El secreto eficiente del presidenciali pres idencialismo smo argentino Alejandro Bonvecchi1 Ana María Mustapic2
1. Introducción La visión preponderante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino ha sido hasta ahora la de un predominio condicionado del Ejecutivo sobre el Legislativo. Según esta visión, el Ejecutivo domina en general la agenda y la producción legislativas en tanto se cumplan ciertas condiciones: la cooperación del partido-cartel mayoritario3, el mantenimiento de la disciplina partidista4 y la persistencia de altos índices de popularidad presidencial5. Un reciente trabajo6 desafía esta visión preponderante al centrarse en el contenido de las leyes y no ya en el mero hecho de su aprobación, se muestra que los presidentes argentinos han sido exitosos en preservar la sustancia de los proyectos pro yectos de su agenda
legislativa
contra
las
modificaciones
propuestas
por
el
Congreso
independientemente de su popularidad, del tamaño de su coalición legislativa, del ciclo electoral y del efecto “luna de miel”. Pero este hallazgo plantea un problema que esos
autores no discuten: ¿Cómo puede explicarse semejante desempeño del Ejecutivo? Este capítulo explora una posible respuesta a esa pregunta. El argumento que aquí se propone es que el éxito de los presidentes está garantizado por la presencia de dos agendas legislativas generalmente no competitivas: la agenda de los legisladores, concentrada en temas de interés local o sectorial; y la agenda del Ejecutivo, concentrada en temas de alcance nacional y/o general. Esta división del trabajo legislativo constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino porque permite a cada uno de los Poderes representar de manera efectiva a su propio electorado sin 1
Universidad Torcuato Di Tella
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Universidad Torcuato Di Tella
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Jones y Hwang, 2005
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Mustapic, 2000; Jones, 2002
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Alemán y Calvo, 2008
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Bonvecchi y Zelaznik, 2009
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obstaculizar la tarea representativa del otro. Entendemos que los orígenes de esta doble agenda se vinculan con las características de la carrera política de los legisladores y con las reglas a través de las cuales se fija la agenda parlamentaria. La carrera de los legisladores, orientada al nivel subnacional, los lleva a privilegiar temas con los que están más familiarizados, en particular, los de su propia provincia. Por su parte, las reglas informales con las que se decide la labor del Congreso otorgan prioridad a las iniciativas del Ejecutivo (sin descuidar, por cierto, las de los legisladores). En este marco, conviven en forma complementaria dos agendas, la del Ejecutivo y la del Legislativo, que sólo en determinadas ocasiones resultan competitivas. Cuando esto sucede, las relaciones Ejecutivo-Legislativo pueden tornarse más conflictivas, y es a propósito de estos proyectos que cada poder desplegará su propio arsenal de herramientas institucionales – bloqueos, vetos, veto s, insistencias, transferencias intergubernamentales – para para imponerse sobre el otro o encontrar puntos de acuerdo que equilibren o compensen los costos de las decisiones. El capítulo se organiza del siguiente modo. En la segunda sección se plantea el problema de investigación revisando la literatura sobre el desempeño del presidencialismo argentino y contrastándola con los hallazgos de Bonvecchi y Zelaznik (2009). En la tercera, se presenta el argumento de la doble agenda legislativa como secreto eficiente del presidencialismo argentino y se discuten sus causas. En la cuarta sección se presenta evidencia tanto sobre la división del trabajo legislativo entre Congreso y presidencia como sobre los conflictos Ejecutivo-Legislativo ante casos de agendas competitivas. La quinta sección analiza los factores que contribuyen a la existencia de la doble agenda. La conclusión recapitula el argumento y la evidencia y plantea futuras líneas de investigación.
2. El problema. La literatura sobre el funcionamiento del presidencialismo en Argentina sostiene que el presidente suele ser el actor predominante en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Ejecutivo-Leg islativo. Su predominio descansa d escansa en la capacidad capa cidad de ver aprobadas apr obadas sus iniciativas por el Congreso y de ejercer un control negativo sobre la agenda legislativa. Este predominio, no obstante, 2
obstaculizar la tarea representativa del otro. Entendemos que los orígenes de esta doble agenda se vinculan con las características de la carrera política de los legisladores y con las reglas a través de las cuales se fija la agenda parlamentaria. La carrera de los legisladores, orientada al nivel subnacional, los lleva a privilegiar temas con los que están más familiarizados, en particular, los de su propia provincia. Por su parte, las reglas informales con las que se decide la labor del Congreso otorgan prioridad a las iniciativas del Ejecutivo (sin descuidar, por cierto, las de los legisladores). En este marco, conviven en forma complementaria dos agendas, la del Ejecutivo y la del Legislativo, que sólo en determinadas ocasiones resultan competitivas. Cuando esto sucede, las relaciones Ejecutivo-Legislativo pueden tornarse más conflictivas, y es a propósito de estos proyectos que cada poder desplegará su propio arsenal de herramientas institucionales – bloqueos, vetos, veto s, insistencias, transferencias intergubernamentales – para para imponerse sobre el otro o encontrar puntos de acuerdo que equilibren o compensen los costos de las decisiones. El capítulo se organiza del siguiente modo. En la segunda sección se plantea el problema de investigación revisando la literatura sobre el desempeño del presidencialismo argentino y contrastándola con los hallazgos de Bonvecchi y Zelaznik (2009). En la tercera, se presenta el argumento de la doble agenda legislativa como secreto eficiente del presidencialismo argentino y se discuten sus causas. En la cuarta sección se presenta evidencia tanto sobre la división del trabajo legislativo entre Congreso y presidencia como sobre los conflictos Ejecutivo-Legislativo ante casos de agendas competitivas. La quinta sección analiza los factores que contribuyen a la existencia de la doble agenda. La conclusión recapitula el argumento y la evidencia y plantea futuras líneas de investigación.
2. El problema. La literatura sobre el funcionamiento del presidencialismo en Argentina sostiene que el presidente suele ser el actor predominante en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Ejecutivo-Leg islativo. Su predominio descansa d escansa en la capacidad capa cidad de ver aprobadas apr obadas sus iniciativas por el Congreso y de ejercer un control negativo sobre la agenda legislativa. Este predominio, no obstante, 2
sería condicional. Una visión7 señala que dependería de la cooperación del partido-cartel mayoritario en el Congreso, sin la cual no sería posible evitar que proyectos de ley no deseados por el Ejecutivo fueran aprobados por el Congreso. Otra8 sostiene que dependería del mantenimiento de la disciplina partidista – específicamente, específicamente, de su producción por medio medio de la distribución de incentivos selectivos tanto en el Congreso (cargos parlamentarios, recursos técnicos y financieros) como en las provincias (transferencias intergubernamentales). Para otros autores9 dependería del mantenimiento de altos índices de popularidad por parte del presidente, antes que del tamaño de su coalición legislativa o de la magnitud de su poder de decreto. Ausente algunas de estas condiciones, el Ejecutivo encontraría importantes obstáculos para obtener aprobación a sus iniciativas y/o evitar la sanción por el Congreso de leyes alejadas de sus preferencias. Un trabajo reciente10 presenta hallazgos empíricos que cuestionan esta visión predominante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino. arge ntino. Los autores desplazan el foco del análisis desde la tasa de aprobación de las iniciativas presidenciales a la frecuencia y la naturaleza de las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo. Para estudiar estas modificaciones utilizan dos medidas: una escala cualitativa11, que distingue el grado de alineamiento con las preferencias presidenciales pres idenciales de los proyectos aprobados por el Congreso según la cercanía del contenido de las iniciativas aprobadas respecto del proyecto original; y el Legislative Input Score propuesto por Bonvecchi y Zelaznik, que establece el alineamiento con las
preferencias presidenciales según la identidad partidista de los autores de las modificaciones. Aplicando estas medidas al análisis del contenido de las modificaciones a proyectos del Ejecutivo convertidos en ley bajo los gobiernos de Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner, los autores muestran que los presidentes han sido consistentemente capaces de controlar la sustancia de las iniciativas presentadas al
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Jones y Hwang, 2005
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Mustapic, 2000; Jones, 2002
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Calvo, 2007; Alemán y Calvo, 2008
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Bonvecchi y Zelaznik, 2009
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Realizada por Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007
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Congreso independientemente de su popularidad, del tamaño de su coalición, del tiempo transcurrido de su mandato y del ciclo electoral. Sin embargo, el trabajo de Bonvecchi y Zelaznik deja pendiente un desafío mayor: explicar cómo es posible semejante desempeño del Ejecutivo. La evidencia que los autores presentan sobre la escasa incidencia de la popularidad presidencial, el tamaño de la coalición legislativa oficial, el ciclo electoral y el tiempo transcurrido del mandato sobre la capacidad del Ejecutivo para proteger la sustancia de sus proyectos de las modificaciones de los legisladores elimina a estas variables como potenciales explicaciones del éxito presidencial. Bonvecchi y Zelaznik (2009: 12) sugieren investigar el liderazgo como variable explicativa, pero a la vez reconocen como cuenta todavía pendiente en la ciencia política el desarrollo de teorías y mediciones más precisas del liderazgo y de sus efectos. Así las cosas, la pregunta por las causas del exitoso desempeño del Ejecutivo argentino permanece sin respuesta. Sin perjuicio de la necesidad y conveniencia de saldar la cuenta pendiente de la teoría y la medición del liderazgo, entendemos que es posible encontrar en la idea de la doble agenda legislativa una respuesta promisoria a aquella pregunta. Desde una perspectiva macro institucional podría sostenerse que el origen de la doble agenda legislativa se encuentra en el diseño presidencial y federal de la separación de poderes y de la división de funciones entre el gobierno nacional y los subnacionales. En efecto, este diseño genera incentivos para la especialización de la tarea representativa por parte del Ejecutivo y del Legislativo. Así, el presidente se especializaría en representar al conjunto del electorado nacional en tanto los legisladores representarían a los electorados de sus distritos o a sectores socioeconómicos relevantes en sus territorios. De esta especialización se derivaría una división del trabajo entre el presidente y el Congreso: los proyectos presidenciales estarían centralmente orientados a temas nacionales y los proyectos de los legisladores a temas locales o sectoriales. Esta perspectiva resulta, sin embargo, insatisfactoria. Aún admitiendo la especialización, nada dice respecto del modo en que los proyectos logran entrar y conformar la agenda legislativa. Nada dice, tampoco, acerca de cómo consigue el Ejecutivo que sus proyectos
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sean efectivamente tratados por el Congreso. La respuesta debe buscarse en otro lado; en particular, en las reglas y prácticas que regulan el proceso legislativo. La relevancia de este punto encuentra sustento en las siguientes dos cuestiones. En primer lugar, la debilidad relativa del poder de agenda del Ejecutivo. El presidente argentino prácticamente no tiene iniciativa legislativa exclusiva; está en un pie de igualdad con los legisladores. Tampoco dispone de mecanismos de urgencia que obliguen al Congreso a introducir sus temas en la agenda parlamentaria. El presidente sólo puede fijar la agenda cuando no están previstas las sesiones ordinarias, esto es, entre los meses de diciembre y febrero. A este respecto se diferencia, por ejemplo, de los mecanismos de urgencia con los que cuentan los presidentes de Chile y Brasil para obligar al Congreso a ocuparse de su agenda. El segundo aspecto a destacar, dado que el trabajo de Bonvecchi y Zelaznik se ocupa del contenido sustantivo de las leyes, es que a lo largo del proceso legislativo hay varias instancias a través de las cuales los legisladores pueden intervenir para proponer modificaciones a las iniciativas: en el tratamiento en comisión, cuando se deja en observación por siete días el despacho y durante la votación en particular en los plenarios de cada Cámara. Con esto simplemente queremos marcar que se trata de un proceso legislativo poroso, abierto a la influencia. Estas particularidades del proceso legislativo plantean un doble interrogante: ¿cómo es que las iniciativas del presidente pueden ser tratadas y cómo es que logran mantener, centralmente, su contenido? Para el primer interrogante, nuestra respuesta es la presencia de una regla informal: las iniciativas del Ejecutivo tienen prioridad. Anticipándonos a algún comentario que podría sostener que, de hecho, opera la teoría del cartel y de la delegación, nos interesa subrayar que la regla se mantiene aún bajo gobiernos divididos. Entonces, no es simplemente que el partido de gobierno asegura que se van a tratar las iniciativas del Ejecutivo; opera, también, un acuerdo implícito entre gobierno y oposición para que ello suceda. Se entiende, entonces, la relevancia de esta regla informal.
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El otro factor que opera detrás de la doble agenda legislativa es la carrera política de los legisladores. Nos extenderemos sobre este tema más adelante; por ahora basta señalar que al estar la carrera política de los legisladores primordialmente orientada al nivel provincial sus preocupaciones también están relacionadas con temas de interés provincial. Esto no significa que los legisladores carezcan de intereses generales; tan sólo implica que tienen menos iniciativas de ese tipo, situación que no impide, por cierto, su intervención en el tratamiento de las propuestas de orden más general impulsada por el Ejecutivo. En síntesis, sostenemos que la escasa importancia de la carrera legislativa nacional y la prioridad dada a las iniciativas del presidente favorecen la convivencia entre las agendas del Ejecutivo y del Legislativo. La presencia de la doble agenda permite explicar el éxito del presidente en conseguir aprobación para sus proyectos sin modificaciones sustantivas; permite, también, dar cuenta de la capacidad de los legisladores de conseguir aprobación para sus propios proyectos12. En este marco, esperamos que las diferencias entre los poderes se presenten cuando esas agendas interfieran entre sí. Mientras eso no suceda, lo más probable es que ni uno ni otro obstaculicen el trámite legislativo. Antes de entrar de lleno a esta cuestión, permítasenos una digresión acerca del uso de la expresión “secreto eficiente”.
3. La doble agenda legislativa como secreto eficiente del presidencialismo argentino En los análisis del principio representativo centrados en los diseños institucionales presidenciales bicamerales y, además, federales como el argentino, se subraya el predominio de una visión de alcance nacional por parte del Ejecutivo y de otra local/particular por parte de los legisladores. La inclinación de los legisladores por centrarse en temas locales ha sido objeto de debate a propósito de sus repercusiones sobre el funcionamiento de los regímenes presidenciales. Así, desde una perspectiva centrada 12
Podría decirse que el éxito del presidente se explica porque sólo envía lo que sabe va ser aprobado. Nuestra respuesta es que esto es casi inevitable salvo que se envíe algo que va a ser rechazado por razones simbólicas o por error de cálculo. Esto último sucedió con la reforma laboral bajo el gobierno de Alfonsín y con la resolución 125, referida a la retenciones a las oleoginosas, bajo el mandato de Cristina Fernández de Kirchner
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en la relación entre sistemas electorales y régimen presidencial se ha llamado la atención13 sobre los efectos negativos del particularismo. Cuando los sistemas electorales alimentan las tendencias particularistas de los legisladores el resultado puede llegar a ser “ineficiente” en dos planos. En el electoral, pues el particularismo dificulta la posibilidad
de que los votantes cuenten con opciones claras de alcance nacional. En el legislativo, porque la actividad del Congreso se encuentra motorizada por la búsqueda, por parte de los legisladores, de beneficios específicos para sus propios distritos. Los regímenes parlamentarios también fueron analizados desde la óptica del localismo. A propósito de este fenómeno, se ha analizado el proceso que facilitó al parlamentarismo británico afrontar con éxito los embates localistas de sus legisladores14. El resultado de ese proceso fue lo que Bagehot describió como el “secreto eficiente” del sistema
parlamentario inglés: la fusión de poderes entre Ejecutivo y Legislativo gracias a la solidaridad partidista entre ambas ramas de gobierno. Quien mejor expresa este fusión es el primer ministro quien no sólo es jefe de Gobierno sino líder del partido. Por esta razón, a la hora de elegir a los miembros del Parlamento, los ciudadanos eligen también un Gobierno comprometido con políticas nacionales antes que centrado en preocupaciones locales. Frente al desafío del predominio particularista, ¿cuál sería la respuesta eficiente del presidencialismo? El argumento presentado por Shugart y Carey inclina la balanza en favor de diseños que coloquen el acento en los poderes partidistas del presidente. En oposición, serían “ineficientes” aquellos diseños que fortalecen las atribuciones
legislativas de los presidentes al tiempo que mantienen intactos los impulsos parroquiales. Estas implicancias normativas del análisis de Shugart y Carey encontraron escaso eco en el reformismo institucional latinoamericano bajo la tercera ola de democratización. En efecto, a la hora de introducir cambios constitucionales, los países de América Latina eligieron ampliar los recursos legislativos en manos del Ejecutivo15. Argentina no escapó a esta tendencia; la reforma de 1994 constitucionalizó los decretos 13
Shugart y Carey, 1992
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Cox, 1987
15
Gargarella, 1997
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de necesidad y urgencia, el veto parcial con promulgación parcial y la delegación legislativa. Desde la perspectiva de Shugart y Carey se trataría de una respuesta ineficiente. Sin embargo, podría argumentarse que al optar por fortalecer los poderes legislativos del presidente, los constituyentes latinoamericanos fueron tributarios de una lectura político-institucional más atenta a los riesgos de inmovilismo que a los problemas del particularismo. Desde esta óptica la idea de división del trabajo entre Ejecutivo y Legislativo, uno orientado a cuestiones generales y el otro a cuestiones parroquiales, no tiene por qué ser considerada ni problemática ni ineficiente por definición. Es, desde esta perspectiva, que en este trabajo consideramos que la división de tareas forma parte del “secreto eficiente” del presidencialismo argentino.
Dicho esto resulta pertinente aclarar que el interés de los legisladores por las cuestiones locales no significa que dejen de atender otros temas. De hecho, la intervención de los legisladores en el Congreso es más amplia ya que no sólo deben decidir sobre sus iniciativas sino tratar también las que presenta el Ejecutivo. Puesto en otros términos, gran parte de lo que los legisladores promuevan puede ser de naturaleza particularista, pero se ocupan tanto de este tipo de iniciativas como de las de alcance nacional impulsadas, mayoritariamente, por el Ejecutivo. Nuestro argumento es que las dos agendas que surgen como resultado de esta división de trabajo no son, sustancialmente, incompatibles entre si.
4. La evidencia En la primera parte de esta sección presentamos datos que respaldan la existencia de una doble agenda. En la segunda analizamos las áreas de conflicto entre Ejecutivo y Legislativo para mostrar que las divergencias se producen, principalmente, cuando los proyectos involucran tanto la dimensión nacional como la sectorial o local.
4.1. La doble agenda legislativa Para establecer la existencia de agendas diferenciadas se enfocó el análisis en los proyectos de ley sancionados por ambas Cámaras del Congreso en el mismo período estudiado por Bonvecchi y Zelaznik (2009): 10 de diciembre de 1999 a 9 de diciembre de 8
2007, es decir, bajo los gobiernos de Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner. Ello presupuso adoptar una definición operativamente restrictiva de agenda legislativa: por agenda legislativa se entiende en este trabajo la agenda positiva del Congreso – i.e. los proyectos de ley sometidos a votación en ambas Cámaras. Se excluyen, por ende, tanto a los proyectos de ley no tratados por ambas Cámaras como a los que no son de ley, es decir, los proyectos de comunicación, de declaración y de resolución16. La razón de esta restricción es de objeto: de lo que se trata aquí es de analizar la agenda que efectivamente se dieron los legisladores, no la que potencialmente tuvieron a su alcance ni el control que sobre la misma ejercieron los partidos. La agenda positiva efectiva del Congreso, compuesta por iniciativas sancionadas del presidente y de los legisladores, muestra directamente de qué debió ocuparse el Legislativo según los criterios del partido de Gobierno y de los opositores17. Los proyectos que integraron la agenda positiva del Congreso en el período señalado fueron clasificados de acuerdo con dos criterios: la identidad del iniciador y la naturaleza del tema. Siguiendo el primer criterio, se analizaron por separado los proyectos presentados por el Ejecutivo de los proyectos presentados por legisladores – independientemente de su afiliación partidaria. De acuerdo con el segundo criterio, se distinguió entre proyectos sobre temas nacionales y proyectos sobre temas locales o sectoriales. Se definió como proyecto sobre tema nacional a toda aquella iniciativa de política pública o cambio legislativo de alcance general para todos los habitantes del país o para actores económicos o sociales con presencia en el conjunto del territorio. Así, pues, fueron clasificados como proyectos sobre temas nacionales las iniciativas para reglamentar derechos constitucionales, modificar legislación electoral o de partidos políticos, reformar legislación impositiva, penal o regulatoria, cambiar leyes previsionales, educativas, sanitarias y de asistencia social no focalizada territorialmente, 16
El universo es más restringido que el analizado, por ejemplo, por Cox y McCubbins (2005) para la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, en tanto estos autores aplican la distinción entre agenda positiva y agenda negativa al conjunto de proyectos puestos a consideración de cada Cámara del Congreso 17
Estrictamente, las medias sanciones – i.e. los proyectos aprobados por una Cámara pero rechazados o ignorados por la otra – también formaron parte de la agenda positiva del Congreso porque ambas Cámaras tuvieron ocasión de decidir sobre ellos. Algunos casos de medias sanciones se analizan más abajo, pero la consideración comprehensiva y sistemática del universo de medias sanciones se encuentra aún en curso.
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los convenios internacionales, las autorizaciones para movimientos de tropas o salidas del país del Presidente y el presupuesto de la administración pública nacional. En cambio, se definió como proyecto sobre tema local o sectorial a toda aquella iniciativa orientada a satisfacer intereses de gobiernos o actores económicos o sociales de niveles provinciales o municipales. Fueron clasificados como proyectos sobre temas locales o sectoriales, entonces, las iniciativas para declarar ciertas zonas del país en situación de emergencia o de desastre, crear juzgados o aduanas, transferir inmuebles o terrenos de propiedad nacional a provincias, municipios u organizaciones de la sociedad civil, crear fondos especiales para transferir dinero a provincias o regiones con objetivos de financiación de obras públicas o subsidios a sectores económicos, introducir exenciones impositivas, fomentar actividades productivas localizadas, conmemorar u homenajear actores o hechos históricos de interés local o sectorial, etc. Las Tablas 1 y 2 presentan los resultados del cruce de ambas clasificaciones. La Tabla1 muestra que la mayoría de las leyes sancionadas por iniciativa de los legisladores durante el período que va desde diciembre de 1999 a diciembre de 2007 estuvo orientada a temas locales o sectoriales: un valor máximo del 74,3 por ciento en la presidencia de De la Rúa y un valor promedio del 64,3 por ciento para las tres presidencias analizadas. Tabla 1: Leyes sancionadas sobre proyectos de legisladores - Por presidencia y tipo de tema Tema De la Rúa Duhalde Kirchner Conmemoraciones y homenajes 35 6 65 Creación de juzgados y aduanas 1 0 16 Declaraciones de emergencias 2 1 9 Intereses locales 6 3 16 Intereses sectoriales 20 3 34 Transferencias de inmuebles o terrenos 7 2 28 Sin clasificar 1 1 8 Temas nacionales 25 18 70 Total 97 34 246 % Temas nacionales 25,7 52,9 28,4 % Temas locales 74,3 47,1 71,5 Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
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La excepción a este patrón durante la presidencia de Eduardo Duhalde puede explicarse por tres razones: la naturaleza de su gobierno, el contexto de crisis nacional y la brevedad del mandato. Duhalde fue designado presidente el 1 de Enero de 2002 mediante un acuerdo entre el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical en la Asamblea Legislativa para completar el mandato de Fernando de la Rúa tras la renuncia de Adolfo Rodríguez Saá – quien fue inicialmente elegido tras la renuncia de De la Rúa bajo el compromiso de convocar a elecciones presidenciales en 90 días18-. El gabinete de Duhalde estuvo integrado por dirigentes peronistas y radicales y fue apoyado por ambos partidos en el Congreso al menos hasta el comienzo de la campaña presidencial hacia febrero de 2003. La situación de crisis aguda que enfrentaba Argentina por entonces dominaba la agenda pública, y el Congreso – que había asumido la tarea de encauzar esa crisis dándole un gobierno al país – aparecía como el punto focal para la toma de decisiones que resolvieran la crisis. Duhalde entregó la presidencia a Néstor Kirchner el 25 de Mayo de 2003, con lo cual su mandato duró poco más de la mitad del de De la Rúa y apenas por encima de una cuarta parte del período de Kirchner. Bajo esas condiciones, parece plausible que los legisladores no hayan tenido ni incentivos políticos, ni mayor interés, ni demasiado tiempo para sancionar proyectos orientados a intereses locales o sectoriales como lo hicieron en los otros períodos presidenciales aquí estudiados. La Tabla 2 muestra que la mayoría de las leyes sancionadas por iniciativa del Ejecutivo bajo las presidencias de Kirchner, Duhalde y de la Rúa estuvo orientada sin excepción a temas nacionales: un valor máximo del 96,6 por ciento y un promedio del 90,9 por ciento. Tabla 2: Leyes sancionadas sobre proyectos del Ejecutivo - por presidencia y tipo de tema Tema Conmemoraciones y homenajes Creacion de juzgados y aduanas Intereses locales Intereses sectoriales Transferencias de inmuebles o terrenos Sin clasificar Temas Nacionales 18
De la Rúa 0 2 0 3 0 1 61
Duhalde 0 0 1 0 0 0 29
Kirchner 1 4 4 16 1 3 166
Mustapic, 2005.
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Total 67 30 195 % Temas nacionales 91 96,6 85,1 % Temas locales 9 3,4 14,9 Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
La lectura conjunta de ambas tablas sugiere la existencia de una división del trabajo legislativo entre el Ejecutivo y el Congreso. Sería, no obstante, empíricamente inadecuado inferir de esta información que esta división del trabajo legislativo permite a cada poder maximizar la realización de sus respectivas preferencias temáticas o – más en general – mantener relaciones exentas de conflicto con el otro Poder. Es indiscutible que las tasas de aprobación de proyectos presentados por cada Poder han sido históricamente más favorables para el Ejecutivo que para el Legislativo: el 51,25 por ciento de las iniciativas presidenciales se convirtieron en ley entre 1983 y 2001, contra apenas el 5,85 por ciento de los proyectos presentados por legisladores19. Pero también lo es que ni el Ejecutivo ni el Legislativo han dominado abrumadoramente la cartera de proyectos sancionados en las presidencias aquí analizadas. En efecto, el 56 por ciento de proyectos aprobados fue presentado por legisladores contra un 44 por ciento de iniciativas del Ejecutivo. Cuando se compara con la presidencia de Alfonsín, se observa que un 52,4 por ciento de las leyes sancionadas fueron iniciativas del Ejecutivo y un 47,6 por ciento proyectos impulsados por legisladores20. La doble agenda legislativa no evita, sin embargo, la emergencia de conflicto en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Sobre ello se enfoca a continuación el análisis.
4.2. Los conflictos entre Ejecutivo y Legislativo: el choque de agendas El análisis de la información pública sobre desacuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo muestra que, en su mayoría, tienen lugar a propósito de proyectos que afectan simultáneamente a las agendas de ambos poderes. Tanto los casos de conflicto que podríamos llamar de alta intensidad -rechazos de proyectos, vetos presidenciales- como los de baja intensidad -insistencias, proyectos aprobados con modificaciones- han emergido mayoritariamente en torno de iniciativas cuyos temas tenían, a la vez, 19
Alemán y Calvo, 2008: 20.
20
Mustapic y Goretti, 1991:18.
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dimensiones nacionales y dimensiones locales o sectoriales: impuestos, regulación de sectores económicos, presupuestos de la administración nacional, seguridad social, convenios internacionales sobre recursos naturales. Veamos con algo más de detenimiento algunos casos de conflicto según su grado de intensidad. 4.2.1. Conflictos de alta intensidad Sólo tres proyectos de ley presentados por el Ejecutivo han sido rechazados por el Congreso desde 1983: la Ley de Reordenamiento Sindical propuesta por el presidente Alfonsín en 1984; el Impuesto al Excedente Primario de las Empresas (IEPE) propuesto por el presidente Menem en 1992 y la ratificación de la Resolución 125 sobre impuestos a las exportaciones agropecuarias propuesta por la presidente Fernández de Kirchner en 2008. En cada uno de estos proyectos, el interés del Ejecutivo fue imponer una decisión de alcance nacional que afectaba los intereses de actores estatales o económicos de nivel subnacional o de sectores socioeconómicos particularmente representados en los electorados de los legisladores. En dos casos el partido de gobierno tenía mayoría en ambas Cámaras y en el otro contaba con mayoría propia en sólo una Cámara del Congreso. En los dos casos vinculados con temas fiscales, el rechazo del Congreso indujo al Ejecutivo al completo abandono de la iniciativa; en el otro caso, en cambio, condujo a su sustitución por nuevos proyectos diseñados para compatibilizar las dos agendas legislativas en conflicto21. Tabla 3: Proyectos del Ejecutivo rechazados por el Congreso, 1983-2008 Proyecto Reordenamiento Sindical IEPE Resolución 125
Presidente Alfonsín (UCR) Menem (PJ) Fernández de Kirchner (PJ)
Mayoría en Diputados Sí
Mayoría en Senado No
Cámara que Rechazó Senado
Sí Sí
Sí Sí
Diputados Senado
Reacción al Rechazo Sustitución del Proyecto Abandono Abandono
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Una modalidad más atenuada que el rechazo de una iniciativa del Ejecutivo es el pedido de retiro del proyecto. Esto sucedió con el pedido de ratificación del acuerdo limítrofe con Chile, conocido como el de Hielos Continentales, firmado por el presidente Menem. La falta de acuerdo entre los legisladores de la Comisión de Relaciones Exteriores llevó a presentar un proyecto de declaración por el cual se le pedía al Poder Ejecutivo el retiro del proyecto que solicitaba el acuerdo. Al mismo tiempo, se invitaba al presidente a negociar un nuevo acuerdo con Chile. Esto último fue lo que finalmente sucedió.
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Fuente: elaboración de los autores sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. La Ley de Reordenamiento Sindical. A fines de 1983, a pocos días de iniciarse la nueva
experiencia democrática bajo la presidencia de Raúl Alfonsín, el gobierno envió al Congreso el proyecto de Ley de Reordenamiento Sindical y su Régimen Electoral. El núcleo del proyecto apuntaba a introducir cambios en la vida interna de los gremios. La iniciativa se proponía desarticular la trama electoral que sesgaba el control del proceso de elección a favor del liderazgo gremial existente, favoreciendo con ello su propia reproducción y supervivencia22. Ya en abril de 1983, a inicios de la campaña electoral, Alfonsín había denunciado un pacto militar-sindical. Aludía de este modo al hecho de que, bajo su amparo, numerosas conducciones gremiales habían realizado elecciones internas en sus asociaciones para asegurarse el control de las mismas. La desactivación de esos procesos, el de elección y la futura normalización de los sindicatos, constituían piezas claves en el esquema de gestión del gobierno de Alfonsín. Por esta razón, apenas asumido el poder, el presidente Alfonsín presentó el proyecto de ley para su tratamiento en las sesiones extraordinarias del Congreso. La ley, conocida como ley Mucci por el nombre del ministro de Trabajo responsable de impulsarla, fue tratada en el Congreso durante tres meses. Aprobada primero en la Cámara de Diputados, fue rechazada en la Cámara de Senadores por la decisión contraria de un senador. La ley afectaba los intereses de la dirigencia gremial, históricamente asociada al justicialismo, la principal fuerza opositora al gobierno. En las elecciones de 1983 el justicialismo había logrado elegir varios diputados de origen sindical. De hecho, con un porcentaje del 13,8 por ciento respecto de su grupo parlamentario, fue el contingente más importante de diputados de extracción gremial que tuvo el justicialismo hasta el presente. La ley generó un encendido debate que dividió las aguas entre los representantes del gobierno y los representantes del justicialismo. En la Cámara de Diputados logró ser aprobada gracias a que el partido de gobierno disponía de mayoría propia. Pero en la Cámara de Senadores la relación de fuerzas, aun siendo muy igualada, favorecía al justicialismo: el PJ contaba con 21 senadores frente a 18 del radicalismo y 7 senadores representaban a otros partidos. El resultado final de la votación fue de 24 votos en contra y 22 a favor. El voto decisivo 22
Gaudio y Domeniconi, 1986.
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estuvo en manos del representante del Movimiento Popular Neuquino (MPN), de hecho, un partido de origen justicialista de la provincia de Neuquén que actuaba autónomamente23. Para justificar su voto, el senador no vaciló en hacer expreso su apoyo a la dirigencia gremial. “La normalización sindical – sostuvo- no puede asentarse sobre la base de la desconfianza hacia los actuales cuadros dirigentes” de los cuales el MPN “no 24
recela” . El proyecto derrotado fue luego sustituido por iniciativas que apuntaban a la
normalización institucional de los sindicatos sin intervenir en su vida política interna. El Impuesto al Excedente Primario de las Empresas. En diciembre de 1991, sin consulta
previa con el bloque parlamentario oficial, el Ejecutivo envió a la Cámara de Diputados un proyecto de reforma impositiva que propuso sustituir el impuesto a las ganancias de las personas jurídicas con un impuesto al excedente primario de las empresas (IEPE). La reforma tenía dos objetivos: estimular el crecimiento económico reduciendo la carga tributaria sobre las empresas e incrementar el financiamiento del régimen de seguridad social nacional. Para alcanzar el primer objetivo, se trataba de redistribuir la carga tributaria en beneficio de los impuestos al consumo antes que a la inversión; para lograr la segunda meta se trataba de aumentar la participación primaria del Estado nacional en la distribución de la recaudación impositiva. El IEPE fue diseñado de modo tal que su pudiesen cumplir simultáneamente ambos propósitos. Su base impositiva eran las ganancias de las empresas no reinvertidas en el proceso productivo; su recaudación estaba asignada específicamente a financiar la seguridad social y sería distribuida de acuerdo con el número de jubilados y pensionados registrado en cada jurisdicción. Este diseño chocaba directamente con los intereses de la mayoría de las provincias y del sector financiero. Sólo las provincias más habitadas (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Capital Federal), que concentraban la cantidad de jubilados y pensionistas, serían beneficiadas con la distribución de la recaudación, mientras el resto recibiría menos fondos que con las reglas corrientes de coparticipación de impuestos. Por otro lado, la base impositiva del IEPE podría reducir la carga de las empresas y alentar la reinversión de las utilidades, pero también desalentaría el ahorro en instrumentos financieros y, por consiguiente, la 23
En la Cámara de Diputados el MPN votó a favor de la ley en general y se abstuvo en el tratamiento en particular. El Bimestre Político y Económico, Año 3, Nº 13, enero-febrero 1984, p.91 24
El Bimestre Político y Económico, Año 3, Nº 14, marzo-abril 1984, p.50
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disponibilidad de capital para créditos en el sistema bancario. Estas objeciones trabaron la discusión del proyecto en la Comisión de Presupuesto y Hacienda, pero el Ejecutivo optó por insistir y presionó a los legisladores de las provincias grandes para que convocaran a una sesión especial de la Cámara para votar la iniciativa. La sesión especial tuvo lugar el 11 de Marzo de 1992 con la presencia del ministro de Economía, quien intentó convencer a los legisladores que aprobaran el proyecto. Sin embargo, la iniciativa fue rechazada con los votos de la principal oposición, la Unión Cívica Radical (UCR), de los partidos provinciales de Chaco, Jujuy, Neuquén, Salta, San Juan y Tucumán (todas provincias pequeñas), y de legisladores justicialistas de la mayoría de las provincias – excepto las populosas Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba25. El Ejecutivo promovió entonces la modificación del proyecto original: abandonó el IEPE, amplió la base tributaria del impuesto a las ganancias, e incluyó un mecanismo de distribución de la recaudación que benefició a todas las provincias – a Buenos Aires, con el Fondo de Programas Sociales para el Conurbano Bonaerense, y al resto de los distritos con el Fondo de Infraestructura Social Básica. La Resolución 125. En junio de 2008 el Ejecutivo envió a la Cámara de Diputados un
proyecto donde proponía ratificar la Resolución 125 del Ministerio de Economía por la cual se había incrementado las alícuotas de los impuestos a las exportaciones de cereales (soja, trigo, maíz, etc.) y sus derivados. Tanto la Resolución 125 como el proyecto de su ratificación legislativa apuntaron a capturar para el Tesoro Nacional – quien según el artículo 2 de la Constitución Nacional percibe de manera exclusiva las rentas correspondientes a los tributos sobre el comercio exterior – los beneficios derivados de recientes incrementos del precio de la soja en los mercados internacionales. Con esos recursos, el Ejecutivo se proponía financiar la continuidad del ritmo de crecimiento del gasto público nacional y, particularmente, de los subsidios a las tarifas de servicios públicos que venía instrumentando desde 2002. La Resolución 125 chocaba con la agenda de los legisladores en dos dimensiones: la distribución de los recursos impositivos y el incremento de la carga tributaria sobre la cadena productiva agroalimentaria. La apropiación de los beneficios de los exportadores por el Tesoro Nacional afectaba a las 25
Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, Marzo 11, 1992: 5778-5883
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provincias en general en tanto forzaba a legisladores, gobernadores e intendentes a afrontar el costo político de un aumento de impuestos sin disfrutar de sus beneficios económicos. El incremento de la presión tributaria sobre la cadena agroalimentaria afectaba particularmente a las provincias productoras, en las cuales tuvieron lugar masivas movilizaciones y huelgas de productores – que incluyeron ataques directos a los dirigentes políticos propensos a apoyar la iniciativa del Ejecutivo nacional. Para neutralizar la primera dimensión del conflicto, el Ejecutivo creó, por el decreto 904 de 10 de junio de 2008, el Fondo de Redistribución Social por el cual el 35 por ciento de los fondos recaudados por impuestos a la exportación de soja sería derivado a la construcción de hospitales públicos, viviendas populares y caminos rurales en las provincias. Para neutralizar la segunda dimensión del conflicto, el Ejecutivo creó, por Resolución 284 del Ministerio de Economía, un régimen de compensaciones de los costos impositivos y de transporte para los productores pequeños y medianos de soja y girasol. Ninguna de estas decisiones logró desactivar las movilizaciones y cortes de ruta en zonas rurales y urbanas. Fue en ese contexto que la presidenta Cristina Fernández de Kirchner decidió solicitar al Congreso la ratificación de la Resolución 125, del Fondo de Redistribución Social y del régimen de compensaciones. La iniciativa presidencial dividió a los bloques legislativos oficialistas: alrededor del 50 por ciento de los legisladores justicialistas provenientes de provincias productoras de soja se opuso al proyecto en ambas Cámaras. Con el aporte de pequeños partidos de centroizquierda y provinciales de distritos no afectados por la medida, el partido de gobierno consiguió la aprobación en la Cámara de Diputados por seis votos de diferencia – en una sesión con la asistencia de todos los miembros – a cambio de ampliar el número de productores beneficiados por el régimen de compensaciones y los montos mismos de esas compensaciones. Sin embargo, ello no resultó suficiente, ni para desactivar las movilizaciones de productores opuestas al proyecto, ni para lograr su aprobación en el Senado. En otra sesión con qúorum total, el dividido bloque oficialista y sus aliados empataron dos veces con los opositores – hasta que el Vicepresidente de la República, constitucionalmente presidente del Senado, desempató en contra de la iniciativa presidencial. El Ejecutivo derogó la Resolución 125 sin intentar luego incrementar la presión tributaria por vía legislativa.
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4.2.2 Conflictos de Baja Intensidad Para evaluar la naturaleza de los conflictos de baja intensidad entre el Ejecutivo y el Legislativo consideraremos en primer lugar las insistencias y luego los proyectos de ley iniciados por el Ejecutivo que fueron aprobados con modificaciones sustantivas por el Congreso. En principio podría pensarse que las insistencias constituyen conflictos intensos entre ambos Poderes por dos razones. Por una parte, porque es preciso reunir una mayoría cualificada de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cámaras. Por otra parte, porque esa mayoría ampliada – dada la configuración partidista del Congreso argentino – sólo puede reunirse con el apoyo de legisladores del partido de gobierno. En otros términos, el ejercicio de la insistencia presupone una dosis de rebelión en las filas oficialistas. Sin embargo, como veremos, el impacto de las insistencias es muy bajo dado, precisamente, el alcance particular o sectorial de las demandas de los legisladores. Este hecho lleva a que no haya consecuencias de peso sobre la marcha de las políticas de gobierno. Por esta razón, las insistencias no representan un desafío al liderazgo presidencial. La totalidad de las insistencias del Congreso contra los vetos presentados por el Ejecutivo tuvo por objeto iniciativas que afectaban simultáneamente a la agenda del presidente y a la agenda de los legisladores. Tal como puede apreciarse en la Tabla 4, los temas de las leyes insistidas involucraron a provincias, municipios, sectores económicos o actores sociales en cuya representación política se especializan los legisladores antes que el Ejecutivo. El alineamiento de los legisladores contra el Ejecutivo fue, en general, prácticamente unánime: de las 39 insistencias sólo una obtuvo menos del 90 por ciento de los votos afirmativos26. Tabla 4: Insistencias a vetos del Ejecutivo, 1983-2009 LEY Nº 23523 26
TEMA REINCORPORACION AGENTES BANCARIOS
Figueroa Schibber, 2005: 7.
18
23852 23871 23872 23950 24014 24164 24251 24305 24307 24476 24481 24482 24485
24652 24800 24822 24938 24962 25019 25028 25037 25063 25064 25065 25119 25157 25174 25228 25274 25435 25465 25471 25500 25715
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO EXCEPCIÓN PARIENTES DESAPARECIDOS IVA MODIFICACION IVA MODIFICACION LEY ORGÁNICA POLICÍA FEDERAL ZONA DESASTRE SANTA CRUZ VOLCAN HUDSON CREA JUZGADO FEDERAL SANTA FE CREA JUZGADO FEDERAL NEUQUÉN PROGRAMA LUCHA CONTRA AFTOSA PRESUPUESTO 1994 NORMALIZACIÓN TRABAJADORES AUTÓNOMOS PATENTES Y MODELOS DE INVENCION SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES BANCO CENTRAL, AUTORIZACIÓN A OTORGAR REDESCUENTOS REEMBOLSO A EXPORTACIONES POR PUERTOS PATAGÓNICOS - PRÓRROGA 5 AÑOS TRANSFERENCIA DE INMUEBLE A LA ASOCIACIÓN CLUB DE TELÉFONOS VICENTE LÓPEZ TRANSFERENCIA DE INMUEBLE A UNA ESCUELA - ROSARIO DE LA FRONTERA, SALTA PENSIONES EX SOLDADOS DE MALVINAS RÉGIMEN A LA ACTIVIDAD TEATRAL ARANCELES AL AZUCAR PRESUPUESTO 1998 TRANSFERENCIA DE INMUEBLES A LA PROVINCIA DE MISIONES RÉGIMEN DE ENERGÍA EÓLICA RÉGIMEN DE MARTILLEROS MODIFICACION EXIMICIÓN IMPUESTOS AL TEATRO EN CAP FED IMPUESTOS- MODIFICACIÓN PRESUPUESTO 1999 RÉGIMEN DE TARJETAS DE CRÉDITO CREACIÓN DE LA CINEMATECA Y ARCHIVO DE LA IMAGEN DE LA NACIÓN FONDOS PROVINCIALES- DEROGACIÓN DEL DECRETO 455/99 LUCHA ANTIGRANIZO- EXCENCIONES IMPOSITIVAS TRASNFERENCIA AGRUPACIÓN DE MONTAÑA- BARILOCHE TRANSFERENCIA MUNICIPIO BARILOCHE DECLARA DE UTILIDAD PÚBLICA INMUEBLE EN CAP. FED. FONDO ESPECIAL DEL TABACO PROPIEDAD PARTICIPADA DE EX AGENTES YPF PENSIONES GRACIABLES ARANCELES A LA IMPORTACION AZUCAR
25725
PRESUPUESTO 2003
24490 24506 24541
19
Fuente: Elaboración propia sobre datos de Figueroa Schibber (2004) y la base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Otra manera de ilustrar los conflictos de baja intensidad consiste en analizar los proyectos de ley iniciados por el Ejecutivo que fueron aprobados con modificaciones sustantivas por el Congreso. Con ese objetivo, se clasificaron27 como modificaciones sustantivas a las calificadas como más alejadas de las preferencias del presidente: las correspondientes a las categorías 1 (“Nada de lo que el Presidente quería”), 2 (“Poco de lo que el Presidente quería”) y 3 (“Un compromiso relativamente equitativo” entre lo deseado por
el Presidente y lo preferido por los legisladores). De acuerdo con la aplicación de esta escala28, a los proyectos del Ejecutivo aprobados por el Congreso durante las presidencias de Kirchner, Duhalde y de la Rúa, diez leyes fueron objeto de conflicto de baja intensidad. De estas diez leyes, sólo dos (el 20 por ciento) trataron temas sobre los cuales no había un choque de agendas entre el Ejecutivo y los legisladores: la Ley 25.669 de Consejo de la Magistratura y la Ley 26.044 de Procedimiento Tributario. En el 80 por ciento restante de estas iniciativas el Ejecutivo intentó tomar decisiones de alcance nacional cuyo contenido afectaba ya a intereses de estados o actores económicos subnacionales o de sectores socioeconómicos representados por los legisladores – como en los casos de los presupuestos nacionales, las leyes impositivas y la modificación de la carta orgánica del Banco de la Nación Argentina – o bien a la capacidad del Congreso mismo para participar en el proceso decisorio de las políticas públicas – como en los casos de la Ley de Emergencia Pública y la ratificación de las delegaciones legislativas previas a la reforma constitucional de 1994. De manera consistente con lo previsto por nuestro argumento teórico, las modificaciones introducidas por el Congreso a estas iniciativas del Ejecutivo estuvieron orientadas a proteger o avanzar los intereses de estados o actores económicos subnacionales o sectoriales, o a limitar las capacidades institucionales del Ejecutivo para tomar decisiones sin participación del propio Congreso. La Tabla 5 resume esta información. Tabla 5: Modificaciones introducidas por el Congreso a iniciativas del Ejecutivo, 19992007 27
Según la escala de Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007.
28
Realizada por Bonvecchi y Zelaznik, 2009.
20
Ley 25299 25344 25565
Tema Modificación de la Carta Orgánica del Banco de la Nación Argentina Ley de Emergencia Pública (2002) Presupuesto de la Administración Nacional para el Ejercicio 2002
25669
Ley del Consejo de la Magistratura
25725
Presupuesto de la Administración Nacional para el Ejercicio 2003
25920
Ley de IVA: Prohibición de Exenciones Genéricas de Impuestos Prórroga de Exenciones al Impuesto a las Ganancias Impuesto al Gas Oil con Afectación Específica a Proyectos de Infraestructura
25988 26028
26044
Modificación a la Ley de Procedimiento Tributario 26135 Ratificación de las Delegaciones Legislativas anteriores a la Reforma Constitucional de 1994
Actores Afectados Provincias y municipios
Modificaciones Introducidas Fondo para subsidiar créditos a provincias y municipios
Congreso
Limitación de facultades delegadas al Ejecutivo Aumento de gastos para provincias, municipios y organismos varios
Provincias y municipios, sectores económicos Poder Judicial Provincias y municipios, sectores económicos Congreso, provincias Congreso, provincias Provincias, municipios
Particulares en general Congreso
Elimina cambios a la composición del Consejo propuestos por el Ejecutivo Aumento de gastos para provincias, municipios y organismos varios Limitación al Ejecutivo para manejar exenciones dem anterior Distribuye el 11,91% de la recaudación al Fondo de Fomento e Inversión del Transporte Público Urbano de Pasajeros por Automotor Limitación de facultades de la AFIP Limitación del plazo de vigencia de la prórroga
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Estos conflictos resultan ser de baja intensidad porque las partes consiguen acomodar sus respectivas agendas en el contenido de los proyectos en discusión. El paradigma de este acomodo de las dos agendas legislativas es el proceso de sanción del Presupuesto de la Administración Nacional. Con el Presupuesto, tanto el Ejecutivo como los legisladores obtienen herramientas para atender sus agendas: el Ejecutivo consigue autorización para gastar los fondos que estima necesarios para organizar la marcha de la administración y recibe ratificación del Congreso para decisiones de política fiscal o financiera vinculadas con el balance del Tesoro; los legisladores consiguen obras públicas, gasto social y transferencias intergubernamentales para sus distritos. Las reglas para el trámite
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parlamentario del Presupuesto facilitan el acomodo de las dos agendas al conceder tanto al Ejecutivo como al Congreso un poder de amenaza creíble para bloquear la atención de los respectivos intereses. De acuerdo con la Constitución y la Ley de Administración Financiera, el Ejecutivo tiene iniciativa exclusiva para presentar el proyecto de Presupuesto y el Congreso tiene capacidad ilimitada para modificarlo; si el Presupuesto no es aprobado antes del comienzo del año fiscal siguiente, el Ejecutivo puede utilizar el Presupuesto del año anterior actualizando los gastos en función de sus respectivas reglas de caducidad. Bajo estas reglas, el Ejecutivo puede creíblemente amenazar a los legisladores con la no ejecución de los gastos preferidos para sus distritos, y los legisladores pueden amenazar al Ejecutivo con reestructurarle el programa de gobierno o, eventualmente, con retirarle cooperación en futuras votaciones de otros proyectos29. Estas amenazas parecen funcionar, tal como muestra la Tabla 6, ningún Presupuesto desde 1984 ha sido rechazado por el Congreso y todos han sido aprobados con modificaciones destinadas a atender intereses territoriales y/o sectoriales30. Tabla 6: Modificaciones introducidas por el Congreso a los Presupuestos Nacionales Ley 23110
Año Fiscal 1984
Año de Sanción 1984
23270
1985
23410 23526 23659 23763 23990 23990 24061
Veto Insistencia No
No
1985
No
No
1986
1986
No
No
1987 1988 1989 1990 1991 1992
1987 1988 1989 1991 1991 1991
No No No No No Si
No No No No No No
29
Bonvecchi, 2009
30
Rodríguez y Bonvecchi, 2004 y 2006
Modificaciones agregadas por el Congreso Promoción industrial Fondos para pensiones militares Fondo Especial del Tabaco Promoción industrial Aportes del Tesoro Nacional a Provincias Pensiones militares Promoción industrial Pensiones militares Ibid Ibid. Aportes del Tesoro Nacional Ibid. Ibid. Obras públicas Universidades nacionales Promoción industrial Promoción no industrial
22
24191 24307 24447 24624
1993 1994 1995 1996
1992 1993 1994 1995
Si Si Si Si
Si Si No No
24764 24938 25064 25237
1997 1998 1999 2000
1996 1997 1998 1999
Si Si Si
No Si Si No
25401 25565 25725
2001 2002 2003
2000 2002 2002
25827 25967 26078 26198 26337 26422
2004 2005 2006 2007 2008 2009
2003 2004 2005 2006 2007 2008
No No
No
No No No No No
Pensiones graciables Ibid. + asistencia social Ibid Ibid. Promoción industrial y no industrial Obras públicas Universidades nacionales Ibid. Ibid Ibid Obras públicas Universidades nacionales Ibid + Fondo Especial del Tabaco Transferencias a provincias Obras públicas Promoción industrial Universidades nacionales Transferencias a provincias Ibid Ibid Ibid Ibid Ibid Ibid
Fuente: elaboración propia sobre leyes de Presupuesto y base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. En 1990 no hubo Presupuesto; la ejecución de ese año fiscal fue convalidada en el Presupuesto de 1991. En 2002 el Presupuesto se aprobó ya iniciado el año fiscal.
Ninguna de las modificaciones introducidas por el Congreso al Presupuesto apartó significativamente al proyecto sancionado de las preferencias de política fiscal del Ejecutivo. Cuando, según el criterio del Ejecutivo, ello ocurrió, el conflicto escaló en intensidad hasta el cruce de vetos e insistencias parciales. Pero, precisamente el carácter parcial de los vetos y de las insistencias, permitió acomodar los intereses de las dos agendas legislativas en pugna.
5. Los determinantes de la doble agenda: carrera política y reglas informales La doble agenda legislativa que tiene como base el diseño constitucional de división de Poderes e iniciativa legislativa del Ejecutivo, descansa en dos factores singulares: la baja tasa de reelección de los legisladores y las reglas informales vinculadas con el control de
23
la agenda parlamentaria. A continuación se presenta y discute evidencia sobre la existencia y los efectos de ambos factores.
5.1. Carrera política La baja tasa de reelección de los legisladores argentinos da cuenta del escaso interés que despierta el Congreso con una tasa de reelección alrededor del 20 por ciento31. En términos comparativos, se trata de una tasa baja, de la cual puede inferirse que para los legisladores tiene mucha más importancia la carrera política en el nivel subnacional que en el nacional32. Esta inferencia resulta corroborada por evidencia de naturaleza comparativa emergente de una encuesta realizada a diputados chilenos y argentinos entre 2004 y 2005 (CERC, 2005). Interesa aquí destacar, en particular, tres gráficos que muestran las respuestas de los legisladores a propósito de las siguientes cuestiones: el aspecto más atractivo del trabajo parlamentario, el promedio de proyectos presentados y los planes políticos futuros. Interrogados los diputados chilenos y argentinos acerca del aspecto más atractivo del trabajo parlamentario, sus respuestas se distribuyeron del siguiente modo:
31
Como puso de manifiesto el ya clásico trabajo de Mark Jones et al. 2002
32
Micozzi, 2009
24
Gráfico 1: Aspecto más atractivo del trabajo parlamentario. (Chile y Argentina) 100 90 80
78
70 60 50 40
40 33
36
30
28 30
20
37
35
13
12
10
7
10
0 Comisiones Resolver probl. Distrito
Probl. Electores Chile
Toma de decisiones
Contacto Trabajo en sala actores soc.
Argentina
Pregunta realizada: ¿Cuál es el aspecto de su trabajo como Diputados que le resulta más atractivo?. Respuesta multiple. Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT Nº 1020790 “El Congreso Nacional en Chile”. Encuenta CERC,
Congreso de la Nación Argentina, 2004
El Gráfico 1 pone en evidencia que los diputados chilenos identifican claramente una actividad como más atractiva respecto de otras: el trabajo en comisión, mencionado por el 78 por ciento de los encuestados. A bastante distancia se encuentra la segunda actividad más mencionada, resolver los problemas en el distrito, con el 40 por ciento. Entre los diputados argentinos, en cambio, no hay una actividad que destaque por ser más atractiva. Tres opciones se distribuyen en forma pareja: el contacto con los actores sociales (37 por ciento), resolver los problemas del distrito (36 por ciento) y presentar proyectos de ley (35 por ciento). Apenas un poco más abajo, con el 33 por ciento de las preferencias se ubica el trabajo en comisión. Además del trabajo en comisión, en el que la distancia entre los legisladores chilenos y argentinos es significativa, el contacto con actores sociales y la presentación de leyes (mociones) son las áreas donde más se diferencian.
25
Las diferencias entre los diputados de ambos países también son significativas en cuanto al número de proyectos presentados en la Cámara, tal como lo revela el Gráfico 2. Gráfico 2: Cantidad de Mociones presentados por los diputados de Chile y Argentina. 40 35 28,97
30 25 20 15
10,67
10 5 0 Mociones pomedio por Diputado Chile
Argentina
Pregunta realizada: ¿Cuántas mociones ha presentado en el último período como Diputado? Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT Nº 1020790 “El Congreso Nacional en Chile”. Encuenta CERC,
Congreso de la Nación Argentina, 2004
La diferencia en el promedio de presentación de proyectos de ley es mucho más del doble. En el caso chileno el promedio de proyectos presentados por diputados es prácticamente 11, en tanto el número promedio de los legisladores argentinos es 29. Finalmente, también existen diferencias sustantivas entre los diputados de ambos países en materia de sus planes políticos al terminar el mandato legislativo.
26
Gráfico 3: Planes políticos al fin del periodo legislativo en Chile y Argentina 80 70 60
55
50 40 30
42 27 18
20 10
15 13 3
15 1
2
0 Postular la reelección
Candidato Senador
Dejar actividad parlamentaria
Chile
Gobierno
Otro
Argentina
Pregunta realizada: Después que termine su actual periodo como Diputado ¿cuáles son sus planes o aspiraciones poíticas? Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT Nº 1020790 “El Congreso Nacional en Chile”. Encuenta CERC,
Congreso de la Nación Argentina, 2004
Una amplia mayoría de los diputados chilenos desea continuar en el Congreso al finalizar su período como diputado. Así el 55 por ciento quiere ir a la reelección como diputado y el 18 por ciento postular al Senado; sólo un 15 por ciento se propone abandonar la actividad parlamentaria. El contraste con los diputados argentinos es marcado. Sólo el 27 por ciento desea ir a la reelección, en tanto un 42 por ciento menciona otra actividad que, desagregada, implica centralmente ocupar un puesto en el gobierno de la provincia o postularse a la legislatura provincial. Es cierto que el contraste sería menos llamativo de lo que parece dado que los legisladores chilenos, por tratarse de un sistema unitario, tienen menos opciones que los argentinos para proseguir su carrera política. Aún así, la diferencia ilustra la relevancia de la estructura federal y las oportunidades de carrera política que se abren en el nivel subnacional. El escaso interés de los legisladores argentinos por continuar en el Congreso, que convierte a esta institución en un lugar de tránsito, permite entender las diferentes respuestas de los diputados chilenos y argentinos. La elevada valoración por parte de los diputados chilenos del trabajo en comisión, esto es del ámbito adonde se desarrolla la 27
actividad legislativa por excelencia, contrasta con su escasa centralidad para buena parte de los diputados argentinos porque, finalmente, éstos planean estar un tiempo relativamente corto en el cargo. De ahí que los diputados argentinos prefieran otras actividades más relevantes para su futuro político como, por ejemplo, la presentación de proyectos de ley y el contacto con los actores socioeconómicos locales. La principal razón tras el interés por presentar proyectos de ley es, seguramente, el valor simbólico que encierra el acto de la presentación: permite dejar testimonio de la preocupación por ciertos temas sin tener que preocuparse por lograr su discusión y tratamiento en las comisiones. El contacto con los actores socioeconómicos locales es muy importante para los diputados argentinos porque su respaldo es útil – en términos financieros y organizativos – para sus futuros planes políticos. Lo mismo sucede con el interés por tratar de resolver problemas en su distrito, donde esperan regresar. En este marco, no resulta sorprendente la predisposición de los legisladores argentinos a concentrarse en la micro política o en la política simbólica33.
5.2. Reglas informales La regla informal fundamental para la existencia y la eficacia de la doble agenda legislativa que constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino es aquella que otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo. Tal como se señaló en la introducción, el Ejecutivo argentino no cuenta, a diferencia de sus pares de Brasil y Chile, con instrumentos especiales que le permitan introducir sus temas en la agenda legislativa. El tratamiento de sus iniciativas depende, pues, exclusivamente, de la decisión del Congreso, salvo cuando decide convocar a sesiones extraordinarias, cosa que sólo puede ocurrir entre los meses de diciembre y febrero. Llama la atención, entonces, que entre 1983 y 2001 el 51,25 por ciento de las iniciativas presentadas por Ejecutivo se haya convertido en ley contra tan sólo el 5,85 por ciento de las iniciativas de los legisladores34. Del mismo modo sorprende que la participación del Poder Legislativo en el conjunto de iniciativas sancionadas no sea abrumadoramente mayor que la del 33
Micozzi, 2009.
34
Alemán y Calvo, 2008: 20.
28
Ejecutivo. En los periodos presidenciales aquí analizados, el 56 por ciento de los proyectos de ley aprobados fue presentado por los legisladores contra el 44 por ciento de iniciativas del Ejecutivo; en la presidencia de Alfonsín la relación fue más favorable para el Ejecutivo, 52,4 por ciento contra el 47,6 por ciento35. Ninguno de estos resultados sería posible de no existir la regla informal de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo en la agenda. Numerosas entrevistas con asesores o jefes de bloque realizadas para investigaciones previas36 confirmaron la existencia de esta regla implícita con la que se decide la agenda parlamentaria. La vigencia de esta regla informal de dar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no impide, sin embargo, el avance de la agenda de los legisladores. No sólo, como hemos indicado, la mayoría de los proyectos de ley aprobados tuvo origen en iniciativas de los legisladores; también puede afirmarse que en la producción de esta mayoría de leyes iniciadas por legisladores participaron la mayoría de los partidos políticos y la totalidad de las provincias. Observada en su dimensión partidista, si bien tienden a privilegiarse las iniciativas de los legisladores del partido de gobierno, se aprueban también iniciativas de los principales partidos de la oposición. En los hechos, esto significó básicamente la aprobación de iniciativas presentadas por el Partido Justicialista (PJ) y la Unión Cívica Radical (UCR) y, a mayor distancia, de proyectos presentados por legisladores de otros partidos. El hecho de que iniciativas de distintos partidos resulten aprobadas es otro indicio de que las agendas del Ejecutivo y del Legislativo no son competitivas: si lo fueran, el partido-cartel mayoritario utilizaría su poder de control sobre la agenda parlamentaria para bloquear las iniciativas de otros partidos. La Tabla 7 muestra la información correspondiente a los dos años del gobierno de De la Rúa, los dos de Duhalde y la presidencia de Néstor Kirchner. Téngase en cuenta que en todo este período el Partido Justicialista controló la mayoría del Senado y tuvo, desde diciembre de 2001, pluralidad en la Cámara de Diputados. Pese a ello, el partido-cartel permitió al conjunto de los demás partidos parlamentarios sancionar una cantidad de iniciativas similar a la suya. 35
Mustapic y Goretti, 1991: 18.
36
Mustapic, 2000; Rodríguez y Bonvecchi, 2006.
29
Tabla 7: Total de iniciativas de legisladores sancionadas por partido político (1999-2007) Partido nombres Cantidad de Leyes % JUSTICIALISTA (PJ) 321 50,2 UNIÓN CÍVICA RADICAL (UCR) 163 25,5 FRENTE PARA LA VICTORIA 38 5,9 FRENTE PARA UN PAIS SOLIDARIO (FREPASO) 29 4,5 MOVIMIENTO POPULAR NEUQUINO 8 1,3 RENOVADOR 6 0,9 AFIRMACION PARA UNAREPUBLICA IGUALITARIA (ARI) 6 0,9 PERONISTA FEDERAL 6 0,9 PARTIDO SOCIALISTA 6 0,9 DEMOCRATA PROGRESISTA 5 0,8 FRENTE CIVICO JUJEÑO 5 0,8 JUSTICIALISTA AZUL Y BLANCO 5 0,8 ACCION POR LA REPUBLICA 4 0,6 CRUZADA RENOVADORA 4 0,6 FUERZA REPUBLICANA 3 0,5 FRENTE CIVICO y SOCIAL 3 0,5 BLOQUISTA 2 0,3 17 DE OCTUBRE 2 0,3 UNIDAD FEDERALISTA 2 0,3 PROPUESTA REPUBLICANA 2 0,3 FRENTE PARTIDO NUEVO (FREPANU) 2 0,3 RADICAL RIONEGRINO 2 0,3 FEDERAL 1 0,2 POLITICA ABIERTA PARA LA INTEGRIDAD SOCIAL (PAIS) 1 0,2 RADICAL INDEPENDIENTE 1 0,2 BLOQUE BUENOS AIRES 1 0,2 UNIDAD BONAERENSE 1 0,2 FRENTE CIVICO SOCIAL 1 0,2 CONVERGENCIA 1 0,2 BLOQUISTA de SAN JUAN 1 0,2 DEMOCRATA 1 0,2 POLO SOCIAL 1 0,2 CONCERTACION ENTRERRIANA 1 0,2 AUTONOMISTA 1 0,2 LIBERAL 1 0,2 REPUBLICANO DEMOCRATICO 1 0,2 Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Asimismo, legisladores de todas las provincias lograron aprobar iniciativas. La provincia con mayor cantidad de legisladores, Buenos Aires, tuvo una clara preponderancia tanto en la totalidad del período como en cada una de las presidencias analizadas. El peso relativo del resto de las provincias varió de una presidencia a otra, pero en todas ellas
30
cada una de las provincias consiguió aprobar algún proyecto de ley. Estos patrones sugieren que los legisladores argentinos confeccionan su agenda siguiendo reglas informales de reciprocidad y universalismo37: todas las provincias obtienen aprobación del resto para algunas iniciativas de su interés a cambio de que cada una colabore aprobando iniciativas que interesan a las demás. La Tabla 8 presenta la información correspondiente a las mismas tres presidencias analizadas arriba por provincias. Tabla 8: Total de iniciativas de legisladores sancionadas por provincia de origen: 19992007 Provincia Cantidad de Leyes % BUENOS AIRES 130 20,3 SANTA FE 47 7,3 ENTRE RIOS 42 6,6 CHACO 36 5,6 JUJUY 34 5,3 MENDOZA 33 5,2 CIUDAD de BUENOS AIRES 32 5,0 SALTA 31 4,8 CORDOBA 25 3,9 SANTA CRUZ 24 3,8 RIO NEGRO 23 3,6 LA PAMPA 22 3,4 TUCUMAN 19 3,0 TIERRA DEL FUEGO 19 3,0 SAN JUAN 19 3,0 CORRIENTES 19 3,0 CHUBUT 18 2,8 MISIONES 18 2,8 NEUQUEN 17 2,7 LA RIOJA 8 1,3 CATAMARCA 8 1,3 SAN LUIS 5 0,8 FORMOSA 5 0,8 SANTIAGO DEL ESTERO 5 0,8 Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación
Estas reglas informales propias de la agenda de los legisladores facilitan su coexistencia con la regla de prioridad de las iniciativas del Ejecutivo: éstas pueden perfectamente 37
Similares a las identificadas en los análisis de la actividad legislativa en el Congreso de los Estados Unidos (Weingast et al., 1981)
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tratarse de manera prioritaria e inclusive ser aprobadas en su mayoría, en tanto y en cuanto se garantice la aprobación para iniciativas de legisladores de todos los partidos y de todas las provincias.
6. Conclusiones En este capítulo hemos intentado mostrar la existencia de la doble agenda legislativa e iluminar los mecanismos que, a nuestro juicio, la sostienen. La existencia de la doble agenda fue confirmada por el análisis del contenido de las leyes, el cual estableció el predominio de iniciativas de carácter local y sectorial por parte de los legisladores y de alcance nacional por parte del Ejecutivo. Asimismo, el análisis de los casos de conflicto entre ambas agendas permitió apoyar aun más la tesis de la división del trabajo. Los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo se plantean cuando las iniciativas en discusión tienen alcance tanto local como nacional. Por último, para dar cuenta de los mecanismos que operan para habilitar la doble agenda consideramos las carreras políticas de los legisladores y las reglas informales a partir de las cuales se fija el temario a tratar por el Congreso. La orientación subnacional de las carreras políticas incentiva a los legisladores a especializarse en la promoción de iniciativas vinculadas con temas locales o sectoriales. La regla de prioridad de las iniciativas del Ejecutivo permite el ingreso en la agenda legislativa de las iniciativas de alcance general que interesan primordialmente al presidente. Las reglas de universalismo y reciprocidad entre legisladores de distintos partidos y provincias para la aprobación de proyectos que satisfagan los intereses locales o sectoriales de cada uno funcionan como la moneda de intercambio que permite al partido de gobierno obtener cooperación de la oposición – sea bajo la forma de apoyo o de no bloqueo – para la aprobación de sus iniciativas, y al Ejecutivo obtener cooperación del conjunto de los legisladores para la sanción de sus propios proyectos. Los principios de división del trabajo y especialización de la tarea representativa son los que otorgan continuidad, eficacia y eficiencia a las relaciones Ejecutivo-Legislativo en Argentina. Por eso constituyen el secreto eficiente del presidencialismo argentino, la llave que habilita a los presidentes a conseguir la aprobación de sus iniciativas por el Congreso sin sacrificar la sustancia de su contenido y, a la vez, posibilita a los 32
legisladores la promoción y defensa de los intereses locales o sectoriales que animan sus carreras políticas sin restar cooperación al tratamiento de asuntos de alcance nacional o general. En este trabajo se investigó tan sólo el período 1999-2007. Una tarea pendiente consiste en abarcar la totalidad del período democrático desde 1983. A ese respecto, la experiencia argentina resulta de interés para la política comparada dada su diversidad, tanto en materia de distribución del poder institucional - desde gobierno dividido y de coalición a gobierno de mayoría- como de organización del sistema partidista - desde bipartidismo a multipartidismo- y de alcance de las atribuciones legislativas del Ejecutivo.
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