C1 TEMA 1

GRUPO C1

TEMA TEMA 1

RÉGIMEN RÉGIMEN JURÍD J URÍDICO ICO DE LAS LA S ADMINI A DMINISTRACIONE STRACIONES S PÚBLICAS PÚBL ICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIO GENERALES Y COMPETENCIA. ÓRGANOS COLEGIADOS. ABSTEN AB STENCIÓN CIÓN Y RECUSACIÓN. RECUSACIÓN. LOS INTERESADOS: CONCEPTO. REPRESENTACIÓN. PLURALIDAD DE INTERESADOS. IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS. INTERESADOS. LA ACTIVIDAD DE LAS L AS ADMIN A DMINISTRACION ISTRACIONES ES PÚBLICAS: PÚBL ICAS: DERECHOS DERECHOS DE LOS CIUDADA CIUDADANOS, NOS, RESPONSABILIDAD DE LA TRAMITACIÓN, OBLIGACIÓN DE RESOLVER, SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO, INTERESADO, FALTA FAL TA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIA INICIA DO DE OFICIO.

AÑO 2015

ÍNDICE: I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO COMÚN........................................................................... 2 PRINCIPIOS PRINCIPIOS GENERALES. ............................................................................................................... 3 I.1. Principios de organización: .................................................................................................. 3 I.2. Principios de actuación......................................................................................................... 9 II. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA. COMPETENCIA. ÓRGANOS COLEGIADOS. ABSTENCIÓN ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN. ...................... 10 II.1. Órganos de las administraciones públicas: principios generales........................................ 11 II.2. La competencia. ................................................................................................................. 12 1. Delegación de competencias (art. 13 LRJPAC): ................................................................ 14 2. Avocación (artículo 14 LRJPAC): .....................................................................................15 3. Encomienda de gestión (artículo 15 LRJPAC): .................................................................15 4. Delegación de firma (artículo 16 LRJPAC): ...................................................................... 16 5. Suplencia (artículo 17 LRJPAC):....................................................................................... 16 6. Instrucciones y órdenes de servicio (artículo 21 LRJPAC):...............................................16 7. Coordinación de competencias competencias (artículo 18 LRJPAC) ...................................................... 17 8. Comunicaciones Comunicaciones entre órganos (artículo 19 LRJPAC): ..................................................... 17 9. Decisiones sobre competencia (artículo 20 LRJPAC) ....................................................... 17 II.3. Órganos colegiados. ........................................................................................................... 18 1. Composición del órgano colegiado ( artículos 23 a 25 LRJPAC ):.................................... 19 2. Convocatoria y sesiones (artículo 26 LRJPAC):................................................................ 20 3. Las actas (artículo 27 LRJPAC):........................................................................................ 20 II.4. Abstención y recusación..................................................................................................... 21 1. Abstención: ........................................................................................................................ 21 2. Recusación: ........................................................................................................................ 23 III. LOS INTERESADOS: CONCEPTO. CAPACIDAD DE OBRAR. REPRESENTACIÓN. PLURALIDAD DE INTERESADOS. INTERESADOS. IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS. ........................... 23 III.1. Concepto de interesados. .................................................................................................... 23 III.2. Capacidad de obrar............................................................................................................. 24 III.3. Representación. .................................................................................................................. 25 III.4. Pluralidad de interesados.................................................................................................... 26 III.5. Identificación de interesados. .............................................................................................26 IV. LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. RESPONSABILIDAD DE LA TRAMITACIÓN. OBLIGACIÓN DE RESOLVER. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO. FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO................................................................................ 27 IV.1. Derechos de los ciudadanos. .............................................................................................. 27 IV.2. Responsabilidad de la tramitación...................................................................................... 32 IV.3. Obligación de resolver. ...................................................................................................... 32 IV.4. El silencio administrativo. .................................................................................................. 36 IV.5. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. ............... 37 4. Regla general. Silencio positivo (apartado 1): ................................................................... 37 5. Naturaleza de la estimación/desestimación estimación/desestimación producidas por silencio silencio administrativo (apartado 2): ................................................................................................................................ 38 6. Efectos ( apartados 3 y 4 ): ................................................................................................. 38 IV.6. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.................................... 39

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 1/41/

ÍNDICE: I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO COMÚN........................................................................... 2 PRINCIPIOS PRINCIPIOS GENERALES. ............................................................................................................... 3 I.1. Principios de organización: .................................................................................................. 3 I.2. Principios de actuación......................................................................................................... 9 II. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA. COMPETENCIA. ÓRGANOS COLEGIADOS. ABSTENCIÓN ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN. ...................... 10 II.1. Órganos de las administraciones públicas: principios generales........................................ 11 II.2. La competencia. ................................................................................................................. 12 1. Delegación de competencias (art. 13 LRJPAC): ................................................................ 14 2. Avocación (artículo 14 LRJPAC): .....................................................................................15 3. Encomienda de gestión (artículo 15 LRJPAC): .................................................................15 4. Delegación de firma (artículo 16 LRJPAC): ...................................................................... 16 5. Suplencia (artículo 17 LRJPAC):....................................................................................... 16 6. Instrucciones y órdenes de servicio (artículo 21 LRJPAC):...............................................16 7. Coordinación de competencias competencias (artículo 18 LRJPAC) ...................................................... 17 8. Comunicaciones Comunicaciones entre órganos (artículo 19 LRJPAC): ..................................................... 17 9. Decisiones sobre competencia (artículo 20 LRJPAC) ....................................................... 17 II.3. Órganos colegiados. ........................................................................................................... 18 1. Composición del órgano colegiado ( artículos 23 a 25 LRJPAC ):.................................... 19 2. Convocatoria y sesiones (artículo 26 LRJPAC):................................................................ 20 3. Las actas (artículo 27 LRJPAC):........................................................................................ 20 II.4. Abstención y recusación..................................................................................................... 21 1. Abstención: ........................................................................................................................ 21 2. Recusación: ........................................................................................................................ 23 III. LOS INTERESADOS: CONCEPTO. CAPACIDAD DE OBRAR. REPRESENTACIÓN. PLURALIDAD DE INTERESADOS. INTERESADOS. IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS. ........................... 23 III.1. Concepto de interesados. .................................................................................................... 23 III.2. Capacidad de obrar............................................................................................................. 24 III.3. Representación. .................................................................................................................. 25 III.4. Pluralidad de interesados.................................................................................................... 26 III.5. Identificación de interesados. .............................................................................................26 IV. LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. RESPONSABILIDAD DE LA TRAMITACIÓN. OBLIGACIÓN DE RESOLVER. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO. FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO................................................................................ 27 IV.1. Derechos de los ciudadanos. .............................................................................................. 27 IV.2. Responsabilidad de la tramitación...................................................................................... 32 IV.3. Obligación de resolver. ...................................................................................................... 32 IV.4. El silencio administrativo. .................................................................................................. 36 IV.5. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. ............... 37 4. Regla general. Silencio positivo (apartado 1): ................................................................... 37 5. Naturaleza de la estimación/desestimación estimación/desestimación producidas por silencio silencio administrativo (apartado 2): ................................................................................................................................ 38 6. Efectos ( apartados 3 y 4 ): ................................................................................................. 38 IV.6. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.................................... 39


I. RÉGIMEN RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS LA S ADMINISTRACION ADMINISTRACIONES ES PÚBL PÚBLICAS ICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. La administración pública es una organización creada para alcanzar unos fines que nuestra sociedad considera deseables, razón por la que la Constitución Española de 1978 acoge en su articulado las líneas básicas de su actuación, tanto en las relaciones entre administraciones como cuando esa relación se dé con los ciudadanos. El Título IV de la Constitución Española (C.E.) “Del Gobierno y de la Administración” viene a establecer los principios básicos que rigen a la administración pública, de cuya lectura podemos sacar las siguientes notas caracterizadoras; 1ª La administración es un instrumento al servicio de los ciudadanos (carácter “instrumental o servicial”) debiendo satisfacer de manera objetiva los intereses generales. (Art. 103 C.E.) 2ª La actuación administrativa está sometida plenamente a la Ley y al Derecho, debiendo observar determinadas garantías de la ciudadanía, tal como el procedimiento de elaboración de los actos administrativos y derecho de audiencia. (Arts. 103.1 y 105 c). 3ª El Gobierno dirige la actuación de la administración pública (Art. 97). Esta referencia genérica debe ser contextualizada al coexistir junto con la Administración del Estado las administraciones administraciones autonómicas (Comunidades y Ciudades Autónomas) y las locales (principalmente (principalmente los municipios). 4ª El control de la legalidad de la actuación administrativa por los Jueces y Tribunales y el derecho de los particulares a ser resarcidos de los daños que se produzcan como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (Art. 106). 5ª Los órganos administrativos tienen atribuidos para poder alcanzar los objetivos que se les encomienden una serie de poderes y potestades (Leyes de creación). Tomando las anteriores notas podemos decir que la Administración Pública es el conjunto de entes a los que el Derecho Administrativo (Derecho Público) otorga Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 2/41/

unos poderes y encomienda la consecución de unos objetivos de interés general estando plenamente sometida a la Ley y al Derecho. El eje central del Derecho Administrativo español está formado por tres leyes: La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, reguladora del control de la Administración por los Juzgados y Tribunales, y la Ley 11/2007 “de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos”. La LRJPAC forma parte de la legislación básica aplicable a todas las administraciones públicas cuya competencia viene atribuida al Estado por el artículo 149.1.18ª con la finalidad de garantizar a todos los ciudadanos un tratamiento común ante todas ellas. Su contenido es por tanto aplicable a la administración estatal, autonómica y a la local, así como a sus administraciones instrumentales si bien con algunos matices (artículo 2 LRJPAC).

PRINCIPIOS GENERALES. Tratándose de una norma básica, la LRJPAC establece los principios comunes por los que deben regirse el conjunto de administraciones públicas así como los principios aplicables a las relaciones interadministrativas. interadministrativas. El artículo 3 LRJPAC diferencia entre principios organizativos y principios de actuación:

I.1. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN : 

Principio de jerarquía: jerarquía : supone la existencia de una estructura orgánica piramidal. La existencia de “superiores” y “subordinados” en la organización administrativa viene a dar respuesta a variadas necesidades: facilita el poder de dirección y control dentro de la organización, permite residenciar la responsabilidad administrativa en el titular superior del órgano, mantiene la unidad de acción y la coherencia en la consecución de los fines encomendados o, desde un punto de vista jurídico, para dar un valor


distinto a las órdenes emanadas de las autoridades en función de su posición en la escala jerárquica. En nuestro ámbito autonómico la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, los Consejeros, como órganos directivos superiores, tienen atribuidas diversas competencias respecto al resto de autoridades y órganos de sus respectivos departamentos tales como “la superior dirección e inspección de la misma y de los organismos públicos que le están adscritos” o “la superior autoridad sobre el personal de la Consejería” y, a su vez, a través de los

correspondientes Decretos se establecen los órganos directivos de cada Consejería, conformando una estructura jerarquizada de toda la Administración Pública.



Descentralización y desconcentración: ambos principios persiguen una mayor eficacia y rapidez en la prestación de los servicios basada en la especialización en su prestación o en una prestación más cercana a los ciudadanos. o

La descentralización es la transferencia de competencias a otras administraciones o a entes públicos con personalidad jurídica. La más generalizada dentro del proceso iniciado con la C.E. de 1978 ha sido la efectuada por la Administración del Estado hacia las distintas comunidades autónomas, aunque también es factible

que ese

proceso “descentralizador” pueda efectuarse entre las comunidades autónomas y la administración local. Con la descentralización se traslada la titularidad de la competencia, manteniendo únicamente la administración descentralizadora una relación de tutela que garantice unos servicios básicos para todos los ciudadanos, una financiación adecuada, etc., independientemente del desarrollo concreto que cada administración receptora de la competencia pueda hacer para satisfacer las concretas necesidades


de su territorio o ciudadanos. Por ejemplo estableciendo un catálogo de prestaciones sanitarias básicas aplicable a todo el Estado español. La descentralización puede ser territorial, realizada hacia los entes autonómicos y locales, y funcional, que es la realizada a través de los entes institucionales. Mientras que en la primera se toma como presupuesto la existencia de unos intereses autóctonos de los entes locales o autonómicos, en la segunda lo que se persigue es una mayor agilidad administrativa. También se distingue entre originaria y derivada dependiendo de si la descentralización es recibida directamente de un ente perteneciente a la Administración del Estado, o se trate de una competencia ya descentralizada cuando el ente que la ejerce vuelva a descentralizarla. o

La desconcentración por su parte consiste en la transferencia permanente de competencias dentro de un mismo ente público u organismo. Esta sencilla noción lleva implícitas dos diferencias respecto a la descentralización que acabamos de ver: la desconcentración se realiza dentro de la misma línea jerárquica de la organización administrativa del ente, mientras que la descentralización se lleva a cabo entre administraciones distintas. En segundo lugar, los órganos receptores de las competencias desconcentradas carecen de personalidad jurídica propia, la cual reside en el órgano administrativo al que pertenecen, mientras que en la descentralización las administraciones receptoras tienen por definición personalidad jurídica. Con

la

desconcentración

se

persigue

una

mayor

agilidad

administrativa al descongestionar los órganos superiores aumentando la capacidad de decisión de los órganos inferiores que reciben la competencia. No obstante esta técnica también puede realizarse entre órganos centrales (por ej. entre un Consejero y un Director General), razón por la que se distingue entre desconcentración horizontal y vertical. La primera se realizaría entre órganos que pertenecen al poder central del organismo o ente, mientras que en la segunda las competencias desconcentradas las recibirían los órganos inferiores Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 5/41/

que no pertenezcan al núcleo central del poder o los órganos periféricos de esa administración. En definitiva se trata de una técnica que permite descongestionar a los órganos centrales evitando la problemática y perjuicios de una administración excesivamente centralizada, logrando una mayor agilidad en los procesos administrativos, razón por la cual, y a diferencia de otra figura como la “delegación” que es susceptible de ser revocada, la desconcentración se realiza a través de normas organizativas que garantizan su carácter permanente, siendo necesario un cambio normativo para dejarla sin efecto. 

La coordinación es quizás el principio organizativo más complejo de delimitar porque se refiere mayoritariamente a actuaciones de distintas administraciones públicas. Conceptualmente podemos decir que consiste en lograr una unidad de actuación entre distintas administraciones u órganos pertenecientes a una misma administración pero no relacionados por el principio de jerarquía. El tratamiento de la coordinación en la C.E. 1978 no es único: al tratarse de un principio complejo unas veces viene concretado su alcance mientras que otras se da por supuesto, como ocurre cuando se tratan las competencias compartidas entre el Estado y las CC.AA. En ocasiones la coordinación se presenta como un principio instrumental al servicio de otros como la planificación general de la actividad económica, bases y coordinación de la sanidad, fomento y coordinación de la investigación científica y técnica, etc., (art. 149.1. 13ª, 15ª y 16ª C.E.). Desde un punto de vista subjetivo, es decir, tomando como referencia quién ejerce el poder de coordinación, también podemos ver que la C.E. establece una separación entre las competencias estatales y autonómicas, (arts. 148 y 149 C.E.) delimitando de esta forma quien ostenta esa potestad, si bien esto no ha evitado la fricción y necesidad de clarificación de la potestad-deber de coordinación. Así por ejemplo la Sentencia del T.C. De 4 de julio de 1985, F.J. 2, dice: “cuando el Estado posee una competencia para la coordinación general, tal


objetivo puede ser alcanzado mediante el ejercicio de la misma que actúa como límite de la plenitud competencial de las CC.AA, pero la necesidad de asegurar la acción conjunta, la información recíproca y la máxima acción de la eficacia no crea en sí misma competencia alguna para el Estado ni puede

ser

utilizada

por

este,

en

consecuencia,

para

delimitar

indebidamente las competencias comunitarias”. 

Colaboración y cooperación : la existencia de diversas administraciones territoriales e instrumentales que ejercen su competencia en el mismo territorio y ámbito subjetivo hace necesaria la colaboración, cooperación y asistencia mutua para conseguir una gestión eficaz de los asuntos que tienen encomendados. La LRJPAC establece en su artículo 4 los principios que deben regir las relaciones entre las diversas administraciones, entre los que destacan la lealtad institucional y la cooperación como base del estado territorial autonómico. o

Instrumentos de colaboración, cooperación y coordinación: El artículo 5.1 LRJPAC establece la posibilidad de que la Administración del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas creen órganos bilaterales o multilaterales y de ámbito general o sectorial en aquéllas materias en las que exista interrelación competencial, como instrumentos de cooperación y de coordinación, según los casos. Entre estos instrumentos podemos destacar:

1. Conferencias Sectoriales: (art. 5 LRJPAC) son órganos de cooperación de composición multilateral y ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del los Consejos de Gobierno de las distintas autonomías. El régimen de estas conferencias será el establecido en el acuerdo de creación y en su reglamento interno. La convocatoria de la conferencia la realizará el Ministro competente por razón de la materia, con antelación suficiente a su celebración y deberá ir acompañada del orden del día y de la documentación necesaria. La finalidad de las Conferencias Sectoriales es intercambiar puntos de vista y puesta en común de los problemas de cada sector, así como la Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 7/41/

propuesta de acciones para resolverlos, motivo por el que no pueden sustituir a los órganos propios de las CC.AA. que tengan competencia en un determinado sector. No obstante los acuerdos de la Conferencia Sectorial podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.

2. Comisiones Bilaterales de Cooperación (art. 5.2 LRJPAC): son órganos de cooperación de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno en representación de la Administración General del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno en representación de la respectiva Comunidad Autónoma. Su creación se realiza mediante acuerdo que determinará los elementos esenciales de su régimen. 3. Convenios de colaboración (art. 6 LRJPAC): celebrados entre la Administración General del Estado y sus organismos dependientes y los respectivos organismos de las CC.AA en el ámbito de sus competencias. Estos instrumentos deben especificar en su contenido no solamente la finalidad, sino el compromiso de actuación de cada administración, la financiación, órganos de control, formas de extinción, etc. Conforme al artículo 8 LRJPAC

tanto los convenios de colaboración como los de

Conferencia Sectorial obligan a las partes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa, y no suponen en ningún caso renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes. Ambos tipos de convenio deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la respectiva Comunidad Autónoma. 4. Consorcios (art. 6.5 LRJPAC): se diferencia del convenio en que para la ejecución de los acuerdos previstos se hace necesario contar con una organización con personalidad jurídica propia o sociedad mercantil. A través de sus estatutos se determinan los fines, el régimen orgánico y funcional, la financiación y la composición de sus órganos de decisión, en los que estarán representadas todas las administraciones participantes en la proporción acordada en dichos estatutos. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 8/41/

5. Planes y programas conjuntos (art. 7 LRJPAC): son acordados por la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas en materias en las que ostenten competencias concurrentes. Dentro de cada ámbito sectorial corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar la realización de planes y programas conjuntos así como la aprobación de su contenido, seguimiento y evaluación. El acuerdo aprobatorio de un plan o programa le confiere eficacia vinculante para las administraciones firmantes, pudiendo ser completado con convenios bilaterales con cada Administración Autonómica en aspectos que requieran una especificidad.

I.2. PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN 

El principio de legalidad: el sometimiento de la Administración a la Constitución, la Ley y al Derecho que hemos visto entre las notas caracterizadoras supone que toda actuación administrativa debe regirse siempre por lo previsto en las normas, estando sometida al control jurisdiccional.

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El principio de eficacia supone que la actuación de la Administración debe ir dirigida siempre a la consecución de unos objetivos que tiene marcados y que forman parte del objetivo superior de satisfacer el interés general. Para la consecución de esos objetivos debe establecer servicios de calidad a la ciudadanía atendiendo también al criterio de eficiencia, es decir, utilizando la menor cantidad de recursos humanos y económicos posible.

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La objetividad y el interés público : la actuación administrativa debe realizarse al margen de cualquier interés de los gestores o en beneficio indebido de otras personas o grupos. Debe ser siempre imparcial y buscar el interés público.

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Buena fe y confianza legítima: la actuación legal, objetiva y de servicio público de la Administración debe ser un valor apreciable por la ciudadanía de forma que se establezca una confianza recíproca guiada siempre por el principio de buena fe.


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Personalidad jurídica única:

cada Administración actúa para el

cumplimiento de sus fines como una sola persona, con independencia del entramado de entes y organismos de que esté formada. 

Transparencia y participación: Una Administración transparente es la que pone al alcance de la ciudadanía toda la información sobre su actividad, estructura orgánica, funciones, etc., abriendo cauces de participación efectiva. Por lo tanto es un principio de relación con la ciudadanía. En la Región de Murcia la Ley 12/2014, de “Transparencia y Participación Ciudadana” es la que regula e instrumenta estos principios de actuación, contando con el Consejo de la Transparencia, constituido a finales de julio de 2015, como órgano de control independiente que vela por el fomento de la transparencia y la participación ciudadana en la Administración Regional a través del control sobre el cumplimiento de la obligación de publicidad activa y garantizando el acceso de los ciudadanos a la información pública. Entre los instrumentos para realizar su acción se encuentra el Portal de la Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como fuente de acceso para todos los ciudadanos a la información que genera la administración regional.

II. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA. ÓRGANOS COLEGIADOS. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN.

Entre los principios de actuación de las administraciones públicas hemos visto que exteriorizan su actividad con una personalidad jurídica única. Aunque esto es así, la manifestación de la voluntad administrativa se lleva a cabo a través de órganos administrativos, cuyos titulares, una o varias personas físicas, son los que ejercen las competencias que las respectivas normas de creación les hayan atribuido. La LRJPAC dedica el Título II a regular el régimen de los órganos administrativos, unipersonales y colegiados, su competencia, y la abstención y recusación. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 10/41/

II.1. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS : PRINCIPIOS GENERALES . ¿Qué es un órgano administrativo? Podemos definirlo como una unidad funcional abstracta perteneciente a una Administración Pública que está capacitada para llevar a cabo funciones con efectos jurídicos frente a terceros y cuya actuación tiene carácter preceptivo y viene determinada por el Derecho Administrativo. La manifestación de la voluntad del órgano administrativo recae sobre una sola persona (órganos unipersonales) o sobre un grupo (órganos colegiados). Una de sus principales características es que carecen de personalidad jurídica diferenciada de la administración a la que pertenecen (personalidad jurídica única de la Administración), siendo esta a su vez una nota diferenciadora respecto al organismo público, que tiene personalidad jurídica propia. Conforme al artículo 11 LRJPAC corresponde a cada Administración, dentro de su ámbito competencial, la creación de los órganos administrativos que la componen así como la estructura de éstos (unidades administrativas). Si bien, por tratarse de un ámbito organizativo interno, la referencia a la creación de las unidades que componen el órgano administrativo es sucinta, sí que establece una serie de requisitos que debe cumplir su creación: a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica. b) Delimitación de sus funciones y competencias. c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. Estos tres requisitos básicos se complementan con la prohibición del art. 11.3 LRJPAC de creación de órganos que supongan la duplicidad de otros ya existentes si no se ha suprimido o restringido previamente la competencia de éstos últimos. Con esta previsión se pretende evitar los problemas que pueden derivar de la concurrencia de competencias, tales como la falta de cohesión dentro de una misma administración por la posible existencia de criterios de actuación distintos, duplicidad de medios y costes, inseguridad jurídica para la ciudadanía, etc. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 11/41/

Ley 7/2004.de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es la que regula en nuestro ámbito territorial la creación, modificación y supresión de los órganos administrativos que son definid os por el artículo 10.2 como “... las unidades administrativas a las que el ordenamiento jurídico atribuya competencias cuyo ejercicio conlleve el de potestades capaces de producir efectos en la esfera jurídica de los ciudadanos”, a diferencia del resto de unidades administrativas que son las que

conforman la estructura de los órganos y que no tienen la capacidad de producir efectos frente a terceros. El artículo 11 de dicha Ley diferencia entre órganos superiores de la Administración Regional, que son los encargados de establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad ( el Presidente de la Comunidad, el Vicepresidente, en su caso, el Consejo de Gobierno y los Consejeros ), y órganos directivos, que son los encargados del desarrollo y ejecución de los planes de acción diseñados por los órganos superiores ( Los secretarios generales, los secretarios autonómicos, los directores generales, los vicesecretarios y los subdirectores generales y órganos asimilados ). Dentro de éstos últimos sólo los secretarios generales y autonómicos y los directores generales tienen a su vez la consideración de alto cargo de la Administración Regional siendo nombrados por Decreto del Consejo de Gobierno a propuesta del Consejero del ramo, mientras que los vicesecretarios y subdirectores generales son nombrados atendiendo a criterios de competencia profesional por los medios de provisión general aplicables al resto de personal de la Comunidad Autónoma. II.2. L A COMPETENCIA . La competencia es el conjunto de facultades, deberes y atribuciones que tiene un órgano administrativo conferido por el Derecho objetivo. Viene a delimitar la esfera legal en la que un órgano administrativo puede actuar. El artículo 12 LRJPAC le atribuye el carácter de “irrenunciable”, es decir, que debe ser ejercida por el órgano que la tenga atribuida por su norma de creación, con la salvedad de los supuestos de avocación y delegación siempre y cuando “se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes.” El mismo artículo menciona algunas Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 12/41/

figuras que no suponen alteración en la titularidad de la competencia: la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia. 

Clases: conforme a los criterios de atribución de la competencia o ámbito de actuación, esta puede ser: o

Competencia territorial: los órganos desarrollan su actividad sobre espacios determinados que pueden abarcar la totalidad o una parte del territorio en el que actúa la Administración a la que pertenecen. El territorio actúa como límite al ejercicio de la competencia.

o

Competencia jerárquica:

las competencias se ejercen en una

organización jerárquica. La posición jerárquica que ocupa el órgano condiciona el ejercicio de la competencia y modula la forma de producirse. o

Competencia material: cada órgano actúa sobre partes determinadas de la realidad social (medio ambiente, carreteras, juventud…).

o

Competencia funcional: cada órgano ejerce unas facultades concretas (dictar una resolución, resolver un recurso, etc.).



Reglas de determinación de la competencia: la LRJPAC establece que cuando una norma atribuya una competencia a una Administración sin determinar el órgano que la deba ejercer, dicha competencia “se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común”.

En idénticos términos se expresa en el ámbito autonómico el artículo 10.4 de la Ley 7/2004 de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. 

Desconcentración de atribuciones: el artículo 12.2 LRJPAC establece la posibilidad de desconcentrar las competencias de un órgano en otros jerárquicamente dependientes, evitando así los inconvenientes que ocasionan la concentración de las atribuciones en los órganos superiores. Lo que se persigue en definitiva es una mayor agilidad administrativa. La


desconcentración es uno de los principios organizativos de la Administración Pública y se realiza a través de normas, por lo que tiene un carácter permanente mientras no cambien esas normas. 

Alteración en la titularidad y ejercicio de la competencia: a continuación vamos a abordar una serie de figuras previstas en el artículo 12.1 como excepciones al ejercicio absoluto de la competencia por el órgano que la tenga atribuida, recordando que sólo la delegación de competencias y la avocación suponen una alteración en la titularidad, mientras que el resto de figuras como la delegación de firma, la suplencia o la encomienda de gestión sólo se refieren a algún aspecto de la competencia que no afecta a la titularidad.

1. Delegación de competencias (art. 13 LRJPAC): Consiste en la posibilidad de que un órgano confiera a otro perteneciente a la misma administración aunque no sea jerárquicamente dependiente, la posibilidad de ejercer la competencia de forma delegada. En consecuencia las resoluciones administrativas emitidas por delegación se considerarán dictadas por el órgano delegante, debiendo indicar expresamente esta circunstancia. La delegación de competencias es, en términos de naturaleza jurídica, un acto administrativo y requiere su publicación en el diario oficial correspondiente (BOE o BORM para el caso de nuestra Comunidad y de sus Ayuntamientos) para general conocimiento. La LRJPAC establece unos límites a la utilización de esta figura. En ningún caso podrán ser objeto de delegación los asuntos referidos a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, y respecto a similares órganos de las comunidades autónomas; a la adopción de disposiciones de carácter general (reglamentos, ordenanzas etc.); la resolución de un recurso en los órganos administrativos que hayan dictado el acto recurrido; ni en los casos que una Ley lo prohíba. El apartado 5 del art. 13 LRJPAC establece otras dos limitaciones: por un lado la imposibilidad de delegar las competencias que ya se ejerzan por delegación ( como excepción a éste límite se admite la segunda delegación sólo cuando esté autorizada Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 14/41/

por una Ley ), y por otro tampoco se podrá delegar la resolución de un asunto cuando en el procedimiento haya recaído un informe o dictamen previsto como preceptivo por la norma reguladora del procedimiento ( en sentido contrario podrá delegarse la resolución de dicho asunto antes de que recaiga el informe o dictamen preceptivo ). Al igual que el acto de delegación, su revocación también debe ser publicada en el diario oficial correspondiente.

2. Avocación (artícul o 14 LRJPAC): Consiste en la recuperación del ejercicio de la competencia sobre un asunto concreto que realiza el superior jerárquico a aquél que la tiene atribuida ordinariamente o por delegación, o el órgano delegante respecto a aquél que la ejerza por delegación cuando ésta se haya realizado entre órganos de la misma Administración que no sean jerárquicamente dependientes. La avocación debe basarse en circunstancias “de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial....”, que si bien son genéricas, deben concretarse de forma motivada en el correspondiente acuerdo de avocación, que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento antes de que recaiga la resolución final. Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso alguno aunque podrá ser impugnado con motivo del recurso que pueda interponerse contra la resolución del procedimiento.

3. Encomienda de gestión (artícul o 15 LRJPAC): Los órganos administrativos de cualquier Administración Pública podrán encomendar a otros de la misma o distinta Administración las realización de actividades de índole material, técnica o de servicios que sean de su competencia cuando no dispongan de los medios técnicos necesarios para su realización. Esta figura no supone la transferencia de la titularidad de la competencia ni su ejercicio, estando obligado el órgano que realiza la encomienda a dictar cuantos actos y resoluciones sean necesarias para la correcta ejecución de la actividad material encargada al órgano que la recibe. La formalización de la encomienda de gestión adoptará la forma prevista en su normativa de aplicación cuando se realice entre órganos o entidades de derecho Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 15/41/

público de la misma Administración, debiendo publicarse en el Diario Oficial para ser eficaz. Cuando se realice con órganos de otras administraciones adoptará la forma de “convenio”. Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de los acuerdos, debiendo incluir

“...al menos, expresa mención de la actividad o

actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.. .”.

4. Delegación de firma (artículo 16 LRJPAC): No confiere la posibilidad de adoptar resoluciones sino sólo la actividad material de firmar las dictadas por el titular de la competencia. No precisa publicación al no alterar la competencia del órgano, si bien la rúbrica deberá ir precedida de la identificación del órgano titular y fecha del acuerdo de delegación. La delegación de firma no cabe en las resoluciones de carácter sancionador.

5. Suplencia (artícul o 17 LRJPAC): Esta figura, que no implica alteración de la competencia, se basa en la previsión tendente a evitar que por diversas vicisitudes temporales que pueden afectar al titular (vacante del puesto, ausencia o enfermedad) el ejercicio de la competencia pueda quedar interrumpido. La regla general para determinar quién es el suplente es que se establezca previamente un orden por parte del órgano que nombró al suplido y, en caso de que no lo hubiera hecho, este será designado por el órgano administrativo de quien dependa inmediatamente el suplido. A título de ejemplo, el orden de suplencia de las Direcciones Generales lo establecerá el Consejo de Gobierno y, en caso de no estar previsto dicho orden le correspondería al Consejero de quien dependa el suplido nombrar a su suplente.

6. Instru ccio nes y órdenes de servicio (artícul o 21 LRJPAC): La función directiva comprende una variedad de actividades tales como la organización, planificación, control y supervisión, etc., las cuales pueden ser ejercidas de diversas formas, siendo las más usuales las verbales y las escritas. Podemos decir que las “instrucciones y órdenes de servicio” son las órdenes escritas que el superior Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 16/41/

imparte a los subordinados dentro del órgano administrativo en el ejercicio de la potestad de dirección que el ordenamiento jurídico le reconoce. Aunque se trata de una potestad interna la LRJPAC prevé la posibilidad de que sean publicadas en el diario oficial correspondiente por razón de los destinatarios o cuando una disposición así lo contemple. Por último también prevé que el incumplimiento de las instrucciones y órdenes de servicio no afecta a la validez del acto administrativo, tratándose en caso de incumplimiento de un tema de responsabilidad disciplinaria.

7. Coordinación de competencias (artícul o 18 LRJPAC) La Ley impone la cooperación y la coordinación entre los órganos de la misma o distinta Administración que deban relacionarse por razón de la competencia ejercida, citando expresamente aplicables los principios rectores de las relaciones entre las Administraciones Públicas contemplados en el artículo 4 LRJPAC, especialmente el de lealtad institucional. Así mismo contempla la obligación de cualquier órgano administrativo de observar los actos y normas dictados por otros órganos en el ejercicio de sus competencias, sean de la misma o distinta Administración.

8. Comunicaciones entre órganos (artículo 19 LRJPAC): Las comunicaciones entre órganos de una misma Administración se realizarán siempre directamente, sin traslados a órganos intermedios, pudiendo utilizar cualquier medio que asegure la constancia de su recepción por el órgano destinatario.

9. Decisiones sobr e competencia (artícul o 20 LRJPAC) El conflicto de atribuciones regulado en éste artículo se refiere al suscitado entre órganos pertenecientes a una misma Administración pero no relacionados jerárquicamente y respecto a asuntos en los que no haya finalizado el procedimiento administrativo. El conflicto puede plantearse bien porque el órgano que está conociendo un asunto se considera incompetente y decide remitirlo al órgano que considere competente, o bien porque los interesados en un procedimiento se dirijan al órgano que lo está sustanciando para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente o soliciten a éste que requiera la inhibición del que esté conociendo el asunto. La resolución del conflicto de atribuciones corresponde al Presidente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia conforme a lo Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 17/41/

establecido en el artículo 5.12 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto Básico del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia o, en el caso de la Administración General del Estado, al Presidente del Gobierno de la Nación. II.3. ÓRGANOS COLEGIADOS. Los órganos administrativos pueden ser unipersonales o colegiados tal como se ha hecho referencia en el epígrafe 1.1. La gran mayoría de órganos que componen la Administración Pública son de tipo unipersonal, recayendo en una sola persona física su desempeño, mientras que suelen utilizarse los colegiados cuando las funciones del órgano son las de control o consultiva, como ocurre en nuestra Región con el Consejo Jurídico o con el Consejo de la Transparencia. Podemos definir órgano colegiado como aquél que está formado por varias personas físicas que a través de la manifestación de su voluntad y de unas normas de funcionamiento conforman la voluntad del órgano. Teniendo en cuenta que cada órgano colegiado cuenta con sus propias normas, no exentas de lagunas, la LRJPAC ha establecido el régimen jurídico básico contenido en los artículos 22 a 27 al que deberán ajustarse los distintos órganos colegiados, sin perjuicio de las peculiaridades de la Administración Pública en la que se integren. Dicho régimen puede ser utilizado como derecho supletorio en los casos en que las normas de cada órgano colegiado no regulen total o parcialmente alguno de los aspectos necesarios para su funcionamiento. Como particularidad al régimen jurídico el artículo 22 señala que aquéllos órganos colegiados en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales, o representantes de distintas administraciones públicas, podrán establecer sus propias normas de funcionamiento y quedar integrados en la Administración Pública correspondiente aunque sin formar parte de su estructura jerárquica salvo que lo establezcan las normas de creación o se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.


1. Composición del órgano colegiado ( artículo s 23 a 25 LRJPAC ): Al margen del número de personas que formen el órgano, cuya determinación vendrá recogida en sus normas de funcionamiento, la composición recogida en la LRJPAC es la siguiente: 

Presidente: ostenta la representación del órgano, acuerda la convocatoria de las sesiones y el orden del día, preside las sesiones y modera su desarrollo dirimiendo con su voto de calidad los empates. Asegura el cumplimiento de las Leyes y visa con su firma las actas y certificaciones de los acuerdos adoptados. En caso de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, será sustituido por el vicepresidente y, en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden, de entre sus componentes.

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Miembros: les corresponde recibir con una antelación mínima de 48 horas la convocatoria, participar en los debates, ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, formular ruegos y preguntas y obtener la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad serán sustituidos por los suplentes si los hubiere. No ostentan funciones de representación del órgano salvo que lo contemple una norma o haya sido adoptado por el órgano un acuerdo en ese sentido. En el caso de las organizaciones representativas de intereses sociales la sustitución de un miembro por otro sólo requerirá la acreditación previa a la Secretaría del órgano.

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Secretaría: los órganos colegiados contarán con una secretaría, que podrá ser miembro del propio órgano o un funcionario al servicio de la correspondiente Administración Pública. Su titular será nombrado, cesado o sustituido en caso de vacante, ausencia o enfermedad de acuerdo con las normas específicas de cada órgano o, en su defecto, por acuerdo del mismo. Le corresponde asistir a las sesiones, teniendo voz y voto si es un miembro del órgano colegiado y con voz pero sin voto si es un funcionario. Realiza la


convocatoria de las sesiones por orden del presidente, recibe los actos de comunicación de los miembros con el órgano y despacha los asuntos, redacta y autoriza las actas de las sesiones y expide las certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.

2. Convocator ia y sesiones (artícul o 26 LRJPAC): Para la válida constitución del órgano a los efectos de celebración de sesiones, deliberaciones y toma de decisiones será precisa la presencia del Presidente y Secretario y de la mitad al menos de sus miembros, salvo que en el régimen propio de convocatorias de dicho órgano previsto en sus normas de funcionamiento exista la posibilidad de una segunda convocatoria, en cuyo caso se podrá constituir válidamente con un número distinto de miembros. En el caso de órganos en los que estén representadas varias Administraciones Públicas y representantes de organizaciones representativas de intereses sociales, estará válidamente constituido si se encuentran presentes los representantes de las Administraciones y de quienes tengan atribuida la condición de portavoces de las organizaciones. La LRJPAC establece la prohibición de deliberar y llegar a acuerdos sobre asuntos no contenidos en el orden del día de la sesión aunque cabe la posibilidad de hacerlo siempre que estén presentes todos los miembros y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. La adopción de acuerdos deberá contar con el voto favorable de la mayoría de miembros del órgano colegiado. Quienes ostenten un interés legítimo podrán solicitar que se les expida una certificación de los acuerdos del órgano que les puedan afectar, correspondiéndole la función de expedición al Secretario, tal como hemos visto al enumerar sus funciones.

3. Las actas (artículo 27 LRJPAC): Son los documentos en los que se deja constancia escrita de todos los aspectos relativos a la celebración de la sesión del órgano colegiado. Deberán detallar como mínimo el nombre de los asistentes, lugar, hora de celebración, orden del día, principales puntos de las deliberaciones, contenido de los acuerdos adoptados, votos contrarios a los acuerdos adoptados, abstenciones y votos favorables, así como los votos particulares, que podrán hacerse por escrito en un plazo de 48 horas desde la Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 20/41/

celebración de la sesión. En este punto decir que el voto en contra o la abstención de un miembro le exime de la responsabilidad que pudiera conllevar las medidas acordadas por el órgano. Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión existiendo la posibilidad de que el Secretario emita certificación sobre acuerdos específicos aprobados con carácter previo a la aprobación del acta haciendo constar tal circunstancia en la certificación. II.4. A BSTENCIÓN Y RECUSACIÓN . Entre los principios que rigen el procedimiento administrativo se encuentra del de imparcialidad de las autoridades y funcionarios que intervengan y que pretende evitar que los intereses personales o relaciones de afinidad, parentesco o enemistad puedan impregnar, total o parcialmente, la decisión del órgano administrativo produciendo situaciones injustas que romperían el principio de objetividad que debe regir la actuación administrativa, derivándose situaciones beneficiosas o de privilegio en unos casos y perjuicios en otros para los interesados en el procedimiento. Siendo así, la abstención (artículo 28 LRJPAC) y la recusación (artículo 29 LRJPAC) son dos caras de una misma moneda en las que básicamente cambia el sujeto que las plantea.

1. Abstención: Es la obligación que incumbe a las autoridades y funcionarios de no intervenir en el procedimiento administrativo en los casos señalados en la Ley. 

Causas de abstención (artículo 28.2 LRJPAC). o

Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

o

Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los


administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato. o

Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

o

Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

o

Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

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Procedimiento: La iniciativa de la abstención puede venir del funcionario o autoridad que se abstiene o de una orden emitida por un superior jerárquico. En el primer caso el funcionario o autoridad lo comunicará a su superior jerárquico, quien resolverá lo que considere procedente. En el segundo caso la orden del superior instando a la abstención es obligatoria para el destinatario. El matiz diferenciador entre ambas situaciones es que en la primera puede haber una valoración de los motivos alegados por quien plantea la abstención, pudiendo dar lugar a su aprobación o denegación, mientras que en el segundo la orden del superior se emite tras haber comprobado que concurre alguna de las causas del artículo 28.2 LRJPAC.

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Consecuencias: A nivel procedimental queda preservada la validez de los actos administrativos aún cuando hayan intervenido autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurra alguna causa de abstención. Queda claro pues que la invalidez derivaría de la constatación de que las actuaciones realizadas no han sido objetivas y han influido en ellas alguna de las situaciones previstas como causas de abstención. A nivel de las autoridades y funcionarios que participen en el


procedimiento cuando concurra en ellos alguna causa de abstención la Ley se limita a decir que “dará lugar a responsabilidad”, en alusión clara a la responsabilidad disciplinaria.

2. Recusación: Es una actuación de los interesados en un procedimiento administrativo que consiste en plantear la falta de objetividad de las autoridades o funcionarios intervinientes basada en alguna de las causas previstas para la abstención. El procedimiento previsto en la LRJPAC es el siguiente: planteamiento por escrito de los interesados en el que conste la causa o causas en las que se funde la recusación. El recusado manifestará en el día siguiente a su superior si se da o no la causa alegada. En caso de darse el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. En caso de negar la causa alegada el superior resolverá, previas las comprobaciones oportunas, en el plazo de tres días. Contra el acuerdo adoptado no cabe recurso alguno sin perjuicio de que los interesados puedan alegar la recusación al interponer el recurso contra la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo.

III. LOS INTERESADOS: CONCEPTO. CAPACIDAD DE OBRAR. REPRESENTACIÓN. PLURALIDAD DE INTERESADOS. IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS. III.1.CONCEPTO DE INTERESADOS . Los interesados son uno de los sujetos que intervienen en un procedimiento administrativo. Son las personas que inician el procedimiento ejerciendo una pretensión en cuya concesión es competente una administración pública, y aquéllos cuyos derechos e intereses legítimos pueden verse afectados por la resolución que se adopte en un procedimiento. Conforme al artículo 31 LRJPAC se consideran interesados en el procedimiento administrativo: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 23/41/

1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. Existirá un interés legítimo cuando el acto que emane del procedimiento reporte a quien lo inicia un beneficio material o moral. Además de los interesados promotores del procedimiento pueden comparecer otros oponiéndose a la pretensión inicial por tener un interés directo, es decir, que comparecen porque de dictarse el acto les ocasionaría un perjuicio o un beneficio. Al aludir al interés colectivo se está haciendo referencia a aquél que trasciende el individual, como puede ser el inicio promovido por una asociación de afectados por unas inundaciones. A este respecto la LRJPAC indica que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca. 2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. 3. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 4. El apartado 3 del artículo también otorga la condición de interesados a los derecho-habientes siempre que la condición de interesado se derivara de una relación jurídica transmisible. III.2.C APACIDAD DE OBRAR . Conforme al artículo 30 LRJPAC tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas: 1. Las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles. 2. Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela, exceptuándose de esta previsión el supuesto de los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacidad afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 24/41/

Hay que tener en cuenta que la capacidad de obrar genérica debe complementarse con la específica ya que en cada supuesto las normas de Derecho Administrativo

exigen unos requisitos de capacidad para

establecer una relación con la Administración, por ejemplo para obtener el permiso de conducir además de la superación de las pruebas pertinentes es necesario tener 18 años cumplidos.

III.3.REPRESENTACIÓN. El artículo 32 LRJPAC establece la posibilidad de que las personas con capacidad de obrar puedan actuar ante la Administración por medio de representante, entendiéndose con éste todas las actuaciones salvo manifestación expresa en contra por parte del interesado. El único requisito del representante para actuar ante las Administraciones Públicas es que tenga capacidad de obrar, sin que le sea exigible el ejercicio de una profesión determinada. La necesidad de acreditar la representación regulada en la LRJPAC es de distinta intensidad según el trámite de que se trate: mientras que se presume dicha representación para los actos y gestiones de mero trámite, será necesario acreditar la representación por cualquier medio válido admitido en derecho que deje constancia fidedigna de la voluntad del interesado de actuar a través de representante y de la identificación de éste,

o mediante declaración por comparecencia personal del

interesado (“apud acta”), en los casos en que se trate de formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones o renunciar a derechos. A pesar de la exigencia de acreditación la LRJPAC no invalida la actuación en la que falte o sea insuficiente la acreditación de la representación siempre que sea aportada o se subsane tal defecto en el plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior si las circunstancias lo aconsejan. Al igual que ocurría en la capacidad de obrar, en la que era necesario tenerla de forma genérica pero también cumplir los requisitos específicos exigidos en las normas de cada procedimiento, la posibilidad de actuar a través de representante no es absoluta, no siendo aplicable en los casos de relaciones o actuaciones de carácter personalísimo, como examinarse para la obtención del permiso de conducir, inscribirse como demandante de empleo, etc. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 25/41/

III.4.PLURALIDAD DE INTERESADOS . Como criterio de tramitación el artículo 33 LRJPAC establece que cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones pertinentes se efectuarán con el representante o interesado que expresamente hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término. La finalidad de esta regla no es otra que agilizar la tramitación a no ser necesario emitir comunicaciones simultáneas a cada interesado, unificando igualmente otros trámites como la notificación, alegaciones, recursos, etc., redundando también en una mayor economía procedimental. III.5.IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS . El artículo 34 LRJPAC

prevé que cuando “durante la instrucción de un

procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento”. Con esta medida se pretende evitar la indefensión que podría ocasionar la resolución del procedimiento a personas que no forman parte del mismo porque desconocen su tramitación y por tanto no pueden hacer valer sus derechos e intereses ante la Administración y ante el resto de interesados. Junto a esta previsión y con la misma finalidad la LRJPAC contempla en el artículo 39.2, bajo el epígrafe “colaboración de los ciudadanos” la obligación de los interesados en un procedimiento de facilitar a la Administración cuando los conozcan, los datos de otros interesados que no hayan comparecido.


IV. LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. RESPONSABILIDAD DE LA TRAMITACIÓN. OBLIGACIÓN DE RESOLVER. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO. FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO IV.1. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS . Dentro del artículo 149 C.E. relativo a sus competencias exclusivas, al Estado le corresponde establecer “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común...“ (149.1.18ª) por lo que la LRJPAC en su título IV denominado “De la actividad de las Administraciones Públicas” desarrolla una serie de derechos de los ciudadanos que llevan aparejadas obligaciones por parte de las Administraciones Públicas y que como el resto de la LRJPAC tienen carácter básico y obligatorio en todo el territorio español. El artículo 35 LRJPAC bajo la denominación “Derechos de los ciudadanos” recoge a modo de catálogo tales derechos, sobre los cuales hay que precisar que se trata de derechos limitados al ámbito del procedimiento administrativo y que no tiene el carácter de relación exhaustiva, sino que existen otros derechos no contemplados en ella. Los derechos reconocidos son los siguientes: 1. A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos (artículo 35 a LRJPAC): se trata de un derecho que no ostenta el ciudadano como tal, sino quien tenga la condición de interesado en el procedimiento administrativo por ser titular de un derecho o interés legítimo en el asunto objeto de tramitación, bien por haberlo promovido, o bien por ser titular de alguna de esas situaciones jurídicas y poder quedar afectado por la resolución que se adopte. 2. A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 27/41/

procedimientos (art. 35. b LRJPAC): se trata de un derecho relacionado con otros reconocidos en la misma Ley como el de exigencia de responsabilidad en caso de paralización de la tramitación, incumplimiento de plazos preceptivos por causas no imputables al interesado o el derecho a ser tratados con el debido respeto por los funcionarios o autoridades públicas. 3. A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento ( artículo 35 c LRJPAC ): es un derecho que adquiere gran relevancia al constituir la copia sellada el justificante que tiene el interesado de haber presentado documentos, alegaciones, etc., que han de ser tenidos en cuenta por la Administración a la hora de resolver, y también porque en los procedimientos iniciados precisamente a solicitud de los interesados la fecha de presentación en el órgano competente es la que determina el inicio del plazo para resolver y notificar y la fecha en que se produce el silencio administrativo, con los efectos jurídicos que correspondan en cada caso, cuando el órgano competente no haya notificado la resolución que proceda. 4. A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico (artículo 35 d LRJPAC): la realidad plurilingüe existente en España viene reconocida en el artículo 3 C.E. que establece el castellano como la lengua española oficial del Estado, siendo las demás lenguas españolas oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos. Se reconoce así el derecho de los ciudadanos de las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales (Cataluña, Galicia, País Vasco y Comunidad Valenciana) a relacionarse con las Administraciones existentes en sus respectivos territorios (Administración periférica del Estado, Administración Autonómica y Local) en la lengua cooficial. El derecho reconocido en el artículo 35 d LRJPAC es desarrollado en el artículo 36 de dicha Ley que describe el siguiente régimen jurídico: En los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado la lengua utilizada será el castellano. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 28/41/

Siguiendo la jurisprudencia constitucional, en los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado en Comunidades Autónomas en las que existan lenguas cooficiales, se utilizará la lengua elegida por el interesado. En caso de que concurrieran varios interesados y hubiera discrepancia entre éstos en cuanto a la lengua a utilizar en el procedimiento, la LRJPAC determina que las actuaciones se realizarán en castellano. No obstante cuando se trate de la expedición de documentos o testimonios requeridos por los interesados, esta se hará en la lengua que elijan aunque el procedimiento se haya tramitado en castellano. En los procedimientos tramitados por Comunidades Autónomas y Entidades Locales en que exista una lengua cooficial, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente. Se establece la obligación de traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos llevados a cabo en una Administración con lengua cooficial, siempre que lo soliciten expresamente los interesados, o cuando deban de surtir efecto dichos documentos o expedientes fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, salvo que se hayan de hacer valer en el territorio de otra Comunidad Autónoma en la que sea oficial esa misma lengua distinta del castellano. 5. A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (artículo 35 e LRJPAC): este derecho es una manifestación más del principio antiformalista que inspira la LRJPAC. Las alegaciones formuladas a las que se refiere este derecho, sobre el fondo del asunto o sobre defectos de tramitación se diferencian de las formuladas en el trámite de audiencia en que no hay una puesta de manifiesto del expediente, no pudiendo el interesado exigir que se le dé vista. 6. A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante (artículo 35 f LRJPAC): tradicionalmente se denomina a éste derecho como “a no ser molestado innecesariamente” a Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 29/41/

través de la exigencia de documentos o datos que ya obren en la Administración. La cada vez mayor interconexión entre distintas Administraciones Públicas hace posible que gran parte de datos o documentos necesarios para la instrucción del expediente administrativo que obran en poder de otra Administración no deban ser ya aportados por los interesados al obtenerlos directamente los órganos instructores. Ejemplo de la aplicación práctica de éste derecho lo encontramos en la Orden de 27 de enero de 2015 de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se publica el catálogo de simplificación documental de la Administración Pública de la Región de Murcia (BORM número 38, de 16 de febrero). La propia LRJPAC establece también que los interesados no estarán obligados a aportar informes, inspecciones y actos de investigación ni comparecer ante la Administración, salvo en los casos previstos en una Ley (artículos 39 y 40 LRJPAC). 7. A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (artículo 35 g LRJPAC): podemos decir que se trata del derecho a ser asesorado por la Administración competente con el fin de realizar una actuación o solicitud debidamente instruido. Por ejemplo sobre los requisitos necesarios para justificar una inversión, sobre las características de insonorización que debe reunir un local comercial, etc. 8. Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras leyes ( artículo 35 h LRJPAC ): se trata de un derecho constitucional ( artículo 105 b C.E. ) reconocido a los ciudadanos a simple título de tales, que la LRJPAC regula en el mencionado artículo 35 h y en el 37, refiriéndose a los registros y documentos que obran en los archivos administrativos, relativos a expedientes terminados en la fecha de solicitud de acceso y con los límites derivados del derecho de intimidad personal, quedando excluido de este derecho el acceso a las actuaciones del Gobierno del Estado y de las Comunidades Autónomas en competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo, defensa, seguridad del Estado, investigación de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 30/41/

delitos y materias protegidas por el secreto industrial o comercial. El apartado 6 del artículo 37 hace alusión a lo previsto en las correspondientes normas específicas en cuanto al ejercicio del derecho de acceso de determinadas materias como las clasificadas, acceso a expedientes en que consten datos de pacientes, régimen electoral, estadística, registro civil, registro central de penados, archivos históricos, etc., Para el ejercitar este derecho hace falta una solicitud individualizada. Su aceptación conlleva el derecho a examinar los documentos autorizados y a obtener copias o certificados de los mismos. En caso de que la solicitud se deniegue se expresarán de forma motivada las razones (interés público, intereses de terceros más dignos de protección, o cuando así lo disponga una Ley), causas que, por tratarse de un derecho constitucionalmente reconocido, han de ser objeto de una interpretación restrictiva. 9. A ser tratados, con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (artículo 35 i LRJPAC): los interesados no sólo tienen derecho a un recibir un trato correcto sino que se les debe facilitar el cumplimiento de sus obligaciones administrativas de forma que les sean compatibles también, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales y familiares. 10. A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente ( artículo 35 j LRJPAC ): el derecho a exigir la responsabilidad de las Administraciones Públicas viene reconocido por el artículo 105.2 C.E., debiendo ejercerse conforme al régimen contenido en el título X de la LRJPAC, artículos 139 a 144, al igual que respecto a las autoridades y funcionarios en los artículos 145 y 146 y normas que regulan la responsabilidad disciplinaria. 11. Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes (artículo 35 k LRJPAC): el carácter no limitativo de la lista de derechos recogidos en la LRJPAC hace que remita a otros derechos reconocidos en la C.E. y en las Leyes, como ocurre con los derechos a la prestación de servicios públicos que la Ley de Bases de Régimen Local reconoce a los vecinos en el ámbito local. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 31/41/

IV.2. RESPONSABILIDAD DE L A TRAMITACIÓN. La LRJPAC en su artículo 41 hace recaer de forma directa en los titulares de las unidades administrativas y en el personal a su servicio la responsabilidad en el despacho y tramitación de los asuntos que tuvieran encomendados. Para cumplir con esta obligación deberán adoptar las medidas necesarias para evitar obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados, disponiendo de todo lo necesario para el normal desenvolvimiento en la tramitación del procedimiento. En caso de que no se adopten las medidas necesarias y se produzcan retrasos u obstáculos al ejercicio de sus derechos, los interesados podrán exigir la responsabilidad a la Administración correspondiente, tanto la disciplinaria respecto a los responsables de la tramitación que hayan incumplido sus obligaciones, como la patrimonial cuando se derive ocasionen daños y perjuicios que no estén obligados a soportar (artículo 35 j LRJPAC). IV.3. OBLIGACIÓN DE RESOLVER. La Ley 30/1992 en su redacción original vigente hasta la reforma realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, sólo establecía la obligación de la Administración de dictar resolución en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, quedando excluidos los iniciados de oficio y también los procedimientos en los que se produjera la prescripción, la caducidad, la renuncia o el desistimiento, así como los relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación y aquéllos en los que se hubiera producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento. Esta retrospectiva nos permite analizar con mayor perspectiva el contenido de la obligación de resolver previsto en el artículo 42 de la LRJPAC: 1. Alcance de la obligación de resolver ( apartado 1 ): la profundidad de la reforma de 1999 queda reflejada en el primer párrafo que consagra que “La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 32/41/

procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.” ,

es decir, un giro de 180 grados sobre la regulación original al incluir también los procedimientos iniciados de oficio y mantener como únicas excepciones los procedimientos que finalicen a través de pacto o convenio y aquéllos relativos al ejercicio de derechos sometidos al deber de comunicación previa a la Administración. En el primer caso porque la finalización se plasma en el pacto o convenio; y en el segundo porque el derecho ya está reconocido previamente y sólo es necesaria su comunicación a la Administración para que pueda ser ejercido de manera individualizada. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. 2. Deber de notificación y plazo máximo ( apartados 2 y 3 ): la Administración no sólo tiene que resolver, sino que tiene que notificar la resolución dentro del plazo máximo establecido en cada procedimiento de forma que los interesados puedan tener plena seguridad de la fecha en que se produzca el silencio administrativo. Respecto al plazo máximo en que debe notificarse la resolución será el fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento estableciendo la LRJPAC un límite máximo de seis meses, que sólo puede ser rebasado cuando una norma con rango de Ley o la normativa comunitaria europea establezcan otro distinto, y un límite de tres meses para el caso de que las normas procedimentales no establezcan ningún plazo máximo. Respecto a la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo para dictar resolución y notificarla esta dependerá de la forma de inicio del procedimiento, computando dicho plazo desde la fecha de entrada en el registro del órgano competente para resolver cuando sea a instancias del interesado, o desde la fecha del acuerdo de iniciación cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio.


3. Deber de información ( apartado 4 ): se establece una doble obligación de información a los interesados acerca de los plazos máximos de resolución de los procedimientos y los efectos del silencio administrativo: Una obligación genérica a través de la publicación a efectos informativos de las relaciones comprensivas y actualizadas de los tipos de procedimientos que tramiten, que deberán especificar de manera individualizada el plazo máximo y efectos del silencio administrativo. Una obligación individualizada a través de una comunicación dirigida a los interesados sobre los plazos máximos de duración de los procedimientos así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. Tal comunicación se llevará a efecto incluyendo tal información en el acuerdo de iniciación en los procedimientos iniciados de oficio, o en una comunicación que se les remitirá dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. 4. Suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución ( apartado 5 ):la LRJPAC prevé, inspirada en el moderno derecho público comunitario, una serie de causas tasadas en las que puede quedar suspendido el plazo máximo del procedimiento, Estas causas son: o

Cuando se requiera al interesado para la subsanación de deficiencias o para la aportación de documentos. El plazo máximo se podrá suspender por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento o, en caso de que no sean subsanadas las deficiencias o aportados los documentos, hasta la fecha final en que se dé por transcurrido el plazo otorgado al efecto.

o

Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución al órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que


igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. o

Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

o

Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 LRJPAC, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

5. Ampliación del plazo máximo de resolución y notificación (apartado 6): aunque la norma general es que los plazos deben ser cumplidos, la LRJPAC prevé la posibilidad excepcional de que puedan ser ampliados en los casos de procedimientos con un gran número de solicitudes o personas afectadas. No se trata de una ampliación que pueda ser acordada sin más pues la Ley obliga al órgano competente para resolver, o a su superior jerárquico, a procurar los medios humanos y materiales adecuados para cumplir con el plazo establecido. Excepcionalmente, una vez agotados todos los medios a disposición posibles y mediante resolución motivada, podrá acordarse una ampliación del plazo máximo de resolución y notificación cuya duración no podrá exceder de la prevista para la tramitación ordinaria del procedimiento. La LRJPAC obliga a notificar a los interesados el acuerdo de ampliación, contra el que no cabe recurso alguno. 6. Responsables del cumplimiento de la obligación de resolver en plazo (apartado 7): serán responsables los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver el procedimiento, de forma que el incumplimiento de esta obligación legal dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de cualquier otra a que hubiera lugar de acuerdo con la normativa vigente.


IV.4. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO . 1. Consideraciones generales: “Históricamente

la

doctrina

del

silencio

administrativo

surge

como

consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de los administrados ante la Administración. Esta disfruta del privilegio denominado del acto previo, en cuya virtud para interponer un recurso en vía administrativa o contenciosa deberá existir un acto que sea objeto de impugnación” (Entrena Cuesta). Así, mientras que la Administración puede emitir actos administrativos que de forma unilateral pueden producir efectos jurídicos inmediatos ante terceros, la simple inactividad administrativa frente a solicitudes, recursos o reclamaciones de los interesados dejaría a éstos en un estado de indefensión. Precisamente la regulación sobre la obligación de resolver y notificar que acabamos de ver deja claro que la falta de respuesta es una situación no deseada que, de ocurrir, nunca debe causar perjuicios innecesarios al ciudadano, por lo que la regulación del silencio administrativo y sus efectos hace valer el interés de quien ha cumplido con las obligaciones que le vienen impuestas legalmente frente a la inactividad administrativa. 2. Concepto: Para Entrena Cuesta “En un sentido vulgar y etimológico existirá silencio administrativo cuando la Administración no responde a las consultas, peticiones, reclamaciones, quejas, recursos, sugerencias, etc., que le pueden ser planteados. Sin embargo el Derecho positivo no asigna un contenido tan amplio a lo que denominamos silencio administrativo. Sólo puede hablarse de éste cuando el ordenamiento jurídico ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver dentro del plazo establecido en cada caso los procedimientos iniciados a instancia de parte interesada o, en su caso, de oficio, presume la existencia de un acto jurídico, generalmente positivo y excepcionalmente negativo...”.


IV.5. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO.

La LRJPAC regula en el artículo 43 el silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado cuyo régimen jurídico es el siguiente:

4.

Regla general. Silencio positivo (apartado 1):

El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitima a los interesados que hubieran deducido la solicitud a entenderla estimada por silencio administrativo. No obstante y con marcada intención restrictiva del uso del silencio administrativo negativo quedan establecidas una serie de excepciones a esta regla general: 

Cuando “una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario” establezcan el sentido

negativo del silencio. No cabe duda de que la exigencia de una Ley supone una limitación importante a la extensión del silencio negativo ya que la gran mayoría de procedimientos suelen tener como normas reguladoras un reglamento, quedando vedado a ese nivel jerárquico normativo la posibilidad de establecer los efectos negativos del acto presunto. 

Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Española, reconocido de forma individual y colectiva a todos los ciudadanos, en la forma y con los efectos que determine la Ley.



Aquéllos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.



Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. En estos casos el silencio administrativo tendrá efectos desestimatorios. Como supuesto especial el propio apartado 1 establece los efectos positivos del silencio administrativo en el supuesto de que se trate de un recurso de alzada no


resuelto en plazo interpuesto por los interesados contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud. Se trata así de evitar la doble inactividad (doble silencio) de la Administración.

5. Naturaleza de la estimación/desestimación producidas por silencio administrativo (apartado 2): En congruencia con la regulación del apartado 1 que acabamos de ver, el silencio positivo tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento, desplegando de manera automática los mismos efectos que un acto dictado y notificado por la Administración en el plazo establecido. Sin embargo la Ley no otorga la misma naturaleza y efectos a la desestimación por falta de notificación de la resolución expresa en el plazo establecido, que está configurada como una ficción legal con la única finalidad de permitir a los interesados interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo.

6. Efectos ( apartados 3 y 4 ): Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer frente a la Administración o ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada, desde el mismo momento en que se produzca el vencimiento del plazo máximo para resolver y notificar, pudiendo ser acreditados por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado que pudiera solicitarse al órgano competente para resolver, quien deberá expedirlo en el plazo máximo de 15 días. Aunque el Derecho positivo pone en manos de los interesados un acto administrativo que pueden hacer valer frente a terceros, incluyendo a cualquier Administración Pública distinta de la que ha tramitado el procedimiento, sigue subsistiendo para el órgano competente la obligación de dictar y notificar la resolución expresa del procedimiento conforme al régimen establecido en el apartado 3, según el cual la resolución expresa posterior al acto producido por el transcurso del plazo para resolver y notificar sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo, mientras que en los casos de desestimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior podrá ser adoptada por la Administración sin vinculación alguna con el sentido del silencio producido. De esta forma, una vez producido el acto administrativo por falta de resolución expresa en plazo, si el órgano competente quisiera dictar una resolución Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 38/41/

contraria a ese acto, estaría obligado previamente a dejarlo sin efectos acudiendo a las vías de revisión del acto administrativo (declaración de nulidad, declaración de festividad...) basándose en los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en la LRJPAC. Menos problemática plantea la desestimación por silencio administrativo de la solicitud ya que al no tener naturaleza de acto administrativo, sólo permite a los interesados interponer los recursos que procedan o esperar a que recaiga la resolución expresa extemporánea, la cual puede ser dictada sin vinculación con el sentido del silencio, es decir, estimando o desestimando sus pretensiones. A partir de que ésta les sea notificada se abrirá el plazo legal previsto para interponer el recurso que proceda en caso de disconformidad con el contenido o, si ya lo hubieran interpuesto, se abrirá un nuevo plazo para modificarlo, tanto en vía administrativa como judicial. Si la resolución expresa estimara las pretensiones de los interesados se dejaría sin efecto el recurso interpuesto contra la desestimación por silencio. IV.6. F ALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO . Como hemos visto en el epígrafe 3.4 la redacción original de la LRJPAC no contemplaba la obligación de resolver en los procedimientos iniciados de oficio, motivo por el que la reforma introducida por la Ley 4/1999 de 13 de enero reitera en el primer párrafo del artículo 44, la obligación de

“dictar resolución expresa en todos los

procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.” contemplada

en el artículo 42.1. El régimen previsto en el artículo 44 distingue entre procedimientos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en cuyo caso se establece como norma el silencio negativo, pudiendo los interesados que hayan comparecido entender desestimadas sus pretensiones; y procedimientos en los que la Administración que ha iniciado el procedimiento esté ejercitando competencias sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables para los interesados, cuya falta de notificación en plazo de la resolución expresa determinaría la caducidad del procedimiento. En el primer caso, como hemos visto, la Administración sigue obligada a dictar y notificar la resolución expresa que no estará vinculada por el sentido desestimatorio Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Órganos de las Administraciones Públicas: principios generales y competencia. Órganos colegiados. Abstención y recusación. Los interesados: concepto. Representación. Pluralidad de interesados. Identificación de interesados. La actividad de las Administraciones Públicas: derechos de los ciudadanos, responsabilidad de la tramitación, obligación de resolver, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, falta de resolución expresa en procedimientos iniciado de oficio. 39/41/

C1 TEMA 1

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