Bahan Ajar Pengantar Pengelolaan Keuangan Negara

PENGANTAR PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

PROGRAM DIPLOMA III KEUANGAN

MILA MUMPUNI

SEKOLAH TINGGI AKUNTANSI NEGARA

STAN-2014 | PENGANTAR PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

i

KATA PENGANTAR Puji syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa yang senantiasa mengalirkan berkat berlimpah sehingga penulis dapat menyelesaikan penyusunan bahan ajar Pengantar Pengelolaan Keaungan Negara. Bahan ajar ini ditujukan bagi mahasiswa Program Diploma III Keuangan agar dapat memahami secara umum bagaimana pengelolaan keuangan negara, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, hingga pertanggungjawaban. Bahan Ajar ini dapat disusun dan disajikan dengan bimbingan, bantuan, dukungan dari berbagai pihak. Sehubungan dengan hal tersebut, penulis menyampaikan terimakasih kepada: 1. Direktur Sekolah Tinggi Akuntansi Negara 2. Para Reviewer bahan Ajar Pengantar Pengelolaan Keuangan Negara 3. Rekan-rekan Widyaiswara di lingkungan STAN khususnya Bapak Agung Widi Hatmoko 4. Pihak-pihak yang telah mendukung tetapi tidak dapat disebutkan satu per satu Penulis menyadari bahwa bahan ajar ini masih memiliki beberapa keterbatasan. Sehubungan dengan hal tersebut, penulis terbuka menerima kritik dan saran yang bersifat membangun sehingga bahan ajar ini dapat lebih bermanfaat.

Penulis


ii

DAFTAR ISI

PENGANTAR PENGELOLAAN ............................................................................................. i KEUANGAN NEGARA ............................................................................................................ i PENDAHULUAN ...................................................................................................................vii LATAR BELAKANG ........................................................................................................vii DESKRIPSI SINGKAT....................................................................................................vii KOMPETENSI DASAR ..................................................................................................vii BAB 1 KEUANGAN NEGARA............................................................................................... 1 A. Keuangan Negara Sebagai Ilmu ............................................................................. 1 B. Pengertian Keuangan Negara ................................................................................. 2 C. Asas-asas Pengelolaan Keuangan Negara ........................................................ 10 D. Tujuan Pengelolaan ................................................................................................ 12 E. Kekuasaan Kewenangan Pengelolaan Keuangan Negara ................................. 16 BAB 2 PENGELUARAN PEMERINTAH ........................................................................... 21 A. Pengeluaran negara dari sisi teori ekonomi ........................................................ 21 B. Macam-macam pengeluaran Negara ................................................................... 23 C. Pengaruh Pengeluaran Negara Terhadap Perekonomian ............................... 25 D. Efek Ekonomi Dari Pengeluaran Pemerintah ........................................................ 26 BAB III ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA .................................. 31 A. Pengertian dan Ruang Lingkup APBN ................................................................. 32 B. Siklus APBN ............................................................................................................. 37 1. Tahap perencanaan APBN ............................................................................... 38 2. Tahap penetapan UU APBN ............................................................................. 42 3. Tahap pelaksanaan UU APBN ......................................................................... 43 4. Tahap pengawasan pelaksanaan UU APBN ................................................. 44 5. Tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN .......................................... 44 BAB IV PENDAPATAN NEGARA ...................................................................................... 46 A. PENDAPATAN ......................................................................................................... 48 1. Penerimaan Perpajakan .................................................................................... 50 2. Penerimaan Negara Bukan Pajak .................................................................... 56 B. Hibah.......................................................................................................................... 59 BAB V KEBIJAKAN FISKAL ................................................................................................ 61 A. Tujuan Kebijakan Fiskal.......................................................................................... 61 B. Macam Kebijakan Fiskal ......................................................................................... 62 C. Kebijakan Fiskal di Indonesia ................................................................................ 63 BAB VI BELANJA PEMERINTAH DAN PEMBIAYAAN .................................................. 69 STAN-2014 | PENGANTAR PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

iii

A.

Belanja Pemerintah Menurut Fungsi .................................................................... 70 B. Belanja Pemerintah Menurut Organisasi ............................................................. 71 C. Belanja Pemerintah Menurut Jenis ....................................................................... 72 1. Belanja Pegawai ................................................................................................. 73 2. Belanja Barang .................................................................................................... 74 3. Belanja Modal ...................................................................................................... 75 4. Pembayaran Bunga Utang ................................................................................ 75 5. Subsidi .................................................................................................................. 75 6. Hibah ..................................................................................................................... 76 7. Bantuan Sosial .................................................................................................... 77 8. Belanja Lain-lain.................................................................................................. 78 D. Belanja Daerah (Transfer Ke Daerah).................................................................. 80 1. Dana Perimbangan ............................................................................................. 80 2. Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian ....................................................... 81 3. Dana Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta ....................................... 81

E. Pembiayaan Anggaran ........................................................................................... 82 BAB VII HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH .......................................... 89 A. B. C. D.

Transfer Keuangan Pusat ke Daerah ................................................................... 90 Pelaksanaan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah ............................................. 93 Kebijakan Pajak Rokok ........................................................................................... 94 Kebijakan Pinjaman Daerah, Hibah ke Daerah, dan Investasi Daerah Kebijakan Pinjaman Daerah .................................................................................. 95 E. Kebijakan Hibah ke Daerah ................................................................................... 96 F. Kebijakan Investasi Daerah ................................................................................... 97 BAB VIII PENGAWASAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBN ........................... 99 A. Sistem Pengawasan Eksternal Pemerintah ...................................................... 100 B. Sistem Pengawasan Internal Pemerintah.......................................................... 104 C. Pertanggungjawaban atas Pelaksanaan APBN ............................................... 106 1. Prosedur penyusunan RUU pertanggujawaban pelaksanaan APBN ...... 107 2. Bentuk dan isi Laporan Keuangan ................................................................. 108 DAFTAR PUSTAKA ............................................................................................................ 123


iv

DAFTAR TABEL Tabel 1 I-Account APBN 2004 ............................................................................................ 34 Tabel 2 Perbandingan Format Lama dan Baru APBN ......................................................... 36 Tabel 3 Format APBN 2008-2012 ....................................................................................... 37 Tabel 4 Asumsi Ekonomi Makro 2008-2014 ........................................................................ 38 Tabel 5 Pendapatan dan Hibah ........................................................................................... 49 Tabel 6 Pendapatan Negara Tahun 2008-2013 .................................................................. 59 Tabel 7 Belanja Menurut Fungsi ......................................................................................... 71 Tabel 8 Belanja Menurut Jenis ............................................................................................ 73 Tabel 9 Bantuan Sosial Tahun 2008-2013 .......................................................................... 78 Tabel 10 Perkembangan Pembiayaan Nonutang ................................................................ 83 Tabel 11 Pembiayaan Utang ............................................................................................... 86 Tabel 12 Perkembangan Transfer Daerah .......................................................................... 93


v

DAFTAR GAMBAR Gambar 1 Pendelegasian Wewenang ................................................................................. 17 Gambar 2 Contoh Belanja Pemerintah Menurut Fungsi ...................................................... 71 Gambar 3 Kerangka Hubungan Fungsi Pelaksanaan Hibah ke Daerah .............................. 97 Gambar 4 Contoh Format Laporan Realisasi Anggaran .................................................... 112 Gambar 5 Contoh Format Laporan Perubahan SAL ......................................................... 113 Gambar 6 Contoh Format Neraca ..................................................................................... 116 Gambar 7 Contoh Format Laporan Operasional ............................................................... 118 Gambar 8 Contoh Format Laporan Perubahan Ekuitas..................................................... 119 Gambar 9 Contoh Format LAK Pemerintah Pusat ............................................................. 121


vi

PENDAHULUAN LATAR BELAKANG Bahan ajar Pengantar Pengelolaan Keuangan Negara ini khusus disusun untuk mahasiswa Sekolah Tinggi Akuntansi Negara. Bahan ajar ini bertujuan sebagai bahan pemahaman awal bagi mahasiswa mengenai Keuangan Negara.

DESKRIPSI SINGKAT Dengan bergulirnya reformasi dalam Ketatanegaraan Indonesia, semakin jauh telah menyentuh berbagai sendi kehidupan pemerintah. Sikap positif yang ditunjukkan pemerintah dengan mengolah suatu tatanan kaidah hukum yang mengatur penyelenggaraan pemerintah. Selain tatanan kaidah hukum, sebelumnya perlu menelaah kembali filosofi yang mendasari tatanan tersebut. Adapun yang dimaksud adalah tatanan tentang Keuangan Negara. Keuangan Negara menjadi hal mendasar pada tatanan pemerintah dalam mengelola Keuangan. Kita perlu mengetahui hal-hal yang menjadi alasan pemerintah dalam mengambil berbagai kebijakan. Kebijakan-kebijakan yang diambil mencakup penerimaan negara, pengeluaran pemerintah, anggaran yang disusun berupa APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara), kebijakan fiskal, pengelolaan pendapatan, pengelolaan belanja pemerintah serta pembiayaan, sampai dengan pengawasan sekaligus pertanggungjawaban APBN. KOMPETENSI DASAR Setelah mempelajari bahan ajar ini, mahasiswa diharapkan dapat: a) Memahami konsep keuangan negara sebagai ilmu b) Memahami konsep keuangan negara dari sisi peraturan perundang-undangan c) Memahami konsep keuangan negara dari sisi pengelolaan d) Memahami konsep pengelolaan APBN e) Memahami penerimaan negara f)

Memahami pengeluaran pemerintah dan pembiayaan

g) Memahami konsep kebijakan fiskal h) Memahami hubungan keuangan pusat dan daerah i)

Memahami pengawasan dan pertanggungjawaban APBN


vii

1 BAB 1 KEUANGAN NEGARA

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian pertama ini, mahasiswa diharapkan memahami Keuangan Negara sebagai Ilmu, pengertian keuangan negara menurut para ahli maupun dari peraturan perundang-undangan, tujuan pengelolaan, asas pengelolaan, maupun kekuasaan kewenangan pengelolaan keuangan negara.

A. Keuangan Negara Sebagai Ilmu Kita dapat menyatakan bahwa sesuatu bidang pengetahuan adalah ilmu pengetahuan, maka kita harus mengetahui terlebih dahulu apa yang dimaksud dengan

ilmu

pengetahuan.

Atmodingrat

(1981)

menyatakan

bahwa

ilmu

pengetahuan adalah peningkatan dari pengetahuan yang masih bersifat seketika, tidak berpikir lanjut menjadi pengetahuan yang bersifat pasti, dipastikan karena telah mengatasi keheranan dan kesangsian dengan jalan mengadakan pengaturan yang sistematis. Hal ini berarti ilmu pengetahuan tertentu adalah suatu susunan bulat dan teratur yakni suatu sistem dari pendapat dengan menggunakan pengertianpengertian yang ditentukan secara tajam. Pernyataan Atmodinigrat seturut dengan pengertian ilmu menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah (1) pengetahuan tentang suatu bidang yang disusun secara bersistem

menurut metode tertentu,

yang dapat

digunakan untuk

menerangkan gejala tertentu di bidang (pengetahuan); (2) pengetahuan atau kepandaian. Sedangkan ilmu pengetahuan adalah gabungan berbagai pengetahuan yang disusun secara logis dan bersistem dng memperhitungkan sebab dan akibat. Hal ini dapat diartikan bahwa ilmu pengetahuan harus disusun menurut metode yang sistematis. Kemudian yang dimaksud dengan keuangan adalah kegiatan dari kesatuankesatuan untuk menyediakan uang atau dana yang diperlukan untuk melakukan pembayaran-pembayaran, termasuk pula di dalamnya cara-cara memperoleh uang


1

dengan hutang atau kredit serta sebab-akibatnya cara memperoleh uang yang demikian. Problematik yang timbul ketika Keuangan ditarik sebagai ilmu maka timbul pertanyaan sebagai berikut: ―Ilmu keuangan apakah ilmu yang berdiri sendiri?‖ apabila dilihat dari sisi normatif maka keuangan negara adalah bagian dari hukum dan tata usaha negara yang mengatur keuangan (Atmodinigrat, 1981: 30). Dari sisi bagian-bagian

ilmu

keuangan

baik

keuangan

perusahaan

atau

keuangan

internasional maka pada implementasinya terdapat hubungan dengan hukum. Misal: apabila ada penerimaan yang diadministrasikan secara tepat, tentunya harus ada aturan yuridis yang mengatur. Demikian pula dengan keuangan negara, maka ilmu keuangan tak dapat dipelajari tanpa mempelajari hukum, khususnya hukum yang mengatur tentang keuangan. Jadi, ilmu keuangan negara merupakan bagian ilmu ekonomi yang mempelajari tentang kegiatan-kegiatan pemerintah dalam bidang ekonomi yang terkait dengan penerimaan dan pengeluaran pemerintah beserta dengan pengaruh-pengaruhnya di dalam perekonomian tersebut. Lebih lanjut disebutkan bahwa keuangan negara adalah ilmu yang mempelajari penerimaan dan pengeluaran negara beserta dengan seluruh akibatnya (Suparmoko). Mansury (1981) menyimpulkan bahwa ilmu keuangan adalah pengetahuan yang teratur yang mempelajari hubungan-hubungan sebab akibat yang berkenaan tindakan-tindakan kesatuan keuangan untuk memperolah dana guna melakukan pengeluaran-pengeluaran dalam masyarakat. Artinya, problematik ilmu keuangan berpangkal pada pengertian dasar uang, yang uraian penjelasannya termuat pada filsafat keuangan, sehingga ilmu keuangan menjadi perkembangan logis yang meliputi segenap tindakan untuk mendapatkan, mengeluarkan atau menggunakan, mengadministrasikan dan mempertanggungjawabkan uang.

B. Pengertian Keuangan Negara Adapun pengertian Keuangan Negara dapat ditinjau dari berbagai sisi: 1. Richard A. Musgrave (1989) menyatakan bahwa: “The complex of problems that center around the revenue-expenditure process of government is referres to traditionally as public finance.” Hal ini menunjukkan bahwa studi tentang keuangan negara (atau yang sering disamakan dengan public finance) merupakan studi tentang ekonomi dari sektor publik (economics of public sector),


2

yang tidak hanya berkenaan dengan keuangan saja tetapi juga berkenaan dengan tingkat penggunaan dan alokasi sumber daya negara, distribusi pendapatan, dan tingkat aktivitas ekonomi. Walaupun demikian, pada umumnya studi keuangan negara membatasi hanya pada penerimaan dan pengeluaran yang ada pada anggaran pemerintah (pusat dan daerah) dan pengaruh-pengaruhnya. Aspek-aspek lain yang juga merupakan bidang studi keuangan negara adalah regulasi ekonomi oleh cabang pemerintahan yudikatif, pengelolaan perusahaan negara, dan pengaturan kebijakan moneter.

2. Ulbrich (2003) menyatakan bahwa studi keuangan negara telah berkembang menjadi suatu bidang studi yang lebih luas yaitu studi ekonomi atas sektor publik (public sectoreconomics). Walaupun demikian istilah keuangan (finance) pada keuangan negara (public finance) mempersempit pembahasan hanya pada aktivitas penerimaan, pengeluaran, dan penganggaran negara.

3. Suparmoko (2012) menyatakan bahwa keuangan negara merupakan studi tentang pengaruh-pengaruh dari anggaran penerimaan dan belanja negara terhadap perekonomian, terutama pengaruh-pengaruhnya terhadap pencapaian tujuan-tujuan kegiatan ekonomi seperti pertumbuhan ekonomi, stabilitas hargaharga, distribusi penghasilan yang lebih ,merata juga peningkatan efisiensi serta penciptaan kesempatan kerja

4. Arifin P. Soeriatmaja mengungkapkan keuangan negara dalam arti sempit adalah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Keuangan negara dalam arti luas adalah segala hak dan kewajiban baik yang berupa uang maupun barang yang menjadi hak dan kewajiban dalam pengelolaan. Arifin P. Soeria Atmadja mendefinisikan keuangan Negara dari segi pertanggungjawaban pemerintah, bahwa keuangan Negara yang harus dipertanggungjawabkan oleh pemerintah adalah keuangan Negara yang hanya berasal dari APBN. Sehingga yang dimaksud dengan keuangan Negara adalah keuangan Negara yang berasal dari APBN.


3

5. M. Ichwan menyatakan bahwa keuangan negara adalah rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka diantaranya diwujudkan dalam jumlah mata uang), yang akan dijalankan untuk masa mendatang lazimnya satu tahun mendatang.

6. Geodhart, keuangan Negara merupakan keseluruhan undang-undang yang ditetapkan secara periodik yang memberikan kekuasaan pemerintah untuk melaksanakan pengeluaran mengenai periode tertentu dan menunjukkan alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutup pengeluaran tersebut.

7. John F. Due, budget keuangan negara adalah suatu rencana keuangan untuk suatu periode waktu tertentu. Government budget (anggaran belanja pemerintah) adalah suatu pernyataan mengenai pengeluaran atau belanja yang diusulkan dan penerimaan untuk masa mendatang bersama dengan data pengeluaran dan penerimaan yang sebenarnya untuk periode mendatang dan periode yang telah lampau. John F. Due menyamakan pengertian keuangan negara dengan anggaran (budget negara).

8. Hasan Akman menyebutkan bahwa keuangan negara adalah merupakan pengertian keuangan Negara dalam arti luas, dikaitkan dengan tanggung jawab pemeriksaan keuangan Negara oleh BPK karena menurutnya apa yang diatur dalam Pasal 23 ayat (5) Undang-Undang Dasar 1945 tidak saja mengenai pelaksanaan APBN, tetapi juga meliputi pelaksanaan APBD, keuangan unit-unit usaha Negara, dan pada hakekatnya pelaksanaan kegiatan yang didalamnya secara langsung atau tidak langsung terkait keuangan Negara.

9. Undang-Undang Dasar 1945 Bab VIII Hal Keuangan Pasal 23 (1) Anggaran

pendapatan

dan

belanja

negara

sebagai

wujud

dari

pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undangundang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. ***)


4

(2) Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah. ***) (3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara

tahunn yang lalu. ***)

Pasal 23A Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang. ***)

Pasal 23B Macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-undang. ***)

Pasal 23C Hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang. ***)

Pasal 23D Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan undang-undang. ***)

10. Undang-Undang Nomor 17

Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Pasal 1

angka 1 menyebutkan bahwa Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Menurut Pasal 2 disebutkan meliputi: a) Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman b) Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga c) Penerimaan negara


5

d) Pengeluaran negara e) Penerimaan daerah f)

Pengeluaran daerah

g) Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah h) Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum i)

Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah

Cakupan terakhir Keuangan Negara tersebut dapat meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasanyayasan

di

lingkungan

kementerian

negara/lembaga,

atau

perusahaan

negara/daerah. Dalam pelaksanaannya, ada empat pendekatan yang digunakan dalam merumuskan keuangan negara, yaitu dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan. Obyek Keuangan Negara meliputi semua ‖hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.‖ Selanjutnya dari sisi subyek/pelaku yang mengelola obyek yang ‖dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.‖ Dalam pelaksanaannya, proses pengelolaan Keuangan Negara mencakup seluruh

rangkaian

kegiatan

yang

berkaitan

dengan

pengelolaan

obyek

sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan

sampai

dengan

pertanggunggjawaban.

Pada

akhirnya,

tujuan

pengelolaan Keuangan Negara adalah untuk menghasilkan kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek KN dalam rangka penyelenggaraan kehidupan bernegara.


6

Definisi keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dinyatakan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi objek, subjek, proses, dan tujuan. Dari sisi objek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segasesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari sisi subjek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh subjek yang memiliki/menguasai objek sebagaimana tersebut di atas, yaitu: pemerintah pusat, pemerintah daerah, perusahaan negara/daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara. Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan objek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan objek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara. Berdasarkan pengertian keuangan negara dengan pendekatan objek, terlihat bahwa hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang diperluas cakupannya, yaitu termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Dengan demikian, bidang pengelolaan

keuangan

negara

dapat

dikelompokkan

dalam:

subbidang

pengelolaan fiskal, subbidang pengelolaan moneter, dan subbidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal meliputi kebijakan dan kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) mulai dari penetapan Arah dan Kebijakan Umum (AKU), penetapan strategi dan prioritas pengelolaan APBN, penyusunan anggaran


7

oleh pemerintah, pengesahan anggaran oleh DPR, pelaksanaan anggaran, pengawasan anggaran, penyusunan perhitungan anggaran negara (PAN) sampai dengan pengesahan PAN menjadi undang-undang. Pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan moneter berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan dan lalu lintas moneter baik dalam maupun luar negeri. Pengelolaan

keuangan

negara

subbidang

kekayaan

negara

yang

dipisahkan berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan di sektor Badan Usaha

Milik

Negara/Daerah

(BUMN/BUMD)

yang

orientasinya

mencari

keuntungan (profit motive). Berdasarkan uraian di atas, pengertian keuangan negara dapat dibedakan antara: pengertian keuangan negara dalam arti luas, dan pengertian keuangan negara dalam arti sempit. Pengertian keuangan negara dalam arti luas pendekatannya adalah dari sisi objek yang cakupannya sangat luas, dimana keuangan negara mencakup kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Sedangkan pengertian keuangan negara dalam arti sempit hanya mencakup pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal saja. Pembahasan lebih lanjut dalam modul ini dibatasi hanya pada pengertian keuangan negara dalam arti sempit saja yaitu subbidang pengelolaan fiskal atau secara lebih spesifik pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dalam pengelolaan keuangan negara, dikenal paradigma lama dan paradigma baru. Paradigma lama dalam pengelolaan Keuangan Negara antara lain: a) fundamental distrust  kontrol input; b) anggaran line item; c) kontrol komitment; d) verifikasi dokumen pembayaran; dan e) kontrol akuntansi Paradigma lama menekankan alat bukti pembayaran/penerimaan sudah cukup sebagai bukti yang sah dalam pengelolaan keuangan negara. Dengan kata lain, lebih menekankan pada input dan output saja tanpa memperhatikan lebih lanjut dampak atau akibat penerimaan atau pengeluaran negara. Sedangkan paradigma baru dalam pengelolaan Keuangan Negara antara lain:


8

a) ―Performance‖  Hasil Tidak

lagi hanya berdasarkan keabsahan alat

bukti

penerimaan atau

pengeluaran saja, melainkan juga dampak atau akibat adanya transaksi tersebut. Setiap penerimaan dan pengeluaran harus dapat diukur hasilnya agar dapat dievaluasi untuk kegiatan di masa yang akan datang. b) Anggaran adalah rencana. Pada paradigma lama anggaran dapat diartikan tidak hanya sekedar rencana tetapi sekaligus sebagai pelaksaan. Berbeda dengan paradigma baru, anggaran baru disebut rencana, dalam tahun anggaran berjalan rencana dilaksanakan sesuai dengan orientasi hasil (jadi belum tentu menggunakan anggaran seluruhnya, anggaran tidak untuk dihabiskan tapi digunakan seoptimal mungkin). c) Penekanan pada kebijakan, misal rencana bergulir (Medium Term Expenditure Framework/MTEF) Dengan menekankan kebijakan pada penyusunan program-program maka akan terjadi satu kesinambungan antar waktu antar generasi dan antar instutusi yang bertanggung jawab atas penugasan yang diberikan pihak eksekutif. Misal: masalah pendidikan untuk anak usia dini juga diikuti dengan pendidikan dasar, menengah dan tinggi; di mana para calon peserta didik diimbangi dengan pemberian

perhatian

masalah

kesehatan

yang

berada

tanggungjawab

Kementerian Kesehatan. d) Klasifikasi internasional (Government Financial Statistics/GFS) Agar Indonesia mampu dipandang sejajar dengan dunia internasional, maka dalam membuat konsep pengelolaan keuangan negara mengacu yang diterapkan seluruh dunia. Dengan demikian maka akan memudahkan dalam pengukuran kinerja kita karena alat ukurnya sudah dipersamakan dengan yang berlaku secara internasional. Misalnya : klasifikasi fungsi yang bersifat statis dan belum menempatkan biaya program. e) Fleksibilitas: Let the managers manage Apabila paradigma lama yang menguji atas pembebanan pengeluaran negara adalah diserahkan kepada bendahara umum maka saat ini dengan pola Kuasa Pengguna Anggaran lah yang menjadi penanggung jawab atas pembebanan pengeluaran negara. Ketika menyusun perencanaan kerja pun diserahkan kepada para manager/pemimpin dalam mengeksplorasi organisasinya untuk


9

menyusun satu rangkaian kontraktual kerja. Bendahara Umum Negara hanya menguji kebenaran yang telah dikeluarkan oleh para pengguna anggaran. Akibat atas pengeluaran tersebut merupakan tanggung jawab penuh pengguna anggaran. f)

Akuntabilitas: Pengukuran kinerja Perubahan hanya mengukur pada output saja menjadi mengukur output yang dihasilkan. Anggaran dikembalikan lagi yang berarti ―baru sebuah rencana‖; muatan anggaran yang tercermin dalam program-program. Konsep proyek sudah ditinggalkan melainkan menyusun anggaran yang berbasis kinerja

C. Asas-asas Pengelolaan Keuangan Negara Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945. Aturan pokok Keuangan Negara telah dijabarkan ke dalam asas-asas umum, yang meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan penerapan kaidah-kaidah yang baik (best practices) dalam pengelolaan keuangan negara. Penjelasan dari asas tersebut adalah sebagai berikut.

1. Asas Tahunan memberikan persyaratan bahwa anggaran negara dibuat secara tahunan yang harus mendapat persetujuan dari badan legislatif (DPR). 2. Asas Universalitas (kelengkapan) memberikan batasan bahwa tidak diperkenankan terjadinya percampuran antara penerimaan negara dengan pengeluaran negara. 3. Asas Kesatuan mempertahankan hak budget dari dewan secara lengkap, berarti semua pengeluaran harus tercantum dalam anggaran. Oleh karena itu, anggaran merupakan anggaran bruto, dimana yang dibukukan dalam anggaran adalah jumlah brutonya.


10

4. Asas Spesialitas mensyaratkan

bahwa

jenis

pengeluaran dimuat

dalam

mata

anggaran

tertentu/tersendiri dan diselenggarakan secara konsisten baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Secara kuantitatif artinya jumlah yang telah ditetapkan dalam mata anggaran tertentu merupakan batas tertinggi dan tidak boleh dilampaui. Secara kualitatif berarti penggunaan anggaran hanya dibenarkan untuk mata anggaran yang telah ditentukan. 5. Asas Akuntabilitas berorientasi pada hasil mengandung makna bahwa setiap pengguna anggaran wajib menjawab dan menerangkan kinerja organisasi atas keberhasilan atau kegagalan suatu program yang menjadi tanggung jawabnya. 6. Asas Profesionalitas mengharuskan pengelolaan keuangan negara ditangani oleh tenaga yang profesional. 7. Asas Proporsionalitas; pengalokasian anggaran dilaksanakan secara proporsional pada fungsi-fungsi kementerian/lembaga sesuai dengan tingkat prioritas dan tujuan yang ingin dicapai. 8. Asas Keterbukaan mewajibkan

adanya

keterbukaan

dalam

pembahasan,

penetapan,

dan

perhitungan anggaran serta atas hasil pengawasan oleh lembaga audit yang independen. 9. Asas Pemeriksaan Keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri memberi kewenangan lebih besar pada Badan Pemeriksa Keuangan untuk melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara secara objektif dan independen.

Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan daerah. Dengan dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam undang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.


11

D. Tujuan Pengelolaan Menurut Musgrave, keuangan negara tidak hanya berhubungan dengan uang masuk sebagai penerimaan negara dan uang keluar sebagai belanja negara. Keuangan negara juga berhubungan dengan fungsi alokasi sumber-sumber ekonomi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi, termasuk pertumbuhan ekonomi dan dampaknya terhadap kegiatan ekonomi masyarakat 1. Mempengaruhi pertumbuhan ekonomi Pendapat Adam Smith menyatakan bahwa negara tidak boleh campur tangan dalam perekonomian masyarakat, karena perekonomian sudah diatur oleh ―invisible hands‖ yaitu mekanisme naik atau turunnya harga sebagai akibat dari hukum penawaran dan permintaan barang dan jasa (inilah yang disebut mekanisme pasar). Hal ini berarti bahwa jika permintaan lebuh besar dari penawaran maka tingkat harga cenderung akan naik, begitu pula sebaliknya. Selanjutnya, apabila terjadi kenaikan harga akan mendorong kenaikan penawaran dan menekan permintaan sehingga terjadi keseimbangan baru. Artinya, naik atau turunnya harga serta mekanisme pasar bekerja secara otomatis dan ini menjaga keseimbangan antara penawaran dan permintaan atas barang dan jasa. Apabila dikaitkan dengan keuangan negara, maka kegiatan penerimaan dan pengeluaran negara dapat mempengaruhi bekerjanya mekanisme harga. Contoh: pungutan pajak akan meningkatkan penerimaan negara, namun berdampak kemungkinan mengurangi daya beli masyarakat yang akan berakibat berikutnya,

berikutnya

menurunnya

permintaan

masyarakat.

Contoh

pengeluaran pemerintah yang digunakan untuk membeli

barang/jasa dari masyarakat akan mendorong ekonomi rakyat, dampak berikutnya akan menambah daya beli masyarakat. Dari dua contoh tersebut, menunjukkan kegiatan penerimaan maupun pengeluaran negara memiliki kecenderungan kenaikan atau penurunan harga secara umum dan terus menerus. Kondisi tersebut tidak diinginkan, karena mengganggu kegiatan ekonomi masyarakat. Oleh karena itu, disarankan oleh Adam Smith agar penerimaan negara harus sama dengan dengan


12

pengeluaran negara. Pajak dipungut oleh negara, tetapi harus didasarkan pada undang-undang yang mengatur. Artinya, besarnya pajak yang dipungut tidak akan melebihi kemampuan rakyat, pajak yang dipungut digunakan sebesar-nesarnya untuk membiayai penyelenggaraan tugas dan fungsi negara. Adapun tugas dan fungsi tersebut berupa penyelenggaraan pertahanan

dan

keamanan

penyelenggaraan

peradilan,

maupun

penyelenggaraan barang publik. Kemudian, peran pemerintah hanya mengatur pada bagian tertentu yaitu ketika mekanisme pasar tidak berjalan, sehingga posisi pemerintah adalah inferior dalam perekonomian rakyat. 2. Menjaga stabilitas ekonomi Konsep yang ditawarkan Adam Smith diimplementasikan dalam bentuk anggaran berimbang, di mana penerimaan sama dengan pengeluaran negara. Namun, pada tahun 1930-an ketika terjadi resesi dunia, konsep Adam Smith berakhir. Hal ini karena terjadi ketidakseimbangan antara penawaran dan permintaan barang dan jasa. Akibat ketidakseimbangan ini adalah jatuhnya perekonomian dan meningkatnya pengangguran. Tahun 1936, John Maynard Keyness menguraikan bahwa ketersediaan lapangan kerja ditentukan oleh permintaan agregat (keseluruhan jumlah uang yang diterima oleh pengusaha dari hasil penjualan barang dan jasa yang diproduksinya) dan penawaran agregat (keseluruhan jumlah uang yang harus dikeluarkan oleh pengusaha untuk membeli faktor-faktor produksi yang diperlukan untuk menghasilkan barang dan jasa). Artinya, apabila permintaan agregat lebih besar dari penawaran agregat maka pengusaha akan melakukan ekspansi usaha untuk mencari laba, yang secara agregat akan menambah lapangan kerja. Keyness lebih lanjut mengemukakan

bahwa

kondisi resesi tahun 1930-an akibat penawaran agregat lebih besar dari permintaan agregat. Pemerintah mengambil sikap dengan memperbesar permintaan agregat supaya sama dengan penawaran agregat. Hal ini menunjukkan bahwa anggaran tidak harus seimbang, anggaran maah dapat digunakan sebagai alat untuk mengatasi inflasi maupun deflasi yang terjadi. Sejak adanya teori Keyness, tugas dan fungsi negara menjadi lebih penting karena tidak sekedar menyelenggarakan pertahanan dan keamanan,


13

menyelenggarakan peradilan, menyediakan barang publik. Namun, juga berfungsi menjaga kestabilan ekonomi.

3. Merealokasi sumber-sumber ekonomi Pada bagian ini dikembangkan oleh Richard A Musgrave. Teori Musgrave merupakan pengembangan dari teori Keyness. Musgrave menyatakan bahwa tugas dan fungsi negara meliputi: realokasi sumber-sumber daya ekonomi, redistribusi pendapatan, dan stabilisasi. Realokasi sumber-sumber ekonomi dilakukan dengan memanfaatkan sumber-sumber ekonomi yang terbatas secara optimal. Proses realokasi ini harus didasarkan pada pemenuhan kebutuhan masyarakat secara menyeluruh. Peranan pemerintah untuk memberdayakan potensi-potensi sumber-sumber ekonomi sangat diperlukan, misal: penerimaan pajak sebagai penerimaan negara merupakan pungutan yang manfaatnya tidak dinikmati masyarakat secara langsung, harus melalui proses pemberdayaan kegiatan yang bertujuan untuk kesejahteraan masyarakat. Apabila sumber daya yang ada di masyarakat tersebut tidak didistribusikan secara optimal akan menimbulkan ketidakseimbangan dalam perekonomian negara. Sebagai contoh: akibat penerimaan pajak tidak didistribusikan secara optimal (misal: infrasktruktur yang belum memadai) maka akan mengganggu proses perekonomian yang memerlukan daya dukung tersedianya infrastruktur. 4. Mendorong retribusi pendapatan Pada bagian ini peran pemerintah dalam mengambil kebijakan fiskal supaya dapat mendorong terjadinya redistribusi pendapatan. Tujuannya agar tidak terjadi kesenjangan antara masyarakat yang berkemampuan lebih (kaya) dan masyarakat yang berkemampuan kurang (miskin). Sumber daya ekonomi tidak dapat terdistribusi merata secara natural di dalam masyarakat. Akibatnya, masyarakat yang mampu menguasai lebih banyak faktor produksi maka akan diuntungkan. Oleh karena itu, pemerintah menerapkan pajak yang lebih besar kepada masyarakat yang lebih mampu. Selain itu, pemerintah juga mengalokasikan dalam bentuk pengeluaran yang berpihak kepada masyarakat yang kurang mampu. Dengan demikian, anggaran yang terwujud


14

dalam APBN tidak hanya menyangkut masalah penerimaan dan pengeluaran saja, melainkan bagaimana distribusinya kepada masyarakat.

Tujuan pengelolaan keuangan negara oleh pemerintah supaya ada peranan dalam perekonomian. Tujuan dari pembangunan ekonomi sendiri adalah mencapai tingkat kemakmuran dan kesejahteraan hidup yang lebih tinggi. Untuk mencapainya, pemerintah dapat berperan secara aktif maupun pasif. Seperti yang sudah dikemukakan oleh Adam Smith (mewakili Kaum Klasik) bahwa pemerintah mempunyai 3 fungsi yaitu: dibidang pertahanan nasional, keadilan sosial, dan pekerjaan umum. Kegiatan-kegiatan tersebut pasti tidak menarik bagi para individu secara sendiri atau bersamaan untuk mengusahakan. Mengapa? Karena tidak adanya keuntungan yang tercipta dari kegiatan-kegiatan tersebut. Kaum Klasik berpendapat, yang penting bagi pemerintah tidak mengerjakan kegiatan yang sudah dilakukan oleh para individu. John Stuart Mill menyatakan lebih lanjut bahwa kegiatan perusahaan jauh lebih baik apabila dijalankan sektor swasta, dan membiarkan tanpa campur tangan pemerintah, walaupun ada pengecualiannya. Mill begitu mempertahankan pendapatnya dengan alasan sebagai berikut: a. Campur tangan pemerintah akan membatasi adanya kebebasan individu, walaupun

peranan

pemerintah

dalam

memelihara

perdamaian

dan

melindungi para individu atas serangan dari luar maupun dari dalam tetap dibutuhkan b. Individu adalah subjek yang paling tertarik atas masalah mereka sendiri c. Pemerintah

adalah

inferior

dalam

mengusahakan

industri

maupun

perdagangan dibanding dengan usaha-usaha tersebut dijalankan pihak swasta d. Seseorang akan bertambah kepercayaan dirinya apabila dia melakukan pekerjaan demi kepentingannya sendiri. Namun, dikuatirkan sistem yang berpihak swasta membawa dampak kehancuran bagi kehidupan manusia. Mengapa? Karena kebebasan mutlak dari para individu akan menimbulkan banyak pertentangan kepentingan di antara para individu itu sendiri. Oleh karena itu, pemerintah didesak untuk mengatur perencanaan dan


15

penggunaan semua faktor produksi, melaksanakan kegiatan produksi, dan mengatur pendidikan serta memperbaiki kesehatan, dan sebagainya. Lebih jauh, pemerintah tetap harus memperhatikan kebijakan yang dibuat, jangan terkesan kebijakan yang dipaksakan demi peranannya mengatur dalam perekonomian. Karena hal itu akan menimbulkan kegagalan pemerintah (government failure). Pada perkembangannya sampai abad 20, tidak ada sistem ekonomi yang murni atau ekstrim lagi. Sistem ekonomi yang diterapkan di berbagai negara saat ini menggunakan sistem ekonomi campuran. Indonesia saat ini, mengacu sistem perekonomian yang dianut berdasarkan pada keselarasan, keserasian, dan keseimbangan hubungan antara indiividu dan masyarakat yang lahir dari kepribadian bangsa Indonesia itu sendiri. Jadi bukan menggabungkan sistem yang berpihak pada swasta saja atau pemerintah saja.

E. Kekuasaan Kewenangan Pengelolaan Keuangan Negara Sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 6 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara disebutkan bahwa Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.

Adapun kekuasaan yang dimaksud selanjutnya

sebagai berikut: a. Dikuasakan kepada Menteri Keuangan, selaku pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan b. Dikuasakan

kepada

Anggaran/Pengguna

menteri/pimpinan Barang

lembaga

kementerian

selaku

Pengguna

negara/lembaga

yang

dipimpinnya c. Diserahkan kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan Namun kekuasaan tersebut tidak termasuk kewenangan di bidang moneter, yang meliputi antara lain mengeluarkan dan mengedarkan uang, yang diatur undangundang. Pengelolaan moneter dilakukan melalui serangkaian kebijakan di bidang moneter. Kebijakan moneter adalah kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah di


16

bidang keuangan yang berkenaan dengan jumlah uang yang beredar dalam masyarakat. Pemerintah selalu mengusahakan agar ada keseimbangan dinamis antara jumlah uang yang beredar dengan barang dan jasa yang tersedia di masyarakat. Kebijakan moneter ini berkaitan dengan kurs, aktivitas perbankan, investasi modal domestik dan modal asing, dan sebagainya. Tujuan kebijakan moneter secara umum adalah: (1) untuk menyesuaikan jumlah uang yang beredar di masyarakat; (2) untuk mengarahkan penggunaan uang dan kredit sedemikian rupa sehingga nilai rupiah dapat dipertahankan kestabilannya; (3) mendorong produsen untuk meningkatkan kegiatan produksi melalui penyediaan kredit dengan suku bunga rendah; (4) menyediakan tingkat lapangan kerja tertentu; (5) mengusahakan agar kebijakan moneter dapat dilaksanakan tanpa memberatkan beban keuangan negara dan masyarakat.

Presiden (Sebagai CEO)

Menteri Teknis (Sebagai COO) Pengguna Anggaran

Kepala Kantor (Selaku Kuasa COO) Kuasa Pengguna Anggaran (KPA)

Menteri Keuangan (Sebagai CFO) Bendahara Umum Negara (BUN)

Kepala KPPN (Selaku Kuasa CFO) Kuasa BUN

Gambar 1 Pendelegasian Wewenang

Pada Gambar 1 disebutkan bahwa Presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan, lebih dilanjut disebut dengan CEO (Chief Executive Officer). Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) yang berwenang dan bertanggung jawab atas pengelolaan aset dan kewajiban negara secara nasional,sedangkan menteri dan pimpinan lembaga negara pada hakekatnya adalah Chief Operating Officer (COO) yang berwenang dan


17

bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan sesuai bidang tugas dan fungsi masing-masing. Pembagian kewenangan yang jelas dalam pelaksanaan anggaran antara menteri keuangan dan menteri teknis tersebut diharapkan dapat memberikan jaminan terlaksananya mekanisme saling uji (check and balance) dalam pelaksanaan pengeluaran negara dan jaminan atas kejelasan akuntabilitas Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara dan Menteri Teknis sebagai Pengguna Anggaran. Selain itu, pembagian kewenangan ini akan memberikan fleksibilitas bagi menteri teknis, sebagai pengguna anggaran, untuk mengatur penggunaan anggaran kementeriannya secara efisien dan efektif dalam rangka optimalisasi kinerja kementeriannya untuk menghasilkan output yang ditetapkan. Titik berat ruang lingkup keuangan negara sebagaimana yang diatur dalam UU No. 17/2003 tersebut berada pada subbidang pengelolaan fiskal. Pengelolaan moneter, walaupun dalam ruang lingkup keuangan negara, diselenggarakan oleh Bank Indonesia, sebagai bank sentral yang independen dari pengaruh pemerintah. Hubungan pemerintah dengan Bank Indonesia hanyalah berkoordinasi dalam penetapan kebijakan moneter, yang seringkali dikombinasikan dengan kebijakan fiskal, untuk mencapai tujuan-tujuan ekonomi. Menteri Keuangan selaku pelaksana kekuasaan atas pengelolaan fiskal, bertugas: a) Menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro b) Menyusun rancangan APBN dan rancangan Perubahan APBN c) Mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran d) Melakukan perjanjian internasional di bidang keuangan e) Melaksanakan pemungutan pendapatan negara yang telah ditetapkan undang-undang f)

Melaksanakan fungsi bendahara umum negara

g) Menyusun

laporan

keuangan

yang

merupakan

pertanggungjawaban

pelaksanaan APBN h) Melaksanakan tugas-tugas lain di bidang pengelolaan fiskal berdasarkan ketentuan undang-undang.

Artinya, Menteri Keuangan dengan penegasan fungsi sebagai CFO akan memiliki fungsi-fungsi antara lain:


18

a) Pengelolaan kebijakan fiskal b) Penganggaran c) Administrasi perpajakan d) Adiministrasi kepabeanan e) Perbendaharaan f)

Pengawasan keuangan

Menteri/pimpinan lembaga sebagai Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya mempunyai tugas sebagai berikut: a) Menyusun

rancangan

anggaran

kementerian

negara/lembaga

yang

dipimpinannya b) Menyusun dokumen pelaksanaan anggaran c) Melaksanakan anggaran kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya d) Melaksanakan

pemungutan

penerimaan

negara

bukan

pajak

dan

menyetorkannya ke Kas Negara e) Mengelola piutang dan utang negara yang menjadi tanggung jawab kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya f)

Mengelola barang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung jawab kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya

g) Melaksanakan

tugas-tugas

lain

yang

menjadi

tanggung

jawabnya

berdasarkan ketentuan undang-undang


19

RANGKUMAN 1) Ilmu Keuangan Negara merupakan bagian ilmu ekonomi yang mempelajari tentang kegiatan-kegiatan pemerintah dalam bidang ekonomi yang terkait dengan penerimaan dan pengeluaran pemerintah beserta dengan pengaruh-pengaruhnya di dalam perekonomian tersebut. 2) Definisi keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. 3) Asas-asas pengelolaan keuangan negara antara lain: asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, asas spesialitas, asas akuntabilitas, asas profesionalitas, proporsional, asas keterbukaan, dan asas pemeriksaan keuangan. 4) Tujuan pengelolaan keuangan negara karena mempenngaruhi pertumbuhan ekonomi, menjaga stabilitas ekonomi, merealokasi sumber-sumber ekonomi, dan mendorong retribusi pendapatan. 5) Kekuasaan kewenangan pengelolaan keuangan negara didelegasikan kepada Menteri Keuangan (sebagai CFO), dan Menteri Teknis (sebagai COO)

LATIHAN 1) Apa yang dimaksud dengan keuangan negara sebagai ilmu? 2) Apa perbedaan pengertian keuangan negara menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dengan pendapat Musgrave ? 3) Apa yang dimaksud check and balances dalam pendelagasian wewenang pengelola keuangan negara?


20

2 BAB 2 PENGELUARAN PEMERINTAH

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa diharapkan mampu menjelaskan pengeluaran negara dari sisi ekonomi, jenis-jenis pengeluaran pemerintah, serta pengaruh pengeluaran pemerintah terhadap beberapa sektor perekonomian.

A. Pengeluaran negara dari sisi teori ekonomi Suparmoko (2012) menyebutkan bahwa pengeluaran pemerintah dalam arti rill dapat dipakai sebagai indikator besarnya kegiatan pemerintah, karena kegiatan pemerintah dibiayai dengan pengeluaran pemerintah. Pernyataan ini menunjukkan bahwa semakin besar pengeluaran pemerintah semakin banyak kegiatan yang dilakukan pemerintah. Lebih lanjut disebutkan bahwa pengeluaran pemerintah dapat bersifat ―exhaustive‖ yaitu pembelian barang-barang dan jasa dalam perekonomian yang langsung dapat dikonsumsi maupun dapat pula untuk menghasilkan barang lain lagi. Misal: belanja barang (pengeluaran digunakan untuk membeli barangbatang ATK yang mendukung kegiatan perkantoran, pembayaran listrik yang sudah digunakan, ataupun pembayaran telepon yang sudah digunakan untuk kegiatan kedinasan). Pengeluaran pemerintah dapat pula bersifat ―transfer‖ yaitu berupa pemindahan dana kepada individu, masyarakat, atau perusahaan terutama untuk kepentingan sosial. Pemerintah dapat pula memberikan kepada negara lain sebagai hibah (grants). Misal: belanja bantuan sosial ditujukan untuk memberikan perlindungan kepada masyarakat. Dengan demikian dapat disimpulkan pada ―exhaustive expenditure‖ mengalihkan faktor-faktor produksi dari sektor swasta ke sektor pemerintah, sedangkan ―transfer payment‖ hanya menggeser tenaga beli dari unit-unit ekonomi yang satu kepada unit-unit ekonomi yang lain dan membiarkan


21

yang palingakhir menentukan penggunaan dana tersebut. Pengeluaran pemerintah merupakan salah satu unsur permintaan agregat. Konsep perhitungan pendapatan nasional dengan pendekatan pengeluaran menyatakan bahwa:

Y = C + I + G + X-M. Formula ini dikenal sebagai identitas pendapatan nasional, sekaligus mencerminkan penawaran agregat. Sedangkan variable-variabel di ruas kanan disebut permintaan agregat.

Variable

G

menyatakan

pengeluaran

pemerintah

(Government

expenditures), I investment, X-M adalah net ekspor. Dengan membandingkan nilai G terhadap Y serta mengamatinya dari waktu ke waktu dapat diketahui seberapa besar kontribusi pengeluaran pemerintah dalam pembentukan permintaan agregat atau pendapatan nasional. Dengan ini, dapat dianalisis seberapa penting peranan pemerintah dalam perekonomian nasional. Pemerintah tentu saja tidak hanya melakukan pengeluaran, tetapi juga memperoleh penerimaan. Penerimaan dan pengeluaran pemerintah dimasukkan dalam

suatu konsep terpadu mengenai pendapatan dan belanja negara.

Kebijaksanaan kebijaksanaan yang berkenaan dengan penerimaan dan pengeluaran pemerintah (pendapatan dan belanja negara) disebut kebijksanaan fiskal. Pengeluaran pemerintah biasanya direncanakan jauh lebih dulu. Jadi pemerintah membuat daftar anggaran yang akan dikeluarkan setiap tahunya, yang di Indonesia dijabarkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Pengeluaran pemerintah sendiri dibedakan menjadi dua, yaitu pengeluaran negara dan pengeluaran daerah, yang masing-masing mempunyai struktur pengeluaran tersendiri dan berbeda. Dalam makalah ini nantinya akan dijelaskan tentang pengeluaran pemerintah, baik pengeluaran negara maupun daerah. Dalam teori ekonomi makro, pengeluaran pemerintah terdiri dari tiga pos utama yang dapat digolongkan sebagai berikut : (Boediono,1999) a) Pengeluaran pemerintah untuk pembelian barang dan jasa. b) Pengeluaran pemerintah untuk gaji pegawai. Perubahan gaji pegawai mempunyai pengaruh terhadap proses makro ekonomi, di mana perubahan gaji pegawai akan mempengaruhi tingkat permintaan secara tidak langsung.


22

c) Pengeluaran pemerintah untuk transfer payment. Transfer payment bukan pembelian barang atau jasa oleh pemerintah dipasar barang melainkan mencatat pembayaran atau pemberian langsung kepada warganya yang meliputi misalnya pembayaran subsidi atau bantuan langsung kepada berbagai golongan masyarakat, pembayaran pensiun, pembayaran bunga untuk pinjaman pemerintah kepada masyarakat. Secara ekonomis transfer payment mempunyai status dan pengaruh yang sama dengan pos gaji pegawai meskipun secara administrasi keduanya berbeda.

B. Macam-macam pengeluaran Negara Menurut macamnya, pengeluaran negara dibedakan menjadi 2, yaitu menurut organisasi dan menurut sifat. Menurut organisasi, pengeluaran negara digolongkan menjadi 3 yaitu: a. Pemerintah Pusat Dalam pemerintah pusat, terdapat Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yaitu dana yang digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Dalam APBN, pengeluaran Pemerintah Pusat dibedakan menjadi 2 yang meliputi pengeluaran untuk belanja dan pengeluaran untuk pembiayaan. Pengeluaran untuk belanja antara lain digunakan untuk belanja pemerintah pusat seperti, belanja pegawai, belanja barang, belanja modal, pembayaran bunga utang, subsidi, belanja hibah, bantuan sosial, dll. Juga untuk dialokasikan ke daerah untuk dana perimbangan serta dana otonomi khusus dan penyesuaian. Sedangkan pengeluaran untuk pembiayaan meliputi pengeluaran untuk obligasi pemerintah, pembayaran pokok pinjaman luar negeri, dll. b. Pemerintah Provinsi Jika pada pemerintah pusat terdapat APBN, maka di pemerintah propinsi terdapat APBD yang merupakan hasil dari dana alokasi APBN dari pemerintah pusat dan hasil dari pungutan pajak dari masyarakat. Dana APBN digunakan untuk pengeluaran untuk belanja meliputi belanja operasi dan belanja modal. Belanja operasi berupa belanja pegawai, belanja barang dan jasa, belanja pemeliharaan, belanja perjalanan dinas, belanja pinjaman, belanja subsidi, belanja hibah, belanja bantuan sosial, dan belanja operasi lainnya. Sedangkan


23

belanja modal seperti belanja aset tetap, belanja aset lain-lain, dan belanja tak terduga. c. Pemerintah Kabupaten/Kota APBD dalam Kabupaten/Kota digunakan antara lain untuk pengeluaran untuk belanja, bagi hasil pendapatan ke Desa/Kelurahan, Bagi hasil pendapatan ke desa/kelurahan, terdiri dari bagi hasil pajak ke Desa/Kelurahan, bagi hasil retribusi ke Desa/Kelurahan, bagi hasil pendapatan lainnya ke Desa/Kelurahan, pengeluaran untuk Pembiayaan, terdiri dari, pembayaran Pokok Pinjaman, penyertaan

modal

pemerintah,

pemberian

pinjaman

kepada

BUMD/BUMN/Pemerintah Pusat/Kepala Daerah otonom lainnya.

Sedangkan menurut sifatnya, pengeluaran negara dibedakan menjadi 5, antara lain : a. Pengeluaran Investasi Pengeluaran investasi adalah pengeluaran yang ditujukan untuk menambah kekuatan dan ketahanan ekonomi di masa datang. Misalnya, pengeluaran untuk pembangunan jalan tol, pelabuhan, bandara, satelit, peningkatan kapasitas SDM, dll. b. Pengeluaran Penciptaan Lapangan Kerja Pengeluaran untuk menciptakan lapangan kerja, serta memicu peningkatan kegiatan perekonomian masyarakat. c. Pengeluaran Kesejahteraan Rakyat Pengeluaran Kesejahteraan Rakyat adalah pengeluaran yang mempunyai pengaruh langsung terhadap kesejahteraan masyarakat, atau pengeluaran yang dan membuat masyarakat menjadi bergembira. Misalnya pengeluaran untuk pembangunan tempat rekreasi, subsidi, bantuan langsung tunai, bantuan korban bencana, dll. d. Pengeluaran Penghematan Masa Depan Pengeluaran penghematan masa depan adalah pendapatan yang tidak memberikan manfaat langsung bagi negara, namun bila dikeluarkan saat ini akan mengurangi pengeluaran pemerintah yang lebih besar di masa yang akan datang.Pengeluaran untuk kesehatan dan pendidikan masyarakat, pengeluaran untuk anak-anak yatim, dll. e. Pengeluaran Yang Tidak Produktif


24

Pengeluaran yang tidak produktif adalah pengeluaran yang tidak memberikan manfaat

secara

langsung

kepada

masyarakat,

namun

diperlukan

oleh

pemerintah. Misalnya pengeluaran untuk biaya perang.

C. Pengaruh Pengeluaran Negara Terhadap Perekonomian Dalam pengeluaran negara, dapat menimbulkan dampak atau pengaruh terhadap perekonomian. Ada beberapa sektor perekonomian yang umumnya terpengaruh oleh besar atau kecilnya pengeluaran negara, antara lain : a. Sektor Produksi Pengeluaran negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor produksi barang dan jasa. Dilihat secara agregat pengeluaran negara merupakan faktor produksi (money), melengkapi faktor-faktor produksi yang lain (man, machine, material, method, management). Pengeluaran pemerintah untuk pengadaan barang dan jasa akan berpengaruh secara langsung terhadap produksi barang dan jasa yang dibutuhkan pemerintah. Pengeluaran pemerintah untuk sektor pendidikan akan berpengaruh secara tidak langsung terhadap perekonomian, karena pendidikan akan menghasilkan SDM yang lebih berkualitas.

b. Sektor Distribusi Pengeluaran negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor distribusi barang dan jasa. Misalnya, subsidi yang diberikan oleh masyarakat menyebabkan masyarakat yang kurang mampu dapat menikmati barang/jasa yang dibutuhkan, misalnya subsidi listrik, pupuk, BBM, dll. Pengeluaran pemerintah untuk biaya pendidikan SD s.d. SMA membuat masyarakat kurang mampu dapat menikmati pendidikan yang lebih baik (paling tidak sampai tingkat SMA). Dengan pendidikan yang lebih baik, diharapkan masyarakat tersebut dapat meningkatkan taraf hidupnya di masa yang akan datang. Apabila pemerintah tidak mengeluarkan dana untuk keperluan tersebut, maka distribusi pendapatan, barang, dan jasa akan berbeda. Hanya masyarakat mampu saja yang akan menikmati tingkat kehidupan yang lebih baik, sementara


25

masyarakat kurang mampu tidak memperoleh kesempatan untuk meningkatkan taraf hidupnya.

c. Sektor Konsumsi Masyarakat Pengeluaran negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor konsumsi masyarakat atas barang dan jasa. Dengan adanya pengeluaran pemerintah untuk subsidi, tidak hanya menyebabkan masyarakat yang kurang mampu dapat menikmati suatu barang/jasa, namun juga menyebabkan masyarakat yang sudah mampu akan mengkonsumsi produk/jasa lebih banyak lagi.Kebijakan pengurangan subsidi, misalnya BBM, akan menyebabkan harga BBM naik, dan kenaikan harga BBM akan menyebabkan konsumsi masyarakat terhadap BBM turun.

d. Sektor Keseimbangan Perekonomian Untuk mencapai target-target peningkatan PDB, pemerintah dapat mengatur alokasi dan tingkat pengeluaran negara. Misalnya dengan mengatur tingkat pengeluaran negara yang tinggi (untuk sektor-sektor tertentu), pemerintah dapat mengatur tingkat employment (menuju full employment). Apabila target penerimaan tidak memadai untuk membiayai pengeluaran tersebut, pemerintah dapat membiayainya dengan pola defisit anggaran.

D. Efek Ekonomi Dari Pengeluaran Pemerintah Pembelian barang dan jasa. Dengan membeli barang dan jasa dari perusahaan swasta dan mempekerjakan para pekerja, pemerintah menyediakan berbagai macam layanan, biasanya tanpa biaya eksplisit, ke seluruh masyarakat. Sifat dari kegiatan atau barang-barang ini, yaitu mencakup barang-barang penting seperti jalan raya, rudal, pendidikan, dan polisi. Di sini difokuskan dengan dua karakteristik kesamaan dari semua program tersebut. Fakta bahwa barang dan jasa ini melibatkan penggunaan dalam sumber daya pemerintah, dan bahwa jasa yang dihasilkan diberikan kepada masyarakat baik secara gratis atau harga nominal. Pekerjaan pemerintah pada sumber daya riil seperti tanah, tenaga kerja, bangunan,


26

dan mesin mengartikan bahwa tidak ada barang yang bisa digunakan untuk menghasilkan output di sektor swasta. Untuk sebagian besar, belanja semua barang dan jasa pemerintah melibatkan pengorbanan untuk output swasta. Dari sudut pandang ekonomi, program pemerintah seperti yang diinginkan tercipta hanya jika manfaat terhadap masyarakat melebihi nilai kerugian barang dan jasa sektor swasta. Idealnya, dalam kata lain, nilai dari penggunaan sumber daya baru dalam program pemerintah harus seimbang terhadap program pemerintah yang lebih unggul lainnya. Jika satu program pemerintah lebih baik dari yang lainnya, maka yang terakhir harus ditolak, dan bahkan yang pertama harus dilepaskan jika sektor swasta menggunakan sumber daya yang sama yang akan menghasilkan manfaat yang lebih besar. Pembayaran

transfer.

Pengeluaran

pemerintah,

seperti

hibah

bantuan

pengangguran, pembayaran jaminan sosial kepada orang tua, atau subsidi produsen, meningkatkan pendapatan dari penerima tetapi tidak membawa layanan atau produk yang berharga kepada pemerintah sebagai imbalan. Transfer unilateral ini diesensikan negatif dalam pajak, dan pengaruhnya juga. Pembayaran transfer biasanya meningkatkan permintaan untuk output kurang daripada jumlah yang sama dari belanja barang dan jasa pemerintah yang baru. Yang terakhir ini tidak hanya meningkatkan output nasional dengan jumlah uang yang dihabiskan, tetapi dengan meningkatkan pendapatan masyarakat dengan aliran sekunder belanja konsumen yang terus meningkat untuk beberapa waktu. Pembayaran transfer bisa sama-sama ekspansif jika penerima menghabiskan jumlah penuh pada keluaran baru. Karena, dalam sebagian besar keadaan, bagian dari transfer

akan

diselamatkan

oleh

penerima,

peningkatan

langsung

dalam

pengeluaran akan lebih kecil dari jumlah transfer.

Pembelian tanah dan aset yang berjalan. Ketika pemerintah menggunakan sumber daya baru untuk sebuah proyek, itu tidak perlu. Tanah sering diperlukan dan pembelian aset digunakan untuk berbagai jenis alasan ekonomi, terutama jika pemerintah atau kongres bertekad untuk menekan tingkat pengeluaran pemerintah. Sementara pembelian tanah dan aset lainnya tidak membawa peningkatan output


27

nasional, pembelian meningkatkan pendapatan masyarakat dengan penawaran atas harga aset yang bersangkutan. Pinjaman langsung pada masyarakat dan pinjaman swasta. Walaupun pinjaman langsung pemerintah tidak meningkatkan permintaan untuk output baru atau menghasilkan tambahan pendapatan swasta, mereka biasanya akan mendorong peminjam untuk melakukan keduanya. Setidaknya bagian dari pencairan pinjaman, dengan kata lain, kemungkinan besar akan digunakan untuk membeli barang dan jasa baru yang lain, transaksi ini akan menciptakan tambahan pendapatan masyarakat dan pendapatan tambahan tersebut akan memulai aliran sekunder pengeluaran yang meningkat. Dengan bersaing dengan bank swasta, instansi kredit pemerintah dapat membawa liberalisasi tentang persyaratan pinjaman swasta yang akan meningkatkan permintaan baik untuk kredit dan untuk output baru pada bagian dari semua peminjam. Pinjaman harus dibayar dan akibatnya tidak harus sebagai efek ekspansif sebagai hadiah langsung dan hibah. Jika pembayaran pokok kontrak konsumsi swasta dan investasi untuk persis tingkat yang sama seperti penyaluran kredit meningkatkan, program pinjaman., Selama seumur hidup nya, tidak akan berpengaruh pada tingkat total pengeluaran. Ini akan, bagaimanapun mengubah waktu pengeluaran pribadi, incrising mereka selama tahun-tahun awal program pinjaman saat penyaluran kredit melebihi pembayaran pokok dan mengurangi mereka dalam tahun kemudian ketika hubungan terbalik berlaku. Jika ini sebenarnya efek ekonomi dari pinjaman pemerintah, prosedur standars diadopsi dalam anggaran federal hanya menampilkan aliran kredit bersih. Mungkin kita dapat/mampu, bagaimanapun, bahwa pembayaran pokok pinjaman tidak menekan pengeluaran pribadi sebanyak pinjaman baru meningkatkannya. Jika hal ini terjadi, pencairan dan pembayaran tidak boleh hanya diimbangi tetapi harus disajikan terpisah pada anggaran pemerintah. Pemerintah menjamin pemberi pinjaman swasta terhadap kerugian pinjaman macet yang mungkin memiliki efek ekonomi yang sama seperti pinjaman langsung pemerintah. Sebagai akibat dari pergeseran kredit yang berisiko pemerintah, pemberi pinjaman swasta tidak hanya menawarkan pinjaman kepada debitur yang dinyatakan tidak akan mampu untuk memenuhi syarat untuk kredit. Dalam hal ini, jaminan pinjaman dapat meningkatkan aliran kredit swasta. Terlepas dari efek penting, bagaimanapun, jaminan pinjaman pemerintah biasanya akan


28

melibatkan pengeluaran masyarakat dengan jumlah hanya sangat kecil. Pengeluaran pemerintah termasuk kedalam kebijakan fiskal bersama dengan pajak. Perubahan pengeluaran

pemerintah

ini

akan

mengubah

ekuilibrium

jangka

pendek

perekonomian. Perubahan fiskal akan memengaruhi pengeluaran yang direncanakan dan menggeser kurva IS. Model IS LM menunjukkan bagaimana pergeseran dalam kurva IS ini memengaruhi pendapatan nasional dan tingkat bunga.

Kenaikan pengeluaran pemerintah misalkan terjadi sebesar ΔG. Pengganda pengeluaran pemerintah dalam perpotongan Keynesian menyatakan bahwa pada tingkat bunga berapapun, perubahan dalam kebijakan fiskal ini menaikkan pendapatan sebesar ΔG/(1-MPC). Sebagaimana kurva diatas, kurva IS bergeser ke kanan sebesar jumlah ini. Ekuilibrium perekonomian bergerak dari titik A ke titik B, kenaikan pengeluaran pemerintah akan meningkatkan pendapatan dan bunga. Pengeluaran yang direncanakan akan naik ketika pemerintah meningkatkan belanjanya atas barang dan jasa. Kenaikan pengeluaran yang direncanakan ini akan mendorong produksi barang dan jasa, yang menyebabkan pendapatan total Y meningkat.


29

RANGKUMAN 1)

2)

3)

4)

Pengeluaran pemerintah dalam arti rill dapat dipakai sebagai indikator besarnya kegiatan pemerintah, karena kegiatan pemerintah dibiayai dengan pengeluaran pemerintah. Macam-macam pengeluaran negara dibedakan menjadi 2 yaitu menurut organisasi dan menurut sifat. Menurut organisasi dibedakan menjadi 3 yaitu: pemerintah pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota. Pengaruh pengeluaran negara antara lain terhadap: sektor produksi, sektor distribusi, sektor konsumsi masyarakat, dan sektor keseimbangan perekonomian. Efek ekonomi dari pengeluaran pemerintah antara lain terhadap pembelian barang dan jasa, pembayaran transfer, pembelian tanah dan aset yang berjalan, pinjaman langsung pada masyarakat dan pinjaman swasta.

LATIHAN 1) Bagaimanakah pengeluaran investasi yang berlaku pada pemerintah Indonesia? 2) Apakah yang terjadi ketika pengeluaran pemerintah tidak berpengaruh pada sektor konsumsi masyarakat ? 3) Jelaskan bagaimana perubahan fiskal akan mempengaruhi pengeluaran yang direncanakan dan akan menggeser kurva IS.


30

3 BAB III ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa diharapkan mampu memahami perubahan format APBN sejak Tahun 2004, berikut siklus penyusunan APBN yang terdiri dari beberapa tahap.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan alat utama pemerintah untuk mensejahterakan rakyatnya dan sekaligus alat pemerintah untuk mengelola perekonomian negara. Sebagai alat pemerintah, APBN bukan hanya menyangkut keputusan ekonomi, namun juga menyangkut keputusan politik. Dalam konteks ini, DPR dengan hak legislasi, penganggaran, dan pengawasan yang dimilikinya perlu lebih berperan dalam mengawal APBN sehingga APBN benar-benar dapat secara efektif menjadi instrumen untuk mensejahterakan rakyat dan mengelola perekonomian negara dengan baik. Namun, ada baiknya kita memperhatikan pengertian anggaran yang dikemukakan para ahli, yaitu 1) Due (1973) menyatakan bahwa anggaran belanja negara memuat data-data keuangan mengenai pengeluaran-pengeluaran dan penerimaan-penerimaan dari tahun –tahun yang lalu, jumlah-jumlah taksiran untuk tahun yang sedang berjalan, dan jumlah-jumlah yang diusulkan untuk tahun yang akan datang 2) Suparmoko (2012) menyatakan bahwa yang dimaksud dengan anggaran (budget) adalah suatu daftar atau pernyataan yang terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran negara yang diharapkan dalam jangka waktu satu tahun Artinya, APBN mengandung perkiraan jumlah pengeluaran dan perkiraan jumlah pendapatan untuk menutupi pengeluaran tersebut serta pembiayaan anggaran dalam rangka pelaksanaan tugas yang dibebankan kepada pemerintah.


31

A. Pengertian dan Ruang Lingkup APBN Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Pasal 1 angka 7 disebutkan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Kemudian, merujuk Pasal 12 Undang-Undang No 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, APBN dalam satu tahun anggaran meliputi: a. Hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih; b. Kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih; c. Penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya.

Semua penerimaan dan pengeluaran negara dilakukan melalui rekening kas umum negara. Adapun waktu atau periode Tahun anggaran adalah periode pelaksanaan APBN selama 12 (dua belas) bulan. Sejak tahun 2000, Indonesia menggunakan tahun kalender sebagai tahun anggaran, yaitu dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember. Sebelumnya, tahun anggaran dimulai tanggal 1 April sampai dengan 31 Maret tahun berikutnya. Penggunaan tahun kalender sebagai tahun anggaran ini kemudian dikukuhkan dalam UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara (Pasal 4 UU No. 17/2003 dan Pasal 11 UU No. 1/2004). Sebagaimana ditegaskan dalam Bagian Penjelasan UU No. 17/2003, anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai fungsi akuntabilitas, pengeluaran anggaran hendaknya dapat dipertanggungjawabkan dengan menunjukkan hasil (result) berupa outcome atau setidaknya output dari dibelanjakannya dana-dana publik tersebut. Sebagai alat manajemen, sistem penganggaran

selayaknya

dapat

membantu

aktivitas

berkelanjutan

untuk

memperbaiki efektifitas dan efisiensi program pemerintah. Sedangkan sebagai instrumen kebijakan ekonomi, anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan


32

dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.

Merujuk Pasal 3 Ayat (4) UU No. 17/2003, APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektifitas perekonomian. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

Struktur APBN terdiri dari pendapatan negara dan hibah, belanja negara, keseimbangan primer, surplus/defisit, dan pembiayaan. Sejak TA 2000, Indonesia telah mengubah komposisi APBN dari T-account menjadi I-account sesuai dengan standar statistik keuangan pemerintah, Government Finance Statistics (GFS).


33

Tabel 1 I-Account APBN 2004


34

Pada Tabel 1, ditunjukkan struktur APBN sejak Tahun 2004, perubahan yang tadinya T-Account menjadi I-Account. Pendapatan Negara dan Hibah. Penerimaan APBN diperoleh dari berbagai sumber. Secara umum yaitu penerimaan pajak yang meliputi pajak penghasilan (PPh), pajak pertambahan nilai (PPN), Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), Cukai, dan Pajak lainnya, serta Pajak Perdagangan (bea masuk dan pajak/pungutan ekspor) merupakan sumber penerimaan utama dari APBN. Selain itu, penerimaan negara bukan pajak (PNBP) meliputi penerimaan dari sumber daya alam, setoran laba BUMN, dan penerimaan bukan pajak lainnya, walaupun memberikan kontribusi yang lebih kecil terhadap total penerimaan anggaran, jumlahnya semakin meningkat secara signifikan tiap tahunnya. Berbeda dengan sistem penganggaran sebelum tahun anggaran 2000, pada sistem penganggaran saat ini sumber-sumber pembiayaan (pinjaman) tidak lagi dianggap sebagai bagian dari penerimaan. Dalam pengadministrasian penerimaan negara, Kementerian/lembaga tidak boleh menggunakan penerimaan yang diperolehnya secara langsung untuk membiayai kebutuhannya. Beberapa pengeculian dapat diberikan sesuai dengan peraturan perundang-undangan terkait. Belanja Negara. Belanja negara terdiri atas anggaran belanja pemerintah pusat, dana perimbangan, serta dana otonomi khusus dan dana penyeimbang. Sebelum diundangkannya UU No. 17/2003, anggaran belanja pemerintah pusat dibedakan atas pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. UU No. 17/2003 mengintrodusing uniffied budget sehingga tidak lagi ada pembedaan antara pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. Dana perimbangan terdiri atas dana bagi hasil, dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Sementara itu, dana otonomi khusus dialokasikan untuk provinsi Daerah Istimewa Aceh dan provinsi Papua. Defisit dan Surplus. Defisit atau surplus merupakan selisih antara penerimaan dan pengeluaran. Pengeluaran yang melebihi penerimaan disebut defisit; sebaliknya, penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus. Sejak TA 2000, Indonesia menerapkan anggaran defisit menggantikan anggaran berimbang dan dinamis yang


35

telah digunakan selama lebih dari tiga puluh tahun. Dalam tampilan APBN, dikenal dua istilah defisit anggaran, yaitu: keseimbangan primer (primary balance) dan keseimbangan umum (overall balance). Keseimbangan primer adalah total penerimaan dikurangi belanja tidak termasuk pembayaran bunga. Keseimbangan umum adalah total penerimaan dikurangi belanja termasuk pembayaran bunga.

Pembiayaan. Pembiayaan diperlukan untuk menutup defisit anggaran. Beberapa sumber pembiayaan yang penting saat ini adalah: pembiayaan dalam negeri (perbankan dan non perbankan) serta pembiayaan luar negeri (netto) yang merupakan selisih antara penarikan utang luar negeri (bruto) dengan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri. Tabel 2 Perbandingan Format Lama dan Baru APBN FORMAT LAMA A. Pendapatan Negara dan Hibah I. Penerimaan Dalam Negeri 1.Penerimaan Perpajakan 2.PNBP II Penerimaan Hibah B. Belanja Negara I Belanja Pemerintah Pusat 1 Pengeluaran Rutin a. Belanja Pegawai b. Belanja Barang c. Pembayaran Hutang d. Subsidi e. Pengeluaran Lainnya 2.Pengeluaran Pembangunan

II Belanja Untuk Daerah 1. Dana Perimbangan 2. Dana Otonomi Penyesuaian C. Keseimbangan Primer D. Surplus/Defisit

Khusus

FORMAT BARU A. Pendapatan Negara dan Hibah I. Penerimaan Dalam Negeri 1.Penerimaan Perpajakan 2.PNBP II Penerimaan Hibah B. Belanja Negara I Belanja Pemerintah Pusat 1. Belanja Pegawai 2. Belanja Barang 3. Belanja Modal 4. Pembayaran Bunga Hutang 5. Subsidi 6. Belanja Hibah 7. Bantuan Sosial 8. Belanja Lain-lain

II Belanja Untuk Daerah 1. Dana Perimbangan & 2. Dana Otonomi Penyesuaian C. Keseimbangan Primer D. Surplus/Defisit


Khusus

36

&

E.Pembiayaan

E.Pembiayaan

Tabel 3 Format APBN 2008-2012

B. Siklus APBN Pengelolaan APBN secara keseluruhan dilakukan melalui 5 (lima) tahap, yaitu;


37

1. Tahap perencanaan APBN Diawali dengan ketika Menteri Keuangan selaku pengelola fiskal menyusun Rancangan APBN, yang terdiri dari: a) anggaran pendapatan negara, b) anggaran belanja negara, dan c) pembiayaan. Adapun besaran anggaran belanja negara didasarkan pada kapasitas fiskal yang dapat dihimpun oleh pemerintah. Dalam hal rencana belanja melebihi dari rencana pendapatan negara maka pemerintah dapat melampaui kapasitas fiskal dengan menjalankan anggaran defisit yang ditutup dengan pembiayaan. Besaran anggaran belanja negara dapat disesuaikan dengan perubahan kapasitas fiskal dan/atau perubahan pembiayaan anggaran sebagai akibat dari: a) perubahan asumsi makro, b) perubahan target pendapatan negara, c) perubahan prioritas belanja negara, dan/atau d) penggunaan saldo anggaran lebih tahun-tahun sebelumnya.

Tabel 4 Asumsi Ekonomi Makro 2008-2014

Anggaran belanja negara disusun berdasarkan RKA-K/L (Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian dan Lembaga) dan Menteri Keuangan menetapkan pola pendanaan pembiayaan. RKA-K/L disusun untuk setiap Bagian Anggaran dan Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran wajib


38

menyusun RKA-K/L atas Bagian Anggaran yang dikuasainya. Adapun penyusunan RKA-K/L menggunakan pendekatan: a) Kerangka pengeluaran jangka menengah b) Penganggaran terpadu c) Pengganggaran berbasis kinerja

RKA-K/L disusun secara terstruktur dan dirinci menurut klasifikasi anggaran yaitu: a) klasifikasi organisasi, b) klasifikasi fungsi, dan c) klasifikasi jenis belanja. Sedangkan instrumen yang digunakan pada saat penyusunan RKA-K/L adalah: a) indikator kinerja, b) standar biaya, dan c) evaluasi kinerja. Penetapan indikator kinerja dilakukan oleh Menteri/Pimpinan Lembaga setelah berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan.

Adapun tahap penyusunan RKA-K/L terdiri dari 4 tahap yaitu: (1) Tahap 1 Kementerian Keuangan menyusun perkiraan kapasitas fiskal untuk penyusunan Pagu Indikatif tahun anggaran yang direncanakan, termasuk penyesuaian indikasi pagu anggaran jangka menengah paling lambat pertengahan bulan Februari. Pagu Indikatif disusun oleh Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan dengan memperhatikan kapasitas fiskal dan pemenuhan prioritas pembangunan nasional Adapun pagu indikatif dirinci menurut unit organisasi, program, kegiatan, dan indikasi pendanaan untuk mendukung Arah Kebijakan yang telah ditetapkan oleh Presiden. Kemudian pagu indikatif berikut prioritas pembangunan nasional dituangkan pada rancangan awal RKP (Rencana Kerja Pemerintah) disampaikan kepada Kementerian/Lembaga dengan


39

surat

yang

ditandatangani

oleh

Menteri

Keuangan

dan

Menteri

Perencanaan pada bulan Maret. Berdasarkan surat tersebut, Menteri/Pimpinan Lembaga menyusun Renja-K/L. Renja-K/L disusun dengan pendekatan berbasis Kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan pengganggaran terpadu yang memuat: 1) kebijakan, 2) program, dan 3) kegiatan. Proses

penyusunan

Kementerian/Lembaga, Perencanaan.

Renja-K/L

melibatkan

Kementerian

Kemudian,

Renja-K/L

Keuangan, tersebut

3 dan

pihak

yaitu

Kementerian

diserahkan

kepada

Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan untuk bahan penyempurnaan rancangan awal RKP dan penyusunan rinci pagu menurut unit organisasi, fungsi, program, dan kegiatan sebagai bagian dari bahan pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN

(2) Tahap 2 Pada tahap ini, Menteri Keuangan dalam rangka menyusun RKA-K/L menetapkan Pagu Anggaran K/L dengan berpedoman kapasitas fiskal, besaran Pagu Indikatif, Renja-K/L dan memperhatikan hasil evaluasi kinerja kementerian/lembaga. Pagu Anggaran K/L menggambarkan Arah Kebijakan yang telah ditetapkan oleh Presiden dirinci paling sedikit menurut unit organisasi dan program. Pagu ini, harus disampaikan kepada kementerian/lembaga paling lambat akhir bulan Juni. Jadi, menteri/pimpinan lembaga dalam menyusun RKA-K/L berdasarkan: a) pagu anggaran K/L, b) Renja-K/L, c) RKP hasil kesepakatan Pemerintah dan DPR dalam pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN, dan d) standar biaya.


40

Perlu diketahui, bahwa penyusunan RKA-K/L termasuk menampung usulan Inisiatif Baru

(3) Tahap 3 RKA-K/L yang selesai disusun menjadi bahan penyusunan Rancangan UU APBN setelah selesai ditelaah dalam forum penelaahan antara kementerian/lembaga dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan. Apabila kementerian/lembaga melakukan pembahasan RKA-K/L

dengan

DPR

dalam

rangka

pembicaraan

pendahuluan

rancangan APBN maka difokuskan pada konsultasi atas usulan Inisiatif Baru, sepanjang: a) sesuai dengan RKP hasil kesepakatan pemerintah dan DPR dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN, b) pencapaian sasaran kinerja kementerian/lembaga, dan c) tidak melampaui pagu anggaran K/L Menteri Keuangan sebagai koordinator dalam penelaahan RKA-K/L dalam rangka penetapan pagu RKA-K/L yang bersifat final. Penelaahan tersebut dilakukan secara terintregasi, yang meliputi: a) kelayakan anggaran terhadap sasaran kinerja yang direncanakan, dan b) konsistensi sasaran kinerja kementerian/lembaga dengan RKP. Batas waktu penelaahan sampai denga akhir bulan Juli.

(4) Tahap 4 Pada

tahap

ini,

Menteri

Keuangan

menghimpun

RKA-K/L

hasil

penelaahan sebagai: a) bahan

penyusunan

Nota

Keuangan,

Rancangan

APBN,

dan

Rancangan Undang-Undang APBN, dan b) dokumen pendukung pembahasan rancangan APBN. Baik Nota Keuangan, Rancangan APBN maupun Rancangan UU APBN akan dibahas dalam Sidang Kabinet yang hasilnya akan disampaikan


41

oleh Pemerintah kepada DPR ada bulan Agustus untuk dilakukan pembahasan.

2. Tahap penetapan UU APBN Pada tahap penetapan, dilakukan pembahasan dengan DPR untuk ditetapkan menjadi Undang-Undang APBN selambat-lambatnya pada akhir bulan Oktober. Dokumen yang dibahas adalah: Nota Keuangan dan Rancangan APBN beserta Himpunan RKA-K/L. Proses penyelesaian tahap ini melalui beberapa tingkat pembicaraan, yaitu. Tingkat I Pada tingkat ini disampaikan keterangan atau penjelasan Pemerintah tentang Rancangan UU APBN. Pada kesempatan ini, Presiden menyampaikan Pidato Pengantar Rancangan UU APBN di depan Sidang Paripurna DPR. Tingkat II Dilakukan pandangan umum dalam Rapat Paripurna DPR dimana masingmasing Fraksi di DPR mengemukakan pendapatnya mengenai RUU APBN dan keterangan Pemerintah. Jawaban pemerintah atas pandangan umum tersebut biasanya diberikan oleh Menteri Keuangan. Tingkat III Pada tingkat ini dilakukan pembahasan dalam rapay komisi, rapat gabungan komisi atau rapat panitia khusus. Pembahasan dilakukan bersama-sama pemerintah yang diwakili oleh Menteri Keuangan Tingkat IV Pada tingkat ini dilakukan rapat paripurna DPR yang kedua. Pada rapat ini disampaikan laporan hasil pembicaraan pada tingkat III dan pendapat akhir dari masing-masing fraksi DPR. apabila ada dan dianggap perlu maka pendapat disertai catatan tentang pendirian fraksinya.

Setelah penyampaian pendirian akhir masing-masing fraksi selanjutnya dengan menggunakan hak budget yang dimiliki oleh DPR menyetujui RUU APBN. Setelah DPR menyetujui RUU APBN, pada kesempatan ini pula DPR mempersilakan

Pemerintah

diwakili

oleh

Menteri

Keuangan


untuk

42

menyampaikan sambutannya berkaitan dengan keputusan DPR tersebut. Sesuai dengan ketentuan yang ada, agar RUU APBN yang telah disetujui DPR dapat berlaku efektif maka Presiden mengesahkan RUU APBN itu menjadi UU APBN.

3. Tahap pelaksanaan UU APBN UU APBN yang disetujui DPR dan disahkan oleh Presiden disusun rinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Artinya, apabila terjadi pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, antar jenis belanja harus mendapat persetujuan DPR. Selanjutnya, UU APBN dituangkan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga negara dalam melaksanakan anggaran. Keputusan Presiden yang disusun memuat hal-hal yang belum dirinci

di

dalam UU APBN, seperti alokasi anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian/lembaga negara, pembayaran gaji dalam belanja pegawai,

dan

pembayaran

untuk

tunggakan

yang

menjadi

beban

kementerian/lembaga negara. Selain itu, penuangan tersebut juga meliputi alokasi dana perimbangan untuk provinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi sesuai dengan keperluan perusahaan/badan yang menerima. Berdasarkan Keputusan Presiden tentang rincian APBN sampai unit organisasi maka satuan kerja selaku institusi/unit organisasi terkecil menyampaikan konsep DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran). DIPA yang berisi rencana penerimaan dan pengeluaran satuan kerja tersebut untuk satu anggaran. Pengajuan konsep DIPA selambat-lambatnya minggu pertama bulan Desember untuk memperoleh pengesahan. DIPA akan disahkan oleh Direktur Jenderal Anggaran bertindak atas nama Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Penyampaian DIPA oleh Kementerian/Lembaga yang memiliki BLU (Badan Layanan Umum) dilampiri dengan Rencana Bisnis dan Anggaran-BLU.


43

DIPA sekurang-kurangnya memuat sasaran yang hendak dicapai, pagu anggaran yang dialokasikan, dan fungsi program dan jenis belanja, lokasi kegiatan, kantor bayar, rencana penarikan dan penerimaan dana. 4. Tahap pengawasan pelaksanaan UU APBN Pengawasan pelaksanaan UU APBN dilakukan oleh internal pemerintah dan eksternal pemerintah. Lembaga pengawas internal pemerintah adalah Inspektorat Jenderal untuk lingkup masing-masing kementerian/lembaga dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) untuk lingkup semua kementerian/lembaga. Sedangkan pengawas eksternal pemerintah adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Baik internal maupun eksternal pemerintah, secara prinsip akan mengadakan pemeriksaan/pemgawasan atas penerimaan, penyimpanan, pengeluaran, dan pembukuan uang, barang, piutang/kekayaan dan hutang negara. Pemerintah, lebih lanjut pada tiap semester wajib membuat Laporan Semesteran. Laporan tersebut dicantumkan pula prospek keuangan untuk semester berikutnya. Hal ini bertujuan sebagai bentuk pemberitahuan kepada DPR agar DPR mengantisipasi kemungkinan adanya Anggaran Belanja Tambahan (ABT) untuk semester/tahun yang akan datang. Selain itu,sebelum tahun anggaran berakhir, Pemerintah membuat laporan sementara pelaksanaan APBN tahun yang berjalan. Apabila ada dan dianggap perlu bersama-sama laporan tahunan sementara ini disertakan RUU APBN T/P (Tambahan dan Perubahanan) yang menggambarkan setiap perubahan rencana keuangan dari yang sudah disetujui DPR terdahulu. Namun, laporan ini bersifat sementara karena tahun anggaran masih belum berakhir, maka angka-angka yang tertera didalamnya masih mengandung perkiraan-perkiraan. Adapun prosedur pembicaraan RUU APBN T/P sama dengan prosedur RUU APBN. 5. Tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN Dalam rangka mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan

negara,

Presiden

menyampaikan

RUU

tentang

pertanggungjawaban pelaksanaan APBN berupa laporan keuangan yang disusun atas dasar realisasi yang sudah diaudit BPK. Laporan keuangan


44

tersebut disiapkan selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya APBN tahun anggaran yang bersangkutan. Laporan

keuangan

tersebut,

sesuai

dengan

Standar

Akuntansi

Pemerintahan, setidak-tidaknya terdiri atas Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya) Pada Laporan Realisasi Anggaran, tugas pemerintah adalah menyajikan realisasi pendapatan dan belanja negara serta menjelaskan prestasi kerja yang dicapai oleh masing-masing kementerian negara/lembaga. Laporan keuangan

tersebut

sesungguhnya

merupakan

upaya

konkret

dalam

mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara yang disusun secara tepat waktu serta mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum.

RANGKUMAN 1) APBN dalam satu tahun anggaran meliputi: hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih, kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih, dan penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali. 2) Sejak Tahun 2004, format APBN tidak lagi T-Account melainkan I-Account, di mana menerapkan anggaran defisit. 3) Siklus APBN: tahap perencanaan APBN, tahap penetapan UU APBN, tahap pelaksanaan UU APBN, tahap pengawasan atas pelaksanaan UU APBN, dan tahap pertanggungjawaban pelaksanaan UU APBN.

LATIHAN 1) Jelaskan perbedaan format APBN yang lama dengan yang baru. 2) Jelaskan siklus APBN yang diterapkan di pemerintah Indonesia


45

4 BAB IV PENDAPATAN NEGARA

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa diharapkan mampu menjelaskan pendapatan negara yang terdari dari penerimaan perpajakan dan hibah. Penerimaan pajak dapat bersumber dari migas dan nonmigas. Penerimaan negara dapat juga bersumber dari penerimaan negara bukan pajak. Sedangkan penerimaan yang tidak direncanakan disebut hibah.

Pendapatan negara merupakan komponen yang sangat penting dan strategis dalam struktur APBN mengingat peranannya sebagai sumber dari kapasitas fiskal Pemerintah, menekan defisit anggaran, dan pembiayaan belanja negara. Sesuai dengan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, pendapatan negara terdiri atas penerimaan perpajakan, penerimaan negara bukan pajak (PNBP), dan penerimaan hibah. Dalam struktur APBN, pendapatan negara terdiri atas pendapatan dalam negeri, yang terdiri atas penerimaan perpajakan dan PNBP, serta penerimaan hibah. Penerimaan perpajakan meliputi pendapatan pajak dalam negeri dan pendapatan pajak perdagangan internasional yang hingga saat ini merupakan sumber utama kapasitas fiskal Pemerintah. Selain itu, kebijakan perpajakan juga berperan penting dalam pengelolaan ekonomi nasional. Pendapatan pajak dalam negeri berupa pendapatan pajak penghasilan (PPh), pendapatan pajak pertambahan nilai barang dan jasa dan pajak penjualan atas barang mewah (PPN dan PPnBM), pendapatan pajak bumi dan bangunan (PBB), pendapatan bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB), pendapatan cukai, dan pendapatan pajak lainnya. Dari sudut regulasi, ketentuan yang mengatur pemungutan pajak dalam negeri (pajak-pajak pusat) adalah:


46

a. UU Nomor 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (KUP) sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 28 Tahun 2007. b. UU Nomor 7 Tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 36 Tahun 2008. c. UU Nomor 8 Tahun 1983 tentang PPN Barang dan Jasa dan PPnBM sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 42 Tahun 2009. d. UU Nomor 19 Tahun 1997 tentang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 19 Tahun 2000 e. UU Nomor 21 Tahun 1997 tentang Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2000 f.

UU Nomor 12 Tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 12 Tahun 1994. Selanjutnya, ketentuan yang mengatur pemungutan cukai adalah UU Nomor 11

Tahun 1995 tentang Cukai, sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 39 Tahun 2007. Pendapatan pajak lainnya adalah pendapatan bea meterai, yang ketentuan pemungutannya menggunakan UU Nomor 13 Tahun 1985 tentang Bea Meterai. Pendapatan pajak perdagangan internasional terdiri atas pendapatan bea masuk dan pendapatan bea keluar, diatur dengan UU Nomor 10 Tahun 1995 tentang Kepabeanan sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 17 Tahun 2006.

Terkait dengan pemungutan PBB dan BPHTB, sesuai dengan semangat otonomi daerah yang ditandai dengan berlakunya UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 12 Tahun 2008, serta pemberlakuan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, Pemerintah melakukan revisi UU Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah menjadi UU Nomor 28 Tahun 2009, di mana Pemerintah mengalihkan pendapatan BPHTB dan PBB sektor perdesaan dan perkotaan yang sebelumnya adalah pendapatan pajak pusat menjadi pendapatan pajak daerah. BPHTB telah dialihkan pendapatannya


47

sejak tahun 2011 sedangkan pendapatan PBB sektor perdesaan dan perkotaan akan dialihkan seluruhnya pada tahun 2014 dengan masa peralihan yang dimulai sejak tahun 2012.

Sementara itu, PNBP meliputi penerimaan sumber daya alam (SDA), pendapatan bagian laba BUMN, PNBP lainnya, dan pendapatan BLU. Ketentuan yang mengatur mengenai PNBP adalah UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, sedangkan pendapatan BLU diatur dalam UU Nomor

1

Tahun

2004

tentang

Perbendaharaan

Negara,dimana ketentuan

pelaksanaannya diatur dalam PP Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU sebagaimana diubah dengan PP Nomor 74 Tahun 2012. Penerimaan hibah merupakan salah satu sumber penerimaan negara yang diatur dengan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Kekayaan Negara dan UU Nomor 1 Tahun

2004

tentang

Perbendaharaan

Negara,

serta

diatur

ketentuan

pelaksanaannya dalam PP Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Besaran pendapatan negara dalam APBN terutama pendapatan dalam negeri (penerimaan perpajakan dan PNBP), sangat dipengaruhi oleh perkembangan kondisi perekonomian baik global maupun domestik. Beberapa indikator ekonomi makro yang mempunyai pengaruh kuat terhadap realisasi pendapatan dalam negeri antara lain adalah pertumbuhan ekonomi, nilai tukar rupiah, inflasi, harga minyak mentah Indonesia (ICP), dan lifting migas. Selain itu, perkembangan pendapatan negara juga sangat dipengaruhi oleh pelaksanaan kebijakan di bidang pendapatan negara yang secara umum bertujuan untuk mengoptimalkan pendapatan dalam negeri tanpa mengganggu iklim dunia investasi. Mengingat perkembangan dan dinamika pembangunan yang membutuhkan anggaran makin besar, maka pelaksanaan kebijakan optimalisasi penerimaan perlu senantiasa ditingkatkan. A. PENDAPATAN Secara garis besar dibagi 3 yaitu: (1) penerimaan perpajakan, (2) penerimaan negara bukan pajak, dan


48

(3) hibah. Penerimaan perpajakan adalah pendapatan/penerimaan yang diterima oleh pemerintah yang bersumber dari pajak, bea dan cukai yang sepenuhnya dipergunakan untuk menutupi seluruh pengeluaran. Kemudian yang disebut dengan Penerimaan Negara Bukan Pajak adalah Pendapatan/penerimaan yang diterima oleh pemerintah yang bersumber dari penerimaan lainnya (PNBP) yang tidak dapat dikategorikan kedalam penerimaan pajak yang sepenuhnya dipergunakan untuk menutupi seluruh pengeluaran. Sedangkan yang dimaksud dengan hibah adalah penerimaan yang diterima pemerintah baik berupa uang maupun barang modal yang sumbernya berasal dari dalam dan luar negeri atau dari hibah lainnya. Tabel 5 Pendapatan dan Hibah


49

1.

Penerimaan Perpajakan Penerimaan Perpajakan bersumber dari penerimaan Pajak Dalam Negeri dan Pajak Perdagangan Internasional. Penerimaan Pajak Dalam Negeri terdiri dari Pajak Penghasilan Migas dan Non Migas, Pajak Pertambahan Nilai (PPN) dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah, Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), dan Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), Cukai, dan Pajak Lainnya. Pajak Perdagangan Internasional terdiri dari Bea Masuk dan Pajak Ekspor. 1) Pajak Penghasilan Non Migas Pemerintah menyadari bahwa penerimaan dari Pajak Penghasilan Migas tidak bisa diandalkan dalam waktu panjang, maka perlu ada usaha untuk meningkatkan peranan penerimaan dari Pajak Penghasilan Non Migas (selanjutnya akan ditulis sebagai Pajak Penghasilan). Untuk itu maka pada tahun 1984 pemerintah telah mengambil langkah-langkah yang sangat mendasar, yaitu dengan dikeluarkannya tiga Undang–Undang di bidang perpajakan, yaitu Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1983 sebagaimana telah diperbaharui terakhir kali dengan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2007 tentang Ketentuan Umum Tata Cara Perpajakan, Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1983, sebagaimana telah diperbaharui terakhir kali dengan UndangUndang Nomor 36 Tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan dan UndangUndang Nomor 8 Tahun 1983, sebagaimana telah diperbaharui terakhir kali dengan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2000 tentang Pajak Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan Impor atas Barang Mewah. Ketiga Undang-undang Perpajakan yang baru tersebut selain mengubah sistem dan mekanisme pemungutan pajak juga mengubah cara pandang pengenaan pajak terhadap masyarakat, antara lain sebagai berikut: a) pemungutan pajak merupakan perwujudan peran serta dan pengabdian masyarakat secara langsung terhadap pembangunan nasional; b) Masyarakat diberi kepercayaan untuk menghitung, memperhitungkan, membayar dan melaporkan sendiri pajaknya yang terutang (self assessment).


50

Obyek Pajak Penghasilan adalah penghasilan yang diterima atau diperoleh wajib pajak selama tahun pajak. Penghasilan adalah tambahan kemampuan ekonomis yang diterima atau diperoleh wajib pajak baik yang berasal dari dalam negeri maupun dari luar negeri yang dikelompokkan dalam empat kelompok, yaitu: a) penghasilan dari pekerjaan dalam hubungan kerja dan pekerjaan bebas seperti gaji, honorarium, penghasilan dari praktek dokter, notaris, aktuaris, akuntan, pengacara, dan sebagainya; b) penghasilan dari usaha dan kegiatan; c) penghasilan dari modal yang berupa harta gerak ataupun harta tidak bergerak seperti bunga, deviden, sewa, keuntungan, penjualan harta atau hak yang tidak dipergunakan untuk usaha, dan sebagainya; d) penghasilan

lain-lain

seperti

pembebasan

hutang,

hadiah,

dan

sebagainya.

Selain hal-hal yang ditentukan sebagai obyek pajak ada juga yang ditentukan tidak termasuk obyek pajak, yaitu: a) bantuan atau sumbangan; b) harta hibahan yang diterima oleh keluarga sedarah dalam garis keturunan lurus satu derajat, dan oleh badan keagamaan atau badan pendidikan atau badan sosial atau pengusaha kecil termasuk koperasi yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan, sepanjang tidak ada hubungan dengan usaha, pekerjaan, pemilikan atau penguasaan antara pihak-pihak yang bersangkutan; c) warisan; d) harta termasuk setoran tunai yang diterima oleh suatu badan sebagai pengganti saham atau pengganti penyertaan modal; e) penggantian atau imbalan sehubungan dengan pekerjaan atau jasa yang diterima dalam bentuk natural; f)

pembayaran dari perusahaan asuransi kepada orang pribadi sehubungan dengan asuransi kesehatan, asuransi kecelakaan, asuransi jiwa, asuransi dwiguna, dan asuransi bea siswa;


51

g) deviden atau bagian laba yang diterima perseroan terbatas sebagai wajib pajak dalam negeri, koperasi, yayasan, atau organisasi yang sejenis, badan usaha milik negara/daerah dari penyertaan modal pada badan usaha yang didirikan dan bertempat kedudukan di Indonesia; h) iuran yang diterima atau diperoleh dana pensiun yang pendiriannya telah disahkan oleh Menteri Keuangan, baik yang dibayar oleh pemberi kerja maupun pegawai, dan penghasilan dana pensiun tersebut dari modal yang ditanamkan dalam bidang-bidang tertentu yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan; i)

bagian laba yang diterima atau diperoleh dari anggota perseroan komanditer, persekutuan, perkumpulan, firma, dan kongsi;

j)

bunga obligasi yang diterima perusahan reksadana;

k) penghasilan yang diterima oleh perusahaan modal ventura berupa bagian laba dari badan pasangan usaha yang didirikan dan menjalankan usaha atau kegiatan di Indonesia.

Bagi orang pribadi atau perseorangan sebagai wajib pajak dalam negeri, penghasilan kena pajaknya dihitung dari penghasilannya sesudah dikurangi Penghasilan Tidak Kena Pajak (PTKP) sebesar untuk diri wajib pajak tidak kawin/kawin, isteri yang penghasilannya digabung dengan penghasilan suami dan untuk setiap anggota keluarganya yang sedarah dan semenda.

Bagi badan hukum yang berupa bentuk usaha tetap, penghasilan kena pajaknya dihitung dari penghasilan yang diterima atau diperoleh dari kegiatan usaha dan dari harta yang dimiliki, penghasilan kantor pusat dan badan lain yang mempunyai hubungan erat dengan induk perusahaan tersebut (penghasilan bruto) dikurangi dengan biaya, penyusutan, iuran dana pensiun, kerugian karena penjualan, kerugian karena selisih kurs mata uang asing, biaya penelitian, bea siswa magang dan pelatihan.

Subyek Pajak Penghasilan adalah orang pribadi atau perorangan dan badan hukum di luar perusahaan minyak bumi tetapi tidak termasuk pejabat-pejabat Perwakilan Diplomatik, Konsulat, dan pejabat negara asing serta orang yang


52

bekerja dan bertempat tinggal bersama mereka dan berkebangsaan asing selama mereka tidak melaksanakan kegiatan yang bersifat perusahaan di Indonesia (secara timbal balik) dan organisasi internasional dan pejabat perwakilan organisasi internasional. 2) Pajak Penghasilan Migas Minyak Bumi merupakan kekayaan potensial bagi negara kita. Eksplorasi dan eksploitasi minyak bumi telah dimulai sejak zaman penjajahan. Berdasar ketentuan Pasal 33 UUD 1945 bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai negara sehingga semua usaha eksplorasi dan eksploitasi, di bidang minyak bumi dipegang oleh pemerintah dengan Pertamina sebagai penanggung jawabnya. Penghasilan yang berasal dari usaha eksplorasi dan eksploitasi minyak bumi dan gas bumi dikenakan pajak penghasilan migas. 3) Pajak Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah Subyek Pajak Pertambahan Nilai (PPN) adalah: a) penyerahan barang dan atau jasa kena pajak di dalam daerah pabean dengan beberapa pengecualian; b) impor atau ekspor Barang Kena Pajak (BKP); c) pemanfaatan BKP tidak berwujud dan atau jasa dari luar daerah Pabean di dalam daerah pabean; d) penyerahan BKP yang tergolong mewah oleh pengusaha barang tersebut di dalam daerah pabean dan impor yang tergolong barang mewah. Bagi BKP yang tergolong mewah selain dikenakan PPN juga dikenakan Pajak Penjualan Barang Mewah (PPn BM).

4) Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) Obyek PBB adalah bumi dan atau bangunan, dengan beberapa perkecualian, dan dibagi dalam sektor pedesaan, perkotaan, perkebunan, perhutanan dan pertambangan. Subyek PBB adalah orang atau badan yang secara nyata : a) mempunyai suatu hak atas obyek; b) memperoleh manfaat atas obyek;


53

c) memiliki obyek; d) menguasai obyek baik atas bumi, atau atas bangunan atau salah satu di antaranya. 5) Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) BPHTB yang tercantum dalam APBN yaitu penerimaan Negara yang berasal dari pemungutan karena diperolehnya hak atas tanah dan atau bangunan. BPHTB diatur dalam Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1997 tentang Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan. Sebagai subyek BPHTB adalah orang pribadi atau badan yang memperoleh hak atas tanah dan atau bangunan. Yang dimaksud dengan hak atas tanah dan bangunan adalah : hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, hak pakai, hak milik atas satuan rumah susun, dan hak pengelolaan. Obyek BPHTB adalah perolehan hak atas tanah dan atau bangunan karena: (1) pemindahan hak. misalnya karena jual beli, tukar-menukar, hibah, hibah wasiat, pemasukan dalam perseroan atau badan hukum lainnya, pemisahan hak yang mengakibatkan

peralihan,

penunjukan

pembeli

dalam

lelang,

pelaksanaan putusan hakim yang mempunyai kekuatan hukum tetap dan hadiah, dan (2) karena pemberian hak baru. misalnya karena kelanjutan pelepasan hak dan di luar pelepasan hak.

6) Cukai Cukai adalah pungutan negara yang dikenakan terhadap barang-barang tertentu yang mempunyai sifat dan karakteristik yang ditentukan yang disebut Barang Kena Cukai (BKC). Cukai diatur dalam Undang-undang No. 11 tahun 1995 tentang Cukai sebagaimana telah dirubah menjadi Undang-undang No. 39 tahun 2008 tentang cukai. Yang dimaksud dengan BKC yaitu barangbarang yang dalam pemakaiannya perlu dibatasi dan diawasi. 7) Pajak Lainnya


54

Penerimaan negara yang tercantum dalam Pos Pajak Lainnya adalah penerimaan dari Bea Meterai dan Bea Lelang. 8) Bea Meterai Bea Meterai diatur dalam UU Nomor 13 tahun 1985 yang dalam pelaksanaannya diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2000 tentang Bea Meterai. Bea Meterai merupakan pajak atas dokumen. Satu dokumen hanya terutang satu bea Meterai dan tembusan atau rangkap dari dokumen terutang Bea Meterai yang sama dengan Aslinya. Menurut ketentuan dalam Peraturan pemerintah di atas ada dua macam tarif Bea Meterai yaitu Rp.3.000,- dan Rp.6.000,-

Namun demikian ada dokumen yang tidak terutang Bea Meterai dan ada dokumen lainnya yang tidak dikenai Bea Meterai. Pihak yang terutang Bea Meterai adalah pihak yang menerima atau mendapat manfaat dari dokumen tersebut, kecuali pihak atau pihak-pihak yang bersangkutan menentukan lain. Saat

terutangnya

Bea

Meterai

tergantung

pada

pihak-pihak

yang

bersangkutan atau pada tempat dibuatnya dokumen tersebut : a) Dokumen yang dibuat oleh satu pihak maka saat terutangnya Bea Meterai adalah pada saat dokumen diserahkan; b) Dokumen yang dibuat oleh lebih dari satu pihak saat terutangnya Bea Meterai yaitu saat selesainya dokumen itu dibuat; c) Dokumen yang dibuat di luar negeri saat terutangnya Bea Meterai adalah saat digunakannya dokumen itu di Indonesia. Benda Meterai terdiri dari Meterai tempel dan kertas Meterai. Bentuk, ukuran, dan warna benda meterai ditetapkan oleh Menteri Keuangan.

9) Pajak Perdagangan Internasional Sebagaimana disebutkan di muka penerimaan dari Pajak Perdagangan Internasional terdiri dari Bea Masuk dan Pajak Ekspor. a) Bea Masuk Penerimaan negara yang tercantum dalam Bea Masuk pada APBN adalah penerimaan yang berasal dari pembayaran bea masuk oleh para importir


55

sehubungan dengan kegiatan memasukkan barang ke dalam Daerah Pabean. Jadi yang menjadi obyek Bea Masuk adalah barang yang dimasukkan ke dalam Daerah Pabean (barang yang diimpor). Menurut Undang-undang No. 17 tahun 2006 tentang Kepabeanan maka yang dimaksud sebagai Daerah Pabean adalah wilayah Republik Indonesia yang didalamnya berlaku Undang-undang Kepabeanan. Sedangkan yang menjadi Subyek Bea Masuk adalah pihak-pihak yang pada prinsipnya harus bertanggung jawab atas pembayaran Bea Masuk dimaksud yaitu pihak-pihak yang memasukkan barang ke dalam Daerah Pabean (importir). b) Pajak Ekspor Penerimaan negara yang tercantum dalam Pajak Ekspor pada APBN adalah penerimaan sebagai hasil pungutan pajak yang dikenakan atas ekspor beberapa komoditi tertentu misalnya kulit, rotan mentah, kayu gelondongan, karet, kopra, kopi, dan sebagainya. Kebijaksanaan negara di bidang ekspor berkaitan dengan upaya-upaya yang di satu pihak ditujukan untuk mendorong ekspor barang jadi, menciptakan lapangan kerja, mendorong industri hilir, dan meningkatkan pendapatan devisa, tetapi di pihak lain ditujukan untuk membatasi ekspor jenis komoditi tertentu dalam rangka usaha menciptakan lapangan kerja misalnya dengan dibatasinya ekspor kulit mentah, rotan mentah, dan kayu gelondongan. Untuk membatasi ekspor komoditi tersebut dikenai pajak ekspor yang tinggi. 2.

Penerimaan Negara Bukan Pajak Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) meliputi penerimaan negara yang bersumber dari Penerimaan Sumber Daya Alam (SDA), Bagian Pemerintah atas laba BUMN, dan Penerimaan Negara Bukan Pajak lainnya.

a. Penerimaan Sumber Daya Alam (SDA)

1) Penerimaan Sumber Daya Alam Minyak Bumi dan Gas Alam Penerimaan sumber daya alam minyak bumi dan gas alam adalah penerimaan Pemerintah dari sektor minyak bumi dan gas alam. Seperti diuraikan terdahulu, dari sektor minyak bumi Pemerintah memperoleh bagian dari minyak bumi dan


56

gas alam yang dihasilkan sesuai dengan isi perjanjian/kontraknya dengan Pertamina yang besar-kecilnya dipengaruhi oleh harga rata-rata minyak mentah di pasar internasional, tinggi rendahnya tingkat produksi dan rata-rata nilai tukar Rupiah; bagian Pemerintah ini langsung disetor ke rekening Pemerintah di Bank Indonesia.

2) Penerimaan Sumber Daya Alam Lainnya Penerimaan negara dari sumber daya alam lainnya adalah bagian negara dari penerimaan sektor kehutanan, pertambangan umum, dan perikanan. a) Kehutanan Penerimaan negara dari sumber daya alam sektor kehutanan yaitu Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH), Provinsi Sumber Daya Hutan (PSDH), dan Dana Reboisasi (DR).

b) Pertambangan Umum Penerimaan negara dari sumber daya alam pertambangan umum meliputi iuran tetap (land rent), serta iuran eksplorasi dan eksploitasi (royalty). Land rent merupakan iuran yang dibayarkan kepada negara sebagai imbalan atas kesempatan penyelidikan umum, eksplorasi dan eksploitasi pada suatu wilayah pertambangan. Iuran eksplorasi merupakan iuran yang dibayarkan kepada negara atas kesempatan eksplorasi yang diberikan kepada perusahaan yang bersangkutan. Iuran eksploitasi merupakan iuran produksi yang dibayarkan kepada negara atas hasil yang diperoleh dari usaha pertambangan satu atau lebih bahan galian. c) Perikanan Penerimaan negara dari SDA sektor perikanan berupa : (1) Pungutan perusahaan perikanan; (2) Pungutan hasil perikanan; (3) Pungutan perikanan zone ekonomi eksklusif Indonesia (ZEEI)


57

b. Bagian Pemerintah atas Laba BUMN Penerimaan ini adalah penerimaan Pemerintah dari bagian laba yang diperoleh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sebagai deviden atas modal (saham) yang ditanam

dalam

BUMN.

Untuk

meningkatkan

penerimaan

ini

banyak

usaha/kebijaksanaan yang telah dilakukan oleh pemerintah guna meningkatkan kinerja BUMN antara lain dengan merger beberapa BUMN baik yang bergerak dalam sektor riil atau perbankan.

c. Penerimaan Negara Bukan Pajak Lainnya Penerimaan Negara Bukan Pajak lainnya adalah penerimaan negara yang tidak termasuk dalam huruf (1), (2) dan (3) di atas sebagaimana diatur dalam UndangUndang Nomor 20 Tahun 1994 jo. Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 1994. Penerimaan Negara Bukan pajak lainnya ini dapat dibedakan dalam dua macam, yaitu penerimaan yang bersifat umum dan penerimaan yang bersifat fungsional.

(i) Penerimaan yang Bersifat Umum Penerimaan yang bersifat umum terdapat pada semua Kementerian/Lembaga yaitu yang bertalian dengan tugas-tugas Kementerian/Lembaga, misalnya penjualan barang-barang yang lebih, atau rusak dan tidak dipakai, penerimaan sewa atau jasa gedung dan sebagainya. Penerimaan negara bukan pajak yang bersifat umum ini ada pada hampir semua Kementerian/Lembaga. (ii)Penerimaan yang Bersifat Fungsional Penerimaan negara bukan pajak yang bersifat fungsional adalah penerimaan Kementerian/Lembaga yang ada kaitannya dengan pelayanan kepada masyarakat sehingga tidak perlu sama antara satu Kementerian/Lembaga dengan Kementerian/Lembaga lainnya, misalnya penerimaan pendidikan hanya ada pada Kementerian Pendidikan Nasional, penerimaan uang nikah, talak, dan rujuk hanya ada pada Kementerian Agama, bea lelang pada Kementerian Keuangan dan sebagainya.


58

B. Hibah Hibah adalah penerimaan Pemerintah yang berasal dari pemberian pihak lain, berupa uang atau barang, dari perorangan, badan hukum, atau negara di mana Pemerintah tidak perlu mengembalikan atau membayar kembali uang/barang yang diterimanya. Hibah dapat berasal dari dalam negeri maupun dari luar negeri. Dalam APBN tidak direncanakan ada penerimaan ini karena penerimaan ini sangat tergantung dari pihak lain yang akan memberinya. Tabel 6 Pendapatan Negara Tahun 2008-2013


59

RANGKUMAN 1) Pendapatan Negara dibagi menjadi 3 kelompok yaitu penerimaan perpajakan, penerimaan negara bukan pajak, dan hibah. 2) Penerimaan perpajakan terdiri dari penerimaan pajak dalam negeri dan peneriaan pajak perdagangan internasional. 3) Penerimaan negara bukan pajak terdiri dari penerimaan sumber daya alam baik miga dan non migas, pendapatan bagian laba BUMN, PNBP lainnya, dan BLU 4) Hibah adalah penerimaan Pemerintah yang berasal dari pemberian pihak lain, berupa uang atau barang, dari perorangan, badan hukum, atau negara di mana Pemerintah tidak perlu mengembalikan atau membayar kembali uang/barang yang diterimanya

LATIHAN 1) Apa saja yang termasuk penerimaan perpajakan ? 2) Penerimaan Negara Bukan Pajak merupakan bagian dari pendapatan, terdiri apa saja? 3) Hibah apakah direncanakan pada saat penyusunan APBN, mengingat sebagai pendapatan negara.


60

5 BAB V KEBIJAKAN FISKAL

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa memahami peranan kebjakan fiskal yang dilakukan oleh Pemerintah. Kebijakan fiskal pada akhirnya bertujuan mengurangi pengangguran dan menjaga stabilitas harga.

Dasar pemikiran dalam kebijakan fiskal adalah bahwa pemerintah tidak dapat disamakan dengan individu dalam pengaruh dari tindakan masing-masing terhadap masyarakat

sebagai

keseluruhan.

Umumnya

masyarakat

akan

mengurangi

pengeluaran apabila penerimaannya menurun, sedangkan pemerintah tidak harus melakukan hal sama pada kondisi yang sama seperti yang terjadi di masyarakat. Apabila tindakan pemerintah mengurangi pengeluaran malah akan menggangu memperburuk perekonomian. Mengapa ? Karena

menurunnya pengeluaran

pemerintah akan berarti menurunnya pendapatan masyarakat sebagai objek pajak, dan tentunya akan memperkecil penerimaan pemerintah. A. Tujuan Kebijakan Fiskal Tujuan kebijakan fiskal adalah pendapatan nasional riil terus meningkat pada laju yang dimungkinkan oleh perubahan teknologi dan tersedianya faktor-faktor produksi dengan tetap mempertahankan kestabilan harga-harga umum. 1. Mencegah pengangguran Tujuan paling utama dalam kebijakan fiskal adalah jangan sampai timbul kegagalan dalam mencapai kesempatan kerja penuh tidak hanya berarti tidak tercapainya tingkat pendapatan nasional dan laju pertumbuhan ekonomi yang optimun. Namun, dapat berakibat kurang menyenangkan bagi individu yang menderita atau yang mengalami pengangguran.


61

Konsep kesempatan kerja ditawarkan supaya semua pemilik faktor produksi yang ingin memperkerjakan pada tingkat harga upah yang berlaku dapat memperoleh pekerjaan bagi faktor-faktor produksi tersebut. harus diingat, bahwa pengangguran tenaga kerja manusia berpengaruh pada sisi sosial yang sangat luas. Namun, kendalanya pencapaian kesempatan kerja penuh itu sulit untuk dicapai. Mengapa? Pada setiap saat tentu ada faktor-faktor produksi yang kehilangan pekerjaan, dan bersamaan juga belum mendapat pekerjaan berhubung dengan adanya ketidaksempurnaan pasar. 2. Stabilitas harga Kestabilan harga perlu dijaga, karena apabila terjadi penurunan yang tajam dalam harga-harga umum jelas akan mendorong timbulnya pengangguran karena sektor usaha swasta akan kehilangan harapan untuk mendapatkan keuntungan, bahkan keuntungan mereka semakin kecil. Namun, harga-harga umum yang meningkat terus juga akan berakibat buruk. Inflasi memang dapat menciptakan kesempatan kerja penuh dan memberikan keuntungan kepada beberapa kelompok orang, tapi mempersulit kehidupan orang-orang yang berpenghasilan rendah dan terutama mereka yang berpenghasilan tetap.

B. Macam Kebijakan Fiskal 1. Pembiayaan fungsional Pengeluaran pemerintah ditentukan dengan melihat akibat-akibat tidak langsung terhadap pendapatan nasional terutama untuk meningkatkan kesempatan kerja. Di sisi lain, pajak digunakan untuk mengatur pengeluaran swasta (bukan meningkatkan penerimaan pemeritah), terutama saat pengangguran maka pajak tidak diperlukan. Lebih lanjut, pinjaman digunakan untuk menekan laju inflasi lewat pengurangan dana yang ada di masyarakat. Apabila pajak dan pinjaman dirasa tidak tepat, barulah dilakukan pencetakan uang. Artinya, pengeluaran pemerintah dan pajak dipertimbangkan sebagai suatu hal yang terpisah, namun apabila tidak ada hubungan langsung antara keduanya akan timbul kemungkinan pengeluaran semakin berlebihan.


62

2. Pengelolaan anggaran Penggunaan anggaran belanja seimbang untuk jangka panjang diperlukan, pada saat depresi ditempuh anggaran belanja defisit sedangkan dalam masa inflasi

ditempuh

anggaran

belanja

surplus.

Artinya,

pendekatan

ini

mempertahankan adanya anggaran belanja yang seimbang tanpa defisit anggaran belanja. Apabila masa depresi, maka pengeluaran pemerintahakan ditingkatkan berikut penerimaan pajak juga ditingkatkan, tetapi jangan sampai menimbulkan deflasi. Ketika dalam kondisi inflasi, pajak harus dimanfaatkan sebaik-baiknya guna mencegah deflasi. 3. Stabilisasi anggaran otomatis Dengan stabilisasi otomatis, pengeluaran pemerintah akan ditentukan berdasarkan atas manfaat dan biaya relatif dari berbagai macam program dan pajak akan ditentukan sehingga menimbulkan surplus dalam periode kesempatan kerja penuh. Apabila terjadi kemunduran usaha, pajak akan menurun, tetapi jumlah pengeluaran meningkat terutama bantuan sosial. Akibatnya defisit dalam anggaran belanja pemerintah timbul dan mendorong perkembangan sektor swasta kembali sampai tercapainya kesempatan kerja penuh. 4. Anggaran belanja seimbang Suatu modifikasi dari pembelanjaan atas dasar anggaran yang disesuaikan dengan kondisi secara seimbang dalam jangka panjang. Namun, ditempuh dengan dengan defisit pada masa depresi dan surplus pada masa inflasi. C. Kebijakan Fiskal di Indonesia Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi enam fungsi, yaitu: a) Fungsi pengelolaan kebijakan ekonomi makro dan fiskal. Fungsi pengelolaan kebijakan ekonomi makro dan fiskal ini meliputi penyusunan Nota Keuangan dan RAPBN, serta perkembangan dan perubahannya, analisis kebijakan, evaluasi dan perkiraan perkembangan ekonomi makro, pendapatan negara, belanja negara, pembiayaan, analisis kebijakan, evaluasi dan perkiraan perkembangan fiskal dalam rangka kerjasama internasional dan regional, penyusunan

rencana

pendapatan

negara,

hibah,

belanja

negara


dan

63

pembiayaan jangka menengah, penyusunan statistik, penelitian dan rekomendasi kebijakan di bidang fiskal, keuangan, dan ekonomi. b) Fungsi penganggaran. Fungsi ini meliputi penyiapan, perumusan, dan pelaksanaan kebijakan, serta perumusan standar, norma, pedoman, kriteria, prosedur dan pemberian bimbingan teknis dan evaluasi di bidang APBN. c) Fungsi administrasi perpajakan. d) Fungsi administrasi kepabeanan. e) Fungsi perbendaharaan. Fungsi perbendaharaan meliputi perumusan kebijakan, standard, sistem dan prosedur di bidang pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara, pengadaan barang dan jasa instansi pemerintah serta akuntansi pemerintah pusat

dan daerah,

pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara,

pengelolaan kas negara dan perencanaan penerimaan dan pengeluaran, pengelolaan utang dalam negeri dan luar negeri, pengelolaan piutang, pengelolaan

barang

milik/kekayaan

negara

(BM/KN),

penyelenggaraan

akuntansi, pelaporan keuangan dan sistem informasi manajemen keuangan pemerintah. f)

Fungsi pengawasan keuangan.

Implementasi kebijakan fiskal ditempuh dengan dengan strategi perumusan kebijakan fiskal diarahkan untuk tetap memberikan ruang bagi ditempuhnya kebijakan stimulus fiskal secara terukur guna mendorong upaya akselerasi pertumbuhan ekonomi sekaligus perbaikan pemerataan hasil pembangunan nasional dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal. Sehubungan dengan itu, langkahlangkah yang akan ditempuh adalah: (1) memberikan insentif fiskal untuk kegiatan ekonomi strategis; (2) mendorong pembangunan infrastruktur; (3) meningkatkan kinerja BUMN dalam mendukung pembangunan infrastruktur, pemberdayaan koperasi, usaha mikro, kecil, dan menengah (KUMKM); serta (4) memanfaatkan utang untuk belanja produktif.


64

Sebagai contoh, untuk kebijakan fiskal tahun 2014 masih bersifat ekspansif dalam rangka menjaga momentum pertumbuhan dengan tetap mengendalikan defisit dalam batas aman. Kebijakan tersebut diwujudkan melalui: (1) kebijakan pendapatan negara; (2) kebijakan belanja negara; dan (3) kebijakan defisit dan pembiayaan anggaran.

Pengelolaan kebijakan fiskal yang sehat dan berkesinambungan diharapkan dapat menjaga sentimen positif para pelaku pasar dan mendorong peningkatan efisiensi dan efektivitas belanja negara sehingga memberikan dampak multiplier yang positif bagi perekonomian nasional. Lebih

lanjut

kebijakan

pendapatan

negara

tahun

2014

diarahkan

untuk

mengoptimalkan penerimaan dari bidang perpajakan dan penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Di bidang perpajakan, kebijakan dan langkah penting yang ditempuh dalam tahun 2014, antara lain: (1) penyempurnaan peraturan perpajakan untuk lebih memberi kepastian hukum serta perlakuan yang adil dan wajar; (2) penyempurnaan kebijakan insentif perpajakan untuk mendukung iklim usaha dan investasi; (3) penyempurnaan sistem administrasi perpajakan untuk meningkatkan kepatuhan wajib pajak; (4) perluasan basis pajak dan penyesuaian tarif; serta (5) penguatan penegakan hukum bagi penyelundup pajak (tax evation).

Sementara itu, kebijakan di bidang kepabeanan dan cukai antara lain terdiri dari: (1) ekstensifikasi barang kena cukai; dan (2) penyesuaian tarif cukai hasil tembakau.

Selanjutnya, pokok-pokok kebijakan PNBP di tahun 2014 antara lain: (1) peningkatan PNBP migas dan nonmigas; (2) peningkatan kinerja badan usaha milik negara (BUMN) agar dapat berkontribusi lebih besar dalam dividen BUMN; serta


65

(3) terus melakukan upaya inventarisasi, intensifikasi, dan ekstensifikasi PNBP K/L. Optimalisasi PNBP tersebut juga akan disertai dengan optimalisasi pendapatan badan layanan umum (BLU). Kebijakan belanja negara dalam tahun 2014 diharapkan mampu menstimulasi perekonomian

dengan

tetap

mengendalikan keseimbangan

mengendalikan primer

(primary

defisit

dalam

balance)

batas

sekaligus

aman, menjaga

kesinambungan fiskal. Prioritas pembangunan yang akan dilaksanakan Pemerintah diharapkan

dapat

memantapkan

perekonomian

nasional

bagi

peningkatan

kesejahteraan rakyat. Sejalan dengan RKP 2014, pelaksanaan kebijakan belanja negara tahun 2014 secara substansial dan konsisten tetap diarahkan pada empat pilar yaitu: (1) mendukung terjaganya pertumbuhan ekonomi pada level yang cukup tinggi (pro growth); (2) meningkatkan produktivitas dalam kerangka perluasan kesempatan kerja (pro job); (3) meningkatkan dan memperluas program pengentasan kemiskinan (pro poor); (4) mendukung pembangunan yang berwawasan lingkungan (pro environment).

Belanja negara terdiri atas belanja Pemerintah Pusat dan transfer ke daerah. Arah dan kebijakan belanja Pemerintah Pusat pada RAPBN tahun 2014 difokuskan antara lain pada upaya untuk: (1) mendukung pelaksanaan penyelenggaraan Pemerintahan yang efektif dan efisien; (2) mendukung pelaksanaan program pembangunan untuk mencapai sasaran pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan; (3) mendukung peningkatan pertahanan dan keamanan; (4) menyusun kebijakan subsidi yang lebih tepat sasaran serta pengembangan energi baru dan terbarukan; (5) melaksanakan pendidikan yang berkualitas serta meningkatkan kemudahan akses pendidikan dan terjangkau bagi masyarakat; (6) mendukung pelaksanaan Sistem Jaminan Sosial Nasional; dan (7) mendukung pelaksanaan Pemilu 2014 yang lancar, demokratis, dan aman untuk menjaga stabilitas nasional.


66

Sementara itu, arah kebijakan transfer ke daerah tahun 2014 antara lain meliputi: (1) meningkatkan kapasitas fiskal daerah serta mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah serta antardaerah; (2) meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan pelayanan publik antardaerah; dan (3) meningkatkan perhatian terhadap pembangunan di daerah tertinggal, terluar, dan terdepan.

Selanjutnya, untuk mendukung arah dan kebijakan belanja Pemerintah Pusat dalam APBN 2014, Pemerintah terus berkomitmen untuk meningkatkan kualitas belanja (qualityof spending). Langkah utama yang ditempuh adalah melalui peningkatan efisiensi dan efektivitas belanja negara, yang dilakukan melalui perbaikan struktur belanja negara agar menjadi lebih produktif serta efisien dalam mendukung pencapaian target secara optimal.

Beberapa kebijakan yang ditempuh untuk

meningkatkan efisiensi di antaranya adalah: (1) efisiensi subsidi BBM melalui pengendalian konsumsi BBM bersubsidi, peningkatan program konversi BBM, program pembangunan/pengembangan gas kota, dan pemakaian bahan bakar nabati (BBN); (2) efisiensi belanja perjalanan dinas, seminar, dan konsinyering; serta (3) penerapan kebijakan flat policy belanja barang operasional.

Sementara itu, peningkatan efektivitas dilakukan dengan memperbesar alokasi belanja yang produktif dan mengendalikan belanja yang bersifat konsumtif. Dalam rangka peningkatan efektivitas, Pemerintah terus berkomitmen meningkatkan alokasi belanja produktif untuk pembangunan infrastruktur dalam rangka meningkatkan daya saing dan kapasitas produksi. Melalui peningkatan produktivitas diharapkan dapat menciptakan nilai tambah (value added), meningkatkan kapasitas perekonomian, dan perluasan kesempatan kerja yang pada gilirannya dapat mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh lapisan masyarakat. Sejalan dengan itu, kebijakan defisit anggaran dalam tahun 2014 ditempuh dalam rangka menjaga momentum pertumbuhan ekonomi melalui pemberian stimulus fiskal secara terukur dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal. Untuk membiayai defisit APBN tahun 2014, Pemerintah memanfaatkan sumber-sumber pembiayaan yang


67

berasal dari utang dan nonutang. Kebijakan pembiayaan dalam APBN 2014 di antaranya adalah : (1) mengupayakan rasio utang terhadap PDB berkisar 22—23 persen pada akhir tahun 2014; (2) memanfaatkan SAL sebagai fiscal buffer untuk mengantisipasi kemungkinan terjadinya krisis khususnya pada pasar SBN; (3) memanfaatkan pinjaman luar negeri secara selektif dan mempertahankan kebijakan negative net flow; (4) mengarahkan pemanfaatan utang untuk kegiatan produktif antara lain melalui penerbitan sukuk yang berbasis proyek; dan (5) mengalokasikan dana investasi Pemerintah dalam rangka pemberian PMN kepada

BUMN/

lembaga

untuk

percepatan

pembangunan

infrastruktur,

penjaminan KUR, dan peningkatan kapasitas usaha BUMN/lembaga.

Melalui langkah-langkah tersebut, APBN diharapkan dapat dikelola secara efisien dan produktif sehingga tidak hanya memberi kontribusi yang optimal bagi kesinambungan fiskal, tetapi juga berdampak pada peningkatan daya saing perekonomian nasional. Selanjutnya, hal tersebut diharapkan dapat mendukung pencapaian tujuan pembangunan nasional untuk meningkatkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia. RANGKUMAN 1) Kebijakan fiskal bertujuan untuk mencegah pengangguran dan menjaga stabilitas harga. 2) Macam kebijakan fiskal adalah: pembiayaan fungsional, pengelolaan anggaran, stabilisasi anggaran otomatis, dan anggaran belanja seimbang.

LATIHAN 1) Jelaskan tujuan pemerintah menerapkan kebijakan fiskal 2) Jelaskan macam-macam kebijakan fiskal


68

6 BAB VI BELANJA PEMERINTAH DAN PEMBIAYAAN

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa mampu menjelaskan jenis-jenis belanja menurut fungsi, organisasi, jenis/klasifikasi ekonomi. Selain itu, juga mampu menjelaskan upaya-upaya pemerintah melakukan pembiayaan ketika kondisi anggaran defisit.

Sebagai salah satu instrumen utama kebijakan fiskal, kebijakan dan alokasi anggaran belanja negara, termasuk kebijakan anggaran belanja pemerintah pusat, menempati posisi yang sangat strategis dalam mendukung akselerasi pembangunan yang inklusif, berkelanjutan dan berdimensi kewilayahan untuk mencapai dan meningkatkan kesejahteraan rakyat. Melalui kebijakan dan alokasi anggaran belanja negara, pemerintah dapat secara langsung berperan aktif dalam mencapai berbagai tujuan dan sasaran program pembangunan di segala bidang kehidupan, termasuk dalam mempengaruhi alokasi sumber daya ekonomi antarkegiatan, antarprogram, antarsektor dan antarfungsi pemerintahan, mendukung stabilitas ekonomi, serta menunjang distribusi pendapatan yang lebih merata. Anggaran belanja pemerintah pusat setidaknya memiliki dua peran yang sangat penting dalam pencapaian tujuan nasional, terutama tujuan yang terkait dengan peningkatan kesejahteraan rakyat. Pertama, besaran dan komposisi belanja pemerintah pusat dalam operasi fiskal Pemerintah, memiliki dampak yang signifikan pada permintaan agregat yang merupakan penentu output nasional, serta dapat mempengaruhi alokasi dan efisiensi sumber daya ekonomi dalam perekonomian. Kedua, berkaitan dengan ketersediaan dana untuk melaksanakan ketiga fungsi ekonomi pemerintah, yaitu fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi. Oleh karena itu, kualitas kebijakan dan alokasi anggaran belanja pemerintah pusat, menempati posisi yang sangat strategis dalam mendukung pencapaian


69

tujuan-tujuan nasional sebagaimana digariskan, baik dalam rencana pembangunan jangka panjang, jangka menengah maupun rencana pembangunan tahunan. Lebih lanjut, kualitas kebijakan dan alokasi yang representatif juga mendorong persepsi positif dari para pengambil keputusan bisnis, yang berarti dapat berdampak positif terhadap perekonomian secara umum. A. Belanja Pemerintah Menurut Fungsi Dalam pasal 11 ayat (5) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, diatur bahwa anggaran belanja pemerintah pusat juga dikelompokkan menurut fungsi. Kemudian, pengelompokan menurut fungsi yang meliputi 11 fungsi menggambarkan berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat dan untuk pertumbuhan kesejahteraan rakyat. Sebelas fungsi Pemerintah tersebut, adalah: (1) fungsi pelayanan umum, (2) fungsi pertahanan, (3) fungsi ketertiban dan keamanan, (4) fungsi ekonomi, (5) fungsi lingkungan hidup, (6) fungsi perumahan dan fasilitas umum, (7) fungsi kesehatan, (8) fungsi pariwisata dan budaya, (9) fungsi agama, (10) fungsi pendidikan, dan (11) fungsi perlindungan sosial. Data pada Nota Keuangan APBN 2014 disebutkan bahwa dalam periode 2008– 2013, sebagian besar anggaran belanja pemerintah pusat dialokasikan untuk melaksanakan fungsi pelayanan umum, yaitu mencapai rata-rata sebesar 65,1 persen dari total realisasi belanja pemerintah pusat setiap tahunnya. Sementara itu, sekitar 34,9 persen dari realisasi anggaran belanja pemerintah pusat selama periode tersebut digunakan untuk menjalankan fungsi-fungsi lainnya.


70

Tabel 7 Belanja Menurut Fungsi

Gambar 2 Contoh Belanja Pemerintah Menurut Fungsi B. Belanja Pemerintah Menurut Organisasi Sebagaimana yang tertuang di dalam penjelasan pasal 11 ayat (5) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, rincian belanja negara menurut organisasi disesuaikan dengan susunan K/L pemerintah pusat. Untuk memenuhi ketentuan tersebut, dalam perencanaannya, rincian belanja negara disusun berdasarkan pada organisasi yang ada beserta dengan program-program yang diusulkannya. Dari 86 BA tersebut, K/L dapat dikelompokkan dalam tiga kelompok besar berdasarkan bidang, yaitu: (1) K/L dalam lingkup Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian (34 K/L); (2) K/L dalam lingkup Kementerian Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan (32 K/L); dan (3) K/L dalam lingkup Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat (20 K/L). K/L yang termasuk dalam lingkup Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, antara lain meliputi: (1) Kementerian Pekerjaan Umum; (2) Kementerian Perhubungan; (3) Kementerian Keuangan; (4) Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral;


71

(5) Kementerian Pertanian; (6) Kementerian Kelautan dan Perikanan; (7) Kementerian Kehutanan; (8) Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi; (9) Badan Pusat Statistik; dan (10) Kementerian Perindustrian. K/L yang termasuk dalam lingkup Kementerian Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan, antara lain meliputi: (1) Kementerian Pertahanan; (2) Kepolisian Negara Republik Indonesia; (3) Kementerian Dalam Negeri; (4) Komisi Pemilihan Umum; (5) Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia; (6) Mahkamah Agung; (7) Kementerian Luar Negeri; (8) Badan Pertanahan Nasional; (9) Kejaksaan Republik Indonesia; dan (10) Kementerian Komunikasi dan Informatika. K/L yang termasuk dalam lingkup Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat, antara lain meliputi: (1) Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan; (2) Kementerian Agama; (3) Kementerian Kesehatan; (4) Kementerian Sosial; (5) Kementerian Perumahan Rakyat; (6) Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional; (7) Badan Penanggulangan Lumpur Sidoarjo (BPLS); (8) Kementerian Pemuda dan Olahraga; (9) Badan SAR Nasional; dan (10) Badan Nasional Penanggulangan Bencana.

C. Belanja Pemerintah Menurut Jenis


72

Sesuai dengan Pasal 11 ayat (5) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, rincian belanja pemerintah pusat menurut jenis terbagi atas: (1) belanja pegawai; (2) belanja barang; (3) belanja modal; (4) pembayaran bunga utang; (5) subsidi; (6) belanja hibah; (7) bantuan sosial; dan (8) belanja lain-lain. Tabel 8 Belanja Menurut Jenis

1. Belanja Pegawai Pengeluaran yang merupakan kompensasi terhadap pegawai baik dalam bentuk uang atau barang, yang harus dibayarkan kepada pegawai pemerintah dalam maupun luar negeri baik kepada pejabat negara, Pegawai Negeri Sipil dan pegawai yang dipekerjakan oleh pemerintah yang belum berstatus PNS sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan, kecuali pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan modal. Data pada Nota Keuangan APBN 2014 tercatat bahwa meningkatnya alokasi dan realisasi belanja pegawai dalam periode tersebut antara lain berkaitan dengan langkah-langkah kebijakan yang ditempuh oleh Pemerintah dalam


73

rangka memperbaiki penghasilan dan kesejahteraan pegawai negeri sipil, anggota TNI/Polri dan para pensiunan. Kebijakan tersebut antara lain adalah: (1) kenaikan gaji pokok bagi PNS dan TNI/Polri secara berkala; (2) pemberian gaji bulan ke-13; (3) kenaikan tunjangan fungsional dan tunjangan struktural termasuk tunjangan hakim; (4) kenaikan uang lauk pauk bagi anggota TNI/Polri; (5) pemberian uang makan kepada PNS mulai tahun 2008; serta (6) kenaikan pensiun pokok dan pemberian pensiun bulan ke-13. Selain itu, peningkatan alokasi belanja pegawai juga berkaitan dengan pemberian remunerasi dalam rangka reformasi birokrasi yang dimulai sejak tahun 2008 dan terus diperluas pelaksanaannya. Reformasi birokrasi yang pada tahun 2008 baru mencakup 3 (tiga) K/L, pada tahun 2013 mencakup sekitar 64 (enam puluh empat) K/L yang melaksanakannya.

2. Belanja Barang Pengeluaran untuk menampung pembelian

barang dan jasa yang habis

pakai untuk memproduksi barang dan jasa yang dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan serta pengadaan barang yang dimaksudkan untuk diserahkan atau dijual kepada masyarakat dan belanja perjalanan. Belanja ini terdiri dari

belanja

barang dan jasa, belanja pemeliharaan dan belanja

perjalanan dinas. Data pada Nota Keuangan APBN 2014 disebutkan bahwa secara umum, alokasi anggaran belanja barang tersebut, terutama diarahkan untuk mendukung pemerintah dalam menjalankan tugas dan fungsinya untuk melayani kepentingan masyarakat luas, yaitu: (1) menjaga kelancaran penyelenggaraan operasional pemerintahan dalam rangka peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat; (2) meningkatkan efisiensi dan efektivitas belanja barang K/L melalui pengendalian belanja barang operasional, dan melakukan efisiensi belanja perjalanan dinas serta kegiatan seminar dan konsinyering sesuai kebutuhan dan tugas fungsi masing-masing K/L; dan


74

(3) menjaga terpeliharanya nilai dan kualitas aset negara melalui dukungan alokasi dana yang memadai untuk pemeliharaan; serta (4) meningkatkan

capacity

building

SDM

dalam

rangka

mendukung

pelaksanaan program pembangunan nasional. 3. Belanja Modal Pengeluaran anggaran yang digunakan dalam rangka memperoleh atau menambah aset tetap

dan aset lainnya yang memberi manfaat lebih dari

satu periode akuntansi serta melebihi batasan minimal kapitalisasi aset tetap atau aset lainnya yang ditetapkan pemerintah. Aset Tetap tersebut dipergunakan untuk operasional kegiatan sehari-hari suatu satuan kerja bukan untuk dijual. Belanja

modal

adalah

pengeluaran

yang

dilakukan

dalam

rangka

pembentukan modal yang sifatnya menambah aset tetap/inventaris yang memberikan manfaat lebih dari satu periode akuntansi, termasuk di dalamnya adalah

pengeluaran

untuk

biaya

pemeliharaan

yang

sifatnya

mempertahankan atau menambah masa manfaat, serta meningkatkan kapasitas dan kualitas aset. 4. Pembayaran Bunga Utang Pengeluaran pemerintah untuk pembayaran bunga (interest) yang dilakukan atas kewajiban penggunaan pokok utang (principal outstanding) baik utang dalam maupun luar negeri yang dihitung berdasarkan posisi pinjaman jangka pendek atau jangka panjang.

Jenis belanja ini khusus digunakan dalam

kegiatan dari Bagian Anggaran Pembiayaan dan Perhitungan. 5. Subsidi Pengeluaran atau alokasi anggaran yang diberikan pemerintah kepada perusahaan negara, lembaga pemerintah atau pihak ketiga lainnya yang memproduksi, menjual, mengekspor atau mengimpor barang dan jasa untuk memenuhi hajat hidup orang banyak agar harga jualnya dapat dijangkau masyarkat. Belanja ini antara lain digunakan untuk penyaluran subsidi kepada masyarakat melalui BUMN/BUMD dan perusahaan swasta. Jenis


75

belanja ini khusus digunakan dalam kegiatan dari Bagian Anggaran Pembiayaan dan Perhitungan. Belanja subsidi dialokasikan dalam rangka meringankan beban masyarakat untuk memperoleh kebutuhan dasarnya, dan sekaligus untuk menjaga agar produsen mampu menghasilkan produk, khususnya yang merupakan kebutuhan dasar masyarakat, dengan harga yang terjangkau. Pemberian subsidi juga ditujukan untuk menjaga stabilitas harga barang dan jasa di dalam negeri, memberikan perlindungan pada masyarakat berpendapatan rendah, meningkatkan produksi pertanian, serta memberikan insentif bagi dunia usaha dan masyarakat. Dengan subsidi tersebut diharapkan bahan kebutuhan pokok masyarakat tersedia dalam jumlah yang mencukupi, dengan harga yang stabil, dan terjangkau oleh daya beli masyarakat. Berdasarkan data pada Nota Keuangan APBN 2014 tercatat bahwa subsidi merupakan alokasi anggaran yang disalurkan melalui perusahaan/lembaga yang memproduksi, menjual barang dan jasa, yang memenuhi hajat hidup orang banyak sedemikian rupa, sehingga harga jualnya dapat dijangkau masyarakat. Belanja subsidi terdiri dari subsidi energi (subsidi BBM, BBN, LPG tabung 3 kg, dan LGV serta subsidi listrik) dan subsidi nonenergi (subsidi pangan, subsidi pupuk, subsidi benih, subsidi PSO, subsidi bunga kredit program, dan subsidi pajak/DTP). 6. Hibah Pengeluaran pemerintah berupa transfer dalam bentuk uang, barang atau jasa, bersifat tidak wajib yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukannya dan tidak mengikat serta tidak terus menerus kepada pemerintahan negara lain, pemerintah daerah, masyarakat dan organisasi kemayarakatan serta organisasi internasional. Hibah-hibah tersebut akan digunakan untuk membiayai program-program yang dilaksanakan oleh K/L seperti pendidikan, infrastruktur, kesehatan, pemberdayaan kaum wanita, konservasi lingkungan hidup dan keaneka ragaman hayati, serta penegakan hukum dan pemberantasan korupsi, sesuai dengan perjanjian hibah yang dilakukan antara negara/lembaga donor dengan K/L penerima hibah. Belanja hibah merupakan belanja Pemerintah Pusat dalam bentuk uang, barang, atau jasa


76

dari Pemerintah kepada pemerintah negara lain, lembaga/organisasi internasional, dan pemerintah daerah khususnya pinjaman dan/atau hibah luar negeri yang diterushibahkan ke daerah. Belanja hibah memiliki karakteristik tidak perlu dibayar kembali, bersifat tidak wajib dan tidak mengikat, tidak secara terus menerus, bersifat sukarela dengan pengalihan hak dan dilakukan dengan naskah perjanjian antara pemberi hibah dan penerima hibah. 7. Bantuan Sosial Transfer uang atau barang yang diberikan kepada masyarakat guna melindungi dari kemungkinan terjadinya resiko sosial. Bantuan sosial dapat langsung

diberikan

kepada

kemasyarakatan termasuk

anggota

masyarakat

dan/atau

lembaga

didalamnya bantuan untuk lembaga non

pemerintah bidang pendidikan dan keagamaan. Pengeluaran ini dalam bentuk uang/ barang atau jasa kepada masyarakat yang bertujuan untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat, bersifat tidak terus menerus dan selektif.


77

Tabel 9 Bantuan Sosial Tahun 2008-2013

8. Belanja Lain-lain Pengeluaran/belanja pemerintah pusat yang sifat pengeluarannya tidak dapat diklasifikasikan ke dalam pos-pos pengeluaran di atas. Pengeluaran ini bersifat tidak biasa dan tidak diharapkan berulang seperti penanggulangan bencana alam, bencana sosial dan pengeluaran tidak terduga lainnya yang sangat diperlukan dalam rangka penyelenggaraan kewenangan pemerintah.


78

Berdasarkan data pada Nota Keuangan APBN 2014 disebutkan bahwa peningkatan Belanja Lain-lain disebabkan kebijakan Pemerintah yang bersifat sementara (ad-hoc) dan mendesak untuk dipenuhi, seperti Bantuan Langsung Tunai (BLT), kebutuhan dana untuk persiapan penyelenggaraan Pemilu tahun 2009, serta berbagai program lainnya, seperti program pengadaan sarana dan prasarana konversi minyak tanah ke LPG. Sementara

itu,

realisasi

anggaran

untuk

program-program

prioritas

Pemerintah pada tahun 2009 menjadi faktor utama dalam penyerapan belanja lain-lain. Kegiatan prioritas Pemerintah itu mencakup pendanaan untuk Pemilu, pendanaan untuk sarana dan prasarana konversi energi, BLT, serta penuntasan kesinambungan rehabilitasi dan rekonstruksi di provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatra Utara pasca berakhirnya mandat Badan Rekonstruksi dan Rehabilitasi (BRR) NAD Nias. Sementara itu, realisasi anggaran belanja lain-lain dalam tahun 2010 antara lain realisasi belanja karena selisih kurs serta realisasi anggaran untuk satuan kerja yang belum memiliki Bagian Anggaran (BA) sendiri dan konversi minyak tanah ke LPG. Selanjutnya, untuk tahun 2011, realisasi anggaran belanja lain-lain sebagian besar merupakan realisasi anggaran belanja operasional untuk satuan kerja yang belum memiliki kode BA sendiri, cadangan beras Pemerintah (CBP) dan cadangan benih nasional (CBN), serta pengeluaran untuk keperluan mendesak. Pada tahun 2012, realisasi anggaran untuk CBP dan CBN, cadangan stabilisasi harga pangan, risiko kenaikan

harga

tanah

(land

capping),

jasa

perbendaharaan,

serta

pengeluaran untuk keperluan mendesak menjadi penyumbang terbesar realisasi belanja lain-lain. Realisasi pada tahun 2012 ini relatif rendah, karena realokasi cadangan listrik ke subsidi listrik, realokasi ke K/L sebagai upaya meningkatkan akuntabilitas, dan tidak dilaksanakannya beberapa kegiatan yang merupakan bagian kompensasi kenaikan harga kenaikan harga BBM bersubsidi. Sementara itu, pada tahun 2013 realisasi belanja lain-lain diperkirakan berasal dari CBP, dana awal untuk kegiatan operasional OJK tahun 2013, cadangan stabilisasi


79

harga pangan, cadangan risiko kenaikan harga tanah (land capping), dan beberapa alokasi anggaran untuk kegiatan prioritas D. Belanja Daerah (Transfer Ke Daerah) 1. Dana Perimbangan Pengeluaran/alokasi anggaran untuk pemerintah daerah berupa dana bagi hasil, dana alokasi umum dan dana alokasi khusus yang ditujukan untuk keperluan pemerintah daerah. (1) Dana Bagi Hasil (DBH) merupakan bagian daerah yang bersumber dari penerimaan yang dihasilkan oleh daerah, baik penerimaan perpajakan ataupun penerimaan sumber daya alam. Dalam pelaksanaannya, penyaluran dana bagi hasil didasarkan realisasi penerimaan negara yang dibagihasilkan dan ditujukan untuk mengoreksi ketimpangan vertikal. Dana Bagi Hasil berasal dari penerimaan PPh Pasal 21, PPh Pasal 25 dan 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri, dan penerimaan yang berasal dari sumber daya alam. (Sebelum ada UU Nomor 28 Tahun 2009, PPB dan BPHTB menjadi bagian Dana Bagi Hasil). (2) Dana Alokasi Umum (DAU) merupakan dana yang disediakan oleh Pusat untuk dialokasikan kepada Daerah dengan tujuan untuk mengatasi ketimpangan horizontal antar daerah, dan dialokasikan dalam bentuk block grant. Berdasarkan UU No 33 Tahun 2004 jumlah DAU sebanyak-banyaknya disediakan 26% dari penerimaan dalam negeri bersih setelah dikurangi dengan dana bagi hasil dan dana alokasi khusus. Penggunaan DAU sepenuhnya diserahkan kepada Daerah dengan memperhatikan priorutas dan kebutuhan masingmasing daerah. (3) Dana Alokasi Khusus (DAK) merupakan dana yang disediakan oleh Pusat untuk dialokasikan kepada Daerah yang penggunaan telah ditentukan. Kriteria kebutuhan khusus tersebut meliputi:


80



kebutuhan yang tidak dapat dierhitungkan dengan menggunakan rumus DAU,



kebutuhan yang merupakan prioritas nasional, dan



kebutuhan untuk membiayai kegiatan reboisasi dan penghijauan daerah penghasil.

2. Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian Pengeluaran/alokasi anggaran untuk pemerintah daerah berupa dana otonomi khusus dan dana penyesuaian yang ditujukan untuk keperluan pemerintah daerah. Dana Otonomi Khusus diberikan kepada daerah Nangroe Aceh Darussalam dan Papua (Papua dan Papua Barat). Penggunaan dana ini

diutamakan

Penyesuaian

untuk

ditujukan

pembiayan untuk

pendidikan

mendukung

dan

kesehatan.

program/kebijakan

Dana tertentu

pemerintah yang berdasarkan peraturan perundang-undangan, kegiatannya sudah menjadi urusan daerah. Misalnya: Tunjangan Profesi guru PNSD, Tambahan Penghasilan Guru PNSD, Bantuan Operasional Sekolah, Dana Insentif Daerah (DID), Dana Proyek Pemerintah Daerah dan Desentralisasi

3. Dana Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta Dana Keistimewaan DIY diperuntukkan bagi dan dikelola oleh Pemerintah Daerah DIY yang pengalokasian dan penyalurannya melalui mekanisme Transfer ke Daerah. Dana Keistimewaan DIY merupakan dana yang disediakan dan dialokasikan oleh Pemerintah dalam rangka penyelenggaraan urusan keistimewaan DIY sesuai dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Kewenangan keistimewaan adalah kewenangan tambahan tertentu yang dimiliki DIY selain kewenangan

sebagaimana

ditentukan

dalam

undang-undang

tentang

pemerintahan daerah. Kewenangan Keistimewaan DIY dituangkan dalam Peraturan Daerah Istimewa (Perdais) dan dilaksanakan berdasarkan asas pengakuan atas hak asal-usul,

kerakyatan,

demokrasi,

kebhinnekatunggalikaan,

efektivitas


81

pemerintahan, kepentingan nasional, dan pendayagunaan kearifan lokal. Kewenangan dalam urusan keistimewaan yang dimaksud meliputi: (1) Tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur; (2) Kelembagaan Pemerintah Daerah D.I. Yogyakarta; (3) Kebudayaan; (4) Pertanahan; dan (5) Tata ruang.

E. Pembiayaan Anggaran Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya. Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam Undang-undang tentang APBN. Pembiayaan terdiri dari : 1. Penerimaan Pembiayaan Penerimaan pembiayaan antara lain dapat berasal dari pinjaman dan hasil divestasi.

Pembiayaan

Dalam

Negeri

adalah

semua

penerimaan

pembiayaan yang berasal dari perbankan dan nonperbankan dalam negeri, yang terdiri atas penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman, saldo anggaran lebih, hasil pengelolaan aset, penerbitan surat berharga negara neto, pinjaman dalam negeri, dikurangi dengan pengeluaran pembiayaan, yang meliputi alokasi untuk Pusat Investasi Pemerintah, penyertaan modal negara, dana bergulir, dana pengembangan pendidikan nasional, dan kewajiban yang timbul akibat penjaminan Pemerintah.

2. Pengeluaran Pembiayaan Pengeluaran pembiayaan antara lain digunakan untuk pembayaran kembali pokok pinjaman, pemberian pinjaman kepada entitas lain dan penyertaan modal oleh Pemerintah.


82

Pembiayaan Anggaran terdiri dari pembiayaan non utang dan perbankan dalam negeri: 1.

Pembiayaan Non Utang a. Perbankan Dalam Negeri Pembiayaan perbankan dalam negeri antara lain terdiri atas : penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman, SAL, rekening pembangunan hutan, dan rekening pemerintah lainnya. b. Non Perbankan Dalam Negeri Pembiayaan

nonperbankan

dalam

negeri

terdiri

atas:

penerimaan dari hasil privatisasi dan hasil pengelolaan aset, sedangkan

pengeluarannya

terdiri

atas

dana

investasi

pemerintah, dana pengembangan pendidikan nasional, kewajiban penjaminan, dan pinjaman kepada PT PLN.

Tabel 10 Perkembangan Pembiayaan Nonutang


83

(1) Privatisasi Privatisasi dilakukan dengan tujuan antara lain: 

peningkatan kinerja dan nilai tambah perusahaan;



perbaikan struktur keuangan dan manajemen;



penciptaan struktur industri yang sehat dan kompetitif;



pemberdayaan

BUMN

yang

mampu

bersaing

dan

berorientasi global; 

penyebaran kepemilikan oleh publik; serta



pengembangan pasar modal domestik.

(2) Hasil Pengelolaan Aset (HPA) HPA aset yang dikelola Pemerintah yang dapat digunakan untuk pembiayaan anggaran adalah aset yang dikelola oleh Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN) Kementerian Keuangan, dan aset yang diserahkelolakan kepada PT Perusahaan Pengelola

Aset (Persero) (PT PPA). Kebijakan

pengelolaan terhadap aset yang dikuasai oleh Pemerintah pada dasarnya ditempuh melalui mekanisme penjualan di muka umum atau lelang terhadap aset yang telah diverifikasi dan memiliki status free and clear, serta selanjutnya dilakukan penilaian dalam rangka menentukan nilai limit sebagai nilai dasar penjualan sesuai ketentuan pengelolaan aset yang berlaku

dan

Peraturan

Menteri

Keuangan

Nomor

93/PMK.06/2010 tentang Petunjuk Pelaksanaan Lelang. Dasar hukum pengelolaan aset yang timbul dari pemberian Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) diatur dalam beberapa ketentuan, antara lain Keputusan Menteri Keuangan Nomor 213/KMK.01/2008 jo. Keputusan Menteri Keuangan Nomor

280/KMK.06/2009

Procedures

pengelolaan

sebagai aset

eks

Standard Badan

Operating Penyehatan

Perbankan Nasional (BPPN), Peraturan Menteri Keuangan nomor 93/PMK.06/2009 tentang Pengelolaan Aset Eks Kelolaan PT Perusahaan Pengelola Aset oleh Menteri Keuangan


84

sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 190/PMK.06/2009 (3) Dana Investasi Pemerintah Dana Investasi Pemerintah terdiri atas (1) Pusat Investasi Pemerintah; (2) PMN; dan (3) dana bergulir. Dana investasi Pemerintah merupakan pengeluaran pembiayaan yang tidak dilakukan secara reguler, namun merupakan kebijakan Pemerintah yang bersifat ad-hoc dalam periode tertentu, seperti dukungan

Pemerintah

pendirian

sebuah

terhadap

BUMN

pembangunan

untuk

infrastruktur,

menjalankan

kebijakan

Pemerintah, dan dukungan terhadap pemberdayaan KUMKM.

(4) Dana Pengembalian Pendidikan Nasional (DPPN) Pada tahap awal, DPPN dikelola oleh Pusat Investasi Pemerintah, dan pada akhir tahun 2011 pengelolaannya dialihkan pada satker BLU Lembaga Pengelola Dana Pendidikan (LPDP). Pada awal tahun 2013, LPDP mulai membuka pendaftaran program beasiswa bagi pemuda-pemudi yang memiliki prestasi akademis di jenjang pendidikan sebelumnya, serta memiliki jiwa kepemimpinan dan berkomitmen untuk berkontribusi bagi Indonesia. (5) Kewajiban Pinjaman untuk PT PLN, PDAM, dan Proyek Infrastruktur melalui Kerja Sama Pemerintah dan Swasta Dalam rangka mendukung percepatan pembangunan proyek infrastruktur, Pemerintah telah memberikan jaminan kepada kreditur perbankan/badan usaha yang turut berperan serta dalam pembangunan proyek: 

Percepatan Pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik Yang Menggunakan Batubara (Proyek 10.000 MW Tahap I);



Percepatan Pembangunan Sarana Penyediaan Air Minum;


85



Pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik Yang Menggunakan Energi Terbarukan, Batubara, dan Gas (Proyek 10.000 MW Tahap II);



Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur.

(6) Pinjaman Kepada PT PLN Pinjaman

kepada

PT

PLN

tersebut

dilakukan

oleh

PIP

berdasarkan Perpres Nomor 9 Tahun 2011 Tentang Penugasan Kepada Pusat Investasi Pemerintah untuk Memberikan Pinjaman dengan Persyaratan Lunak kepada PT PLN (Persero).

2.

Pembiyaan Utang Instrumen pembiayaan utang terdiri atas SBN, pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Tabel 11 Pembiayaan Utang

a. Surat Berharga Negara (SBN) Pemilihan jenis instrumen SBN yang akan diterbitkan mengacu pada strategi pengelolaan utang yang ditempuh Pemerintah, baik strategi tahunan maupun strategi jangka menengah. Secara umum, berdasarkan strategi pengelolaan


86

utang, penerbitan SBN tetap diprioritaskan untuk dilakukan di pasar keuangan domestik. Hal ini bertujuan untuk: (1) meminimalkan risiko utang, khususnya yang terkait dengan fluktuasi nilai tukar; (2) mengembangkan pasar keuangan domestik; dan (3) memberikan benchmark bagi penerbitan obligasi swasta di dalam negeri. Dalam pelaksanaannya, penerbitan SBN di dalam negeri harus dilakukan secara cermat dan hati-hati dengan memperhitungkan kapasitas daya serap pasar keuangan domestik. Hal ini diperlukan guna menghindari crowding out effect di pasar keuangan domestik apabila sektor swasta hendak mencari pembiayaan yang berasal dari pasar modal. Dengan berbagai pertimbangan tersebut, target pembiayaan utang melalui penerbitan SBN diharapkan dapat dipenuhi dengan biaya dan risiko yang terukur serta efisien. Target penerbitan SBN (bruto) dipenuhi melalui dua instrumen, yaitu Surat Utang Negara (SUN) dan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN). Instrumen SUN yang diterbitkan terdiri atas Obligasi Negara (ON) dengan: (1) tingkat suku bunga tetap, yaitu seri fixed rate (FR) dan Obligasi Negara Ritel (ORI); (2) tingkat suku bunga mengambang, yaitu seri variable rate (VR); (3) tanpa bunga, yaitu Surat Perbendaharaan Negara (SPN) dan Zero Coupon Bond (ZC); serta (4) ON valas. Sementara itu, instrumen SBSN yang diterbitkan terdiri atas Ijarah Fixed Rate (IFR), Sukuk Ritel (SUKRI), Sukuk Dana Haji Indonesia (SDHI), Surat Perbendaharaan Negara Syariah (SPNS), Project Based Sukuk (PBS), dan sukuk valas. b. Pinjaman Luar Negeri Realisasi penarikan pinjaman program secara umum mencapai target yang direncanakan dalam APBN. Keberhasilan pencapaian target tersebut didorong oleh pemenuhan policy matrix secara tepat waktu. Policy matrix merupakan kegiatan atau program prioritas

Pemerintah yang wajib

dilaksanakan pada tahun berjalan.


87

c. Pinjaman Dalam Negeri Sesuai ketentuan dalam PP Nomor 54 Tahun 2008 tentang Tata Cara Pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri oleh Pemerinta. Penggunaan

Pinjaman

Dalam

Negeri

diutamakan

untuk

pengadaan

barangbarang yang diproduksi di dalam negeri, meningkatkan produktivitas industri strategis di dalam negeri, dan mendorong percepatan pembangunan infrastruktur di dalam negeri . Penggunaan pinjaman dalam negeri sebagai salah satu instrumen pembiayaan APBN dimulai sejak tahun 2010. Sejauh ini pinjaman

dalam

negeri

digunakan

untuk

mendukung

pemenuhan

pembiayaan alutsista TNI dan almatsus Polri.

RANGKUMAN 1) Belanja dibagi menurut fungsi, organisasi dan jenis/ekonomi. Adapun menurut jenis dibagi menjadi Belanja Pegawai, Belanja Barang, Belanja Modal, Subsidi, Hbah, Bantuan Sosial, dan Belanja Lain-lain. 2) Belanja Pemerintah Pusat ke Daerah atau Transfer ke Daerah terdiri dari Dana Perimbangan, Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian, serta Dana Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Dana Perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus. 3) Pembiayaan Anggaran terdiri dari Penerimaan Pembiayaan dan Pengeluaran Pembiyaan. Penerimaan Anggaran terdiri dari Pembayaraan non utang dan utang. Pembayaran non utang melalui perbankan Dalam Negeri dan non perbankan. Sedangkan pembayaran utang terdiri dari Surat Berharga Negara (SBN), Pinjaman Luar Negeri, dan Pinjaman Dalam Negeri.

LATIHAN 1) Jelaskan klasifikasi belanja menurut jenis/ekonomi. 2) Hal baru apa berlaku sejak APBN 2014 terkait dengan Transfer ke Daerah, jelaskan. 3) Mengapa dilakukan pembiayaan anggaran? Jelaskan.


88

7

BAB VII HUBUNGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH

Tujuan Instruksional Khusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa diharapkan memiliki wawasan hubungan keuangan pusat dan daerah. Bentuk hubunga tersebuut diwujudkan tidak hanya melalui transfer ke Daerah, melainkan juga pajak dan retribusi daerah maupun kebijakankebijakan terkait dengan pajak rokok dan hibah ke daerah.

APBD mempunyai peranan yang sangat penting bagi pembangunan daerah, karena APBD merupakan implementasi dari kebijakan fiskal dan sekaligus operasionalisasi pelaksanaan program-program pemerintah daerah. Dari sisi kebijakan fiskal, APBD berperan sebagai salah satu instrumen untuk memfasilitasi pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Dari sisi operasionalisasi pelaksanaan program-program pemerintah, alokasi belanja APBD dapat diarahkan untuk penyediaan sarana dan prasarana pelayanan publik, penyediaan barang dan jasa, dan penyediaan lapangan kerja bagi masyarakat. Mengingat pentingnya peranan APBD tersebut, maka potensi yang menjadi sumber-sumber pendapatan daerah harus dapat dikelola secara optimal oleh daerah, sedangkan bidang/fungsi yang menjadi prioritas pendanaan dari belanja daerah harus didasarkan pada kebutuhan riil yang menjadi kewenangan Pemda. Salah satu sumber pendapatan daerah adalah pajak daerah dan retribusi daerah. Pendapatan jenis pajak tersebut sangat dipengaruhi oleh tingkat perkembangan ekonomi daerah. Fenomena empiris menunjukkan bahwa makin berkembang perekonomian daerah, maka makin besar potensi pajak yang dapat digali dari masyarakat. Dengan demikian, untuk mengukur tingkat efisiensi penerimaan pajak terhadap potensi pajak yang ada dapat digunakan rasio total penerimaan pajak terhadap PDRB (tax ratio) dan rasio total

penerimaan pajak terhadap jumlah

penduduk (tax per capita). Selain diberikan kewenangan untuk mengelola sumber-sumber pendapatan Pemerintah Daerah, juga diberikan kewenangan untuk menggunakan sumber-


89

sumber pendapatan tersebut guna mendanai pelaksanaan urusan pemerintahan sesuai dengan kebutuhan, prioritas, dan karateristik daerah. Pendanaan terhadap urusan

pemerintahan

tersebut

terutama

dituangkan

dalam

bentuk

belanja

barang/jasa, belanja belanja modal, dan belanja pegawai. Alokasi belanja modal terkait dengan kebutuhan penyediaan pelayanan publik, alokasi belanja pegawai terkait dengan kebutuhan untuk pelaksanaan roda pemerintahan, sedangkan alokasi belanja barang dan jasa terkait dengan kebutuhan penyediaan pelayanan publik dan roda pemerintahan. A. Transfer Keuangan Pusat ke Daerah Suparmoko (2012) mencatat terdapat dua sistem, yaitu sentralisasi dan desentralisasi. Sentralisasi diterapkan era sebelum UU No 32 Tahun 2004. Artinya, sebelumnya Pemerintah Pusat mengalokasikan dana ke daerah didasarkan pada UU 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Pembagian keuangan antara pusat dan daerah didasarkan pada kategori yaitu: 1) pendapatan yang ditunjuk atau diserahkan, 2) subsidi, 3) pembiayaan sektoralm dan 4) pinjaman. Kita tidak akan bahas sistem sentralisasi. Sistem yang berlaku saat ini adalah sistem

desentralisasi.

Sistem

desentralisasi

dikenal

melalui

bentuk

dana

perimbangan dari pusat ke daerah. Lebih lanjut disebutkan bahwa anggaran transfer ke daerah merupakan salah satu instrumen kebijakan desentralisasi fiskal guna mendanai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. Implementasi kebijakan anggaran Transfer ke Daerah selain memperhatikan kebutuhan pendanaan urusan pemerintahan di daerah, juga mempertimbangkan kemampuan keuangan negara dan tujuan yang hendak dicapai dalam setiap tahun anggaran. Sejalan dengan arah tujuan kebijakan alokasi Transfer ke Daerah untuk mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan kesinambungan fiskal nasional, selama kurun waktu 2008-2013, alokasi dana transfer ke daerah terus mengalami peningkatan. Dana Transfer ke Daerah terdiri atas (berdasarkan Nota Keuangan


90

APBN 2014) yaitu Dana Perimbangan yang berupa yakni DBH, DAU, dan DAK, serta (2) Dana Otonomi khusus dan Penyesuaian. DAU dialokasikan untuk meminimumkan ketimpangan fiskal antardaerah dalam mendanai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. DAU dialokasikan untuk provinsi dan kabupaten/kota dalam APBN, yakni sekurangkurangnya 26 persen dari Pendapatan Dalam Negeri (PDN) neto. Proporsi DAU untuk provinsi dan kabupaten/kota dihitung berdasarkan perbandingan antara bobot urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi dan kabupaten/kota. Sesuai UU Nomor 33 Tahun 2004, proporsi DAU untuk provinsi dan kabupaten/kota ditetapkan dengan imbangan 10 persen untuk provinsi dan 90 persen untuk kabupaten/kota. Sedangkan DAK dialokasikan untuk membantu daerah dalam mendanai program/ kegiatan yang menjadi kewenangan daerah dan menjadi prioritas nasional. Tujuannya agar daerah dapat menyediakan infrastruktur sarana dan prasarana pelayanan publik secara memadai dalam rangka mendorong pencapaian Standar Pelayanan Minimum masing-masing bidang. Alokasi DAK ke daerah penerima dilakukan berdasarkan tiga kriteria, yakni: 1) Kriteria Umum yang dirumuskan berdasarkan kemampuan keuangan daerah yang dicerminkan dari penerimaan umum APBD setelah dikurangi belanja Pegawai Negeri Sipil Daerah; 2) Kriteria Khusus yang dirumuskan berdasarkan peraturan perundang-undangan dan karakteristik daerah; dan 3) Kriteria Teknis yang disusun berdasarkan indikator-indikator kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK, yang dirumuskan melalui indeks teknis oleh menteri teknis terkait. Kriteria-kriteria tersebut tidak membatasi adanya cakupan bidang yang akan didanai dari DAK, sehingga dalam perkembangannya bidang-bidang yang didanai DAK cenderung bertambah/berubah dari tahun ke tahun, yakni dari 11 bidang dalam tahun 2008 menjadi 19 bidang dalam tahun 2013. Selain ketiga jenis dana tersebut, dalam rangka mendukung pelaksanaan otonomi khusus di Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat, dalam APBN juga


91

dialokasikan anggaran Dana Otsus. Alokasi Dana Otsus bagi Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat besarnya adalah setara dengan 2 persen dari pagu DAU Nasional, dengan pembagian 70 persen untuk Provinsi Papua dan 30 persen untuk Provinsi Papua Barat. Selain Dana Otsus, Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat juga mendapatkan alokasi Dana Tambahan Otsus Infrastruktur yang besarnya disesuaikan dengan kemampuan keuangan negara dan tambahan porsi DBH SDA Minyak Bumi dan DBH SDA Gas Bumi masing-masing sebesar 55 persen dan 40 persen dari PNBP SDA Minyak Bumi dan Gas Bumi yang berasal dari wilayah provinsi yang bersangkutan. Dana Otsus Provinsi Aceh berlaku untuk jangka waktu 20 tahun sejak 2008, dan alokasinya dibedakan menjadi dua, yakni: a. untuk tahun pertama sampai dengan tahun ke lima belas, besarnya setara dengan 2 persen pagu DAU Nasional, dan b. untuk tahun keenam belas sampai dengan tahun kedua puluh, besarnya setara dengan 1 persen pagu DAU Nasional. Disamping itu, juga diberikan tambahan porsi DBH SDA Migas dalam rangka Otsus yang besarnya sama dengan untuk Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat, yakni masing-masing sebesar 55 persen dan 40 persen dari PNBP SDA Minyak Bumi dan Gas Bumi yang berasal dari wilayah provinsi yang bersangkutan. Sementara itu, cakupan Dana Penyesuaian telah mengalami perubahan dari tahun ke tahun. Dalam tahun 2013, Dana Penyesuaian terdiri dari Bantuan Operasional Sekolah (BOS), Tunjangan Profesi Guru PNSD, Dana Tambahan Penghasilan Guru PNSD, Dana Insentif Daerah (DID), dan Dana Proyek Pemerintah Daerah dan Desentralisasi (P2D2). Dengan adanya Dana Penyesuaian dalam APBN maka cakupan dana yang dialokasikan kepada daerah makin bertambah banyak, sehingga melampaui ketentuan yang diatur dalam UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Guna menghadapi dinamika tersebut maka perlu dilakukan revisi Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, antara lain dengan menambahkan ketentuan yang terkait dengan reformulasi cakupan Dana Perimbangan, penyempurnaan DBH berdasarkan prinsip by origin, dan penguatan peran gubernur dalam pembagian DBH kepada kabupaten/kota di wilayahnya.


92

Tabel 12 Perkembangan Transfer Daerah

B. Pelaksanaan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Pemberian kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk memungut pajak (taxing power) merupakan instrumen penting dalam pelaksanaan desentralisasi. Kewenangan pemungutan pajak tersebut terakhir diatur dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (UU Nomor 28 Tahun 2009). Dalam undang-undang tersebut, diatur 16 (enam belas) jenis pajak daerah dan 32 (tiga puluh dua) retribusi daerah dan Pemerintah dapat menambah jenis retribusi daerah selain yang ditetapkan dalam undang-undang dimaksud. Daerah yang memungut di luar ketentuan perundang-undangan akan dikenakan sanksi. Pengawasan terhadap pelaksanaan pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Salah satu wujud nyata komitmen Pemerintah untuk memperkuat taxing power adalah dengan mengalihkan BPHTB dan PBB P2 menjadi pajak daerah. Pengalihan BPHTP telah dilaksanakan sejak tahun 2011 dan pengalihan PBB-P2 sepenuhnya dilaksanakan pada tahun 2014. Pengalihan PBB didesain tidak dilakukan serentak pada seluruh Pemerintah Daerah. Hal ini dilakukan supaya proses pengalihan tersebut benar-benar dipersiapkan oleh Pemerintah Daerah, baik dari sisi peraturan pelaksanaan yang menjadi payung hukum, perangkat lunak dan keras, dan sumber


93

daya manusia yang akan mengelolanya, sehingga pengalihan PBB P2 tidak menimbulkan permasalahan baru yang membebani Wajib Pajak dan Pemerintah Daerah. Tahapan persiapan pengalihan PBB P2 diatur dengan Peraturan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri Nomor 213/ PMK.07/2010 dan Nomor 58 Tahun 2010 tentang Tahapan Persiapan Pengalihan PBB P2 sebagai Pajak Daerah. Dalam Peraturan Bersama Menteri tersebut diatur tugas dan tanggung jawab, baik dari Kementerian Keuangan dan Kementerian Dalam Negeri maupun Pemerintah Daerah. Dalam UU Nomor 28 Tahun 2009 dan Peraturan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri Nomor 213/PMK.07/2010 dan Nomor 58 Tahun 2010 memberikan peluang bagi daerah untuk dapat melaksanakan pemungutan PBB P2 sebelum tahun 2014. Apabila Pemerintah Daerah telah siap melaksanakan pemungutan sebelum tahun 2014, Pemerintah Daerah harus memberitahukan kepada Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri dalam jangka waktu paling lambat tanggal 30 Juni sebelum tahun pengalihan dan dilampiri dengan Perda tentang PBB P2. C.

Kebijakan Pajak Rokok Selain mengalihkan BPHTB dan PBB P2 menjadi pajak daerah, dalam UU

Nomor 28 Tahun 2009 juga diatur kebijakan penambahan jenis pajak daerah baru yaitu Pajak Rokok. Secara efektif, pemungutan Pajak Rokok mulai dilaksanakan pada tanggal 1 Januari 2014. Mengingat tax base Pajak Rokok adalah cukai yang ditetapkan oleh Pemerintah terhadap rokok, maka pelaksanaan pemungutan Pajak Rokok dilakukan oleh Direktorat Jenderal Bea dan Cukai bukan oleh Pemerintah Daerah sebagaimana pajak daerah lainnya. Hasil penerimaan Pajak Rokok yang dipungut tersebut selanjutnya disetorkan ke Rekening Kas Umum Provinsi secara proporsional berdasarkan jumlah penduduk. Untuk bisa mendapatkan pajak rokok, pemerintah provinsi, harus menyusun dan menetapkan peraturan daerah mengenai pajak rokok. Penerimaan

Pajak

Rokok,

baik

bagian

provinsi

maupun

bagian

kabupaten/kota, dialokasikan paling sedikit 50 persen yang dipergunakan untuk: a. Mendanai pelayanan kesehatan masyarakat.


94

Pelayanan kesehatan masyarakat, antara lain: pembangunan/pengadaan dan pemeliharaan sarana dan prasarana unit pelayanan kesehatan, penyediaan sarana

umum

yang

memadai

bagi

perokok

(smoking

area),

kegiatan

memasyarakatkan tentang bahaya merokok, dan iklan layanan masyarakat mengenai bahaya merokok. b. Penegakkan hukum oleh aparat yang berwenang. Penegakan hukum sesuai dengan kewenangan Pemerintah Daerah yang dapat dikerjasamakan

dengan

pihak/instansi

lain,

antara

lain:

pemberantasan

peredaran rokok ilegal dan penegakan aturan mengenai larangan merokok sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dalam UU Nomor 28 Tahun 2009, juga diatur bahwa hasil penerimaan Pajak Rokok diserahkan kepada kabupaten/kota sebesar 70 persen. Bagian kabupaten/kota tersebut ditetapkan dan dialokasikan provinsi dengan memperhatikan aspek pemerataan dan/atau potensi antarkabupaten/kota. Ketentuan lebih lanjut mengenai bagi hasil penerimaan Pajak Rokok ditetapkan dengan Peraturan Daerah Provinsi.

D. Kebijakan Pinjaman Daerah, Hibah ke Daerah, dan Investasi Daerah Kebijakan Pinjaman Daerah Secara

nasional,

sebagian

besar

daerah

masih

menghadapi

kondisi

ketergantungan sumber keuangan terhadap dana perimbangan, karena sumber PAD masih terbatas. Sebagian besar pendapatan daerah tersebut digunakan untuk mendanai belanja pegawai serta belanja barang dan jasa. Kondisi seperti ini menyebabkan terbatasnya sumber pendanaan untuk pembangunan infrastruktur daerah. Pemerintah terus mendorong daerah untuk memanfaatkan alternatif sumber pembiayaan lain yang dapat digunakan untuk mendanai pembangunan infrastruktur di daerah. Salah satu alternatif sumber pembiayaan tersebut adalah melalui pinjaman daerah. Pemerintah daerah dapat melakukan pinjaman daerah yang bersumber dari Pemerintah, pemerintah daerah lain, lembaga keuangan bank, lembaga keuangan bukan bank, dan masyarakat melalui penerbitan Obligasi Daerah. Pemerintah akan memfasilitasi dan mendampingi daerah-daerah yang memiliki kapasitas fiskal dan kinerja pengelolaan keuangan yang baik untuk menerbitkan obligasi daerah.


95

Kegiatan fasilitasi dan pendampingan ini terutama ditujukan untuk peningkatan kapasitas sumber daya manusia di daerah sebagai salah faktor kunci keberhasilan penerbitan obligasi daerah. Dari segi regulasi telah diterbitkan Peraturan Menteri Keuangan

Nomor

111/PMK.07/2012

tentang

Tata

Cara

Penerbitan

dan

Pertanggungjawaban Obligasi Daerah. Untuk menjamin kepentingan Pemerintah Daerah selaku obligor, maupun masyarakat selaku investor, penerbitan obligasi daerah harus mengacu pada beberapa persyaratan antara lain: (1) Mendapatkan persetujuan DPRD dan ditetapkan dengan Perda tentang Obligasi Daerah, guna menjamin adanya komitmen Pemerintah Daerah dan DPRD dalam memenuhi kewajiban pembayaran obligasi; (2) Membentuk dana cadangan bagi pelunasan obligasi daerah untuk mengurangi resiko terjadinya gagal bayar (default); dan (3) Mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atau Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD).

E. Kebijakan Hibah ke Daerah Sejak efektif dilaksanakan dalam tahun 2009, hibah ke daerah telah menjadi alternatif

pendanaan

pembangunan

infrastruktur

bagi

pemerintah

daerah.

Perkembangan kebijakan hibah ke daerah ini sejalan dengan amanat UndangUndang Nomor 17 Tahun 2003 dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, selain berkewajiban mengalokasikan dana perimbangan, Pemerintah dapat memberikan pinjaman dan/atau hibah kepada Pemerintah Daerah sebagai salah satu sumber pendanaan pembangunan di daerah. Hibah ke Daerah adalah pemberian dengan pengalihan hak atas sesuatu dari Pemerintah atau pihak lain kepada Pemerintah Daerah atau sebaliknya yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukannya dan dilakukan melalui perjanjian. Pemberian hibah kepada pemerintah daerah baik yang bersumber dari penerimaan dalam negeri, penerusan pinjaman luar negeri, dan hibah luar negeri dilakukan untuk untuk mendanai penyelenggaraan urusan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah serta diprioritaskan untuk penyelenggaraan pelayanan publik.


96

Gambar 3 Kerangka Hubungan Fungsi Pelaksanaan Hibah ke Daerah

Penyaluran hibah kepada pemerintah daerah diberikan berdasarkan capaian kinerja (performance-based), yakni dana hibah akan disalurkan kepada pemerintah daerah dengan mempertimbangkan faktor kualitas output yang dihasilkan berdasarkan verifikasi yang dilakukan kementerian teknis terkait. Alokasi hibah ke daerah sampai saat ini masih bersumber dari penerusan pinjaman luar negeri dan hibah luar negeri. Dalam periode 2010-2013, hibah ke daerah digunakan untuk mendanai kegiatan yang bersifat multi-year pada beberapa sektor pelayanan publik yang strategis, yaitu air minum, transportasi, irigasi, pertanian, sanitasi, dan pendidikan dasar.

F. Kebijakan Investasi Daerah Investasi daerah adalah penempatan sejumlah dana dan/atau barang dalam jangka panjang (12 bulan atau lebih) oleh Pemda untuk memperoleh manfaat ekonomi, manfaat sosial, dan/atau manfaat lainnya (PP Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah) sehingga dapat meningkatkan kemampuan Pemda dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat. Penempatan dana dan/atau barang tersebut dalam bentuk penyertaan modal Pemda dan pemberian pinjaman daerah pada sisi pengeluaran pembiayaan dalam


97

APBD (below the line). Penyertaan modal Pemda dimaksud dapat dilaksanakan apabila jumlah yang akan disertakan dalam tahun anggaran yang bersangkutan telah ditetapkan dalam Perda tentang penyertaan modal tersebut. Penyertaan modal dan pemberian pinjaman dapat dilakukan Pemda dengan BUMN, BUMD, dan/atau badan usaha swasta dalam bentuk Kerja sama Pemerintah dan Swasta (KPS) atau nonKPS. Khusus untuk KPS, dananya dapat digunakan untuk pengelolaan aset daerah dan penyediaan infrastruktur di daerah.

RANGKUMAN 1) Hubungan keuangan pusat dan daerah terakhir diatur melalui UU 32 Tahun 2004 mencakup transfer ke Daerah. 2) Selain itu juga diatur pelaksanaan pajak dan retribusi daerah, diatur terakhir dengan UU 28 Tahun 2009 terkait pengalihan Pajak Bumi dan Bangunan terkait Pedesaan dan Perkotaan (P2) 3) Kebijakan-kebijakan yang diatur antara lain tentang kebijakan pajak rokok, kebijakan hibah ke daerah, kebijjakan pinjaman daerah, maupun kebijakan investasi daerah.

LATIHAN 1) Bagaimanakah potensi PBB terkait P2 sejak digulirkan UU 28 Tahun 2009? Jelaskan. 2) Mengapa perlu diatur kebijakan pajak rokok? 3) Apakah Daerah diperbolehkan melakukan pinjaman Daerah? Apabila Ya, apakah dasar hukum dan kebijakan yang mengatur, jelaskan.


98

8 BAB VIII PENGAWASAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBN

TujuanInstruksionalKhusus : Setelah mempelajari bagian ini, mahasiswa diharapkan memiliki pengetahuan sistem pengawasan eksternal dan internal pemerintah, sistem pertanggungjawaban dan pelaporan baik dari sisi prosedur maupun bentuk isi laporan keuangan yang berlaku.

Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntablitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima umum. Sesuai dengan UU 17 tahun 2003 ditetapkan bahwa laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disampaikan berupa laporan keuangan yang setidak-tidaknya terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas dan catatan atas laporan keuangan yang disusun sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. Laporan keuangan pemerintah yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan. Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan negara menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan yang ditetapkan dalam Undang-Undang tentang APBN dari segi manfaat/hasil (outcome).

Sedangkan pimpinan organisasi kementerian

negara/lembaga bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Undang-Undang tentang APBN dari segi barang dan/atau jasa yang disediakan (output). Sebagai konsekuensinya, dalam UU Nomor 17 tahun 2003 diatur sanksi yang berlaku bagi menteri/pimpinan lembaga, serta pimpinan unit


99

organisasi kementerian negara/lembaga yang terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan dalam UU tentang APBN. Ketentuan sanksi tersebut dimaksudkan sebagai upaya preventif dan represif, serta berfungsi sebagai jaminan atas ditaatinya Undang-Undang tentang APBN yang bersangkutan. Selain itu perlu ditegaskan juga prinsip-prinsip yang berlaku universal bahwa barang

siapa

yang

diberi

wewenang

untuk

menerima,

menyimpan,

dan

membayarkan atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara bertanggung jawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi dalam pengurusannya. Kewajban untuk mengganti kerugian keuangan negara oleh para pengelola keuangan negara dimaksud merupakan unsur pengendalian intern yang handal. A. Sistem Pengawasan Eksternal Pemerintah Sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku, pemerintah wajib memberikan pertanggungjawabakan atas pelaksanaan APBN yang telah disetujui oleh DPR. Pada pasal 23E ayat 1 UUD 1945 dinyatakan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara diadaan Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. BPK merupakan satu lembaga negara yang bebas dan mandiri dalam memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara (pasal 2 UU 15 Tahun 2006). BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara. 1. Pengawasan oleh DPR DPR sebagai pengawas ekstern sesuai dengan amanat UUD 1945 pasal 20A disebutkan bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Secara operasional, tugas tersebut dilakukan oleh alat-alat kelengkapan DPR sesuai dengan lingkup tugasnya antara lain lewat komisikomisi yang ada di DPR dan melalui proses yang telah ditetapkan dalam keputusan DPR. Selain itu, DPR juga memperoleh bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti

dari

DPD

(Dewan

Perwakilan

Daerah)

yang

melakukan


100

pengawasan atas pelaksanaan APBN sebagaimana diatut dalam Pasal 46 UU No 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,DPD,DPRdan DPRD. 2. Pengawasan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Sesuai dengan pasal 23E ayat 1 UUD 1945 dinyatakan sebagai satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. Kemudian pada pasal 23E ayat 2 UUD 1945 dinyatakan bahwa hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada DPR, DPD,dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. BPK dalam melaksanakan tugasnya mempunyai fungsi: (a) Fungsi audit dan operasional yaitu melaksanakan pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara dan pelaksanaan APBN (b) Fungsi yudikatif yaitu melaksanakan peradilan komptabel dalam hal tuntutan perbendaharaan (c) Fungsi rekomendasi yaitu memberi saran dan/atau pertimbangan kepada pemerintah bilamana dipandang perlu untuk kepentingan negara atau hal lainnya yang berhubungan dengan keuangan negara. Terdapat 3 jenis pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK (sesuai Pasal 4 UU 15 Tahun 2004): (a) Pemeriksaan keuangan: pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah Pusat dan Daerah. Pemriksaan ini dilakukan oleh BPK dalam rangka memberikan opini tentang tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah. (b) Pemeriksaan kinerja: pemeriksaan atas aspek ekonomi dan efisiensi, serta pemeriksaan atas aspek efektivitas yang lazim dilakukan bagi kepentingan manajemen oleh aparat

pengawasan

intern

pemerintah.

Pemeriksaan

kinerja

ini

merupakan pemenuhan atas pasal 23E UUD 1945 yang mengamanatkan BPK untuk melaksanakan pemeriksaan kinerja pengelolaan keuangan negara. Tujuan pemeriksaan kinerja adalah untuk mengidentifikasi hal-hal yang perlu menjadi perhatian lembaga perwakilan. Bagi pemeritah, pemeriksaan kinerja dimaksudkan agar kegiatan yang dibiayai dengan keuangan negara/daerah diselenggarakan secara ekonomis dan efisien serta memenuhi sasarannya secara efektif.


101

(c) Pemeriksaan dengan tujuan tertentu: pemeriksan yang dilakukan dengan tujuan khusus, diluar pemeriksa keuangan dan pemeriksaan kinerja. Yang termasuk dalam pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan atas hal-hal yang berkaitan dengan keuangan dan pemeriksaan investigatif, Menurut tujuan pemeriksaan BPK terdiri atas: (a) Pemeriksaan atas penguasaan dan pengurusan keuangan (b) Pemeriksaan atas ketaatan pada peraturan perundangan yang berlaku (c) Pemeriksaan atas kehematan dan efisiensi dalam penggunaan keuangan negara (d) Pemeriksaan

atas

efektivitas

pencapaian

tujuan

(pemeriksaan

program) BPK dalam melakukan pemeriksaan

juga harus memperhatikan dan

memanfaatkan hasil-hasil pekerjaan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP).

Oleh

karena

itu,

APIP

wajib

menyampaikan

laporan

hasil

pemeriksaannya kepada BPK sepanjang tidak bertentangan dengan UndangUndang. BPK juga diberi kewenangan untuk mendapatkan data, dokumen, dan keterangan dari pihak yang diperiksa, kesempatan untuk memeriksa secara fisik setiap aset yang berada dalam pengurusan pejabat instansi yang diperiksa, termasuk melakukan penyegelan untuk mengamankan uang,barang, dan/atau dokumen pengelolaan keuangan negara pada saat pemeriksaan berlangsung. Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK atas pelaksanaan APBN pada unit organisasi baik kementerian maupun Lembaga Pemerintahan Non Kementerian (LPNK) diserahkan kepada menteri/pimpinan lembaga bersangkutan segera setelah kegiatan pemeriksan selesai. LHP Pemeriksaan Keuangan akan menghasilkan opini. Jenis Opini yang dihasilkan adalah: (a) Wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion) (b) Wajar dengan pengecualian (qualified opinion) (c) Tidak wajar (adverse opinion) (d) Menolak memberikan opini (disclaimer of opinion)


102

LHP Pemeriksaan Kinerja akan menghasilkan temuan, kesimpulan, dan rekomendasi. Sementara LHP pemeriksaan denga tujuan tertentu akan menghasilkan kesimpulan, LHP yang telah disampaikan kepada menteri/pimpinan lembaga selanjutnya akan diproses lebih lanjut oleh menteri yang bersangkutan. LHP tersebut akan digunakan untuk melakukan koreksi dan penyesuaian yang diperlukan, sehingga laporan keuangan yang telah diperiksa memuat koreksi dimaksud sebelum disampaikan kepada DPR. Setelah melalui mekanisme tertentu, yaitu yang disebut dengan pemutakhiran data antara menteri /pimpinan lembaga, laporan yang mencakup seluruh hasil pemeriksaan BPK dalam semester tertentu itu kemudia dihimpun dalam Buku Hasil Pemeriksaan Semester Badan (HAPSEM). Hasil pemeriksaan semester atas

kementerian/LPNK

selanjutnya

diserahkan

kepada

DPR

RI

dan

penyampaiannya kepada DPR dilakukan dalam rapat paripurna DPR.

3. Pengawasan oleh Masyarakat Masyarakat mempunyai peran yang kuat dalam penyelenggaraan berbangsa dan bernegara. Mengapa? Pada Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 dinyatakan bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Artinya, mengandung arti bahwa setiap penyelenggara negara wajib untuk menjalankan tugas dan fungsinya sesuai dengan aspirasi dan tuntutan hati nurani rakyatnya. Peran masyarakat dalam penyelenggaraan negara dilaksanakan dalam bentuk: (a) Hak mencari, memperoleh dan memberikan informasi mengenai penyelenggara negara (b) Hak untuk memperoleh pelayanan yang sama dan adil dari penyelenggara negara (c) Hak menyampaikan saran dan pendapat secara bertanggung jawab terhadap kebijakan penyelenggara negara (d) Hak memperoleh perlindungan hukum dalam melaksanakan hakhaknya tersebut (poin a s.d.c). Hak yang digunakan masyarakat dalam hal pengawasan atas pelaksanaan APBN dalam bentuk pengaduan harus ditindaklanjuti oleh pemerintah. Yang


103

dimaksud

pemerintah

dalam

hal

ini

tentunya

Inspektorat

Jenderal

Kementerian/Lembaga, BPKP, maupun Unit Pengawasan Daerah/Desa. B. Sistem Pengawasan Internal Pemerintah Pada saat ini struktur pengawasan Aparat Pengawas Instansi Pemerintah (APIP) terdiri atas: BPKP, Itjen Kementerian/Unit Pengawasan LPNK, Satuan Pengawas Intern pada setiap BUMN. Sehubungan dengan pengawasan atas pelaksanaan APBN

dikhususkan

dibahas

yang

dilakukan

atas

BPKP

dan

Itjen

Kementerian/Lembaga. Tujuan APIP yaitu mendukung kelancaran dan ketepatan pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan pembangunan sedangkan ruang lingkup pemeriksaannya atas pemeriksaan operasional atau pemeriksaan komprehensif yang menyampaikan rekomendasi perbaikan

1. Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) BPKP dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden RI Nomor 31 tahuh 1983 tanggal 3 Juni 1983. Keppres tersebut sudah tidak berlaku dan digantikan dengan Keppres Nomor 103 Tahun 2001. Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Kementerian sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Peraturan Presiden No 64 tahun 2005. Dalam Pasal 52 disebutkan, BPKP mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku Hasil pengawasan keuangan dan pembangunan dilaporkan kepada Presiden selaku kepala pemerintahan sebagai bahan pertimbangan untuk menetapkan kebijakan-kebijakan dalam menjalankan pemerintahan dan memenuhi kewajiban akuntabilitasnya. Hasil pengawasan BPKP juga diperlukan oleh para penyelenggara pemerintahan lainnya termasuk pemerintah provinsi dan kabupaten/kota dalam pencapaian dan peningkatan kinerja instansi yang dipimpinnya. Pendekatan yang dilakukan BPKP diarahkan lebih bersifat preventif atau pembinaan dan tidak sepenuhnya audit atau represif. Kegiatan sosialisasi,


104

asistensi atau pendampingan, dan evaluasi merupakan kegiatan yang mulai digeluti BPKP. Sedangkan audit investigatif dilakukan dalam membantu aparat penegak hukum untuk menghitung kerugian keuangan Negara BPKP menegaskan tugas pokoknya pada pengembangan fungsi preventif. Hasil

pengawasan

preventif

(pencegahan)

dijadikan

model

sistem

manajemen dalam rangka kegiatan yang bersifat pre-emptive. Apabila setelah hasil pengawasan preventif dianalisis terdapat indikasi perlunya audit yang mendalam, dilakukan pengawasan represif non justisia. Pengawasan represif non justisia digunakan sebagai dasar untuk membangun sistem manajemen pemerintah yang lebih baik untuk mencegah moral hazard atau potensi penyimpangan (fraud). Tugas perbantuan kepada penyidik POLRI, Kejaksaan dan KPK, sebagai amanah untuk menuntaskan penanganan TPK guna memberikan efek deterrent represif justisia, sehingga juga sebagai fungsi

pengawalan

atas

kerugian

keuangan

negara

untuk

dapat

mengoptimalkan pengembalian keuangan negara.

2. Inspektorat Jenderal (Itjen) Kementerian Itjen Kementerian/ Unit Pengawasan LPNK dibentuk berdasarkan Keppres RI No. 44 dan 45 Tahun 1974. Pada saat diatur dengan Peraturan Presiden Nomor 9 Tahun 2005 yang diubah beberapa kali terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 94 Tahun 2006. Kementerian Keuangan mengatur lembaga pemeriksa internal kementerian melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 84/PMK.01/2010 yang menyatakan bahwa Itjen bertugas melaksanakan pengawasan fungsional di lingkungan Kementerian Keuangan terhadap pelaksanaan tugas semua unsur berdasarkan kebijakan yang ditetapkan oleh Menteri dan peraturan perundangan yang berlaku. Itjen menyelenggarakan fungsi: (a) Penyiapan perumusan kebijakan pengawasan (b) Pelaksanaan pengawasan kinerja, keuangan, dan pengawasan untuk tujuan tertentu atas petunjuk Kementerian Keuangan (c) Pelaksanaan urusan administrasi Itjen (d) Penyusunan laporan hasil pengawasan.


105

Pemeriksaan yang dilakukan baik oleh BPKP maupun Itjen Kementerian bertujuan untuk menilai apakah pelaksanaan APBN telah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, apakah pencapaian tujuan telah sesuai dengan rencana dan dengan memperhatikan prinsi efisiensi dalam pencapaian tujuannya. Hasil pemeriksaan yang menyangkut penyimpangan dari ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku perlu ditindaklanjuti dan bentuk tindak lanjut itu dapat berupa tindakan administratif kepegawaian berupa pengenaaan hukuman disiplin pegawai, tindakan tuntutan perdata, tindakan pengaduan tindakan pidana serta tindakan penyempurnaan aparatur pemerintah di bidang kelembagaan, kepegawaian dan ketatalaksanaan. Hasil pemeriksaan yang menunjukkan adanya prestasi kerja yang baik dan memuaskan perlu pula ditindaklanjuti dengan memberikan penghargaan agar hal ini mendorong atau memotivasi pegawai yang bersangkutan untuk mempertahankan/meningkatkan prestasi kerja di kemudian hari. C. Pertanggungjawaban atas Pelaksanaan APBN Salah satu upaya konkret untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah adanya laporan pertanggungjawaban pemerintah dalam bentuk laporan keuangan yang memenuhi prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti Standar Akuntansi Pemerintahan. Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Laporan keuangan terutama digunakan untuk : Membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan; Menilai kondisi keuangan; Mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan. Fungsi anggaran di lingkungan pemerintah mempunyai pengaruh penting dalam akuntansi dan pelaporan keuangan, antara lain karena: (1) Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik. (2) Anggaran merupakan target fiskal yang menggambarkan keseimbangan antara belanja, pendapatan, dan pembiayaan yang diinginkan. (3) Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memiliki konsekuensi hukum. (4) Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah.


106

(5) Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporan keuangan pemerintah sebagai pernyataan pertanggungjawaban pemerintah kepada publik.

Pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dituangkan dalam laporan keuangan dan laporan kinerja, reviu intern laporan keuangan, dan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundangundangan. Presiden menyampaikan rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN kepada DPR berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran menyusun laporan keuangan sebagai

pertanggungjawaban

pelaksanaan

APBN

pada

kementerian

negara/lembaga yang bersangkutan dan menyampaikannya kepada Presiden melalui Menteri Keuangan paling lambat dua bulan setelah tahun anggaran berakhir. Pemeriksaan oleh BPK diselesaikan selambat-lambatnya dua bulan setelah menerima laporan keuangan dari pemerintah pusat. Laporan keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa oleh BPK harus disampaikan kepada DPR selambatlambatnya enam bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan. 1. Prosedur penyusunan RUU pertanggujawaban pelaksanaan APBN Menteri keuangan selaku pengelola fiskal menyusun laporan keuangan pemerintahan pusat untuk disampaikan kepada presiden dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Mekanisme penyusunan laporan keuangan pemerintah pusat adalah sebagai berikut: 

Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Barang menyusun dan menyampaikan laporan keuangan yang meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan dilampiri Laporan Keuangan Badan Layanan Umum pada kementerian negara/lembaga masing-masing dan disampaikan kepada menteri keuangan selambatlambatnya dua bulan setelah tahun anggaran berakhir.



Menteri keuangan selaku Bendahara Umum Negara menyusun Laporan Arus Kas pemerintah pusat.


107



Menteri keuangan selaku wakil pemerintah pusat dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, menyusun ikhtisar laporan keuangan perusahaan negara.

Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Barang memberikan pernyataan bahwa pengelolaan APBN telah diselenggarakan berdasarkan sistem pengendalian

internal

yang

memadai

dan

akuntansi

keuangan

telah

diselenggarakan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Untuk meyakinkan kebenaran pernyataan yang diberikan oleh menteri/pimpinan lembaga, maka laporan pertanggungjawaban perlu dilakukan reviu internal oleh aparat pengawasan internal sebelum pelaksanaan pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Ketentuan lebih lanjut mengenai laporan keuangan dan kinerja instansi pemerintah diatur dengan peraturan pemerintah.

2. Bentuk dan isi Laporan Keuangan Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan sebagaimana diatur dalam PP Nomor 71 Tahun 2010. Penyusunan Laporan keuangan dilakukan oleh entitas akuntansi dan akuntansi pelaporan. Entitas akuntansi merupakan unit pada pemerintahan yang mengelola anggaran, kekayaan, dan kewajiban yang menyelenggarakan akuntansi dan menyajikan laporan keuangan atas dasar akuntansi yang diselenggarakannya. Sedangkan yang dimaksud dengan Entitas Pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi atau entitas pelaporan yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Laporan keuangan pemerintah terdiri dari: 1) laporan pelaksanaan anggaran (budgetary reports), 2) laporan finansial, dan 3) CaLK. Laporan pelaksanaan anggaran terdiri dari : LRA dan Laporan Perubahan SAL. Laporan finansial terdiri dari: Neraca, LO, LPE, dan LAK.


108

CaLK merupakan laporan yang merinci atau menjelaskan lebih lanjut atas pospos laporan pelaksanaan anggaran maupun laporan finansial dan merupakan laporan yang tidak terpisahkan dari laporan pelaksanaan anggaran maupun laporan finansial. Komponen-komponen laporan keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali: (1) Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh entitas yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum; (2) Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih yang hanya disajikan oleh Bendahara Umum Negara dan entitas pelaporan yang menyusun laporan keuangan konsolidasiannya.

Unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum adalah unit yang ditetapkan sebagai bendahara umum negara/daerah dan/atau sebagai kuasa bendahara umum negara/daerah.

Kegiatan keuangan pemerintah dibatasi dengan

anggaran dalam bentuk apropriasi atau otorisasi anggaran. Laporan keuangan menyediakan informasi mengenai apakah sumber daya ekonomi telah diperoleh dan digunakan sesuai dengan anggaran yang telah ditetapkan. Laporan Realisasi Anggaran memuat anggaran dan realisasi.

Entitas pelaporan pemerintah pusat juga menyajikan Saldo Anggaran Lebih pemerintah yang mencakup Saldo Anggaran Lebih tahun

sebelumnya,

penggunaan Saldo Anggaran Lebih, Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran (SiLPA/SiKPA) tahun berjalan, dan penyesuaian lain yang

diperkenankan.

Laporan keuangan memberikan informasi tentang sumber daya ekonomi dan kewajiban entitas pelaporan pada tanggal pelaporan dan arus sumber daya ekonomi selama periode berjalan. Informasi ini diperlukan pengguna untuk melakukan

penilaian

terhadap

kemampuan

entitas

pelaporan

dalam

menyelenggarakan kegiatan pemerintahan di masa mendatang.

Entitas pelaporan menyajikan informasi untuk membantu para pengguna dalam memperkirakan hasil operasi entitas dan pengelolaan aset, seperti halnya dalam pembuatan dan evaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya ekonomi.


109

Entitas yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode akuntansi dan saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan.

Entitas pelaporan menyajikan kekayaan bersih pemerintah yang mencakup ekuitas awal, surplus/defisit periode bersangkutan, dan dampak kumulatif akibat perubahan

kebijakan

dan

kesalahan

mendasar.

Untuk

menghindari

kesalahpahaman dalam membaca laporan keuangan, entitas pelaporan harus mengungkapkan semua informasi penting baik yang telah tersaji maupun yang tidak tersaji dalam lembar muka laporan keuangan. Entitas pelaporan mengungkapkan informasi tentang ketaatan

terhadap anggaran. Laporan

keuangan pokok terdiri dari: (a) Laporan Realisasi Anggaran (LRA); (b) Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (Laporan Perubahan SAL); (c) Neraca; (d) Laporan Operasional (LO); (e) Laporan Arus Kas (LAK); (f) Laporan Perubahan Ekuitas (LPE); (g) Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK).

Komponen-komponen laporan keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali: (1) Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh entitas yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum; (2) Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih yang hanya disajikan oleh Bendahara Umum Negara dan entitas pelaporan yang menyusun laporan keuangan konsolidasiannya.

a. Laporan Realisasi Anggaran Laporan Realisasi Anggaran menyajikan ikhtisar sumber, alokasi, dan pemakaian

sumber

daya

keuangan

yang

dikelola

oleh

pemerintah

pusat/daerah, yang menggambarkan perbandingan antara anggaran dan realisasinya dalam satu periode pelaporan. Unsur yang dicakup secara


110

langsung oleh Laporan Realisasi

Anggaran terdiri dari pendapatan-LRA,

belanja, transfer, dan pembiayaan. Masing-masing unsur dapat dijelaskan sebagai berikut : (1) Pendapatan-LRA

adalah

penerimaan

oleh

Bendahara

Umum

Negara/Bendahara Umum Daerah atau oleh entitas pemerintah lainnya yang menambah Saldo Anggaran Lebih dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan yang menjadi hak pemerintah, dan tidak perlu dibayar kembali oleh pemerintah. (2) Belanja

adalah

semua

pengeluaran

oleh

Bendahara

Umum

Negara/Bendahara Umum Daerah yang mengurangi Saldo Anggaran Lebih dalam periode tahun anggaran bersangkutan yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh pemerintah. (3) Transfer adalah penerimaan atau pengeluaran uang oleh suatu entitas pelaporan

dari/kepada

entitas

pelaporan

lain,

termasuk

dana

perimbangan dan dana bagi hasil. (4) Pembiayaan (financing) adalah setiap penerimaan/pengeluaran yang tidak berpengaruh pada kekayaan bersih entitas yang perlu dibayar kembali dan/atau akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya, yang dalam penganggaran pemerintah terutama dimaksudkan untuk menutup defisit atau memanfaatkan surplus anggaran. Penerimaan pembiayaan antara lain dapat berasal dari pinjaman dan hasil divestasi. Pengeluaran pembiayaan antara lain digunakan untuk pembayaran kembali pokok pinjaman, pemberian pinjaman kepada entitas lain, dan penyertaan modal oleh pemerintah.


111

Gambar 4 Contoh Format Laporan Realisasi Anggaran

b. Laporan Perubahan SAL (Saldo Anggaran Lebih) Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih menyajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya pos-pos berikut: a) Saldo Anggaran Lebih awal; b) Penggunaan Saldo Anggaran Lebih;


112

c) Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran tahun berjalan; d) Koreksi Kesalahan Pembukuan tahun Sebelumnya; dan e) Lain-lain; f) Saldo Anggaran Lebih Akhir.

Gambar 5 Contoh Format Laporan Perubahan SAL

c. Neraca Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu. Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu. Unsur yang dicakup oleh neraca terdiri dari aset, kewajiban, dan ekuitas. Masing-masing unsur dapat dijelaskan sebagai berikut : (1) Aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumbersumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya.


113

(2) Kewajiban adalah utang yang timbul dari peristiwa masa lalu yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluar sumber daya ekonomi pemerintah. (3) Ekuitas adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah


114


115

Gambar 6 Contoh Format Neraca


116

d. Laporan Operasional Laporan finansial mencakup laporan operasional yang menyajikan pos-pos sebagai berikut: a) Pendapatan-LO dari kegiatan operasional; b) Beban dari kegiatan operasional ; c) Surplus/defisit dari Kegiatan Non Operasional, bila ada; d) Pos luar biasa, bila ada; e) Surplus/defisit-LO.


117

Gambar 7 Contoh Format Laporan Operasional

e. Laporan Perubahan Ekuitas Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan sekurang kurangnya pos-pos: (1) Ekuitas awal (2) Surplus/defisit-LO pada periode bersangkutan; (3) Koreksi-koreksi yang langsung menambah/mengurangi ekuitas, yang antara lain berasal dari dampak kumulatif yang disebabkan oleh


118

perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi kesalahan mendasar, misalnya: 

koreksi kesalahan mendasar dari persediaan yang terjadi pada periode-periode sebelumnya;



perubahan nilai aset tetap karena revaluasi aset tetap.

(4) Ekuitas akhir.

Gambar 8 Contoh Format Laporan Perubahan Ekuitas

f.

Laporan Arus Kas Laporan Arus Kas menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama satu periode akuntansi, dan saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Arus masuk dan keluar kas diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris.


119


120

Gambar 9 Contoh Format LAK Pemerintah Pusat


121

g. Catatan atas Laporan Keuangan Agar

dapat

digunakan

oleh

pengguna

dalam

memahami

dan

membandingkannya dengan laporan keuangan entitas lainnya, Catatan atas Laporan Keuangan mengungkapkan hal-hal sebagai berikut: (1) Informasi Umum tentang Entitas Pelaporan dan Entitas Akuntansi; (2) Informasi tentang kebijakan fiskal/keuangan dan ekonomi makro; (3) Ikhtisar pencapaian target keuangan selama tahun pelaporan berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian target; (4) Informasi tentang dasar penyusunan laporan keuangan dan kebijakan kebijakan akuntansi yang dipilih untuk diterapkan atas transaksi transaksi dan kejadian-kejadian penting lainnya; (5) Rincian dan penjelasan masing-masing pos yang disajikan pada lembar muka laporan keuangan; (6) Informasi

yang

diharuskan

oleh

Pernyataan

Standar

Akuntansi

Pemerintahan yang belum disajikan dalam lembar muka laporan keuangan; (7) Informasi lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar, yang tidak

disajikan dalam lembar muka laporan keuangan.

RANGKUMAN 1) Sistem pengawasan eksternal pemerintah dilakukan oleh pihak DPR, BPK, dan masyarakat. Sedangkan sistem pengawasan internal pemerintah dilakukan oleh BPKP dan Inspektorat Jenderal Kementerian/Lembaga. 2) Sistem pertanggungjawaban pelaksanaan APBN mencakup prosedur penyusunan yang dimulai dari entitas akuntansi menyampaikan secara konsolidasian kepada entitas pelaporan. Bentuk dan isi laporan keuangan: Laporan Realisasi Anggaran Neraca, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan.

LATIHAN 1) Apa perbedaan antara sistem pengawasan eksternal dan pengawasan internal pemerintah? 2) Apa perbedaan komponen bentuk dan isi laporan keuangan antara PP 24 Tahun 2005 dengan PP 71 Tahun 2010 ?


122

DAFTAR PUSTAKA ______. 1981. Ilmu Keuangan dan Permasalahannya. Kumpulan karangan dirangkum oleh Nurdjaman. Institut Ilmu Keuangan. Jakarta. Bambang Widjajarso. 2013. Pengelolaan Keuangan Negara. Modul DUD Tk I. Pusdiklat Pengembangan Sumber Daya Manusia. Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan. Boediono. 1980. Ekonomi Makro. BPFE Yogyakarta. Due, John. F. 1973. Keuangan Negara. Perekonomian dari Sektor Pemerintah. (Pengalih Bahasa Iskandarsyah dan Arief Janin). Cetakan kedua. Yayasan Penerbut Universitas Indonesia. Suparmoko. 2012. Keuangan Negara Dalam Teori dan Praktik. Edisi Keenam. BPFE. Jogjakarta W. Riawan Tjandra. 2006. Hukum Keuangan Negara, Jakarta, PT Grasindo --------. Nota Keuangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2014. Undang-Undang Dasar 1945 Amandemen Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (KUP) sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 28 Tahun 2007. Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 36 Tahun 2008. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1983 tentang PPN Barang dan Jasa dan PPnBM sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 42 Tahun 2009. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1997 tentang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 19 Tahun 2000.


123

Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1997 tentang Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2000 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 12 Tahun 1994. Undang-Undang nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 91 Tahun 2007 tentang Bagan Akun Standar Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Badan Layanan Umum Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 190/PMK.05/2012 tentang Tata Cara Pembayaran Dalam Rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara http://kamusbahasaindonesia.org/


124

Bahan Ajar Pengantar Pengelolaan Keuangan Negara

Recommend Documents