáticamente. El Estado es la estructura organízacíonal, el complejo normativo y operativo que regula las conductas. Es, pues, una idea de mayor amplitud que la de gobíerno en la que subyace, de manera necesaria, el mecanismo de interrelación entre las fuerzas sociales y la configuración jurídica por la cual se vertebra el propio Estado. Podría decírse que no es posible imaginar un Estado sín Derecho, como no puede pensarse en un edificio carente de estructura: sin embargo, la sola estructura no constituye la configuración general del Estado, que se expresa por las verdaderas relaciones sociales establecidas por intermedio de la estructura juridica planteada. Por otra parte, el concepto rectoría está vinculado con el de desarrollo nacional, ya que lo que se atribuye al Estado es precisamente ser el rector del desarrollo nacional. Valdría la pena aclarar el segundo punto para entender con precisión el primero. Por desarrollo nacional debe entenderse -empleando términos que
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contiene la propia Constitución- e! constante mejoramiento económico, social y cultural de! pueblo y el avance en alguna de las ramas de la producción o la tecnología; supone e! perfeccionamiento de la vida de la colectividad y abarca las distintas actividades nacionales. La rectoría de! Estado significa que la forma de organización social que el Estado representa, debe disponer de una supremacia de decisión en cuanto a los asuntos que se refieren al desarrollo nacional. En este sentido, la Constitución de 1917 había creado, sin que tal nombre estuviere aún teóricamente acuñado, un Estado Social de Derecho pues tal fue el esquema planteado desde entonces por los constituyentes, que rechazaron expresamente e! individualismo liberal del siglo anterior, para poner en primer plano a la sociedad como cuerpo capaz de expresar su voluntad a través del Estado y plantear sus fines como superiores a los de cualquiera I de sus partes. El texto de! art. 25, introducido en 1982, insiste en esta línea de manera que se reconoce expresamente que la sociedad organizada entiende sus fines generales como superiores a los de los individuos, grupos o clases -como lo mencionaremos más adelante-, sin que ello constituya una supresión de los derechos que tienen las partes del cuerpo social, incluidos los individuos, dado que se preserva la existencia de un régimen de libertades como una de las finalidades que la sociedad debe alcanzar, pero subordinado siempre al interés general, e! individual o el particular. Las finalidades que expresamente consagra el párrafo primero de! art. 25 a la acción rectora del Estado, con respecto al desarrollo nacional, son:
, a) Garantizar que el desarrollo nacional sea integral y sustentable. Esto quiere decir, que e! Estado deberá velar porque e! progreso y mejoramiento que el pueblo se propone realizar mediante su organización, abarque al conjunto de la población y a toda la extensión del territorio nacional, así como a las diferentes ramas de actividad; es decir, que no se realice de manera desequilibrada, con beneficios exclusivos para algunos grupos o regiones del país, sino que alcance íntegramente a toda la sociedad y al mismo tiempo favorezca el desarrollo de diversos renglones, sin que sea contraria a esta idea de integridad la necesaria fijación de prioridades respecto de distintas actividades concretas. Podría decirse que la noción de integridad se refiere a la necesidad de hacer avanzar los distintos sectores, pero de ello no se sigue que de manera forzosa todas y cada una de las actividades concretas deban recibir e! mismo tratamiento, y que si esto no ocurre, se atente contra el carácter integral del desarrollo. Básicamente la idea es que no se otorguen, en el proceso de rectoría de! desarrollo nacional, ventajas o privilegios indebidos a algún grupo o área específica de la Nación.
La sustentabilidad implica la permanencia del proceso de desarrollo mediante el cuidado del medio ambiente y su aprovechamiento nacional, de modo que se preserven los recursos y elementos naturales a fin de que se renueven constantemente y no se destruyan.
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b) Fortalecer la soberanía de la Nación. Es éste un objetivo vital para cualquier Estado y particularmente importante, en aquellos que no completan aún sus distintas etapas de desarrollo y se encuentran en condiciones de desventaja frente a los más avanzados. Todo intento de organizar una sociedad en torno a ciertos fines por medio de la formación estatal, supone la preservación de la capacidad de decisión de tal instancia estatal y esa capacidad de decisión, es lo que se entiende por soberanía. Es claro que ya recoge aquí la Constitución una concepción relativizada de la soberanía. El concepto tradicional de soberanía no admitía grados pues se entendía 'con carácter absoluto: se es soberano o no se es. Esta idea se ha modificado a la luz de la realidad diferenciada de los Estados. Lo cierto es que unos son más fuertes que otros y la medida de la verdadera independencia varía según la capacidad real de cada uno. Por tanto, la soberanía es la posibilidad efectiva de autodeterminarse, que en un mundo interdependiente nunca es plena. Las decisiones de cada Estado están condicionadas por diversos factores externos e internos. Vale decir, que la soberanía se fortalece en la medida en que estas decisiones puedan tomarse con un menor grado de presión o influencias externas. No quiere decir que no se consideren las condiciones internacionales importantes, sino que al tomarlas en cuenta no obliguen necesariamente a adoptar una determinación sólo en función de esas condiciones. La finalidad de fortalecer la soberanía nacional debe estar presente en la acción rectora del Estado y actualizarse en la medida que asegure, por ejemplo, el aprovechamiento por parte de los mexicanos de sus propios recursos naturales, la preservación de la riqueza generada por el país, el afianzamiento de la cultura nacional, la capacidad de proporcionar a todos los satisfactores básicos, el desarrollo de tecnología propia y, en general, toda medida que tienda a permitir que efectivamente las decisiones que afectan al pueblo de México se tomen con el menor número de interferencias externas posibles. e) Fortalecer el régimen democrático. Ésta es una finalidad sustancial del Estado
mexicano. El verdadero desarrollo no puede detenerse en la idea de crecimiento como única meta por alcanzar. No basta con que aumente la producción o que se logren éxitos en alguna actividad específica realizada por algún grupo en particular. Podria decirse, que el fortalecimiento del régimen democrático está íntimamente vinculado al hecho de que el desarrollo sea integral y fortalezca la soberanía de la nación. Estos tres fines se interrelacionan y complementan. El carácter democrático del desarrollo, debe referirse a la propia definición de democracia que contiene la Constitución en su art. 3', que la entiende "no solamente como una estructura jurídica y un régimen politico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo', Como vemos, el sisterna democrático que plantea nuestra Constitución se funda en un proceso de desarrollo que debe entenderse como participativo. En consecuencia, la rectoría estatal del desarrollo nacional procurará que las determinaciones relativas a dicho desarrollo se funden en la participación popular, es decir, que todos los sectores sociales
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puedan intervenir en la toma de decisiones y, al mismo tiempo, que los beneficios del desarrollo se distribuyan de manera que alcancen a toda la población. d) Conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de individuos, grupos y clases sociales. Este fin asignado al Estado es correlativo al anterior, en el sentido de
que la democracia verdadera sólo puede darse garantizando el ejercicio de la libertad, la cual debe entenderse no en la estrechez de un valor vinculado con el individuo, sino también con los grupos y las clases sociales. Por ello, se entrelazan en el precepto los valores de libertad y dignidad, ya que se contempla a la libertad no como la mera posibilidad abstracta de elegir entre varias opciones, sino también como la capacidad real de que a partir de condiciones dignas de vida, se haga efectivamente factible escoger entre diversas alternativas. No basta, por ejemplo, con que el Estado se abstenga de impedir a alguien dedicarse al trabajo que le convenga, siempre que éste sea lícito -como lo señala el art. 5°_, el pleno ejercicio de la libertad de trabajo supone la creación de condiciones que en efecto hagan posible el acceso al trabajo. Es importante destacar que los sujetos que reconocen la Constitución en este punto, son tanto los individuos como los grupos y las clases sociales. Esto quiere decir, que el Derecho debe garantizar la satisfacción de demandas colectivas. Por grupos se entiende los conjuntos sociales organizados específicamente, como las asociaciones para cualquier finalidad legítima y aquellos que surgen del hecho de compartir determinadas condiciones objetivas, como los grupos étnicos, los grupos de edad, las mujeres -consideradas como conglomerado con demandas sociales concretas-, la familia como grupo primario, etc. El concepto clases sociales se refiere a los agrupamientos en relación con los medios de producción; los trabajadores, los campesinos, los empresarios y las llamadas clases medias encuentran también, un reconocimiento de sus necesidades especificas, aseguradas por la Ley Suprema. El art. 5° plantea la necesidad de que la rectoría del Estado, para alcanzar sus fines, fomente el crecimiento económico y el empleo. Esto significa, que la organización social estatal debe asumir una posición activa en cuanto a la creación de condiciones que generen dicho crecimiento, el cual, al mismo tiempo, debe ampliar las oportunidades de trabajo. Pudiera parecer que se trata de meras declaraciones abstractas, pero debe tomarse en cuenta que constituyen el fundamento de las acciones del Estado en esta materia. Por ejemplo, si se pretendiera sólo un crecimiento económico basado en tecnologías altamente sofisticadas que desplazaran mano de obra, estas medidas podrían considerarse contrarias a la Constitución pues es claro que el desarrollo debe alcanzarse mediante el fomento del empleo. Tampoco es admisible un desarrollo desequilibrado que concentre la riqueza en pocas manos ya que la propia Constitución señala que dicho crecimiento económico debe pasar por una "más justa distribución del ingreso y la riqueza". En el art. 25 se mencionan las diversas actividades que debe realizar el Estado como rector del desarrollo: planear, conducir, coordinar y orientar la actividad
económica.
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"" El ejercicio de planeación implica el establecimiento de los fines concretos que se plantea la colectividad, así como los medios y las etapas fijados para conseguirlos. "" La conducción supone la labor directiva del gobierno mediante actos legislativos y ejecutivos que garanticen la aplicación de las medidas necesarias para que la actividad económica responda a los fines propuestos y abarca también la gestión directa de las ramas de la economia de las que se encarga el propio Estado. "" La coordinación se refiere al sistema de concertación de acciones entre los diversos ámbitos del Estado: la Federación, los estados y los municipios. La rectoría del Estado se desenvuelve en estos tres planos, en el entendido de que la Federación, en su carácter integrador del Estado mexicano, asume la responsabilidad principal de realizar esta tarea coordinadora con estados y municipios, respetando las atribuciones legales de éstos. "" La orientación se produce a través de las medidas inductivas que, sin tener el carácter de disposiciones obligatorias, tiendan a dirigir la actividad económica de los particulares en forma congruente con los fines generales de la sociedad. Para hacer más explícitas estas funciones, se declara que el Estado regulará y fomentará las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga la propia Constitución. Esta parte, es de primordial relevancia porque señala claramente que es el interés de la sociedad, el que en cada momento determina las actividades que deban ser reguladas de manera específica o fomentadas prioritariamente. No cede la Constitución a presiones o intereses que pudieran pretender armar de una vez y para siempre un catálogo de actividades económicas que reconozcan como susceptibles de ser normadas o fomentadas con énfasis especial; si así fuera, el Estado renunciaría a representar el interés de la sociedad que cambia de acuerdo con las circunstancias y a tales cambios debe responder mediante la capacidad que se le otorga constitucionalmente en este campo.
16.2.4. Economía mixta, sectores económicos y áreas estratégicas y prioritarias La Constitución incorpora el concepto sector económico, cuando establece que al desarrollo económico nacional concurrirán los sectores público, social y privado. Debe hacerse notar que en esta parte del texto se habla de desarrollo económico na' cional, lo que presenta una restricción al área estrictamente económica respecto del concepto empleado en el primer párrafo del art. 25: el de desarrollo nacional. Por eso, deben entenderse los sectores como áreas de actividad económica definidos por el tipo de propiedad de los medios productivos que caracteriza a cada uno de ellos. Así, el sector público de la economía es el integrado por las empresas de propiedad pública, ya sea total o mayoritaria. No debe identificarse al sector público con el gobierno de la República; el gobierno no es un sector económico sino
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el depositario del poder público que desarrolla las funciones atribuidas al Estado en ejercicio del mandato popular soberano. El sector social está constituido por las actividades económicas fundadas en la propiedad social, la cual se configura por formas de apropiación colectiva o compartida de los medios de producción, como ocurre en los ejidos, comunidades agrarias, cooperativas o sindicatos. Aunque en determinados casos se reconozcan derechos individuales de explotación o apropiación de la propiedad, en estas formas de organización social se entiende atribuida a la comunidad de que se trate, en su conjunto. El sector privado es el conformado por los medios de producción de propiedad privada, es decir, que ejercen individuos en lo particular, sea de manera directa o como titulares de acciones o cualquier otra forma de participación en sociedades, que puedan ser transmitidas a otros individuos. Es importante hacer referencia a que la disposición constitucional prevé que la concurrencia de los sectores en la actividad económica deberá hacerse con responsabilidad social. Aparece aquí nuevamente el interés prioritario de la sociedad que, por medios legales, puede determinar la forma de verificar el cumplimiento de esta responsabilidad. Se establecen así, constitucionalmente, las bases de lo que se denomina economía mixta, en la que participan diversas formas de propiedad sin que unas excluyan a las otras, de manera que se garantiza la coexistencia de la propiedad pública, social y privada, sujetas al interés de la Nación, siempre bajo el principio de legalidad, y al mismo tiempo se rechaza la idea de la exclusivídad de algún tipo específico de propiedad y se puntualiza en los párrafos siguientes el régimen correspondiente a cada una de ellas. Al sector público se encomienda de manera exclusiva el manejo de las que la Constitución denomina áreas estratégicas, que se especifican en el art. 28, párrafo cuarto. Por áreas estratégicas se entienden las actividades económicas que representan particular importancia para el desarrollo nacional, debido a que se trata de la producción de bienes o servicios que constituyen el fundamento de otras actividades derivadas de ellos o son recursos no renovables, básicos y de alto valor por su escasez o uso especializado para ciertos fines, como el petróleo o el uranio, cuyo control por potencias extrañas pone en riesgo la independencia. En este caso, se prevé que el gobierno federal mantendrá siempre la propiedad y el control sobre los organismos que realicen actividades en estas materias. El precisar que no sólo la propiedad, sino también el control de dichos organismos corresponden al gobierno federal, permite garantizar que la toma de decisiones necesarias se realice por medios públicos. No bastará con asegurar exclusivamente la propiedad, si se admitieran formas de administración que desplazaran el proceso decisorio fuera del ámbito del propio gobierno. Se faculta también, al sector público a impulsar y organizar las áreas prioritari.os del desarrollo. Por áreas prioritarias deben entenderse ..<\"ell..s ,\"e, de acuerdo con la circunstancia, resulta más conveniente fomentar en función de las
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necesidades específicas del desarrollo nacional. No son éstas, como las áreas estratégicas, necesariamente fundamentales o básicas para el desarrollo económico o para salvaguardar la soberanía, pero sí pueden constituir esferas que, por las particulares circunstancias imperantes, sea necesario atender con antelación. En este
campo se establece también la posibilidad de que intervengan los sectores social y privado en conjunción con el público. Desde que se introdujeron las reformas de 1982 al arto 28, las áreas estratégicas incluidas en éste, se han reducido a lo largo de un cuarto de siglo de aplicar medidas neoliberales. Éstas tienden a la privatización del mayor número de actividades económicas para reducir al mínimo o suprimir de plano la propiedad pública de medios de producción. Así se eliminó la banca, que prácticamente ha pasado por completo a manos extranjeras; de igual manera se suprimieron como áreas estratégicas la comunicación satelital y los ferrocarriles. Se prevé también el apoyo e impulso a las empresas de los sectores social y privado de la economía, para lo cual se fijan como criterios la equidad social en concordancia con la finalidad estatal de que el desarrollo sea integral. Por equidad social debe entenderse la aplicación de fórmulas que mantengan el equilibrio del desarrollo y no beneficien a una parte de la sociedad en .detrimento de otra. A este criterio se agrega el de productividad, que significa el rendimiento óptimo de los recursos disponibles. Además, se establece la sujeción de las empresas de los sectores social y privado a las modalidades que dicte el interés público, lo que quiere decir que las necesidades de la colectividad deberán traducirse en normas que regulen las actividades de dichas empresas. Se determina asimismo que los recursos productivos deben emplearse con un sentido social, al señalarse que su uso atenderá al beneficio general, cuidando su conservación y el medio ambiente; con esta última expresíón se recogen las preocupaciones, plenamente justificadas, de las corrientes de pensamiento y acción que pugnan por la conservación del entorno ecológico, como condición fundamental para un sano desarrollo. Particular importancia se da en el art. 25 a la organización y expansión de la actividad económica del sector social, previéndose el dictado de leyes que creen mecanismos con ese fin. Esta preocupación programática señalada en la Constitución, responde al hecho real de que el sector social es el menos desarrollado de la economía mexicana y dentro de él, pueden generarse fórmulas que permitan alcanzar lá finalidad de fomentar el empleo y lograr una más justa distribución de la riqueza, al tiempo que se propicie la producción, distribución y consumo de bienes y servicios necesarios. Este último concepto es muy importante, porque se refiere a un criterio de valoración que no plantea como finalidad primordial de la producción el lucro, sino la satisfacción de necesidades fundamentales. En realidad, no todos los bienes y servicios resultan socialmente necesarios en la misma medida. Para el desarrollo nacional es más importante fomentar la producción de bienes que respondan a una necesidad social y no a demandas creadas de manera artificial. Por ejemplo, es indiscutible que la producción de alimentos, desde el punto de vista social, tiene mucha mayor relevancia que la de cosméticos o aparatos electrónicos
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sofisticados. Aquellos bienes que satisfacen necesidades fundamentales son los que deben entenderse como socialmente necesarios. Finalmente, el arto 25 dispone el aliento y la protección de la actividad económica del sector privado, dentro de un marco en el que contribuya también al desarrollo económico nacional. Esto quiere decir que al establecer las condiciones de funcionamiento del sector privado, las leyes respectivas deben tener en cuenta los fines generales que el Estado propone para alcanzar el desarrollo nacional.
16.3. Planeación democrática y los valores que la orientan La planeación económica surge como un instrumento que permita ordenar de manera racional las actividades necesarias para generar y distribuir la riqueza. Su aplicación busca sustituir la mano invisible de la que hablaba Adam Smith, para poner en su lugar, otra plenamente visible: la voluntad estatal, cuya misión sería corregir las injusticias y desigualdades propiciadas por el libre mercado. Por su propia naturaleza, en principio, planeación y mercado libre son términos antitéticos. No obstante, como veremos, su evolución histórica ha dado lugar a la búsqueda de una síntesis entre ambos. Entendida como un proceso en el que se definen los grandes objetivos de la economía nacional-cuantificando las metas que deben alcanzarse-, se determinan y asignan los recursos necesarios para el logro de tales metas y se establecen los tiempos en que deberán cumplirse los sucesivos pasos requeridos para llegar a los fines previstos, la planeación económica se aplicó originalmente en los países socialistas) una de cuyas características principales es la existencia de una economía
centralmente planificada. ' Algunos países capitalistas fueron adoptando técnicas de planeación económica compatibles con la actividad privada, mediante instrumentos flexibles en los que el Estado establecía proyectos y ordenaba los medios para hacerlos factibles. Después de la Segunda Guerra Mundial, se extendió la aplicación de la planeación en diversas naciones capitalistas con sectores públicos de la economía más O menos amplios. Por sector público entendemos el conjunto de entidades que son total o parcialmente propiedad del Estado y que se dedican a producir o comercializar bienes y servicios: Así, el concepto planeación económica' ha devenido más complejo al consistir en una actividad tendiente a fijar los principales fines de desarrollo económico que se propone el país, establecer metas a ser logradas por el sector público, crear dispositivos para inducir -no obligar compulsivamente- a los sectores social y privado para que realicen determinadas tareas, formular instrumentos para concertar acciones con diversos agentes económicos y diseñar estrategias para equilibrar
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Sobre este con'--cpto, véase Marcos Kaplan
tigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1986.
et al, Estudios de Derecho E[m\~m\\.'i),\~~\'\.\''U\''\) Ut \.n~t'5
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las cargas y los beneficios entre distintos grupos de la sociedad y regiones del territorio nacional. Todas estas acciones requieren para su ejecución de instrumentos jurídicos que establezcan el marco normativo en el que habrán de desarrollarse. En ellos se plasman desde las normas que se refieren a las facultades de la autoridad para ejercitar las tareas planificadoras, hasta las que tienen que ver con la manera como se crean los acuerdos de voluntades entre el sector público y aquellos que aun cuando no estén obligados coactivamente al cumplimiento de determinadas metas económicas, sí puedan adquirir compromisos jurídicamente exigibles. Ello, traslada el concepto de planeación del ámbito económico al jurídico y da origen a lo que se denomina derecho de la planeación, que es el conjunto de normas que tienen por objeto regular el proceso de planeación económica tal y como ha sido descrito con antelación. El concepto jurídico de la planeación aparece en la Ley de Planeación, que en su art. 3° dice: Para los efectos de esta ley se entiende por Planeación Nacional del Desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, con base con el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conform~dad con las normas,
principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen. Mediante la planeación se fijarán objetivos, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados.
Debemos tener en cuenta que si la planeación constituye un ejercicio de carácter nacional que tiene por objeto el logro de las principales aspiraciones del país, es evidente que dichas aspiraciones sólo pueden ser definidas por medio de la activídad polítíca y que, en consecuencia, la política es el ámbito propio de las definiciones de la planeación. No es ésta, pues) un mero ejercicio administrativo; en
ese ámbito se desarrolla y se aplica, pero los objetivos básicos sólo pueden llegar a establecerse mediante el proceso político, entendído, de acuerdo con David Easton," como una asígnación autoritaria de valores. Esta expresión significa la selección de los aspectos que se consideran valiosos por parte de la sociedad, para que su alcance se realice a través de los actos de órganos de autoridad que efectúen las tareas necesarias e impongan las condiciones precisas a fin de que los objetivos se consigan. Así, apreciamos que la planeación o planíficación, para ser analizada con profundidad, debe ser considerada no sólo como un concepto económico o jurídico, sino también fundamentalmenté político.
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Véase David Easton, Esquema para el análisis político, la. ed., Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1973.
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La democracia se sitúa como finalidad explícita en el contenido de los instrumentos jurídicos de la planeación, como e! Plan Nacional de Desarrollo. Empero, la democracia no solamente aparece en la conceptuación teórica de la planeación misma o como una de las características que debe cumplir dicha actividad. El art. 26 constitucional dice: "El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación." Esto quiere decir, que la democracia es condición y propósito. Por un lado, la planeación debe ser democrática y, por otro, debe tender a la democratización. ¡Cómo puede compatibilizarse esta dualidad? En primer lugar, reforzando la idea de que e! valor democracia está considerado como crucial, puesto que guía la actividad que se dirige hacia ella, y además dicha actividad, al realizarse, debe cumplir con los principios democráticos. Hay que hacer notar que el proceso de planeación, independientemente de los resultados a los que llegue, puede ser, en su origen, democrático o no democrático. Un ejemplo extremo es e! siguiente: supongamos a un dictador autoritario que emplea métodos represivos y que sin embargo elabora un plan para pasar de su autocracia a la democracia; e! plan tiene buenas intenciones y funciona de modo que se llega al establecimiento de! régimen democrático a partir de él. Obviamente, el plan no tuvo raíces democráticas, pero arribó a un resultado democrático. Lo que quiere nuestra Constitución es que el ejercicio de planeación sea democrático en sus orígenes y en sus productos. En sus orígenes, en cuanto a que deben participar en él los sectores sociales. Aqui es preciso ir más allá de la planeación, como acto administrativo realizado por e! Ejecutivo de la Unión, pues parecería que sólo los procesos de consulta auspiciados por dicho poder, para generar los contenidos del plan, cumplen con el requisito de que la planeación sea democrática. En realidad, las mismas condicionantes constitucionales en las que se establecen los valores a los cuales debe ir dirigido el plan, tienen un origen democrático en cuanto a que provienen de un proceso constituyente representativo en el que participan órganos surgidos de la voluntad popular. Igualmente, los instrumentos legislativos que sirven de sustento al plan están elaborados por el Congreso de la Unión, poder representativo de origen democrático. Esta observación es más trascendente si consideramos que estos instrumentos son modificables. Si e! Congreso de la Unión en un momento determinado decide cambiar la Ley de Planeacién, ahí podrá la voluntad popular, al actuar en el plano legislativo, influir sobre los principios y valores de la planeación. Por ello, insisto, la democracia en el procedimiento de planeación no se agota en las consultas que el Ejecutivo pueda realizar, sino que se extiende a la legislación como fuente de la estructura jurídica reguladora de dicha planeación. El art. 26 constitucional señala como responsabilidad del Estado organizar el sistema de planeadón del desarroJJo nacional. Su finalidad ", d """"'-"\..c.\.=.\.'<",to de la solidez, el dinamismo, la permanencia y equidad del crecimiento de la
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economía. Por solidez debe entenderse, en estricto sentído, la congruencia de las diferentes finalidades dentro de un marco general que permita realmente alcanzarlas. Las actividades sociales son muy diversas y corresponde al Estado otorgarles un determinado lugar dentro del desarrollo que se propone, de allí que debe especificarse el planteamiento de prioridades, eS decir, determínar cuáles objetivos deben alcanzarse en una primera etapa y cuáles posteriormente. Se exige también que el sistema sea dinámico, es decir, que no se encierre en fórmulas permanentes, sino que sea capaz de responder a las necesidades cambiantes que plantea la vida actual. Paralelamente debe tener un propósito de permanencia, lo cual no es contradictorio porque los fines especificados para el desarrollo nacional implican la necesidad de acciones continuadas que, sin perder de vista las necesidades que se modifican, mantengan la prosecución de los objetivos planteados. La equidad requiere que se establezca un equilibrio entre todos los sectores de la población: que no por pretender llegar a una meta concreta, se abandonen o se posterguen demandas de los diferenjes grupos y clases sociales. Todas estas finalidades quedan condicionadas por la independencia y la democratización politica, social y cultural de la nación. Esto significa que se conserve en la mira, la necesidad de preservar las dos caras de la soberanía nacional: su capacidad autónoma de decisión y la participación del pueblo en las decisiones que se refieren al desarrollo del país. La Constitución mexicana no solamente establece una regulación jurídica del sistema politico, sino que también plantea un programa por realizar. Los objetivos que la Constitución señala en su conjunto, constituyen lo que en el art. 26 se denomina proyecto nacional, y son los criterios en ella contenidos los que deben determinar los objetivos de la planeación. Se demanda que este ejercicio de planeación sea democrático, es decir, que el pueblo participe en él. En este aspecto la Constitución rechaza expresamente prácticas de planeación que se finquen sólo en criterios técnicos, al exigir que se recojan en el plan y los programas de desarrollo las aspiraciones de la sociedad expresadas por los diversos sectores. Así, se faculta al Poder Ejecutivo para que establezca procedimientos de partícipación y consulta popular, esto es, que se mantengan abiertos los canales de comunicación entre las autoridades y los ciudadanos. Las facultades otorgadas al Ejecutivo responden a las características del Estado contemporáneo que no sólo en México, sino en todos los países, dotan al Ejecutivo de instrumentos que le permitan detectar con velocidad y rápida capacidad de respuesta los planteamientos que formula la sociedad. A partir de la partícipación que la Constitución señala, debe formularse el plan correspondiente: instrumentarse, es decir, llevarse a la práctica; controlarse, que significa mantener dispositivos de verificación durante el curso de aplicación del plan, y evaluarse, que implica fijar criterios para deterrnsnar, cada cierto tiempo, si se ha logrado o no el avance propuesto. Para llegar a estas finalidades se prevé que exista un Plan Nacional de Desarrollo, en el que se documenten explicitamente tanto los objetivos por alcanzar como las medidas que deben tomarse para tal efecto, y se define que de manera obligatoria
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los programas de la administración pública deberán sujetarse a dicho plan. La diferencia entre el plan y los programas es de grado: el plan recoge el conjunto de las aspiraciones y les da unidad y congruencia: los programas son elaborados por cada una de las ramas de la administración pública, es decir, las secretarias encargadas de atender las tareas encomendadas al gobierno. El plan, en general, debe armonizar las distintas finalidades propuestas y ser un amplio marco en el que tengan cabida los programas específicos. El art. 26 prevé que deben determinarse los órganos responsables del proceso de planeación. Esto exige que mediante acciones del Poder Ejecutivo se determinen responsabilidades y se designen ciertos órganos para llevar el control y evaluar las finalidades de la planeación. También señala como método de ésta, la coordinación con otro plano del Estado mexicano constituido por las entidades federativas, a través de convenios, figura que así adquiere rango constitucional y hace posible la vinculación orgánica de los estados de la Federación y el gobierno federal. Al mismo tiempo, y en congruencia cog lo señalado en el art. 25, se define la inducción y la concertación con los particulares, figuras indispensables en un régimen democrático y de respeto a las libertades individuales, para realizar las actividades de planeación correspondientes. A leer el texto constitucional que alude a la planeación, es evidente que contiene todo el conjunto de aspiraciones supremas de la nación. Hay una frase clave al respecto en el art. 26: "los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeacíón" A partir de esta aseveración podemos identificar los siguientes valores que orientan al proceso de planeación. Iusticia sodal. Desde la perspectiva económico-social, la justicia social es el valor supremo de la planeación. Empero, puede ser lograda tanto en un medio antidernocrático como en uno democrático: salvo que, según nuestra filosofía, la justicia social obtenida antidemocráticamente no implica desarrollo. Puede haber crecimiento económico, incluso justo desde el punto de vista material, sin democracia. También, puede existir una democracia formal-con crecimiento injusto por el intolerable acaparamiento de la riqueza. Si la democracia ha de tener una dimensión económica, ésta tiene que ver con el reparto equitativo de los bienes socialmente producidos. El proyecto nacional, democráticamente construido, tiene que desembocar en un valor que recoge, primero, las aspiraciones en materia económica resumidas en dos términos: crecimiento y justa distribución: pero va más allá: como expresión de un desarrollo integral comprende la extensión universal de los satisfactores indispensables, como la educación, la salud, la preservación ambiental, la cultura y la recreación. La justicia social intenta que todos esos bienes sean accesibles y estén equitativamente distribuidos entre todo el espectro social, sin que nadie quede por debajo de la línea de la pobreza. Pero el desideratum de la justicia social como producto de la planeación es inalcanzable. si ésta no es dirigida
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conjunto de las relaciones internacionales. Eventualmente no puede haber justicia
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social, no sólo en los estados con menor grado de desarrollo, sino incluso en los desarrollados, en tanto no exista un proceso de intercambio global que además de comprender las actividades económicas atienda otros aspectos de la vida en común en nuestra aldea global. El fenómeno de la injusticia social se agrava también en el mundo desarrollado, por el hecho de que se ha acentuado la concentración del ingreso y aumenta la brecha entre ricos y pobres. A ello se añade el fenómeno de los migrantes, que perciben una parte inferior de lo que deberían recibir en términos no sólo monetarios sino también sociales y políticos. Seles menosprecia en el salario, pero también como personas. Por eso la planeación de la justicia social a largo plazo, no aquel en que todos estaremos muertos, sino proyectado a unos 20 años, plantea un problema de alcance global. No puede haber justicia social cuando una persona gana la vigésima parte que otra, por hacer el mismo trabajo en el mundo globalizado. Esa preocupación tiene también que recalar en el concepto de democracia. La tendencia natural de las unidades económicas en el transcurso de la historia ha sido que correspondan también a unidades políticas. Si admitimos como válída la idea de la globalización como la lógica tendencia del desarrollo de la economía, tendríamos que aceptar asimismo que sea la natural inclinación del desarrollo de la política y que las decisiones colectivas planetarias se tomen democráticamente en un organismo mundial, y no por las elítes dirigentes de una o muy pocas naciones que, pese a su capacidad hegemónica, no representan, en sentido político, la voluntad de los miles de millones de seres humanos que no participan en la formación de las decisiones que les afectan.' Soberanía. La soberanía ha sido siempre un hecho relativo expresado por un concepto supuestamente absoluto. Ahora bien, la soberanía debe estar definida en función de su origen; no puede haber, por lo menos en teoría, soberanía nacional si no hay soberanía popular. Si un pequeño grupo, una elite, un puñado de elegidos, ha usurpado la voluntad general y a nombre de ella dispone el destino de la nación, puede haber "soberanía nacional" pero no habrá soberanía popular, y sin ésta no hay verdadera soberanía. Por eso la soberanía está subordinada a la democracia. La soberanía popular requiere un cierto grado de justicia social como soporte. Su aseguramiento, su permanencia, tiene que ver con el fortalecimiento de valores concretos referidos a necesidades básicas de la sociedad, como la salud, el empleo o la educación, los cuales hacen posible que los miembros de la colectividad estén en condiciones de participar en la formación consciente de una voluntad general, que tenga posibilidades de manifestación soberana. < 7
Consúltese una interesante reflexión sobre soberanía y globalización en Jorge Carpizo, Algunas reflexiones constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2004, págs. 144 y siguientes.
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Seguridad. El siguiente valor es la seguridad, la cual implica que no sólo se preserve al individuo en su integridad física, sino también en su vida socialmente considerada. No nada más tiene que ver con saber, que si sale uno a la calle no será asesinado; también supone que si uno muere, sus seres queridos estarán protegidos; que si uno ha laborado por muchos años, recibirá una retribución razonable cuando esté viejo e incapaz de trabajar; que si por algún infortunio sufre un accidente, no dependerá sólo de lo que ha ahorrado individualmente, sino además de lo que la comunidad ha guardado para preservar de estas desgracias a sus miembros, e incluso la seguridad de que al nacer en sociedad sus congéneres le garantizarán la educación indispensable para desenvolverse en ella. Legalidad. La legalidad supone la prevalencia de la ley, expresión objetiva y conocida por aquellos a quienes va dirigida para que regule la interacción subjetiva que significa la vida comunitaria. De ahí que los grandes valores iniciales necesiten condensarse en la ley y realizarse por la ley. La planeación, los objetivos, los proyectos que significan compromisos sociales compartidos tienen que estar expresados objetivamente en el texto de la ley; si no, carecen de garantía. Libertad. La libertad individual considerada como un concepto puro está contrapuesta a cualquier forma de planeación colectiva. Al manifestarse tal libertad, incluso en un medio muy participativo, como parte de un proceso de planeacíón, queda circunscrita a los objetivos de éste; esa es la naturaleza de toda acción planificadora ejercitada colectivamente. Los resultados de la planeación, entendida como expresión de un proyecto nacional, comprometen no sólo a los que estuvieron de acuerdo originalmente con los objetivos planeados, sino también a aquellos que no hubiesen manifestado dicho acuerdo. Por supuesto, si la planeación es democrática, debe mantenerse el respeto a los disidentes, quienes en un momento futuro pueden convencer a la mayoría, para que cambie de opinión. Si se pretendiera democráticamente tomar una decisión definitiva y eterna respecto de todas las cosas) la democracia se convertiría en autocracia; la mayoría
suprimiría a todos sus contrarios, incluyéndolos por la fuerza o excluyéndolos. Por eso la democracia es un proceso, un medio y, a la vez, un desideratum, y constituye la proyección comunitaria de la libertad como valor individual, pero del mismo modo que la libertad personal está limitada por los derechos del prójimo, la democracia encuentra sus límites en el respeto a la dignidad de la persona individualmente considerada y a los grupos minoritarios. Dígnidad. Se entiende que toda planeación, al igual que todo Derecho considerado como conjunto normativo) debe detenerse ante el meollo de la autoestimación.
La realización de tareas que tienden a la elevación del nivel de vida y a dotar a las
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personas de elementos para su sobrevivencia, no puede llevarse a cabo mediante la pérdida del propio respeto y la humillación. La dignidad se expresa en derechos tales como, el derecho a la educación, a la salud, a una vivienda digna o al trabajo digno y socialmente útil. En su dimensión colectiva, este valor es parte de la soberanía y se manifiesta por la no admisión de una injerencia externa y la preservación de la comunidad a la que uno pertenece. En la sociedad contemporánea, la planeación enfrenta dos obstáculos de gran envergadura: por un lado, la extensión del neoliberalismo que -como ya dijimos- es, por definición, adverso a los procesos de planificación; por otro lado, la velocidad de los cambios tecnológicos que genera una transformación de variables dificil de prever en el mediano y largo plazos. El neoliberalismo le ha restado valor a cualquier forma de planeación, y la rapidez de las transformaciones tecnológicas disminuye la confiabilidad de la previsión de escenarios futuros. No obstante, como ya empiezan a apuntarlo algunos analistas contemporáneos, los principales problemas del mundo exigen métodos de planeación.' El capitalismo triunfante enfrenta problemas de largo plazo, que deben'ser previstos y ordenadamente resueltos como, entre otros, planificar la convivencia a partir de recursos limitados, lo cual exige a las actividades humanas preservar el equilibrio ecológico global, y plantear esquemas de educación y capacitación para el trabajo a largo plazo en un mundo en el que los avances tecnológicos obligan a la reasignación de tareas de los seres humanos. Habrá que enfrentar nuevas formas de trabajo, nuevas formas de producir, nuevas formas de relación entre capital y trabajo; habrá que prever los fenómenos migratorios y otros problemas derivados del desordenado crecimiento demográfico, así como otro conjunto de retos que aún no podemos imaginar. Ni el más exacerbado liberalismo capitalista podrá eludir en las próximas décadas, el valor de la planeación en un mundo con recursos finitos y con una aparente infinita capacidad de reproducción humana. La planeación a escala mundial supone adecuadas respuestas en los planos nacional y supranacional. Los países deberemos planear no sólo nuestros objetivos derivados de necesidades internas, sino también la manera como hemos de insertarnos en unidades económicas de mayor tamaño, así como formas que hagan posible la toma de decisiones colectivas para esas unidades. Hay que crear condiciones para que a la globalización económica siga una globalización democrática, con el fin de permitir a todos los involucrados participar en las decisiones mundiales.
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P~ra verificar estas nuevas tendencias véase Lester C. Thurow, Elfuturo del capitalismo, Paris Arnopoulos, Sociopolitics. Poíitícal Development in Postmodern Socíeties, Michel Albert, Capitalisme contreCapitalisme, Charles Hampden-Turner y Alfonse Trompenaars, Lassiete culturas del capitalismo, Bill Gates, Camino alfuturo, y Charles A. Reich, Opposing the System.
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16.4. Libre competencia La libre competencia o libre concurrencia es un principio económico de carácter liberal que inspiró los textos constitucionales originales, los cuales la concebian como una garantía individual a fin de hacer posible a cada individuo concurrir libremente al mercado sin restricciones. Está íntirri,amente vinculada con la libertad de trabajo, comercio o industria, establecida en el art. 5°, y tiene que ver con la remoción de obstáculos que restringían el acceso a determinadas actividades a quienes pertenecian a ciertos gremios o disfrutaban d~ autorizaciones especiales expedidas por la autoridad de acuerdo con las prácticas del Estado absolutista que, a su vez, habia recogido estas prácticas provenientes del sistema feudal. El principio de libre competencia se expresa tanto en el art. 5°, al disponer que a "Ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos", como en el arto 28 que ordena: "en los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos' y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a titulo de protección a la industria" El combate a los monopolios se desarrolla mediante la Ley Federal de Competencia Económica e instituciones como la Comisión Federal de Competencia, si bien éstas han puesto énfasis en el sentido neoliberal y transnacional de la competencia argumentando las ventajas del libre comercio y restringiendo medidas de protección a la economía nacional que están constitucionalmente previstas en el art. 131. En apariencia hay una contradicción entre la parte final del art. 28 y lo dispuesto en el art. 131, pero debe entenderse que la regla general es la libre concurrencia y el no establecimiento de protecciones especiales; sin embargo, existen excepciones en el propio ámbito constitucional que se justifican por la necesidad de alentar el desarrollo de ciertos sectores o actividades económicas, como lo establecido en el arto 25, o evitar el daño a la economia del pais en su conjunto o a una parte de ella, para lo cual se adoptan las previsiones del art. 131. Por otra parte, debe tenerse presente el profundo sentido social de las disposiciones antimonopólicas del art. 28, que no entiende la libre concurrencia como un valor absoluto en si mismo, sino como una forma de proteger la economía popular y los intereses del consumidor. Basta leer el párrafo segundo de este precepto que dice: En consecuencia, la ley castigará se¡veramente, y las autoridades perseguirán
con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los
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El estanco consisten en el "embargo o prohibición del curso y venta libre de algunas cosas o asiento ventas demercancías () geneIOs n)ano.o \QS precies a que se hayan de vender", según definición del Diccionario dela RealAcademiaEspañola.
que se hace para reservar exdusivamente las
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precios; todo acuerdo. procedimiento o combinación de los productores. industriales, comerciantes o empresarios de servicios que de cualquier manera hagan. para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y. en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
Resulta clara la intención del Constituyente en cuanto a la intervención estatal activa contra los acaparamientos, sean monopólicos u oligopólicos y la búsqueda del beneficio colectivo en la regulación de la economía. Se trata de un liberalismo acotado por medidas dirigistas tendientes a beneficiar a las mayorías, como se desprende del párrafo tercero del mismo artículo: "Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la dístribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses:'
16.5. Regulación social del trabajo Una característíca esencial del Estado Social de Derecho es la acción legislativa y ejecutiva a favor del factor trabajo a fin de conseguir un equilibrio justo con el capital. Se trata de una regulación de las relaciones entre estos factores de la producción. En el criterio liberal clásico, el contrato de trabajo se entendía normado por la autonomía de la voluntad de las partes en un ambiente de libertad que no tenía por qué ser alterado mediante la intervención del Estado. Evidentemente, la realidad práctíca demostraba que la igualdad teórica entre las partes era ilusoria y que el trabajador siempre se encontraba en desventaja frente al patrón por sus condiciones de debilidad económica o por la ausencia de otras alternativas para negociar los términos de su contrato. Se comprendió entonces, que la equidad exigía una acción correctiva del Estado para compensar las desventajas de la posición del obrero. La legislación debía ser protectora de los intereses y derechos de éste, al extremo de que dichos derechos fuesen incluso considerados irrenunciables. Surgió la legislación laboral que se colocó en el ámbito constitucional por primera vez en todo el mundo con motivo de la redacción de la Constitución mexicana de 1917. Hasta antes, se había considerado que la Norma Suprema no debía ocuparse de este tema que era propio de la legislación ordinaria. La regulación social del trabajo fija las condiciones básicas en que éste se presta. El arto 123 establece la jornada máxima de trabajo, el salario mínimo, el derecho a la sindicalización, la contratación colectiva, la huelga y en general las garantías grupales que protegen a los trabajadores como clase social.
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El Derecho del trabajo constituye una rama jurídica autónoma, al igual que el Derecho agrario, pero sus normas forman parte del modelo económico adoptado por nuestra Constitución.
16.6. Protección de la economía nacional Las medidas proteccionistas están consagradas en distintos preceptos constitucionales. El art. 27, como ya hemos visto, impone límites a la propiedad por parte de extranjeros,'? el arl. 25 dispone, según ya analizamos, el apoyo de distinta índole a los sectores social y privado de la economía interna, si bien en este último puede participar la inversión extranjera. Empero, hay sectores reservados exclusivamente a la propiedad pública, como los hidrocarburos o la energía eléctrica, y otros en los que aun cuando sean privados no puede participar el capital foráneo o hacerlo sólo en proporción minoritaria." En la realidad se observan tendencias a eludir las previsiones protectoras del modelo constitucional. En materia de energía eléctrica la legislación secundaria ha abierto brecha a la inversión privada y en el ámbito petrolero, mediante los llamados contratos de servicios múltiples expresamente prohibidos por el texto constitucional, se han burlado los dispositivos que reservan al sector público la gestión de dicha actividad. Por último, el art. 131 se inscribe también en el conjunto de normas protectoras de la economía nacional. Como ya mencionamos, al referirnos a las facultades extraordinarias para legislar conferidas excepcionalmente al Ejecutivo," este precepto dispone: Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como
reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía. la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan
las fraccs. VI y VII del art. 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo¡estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de
realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al < 10
Véanse los capítulos 13 y 14,
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Cfr: arts. 5 a 8 de Ja Le)' de
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Véanse los capítulos 9 y 10.
Inversión Extranjera.
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enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aproba-
ción el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. La suscripción de Tratados de Libre Comercio, especialmente, el celebrado con Estados Unidos y Canadá, así como los tratados y las convenciones cuyo objeto es la protección reciproca de inversiones han constituido fórmulas dirigidas a abrir excesivamente la economía nacional frente a intereses extranjeros, apartándose de
la filosofía original del modelo económico constitucional.
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la régimen de responsobtUdndle5
17.1. Conceptos fundamentales El Título Cuarto de la Constitución regula las responsabilidades de los servidores públicos, por tanto, sus dos conceptos fundamentales son responsabilidad y servidor público. El término responsabilidad proviene del latín responderé, entre cuyos significados se encuentran los de "prometer", "merecer" o "pagar': En términos jurídicos, "un individuo es responsable cuando, de acuerdo con e! orden jurídico, es susceptible de ser sancionado'. La responsabilidad, entonces, presupone un deber jurídicamente establecido cuyo quebrantamiento conlleva una sanción. En cuanto a la noción de servidorpúblico se considera como tal en términos generales, a toda persona que desempeña un trabajo en el gobierno, independientemente del ámbito en que éste sea ejercido, es decir: local, estatal o nacional.
17.2. Los tipos de responsabilidad En nuestro régimen constitucional existen cuatro tipos de responsabilidades: la politica, la penal, la administrativa y la civil.
172.1. Responsabilidad política Ésta deriva de! incumplimiento de los deberes genéricos atribuidos al desempeño del cargo de que se trate, pero solamente es exigible respecto de ciertos funcionarios de alto rango que se enumeran en e! art. 110 Yotros que aparecen mencionados en diferentes preceptos constitucionales. La fórmula empleada en la fracc. 1 de este articulo, señala que la responsabilidad política se actualiza cuando el funcionario incurre "en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho': La legislación secundaria desarrolla e! contenido bastante ambiguo de dicha expresión, pero e! legislador tampoco definió
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con precisión las conductas que pueden actualizar esos perjuicios a los intereses públicos fundamentales o a su buen despacho. La técnica seguida el Título Cuarto de la Constitución es deficiente y desordenada; el art. 110 contiene otros supuestos más concretos que dan lugar a la responsabilidad política, pero éstos operan en exclusiva para funcionarios estatales de quienes se señala que serán políticamente responsables por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
17.2.2. Responsabilidad penal Surge, como es lógico, de la comisión de delitos y, en términos generales, es exigible a los servidores públicos del mismo modo que a cualquier otra persona. Empero, adquiere un tratamiento específico en el Título Cuarto porque a un determinado número de servidores públicos, que se enumeran de manera exhaustiva en el arl. 110, se les otorga una inmunidad relativa consistente en que, para que se actualice la acusación penal es preciso despojarlos de dicha inmunidad, de acuerdo con el procedimiento previsto en el arl. 111. No se trata, pues, de un tipo de responsabilidad diferente a la imputabilidad penal genérica, sino de una manera especial de hacerla exigible cuando se trata de servidores públicos de rango superior.
17.2.3. Responsabilidad administrativa Se actualiza a partir de la infracción de diversos deberes que están a cargo del servidor público en el cumplimiento de sus funciones, a partir de la previsión de que su actividad debe apegarse a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen la función pública de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo primero de la fracc. 11I del arl. 109. Igualmente tienen que cumplir, al administrar los recursos económicos que se les confíen, con las exigencias de eficiencia, eficacia y honradez contenidas en el art. 134 de la propia Constitución. A esto se añade, por supuesto, la obligación de cumplimentar todos los requisitos que establezca la ley para el desempeño de sus funciones administrativas.
17.2.4. Responsabilidad civil En cuanto a los servidores públicos, como tales, la responsabilidad civil no está específicamente reglamentada en este Título de la Constitución. La única referencia que contiene alude al caso en que se presenten demandas del orden civil contra los servidores públicos, en cuya circunstancia la Constitución precisa que no se requiere declaración de procedencia para que se ejercite y proceda la acción civil; ésta puede provenir de asuntos del orden estrictamente privado, como una demanda de divorcio, pero no hay impedimento de índole alguna para que en caso de negligencia o con motivo de la realización de una conducta aIltiiutt.h.~,,~ pudieran reclamar por la via civil algún daño derivado de la mala actuación de un
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servidor público, y correspondería al Poder judicial del ámbito de que se trate resolver al respecto. Eventualmente, la acción irregular de un servidor público puede abrir paso a una reclamación por la responsabilidad objetiva del Estado que se decreta en el art. 113 de la Constitución. Cada tipo de responsabilidad da lugar a sanciones distintas y es posible que la misma conducta produzca varias de ellas, ya que se señala que no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones "de la misma naturaleza': De ello se sigue que sí podrán aplicarse sanciones de naturaleza diversa, es decir, una infracción administrativa que puede conllevar la realización de un delito, podría dar lugar a una multa por la primera y a una pena de cárcel por la segunda, simultáneamente, e inclusive pudiera dar pie a la realización de un juicio politico. Aunque teóricamente la consideración de que se trata de ámbitos diferentes, haga parecer razonable esta disposición, en la práctica puede dar lugar a verdaderas injusticias pues pudiese ocurrir que alguien que ha sido condenado por la comisión de un delito y con ese motivo, además de ser privado de la libertad, ha cubierto una cantidad por concepto de multa y otra por reparación del daño, pudiese ser nuevamente multado por su responsabilidad administrativa. También puede ocurrir, que juzgada la conducta a la luz de la legislación penal, no se hubieran encontrado elementos que probaran su realización y por tanto se hubiese absuelto al servidor público por parte del Poder judicial y, sin embargo, la autoridad ejecutiva en el ámbita administrativo impusiera un castigo por una conducta que la autoridad judicial consideró inexistente. Esto demuestra que es necesario replantear las consideraciones teóricas que están en la base de las sanciones múltiples, por la injusticia de los efectos que pueden generar. La regulación legislativa en materia de responsabilidades derivada del texto original de 1917, se dio en la Ley de Responsabilidades de losFuncionarios y Empleados de la Federación delDistrito y Territorios Federales y de losAltos Funcionarios de los Estados, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 21 de febrero de 1940. Después de la reforma constitucional de 1982 se expidió la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), aparecida en el DOF el31 de diciembre de 1982, en la cual se regulan los procedimientos aplicables para la exigencia de responsabilidades políticas y penales. En 2002 se separó el régimen de responsabilidades administrativas mediante la expedición, el 13 de marzo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP). La LFRSP sufrió la derogación de distintas disposiciones referentes a la responsabilidad administrativa pero se dejaron vigentes para ser aplicadas a los servidores públicos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal.
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17.3. La noción de servidor público El Título Cuarto de la Constitución pretende dar un tratamiento integral a la responsabilidad de todos los servidores pú,blicos a partir de la reforma de 1982. El propósito inicial del Constituyente de Querétaro fue regular las responsabilidades de los "altos funcionarios de la Federación", según la mención que se hacía a ellos en diversos artículos. Como consecuencia del intento de otorgar un trato aparentemente igualitario a todos los servidores públicos a fin de combatir la impresión de que se trataba de modo privilegiado a los cargos superiores, se incorporaron dos asuntos de naturaleza distinta en el art. 108: el establecimiento de una base constitucional genérica para la exigencia de responsabilidades a todo aquel que ejerce una función pública y la fijación de los fundamentos del régimen específico correspondiente a quienes desempeñan cargos superiores, a los que se alude parcialmente al inicio del artículo por lo que toca al ámbito federal y los mencionados en el párrafo tercero en cuanto a la competencia estatal. De este agregado, resulta la adopción de un concepto genérico de servidor público contenido en el párrafo primero, cuando señala que se reputa como tal "en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral': Al mismo tiempo, el art. 108 enumera un grupo específico de servidores públicos que merecen mención especial porque quedan sujetos a un régimen propio, en virtud del cual se les pueden exigir determinado tipo de responsabilidades mediante el seguimiento de procesos particularmente diseñados para tal fin y, en algunos casos se les rodea de protecciones especiales, con el objeto de que las acusaciones que se les dirijan por supuestas o reales violaciones legales de carácter penal, sean revisadas con antelación por un órgano político que autorice, en su caso, a que se proceda. Este último aspecto es el que :comúnmente se conoce con el nombre de fuero, cuya nota predominante es la exigencia de un requisito de procedibilidad, como explícaremos más adelante.' De acuerdo con la definición mencionada, la noción de servidor público resulta amplísima. La referencia a "los servidores del Instituto Federal Electoral" fue necesaria por la aparición de la autoridad electoral como organismo autónomo que realíza una función estatal que no queda inscrita formalmente en el ámbito de la administración pública federal; sin embargo, el Instituto Federal Electoral (IFE) no es el único organismo de esta naturaleza, pues la comparte con el Banco Central, denominado Banco de México, la Auditoría Superior de la Federación (A5F), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y, últimamente, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), de acuerdo con el apartado B del art. 26 y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública con base en el art. 6°.
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Véase el apartado 17.7.
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En cuanto al Banco Central e! art. 28 de la Constitución señala que: "las personas encargadas de la conducción de! banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por e! art. 110 de esta Constitución', esto significa que, por lo menos parcialmente, quedan incluidos en los procedimientos de exigencia de responsabilidades previsto en el título que nos ocupa. Acerca de la ASF, su titular puede ser removido "por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta Constitución", según el párrafo segundo de la fracc. IV del art. 79 constitucional. Esta fórmula es ambigua porque tales causas y procedimientos abarcan los distintos tipos de responsabilidad, pero dado que entre ellos se encuentra el procedimiento de desafuero, se abre la posibilidad de plantear la duda en cuanto a si el titular de la ASF goza de fuero. Debido que éste es una institución que establece un tratamiento excepcional para los servidores públicos a los que se les concede una protección especialisima, debe considerarse que el fuero sólo se entiende otorgado a quienes de manera limitativa se mencionan en e! art. 111 de la Constitución y que e! intérprete no está autorizado para extenderlo ni siquiera en atención a la naturaleza de la función conferida, de modo que la referencia al Título Cuarto debe entenderse exclusivamente hecha en relación con el juicio político. Si el constituyente, que modificó el art. 79, hubiese deseado de manera expresa conferir una inmunidad relativa de carácter penal al titular de la ASF, podía haberlo incluido, con motivo de la misma reforma constitucional, en la lista de los servidores públicos de! art. 111. Podría argumentarse que al no aludirse expresamente a este organismo autónomo en e! párrafo primero de! art. 108, la condición de servidores públicos de quienes en él prestan sus servicios no queda clarificada. A mi juicio, esta duda debe resolverse mediante un principio de interpretación analógica, que no resulta aplicable al fuero por ser una institución de excepción, pero sí es útil para equiparar en términos generales a los servidores de. la ASF con todos los demás servidores públicos, puesto que prestan sus servicios a una institución estatal al igual que lo hacen los servidores de! IFE. Como una razón adicional puede considerarse el hecho de que su titular sea remitido al tratamiento previsto en e! Título Cuarto de la Constitución que se refiere precisamente a las responsabilidades de los servidores públicos. La misma argumentación puede hacerse valer para quienes realizan sus tareas en la CNDH, cuyo titular, en los términos del párrafo sexto del apartado Bdel art. 102 Constitucional, "sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de la Constitución': Para este funcionario valen exactamente los mismos argumentos analizados en relación con el Auditor Superior de la Federación y añadiré que dado que se alude a la remoción de! cargo en ambos casos, y que ello supone la privación del mismo, se refuerza la idea de que la remisión al Título Cuarto s6\0 puede operar para e! juicio político, mas no para una eventual concesión de fuero. La adición al art. 26 constitucional introducida por decreto de! 7 de abril de 2006, que creó e! Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía, determinó que el mismo, estaría a cargo de un organismo autónomo dirigido por una
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Junta de Gobierno, cuyos integrantes "sólo podrán ser removidos por causa grave [... ] y estarán sujetos a lo dispuesto por el Titulo Cuarto de esta Constitución"? Este tratamiento da lugar a efectos similares que los antes comentados yagrega más confusión en el sistema constitucional de responsabilidades, porque no deja claro el mecanismo de remoción que eventualmente pudiera estar determinado en la ley,aunque la parte final induce a considerar que los miembros de dicha Junta de Gobierno tendrán el mismo estatus que los demás servidores públicos, dotados de fuero en sentido amplio, en virtud del cual el Congreso de la Unión puede removerlos con base en un juicio político y no pueden ser perseguidos penalmente, sino por medio de la emisión de una declaración de procedencia. La solución no es constitucionalmente clara porque según una interpretación la única posibilidad de removerlos sería mediante juicio político, pero también sería posible que la ley determinara otras formas de remoción. Es claro que en nuestro sistema jurídico la posible sujeción a un juicio político no impide otras formas de remoción, por ejemplo, las de los directores generales de organismos descentralizados que puede ser dispuesta por el Ejecutivo. Una dificultad adicional se plantea en cuanto a resolver si están protegidos por la inmunidad a la que alude el concepto de fuero como requisito de procedibilidad. En sentido estricto, ya hemos dicho que dada la naturaleza excepcional de esta figura debe interpretarse que su aplicación sólo tiene efectos respecto de los funcionarios especificamente mencionados en el arl. 111 y no debe derivar de una alusión genérica al Titulo Cuarto de la Constitución, pues en todo caso debe entenderse que la remisión a dicho Título implica la sumisión al sistema general de responsabilidades, pero no el otorgamiento de un fuero que de haberlo querido conceder el Constituyente Permanente hubiese ampliado la lista de personas sujetas a dicho procedimiento, como lo ha hecho en otros casos específicos. Un problema distinto es el relativo a si sería conveniente o no proteger con el fuero a funcionarios que tienen una misión tan delicada como la que se atribuye al Auditor Superíor de la Federación, al titular de la CNDH o los directivos del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, pues pueden causar malestar en funcionarios de otros ámbitos que pudieran tener interés y posibilidad de iniciar persecuciones contra ellos acusándolos de conductas delictivas. Tomando en consideración esta circunstancia, cabría pronunciarse por la conveniencia de dotarlos de fuero, pero mientras no se reforme la Constitución para concederlo expresamente, no proceden interpretaciones extensivas que lo confieran, ni siquiera por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuya función debe ser la de interpretar el sentido del texto existente y no crear uno nuevo; dicho de otra manera: está facultada para desentrañar la voluntad del Constituyente, no para sustituirla. La expresión "representantes de elección popular" contenida en el art. 108, debe comprenderse en su sentido más amplio que abarca a todos los funcionarios
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Véase el capítulo 10 en relación con el organismo autónomo a cuyo cargo debe estar este sistema.
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que surgen del procedimiento electoral en el ámbito federal, esto es: Diputados, Senadores y Presidente de la República, puesto que en una república representativa, como la nuestra, los poderes se ejercen en representación del pueblo, titular de la soberanía, de modo que el depositario del Poder Ejecutivo es también un "representante de elección popular" Empero, el fuero establecido a favor del Presidente de la República' es de naturaleza distinta al conferido a otros funcionarios. En cuanto a otros servidores públicos que tienen su origen en la elección popular, encontramos a los gobernadores de los estados, los diputados locales, los miembros de los ayuntamientos, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, así como los diputados a la Asamblea Legislativa y los delegados de esta misma entidad federativa. A los gobernadores y diputados a las legislaturas locales, al igual que los magistrados de los tribunales Superiores de Justicia de los estados y los miembros de los consejos de la Judicatura en el ámbito estatal, se les somete al régimen especial de responsabilidades previsto en la Constitución federal por los motivos que más adelante se indican; pero los presidentes municipales, en relación con posibles violaciones a normas federales, no tienen previsto un tratamiento especial y debe entenderse que si incurren en infracciones a dichas normas, la manera de proceder contra ellos sería la misma que contra cualquier otro presunto responsable, sea o no servidor público. De acuerdo con el párrafo último del art. 108, corresponde a las constituciones de los estados precisar el carácter de los servidores públicos que se desempeñan en dicho ámbito, pero esto deberá. hacerse en los mismos términos en que lo hace la Constitución federal, así se acota la forma en que debe conceptualizarse a los servidores públicos, pero queda claro que entre ellos se encuentran también los que desempeñan empleos, cargos o comisiones en el ámbito municipal. Por tanto, los funcionarios de los estados pueden incurrir en responsabilidades de índole federal por violación a la Constitución General de la República o a las leyes federales, o bien por el manejo indebido de fondos federales. Se entiende que los estados deben contar con sus propias leyes,en materia de responsabilidades en las que se establezcan las causas locales para exigirlas, y por ese motivo se menciona a dichos funcionarios estatales solamente en relación con el incumplimiento de disposiciones federales o la malversación de fondos de este origen. Una cuestión que ya se ha planteado ante la Suprema Corte de Justicia, es la posible equiparación de funcionarios del Distrito Federal a los de los estados cuando se trata del régimen de responsabilidades. En abril de 2005 el tema llegó a la Corte en razón de la pretensión de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de reclamar jurisdicción respecto del desafuero del entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador. Nuestro Máximo Tribunal desechó el planteamiento de la Asamblea por considerarlo notoriamente improcedente, pese a
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Véaseel apartado 17.10.
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que lo "notorio' no se reflejó en la votación que se dividió seis a cinco. La improcedencia derivó de que la Corte se atuvo a lo previsto en el art. 110 in fine en el que se establece la inatacabilidad de las resoluciones de la Cámara de Diputados en materia de desafuero. La minoría derrotada consideraba, con razón, que no se trataba de una impugnación a la resolución inatacable sino de! planteamiento de una cuestión competencial. La inatacabilidad debe ser aplicada a las resoluciones definitivas de los órganos legislativos cuando ejercen esta función jurisdiccional. Incluso asi lo previó el legislador ordinario en la LFRSP. Ello es así porque los posibles afectados por la resolución no pueden impugnar el sentído de la misma, pero en este caso se cuestionaban los efectos de una determinación cuya validez no se discutía. La litis se planteaba en un terreno competencial en cuanto a si la resolución de la Cámara tendría e! efecto inmediato de separar de su cargo al jefe de gobierno o si, por el contrario, se estaba en la hipótesis de un gobernador estatal, en cuyo caso la legislatura local -papel que pretendía atribuirse la Asamblea Legislativa del Distrito Federal- tendría que conocer de dicha resolución para proceder en los términos de la legislación local. En virtud de que la Corte en otras resoluciones ha aceptado una similitud fundamental entre los gobernadores de los estados y e! Iefe de Gobierno del Distrito Federal, este punto puede continuar generando dudas. Al respecto, podemos mencionar la tesis jurisprudencial número XXVIIl/2003 sustentada por la Suprema Corte en la cual se establece: "la nueva conformación política que desde 1996 tiene e! Distrito Federal permite concluir que eljefe de gobierno del Distrito Federal guarda similitudes fundamentales con los gobernadores de los estados porque se encuentra a cargo del Ejecutivo local y de la administración pública de la entidad, fue elegido democráticamente mediante votación universal, libre. directa y secreta" (énfasis añadido). Empero, según el art. 108 resulta evidente que para el Constituyente los servidores públicos de! Distrito Federal, si bien no forman parte de la administración pública federal. sí se equiparan a sus miembros para efectos de la exigencia de responsabilidades; tan es asi que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no tiene facultades expresas en el art. 122 de la Constitución para legislar en materia de responsabilidades de los servidores públicos de este ámbito, los cuales, quedan nítidamente separados de aquellos que Se desempeñan en los estados de la República. A ello se añade que la LFRASP no es aplicable a los funcionarios del Distrito Federal.
17.4. El concepto de fuero Es necesario introducir aquí la explicación delfuero como una noción de mayor extensión que la que le asjgna el lenguaje vulgar. Se trata de \lt\ ",,,,,,,\lb ""t\ ""t\<¡,,,,,, 'i profunda raigambre juridica. En latín,forum significaba "recinto sin edificar, plaza
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pública, vida pública y judicial; por extensión, así se le denomina al sitio donde se administra justicia, al local del tribuna!".' La recepción de este concepto en el castellano tiene desde tiempos remotos múltiples sentidos juridicos, el primero de ellos es el de "norma o código dados para un territorio determinado'; así se habla de Fuero Juzgo o Fuero Real. También tiene la acepcíón de "jurisdicción" cuando aludimos, por ejemplo, al fuero eclesiástico o al fuero militar, y puede usarse para denotar "competencia" como en las expresíones fuero común o fuero federal. Otra acepción gramatical es la de "competencia jurisdiccional especial que corresponde a ciertas personas por razón de su cargo"; el caso típico que se utiliza para ilustrar esta connotación es el fuero parlamentario. Se trata, en consecuencia, de una institución legalmente establecída que supone un régimen jurídico especifico y una jurisdicción de la misma índole. Por todas estas consideraciones, es conveniente y jurídicamente posible extender la noción de fuero a todo el conjunto de normas que tienen rasgos propios y que dan lugar a una jurisdicción específica a la que son sometidos los funcionarios de alto rango. De ahí que podamos señalar que, en un sentido amplio, el Título Cuarto se refiere al fuero entendido como un conjunto de normas en virtud del cual' se establece la jurisdicción y los procedimientos aplicables para exigir responsabilidades a servidores públicos a cuyo cargo se encuentran funciones de alto nivel que deben ser rodeadas de protecciones especiales.
17.5. Antecedentes 17.5.l. El impeachment anglosajón Es fundamental en esta materia referirnos al impeachment, institución de origen inglés recogida por el Derecho estadounidense, que sirvió de guía a los constítuyentes mexicanos. El impeachment se remonta hasta la Inglaterra medieval. El Parlamento como representación de los nobles frente al rey, surgido en el siglo XIII, comenzó por limitar los poderes reales en especial mediante la facultad de aproo bar las cargas tributarias para sufragar gastos de la Corona. Como otras asambleas aparecidas en la Edad Media, el Parlamento inglés tuvo entre sus atribuciones primigenias la de impartir justicia. Esta función era ejercida siempre en nombre del monarca a través de los jueces que ejercían por cuenta de él o por el propio rey actuando en el seno del Parlamento. En los siglos XIII y XIV aparecen registrados ciertos casos sometidos al conacimiento regio "en el Parlamento'; por presentar dificultades para los tribunales del rey. En tales asuntos el Parlamento emitía recomendaciones a los jueces y en ocasiones eí propio Parlamento tomaba la determinación judicial correspondiente.
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Diccionario Jurídico Mexicano, la. ed., Porrúae Instituto de Investigaciones Jurídicas,UNAM, México, 1984.
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Las cuestiones de mayor trascendencia que se atendían de este modo, eran las acusaciones por traición cometida contra el rey. Así pues, el impeachment es tan antiguo como el Parlamento" ya que desde el siglo XIV se reconocia el poder de éste para juzgar los casos de traición, mediante uua acusación formulada por la Cámara de los Comunes ante la Cámara de los Lores. Eduardo III expidió el Estatuto de Traiciones en 1352 que contenía una lista de acciones que constituían traición, como hacer la guerra contra el rey, atentar contra su vida o unirse a sus enemigos. A esta tipificación incipiente se agregaba una previsión conocida como salvo, la cual, se basaba en que podrían darse casos susceptibles de considerarse como traición en el futuro no previsibles en ese momento, por tanto, cualquier otra conducta no contenida en el Estatuto tendría que ser puesta por los jueces a la consideración del rey y su Parlamento, para que ahí se resolviera si debía o no considerarse como traición. Los jueces quedaban impedidos de resolver hasta que el Parlamento se pronunciara al respecto. Encontramos ahí un remotísimo antecedente del desafuero, por lo menos en su dimensión de constituir un requisito de procedibilidad, ya que la justicia común estaba imposibilitada para continuar el proceso hasta que el Parlamento hiciera la declaración correspondiente. El Parlamento no quedaba sujeto a la lista contenida en el Estatuto y podía valorar discrecionalmente conductas no previstas en él, pero que a su juicio significaban actos de traición. Varios casos ocurridos en los años posteriores a la expedición del Estatuto permiten constatar esta práctica, en la que el Parlamento ejercía su ancestral facultad de impeachment. Durante los siglos XIV YXV tal impeachment se empleó como instrumento para proceder contra los ministros del rey, que de otro modo hubieran escapado a la autoridad' del Parlamento. La Constitución de Estados Unidos de América fue heredera de esta tradición, adaptando el antiguo impeachment a sus necesidades, y aunque es el autecedente inmediato de los preceptos que encontramos en nuestra Carta Magna dirigidos al enjuiciamiento de altos funcionarios, no contiene una institución equivalente al "fuero" mexicano en su dimensión de "inmunidad relativa" para proteger determinadas funciones públicas. Esto en razón de que el "desafuero" como nosotros lo entendemos, supone necesariamente la existencia del "fuero", cuya remoción es el propósito de aquél. En el sistema de nuestros vecinos del norte, no existe conceptualmente una protección explícita al ejercicio de ciertos cargos que pueda considerarse de la misma naturaleza del fuero en el derecho constitucional mexicano, aunque pueden observarse algunos efectos similares. El texto de la Constitución estadounidense evitó de manera deliberada cualquier referencia que pudiera dar la impresión de establecer privilegios o tratamientos especiales a los funcionarios del gobierno federal. Los
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Véase [ohn, Pteld, 1he Storyof Parliament, Politico's & James Publishers, 2002.
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estados se integraban con recelo a la nueva Unión y por eso eran particularmente sensibles a toda posible extensión indebida del poder que se confería a los órganos federales. El impeachment estadounidense es una acusación que tiene por objeto juzgar si un determinado funcionario ha incurrido en una conducta en virtud de la cual deba ser removido de su cargo y, eventualmente, imposibilitado para ocupar otro en e! futuro. Entre estos funcionarios figuran de manera expresa, en primer término, el Presidente y e! Vicepresidente de Estados Unidos de América. Las sanciones previstas son sólo la remoción y la inhabilitación. En la doctrina estadounidense, existen distintas opiniones para resolver e! supuesto de que los motivos que dan lugar a dichas sanciones configuren delitos, pues no queda claro si la remoción debe proceder previamente a la realización de un juicio penal. Pese a criterios en ambos sentidos, nunca se ha procedido penalmente contra un Presidente. El referido impeachment' equivale a nuestro juicio político, pero aplicable también a las figuras de! Presidente y del Vicepresidente. No obstante, dado que en la práctica se ha entendido que la causa seguida contra el presidente para despojarlo de! cargo en Estados Unidos de América es un paso previo al desarrollo de un posible juicio penal en su contra, sí podemos observar un paralelismo entre e! impeachment y e! juicio de desafuero mexicano, en el entendido de que éste es aplicable a funcionarios distintos del presidente, entre los cuales se incluye a los legisladores. Este último punto supone una diferencia importante: en Estados Unidos no se considera aplicable el impeachment a los miembros de! Congreso. En su sistema solamente los altos cargos del Ejecutivo y todos los jueces federales están comprendidos en esta previsión, en tanto que los legisladores están excluidos, ya que se entiende que cada Cámara puede proceder a expulsar a alguno de sus miembros que incurra en conductas que merezcan tal sanción; además, desde 1797 quedó sentado el criterio de la Suprema Corte en e! sentido, de que los legisladores no son funcionarios o servidores públicos, es decir, no están comprendidos en la noción de civil officers.
17.5.2. El constitucionalismo mexicano El antecedente jurídico más remoto del sistema para exigir responsabilidades en el Derecho mexicano es e! "juicio de residencia" procedente del Derecho español, el cual se aplicaba durante e! régimen colonial. Este juicio se denominaba así por consistir en obligar al funcionario a permanecer en el lugar en e! que había ejercido su cargo hasta entanto se revisaran y aclararan las cuentas del mismo. Tal figura, aparece en e! primer documento constitucional propiamente dicho que se elaboró en México: el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán e!n de octubre de 1814.
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Sobre este tema consúltese Raoul Berger, lmpeachment. The Constitutional Problems, Harvard University Press, Cambridge, 1974.
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Por otra vertiente histórica encontramos los arts. 168 y 226 de la Constitución de Cádiz de 1812. En el primero de ellos, se establecía que "la persona de! reyes sagrada e inviolable, y no está sujeta a responsabilidad': Ese lejano antecedente sigue inspirando buena parte de las protecciones que rodean al jefe de Estado. El otro precepto establecía en términos genéric,os la responsabilidad de los secretarios del despacho ante e! Poder Legislativo depositado en las Cortes. Dicha responsabilidad podía derivar de las órdenes que autorizaran contra la Constitución o las leyes, sin que les sirviera de excusa decir que lo había mandado e! rey. La primera Constitución del México independiente, de! 4 de octubre de 1824, establecía que ambas cámaras, la de Diputados o la de Senadores, que tenían idénticas facultades como legisladoras, estaban capacitadas para conocer en calidad de "granjurado" sobre determinadas acusaciones contra funcionarios, incluido el Pre-
sidente de la Federación quien podía ser acusado por delitos de traición contra la independencia nacional o la forma establecida de gobierno, y por cohecho o soborno cometidos durante e! tiempo de su empleo. Podemos percatarnos en este texto tanto de la influencia que tuvo e! contenido de la Constitución estadounidense, de la cual se dice circulaba una mala traducción entre los miembros de aquel constituyente, como de la permanencia de algunas expresiones hasta nuestros días. La Constitución centralista de 1836, famosa por el establecimiento de'un Supremo Poder Conservador, era tajante en cuanto a que éste no era responsable de sus operaciones "más que a Dios y a la opinión pública, y sus individuos en ningún caso podrán ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones': De aquí resalta, por una parte, que por lo menos había señas de un respeto a la "opinión pública" aunque su juicio adverso no pudiese hacerse valer jurídicamente y, por otra, la constatación de fórmulas sintácticas que han permanecido en la letra constitucional desde esa época y que ahora se aplican a la inviolabilidad de los legisladores consagrada en el art. 61 en vigor. La diferenciación entre delitos "comunes" y "oficiales" parece haber sido producto de modificaciones graduales que no obedecían a un esquema teórico integral. En los antecedentes constitucionales la referencia explícita a los delitos "oficiales" aparece por vez primera en e! Proyecto de Reformas a las Leyes Constitucionales de 1836 elaborado en junio de 1840. Esta concepción se va afirmando en subsecuentes documentos constitucionales. Don Mariano Otero, en su voto particular relativo al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, emplea la diferenciación entre delitos "comunes" y "de oficio", en e! entendido de que estos últimos eran aquellos que se encontraban directamente vinculados con el ejercicio del cargo público. La Constitución de 1857 incorporó este mismo esquema siguiendo, además, muy de cerca el texto de la constitución de Estados Unidos de América. El texto original de la Constitución de 1917 basaba el régimen de responsabilidades de Jos funcionarios púbJiws
en la mencionada d~¡,t~t\.c.i.élt\. ,<\,\,,,,<
de delitos: comunes y oficiales. Esta concepción partía de la idea de que el sistema
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habría de regir para un conjunto de funcionarios de alto rango que se enumeraban de manera específica y eran los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los magistrados (sic) de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios de despacho y el Procurador General de la República. Vemos, cómo se limitaba claramente el ámbito personal de validez del esquema de reclamación de responsabilidades. El arto 110 del texto constitucional primigenio se refería a este grupo de funcionarios como "altos funcionarios de la Federación". Había también una alusión a los gobernadores de los estados y a los diputados a las legislaturas locales, a quienes era posible fincar responsabilidades por violaciones a la Constitución y leyes federales. El régimen aplicable al Presidente de la República era el mismo que prevalece hasta ahora. . Los demás funcionarios a los que ya hemos aludido, podían incurrir en una responsabilidad penal si cometían un delito oficial o uno de naturaleza común, pero el tratamiento era diferenciado. Por delito oficial se entendía el cometido con motivo del desempeño del cargo público. Por exclusión, delito común era cualquier otro que se cometiera sin relación a la función desempeñada. Los procedimientos prevístos para hacer efectiva la responsabilidad proveniente de estos distintos supuestos eran diferentes. En caso de delito común, debía darse inicio a un juicio de desafuero; por el contrario, si se reclamaba la comisión de un delito oficial o de faltas u omisiones del mismo carácter, lo que procedía era un juicio político. Esta expresión no derivaba de la ley, sino de la doctrina y hacía referencia a un juicio penal en toda forma en el que intervenían las Cámaras de Diputados y Senadores ejercíendo en conjunto, una función materialmente jurisdiccional; la Cámara de Diputados debía actuar como órgano acusador y el Senado sería jurado de sentencia. Si el acusado era hallado culpable, quedaría privado de su puesto e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determinara la ley. Las sanciones previstas eran, en consecuencia, la privación del cargo y la inhabilitación para ocupar otro durante cierto tiempo. De hecho, en el régimen inicial de responsabilidades creado por el constituyente de 1917 se daba una excepción al principio de non bis in idem, en vírtud del cual nadie debe ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya que existía la posibilidad de que el condenado en un juicio político de la naturaleza descrita fuese sometido a un juicio común si la conducta que se le hubiese imputado fuese además acreedora a otra pena. Los delitos comunes no serían juzgados directamente por las Cámaras legislativas y daban lugar sólo a un proceso de desafuero, el cual debía ser desahogado ante la Cámara de Diputados que podía separardel cargo al presunto infractor para ser puesto a disposición del juez penal correspondiente. Resulta interesante hacer notar cómo la legislación secundaria introdujo una contradicción que se ha venido arrastrando con el tiempo, en cuanto a la tarea que debe ejecutar la Cámara de Diputados al conocer de un juicio de desafuero. La ciencia jurídica y la redacción inicial de las normas constitucionales aplicables, han desarrollado como sustento de la institución del fuero la idea de que se trata
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de proteger la función y, por tanto, debe valorarse políticamente por un órgano legislativo formal, configurado en esencia bajo criterios también políticos, la conveniencia o no de separar del cargo a un funcionario público. No obstante, la Ley de Responsabilidades expedida en 1940 introdujo elementos de naturaleza estrictamente jurisdiccional derivados del Derecho penal para dilucidar si debía o no desaforarse a un funcionario por delitos del orden común. La fuente real del actual contenido del Título Cuarto, fue la inconformidad imperante a fines del sexenio de José López Portillo (1976-1982) quien pese a haber promovido importantes avances en materia de reformas políticas y administrativas, había padecido un severo desgaste en la opinión pública por la extensión que habían alcanzado los fenómenos de corrupción. El candidato a sucederlo por parte del PRI, entonces partido ultradominante, Miguel de la Madrid Hurtado, colocó como eje de su campaña el tema de "La Renovación Moral de la Sociedad" a fin de combatir las corruptelas que causaban tanto desprestigio al gobierno del cual él sería seguro continuador. La primera iniciativa de reforma constitucional que remitió al Congreso una vez que asumió la Presidencia de la República, el primero de diciembre de 1982, tuvo por objeto modificar el régimen de responsabilidades de los servidores públicos. Se trataba de una transformación muy extensa que abarcaba todo lo relativo al tema de responsabilidades ampliando los principios en materia de administración pública, para exigir un compromiso más firme de los funcionarios con la sociedad a la que debían servir, e incluso establecía disposiciones de rango constitucional para sancionar el enriquecimiento ilícito. La reforma también pretendía eliminar cualquier sensación de privilegio a favor de los funcionarios públicos que gozaban de fuero. Se comprendía que la protección que se les otorgaba constituía una necesidad para salvaguardar su función, mediante la exigencia de su desafuero antes de proceder penalmente contra ellos, pero se suprimió el criterio que diferenciaba entre delitos comunes y delitos oficiales a fin de dar igual tratamiento a todas las conductas delictivas. En cuanto al primer propósito se introdujo una referencia genérica a los servidores públicos, si bien se mantuvo el régimen específico para los altos funcionarios, aunque no se les denominase de ese modo, y se suprimió del Título Cuarto toda referencia al término fuero para borrar cualquíer signo de tratamiento privilegiado. De cualquier manera, en el art. 61 sobrevivió una mención al "fuero constitucional" que ha mantenido vigente hasta ahora el concepto fuero en el texto de la Constitución. Sin embargo, se creó confusión doctrinaria al dejar vigentes las antiguas causales de responsabilidad constituidas por los denominados delitos oficiales para que ahora dieran lugar al juicio político. Esta expresión adquiría rango constitucional para referirse al procedimiento de exigencia de responsabilidad polítíca que se incorporaba como un nuevo concepto distinto al de la responsabilidad penal. Por otra parte, elprocedimiento tendiente a suprimir la inmunidad telatíva.de los altos funcionarios públicos que se conservaba aunque ya no se le denominara
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fuero, seguiría realizándose en la Cámara de Diputados y su resultado en lugar de llamarse desafuero habría de llamarse declaración de procedencia. La intención de igualar a todos los servidores públicos resultó fallida pues, necesariamente, tenía que reconocerse a algunos su condición de alto rango a quienes se aplican procedimientos diversos a los que rigen para la generalidad de los empleados públicos. Para éstos, exíste un sistema legal general derivado de las propias disposiciones constitucionales que aluden a la función pública, en tanto que, por tratarse de cargos que están señalados en la Constitución, parece lógíeo que se dedicara un título a la regulación de las responsabilidades que se exigen a quienes acertadamente e! texto anterior denominaba "altos funcionarios de la Federación', en virtud de que son los úníeos a los que se puede destituir, inhabilitar o ambas cosas mediante ese procedimiento especial llamado juicio político. Si bien es cierto que e! sistema antiguo tenía los inconvenientes de tratar en forma disímbola conductas, que en todos los casos se estimaban como delictivas y la absurda posibilidad de juzgar penalmente en dos ocasiones a un sujeto por la misma conducta, e! mecanismo actual no logró despojarse de algunos efectos que parecen repetir los vicios de antaño pues en tanto se adoptó la tesis, en términos jurídicos correcta, de considerar siempre del mismo modo las conductas delictivas, el haber mantenido e!juicio político como una forma de exigir responsabilidad, que reproducía con otro nombre el método anterior para los delitos oficiales, introdujo el aberrante resultado de que se pueda privar de su cargo a un servidor público por actos que no sólo no sean delictivos, sino que inclusive pudieran no ser ilegales, dada la vaguedad de! desarrollo legislativo de las causales del juicio político.
17.6. Juicio político Desde e! punto de vista teórico, el juicio polítíeo, propiamente dicho, es el procedimiento previsto en la Constitución para hacer exigible la responsabilidad polítíea. Ésta, como comentamos en los apartados anteriores, sólo puede surgir en un número delimitado de funcionarios que desempeñan cargos de categoría superior. De acuerdo con e! art. 11O, cuya más reciente reforma se realizó el 22 de agosto de 2007: Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Con-
sejeros de la judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Diputados de la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de justicia del Distrito Federal, los Magistrados deCircuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y jueces del Fuero Común delDistrito Federal, los Consejeros de la judicatura del Distrito Federal, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de organismos
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descentralizados. empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
A los mencionados funcionarios, hay que añadir, como ya se explicó, al gobernador del Banco de México (art. 28); al Auditor Superior de la Federación (art. 79) y al presidente de la CNDH (art. 102), a quienes la Constitución considera como sujetos a juicio político en los preceptos referidos entre paréntesis. Queda planteada la duda en cuanto al trato que debe darse a los miembros de la junta que dirige el Sistema Nacional de Información, Estadística y Geográfica, previsto en el art. 26 constitucional, de acuerdo con lo señalado en el apartado 17.3. En el párrafo segundo del art. 110, de manera separada, se trata a los funcionarios de los estados de la República, para los cuales un juicio político de orden federal tiene efectos distintos que para los demás servidores públicos, así como causas diferentes. Se especifica que es necesario imputarles "violaciones graves" a la Constitución o a las leyes federales, o bien el manejo indebido de fondos y recursos federales. Por lo que concierne a los efectos del juicio político en estos casos, la resolución tendiente a la aplicación de las sanciones carece de efectos ejecutivos y se constriñe a una mera declaración que debe ser comunicada a las legislaturas estatales para que "en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda". Esta disposición atiende a la necesidad de hacer prevalecer la soberania de los estados como criterio fundacional del Estado federal. En la doctrina constitucional, en términos generales, se reconoce que la facultad última de decidir acerca de la aplicación o no de las sanciones queda atribuida al órgano legislativo local. Esto supone la necesidad de que en las constituciones locales existan las previsiones esenciales, desarrolladas a su vez por la legislación ordinaria, en las que se prevea cómo corresponde proceder en los casos en que un funcionario local ha sido enjuiciado y condenado en un juicio político. Se sobreentiende que si no procedió la acusación o el funcionario resultó absuelto, no hay posibilidad de que se desarrolle ningún procedimiento posterior en la legislatura local pues, por definición, la infracción imputada debía tener necesariamente carácter federal. De acuerdo con las características del sistema parlamentario,' la posibilidad de que el Congreso de la Unión enjuicie políticamente a los secretarios de Estado en el sistema constitucional mexicano introduce, por lo menos en el plano teórico, un rasgo parlamentario fuerte que se acentúa por el hecho de que, como veremos, las conductas que pueden dar lugar al juicio político tienen un carácter poco definido. No es indispensable que se imputen delitos o infracciones legales especificas, que pudieran permitirnos diferenciar entre la mera pérdida de confianza política y la remoción como una sanción por haber incurrido en violaciones a la ley. De manera que el diseño del juicio político en el constitucionalismo mexicano, resulta
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Véase el capítulo 4.
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francamente disfuncional e incongruente con la conceptualización teórica de un sistema presidencial. Eso explica, a mi juicio, que desde la reforma de 1982 que introdujo las características de este procedimiento, nunca haya sido aplicado. La LFRSP reglamenta el procedimiento que debe seguirse para el juicio politico. El arto 7' de hecho repite el antiguo catálogo de los delitos llamados oficiales, sin que mejore la descripción de las conductas que originan la responsabilidad politica. Así, se enumeran las siguientes: l. El ataque a las instituciones democráticas. 11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal. 111. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o so-
ciales. IV. El ataque a la libertad de sufragio. V. La usurpación de atribuciones. VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones.
VII. Las omisiones de carácter grave en los términos de la fracción anterior. VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinen el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal. Como es evidente, la vaguedad campea en cada una de las fracciones y haría posible acusar a un funcionario casi por cualquier cosa.
17.6.1. Las sanciones en el juicio político Las sanciones constitucionalmente previstas para ser impuestas como consecuencia de un juicio politico, son la destitución del servidor público, su inhabilitación o ambas. Es evidente que si el servidor público se encuentra en el desempeño de su cargo, el objetivo del juicio político será privarlo de él si se acredita la conducta imputada. Empero, puede acontecer que el juicio político se inicie cuando el servidor público ya ha abandonado el puesto. En esta segunda hipótesis, de acuerdo con el arto 114, el juicio político no procede si ha transcurrido más de un año desde que dejó la correspondiente función pública. La inhabilitación consiste en el impedimento legal para desempeñar funciones, e11JpJeos, cargos o comisiones "de cualquier naturaleza en el servicio público". Surge la duda del alcance que puede tener la expresión de cualquier naturaleza: ¿comprende a los cargos de "naturaleza local" o sólo tiene efectos en cuanto a los cargos federales? A mi juicio, debe estarse a esta segunda interpretación para respetar las diferencias entre los dos órdenes de gobierno, ya que ésta es la filosofía
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imperante en el articulo, según pudimos apreciar en la diferencia de trato dispuesta para los efectos de la resolución, incluso cuando consiste en una condena tratándose de juicios políticos seguidos a los servidores públicos locales. Un punto que merece particular atención, es el relativo a si una inhabilitación decretada con motivo del juicio político puede impedir el acceso a un cargo de elección popular, como el de diputado, senador o Presidente de la República. Es mi convicción que la inhabilitación no puede extenderse a dichos cargos y sólo abarca el servicio público por designación en puestos administrativos, ya que los requisitos constitucionales para acceder a tales funciones no incluyen no haber sido inhabilitado para el desempeño del servicio público. Podría argumentarse que el impedimento debería darse por sobreentendido si la inhabilitación procede de un juicio constitucionalmente establecido, pero desde mi perspectiva hay dos motivos más poderosos para inclinarse por la interpretación que propongo: 1. Ni siquíera una condena de carácter penal constituye impedimento para la postulación a los inencionados cargos de elección. 2. Desde el punto de vista de la filosofía democrática, es sostenible afirmar que la voluntad política de un cuerpo representativo no puede estar por encima de la definición que en su momento haga el propio electorado al resolver sobre el otorgamiento de un cargo de elección popular. 17.6.2. El procedimiento
El procedimiento del juicio político abarca dos fases, una ante la Cámara de Diputados que valora la procedencia de la acusación. Para realizar ésta se necesita la aprobación de la mayoría absoluta, es decir, más de la mitad de los miembros presentes en la sesión que deba resolver. El papel de la Cámara de Diputados es el de un fiscal, pero su investigación para determinar si procede o no incoar el juicio adquiere también un carácter controversial, en donde el funcionaría debe ser oído. Si la Cámara de Diputados resuelve acusar al servidor público, debe llevar el caso ante el Senado de la República para que este cuerpo colegiado se erija en jurado de sentencia y resuelva sobre la aplicación de la sanción correspondiente, lo que constituye la segunda fase del juicio político. A diferencia de la mayoría exigida en la Cámara de Diputados para que proceda la acusación, la de Senadores requiere una mayoría calificada de dos tercios de los miembros presentes para condenar al acusado, quien tendrá el derecho de audiencia y todas las garantías procesales aplicables a los juicios de carácter penal; lo cual proviene de la época en que efectivamente se regulaba como un proceso de esta índole. El párrafo final del art. 110 establece que tanto la declaración de la Cámara de Diputados de que ha lugar o no ha lugar a acusar,como la resolución de la Cámara de Senadores, sea condenatoria o absolutoria¡ son inatacables, es decir.. no vue.de:t\_ see
impugnadas mediante juicio o recurso alguno. Contra ellas, no procede el amparo ni
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son revisables por el Poder Judicial federal, a petición de la parte en el procedimiento que se estime agraviada por la decisión o por el promovente del juicio. Sin embargo, existe la posibilidad de que se pretenda impugnar una decisión procesal o que, con motivo de la resolución adoptada, se genere un eventual conflicto competencial con un órgano legislativo local, situaciones que ya han ocurrido en la práctica en relación con procesos de desafuero para los cuales se sigue un procedimiento similar al del juicio político y a ello nos referiremos más adelante' El procedimiento para el desahogo de un juicio político se detalla en la LFRSP, pero le resultan también aplicables disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Congreso de la Unión (LOCG) e incluso en el Reglamento de Debates de dicho órgano legislativo. Desde el punto de vista teórico, lo más adecuado sería que todo el procedimiento estuviese contenido en la LOCG. Este aspecto, que podría parecer poco trascendente, tiene relevancia en razón de que dicha Leyes emitida exclusivamente por el Poder Legislativo sin que pueda íntervenir en su proceso de elaboración el Ejecutivo, puesto que le está negado el derecho de veto de acuerdo con el art. 70 constitucional. En virtud de que pueden resultar procesados por esta via miembros relevantes del Poder Ejecutivo, este punto no es, de ningún modo, de dimensión menor. El Título Segundo de la LFRSP regula en sus arts. 5 a 24 el juicio político y parte de los supuestos constitucionales a los que ya hemos aludido, consistentes en la realización de conductas que redunden en perjuicio de los intereses públicos o de su buen despacho. Se reitera que no procede el juicio político por la mera expresión de ideas, es decir, que tienen que imputarse acciones concretas y no solamente dichos, para que se considere que se ha incurrido en las conductas descritas en los arts. 109 y UD. El último párrafo del art. 7° de la LFRSP prevé que el Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones. Cuando tengan carácter delictivo se formulará la declaración de procedencia, a la que alude la misma ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal. Esta redacción corrobora lo que ya explicamos en el sentido de que los actos que dan lugar al juicio político no necesariamente deben ser delictivos y su ilegalidad puede ser muy discutible en cuanto a, por ejemplo, qué acción puede quedar encuadrada en "el ataque a las instituciones democráticas': de modo que además de la sanción derivada de este juicio, el inculpado podría ser perseguido por la jurisdicción penal federal o del fuero común acusado de una conducta delictiva. El arto 8° de la LFRSP establece que el lapso por el que opere la sanción de inhabilitación podrá ser de uno a 20 años. Para iniciar el procedimiento en la Cámara de Diputados, esta ley prevé la participación de la Subcomisión de Examen Previo, integrada con miembros de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de [usficia. Debido a cambios posteriores introducidos en la LOCG relativos a la integración de las,
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Véase el apartado 17.9.
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comisiones, en la actualidad las que integran esta Subcomisión son las de Justicia y Derechos Humanos y la de Gobernación y Seguridad Pública. Si esta Subcomisión, que opera como un filtro al valorar los elementos de prueba aportados, estima que éstos no son suficientes, la ley la faculta para desechar de plano la denuncia presentada. En cambio, si declara procedente la denuncia, ésta debe pasar al conocimiento de1la Sección Instructora, que se integra con miembros de la Comisión Jurisdiccional de la Cámara.
17.7. La declaración de procedencia Esta figura se refiere al llamado fuero constitucional en sentido estricto. Al inicio de este capítulo aludimos al concepto de fuero en sentido amplio, ahora abordaremos e! fuero como inmunidad relativa frente a posibles persecuciones de carácter penal, la cual, sólo puede ser levantada mediante e! cumplimiento de un requisito de procedibilidad a través de! juicio de desafuero.
17.7.1. El concepto de inmunidadrelativa Este concepto tiene que ver con uno de naturaleza más extensa que se denomina inmunidad constitucional, que consiste en una protección especialmente concedida a un conjunto de servidores públicos, en razón de la función que tienen encomendada, para que contra ellos no opere el sistema regular de persecución en caso de que se les impute una conducta delictiva. Enrique Quiroz resume en unas líneas, con gran acierto, e! criterio generalizado en la doctrina en cuanto a que "no se trata de un privilegio por ocupar el cargo, sino se trata de una medida para proteger la función de quien desarrolla el cargo de los que se establecen en e! art. III constitucional para tal efecto':' Esta inmunidad puede ser absoluta como en e! caso de los diputados y senadores respecto de las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, ya que de acuerdo con el art. 61 constitucional, "jamás podrán ser reconvenidos por ellas". Esto quiere decir, que bajo ninguna circunstancia y por ningún motivo podría iniciarse un juicio, de cualquier naturaleza, para reclamar un supuesto daño causado por tales expresiones. En cambio, la inmunidad relativa supone una protección frente a persecuciones penales que puede ser retirada y su propósito es evitar e! empleo de las acusaciones penales para perseguir políticamente a un funcionario, por ello, se encomienda a un órgano político, como es la Cámara de Diputados, la atribución de revisar los fundamentos de la acusación para, de ser e! caso, levantar tal inmunidad.
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Enrique Quiroz Acosta, op. cit., Segundo curso, Porrúa, México, 2002, pág. 584.
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17.7.2. La noción de requisito de procedibilidad En la teoría penal, se conoce como requisito de procedibilidad aquel trámite que debe ser desahogado previamente al ejercicio de la acción penal para que ésta sea procedente. Por ejemplo, en los delitos perseguibles por querella, la presentación de ésta es un requisito de procedibilidad, pues si no se cumple, la autoridad está impedida para "proceder". En tanto que la doctrina y la práctica jurídicas han admitido que el Ministerio Público no puede ejercitar la acción penal contra alguno de los servidores públicos enumerados en el art. 111, sin que sea despojado de su fuero o inmunidad relativa, se reconoce, es claro que se trata de un requisito de procedibilidad en materia penal. El art. 111 señala que: ... para proceder penalmente contra los Diputados y Senadores al Congreso
de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declaró, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el
inculpado.
17.8. El juicio de desafuero El trámite que debe agotarse para que se considere cumplido el mencionado requisito, se denomina teóricamente juicio de desafuero cuyos aspectos básicos se regulan en el art. 111 constitucional. Aunque algunos autores aún se apegan al vetusto criterio de que no se trata en si de un proceso jurisdiccional, sino de un mero acto administrativo, es evidente que para retirar el fuero a un alto funcionario se efectúa todo un conjunto de actos procesales, en los que se resuelve una controversia jurídica entre el denuncíante o el Mínísterio Público y el servidor público ínculpado. La Cámara "dice el Derecho': previamente erigida en Gran Jurado, y determina si debe separarse de su cargo el acusado para que se le someta a un juício penal. Ello, implica un verdadero acto de privación que no podría tener lugar constitucionalmente si no estuviera precedido por un verdadero juicio, en sentido estricto. Aunquea raíz de la modificación termínológica de 1982, por haberse supt-irni.. do las alusiones a la palabra fuero, se ha pretendido denominar a este juicio como procedimiento para la declaración de procedencia y a dicha declaracion se le emplea como sinónimo de desafuero, la propia LFRSP en su art. 25 sigue mencionando que la Sección Instructora debe verificar la subsistencia del fuero constitucional del
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funcionario enjuiciado; igualmente la doctrina, los medios de comunicación y el habla común, aún emplean las palabras fuero y desafuero para aludir a las instituciones jurídicas que hemos explicado. Un problema interpretativo delicado es el referente a la expresión "por la comisión de delitos durante el tiempo de su'encargo': la cual daría la impresión de que el fuero no protege por los delitos que hubieran podido cometerse con anterioridad al ejercicio del mismo, aunque la acusación tenga lugar cuando el servidor público está desempeñando la encomienda a la que se asigna la inmunidad relativa prevista en el art. 11l. Resulta evidente que se trata de una falla en la redacción, que ha sido subsanada por la doctrina y por la práctica adopt~da en los casos en que la Cámara de Diputados ha realizado juicios de desafuero. El recto sentido constitucional, consiste en entender que para proceder penalmente contra los servidores públicos indicados, durante el tiempo de su encargo, por delitos que le sean imputados, cualquiera que sea el momento en que se hayan cometido, es preciso en primer lugar desposeerlos del fuero. No es admisible la estricta interpretación gramatical derivada de la mala sintaxis, porque se arribaría a una de dos conclusiones igualmente absurdas. La primera, consistiría en entender que el funcionario dotado de fuero no podría ser perseguido mientras ejerciese su función por delitos cometidos con anterioridad, lo que supone una forma de impunidad; la segunda, llevaría a la idea de que por los delitos cometidos con antelación al inicio del cargo, no sería operante el fuero y se le podría perseguir sin necesidad de iniciar el juicio de desafuero, con lo que quedaría desprotegida la función que es precisamente la razón de ser de esta figura jurídica. La resolución de la Cámara de Diputados deberá tomarse por mayoria absoluta de los miembros presentes en sesión, es decir, más de la mitad de los asistentes. En caso de que el órgano legislativo resuelva que no ha lugar a proceder, la Constitución indica que se suspenderá todo procedimiento ulterior, lo cual significa que por la misma causa, la Cámara no podrá realizar ninguna otra diligencia, pero ello no es obstáculo -como lo indica el propio precepto-s- para que el presunto responsable, pueda ser perseguido por la justicia una vez que haya concluido el ejercicio de su cargo, debido a que la resolución no prejuzga los fundamentos de la imputación. Aquí, es necesario precisar que de esta expresión se ha pretendido derivar la idea de que la Cámara no se pronuncia sobre los hechos imputados y que solamente resuelve acerca de la conveniencia o inconveniencia política de retirar el fuero, !O pero en realidad, la Sección Instructora que tiene a su cargo como su nombre lo indica, la instrucción del proceso, debe verificar la existencia del delito y la probable responsabilidad del inculpado. Constitucionalmente se establece que el efecto de la declaración de procedencia o desafuero es el de separar de su cargo al servidor público "en tanto esté sujeto
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Véase Elisur Arteaga Nava, Dereetto constitucional.
pág. 739.
2a. ed.,
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a proceso penal". La LFRSP -que es la ley reglamentaria- precisa en su art. 28 que una vez declarada la procedencia e! funcionario quedará "inmediatamente" separado de su encargo. La solución legislativa es adecuada pues se requiere que el servidor público haya sido desposeído de la función para poder proceder contra él. De otro modo, se incurriría en un círculo vicioso ya que no debería ejercitarse la acción penal, en tanto siga en el cargo. No es lógico pensar que el inicio de! proceso penal, es lo que lo priva de la función, sino la resolución de la Cámara. Sin embargo, en el extraño procedimiento de desafuero que se siguió contra Andrés Manue! López Obrador, Jefe de Gobíerno de! Distrito Federal, en abril de 2005, la determinación de! órgano legislativo, que en ese caso realiza funciones jurisdiccionales, fue contradictoria; en las conclusiones del dictamen señaló que su efecto sería separar al desaforado "inmediatamente" de su cargo -siguiendo los precedentes de los casos de desafuero de René Bejarano en 2004 y de Jorge Díaz Serrano en 1983-, pero en los puntos resolutivos se reprodujo la frase contenida en e! arto 111 y al decir que quedaría separado del encargo en tanto estuviera sujeto a proceso penal, e! mencionado Jefe de Gobierno dejó de asistir por unos días a sus oficinas, pero nunca reconoció encontrarse despojado de su puesto, argumentando que no se le había iniciado e! proceso, pues la Procuraduría de la República no ejercitó la acción penal. El presidente Vicente Fax removió al Procurador bajo cuya gestión se había efectuado e! proceso y dio instrucciones al reemplazante de "revisar exhaustivamente" e! expediente, de lo que resultó una consulta de no ejercicio de la acción penal, pese a que la Cámara ya había decretado el desafuero, de modo que quedó en la incertidumbre jurídica si tenía o no derecho el funcionario a reasumir el cargo, en el cual se siguió desempeñando, e incluso si permanecía teniendo fuero o no. Teóricamente estaba desaforado, pues la Cámara declaró la procedencia pero en la práctica la duda sólo hubiera podido resolverse si se hubiese intentado alguna otra acción penal en contra del funcionaría formalmente separado de! mencionado cargo, que continuó ejerciendo. La situación descrita carece de previsión constitucional o legal. El art. 111 dispone que si el juicio penal al que se someta a un funcionario "culmina" con su absolución, éste podrá reasumir su función. La palabra culmina implica que ha habido un pronunciamiento judícial de última instancia y, por tanto, existe una situación en la que se ha establecido una verdad jurídica, pero si e! Ministerio Público no ejerce la acción después de haber obtenido la declaración de procedencia -como en el caso mencionado-, no hay cosajuzgada yeso dificulta llegar a la misma conclusión que en el supuesto que sí está constitucionalmente previsto. Una cuestión teórica que merece particular atención y sobre la que se ha explorado poco, tiene que ver con el alcance de la decisión por la que se priva de! fuero a un funcionario. ya que ésta sólo debe permitir juzgarlo por los delitos que le fueron imputados y cuya existencia fue constatada por la Sección Instructora, así como su probable responsabilidad respecto de los mismos. La decisión de la Cámara de que "ha lugar a proceder" se basa en la revisión que ésta hace de! expediente puesto a su consideración, por tanto, e! desafuero debe limitarse a la persecución por tales
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delitos y no por otros que se añadan con posterioridad y que le sean imputados al servidor público después de haber abandonado e! cargo, sobre los cuales no tuvo oportunidad de pronunciarse la Cámara. Aquí debe operar un principio de exclusividad, similar al que se aplica en materia de extradición. El art. 111 prevé también, que el Ejecutivo no pueda conceder la gracia del indulto a un servidor público que ha sido condenado penalmente. Una vez más aquí se usa de manera incorrecta la referencia a los delitos cometidos "durante el ejercicio de su encargo': Ésta es una reminiscencia de las alusiones a los antiguos delitos oficiales. Como quedó redactado, parecería que e! Presidente de la República sí puede conceder un indulto, cuando el delito no se hubiese cometido durante el ejercicio de la función dotada de fuero. Esa interpretación es inaceptable porque de lo que se trata, es de que e! servidor público que ha delinquido, no reciba un favor de naturaleza política que evite la aplicación de la sanción correspondiente. Podría pretenderse traer a colación e! principio de que en caso de duda debe estarse a favor del reo, pero este principio opera para e! juez en el momento de dictar la sentencia, no para crear condiciones que permitan otorgar un beneficio político indebido. Por otra parte, se entiende que la prohibición de indultar no rige para e! caso del indulto necesario, que se concede cuando se demuestra la inocencia del individuo condenado. La LFRSP regula a partir de su arto 25 el procedimiento de desafuero, al cual se aplican "en lo pertinente" las disposiciones procesales previstas para el juicio político en los artículos anteriores de dicha ley. En relación con la legitimación para iniciar e! procedimiento, pese a que en principio cualquier persona podría presentar denuncia o querella ante la Cámara, ésta ha adoptado el criterio, mediante una interpretación sistemática de la ley aplicable, de que el desafuero debe ser necesariamente iniciado por una promoción del Ministerio Público federal. Aunque en teoría, la Cámara no prejuzga sobre los fundamentos de la imputación, la ley exige que se verifiquen elementos jurídicos sustanciales que corresponden a la averiguación previa. En e! art. 25, se establece que la Sección Instructora deberá verificar la existencia de! delito y la presunta responsabilidad del inculpado, además de constatar que éste en efecto está protegido por el fuero constitucional. La propia ley establece un conjunto de garantías procedimentales a favor del imputado que abarcan el derecho a ser informado de la materia de la denuncia; que se le haga saber su garantía de defensa para que designe a un defensor; se le da opción de comparecer o informar por escrito respecto del contenido de la denuncia; tiene derecho a que se ponga el expediente a su disposición y la de sus defensores para poder formular alegatos, y tiene derecho de presentarse, asistido por su defensor, ante el pleno de la Cámara el día que se erija en Gran Jurado y alegar frente al pleno lo que a su derecho convenga. Para el juicio de desafuero, la Cámara no ha considerado "pertinente" la participación de la Subcomisión de Examen Previo prevista para e! juicio político, considerando que el art 25 de la LFRSP atribuye a la Sección lnstt\l.c.t<:lt"ó.~"ó. ~""ó.~""L"ó.Ü"" de todas las diligencias necesarias para resolver al respecto.
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Es interesante señalar que la ley faculta a la propia Sección Instructora para desechar de plano las solicitudes de desafuero que sean notoriamente improcedentes, pero esta decisión debe ser ratificada por el pleno de la Cámara. Además de la LFRSP resulta aplicable para este procedimiento la LOCG que regula la creación del órgano de la Cámara, investido con facultades de autoridad para instruir el procedimiento, que es la Sección Instructora, así como el desarrollo del proceso de deliberación y resolución en el seno de la propia Sección y en el pleno. 11 En su Capítulo Cuarto la LFRSP contiene disposiciones comunes a ambos procedimientos contenidos en el Título Cuarto de la Constitución. En ellas, se regulan las facultades de las secciones instructora y de enjuiciamiento de las respectivas cámaras y se remite también a la LOCG para la aplicación del procedimiento parlamentario a las deliberaciones y decisiones de dichas secciones y para las formalidades de las sesiones resolutivas de tales cuerpos colegiados (art. 40) de la LFRSP.
17.9. La inatacabilidad Tanto el art. 110 como el Ll l establecen que "las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados o Senadores son inatacables" refiriéndose respectivamente al juicio político y a la declaración de procedencia. Por inatacabilidad se entiende la imposibilidad de impugnar la resolución de la Cámara por cualquiera de las partes que intervienen en e! procedimiento o por el denunciante original, mediante la interposición de algún juicio o recurso; por supuesto, contra tales resoluciones uo procede el amparo. Respecto a la responsabilidad penal prevista en el segundo de estos articulos, cabe apuntar que lo que pareciera ser un defecto técnico al mencionarse a la Cámara de Senadores, la cual no interviene en la declaración de procedencia, se justifica porque en su mismo texto hay una referencia al juicio penal del Presidente de la República en el que sí participa e! Senado. Es interesante destacar que la LFRSP establece que las resoluciones definitivas de las Cámaras son inatacables, de donde se colige que el legislador previó la posibilidad de controlar la legalidad del procedimiento de desafuero, permitiendo la interposición de! amparo contra resoluciones violatorias de garantías durante el mismo. De hecho, diversos procesados han recurrido al amparo para combatir este tipo de resoluciones. En e! procedimiento seguido contra e! senador Ricardo Aldana, durante la LVIII Legislatura, el juez cuarto de Distrito concedió la suspensión definitiva de la resolución de la Cámara hasta en tanto se resolviera el amparo interpuesto con base en presuntos vicios procedimentales, pero la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció la total improcedencia de! amparo en mayo de 2004
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Para una explicación minuciosa de este procedimiento véase mi libro El desafuero en el sistema constitucional mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2004.
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contra cualquier resolución de la Cámara en el procedimiento de desafuero, criterio que a mi juicio deberia ser revisado, ya que el Poder Judicial de la Federación no debe renunciar a examinar posibles violaciones legales cometidas por la Sección Instructora. ¿Sería válido, por ejemplo, dejar de cumplir con la obligación de otorgar el derecho de defensa al inculpado? Aunque sea verdad que la sociedad está interesada en que se sancionen los delitos cometidos por los servidores públicos, también lo está en que se respete el Estado de Derecho en su conjunto. Si el Poder Judicial Federal renuncia a los controles de constitucionalidad y legalidad durante el procedimiento, los abusos derivados de las pasiones políticas que ya de por sí existen en estos casos, no tendrán ningún freno. La intención del Constituyente, es justamente que la resolución de fondo y definitiva del procedimiento, emitida en un proceso jurisdiccional por un órgano político, opere como decisión de última instancia y no sea revisable por el Poder Judicial, pero ello, no implica que durante el procedimiento se carezca de controles de legalidad y constítucíonalidad."
17.10. El fuero presidencial La regulación del fuero aplicable al Presidente de la República está dispersa entre los arts. 108, 110 Y111. La inmunidad relativa en materia penal dispuesta constitucionalmente para el Presidente, es más amplia que para cualquier otro servidor público ya que sólo puede ser acusado por "traición a la patria': que no constituye un concepto genérico susceptible de llenarse con cualquier contenido, sino que alude a un delito especificamente tipificado en el arto 123 del Código PenalFederal. También sería posible procesarlo por "delitos graves del orden común': El alcance de esta expresión no ha sido determinado de manera absoluta por la doctrina constitucional en relación Conel Presidente. Felipe Tena Ramírez planteó en algún momento, la idea de que solamente los delitos que mencionaba el arto 22 constitucional como susceptibles de dar 'lugar a la pena de muerte antes de que ésta
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Desde décadasatrás la Suprema Cortede Justicia había distinguidomuybien entrela inatacabilidad de las resoluciones que recayeran al fondo del asunto, de las procedimentales; así, por ejemplo, en 1923 en el amparo promovido por Francisco J! Múgica, nuestro máximo Tribunal resolvió a favor del quejoso por considerar que se violaban garantías individuales si ante el Gran Jurado no era debidamente oído en su defensa (Semanario Judicial de la Federación; t. XIII, pág. 839). En 19291a Suprema Corte resolvió que si los procedimientos ante el Gran Jurado "no se ajusta a los preceptos del artículo 20 constitucional y a las disposiciones especiales que normen el funcionamiento del Gran Jurado. con ello se violan las garantías del citado precepto. pues aunque las diligencias no constituyen un juicio criminal. propiamente dicho. para el efecto de hacer efectivas las garantías del acusado, debe asimilarse el antejuicio tramitado por la comisión Instructora del Gran Jurado, al enjuiciamiento penal" (t. XXVI. pág. 1573). Todavía en 1989 en la revisión promovida en el juicio de amparo 684/89 por Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, el Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, estableció que una resolución expedida por acuerdo del presidente de la Cámara que declara improcedente la tramitación de una denuncia de hechos en materia de juicio polltico, no tiene el carácterdedennitiva y, por tanto, adm\t\6 \0.})1:'!~\.\)\.\\.ó.'O.ó. 0.'<:. \.'ffi.'PU%naT\a por vía de amparo.
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se aboliera, podrían estimarse graves para los efectos del enjuiciamiento del depositario del Poder Ejecutivo. El concepto delito grave adquirió rango constitucional desde la reforma al arto 20 de 1993, que lo definió como aquel que no permitía la libertad bajo caución, pero la ley secundaria ha especificado cuáles son los delitos graves. Lo cierto es que un espectro tan amplio no estaba en la mente del constituyente, por e! contrario, su propósito era restringir las posibles causas de enjuiciamiento al Presidente. Empero, la lógica jurídica conduce a la consideración de que cualquier delito calificado como grave encuadra en la posibilidad prevista en el texto del art. 108 de la Constitución. Ahora bien, el art. 111 remite al procedimiento del juicio político previsto en el art 110, en e! cual la Cámara de Diputados actúa como órgano acusador y el Senado como jurado de sentencia. Aunque la legislación secundaria, no es precisa en torno a la manera de configurar la acusación contra e! Presidente, debe entenderse que el procedimiento es el mismo que para el juiciopolítico, con la diferencia de que el Poder Legislativo se convierte en el escenario de un proceso judicial penal en toda forma; de manera que la Cámara de Diputados, siguiendo con total rigor el procedimiento penal a través de la Sección Instructora, debe configurar los elementos para el ejercicio de la acción penal y ejercitarla formalmente ante la Cámara de Senadores. Ésta, con base en el proceso establecido para el juicio político, dando al inculpado su derecho de audiencia y defensa, debe absolver o condenar y en esta última hipótesis determinar la pena correspondiente, siempre dentro de lo especificado en la ley penal aplicable. Su resolución se da en una única instancia y es inatacable. Un aspecto de gran trascendencia que merece nuestra atención es el de si eventualmente el Presidente de la República pudiera ser sometido a juicio político. La duda no es ociosa, pues en el debate político se ha llegado a plantear, sin profundizar en los aspectos teórico-constitucionales, que una interpretación de! contenido de los dos primeros párrafos de! art. 108 pudiese conducir a la conclusión de que tal posibilidad existe. El razonamiento parte de la prescripción genérica que rige para todo el Título Cuarto, según la cual sus disposiciones le son aplicables a "toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal': Si tomamos en cuenta que el legislador ha considerado, según el texto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que la Presidencia de la República forma parte de dicha administración, cabria argumentar que el Presidente de la República, aunque no se le mencione expresamente, es un servidor público más y en todo caso sólo se le debe distinguir de otros en la medida que disposiciones constitucionales expresas, así lo determinen. Tal es e! caso del párrafo segundo del art. 108,el cual prevé que el Presidente de la República sólo puede ser acusado "durante el tiempo de su encargo" por traición a la patria o delitos graves del orden común. Por tanto, es claro que concluida su responsabilidad puede ser perseguido penalmente por.cualquier otro delito cometido en cualquier tiempo, salvo que se encuentre prescrito. La cuestión a debate es si puede estimarse
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procedente una acusación de juicio político tendiente a inhabilítarlo para el ejercicio de cualquier cargo público, después de que ha abandonado la Presidencia y antes de que transcurra el año señalado para la prescripción en materia de juicio político en el art. 114 constitucional. Podría argumentarse que la hipótesis es análoga a la que opera en el ámbito penal. I Sin embargo, debe considerarse que el régimen especificado para el juicio político está claramente delimitado en el art. 110 a los funcionarios que ahí se enumeran y a los previstos en otros artículos constitucionales ya indicados. El hecho de que la referencia al universo de servidores públicos, hecha en el párrafo primero del art. 108, abarque a un gran número de ellos entre los cuales podría admitirse que se encuentra el propio Presidente de la República, incluso por su condición de representante popular, no autoriza la interpretación extensiva que haga posible someterlo a juicio político una vez concluido su mandato. Ello, sólo sería posible si se modificara la Constitución para incluirlo en la lista del arto 110, lo cual no me parece recomendable en razón de la naturaleza del régimen presidencial, ya que si durante el periodo para el que fue electo se permitiera su procesamiento político, la naturaleza del citado régimen cambiaría en esencia y se convertiría de hecho en parlamentario, pues el Congreso podría destituirlo prácticamente sin demostrar la ilicitud de su conducta, dada la vaguedad de las causales que permiten la apertura de un juicio político; y la pretensión de inhabilitarlo una vez concluido su periodo sólo daría lugar a persecuciones políticas muy probablemente con intenciones electorales, por las que ya ha transitado el país, las cuales tienden a agudizar y perpetuar los conflictos.
17.11. La licencia y el fuero El art. 112 establece que "no se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos, a que hace referencia el párrafo primero del art. 111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo. Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por el art. 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto". Desde el punto de vista interpretativo, el principal problema que suscita este texto es si el otorgamiento de una licencia al servidor público con fuero lo despoja automáticamente del mismo. En apariencia, su lectura no debería dejar lugar a dudas, pero en el pasado, a la luz de las disposiciones constitucionales originalmente plasmadas en el título relativo a las responsabilidades de los funcionarios, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ~ostuvo un criterio basado en una concepción teórica opuesta por completo. En una célebre resolución emitida en 1946 expuso de monere un tanto confusa] que el otorgamiento de una licencia a dínutadcs <\ue la habían solícitado justamente para someterse a un proceso penal, en virtud de las
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imputaciones que se les formulaban, no les privaba de! fuero adscrito a su función representativa. Esta interpretación fue enmendada por la reforma constitucional de 1982 en cuya exposición de motivos se lee que el propósito de la modificación era establecer "con claridad que los servidores públicos con esa protección constitucional debida para e! adecuado desempeño de su encargo, no disfrutarán de ella cuando estén separados de su empleo, cargo o comisión". Ese era prácticamente el objetivo central del cambio de redacción de este precepto. José de Jesús Orozco Enríquez al referirse a este tema afirma: De este modo, ha quedado superado el criterio sustentado en alguna ocasión por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que el "fuero" . no era renunciable por tratarse de "una prerrogativa parlamentaria de orden público",conforme al cual se llegó a considerar que el disfrute de una licencia no suspendía la vigencia de la prerrogativa al "fuero" (véase, por ejemplo, las ejecutorias relativas a Carlos A. Madrazo, y Ioffre Sacramento, Semanario Judicial
de la Federación, quinta época, respectivamente, t. LXXXVII, pp.1877-1884, Y t. LXXXVlll pp. 325-329J. En relación con esteúltimo criterio judicial, se estima que no puede ser alegado en la actualidad, ya que el texto constitucional en que la ejecutoria respectiva se basó se encuentra derogado, en tanto que existe disposición constitucional expresa que prescribe lo contrario."
Es verdad que la redacción del párrafo primero del art, 112 no es suficientemente precisa, pues parece que se alude a delitos cometidos sólo durante el tiempo en que e! servidor público esté separado del empleo y no antes, pero ello, es absurdo a la luz del contenido de la exposición de motivos, ya que equivaldría a decir que el ex funcionario tiene fuero, aunque ya no desempeñe el cargo, por cualquier delito cometido como funcionario o aun antes de serlo y que solamente queda desprotegido respecto de conductas delictivas cometidas después de su separación de! cargo. La interpretación correcta consiste en captar el sentido de lo que buscaba la reforma: sustituir la interpretación previa de la Suprema Corte a fin de que la separación "temporal" de! cargo -pues dice "durante e! tiempo" - produzca el retiro de la inmunidad relativa que e! fuero otorga. Ese criterio fue seguido en 1994 por la Cámara de Diputados en e! célebre caso de la supuesta licencia solicitada mediante e! envío de un fax, por e! entonces diputado Manue! Muñoz Rocha, presuntamente implicado en un homicidio. Empero, en una incomprensible decisión, la Cámara varió su interpretación recuperando el antiguo criterio jurisprudencial de 1946, ya superado por el vigente
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José de Jesús Orozco Enríquez, "Régimen constitucional de responsabilidades de los servidores públicos': en Las responsabilidades de los servidores públicos, uNAM-Manuel Porrúa, México, 1984, págs. 109 a 129.
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texto del art. 112, yen 2004 en el caso del desafuero de René Bejarano, entonces diputado con licencia a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, decidió seguirle un juicio de desafuero a pesar de encontrarse separado de su encargo. He sostenido que este asunto debe considerarse definitivamente resuelto por la reforma de 1982, puesto que el propósito de esta disposición fue borrar cualquier duda acerca de que la separación del cargo, así sea temporal, priva del fuero. Para interpretarla debemos percatarnos de que no alude a la cesación en el empleo público, cuando éste se deja de ,desempeñar por completo, como cuando concluye el plazo de la función correspondiente por terminar los periodos para los que son electos los legisladores, o el tiempo para el que es designado un ministro de la Suprema Corte de Justicia o con motivo de la remoción o la renuncia a un cargo. De manera que esta separación supone el tiempo en el que por una licencia o por algún otro motivo, el funcionario que tiene el cargo se separa de él
temporalmente." La interpretación según la cual la:licencia o cualquier otra forma de separación temporal priva del fuero, se refuerza con la lectura del párrafo segundo del arto 112 en el que se indica cómo proceder cuando el funcionario regresa al cargo del cual se había separado de forma temporal o asume otro provisto de fuero. Al decir que en tales circunstancias se procederá "de acuerdo con lo dispuesto" en el arto 111, queda en mayor evidencia mediante la interpretación a contrario sensu que en tanto esté separado del cargo, no se aplica el artículo que contiene las disposiciones relativas a los servidores que tienen fuero, precisamente porque quien se separa del cargo de manera temporal deja de tenerlo.
17.12. Regulación constitucional de la responsabilidad administrativa Las bases constitucionales de la responsabilidad administrativa las encontramos en los arts. 113 y 134. El primero de ellos señala: Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad. honradez, lealtad. imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones. empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones. además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus
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Eduardo Andrade Sánchez, Eldesafuero en el sistemaconstitucional mexicano, op. cit.
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actos u omisiones a que se refierela frace. III del arto 109,pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados:'
Para efectos de la exigencia de este tipo de responsabilidad opera la LFRASP yen algunos aspectos resulta aplicable la LFRSP, com,? ya lo comentamos anteriormente en este mismo capítulo. El art. 134 fija los príncípios generales que rigen la actuación de los servidores públicos en el desempeño de su actividad administrativa en los términos siguientes: Los recursos económicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública, para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad,financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, los procedimientos, las reglas, los requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado. El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo. Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de la Constitución. Los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, así
corno del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir~en la equidad de la competencia entre los partidos
políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias yentidades de la administración pública y cualquier otro ente de tos tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos. educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
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Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
17.13. La responsabilidad patrimonial del Estado El párrafo último del art. 1ndispone: "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes:' Este tipo de responsabilidad es de naturaleza diferente a la que analizamos en los párrafos anteriores, pues no se exige de los servidores públicos en particular como individuos, sino de la institución estatal como tal, derivada de una actividad administrativa que se haya desviado de la regularidad entendida como el apego tanto a ley como a la normatividad aplicable a la administración en su conjunto. Independientemente de la posible responsabilidad de un servidor público, el Estado tiene que responder de los daños causados a los particulares. Este concepto se incorporó a nuestro régimen constitucional por la reforma del 14 de junio de 2002. Alvaro Castro Estrada sostiene que "elprincipio cardinal en el que descansa la institución de la responsabilidad patrimonial [... J no será más la culpa o ilicitud de la actuación administrativa del Estado o sus agentes, sino el derecho a la integridad patrimonial de los particulares, que da base de justificación a la indemnización debida cuando se ha producido una lesión en los bienes o derechos del individuo que no tenia la obligación jurídica de soportar'." Por eso se trata de una responsabilidad objetiva, la cual surge del hecho mismo, "objetivo", de que se ha producido un menoscabo en el patrimonio del particular. Un ejemplo clásico es el del automóvil que sufre un daño por un bache no señalizado en una via pública. La circunstancia como tal, al margen de quién tuviera la obligación de tomar las medidas prev\,ntivas o correctivas, origina el daño que el particular no tenía la obligación de admitir y en consecuencia aparece para el Estado la obligación de repararlo." La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada el 31 de diciembre de 2004, desarrolla los principios constitucionales en esta materia. De acuerdo con su art. 2°, los sujetos obligados son los entes públicos federales, entendiendo por tales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucio-
,'-----Álvaro Castro Estrada en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. XIX, 7a. ed., Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, 2006, comentario
15 Véase
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al art. 113. Para una visión amplia de este tema cOflsúJtese A1varo Castro del Estado, Porrúa, México, 1997.
Estro.do., Rts?{'¡n'S.uhi.ti.do.d po.hhnonial
EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES
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nales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. El arl. 4. de esta ley incorpora también la posible cobertura de perjuicios y no sólo de daños, especificando que unos y otros de carácter material podrán incluir tanto los personales como los morales, pero habrán de ser "reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población" Se prevé también que el monto de la indemnización que 'deban cubrir los entes públicos federales por daños y perjuicios materiales, se calculará de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, debiéndose tomar en consideración los valores comerciales o de mercado. El arto 18 de la citada ley determina que el procedimiento se efectuará a petición de parte interesada, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Un requisito indispensable para que los particulares obtengan la indemnización es probar fehacientemente la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado.
17.14. La prescripción en materia de responsabilidades Esta institución jurídica consiste, en términos genéricos, en un medio de adquirir bienes o de librarse de obligaciones, mediante el transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas en la ley. Cuando el término se refiere a la adquisición de bienes se denomina prescripción adquisitiva; cuando, en cambio, alude a la liberación de obligaciones se le conoce como prescripción extintiva. Los instrumentos derivados del estudio de la prescripción en materia penal, resultan útiles a fin de entender el sentido genérico de la prescripción de una acción pública para exigir responsabilidades. En dicho ámbito suele distinguirse entre la prescripción que extingue la posibilidad de ejercitar la acción y la que impide hacer cumplir la pena impuesta. Según la teoría de la prescripción de la acción penal, esta prescripción consiste en la extinción de lo que se denomina pretensión punitiva. Esto significa la desaparición de la posibilidad de imponer un castigo a quien ha infringido la ley. Así, se entiende fácilmente que es posible englobar la prescripción sancionadora como género que de manera específica se manifiesta en el ámbito de la responsabilidad política, penal o administrativa. La responsabiJidad política, COmO ha sido explicada en el arto 109, es exigible a partir de la promoción hecha por cualqui~r ciudadano, por supuesto, durante el tiempo en que el funcionario desempeña el cargo y, una vez que lo ha dejado, el tíempo de prescripción es de un año a partir de que cesó en el desempeño del mismo; el año debe empezar a contarse a partir del momento de la separación de su encomienda,
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aun si ocurre por una licencia, y no de la conclusión de! periodo constitucional para el que hubiere sido electo. Por otro lado, si e! procedimiento para exigir la responsabilidad política empieza dentro de! tiempo constitucionalmente previsto, la autoridad dispone de un año a partir de tal inicio para desahogado en su totalidad, ya que las sanciones sólo pueden aplicarse durante ese plazo. En cuanto a la responsabilidad penal, la Constitución remite a los plazos de prescripción consignados en la ley, estableciendo tajantemente que tales plazos nunca podrán ser menores de tres años.' Respecto a la prescripción de las sanciones administrativas, a las que alude el párrafo tercero del art. 114, la LFRASP establece tres años, contados a partir de! día siguiente en que se hubieren cometido las infracciones o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo. En el caso de infracciones graves definidas en la propia ley, e! plazo se amplía a cinco años. En cuanto a la materia indica que e! derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, que se computará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrímonial o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, e! plazo de prescripción será de dos años.
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lndtee onomóstico
Adams, Iohn, 107 Alcacer, 295 Alemán, Miguel, 306, 419 Allende, Ignacio, 40 Alvarez, Juan N., 55 Alvarez, Leonardo, 477 Anasaki, M., IOn' Andrade Sánchez, Eduardo, 135-136 Apodaca, Virrey, 33 Aristóteles, 30-4, 89, 95-96, 295 Arriaga, Ponciano, 55, 57. 112 Arteaga Nava, Elisur, 3000 Ávila Camacho, Manuel, 397 Barquín Alvarez, Manuel, 166, 445
Barrera, Bulogío, 112 Batres, Martí, 226 Bejarano, René, 250, 539, 546 Bidart Campos, 70 Biscaretti di Rufia, Paolo, 89-90, 96 Blackstone, Wlllíam, 107 Blair, Tony, 3050 Bodino, Juan, 80, 106, 111-112 Burgoa, Ignacio, 322 Calderón Hinojosa, Felipe, 226, 300, 323 Calleja, virrey, 33 Calles, Plutarco Elías, 298, 308 Carbonell, Miguel, 68
Cárdenas, Lázaro, 298 Cárdenas So1órzano, Cuauhtémoc, 542n Carlos 1, 20
1
Carlos IV, 108 Carpízo, Jorge, 96-97, 103, 277, 323 Carranza, Venustiano, 59, 176n, 298, 324 Casar, María Amparo, 298 Castro Estrada, Alvaro, 548
Clístenes, 3 Comonfort, Ignacio, 55, 57, 306 Cromwell, Oliverio, 20 D'Alembert,12 De Amparan, José, 112 De la Garza y Ballesteros, Lázaro, 56 De la Madrid Hurtado, Miguel, 530 De Vitoria, Francisco, 106 Del Riego, Rafael, 20, 44 Díaz, Porfirio, 83, 305 Díderot, Denis, 12 Dracón,3 Duverger, Maurice, 100 Easton, David, 505 Bbrard, Marcelo, 467 Bcheverrfa, Luis, 306 Eduardo I, 7 Eduardo I1I, 7, 526 Engels, Federico, 494 Espinosa de los Monteros, Carlos, 52 Fernández Ruiz, Jorge, 484 Fernández Segado, Francisco, 23, 66 Fernando 11,117 Fernando VII, 20, 33, 38, 41, 44, 108-109 Perrajolí, Luigí, 76-77
La letra n indica que la referencia al autor está en una nota a pie de página.
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ÍNDICE ONOMÁSTICO
Fix-Zamudío, Héctor, 383 Fax, Vicente, 147,2480,266,299,302,325,386, 467,539
García Segura,José, 437 Góngora Pimentel, Genaro, 2560 González, Felipe, 3050 Grangé, lean, 169-170 Guerrero, Vicente, 44, 110 Guridi,295 Haberle, Peter; 21> 113 Hallivis Pelayo, 77 Heller, Herman, 106 Hidalgo y Costilla, Miguel, 38, 40, 108-109 Hobbes, Thomas, 107 Huerta, Victoriano, 233, 277, 306-307
Iglesias, JoséMaría, 55 Isabel 1, 117 Iturbide, Agustín de, 44, 83, 110, 30S Iellinek, Georg, 6, 87, 107, 380, 428 Juan Carlos 1, 21 Juan sin Tierra, 7, 20,120 Iuérez, Benito, 55, 57-58, 119,305-306 Kelsen, Hans, 8-9, 25, 223, 380,427 La Salle, Fernando, 29 Laband,428 Lascuráin, Pedro, 305, 307 Leibholz, Gerhardt, 82
Lenio,494 Locke, [ohn, 4, 107 Loewenstein, Karl, IOn, 19, 30-31 López Obrador, Andrés Manuel, 302n, 386, 468, 523,539 López Portillo. José. 530 López Rayón, Ignacio, 38, 108 Luis XIV, 88 Luis XVI, 11 Madero, Francisco r., 83, 277, 305-306 Mainwaring, 96 Maquiavelo, Nicolás, 88 María Cristina de Barbón, 20 Marshall, Iohn, 380 Martínez Bullé Goyri, Víctor Manuel, 300n Marx, Carlos. 494 Mastías, lean, 169-170 Maximiliano de Habsburgo, 277 Merino Merchán, José Fernando, 87 Montes, Ezequiel, 56 Montesquieu, 4,12,81,127 Mora-Donatto, Cecilia, 245 MoreJos y Pavón, José María, 39-41, 80, 108-110 MueJJeT, Dennis C, ) D:J
Muñoz Ledo, Manuel, 52 Muñoz Rocha, Manuel, 545 Múgica, Francisco J., 542n Napoleón 1, 108 Nixon, Richard, 102, 310 Obregón. Alvaro, 61, 83, 305 Ocampo, Melchor, 55 O'Donojú, Juan, 44 Olmedo, Raúl, 406 Orozco Enríquez, José de Jesús, 545 Ortiz Rubio, Pascual, 310 Otero, Mariano, 52, 54, 207, 528 Pérez de León, Enrique, 322 Pérez-Ugena Coromina, María, 87 Pino Suárez, José María, 306 Pinochet, Augusto, 79 Pío IX, 55-56, 277 Platón, 40, 95-96 Polibio,295 Portes Gil, Emilio, 308 Quiroz Acosta, Enrique, 79, 436, 536 Rejón, Manuel Crescencio, 382 Robespierre, Maximilien de, 12 Rodríguez, Abelardo L., 308 Roosevelt, Frank1in D., 16, 304n Roualx, Pastor, 428 Rousseau, Juan Iacobo, 4,12,80,107, 109-lIO Rubio Llorente, 23 Ruiz Cortines, Adolfo, 419 Sagüés, Néstor Pedro, 67, 70 Salinas de Gortari, Carlos, 17,58,63, lIS, 277, 302, 306,495 Santa Anna, Antonio López de. 53-55, 305 Sartori, Giovanni, 101 Sayeg Helú, Jorge, 295 Shugart,96 Sieyes, Emmanuel-Ioseph, 109-110 Smith, Adam, 504 Salón, 3 Suérez, Francisco, 106 Tena Ramirez, Felipe, 14, 33, 39, 108, 297,440.542 Thatcher, Margaret, 3050 Valadés, Diego, 5 Valencia Carmona, Salvador, 81, 484 Venegas, virrey, 33 Vera Santos, José Manuel, 87 Víctor Manuel III, 437 Voltaire, 12 Washington, George, 11 Zarco, Francisco, 55n, 112 Zedilla, Ernesto, 347
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TIndUce QnQl¡~~co
"Abrir sesiones'; 225 Abrogación de leyes, 271 Acción de inconstitucionalidad, 392-395 Acta, 241 Actor. Véase Demandante Acuerdos parlamentarios, 245, 259 Administración pública, 312 centralizada, 312 del Distrito Federal, 469 dependencias de la, 313 Federal, 312 jefatura de la, 312 paraestatal,312 Afiliación corporativa, 137 Amparo,382-384 contra leyes, 383 directo o uniínstancíal, 385-386 indirecto o biinstancial, 385-386 juicio de, 85, 382-385 principios en materia de, 384-385 Anticonstitucionalidad,395-396 Año legislativo, 230 Apelación, recurso de, 363 Aprobación, 318 Áreas estratégicas, 502-503 prioritarias, 502 Aristocracia, 95 Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 462-463 facultades de la, 463-465 integración de la, 462 Asuntos fundamentales del Estado, 21-22 Auditoría Superior de la Federación, 329-330, 487 Autofinanciamiento de los partidos políticos, 140-141 Autonomía, 326
de los organismos públicos, 154 de los órganos estatales, 154 municipal, 84 orgánica excepcional, 81-82 Autoridad(es) del Distrito federal, 461 judicial, 461 electoral(es) administrativa, 154 control de actos y resoluciones de las, 361-362 intermedia(s),476-477 prohibición de, 476 Ayuntamiento(s),474 competencia del, 475-476 declaración de desaparición de un, 481-482 elección de, 478-479 integrantes del, 474-475 suspensión de, 481 Bancadas, 240 Bancas, 240 Banco de México, 327-328 Bases orgánicas de 1834,53 Beneficio popular, 85 Bicamarismo, 165 antecedentes, 168 imperfecto, 171 perfecto, 171 ventajas, 166-168 Bienes de dominio privado, 473, 486 público, 473, 486 Bloque de constitucionalidad, 301, 381-382, 442 Cabecera municipal, 472 Calificación de la elección presidencial, 359-361
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DERECHO CONSTITUCIONAL
Cámara(s) Alta, 171-172 Baja, 171-172 de Diputados, 165 atribuciones exclusivas de la, 291 integración de la, 187-189 miembros de la, 225 de origen, 258, 261 de Senadores, 165 atribuciones exclusivas de la, 291 integración de la, 200-204
miembros de la, 225 representación proporcional en la, desventajas, 206, 208 interacción entre las, 269-270 primera(s), 168, 171-172 quórum para las, 224-228 revisora, 261 segunda(s), 168-170 requisitos, 169 Campañas electorales, 153 Capítulo económico de las constituciones contemporáneas, 27-28 Cartera, 97 Catastro municipal, 473 Censura, voto de, 98 Certeza, 134 Certidumbre, principio de mayor, 227 Certificado de nacionalidad mexicana. 409 Círcunscrlpcíónfes) plurinomínalfes), 190 Ciudadanía, 419 derechos de, 419 pérdida y suspensión de la, 422-423 Ciudadano permisos al, 423-425 requisitos, 419-422 Clases sociales, 500 Cláusula de gobernabilidad, 463 Codificación de las normas constitucionales, 9-13 Cohabitación, 104 Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional, 74-75 Comisión(es),237 de plena capacidad legislativa. Véase Comisiones legislativas plenas definición, 237 legislativas plenas, 238 metropolitanas, 471 Nacional de los Derechos Humanos, 328-329 ordinarias, 238 Permanente, 165,238,245-246 funciones, 246 Competencia en el sistema federal, distribución de, 447-448
libre, 512-513
Comunidad(es) autónomas, 92 política, 124 Concejo municipal, 483 Concesión, 434 Concurrencia de facultades, 448 libre. Véase Libre competencia Confederación, 93, 445 Conferencia, 270 para la dirección y programación de los trabajos legislativos, 237 Confianza cuestión de, 98 voto de, 99 Congreso(s), 233. Véanse también Congreso de la Unión y Congreso General de la Unión, 165. Véanse también Congreso y Congreso General como asamblea única, 172-175 facultades del, 253, 271 administrativas, 291 de control, 284-285 de nombramiento, 290 económico-financiera, 279-284 implícitas, 292-293 jurisdiccionales, 290 legislativas, 271-277 políticas, 286-289 estructura del, 236-238 funcionamiento del, 238-239 General, 165-166. Véanse también Congreso y Congreso de la Unión locales. Véase Legislaturas locales lugar donde reside el, 234 regulación jurídica del, 236 resoluciones del, 253-255 votación(es) en el, 244 económica, 244 nominal,244 por cédula, 245 Consejería Jurídica, 313-314 Consejero(s),348-350 electorales, 155-156 presidente del IFE, 155 requisitos, 349 Consejo(s) de la Judicatura Federal,347-348 fundones del, 350-351 integración del, 348 en los estados, 351 General del IFE, 155-158 Constancia de mayoría, 192 Constítucíóníes), 1, 124
apostólica, 2
íNDICE ANALÍTICO
carácter de la fundamental, 74 normativo, 19, 66-69 como conjunto de normas, 4-5 como organización del gobierno, 3-4 contemporáneas. capítulo económico de las, 27-28 defensa de la, 377-378 definiciones, 1-2. 5 escrita(s), 13 estatales, 457-458 flexible(s), 15, 18, 399,460 formal, 8 impuesta, 20 inviolabilidad de la. Véase Inviolabilidad constitucional jurídica y realidad política, 29-30 jurídico-política de un Estado. 1-2 material, 8 mexicana modelo económico de la, 495-504 principios que rigen a la formales, 65 materiales. 65. 79 no escritas, 13 nominal, 30 normativa, 30 pactada, 20-21 parte de la dogmática, 22-23 orgánica, 22-23 reforma total de la, 401-402 reformabilidad de la, 16-18,399-403 por vía consuetudinaria, 18 jurisdiccional, 18 legislativa. 18 rígidas, 15, 18, 399. 460 semántica, 31 supremacía de la. Véase Supremacía constitucional usos contrarios a la, 19 y tratados internacionales, 71-73 Constitucionalidad bloque de, 301, 381-382, 442 control de, 71, 378 clasificación, 378 de actos y resoluciones de las autoridades electorales, 361-365 en México, 382 judicial. 379 jurisdiccional concentrado, 379-380 difuso. 379-381 mixto, 379
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político. 379 posterior o correctivo, 378 previo o preventivo, 378 sistema de, 78 presunción de, 75 Constítucionalísmo, 9, 19 antecedentes, 5-8 británico, 5-7 contemporáneo, normas supremas en el, 9 esencia del, 12 finalidad, 19 liberal, 19 mexicano, 527 principios del, 19 Contenido democrático, principio de mayor, 227, 232 Contraloría General del IFe, 158-159 Contribuciones de mejoras, 485 Control de constitucionalidad, 71, 378 clasificación, 378 de actos y resoluciones de las autoridades electorales, 361-365 en México, 382 judicial, 379 jurisdiccional concentrado, 379-'380 difuso, 379-381 mixto. 379 político, 379 posterior o correctivo, 378 previo o preventivo, 378 sistema de, 78 Controversia(s) constitucional(es), 337, 387, 392 partes que intervienen en una, 388-391 sentencias por, 392 Conurbación, 474 Cuenta pública municipal, 487 Cuestión de confianza, 98 Curules, 240 Declaración de desaparición de un ayuntamiento, 481-482 de procedencia, 531, 536. Véase también Desafuero Decreto(s), 253, 261-262 características, 254 iniciativas de, 259 promulgatorio, 253 Defensa de la Constitución, 377-378 Delegaciones en el Distrito Federal, 469 Delito(s) común(es),529-530 de oficio, 529 grave, 543 oficial(es),529-530 Demagogia, 95
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Demanda, 391 Demandado(s),390-391 Demandantes, 388 Democracia, 82, 95, 499, 506 clásica u occidental, Estado de, 89 constitucional, 96 directa, 260 representativa, 82 Derecho(s) constitucional, 21- 22 modelo económico en el, 493 de ciudadanía, 419 de iniciativa, 257-258 de planeacíón, 505 de preferencia de los mexicanos sobre los extranjeros, 416 de sangre. Véase Ius sanguinis de suelo. Véase Ius soli del trabajo, 513 Estado Social de, 494, 498 fundamentales, 23, 26 humanos, 26 protección de los, 19, 85 público(s), 5 subjetivos, 26 Derogación de leyes, 270-271 Desafuero, 537. Véase también Declaración de procedencia juicio de, 537-541 Desarrollo constitucional mexicano, 33-63 económico nacional, 501-504 nacional, 497-498, 501 sistema de planeación del, 506-507 Destitución del servidor público, 533 Deuda municipal, 479 Dictámenes, 242 Dieta, 247 Dignidad, 510-511 Diputaciones, 258 Diputados Cámara de, 165 atribuciones exclusivas de la, 291 integración de la, 187-189 miembros de la, 225 de partido, 192 de representación proporcional, 191 distribución de, 192-193 elección de, 183 por representación proporcional, 191192 loca1(e,),454 en el Distrito Federal, requisitos, 463 requisitos, 175-183 Discusiones, 243 Disolución del parlamento, 99
Disposiciones gubernativas regionales, 28 Distrito, juzgados de, 335 Distrito Federal, 430, 458-460 administración pública del, 469 Asamblea Legislativa del, 462-463 facultades de la, 463-465 integración de la, 462 atribuciones del Ejecutivo Federal en el, 470-471 autoridad(es) del, 461 judicial, 461 delegaciones en el, 469 diputado local en el, requisitos, 463 función judicial en el, 469-470 Jefe de Gobierno del, 462, 465 facultades del, 466-467 remoción del, 468-469 requisitos, 465 sustitución del, 468 Ministerio Público en el, 472 prohibiciones al, 472 Distritos electorales, 189 uninominales, 190 División de poderes, 19,81,127 excepciones de la, 127-129 Documentos básicos de los partidos políticos, 136 Dominíum, 428 Economía mixta, 502 nacional, protección de la, 514-515 sector público de la, 501- 502 Ejecutivo, 312. Véase también Poder Ejecutivo denominación constitucional del, 296 dual, 100 facultad reglamentaria del, 297 Federal en el Distrito Federal, atribuciones del, 470-471 fuerte, 298 unípersonalídad del, 295-296 "Ejercer el cargo': 225 Elección(es) autenticidad de la, 132 . de ayuntamientos, 478-479 de diputados, 183 por representación proporcional, 191-192 de senadores, 183 del Presidente de la República, 300-301 importancia en el sistema constitucional, l3l libertad de la, 132 municipales no reelección en las, 478, 480 partidos políticos en las, 479 suplencia en las, 478
I
ÍNDICE ANALÍTICO
periodicidad de la, 132 popular representantes de, 522-523 servidores públicos de, 523 por insaculación, 470 presidencial calificación de la, 359-361 impugnaciones de la, 360-361 Elegibilidad, requisitos de, 479-480 negativos, 479 positivos, 478 Entidad(es) federativa(s), 430 Equidad, 135 social, 503 tributaria, 418 Escaños, 240 Espacio aéreo sobre el territorio nacional, 438-439 Estadofs), 87,116,427,430,497 asuntos fundamentales del, 21-22 autonómico, 92-93 autoritario, 90 Benefactor, 494 como rector del desarrollo, funciones del, 500-501 confederado. Véase Confederación conflicto de preeminencia teórica entre Federación y, 439, 441 Consejos de la Judicatura en los. 351 Constitución jurídico-política de un, 1-2 de democracia clásica u occidental, 89 definiciones. 87 del Valle de México, 460 elementos del, 87 en vía de desarrollo. 90 federal,91-92 forma(s) de, 88, 114 contemporáneas, 89-90 según la distribución territorial del poder, 90 función jurisdiccional del, 333-334, 489 jefe de, 99-100 legislación de los, en materia electoral, 455456 paridad representativa de los, 208-216 principios fundamentales del, 23-24 rectoría del, 497-501 regulación federal sobre los, 450-457 representación proporcional de los, 208-216 responsabilidad patrimonial del, 548-549 secretarías de, 312-313 titulares de las, 314 secretarios de, 312. 314 requisitos, 314 Social de Derecho, 494, 498 socialista, 89-90, 494 supranacional,93-94
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unitario o central, 90-91 y territorio. relación jurídica entre, 428 Estatuto de los ministros de la Suprema Corte, 346-347 Expropiación, 496 Extradición interna, 452 Extranjería, 425 Extranjero(s),425 condición de, 435-426 derecho de preferencia de los mexicanos sobre los, 416 pernicioso, 426 Extraterritorialidad,408 Factores reales de poder, 29-30 Facultad(es) coincidentes, 448 concurrencia de. 448-450 concurrentes. 448-450 implícitas, 14. 25 Federación, 445-446 partes de la, 447 y estados, conflicto de preeminencia teórica entre, 439-441 Federalismo. 82-83, 447 Financiamiento de los partidos políticos, 139-144 privado. 140 público, 140-141 Forma(s) de Estado, 88. 114 contemporáneas, 89-90 según la distribución territorial del poder, 90 y de gobierno en México, 105-106, 126-127 carácter democrático, 125 federal, 126 popular. 125-126 representativo, 120-125 de gobierno, 88, 114 clasificación antigua, 95-96 contemporáneas. 96 Fórmula electoral, 194-195 Fuero(s), 247-248, 520, 524-525, 537-538 constitucional. 536 de los legisladores, 248-249 municipales. 5-6 presidencial, 542-544 territoriales, 6 y licencia, 544-546 Función(es) ejecutiva, 296-297 judicial en el Distrito Federal, 469-470 jurisdiccional, 333, 347, 372 del Estado, 333-334,489
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DERECHO CONSTITUCIONAL
públícaís) incompatibilidades de las, 249-250
normas controladoras de la, 26 municipal(es) administrativas, 490 jurisdiccional, 489-490 Gabinete, 97, 314 Ampliado, 314 Legal, 314
Garantía(s) de legalidad, 69 grupales,26-27 individuales, 26
suspensión de, 396-399 institucionales, 23 sociales, 27 suspensión de, 378
Garantismo,75-77 Gobernabilidad, cláusula de, 436 Gobernadores, 453 requisitos, 453 Gobierno, 497 Constitución como organización del, 3-4 de la República, 501-502 del Distrito Federal, Jefe de, 462, 465 facultades del, 466-467 remoción del, 468-469 requisitos, 465 sustitución del, 468
federal,90 forma(s) de, 88,114 clasificación antigua, 95-96 contemporáneas, 96 jefe de, 99-100 municipal,474 niveles de, 387 órganos de, 237 popular, 450 representativo, 450 republicano, 450 Grupos, 500 parlamentarios, 239- 240 Hacienda municipal, 484-485 Heterocalificación, sistema de, 352-353 Iglesias, régimen jurídico de las, 277-279 Imparcialidad, 134 lmpartición de justicia, 334 Impeachment, 102,525-527 Imperium, 428 Impugnaciones de la elección presidencial, 360-361 en materia electoral, sistema de, 163 Inatacabilidad, 541-542 ülcompatibilidades de las funciones públicas,
249-250
Inconformidad, juicio de, 363 Inconstitucionalidad,395-396 acción de, 392-395 por omisión, 70 Independencia, 134 de la persecución penal, 84-85 Indulto, 322, 540 necesario, 540 Informe presidencial, 323-326 Inhabilitación del servidor público, 533-534 Iniciativa(s), 241, 256, 261 de decretos, 259 de leyfes), 257, 259 derecho de, 257-258 efectos, 258 popular, 260 Inmigrado, 425 Inmigrante, 425 Inmunidad constitucional, 536 absoluta, 248-249, 536 relativa, 249, 536 de jurisdicción, 408 Instituciones públicas de educación superior, 331 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 332 Federal Electoral (IFE), 154, 328 Consejo General del, 155-158 Contraloría General del, 158-159 funciones, 159-162 Nacional de Estadística y Geografía, 331 Interpretación constitucional,75 de leyes, 270-271 sistemática, 74 Interrupción de la jurisprudencia, 369-371 Inviolabilidad absoluta, 248-249 constitucional, 77-79, 115 Irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana, 414-415
Ius sanguinis,407-408 soli,407
Jefe de Estado, 99-100 de gobierno, 99-100 del Distrito Federal, 462, 465 facultades del, 466-467 remoción del, 468-469 requisitos, 465 susútucíon ael, 468 delegacional, 469
íNDICE ANALíTICO
Juicio de amparo, 85, 382- 385 de desafuero, 537-541 de inconformidad, 363 de residencia, 527 de revisión constitucional electoral, 363 político, 529-533 procedimiento del, 534-536 sanciones en el, 533-534 Junta de coordinación política, 237 Jurisdicción, inmunidad de, 408 Jurisprudencia, 366 interrupción de la, 369-371 obligatoriedad de la, 368 órganos facultados para sentar, 367-369 por contradicción, 366-367 por reiteración, 366-367 Justicia administrativa, 334 electoral, sistema de, 352 lmpartición de, 334 procuración de, 334 social, 508-509 Juzgados de Distrito, 335 Laicismo, 85 Legalidad, 134,510 garantía de, 69 Legislación, 262 de los estados en materia electoral, 455-456 en materia de nacionalidad, 426 Leglsladones) fuero de los, 248-249 mandatos del, 23 sanciones a los, 250-251 Legislaturafs), 233, 258 , estatales, 233 . Ley(es), 253-255 abrogación de, 271 amparo contra, 383 características, 253-254 derogación de, 270-271 iniciativa de, 257, 259 interpretación de, 270-271 reforma(s) de, 270-271 Liberalismo, 79 principios fundamentales del, 19 Libertad, 510 de la elección, 132 de nombramiento, 317 del voto, 133 municipal. Véase Autonomía municipal Libre competencia, 512-513 concurrencia. Véase Libre competencia mercado, 504
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Licencia, 249-250 jieta, 250 y fuero, 544-546 Liquidación de los partidos políticos, 144 Listas regionales, 191 Magistrados electorales, 354-356 Mandato(s) del legislador, 23 revocación del, 482-483 suspensión del, 482 Mayoría, 185 absoluta, 186, 243, 308 calificada, 186 clasificación, 185-186 constancia de, 192 simple o relativa, 185, 244 Medios de comunicación social, partidos políticos en los, 145-153 Mercado, libre, 504 Mesa directiva, 237 Método de supletoriedad, 489 Mexicanos derecho de preferencia de los, sobre los extranjeros, 416 obligaciones de los, 416-418 por nacimiento, cargos reservados a los, 410-412 por naturalización, 412 Ministerio Público, 372-375 en el Distrito Federal, 471 Ministro(s),97 de la Suprema Corte designación de los, 342-343 Estatuto de los, 346-347 requisitos, 343-346 instructor, 391 primer, 97, 99 Minuta(s), 242, 261 Modelo(s),493 económícofs) constitucional(es),493-494 de la Constitución mexicana, 495-504 definiciones, 493 en el Derecho constitucional, 493 liberal, 494 Monarquía, 88, 95 Movimiento constltucionalísta. Véase Constltucíonalísmo Municipio, 472 definición, 472 libre, 450 personalidad jurídica del, 483-484 teoría de la doble personalidad del, 484 y sus trabajadores, relación laboral entre el, 491 Mutación constitucional, 18
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DERECHO CONSTITUCIONAL
Nacimiento, 406 mexicanos por, cargos reservados a los, 410-412 nacionalidad por, 407 prueba de la, 409 Nación, 108, 113, 116-117
propiedad originaria de la, 81 Nacionalidad, 405-406, 420 criterios de atribución de, 406-409 de las personas morales, 409 prueba de la, 409 definición, 405 legislación en materia de, 426 mexicana certificado de, 409-410 írrenuncíabilídad de la, 414-415 por nacimiento, 407 prueba de la, 409 por naturalización, pérdida de la, 418 Naturalización, 406-407, 412 mexicanos por, 412 pérdida de la nacionalidad por, 418 privilegiada, 413-414 Neoliberalismo, 511 Niveles de gobierno, 387 No inmigrante, 425 No reelección, 83-84 absoluta, 304-306 en las elecciones municipales, 478, 480 Nombramiento, libertad de, 317 Norma(s),3 atributivas de competencia, 23 autoprotectoras, 28 comperenciales, 25-26 Constitución como conjunto de, 4-5 constitucionales, 9 clasificación, 24-29 codificación, 9-13 controladoras de la función pública, 26 dogmáticas, 23 económicas, 27-28 electorales, 24-25 esenciales, 24 federativas, 28 funcionales, 27 fundamental, 5 hipotética fundamental, 223-224 institucionales, 28 internacionales, 28 modificatorias, 29 orgánicas, 23-24 poblacionales,27 procesales, 28
programáticas, 24, 67
reglamentarias, 297 supremafs), 3, 8,13,71 en el constitucionalismo contemporáneo, 9 territoriales, 27 Normativídad constitucional, 8 Objetividad, 134 Obligatoriedad de la jurisprudencia, 368 Oficina de la Presidencia, 315 Oligarquía, 95 Ombudsman, 85, 328 Omisión inconstitucionalidad por, 70 legislativa, 70 Opiniones disidentes. Véase Votos particulares Orden del día, 241 jurídico constitucional, coherencia interpretativa del, 74-75 Ordenes constítucíonales del sistema federal, 457-458 Organismos constitucionales autónomos, 326-332 públicos, autonomía de los, 154 Organo(s) constitucionales autónomos, 129, 520 de dirección. Véase Órganos de gobierno de gobierno, 237 de trámite legislativo, 237 estatales, autonomía de los, 154 facultados para sentar jurisprudencia, 367-369 Parlamentarismo. Véase Sistema parlamentario Parlamento, 98 disolución del, 99 Paridad representativa de los estados, 208-216 Participaciones federales, 486 Partido, diputado(s) por, 192 Partidos políticos, 135 autofinancíamiento de los, 140-141 documentos básicos de los, 136 en las elecciones municipales, 479 financiamiento de los, 139-144 privado, 140 público, 140-141 liquidación de 105,144 objetivos de los, 135-136 regulación constitucional de los, 135-139 Patrimonio municipal, 484-486 inmobiliario, 473 Pequeña propiedad, 495-496 , agrícola, 496 ganadera, 495-496 Pérdida de la \\'~c.\{)1\a\\ó.ao. por naturaúzación, 418 y suspensión de la ciudadanía, 422-423
ÍNDICE ANALÍTICO
Periodo de sesiones, 228-229 extraordinarias, 230-232 ordinarias, 229~231 Permisos del ciudadano, 423-425 Persecución penal, independencia de la, 84~85 Personalidad del municipio jurídica, 483-484 teoría de la doble, 484 Personas colectivas. Véase Personas morales morales, nacionalidad de las, 409 prueba de la, 409 Plan Nacional de Desarrollo, 507-508 Planeación, 505-506 del desarrollo nacional, sistema de, 506-507 derecho de, 505 económica, 504 obstáculos de la, 511 valores que orientan la, 508-511 Planificación. Véase Planeación Plataforma continental, 438 Pleno de la Suprema Corte, 336 funciones, 336-340 Pluralismo, 83 político, 83 Población, 405-406 Poder(es) constituidos, 15,458 Constituyente, 7,13-15,105-106,113,458 división de, 19,81,127 excepciones de la, 127-129 Ejecutivo, 11, 295. Véase también Ejecutivo estructura del, 312-313 factores reales de, 29-30 federales, residencia de los, 459 Judicial, 11,333-334 de la Federación, 333, 335 Legislativo, 11, 334 bicamaral, 166 estructura del, 165-166 multicamaral, 166 unicamaral, 166 público, 119-120 Politeía,95 Precampañas electorales, 153 Prescripción adquisitiva, 549 en materia de responsabilidades, 549-550 extintiva, 549 Presidencia, Oficina de la, 315 Presidencialismo, 97 latinoamericano, tipología del, 103 104 Presidente de la República, 312 elección del, 300-301 de los Estados Unidos Mexicanos, 295-296
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facultades del, 316 administrativas generales, 323 de carácter militar, 319 de excepción, 323 de índole penal, 322 de naturaleza económica, 321 322 de nombramiento, 316-319 en materia de política exterior, 320-321. Seguridad Nacional, 319-320 legislativas, 316 metaconstitucionales, 323 falta del absoluta, 306-310 temporal, 311 incapacidad del, 310-311 Interino, 308-309, 311 municipal, 475 protesta constitucional del, 299-300 Provisional, 309, 311 requisitos, 301-304 Sustituto, 309 Presunción de constitucionalidad, 75 Presupuesto, veto al, 266-268 Primer ministro, 97, 99 Principio(s) de interpretación conforme a la Constitución. Véase Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional de mayor certidumbre, 227 contenido democrático, 227, 232 definición, 65 del constitucionalismo, 19 del proceso electoral, 132-135 en materia de amparo, 384-385 fundamentales del Estado, 23-24 del liberalismo, 19 que rigen a la Constitución mexicana formales, 65 materiales, 65, 79 Procedibilidad, requisito de, 537 Proceso constituyente, 105 electoral, 131 municipal,478-479 principios del, 132-135 legislativo, 256, 260-271 Procuración de justicia, 334 Procurador General de la República, 375, 391 requisitos, 375 Profesionalismo, 134 Prohibición(es) al Distrito Federal, 472 de autoridades intermedias, 476
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DERECHO CONST~TUCIONAL
Promulgación, 262, 296 Propiedad ejidal,496 formas de, 496-497 limitaciones de la, 495-497 originaria de la nación, B1 estatal, 495 pequeña, 495-496 agrícola, 496
ganadera, 495-496 privada, 495 rural, 496 Propietario, 183 Proporcionalidad, 187 plena, 187 tributaria, 418 Protección de la economía nacional, 514-515 de los derechos humanos, 19, 85
grupal,84 Protesta constitucional del Presidente, 299-300 Proyecto, 261 nacional,507-S08 Prueba de la nacionalidad de las personas morales, 409 por nacimiento, 409 Pueblo, 113, 116-119 como titular de la soberanía, 112-115 Quórum, 223 calificado cualitativo, 224 cuantitativo, 224 definiciones, 223-224 general, 307-308
normal,224 para las cámaras, 224-228 reducido, 224-226 Ratificación, 318 Realidad política y Constitución jurídica, 29-30 Receso, 232-233 Recinto, 235-236 Reconsideración, recurso de, 363 Rectoría del Estado, 497-501 Recurso de apelación, 363 de reconsideración, 363 Referéndum, 401 Reforma(s) a las leyes, 270-271 constitucional(es), 8, 401 total de la Constitución, 401-402 Reformabilidad de la Constitución, 16-18, 399-403
por vía consuetudinaria, 18 jurisdiccional, 18 legislativa, 18 Refrendo, 295,315-316 Regidores, 47 Régimen de responsabilidades, 517 antecedentes, 525-531 electoral local, 163 jurídico de las iglesias, 277-279 municipal, 472-474 Reglamento(s),297 Regulación constitucional del la responsabilidad administrativa, 546-548 de los partidos políticos, 135-139 federal sobre los estados, 450-457 jurídica del Congreso, 253-255 municipal, requerimientos constitucionales para la, 487-489 social del trabajo, 513 Relación jurídica entre Estado y territorio, 428 laboral entre el municipio y sus trabajadores, 491 Remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, 468-469 Representación nacional, 121 proporcional, 124, 187 de los estados, 208- 216 diputados de, 191-193 elección de diputados por, 191-192 en la Cámara de Senadores, desventajas, 206-208 Representantes de elección popular, 522-523 Representatividad, 82 República, 89,105,126 carácter representativo de una, 121 Gobierno de la, 501-502 Requisito(s) de elegibilidad, 478-480 negativos, 479 positivos, 479 de procedibilidad, 537 Residencia de los poderes federales, 459 Resolución{es) definitiva e inatacable, 385 del Congreso, 253-255 Responsabilidad{es),517 administrativa, 518 regulación constitucional de la- 546-548 civil,518-519 clasificación, 517
.::SUS lNDICE ANALÍTICO
patrimonial del Estado, 548-549 penal, 518 política, 517-518 prescripción en materia de, 549-550 régimen de, 517 antecedentes, 525-531 Revisión constitucional electoral, juicio de, 363 Revocación, 483 del mandato, 482-483 Salals) de la Suprema Corte, funciones, 340-341 Superior del Tribunal Electoral, 353-354 Sanciones a los legisladores, 250-251 en el juicio político, 533-534 Secrecía del voto, 133 Secretarias de Estado, 312-313 titulares de las, 314 Secretarios de Estado, 312, 314 requisitos, 314 Sector económico, 501 privado, 502, 504 público de la economía, 501-502 social, 502 Sectorizacíón, 312 Seguridad, 510 Senador(es) Cámara de, 165 atribuciones exclusivas de la, 291 integración de la, 200- 204 miembros de la, 225 representación proporcional en la, desventajas, 206, 208 de lista, 204-206 de primera minoría, 183-184 elección de, 183 requisitos, 175-183 Sentencias de sobreseimiento, 392 desestimatorias, 392 estimatorias, 392 por controversias constitucionales, 392 Servicios públicos municipales, 491-492 Servidor(es) públicofs), 517, 520-521 de elección popular, 523 destitución del, 533 inhabilitación del, 533-534 Sesiones "abrir'; 225 extraordinarias, 230 periodo de, 230-232 ordinarias, 230 periodo de, 229-231 periodo, 228-229 permanentes, 242-243
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públicas, 242 secretas, 242 solemnes, 243 Síndico, 475 Sistema constitucional, importancia de la elección en el,131 de control de constitucionalidad, 78 de heterocalificación, 352-353 de impugnaciones en materia electoral, 163 de justicia electoral, 352 de planeación del desarrollo nacional, 506-507 federal, 445-447 distribución de competencia en el, 447-448 órdenes constitucionales del, 457-458 parlamentario, 97-100 presidencial, 101-103 semípresidencíal, 104 Soberanía, 41, 72, 80, 105-107,499,509 antecedentes, 106-107 en México, 108-111 definiciones, 41, 106-107 nacional, 80, 109-110, 509 popular, 19,80-81,109,458,509 Ysoberanía nacional, fusión de la, 111-112 pueblo como titular de la, 112-115 Sobrerrepresentación, 194 Sobreseimiento, sentencias por, 392 Subsuelo, 433-434 Sufragio. Véase también Voto inmediatez del, 133-134 secreto, 133 universalidad del, 132-133 Superación del veto, 263 Superficie territorial continental, 430-433 Suplencia, 183 desventajas, 185 en las elecciones municipales, 478 ventajas, 184 Suplente(s),183-184 Supletoriedad, método de, 498 Suprema Corte de Justicia de la Nación, 335 integración de la, 341 ministro(s) de la designación de los, 342-343 estatuto de los, 346-347 requisitos, 343-346 Pleno de la, 336 funciones, 336-340 Salas de la, funciones, 340- 341 Supremacía constitucional, 19,71, 377 de la Constitución. Véase Supremacía constitucional
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DERECHO CONSTiTUCIONAL
Suspensión, 262 de ayuntamientos, 481 de garantías, 378 individuales, 396-399 del mandato, 482 y pérdida de la ciudadanía, 422-423 Sustitución del Jefe de Gobierno del Distrito Federal,468 Teoría de la doble personalidad del municipio, 484 Tercero(s) ínteresadofs), 391 Territorio(s), 427, 430 concepto jurídico-político, 427 municipal, 473-474 nacional, 429 conformación del física, 429 política, 429 delimitación frente a otros países, 442-443 elementos de la acuáticos internos, 435 marítimos, 438 espacio aéreo sobre el, 438-439 insular, 437 y Estado, relación jurídica entre, 428 Tiranía, 95 Trabajo derecho del, 514 regulación jurídica del, 513 Tratados internacionales y Constitución, 71-73 TribunaI(es) Constitucional,335 de Circuito, 335 Electoral, 352-353 atribuciones del, 356-359, 365-366 integración del, 353-355
Sala Superior del, 353-354 Federal Electoral, 353-355 Unícamarismo, 165 ventajas, 166 Unipersonalidad del Ejecutivo, 295-296 Universalidad del sufragio, 132-133 Universidad Nacional Autónoma de México, 331 Usos contrarios a la Constitución, 17 y costumbres, 481 Veto,262 al presupuesto, 266-268 asuntos no susceptibles de, 264-266 de bolsillo, 263 parcial, 263 superación del, 262 total,262 Vida democrática, 82 Voluntad popular, 107, 112 Votación(es) en el Congreso, 244 económica, 244 nominal,244 por cédula, 245 Voto(s). Véase también Sufragio como obligación, 421 como prerrogativa, 421 de censura, 98 de confianza, 99 libertad del, 133 número total de, 263-264 particulares, 372 popular, 98 secrecía del, 133 Zona(s) económica exclusiva, 439 federales, 432