Administração Geral e Pública - Coleção Concurso Público - Elisabete Abreu e Lima Moreira - 2016.pdf

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

ADMINISTRAÇÃO GERAL E PUBLICA PARA CONCURSOS INCLUI ./ ./ ./ ./

Tabelas e gráficos Informações importantes em destaque Quadros-resumo ao final dos capítulos Questões comentadas

coleção

CONCURSOS PÚBLICOS Organizadores:

HENRIQUE CORREIA E ÉLISSON MIESSA

IÍJf I

EDITORA .Jil\PODIVM

www.editorajuspodivm.com.br

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA Auditora das Contas Públicas - Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Profe5s,Jra cm cursos parJ
Pós-Gradu.1dc1 e-n ContatJilidadt e CüntrolJc!0ria Govcrnamcnt�1l · UFPE. E·specia!ista em Cestão de Pessoas UFPE. Graduada ::rn Administr.:i(fo (ll' FmpíCS,'1s e Análise de Sistemas.

1 PARA CONCURSOS

2016

EDITORA .JusPODIVM www.editorajuspodivrn.corn.br

EDITORA

JúsPODIVM

www.editorajuspodivm.com.br Rua 1''1alo Grosso, 175 -· Pituba, CEP: .J I R30- l 5 I Salvador-- Bahia li:!: (711 33(i3-86 l 7 ! Fax: (71) 3.1(,3-50511 • E-mail: fak(íi;editorajuspodi\"ln.com.br Copyright: Ediçücs .lusPODIV1'1 Conselho Editorial: Dirlcy da Cunha Jr., Leonardo d� l\kdeíros (Jarcia, Frcdie Didier .Ir., José lfrnriquc !'douta, José Marcelo Vigliar, !lfarcos Ehrhardt Júnior, Nestor Távora, Robério Nunes Filho, RoberYal Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei e Rogério Sanches Cunha. Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (111 u·11·.buenr�fardim.com.br) Diagramação: Layér Up Editorial (1v111,·.!11yump.co111.br)

Todos os direitos desta edição reservados à Edições JusPODIVM. É terminantemente proibida a reprodução lotai ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo. s::m a expressa autorização do mnor e da Edições JusPODIVM. A violaç:io dos direitos 1rntorais caracteriza crime descrito na Jegís!açào em vigor, sem prcjuiw das sanções civis cabíveis.

Dedico este trabalho aos meus filhos Thaisi, Guilherme e Tainá, meus maiores orgulhos, centelhas que me movem, razões da minha vida!

Agradecimentos Gostaria de expressar meu carinho e minha gratidJo a algumas pessoas que contribu­ ír;;m direta e indiretamente para tornar possível a concretização desta obra. Começo agradecendo aos meus queridos alunos, que com suas dúvidas, afirmações eco­ locações me induziram a escrever esta obra e contribuíram muito para meus conhecimentos. Agradeço aos colegas e amigos do Tribunal ele Contas do Estado de Pernambuco que me estimularam e investiram em meu aprendizado corporativo, disponibilizando-me cur­ sos e informações, além de terem me possibilitado colocar em prática e aprofundar meus conhecimentos. Aos colegas e amigos do CERS - Complexo ele Ensino Renato Saraiva pela dedicação, paciência e presteza que sempre me clispensaram. À Renato Saraiva, grande empreendedor e amigo, pelo estímulo, durante alguns anos, para que eu realizasse esta obra e pela oportunidade de poder reforçar meus conhecimentos. Aos amigos, que não são muitos, e sem citar nomes, pois eles sabem quem são, por compreenderem minhas ausências e me estimularem a persistir mesmo diante das adver­ sidades e dificuldades. Gostaria de agradecer, em especial, ao Meu pai (in memoriam), Roberto, e minha mãe, Zulmira, que construíram os fundamentos e os valores que formaram os alicerces que guiam minha trajetória profissional e pessoal. Por fim, agradeço aos meus filhos Thaisi, Guilherme e Tainá pela paciência e compre­ ensão com as minhas ausências nos vários meses de árduo trabalho. Por último, quanto à ordem, mas não quanto à importância, gostaria de agradecer a presença de Deus na minha vida, pois há questões que não podem ser sustentadas por mãos humanas. Ele é misericordioso, sábio e justo, est5 sempre por perto suportando mi· nhas fraquezas, pecados e necessidades.

Prefácio Poucas coisas poderiam me dar tanto orgulho quanto prefaciar urna obra corno esta que tenho em mãos. Em capítulos bem distribuídos, a amiga, professora e audi1ora Elisa­ bete Moreira mostra urna obra inédita do ponto de vista de sua qualidade e da aplicação que certamente terá no campo da gestão pública. Acredito fortemente no trabalho desen· volvido por ela e faço questão de estimular e apoiar suas iniciativas de sempre retomar o esforço de reflexão sobre a gestão dos conhecimentos, pessoas e comportamento orga­ nizacional na administração geral e pública. Em meio à crise instalada atualmente no país, instituições consolidadas ao longo dos séculos estão sendo submetidas a duros testes. Isso se evidencia nos campos social, econômico, moral, educacional, ecológico e humano. No entanto, apesar de inevitável e ameaçador, esse cenário se mostra necessário para o desenvolvimento da sociedade, criando a indispensável oportunidade de fazermos diferente e virarmos a regra do jogo. O momento pede que as organizações tracem novos objetivos, diante de recursos cada vez mais escassos. Caso contrário, empresas irão à falência, governos perderão legi· timidade pela incapacidade de articular respostas às demandas da sociedade, e terão que ceder espaço a organizações que surgem adaptadas ao contexto do novo. Essa nova tendência é a chamada Sociedade do Conhecimento, baseada no uso compar­ tilhado de recursos, na construção coletiva de conhecimento, a interação livre de restrições de espaço e tempo e, na valorização do direito à educação, à informação e às tecnologias de comunicação. Seus princípios são a convivência, a conectividade, o acesso e valorização do capital intelectual para a criação rápida, profusa e permanente de conhecimento. Dessa forma, criar as condições para o desenvolvimento e a retenção do capital inte­ lectual na organização deve constituir um leque de ações numa política sistêmica de ges­ tão estratégica. Isso é decisivo para o sucesso de qualquer empresa pública ou privada. Preparar-se para ser um gestor ou servidor nesse novo contexto exige o estudo profundo das características desse modelo. O livro de Elisabete irá munir tanto o público acadêmico quanto àqueles que se preparam para enfrentar concursos, ainda como gestores públicos, de elementos para a compreensão dessas novas tendências da administração pública, trazendo a contextuali­ zação histórica, principais pensadores da área e a evolução dos conhecimentos ao longo dos séculos. Tudo exposto através de princípios, técnicas e estratégias, além de casos e exemplos práticos dos processos gerenciais. Os capítulos passam pelo conceito de estado, governo e administração pública, abor­ dam as tendências de modernização das instituições públicas e privadas, trazem aborda9

ELISABETE DE ABR(U E L1M1\ MoHURA

gens, princípios e modelos da administração e terminam com as relações dos processos gerenciais com os fatores humanos, tecnológicos e econômicos do país.

Sumário

Para tornar a leitura ainda mais fluida e agradável, a autora se utiliza de recursos visuais e didáticos como tabelas, esquemas, diagramas, modelos, ilustrações, exemplos, observações importantes, gráficos, tópicos, !.istas, além de ricas questões comentadas sobre cada uma das temáticas abordadas. Dessa forma, fico extremamente honrado ao receber da professora Elisabete Moreira o convite para escrever o prefácio de sua obra, abrangendo temas da maior atualidade e interesse na Administração Pi'.1blica. Reconheço aqui o trabalho e a seriedade empenhados na construção deste livro, além da dedicação com que sempre exerceu a carreira, seja de Auditora das Contas Públicas 110 Tribunal de Contas do Estado ele Pernambuco, seja ele professora em cursos preparatórios para concursos. Com esse livro em mãos, será fácil dominar as novas expressões, abordagens, tecno­ logias e tendências da administração pública. Desejo-lhes uma excelente leitura! Renato Saraiva Procurador do Trabalho, professor, escritor e palestrante em Direito do Trabalho

PARTE I ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRA(.�0 PÚBLICA. ..............................................

19

CAPÍTULO 1 EVOLUÇÃO DO EST/,00 MODERNO: ASPECTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS, POLÍTICOS E CUI.TUF/dS QUl COtHJICIONAM O ESTADO ............................................................... ...................................... 1.1. EST!d)O 1,Wrlfü-'.QUJC:0 , MJSí}UJTISTfl ..

19 19

1.2. ESTADO U6ERAL . 1.3. O ESTADO DO llEl·A-ESTl,R SOCIAi. ... u. ESTADO NEOLIBERAi. ...

20

1.5. ESTADO NEODESENVOLVIMOHISTA ..

23

l1

23

CAPÍTULO 2 EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO........... ....................... ................................... .

25 25

2.1. ADMINISTRAÇÃO COLONIAL (ATÉ 18S9).. 2.2. REPÚBLICA VELHA (1889-19,0) 2.3. ERA GETÚLIO V1\RGAS - 1' G.JVERNO: 1·• REFORMA ADMINISTRATIVA (193011 1•M•c 2.4. GOVERNO OUTRA (1946·1951) E 2' GOVERNO DE VARGAS (1951,1954)...

26 28 33

2.5- jUSCELINO KUBITSCHEK jK (1956 A 1961) ·· MODERNIZAÇÃO ADMINISTfU,TIVI•· Quadros (lan A Ago De 1961) e joão Goulart jango (1961·1964) ...

34 36

2.6. ERA AUTORITARIA MILITAR: 1\DMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOI.VIMEtHO (19(,a.-1 ')S,<,; 2.6. 1. Crise do Modelo N:Jcional Oesenvolvimcntista ..

42

2.8. GOVERNO COLI.OR (1990-1992) .. . 2.9. O GOVERNO ITAMAR (1992-:994)...... ..

43 47 48

2.10. GOVERNO FHC: Reforma dJ Estado (1995·2002) .... 2.11. GOVERNO LUU, E DILMA: Revitalização do Estado (2003-2014) ...

48 49

2.12. ANÁLISE CRÍTICA DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS

50

2.7. GOVERNO SARNEY E A DEMOCRATIZAÇÃO DA NOVA REPÚBLICA (1985·1990) .. .

CAPÍTULO 3 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIAL. BUROCRÁTICA E GERENCIAL......................................................................................................... .

55 55

3.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIAi.... 3,2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA - MODELO RACIONAL·LEGAL ..

56 62

3.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CERENCIAL ..........................................................

63

3.3.1. Modelo Gerenciaiista Britânico.......................................................... 3.3.2. Movimento Reinventando o Governo - empreendedorismo governamental esr.idunidcnse .. 3.3.3. Modelo Gerencial Brasileiro ...........................................................

67 . .................

68

3.3-3.1. Crise de Governança: crise do modelo burocrático e necessidade de reforma..... 10

11

SUMÁRIO

ELISABETE DE ABllEU E LIMA MOREIRA 3.3.3-2. o Plano Diretor da Reforma do Aparelt10 do Estado - PDRAE ...

71

3.3.3.3. Análise dos Modelos de Gestão Patrimonial, Burocrática e Gerencial 3.3,3.4. A Emenda Constitucional 19/98: reforma r,erencial .

)) 79

3.3.4 Evolução da Administração Pública Brasileira visão sistêmica ...... CAPÍTULO 4 CONVERGÊNCIAS E DIVERGÊNCIAS ENTRE AS GESTÕES PÚBLICA E PRIVADA ............................................................

80

5.1. EMPREENDEDORISMO E AS NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO ...

83 87

139 139

10.2.3. BSC na Administração Pública ...

142 144 145

10.3, 1.2. Tipos de Atividades .

89

10.3.3. Análise de Processos

90

10.3.4. Desenllo de Processos .... 10.3,5. Gerenciamento de Desempenllo de Processos ..

93

140

10.3. GESTÃO POR PROCESSOS .... 10.3, 1. Gerenciamento de Processos de Negócio (BPM) .. 10.3 .1.1. Tipos de Processos ..

5,3. VALO!! PÚBLICO ... 5.4. A CONf,. RATUALIZAÇÃO DE l!ESULTADOS .... CAPÍTULO 6

145

10.3-2. Modelagem de Processos de Negócio ...

146 147 148 148

10.3.6. Transformação de Processos ...

148 149

10.3,7. Organização e Gerenciamento de Processos... 10.3.8. Gerenciamento de Processos Corporativos ...

CAPÍTULO 7

151

10.3.9. Tecnologias de Gerenciafllento de fJrocessos de Negócio..

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL: OUTRA VERTENTE DE REFORMA ....................................................................

99

152

10.4. SIMPLIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS PROCESSOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...

155

10.5. REENGENHARIA ..

CAPÍTULO 8 CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA GESTÃO PÚBLICA .................................................................................................. 8, 1. GOVERNABILIDADE.

103 103

8.2. GOVERNANÇA .. ,

1011

8.3. ACCOUNTABILITY ..

106

8.4. INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES ..... 8-4.1. Clientelismo .............. ,

10) 108

8.4.2. Corporativismo ...

108

8.4,3, Neocorporativisrno ...

109

8.4.4, Fisiologismo e Rent Seeking..

109

CAPÍTULO 9 A ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E OS NOVOS MODELOS INSTITUCIONAIS ..................................................................... 9.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............

111

113

9.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS OS .....

115

9,3, ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO - OSCIP ....

118

9,4, AGÊNCIAS EXECUTIVAS ..

122

9,5. ESTADO REGULADOR - AGÊNCIAS REGULADORAS ...

122

PARTE li TENDÊNCIAS DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA E PRIVADA ....................................................................... ..

127

CAPÍTULO 10 CONCEITOS CONTEMPORÂNEOS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS ...................................................................... 10.1. INDICADORES DE DESEMPENHO ................. ..

12

10.2.1. componentes do BSC .. .

89 89

156

10.6. GESTÃO DA QUALIDADE: EXCELÊtKIA DA GESTÃO ... 10.6.1. Eras da Qualidade ...

156 157

10.6.2. Conceitos de Qualidade 10.6.3. Kaizen e a Mellloria Contínua ..

158

10.6.4. Pressupostos da Qualidade .. 10.6.5. Qualidade X Reengenharia: semelhanças e diferenças ... 10.6.6. Principais Pensadores - Gurus da qualidade... 10.6.7. Normas ISO ............

........................ 1o.6.8. Fundação Nacional de Qualidade (FNQ) e o Modelo de Excelência da Gestão (MEG) ..............................

162

....................

10.7.1. Ciclo PDCA de Melhoria Contínua ... 10.7.2. Metodologia de Análise e Solução de Problemas - MASP 10.7.3. Diagrama de Causa e Efeito ............ 10.7,4, Folha de verificação ou Folha de Coleta de Dados .......

10. 1.1. componentes de um Indicador ........

128

10.1.2. Complexidade dos Indicadores ....... ..

129

10.7.7. Fluxograma .......................

129

170 171

1o.6.9.4. Prêmio de Qualidade do Governo Federal e Prêmio Nacional de Gestão Pública - PQGF ........... 10.7. MÉTODOS E FERRAMENTAS DA GESTÃO.................................. . ...........................

10.7.6. Gráfico de Controle ou Carta de Controle ...............................................

129

169

10.6.B.2. Prêmio Nacional de Qualidade ..... 1o.6. 9. Excelência na Gestão Pública: gestão da qualidade no serviço público .. 10.6.9.1. Evolução dos Programas de Qualidade na Administração Pública ... 10.6.9.2. Programa Gespública ... 10.6.9.3 Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) .....................

10.7.8. Diagrama de Pareto............

164 168

10.6.8.1. Autoavaliação Assistida ..................................

127

................................ .............................

159 160

10.7,5. Histograma...... .. ...................

10.1.4. Propriedades dos Indicadores ............................................................................................................. ,..

159 .........................

127

10.1.3 Critérios Centrais dos indicadores

135 138

10.2. BALANCED SCORECARD - BSC ..

5.2. 0 PARADIGMA DO CLIENTE, Qualidade e Cidadania ...

O ESTADO ELETRÔNICO OU GOVERNO ELETRÔNICO .................................., ............................................................. 6.1. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE SOCIAi. E CIDADANIA ..

134

10.2.2. Tipos de Indicadores do BSC ..

CAPÍTULO 5 GOVERNO EMPREENDEDOR E A GESTÃO POR RESULTADOS ................................................................................... ..

130

10.1.5. Taxonomia de Indicadores ... 10.1.6. Relações entre Eficiência X Eficácia x Efetividade

.........................................

........... . ........ ........................ ..................... ........................ ..... ......... .. ... ............................................. ..................................

10.7.9. Diagrama de D'rspersão .................. 10.7.10. Diagrama de linha de Tempo ...............................................................................................................

172 173 178 181 181 182 183 184 184 185 186 186 188 188

13

SU'�ÁRIO

Eus,u,m DE ABREU f LIMA MOREIRA 10.7.11. Gráfico de Barras...

231

11.1.3. Críticas à Abordagcn C!ássíca ..

232

11.2. ABORDAGEM HUMANÍSTICA.

10.7.12. r,.,1atriz GUT.. .

'35

11.2.1. Críticas ao Mode=o Hu ·nanístico .. ...

10.7.1,. Plano 5VV2H .... 10.7.14. Método dos s Porquês.

190

10.7.1) üiagr;:irnJ dcl ÍW/üf('_ .. .

191

1,J.J.16 Estr,1tific
11)1

11. 3. i,BORfMGEM tH::OCLÍ\SS!CA...

235

11..1. ílOR!/1 O,\ BUROCPAC!t\ ...

239

237 11.5 ;,eOfHJACEM ESTRUTUR.-\LISTt...

193

11.6. TEORIA COMPORTM"GW·L .. 11. 1. TEO!fü\ DO DESEfNOLV11/iEN70 ORGMHZ.AC!ONM.

1,1. Udo OM/\IC ..

l'.J.J.2Z:.1

t-,11;1odo Jwit in rime
11.7.2. T{:cnicas de 00 ..

19.1

111.7.20.2. K,1nlia11.

195

1t1.;.20 3. PoLJ Yoke .. .

19)

195

11.8. ,\bílfWAGHA

ou:..�rnr \TI\Ji\ i)LJ TEOkiA t,,11\TUA,\ilCA ... í

1 l .'). MODELO JMJON[S DE flfHv1!'41'�TR/1(ÃO - S!)T[M,\ lOYOfA O[ P!WDU(t\O: [s,.ola d,1 11.1c. MHWD/\GEl,·1 S!STÊl:ítCA.. 11.10.1. Teoria e Gestão da lrforma()O - o estudo da ciiiernétíca ...

10.7.20.5 Circulos de Controle d,1 Qu.1líd<1de (CCQ) ... f,nálist do Carnpü de Forças · Barreira':i e Amilios.

11 11. ABORDAGEM CONT!NCENCIA�----

En1nowerrnenr (cmpodcr,lmt":nto)..

11.12. NOV,\S MlOROA(,ENS [ TE!, of.N(IAS ORCMHZi1CIOrl/\lS: HUTOS DA R[VOLU()\o T[(Nni.ÓC!C,\ f :,ru,; H,�P/1,(TOS

[)i)'>vnsizin:1 .....

til\S Oi/Gf,NIZAÇÕES ..

196

1;} :1 . .':1 {_lucsourcin[} ou Terceiriz;iç,fo.

11.1 :..1. Rcsponsabi!ida.Je :orpor2tiva e Social .

197

B('n(hm.1rkíng .

197

Tf'cnicas de Desenvolvimento da Criatividade.

198

262

PARTE IV

10.7.26.1. Brainstonning.

199 1 99

CAPÍTULO 12

10.7.26.3. Grupo NominaL.

199

PROCESSO ADMINISTRATIVO ORGANIZACIONAL: PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE

10.7.26,4. Método Delphi.

200 200

�60

PROCESSOS GERENCIAIS: RELAÇÕES COM OS FATORES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECONÔMICOS...

10.7.26.2. Brainwriting ..

10.p7. Abordagem Heurística.

12.1. PLANEJAMENTO .. 12.1.1. Níveis de Planejam�nto: estratégico, tático e operacional .

267 268 270

i0.7.28. Método Cartesiano

200

12.2. ORGANIZAÇÃO ..

273

10.7.29. Rede PERT / CPM ..

201

12.3. EXECUÇÃO..

274

203

12.4. DIREÇÃO..

274

i0.8.1. Contexto de Gerenciamento de Projetos..

204

12.5. CONTROLE E AVALIAÇÃO ..

275

10.8.2. Gerenciamento de Projetos .

205

CAPÍTULO 13

206

10.8.4. Influências e Tipos de Estrutura Organizacional..

GESTÃO ESTRATÉGICA E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: OS ESTUDOS OE ESTRATÉGIA E SEU IMPAClO NAS ORGANI·

206

10.8.5. Stakeholders

ZAÇÕES CONTEMPORÂNEAS.................................................................................. .

207

l8J

10.8.6. Governanca do Projeto - Ciclo de Vida do Projeto

13.1. ESCOLAS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

208

13.2. ETAPAS DE ELABORAÇÃO 00 FU,NEJAMENTO ESTRATÉGICO

284

211

13.3. PROCESSO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO . . .

10 8 GESTÃO DE PROJETOS.

10.8.3. Escritório de Gerenciamento de Projetos

10.8.7. Processos de Gerenciamento de Projetos

PMO

e Áreas de Conhecimento...

PARTE 111 ABORDAGENS, PRINCÍPIOS E MODELOS DA ADMINISTRAÇÃO..................................................................................

221

CAPÍTULO 11 NATUREZA E EVOLUÇÃO 00 CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇÃO......................................................................... 11 1 ABORDAGEM CLÁSSICA

11. 1. 1.1.

11. 1.1.

Princípios da Administração Científica.....

221 225

1 1. 1 1 Administração Científica

14

DO .

11.7-,. Pr0�·esso d( oo.

1-:._, \1<;tern.1 LeJfl -· Si':iitr�L: lovnta de Procluc:io ...

....................

281

286

13.3.1. Visão Organizacional ...

286

13.3.2. Valores Organizacionais....

287

13,3.3. Análise Externa

187

13.3.4. Análise Interna/Organizacional..

293

13.3.5. Missão

e Negócio.

13.3.6. Estruturação de Cenários .....

295 29 7

226

13.3.7. Definição dos Fatores Críticos de Sucesso..

301

227

13.3.8. Posturas Estratégicas............

301

11. 1.1.2. Contribuições da Organização Racional do Trabalho - ORT ..

228

11.1.1.3. Henry Ford............................... ..

229

Teoria Clássica ou Teoria da Gestão Administrativa ................ ...................

229

13.3.9. Estabelecimento de Macropolíticas ........

302

13.3.10. Estabelecimento :te Objetivos, Desafios e Metas......

303

13.3.11. Formulação da E,tratégia

303

15

ELISABEll DE ABREU l LIMA MOREIRA

•

A crise de 2008 desencadeou uma crise de mercado, fazendo emergir uma proposta de maior interferência do Estado, diante da incapacidade do Estado Neoliberal de promover a retomada do crescimento.

Assim, o século XXI inaugurou um novo padrão de desenvolvimento capitalista, ba­ seado na transferência de renda, crescimento econômico e aumento do gasto público, também chamado de modelo pós-neoliberal ou novo desenvolvimentismo, que clamava por uma maior intervenção do Estado no mercado. Este modelo, baseado nas ideias estruturalistas e keynesianas, retoma o papel estra­ tégico do Estado na melhoria do padrão de vida da população e no desenvolvimento eco­ nômico, criando oportunidades de investimento para os empresários, através de alianças do Estado com a iniciativa privada, para atuação em mercados globais. Quadro resumo Fortalecimento do Poder Real. Mercantilista e colonialis:a. Atuação direta do Estado na economia. Estado Patrimonial. Centralizador. Crise do Estado Absoluto. Revolução Industrial. Produção cm massa. Lei da oferta e da procura - mercado autorregulável. Não intervenção do Estado n;; economia. Descentralizador. Crise do Mercado, crise de superprodução (crash da bolsa de valores). Estado forte, intervencionista. Protetor das necessidades sociais da população. Desenvolvimentista. Centralizador. Crise fiscal e de governabilidade. Estado intervém minimamente no mercado. Mercado autorregulável. Descentralizador. Crise do Mercado, crise da bolsa de valores. Maior intervenção do Estado no Mercado. Formação de alianças e parcerias entre o Estado e a iniciati­ va privada. Atuação em mercados globais.

CAPITULO

2

Evolução do Estado Brasileiro

O Brasil, de forma geral, acompanhou os ciclos econômicos mundiais, com movimen­ tos políticos, ora de autoritarismo ora de democracia, responsáveis pela condução da agenda administrativa e das diversas reformas promovidas, como sintetizados abaixo. • Até 1930 Brasil Colônia à República Velha

• 1930 a 1985 Estado Desenvolvimentista ao Neoliberalismo

Patrimonial

Burocrático Autoritário/ditatoria I (30-45 e de 64 a 85) Democrático (46-64)

Monárquico e Oligárquico -----

Mercantil

Capitalista · Industrial

Estamento patrimonial/ burocrático e burguesia mercantil

Burguesia industrial e Classe média profissional

• Após 1985 Estado Neoliberal ao Neodesenvolvimentismo ------Gerencial ·---------------------- � -

(após 85)

º''"°"'º" �

--�s-lndustrial

Classe média profissional ou tecnoburocracia -------

A seguir o detalhamento dos aspectos econômicos, políticos, sociais e administrativos que marcaram a história brasileira. 2.1. ADMINISTRAÇÃO COLONIAL (ATÉ 1889) A revolução comercial levou à expansão ultramarina do Reino de Portugal, que passou a administrar a colônia brasileira, levada a cabo ao longo de três séculos. Neste período, o Brasil não constituía uma unidade para os efeitos da administração, mas um conjunto de capitanias, que, socialmente, pautavam-se no velho sistema de privilégios. Do rei ao governador-geral (vice-rei) e aos capitães (capitanias), tinha-se uma complexa, ampla e ramificada administração que, na visão de Caio Prado Junior (1979), não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho, simetria e hierarquia. A co­ roa portuguesa instituiu uma administração central e em 1549 constituiu o governo geral. Frederico Lustosa (2008, p. 10) aponta nas palavras de Caio Prado Junior as disfunções da administração colonial: "centralização, ausência de diferenciação (de funções), mime­ tismo, profusão e minudência das normas, formalismo e morosidade". Tudo em razão da "transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz". Esse período, também, apresentou uma progressiva racionalização dos métodos e proces-

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EvoLUÇiiO DO ESTADO BRASILEIRO

ELISABETE DE AoREU E LIMA MOREIRA

sos de trabalho, substituindo "pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradi· cional", com a administração de Marquês do Pombal, secretário de estado do reino D. José I (1750 a 1777). Aquele, que foi considerado um déspota esclarecido - por combinar monarquia absoluta com o racionalismo iluminismo, promoveu, no Brasil, em especial, mudanças subs­ tanciais nas esferas política, administrativa e na educação (Frederico Lustosa, 2008, p. 10). Mas foi com a chegada da corte portuguesa em 1808 e a elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal que se "constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogo­ verno" (Frederico Lustosa, 2008). Foram criadas diversas instituições úteis e necessárias como a "Academia de Ma­ rinha, de Artilharia e Fortificações, Arquivo Militar, Tipografia Régia, Fábrica de Pólvora, Jardim Botânico, Biblioteca Nacional, Academia de Belas Artes, Banco do Brasil e os esta­ belecimentos ferríferos de Ipanema, além de leis, cidades, indústrias, estradas, edifica­ ções, impostos, cadeias, festas e costumes que trouxeram mudanças profundas na vida da colônia" (Frederico Lustosa, 2008). A partida de D. João VI, em 1821 e, posteriormente, a exigência do retorno de D. Pe­ dro 1, levou à declaração da independência, dissolução da Assembleia Constituinte e a outorga da primeira Constituição do Brasil de 1824, que mantinha a monarquia, o Estado unitário e centralizador, dividido geograficamente em províncias (em substituição às ca­ pitanias), formado por quatro poderes políticos - Legislativo, Moderador, Executivo (esses dois exercidos pelo monarca) e Judiciário. Durante todo esse período, prevaleceu na administração brasileira o paternalismo e O nepotismo, que empregava inúteis letrados, cujos critérios de seleção e provimento oscilavam entre o status, o parentesco e o favoritismo (Motta e Caldas, 1997), típico de uma administração pública patrimonial. Esta fase chamada de pré-capitalista, baseada na economia primário-exportadora, co­ mandada por grandes propriedades rurais, foi marcada por muitas crises tanto no governo de D. Pedro 1, que abdicou do trono, como, posteriormente, no governo de seu filho, D. Pedro li. Estes fatores levaram ao movimento republicano, à intervenção do exército e ao golpe de 15 de novembro de 1889. E) Importante: o Estado moderno brasileiro nasceu· monárquico-absolutista, centralizador, com uma administração patrimonialista, impulsionado por uma economia primário-exporta· dora, concentrada no Nordeste.

2.2. REPÚBLICA VELHA (1889-1930) No Brasil, o advento da República dos Estados Unidos do Brasil, pelo Decreto 1.º, de 1.º de novembro de 1889, trouxe algumas mudanças políticas e institucionais à administração pública herdada do Império. Os estados passaram a ser autônomos, criaram seus próprios governos, câmaras legislativas e constituições. Os órgãos legislativos do Império foram extintos e o conselho de Estado imperial foi substituído pelo Governo Provisório, até que a nova Constituição, em 1891, consagrasse algumas mudanças: 26

•

Instituição do federalismo competitivo e do regime presidencialista;

•

Clara separação dos poderes, com legislativo bicameral;

•

Ampliação da autonomia do Judiciário; Criação dos Tribunais de Contas;

•

Províncias transformadas em Estados, com mais autonomia e arrecadação própria, cujos governadores passaram a ser eleitos.

Apesar dessas mudanças, do ponto de vista da ação política, essa fase não registrou esforços sistemáticos de organizar a população de acordo com os padrões dos sistemas liberais, não promoveu reforma administrativa e, tampouco, promoveu mudanças socio­ econômicas significativas'. Enquanto os países desenvolvidos viviam um momento Liberal, no Brasil mantinha-se z mesma prática protecionista do Estado nas atividades agrário-exportadoras, através de uma estrutura oligárquica', comandado pelos coronéis de São Paulo e Minas Gerais, deno­ minada política café com leite ou política dos governadores, que se sustentavam no poder étravés de eleições fraudulentas, de voto de cabresto e de bases cliente\istas. Esse momento da história foi marcado pelo surgimento de uma nova classe média, for­ nada de um estamento de políticos e burocratas patrimonialistas, que se apropriavam do excedente econômico no seio do próprio Estado e não diretamente da atividade econômica, pois viviam das rendas do Estado ao invés das rendas da terra. (Bresser-Pereira, 2008) Raymundo Faoro (2008) defende que esse poder político era constituído de uma nova elite, "estamentos3 burocráticos" um quadro administrativo formado das forças armadas, altos funcionários públicos e tecnocratas, letrados e juristas que viviam dos cargos públicos ou da magistratura - originada do mesmo grupo social responsável pela formação do Estado Português, cuja característica era a de dominar a máquina política e administrativa do país, 11isando atender a interesses pessoais e sem preocupação com a eficiência da máquina es­ tatal, da qual fazia derivar os benefícios de poder, prestígio e riqueza, e que se reencarnaria depois naquilo que ele chamaria de o "Patronato Político Brasileiro". Faoro acrescenta que "o patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre 'õi próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático" (Faoro, 1984, p. 84), mbricada de conteúdo aristocrático, através de práticas de corrupção e nepotismo (Guer­ íeiro Ramos, 1984). Além disso, nesse período ocorreu o aumento das convulsões sociais, fruto de reivin­ dicações da classe trabalhadora, que clamavam pela regulamentação de direitos. 1. É preciso ter em mente que, nos países da América Latina, as ideias de progresso não vieram de um processo interno nern foram legitimadas por um processo de observação pela sociedade no que se refere a resultados, mas, vieram desa­ daptadas à realidade cultural e desajustadas das necessidades da população, fato que ajuda a justificar a não realização de mudanças profundas nesse período (Cristovam Buarque, 1990). 2. o termo Oligarquia significa governo de poucos e em benefício próprio. i. Os estamentos constituem uma forma de estratificação social, qúe dividia a sociedade em camadas e que em muitas civilizações não permitia que o indivíduo migrasse para outra classe social, isto é, não permitia a ascensão social. Era o cipo de estrutura vigente antes das revoluções industriais. 27

ELISABETE DE ABREU E LIMI, MOREIRA

EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

Tcdos esses fatores fizeram com que a República Velha se tornasse disfuncional e passasse a sofrer pressão do exército brasileiro (tenentes) e do Partido Comunista do Brasil, depois chamado de Partido Comunista Brasileiro (em 1922).

A primeira fase, de 1930 a 1934, governo provisório, caracterizou-se por grande concentra­ ção de poderes, dissolução do corpo legislativo e no!11eação de interventores. Houve a criação , do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio; da Comissão Permanente de Padronização e de uma Comissão Permanente de Compras (voltadas as duas para a área de materiais).

Entretanto, foi a crise econômica mundial de 1929, associada ao descontentamento de algumas oligarquias regionais, em razão da derrota de Getúlio Vargas, pela eleição de Júlio Prestes (paulista), para suceder o também paulista Washington Luís, que desenca­ deou a intervenção do exército e a Revolução de 1930, fazendc emergir um novo discurso modernizante. G Importante: A República Velha descentralizou-se, os Estados passaram a ser comandados por representantes eleitos e o centro do poder migrou do Nordeste para o Sudeste. Mas essa democratização não conseguiu promover mudanças substanciais c:o ponto de vista econômico, social e administrativo. O Brasil continuava agrário exportador, comandado pela política dos governadores, café e do leite, sustentada pelo voto cabresto e por uma oligarquia coronelista que praticava o clientelismo e mantinha as mesmas práticas patrimoniais de controle do Estado.

2.3. ERA GETÚLIO VARGAS-1° GOVERNO: 1 ª reforma administrativa {1930 a 1945) O movimento revolucionário de 30, comandado pelo ex-governador do Rio Grande de Sul, Getúlio Vargas, junto as elites oligárquicas excluídas, a nova burguesia industrial e as lideranças militares ("tenentes") gerou um cenário político favorável à mudança, pondo fim ao regime da República Velha, o abandono do liberalismo e o aumento da estratégia inter­ vencionista, não só como mecanismo de defesa contra a crise e a depressão de 1929 (come ocorreu nos EUA e Europa), mas como forma de promover o desenvolvimento no Brasil. A partir desse marco, segundo Lustosa da Costa (2008, p. 12) O Estado "empreendeu um continuado processo de modernização das estruturas e processos do aparelho de Es­ tado", através de três grandes reformas orgânicas realizadas pelo governo federal: 1937, 1967 e 1995 (ou 1998 - com a promulgação da Emenda Constitucional 19). Mais importante ainda, Lustosa da Costa (2008, p. 12) afirma que a Revolução de 30 "significou, na verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial", pois, com a crise de 29, o Brasil foi obrigado a reduzir as exportações de café e a substituir as importações de produtos industrializados, iniciando a produção interna desses produtos.

Terminou com a promulgação da Constituição de 1934 que consagrou o voto secreto4 direto e feminino e trouxe grandes avanços na área trabalhista (criação do salário míni­ mo, carga de trabalho de 8 horas diárias, repouso semanal e férias remuneradas, proibi­ ção de mão de obra para menores de 14 anos e proibição de diferenças salariais em razão do sexo, idade, nacionalidade e estado civil). A segunda fase, de 1934 a 1937, governo constitucional, caracterizou-se pelo resta­ bélecimento dos direitos políticos dos cidadãos, do Poder Legislativo e da autonomia dos estados, não obstante a concentração de competências relativas a encargos e recursos permanecer no nível da União. Essa fase inaugurou o federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos, e pro­ moveu mudanças na área de pessoal, com a introdução do princípio do mérito, nos artigos 168 e 170, § 2", na Carta de 1934, e com a criação da Comissão Especial do Legis­ lativo e do Executivo, de reforma econômico-financeira (destacando uma subcomissão, conhecida como comissão Nabuco), visando apresentar uma proposta de reorganização administrativa e de revisão geral de vencimentos, com critério de igual remuneração para aqueles que exercessem funções e responsabilidades iguais. A efetiva estruturação da área de pessoal com normas básicas e sistema de classifi­ cação de cargos ocorreu com a Lei do Reajustamento nº 184/36, que institucionalizou o sistema de mérito, além de criar o Conselho Federal do Serviço Público Civil. A terceira fase, de 1937 a 1945, governo de ditadura, em razão do golpe que instituiu o Estado Novo, caracterizou-se pelo fechamento do Congresso Nacional e Assembleias legislativas, afastamento dos governadores eleitos, suspensão dos direitos políticos e garantias constitucionais, centralização geral e outorga da Constituição de 1937. Foi efetivamente no Estado Novo que o Brasil passou a assumir feições de um estado intervencionista e lançou-se no projeto desenvolvimentista. Criou autarquias e empresas, que construíram as bases rumo à industrialização, focando no transporte, energia e aço,

O Estado passou a adotar políticas Keynesianas, inspiradas no New Deal, do governo Roosevelt, através da manutenção da demanda agregada; transferência de renda a traba­ lhadores e consumidores; fomento à industrialização, através da política de substituição de importações; criação de barreiras alfandegárias; de subsídios; incentivos e crédito, que geravam poupança interna e promoveram grande illtervenção na economia e na vida social.

Esse período, também promoveu grandes avanços sociais. Fixou a jornada de traba­ lho, concebeu a carteira de trabalho, o salário mínimo, a estabilidade no emprego depois de dez anos de serviço (revogada em 1965) e o descanso semanal remunerado. Ampliou direitos à aposentadoria, publicou o código penal, de processo penal e a CLT - Consolida­ ção das Leis do Trabalho e concebeu a justiça do trabalho.

Além disso, a revolução de 30 ficou associada à quebra da espinha dorsal das oli­ garquias regionais, que trouxe como desdobramento a criação do estado administrativo, através da criação dos mecanismos racional-legal, a exemplo de estatutos e órgãos nor­ mativos e fiscalizadores (Lima Junior, 1998).

Outra grande mudança ocorreu na área administrativa, quando se deu a reforma administrativa, com a transformação do Conselho Federal do Serviço Público no DASP -

O primeiro governo de Getúlio Vargas foi marcado por três fases distintas. 28

4. O voto secreto foi um direto da Carta de 34, que consagrou a concessão dos direitos políticos no Brasil, estabelecidos na Lei de 1932, pondo fim a lwa das oligarquias da República Velha, que se perpetuavam no poder em razão do voto aberto - que permitia o controle do voto ôos eleitores e aumentava as práticas clientelistas de compra de votos. 29

ELISABETE DE ABREU E LIMA MORE!ll1\

Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1938, através do Decreto-lei 579, não obstante desde o início do governo Vargas terem sido tomadas várias medidas visando à racionalidade de procedimentos. A implantação do DASP foi um marco na introdução do modelo clássico ou racional-legal na administração pública, caracterizado pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, a centralização, o formalismo, o sistema e mérito e a profissiona­ lização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional e a separação entre o público e o privado. O interesse público e o controle a priori passaram a determinar esta fase, denomina­ da administração burocrática (Guerreiro Ramos, 1984), que visava combater a corrupção e o nepotismo presentes no período anterior. dano ênfase na gestão dos meios, dos pro­ cessos e dos procedimentos. O DASP, órgão previsto pela Constituição de 1937, formulador e executor, diretamente subordinado à Presidência da República, gozava de poderes excepcionais e tinha como principais objetivos atuar nas áreas de pessoal, de materiais e orçamentária. Na área de Pessoal, a ideia era a valorização do princípio da meritocracia, por meio da realização de concursos públicos para a contratação de servidores públicos e avaliação de desempenho funcional; criou e regulamentou um sistema de promoções e de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos e, através do Decreto-lei nº 1713/39, dispôs sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, que veio a ser substituído em 1952 por novo Estatuto. O DASP atuou num programa de aperfeiçoamento de funcionários públicos no es­ trangeiro; institucionalizou um programa de treinamento, com cursos de especializações, construindo uma elite técnica - tecnoburocracia, a partir dos preceitos das teorias ad­ ministrativas, sobretudo, os princípios da teoria clássica e de organização e métodos de Taylor, Fayol e Ford. Formou grupos de especialistas, através da criação de comissões de eficiência em cada ministério, para reorganizar os órgãos públicos e o funcionalismo, isolando-os da dinâmica política partidária. Na área orçamentária, o DASP ficou responsável pela elaboração da proposta do orça­ mento federal e da fiscalização orçamentária e na área de compras públicas, os burocratas trabalharam na simplificação e padronização da administração de materiais e das compras. As competências do DASP, segundo o DL 579, de 1938, são:

•

o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públi­

cos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as mo­ dificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público; • • 30

Organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados; Fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária;

EvoLUÇiio DO ESTADO BRASILEIRO

• • • •

Selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das secretaias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura; Promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União; Estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos; Auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção;

•

Inspecionar os serviços pC1blicos;

•

Apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos tra­ balhos realizados e em andamento.

Este órgão foi responsável por organizar uma administração pública orientada para a padronização, prescrição e pelo controle, baseada no tripé material-pessoal-recursos financeiros, com caráter absolutamente pioneiro (Lima Junior, 1998). Desde a sua criação até o fim do Estado Novo, o DASP foi presidido por Luiz Simões Lopes, que permitiu o fortalecimento do órgão, inclusive com a implantação de unidades nos Estados s�b i�tervenção, chamados de "daspinhos". Estes, eram órgãos colegiados, . com compos1çao tecnica, subordinados ao Ministério da Justiça, e tinham o diretor nomeado pelo Presidente da República, com poderes de controle político, podendo bloquear, inclusi­ ve, as decisões do interventor nos Estados, remetendo a decisão final para a esfera federal. Vale destacar que durante todo o governo de Getúlio foram criadas várias agências e empresas estatais, que constituíram o núcleo do desenvolvimento industrial por substi­ tuição de importações, como: o

• • • • • • o

• • • • • o

• •

Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio; Conselho Nacional do Café e o Instituto do Cacau da Bahia; Instituto do Açúcar e do Álcool; Conselho Federal de Comércio Exterior, Instituto Nacional de Estatística; Conselho Brasileiro de Geografia, Conselho Técnico de Economia e Finanças; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Comissão de Defesa da Economia Nacional; Instituto Nacional do Sal; Fábrica Nacional de Motores (FNM); Companhia Siderúrgica Nacional (CSN); Companhia Vale do Rio Doce; Serviço Nacional de Aprendizagem Indústria (SENAI); Companhia Nacional de Álcalis; Fundação Brasil Central; 31

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

•

Serviço Nacional da Indústria (SESI);

•

Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC).

Destaque-se, também, que inicialmente o DASP e algumas dessas instituições tive­ ram como característica o insulamento burocrático, que isolava as elites burocráticas, cortando os laços com o ambiente, para se protegerem da influência política e resistirem às pressões clientelistas e patrimonialistas, formulando política�. de forma independente, capazes de garantir governança. No entanto, o insulamento também apresentou sua face negativ2., pois, além de se isolar da dinâmica político-partidária, também se isolou da própria sociedade, na medida em que passou a não atender às demandas da sociedade, funcionando como um mecanismo antidemocrático. Apesar desse isolamento, na proporção que o DASP foi ganhando poder, passou a exercer, por outro lado, um alto grau de engolfamento social, apresentando grande pe­ netração no mundo político e social, impondo limitações à so:iedade e estabelecendo diretrizes com vistas a promover a modernização, através do universalismo de procedi­ mentos, um mecanismo de implantação do sistema racional-leg,d, com valores modernos e universalistas, que não estariam receptivos às demandas fisiológicas e clientelistas vindas dos partidos políticos, a exemplo da contratação por con:::ursos públicos. Além dessa face paradoxal, as instituições também mantinram seu lado tradicional: ao mesmo tempo em que realizavam concursos políticos, também ocorriam nomeações políticas e clientelistas para os cargos extranumerários (níveis inferiores) e cargos de confiança, como forma de manter as velhas oligarquias políticas sob controle. Isso porque, não obstante a tentativa de terminar com o poder das oligarquias coro­ nelistas do período anterior, muitos dos seguidores do governo constituíam as próprias oligarquias dominantes daquele período, trazendo para o Estado as práticas então vigentes. Assim, a reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado, do final da década de 1930, logo foi transformada em um meio-termo e1tre a modernização e a síndrome cultural-populista, revelando-se uma estrutura híbrida, que misturava patrimo­ nialismo e burocracia. Faoro ( 1975), num sentido mais radical, entende que a estrutura político-social resis­ tiu a todas as transformações, mantendo-se patrimonial desde D. João I a Getúlio Vargas, inclusive afirmando que o patrimonialismo permaneceu e os estJmentos burocráticos se institucionalizam. Já, Sérgio Buarque de Holanda ( 1969) reconhece que o "funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva divisão das funções e com 2. racionalização, adquirir traços burocráticos" (Holanda, 1969, p. 106).

EvoLUÇÀO DO EsJADO BRASILEIRO

vel às demandas da sociedade civil, onde apenas os grupos de interesse, que dão suporte ao grupo político no poder, têm acesso aos canais de comunicação com os burocratas formuladores das políticas públicas, não servindo aos interesses públicos, mas aos inte­ resses privados que se organizavam no interior do Estado, através de teias pessoais de cumplicidade. É dessa maneira que tais grupos garantem seus interesses (Cardoso, 1973). As observações acima permitem concluir que a partir de 30 ocorreu a primeira grande reforma da administração pública brasileira com a implantação da administração burocrá­ tica, modelo racional-legal. No entanto, é notório que mesmo no governo de Getúlio ainda se fizeram presentes várias práticas patrimoniais.

8 Importante: O primeiro governo de Getúlio foi marcado por três fases, mas foi no período de

30 a 45, Estado Novo, na fase autoritária, que ocorreram os maiores avanços do ponto de vista econômico, social e administrativo. Economicamente, a estratégia de industrialização por substituição de importações foi leva­ da a efeito, inclusive com a criação de várias empresas estatais, promotoras do desenvolvi­ mento industrial brasileiro. Socialmente, grandes avanços ocorreram na legislação trabalhista, na concessão dos direi­ tos a saúde, segurança, educação e casa própria, não obstante ter havido a supressão dos direitos políticos. Administrativamente, os princípios da administração burocrática Weberiana passaram a ser implantados na administração pública a partir da criação do DASP, que atuou na racionalização das áreas de pessoal, materiais e orçamentária, com vistas ao combate à corrupção e ao nepo­ tismo. Apesar dos grandes avanços na implantação da administração racional-legal, viu-se que as práticas patrimoniais continuavam a existir na administração pública brasileira.

2.4. GOVERNO DUTRA (1946-1951) E 2° GOVERNO DE VARGAS (1951-1954) O fim da ditadura Vargas e a eleição de Eurico Gaspar Dutra trouxe a democratização, mas isso não ajudou a modernizar a administração pública como um todo. Em 1945, o DASP passou por um profundo processo de reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento e abandono de várias práticas que visavam à racionalização de pro­ cedimentos - em razão da ênfase exagerada no controle, da forte centralização, da observân­ cia de normas gerais e inflexíveis e da pretensão de realizar uma reforma global e imediata. Além disso, a partir da redemocratização de 1945, houve uma série de nomeações sem concurso público, demonstrando que as práticas patrimonialistas persistiam.

Bresser-Pereira afirma que, nesse período, o patrimonialismo (contra o qual a admi­ nistração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, man­ tinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro e o co0onelismo (da República velha) dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

Vale ressaltar que a Constituição de 1946, no seu art. 23, do Ato das Disposições Consti­ tucionais Transitórias, efetivou todos os servidores que haviam ingressado no serviço públi­ co sem concurso e deu estabilidade, aposentadoria, licença, disponibilidade e férias aos ex­ tranumerários que exerciam funções ou em virtude de concurso ou em prova de habilitação, mostrando que a tentativa de profissionalizar a administração pública não lograra êxito.

Fernando Henrique Cardoso trouxe o conceito de "anéis burocráticos", afirmando que o Estado autoritário regulador foi organizado na forma de uma burocracia pouco permeá-

Por outro lado, a mesma Constituição restabeleceu o estado de direito, a divisão dos poderes, a autonomia dos estados e ampliou os direitos sociais dos trabalhadores.

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ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

EvülUÇÃO DO ESTADO Br,ASILEIRO

No campo econômico, o Estado passou por profundas mudanças. Em 1947, no Go· verno Outra, ocorreram os primeiros ensaios da realização de um planejamento federal de políticas públicas 110 Brasil, com o Plano SALTE, que visava o investimento em quatro áreas consideradas prioritárias: saúde, alimentação, transportes e energia.

constituída de funcionários não estatutários, altamente competentes, recrutados segundo critérios de mérito. Formavam equipes ad hoc5, de grupos executivos, críadas sem mesmo ter se formalizado a burocracía weberiana, cujo objetivo era projetar e implementar metas ambíciosas de desenvolvimento, flexíbílizar a máquína públíca e promover o crescimento.

Outra criou a Companhia Hidrelétrica do São Francisco, proibiu os jogos de azar, cancelou o registro do Partido Comunista, além de promover uma dissipação das reservas cambiais.

Entretanto, esse novo modelo administrativo não empreendeu qualquer esforço de recompor as estruturas burocráticas existentes ou de corrigir o que havía de equivocado e distorcido nelas.

Em 1951, Getúlio voltou ao poder, eleito pelo povo, defendendo um projeto naciona­ lista e intervencionista de aumento da indústria de base, transporte e energia e dos direi­ tos do trabalhador (aumento do salário mínimo). Criou a Petrobrás, o BNDES - Banco Na­ cional de Desenvolvimento Econômico, a Eletrobrás e outras, num total de 13 empresas. Promoveu alguns avanços na área de pessoal, como a publicação da lei 1.711/52, que dispôs sobre o Estatuto dos funcionários públicos civis da união, mas não conseguiu conter as contratações clientelistas que continuavam a ocorrer. Em 1954, entrou para a história, em decorrência de sua morte. E) Importante: Gaspar Dutra continuou a estratégia desenvolvimentista e lançou o Plano SAL­ TE - saúde, alimentação, transporte e energia. Getúlio, no segundo governo, defendeu um pro· jeto nacionalista e desenvolvimentista, mas não conseguiu conter as práticas patrimoniais na administração pública.

2.5.JUSCELINO KUBITSCHEK-JK (1956 A 1961)- MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: administração paralela-Jânio Quadros (jan a ago de 1961) e João Goulart-Jango (1961-1964) A consolidação do crescimento econômico e do movimento desenvolvimentista ocor· reu no governo de JK, que lançou o Plano de Metas, em 1956, considerado o I Plano de programação global brasileiro. Continha 30 objetivos voltados para as áreas de energia, transporte, indústria pesada e de base, alimentação e educação, elaborado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico · 8NDE, visando crescer 50 anos em 5, inclusive com a previsão da construção de Brasília. Esse governo criou uma série de ministérios e empresas estatais, como a SUDENE Superintendência do Desenvolvimento do Mordeste; a Escola Brasileira de Administração Pública - EBAP, além de comissões visando promover reformas administrativas. A COSB . Comissão de Simplificação Burocrática foi criacL1 para promover estudos ad· ministrativos, objetivando à descentralização dos serviços, delegação de competências, com fixação de responsabilidades, reagrupamento de funções, supressão de órgãos e prestação de contas das autoridades. A CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Adminis· trativos tinha a missão de assessorar a presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa.

Ao contrário, o híbrído administratívo mostrou-se mais exacerbado, promovendo uma grande cisão entre a administração direta - submetida a normas rígídas e controles - e as autarquias e empresas que passaram a gozar de maior autonomia gerencíal, recruta1Tento de pessoal sem concurso e com remuneração competitiva. O resultado é que os serviços públicos a cargo da burocracia continuaram a apresentar padrões extremamente baixos de eficiêncía, não conseguindo superar os obstáculos políti­ cos existentes, engolindo o modelo recém-implantado; ou seja, os grupos executivos criados no governo JK acabaram engolfados pela ineficiente burocracia tradicional governamental. A política adotada por Kubitschek, de governar através de uma administração para· leia mostrou a tendência que ele possuía de evitar conflítos, procurando não mexer na estrutura existente. Isso levou à criação de um Estado inchado, dificultando a penetração do capitalismo na economia e nas transformações políticas necessárias para vencer essa ordem, não obstante terem ocorridos grandes avanços no desenvolvimento econômico, que havia praticamente completado sua Revolução Industrial e Nacional. Os governos que se seguiram, Jânio Quadros (de janeiro a agosto de 1961), que renun­ ciou, e João Goulart ( 1961-1964), inicialmente sob o regime parlamentarista, voltando ao presidencialismo em 1963, após o plebiscito, nada mudaram em relação às práticas clien· telistas, patrimonialistas e falta de profissionalização existentes nos governos anteriores. Entretanto, do ponto de vista administrativo, o movimento de reforma continuou laten­ te. No governo de João Goulart, foi instituída a Comissão Amaral Peíxoto, através do Decreto 51.705/63, comandada pelo seu Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, Ama­ ral Peíxoto, que apresentou quatro projetos fundamentaís para a reforma desenvolvímen­ tista de 1967, cujo objetivo era promover "uma ampla descentralização administratíva até o nível do guichê, além de ampla delegação de competência", que objetívavam: •

Reorganizar as estruturas e atividades do governo;

•

Expandir e fortalecer o sistema de mérito;

•

Criar normas de aquisição e fornecimento de materiais;

•

Organizar administrativamente do Distrito Federal;

•

Fazer do planejamento um princípio dominante.

No entanto, Juscelino não viu nenhum dos seus projetos de reforma aprovados e a burocracia estatutária retrocedera.

Esses projetos ficaram sem a aprovação pelo Congresso, em razão do Golpe militar

O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek ( 1955-1960) proveu o governo e as empresas estatais (BNDS, BB) de uma burocracia paralela, chamada de burocracia gerencial,

,. A expressão ad hoc tem sua origem no Latim e significa "para isso", "para esse fim", ou seja, equipes ad hoc sãc estru· turas criadas para atender a um fim específio. No caso, as equipes de JK foram criadas para suportar o Plano de �tetas.

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E111Mirn DE A1rnrn F L1M11 MoRFIRA

EVOLUÇÃO DO Emoo BR/\SILEIRO

de 1964. Além disso, Jango criou o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, liderado por Celso Furtado, em 1962, mas as turbulências de seu governo não permitiram muitos avanços, até que a conspiração militar o tirou do poder.

Pode-se dizer que o Decreto-lei 200/67 constituiu-se num marco na tentativa de supe­ ração da rigidez burocrática, considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil, pioneiro, anunciando a reforma gerencial que ocorrer'.ª em 1995. . Propôs uma reforma das estruturas do Estaào e dos procedimentos burocrat1cos, apre­ sentando os seguintes aspectos:

Vale ressaltar que, mais uma vez, o sistema de mérito, pedra angular de uma admi­ nistração pública profissionalizada, foi desrespeitado, quando a Lei 4242/63 garantiu aos empregados da Companhia Urbanizadora da Nova Capital a condição de servidor público, mesmo sem o ingresso por concurso público.

8 Importante: o governo de JK intensificou a estratégia desenvolvimentista industrial, abriu a economia para o capital internacional e trouxe grandes montadoras de automóveis para se instalarem (multinacionais), sobretudo, no Sudeste, aumentand·J o êxodo rural e a migração de nordestinos e nortistas. Do ponto de vista administrativo, ao mesmo tempo em que não promo­ veu nenhuma reforma na administração centralizada (burocracia), empreendeu esforços mo­ dernizantes nas empresas (tecnoestrutura), que passaram a gozar de maior autonomia, mais flexibilidade nas contratações - criando um híbrido de burocratas e tecnocratas, chamado de burocracia gerencial - dando início a um distanciamento entre as estruturas centralizadas e as estruturas mais modernas.

2.6. ERA AUTORITÁRIA MILITAR: administração para o desenvolvimento (1964-1985) Com o golpe militar de 1964 ocorreu o aumento da tLtela do Estado nas questões civis e uma maior centralização das questões sociais. O modelo de industrialização por substituição de importações e a estratégia de "administração para o desenvolvimento", dos tempos de Getúlio, são retomados: é a era de modernidade administrativa. Nesta fase militar, também, foram criados muitos órgãos e entidades, a exemplo do Insti­ tuto Nacional de Previdência Social (INPS), o Banco Nacional de Habitação (BNH), o Banco Cen­ tral.. entre outras instituições, além de organizações não governamentais, que surgiram dos movimentos sociais que se contrapunham à política do regime vigente e que, de certa forma, ajudaram na construção de urna sociedade civil mais bem estruturada (MATIAS-PEREIRA, 2008). Esse período também foi marcado pelo lançamento de vários planos econômicos, na tentativa de conter a inflação e também para promover a estratégia desenvolvimentista, que já se iniciou no primeiro governo militar, de Castelo Brê:nco, de 1964 a 1967. O presidente Castelo Branco quer·ia prnrnover urna modernização administrativa. A Co­ mestra - Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa - foi instituída, sob a presidência do Ministro extraordinário para o planejarnentü de coordenação econômica, Roberto Campos, que passou a analisar os projetos desde o governo Kubitschek, da Comis­ são Amaral Peixoto e auxiliado por Hélio Beltrão, acrescentou outros projetos reformistas. Assim, foi realizada a primeira grande reforma, depois daquela ocorrida nos anos 30, através do Decreto-lei nº 200, em 1967, cujas inovações encontravam-se consignadas nos relatórios da COSB, CEPA e, sobretudo, da Comissão Amaral Peixoto, constituindo, segundo Lustosa da Costa (2008) "o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal".

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Transferia atividades para autarqu·1as, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional, por meio da descentra­ lização funcional, com distinção entre a administração direta e a indireta;

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instituía cinco princípios fundamentais: o planejamento; descentralização; delegação de competência; coordenação e o controle.

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Fixava a estrutura do Poder Executivo Federal, indicando os órgãos ligados ao Presi­ dente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios; Desenhava os sistemas de atividades auxiliares - pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais; Estabelecia diretrizes gerais para um novo Plano de Classificação de Cargos; Apontava a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito; Definia as bases do controle externo e interno; Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços;

Acerca dos princípios fundamentais da administração pública federal, vigentes até hoje, o Decreto apresentava, sucintamente, a seguinte descrição:

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Planejamento: a ação governamental obedecerá ao planejamento que vise a pro­ mover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança, voltado para a expansão das empresas estatais. coordenação: na execução dos planos e programas, será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemáti­ ca de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcio­ namento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. Descentralização: as atividades deverão ser amplamente descentralizadas e será pos­ ta em prática em três planos principais: dentro dos quadros da administração federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; da administração fe­ deral para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e me­ diante convênio; da administração federal para a órbita privada, mediante contratos e concessões (com a disseminação das fundações de direito privado e autarquias). Delegação de Competência: utilizada corno instrumento da descentralização adminis­ trativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, facul­ tando as autoridades a delegar competências para a prática de atos administrativos, conforme regulamentos. Fortalecia o sistema de mérito. 37

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

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EvoLUÇf,O DO ESTADO BRIISILEIIW

Controle: exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, pela chefia competente, pelos órgãos próprios de cada sistema, pela aplicação dos dinheiros públicos e guar­ da dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. Prevê uma racionalização administrativa, mediante simplificação de processos e su­ pressão de controles puramente formais ou com custo superior ao risco.

Segundo o PDRAE (1995, p.20), "o núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido por uma "estratégia oportunista do regime militar", que não desenvolveu carreiras de adminis­ tradores públicos de alto nível, preferindo contratar os escalões superiores da administração, através das empresas estatais", regidos pelo regime celetista, prescindindo-se, em geral, do concurso público - apesar de não se questionar o grau de profissionalização conseguido.

O paradigma gerencial, iniciado através do Decreto-lei 200/67, marcado pelo discurso de flexibilização e descentralização, compatível com o monopólio estatal na área produ­ tiva de bens e serviços, promoveu a expansão do capital público nos setores financeiro e produtivo e deu maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.

Assim, criou-se uma dicotomia entre o Estado tecnocrático, próprio da Administração Indireta, e o Estado burocrático, da Administração Direta, aumentando o fosso entre ambas.

Conseguiu, também, consolidar a ideia de planejamento, orçamento e execução fi­ nanceira; facultou à administração federal admitir servidores celetistas, ao lado dos esta­ tutários, e foram criadas fundações de direito privado que não se sujeitavam às normas da administração direta e autárquica, sobretudo, no que concerne à contratação de pes­ soal (assemelhavam-se as organizações sociais, da reforma de 1995). O fortalecimento das empresas estatais. o ajustamento macroeconômico, a queda da taxa de inflação, as reformas administrativas, entre outros fatores, trouxeram a retomada do crescimento industrial e o "milagre econômico" ( 1968 a 1974). Paralelamente, a Constituição de 1967 promoveu uma forte concentração de recursos e poderes no Governo Federal, que exercia controle e fiscalização, deixando os Estados e Municípios dependentes de transferências voluntários e condicionando a liberação de recursos ao cumprimento de algumas condições. Segundo Luciano Martins (1991, p. 41-82), o período correspondente à ditadura militar foi marcado por dois movimentos: um centrípeto, na administração direta, com a concentração e aumento da capacidade extrativa do Estado, principalmente da União; e outro centrífuso, com a expansão da atividade empresarial do Estado, através da administração indireta. Ou seja, este momento da história brasileira foi marcado por uma centralização política e financeira (Constituição de 1967) e uma descentralização administrativa (Decreto-lei 200/67). Desde a edição do DL 200/67 até 1979, a reforma foi conduzida pela SEPLAN - Secre­ taria de Planejamento da Presidência da República, depois a SEMOR - Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa, subordinada à aquela, e o DASP, somente na área de recursos humanos. No entanto, apesar de representar a primeira tentativa de reforma gerencial da ad­ ministração pública pela intenção de mexer na rigidez burocrática, o Decreto-Lei 200/67 deixou sequelas negativas (Lustosa da Costa, 2008). Não promoveu mudanças significativas no âmbito da administração burocrática cen­ tral (PDRAE, p. 20), não eliminou o "fosso" existente entre as administrações direta e indireta; não garantiu a profissionalização do serviço público e não institucionalizou uma administração do tipo weberiano, "permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da admi­ nistração direta ou central" (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 91).

o primeiro, do setor produtivo do Estado,

Administração Indireta, foi responsável por levar a cabo toda a estratégia desenvolvimentista do governo militar. Gozava de melhores salários, capacitações e capacidade de decisão, com controles mais reduzidos, recruta­ mento mais flexível, mais por cooptação do que por concurso. O segundo, do setor do governo, Administração Direta, era formal e defasado, ficou como se tivesse congelado e nenhum esforço modernizante foi empreendido, fazendo com que essa administração se deteriorasse ainda mais. Vale ressaltar que a atLação do DASP na área de recursos humanos resultou na edi­ ção de um novo Plano de Classificação de Cargos que se restringiu aos cargos inferiores da estrutura, ficando as gerências intermediárias e superiores a cargo de indicações do Presidente da República, através das empresas estatais. No entanto, note-se que essa burocracia pública contratada, de carreira informal e muito flexível, era bem preparada e bem paga e teve papel fundamental na execução dos projetos. Em 1979 (até 1981), no governo Figueiredo, o Estado já dava sinais de crise, mostran­ do que o ciclo de crescimento chegara ao final. Este governo lançou o Programa Nacional de Desburocratização - PrND - através do Decreto-lei 11º 83.740/79, con o Ministro Hélio Beltrão, que visava a "simplificação e a racio­ nalização das normas organizacionais de modo a tornar os órgãos públicos mais dinâmicos e ágeis", além de uma aproximação entre o Estado e a sociedade, através do combate à desburocratização dos procedimentos, dinamização e simplificação dos processos admi­ nistrativos e do funcionamento da administração federal, descentralização de autoridade, promoção da eficiência, valorização do cidadão e estímulo aos empreendimentos privados, a exemplo da edição do Estatuto da Microempresa (desburocratiza11te e desestatizante). Para Hélio Beltrão, a centralização era o fator que trazia os maiores impactos negatí· vos para a administração pública. Esse programa privilegiava o usuário do serviço público e nas palavras de Lustosa da Cos­ ta (2008) marcou pelo seu ineditismo, "porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político". O objetivo era "retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado" (BELTRÃO, 1984, p. 11). Segundo Hélio Beltrão, o programa não se destinava ao aperfeiçoamento interno da máquina administrativa, voltando-se para garantir o respeito, a credibilidade e a dignida­ de das pessoas, protegendo-as contra a pressão burocrática (BELTRÃO, 1984), evidencian­ do a dimensão política do programa. 39

Evo1uçi\o DO EsiADO BHASILEIIW

ErnABtll DE ABREU E L1MA Mo1m1rn

O Programa buscava, também, agilizar e revitalizar as organizações, reformando a buDcracia para direcioná-la à Administração pública gerencial. Tinha como objetivos: o

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Contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do serviço público; Reduzir a interferência do governo nas atividades do cicadão e do empresariado, me­ diante descentralização de decisões, simplificação do trabalho administrativo, elimina­ ção de formalidades e exigências, cujo custo econômico cu social seja superior ao risco; Agilizar a execução dos programas federais; Substituir o controle prévio, sempre que praticável, pelo a::ompanhamento da execução; Intensificar a execução dos trabalhos da reforma do Decreto-lei 2oo/67; Fortalecer o sistema de livre empresa; Impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal, mediante estímulo da execução indireta, usando contratos com empresas privadas e convênios com órgãos estaduais e municipais; Velar pelo cumprimento da política de contenção da criação indiscriminada de em­ presas públicas.

Posteriormente, as ações do PrND foram orientadas também para o Programa Nacio­ nal de Desestatização, em 1982. Tinha como pressupostos passar para a iniciativa privada a realização das atividades econômicas (atuando o Estado semente de forma suplemen­ :ar); privatizar as empresas estatais que não precisasse do controle público; atuar nas areas de segurança nacional, para criar condições favoráveis à iniciativa privada e para manter o controle do processo de desenvolvimento.

públicos e privados - indo muito além das práticas convencionais de lobby7 • Nas palavras de Bresser-Pereira, no Estado desenvolvimentista militar, a adminis­ tração burocrática era uma forma de apropriação dos excedentes por uma nova classe média de burocratas, em que "o excedente produzido pela economia foi dividido entre os capitalistas e os burocratas que, além dos mecanismos ele mercado, usaram o controle político do Estado para enriquecimento próprio" (BRESSER-PEREIRA, 1997). Assim, o patrimonialismo irradiava-se também pelos setores da administração indire­ ta e, possivelmente, com uma voracidade maior do que na direta, dado o volume de re­ cursos e decisões estratégicas manipuladas por aquela vertente de governo, que tinham interesse na estagnação das estruturas essenciais do governo. E) Importante: Na área econômica, o governo militar apresentou vários planos visando opera­ cionalizar a estratégia desenvolvimentista, gerando o "milagre econômico" e o investimento em várias áreas como energia, transporte, telecomunicações, infraestrutura, saúde, educação, desen­ volvimento científico e tecnologia. Não obstante o grande avanço promovido, houve o aumento do endividamento, mergulhando o Estado numa forte inflação e estagnação econômica, no período posterior. Na área administrativa, a reforma operada através do Decreto lei 200/67 promoveu o primeiro momento de uma administração gerencial, através da descentralização funcional e da flexibilização administrativa, instrumentos necessários para levar a cabo o modelo de administra­ ção para o desenvolvimento. Mas o decreto também deixou sequelas negativas, pois além de ter promovido um distanciamento entre as estruturas da administração direta e indireta, apresentou práticas patrimoniais de uso do poder público em proveito privado, que levou a estagnação da administração direta e o crescimento desordenado, exagerado e ineficiente da indireta. Os planos econômicos e administrativos criados desde o início dos govemos militares, na tentativa de conter a inflação e promover a estratégia desenvolvimentista, estão sinte­ tizados a seguir:

Em abril de 1983, 27 empresas já haviam sido enquadradas pelo Programa Nacional de Desburocratizar?º e 14 tinham sido privatizadas, 04 foram in:orporadas, 03 fundidas, 03 extintas, etc. Nao obstante os resultados modestos, o objetivo era conter os excessos de­ correntes da expansão da administração descentralizadora e o fortalecimento do sistema de livre empresa. Já no início da década de 1990, outras medidas visando à simplificação foram adotadas através do Programa Federal de Desregulame1tação.

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Castelo Branco (1964-1967): PAEG - Plano de Ação Econômica do Governo - para redu­ zir a inflação, promover crescimento e outras reformas trabalhistas, habitacional e de comércio exterior, além da reforma administrativa do Decreto-lei 200/67;

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Costa e Silva (1967-1969): recebeu o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e elaborou o PED Programa Estratégico de Desenvolvimento - com Hélio Beltrão, que visava à participação estatal no setor produtivo e estímulo às exportações;

Uma análise crítica dos vários planos econômicos e administrativos do período militar demonstra que, não obstante os vários avanços na área de planejamento público, tais planos gozavam das mesmas características típicas do estado racional: um grande insula­ mento burocrático, que impedia a accountability e a responsividade6 do sistema.

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Emilio Médici (1969-1974): lançou o Programa de Metas e Bases para a Ação do Gover­ no, de 1970 a 1973; o Novo Orçamento Plurianual, de 1971 a 1973, e o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1 PND), implantado de 1972 a 1974. O primeiro Programa de Metas se voltou para as áreas de educação, saúde e saneamento; agricultura e abas­ tecimento; desenvolvimento científico e tecnológico; e fortalecimento do poder de competição da indústria nacional. O 1 PND esteve voltado para projetos de integração nacional, como transportes e telecomunicações, além de ser responsável por todos os grandes projetos de infraestrutura como Ponte Rio - Niterói, Transamazônica, Hidrelé-

Além disso, muitos estudiosos apontam que este período foi marcado por práticas de corrupção generalizada nos altos escalões do Estado. A autonomia adquirida por algumas _ empresas '.ez surgir novas formas de articulação e relacionam::nto entre a burocracia pú­ blica e os interesses privados, como um tráfego novo e incontrolável entre os interesses 6· A Responsividade refere-se à capacidade do sistema político de responder às demandas do cidadão. 40

7. Grupo de pressão na esfera política, formados de pessoas ou organizações que tentam influenciar os políticos para defender interesses próprios. 41

ELISABETE IJE AEHEU E LIMA MOREIRA

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trica de Três Marias, ltaipu, entre outras, e de investimentos na área de petroquímica, construção naval e comunicações. Ernesto Geisel (1974-1979): lançou o li PND fuga para frente - que propunha uma transformação estrutural, ênfase na energia (indústria nuclear, pesquisa do petróleo, programa do álcool e hidrelétricas). com financiamento em empreendimentos produ­ tivos, além de conter planos de desenvolvimento científico, tecnológico e o primeiro plano nacional de pós-graduação. A base era o financiamento externo e apresentava como sustentáculo o foco nas empresas estatais, como estratégia de industrialização substitutiva, com pesados investimentos a cargo da Eletrobrás, Petrobras e Embratel. Este plano levou o país a alcançar altas metas de crescimento, aumento de renda per capita, do PIB, promovendo o que se denominou "milagre econômico". A grande fragilidade foi a dependência do Brasil de mais de dois terços do combustível consu­ mido, numa era de grave crise do petróleo.

gração entre os órgãos respml',áveis pela coordenação das reformas. Os resultados dessa experiência foram relativamente nefastos e se traduziram na multiplicação de entidades, na marginalização do funciona.tismo, na descontinuidade administrativa e no enfraqueci­ mento do DASP" (Frederico Lustosa, 2008, p. 15).

João Figueiredo (1979-1985): iniciou uma fase de grande declínio com o choque do petróleo de 1979, mergulhando o país numa fase de inflação, baixo crescimento eco­ nômico e estagnação, encerrando o período conhecido como "milagre econômico". Lançou o Programa Nacional de Desburocratização, voltado para a simplificação admi­ nistrativa e foco no cidadão, e o Programa Nacional de Desestatização, para conter a crescimento exagerado da administração indireta.

2.7. GOVERNO SARNEY E A DEMOCRATIZAÇÃO DA NOVA REPÚBLICA (1985-1990) O Brasil viveu desde 1964 um período de autoritarismo que somente se encerrou em 1985, com a retomada parcial da democracia e a subida ao poder de josé Sarney.

2.6.1. Crise do Modelo Nacional Desenvolvimentista Vários fatores são responsáveis por desencadear a Crise do Modelo Nacional Desen­ volvimentista, no Brasil, que se tornou evidente e clara a partir da década de 80. O diagnóstico do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado apontava que a crise desse modelo, que não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigido, abalou a legitimidade e a governabilidade do Estado devido a: (PDRAE, 1995, pg. 11 ): 1) Uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública, que se tornou negativa; 2) Um esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se revestiu de várias formas, dentre as quais a crise do Estado do bem-estar social nos países desen­ volvidos, a estratégia de substituição de importações no Terceiro Mundo, e o estatismo nos países comunistas; e 3) Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, por meio do advento de disfunções da burocracia estatal. Além desses fatores, havia práticas patrimonialistas, expressas por nepotismo e cor­ rupção, convivendo com uma burocracia beneficiária de privilégios e marcada por excesso de quadros, certamente resultado dessa política patrimonialista. Ademais, as tentativas de reforma empreendidas até então "careceram de planeja­ mento governamental e de meios mais eficazes de implementação. Havia uma relativa distância entre planejamento, modernização e recursos humanos, além da falta de inte42

EVOLUÇÃO DO Emoo BIIASILEIIIO

E) Importante: As crises do petróleo de 73 e 79, a globalização, as inovações tecnológicas, a reestrutura produtiva, os altos custos despendidos pelo Estado, a escassez de recursos, a ele­ vada tributação, a tendência ao Modelo Neoliberal e as distorções observadas em empresários e funcionários, que utilizavam o Estado em seu próprio benefício, mergulharam os Estados nacionais numa grave crise fiscal. Esses fatores contribuíram para o declínio do ciclo de inter­ venção social e econômica do Estado, que levou ao encerramento do impressionante período de desenvolvimento e prosperidade iniciado no pós-guerra, desencadeando uma crise de gover­ nabilidade - relacionada ao poder do Estado e à legitimidade de governar.

O governo Sarney se inicicu na "década perdida", assim chamada a década de 80, em razão do baixo desempenho econômico e da aceleração inflacionária que impossibilitou qualquer tentativa de crescimento. Este governo, mergulhado numa grave crise fiscal, optou inicialmente por ignorá-la. mas logo percebeu uma forte necessidade de controlar a inflação e reestruturar a máquina pública. Em 1986, extinguiu formalmente o DASP, substituído pela SEDAP - Secretaria de Admi­ nistração Pública da Presidên,:ia da República, encarregada da coordenação, orientação e controle das atividades relativas à administração de pessoal civil e de serviços gerais, da modernização e organização administrativa e da desburocratização. Foi na SEDAP que o governo instituiu uma comissão com objetivos muito ambiciosos de reforma do estado - Comissão Geral do Plano de Reforma Administrativa - que muito embora ter lançado várias propostas, a ampla reforma modernizadora e democrática não aconteceu.

o que houve, de fato, foram reformas específicas e incrementais voltadas para ra­ cionalização dos meios, con-o a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), que estava em crise; o estabelecimento de novas bases para o processo licitador, através do Decreto-lei 2300/86; a criação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e do Centro de Desenvolvimento da Administração Pública (CEDAM), além da privatização de 18 empresas, no escopo do Frograma de Desestatização. Havia uma grande distârcia entre as funções de planejamento, modernização e re­ cursos humanos. E, logo, todos os esforços despendidos para a reforma foram paralisados, tendo em vista a necessidade de estabilização da economia.. Foram editados vários planos econô­ micos - Cruzado (1986), Crnzado 2 (1986), Bresser (1987) e Verão (1989), que levaram o Brasil, ao final do governo. em março de 1990, a aproximar-se de uma "hiperinflação". 43

EVOLUÇAO DD Esrnoo BRASILlllW

Eus1.in 11 DI A1;11ru I L1MA Mo11t1RA

Em 1989, a SEDAP foi extinta e suas atribuições foram repassadas à Secretaria nejamento e Coordenação - SEPLAN.

de Pla­

Apesar da década de 80 ter sido considerada perdida do ponto de vista econômico, promoveu ganhos políticos, a exemplo da publicação da Constituição de 1988, que trouxe alguns avanços. Houve a retornada das políticas sociais, através da criação dos conselhos municipais nas áreas de saúde, educação e meio ambiente - que permitiriam o controle social com uma maior participação da sociedade na definição das políticas públicas - e da promul­ gação do estatuto da criança e do adolescente, do idoso, de defesa do consumidor, entre outros - que visavam garantir os direitos dos cidadãos. Foram introduzidos, também, por meio da Constituição, os princípios da descentrà­ lização político-administrativa e de participação, por intermédio do processo de munici­ palização, corno nova ferramenta de gestão, que reconheceu o Município como instância administrativa e de formulação de normas para as políticas públicas, além de ter resgata­ do a importância da função de planejamento, corno instrumento de gestão. No entanto, não se pode falar em avanços administrativos através da CF 88. Ao con­ trário, os legisladores de 1988 promoveram um grande retrocesso burocrático na máquina pública, com uma grande centralização administrativa. O modelo gerencial de administra­ ção pública, erigido pelo Decreto-lei 200/67, foi identificado como "entulho autoritário" e, em vez de se tentar corrigir as distorções apresentadas pela reforma gerencial de 1967, [... ] os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento urna incrível lalta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a Administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no País nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratégias descentralizadora; as autarquias e as fundações públicas - que não se enquad1·avarn 110 modelo burocrático-profissional clássico. Notaram que essa descentralização havia aberto um certo espaço para o clientelismo, principalmente no nível dos estados e municípios - clientelismo esse que se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas mais descentralizadas e flexíveis de administração, que o Dcc. lei 200 havia consagrado, eram uma resposta à ne­ cessidade de o Estado administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram, primeiro, completar a revolução burocrática, para depois pensar nos princípios da moderna aclrninis1ração pública (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 12). Na contramão das grandes reformas iniciadas no mundo todo, optaram os consti­ tuintes por edificar uma estrutura burocrática clássica, fundada no controle rígido de procedimentos, na hierarquia, na separação entre política e administração, fortalecendo a centralização administrativa, diminuindo a autonomia das entidades da Administração In­ direta, submetendo-as basicamente às mesmas normas impostas à Administração Direta. Enfim, a "Constituição Cidadã" estabeleceu um modelo de administração racional-le­ gal que remontava às ideias dos reformadores do século XIX, segundo Bresser Pereira. Além disso, viu-se emergir, no cenário administrativo, através da CF de 1988, a mes44

ma cultura populista-patrimonial, através da aplicação do Regime Jurídico Único (�J�) : _ todos os servidores públicos, transformando os empregados celet1stas em estatutar1os , concessão de estabilidade para todos os servidores, independentemente de sua forma de ingresso no serviço público, e direito de aposentação com pr?ventos integrais, sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. ou seja, essas medidas não só acarretaram aumento significativo nas despesas �o estado como criaram um problema para a previdência, que teria que pagar aposentadona integr;I a pessoas que talvez nunca tivessem contribuído, pois pertenciam ao outro regime. Cabe citar, ainda, alguns comentários feitos no PDRAE ( 1995), acerca da CF de 88, que refletem as mudanças na administração pública: O Retrocesso de 1988 "As ações rumo a uma administração pública 3erencial são, entretanto, par� li: adas _ na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma srande vitoria de­ mocrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos carsos públicos da administração indireta e das delesacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. um novo populismo patrimonialista sur3ia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, d� ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso b�­ rocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Con3resso Consti­ tuinte promoveu um surpreendente en3essamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as m es'!1�s . resras burocráticas rísidas adotadas no núcleo estratésico do Estado. A nova Co�stltwç�o determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturaçao dos or3ãos públicos, instituiu a obrisatoriedade de resime jurídico único pa�a ºs se�vi�or�s civis . da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da adm1nistraçao 1nd1reta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que re3em a administração direta. Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também uma consequência de uma atitude defensiva da al:a bu­ . rocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma 1rrac1onal.

o retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentraliza­ ção e da flexibilização da administração pública que o Dec.-lei 200 teria prom?vido. Embo�a al3uns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia _ para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autar:1was e funda­ . ções (onde não havia a exi3ência de processo seletivo público para a adm1ssao de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. 8. Antes da carta de ,98s, a contratação de servidores de autarquias e fundações e de alguns órgãos da administração direta era regida pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

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EllSABEfE OE ABRIU [ LIM,\ Müfl[IRA

Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o re3ime militar procurara implantar. Por outro fado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles bu· rocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rí3idas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias elas já existentes. Afinal, 3eraram-se dois resultados: de um fado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro fado, dada a in3erência patrimoniafista no processo, a ins­ tituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos, temos a estabilidade rí3ida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à 3enerafização cio re3ime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos inte3rais sem corre· fação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. Todos esses fatos contribuíram para o desprestí3io da administração pública brasilei· ra, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritaria­ mente competentes, honestos e dotados de espírito público. Essas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implan­ tada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estraté3ico que o Estado jo3ou no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infraestrutura e a instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70, ele novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos so, e a liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira." As distorções provocadas pela nova Constituição marcaram, sobremaneira, os momentos que se seguiram. @ Importante: O governo Sarney, mergulhado numa forte crise fiscal, lançou vários planos eco· nômicos fracassados, que provocaram uma hiperinflação. Não conseguiu levar adiante qualquer proposta de reforma administrativa, extinguiu o BNH e pouco avançou na implementação do SUS, além de não ter conseguido instituir um sistema de carreiras do funcionalismo público, promovendo somente mudanças incrementais. A reforma à Constituição em 1988, necessária à consolidação democrática, trouxe grandes avanços na área social, mas do ponto de vista admi· nistrativo promoveu um grande retrocesso burocrático, atribuindo à administração indireta as mesmas regras formais da administração direta, abandonando os esforços modernizantes que tinham sido empreendidos pelo do Decreto-lei 200/67 e pelo Programa Nacional de Desburo· cratização de 1979. Além disso, a Constituição apresentou práticas patrimoniais que dificultaram qualquer tentativa de reforma, engessando o aparato do Estado e elevando as despesas públi· cas. A Constituição de 88 promoveu descentralização política e centralização administrativa. Não obstante as várias críticas administrativas promovidas à Carta de 88, alguns ins· trumentos de modernização estavam presentes, como o fortalecimento e expansão do sistema de mérito, generalizando-o para o ingresso no serviço público, por meio de con46

Evo1.uçi\o oo Emoo Br1Amrnw cursos públicos, um dos princípios norteadores da reforma de 1930 traçadas na reforma do Decreto-lei 200/67.

e uma das diretrizes

2.8. GOVERNO COLLOR (1990-1992) O governo de Collor, diante de tal situação de engessamento da máquina pública, do esgotamento financeiro do Estado e do crescimento exagerado ocorrido no período anterior, fechou-se ao deb2-te político das reformas, formuladas mediante um baixo grau de consenso social e implementadas de maneira autoritária. Congelou a poupança, criou restrições financeiras, editou 23 medidas provisórias, 7 decretos e 72 atos de nomeação em menos de 24 horas de governo. Lançou o discurso da desestatização, da desregulamentação, da liberalização de pre­ ços e salários e da abertura da economia. Apontava para um modelo de Estado Neoliberal, submetendo-se, inclusive, as recomendações do Consenso ele Washington9 , com vistas a conter a inflação e estabilizar a moeda. Com relação à estrutura administrativa do governo Collor, a SEPLAN foi extinta e cria· ela a SAF Secretaria de Administração Federal (Lei 8020/1990), responsável pelas ações político-aclmin·1strativas do governo. Promoveu algumas inovações, como a abertura do mercado para as importações, a assinatura cio contrato ele 5estão com o Hospital Sara Kubitschek, a descentralização dos serviços de saúde, através do SUS, além da criação do primeiro programa de qualidade no Brasil denominado Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade, com um subprogra­ ma voltado para o setor público. Estudiosos afirmam qce algumas práticas promovidas no governo Collor encaminham a administração pública para um modelo gerencia\, mais flexível e descentralizado. Operou severos cortes ele pessoal, fechou vários órgãos e entidades e deu novos con· tornos ao programa de privatização, através da Lei 8031/90, que criou o PND Programa Nacional de Desestatização. o maior problema é que muitos dos órgãos que foram fechados eram indispensá­ veis, ocasionando um desmantelamento da máquina pública, sobretudo do aparelho de promoção cultural. Além disso, as demissões em massa de servidores, num período re· cessivo, foram promovidas sem qualquer planejamento que distinguisse necessidades, gerando uma grande desmoralização da burocracia pública e dos servidores públicos. Este governo lançou as bases legais para a improbidade administrativa, no entanto, o lema ela moralização de serviço público foi rapidamente derrubado por evidências de 9. Em 1989. reuniu-se em Washington representantes de governos. altos funcionários dos organismos financeiros inter­ nacionais (fMI. Banco Mundial e BID) e economistas de diversos países para apoiar os países emergentes mergulhados numa grande crise econômica - est1belecendo·sc alguns parâmetros quanto à política econômica, como forma de manter os emprés1imos e refinanciar as dívidas da América Latina, como: ajuste estrutural do déficit público; redução do tamanho cio Estado: priva1ização de estatais; abertura do comércio internacioi1al; eliminação das restrições ao capital extem,; aber­ tura financeira às instituições internacionais; desregulamentação da economia; reestruturação do sistema previdenciário; investimento ern infraestrutura bá,ica; fiscalização dos gastos públicos e disciplina fiscal.

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EusAorii: DE A1rnrn r l1w, MoHUHA

EVOLUÇÃO DO ESIADO BHASILEIRO

privatização do Estado, sob alegação neoliberal, no bojo ca maior estrutura patrimonia­ lista da história da República até então··· o esquema PC, que levou ao ímpeachment do presidente, em 1992.

Para tanto, procurou reforçar os mecanismos de accountabi/ity gerencial, que, de acordo com Bresser-Pereira (2001), estavam voltados para o controle por resultados, com­ petição administrada e pelo controle social, além dos mecanismos de accountability das políticas tradicionais.

2.9. O GOVERNO ITAMAR (1992-1994)

Na reforma ministerial que inaugurou o segundo governo Fernando Henrique Cardoso, em janeiro de 1999, o MARE foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a ser o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Vice-presidente do Governo Collor, Itamar Franco assumiu o poder em 1992, sem maiores debates em torno da reforma administrativa. Caracterizou-se, inicialmente, pela reversão da reforma administrativa de Collor, o que implicou a reorganização da macro­ estrutura governamental nos moldes da Nova RepCiblica, inclusive no que se refere à finalidade de barganha política por escalões de governo. Criou o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - :::ADE; a Agência Espacial Brasi­ leira; o Departamento Nacional da Produção Mineral e a Secre-:aria Federal de Controle .. SFC. Instituiu a lei 8.666/93, que visava formalizar o sistema de compras do Estado, e lan­ çou o seu grande feito, o Plano Real, que trouxe a estabiliza<;ão da economia e condições para a retomada do planejamento governamental.

2.1O. GOVERNO FHC: reforma do Estado (1995-2002) Assim, em 1995, após a estabilização da economia, proriovida pelo Plano Real, o pac­ to da reforma do Estado passou a ser construído, passandc, a ser uma questão nacional, com a transformação da Secretaria da Administração Federal, gestora do serviço público, em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), presidido pelo pro­ fessor Luís Carlos Bresser-Pereira. Isso quer dizer que a reforma do Estado não só entrou na pauta governamental, como ganhou um ministério para conduzi-la. Como instrumento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE propôs aumentar a governança'º e superar a :rise, implantando uma "nova gestão pública - a administração gerencial", que, segundo Bresser-Pereira (1995), visava resgatar a autonomia financeira e a capacidade de implementar as políticas públicas. Além disso, a proposta buscou se distanciar do ideário neolíiberal - que além de ser "irrea­ lista" se revelou "utópico" - e objetivava separar a formulação das políticas públicas - entendida como definição de missão, objetivos, metas de desempenho e indicadores - de sua operação.

8 Importante: O desafio que se colocava para a nova administração pública era como transfor­ mar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendiam a um orocesso de insulamento, que concentrava e centralizava funções e se caracterizava pela rigidez dos procedimentos e excesso de normas e regulamentos, em organizações flexíveis e empreendedoras. As ações, num primeiro momento, voltaram-se para a i:;rivatização, descentralização, desregulamentação e, num segundo momento, pa1·a a estruturação administrativa, que teve como eixo a criação das agências reguladoras, agências execu:ivas e organizações sociais. 10. A Governança, cujo conceito é muito recente, próprio do rnornento de reforma do C!!ado, "diz respeito à maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais (Melo, 1996), Bres;er-Pereira (1997) acrescenta que a gover· nança trata das "condições financeiras e administrativas de um governo para 1ransfonmr em realidade as decisões que toma".

Este novo ministério buscou reforçar as funções de regulação e coordenação, através de descentralização vertical das funções de prestação de serviços sociais e infraestrutura, no âmbito estadual e municipal. As principais ações deste governo foram à contenção da inflação e a estabilidade monetária; a implantação do Plano Plurianual (2000-2003), que iniciou a gestão volta· da para resultados; um extenso programa de privatizações, iniciado no governo Collor; publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei 11°101/00), que insti'.uiu a gestão fiscal responsável; e a implementação de programas sociais como bolsa-escola", criados por governos subnacionais; vale-gás e bolsa alimentação, além de uma reestruturação do sistema financeiro brasileiro, que suportou a crise de 2008. Na área de gestão pública, empreendeu-se muitas mudanças, sobretudo na implanta· ção da visão gerencial. Lançou em 1996 o Programa de Qualidade e Participação da Admi­ nistração Pública, transformado em 1999 em Programa de Qualidade no Serviço Público. Também, foram criados alguns projetos como os das Agências Executivas e das Organiza­ ções Sociais, que não obtiveram o êxito desejado. Vale ressaltar, ainda, que esse momento foi marcado politicamente pelo Estado Demo­ crático de Direito, que impôs o princípio da legalidade, propondo a igualdade de condições dos socialmente desiguais. A tarefa fundamental consistiu em superar as desigualdades sociais e regionais e instaurar um regime democrático que realizasse a justiça social. Além disso, FHC defendia a ideia de Socialdemocracia, que não aceitava a tese do quanto menos governo melhor, pois nem sempre as leis de mercado e da livre concorrên· eia são capazes de harmonizar automaticamente os interesses particulares e o interesse geral da sociedade, como afirmam os liberais.

2.11. GOVERNO LULA E DILMA: revitalização do Estado (2003-2014) Lula iniciou seu governo, em 2003, dando continuidade à política econômica de­ senvolvida no governo anterior, mantendo as taxas de inflação em baixa, redução do desemprego, da pobreza e distribuição de renda. Em 2004, implementou o programa Bol­ sa-família, uma reformulação e ampliação do programa bolsa-escola do governo de FHC, responsável pela redução da miséria e fomento da economia. 11. o programa bolsa escola foi idealizado pelo prefeito de Campinas, José Roberto Magalhães Teixeira, em 1994, e, pos· teriormente, em 1995, pelo governo do Distrito Federal, com cristovam Buarque. FHC implementou-o no ano de 2001 em todo o governo federal. 49

ELISABETE OE ABREU E LIMA MOREIRA

Evo1uçi,o oo EsrAoo BRAs11rnw

Lançou, em 2005, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GesPú­ blica, através do Decreto 5.378, resultado da fusão do programa de Qualidade no Serviço Público e do Programa Nacional de Desburocratização; criou o Painel do Cidadão (a elabo­ ração de parâmetros e indicadores para a avaliação interna de desempenho do Sistema de Ouvidoria e de apresentação dos resultados para o cidadão) e a Carta de Serviços ao Cidadão (documento elaborado por uma organização pública, que visa informar aos cida­ dãos quais os serviços prestados por ela, como acessar e obter esses serviços e quais são os compromissos de atendimento estabelecidos).

b) Do ponto de vista substantivo, as propostas sempre foram globais e gerais, e não específicas e incrementais, como ocorreu apenas no governo Sarney;

Na área de pessoal, além de realizar diversos concursos públicos, fomentou o treina­ mento e a valorização do serviço público, criando a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, por meio do Decreto 5.707/06. Em 2007, aprovou o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, com o objetivo de criar medidas para incentivar investimentos de Infraestrutura nas áreas de logística, energia, social e urbana, melhorando estradas, ferrovias, portos, metrô e outros. O PAC 2 foi lançado em 2010, ampliando as áreas de investimento: PAC Cidade Melhor; PAC Comunidade Cidadã; PAC Minha Casa, Minha Vida, PAC Água e Luz para todos, PAC Transporte e PAC Energia.

e) Com frequência as reformas foram abortadas, ou porque não chegaram a se consubstan­ ciar em anteprojetos de lei, ou porque foram retiradas pelo Executivo do Congresso NaConal; d) Na esmagadora maioria elas vezes, as reformas não tiveram sequência e não obti­ veram os resultados desejáveis em decorrência de erros de estratégia política; e) A efetiva profissionalização do servidor, tentada várias vezes, nunca ocorreu e sempre conviveu com a multiplicidade ele cargos, de planos salariais especiais e ele "trens ela alegria", típicos de final ele administração. f) A partir ela Comissão Amaral Peixoto, há convergência de diagnósticos e ele propos­ tas de mudanças que são recorrentemente lembrados e, por vezes, incorporados a novos diagnósticos, propostas e instrumentos legais. g) O Brasil ele fato nunca logrou implantar urna burocracia no tipo weberiano, conviven­ do com textos legais que abriam brechas que se contrapunham ao espírito racional-legal.

Na mesma linha de ação do governo anterior, foi mantido no governo de Lula o Plano Plurianual de 2004 a 2007 e de 2008 a 2011.

h) Independente cio regime político e ele governo, o país sempre conviveu corn seg­ mentos dispersos ele urna burocracia weberiana interpenetrada e convivendo com um alto teor de patrimonialisrno burocrático, nunca ele fato extirpado ela administração pública, apesar de existirem ilhas ele excelência, dada a competência dos membros.

No entanto, a crise da Bolsa de Valores, em 2008, chamada crise de mercado, fez surgir uma nova tendência de atuação econômica dos Estados: o modelo Neodesenvolvimentista.

i) As reformas oscilam entre o fortalecimento da administração direta e a descentrali­ zação administrativa, ou centralização e descentralização política, conforme clemorstraclo:

Alguns estudiosos apontam que o governo Lula não chegou a atuar nos moldes do "novo desenvolvimentismo", do ponto de vista econômico; mas o foi na política industrial e na po­ lítica social. Houve a recuperação do salário mínimo; medidas para manutenção da demanda agregada; fortalecimento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES), para financiamento das grandes empresas nacionais; política externa de apoio às grandes empre­ sas brasileiras ou instaladas no Brasil para exportação de mercadorias e de capitais (DALLA COSTA, 2012); e incremento do investimento estatal em infraestrutura, a exemplo do PAC. O primeiro governo Dilma, mantendo-se na mesma linha do seu antecessor nas áreas social e industrial, ampliou a intervenção do estado na área econômica, interferindo no mercado e colocando o Estado no papel de protetor, na mesma linha do estado neode­ senvolvimentista ou interventor.

2.12. ANÁLISE CRÍTICA DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS

CF 1988

Centralização Administrativa

Descentralização Política

DASP Administração Burocrática

MARE Administração Gerencial Centralização Política

Descentralização Administrativa

Holanda (1989) analisou que as diversas reformas ocorridas nos vários governos qua­ se sempre obtiveram limitado sucesso, embora enfatize os avanços alcançados pelo DASP, pelo Decreto-lei 200/67 e a experiência exitosa do PrND. Na mesma linha, Lima Junior (1998, p.28) constatou e sintetizou:

DL200/67

a) Em todo e qualquer regime e em quase todos os governos foram propostas medi­ das que visavam reformar a administração pública federal; 50

51

ELISABEH

DE

A1rn1u L

LIM,l

Quadro resumo Presidentes

Getúlio Vargas 1 º governo

Gaspar Dutra Getúlio Vargas 2 ° governo

Juscelino Kubistchek

João Goulart

Militares

José Sarney

Fernando Collor

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.. . .. ... .. .. .. . ... . ..

. .. .

Estado Desenvolvirnentista, Intervencionista e Social; Construção de urn Estado industrial; Criou o Departame1110 Administrativo elo Serviço Público ,:oASP), marco na implantação ela administração pública burocrática (concurso público,. treinamento) Publicou o Primeiro Estatuto dos Servidores Públicos; Criou as Comissões de Compras Públicas e de Padronizacão; Promulgou a Constituição de 1934 (voto semeto, direto e feminino); Publicou a Lei do Reajustamento dos servidores públicos civis 11'184/36; Promoveu Avanços Sociais (leis trabalhistas); Criou Agências e Empresas Estatais, da ind1ístria ele base. Manteve práticas patrimonialistas, clientelisus e fisioloristas . Lançou o Plano SALTE- saúde, alimemação, transporte e energia; Restaurou a democracia; Criou a Companhia Hidrelétrica de São Fr:rnci•,rn. Ocorreu a volta de práticas patr'11110111alista', e: clientelisras; Promoveu o esvaziamento do DASP. ---

Lançou o Estado Nacional Desenvolvimentista; Criou a Petrobrás e o BNDES; Publicou o Segundo Estatuto dos Servidores Públicos - lt, 1711/51. Criou a Comissão de Simplificação Burocrática (COSBJ e Comissão de Estudos e Projetos Admin'1strativos (CEPA); Criou a SUDENE e a Escola Brasileira de Administração Pública; Lançou o Plano de Metas; Formou equipes paralelas de executivos arJ hoc (l1íbrido administrativo de burocracia gerencial). Governou através do s·isterna de governo Parlamentarista; Criou a Comissão Amaral Peixoto - criou � projetos para :; reforma.

.. .

.

Principais Realizações

Presidentes Principais Realizações

Castelo Branco- Plano de Ação Econômica do Governo (P,,EG) e Comissão Especial de Estado da Reforma Administrativa - Comestra (DL 200/67); primeiro momento de administração gerencial, voltado para a descentralização e fle>:ibilidade; Costa e Silva - Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED); Emilio Médici- Programa de Metas e Bases, Novo Orçamento Plurianual e o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1 PND); Ernesto Geisel- segundo Plano Nacional cJe Desenvolvimento (li PND); • João Figueiredo - Programa Nacional de Desliurocratizaçã:, (PrND), caminho rumo à administração gerencial, programa de cunho socidl e pol;rico.

.. .. . .. ..

EVOLUÇÃO DO ESTADO 8Rl,SILUIIO

MC!i![ll'A

Realizou reformas específicas e de cu1l110 increrncntal; Extinguiu o BNH e não avançou com a irnplantacào do SL;S Extinguiu o DASP; Editou vários planos econômicos. Lançou o 1 ° Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade e um subprograma para a área pública; Criou o Programa Nacional de Desestatizaçao; Abriu o mercado brasileiro para as importações; Criou o contrato de gestão, com algumas iniciativas de irna administração gerencial; Descentralizou os serviços de saúde; Provocou o desmantelamento da máquina pública, demitiu servidores e se envolveu no maior esquema de corrupção.

Itamar Franco

• Criou a Secretaria Federal de Controle; • Lançou a Lei 8.666/93 lei de licitações; • Lançou o Plano Real, para estabilizar a economia.

FHC

• Criou o Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), para resgatar a governança e promover a reforma administrativa; • Lançou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), para dirigir a refor· ma do aparelho do estado e implantar a administração gerencial; • Implantou o Plano Plurianual; • Publicou da Lei de Responsabilidade Fiscal - lei 101/00; • Lançou o Programa de Qualidade no Serviço Público; • Lançou o Programa de renda mínima e outros programas sociais.

Lula

• • • •

Lançou o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GesPública; Criou o Painel Painel do Cidadão e a Cana de Serviços ao Cidadão; Política Nacional ele Desenvolvimento de Pessoal (decreto 5.707/2006); Lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

CAPÍTULO

3

Estrutura e Funcionamento da Administração Pública: Administração Patrimonial, Burocrática e Gerencial Analisaremos, a partir deste ponto, mais amiúde, os conceitos de administração pa­ trimonialista, presente no Es·.ado colonial e oligárquico; administração burocrática, im­ plantada no Estado dese11 1,ol\,imentista e do Bem-estar; e administração pública gerencial (pós-burocrática), presente ·,o modelo ele Estado Regulador. Não obstante a conceituai e a predominância de um tipo de administração para cada período da históra, o que se percebe, hoje, é que os três tipos se sobrepõem e coexistem na estrutura ca administração pública brasileira. E) Importante: A Adminis:raçiio Pública brasileira "evoluiu através de três modelos básicos: patrimonialista, burocrático e gerencial. Estas três formas se sucederam no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delês seja inteiramente abandonada". (PDRAE, 1995, p.15)

3.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIAL No patrimonialismo, e aDarelho do estado funciona como uma extensão do poder soberano e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Seibel (1993) enfatiza ·:it,e o caráter patrimonial legitima-se na crença da tradição, da hereditariedade e na figura do líder protetor, base do patriarcalismo e do paternalismo, bem como no desenvolvimento de um quadro administrativo, em que o cargo é proprie­ dade do senhor, a vontade do líder impera sobre as vontades coletivas e o recrutamento dos funcionários se dá na e5fera privada (familiar) das relações pessoais. Na realidade, os cargos r.o Estado são ocupados por indicações pessoais, cujos critérios de "seleção e provimento oscilam entre o status, o parentesco, o favoritismo e a amizade", segundo critérios de pessoalidade e discricionariedade (Motta e Caldas, 1997, p. 175). Na administração patrimonial, o trabalhador do serviço público não recebe salário e, sim, prêmios, pois o emprego é rendoso e exige do ocupante do cargo pouco ou nenhum trabalho, considerados, prebendas e sinecuras. Prebendas, na burocracia (aparelho do estado) tradicional patrimonial, significa o pagamento ao funcionário ;;través da doação de bens e de favores ou o pagamento em espécie - quando o funcionário fica com uma parcela dos impostos, em troca de lealdade. Sinecura significa empr,�go ou função que não requer muita responsabilidade, um emprego seguro, sem muito trabalho. 55

E11sABtll 1n AllnEU r L1MA MoRUR,\

Ressalte-se que na burocracia racional-legal, de Max Weber, implantada no Brasil na década de 30, a remuneração passou a ser feita em dinheiro. mediante salário, e os crité­ rios de provimento passaram a ser baseados na impessoalidade e na eficiência. Para Weber (1993), o patrimonialísmo é uma forma de dominação na qual não existe uma diferenciação clara entre a esfera pública e a privada. O comandante usa o patrimô­ nio público como se fosse seu patrimônio particular e vice versa. Nesse caso, a res publica não é diferente da res principis, ou seja, há uma interper­ meabilidade, interdependência e inter-relação entre os patrimônios público e privado. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração, que marcou o Estado Colonial e a República Velha brasileira, até 1930. Essa base patrimonialista da sociedade brasileira tem o·igem no tipo de colonização feita no país, que carrega os vícios do Estado Português, nascedouro de toda a história das próprias organizações brasileiras. Com efeito, a burguesia brasileira tanto industrial como comercial surgiu dos grandes fazendeiros e dos imigrantes, representados pela fi­ gura do patriarca, que tinha muito orgulho da família e que .evara os tradicionalismos do campo para as atívídades urbanas e industriais (RAMOS, 19�3). Como enfatizam Motta e Caldas (1997), lembrando Gilb,·rto Freyre, a base da cultura brasileira é o engenho composto da casa grande e da senzala. O senhor de engenho era absoluto e admínístrava tudo: terras, família e escravos. Havia uma grande diferença so­ cial, contrapondo-se a uma proximidade física que facilitava o favoritismo. Assim, conclui-se que o Estado e a administração pública brasileira nasceram patrimo­ níalistas, mas no momento em "que o capitalismo e a democracia tornaram-se dominantes", essa visão patrimonialista mostrou-se obsoleta e ultrapassaoa, fazendo-se necessária uma dominação política racional do estado, própria do modelo buro:rático (PDRAE, 1995, p.15) E) Importante: A Administração Pública Patrimonial foi um modelo típico das monarquias euro­ peias do século XIX, período pré-capitalista, e apresentava as seguintes características: Não separação, ou não distinção, do patrimônio público e privado; Funcionamento do aparelho do Estado como uma extensão do poder do soberano; Cultura patriarcalista e paternalista; Poder hereditário e tradicional; Os cargos são propriedade do senhor, considerados Prebendas e Sinecuras; • O provimento dos cargos é baseado nos critérios de pessoalidade, favoritismo, parentesco e lealdade; Corrupção e Nepotismo.

3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA - MODELO RACIONAL-LEGAL Muito embora tenham existido administrações burocráticas no passado, somente com a emergência do Estado Moderno é que a burocracia passou a prevalecer em tão larga escala. Max Weber é considerado o principal porta-voz da ideia de burocracia como forma superior de organização social e de dominação (racional-legal), capaz de levar as organi­ zações a atingirem maiores graus de eficiência. 56

EsTRUlURA [ FUNCIONAMENTO DA ADMINISlllAÇÀO PúBLICA: ADMllfüTRAÇÀO PAllllMOlilAL, BUROCRÁTICA [ Grnumr,L

A base desse entendimento foi delineada no século XIX, a partir de estudos sobre o aparelho administrativo Prussiano, organizado de forma hierárquica e monocrática. Weber viveu em urna Alemanha que tinha experimentado um enorme progresso sob Bismarck, que tinha unificado o país em torno da Prússia e completou a reforma burocrática. Weber notou que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna cons­ tituem três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas ocor­ ridas inicialmente em países protestantes - como Inglaterra e Holanda - e não em países católicos. Assim, apregoava Weber que o sistema moderno de produção é fruto de um conjunto de normas sociais morais denominado "ética protestante". Vale frisar que Karl Marx, diferente da visão de Weber, defendia que o sistema moder­ no de produção originou-se das mudanças tecnológicas e das relações de propriedade. Descrevia a burocracia corno um "corpo de parasitas capaz de envolver com sua teia o corpo da sociedade" (apud Tojal e Carvalho, 1997, p. 54). Assim, apesar do modelo burocrático weberíano ter surgido na metade do século XIX, no estado liberal, com o desenvolvimento do capitalismo e da democracia, foi a partir da década de 40, do século XX, em especial, após a Segunda Guerra Mundial, que houve sua expansão no aparelho do Estado. Isso ocorreu, sobretudo, em razão da busca da efícíência, tendo em vista o movimen­ to do investimento público com fins estabilizadores, através do fortalecimento do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), que se alicerçava no compromisso social de amplia­ ção dos díreítos básicos da população. O modelo serviu de resposta ao capitalismo e às transações econômicas e a busca de eficiência; à necessidade de uniformidade, de redução de fricções e de custos materiais e pessoais; além de responder às fragilidades das teorias administrativas clássicas e relações humanas, por serem incompletas e não atenderem as necessidades das organi­ zações do Estado. O Poder e a Burocracia Para Weber, o modelo burocrático constituí uma forma de dominação, diretamente re­ lacionada ao conceito de poder', que se refere à probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, ou seja, é a possibilidade da imposição do arbítrio por parte de uma pessoa sobre a conduta de outra. A dominação representa a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem, ou a probabilidade de que um comando ou ordem específica seja obedecida. Nesse caso, a dominação é mais do que poder, pois inclui a legitimidade para que a obeclíêncía se concretize, de forma que os governados aceitem as ordens recebidas. A legítimidade da dominação explica por que motivo as pessoas obedecem às ordens de alguém, conferindo-lhe poder. 1. Numa visão moderna. o poder é uma variável relacional que envolve dois sujeitos de modo que o primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria (Bobbio, 2000, p.221).

57

f

EllSABET[ DE ABREU E LIMA MOREIRA

EsrnuruR;\ f FuNCIOI/Ml,EtHO Ili, AoMINISTll,\Ç;\() PúBI.ICI\: ADMINISTRAÇÃO P1\T !IMOll!ld, BIHWC11ÁTICA E GrnENCIAL

À luz desses conceitos, Weber afirmou que a sociedade moderna exerce três tipos de dominação, que representam o poder legitimado, institucionalizado e oficializado:

E) Importante: o termo burocracia - "bureau" + "Krátias" significa governo dos técnicos ou poder do escritório. Foi usado inicialmente para identificar as repartições públicas ou escritório. Max Weber refere-se à burocracia corno urna forma de organização humana, um sistema social de cooperação, que se baseia na racionalidade, no formalismo e na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência no alcance desses objetivos, de forma estável e duradoura. Desse modo, o termo burocracia pode designar uma organização (aparato administrativo) ou uma forma de gestão ou de administração, que atua no exercício do controle, conferindo racionalidade. Além disso, são chamados de "burocratas" todos os funcionários que trabalham em funções especializadas que exijam procedimentos formais, regras detalhadas e regulamentos, divisão de trabalho e supervisão hierárquica, no escritório ou nas repartições públicas.

•

Racional: que se legitima nas ordens estatuídas dentro de posições específicas; Tradicional: com origem nas crenças, nas tradições e costumes; Carismática: baseada na admiração da conduta exemplar de uma pessoa.

Quando a liderança carismática se rotiniza, ou adquire permanência, tende a assumir a forma tradicionalista ou racional-legal. Tipos de Dominação/ Autoridade Tradicional

Carismática

Legal, racional ou burocrática

Característica • Patriarcal e patrimonialista. • Poder herdado ou delegado. • Personalista, mística e arbi· trária. • Baseada no carisma do líder. • Racionalidade dos meios e dos objetivos. • Legal, racional, impessoal, formal e meritocrática.

Exemplo

Legitimação

• Clã; • Tribo; • Família.

• Tradições; • Hábitos, • Costumes.

• Grupos revolucionários. • Partidos políticos

pessoal cio líder. • Heroísmo, magia.

• Estado moderno. • Grandes empresas

• Justiça da lei. • Regulamentos. • Normas pré-detinidas

• Característica

Aparato Administrativo • Forma patrimoníal ou feudal. • Inconstante e instável. • Escolhida pela lealdade e devo· ção ao líder.

• Burocracia

Significado de Burocracia

• Forma de Administraçao

• Forma de Gestão • Sistema social cooperativo

• Repartiçf10 pública • Escritório • Aparato Administrativo · Organizaçao

Funcionários que trabalham em funções especializadas são Burocratas

Características da Burocracia

Weber foi pioneiro ao apontar o afastamento entre políticos e burocratas. Os políti­ cos devem demonstrar capacidade criativa e iniciativa política para o enfrentamento de questões, devem definir objetivos. Já os burocratas de Weber devem estar envolvidos na execução de suas atribuições, na definição dos meios e dos limites e na contribuição ao cumprimento das metas do aparelho corno um todo (EVANS, 1993): foco do princípio da neutralidade'.

O conceito de burocracia para Max Weber é o de uma organização eficiente por ex­ celência, cujas práticas repousam na racionalidade administrativa, no profissionalismo, na meritocracia, no formalismo, na supervisão hierárquica vertical, cuja ênfase está na estrutura organizacional.

De fato, para Weber (1979), a burocracia consiste no cumprimento do objetivo, a partir do conhecimento técnico especializado, segundo regras calculáveis e "sem relação com as pessoas, ou seja, um comportamento neutro que exclui o amor, o ódio, as preferências e todos os elementos pessoais, irracionais e emocionais que fogem ao cálculo", baseado na lógica utilitarista3 •

Foi implantada na administração pública para se contrapor as formas patrimoniais de dominação e ganhou importância em 1·azão da necessidade de maior previsibilidade e precisão no tratamento das questões organizacionais. É uma reação ao nepotismo e subjetivismo, característicos dos primeiros anos do Estado Liberal.

2. o princípio da neutralidade caracteriza-se pela separação entre as carreiras políticas e administrativas, baseado na des­ politização do serviço público, ou seja, "os políticos formulam os fins, decidem e ordenam; os burocratas se encarregam da provisão dos meios e executam as decisões de acordo com as ordens recebidas". 1 ... ) Os burocratas são selecionados mediante competência técnica. expertise, confidencialidade, imparcialidade, impessoalidade, ern arena de competição administrativa, não se envolvendo ern atividades político-patidárias (RUA, 1997). 3. A filosofia utilitarista defende a prática das ações de acordo com sua utilidade, a partir de seus resultados, ou seja, as atitudes deverão ser concretizadas a partir dos resultados proporcionados.

58

Weber foi um dos precursores do estruturalismo e estudou a organização como um todo.

Baseia-se na desconfiança prévia dos administradores públicos; no controle "a priori" e rígido dos processos e procedimentos de trabalho; no insulamento burocrático, visando proteger os burocratas das influências políticas. Sua grande vantagem é a segurança que propicia e a qualidade fundamental é a efetivi­ dade no controle dos abusos e das decisões, permitindo que os objetivos sejam alcançados. Para alcançar eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e nos míni­ mos detalhes como as coisas deverão ser feitas. 59

EI.ISAll[Tf [)[ AlllllU [ LIMI, Müfl[III;\ Segundo Max Weber, a burocracia tern as seguintes características:

•

Caráter legal das normas e regulamentos: esclarecem corno a organização deve fun­ cionar, conferido à autoridade poder de coação e disc plina aos subordinados. • Caráter formal das comunicações: devem ser escritas, corn interpretação unívoca e todas as ações e procedimentos devem ter comprovação adequada. • Caráter racional e divisão do trabalho: para o alcance da pro:iutividade e da eficiência, atendendo ao princípio da especialização do trabalho, base dél Administração Científica. • Impessoalidade nas relações: a divisão do trabalho é feita em termos de cargos e funções e o poder deriva do cargo e não das pessoas. • Hierarquia da autoridade: nenhum cargo fica sem controle ou supervisão, definido em regras específicas. • Rotinas e procedimentos padronizados: ajustam os funcionários às exigências do cargo, tudo assegurado em regras e normas. • Competência técnica e meritocracia: a escolha dos funcion;j rios é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais. Daí, a realização de exa­ mes, concursos e testes para admissão e promoção. • Especialização da administração: separação entre propriedade e administração, sepa­ ração entre política e administração. • Profissionalização dos participantes: os funcionários são p ·ofissionais especialistas, assalariados, nomeados pelo superior hierárquico, por tempo indeterminado e pos­ suem carreira. A consequência prevista e desejada da burocracia é a previsibilidade do comporta­ mento dos seus membros e a padronização do desempenho. No modelo de Weber, todos os funcionários se comportam de acordo com as normas e regulamentos da organização, _ a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível. Vantagens da Burocracia

Segundo Weber, as vantagens da burocracia em relação às outras formas de associa­ ção encontram-se, sobretudo, na profissionalização dos trabalhadores, na equidade das normas, na segurança aos processos e na cooperação entre as pessoas e, ainda: • Racionalidade em direção aos objetivos; • Precisão na definição do cargo, corn conhecimento dos devr·res; • Rapidez nas decisões, pois todos sabem o que deve ser feito; • Unívocidade de interpretação, conforme normas e regularne·1tos; • Continuidade da organização, pela substituição das pessoas afastadas; • Redução do atrito entre pessoas: todos sabem os limites e responsabilidades; • Constância, que significa decisões iguais para as mesmas situações; • Confiabilidade: processo decisório isento de sentimentos, b2seado em regras; • Benefícios para as pessoas: hierarquia formalizada, trabalho dividido, carreiras base­ adas no mérito e na competência. 60

ESTRUlUIU\ E FutmOtlAMENTO DA ADtAIIIISlRAÇÍ,O PüBLICI,: AoMflfüTIIAÇÃO PATIIIMONIAL, BUROCRÁTICA [ GERENCIAL A qualidade fundamental é a efetividade 110 controle dos abusos e das decisões, per­ mitindo que os objetivos sejam alcançados. Disfunções da Burocracia

Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada, geralmente, como urna em­ presa ou organização onde o papelório se multiplica e se avoluma, impedindo as soluções rápidas ou eficientes, sendo referenciada como algo pejorativo. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema (disfunções) e não ao sistema em si. Na verdade, não existe urna organização plenamente racional e o formalismo não tern a profundidade descrita por Weber. A variabilidade humana, que produz diferenças no desempenho das pessoas, e os aspectos informais da organização não foram previstos no modelo de Weber. Além disso, o excesso de controle provocou inadequações ao modelo, gerando as "disfunções da burocracia", isto é, anomalias e imperfeições no seu funcionamento. Cada disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das características, uma consequência não prevista do modelo burocrático weberiano. Roberto Merton criticou e catalogou algumas disfunções da burocracia: • Exagerado apego aos regulamentos: deixando de ser meios para se tornarem objetivos, fins. • Excesso de formalismo e papelório: por necessidade de documentar e formalizar toda a comunicação. • Resistência a mudanças: em razão da completa estabilidade, rotinização, padroniza­ ção e repetição dos procedimentos, que leva a rejeição às mudanças. • Despersonalização do relacionamento: a impessoalidade leva os colegas a nomea­ rem-se pelos títulos dos cargos que ocupam ou número do registro. • Categorização como base do processo decisório e das relações: a tomada de decisão é definida pela mais elevada hierarquia, independente do conhecimento sobre o assunto. • Superconformidade às rotinas e procedimentos: que adquirem caráter absoluto, sem questionamentos dos fins, dos objetivos a serem alcançados. • Exibição de sinais de autoridade: corn utilização de símbolos para identificar a posição hierárquica, corno uniforme, localização da sala, estacionamento, tipo de mesa, etc. • Dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o público: a padronização leva o funcionário a se voltar para atender as normas, as rotinas, ao superior hierárquico, que avalia o desempenho pela não diferenciação no atendimento. Além desse autor, William Roth definiu outras disfunções: • Mecanicismo: o formalismo impõe competências bem definidas, não se relacionan­ do necessariamente às aptidões do ocupante, o que faz com que os talentos sejam subaproveitados. • Individualismo: vantagens às pessoas que são alçadas à posição de chefia, com sím­ bolos diferenciados e ganhos materiais, faz com que se realce vaidades. • Interrupção do fluxo de informação: a hierarquia leva a muitos níveis ern seus orga­ nogramas, que desaceleram o fluxo de informação e os processos organizacionais. 61

EsrnuruR,\ [ FUIKIONM.IEIHO OI< A )Mli!ISTlii<ÇhO Púnuc,1: Aor.rnmrnr,çi\o P1\lf!IMONl1\l, Burrnrni\TICI< [ GrnEIWAL

EllSABErE DE ABliEU E LIMA MOREIR1\

•

Desestímulo à inovação: não há interesse em que os subordinados revelem seus ta­ lentos aos níveis superiores, porque isso revela a mediocridade dos chefes.

•

Indefinição de responsabilidade: A administração hierarquizada não tem responsa­ bilidade pelos resultados e a eficiência é avaliada pela quantidade de subordinados, ficando o desempenho da organização em segundo plano.

Quadro resumo Administração BurÔcrátic/ .....· Surge na metade do séc. XIX, estado liberal, com o desenvolvimento do capitalismo e da democracia, mas foi efetivamente implantado na década de 40, do século XX, no estado de Bem-estar social; Serviu de resposta ao capitalismo, às transações econômicas e a busca de eficiência; a necessidade de uniformidade, de redução ele fricções e de custos materiais e pessoais; Pode ser entendida corno dominação, poder, controle e alienação - poder racional-legal; Objetivava combater a corrupção e o nepotismo do Estado patrimonial; É baseada no controle rígido dos processos e procedimentos, a priori; Parte-se da desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas; Prega o princípio da neutralidade, afastando políticos e burocratas; Promove insulamento burocrático, para se proteger das influências políticas Características da Burocracia

.. .. .

Disfunções da Burocracia lnternalização das normas 2. Excesso de formalismo e papelório 3. Resistência a mudanças �- Despersonalização do relacionamento 5. Categorização do relacionamento 6. Superconformidadc 7. Exibição de sinais de autoridade 8. Dificuldades com clientes 9. Mecanicismo 10. Individualismo 11. Dificuldade de comunicação 12. Desestímulo à inovação 13. Indefinição de responsabilidade

Vantagens Profissionalização 2. Equidade das normas 3. Racionalidade 4. Precisão na definição do cargo 5. Rapidez nas decisões 6. Unívocidade de interpretação 7. Continuidade da organização 8. Redução do atrito entre pessoas 9. Constância 10. Confiabilidade 11. Benefícios para as pessoas Consequência prevista e desejada: previsibilidade do funcionamento e padronização do desempenho. Consequência imprevista e indesejada: imprevisibilidade do funcionamento - ineficiência e disfunções. Objetivo: obter o máximo de eficiência. Vantagem: segurança que propicia. Qualidade fundamental: efetividade no controle dos abusos, da corrupção e das decisões.

Caráter legal das normas 2. Comunicações formais 3. Divisão do trabalho 4. Impessoalidade no relacionamento 5. Hierarquização da autoridade 6. Rotinas e procedimentos 7. Competência técnica e mérito 8. Especialização da administração 9. Profissionalização

1.

1.

1.

3.3.ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL Com a crise do Estado Keynesiano e a necessidade de reestruturação fiscal, voltou a surgir no cenário político-econômico o ideário neoliberal. No mesmo período, em virtude da necessidade de reestruturação administrativa do Estado, foi delineada uma nova forma de gestão para a administração pública, denomina62

da New Public Manasement (Nova Gestão PC1blica - NGP), alicerçada nas teorias da Escolha Pública (Pub/ic Choice}' e do Agente-Principal (A3ency) 1, além das teorias administrativas tradicionais de Taylor e Fayol e da teoria comportamental de Herbet Simon. Essa nova forma de gestão tinha como objetivo identificar as melhores práticas do setor privado que se aplicavam à administração pública, através de alterações nos proce­ dimentos e na estrutura da administração pC1blica, ou seja, o novo modelo se inspirava nas práticas de gestão privada, na tentativa de implantá-las na gestão pública. Tais reformas foram iniciadas nos Estados Unidos, em 1980, mas pouco avançaram. Somente foi levada adiante em 1992, com o lançamento do livro Reinventado o Governo, de Osborne e Gaebler, no governo do democrata Presidente Clinton, com o programa: a "Revisão do Desempenho Nacional" (National Performance Review). Mas foi na Grã-Bretanhé., após Margareth Thatcher ter assumido o poder, em 1 J79, que o enfoque gerencial sobre a administraçào púbica emergiu com vigor, em razào da crise do Estado e do déficit de desempenho.

8 Importante: A Nova Gestâo Pública (NPM), implantada na segunda metade do século XX, nasceu nos EUA, mas foi na Grã-Bretanha que obteve maior sucesso.

Reformas semelhantes •)Correram na Nova Zelândia, na Austrália e na Suécia, sob governos socialdemocratas e na França, durante o governo do primeiro-ministro Michael Roccard, socialdemocrata, que logo a abandonou. No Brasil, a primeira tentativa no sentido de uma administração pública gerencial data de 1967, mas somente foi levada a cabo em 1995, no governo FHC.

8 Importante: Não se pode confundir o modelo de administração gerencial com modelo eco­

nômico neoliberal. Existe essa confusão porque a primeira fase da reforma gerencial envolve medidas voltadas para a eficiência e para o corte de despesas do Estado, que fazem parte dos dois modelos. Isso ocorreu nê Grã-Bretanha, no Canadá, na Austrália, na Nova Zelândia, no Ja­ pão, nos EUA e no Brasil, que num primeiro momento diminui o quadro administrativo estatal, reduziu o gasto público e realizou reformas estruturais, para enfrentar a crise fiscal do Estado. No entanto, o movimento da nova administração pública (gerencial) é mais complexo e a im­ plementação da reforma administrativa pelos governos não pode ser considerada como uma absorção automática das reccmendações neoliberais.

A seguir, estudaremos as características dos modelos desenvolvidos na Grà-Bretanha, nos Estados Unidos e, por fim, a reforma IJrasileira. 3.3.1. Modelo Gerencialista Britânico Na Grã-Bretanha, o modelo gerencial passou por um processo de evolução, implan­ tando, inicialmente, o modelo gerencial puro, o modelo consumerista e, posteriormente, o modelo public service orientation - PSO. 4- A teoria das escolhas públicas transfere princípios da economia para o campo da política, propondo a remoção dos burocra­ tas públicos dos serviços que podem ser realizados pela inici;itiva privada em condições de livre-mercado, para trazer maior eficiência, já que esses burocratas tendem a rnaxirniz,ir o orcarnenw que administram ao invés de enfatizar o comportamento racional, ou seja, os burocratas público, ag,,rn ck acordo rom irnere,ses egoístas, maximizando salários, status e pode·. 5. Ver no capítulo 9.4 que trata de "ag�ncia regulacJnra" a base da teoria do Agente-principal.

EsrnulUHf, l Fu1mo11MMNTO 01, ADMINISTIIAÇAO PUBLICA: ADMINISlRAÇÃO PA1RIMONIAL, BuROCIIÀll(A E GEIIENCIAL

EusABm DE ABREU E L1MA Mo1rn111,

Gerencialismo Puro o gerencialismo puro (manaseria/ism) foi implantado visando resolver a questão fi­ nanceira do setor público, diminuir os gastos e os custos cm uma era de escassez, redu­ zindo o tamanho da máquina. Tinha como eixo central o conceito de produtividade e a busca da eficiência governamental. Por meio das ações do Programa Efficient Unitty (Unidades de Eficiência), aprimorou-se o gerenciamento, através da implantação de avaliações de desempenho no serviço público. Depois, por intermédio do Financial Manasement lniciative6, incentivou-se a busca da "trans· parência das informações, da clareza em relação à responsabilidade e autoridade de cada um e da delegação de decisões para o nível mais efetivo na hierarquia" (Paula, 2005, p.23).Este modelo gerencial puro, importado do setor privado, tinha as seguintes características: • Separação entre a esfera política e administrativa; •

Visão meramente econômica, baseada na relação custo/benefício;

•

Incorporação da administração e avaliação por objetivos;

•

Implantação da eficiência operacional, produtividade (neotayloristJJ e competição de mercado;

•

Foco no contribuinte como público-alvo.

No entanto, tais ações foram insuficientes para empreender as mudanças preten­ didas. Foi criado o programa Next Steps (Próximos Passos), que visou descentralizar as atividades estatais por meio das agências executivas e da terceirização dos serviços públicos, tendo como principal objetivo a separação das atividades de planejamento e execução das políticas públicas. Segundo Abrúcio, o gerencialisrno puro, centrado exclusivamente na busca da efi­ ciência, falhava por "não considerar a especificidade do setor público - na medida em que dificulta a mensuração da eficiência e a avaliação de desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada" (Abrúcio, 1997, p. 19). Nesse caso, a avaliação da ação administrativa deveria se fundar em outros aspectos diversos do mero equilíbrio entre receita e despesa da Administração Pública, porque não bastava gastar menos, era preciso gastar bem e atender ao interesse público, qualificado pelo ordenamento jurídico-constitucional. Consumerismo Assim, o modelo gerencial passou a traçar novos caminhos que envolviam flexibilida­ de de gestão, qualidade dos serviços, efetividade das ações públicas (avaliação qualitati­ va) e prioridade às demandas do consumidor nos mesmos moldes dos serviços privados, cujos consumidores cobram a qualidade dos bens e serviços. Mudou-se da lógica do planejamento, que estabelece o melhor programa e os obje­ tivos a serem cumpridos, para a lógica da estratégia, que concebe cenários envolvendo vários atores, flexibilizando os programas governamentais, não olhando somente para 6. Out"as técnicas de avaliação de desempenho e controle orçamentário são a cost·bene/it analysis iJ:llA,;, o 3rammin3 bud,gelin3 (PPB) e o zero-based bud3etins (ZBB).

pfannin3 pro·

os objetivos dos programas e das reformas, mas, sobretudo, para a sociedade e para os funcionários públicos (Abrúcio, 1997). Esta nova perspectiva do gerencialismo, que se convencionou chamar Consumerism, cujo padrão é o programa Citizen's Charter do Governo britânico, buscou a implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional, de acordo com dados recolhidos junto aos consumidores, que avaliavam o atendimento de suas necessidades, estabele­ cendo uma lógica entre competitividade e o aumento da qualidade dos serviços públicos. O programa Cítizen's Charter adotou três medidas (ABRÚCIO, 1997, pg.22): 1. Descentralização administrativa: através da transferência de poder decisório aos go­ vernos locais (prestadores efetivos dos serviços públicos), partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado será pela população. 2. Possibilidade de competição entre equipamentos sociais: de modo que o contribuinte/consumidor poderá optar por serviços que satisfaça a seus interesses, com alter­ nativas de escolha. 3. Adoção de um novo modelo contratual para o serviço público: com três dimensões: a) extensão das relações contratuais entre o setor público, o setor privado e o voluntário/ não lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional; b) extensão das re­ lações contratuais para dentro do setor público, envolvendo descentralização, delegação e mecanismos de quasi marl
ELISABm Df ABREU E LIMA MOREIRA

ESTRUTURA E FuNCl011'\MENTO DA ,\r:1.IINl,Tfü\Çllü PIIUUCA: ADMINllrn,\Ç,\o PATRIMONIAL, BUFWCRÁTICA E GERENCIAL

Abrúcio (1997, p. 27) enfatiza "a conjugação entre a accountability e o binômio jus­ tiça/equidade, criando uma nova cultura cívica, que congreg�e polític�s'. fu�cionários e cidadãos" , em direção ao conceito de democracia e que permita a part1c1paçao de todos no debate político do planejamento das políticas públicas, além de defender o conceito de cooperação entre as agências, em vez de competição. Abordam, também, os estudiosos, questões ligadas à descentralização, defendendo a ideia de que o melhor meio de prover os serviços públicos é através dos governos locais, pois permitem maior participação da comunidade. Abrúcio (1996) defende as virtudes políticas da descentralização nos três modelos. No gerencialismo puro, a descentralização era 11alorizacla como meio �e t�rnar mais eficazes as políticas públicas; no Consumerism, o processo ele descentralizaçao, era uma forma ele conferir aos consumidores o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecessem a melhor qualidade; no PSO, o conceito ele cidadão, com conotação coletiva, implica, não só a liberdade de escolha cios serviços p_úblicos, co,mo também º. ex_ercício ele direitos e deveres, participação ativa na elaboraçao elas pol1t1cas e a avaliaçao dos serviços públicos. oestarte observa-se que o modelo gerencial não é um arcabouço conceituai fechado e está em ple�a construção. O desafio que se apresenta é a construção ele um modelo de gestão pública que alie a busca da eficiência e ela efetividade na prestação ele se�iços, públicos às noções de democracia e accountability, ou seja, construir um modelo ele gestao publica geren· cial que seja eficiente e efetivo, mas também democrático e responsável perante a sociedade. o modelo gerencial apresenta a seguinte evolução: Respostas à crise do modelo burocrático inglês (Whitehall) Modelo Gerencial Púró

, .J·c;.,.:i<,,.';>'<·;

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i;)ij:!f�E!SpOÍ)SjÍÍ(l!ÍS •:•

Fonte: adaptado Abrúcio (1997) 66

Cónsúmet,sm,: ..

Economia/Eficiência/ Produtividade

Efetividade/ Qualidade/ Eficácia

• Corte de custos e de despesas; • Administração por objetivos; • Avaliação dos resul­ tados econômicos

• Competitividade e qualidade • Descentralização (poder aos governos locais); • Contratualização (para a definição de resultados); • Competição entre equipamentos sociais; • Flexibilidade; • Planejamento estratégico.

Taxpayer

(contribuintes)

Clientes/ Consumidores

....• Publiêserviêe Ôrtehthtion '..: PSó Accountability/ Equidade

• Justiça; • Democracia; • Republicanismo; • Transparência; • Cooperação das agências.

Cidadãos-clientes

3.3.2. Movimento Reinventando o Governo - empreendedorismo governamental estadunidense No Governo Reagan (1981-1989) foi iniciada uma reforma, a exemplo do modelo in­ glês, que visava corte nos custos e maior eficiência. Entretanto, tal reforma, à época, não logrou o êxito esperado por três motivos: primei­ ro, devido à dificuldade em aumentar a flexibilidade política e assegurar, ao mesmo tem­ po, a não proliferação da patronagem; segundo, em virtude da grande descentralização político-administrativa cios governos subnacionais em definir suas políticas públicas; e, terceiro, por causa da tradição democrática e republicana ele grande representatividade, incompatível com os padrões gerenciais mais ortodoxos. Foi somente nos anos 1990, no governo Clinton, que o movimento gerencialista ganhou forças nos EUA, incorporando a cultura cio mano3ement vinda cio setor privado para o setor público, através ela obra de David Osborne e Teci Gaebler, "Reinventando o Governo" ( 1992), que se tornou um marco na discussão ela administração pública americana. Visando dirimir os entraves que dificultaram a reforma do passado, Osborne e Gaebler tentaram estruturar um modelo híbrido e eclético, incorporando todos os conceitos que se encontravam separados no modelo gerencial inglês. Argumentavam que fatores como a reestruturação produtiva, a globalização e o avan­ ço japonês no mercado internacional, ocorridos a partir de 70, traziam a necessidade ele uma nova organização pós-burocrática, baseada na flexibilidade e na participação, que não culpava os funcionários pelo fracasso do modelo anterior, mas o próprio sistema ins­ titucional, que deveria se reinventar e planejar urna administração voltada para objetivos. Em outras palavras, o governo deve estar orientado por missões; pela mensuração do desempenho das agências: busca da qualidade total; ênfase no cliente e transferência do poder aos cidadãos para tentar garantir a equidade, justiça redistributiva, transparência e o consequente incentivo à accountabilíty . Conforme enfatizado por Abrúcio (1997 ), ele um modo geral, esse modelo tinha como objetivo não somente dizer "como", mas "o que" eleve ser o governo. Merece destaque, ainda, o fato de que, embora o ideário gerencial traga uma iden­ tificação automática com a gestão empresarial, e mesmo diante ele tantas semelhanças, Osborne e Gaebler reconhecem que não se pode governar como se administra uma em­ presa, e propõem dez princípios básicos para reinventar o governo: 1 - Governo catalisador, navegando em vez de remar: estimular a ação do setor pú­ blico, privado e voluntário com o intuito ele redirecionar a atividade governamental, refor­ mulando as relações públicas entre cidadãos e governo, como uma parceria, para realizar privatizações e mobilizar grupos comunitários para a prestação ele serviços públicos.

2 - Governo que pertence à comunidade: dando poder aos cidadãos, em vez ele ser­ vi-lo, transferindo o controle elas atividades à comunidade, para torná-las mais flexíveis, já que estão mais próximos dos problemas. 3 - Governo competitivo: promovendo competição entre os prestadores de serviço, de forma a melhorar a eficiência e a qualidade no atendimento, uma vez que garante 67

EusABfn llf A!1111u I L11.11, Mo1111HA

comrole dos serviços pela população, além de encorajar a inovação e o engajamento dos servidores públicos, servindo para acabar corn o mor1opólio. 4 - Governo orientado por missões e não por regras e regulamentos: transformando órgãos burocratizados, através de princípios do plane:amerto estratégico, que permitem mais eficiência, a exemplo da iniciativa privada. 5 - Governo de resultados, financiando resultados, não recursos: medindo a atuação das agências governamentais, através dos resultados, subs:ituindo o foco no controle de inputs para o controle de outputs e impactos, adotando urna administração por objetivos. 6 - Governo atendendo às necessidades dos clientes e não da burocracia: redefinindo os usuários como clientes, em complemento ao conceito de cidadão, atendendo às ne­ cessidades dos clientes e recomendando o uso da administração da qualidade e a criação de sistemas de prestação de serviços mais simples e transparentes (deixar de ser um modelo autorreferido). 7 - Governo empreendedor: priorizando o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto, gerando receitas e não despesas, aumentando seus ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços. 8 - Governo preventivo: atuando na prevenção dos problemas mais do que no tratamen­ to e na cura, agindo de forma mais estratégica e abandonando os comportamentos reativos. 9 - Governo descentralizado: tirando o foco da hierarquia para a participação e trabalho de equipe, visando melhorar a inovação, a resolução de problemas, inserir a administração participativa, o empowerment, aumentar a motivação e a aLtoestima dos funcionários 10 - Governo orientado para o mercado: preferindo os mecanismos de mercado às soluções burocráticas, adentrando na lógica competitiva de mercado, aplicando em riscos calculados, atuando como intermediário e criando agências regulatórias, para diminuir custos transacionais, pois os programas governamentais apresentam vários defeitos que não acontecem se forem realizados pelo mercado. Vale ressaltar que várias críticas foram feitas ao livro Rein11entando o Governo, merecendo destaque particular o fato dos autores não explicarem como implantar a reforma sugerida.

3.3.3. Modelo Gerencial Brasileiro A reforma gerencial no Brasil teve seu primeiro momento no Decreto-lei 200/67, no governo autoritário desenvolvimentista; depois, na metade da década de 70, a SEMOR - Se­ cretaria da Modernização realizou urna nova iniciativa modernizadora, implantando novas técnicas de gestão, particularmente, de administração de recursos humanos; em 1979, o Programa Nacional de Desburocratização - PrND, liderado pelo Ministro Hélio Beltrão, consi­ derado um instrumento rumo às ideias gerenciais e, em 1988, quando todas essas iniciativas foram abandonadas pela Constituição Federal, que promoveu um retrocesso burocrático. Em 1990, o governo Collor tentou implementar algumas reformas gerenciais que, além de terem avançado muito pouco, geraram um grande "desmantelamento nos "sistemas de produção vitais". 68

Esrnviu1u, I fl)IICIÜIIMAHHO IJ,\ ADMINISTRAÇÃO PúBUCI\: Ao1.11NlllRl,ÇÃO Pr,llllMOIW\I., BuROCIIÍ\11(1, [ GERENCIAL

Foi em 1995, sob um contexto marcado pelo neoliberalismo, desenvolvimento tecnológi­ co, globalização da economia, recomendações do Consenso de Washington, implantação do Plano Real, estabilização da moeda e excesso de quadros na administração, que a agenda pública se voltou para a reforma administrativa do Estado, agora pelas mãos da aliança social-liberal, com a eleição do presidente Fernando Henrique Cardoso (PDRAE, 1995, p.7).

3.3.3. 1. Crise de Governança: crise do modelo burocrático e necessidade de reforma O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE ( 1995) asseverava que a administração pública vivia uma crise de governança. O diagnóstico apontava que ainda persistiam práticas patrimonialistas e, também, excessos formais e anacronismos do mo­ delo burocrático tradicional, que deviam ser equacionados e superados. Havia uma necessidade imperativa de reforma do Estado, não, só, como resposta à crise generalizada, mas, também, como forma de defender o Estado, patrimônio de todos, enquanto coisa pública, no nível político e administrativo (PDRAE, 1995, p. 14) Do ponto de vista político, conforme prescrito no PDRAE (1995), a defesa já vinha sendo realizada, através do fortalecimento dos direitos públicos; da participação igualitária na coisa pública, por meio das eleições; da liberdade de pensamento e da imprensa, que de­ nunciava a privatização do Estado pela esquerda e as práticas de rent seekin39 pela direita. No plano administrativo, o PDRAE (1995) apontava que o modelo burocrático weberia­ no quebrou-se diante do desafio da produção de resultados efetivos, tornando-se incapaz de se voltar para servir ao cidadão, vistos como clientes: o controle transformou-se na própria razão de ser do funcionário; o Estado voltou-se para si mesmo - um modelo au­ torreferido, deixando se servir à sociedade. 8 Importante: O PDRAE (1995) afirmou que a administração pública burocrática surgiu no sé­ culo XIX, no Estado Liberal, para defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Só que no século XX, quando efetivaménte a administração burocrática foi implantada, o Estado, que antes desempenhava um papel reduzido (limitando-se a manter a ordem e administrar a justiça, ga­ rantir os contratos e a propriedade), passou a assumir a responsabilidade pelos direitos sociais, modelo intervencionista, atuando no papel preponderante de executor direto do desenvolvi­ mento, crescendo e aumentando de tamanho, de forma que os custos da defesa da coisa públi­ ca se tornassem mais altos que os benefícios do controle, gerando as disfunções da burocracia De acordo com PDRAE (1995), a autorreferência, a lentidão, a ineficiência, o excesso de formalismo e a ênfase no controle dos processos são grandes defeitos do modelo burocrático. Além desses, o insulamento burocrático, que intencionava afastar os burocratas da dinâmica política, distanciou-os, inclusive, da própria sociedade, tornando-se disfuncional. Esses elementos geraram uma crise de forma (ausência de resultados, insulamento, hierarquização, verticalização, ineficiência e mecanicismo) e uma crise de conteúdo (in­ capaz de assegurar regras impessoais, promovendo a subtração ou usurpação'° do poder político particularista, pelo poder burocrático). 9. Rent Seeking (PDRAE, 1995) é uma prática patrímoníal de intermediação de interesses tratada no item 8.3.4 deste livro. 10. A usurpa,ão política ocorre quando os burocratas retiram poder dos políticos, passando a definir também os objetivos, além dos meios.

ELISABETE Df: ABREU E LIMA MOREIRA

Além da crise pela qual passava, os estudiosos apontavam que o modelo burocrático puro weberiano não se completou e não se consolidou, efetivamente, no Brasil e em mui· tos países da América Latina. Na realidade, o sistema institucional não foi capaz estabe­ lecer uma burocracia profissional, fundada na neutralidade política e na hierarquia, com um sistema meritório de promoção, capaz de minimizar as mazelas do patrimonialismo. Além disso, muitas práticas burocráticas não se coadunavam com as transformações tecnológicas, sociais e econômicas, que exigiam novos padrões de gestão, tornando-se necessária a substituição pela nova administração gerencial.

Nesse sentido, o PDRAE (1995) apontou que as fases patrimonialistas e burocráticas estavam superadas e se fazia necessária à implantação de um novo modelo de adminis­ tração gerencial, que representava um avanço e, até, um rompimento com a administra­ ção pública burocrática. Isso não significa que a administração gerencial negasse todos os princípios da buro­ cracia. Pelo contrário, a administração pública gerencial estava apoiada na anterior, con­ servando alguns princípios fundamentais da burocracia, embora flexibilizando-os, como a rigorosa profissionalização da administração pública, que continuava princípio fundamen­ tal também do gerencialismo. Além desse, a administração pública gerencial seria orientada e apoiada pelos seguin­ tes princípios burocráticos:

• • • •

A admissão segundo rígidos critérios de mérito; A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras; A avaliação constante de desempenho; O treinamento sistemático.

Quadro resumo

.

70

Crise de Governança: crisê. do riÍodefo bÚrocrátitÔ ê .n\?êe�sid�de de refórina A necessidade de reforma tornou-se imperativa para defender o Estado enquanto coisa pública, sob os aspectos político e administrativo. Politicamente, as iniciativas já estavam sendo tomadas, relacionadas ao fortalecimento dos direitos políticos e à participação igualitária, através das eleições, liberdade de pensamento e impren�a_ Administrativamente, o Estado aumentou demais de tamanho e os custos da defesa da coisa publica contra o patrimonialismo (razão da implantação da burocracia) tornaram-se maiores que os bene­ fícios do controle, transformando-o na própria razão de ser do funcionário; o Estado voltou-se para si mesmo, um modelo autorreferido, gerando lentidão, ineficiência, excesso de formalismo e ênfase exagerada no controle dos processos; o insulamento burocrático impediu o Estado de se �altar para servir ao cidadão, vistos como clientes; promovendo uma cnse de forma e cnse de conteudo; o modelo burocrático puro weberiano não se completou e não se consolidou, efetivamente, no Brasil e em alguns países da América Latina, mantendo os vícios do, modelo patrimoniaL , . As FASES patrimonialistas e burocráticas estavam SUPERADAS; as PRATIC�S burocrat1cas deveriam ser SUBSTITUÍDAS por um novo tipo de administração (gerencial); mas NAO significa DESCARTAR a administração burocrática, pois se deve MANTER as características que ainda se estavam válidas e não negar todos os seus princípios: manter os processos sob controle e seguros; assegurar a rigo­ rosa profissionalização, garantindo a efetividade à administração pública; garantir a meritocracia, a carreira, a avaliação de desempenho e o treinamento dos servidores.

Esrnururu, [ FUNCIONl,MENTO 01\ ADl,IINISTRAÇÁO Púfl!.1(1\: AoMINISli
3.3.3.2. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE Um dos primeiros passos realizados no Governo FHC foi a indicação de Bresser-Pereira para o Ministério da Administração e Reforma do Estado -- MARE, que passou a estudar tanto as expe­ riências europeias da nova administração pública como o Movimento Reinventando o Governo. Argumentou o Ministro do MARE que os países altamente endividados promoveram o ajuste estrutural (ajuste fiscal, liberalização do comércio, privatização e desregulamenta­ ção), alcançando resultados positivos ao controlar a balança de pagamentos e as taxas de inflação. No entanto, tais medidas não retornaram o crescimento econômico, dado que os cidadãos continuavam a exigir mais do Estado, e as políticas públicas desempenhavam um papel tão grande no capitalismo contemporâneo que o Estado não tinha condições de atender à sobrecarga de demandas. Assim, ainda em 1995, apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE, instrumento de proposta da reforma da administração pública "em bases modernas e racionais" (PDRAE, pg. 6), através do fortalecimento do Estado e de sua ação reguladora, me­ lhoria dos serviços básicos e implementação de políticas de cunho social (PDRAE, 1995, p. 6). A reforma deveria se voltar para a eficiência, qualidade e desenvolvimento de uma cultura gerencial, atendendo aos seguintes objetivos, expressamente declarados no PDRAE (1995, p.16): (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem condições para o enfretamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua 'governança', ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. Para alcançar esses objetivos, o Plano diretor estava organizado da seguinte forma: • Uma breve interpretação da crise do Estado; •

• • • •

Uma classificação evolutiva das três formas de administração pC1blica: patrimonial, burocrática e gerencial; Um breve histórico das reformas administrativas no Brasil: a reforma do DASP, a re­ forma de 67, o retrocesso de 88; Um diagnóstico da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, recursos humanos, dimensão cultural e clirnensão gestão; Um quadro referencial dos setores do Estado, das formas de propriedade e dos tipos de gestão; Uma avaliação da concepção de Estado, das dimensões técnicas e do impacto inicial da reforma; 71

ErnAB[l[ Dr: AB11ru E LIMA M0Run1,

• •

Uma estratégia de transição e mudança; Projetos de reforma do aparelho do Estado 1. Avaliação estrutural; 2. Agências autônomas;

•

3. Organizações Sociais e Publicização. Projetos Adicionais: 1.

Projeto Cidadão;

2. Indicadores de Desempenho; 3. Qualidade e Participação; 4. Nova Política de RH; 5. Valorização do Servidor para a Cidadania; 6. Desenvolvimento de RH; 7. Revisão da Legislação lnfraconstitucional; 8. Rede Governo; 9. Sistemas de Gestão pública (SIAFI, SIDOR, SIAPE, SISPLAN, SIASG, SIORG). � de�tro desse contexto mais amplo e complexo que se passa a observar a necessida de nao so de uma reforma do aparelho do Estado, mas do próprio Estado, que determine uma mudança cultural na forma de pensar a administração pública. Reformar o Estado ou Reformar o Aparelho do Estado: uma distinção conceituai O Estado é a organização burocráti a que tem o monop ólio da violência legal, é O � aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território A ref?rma do Est do é um projeto amplo que envolv e a ,·edefinição do papel do Es � tado, o sistema c nst1tucional-legal que regula a popula ? _ ção nos limites de um território . Rel�c1ona-se a mul�1plos aspectos ligados às várias áreas do governo e à sociedade bra­ _ _ s1le_1r�, c�mo a real1zaçao de um ajuste fiscal, que visa devolver ao Estado capaci dade de def1n1r e '.m plement r políticas públicas; a liberalização comer=ial, que trata do abandono � . da estrateg1a prote 1on1sta de substituição de importações � ; e e, programa de privatizações que reflete a capacidade do Estado de promover poupa nça fo-çada. As a;:ões se voltam para fortalecer a função de promo tor e regulador, deixando de ser responsavel direto pelo desenvolvimento, transferindo para O setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado . A reforma do apa elh do Estado, constituído pelo govern ; ? _ e, pela cúpula dirigente 1105 tres Poderes e os t es n ve1s, por um corpo de funcionários e pela força militar, � � '. significa _ tornar a adm1n1straçao publica mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Segundo o PDR�E ( 1995 ) pretende-se reforçar a governança, através da transicao programada de um tipo de administração públic a burocrática, rígida e ineficiente, volu{da A

72

EsTRUTUIIA [ FurmorW,HNTO DA ADMINISTIU,ÇÀO PúBLlcr,: AllMINISTR,\ÇÃO PATRIMONll\l, BUROCRÁTICA E GERENCIAL

para si própria e para o controle interno; para uma administração pública gerencial, flexí­ vel e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, pois possui legitimidade democrática e apoio da sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. Diagnóstico da Administração Pública Brasileira O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE - tinha como meta resgatar a autonomia financeira do Estado e a sua capacidade de formular e executar políticas públicas. Segundo o PDRAE ( 1995, p.22), o resultado do "retrocesso burocrático de 1988 trou­ xe um encarecimento significativo do custeio aa máquina administrativa, referente aos gastos com pessoal, bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos". Embora tenha havido uma substancial diminuição do número de servidores civis ativos do Poder Executivo da União, a participação da folha de pagamento da União no PIB não se reduziu; na verdade, aumentou. O diagnóstico da administração pública brasileira focou nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos e na distinção de três dimensões dos proble­ mas, que se inter-relacionam: ( 1) a dimensão institucional-legal: que dependia de reforma constitucional ou de mudança na legislação infraconstitucional para acabar com os obstáculos de ordem legal, em especial, algumas mudanças introduzidas na Constituição de 88, que dificultaram a implantação dos padrões gerenciais, como: • A retirada da competência exclusiva do Poder Executivo para atuar na organização da administração pública, artigo 48, inciso XI;

•

A ênfase no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos;

•

A rigidez da estabilidade e o regime estatutário assegurado aos servidores públicos;

•

A transformação do concurso público em uma espécie de tabu, que dificultava as transferências de funcionários entre cargos de natureza semelhante;

•

A realização dos concursos sem regularidade;

•

As exigências excessivas de controles nos processos de compras e o detalhismo dos orçamentos;

•

A deficiência de sistemas de informação e a inexistência de indicadores de desempe­ nho claros para os diversos órgãos da administração direta e indireta.

(2) a dimensão cultural: relacionada à inserção de novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira, para torná-la mais eficiente e coerente com o capitalismo contemporâneo, que não se coadunavam com os valores patrimonialistas e burocráticos; (3) a dimensão da gestão: associada à implantação de práticas e ferramentas gerenciais, adaptadas ao setor público, que estabeleciam objetivos, definiam métodos, valores e cobra­ vam resultados. 73

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

Esrnuru1u, [ FUNCIOl·/1\MtflíO DA AIHAINISTRl,ÇÍ\0 PúBllCA: ADMliHSTfiAÇÃO PATl?IMONIAL, BUIIOCRÁTICA [ GrnENCIAL

Essa nova atuação do Estado demonstrou um abandono "do papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes" (PDRAE, p. 13).

Nos termos do PDRAE (1995), todas essas mudanças estruturais ocorreriam através do reconhecimento de quatro núcleos dentro do Estado - estratégico, atividades exclusivas, atividades não-exclusivas e bens e serviços para o mercado, nos quais se distinguiu o tipo de propriedade (estatal, públi:a não-estatal e privada), a forma de administrar (burocrá­ tica e gerencial) e as espécies de instituições. As estratégias específicas para cada um desses núcleos eram: A) O Núcleo Estratégico correspondia ao governo, em sentido lato, aos Poderes Legis­ lativo e Judiciário; ao Ministério Público; ao Poder Executivo, em especial, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos. Seria responsável pelo planejamento, pela definição das leis e pela formulação das políticas públicas. O regime de propriedade seria necessariamente estatal e a forma de administrar seria um misto de burocrática e gerencial. A burocracia, embora sofrendo do excesso de forma­ lismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efe­ tividade das decisões, garantirdo que as decisões sejam cumpridas. Já a administração pública gerencial caracteriza-se pela eficiência dos serviços prestados aos cidadãos. Nes­ se caso, a efetividade é mais importante que a eficiência. Traz como objetivos específicos: • Aumentar a efetividad;: de forma que os objetivos democraticamente acordados se­ jam alcançados; • Modernizar a administração burocrática, que se justifica pela segurança e efetividade, através de uma política de profissionalização do serviço pt'1blico, carreira, concurso pú­ blico anual, administração salarial, educação continuada e avaliação de desempenho; e • Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial, para definir e supervisionar os contratos de gestão c0m as agências autônomas e as or?,anizações sociais. B) O Núcleo das Atividades Exclusivas de Estado seria formado pelos órgãos res­ ponsáveis pela fiscalização, regulamentação, segurança pública, fomento de atividades sociais e científicas, onde se exerce o "Poder Extroverso do Estado"", a exemplo da co­ brança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social básica, serviço de desem­ prego, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, serviço de trânsito, compra de serviços de saúde pelo Estado, controle do meio ambiente, subsídio à educação básica, serviço de emissão de passaportes, etc. A propriedade seria estatal e a forma de administrar gerencial, atendendo aos cidadãos com boa qualidade a um custe baixo, com eficiência. Tinha como objetivos específicos: • Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas, administradas se­ gundo contrato de gestão, cujo dirigente terá liberdade para administrar os recursos humanos, materiais, financeiros, desde que atinja os objetivos qualitativos e quanti­ tativos (indicadores de desempenho) acordados. • Substituir a administração do controle a priori para o controle a posteriori dos resul­ tados e promover a competição administrada.

Como promotor dos serviços, o Estado continuaria a subsidiá-los, controlá-los e re­ gulamentá-los, particularmente, no nível federal, com urna progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da pres­ tação de serviços sociais e de infraestrutura.

11. "[... J Políticamente, o Estado é a organização burocrática que detém o 'Poder Lxtroverso' sobre a sociedade civil exis· tente em um território. As organizações privadas e as públicas não-estatais têm poder apenas sobre seus funcionários, enquanto que o Estado tem poder para fora dele, detém 'poder de Estado': o porJcr de legislar e punir, de tributar e realizar transferências a fundo perdido de recursos[... ]" (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 22)

Institucional-legal (Acabar com os obstáculos de ordem legal)

Problemas

Cultural (Inserir valores gerenciais e modernos)

Gestão (Implantar práticas e ferramentas de gestão)

As Mudanças Estruturais e os Objetivos da Reforma Conforme o PDRAE ( 1995), os objetivos globais da reforma do aparelho do Estado es­ tavam voltados para o aumento da governança, para garantir a efetividade e a eficiência, atendendo às necessidades do cidadão, e para: •

Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princí­ pio, os serviços não exclusivos, para a propriedade pública não estatal; e a produção de bens e serviços para o mercado, para a iniciativa privada.

•

Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local e só em casos de emergência caberia à ação direta da União.

•

Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, permi­ tindo uma maior parceria entre os estados e a União (PDRAE, p. 45).

O Objetivo central do PDRAE era a reorientação da ação do Estado para a produção de resultados, através do aumento da autonomia e da profissionalização dos gestores públi­ cos, para que pudessem participar da formulação e implementação das políticas públicas; e da descentralização das ações, concebendo agências executivas, agências reguladoras e organizações sociais, controladas através de contratos de gestão, para definir metas e indicadores de desempenho. Além disso, o Estado intencionava transferir para o setor privado às atividades que podiam ser controladas pelo mercado (privatizações), já que o modelo de execução direta do passado mostrou-se ineficiente e, também, descentralizar os serviços competitivos e não exclusivos, que não envolviam o poder de estado, para o setor público não estatal, principalmente, os serviços sociais, como educação e saúde, cultura e pesquisa científica.

74

75

Eusl\Blll OE A1mu, L1MA Mo11rn11,

•

Es1RU1UHA [ Fu1,CIOl·lAMUilO DA AD1,111mrn1,çr,o PUBLIU: AohWHSTIIAÇhü PATIIIMOIJIAL, BuHOCHÁllCI\ [ GrnrnclAL

Fortalecer o controle social e práticas de participação popular.

C) O Núcleo das Atividades Não Exclusivas de Estado, setor competitivo, seria formado por órgãos do Estado e por organizações públicas não estatais e privadas, cuja regra era publicizar. Desenvolveriam atividades competitivas consideradas essenciais à proteção dos di· reitos humanos, como saúde e educação; ou atividades que possuíssem "economias ex­ ternas" relevantes, na medida que produzissem ganhos que não podiam ser apropriados através do mercado, corno nos casos dos museus. A forma de administrar seria gerencial, primando pela eficiência. dade seria público não estatal. Tinha corno objetivos específicos:

•

• •

•

Transferir para o setor não estatal, num processo de publicização, transformando as fun­ dações públicas em organizações sociais, entidades de direito privado, sem fins lucrativos. Atribuir maior autonomia e responsabilidade aos dirigentes. Viabilizar o controle social, efetuar parcerias corn ê sociedade, aumentando a efici, ência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor ao cidadão-cliente a um cusw menor. Com relação às atividades auxiliares ou de apoio, corno limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos e manutenção, seriam submetidas à licitação pública e contratadas com terceiros.

Continuar o processo de privatização, através do Conselho de Desestatização. Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que foram privatizados. Implantar contratos de gestão nas empresas que nã) puderem ser privatizadas.

Quadro resumo :.

·:··/····

. ..,: ',;,.,;,,

Composição Responsabilidades Propriedade Administração Objetivos

76

Propriedade Administração Objetivos

o regime de proprie­

D) O Núcleo da Produção de Bens e Serviços para o Mercado seria o setor onde se desenvolveriam atividades econômicas voltadas para o lucro, cuja regra era privatizar. S�rnente perrnaneceriarn no aparelho do Estado aquelas empresas que o setor privado _ nao quis realizar o investimento, pois faltou capital; ou porque seriam atividades natu­ :alrnente monopolistas ou estratégicas para o Estado, corno, por exemplo, as do setor de 111fraestrutura. O tipo de administração é gerencial e a propriedade é privada. Tem como objetivos específicos:

• •

Composição Responsabilidades

·. ···'í f;'r ,Ê'· · ., r· ''>i.',.·· ,·..'. , •. ,,. , ·, ·· ·, ,.. ,, •·•, . ,:,:; 1..l!<;,E!O·'"�t[iltE!9J
Núcleo de.Atividades E.�clu�illi!S pe �stado •... , .: ; .. •' ' Administração Direta, Autarquias e Fundações Públicas Realiza atividades do Poder Extroverso de Estado - regulamentação, fiscalização, fomen:o de atividades sociais e científicas, tributação, segurança pública. Estatal Administração gerencial · a eficiência é mais importante. Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas; substituir a admin stração do controle a priori para a posteriori e a competição; fortalecer o controle social.

.· ' Núcleo de Atiyiclades Não Exclusivas de Estado/competitivas Parcerias entre o Estado e a sociedade através de outras organizações públicas não,estatais e privadas controle social Realiza serviços de direitos humanos fundamentais (educação e saúde); serviços Responsabilidades de "economias externas" relevantes (ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado) Pública Não-estatal Propriedade Mminístração gerencial · A eficiência é mais importante. Administração Transferir atividades para entidades públicas não estatais entidades do Terceiro Objetivos Setor, que desempenham atividades socialmente relevantes e não almejam o lucro, através de um processo de publicização.

Composição

'

Composição Responsabilidades Propriedade Administração Objetivos

; ,'. > Núdeo,de 13ens e Serviços p,ara o,Mercado Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Desen·1olve atividades econômicas voltadas para o lucro Privada (coordenação via mercado) A eficiência é mais importante. Desestatizar e privatizar. Permanecem nas mãos do Estado porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, ou porque são atividades naturalmente monopolistas ou estratégicas e, mesmo assim, deverão ir para o mercado com regulação (ex. setor de infraestrutura)

3.3.3.3. Análise dos Modelos de Gestão Patrimonial, Burocrática e Gerencial Os estudiosos são unânimes em afirmar que, apesar dos grandes avanços promovidos no combate ao clientelisrno e o nepotismo, os modelos de administração patrimonial, burocrática e gerencial se sucedem no tempo e coexistem na sociedade moderna, sem que qualquer um tenha sido inteiramente abandonado. Isso reforça a tese de que o ciclo de implementação do modelo burocrático weberiano não se completou na administração pública brasileira e em muitos países da América Latina (CLAD, 1999, p, 126), já que as práticas patrimoniais ainda persistem na administração moderna. Nesse caso, segundo Bresser-Pereira, a implementação do modelo gerencial tornou-se urna empreitada de proporções e dificuldades maiores, pois a instalação de um serviço público profissional é urna condição essencial para que a administração pública gerencial substitua a administração pública burocrática. Terminada a discussão acerca dos três modelos de gestão existentes na administração pública brasileira, é importante fazer urna comparação dos principais aspectos dos mode­ los burocrático e gerencial, objetos das duas grandes reformas da administração pública. 77

EUSAílETf OE ABRHJ E L1M1\ MOREIRA

À.dminiStrâção P��lic:a ÇiE!rE!nc:ial

O PDRAE (1995) trouxe algumas propostas de emenda à Constituição de 1988, que no curto prazo visavam facilitar o ajuste fiscal e no médio prazo, modernizar a administração burocrática presente no núcleo estratégico - e introduzir a administração gerencial, no setor de prestação de serviços do Estado. Algumas das propostas contidas no PDRAE são:

Inseriu no caput, do art. 37 o princípio da eficiência, corno norteador da administra­ ção gerencial;

Diféiença fundamentaL

Ênfase no controle a priori, no controle rígido de processos e procedin,entos.

f�ndãiriéntài

Rigorosa profissionalização da administra­ ção pública.

Rigorosa profissionalização da adminis­ tração pública.

Carac�êfütka

Centralização administrativa e política; concentração de poder. Combate à cor· rupção e ao nepotismo.

. gôâ1ic1àc1ê ... (�n��ih�iitif

Segurança dos processos e efetividade no controle dos abusos.

Descentralização política e vertical (funções executivas de serviços sociais e infraestrutura) e descentralização administrativa. Atendimento às necessidades do cida­ dão-cliente.

Implantação.

Princíp.ios oriéntaclores

�..1nifü1ó

Àfü��ã� Il(. Estado

Desconfiança prévia; meritocracia; car­ reira; hierarquia funcional; verticalização das estruturas; impessoalidade; formalis­ mo; rigor técnico; regras e regulamentos; especialização; padronização; avaliação sistemática; capacitação e treinamento poder racional-legal.

Atua na esfera produtiva, na execução direta dos serviços, coordenador da economia e protetor dos direitos sociais, desviando-se de suas funções precípuas. São considerados bons quando os proces­ sos estão sob controle e são seguros. Relacionado com a afirmação do poder ele Estado, atendendo necessidades da pró­ pria burocracia e do aparato do Estado. D controle transformou-se na razão de ser do funcionário. O Estado voltou-se para si mesmo, perdendo a missão básica, que é servir à sociedade - modelo autorrefericlo. Gerou ineficiência, incapacidade de servir ao cidadão como cliente. Os custos da de­ fesa contra patrimonialismo tornaram-se mais altos que os benefícios.

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3.3.3.4. A Emenda Constitucional 7 9/98: reforma gerencial

Administráção Pública Burocracia Surgiu no Estado Liberal (séculc XIX), nos países desenvolvidos, para defender a coisa pública do patrirnonialisrno, da corrupção e nepotismo, em raz.io do capitalismo. A partir de 1930, na crise do mercado e na decadência dos ideais liberais, que levou a desempenhar um papel estratégico desen­ volvimentista e intervencionista.

Surgiu nos EUA, mas foi na Grã-Bretanha que teve êxito ( 1980). No Brasil, teve um primeiro momento no Decreto-lei 200/67; no Programa Nacional de Desburocratiza­ ção e no governo de Collor. Na segunda metade do século XX, em razão da crise do Estado desenvolvi· mentista e da crise fiscal, que levou à implantação do Estado Neoliberal, reduzindo o papel de executor direto. Confiança limitada; eficiência; qualida­ de; flexibilidade; produtividade; auto­ nomia; horizontalização das estruturas; incentivo à criatividade e inovação; recompensa por desempenho; motiva­ ção e liderança; definição precisa de objetivos e resultados; planejamento estratégico (missão). Ênfase do controle a posteriori, no controle de resultados.

Perioclodó surgimento

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMIIIISlfli\ÇÃO PüílllCI,: ADMIIJISTH�Ç,\O PATHIMONIAL, 8urwCRATICA, GERENCIAL

Atua como provedor, regulador ou promotor, através da competição admi­ nistrada e das parcerias com o entres públicos, privados e voluntários. São considerados bons quando as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. Associado ao interesse da coletividade e do cidadão. O modelo burocrático não se comple­ tou, nos moldes weberianos, condição básica para implantação da administra­ ção gerencial; Coexistem as três formas de administração pública na sociedade moderna: patrimonial, burocrática e gerencial, sem que qualquer desses modelos tenha sido abandonado.

•

Teto remuneratório para funcionários ativos e para proventos dos pensionistas;

•

Ajustes de remuneração nos três poderes;

•

Flexibilização da estabilidade dos servidores (nos casos de falta grave, insuficiência de desempenho e excesso de quadros);

•

Regimes jurídicos diferenciados (celetistas e estatutários) e o firn do regime jurídico único;

•

Processo seletivo diferenciado para a celetistas e estatutários;

•

Aposentadoria em idade razoável e proporcional ao tempo de contribuição do servidor.

Ern 1998, a Emenda constitucional 19 - conhecida como emenda ela reforma admin:stra­ tiva - foi finalmente aprovada na tentativa de corrigir algumas distorções produzidas pelo retrocesso burocrático dos legisladores constituintes de 1988. Não contemplou todas as pro­ postas contidas no PDRAE, mas criou as bases para a edificação da administração gerencial:

• •

Atentou para a efetiva participação da sociedade civil nos negócios do Estado;

•

Criou mecanismos de avaliação periódica de desempenho do servidor, a firn de refor­ çar o controle sobre a qualidade dos serviços prestados pelo Estado;

•

Impôs o exercício de urn controle rigoroso sobre a despesa pública corn pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos Municípios;

•

Tratou da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, ampliando-a, mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público.

•

Preconizou urn novo estatuto jurídico para as empresas públicas e as sociedades de economia mista e suas subsidiárias, permitindo que ficassem fora do teto remunerató­ rio, nos casos de não recebimento de repasses da União, dos Estados, do Distrito Fede­ ral ou dos Municípios, para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.

Esse conjunto de normas deu lastro constitucional para a adoção do novo paradigma da gestão pública, que, segundo Bresser-Pereira, ainda não foi integralmente implementado em virtude da "miopia gerencial" dos administradores públicos que insistem em raciocinar e agir sob a égide de velhas formas, que sequer encontram respaldo na Constituição da República.

79

Esrnu1u11,; l FutJCIONM.\flHO 1)/, Aot.111i1STRl,ÇÍ.O PúBLICA: ADMINISTRAÇÃO PAlHIMONllll, Bu1rnrnidl(A [ GrnrnclAL

EusABm OE AsRrn r l1MA Mo1111RA

3.3.4 Evolução da Administração Pública Brasileira - visão sistêrnica

MERCANTILISMO Fase Pré-Copitalísto

LIBERALISMO República Velha Oferta eprocura Capitalismo x Socialismo

DESENVOLVIMENTJSMO INTERVENCIONISMO BEM ESTAR SOCIAL (WELFARE STATE)

-,.

/''Cov. (i{:'tu!io

)

ESTADO MONÁRQUICO ABSOLUTO

ESTADO DE DIREITO

COLONIALISMO

OLIGAHQUIA COllONl:LIS\10 CLIENTl:LISMO Política Café (0111 Leite Agrário Expor:ado1

61 PlonoSALTE :17 \..)d�p,ir Dutid 46

38

80

DASP Golpe

ESlADONOVO 37

1,, Guerra Mundial

34

CF

30

1° Gov. Getúlio V
3

XII XVII e XVIII llEVOLUÇÔES BURGUESAS

Saída Getlllio

l e 2 Revoluçào !ndu!:.trial ·l

ADM. PÚBLICA PATRIMONIAL (Nepotismo, Corrupção, Pessoalidade, não Separnçáo res pública x res princípis)

56

ESTADO SOCIAL

45

ADM. PÚBLICA PATRIMONIAL

1929 CHASH BOLSA NY

1929 Cf!ASH BOLSA NY

'I

Col!or

í�

Saída Gt>túlio

54

1

64

67

CF/88 Retrocesso

JK Plano de Metas COSB CEPA

88 -Bu1ocri1tico

92

ESTADO DEMOCRÁTICO DIREITO 95

J,irno Ouad,os JoaoGoubrt CAP

BS

Abertura Democri:ltlca

79 PrND

DL 200/67 RefoimaADM

Itamar Piemo Real

ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

FHC (MARE) Bresser Pc�reira (PDRAE)

POLITICAS SOCIAIS

C1íseGovcrnanç,1

98

Golpe Md,tar j COMESTRA

NEODESENVOLVIMENTISTA INTERVENCIONISTA

NEOLIBERAL!SMO

2, (rise doPetióleo

EC 19

Heforma Gerencial

1

2011 73

p Crisl1 doPetióleo Globalização

2003

Oi!ina

Lula (PAC 1, PAC li Gespública)

ADM. PÚBLICA 1970 2008 ADM. PÚBLICA GERENCIAL- APG CRISE CRISE DO BUROCRÁTICA {Descentru!ização, MERCADO RACIONAL-LEGAL GOVEHNABILIDADE Autonomia, {Crise Fiscal) FINANCUllO {Formalismo, Flexibilidade, Parceria, Hierarquia, Mérito, Competiçilo) Impessoalidade)

ADM. PÚBLICA GERENCIAL (Fota ern He�ultados e no Cidadão)

2015 CRISE FISCAL

81

CAPÍTULO

4

Convergências e Divergências entre as Gestões Pública e Privada O mundo assistiu a uma transformação nos modelos de gestão das empresas p�iva­ das no período pós-guerra. A concorrência da econômica global, a mobilidade do capital internacional, os surpreendentes avanços das telecomunicações, o processamento e a recuperação da informação produziram uma economia baseada no conhecimento - os trabalhadores passaram a e\igir autonomia e os cidadãos/consumidores, produtos de qualidade, com alta gama de escolhas Emergiram, então, as soluções pós-fordistas, que visavam uma reestruturação produ­ tiva, através do enxugamentc das empresas, atuação com pequenas unidades produtivas, formas flexíveis de gestão e i11plementação de métodos gerenciais, corno a reengenharia, administração participativa, administração da qualidade total, entre outras. E, nesse ponto, encontra-;e a primeira convergência entre as gestões pública e privada, pois os cidadãos, detentores de direitos e deveres, passaram a exigir do Estado urna atua­ ção mais eficiente, eficaz e efetiva, na mesma medida que os clientes da empresa privada. Para atender ao cidadão nais exigente, a administração pública, foi buscar nos modelos de gestão desenvolvidos no ambiente das empresas privadas contemporâneas, inspiração para empreender a reforma do estado, o que significa a introdução da cultura e das técnicas gerenciais modernas na administração pública. De fato, o que se assiste hoje na gestão pública é a aplicação de condições equiva­ lentes à racionalidade das empresas e a implementação de várias técnicas utilizadas na gestão privada, que tem din&mizado e flexibilizado a administração pública, corno os mo­ delos de qualidade; o planejamento estratégico e o balanced scorecard; a mensuração do desempenho, através de ind cadores; a gestão dos processos de trabalho; os modelos de gerenciamento de projetos; o benchmarkin3; brainstormin3; controles estatísticos e outros. E) Importante: Uma das convergências entre as gestões pública e privada é que ambas devem atender às necessidades do cidadão-cliente, seguir a Constituição federal e prestar contas ao ci­ dadão, detentor de direitos e deveres. Além disso, a nova visão empreendedora exige que o admi­ nistrador público compatibilize custos e resultados, levando em conta os princípios da economi­ cidade, eficiência, eficácia e efetividade, tomando decisões céleres, com riscos calculados, para aproveitar as oportunidades de mercado. Entretanto, a dinâmica do setor público exige o atendimento de algumas especificida­ des que não permitem a imitação das mesmas práticas adotadas pela iniciativa privada, tendo em vista as diferenças existentes entre as duas. Não se pode confundir os modelos, não são similares e as práticas devem ser adaptadas a realidade pública.

EusAUm D[ ABIIEU [ LIMA MoREIRI,

Nesse sentido, Osborne e Gaebler (1992) enfatizam que se deve ter um setor pú­ bico empreendedor sem ser empresa, reinventando o governo sem substituição pelo mercado. A gestão pública, por exemplo visa a supremacia do interesse público e possui a obriga­ toriedade de continuidade da prestação dos serviços públicos. É orientada para o controle social e deve, sobretudo, gerar valor público para a sociedade como um todo, sem segmen­ tar grupos específicos. Além disso, o administrador público somente pode agir ou utilizar novas tecnologias se houver prescrição em lei e possui um grande desafio, que é atender a todos igualmente e com qualidade independente de sua arrecadação, que é compulsória e não vinculada ao aumento da demanda.

CoNVlflG[NCIAS E ÜIVUIGÍIWAS llllll[ 1,s G[SlÔlS PúBllCA [ PRIVADA

Administração Privada

Administração Pública

Suas decisões normalment·? geram efeitos nas 'i1eas diretamente ligadas.

Tem o poder de regular e gerar, unilateralmente obrigações e deveres para a sociedade, com efei1os em larga escala para todos.

Pode fazer tudo que não estiver proibido por lei.

Só pode fazer o que a lei permite, para evitar desvios de conduta.

fonte: adaptado do GesPública, Instrumento para Avaliação da Gestão Pública Ciclo 2008/2009

A gestão privada é orientada para o lucro e para a preservação e proteção dos interes­ ses corporativos. Pode atuar em mercados específicos, segmentando e escolhendo seus clientes. É financiada por recursos particulares, que aumentam na mesma medida de suas demandas e atuam livremente no mercado, desde que não haja proibição em lei. A seguir, um quadro resumo das principais diferenças entre a atuação da esfera pC1blica e privada. Administração Privada

Administração Púb.lica

Autonomia da vontade privada

Supremacia do interesse público e obrigação da continuidade da prestação do serviço público.

Orientada para a preservação e proteção dos interesses corporativos (dirigentes e acionistas).

Orientada para o controle social, garantia de transparência, institucionalização de canais de participação social.

Utiliza estratégias de segmentação de "mercado", estabelecendo diferenciais de tratamento para clientes preferenciais.

Não pode fazer acepção de pessoas, devendo tratar a todos igualmente e com qualidade. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei.

Empresários motivados pelo lucro

Políticos motivados pela reeleição

Busca o lucro financeiro, como forma de garantir a sustentabilidade do negócio.

Visa gerar valor para a sociedade e garantir o desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de utilizar os recursos de forma eficiente.

Financiada com recursos de particulares que têm legítimos interesses capitalistas - uso da vantagem competitiva para conquistar o cliente.

Financiada com recursos públicos, oriundos de contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção do bem comum, sem contrapartida direta.

Tem como destinatários de suas ações os "clientes" atuais e os potenciais.

Tem como destinatários de suas ações os cidadãos, sujeitos de direitos, e a sociedade, demandante da produção do bem comum e do desenvolvimento sustentável.

Considera apenas os interesses dos grupos mais diretamente afetados.

Considera não apenas os interesses dos grupos mais diretamente afetados, mas, também, o valor final agregado para a sociedade como um todo.

85

CAP

TULO

5

Governo Empreendedor e a Gestão por Resultados O governo empreendedor caracteriza-se como um governo que "pertence à comuni­ dade, dando responsabilidade ao cidadão em vez de servi-lo, e visa a atender aos cida­ dãos como clientes e não aos interesses da burocracia, estimulando a ação e a parceria da sociedade." (Osborne ét Gaebler, 1995, p. 51-80; 181-213) É o que Osborne ét Gaebler (1992) denominam de "governo catalisador", que se rege por uma administração orientada por missões, metas e objetivos. A cultura empreendedora, cerne da terceira fase do movimento tatcherista e do movi­ mento gerencialista dos EUA, caracteriza-se pela promoção de medidas que tragam maior efetividade nas atividades econômicas, política, artes e ciência e também na vida privada dos cidadãos. A eficácia do governo empreendedor, justamente por serem escassos os seus recursos orçamentários, centra-se na transparência e introduz a competição na prestação de ser­ viços, preocupando com a obtenção dos melhores resultados que os recursos disponíveis possam proporcionar. No Brasil, os critérios do governo empreendedor vêm sendo desenvolvidos durante a última década e constituem hoje um dos fundamentos da política do governo federal e de alguns estados, centrados na entrega à sociedade de tarefas antes assumidas pelo go­ verno burocrático tradicional, mediante privatizações, terceirizações e contratos de gestão com agências e entidades públicas, criando condições institucionais que organizem o pro­ cesso governamental, para alcançar os resultados efetivos (JOHNSON et ai., 1996, p. 127). O governo empreendedor incorporou várias ferramentas de mudança à burocracia tra­ dicional e à cultura burocrática, cuja estratégia se volta para: (RUA, 1997; ABRUCIO, 1997) a) A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir; b) Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objeti­ vos contratados; c) Autonomia às agências governamentais; d) De um modelo processualista (controle "a priori"- meios) para um modelo de contro­ le ou cobrança "a posteriori" dos resultados - fins; e) Competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre as unidades internas; f) Adoção de parcerias com o setor privado e com as organizações não governamentais (ONGs); 87

r GOVERNO EMPll[[IHlEOOII 1 1, GlSlÁO POR ilEIULlhDOS

ELISABETE DL ABHEU l LIIAA MülUIRA

g) Descentralização de decisões e de funções (tende a romper com o princípio da hierarquia e a ética da obediência, base da neutralidade e despolitização da burocracia); h) Redução dos níveis hierárquicos; i) Horizontalização de estruturas, organização em redes; j)

Foco no cidadão, como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços;

k) Introdução de mecanismos de avaliação de desempenho individual e de resultados organizacionais, atrelados uns aos outros e baseados em indicadores de qualidade e produtividade; 1) Descentralização política e subsidiariedade (as ações que não puderem ser atendidas pela política local poderão ser exercidas por níveis acima, tais como regional ou estadu­ al), apoiados na ideia de que quanto mais perto estiver do cidadão o poder de decisão, melhor será a qualidade da prestação do serviço e maior será o grau de accountability; m) Participação dos agentes sociais e controle social (implica a noção de gestão partici· pativa, baseado nos conceitos de transparência, accountability, participação política equidade e justiça); n) Incentivos à criatividade e busca da qualidade; o) Estabelecimento do conceito de planejamento estratégico, capaz de pensar as políti· cas de médio e longo prazo; p) Flexibilização das regras que regem a burocracia pública, principalmente o Direito Ad· ministrativo, de forma que, "para serem empregadores eficazes e assegurar serviços de alta qualidade, os governos necessitam reformar suas políticas de remuneração, seleção e promoção de pessoal (... )" (RELATÓRIO DO BANCO MUNDIAL, 1995, p. 109). q) Profissionalização do servidor público, através de políticas de motivação, de desen· volvimento pessoal e de formação moral dos funcionários, revalorização da questão da ética no serviço público (GREEN, 1994; DENHARDT, 1994). r) Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionários. E) Importante: A gestão empreendedora deve focar nos resultados e nas avaliações contínuas, através de processos estruturados, medidos por indicadores de desempenho, que monitorem o alcance da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade. Além disso, deve atuar com vi­ são estratégica, alinhando as expectativas de desempenho individual aos objetivos organiza­ cionais, promovendo transparência, accountability e uma ação mais atuante da sociedade, do controle interno e externo. Para Osborne e Gaebler ( 1994) a capacidade empreendedora do Estado coloca ênfase na melhor utilização dos recursos, realizando mais com menos, na busca de resultados, visando atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando valor público. E alcançar resultados no setor público é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando valor público. O modelo de gestão pública orientado a resultados exige a utilização de processos estruturados e instrumentos adequados para aferir os resultados da ação governamental, sendo essencial a construção de um sistema de indicadores para monitoramento e ava­ liação das ações, sob as dimensões da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade. 88

5.1. EMPREENDEDORISMO E AS NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO A visão sistêmica da organização considera como condição para sua eficácia a au­ tonomia de decisão dos gestores, que devem guiar-se pela missão, crenças, valores e objetivos globais da organização, orientados proativamente para a eficácia e criação de valor para a sociedade. A gestão empreendedora se volta para o desenvolvimento de lideranças que possu­ am habilidades gerenciais, muitas delas inspiradas nos gestores privados, atuando como administrador, inovador e integrador, com o dever de prestar contas e utilizar os meca­ nismos de controle, a exemplo da accountability.

o gestor público é acima de tudo um servidor e sua missão é garantir a funcionali· dade da estrutura administrativa para que os direitos das pessoas sejam assegurados e também para que os deveres dos cidadãos sejam cumpridos. 5.2. O PARADIGMA DO CLIENTE: qualidade e cidadania

Foi 110 processo de evolução da administração gerencial, em especial na fase "con­ sumerista", do modelo britânico, que houve o despertar para cultura da qualidade na prestação do serviço público, que visava atender às necessidades do cliente-consumidor: este é o "Paradigma do Cliente". Serviço público de qualidade é direito geral, garantido por um Estado que tem por finalidade manter a máquina pública a serviço da coletividade. Portanto, a satisfação do cliente, usuário do serviço público, é antes de tudo, atividade fim de um Estado, que deve ter como base a noção de utilidade pública. No entanto, quando se fala em serviços públicos, o conceito de qualidade deve ser abordado num contexto muito mais amplo, trazendo para o centro de discussão as ques· tões relativas à cidadania, ponto chave para a garantia da qualidade nos serviços públicos.

o exercício da cidadania passa pelo entendimento de que o cidadão é o público-alvo do serviço público - cliente de direitos e deveres - cabendo participar ativamente do pro· cesso de gestão pública, seja identificando necessidades e demandas, seja controlando e cobrando seus direitos. É um conceito que traz implícito a noção de equidade, dispen­ sando tratamento igual a todos que se encontram em condições de igualdade, base do Public Service Orientation · PSD. E) Importante: o paradigma do cliente coloca a satisfação do cliente como atividade fim do Estado, que possui o dever de atender com qualidade a todos os cidadãos, independentemente de sua condição financeira, mesmo diante das limitações orçamentárias do poder público.

5.3. VALOR PÚBLICO

Falar em Valor Público significa empreender ações que visem servir à sociedade e ao cidadão-cliente. Gerar valor público relaciona-se a busca de resultados, com o alcance dos objetivos e metas, ao aprimoramento da qualidade, de forma sustentável que permita satisfação de todas as partes interessadas. A geração de valor depende do gerenciamento 89

Et1S1\8[1E Oí: A1rnrn E L1r,1A MOREIRA

Gornwo EMPREENDEDOR E A GESTÃO POR RESULTADOS

competente de ativos tangíveis e intangíveis que possibilite à sociedade a percepção da utilidade e da credibilidade da própria organização.

do entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenl10 para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

Para tanto, é necessário o estabelecimento de objetivos mensuráveis, assegurando desempenhos operacionais que garantam:

1 - o prazo de duração do contrato;

o melhor preço de mercado na contratação

•

• •

· economicidade;

li - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e res­ ponsabilidade dos dirigentes;

O melhor uso possível dos recursos - eficiência;

o alcance das metas propostas ou atingimento dos objetivos de uma ação - eficácia; o valor social ou efeitos produzidos sobre a população, que se consubstancia

Ili - a remuneração do pessoal.

na

relação entre resultados alcançados e objetivos pretendidos - efetividade.

Trata-se de um ajuste firmado entre a Administração Direta Centralizada e entidades da Administração Direta, ou entre os órgãos da própria Administração Direta. Em outra hipótese, pode o contrato de gestão ser firmado entre a Administração Centralizada e as Organizações Sociais, não integrantes da Administração Pública. As Leis 9.649/1998, art. 51; e 9.637/1998, art. 5é, dispõem, respectivamente, sobre a obrigatoriedade da celebra­ ção de contratos de gestão para as entidades qualificadas corno Agências Executivas e Organizações Sociais.

Este é um dos papéis fundamentais do gestor público. A sociedade não aceita mais que resultados sejam alcançados a qualquer custo; tampouco que ações otimizantes se­ jam empreendidas visando a interesses particulares; ou, ainda, que se produzam ações legais, contudo imorais e ilegítimas. Para melhor entendimento, eis urn exemplo: o poder público contrata um serviço particular para realizar o transporte escolar de alunos da zona rural. O proprietário do ônibus é remunerado com base no cumprimento da quilometragem. No entanto, não há manutenção do ônibus, que, em muitos casos, não possui condições de transporte seguro (bancos soltos, sem cintos de segurança, buracos no piso, sem janelas), além de superlotação de pessoas.

Administração Direta ou Administração Indireta

As perguntas que se colocam são: como o poder público deveria remunerar o proprie­ tário do ônibus, para que houvesse o cumprimento da quilometragem e da manutenção do veículo? o que deveria ser cobrado ele gestor público na execução e fiscalização do contrato, tendo em vista que o principal objetivo é criar valor para a sociedade?

� Contrato de Gestão

-

/

Administração Direta

...__________,, Administração Indireta

��� Organizações Sociais

É importante frisar que um aspecto relevante para a criação ele valor público é a implan­ tação e o fortalecimento de instrumentos ele gestão, como o controle social e a accountabili­ ty, que promovam a devida na responsabilização dos gestores pelos resultados alcançados.

O contrato de gestão enseja o planejamento, vinculando a transferência de recursos ao atingimento de metas. Tais metas serão aferidas mediante indicadores de desempenho que permitam avaliar, de forma objetiva, os resultados apresentados, ern comparação com os compromissos acordados no contrato.

5.4. A CONTRATUALIZAÇÃO DE RESULTADOS Um elos pontos importantes instituídos pela Emenda Constitucional 19 de 1998 emenda da reforma - foi a possibilidade de celebração de contratos de gestão. Trata-se de inovação no direito brasileiro e representa um importante instrumento para a supervisão ministerial, para a gestão estratégica das Instituições e para a consolidação da Adminis­ tração Gerencial. Eis o trecho da CF:

É importante ressaltar que a finalidade do contrato de gestão poderá ser alterada, dependendo do agente contratado. No caso de contratos de gestão celebrados com en­ tidades da Administração Indireta, o objetivo é ampliar a autonomia da entidade da Ad­ ministração; quando celebrado com as pessoas privadas, qualificadas como organizações sociais, o contrato restringe a autonomia da pessoa privada, urna vez que essa passa a sujeitar-se às exigências contidas no contrato.

Art. 37. (...) § 8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firma-

91

90

L

Et1sl\lirn Df Au1m1 E L11.rn Mowrrn

Quadro resumo

CAPÍTU . O

Governo Empreendedor e a Gestão por Resultados • O governo empreendedor é focado no alcance de resultados. que atendiém às necessidades da socie­ dade, adotando os procedimentos da nova gestão pública. inspirados nês técnicas privadas. • As novas lideranças devem atentar para os novos valores vigentes, desenvolvendo habilidades geren­ ciais, que assegurem os direitos e os deveres do cidadão. • O paradigma do cliente surgiu na fase consurnerista do modelo britânicc,, que defende a utilidade pú­ blica, como atividade fim do Estado, que deve estar a serviço da coletividade e do cliente do serviço público, associada à noção de equidade. • O gestor público deve realizar ações que gerem valor público. Este conceito está atrelado ao alcance de resultados econômicos, eficientes, eficazes e efetivos para a sociedade. Atentando, não só para o alcance das metas, mas o custo despendido; para ações voltadas para e interesse da sociedade e não para interesses particulares; para atos não só legais, mas morais e legít mas.

6

O Estado Eletrônico ou Governo Eletrônico

O uso dos computadores, dos meios de comunicação e da infraestrutura da internet definiram novos arranjos de relacionamento entre o Estado e a sociedade, através da Tec­ nologia de Informação e Comunicação (TIC), possibilitando a divulgação de informações para a sociedade, que permitem controle e fiscalização, bem como a oferta de serviços que promovem ganhos de produtividade e redução de custos, tudo visando ao atendi­ mento mais eficiente das necessidades do cidadão. O modelo da nova administração pública (NPM ou NAP) apollla o uso da Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC como ferramenta ele gc·,tão que propicia a melhoria dos processos internos, o aumento da transparência, ela accountability, do controle social, ataca a corrupção e trabalha a e-3overnança. O PDRAE enfatizava a tendência da necessidade do uso ela TIC, a exemplo do item 8.2.9, que aborda a necessidade de implantação de sistemas que possam oferecer trans­ parência às ações do governo; de disponibilização de informações gerenciais para facilitar a tomada de decisão; e do acesso fácil aos cidadãos através ela internet, de dados do sistema de governo. A aplicação da TIC no acesso a informações e serviços é denominada de governo ele­ trônico (ou governo digital), e apresenta as seguintes definições: •

Segundo a National Audit Office (2002a, p. 1 ), "Coverno Eletrônico ou e-governo sig­ nifica prover acesso público, via Internet, a i11formações sobre os serviços oferecidos pelos departamentos centrais do governo e pelas suas agências, habilitando o públi­ co à condução e conclusão de transações p:ua tais serviços".

•

Para as Nações Unidas (2001, p. 9), o "e-governo é definido como utilização da In­ ternet e da web para ofertar informações e serviços governamentais aos cidadãos".

•

De acordo com OCDE (2001, p. 2), o termo "e ;;overno" aborda o uso de novas tecno­ logias de informação e comunicação pelos governos, aplicadas a todas as funções.

No Brasil, as primeiras iniciativas de implantação do e governo datam de 2000, quan­ do, através do Decreto Presidencial de 03 de abril, criou-se um Grupo de Trabalho que ficou conhecido informalmente como Grupo de Trabalho de Tecnologia da Informação (GTTI), cujo objetivo era lançar as bases para uma sociedade digital através da Universali­ zação de serviços; Governo ao alcance de todos; e Infraestrutura avançada. Em outubro de 2000, foi criado o Comitê Executivo do Governo Eletrônico (CEGE), que viria definir as bases institucionais para a implantação do e-gov, e que foi incrementado em 2003 por mais oito comitês, todos no âmbito do CECE. 92

93

O Esrnoo E1.móN1co ou Govm10 E1.móN1co

ELISIIBETE OE J\.BHHJ [ LrM,\ Mormr,,\

•

A estrutura organizacional para a implantação do governo eletrônico pode ser assim descrita (BRASIL, 2002b, p. 15):

E) Importante: A política do governo eletrônico deve priorizar a integração e o compartilha­ mento de informações em bancos de dados que permitam a obtenção dos melhores resultados para as políticas públicas. A eietividade do governo eletrônico ocorrerá através da disponibili­ zação de informações em linguagem amigável e acessível, para entendimento dos cidadãos. Utiliza como principais instrumentos: Portal da Transparência, Ouvidorias, f)ainel do Cidadão, Sistemas de Administração Federal, Carta de Serviços, entre outros.

"O Programa Governo Eletrônico tem sido implementado com base na atuação co· ordenadora e mobilizadora, empreendida a partir da Presidência da República, co· mandado pela Casa Civil da PR, com apoio técnico e gerencial da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLT!), do Ministério do Planejamento, Orça· rnento e Gestão. A SLTI é responsável pelo planejamento estratégico, coordenação interministerial e emissão de normas relacionadas com a área de informática. [ ... ].

Assim, a possibilidade de otimização dos processos do governo f1:deral basead2 em soluções de TIC e nos princípios definidos no conceito de governo eletrônico - e-3ov -, possui diretrizes estabelecidas pelo Comitê Executivo do Governo Eletrônico, executadas por meio do P rograma Governo Eletrônico e outros programas, e que se efetivaram com a implantação de projetos desenvolvidos, através de várias vertentes: 1) Infraestrutura de Chaves Públicas (ICP Brasil): serviu de base para o sistema criptográ­ fico de certificação digital, formado de um conjunto de entidades, padrões técnicos e regulamentos. 2) Programa Sociedade da Informação - Soclnfo: ofereceu novos serviços e aplicações na Internet, tendo como linha de ação: Universalização de serviços para a cidadania; Governo ao alcance de todos; e Infraestrutura avançada e novos serviços. 3) Proposta [email protected]: proveu uma infraestrutura de comunicação de voz, dados e ima· gem com qualidade, segurança, custo baixo e com grande capilaridade, através dos projetos lnfovia Brasília e lnfovia Brasil, do Comité de infraestrutura Nacional de Informações da ANATEL. 4) Projeto Rede Governo: objetivou organizar o conteúdo de utilidade pública, oferecendo· ·O de forma simples e unificada, corno o Ponal de Serviços e Informações. 5) Gestão de sítios e serviços on-line: motivou ações r·elacionadas ao e-PING (padrões de interoperabilidade do Governo eletrônico), Portal Comprasnet (pregão eletrônico), Voto eletrônico e outras.

Essa atuação está sustentada em comitê integrado pelos secretários-executivos (e cargos equivalentes) dos ministérios e órgãos da Presidência da República, deno· minado Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE) [ ... ]. Em 2005 foi criado o Departamento de Governo Eletrônico, que assumiu as fun· ções do CEGE voltadas para a coordenação e implantação de ações integradas do governo eletrônico". Tradicionalmente, a bibliografia especializada divide em três as relações possíveis através do governo eletrônico: • G2G - relações intragovernos e intergovernos: para compartilhar bancos de dados, redes de informação e cadastros; • G2B - e-procurement: relações estabelecidas entre a Administração Pública e seus fornecedores - a exemplo do pregão eletrônico; • G2C - relação entre governos e cidadãos: parJ disponibilização de serviços, como marcação de consultas, inscrição na rede p1'.1blica de ensino, fornecimento de certi· dões negativas, declaração de imposto de renda, etc. Quando de sua implantação, o governo eletrônico apresentou alguns princípios que nortearam todo seu funcionamento: •

Priorização na promoção da cidadania, da participaç�lo e do controle social;

•

Racionalização dos recursos através das interligações setoriais, para compartilhamen­ to de informações;

•

Indissociabilidade entre inclusão, enfocando o público como sujeito do processo e não apenas como destinatário, no sentido de universalidade de direitos;

•

Utilização de software livre, com vistas a promover a otimização dos recursos e, sobretudo, como forma de acesso a novas tecnologias, dando direito ao cidadão de acessos aos serviços sem a necessidade de utilização de plataformas específicas;

•

Gestão do conhecimento, visando captar, criar, coletar e compartilhar conhecimento como instrumento de inserção social;

•

Adoção de políticas, normas e padrões comuns, que viabilizem o acesso e a integra· ção de todos;

Integração com outros níveis de governo e com os demais poderes.

Outros Projetos: 6) Projeto Computadores para Inclusão - CI: envolveu a administração federal e seus parceiros num esforco conjunto para a oferta de equipamentos de informática re­ condicionados, em plenas condições operacionais, para apoiar a disseminação de telecentros comunitários e a informatização das escolas públicas e bibliotecas. 7) Portal Convênios: disponibilizou informações sobre a celebração, liberação de recursos, acompanhamento da execução e a prestação de contas dos convénios firmados pela União. 8) Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico - e-MAG: tornou obrigatório o uso de padrões de acessibilidade nos portais e sítios eletrônicos da administração pública, para que pessoas com necessidades especiais tivessem o pleno acesso aos conteú­ dos disponíveis. 9) Os Padrões Brasil e-Gov: elaborou cartilhas com recomendações de boas práticas para os serviços prestados por meio eletrônico, pelos órgãos do Governo Federal, com vistas a aprimorar a comunicação e o fornecimento de informações. 10) O projeto Indicadores e Métricas para Avaliação de e-Serviços: desenvolveu uma meto­ dologia para avaliar a qualidade dos serviços públicos prestados por meios eletrônicos, 95

94

l

E11sABrn D[

Atrnru I

O EsrADO EtuHÓNICO ou Govuwo Eurnóurco

L11.1,1 Mo11E1RA

de acordo com a conveniência do cidadão. São 8 indicadores e 19 critérios que verificam a maturidade, comunicabilidade, confiabilidade, multiplicidade de acesso, disponibili­ dade, acessibilidade, facilidade de uso e nível de transparência do serviço prestado. 11) O Observatório Nacional de Inclusão Digital (ONID): visou a coleta, sistematização e disponibilização de informações para o acompanhamento e avaliação das ações de inclusão digital no Brasil, de iniciativa do Governo Federal em conjunto com a socie­ dade civil organizada. 12) Programa Nacional de Apoio à Inclusão Digital nas Comunidades -Telecentros.BR: im­ plantou telecentros em regiões mais carentes, com acesso à internet, para trabalhar a inclusão digital.

Pelo Decreto 5.482/2005 e Portaria interministerial 140/2006 foram instituídas as pági­ nas da transparência pública, responsável pela disponibilização dos dados referentes às despesas realizadas pelos órgãos e entidades da Administração pública federal. Em regra, toda unidade gestora da administração pública federal tem uma página na internet, com informações quanto à execução orçamentária, formulação de políticas públicas, principais ações executadas e banco de dados. De maneira contundente, esse arcabouço legal estimula e propicia o controle social, com inegáveis ganhos quanto à qualidade dos gastos públicos, trazendo transparência.

6.1. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE SOCIAL E CIDADANIA

Por controle social entende-se a participação da sociedade no acompanhamento e verificação das ações da gestão pública, na execução das políticas públicas, avaliando objetivos, processos e resultados.

A noção de transparência pode ser definida de forma simples: os atos do setor públi­ co devem ser de domínio público. Em nível federal, estadual e municipal, o cidadão tem direito ao pleno conhecimento e ao controle das políticas públicas e dos atos do governo.

Além disso, adotou-se 110 Brasil uma perspectiva de democracia representativa e partici­ pativa, incorporando a participação da comunidade na gestão das políticas públicas, através da Constituição de 1988 (art. 194, VII; art. 198, Ili; art. 204, li; art. 206, VI, art. 227, § 7.º).

A transparência e a disponibilização da informaçãc do setor público consagram dois grandes objetivos: atacar a corrupção e propiciar o aprimoramento das ações estatais. Com o aui11ento da transparência das ações estatais, os mecanismos de controle social são aumentados, com impactos irnpositivos sobre a responsabilização dos governantes, o que necessariamente leva à diminuição dos níveis de corrupção praticados no setor público.

Diversos mecanismos de participação da comunidade na gestão das políticas públi­ cas vêm sendo implementados no Brasil, de forma que a sociedade atue nas funções de planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliação de resultados, através do orçamento participativo, plebiscito e iniciativa popular legislativa, conselhos municipais, órgãos de fiscalização e o portal da transparência.

Adernais, quanto mais intensa for a circulação de informação e a transparência, maio­ res serão as chances e oportunidades para que as políticas públicas sejam implemen­ tadas e ajustadas de forma a ganhar em eficiência e eficácia, pois aumenta a interação entre o usuário/cidadão e os formuladores/executores das políticas públicas. Vale ressaltar que, no processo de transparência, a tecnologia da informação de­ sempenha papel fundamental, permitindo o aumento da responsabilização política e da accountability governamental. No Brasil, a transparência encontra amparo jurídico através do princípio da publicida­ de, consagrado na Constituição Federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei 101/2000) é um instrumento legal que impõe a transparência como um dos princípios balizadores da elaboração e divulgação dos documen­ tos orçamentários e contábeis, em linguagem simples e objetiva, estabelecendo a participação popular na discussão da LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias - e da proposta orçamentária, através de audiências públicas, de forma a direcionar tal ação no interesse da coletividade.

Quadro resumo O Estado Eletrônico ou.Governo Eletrônico • o novo modelo de gestão pública aponta para o uso da Tecnologia da i11formação e comunicação como ferramenta de gestão, visando a e-governança, a transparência, .1 accountability, o controle social, atacando a corrupção. • O governo eletrônico começou a ser implantado, a partir das seguintes ações: Abril/2000: criou Grupo de Trabalho de Tecnologia da Informação (GTTI) Outubro/2000: criou o Comitê Executivo do Governo Eletrônico (CEGE), que viria a defi­ nir as bases institucionais para a implantação do e-gov; 2003: constituiu (oito) comitês, todos no âmbito do CEGE 2005: criou o Departamento de Caverno Eletrónico. que assumiu as funções do CEGE voltadas para a coordenação e implantação de ações integradas. • As ações do governo eletrônico têm como objetivo dar transparência e permitir o controle social, além do exercício da cidadania.

Outros instrumentos de transparência, os quais serão dadas ampla divulgação, inclu­ sive em meios eletrônicos, são as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; bem como as versões simplificadas desses documentos (artigo 48, caput, da LRF). Em novembro de 2004, de iniciativa da Controladoria Geral da União (CGU), foi lançado o Portal da Transparência, um canal de comunicação com o cidadão, no qual o governo dis­ ponibiliza todas as informações sobre a execução orçamentária e financeira dos ministérios. 97

CAP

TUI. O

7

Administração Pública Societal: Outra Vertente de Reforma A administração pública gerencial sofreu várias críticas, no Brasil, dos setores ligados aos movimentos sociais, no que se refere à concepção limitada de democracia, pois as decisões estratégicas continuavam concentradas nas mãos da burocracia pública, resul­ tando numa democracia meramente formal e, não, um modelo voltado para o desenvol­ vimento, com uma dimensão sociopolítica de gestão. Estas críticas geraram a ascensão de uma nova forma de gestão do Estado: a Admi­ nistração Societal. Na realidade, a Administração Societal já era tema de debate desde os anos 1980, através de iniciativas dos governos das Frentes Populares, por intelectuais de esquerda e por algumas lideranças do Partido dos Trabalhadores (PT), atingindo seu ápice quando da elaboração da Constituição, através das primeiras experiências que tentavam romper com a forma centra­ lizada e autoritária de exercício do poder público, na tentativa de construção da democracia. Essa vertente surgiu como um projeto político, diretamente relacionado à criação de espaços públicos de negociação e espaços deliberativos. Traz o conceito de esfera pública não estatal que envolve a elaboração de novos formatos institucionais que possibilitem a cogestão e a participação dos cidadãos nas decisões públicas. Segundo Paes de Paula (2007, p. 15), [...] busca-se criar organizações administrativas efetivas, permeáveis à participação popular e com autonomia para operar em favor do interesse público. Trata-se de estabelecer uma gestão pública que não centraliza o processo decisório no apare­ lho do Estado e contempla a complexidade das relações políticas, pois procura se alimentar de diferentes canais de participação, e modelar novos desenhos institu­ cionais para conectar as esferas municipal, estadual e federal. Esse novo modelo de gestão entende que a reforma do estado não deve simplesmente envolver questões administrativas e gerenciais, mas, sobretudo, deve ser um projeto político. Defende a implantação de uma democracia deliberativa, mais abrangente que a de­ mocracia representativa ou participativa, haja vista que incorpora a participação da so­ ciedade civil na definição e implementação das ações públicas, por meio da deliberação coletiva, não concebendo simplesmente a ideia de democracia associada à escolha dos representantes políticos. 99

Ettll,b[l! Ili l\iiii[U I Ltr,1A Müllfllll,

Distingue o que pertence ao domínio da política e da administração e enfatiza que as decisões, além de serem políticas, precisam levar em conta variáveis técnicas. No entanto, alguns teóricos argumentam que a vertente societal não tem propostas acabadas para as dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa, foco da vertente gerencial, e que na dimensão sociopolítico perrnansce 110 âmbito do discurso, conforme se demonstra 110 quadro comparativo dos dois modelos, elaborados a seguir.

Origem

Projeto político Proposta es.truturais Organização administrativa

Administração Pública Gerencial Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou no ano de 1980 e se baseia principalmente nos modelos inglês e estadunidense. Enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recornendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista. Dimensões cconôrn ico· financeira e insti· tucional-administrativa. Separa as atividades exclusivas e não exclusivas do Estado, nos três níveis governamentais.

Administração Pública Sodetal Movimer :o social brasileiro, que teve início no ano de 1960 e desdobramentos nas três décadas seguintes. Enfatiza participação social e procura estruurar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gestão. Dimensã::, sociopolítica. Não há um proposta para a organização do apare llo do Estado e enfatiza iniciativas locais de organização e gestão pública.

Fonte: Paula, 2005. p. � 1

É importante frisar que, não obstante o modelo societal não ter se concretizado, al­ guns instrumentos e canais de participação deliberativa, que foram propostos, passaram a ser utilizados com algum êxito, a exemplo dos Fóruns Temáticos, dos Conselhos Gesto­ res de Políticas Públicas, e do Orçamento Participativo, cujo cetalhamento segue abaixo. a) Fóruns Temáticos Constituem urna experiência democrática na medida em que criam espaços para dis­ cussão e confronto de ideias variadas dos diversos participantes, relacionadas com o inte­ resse público, desencadeando processos criativos. Atua111 paralelamente ao poder público, hajê. vista o não envolvimento no processo decisório. b) Conselhos Gestores de Políticas Públicas Surgidos na década de 1980, durante o processo de redemouatização, foram incor­ porados pela Constituição de 1988 e representam urna etapa da refor111a do Estado, corno forma de diminuir as práticas patrimonialistas e clientelistas, criando a cultura de parti­ cipação popular na implementação das políticas públicas. Foram criados vários conselhos, com características diferenciadas, no que tange à natureza, papel, funções, atribuições, composição, estrutura ::: regimento, a exemplo dos Conselho Nacional da Assistência Social, Conselho Nacional da Criança e do Adolescente, Conselho da Saúde, Conselho Nacional de Educação, Conselhc, de Previdência Social, Con­ selho de Segurança Alimentar e Nutricional, entre outros. Com relação à composição, por exemplo, podem se apresentar de forma paritária 1()(:,

ADMINIS1Rl,ÇÃO PúBLICA SOCl[i,\L: ÜUlfll\ Vrnrnm DE RlfüHMI,

com representantes do Estado e da sociedade civil - ou tripartite - com representação distribuída entre o governo, representantes dos trabalhadores, empresários, associações de bairro, sindicatos, cooperativas, pais de alunos, usuários do SUS, entre outros. A criação dos Conselhos não é facultativa, pois muitos estão vinculados ao repasse de verbas federais ou estaduais, de acordo com normas constitucionais - a partir de uma atribuição do Poder Executivo, 111ediante Lei, devidamente aprovado pelas Casas Legisla­ tivas municipais. No entanto, não são órgãos governamentais, isto é, não são organismos que perten­ cem ao governo e nem são estruturados por normas específicas da administração pública (seus me111bros não são servidores públicos e não são admitidos por concurso público). Somente possuem finalidade vinculada aos órgãos públicos, da área específica de atuação. Para atender aos preceitos constitucionais de participação e controle social é funda­ mental garantir autonomia política e financeira, constituindo-se urna espécie de "espaço público institucional". No entanto, o que se observa é que, em boa parte dos casos, isso não aconteceu, pois, apesar de haver previsão constitucional de repasse de verbas, atra­ vés dos orça111entos, na prática os governos deixam de repassar os recursos, sobretudo, quando o conselho se opõe a atuação governa111e11tal. Além desse entrave, esse modelo pressupõe o rompimento de alguns desafios, como: • Evitar o corporativismo; • Prover a capacitação dos conselheiros; • Garantir a sintonia entre o conselho e os interesses sociais; Criar a verticalização dos conselhos com as esferas de governo. Vale ressaltar que, mesmo antes da criação deste modelo, já atuavam no Brasil di­ versos conselhos na cogestão pública, como o CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica (transformado em 1994 em autarquia); CDDPH - Conselho de Defesa dos Di­ reitos da Pessoa Humana; COES - Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social etc. c) Orçamento Participativo - OP Originou-se em Vila Velha, no Espírito Santo, em 1985, levado a efeito em 1988, no governo petista de Porto Alegre. Consiste na participação da população em discussões e definições do orçamento público, como forma de romper com as práticas patrimonialistas e com o monopólio ternocrático das decisões 01·çamentárias. Busca-se tornar assuntos burocráticos mais claros para a população, permitindo o controle social, a transparência, a prestação de contas pública e o monitoramento das ações governamentais. Este é um exemplo de democracia deliberativa, deslocando-se da cultura ternoburo­ crática para a ternodemocrática, que combina a horizontalização do executivo e o exercí­ cio da democracia a serviço da cidadania. Possui como característica básica a não estatalidade, ou seja, a não ingerência estatal em sua organização. 101

Eus,1em OE ABREU E

LiMP, MOREIRA

Rege-se pelo princípio da autorregulamentação, sem regras ou leis fixas que possam burocratizar a construção do modelo, tornando-o adaptável a cada região e permitindo um contínuo ajuste crítico, que favoreça a participação popular. É nesse ponto que reside a legitimidade do processo, pois, além de demonstrar maior racionalidade na escolha das prioridades. o cidadão percebe maior fidelidade por parte do executivo à programação acordada. Frise-se que não há vinculação das decisões do processo de OP com a programação orçamentária, já que o orçamento é uma peça autorizativa. A fidelização ocorre por meio da participação e do controle social, inclusive sobre o Legislativo, inibindo o poder de veto e até as práticas clientelistas. O modelo, no entanto, tem sofrido algumas críticas, como: •

Predominância do Poder Executivo no processo;

•

Dependência da vontade das autoridades para a continuidade do processo;

•

Risco de se criar corporativismos locais, como forma de clientelismo;

•

Disputa de poder entre o orçamento participativo e as Câmaras de vereadores;

•

Dificuldade de inserir determinados grupos sociais, como a classe média, que não consegue disputar benfeitorias frente às grandes demandas dos setores mais popu­ lares e os setores mais pobres, que, em razão das dificuldades socioeconômicas, não possuem capacidade organizativa;

•

Dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo, em razão da quan­ tidade de pequenas demandas emergenciais ou de curto prazo, que consomem os recursos escassos disponíveis.

Quadro resumo Modelo de dimensão sociopolítica de gestão. Objetiva a criação de espaços públicos de negociação e espaços deliberativos. Defende o projeto político de democracia deliberativa, mais abrangente que a democracia repre­ sentativa (modelo atual). Não apresenta propostas acabadas para as dimensões econômico-financeira e institucional-admi­ nistrativa, por isso este modelo de gestão não se concretizou. Propõe canais de participação como fóruns temáticos, conselhos gestores, e orçamento participativo.

CAPÍTULO

8

Conceitos Fundamentais da Gestão Pública

As reflexões acerca da Gestão Pública têm gerado a incorporação de novos conceitos como governabilidade, governança e accountability, para explicar acontecimentos e fatos' que provocaram mudanças significativas nos arranjos institucionais, incorporando-os de'. finitivamente ao debate político. Essas mudanças promoveram, também, alterações nas relações de poder entre os . diferentes atores presentes na sociedade, resgatando e criando novas práticas de inter­ mediaç�o de interesses, a ex�mplo do clientelismo, corporativismo, neocorporativismo, f1s1olog1smo e rent seeking, conforme tratados neste capítulo.

8.1. GOVERNABILIDADE A governabilidade foi tema bastante debatido na década de so, no Brasil, em decor­ rência da crise fiscal, relacionada à capacidade legítima do Estado de implementar as suas políticas, através de seu governo, com a sociedade civil e com mercado (Bresser Pereira 2007, p. 33). Refere-se às condições sistémicas, substantivas e materiais do exercício do poder, para que exerça sua missão. Envolve as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário, o sistema de intermediação de interesses e outros (Diniz, 1996). É o poder de Estado para governar, cuja legitimação vem da capacidade do governo de agregar os interesses múltiplos e dispersos e representar os de sua própria instituição. Decorre da imagem institucional favorável junto à sociedade e da confiança que os cida­ dãos e outras partes interess2.das depositam em sua atuação. Esses conceitos apresentados, refletem as diversas interpretações relacionadas ao tema, conforme sintetizado no quadro a seguir:

102

103

CONCEITOS FUIHJAMllHAIS DA GESTÍ\0 PúBLICI,

EusMJm DE AeliEU I L1r.11, Mül,ll,IA

Quadro resumo Autor

BresserPereira

Eli Diniz

1

. . . . . . . .

Caio Marini

Banco Mundial

Governabílidade É a capacidade política de governar derivada da relação de lc;gitimidade do Estado e do seu governo co111 a sociedade; Refe1e-se às condições substantivas e materiais de exercício do podei e de legitimidade do Estado e do seu governo, derivadas da sua postura diante dJ sociedade civil e do mercado (em um regime democrático); Pode ser aceita como a autoridade política do Estado em si, entendida corno a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto, médio e longo prazo. Segundo o PDRAE ( 1995), o governo brasileiro atual não carece de "governabilidade", ou seja, de capacidade conferida pela sociedade civil para governar, dada a sua legitimidade democrática advinda da consagração eleitoral e o apoio partidário·ç,arlamentar com que conta. Pefere-se às condições sistêmicas de exe1cício do poder, por parte do Estado, em uma determinada sociedade, como a sornatória dos instrumentos institucionais, recursos financciros e meios políticos de execução das metas definidas; Diz respeito à forma de governo (parlamentarismo, prcsidcn::ialismo); j relação Executi· vo Legisla1ivo; à composição, formaç;io e dinâmica do sistema partidário; ao sistema de intermediação de interesses, vigente na sociedade (co1porat vista, institucional pluralista, ONGs, etc); bem corno todo o conjunto das 1elações Estado
É definida como as condições de legitimidade de um determinado governo para empreender as transformações necessárias. A reforma do Estado é um processo maior de redefinição de papéis correspondentes ao Estado, sociedade civil, mercado, cidadania organizada, etc. • Destaca-se com urn sentido mais proativo, corno a capacidade de realizar as reformas necessárias, não apenas para consolidar o regime democrático no Brasil e na América Latina mas também para superar ou reduzir o quadro social preserte nestes países que ainda traz consigo condições péssimas ele convivência humana como a miséria, fome, violência prostituição, dentre outras. Representa atribuição e qualidade . Refere-se à dimensão estatal do exercício do poder. Situa-se no plano do Estado, representando um conjunto de atributos essencial ao exercício do go,erno_

..

. ' . I ome 1d ,1p1ado de ARAUJO (2002) V1111crus de Carvalho. A conceituação de governabi idade e govcrnança, da sua relação '. e1H1e •;r e corn o C011Ju1110 da reforma do Estado e do seu aparelho/ Vinicius de CarvaJro Araújo -- Brasília: EMAP, 2002.

8.2. GOVERNANÇA A governança, de formulação bastante recente, iniciada por ,;olta do final da década de 80, diz r �speito às condições adjetivas ou instrumentais, relacionadas à maneira pela qual o poder e exercido na administração dos recursos humanos, financeiros e administrativos. Sur �iu das ações do Banco Mundial, que tratava dos problemas de má governança nos pa1ses em desenvolvimento e que, mais tarde, incorporavam as técnicas do New

Public Manasement.

Governança, nesse sentido, refere-se ao processo de tomada de decisão que anteci­ pa e ultrapassa o governo; ao modo de uso da autoridade; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre

os atores sociais (os procedimentos e as práticas; a gestão das interações e das interde­ pendências, que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação; o estabele­ cimento de redes e os mecanismos de coordenação) e à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar. Pode ser resumida como o conjunto das condições financeiras e administrativas de um governo para transformar em realidade as decisões que toma (Bresser-Pereira, 1997), através dos agentes públicos ou servidores e do aparato do Estado, que possibilitam a formulação e implementação adequada das políticas públicas. Recentemente, o conceito de governança tem adquirido um caráter mais amplo, po­ dendo "englobar dimensões presentes na governabilidade, mas vai além". É um fenôme­ no mais amplo que governo, pois abrange instituições governamentais e implica mecanis­ mos informais, de caráter não governamental (Melo apud Santos, 1997, p. 341 ).

Tem sido chamada, por vezes, de Governança Pública e "refere-se ao "modus operan­ di" das políticas governamentais - que inclui, dentre outras, questões ligadas ao formato político-institucional do processo decisório, à definição do mix apropriado de financia­ mento de políticas e ao alcance geral dos programas" (Melo apud Santos, 1997, p. 341). Este conceito atual não se restringe aos aspectos gerenciais, administrativos, nem ao funcionamento eficaz do aparelho do Estado. Refere-se a "padrões de articulação e coope­ ração entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais, que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico, incluindo-se não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como os partidos políticos e grupos de pressão, como também as redes sociais informais (de fornecedores, famílias, gerentes), hierarquias e associações de diversos tipos" (Santos, 1997, p.42). A Nova Governança Pública assegura às partes interessadas equidade; transparência

e responsabilidade pelos resultados, com obediência aos princípios constitucionais e às

políticas de consequência.

Assim, verifica-se que o tema governança tem adquirido grande importância e tem evoluído para expressar um mix de ideias que não se esgotam, assumindo novas defini­ ções, que expressam o movimento da nova gestão pública, operando num plano mais am­ plo, englobando a sociedade como um todo e indo além do conceito de governabilidade, que tem uma dimensão essencialmente estatal, vinculado ao sistema político-institucional. A seguir, elaborou-se um quadro resumo dos conceitos de governança, a partir da visão dos principais estudiosos do tema:

''iütSr; BresserPereira

• É a capacidade que determinado governo tem para formular e Implementar as suas polí­ ticas, como a gestão das finanças públicas, gerencial e técnica, entendidas como as mais relevantes para o financiamento das demandas da coletividade. • É a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar políticas. • O Brasil enfrenta um grave problema de governança, pois a sua capacidade de formular/ implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência do aparelho buro­ crático do Estado.

105

:::om:rnos Ft1No1,Mrnr1,1s DA GrsrAo PúnucA

EusABETE o, ABREU E LIMA MoRE1R1\

. .

'Autor

Eli Diniz

.

. . .

Caio Marini

.

Banco Mundial

..

.

' Governança Relaciona-se à capacidade de governo do Estado no sentido lato, envolvendo a ação de implementar as políticas e alcançar as metas coletivas. Entende-se como o conjunto dos mecanismos/procedimentos, que se relacionam com a dimensão participativa e plural da sociedade, incorporando visões dos seus vfaio•; segmentas. Relaciona-se ao comando, coordenação, intervenção e implementação, além do reforço dos mecanismos formais de prestação ,je contas e a institucionalização da cobrança, por parte dos usuários dos serviços do Estado, introduzindo o novo conceito de accoumot;ilitv. A governança relaciona-se diretamente com o resgate ou recuperação da noção de interesse público. Está relacionada à capacidade de implementação das reformas, nos seus aspectos técnicos, financeiros e gerenciais. É urna variável central para a compreensão da crise: "ainda que garantida a governab1lidacle. esta não é suficiente para produzir a mudança, o que coloca em relevo a necessicla,Jc de ampliar a governança, como ingrediente determinante da estratégia de enfrentamento da crise, a partir de duas manifestações centrais: a crise financeira e a crise de desempenho". Fortalece a participação social na formulação/implementação de políticas pública, no intc rior do aparelho do Estado. É a qualidade de meios e processos. É "o exercício da autoridade, contrJle, administração, poder de governo" "e a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país, visando o desenvolvimento", bem como "a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções". Diz respeito à "totalidade das diversas maneiras" para administrar problemas. com a participação e ação do Estado e dos setores privados.

•

Horizontal: envolve #a existência de agências estatais ou a institucionalização de poderes com autorid:1de legal de empreender ações, que vão desde o controle roti­ neiro, até sanções legais, inclusive impeachment em relação a atos e/ou omissões de agentes ou agências do Estado (O'Donnell, 2000: 01), Está relacionada a capaci­ dade (enforcement) fas agências de accountability (accountin3 asencies) de impor sanções e perda de poder, para aqueles que violaram os deveres públicos (And éas Schedler, apud Carla 3ronzo, 1997). No dizer de Eli Diniz, trata de resgatar a dimensão republicana da demc,cracia, colocando à disposição das agências de controle, como Ministério Público, Tribunais de Contas, Ouvidorias e Controladorias, a informação das ações desenvolvidas pelo setor público (DINIZ, 2003). 0

•

Social: refere-se à capacidade das instâncias de representação presentes na socieda­ de, como a mídia (televisão, rádio, jornal, revistas), universidades, associações, for­ madores de opinião � outros, de controlar o governo e seus representantes, através da participação no processo de definição de políticas públicas e de responsabilização, que ocorre a partir ela transparência elas ações dos gestores públicos, no exercício do controle social. Cabe ao governo ser sensível às demandas desta esfera.

É importante destacar que tanto a accountability horizontal como a vertical implicam responsabilização e puniçãc direta por parte das agências governamentais e da socieda­ de, respectivamente. A acccuntability social, por sua vez, não apresenta mecanismos de responsabilização direta, m 1s, indiretamente, pode se valer da accountability vertical e horizontal, para punir os atos ilícitos e contrários às necessidades da sociedade.

Fonte: adaptado de ARAÚIO (2002) Vinicius de Carvalho. A conceituação de govcrnabilidadc e governanca. d.1 s11a relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho! Vinícius de Carvalho Araújo Brasilí;\: ENi,P. 2002.

Segundo Renato Bown (2000) o desenvolvimento desse conceito depende do amadu­ recimento da sociedade cívil, que sofre corn o legado de falta de incentivo à participação popular e de defesa do interesse coletivo, em razão do histórico de autoritarismo e de práticas clientelista/populis�a, no que se refere aos reais interesses do povo.

8.3. ACCOUNTABILITY Accountability é um termo da língua inglesa, que remete à obrigação de rnernbros de um órgão administrativo ou representativo de '"prestar contas" a instâncias controladoras ou a seus representados, tanto do ponto de vista da legalidade (conformidade) quanto do desempenho (gestão). Refere-se à capacidade de resposta dos governos (answerability) e à obrigação de informar e explicar seus atos.

8 Importante: A accountabi ity está diretamente relacionada ao princípio da publicidade e da transparência, promovendo uma percepção positiva dos cidadãos em relação aos governantes com maior accountability, no sentido de agirem em defesa do interesse coletivo.

Noutro sentido, assume a ideia de "responsabilização", usado em circunstâncias que denotam responsabilidade social, imputabilidade, obrigações, como aspecto central da governança.

8.4. INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES

Atualmente, o termo tern sido largamente utilizado e bastante fortalecido, corno urn novo instrumento de controle, segundo os parâmetros da forma gerencial de governar_ Inclusive, há uma crescente demanda pela implantação de accountability e de mecanis­ mos que possibilitem a responsabilização daquelas pessoas que ocupam cargos públicos, sejam eleitos ou não, por seus atos, à frente das instituições do Estado.

A análise de questões relativas à gestão pública passa, entre outras coisas, pela reflexão sobre os mecanismos de intermediação de interesses, que ocorre no seio do Estado em suas relações e com a sociedade, através da inclusão de atores públicos e privados, de diferentes níveis e áreas funcionais. Insere-se, no debate político, dinâmicas diversas de articulação e negociação, resgatando práticas próprias da gestão patrimonial, corno o clientelismo; da gestão burocrática, como o corporativismo; das disfunçõ:!s da burocracia pública, como o fisiologismo e o rent seefân3 e, ainda, do novo paradigma pós-burocrático, como a neocorporativismo, detalhados a seguir.

Doutrinariamente, a accountability pode ser dividida em três tipos: •

das r·eivindicações s,)ciais, através da liberdade de opinião e de associação, bem como pelo livre acesso às informações, sendo necessária a existência de uma mídia livre. Portanto, se há uma accountability vertical, há democracia.

Vertical: ocorre quando a responsabilização se dá por meio do voto e das eleições,

106

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tllSABITI 1J1 A1rnru r L11.1,1 Mo11111u,

8.4.1. Clientelismo O Clientelismo é um subsistema de relação política - em geral ligado ao coronelismo, onde se reedita urna relação análoga àquela entre suserano e vassalo do Sistema Feudal, com urna pessoa recebendo de outra a proteção em troca de apoio político, deixando o "cliente" em total submissão ao "patrão", independentemente de como se processa a relação entre as partes: se de natureza familiar ou empregatíCa. No Brasil e em alguns países da América Latina, suas raízes remontam às origens patriarcais, patrimonialistas e tradicionais destas sociedades.

(ONC[ITOS FUNDMMIITIIII DA Gi:s TÁO PUBLICA

m o status quo do democrático e, consequentemente, controlando as forças que ameaça Estado" (Bobbio et. ai., 1995, p. 290). que defen­ São exemplos, os sindicatos, as associações de classe e as corporações, do Brasil dos Advoga dos Ordem a como dem interesses de uma categoria determinada, aria Engenh de l Regiona o Conselh o CRA; - OAB; o Conselho Regional de Administração - CREA, entre outros.

(...) voto mercadoria, ou seja, a relação de barganr a, em torno de vantagens ma­ teriais, entre o eleitor e o cabo eleitoral (uma espéc e de líder local, que cuida dos interesses de seus representados, principalmente junto às "autoridades públicas", fazendo as vezes de, segundo a expressão de PaulJ Singer, um "advogado admi­ nistrativo" da sua comunidade - uma vila, uma favela, um quadro associativo de um clube recreativo etc.). Controlando, em geral, uma centena ou uma dezena de votos, o cabo eleitoral os vende ao "político de clientela", que "não passa de um cabo eleitoral suficientemente poderoso" (SINGER, 1965, p. 77).

8.4.3. Neocorporativismo (insti­ o neocorporativismo está presellte nas relações entre os movimentos sociais visando s, pública s tucionalizados ou não) e o Estado, no âmbito da realização de política do Estado. articular interesses da sociedade civil organizada às estruturas decisórias as ocorri­ É uma forma de intermediação de interesses que reflete o conjunto das mudanç privado, direito de ções organiza pelas das nas relações entre a sociedade civil, representada 818). p. 1995, ai., et. (Bobbio tico democrá e o Estado, nos países capitalistas, com regime de repre­ Permitiu a passagem do corporativismo para o neocorporativismo que, além políticas das acerca Estado o com junto decidir a passa sentar os interesses da sociedade, 13). p. públicas (Kalatzis, et. ai., 1999, O antigo corporativismo era criado pelo Estado e por este controlado. O neocorporati­ vismo surge dentro da sociedade democrática, onde as organizações particulares entram em processo de negociação com o Estado, movidas pelas mudanças e novas situações a serem enfrentadas.

Uma ampla corrente da Ciência Política trata da relação entre o clientelismo e a democacia, colocando-os em oposição, através de duas proposições:

São exemplos, as entidades privadas sem fins lucrativas, que lutam por interesses diversos e as associações de bairro, formal ou informal.

O clientelismo busca manter a verticalização da esfera pública e os "modus de regu­ lação autocráticos", dificultando a democratização da sociecade, que propõe ao eleitor um cálculo utilitário: o eleitor aceita um benefício imediato e certo em troca do voto ao invés de apostar em vantagens mais amplas, porém incertas. Uma expressão característica do clientelismo é o

a) o clientelismo é a apropriação privada da coisa pública; b) a barganha do voto representa uma corrupção da democracia. As razões apresentadas para o desvirtuamento da democracia pelo clientelismo nor­ malmente são a pobreza, a ignorância, a herança de um passado pré-moderno. Acredi­ ta-se que, com a consolidação da democracia, o clientelismo poderá ser reduzido a um patamar insignificante. 8.4.2. Corporativismo o corporativismo é um sistema político, criado na Itália Fascista, que atribui às corpo­ _ raçoes representativas dos interesses econômicos, industriais ou profissionais poder para legislar, cuJo nascedouro, no Brasil, se deu no Estado intervencionista.

8.4.4. Fisiologismo e Rent Seeking O Fisiologismo está relacionado ao exercício do poder político, através da troca de favores no corpo do Estado, seja no parlamento, no poder executivo ou judiciário, visando ao alcance de interesses individuais, associado à corrupção política.

Rent seeking, de acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE ( 1995, p.14), representa um discurso de denúncia da direita, de que o Estado e a Sociedade estão sendo vitimados, pela "busca de rendas ou vantagens extra-mercados, para grupos determinados, através do controle do Estado".

É quando o Estado cria a corporação e chama para ela todos os que trabalham e em um determinado ramo da produção, levando-os a discutir, organizar, disci­ oduzem pr . _ plinar e orientar os interesses do Estado. Há uma troca, uma intermediação de interesses. "É uma estrutura �rganizacional subordinada ao Estado, com uma perspectiva polí. _ tica da supremacia do interesse nacional, reduzindo as forças do modelo representativo 108

109

EusAorn DE ABREU E LIMA MOREIRA

Quadro resumo

CAPÍTULO

A Organização do Estado e os Novos Modelos Institucionais

lntermêdiàção de Interesses

• o clientelismo é um mecanismo de intermediação de interesses, no qual uma pessoa recebe de outra a proteção em troca do apoio político. • o corporativismo é uma estrutura organizacional. criada e subordinada ao Estado, com perspectiva po­ lítica, composta por todos que trabalham e produzem em determinado ramo de produção, com vistas a discutir e negociar interesses comuns. • O neocorporativismo surgiu dos movimentos sociais, como forma de relacionamento entre as entida­ des privadas e o Estado, que buscam interesses específicos. • O fisiologismo é uma versão moderna do clientelismo, no qual há a troca ele favores entre e dentro dos poderes ele Estado. • Refll Seekin3 é a busca de renda extra·mercados, através do controle do Estado.

9

Conforme afirma Alexandrino (2007, p. 9), a organização do Estado "é matéria de cunho constitucional, especialmente no tocante à divisão política do seu território, à organização de seus Poderes, à forma de governo adotada e ao modo de aquisição do poder pelos governantes". O Estado é o ente composto por três elementos essenciais: povo, território e governo soberano. A organização e a estrutura do Estado podem ser analisadas sob três aspectos: •

Forma de Estado: Estado Unitário ou Federação.

•

Forma de Governo: República ou Monarquia.

•

Sistema de Governo: Presidencialismo ou Parlamentarismo.

A expressão Governo refere-se ao conjunto de Poderes e órgãos constitucionais res­ ponsáveis pela função política de Estado, com o objetivo de estabelecer as diretrizes, zelando pela direção suprema do Estado. Reflete a expressão política de comando, de iniciativa e de manutenção da ordem jurídica vigente. a) Forma de Estado O Estado Simples ou Unitário caracteriza-se pela existência de um poder político central no mesmo território, que irradia sua competência, de modo exclusivo, para todo o território nacional. Pode, nesse caso, possuir uma constituição não escrita, distribuída nos diversos instrumentos legais, costumes, convenções, passível de alteração por lei ordinária. Já no Estado Federado, regido pela lei de participação e de autonomia, há a coexis­ tência de poderes políticos distintos, caracterizando-se pela descentralização política de diferentes entidades autônomas, distribuídas regionalmente, cuja autoridade deriva do sufrágio popular. Ressalte-se, no entamo, que todas as administrações, em sua atuação, estão adstri­ tas às regras estabelecidas no Direito Administrativo, ficando algumas matérias, especial­ mente as normas gerais, disciplinadas por leis nacionais com vigência em todo território. A forma federativa de estado constitui, no Brasil, clausula pétrea, insuscetível de mudan­ ça por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, §4º, 1), cujas características incluem:

• •

110

Descentralização política; Constituição rígida como base jurídica; 111

[USABI TI [)! A1rn1u I LIMA Mo1m1u,

A ÜRGAlfüAÇÃO DO ESTADO [ os Novo< Moou.os INSlllUCIONAIS

Inexistência de direito de secessão; Soberania do Estado Federal; Auto-organização dos Estados-Membros; Órgão representativo dos Estados-Membros; Guardião da Constituição. Federação Brasileira A Federação brasileira surgiu, provisoriamente, através do Decreto n" 1, de 15.11.1889, que também institui a forma republicana de governo, e, definitivamente, com a primeira Constituição Republicana de 1891, que estabeleceu em seu art. 1°: "A nação Brazileira adap­ ta como fórma de ,governo, sob o re3imen representativo, a Repúolica Federativa proclama­ da a 5 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpetua e indissolúvel das suas anti3as províncias, em Estados Unidos do Brazil" (redação de acc,rdo com o texto original). O art. 1', caput, da CF/88, estabeleceu que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito, sendo que o caput, do art. 18, tam'.)ém contempla que a "or­ ganização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição". b) Forma de Governo

pelo Presidente da República ou chefe de Estado, com a anuência do Parlamento. Se não houver confiança do Parlamento no Governo ou perda da maioria parlamentar exonera-se, formando-se um novo governo, haja vista que os governantes não possuem mandato, nem investidura a prazo certo. O contrário também se aplica, ou seja, caso o Governo entenda que o Parlamento perdeu a confiança do povo (expresso pelo voto de descon­ fiança, em desacordo com a vontade popular), poderá optar pela dissolução da Câmara dos Deputados, convocando novas eleições extraordinárias.

• • • • •

9.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1

Baseada na classificação dualista de Maquiavel, a Monarquia é a forma de governo na qual o poder está nas mãos de um indivíduo, sendo que o cargo de Chefe de Estado é hereditár'10 e vitalício. A República é a forma de governo na qual o cargo de chefe de Estado é eletivo e temporário e há a existência dos três Poderes, sendo que o Poder Legislativo e o Po­ der Executivo derivam de eleições populares, caracterizando-se pela temporariedade dos mandatos, em oposição à vitaliciedade dos cargos públicos. c) Sistema de Governo Os sistemas de governo apresentam-se sob duas formas, a depender do relaciona­ mento entre os Poderes Executivo e Legislativo: o sistema presidencialista e o sistema parlamentarista. No presidencialismo o chefe do Poder Executivo acumula as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo, predominando o princípio da divisão de Poderes (sendo que cada uma das funções está nos três poderes), que devem gozar de independência e har­ monia entre si (CF, art. 2 °). Além disso, o chefe do Poder Executivo não depende do Poder Legislativo para sua investidura, nem tampouco o Poder Legislativo pode ser dissolvido pelo Executivo. O chefe do Poder Executivo é escolhido pelo povo, com prazo determinado (presidencialismo plebiscitário) com poder de veto (princípio da separação dos poderes). No parlamentarismo, o Poder Executivo divide-se em Chefia de Estado, exercida pelo Presidente da RepC1blica ou pelo Monarca, e uma Chefia de Governo, exercida pelo Primei­ ro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. o Primeiro Ministro normalmente é indicado 112

i. 1

1i 't

Com o objetivo de exercer o seu poder soberano, evítar o constante estado de anar­ quia e, desta forma, distribuir e exercer a autoridade política, o Estado se utiliza da admi­ nistração pública, que, num sentido amplo, deve ser entendida como um sistema de go­ verno existente para atender aos interesses públicos, apresentando-se como um conjunto de atividades destinadas à execução de tarefas consideradas como de interesse público, nos três níveis de governo federal, estadual ou municipal (Bandeira de Melo, 2007). Assim, em sentido amplo, a administração pública compreende a função política que estabelece as diretrizes governamentais, e a função administrativa - que as executa. Em sentido estrito, a administração pública somente atende à execução de atividades administrativas, não alcançando a função política. Em sentido formal, a administração pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global. a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas. (PDRAE, 1995) • Organização da Administração Pública A Administração Pública é formada por entidades políticas e entidades administrativas: • Entidades políticas: recebem atribuições da própria Constituição, pessoas jurídicas de direito público interno, com poderes políticos (de legislar) e administrativos, como: União, Estados, Distrito Federal e Municípios; • Entidades administrativas: são detentores de autonomia administrativa e exercem suas competências conforme estabelecido na lei que as instituiu, como as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista. Para exercer suas funções, o Estado se utiliza de duas formas de atuação administrativa: • Centralização administrativa: quando executa as tarefas diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política (União, DF, Estados ou Municípios); • Descentralização administrativa: quando o Estado desempenha suas funções por meio de outras pessoas jurídicas, que recebem essa atribuição através de outorga e 113

A 0RGANIZl1CÃO DO ESTADO [

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIR,\

e e transfere por lei deter­ delegação. A outorga ocorre quando o Estado cria a entidad transfere, por contrato Estado o quando minado serviço público; a delegação ocorre em seu próprio preste o outro que para , ou ato unilateral, a execução do serviço . Estado do ação fiscaliz a nome e por sua conta e risco, sob ão administrativa, tanto vale ressaltar que o Estado pode se utilizar da desconcentraç strativa para distribuir admini técnica como , indireta na na administração direta como competência no âmbito interno de sua própria estrutura. foi estabelecida no A estrutura da administração pública federal, ou seja da União, º stração direta e admini entre Decreto-lei nº 200/67, que dispôs em seu artigo 4 a divisão indireta: • Administração Direta: é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do es administrativas Estado, aos quais foi atribuída a competência de exercer atividad de forma centralizada; • Administração Indireta: são pessoas administrativas, dotados de personalidade ju­ exercer atividades rídica, vinculadas à Admin'1stração Direta, com competência para administrativas, de forma descentralizada; • Entidades Paraestatais: não integram a estrutura da Administração Direta ou indireta. enhando atividades são entes privados, sem fins lucrativos, que colaboram desemp ação da Sociedade Organiz de interesse público, como as Organizações Sociais (OS), (SES!, SESC, SENAI). mos Autôno Civil de Interesse Público (OSCIP) e os Serviços Sociais nos incisos XIX e XX do A criação das entidades da Administração Indireta foi tratada ito abaixo: transcr e conform 19/98, EC pela art. 37 da Constituição Federal, alterado

•

•

dica com a vigência de lei instituidora, sob o regime estatutário, com capital público, para desempenhar ativ dades de caráter social. Empresas Públicas: sâc pessoas jurídicas de direito privado, instituída por ato pró­ prio do Poder Executivc,, mediante autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica (Ltda., S/A etc.:• e com capital exclusivamente público, para a exploração de atividades de natureza econômica ou execução de serviços públicos. Sociedades de Economia Mista: são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta, instituídas por ato próprio do Poder Executivo, mediante autorização de lei específica, sob a forma de S/A, corn capital público e privado, para exploração de atividac:'es de natureza econômica ou execução de serviços públicos.

Autarquia

Fundação Pública

Empresa Pública

Sociedade de Economia Mista

Criada por lei especifica

Autorizada por lei

Autorizada por lei

Autorizada por lei

Pessoa Jurídica ele Direito Público

Pessoa Jurídica de Direito Público ou Privado

Pessoa Jurídica de Direito Privado

Pessoa Jurídica de Direito Privado

Regime Estatutário

Regime Estatutário

Regime CLT

Regime CLT

Capital Público

Capital Público

Capital Público

Capital Púbico e Privado

Executa atividades típicas da Administração Pública

Desempenha atividaeles de caráter social

Atividade econômica ou execução de serviços públicos

Atividade econôm'ica ou execução de serviços públicos

Além desses órgãos e entes consagrados no âmbito da Administração Pública, novos modelos de gestão foram criados com o fim de dinamizar e flexibilizar a gestão pública, como as Organizações sociais, as Agências executivas, as Agências reguladoras e as Or­ ganizações da sociedade civil de interesse público. Vejamos abaixo as peculiaridades de cada modelo.

"XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada à insti­ tuição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, caben­ do à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação."

9.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - OS Organizações Social (OS) é uma qualificação concedida a pessoas jurídicas de direito

rias "XX - depende de autorização le3islativa, em cada caso, a criação de subsidiá qualde ação particip a como assim anterior, inciso no das entidades mencionadas quer delas em empresa privada."

privado, sem fins lucrativos, constituídas para desempenhar serviços sociais não exclusi­ vos do Estado, que exercerá controle estratégico sobre elas, com incentivo e fiscalização do Poder público, visando o atingimento de resultados e objetivos para a efetivação de políticas públicas, orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.

A seguir, alguns detalhes dessas entidades: ica, de ini­ • Autarquias: entidades administrativas autônomas, criadas por lei específ alidade person com , federal ciativa privativa do Presidente da República, na esfera típi­ des ativida r executa jurídica de direito público interno, patrimônio próprio, para uias autarq As a. tralizad descen cas da administração pública, que requeiram gestão ios específicos, com o fim de em regime especial são aquelas que recebem privilég

114

Novos MODELOS INSTITUCIOllAIS

Quadro resumo

Art. 37...

•

os

Cumpre destacar que, emtora constituam uma inovação institucional, a Organização Social não representa uma "nova" pessoa jurídica, mas sim uma qualificação conferida, mediante Decreto, a uma sociedade civil sem fins lucrativos já existente. Na mesma linha, as sociedades civis sem fins lucrativos, também não constituem ino­ vação. São entidades concebidas por iniciativa de particulares, administrada por um con­ selho e não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo. Ressalte-se, inclusive, que há previsão legal de que o referido Conselho de Administração seja paritário, tornando,

aumentar sua autonomia. no texto constitucio­ Fundações Públicas: sob o regime jurídico público, não prevista personalidade juríndo adquiri ica, específ lei por da nal, terá sua instituição autoriza

115

L

A OIIGANIZAÇAO DO ESTADO E os Novos Mormos INSlllUCIONl,IS

EusMl!H DE Arrnru E L1MA Moi!EIHA

dessa forma, mais fácil e direto o controle social, por meio ja participação dos diversos segmentos representativos da sociedade civil. Constituem um modelo de organização pública não eso.tal, concebidas no Governo Federal, no âmbito do Programa Nacional de Publicização, at -avés da Lei 9.637 / 1998, que logo no seu art. 1.0 tratou de restringir o universo das entid:ides que podem ser qualifi­ cadas como Organizações Sociais, que somente podem desempenhar atividades ligadas: •

Ao ensino (sem distinção de

"

À pesquisa científica;

•

Ao desenvolvimento tecnológico;

•

À proteção e p1 eservação do meio ambiente;

•

À cultura; e

•

À saúde.

1.

0

ou

2.

0

grau ou de nível superior);

Uma das primeiras críticas que os estudiosos fazem relacionadas ao modelo refere­ -se ao fato da Lei 9.637/1998 deixar de incluir, entre os req_iisitos listados no art. 2.0, a impossibilidade de atuação das Organizações Sociais em at vidades estranhas aos seus estatutos, evitando a possibilidade de atuação na esfera er1presarial em outras ativida­ des e, valendo-se da declara ção de utilidade pública (art. 1 poder ser contratada pelo Poder Público. °

Isso pode ser constatado no artigo 2 , da referida lei, que trata dos requisitos necessá­ rios, que deverão estar contidos no ato constitutivo da entidade civil, sem fins lucrativos, devidamente registrado, para que possam requerer a qualifi:ação como OS, como:

• •

•

• • • • •

116

Natureza social de seus objetivos relativos à respectiv� área de atuação; Finalidade não lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades; Previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de celiberação superior e de dire­ ção, um conselllo de administração e uma diretoria def nidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições normati·;as e de controle básicas pre­ vistas nesta Lei; Previsão de participação, no órgão colegiado de delibenção superior, de representan­ tes do Poder r)CJblico e de membros da comunidade, d= notória capacidade profissio­ nal e idoneidade moral; Composição e atribuições da diretoria; Obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios finan­ ceiros e do relatório de execução do contrato de gestã•J; No caso de associação civil, a aceitação de novos assc:iados, na forma do estatuto; Proibição de distribuição de bens ou de parcela do p2.trimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retiradl ou falecimento de associado ou membro da entidade;

•

Previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas ativi­ dades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recur­ sos e bens por estes alocados;

Atendendo às condições relacionadas ao Estatuto, a entidade privada sem fins lu­ crativos poderá requerer sua qualificação ao Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social, que poderá aprovar a solicitação, segundo os critérios de conveniência e oportunidade, conforme previsto no inciso li, do art. 2.º. Segundo os estudiosos no assunto, há neste inciso acima, um alto grau de discricio­ nariedade governamental na qualificação da entidade, pois não está prevista sequer urna consulta a algum órgão colegiado ou conselho de representantes da sociedade civil. Após realizada a qualificação como Organização Social, a entidade estará habilitada a receber recursos financeiros e a administrar bens e equipamentos do Estado, mediante a celebração do contrato de gestão, por meio do qual são acordadas metas de desempenho, que asseguram a qualidade e a efetividade dos serviços prestados ao público. A fiscalização da atuação da OS ficará a cargo do ministério ou órgão supervisor da área de atuação correspondente à atividade fomentada, e em caso de irregularidade, será dada ciência dos fatos ao Tribunal de Contas da União e, dependendo da gravidade do ocorrido, poderá representar ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União ou à Procuradoria da própria entidade fiscalizadora. E nesse ponto reside outra crítica ao modelo, pois o mesmo órgão governamental que qualificou a entidade como Organização Social, também a contratou e irá fiscalizá-la, contrariando o princípio da segregação das funções, básico para o exercício do controle interno, que assegura a realização de funções separadas nas situações em que possam comprometer a produção das informações ou dos serviços. A desqualificação da OS somente ocorrerá quando o Poder Executivo constatar o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão (art. 16), mediante a instauração de um processo administrativo no qual, como corolário do art. 5.º, LV, da Constituição Federal, seja assegurado o contraditório e a ampla defesa.

Destaque-se que, no caso de desqualificação, os bens e os valores entregues à os serão revertidos ao patrimônio público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis (§ 2.º do art. 16) e os seus dirigentes responderão individual e solidariamente pelos danos ou prejuízos que advierem da ação ou omissão da Organização Social.

Vale ressaltar, ainda, que o art. 24 da Lei 8.666/,993 estabeleceu a hipótese de dis­ pensa de licitação para a contratação de OS, para atividades contempladas no contrato de gestão e, ainda, que é facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais, com ônus para o órgão de origem do servidor cedido. 117

ELISAUETE DE ABRfll E LIMA MOREIRA

Nesse sentido, o Decreto 5.504/2005 dispôs sobre a necessidade de as Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) realizarem licitação pública para a compra de bens e serviços, ao receberem recurso público. Con­ trário ao referido decreto, o TCU - Tribunal de Contas da União se pronunciou, através do Acórdão 1.777/2005, entendendo que essa regra não se aplica nem à OS nem às OSCIP, que se regem por regulamento próprio.

8 Importante: O modelo de Organizações Sociais, apesar de estar previsto no PDRAE, para atu­

ar com atividades não exclusivas de Estado foi objeto de muita controvérsia, pois "esse sistema deu origem a graves distorções, dentre elas a proliferação de entidades, a fragmentação da ação administrativa e um aguçamento do nepotismo, em face da ampla permeabilidade dos quadros de pessoal dessas entidades a pressões externas" {Santos, 1997, p.54-55 apud Uma Junior, 1998) 9.3. ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO - OSCIP As Organizações da Sociedade Civil de Interesse P úblico (OSCIP) foram instituídas pela Lei 9.790/1999. São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que podem requerer a qualificação, desde que seus objetivos sociais e normas estatutárias atendam a requisitos que foram estabelecidos na referida lei. 0

O "termo de parceria" é definido no art. 9. da Lei 9.790/1999 como instrumento destinado à formação de vínculo de cooperação entre o poder público e as entidades qualificadas, como OSCIP, para fomento e a execução das atividades de interesse público, previstas no art. 3. da referida lei.

A 0RGA'mAçi\o oo Esrnoo I os Novos Moonos INsrnuc1011A1s

• • • •

Cooperativas; Fundações públicas: Fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgãos públicos ou fundações públicas; Organizações crediúias com vinculação ao Sistema Financeiro Nacional.

ª:

O art. 3.(), da Lei 9.790/,999 determina expressamente quais as finalidades permitidas _ entidades obtenham a qualificação como OSCIP, que comparativamente às para que _ OS, sao muito mais extensas: 1 - promoção da assistência social; li promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;

rn_:· pr�moção gratuita �a educação, observando-se a forma complementar de par­ t1upaçao das organ1zaçoes ele que trata esta Lei; IV -- promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de partici­ _ paçao das organizações de que trata esta Lei; V - promoçã,) da segurança alimentar e nutricional;

0

As OSCIP s não representam uma inovação na ordem jurídica, pois não conferem à sociedade civil sem fins lucrativos uma nova personalidade jurídica. Trata-se, a exemplo das Organizações Sociais, de uma qualificação. Não obstante as semelhanças existentes entre OSCIP e OS, há diferenças, que de­ monstram que o exercício do controle é muito maior nos casos de contratação de OSCIP.

VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desen­ volvimento sustentável; VII - promoção do voluntariado; VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;

0

O art. 2. da Lei 9.790/1999, por exemplo, traz uma lista exaustiva que exclui uma série de pessoas jurídicas que não podem ser qualificadas como OSCIP, a saber: • Sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de representação de categoria profissional; • Instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais ou confessionais; • Organizações partidárias e também suas fundações;

118

•

Entidades de benefício mútuo, destinadas a prover bens ou serviços aos seus associados;

•

P lanos de saúde e assemelhados;

•

Instituições hospitalares não gratuitas, bem como suas mantenedoras;

•

Escolas privadas e suas mantenedoras;

•

Organizações sociais;

IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio produtivos e de siste­ mas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam res­ peito às atividades mencionadas neste artigo. O art. 4.º, da Lei 9.790/1999 prescreve as condições que deverão estar contidas no Estatuto dessas entidades, para que possam ser qualificadas como OSCIP, a saber: 119

EtiSABlH DI ABl!IU I LIMA MüR[llil, 1 -- a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, 111oralidade, publici­ dade, economicidade e da eficiência;

Atendendo aos requisitos acima, deverá a entidade encaminhar requerimento pleitean­ do a qualificação ao Ministério da Justiça, através da Secretaria Nacional da Justiça, órgão responsável pela outorga da qualificação, cujo ato deverá ser publicado no Diário Oficial.

11 - a adoção de práticas de gestão administrativa, necessárias e suficientes a coibir a obtenção, de for111a individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, e111 decorrência da participação no respectivo processo decisório;

Não obstante o preenchimento de todos os requisitos legais, e mesmo após a devida qualificação, isso não significa, necessariamente, que ocorrerá a assinatura de Termo de Parceria com órgãos governamentais.

111 _ a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de co111petência para opinar sobre os relatórios de dese111penho financeiro e contábil, e sobre as _ operações patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superio­ res da entidade;

De fato, isso só ocorrerá desde que, em primeiro lugar, o órgão estatal em questão tenha interesse em promover a parceria para a realização de projetos com OSCIP. Nesse caso, a decisão sobrea efetivação de um Termo de Parceria cabe ao Estado, que deverá verificar previamente o seu regular funcionamento (Decreto 3.100/1999, art. 9.º).

IV - a previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patri111ônio líquido será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que te11l1a o mesrno objeto social da extinta;

v - a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a qualificação i11stitu­

ída por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial disponível, adquirido corn recursos públicos durante o período em que perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social; VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área de atuação; VII - as normas de prestação de contas a serem observadas pela entidade, que determinarão, no mínimo: a) a observância dos princípios fu11da111entais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; b) que se dê publicidade por qualquer 111eio eficaz, no encerramento do exercício fiscal, ao relatório de atividades e das demonstrações fi­ nanceiras da entidade, incluindo-se as certidões negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os à disposição para exame de qualquer cidadão; e) a realização de auditoria, inclusive por auditores externos indepen­ dentes se for o caso, da aplicação dos eventuais recursos objeto do termo de parceria conforme previsto e111 regulamento; d) a prestação de contas de todos os recursos e bens de origem públi­ ca recebidos pelas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público será feita conforme determina o parágrafo único do art. 70 da Consti­ tuição Federal.

120

A ÜRGl,NIZAÇAO DO EsT,\DO E os Novos MODELOS INSTllUCIONI\IS

Em segundo lugar, o órgão estatal irá indicar áreas de interesse para a parceria com OSCIP, podendo realizar concursos de projetos para seleção (Lei 9.790/1999, arts. 23 a 31). Em terceiro lugar, há a possibilidade de a própria OSClP propor a parceria por meio de projetos, de acordo com as diretrizes e políticas do órgão estatal. Nesse caso, é impor­ tante a comprovação da relevância pública do projeto, devendo o órgão governamental averiguar tanto a sua conveniência em relação aos seus programas e políticas públicas, quanto os benefícios para o público-alvo. Além disso, a celebração do Termo de Parceria será precedida de consulta aos Conse­ lhos de Políticas Públicas das correspondentes áreas de atuação da entidade, nos respec­ tivos níveis de governo, que também fiscalizarão a atuação dessas entidades.

o Termo de Parceria é um instrumento de gestão que envolve a negociação de objetivos, metas e produtos entre as partes. O monitoramento e a avaliação são feitos por uma Comis­ são de Avaliação, composta de comum acordo entre o órgão parceiro e a OSClP, que verificará o desempenho global do projeto em relação aos benefícios direcionados para a população-alvo. Por fim, após 30 dias da celebração do Termo de Parceria, a OSCIP deverá publicar na imprensa oficial do Município, Estado ou União, regulamento próprio contendo os procedi­ mentos que adotará para a contratação de obras, serviços e compras, seguindo os princí­ pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e de eficiência. Nos casos em que o montante dos recursos públicos repassados por meio de Termos de Parceria for maior ou igual a R$ 600.000,00, a lei exige a realização de auditoria independente. Vale ainda observar que os imóveis adquiridos com recursos do Termo de Parceria são gravados com cláusula de inalienabilidade (art. 15 da Lei 9.790/1999). Ressalte-se urna inovação, incluída pela Lei 10.539, de 2002, que permitiu a participa­ ção de servidores públicos na composição de conselho de OSCIP, vedada a percepção de remuneração ou subsídio, a qualquer título. A vigência do Termo de Parceria é de um exercício social, podendo ser celebrado por período superior ao do exercício fiscal (janeiro a dezembro). Admite-se, ainda, prorroga­ ção do Termo, caso expire sua vigência sem a execução total do seu objeto pela OSCIP, ou no caso de haver excedentes financeiros disponíveis com a OSCIP. 121

A ÜRGMil1AÇ1\() DO Esrnoo [ os Novos

ELISABETE D[ ABREII E LIMA MOREIRA

Este modelo traz como premissa a concentração das atividades do Estado somente na­ queles segmentos nos quais sua presença seria fundamental, atuando como interventor do domínio econômico nos setores que deixou de explorar diretamente as atividades e transferin­ do para a iniciativa privada as demais atividades. Dessa forma, busca-se a eficiência diante da escassez de recursos e alavanca-se investimentos para as atividades transferidas. Além disso, o programa atende ao mandamento constitucional da subsidiariedade, presente no art. 173.

É possível a vigência simultânea de um ou mais Termos de Parceria, ainda que com o mesmo órgão estatal, de acordo com a capacidade operacional da OSCIP. 9.4.

AGÊNCIAS EXECUTIVAS

Agência Executiva representa uma qualificação concedida, por decreto, a autarquias e fundações públicas, responsáveis por atividades e serviços ex:lu�ivos do Estad�. A exem· pio do que se disse em relação às OSs, a instituição de uma Agenc�a Executiva nao lhe con­ fere nova personalidade jurídica e não promove qualquer alteraçao, por exemPIº'. n�s re­ _ lações de trabalho dos servidores ou empregados públicos vinculados a essas 1nst1tu1çoes.

Mas foi com o Plano Diretor, de 1995, que o modelo ganhou contornos mais efetivos, instituindo a atividade regulatória, através das agências reguladoras. Este modelo tem como base a teoria das agências ou a3ency theory ou teoria do agente-principal, que prevê transações entre agente e principal em três níveis:

A autarquia ou fundação que deseje qualificar-se como Agência Executiva deverá promover solicitação mediante projeto, no qual explicitará as ! tividades específicas que _ deseja desenvolver. Nesse caso, a qualificação ocorre por adesao, se esse for o dese10 da entidade ou do ministério supervisor.

•

Recursos necessários;

•

Critérios e instrumentos para a avaliação do cumprimento.

Periodicidade mínima de um ano; Estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade;

Ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, volta­ do para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento;

•

Ter um contrato de Gestão firmado com o Ministério supervisor.

Burocratas (agentes do Estado) e políticos, para acompanhamento e controle.

•

Atuação nos monopólios naturais, para garantir que os ganhos de escala sejam apro­ priados aos consumidores.

•

Diminuição das barreiras à entrada de novos concorrentes.

•

Estabilização das regras que viabilizassem investimentos de longo prazo.

•

Garantia de incentivos para que os consumidores ganhassem com a eficiência.

É importante destacar que as agências reguladoras não se constituem em nova en­ tidade jurídica, senão aquela mesma integrante da Administração Indireta, delineada no Decreto-lei 200/1967. São as conhecidas autarquias em regime especial que se submetem ao controle do Estado, como Tribunais de Contas, Ministério Público e Poder Judiciário, além do controle do Executivo e do Legislativo em suas atividades finalísticas.

cumpre lembrar que as autarquias e fundações que venham a .=e qualificar :�mo Agências Executivas serão dotadas de maior autonomia para a execuçao de suas ativida­ des, implicando o reconhecimento de um regime jurídico especial.

Com relação ao desenho institucional, possuí algumas características: Quanto à autonomia e estabilidade dos dirigentes Mandatos fixos, nomeado pelo Chefe Poder Executivo; Estabilidade dos dirigentes; Aprovação pelo Poder Legislativo, mediante arguição; Pré-requisitos quanto à qualificação dos dirigentes. Quanto à independência financeira, funcional e gerencial Autarquia especial sem subordinação hierárquica; Última instância de recurso no âmbito administrativo; Delegação normativa (emissão de portarias); Poder de instituir e julgar processos; Poder de arbitragem; Orçamento próprio; Quadro de pessoal próprio.

Tal autonomia se justifica pela necessidade de uma maior flexibilidade para adaptação às alterações no cenário em que atuam - até mesmo com relação �s demandas e expec­ , tativas de seus clientes e usuários. Também se justifica pela necessidade de prove-las de melhores condições para o aproveitamento de situações e circunstâncias favoráveisª º �om . gerenciamento dos recursos públicos, sempre com vistas ao cumprimento de sua m1ssao. 9.5.

Estado e cidadãos, com a finalidade de responsabilização;

•

Controle das "externalidades" negativas - como poluição, devastação ambienta!, en­ tre outras.

Para a efetivação da qualificação, ainda são necessários, conforme estabelece o art. 51 da lei citada, outros requisitos, como: •

Estado e agentes econômicos privados, com o propósito de regulação;

•

São várias as justificativas para a criação das agências reguladoras, destacando-se a necessidade de (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 168):

A Lei 9.649/1998 estabeleceu alguns pré-requisitos para que uma autarquia ou funda­ ção possa qualificar-se como uma Agência Executiva:

• • •

MODELOS INSJITUCIONAIS

ESTADO REGULADOR - AGÊNCIAS REGULADORAS

Foi através da instituição do Programa Nacional de Desestatização, do Governo Collor, Lei s.031;1990, revogada pela Lei 9. 491/1997, que o Estado passou a mudar o perfil de sua atuação de produtor direto de bens e serviços para o Estado Regulador.

123

122

L

A ÜHGANIZAÇÃO

EmA!I! TI 01 flBHI u I l.1w, Mo11111rn Quanto à transparência Ouvidoria com mandato; Publicidade de todos os atos e clccisiws; Representação dos usuários e cmprcs; 1 s . . _ _ --------------------i Quanto aos procedimentos Justificativa por escrito de cada voto e decisão dos dirigentes; Audiências públicas; Diretoria com decisão colegiada. Fonte: Melo, 2002, p. 256

Idealizadas para fiscalizar as empresas dos setores que experimentaram o processo de privatização, e com vistas a assegurar os direitos dos consumidores, o modelo regula­ dor apresenta-se heterogêneo quanto à autonomia, sustentabilidade e atuação efetiva e foi concebido da seguinte forma: • Estabelecidas entre 1996 e 1997, estão as que atuavam nos setores monopolizados e privatizados como: ANEEL N;1cional de Energia Elétrica (criada pela Lei 9.427 de 26.12.1996; Decreto 2.r;,5/19,17; Ministério Minas e Energia); a ANATEL-Agência Na­ cional de Telecomunicações (criada pela Lei 9.472 de 16.07.1997; Decreto 2.338/1997; Ministério das Comunicaçi5cs); e a ANP Agência Nacional de P etróleo (criada pela Lei 9.478 de 06.08.1997; Decreto 2.45,;/1998; Ministério das Minas e Energia). • Surgidas entre 1999 e 2000, est�rn as que fazem a regulação dos serviços sociais como a Anvisa-Agência Nacional de Vigilância Sanitária (criada pela Lei 9.782 de 26.01.1999; Ministério da Saúde f
DO

Esrnoo E os Novo,, Mormos

liJSlllUCIOllAIS

Além disso, frise-se que algumas leis de criação foram alteradas por medidas provisó­ rias, como nos casos da ANS, Anvisa, ANTT e Antaq, sendo que a Ancine foi a única criada por MP - posteriormente alterada pela Lei 10.454/2002, Uma das maiores críticas feitas, refere-se à adoção de modelos de regulação iguais tanto para a área de infraestrutura quanto para a área social que, em razão de suas na­ turezas, pediria a formatação de modelos distintos, o que não ocorreu. Quadro resumo Ano

1996-1997

1999-2000

2001-2002

2005

Agência Reguladora

Norma

ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica

Lei 9.427 de 26.12.96; Decreto 2.335/97

ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações

Lei 9.472 de 16.07.97; Decreto 2.338/97

ANP - Agência Nacional de Petróleo

Lei 9.478 de 06.08.97; Decreto 2.455/98

Anvisa - Agência Nacional de Vigilância Sanitária

Lei 9. 782 de 26.01.99

ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar

Lei 9.961 de 28.01.00; Decreto 3.327/00

ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres

Lei 10.233 de 05.06.01; Decreto 4.130/02

ANTAQ - Agência Nacional dos Transportes Aquaviários

Lei 10.233 de 05.06.01; Decreto 4.122/02

ANA - Agência Nacional de Águas

Lei 9.984 de 17.06.00; Decreto 3.692/00

Ancine - Agência Nacional do Cinema

MP 2,228-1 de 06,09.01

ANAC - Agência r,acional de Aviação Civil

Lei 11.182, de 27.09.05; Decreto 5.731/06

125

p A R T E

1 1

TENDÊNCIAS DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA E PRIVADA Há sempre um modo complicado de abordar as coisas mais simples e um modo mais simples de abordar as coisas mais complicadas. Eu prefiro o segundo estilo. 1-!élio Beltrão

CAPÍTULO

10

Conceitos Contemporâneos e Novas Tecnologias Gerenciais A revolução do conhecimento, da tecnologia da informação e a competitividade global levararn à incorporação de novas soluções, visando dinamizar e promover resultados na gestão privada e na nova gestão pública. Neste capítulo, abordaremos as novas tecnologias e ferramentas, que demonstram novas tendências e formas de atuação da gestão, como a utilização de indicadores de desempenho, o balanced scorecard, a gestão por processos, a simplificação administra­ tiva, reengenharia, gestão da qualidade, excelência dos serviços públicos e vários outros métodos e ferramentas de gestão, atualmente utilizados. @ Importante: A implantação das novas tecnologias não garante melhorias de desempenho ou qualquer sucesso, por isso representa uma fonte de incerteza para as organizações. No entanto, a utilização desses novos instrumentos de gestão pode gerar quebra de paradigmas, inovações e permitir maior competitividade.

10.1. INDICADORES DE DESEMPENHO

o indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significa­ do particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos 127

Co11cmos Cotllll.\POH.ÍNEO\ E NOVAS TlCNOLOGIAS GEH[IICll
Et11,\1,111 1>1 A1:i:1u I L11.11. Mo111111h

que compõem o objeto da observaçlío. É um recurso metodológico que informa, empirica­ mente, a evolução do aspecto observado (Ferreira, Cassiolato e Gonzales, 2009). São elementos essenciais para o controle dos resultados alcançados pelos gestores públicos e privados e são imprescindíveis ao planejamento, à lcmada de decisão corretiva e à consecução dos objetivos organizacionais. Na visão de Rua (2004), os indicadores são medidas que expressam ou quantificam um insumo, um resultado, uma característica ou o desempenho de um processo, serviço, produto ou organização. De forma geral, "indicadores são informações que permitem descrever, classificar, or­ denar, comparar ou quantificar: de maneira sistemática, aspectos de uma realidade e que atendam às necessidades dos tomadores de decisões" (Indicadores, 2012, p. 8). E) Importante: Os indicadores medem desempenho - esforços empreendidos na direção de resul­ tados a serem alcançados

e as informaçi5es sobre desempenho são essencialmente comparativas. Desempenho.� esfo1-ços + resultados Desempenho= esfor·ços

·· ,. ....i,.. resultae:o,.

Conforme o Guia Referencial para Mediçâo por Desempe1ho (2009, p. 13), os indicadores têm como objetivo: • Facilitar o planejamento; • Mensurar os resultados e gerir o deselllf)enho; • Embasar a análise crítica dos resultac!os obtidos e do processo de toma.ela decisão; • Contribuir para a melhoria contínua dos processos organizacionais; • Viabilizar a análise comparativa do dcsernpenilo da organização com diversas organi­ zações atuantes em áreas ou ambientes semelhantes. 10.1.1. Componentes de um Indicador

São componentes básicos de um indicador: • Medida: grandeza qualitativa ou quantitativa que permite classificar as características, resultados e consequências dos produtos, processos ou sistemas. Ex. Km; %; unidades. • Fórmula: padrão matemático que expressa à forma de realização do cálculo. Ex. nú­ mero de alunos treinados/total ele alunos; • Índice (número): valor numérico de um indicador em determinado momento. • Padrão de Comparação: valor que permite urna avaliação comparativa de padrão de cumprimento. • Meta: são os valores que o resultado do indicador procuré. igualar ou superar. Possui objetivo, valor e prazo. Ex. Alcançar 80% de alunos treinancos em um ano.

128

10.1.2. Complexidade dos Indicadores

De acordo com a complexidade, os indicadores podem ser classificados em: • Analíticos: retratam dimensões sociais específicas. Ex. taxa de desemprego. • Sintéticos: chamados de índices, derivam de operações realizadas com indicadores analíticos e retratam O comportamento médio das várias dimensões. Ex. PIB, IDH.

• Simples: decorrentes de uma única medição. • compostos: expressando a relação entre duas ou mais variáveis. Específicos: medindo atividades ou processos específicos. Globais: demonstrando resultados pretendidos pela organização como um todo. Direcionador: indicando que algo pode ocorrer.

• • •

Resultante: indicando o que aconteceu.

10.1.3 Critérios Centrais dos Indicadores

um indicador com base em dados confiáveis, de acordo com o Manual do Tribunal de Contas da União - TCU (2000) e com o Guia Referencial para Medição por Desempenho (2009, p. 47), deve atender aos seguintes critérios: 1. Representatividade, confiabilidade e sensibilidade: expressar as et�pas essen;iais e críticas de um processo ou projeto, com fonte de dados preC1Sa e conf1avel, possibilitando a avaliação dos efeitos de determinada intervenção. 2. Seletividade ou importância: informar as principais variáveis estratégicas e priori· dades de ações, produtos ou impactos esperados. 3. Simplicidade, clareza, inteligibilidade, acessibilidade e comunicabilid�de: facilitar a compreensão e não envolver dificuldades de cálculo ou de uso, nao pode ser complexo. 4.

lnvestigativos: facilitar a análise dos dados, sejam estes para registro ou para fazer juízos de valor. 5. Comparabilidade e estabilidade: permitir comparações com as referências i�t_er· nas ou externas e ter procedimentos sistemáticos e constantes para formar series históricas de acontecimentos. 6. Custo-efetividade: projetado para ser factível e economicamente viável, ª\ª� an­ do-se os benefícios gerados em relação ao ônus despendido para sua med1çao.

10.1.4. Propriedades dos Indicadores

As propriedades dos indicadores podem ser separadas em dois grupos distintos: propriedades essenciais, que devem ser consid�radas co�o critério de escolha �e um , . indicador; e propriedades complementares, suie1tas a analise de trade off - conflito na escolha (Indicadores, orientações básicas aplicadas à gestão pública, 2012). 129

Co1m1ros CormMPOIIÁr/l:OS [ NOVAS TECNOLOGIAS GrnENC11\IS

EusAam OE At1REU E L1MA Mormrrn Propried
Atender às necessidades dos decisores, independentemente dos níveis estratégico, tático ou operacional. Representar a realidade, com grande proximidade, e ser significante.

Utilidade Validade Confiabilidade

Possuir origem em fontes confiáveis.

Disponibilidade

Obter dados com facilidade. ...

Simplicidade Clareza Sensibilidade

Propriedades Compi�111�ntares

Obtenção, construção, manutenção, comunicação e entendimento fáceis. Documentadc e claro, conforme necessidades do decisor. Capacidade de refletir mudanças.

Desagregabilidade

Representação regionalizada, considerando a dimensão territorial.

Economicidade

Atenção à relação custo de obtenção e benefícios dos resultados.

Estabilidade Mensurabilidade Auditabilidade Publicidade Temporalidade Factibilidade

Capacidade de estabelecer séries históricas estáveis. Precisos e sem ambiguidade. Passível de rastreabilidade. .,

ouhas,Propri�clades

Ser público e acessível Indicar momento de início da medição e de disponibilidade dos resultados. Medir no momento e periodicidade adequados e de forma fácil.

10.1.5. Taxonomia de Indicadores Existem várias categorias de indicadores, que refletem medidas na dimensão social, permitem a avaliação de políticas públicas e da fase do ciclo de políticas públicas, a partir da análise de diferentes estudiosos. a) Rob Vos (1993) distingue três categorias de indicadores sociais: • Indicadores de resultado: refletem os níveis de satisfação de necessidades básicas alcançados. São também denominados de indicadores de nível de vida. Por exemplo: esperança de vida, mortalidade infantil, grau de alfabetização, níveis de educação e nutrição, entre outros, • Indicadores de insumo: referem-se aos meios (recursos) disponíveis para se obter um determinado padrão de vida, como, por exemplo, no campo da nutrição, a renda e a disponibilidade de alimentos; no campo ela saúde, a disponibilidade de água potável, ele centros de saúde e o número de médicos por habitante; e na área da educação, o número de escolas e de professores por aluno. • Indicadores de acesso: identificam os determinantes que permitem dar acesso univer­ sal e efetivo aos recursos disponíveis para atender às necessidades básicas, já que a existência de serviços básicos não assegura o acesso universal. b) Maria das Graças Rua políticas públicas:

(2004)

estabelece as seguintes dimensões para avaliação das

• • • • • •

Indicadores Estraté;5icos: informam o "quanto" a organização se encontra na direção da consecução de sua Visão. Indicadores de Produtividade (eficiência): medem a proporção de recursos consumi­ dos com relação às saídas dos processos (produtos - outputs / insumos - inputs). Indicadores de Qualidade (eficácia): focam as características do produto/servi,�o. Indicadores de Efetvidade (impacto): focam as consequências elos produtos/serviços (fazer a coisa certa ela maneira certa). Indicadores da Capacidade: medem a capaciclacle de resposta de um processo ·'.saídas produzidas por unidade de tempo). Indicadores de Sustentabilidade: medem a capacidade ele continuidade dos efeitos benéficos alcançados através do programa social, após o seu término.

•

Equidade: procura avaliar o grau em que os benefícios ele um programa estão sendo distribuídos de maneira justa e compatível com as necessidades do usuário. c) Indicadores de Gestão do Fluxo de Implementação de Políticas Públicas - nas diferentes fases do ciclo de gestão (2012) • Insumo (antes): possui re:ação direta com a necessidade ele recursos a serem aloca­ dos, ou utilizados pelas ações de governo. Exemplos: médicos/mil habitantes e gasto per capita com educação. • Processo (durante) • avaliação formativa: traduz o esforço empreendido na obtenção dos resultados, medindo o nível de utilização elos insumos alocados, como, por exem­ plo, o percentual de atendimento ele um público-alvo e o percentual de liberação dos recursos financeiros. Produto (depois) - avaliação ex-post facto: mede o alcance das metas físicas, expres­ sando as entregas ele produtos ou serviços ao público-alvo. São exemplos: o percen­ tual ele quilômetros de estrada entregues, de armazéns construídos e de crianças vacinadas em relação às metas estabelecidas. •

•

Resultado (depois): expressa os benefícios no público-alvo, decorrentes elas ações em­ preendidas no contexto de uma política e têm particular importância no contexto ele gestão pública orientada a resultados. São exemplos, as taxas ele morbidade (doenças), taxa ele reprovação çSCOlar e de homicídios.

Impacto (depois): possui natureza abrangente e multidimensional, tem relação com a socieclacle como urr todo e medem os efeitos das estratégias governamentais ele mé­ dio e longo prazo. São exemplos: o Índice ele Distribuição de Renda e o PIB per capita. d) Indicadores de Avaliação de Desempenho (Guia Referencial para Medição de Desempe­ nho e Manual para Construção de Indicadores, 2009): • Efetividade: são os impactos gerados pelos produtos/serviços, processos ou projetos. Está vinculada ao grau de satisfação ou ainda ao valor agregado, a transformação produzida no contexto em geral, Pode ser vista como uma dimensão qualitativa do resultado - o valor social do produto, considerando a sociedade como um todo. Mede 131

Eus,1e1:1r or A1rnrn E l.1w, M0Pt111r,

os efeitos positivos e negativos na realidade que sofreu intervenção, apontando se houve mudanças socioeconômicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos re­ sultados obtidos. Difícil de ser mensurada (dada a natureza dos dados e o caráter temporal), está relacionada com a missão da instituição. Podem ser encontrados na dimensão estratégica do Plano Plurianual (PPA). Exemplo: urna campanha de vacina­ ção que imunizar e diminuir a incidência de determinada doença. •

•

132

O Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de In­ dicadores (2009) apresentou um metamodelo, uma concepção de cadeia de valor, que identifica seis dimensões do desempenho. Os 6 Es do Desempenho explicitam as dimensões de esforço - economicidade, execu­ ção e excelência - e as dimensões de resultado - eficiência, eficácia e efetividade:

Eficácia: é a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário (be­ neficiário direto dos produtos e serviços da organização). Grau em que um programa atinge as metas, objetivos e resultados planejados, a partir de referencial e das metas a serem alcançadas (output real e output padrão). Podem ser definidos a partir da Car­ ta de Serviços do órgão. Significa fazer aquilo que efetivamente precisa ser feito para atingir resultados que sejam válidos, isto é, fazer a coisa certa, relacionado aos fins pretendidos. Exemplo: se, na mesma campanha citada, a meta de vacinação é imuni­ zar 100.000 crianças e este número foi alcançado ou superado, a campanha foi eficaz. Eficiência: é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usual­ mente sob a forma de custos ou produtividade \0 quanto se consegue produzir com os meios disponíveis). A eficiência de um processo será tanto maior quanto mais produtos forem entregues com a mesma ou menor quantidade de insumos para a mesma quantidade de produtos, a partir de um padrão ou referencial. Significa fazer bem feito, fazer certo as coisas, utilizando-se a maneira certa e os procedimentos adequados no desenvolvimento de urna ação ou na resolução de um problema, com foco nos objetivos e resultados a serem atingidos. A eficiência coloca ênfase nos meios utilizados para o alcance de urn objetivo. Indicadores de eficiência podern ser encontrados na Carta de Serviços com seus eternemos de custos e em informações de sistemas estruturantes do Governo, como o SIAFI. Exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto menor for o custo da campanl1a, mantendo-se os objetivos propostos.

•

Execução: refere-se à realização dos processos, projetos e planos de ação, conforme estabelecidos. Podem ser encontrados no monitoramento das ações do PPA.

•

Excelência: é a conformidade a critérios e padrões de qualidade /excelência para a realização dos processos, atividades e projetos na busca da melhor execução e eco­ nomicidade; sendo um elemento transversal. Podem ser encontrados no Instrumento de Avaliação da Gestão Pública (IAGP). Exemplos: n•' de produtos em conformidade / nº de produtos produzidos; nº de funcionários aprovados J nº de funcionários treina­ dos; nº de atendimentos com atraso/total de atendimentos realizados (indicador de não qualidade);

•

CoNCLllOS CoNlEMPOHiliHOS E Nov,\S TECNOLOGIAS GERENCIAIS

Economicidade: está alinhada ao conceito de obtenção e uso de recursos com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e das quantidades exigidas pelo input, gerindo adequadamente os recursos financeiros e físicos. Visa minimizar custos sem compro­ meter os padrões de qualidade estabelecidos. Podem ser encontrados nas unidades de suprimentos. Exemplo: compra de vaci11as de boa qualidade a um custo reduzido.

1

'' Ética

Insumos {inputs)

Produtos (outputs)

Poder Cultura Ações/ Atividades ----+

. '

''

;

1

;

;

;

Fonte: Guia Referencial para Medição de Desernpenho

''

-

Impactos (outcomes)

'

e Manual para Construção de Indicadores, 2009, pg. 16.

O metamodelo (2009) prevê um balanceamento entre os 6 (seis) "Es" do desempe­ nho, entendendo que o desempenho ótimo é aquele que atende a todas as dimensões, não obstante haver uma certa priorização das dimensões de resultado em relação às dimensões de esforço, assim colocados: • E, - Efetividade: impacto final ou intermediário. •

E2 - Eficácia: quantidade/volume; qualidade do produto /serviço; acessibilidade e equidade; cobertura; risco.

•

E3 - Eficiência: custo-efetividade, produtividade (nível de produção e recursos utilizados); tempo, custo unitário; custo-benefício (qualidade do gasto).

•

E4 - Execução: financeira e física.

•

E5 - Excelência: conformidade em relação aos padrões e riscos.

•

E6 - Economicidade: quantidade de recursos, acessibilidade, cobertura, risco.

Segundo o Guia, o desempenho pode ser assim calculado: 133

ELISABETf DE t,BREU E LIMA MOREIRA

Desempenho Ótimo = E1+E2+E3+E4+E5+E6 = 6; Desempenho subótimo = E1+E2+E3+E4+E5+E6 < 6 Prioridades: [E1 > E2 > E3] ::! [E4 ::! E5 ::! E6]. Depreende-se das equações acima, que as dimensões estão interligadas e tão im­ portante quanto o esforço, é o resultado da ação pública. Além disso, constata-se que, das medidas de resultado, a efetividade é prioritária, pois está diretamente relacionada à missão do Estado. • •

10.1.6. Relações entre Eficiência X Eficácia x Efetividade

A relação entre as dimensões da eficiência, eficácia e efetividade, apesar da separa­ ção analítica dos conceitos, não devem produzir resultados independentes. Na opinião de Osborne e Gaebler (1994), de nada adianta ser eficiente na utilização de um recurso se o resultado não vai produzir os efeitos desejados. É claro que a avaliação da eficiência não pode estar dissociada da avaliação da efe­ tividade, pois, se a "eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados ...nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito" (OSBORNE é1: GAEBLER, 1994: 381). Nessa linha, alguns estudiosos defendem que a efetividade decorre do alcance da eficácia e da eficiência, simultaneamente, na medida em que o resultado concretizado leva a mudanças em determinado contexto, em razão da eficiência e eficácia das ações. Um exemplo que demonstra a inter-relação entre as diversas dimensões é considerar que a construção de escolas (eficiência) e o aumento do número de professores contratados (eficácia) pode contribuir para a redução do índice de analfabetismo (impacto). E) Importante: Do ponto de vista de gestão, essas variáveis devem ser vistas de forma asso­ ciada, não obstante o gerenciamento e os resultados ocorrerem de forma independente. Ou seja, a gestão pode ser eficiente e não ser efetiva; pode ser eficiente e não ser eficaz; ou pode não ser eficiente, ser eficaz e não ser efetiva, permitindo todas as combinações possíveis.

Coucrno1 CmmMPOf1i\Mrn1 r Novr,1 Tm,oLOr;1r,s Grnrnc1A1s Quadros resumos Dimensões dos Indicadores Insumos Recursos Inputs Custo

Como fazer! Métodos ProcEdirnentos For111,::1 de fazer

/ Economicidade 1

1

/

Eficiência

Custo Produtividade

Por que fazer! Objetivos Resultados Fins· Outputs

Eficácia

Fazer certo as coisas.

fazer a coisa certa

É o Porquê maior! Resultado Objetivo Resultado cio Objeti·;o

Efetividade I Orientação Ambiental

Qualidade Quantidade

Insumos --,.. Produtos 11ecursos --,.. Resultados

Meios ---+ Fins

Inputs

Outputs

Impacto Social Agregação ele Valor Nível ele Satisfaçao Efeitos Positivos/Negativos Missão

Indicadores de Desempenho São medidas que expressam ou quantificam um insumo, um resultado, urna característica ou o desempenho de urn processo, serviço, produto ou organização. São cornpos1os por medida (grandeza qualitativa ou quantitativa), fórmula (padrão matemático), índice (valor numérico); padrão de comparação (índice arbitrário e aceitável); meta (valores a alcançar). Possui propriedades esse�ciais (utilidade, validade, confiabilidade e disponibilidade); propriedades complementares (sirnplicidarJe, clareza, sensibilidade, desagregabilidade, economicidade, estabilidade, mensurabilidade. aurJi1atilíclade) e outras propriedades (publicíclade, temporalidade e factibilidade). Podem ser classificados, quanto à taxonomia, em indicadores sociais, de avaliação de políticas públicas, de gestão rlc tluxn ele ir:iplcmenta,;ão de políticas públicas e de avaliação de desempenhe i

L------------------------------------.1

10.2. BALANCED SCORECARD - BSC

Tradicionalmente, o foco dos sistemas e medidas utilizados nas organizações - balanço contábil, demonstrativos financeiros, retorno sobre investimento, produtividade por pessoa concentrava-se em aspectos financeiros ou quantitativos e tentava controlar comportamentos. Diante da complexidade e do dinamismo das organizações, esse controle baseado somente em índices financeiros, típico da Era Industrial, passou a não mais funcionar, adequadamente, na era do contiecimento, na qual a geração de valor passou a depender da análise de outros aspectos. 134

135

Cot,CUTOS (ONHMPOHiiNEOS E NOVAS TECIWLOGIAS GrnrnCIAIS

EmABErl L>I: ABRFU I L11.rn MoHrnu,

Foi quando os professores Robert Kaplan e David Norton, da Harvard Business School, criaram, no início da década de 90, o BSC, um painel de indicadores balanceados, que visava avaliar o desempenho organizacional, integrando indicadores financeiros e não financeiros.

A gregação de Valor Relação de Causa e Efeito

l

Essa nova ferramenta permite o alinhamento das estratégias. ações e indicadores aos ob­ jetivos da organização, proporcionando ampla visão do desem1},;nho, ligando as estratégias de longo prazo com as de curto prazo, de forma balanceada, reduzindo possíveis conflitos.

Financeira

@ Importante: O BSC não é uma metodologia de formulação da estratégia, mas de implemen­ tação e acompanhamento da estratégia, que permite alinhar o planejamento estratégico ao operacional, a partir da utilização de um conjunto equilibrado dê! indicadores financeiros e não financeiros.

•

• •

Financeira: colocada no topo do BSC, envolve indic2.dores e medidas financeiras e contábeis, visando criar valor duradouro e resultados tangíveis para acionistas ou partes interessadas. São exemplos de indicadores: retomJ sobre o investimento - ROi; valor econômico agregado; lucro; receita por cliente; i:us10 de produção; crescimento da receita; redução de custos; rnellloria da produtividade e utilização de ativos/estra­ tégia de investimento. Cliente: refere-se às propostas de valor criadas aos clientes e aos mercados, nos quais a organização atuará, relacionadas a imagem e 1eputação (valores intangíveis que atraem o cliente) mensurados através de indicadcres, corno: participação no mercado; crescimento, retenção, captação, satisfação Processo interno: identifica-se os processos críticos e o seu aprimoramento, visando a excelência, através de indicadores, como inovação operações (tempo, qualidade, custo) e serviço pós-venda. Aprendizagem e crescimento: refere-se aos ativos intangíveis que constituem a es­ sência da organização e que dão suporte à cor1secuç:io jos objetivos ambicionados nas outras três perspectivas. São exemplos ele indicadores: retenção e satisfação das pessoas; rnotivação; empowerment; cultura; clima; lid':ra iça; sistemas de inforrnação e de infraestrutura tecnológica.

Valor aos shareholders e stakeholders Faturamento

Valor Agregado

Lucratividade

Valor ao cliente Clientes

O processo de construção esclarece os objetivos estratégi,:os, que representam a es­ trutura dos processos gerenciais da organização, distribuídos ,;m 4 (quatro) perspectivas ou vetores críticos: financeira, cliente, processo interno e aarendizado e crescimento nas quais se observa:

•

e_� E _ST_R_A_T _É_G_IA��������-) (��������-v_,s_A_·o

Retenção de clientes

Satisfação

Excelência operacional Processos n I ternos

Gestão das operações

Qualidade

E ssência - ativos intangíveis A prendizagem e Crescimento

l_

Gestão de Pessoas

Cultura Clima

Liderança

É importante que se entenda que estas quatro perspectivas devem permitir uma visão global daquilo que a organização pretende alcançar e, apesar de serem as mais adotadas, não são as únicas. Na verdade, Kaplan e Norton assumiram que elas podem ser tantas quantas a empresa escolher, por considerar essenciais à natureza do seu negócio. Além disso, as perspectivas do BSC devem estar integradas, permitindo uma relação de causa e efeito entre os diversos objetivos, possibilitando a utilizaç�o do BSC não só como um modelo de medição, mas como uma nova filosofia e sistema de gestão empre­ sarial, adotado para o alcance da estratégia organizacional. A metodologia para a construção do BSC parte da Visão e a estratégia, do geral ao particular (top down), num processo de desdobramento da estratégia até o nível opera­ cional, do longo prazo para o curto prazo, obedecendo às seguintes etapas:

• • •

o

Inicia-se com a Visão e a estratégia organizacional; Desdobra-se a estratégia em ternas estratégicos; Define-se objetivos, metas, indicadores e iniciativas estratégicas (planos, ações), sob a perspectiva financeira e do cliente; Define-se a proposição de valor ou vetores de mudanças, nas perspectivas de proces­ sos internos e de aprendizagem e crescimento. 13 7

ELISABE!f: DE ABREU E LIMA MüREIR,\

CotKWOS CotmMPORÍ,NEOS E NOVAS TrrnotOGIAS Grnrnc1,11s

A implementação do balanced scorecard envolve diretores e colaboradores e permite incorporar uma filosofia que tornam as organizações orientadas para estratégias, a qual, segundo seus idealizadores, devem ser norteadas por cinco princípios básicos:

•

Mobilizar a mudança por meio da liderança executiva;

•

Traduzir a estratégia em termos operacionais;

•

Iniciativas estratégicas ou ações/planos: são associadas às metas fixadas, formadas por um conjunto de projetos e programas de duração finita, fora das atividades ope­ racionais e rotineiras da organização, destinadas ao alcance elas metas, objetivos e temas. Deve-se atentar para a definição dos recursos, custos e tempo.

Alinhar a organização à estratégia;

10.2.2. Tipos de Indicadores do BSC

•

Transformar a estratégia em tarefa de todos;

•

Converter a estratégia em processo contínuo.

Há uma distinção entre os indicadores obtidos em cada perspectiva, para a o alcance da estratégia organizacional: • Nas perspectivas financeira e de clientes medem-se os objetivos e os resultados atingidos - Key Coai lndicators (KGI) - num olhar para o passado, após o fato ocorri­ do, avaliando "o que" foi feito. Nesse caso, os indicadores utilizados devem medir a eficácia do processo.

A implantação do BSC deve alcançar os seguintes benefícios: • A estratégia passa a gerir ações de forma correta;

• • •

Proporciona uma visão sistematizada do desempenho organizacional;

•

Desenvolve uma cultura de aprendizagem e melhoria; Atribui incentivo para o desempenho individual, contribuindo com os resultados ob­ tidos pela organização.

10.2.1. Componentes do BSC o mapa estratégico, representação gráfica do BSC, demonstra as relações de causa e efeito entre os objetivos das quatro perspectivas e seus indicadores, comunicando a estratégia, alinhada aos níveis tático e operacional e demonstrando a transformação ativos intangíveis em resultados tangíveis para a organização (da perspectiva aprendiza­ gem e crescimento à financeira).

?ºs

o conceito de causalidade é indicado através das relações entre os vetores de ten­ dência (nas perspectivas do aprendizado e crescimento e processos internos) e os de resultados almejados (nas perspectivas dos clientes e financeira). Os componentes do BSC são:

•

• •

•

Temas estratégicos: refletem o foco de atuação, representando o conjunto de objeti­ vos estratégicos correlatos em cada uma das perspectivas; Objetivos (estratégicos): demonstram os alvos a serem alcançados, interligados, e;­ tabelecendo entre si relações de causa e efeito. Criam valor para cada Tema, atraves da tradução quantitativa e qualitativa da estratégia.

Nas perspectivas dos processos internos e aprendizagem e crescimento medem-se o desempenho obtido - Key Performance lndicators (KPI) - do ponto de vista da efici­ ência do processo, Jvaliando "como fazer", com um olhar para o futuro, pois os re­ sultados desses processos levam a tendências, que poderão impactar no atingimento dos objetivos elas perspectivas dos clientes e financeira.

10.2.3. BSC na Administração Pública O Balanced Scorecard, como ferramenta de medição, pode ser facilmente adaptado à gestão pública, não obstante alguns critérios de sucesso serem diferentes da administra­ ção privada. Nesse sentido, basta introduzir outras perspectivas e retirar aquelas que não atendem ao objetivo estratégico da Instituição. A perspectiva financeira, por exemplo, para o setor público, não deve estar no topo. No máximo, a perspectiva financeira deve estar atrelada ao orçamento, podendo ser co­ locada na base do mapa estratégico, com a definição de indicadores de tendência e não de resultado, como ocorre em várias Instituições públicas. É importante ter em mente que o acompanhamento e medição dos indicadores nas diversas perspectivas elevem atender às especificidades de cada segmento, seja público e privado, adaptando-o realidade.

Indicadores: são medidas que representam ou quantificam objetos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras. Apresentam uma relação de causa e efeito entre indicadores financeiros e não financeiros. Para cada objetivo deve ser criado, pelo menos, um indicador, que retratam ocorrências (resultados) e tendências (impulsio­ nadores do desempenho). Metas: são desdobramentos dos objetivos, quantificados para um determinado perí­ odo de tempo, marcos ao longo do tempo.

139

EusABIII or AeHEU I LrMA MormHr,

Quadro resumo Balanced Scorecard É urna metodologia de implementação e acompanhamento da cstratSgia, através de um conjunto equilibrado de indicadores financeiros e não financeiros; É um instrumento representativo da estrutura dos processos gerenciai,, das organizações; Funciona corno urna ferramenta de gestão e esclarece os objetivos estratégicos, demonstrando seu desempenho, a partir da transformação ele ativos intangíveis err resultados tangíveis. É constituído das perspectivas financeira, clientes, processos internos e aprendizagem e cresci­ mento, que estabelecem uma relação de causa e efeito entre seus objetivos e indicadores; É representado por um mapa estratégico, que contém ternas estratégicos, objetivos estratégicos, indicadores, metas e iniciativas estratégicas, estabelecidas em cada perspectiva.

(ONCEllOS CormMl'ORÍ\fl[OS l NOVAS TrcNOLOGIAS GERENCIAIS

vendo em unidades, áreas ou grupos. As atividades se desdobram ern tarefas, com menor nível de complexidade, realizadas no nível operacional ou individual. É importante ressaltar que as subdivisões dos processos podem receber outras deno­ minações, corno subprocessos, etapas, atividades e tarefas (Base Conceituai do Guia "d" Simplificação, p. 4).

Interesses Funcionais/ Verticais

10.3. GESTÃO POR PROCESSOS O aumento da complexidade das organizações e o impacto da informação fizeram com que a abordagem funcional, Taylorista, de visão fragmentada, hierárquica e verti­ calizada produzisse barreiras de troca de energia e de comun cação, que dificultaram o atendimento dos resultados organizacionais.

Interesses Multifuncionais/Horizontais

Estratégico

Passou-se a construir urna visão horizontalizada, integrada, do todo, global, sistêmica e contingencial, que permitisse a eliminação das barreiras departamentais da organização e possibilitasse a visualização e interligação não só interna, mas, sobretudo, externa, com o ambiente. Não se trata de eliminar a estrutura vertical de comando, mas substituir ou comple­ mentá-la por cadeias de processos horizontais. Na visão de Harnrner e Charnpy (1994), um processo é formado por um grupo de ativi­ dades inter-relacionadas ou interativas, realizadas numa sequência lógica, com o objetivo de produzir um bem ou urn serviço que tem valor para um grupo específico de clientes.

�

Operacional

Também, pode ser visto corno urna rede de relações, multifuncionais, interfuncionais, interdependentes e interconexas, utilizando tecnologia, inovação, criatividade, conheci­ mento e pensamento estratégico, para gerar valor ao cliente.

Uma organização, sob o ponto de vista da gestão por processo5, é formada por urn conjunto de decisões/ações que transformam insumos (entrad1s) em saídas, através de constantes trocas com o ambiente, visando à satisfação do cliente. o feedback ou retroa­ lirnentação contempla a percepção dos clientes acerca dos resultados, numa perspectiva sistêmica e horizontal. Internamente, a organização é formada de macroprocessos, ro nível estratégico, desdo­ brando-se hierarquicamente ern processos, subprocessos e atividades, todos se desenvol140

Grupo/ Global

Macroprocessos/ Sistema �

C::)

e

�

Tirne/ Unidade

Atividades Tarefas/ Operações

�

-1 Individual

Satisfação dos Clientes

8 Importante: Nas organizações, é possível que um mesmo processo mobilize várias áre­

as, como marketing, finanças, gestão de pessoas e produção. Trata-se de mudar de uma visão funcional, segmentada e especializada para uma visão horizontal, cue ultrapasse as fronteiras departamentais e produza valor agregado.

1

�

Percepção dos Clientes

�___________:..,---

Importante: O gerenciamento de processos deve ser realizado a partir da estratégia organiza­ cional e da identificação dos processos críticos, com um enfoque de sistema aberto, visando lidar com a incerteza ambiental. Tem como primícias o atendimento ao cliente e a identificação do resultado esperado, de forma que a análise da efetividade deve ter precedência sobre a análise da eficiência, ou seja, primeiro se verifica o que o cliente necessita e, então, promove­ -se todas as mudanças internas necessárias para agregar valor, 141

(01,cuos ((HiTEMPOIIÁIH05 E Nov,1s TECNOI.OGll,S GrnrnCIAI',

EIISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

externo e outros. Durante essa etapa são estudados os objetivos da modelagem de negócio, o ambierte do negócio que será modelado, os principais stakeholders e es­ copo da modelagem (processos relacionados com o objetivo geral).

Atualmente, a gestão por Processos tem-se tornado um requisito essencial de grande parte dos sistemas de gestão organizacional, como requisitos do Prêmio Nacional de Qua­ lidade (PNQ) e das normas da série ISO 9000:2000 (9001 e 9004),

c) Desenho e Modelagem de Processos de Negócio: o desenho descreve o direcionamento do processo BPM e cria especificações para processos de negócio novos ou modi­ ficados. A modelagem ou fase de "identificação" é onde ocorre a representação do processo, numa perspectiva ponta-a-ponta, identificando papeis e responsabilidades, patrocínio executivo. metas, expectativas de medições de desempenho e metodologias.

A Associação de Profissionais de Gerenciamento de Processos de Negócio - ABPMP desenvolveu o Guia BPM CBOK (Corpo Comum de Conhecimentos sobre BPM), que tem a finalidade de apresentar as nove áreas do conhecimento, que são reconhecidas e aceitas como boas práticas, conforme desenho abaixo:

Modelagem de Processos

1

Gerenciamento de Processos de Negócio

Desenho I Gerenciamento DeAnálise de Processos 1 de Processos sempenho Processos Organização de Gerencimento de Processos Gerencimento de Processos Corporativos Tecnologias de Gerencimento de Processos de Negócio

d) Implementação de processos: realiza o desenho aprovado cio processo de negócio, em procedimentos novos ou revisados e fluxos ele traball1os operacionais, documentados e testados. Inclui a implementação de políticas e a avaliação do desempenho do processo, através ele métricas relacionadas às metas e ao valor para a organização, podendo resultar em atividades de melhoria, redesenho ou reengenharia. e) Monitoramento e Controle de processos: gerencia o desempenho, medindo e monito­ rando o processo. É também chamada fase de "simulação e emulação", cujas análi­ ses podem resultar em atividades de melhoria, redesenho ou reengenharia.

•·

Areas de cdnht!d1t1ento

1

Transformação de Processos

f) Refinamento de processos: inova e transforma os processos, implementando o resul­ tado a partir do monitoramento de desempenho. Promove à gestão de mudanças na organização, à melhoria contínua e à otimização de processo. Alternativamerte, é chamada de "encenação". revendo o modelo de processo e implantando as mudan­ ças propostas.

Fonte: Guia para o BPM CBOK. pg. 23

"O Guia fornece uma visão geral de cada área de conhecimento e uma lista de ati­ vidades comuns e tarefas associadas a cada área. Também fornece links e referências para outras fontes de informação, que são parte do Corpo mais amplo de Conhecimento Comum de BPM" (guia BPM CBOK, p. 23), cujas áreas de conhecimento estão detalhadas nos tópicos a seguir. 1 0.3 .1. Gerenciamento de Processos de Negócio (BPM) "Processo de negócio" é definido como um trabalho ponta-a-ponta que entrega valor aos clientes. A noção de trabalho ponta-a-ponta é chave, pois envolve todo o trabalho cruzando limites funcionais.

o gerenciamento de processos visa identificar, desenhar, executar, documentar, medir, monitorar, controlar e melhorar processos de negócio automatizados ou não para alcançar os resultados pretendidos consistentes e alinhados com as metas estratégicas de uma organização. Esta área do conhecimento realiza um aprimoramento contínuo de trabalho (um fluxo de feedback sem fim), visando maximizar a produtividade, melhorar a qualidade das en­ tregas e padronizar a sua execução, a partir de atividades chaves de BPM, que compõem o ciclo de vida de gerenciamento de processos, formado por um conjunto gradual , contí­ nuo e interativo de atividades, que incluem: (a) Planejamento e Estratégia; (b) Análise; (c) Desenho e Modelagem; (d) Implantação; (e) Monitoramento e Controle; e (f) Refinamento. a) Planejamento e Estratégia: estabelece um plano e uma estratégia dirigida a processos. Também identifica papeis e responsabilidades organizacionais apropriadas de BPM, patrocínio executivo, metas, expectativas de medições de desempenho e metodologias.

Os processos de negócios, à medida que são gerenciados e se movimentam através das atividades do ciclo de vida, podem ser habilitados ou restringidos por uma variedade de fatores, incluindo os fatores primários, pilares do BPM, como valores, crenças, lide­ rança e cultura, que formam os alicerces do ambiente, no qual uma organização opera. O ciclo de vida do gerenciamento dos processos de negócio, incluindo seus fatores restritivos ou impulsionadores, pode ser assim representado:

�D

Planejamento e Estratégia

�-----.

Refinamento (Inova)

/\nMise (Entende)

Monitoramento e Controle (Mede o desempenho)

Desenho e Modelagem (Descreve e Representa)

Implementação (Realiza o desenho)

b) Análise de Processos de Negócios: incorpora metodologias para entender os processos atuais no contexto da organização, reunindo informações oriundas de planos estra­ tégicos, modelos de processo, medições de desempenho, mudanças no ambiente 142

143

EusA1ir1 . 01 An1nu r LIMA M0Rr1ru,

(oNCtllOS (oNTEMPOIIÍ
O ciclo de vida dos processos de negócios pode ser visto, tarn bérn, a partir da visão da Sociedade para a Ciência de Desi3n e de Processo - SDPS (Society for Desi3n and Pro­ cess Science), que foi a primeira instituição científica a ser criada, para tratar do terna de gestão por processos.

nos, infraestrutura (custos da administração geral, planejamento, finanças, contabilidade, jurídico, governo, alocados em todas as atividades primárias e de apoio).

1

Desde 2009, o Ministério do Planejamento/Secretaria de '..;estão do Governo Federal MP/SEGES possui um convênio de cooperação em vigor, cujo gu:a encontra-se disponível no sítio da internet do GesPública (www.gespublica.gov.br). Esse ciclo de vida de gerenciamento de processos de negócio é formado das ativida­ des de modelagem, simulação, emulação e encenação (Guia je Gestão de Processos de Governo, 2011), conforme detalhado: a) Modelagem: identifica os itens que compõem a "cadeia de valores" do processo, veri­ ficando os papeis assumidos por tais elementos, como os resultados do processo, os insumos (que são transformados), as referências (que orientam a transformação) ou a infraestrutura (que é consumida pelo processo). b) Simulação: incorpora dados estatísticos aos modelos de processos dese11hados na eta­ pa a11terior, visando à mi11imização dos riscos de efeitos indesejáveis quando de sua implantação e são gerados cenários alternativos que devem ser avaliados para que sejam o mais próximo do resultado desejado quando de sua implantação. c) Emulação: inclui dados da realidade junto aos dados estimados. É a fase em que são construídas as telas de sistemas automatizados e se faz turmas-piloto para teste . d) Encenação: representa a "vida real" dos processos modelados, simulados e emulados. 10.3. 1. 1. Tipos de Processos

Processo é um conjunto de atividades ou comportamentos realizados por humanos ou máquinas, para atingir uma ou mais metas. São divididos em: a) Processos Finalísticos, básicos ou primários: processos de ponta-a-ponta, envolvidos diretamente no ciclo de transformação de recursos em produtos ou serviços, gerando valor aos clientes e representando as atividades essenciais. b) Processos de apoio ou de suporte: processos que dão suporte a alguma atividade-fim e sustentam o processo primário, não geram valor direto aos clientes e estão frequen­ temente ligados às áreas funcionais e ao fornecimento e administração de recursos. São processos muito importantes, pois podem ser fundamentais e estratégicos à organização, na medida que aumentam a capacidade de efetivamente realizar os processos primários. c) Processos de Gerenciamento: processos que coordenam as atividades de apoio e os processos finalísticos, assegurando que alcancem suas metas operacionais, financei­ ras, regulatórias e legais. São utilizados para medir, monitorar e controlar atividades de negócios. Não agregam diretamente valor aos clientes, mas são necessários para assegurar que a organização opere de maneira efetiva e eficiente. Michel Porter (1985) descreveu a cadeia de atividades (processos), que fornecem valor ao cliente, e as atividades que dão suporte às atividades finalísticas, 110 total de 9 atividades. As atividades primárias são: trazer materiais para dentro; transformá-los em produtos finais; expedir produtos finais; comercializá-los; pre�.tar assistência técnica. As atividades secundárias são: suprimentos, desenvolvimento tecnológico, recursos huma144

Na representação a seguir, os processos estão se movendo através da organização funcional e dos departamentos (ou entre organizações), numa visão ponta-a-ponta, e as atividades são aquelas envolvidas com a criação física de um produto ou serviço que agregam valor.

Atividade Secundária

Infraestrutura

Recursos Humanos

Tecnologia da Informação

Aquisição

Atividade Primária

fonte: adaptado de Michel Porter (, 985)

10.3. 1.2. Tipos de Atividades

Atividades são conjuntos de etapas e tarefas, assim classificadas: a) Valor Agregado: contribui para o resultado do processo, de forma positiva. Ex. contatar o cliente dias depois da manutenção do produto; b) Handoff: realiza a transferência de controle do processo para outro departamento ou organização. c) Atividade transversal: executa várias especialidades em uma única operação para resol­ ver problemas, não agrega valor e consome recursos. d) Atividades de controle: realiza um ponto de verificação específico de validade de um processo, que permite prevenir, corrigir e detectar situações indesejáveis, disparando processos de exceção, para assegurar que as metas sejam atingidas.

10.3.2. Modelagem de Processos de Negócio

A Modelagem de Processos de Negócio é um conjunto de atividades envolvidas na criação de representações de um processo de negócio existente ou proposto. Também chamada de fase de "identificação", tem por objetivo "criar uma representa­ ção do processo em uma perspectiva ponta-a-ponta que o descreva de forma necessária e suficiente", um meio de comunicação e alinhamento, de análise dos aspectos de pro­ cesso, seus requisitos, treinamento e explicação. É nessa fase que acontece a atividade de documentação denominada "caracteriza145

EusMrn or ABREU E LIMA MonEIP.A ção", como forma de representar o processo. Para se obter informações pode-se utilizar observação direta, entrevistas, workshops, videoconferências, etc. Existem muitos padrões de modelagem, notações e técnicas. A seguir alguns modelos de notações mais utilizados: •

Business Process Modefin3 Notation (BPMN): permite modelar todos os aspectos de processos de negócio, através de simbologias simples, mas robusta.

•

Fluxograma: baseia-se em um conjunto simples de simbologias para tarefas, decisões e outros elementos primários de processo, amplamente utilizados.

•

Diagramas de Event Process Chain (EPC): são muito semelhantes aos diagramas de atividade, quanto à adição de eventos ou resultados de tarefas. Um EPC é um gráfico ordenado de eventos e funções.

•

cadeia de Valor: utilizada para demonstrar um fluxo simples e contínuo, da esquerda para direita, dos processos que diretamente contribuem para produzir valor para os clientes introduzido inicialmente por Michael Porter, em seu trabalho estratégia cor­ porativa, aplicado em planejamento estratégico.

•

UML (Unified Modelin3 Lan3ua3e): fornece um conjunto de nove ou mais padrões de téc­ nicas de diagramação e notações para descrever requisitos de sistemas de informação.

•

o IDEF·o: é um padrão de processamento federal de informação dos EUA (FIPS - Fede­ ra( /nformation Processin3 Standard), desenvolvido pela Força Aérea Americana para documentar processos de fabricação, em ambientes de produção.

•

LOVEM-E (Une of Visibility En3ineerin3 Method - Enhanced): apresenta um conjunto de notação e técnicas de modelagem, desenvolvida como parte da metodologia da IBM para reengenharia de processos de negócio.

•

• •

SIPOC (Supplier, Input, Process, Output and Customer): constitui um estilo de docu­ mentação de processo utilizado no Six Sigma, que apresenta uma tabela com elemen­ tos do acrónimo FEPSC - fornecedor, entrada, processo, saída, cliente. systems Dynamics: são diagramas "atividade na flecha", em vez de diagramas "a�i­ vidade no nó". são mais frequentemente utilizados para modelar toda a organ1zaçao ou linha de negócio, em vez de modelos tipo fluxo de trabalho de mais baixo nível. vatue Stream Mappin3: expressa o ambiente físico e o fluxo de materiais e produtos em um ambiente de manufatura. Na Toyota, onde a técnica se originou, é conhecida como "Mapeamento de Fluxo de Informação e Material", não devendo ser confundida com notação de cadeia de valor.

CüNCE ros CONlfMPOP.Ídl[(J\ 1 NOVAS TiCllOLOGIAS G rn ENCIAIS

estratégico, itens de desempenho ou novas tecnologias. Para tanto, deve-se esi:olher o processo a ser analisado, estudar o ambiente de ne­ gócio, a cadeia de valor, a análise SWOT, cultura, handoffs, capacidades, gargalos, custos, variações, envolvimento humano, análise da causa raiz, dos riscos, análise da maturida­ de, e outros fatores que interferem no processo. Para urna análise de processos bem-sucedida, deve-se considerar os fatores-chave de sucesso, que incluem Uderança executiva, uso de métricas, benchmarks, interações com cliente, usando técnicas como brainstormin3, grupo focal, entrevistas, questionários, cenários, 5W1 H, simulações, mapeamento, considerações culturais, entre outras.

10.3.4. Desenho de Processos Esta área de conhecirne1to consiste em "criar especificações para processos de negócios novos ou modificados dentro do contexto dos objetivos de negócio , objetivos de desempenho de processo, fluxo de trabalho, aplicações cJe negócio, platafo rmas tecnológicas, recursos de dados, controles financeiros e operacionais e integração com outros processos internos e ex­ ternos" (CBOK, 2009, p.27). É durante essa fase qu� o plano para o estado desejado é desenv olvido, seja para um redesenho de processos ou para o desenvolvimento de um novo processo. São atividades chaves no desenho de processos: • Desenho do novo p·ocesso; •

Definição de regras que controlam atividades;

•

Definição de hando:fs de processos e11tre grupos funcionais;

•

Definição de rnétrios desejadas no 11ovo processo;

•

Lacunas e comparações com o processo existente;

•

Criação do desenho físico;

•

Análise e desenho da infraestrutura cJe TI;

•

Criação de um pla110 de implementação;

•

Simulação, teste e aceite do modelo.

No desenho do novo processo, deve-se considerar as seguintes melhores práticas: • Desenhar em torno de atividades de valor agregado; •

Executar o trabalho onde faz mais sentido;

10.3.3. Análise de Processos

•

Criar um ponto único de contato com o cliente;

Esta área do conhecimento visa entender o estado atual das atividades e medir o sucesso dessas atividades no alcance dos objetivos do negócio.

•

Criar um processo �.eparado para cada grupo;

•

Reduzir handoff;

•

Reduzir tamanho do lote;

•

Permitir acesso à irformação onde for mais necessário;

A necessidade de analisar um processo pode ser resultado do monitoramento con­ tínuo dos processos ou pode ser disparada por eventos específicos, corno planejamento

147

Co11cu1os Co1m1.IPORÍ\tHOS 1. Nov1.s TECNOLOGIAS GE!l[IICIAIS

[l/SABrn OI ABREU l Lll,IA fv10REIRI,

•

Capturar informação urna única vez na fonte e compartilhar;

•

Redesenhar o processo antes de automatizar;

•

Desenhar para atingir métricas de desempenho;

•

Padronizar processos;

•

Considerar junção de equipes ou trabalho ern rede.

10.3.5. Gerenciamento de Desempenho de Processos É a área de conhecimento conhecida corno "simulação e emulação", responsável pela afe­ rição e validação do processo, como forma de garantir que o mesmo está representado con­ forme sua realidade, bern corno pelo estudo de diversos cenários, possibilitando a análise de mudanças no processo. É fundamental para redução de riscos na implementação do processo. Existem quatro dimensões de métricas: tempo, custo, capacidade e qualidade, alérn de métricas corno eficiência, eficácia e valor agregado. os enfoques para análise de desempenho do processo mais ut lizados são: mapeamento do fluxo de valor, custeio baseado ern atividade, métodos estatísticos e Business in1elli3ence (B/), urn painel de controle, ern tempo real, que trata do gerenciarw�mo e controle de desem­ penho de processos dentro do contexto corporativo.

10.3.6. Transformação de Processos Esta área é responsável pela implementação do resultado de. análise de desempenho trata de desafios associados à gestão de mudanças na organização, à melhoria contí­ nua e à otimização de processo. Alternativamente, é chamada de "encenação", revendo o modelo de processo e implantando, na prática, as mudanças propostas após o estudo de variados cenários.

e

É importante executar a análise de riscos para reduzir surpresas desagradáveis e forne­ cer aos executivos de negócio e donos de processo algum grau de conforto.

10.3.8. Gerenciamento de Processos Corporativos A área de Gerenciamento de Processos Corporativos identifica métodos e ferramentas para avaliar os níveis de maturidade de gerenciamento de processos, integração de pro­ cessos, arquitetura e melhores práticas alinhadas às estratégias corporativas. uma organização cria valor para seus clientes através do desempenho de seus grandes processos de negócio interfuncionais. Porter (1985) foi quem introduziu o conceito de inte­ roperabilidade, através da cadeia de valor, quebrando o efeito "silo", no qual cada unidade funcional está somente preocupada com seus processos, com lacunas de coordenação. Os processos de negócio devem estar associados claramente a uma estratégia. Go­ vernança de processos bem-sucedida requer regras claras de propriedade e atribuição de responsabilidades pela prestação de contas para cada processo. O papel do dono de pro­ cesso é monitorar o desempenho e conduzir à melhoria e ao gerenciamento de processos.

Business Process Maturity Model - BPMM, é um modelo de maturidade de processos, visando tornar urna instituição apta à implantação de uma solução tecnológica de geren­ ciamento de processos, demonstrando a maneira como a organização é transformada, na medida em que seus processos e capacidades são aperfeiçoados. Segundo o Guia de Gestão de Processos de Governo (2011), a maturidade dos processos na administração pública é avaliada em cinco níveis, assemelhando-se ao modelo da inicia­ tiva privada. As diferenças estão relacionadas à nomenclatura e ao último nível, processos integrados, que somente ocorre no modelo do Guia para Gerenciamento de Processos de Negócio - BPM CBOK (versão 2.0, 2009), aplicado nas empresas, conforme detalhado: •

Nível 1 - Inicial: execução de processos de maneira ad-hoc, com gerenciamento não consistente e com dificuldade para prever os resultados.

•

Nível 2 - Gerenciado: repetição do procedimento na mesma unidade e satisfação dos compromissos na unidade, através do equilíbrio de esforços. Outras unidades de trabalho, no entanto, podem usar diferentes procedimentos, para tarefas similares.

•

Nível 3 - Padronizado: consolidação dos processos em várias unidades, com base nas melhores práticas e adaptações de procedimentos, para suportar diferentes ne­ cessidades do negócio. Os processos padronizados propiciam economia de escala e servem de base para o aprendizado, através de meios comuns e experiências.

•

Nível 4 - Previsível: gerenciamento estatístico do desempenho do processo durante a execução de todo o workflow, entendendo, prevendo e controlando a variação, inclu­ sive em estados intermediários.

•

Nível 5 - Otimizado: realização de ações de melhorias proativas e oportunistas, vi­ sando inovações que possam fechar os 3aps (lacunas) entre a capacidade atual da organização e a capacidade requerida para alcançar seus objetivos de negócio.

•

Nível 6 - Integrado: realização de ações de cooperação e interoperabilidade dos pro­ cessos organizacionais. Fase somente existente na visão BPM CBOK.

São metodologias de melhoria e mudanças de processos: qualidade total (TQM), reen­ genharia, benchmarlân3, six sisma e lean'.

10.3.7. Organização e Gerenciamento de Processos A área de conhecimento Organização e Gerenciamento de Processos trata dos papeis, responsabilidades e estrutura, para prover suporte a organizaçôes orientadas a proces­ sos, além de conceitos ligados à governança do processo de negócio e ao escritório de processos. Enquanto há muitas estruturas de governança sendo pror:ostas e irnplernentadas, não há, atualmente, um padrão único para abranger o foco organizacional sobre processo dentro de uma estrutura organizacional. 1. Essas metodologias estão descritas no item 10.7.

o estudo da maturidade dos processos, conforme modelo utilizado na administração pública e geral, pode ser assim representado: 149

e

EusMlETf OE ABREU E LIMA MOREIRA

G G

Estado Integrado ) (

Estado Otimizado/Melhorado 6 ) (5

-

Ações proativas de melhoria e de inovação

5 (

3 )

Procedimentos repetidos na mesma unidade, sem similar nas demais unidades

(

Fonte: modelo adaptado do Guia de Gestão de Processos de Governo

Estado Emulado )

e do Guia para BPM C80K (versão

Imitado, dados reais aos dados estimados.

(

-

( Estado Modelado � G 2·. 1) (

Analisado os cenários, através de dados estatísticos para reduzir riscos. Identificado, com valores, impactos, papeis, motivações, etc.

Fonte: rnodc!o SDPS, realizado com base no Guia de Ce<:iuo de !)ro1.{'Ssos de caverno (2011)

10.3.9. Tecnologias de Gerenciamento de Processos de Negócio

Processos adhoc, sem consistência

(2011)

Realizado, após desenho, simulação e emulação.

3

Processos padrões, conforme as melhores práticas

Estado Gerenciado/Repetido

__)

Estado Encenado

Estado Simulado

Estado 2 Inicial ---------1) (

2.0. 2009)

A visão SDPS (Sociedade para a Ciência de Design e de Processo) também avalia a maturidade dos processos, a partir de cinco níveis, conforme prescrito no Guia de Gestão de Processos de Governo (2011 ), demonstrado a seguir: • Nível 1 - Processos modelados: identificados, a partir de seus valores, impactos, moti­ vações, características, papéis (valor adicionado, insumo, referência, infraestrutura), sincronias envolvidas (critérios, condições/ações, atividades) e efeitos colaterais. • Nível 2 - Processos simulados: simulados, a partir da introdução de dados estimados (quantidades, filas, tempos de espera, tempos de transformação, distribuições esta­ tísticas, valores máximos / mínimo / médio, etc.), que permitem a criação e a análise de cenários distintos, reduzindo os riscos da implantação e induzindo, quando neces­ sário, mudanças nos modelos de processos. • Nível 3 - Processos emulados: emulados, a partir da coexistência de dados da realida­ de junto aos dados estimados, permitindo um maior refinamento dos cenários e dos possíveis impactos, minimizando a possibilidade de efeitos indesejáveis. • Nível 4 - Processos encenados: realizados, conforme os modelos desenhados, simu­ lados e emulados, e a observação das novas condições exigidas pela realidade induz a permanentes adequações dos requisitos de processo. • Nível 5 - Processos intemperados: e�:ecutados e geridos além das fronteiras organiza­ cionais, promovendo cadeias de valor entre instituições como, por exemplo, no caso da execução de políticas públicas. 150

(

)

Interligados, além das fronteiras das instituições, ligando as políticas públicas.

��(4)-

Processos gerenciados estatisticamente

Estado Padronizado/ Definido ) (

G

Estado lnteropera� -

-------

Cooperação total dos processos. Somente BPM CBOK

�

Estado Previsível/Gerenciado 4) (

(01:cr ro, Co1m1.1PoRANrn\ r Nov,\s TrrnotoG1,1s Grnrnc11111

Esta área discute o conjunto de pacotes de aplicações, ferramentas de desenvolvi­ mento, tecnologias de infraestrutura e de armazenagem de dados e informações que fornecem suporte aos profissionais de BPM, além das discussões do BPMS (Business Pro­ cess Mana3ement Systems), acrônimo usado para descrever produtos tecnológicos que suportam e capacitam BPM. BPMS pode incluir várias capacidades de tecnologias previamente concebidas para necessidades específicas, tais como: imagens, gerenciamento de documentos e conteúdo, colaboração, fluxo de trabalho, roteamento e atribuição de trabalho, gerenciamento e exe­ cução de regras, gerenciamento de metadados, data warehousin3, business intelli3ence, integração de aplicação, gerenciamento de comunicação, entre outros. O gerenciamento eficaz e sustentável de processos de negócio não pode ser alcan­ çado sem a integração e implantação de tecnologias adequadas para prover suporte a operações e gerenciamento de tomada de decisão. Quadro resumo ·. Gê"stão de Processo� Processo é um grupo de ativi·Jades inter·relacionarJ;is 011 intt'rativas, com o objetivo de produzir um bem ou um serviço, que tem valor para um grupo específico de rlientes; Possui uma visão horizontalizada, integrada, interfuncional, interr!ependente, global, sistêmica e contingen­ cial, que permite a eliminação das barreiras departamentais ,Ja organização, quebrando os "silos", interna e externa. A gestão por processo é um requisito essencial do Prêmio Nacional de Qualidade e das normas da série ISO. O guia BPM CBOK contém as boas práticas no gerenciamento dos processos. É organizado e dividido em nove áreas do conhecimento, reconhecidas e aceitas como boas práticas: gerenciamento de processos de negócios, modelagem de processos, análise de processos. desenho rle processos, gerenciamento do desempenho dos processos, transformação dos processos, organização rle gerenciamento de processos. gerenciamento de processos corporativos, tecnclogias de gerenciamento rle processos de negócio.

(01,crnos Co1mMPOIIÁNEOS E NOVAS TECNOLOGIAS GrnumAIS

Et!SABW DE ABH[U l l1t,\A MOHEIH1\

10.4. SIMPLIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS PROCESSOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Guia "d" Simplificação Administrativa, no âmbito do Programa Nacional de Ges­ tão Pública e Desburocratização (GesPública), foi elaborado para auxiliar qualquer organização pública interessada em simplificar e melhorar seus processos e normas, eliminando exigências de rotinas que geram fluxos desconexos na tramitação de documentos e que não agregam valor ao serviço prestado pela organização e, por consequência, pelo Estado. De acordo com o Guia, todas as organizações desenvolvem diversas atividades, que, de forma integrada, formam processos, para promover a consecução dos objetivos da organização, relacionados à sua missão. Processo é um fluxo de trabalho, com início e fim determinados - com insumos e produ­ tos/serviços, claramente definidos, e atividades que seguem uma sequência lógica, que geram resultados para os clientes internos e usuários do serviço público (Guia "d" Simplificação). O referido Guia, divide os processos em duas categor as: •

Processos finalísticos: constituem à essência do funcionamento. Ex. prestação de serviços ao cidadão, corno emissão de certidões e/ou documentos, concessão de aposentadoria, benefícios e outros.

•

Processos de apoio: produzem resultados imperceptíveis ao usuário, mas são essen· ciais para a gestão efetiva da organização. Englobam os processos gerenciais ou de in· formação e decisão, relacionados à formulação de políticas e diretrizes para consecução de metas, bem corno ao estabelecimento de métricas (indicadores de desempenho) e formas de avaliação dos resultados alcançados, interna e externamente à organização. Ex. planejamento estratégico, gestão por processos e gestão do conhecimento.

Dentre os processos finalísticos e de apoio estão os processos críticos, que são aque­ les de natureza estratégica, alinhados à missão e a visão, determinantes para o sucesso das organizações. O documento está organizado em uma sequência lógica de 10 passos, subdividi· dos em 4 grandes etapas: planejamento da simplificação; mapeamento do processo; análise e melhoria dos processos; e implementação das melhorias, conforme desenho a seguir.

Simplificação Administrativa

Planejamento da Simplificação

Pré-requisitos da Simplificação Administrativa

.....

Elaboração do Plano de Trabalho

Mapeamento do Processo

Levantamento das Etapas e Normas

.....

Identificação dos Elementos do Projeto

Análise e Melhorias dos Processos

Arvore de Soluções

.....

Implementação das Melhorias

Proposta de Simplificação

.....

lmplemer.taçt,o do Nu,o Processo

Desenho dos Fluxogramas Atuais Sistema de Medição de Desempenho

Análise _... ( e Melhorias ) do Processo

-

Implementação) das Melhorias

�Q

Fonte: Cuia "d" Simplificação Administrativa

A seguir, o detalhamento de cada uma dessas fases: 1) Planejamento da simplificação: esta etapa visa a modelagem conceituai do proces­ so, composta por duas fases: 1.1. Preparar os pré-requisitos da simplificação, que inclui a composição, capacitação da equipe e mobilização da organização. 1.2. Elaborar o plano de trabalho, no qual há: • Priorização da simplificação - escolha dos processos críticos (técnica GUT). •

Definição do escopo de atuação da simplificação (ver impacto). Elaboração do plano, com objetivos, justificativa, cronograma (responsáveis e prazos) e estimativa custo.

•

Aprovação do plano, submetendo-o à alta administração.

2) Mapeamento do processo: nesta etapa, realiza-se a análise do processo, que envol­ ve entender e documentar o "estado atual" (fase "As-Is" - como está) e envolve: 2.1. Levantamento das etapas e normas: preparação, identificação e agrupamento de etapas e normas - já se inicia a identificação de melhorias. 2.2. Identificação dos elementos do processo: utilização da matriz FEPSC - fornecedor, en­ trada, processamento, saída, cliente -, também, denominada análise SIPOC (suplliers, input, process, output, consumers ou customers), através de observações, entrevistas e outras técnicas. 2.3.

152

Modela9em do Processo

-

� ( Mapeamento ) do Processo

Desenho do fluxograma do processo: desenho gráfico com símbolos padronizados que mostra a sequência lógica das etapas de um processo e os atores responsáveis. 15 3

Eusr,Bm o, ABREIJ r L1M!I MoREIRr,

Cow:mos CoNrEMPOR,\NEOS t NOVAS TEC:NOLOGll,S Grnrnc11\!S

3) Análise e melhoria do processo: nesta fase realiza-se a análise, o desenho e modelagem (descrição) do processo. Compõe-se das seguintes etapas: 3 1 Elaborar a Árvore de Soluções': identifica-se os principais problemas; analisa-se_ a · · causa e efeito; detalha-se as causas do problema; analisa-se e prioriza-se a soluçao e identifica-se os responsáveis e prazos. .2. 3 Modelagem de processos: realiza-se a comparação do_ modelo, prnpondo me�horias (should be - como deveria ser), de acordo com necessidades dos cl1entes/usuar1os e dos recursos), executando: • Análise PDCA (Plan, Do, C/Jeck, Act) - fazer simulações, inovações e redesenhas;

10.5. REENGENHARIA Reengenharia significa fazer uma nova engenharia da estrutura organizacional, um novo desenho, começar de novo, desconsiderando os métodos e técnicas que existiam antes, como uma folha de papel em branco para ser preenchida. Nesse caso, não cabe falar em reforma total ou parcial. Envolve a análise de clientes, insumos, informações e produt os, com preocupação nos processos organizacionais que criam valor aos clientes. A reenge nharia fundamenta­ -se em quatro palavras chaves: • Fundamental: reduz ao essencial;

•

•

Análise de coesão (interdependência entre etapas) e acoplamento (inter­ dependência entre agrupamento de etapas ou subprocessos). A melhoria do novo processo requer a máxima coesão entre as etapas e o mínimo de acoplamento entre os subprocessos.

(Re) Desenho do novo processo - criar novas especificações, documentar, integrar com os demais processos, elaborando o mapa de processos de ne­ gócios através de uma Notação. (fase "To-Be - como será). 3 3 Sistema de me�ição de desempenho: medição da eficiência, eficácia, economicidade · · e efetividade dos processos, por meio da aplicação de indicadores. 4) Implantação das melhorias (redesenhar e inovar): nesta fase, realiza-se a proposta de simplificação e implementação o novo processo. 4.1. Proposta de simplificação: sín!ese do desenho do processo, para apreciação da auto­ ridade competente e aprovaçao. 4.2• Implementação do novo processo: elaboração de_ manu�I de procedime�tos; capaci­ tação dos envolvidos no novo processo; ampla d1vulgaçao do novo funcionamento e benefícios. o controle e a monitoramento dos processos, apesar de ausentes na matriz de sim­ plificação, fazem parte de qualquer mod�lo de gestão. _são res�onsáveis pela realiza?ão , de medições por meio de indicadores, metodos estat1st1cos e diagramas de causa-efeito, gerando informações de otimização e planejamento. Quadro resumo Simplificaçãc, administrativa A simplificação administrativa é tratada no guia "d" simplificação adm�istrativa, no âmbito do GesPCiblica, e envolve estudar os processos e normas, eliminando ex1genc1as de rotinas que geram fluxos desconexos na tramitação de documentos e não agregam valor ao serviço prestado pelas instituições. Visa à análise e melhoria de processos organizacionais. .. ,. os processos são divididos em finalísticos e apoio e podem ser class1f1cados como processos crrt1· cos, a depender da natureza estratégica. . .. o guia está organizado em uma sequência lógica de 10 passo:· subd1v1d1dos em 4 grandes etapas: . planejamento da simplificação; mapeamento do processo; analise e melhoria dos processos e imple­ mentação das melhorias.

o

Radical: inventa novas maneiras de fazer;

o

Drástica: não aproveita nada que existe;

•

Processos: reorienta o foco, através de mudanças revolucionárias .

Segundo Hammer e Champy (1994, p. 15), a "reengenharia é o repensar fundamen­ tal e a reestruturação radical cios processos empresariais, que visam alcançar drásticas melhorias em indicadores críticos e contemporâneos ele desempenho, tais como cestos, qualidade, atendimento e velocidade". A reengenharia encontra origem na Administração Científica, de Taylor, que propôs a racionalização do trabalho, através da análise científica e posterior padronização de tarefas e instrumentos. No entanto, estes modelos divergem metodologicamente. A administração clássica apregoava a fragmentação excessiva das tarefas, focada na especialização, na visão verti­ cal e funcional. A reengenharia prega a visão sistémica, multifuncional, global e horizon­ tal, preocupada em fazer cada vez mais com menos, a partir da iriterligação das pessoas, tecnologia da informação (TI) e processos, que são seus componentes básicos. As consequências, para organização, ao adotar a reengenharia são: • Substituição da visão departamentalizada e verticalizada por redes de equipes de processos, horizontalizadas, maleáveis e descentralizadas; • Utilização de equipes multidimensionais, solidárias e grupais; • Formação das pessoas com foco nas habilidades pessoais, valores sociais, desempenhando papeis baseados em autonomia, liberdade e responsabilidade; • Avaliação de desempenho focado em resultados; • Gestores líderes, dotados de habilidades interpessoais. •

Foco no atendimento das necessidades do cliente;

Ressalte-se que a reengenharia, como mudança radical e fundamental dos processos de trabalho, é implementada de cima para baixo top-down, realizada em curto espaço de tempo, de forma rápida, com data determinada para o início e o fim, envolvendo altos custos.

2. Todas as ferramentas citadas, estão detalhadas no item 10.7. 154

155

Co11crnos CüNTll.1POIIÀNI.OS f NOVAS Tt:UIOLOGIAS Gl!llNCIAIS

EliSABUl lll AllllllJ l LIMA MüllEIRA

@ Importante: Fazer reengenharia não significa fazer downsiz.ing, realizar demissões ou en­ xugar o quadro de empregados. Não significa fazer reestruturação, reorganização, desierar­ quização ou nivelamento da organização. Tampouco, pode ser confurdida com a implantação de novos meios tecnológicos, que funciona como instrumental crítico, apoio ou plataforma de atuação. Isso tudo pode acontecer, mas não necessariamente. Lembrando que Reengenharia é fazer "tudo novo", corno urna "folha de papel em branco".

processos (estruturação das etapas que compõe o trabalho) e da amostragem (surgiu a inspeção por amostragem). Foi, nesta fase, que surgiram os primeiros CCQ (Círculos de Controle de Qualidade). Walter Stewart criou os gráficos de controle (cartas de controle) e propôs o ciclo PDCA (p/an-do-checl,-au). •

Era da Gestão e Garantia da Qualidade: após a segunda guerra mundial, surgiu nos EUA a primeira associação de profissionais da área de qualidade, atualmente a ASQ (American Society for Quality). Juran lançou um modelo que envolvia planejamento e apuração dos custos de qualidade. Feigenbaurn foi o primeiro a tratar qualidade de forma sistêmica, formulando o sistema de Controle da Qualidade Total (TQC), que influenciou o modelo proposto pela lnternational Or3anization for Standardization (ISO). Crosby lançou os elementos para o programa Zero Defeito. Também, por volta da década de 50, Deming, no Japão, a convite da ]USE (Japonese Union of Scientists and En3ineers), alavancou o processo de qualidade, criando o prêmio Deming3• Junto com ele, em 1954, Juran, introduziu essa nova era, na qual o controle da qualidade deixou de ser um processo tecnológico para envolver todos os aspectos das organiza­ ções, holístico e global. A TQC (toca/ qualit:,i contrai) passou a abordar todas as fases de um projeto, incluindo os aspectos funcionais e de desempenho, envolvendo todos os funcionários, inclusive o fornecedor. Os compradores passaram a exigir a garantia da qualidade, realizando auditorias no sistema de qualidade dos fornecedores, em vez de fazer inspeção de produtos na hora da entrega. Quatro elementos distintos passaram a fazer parte: quantificação dos custos da qualidade; controle total da qua­ lidade, engenharia da confiabilidade e zero defeito.

10.6. GESTÃO DA QUALIDADE: EXCELÊNCIA DA GESTÃO Paladini ( 1995, p. 32) afirma que a "preocupação com a qual dade remonta a épocas antigas, embora não houvesse uma noção muito clara do que fosse qualidade". Os gregos, no século V, A.C., já utilizavam o conceito de qualidade, vista como o ideal da excelência. O artesão, por exemplo, era um especialista, que tinha domínio de todo o ciclo de pro­ dução e abordava elementos bastante modernos, corno o atendimento das necessidades do cliente e a custornização. No entanto, foi na idade moderna, com a Revolução I ndustrial, que a qualidade pas­ sou a ser tema emergente e, a partir do final do século XIX, o modelo de qualidade ad· quiriu os contornos atuais, com os princípios de Taylor e da hierarquia das necessidades preconizadas por Maslow. Sob o ponto de vista clássico, a abordagem da qualidade mantém o conceito de racionalidade, o planejamento dos postos de trabalho, a seleção e o treinamento dos trabalhadores e, sobretudo, a cooperação entre trabalhadores e direção. A visão moderna, entretanto, vai mais além. Entende que a qualidade é urna ques· tão estratégica, que pode comprometer a existência da organização ou trazer vantagem competitiva.

10.6.1. Eras da Qualidade O conceito de qualidade evoluiu, podendo ser identificada quatro "eras da qualida­ de" distintas: inspeção, controle estatístico da qualidade, garantia da qualidade e gestão estratégica: •

•

Era da Inspeção: até meados do século XIX, quase tudo era fabricado por artesãos e a inspeção era um procedimento natural e corriqueiro, realizada conjuntamente com a fabricação. Taylo1; pai da administração científica, separou os processos, atribuindo a ins peção aos profissionais especializados (criou a função do inspetor), com responsabilidade gerencial distinta e função independente. No entanto, a insr,eção poderia ser total ou por amostra e não possuía urna metodologia estruturada. Ford, também, teve um papel importante no desenvolvimento do conceito de qualidade, através da padronização das medidas para todas as peças. Neste período o foco era o produto e não no processo. Era do Controle Estatístico da Qualidade: foi com a pub!icaçã:i do livro "Economic con trai of quality of manufactured product", em 1931, que se obteve um caráter cientifi co na busca da qualidade, por meio de controles estatísticos, através do controle de

•

Era da Gestão Estratégica: foi a partir das últimas décadas, com as legislações de defesa do consumidor, normas internacionais na cadeia cliente-fornecedor, como a família ISO 9000 (ern 1987), que a qualidade se consolidou como uma disciplina de cunho estratégico. Além disso, chegou-se ao entendimento de que não importa fazer os melhores produtos com os melhores processos, se o produto não atende às ne­ cessidades dos clientes. Recupera-se, assim, alguns atributos da era artesanal, corno a customização, embora continue trazendo a noção de produção em massa, em larga escala. Nasce os conceitos de gestão por processos, por diretrizes e foco no cliente.

10.6.2. Conceitos de Qualidade A qualidade apresenta diversas interpretações e, por isso, "é essencial um melhor en­ tendimento do termo, para que a qualidade possa assumir urn papel estratégico" (GARV IN 1992, p. 47). Para Campos (1992, p. 2), urn produto ou serviço de qualidade "atende perfeita­ mente, de forma confiável, acessível, segura e no tempo certo às necessidades do cliente". lshikawa ( 1993) interpreta o tema qualidade de forma ampla. Para o autor, significa qualidade de trabalho, de serviço, de informação, de processo, de divisão, pessoal, de 3. Só no final da década de 80, surgiu um prêmio similar ao prêmio Deming nos Estados Unidos: o Prêmio Malcom Baldrige (1987). Posteriormente, na Europa, surgiu o Prêmio Europeu de Qualidade (1991) e no Brasil, o Prêmio Nacional de Qualidade - PNQ (1992).

157

ELISABETE DE ABREU E LIMA MormRA sistema, de empresa, de objetivos, etc. Seu enfoque básico é controlar a qualidade em todas as suas manifestações. O autor ainda enfatiza o papel social da empresa, no mo­ mento que educa e treina seus integrantes, promovendo a qualidade de vida de cada colaborador e em toda a nação. Garvin ( 1992) listou cinco abordagens gerais, para definir qualidade: e

Abordagem transcendental: é uma condição de excelência que implica ótima quali­ dade, distinta da má qualidade. É atingir ou buscar o padrão mais alto. Não é nem pensamento nem matéria, mas uma terceira entidade. Ainda que qualidade não pos­ sa ser definida, sabe-se que ela existe.

•

Abordagem baseada no produto: é uma variável precisa e mensurável e diferenças na qualidade equivalem a diferenças na quantidade de alguns elementos ou atributos.

•

Abordagem baseada no usuário: é atendimento das necessidades e preferências do consumidor. Consiste na capacidade de satisfazer desejos do consumidor.

•

Abordagem baseada na produção: é sinônimo de conformidade com as especificações ou ao projeto, de forma precisa e mensurável.

•

Abordagem baseada no valor: é o grau de excelência a um preço aceitável e o controle da variabilidade a um custo aceitável, destacando-se o trade-off - qualidade x preço. Mistura os conceitos de excelência e valor.

Cot1cmos Co1mMPOllÁlmJS E Novr,s T,rno1rH.1As Grn1.11cr1.is da qualidade (produtos, serviços, relacionamentos interpessoais e competências pessoais), para reduzir custos de fabricação, nos projetos, estoques, distribuição, etc. O desenvolvimento da Melhoria Contínua e o movimento do TQC (Total Quality Con­

trai) surgiram, em gra11de parte, como uma resposta à competição global e aos clientes

mais exigentes.

E) Importante: A escola americana da qualidade, inspirada, inicialmente, nas técnicas de Ford e Taylor, ganhou grande impulso no Japão, depois da segunda guerra mundiêJI. Na década de 70, gerou um dos pilares competitivos das indústrias do século XXI, denominado Sistema Toyota de Produção, que incorporou as ideias de produção enxuta, ílexibilidade, produtividade, parti­ cipação e baixo preço.

10.6.4. Pressupostos da Qualidade São características de uma gestão voltada para a qualidade: • Foco no cliente interno e externo;

•

Além dessas, existem outras definições associadas à ideia de qualidade: •

Excelência: o melhor que pode ser feito;

•

Valor: como artigo de luxo ou relacionada ao poder aquisitivo do cliente;

•

Especificações: definição de como o produto ou serviço deve ser;

•

Conformidade: grau de atendimento às especificações;

•

Regularidade: uniformidade; produtos ou serviços idênticos;

•

Adequação ao uso: ausências de deficiências.

Qualidade é um conceito espontâneo e intrínseco, cujo foco está nos usuários/clientes, nos produtos e serviços. Hoje, as atividades relacionadas com a qualidade se ampliaram e são consideradas essenciais para o sucesso estratégico das organizações (Garvin, 2002).

10.6.3. Kaizen e a Melhoria Contínua A qualidade total é uma decorrência da aplicação da melhoria contínua, cujos primeiros trabalhos começaram com a implantação do controle estatístico de qualidade. Trata-se de uma técnica de mudança organizacional, suave e contínua, centrada nas atividades em grupo, visando à qualidade dos produtos e serviços, voltados para o longo prazo. A filosofia da melhoria contínua deriva do Kaizen (Kai - mudança; Zen- bom), que en­ volve um processo de aperfeiçoamento contínuo, de mudança cultural de hábitos e valores, que incorporem a noção contínua de fazer melhor as coisas e conquistar resultados espe­ cíficos, como eliminação do desperdício (tempo, material, esforço e dinheiro) e elevação

• • • •

Controle voltado para a valorização das pessoas, o empoderamento e a descentrali­ zação das decisões para o nível operacional, pois a responsalJilidade pelo alcance de padrões de qualidade requer a participação de todos, e não somente dos gestores e dirigentes; Gestão baseada nos processos de trabalho, com visão horizontal e interfuncional; Processo permanente. lento, evolucionário, contínuo, ele baixo para cima, buttow-up, ao invés de um ato isolado ou episódico. Controle da qualidade localizado em todas as etapas do processo; Total apoio da alta administração.

10.6.5. Qualidade X Reengenharia: semelhanças e diferenças A qualidade e a reengenharia são modelos de mudança organizacional, ambas her­ deiras da Administração Científica, que aplicava critérios de racionalidade aos processos produtivos, visando a eficiência, produtividade, redução ele custos e simplificação admi­ nistrativa. Além disso, possuem, em comum, a visão sistêmica e horizontal dos processos de negócios, com vistas a agregar valor ao cliente.

.

No entanto, apresentam várias diferenças, sintetizadas no quadro abaixo: Reengenharia Mudança planejada, drástica, radical

.

e fundamental.

.

Qualidade Mudanç1 lenta, gradual, sistemática, contínua, permanente.

• Visão de cima para baixo (top-down).

• Visão de baixo para cima (Buttow-up).

• Altos custos de implantação.

• Custos menores de implantação.

.

Processo revolucionário.

.

Processo cvolucion;írio.

159

Coricrnos Couru.1P0Hi;1H:os E Nov1,s TECNOLOGIAS Grnrnc1A1s

EusMHH DE Arrni:u r L1w, MoREIRI,

. .

,,

Passar urna folha de papel em branco, fazer novo desenho. Pouco envolvimento das pessoas e grande cnvolvirnento da alta cúpula.

gerência da qualidade. Qualidade começa com a educação e termina com a edu­ cação. Afirmou, ainda, que qualidade é "satisfazer radicalmente o cliente, para ser agressivamente competitivo".

Qualidade

Reengenharia

• Atuar na melhoria contínua, corn mudança cultural, nos hábitos das pessoas. Participação de toda a organização, apoio da alta cúpula.

.

5.

10.6.6. Principais Pensadores - Gurus da qualidade A escola da qualidade foi construída por alguns pensadores, considerados gurus da qualidade, a partir das seguintes contribuições: 1.

Joseph Juran: criou a ideia de "adequação à finalidade ou ao uso". Criou a trilogia da qualidade: planejamento, controle e melhoria, sendo a melhoria a primeira prioridade do gestor; o planejamento, a segunda; e o controle, a terceira. Não se deve fazer separação entre os que planejam e executam (ressalta o grande envolvimento da alta administração e dos funcionários). Foi o primeiro a propor uma abordagem dos custos da qualidade e, por volta dos anos 50, inspirou a cria· ção de cursos de controle da qualidade em todas as áreas funcionais e todas as operações, de forma holística e global, não se aplicando o controle da qualidade somente à manufatura e inspeção.

2.

Armand Feigenbaum: afirmou que qualidade "é o total das características de um produto ou serviço, referente a marketing, engenharia, manufatura e manute11ção, que venha a atender às expectativas do cliente". Foi o grande impulsionador do controle da qualidade total, de forma sistêmíca, formulando o sistema de Controle da Qualidade Total (TQC), que influenciou o modelo ISO (/nternational Or· 3anization for Standardization). É um dos pioneiros no estudo do custo de quali­ dade, além de sugerir que a atividade seja servida de urna função administrativa, com especialistas, voltados para pensar a qualidade (para que a qualidade que é tarefa de todos, não se transforme em tarefa de ninguém). Características essen­ ciais: a) processo contínuo; b) todo o esforço é documentado; c) todos abraçam a ideia da qualidade; d) aperfeiçoamento constante;

3.

4.

160

Philip Crosby: contribuiu com a teoria do "zero defeito", com forte apelo moti· vacional, enfatizando "o fazer certo a primeira vez". Estabeleceu quatro princí­ pios, corno conformidade aos requisitos; prevenção; zero defeito e a medida da qualidade é o preço da não-conformidade. É responsável pelo conceito de que qualidade "é conformidade às especificações". Kaoru lshikawa: foi o responsável pela adaptação da cultura japonesa aos ensina­ mentos de Deming e Juran, criando as sete ferramentas do controle estatístico da qualidade (diagrama de causa e efeito; folhas de verificação; histograma; cartas ou folhas de controle; fluxograma; diagrama de Pareto; diagrama de dispersão e diagrama de lshikawa). Foi inspirador dos círculos de controle da qualidade e um dos pioneiros no controle da qualidade tota!. Enfatizou que todos devem ser responsáveis pela qualidade, que deve ser coordenada e orientada por uma

Genichi Taguchi: associou qualidade ao custo de um produto e afirmou que esses eram fatores determinantes, em grande medida, pelo design e pelo processo de fabricação, assentada no controle estatístico, ou seja, a chave para reduzir as perdas não está na conformidade com as especificações, mas na redução da va­ riabilidade estatística em relação aos objetivos fixados. Focou nas atividades de projeto e não de produção, que batizou de controle da qualidade off-line. A única forma de satisfazer ao cliente era criar produtos de qualidade robusta.

Edwards Deming: estabeleceu que o objetivo da qualidade é satisfazer às ne­ cessidades do usuário, presentes e futuras. Associou a visão estatística à visão japonesa de participação dos trabalhadores e da alta administração no processo de melhoria contínua, o que chamou de Kaizen. Percebeu que o ciclo PDCA era a ferramenta que propiciava a melhoria contínua e o sistematizou. Introduziu a ideia de corrente de clientes, que começa nos fornecedores de insumos e termina no cliente final. Por volta dos anos 50, no Japão, afirmou que a melhoria da quali­ dade era o caminho para a prosperidade, por meio do aumento da produtividade, da redução dos custos e conquista de mercados e, neste mesmo período, a convi­ te da JUSE Japonese Union of Scientists and Engineers, alavancou o processo de qualidade e criou o prêmio Deming de qualidade. Pouco depois de sua passagem pelo Japão, os produtos japoneses já ameaçavam os produtos americanos e os demais. Estabeleceu os 14 princípios de melhoria da qualidade total, reforçando o papel da liderança e da participação de todos: 1. Criar constância de propósitos de aperfeiçoamento;

6.

2. Adotar a nova filosofia: não aceitar atrasos, erros e defeitos no trabalho; 3. Acabar com a inspeção em massa, internalizando a qualidade; 4. Acabar com a prática de fazer negócios baseados em preço;

5. Melhorar constantemente o sistema de planejamento e produção e serviço; 6. Instituir o treinamento no trabalho; 7. Instituir a liderança e não o controle, para ajudar a fazer melhor o trabalho; 8. Afastar o medo de errar; 9. Romper as barreiras entre os diversos departamentos;

10. Eliminar slogans e as metas, para a força de trabalho; 11. Remover os impedimentos ao desenvolvimento pessoal - orgulho do que faz e de seu desempenho; 12. Remover barreiras que impedem os gerentes de sentirem orgulho de seu trabalho, eliminando os índices anuais; 13. Incentivar a educação e o autoaperfeiçoamento; 14. Contar com o apoio da totalidade da cúpula administrativa e engajar todos para a

transformação.

161

CONCIITOS CoNHMf'Of!Í,NfOS E NOVAS TECNOLOGIAS GrrH li(lfü

E111,1nm or J\spru E LIMA MOREIRA

..

8 Importante: De acordo com os pressupostos de Deming, as organizações não devem fixar

•

metas quantitativas, nem quotas numéricas para incremento da produtividade ou para obter a melhoria da qualidade. Por isso, está ERRADO dizer que Deming coloca ênfase na administra­ ção por objetivos. Ele defende a melhoria contínua, o Kaizen e o ciclo PDCA.

•

10.6.7. Normas ISO

Sistemas de Gestão da Qualidade ·- Diretrizes para Melhoria d,J De­

-

Diretrizes para Auditoria ele Sistemas de Gestão da Qualidade e/ou

A NBR ISO 9004 fornece diretrizes que consideram tanto a eficácia como a eficiência do sistema de gestão da qualidade, com uma orientação mais ampla. O objetivo desta norma é melhorar o desempenho global da organização e a satisfação dos clientes e das outras partes interessadas, que querem ir além cios requisitos, com preocupação na saúde, se­ gurança, meio ambiente, como um sistema integrado de gestão. Ressalte-se que não existe certificação para as normas ISO 9000, ISO 9004 e ISO 19011, que são guias. Além dessas, existem diversas normas e documentos normativos para alguns ramos específicos da indústria, que complementam as quatro normas principais da série ISO 9000 e que tratam de: • ISO 10005: diretrizes para planos da qualidade;

o lnmetro é o órgão, no Brasil, responsável pelo credenciamento e fiscalização (acre­ ditação) dos organismos para a realização de auditorias e certificações de empresas. e a repre­

o certificado é o documento que atesta a conformidade dos sistemas de qualidade e do sistema de gestão ambiental de uma empresa aos requisitos das normas ISO 9000 e ISO 14000, respectivamente. Tem validade de 3 anos e, a cada 6 meses, o sistema é auditado para verificar se continua a atender aos requisitos da norma. Após esse prazo precisa ser renovado. Normas ISO 9000

•

ISO 10006: gerenciamento de projetos;

•

ISO

•

ISO 10012 (partes 1 e 2): equipamentos de medição-" requisitos, controle, confirmação metrológica;

•

ISO/TS

•

ISSO/TS

•

TL 9000: indústria de telecomunicações;

•

ISO/IEC 90003: softwares de computadores;

10007:

gerenciamento da configuração;

16949:

indústria autornotiva;

29001:

indústria petrolífera;

Essas são as normas mais relevantes, mas existem outras.

A ISO 9000 é uma serie formada de 4 normas internacionais, revisadas periodica­ mente, para a "Gestão da Qualidade" e a "Garantia da Qualidade". Não se destina a um produto ou indústria específica.

Normas ISO 14000

Em julho de 1994, em dezembro de 2000 e, a última versão, em dezembro de 2008 foram publicadas revisões da Norma. A série foi adotada no Brasil pela ABNT, com o nome NBR 9000, composta das seguintes normas:

162

NBR ISO 19011 Ambiental.

-

A NBR ISO 9001 serve para que as partes envolvidas, em urna relação contratual, tenham confiança que os requisitos acordados serão consistentemente atingidos e que o sistema de qualidade será continuamente aprimorado, num processo de melhoria con­ tínua, que atenda aos requisitos do cliente e aos requisitos regulamentares aplicáveis, objetivando aumentar a satisfação do cliente.

Em 1987, a ISO lançou a família de normas, NBR ISO 9000, para apoiar as organizações, de todos os tipos e tamanhos, na implantação e operação de sistemas de gestão da qua­ lidade, visando a garantia do controle da qualidade. Além disso, lançou um sistema de certificação da qualidade, que, por meio de um conjunto de atividades desenvolvidas por um organismo independente, atesta publicamente, e por escrito, que determinado pro­ duto ou processo está em conformidade com os requisitos especificados: representa um consenso mundial sobre normas e padrões, acerca das boas práticas de administração, visando facilitar o comércio internacional, mas não representa a garantia da qualidade dos produtos.

•

NBR ISO 9004 sempenho.

A NBR ISO 9000 descreve os fundamentos do sistema ele gerenciamento e especifica a terminologia para estes sistemas.

Em 1946, com a denominação Internacional Or3anization for Standardization - ISO (Organização Internacional para Normalização), 25 países se reuniram e começaram a preparar normas internacionais que visavam maior economia, melhoria na comunicação, segurança, proteção ao consumidor e eliminação de barreiras técnicas e comerciais. A sigla ISO é uma referência à palavra grega, que significa igualdade. A Organização está localizada em Genebra, Suíça, e hoje trabalha com 180 comitê técnicos (TC) e centenas de subcomitês e grupos de trabalho.

A ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) é uma das credenciadas sentante brasileira, responsável pelo Certificado de Registro de Empresa.

NBR ISO 9001 - Sistemas de Gestão da Qualidade - Requisitos;

A série de normas ISO 14000, lançada em 1996, veio disponibilizar para as empresas, preocupadas com a preservação do meio ambiente, uma ferramenta que demonstra ao pú­ blico externo que a empresa é comprometida com o futuro cio planeta e a gestão eficaz de aspectos de proteção ambiental, prevenção de poluição e necessidades socioeconômicas.

NBR ISO 9000 - Fundamentos e Vocabulário;

l

Et1sA111:rr 01 A1111rn l L1MA Mo11111rn

Coll(ll10S CotnrnPOIIÍdlEOS [ NOVAS TECtlOLOGIAS G11
A série foi baseada na filosofia ISO 9000, realizada pelo comitê técnico ISO TC 207, cujas normas constituintes são:

zações, privadas e públicas, cujo objetivo é disseminar amplamente os Fundamentos da Excelência em Gestão para organizações de todos os setores (com ou sem finalidade de lucro, pública ou privada) e tamanhos (porte pequeno, médio ou grande), contribuindo para o aperfeiçoamento da gestão, o aumento da competitividade das organizações e, consequentemente, para a melhoria da qualidade de vida do povo brasileiro.

• • •

•

..

•

ISO 14000 - Guia de orientação do conjunto de normas da série; ISO

14001 -

Sistemas de Gestão Ambiental - Requisitos com orientações para uso;

ISO 14004 - Sistemas de Gestão Ambiental - Diretrizes gerais sobre princípios, siste­ mas e técnicas de apoio; ISO 14010 - Diretrizes para auditoria ambiental, princípios gerais; ISO 14011 (parte 1 e 2)- diretrizes para auditoria ambiental, procedimentos de auditoria; ISO

14012 -

diretrizes para auditoria ambiental, critérios para qualificação de auditores

Para a certificação no sistema ISO, alguns requisitos devem ser observados:

• • • • • • • • • • • • • • • • •

Comprometimento da alta administração, com investimen:os de tempo, recursos, etc. Seleção e designação formal de um coordenador; Formação do comitê de coordenação, para realização de análise crítica do sistema; Treinamento de todos; Elaboração e divulgação da política da qualidade; Realização de palestra da qualidade para todos os funcionários; Divulgação constante do assunto qualidade; Estudos dos requisitos da norma, adaptando-os às necessidades da organização; Formação de grupos de trabalho para elaborai instruções de trabalho; Elaboração do manual da qualidade; Treinamento dos funcionários na documentação da qualidade; Formação de auditores internos; Realização de auditorias internas; Implantação das ações corretivas para as não conformidades; Seleção de entidade certificadora; Realização da pré-auditoria; Realização de auditoria de certificação.

10.6.8. Fundação Nacional de Qualidade4 (FNQ) e o Modelo de Excelência da Gestão (MEG) A Fundação Nacional de Qualidade - FNQ é um centro brasileiro de estudo debate e irradiação de conhecimento sobre excelência em gestão. Criada em 1991, a FNQ é uma Instituição sem fins lucrativos, fundada por 39 organi4- Informações retiradas do site da Fundação Nacional de Qualidade www.fnq. org.br 164

8 Importante: A FNQ não desenvolve atividades de consultoria e não autoriza ou credencia profissionais a oferecer serviços em nome da instituição.

Esta fundação desenvolveu o Modelo de Excelência da Gestão (MEG), baseado em 13 fundamentos e colocados em prática por meio de oito critérios (desdobramento dos fun­ damentos), que se subdividem em 23 itens de requisitos (18, representando os processos gerenciais e 5, os resultados alcançados), com um sistema de pontuação que possibilita a avaliação do grau de maturidade da gestão. Os 13 fundamentos da excelência expressam os pilares, valores e a base teórica de urna boa gestão, através de características tangíveis, mensuráveis quantitativa e qualitati­ varneme, por meio de ações gerenciais propostas na forma de questões e de solicitações de resultados. As questões trabalham com urna estrutura única e integrada para gerir o desempenho e a resposta às questões alinha os recursos, identifica pontos fortes e oportunidades de melhoria, aprimora a comunicação, a produtividade e a efetividade das ações, para atingir os objetivos estratégicos. Os 13 fundamentos são: 1.

Pensamento sistêmico

2.

Atuação em rede

3.

Aprendizado organizacional

4.

Inovação

5.

Agilidade

6.

Liderança transformadora

7. Olhar para o futuro 8. Conhecimento sobre o cliente e o mercado 9.

Responsabilidade social

10.

Valorização das pessoas e da cultura

11.

Decisões fundamentadas

12.

Orientação por processos

13. Geração de valor Os 08 critérios de excelência - liderança; estratégias e planos; clientes; sociedade; in­ f ormaçoes e conhecimentos; pessoas; processos e resultados - estão dispostos no Modelo de Excelência a Gestão MEG, abaixo representado:

Eus,,sm OE Ar,,[U E LIM,\ MOREIRA

CONCEITOS Cormr.lPOlü\llEOS [ NOVAS TECNOIOGIAS GrnrnCIAIS

, . Liderança 1.1. Cultura organizacional e desenvolvimento da gestão 1.2. Governança 1.3. Levantamento de interesses e exercício da liderança 1.4. Análise do desempenho da organização 2. Estratégias e Planos 2.1. Formulação das estratégias 2.2. Implementação das estratégias '*êsülta.dós

3. Clientes 3.1. Análise e deser'volvimento de mercado 3.2. Relacionamento com clientes 4. Sociedade 4.1. Responsabilidade socioambiental 4.2. Desenvolvimemo social 5. Informações e Conhecimento 5.1. Informações da organização 5.2. Conhecimento da organização

Fonte: Modelo de Excelência da Gestão - MEG, www.fnq.org.br

A figura representativa do MEG, que utiliza o conceito de aprendizado, segundo o ciclo de PDCA (Plan, Do, Check, Action), simboliza a organização, considerada como um sistema orgânico e adaptável ao ambiente externo, o modelo de excelência não é prescritivo quanto a ferramentas, estrutura ou forma de gerir o negócio e visa estimular a organização a atender as expectativas das partes interessadas e a realizar seu planejamento estratégico, os oito critérios de excelência estão subdivididos em 23 itens, com requisitos espe­ cíficos e pontuação máxima. Destes, 18 representam os aspectos de enfoque e aplicação (processos gerenciais), e 05, os resultados, relacionados a seguir:

6. Pessoas 6.1 Sistemas de trabalho 6.2 Capacitação e desenvolvimento 6.3. Qualidade de vida 7. Processos 7.1. Processos da cadeia de valor 7.2. Processos relativos aos fornecedores 7.3. Processos econômico-financeiros 8. Resultados 8.1. Econômico-financeiros 8.2. Sociais e ambientais 8.3. Relativos aos clientes e ao mercado 8.4. Relativos às pessoas 8.5. Relativos aos processos O Programa de Excelência da Gestão (PEG), proposto pela Fundação Nacional da Quali­ dade, constitui-se de cinco etapas: planejamento, sensibilização, capacitação, diagnóstico e autoavaliação, e, por fim, adota um plano de melhoria e capacitação para a organização.

Planejamento

Fonte: www.fnq.org.br

166

CoN([l]OS CotmMPOl!ÁNEOS l NOVAS TlCIWLOGlhS G!R[IICIAIS

EusABETE DE A1rnru I L1MA MoRrnu,

O PEG pode ser aplicado em setores estratégicos e grupos de organizações de todos os portes. Em 2013, o Programa foi dirigido, também, aos setores de Educação e saúde. Utilizando os Critérios de Excelência como referência, uma organização pode realizar uma Autoavaliação Assistida ou se candidatar ao Prêmio Nacional de Qualidade - PNQ.

10.6.8. 1. Autoavaliação Assistida

Kick-off Capacitação do Programa de multiplicadores · fonte: wwv,1.fnq.org.b1

7 0.6.8.2. Prêmio Nacional de Qualidade

A Autoavaliação Assistida é um programa que capacita as organizações a realizarem um diagnóstico da gestão, com foco nos resultados, baseado no Modelo de Excelência da Gestão (MEG).

Candidatar-se ao PNQ representa, de uma forma geral, submeter a organização a uma análise aprofundada de sua gestão, efetuada por examinadores treinados pela FNQ, guia­ dos por um rigoroso código de ética.

O processo é conduzido por profissionais especializados no uso e nos conceitos do MEG, designados pela FNQ, permitindo instigar e conduzir reflexões para que as organiza­ ções se autoavaliem de forma precisa.

Com base na avaliação fornecida pelo Relatório da Gestão (RG) ou Relatório Organizacio­ nal - RO (em 2014) da candidata, que mede a gestão em todas as áreas, as pessoas ligadas à organização passam a observá-la de maneira abrangente e sistêmica. Isso faz com que todos foquem os mesmos objetivos, para a obtenção de resultados globais.

O programa é composto por cinco etapas, com duração aproximada de três a quatro meses. No final do processo, a organização recebe um Relatório de Autoavaliação, cons­ truído e compartilhado pela equipe, com os pontos fortes e as oportunidades de melhoria. O Programa de Autoavaliação Assistida disponibiliza:

• • • •

Diagnóstico da Maturidade da Gestão; Relatório de Autoavaliação com os pontos fortes e oportunidades de melhoria identificadas; Análise Comparativa do grau de aderência ao MEG com organizações de Classe Mundial; Capacitação da equipe da organização participante a realizar a Autoavaliação na metodologia da FNQ (até 20 participantes).

As etapas da Autoavaliação assistida são:

1. Kick ?ff - reunião de apresentação �o programa e alinhamento com a FNQ, para escla­ , _ recimento , de duvidas e co,nfmnaçao do grau de maturidade da organização, determi­ nando o n1vel em que sera avaliada. 2. Capacita�ã? de Multi�lic�dore� - apresentação do MEG e da metodologia de trabalho. Os part1c1pantes serao 1nstru1dos a mapear o perfil da sua organização e a realizar o levantamento das suas práticas de gestão e resultados. 3. Pla!lejamento para Entrevistas - revisão das fichas de mapeamento das práticas de ges­ t�o e resultados levantados pela equipe da organização e planejamento da agenda de . v1s1tas, para garantir que os principais pontos sejam verificados in foco. 4, Visita de Avalia7�o - verificação in loco das práticas de gestão e dos resultados identi­ _ ficados, perm1t1ndo analisar o grau de aderência ao MEG, através de entrevistas com os representantes dos principais processos e das áreas envolvidas. 5. Geração de produtos finais, debate e encerramento - consolidação do Relatório de Autoavaliação da organização, com os pontos fortes e oportunidades de melhoria e an�lise comparativa e evolutiva do grau de aderência ao MEG com organizações cons1de:adas classe ':1�ndi�I, cujos resultados são apresentados em um workshop presencial com a part1c1paçao de todos os envolvidos no Programa.

168

Paralelamente, cria-se uma cultura de aprendizado e melhoria contínua do desempe­ nho. O relatório permite avaliar, ainda, fornecedores, clientes, parceiros e até concorren­ tes. A partir desse ponto, a organização candidata já começa a se diferenciar. Ao final do processo, a empresa recebe um Relatório de Avaliação (RA) com os pontos fortes e as oportunidades de melhoria. Elaborado por profissionais voluntários compe­ tentes e independentes, o RA constitui uma rica fonte de informações, a partir da qual a organização poderá fazer os ajustes necessários. Se alcançar a etapa de visita às instalações, a organização receberá os examinadores para comprovação e complementação das informações descritas no RG, podendo ser re­ conhecida, sob a forma de um troféu, através de três possibilidades: Premiada, Finalista ou Destaque, em um dos oito Critérios de Excelência: •

Premiada - atendeu de forma harmônica e balanceada a todos os Fundamentos da Excelência, avaliados pelos Critérios de Excelência, demonstrando excepcionais resul­ tados no desempenho de sua gestão, podendo ser considerada como referencial de excelência em quase todas as práticas e resultados. Finalista - atendeu de forma harmônica e balanceada à maioria dos Fundamentos da Excelência, avaliados pelos Critérios de Excelência, demonstrando bons resultados no desempenho de sua gestão, podendo ser considerada como referencial de excelência em muitas práticas e resultados.

"

Destaque por Critério - apresentou destaque em um determinado critério, evidenciado por meio da pontuação e do atendimento harmônico e balanceado daqueles itens. Para rece­ ber este reconhecimento, a organização deve ainda atender aos seguintes pré-requisitos: •

Alcançar, no mínimo, 70% da pontuação do critério;

•

Apresentar resultados relevantes;

•

Obter, após ser visitada, uma pontuação global, no mínimo, equivalente à faixa 5 (ver tabela das Faixas de Pontuação Global dos Critérios de Excelência).

ELISABETE Df ABREU E LIMA MOREIRA

Não concorrerão ao reconhecimento Destaque por Critério, as organizações que te­ nt1am sido reconhecidas como Premiada ou Finalista, no mesmo ciclo. O anúncio das empresas reconhecidas pelo PNQ é feito após o criterioso processo de avaliação, que dura cerca de quatro meses. As organizações que adotam o Modelo de Excelência da Gestão (MEG) e participam do processo de avaliação do PNQ gozam dos seguintes benefícios:

•

Aplicação de Fundamentos e Critérios de Excelência reconhecidos e utilizados inter­ nacionalmente; Visão sistêmica da organização, com foco em resultados;

•

Maior cooperação interna, com mobilização e comprometimento das pessoas; Compartilhamento de informações e aprendizado; Identificação de pontos fortes e ele oportunidades para melhorias; Medição ele desempenho perante os referenciais; Capacitação para se autoavaliar;

Cül,(EITOS Co1mMPORAr,IEOS E NOVAS TmlOLOGll,5 Grnrncri\lS

Tal esforço de mudança deverá ser alicerçado numa visão sistêmica, privilegiando a modernização de métodos, dos processos de trabalho e do desenvolvimento das pessoas. Sem essa abordagem conjunta não se poderá esperar mudanças significativas e duradou­ ras nos padrões de desempenho das organizações públicas. No entanto, é precis,J estar atento a outros desafios específicos do setor pCJblico para implantação do programa, corno: • Cultura da rotatividade de gestores no setor governamental; •

O fato de o aumento de clientela não significar aumento ele recursos;

•

A questão ética relacionada ao equilíbrio entre qualidade e quantidade.

10.6.9.1. Evolução dos Programas de Qualidade na Administração Pública A ideia da qualidade no serviço público teve início na fase "consurnerista", da adminis­ tração pública gerencial, e requer a observância de práticas e de princípios gerencia,s espe­ cíficos, que, no Brasil, foram propagados através da implementação de alguns prog,amas: Em 1991, no governo Collor, houve o lançamento do primeiro Programa Brasileiro da Qualidade e Proc.utividade (PBQP), com o objetivo de dinamizar a indústria brasileira, diante da abertura comercial. Lançou o Subprograma Qualidade e Produtividade da Administração Pública, voltado ao cidadão e à melhoria da qualidade elos serviços públicos. Tinha foco interno, na gestão de pessoas, visando à sensibilização e capa­ citação e à implantação de técnicas e ferramentas.

Reconhecimento cio mercado e da sociedade. Para a 23"' edição, novidades:

2014,

do Prêmio Nacional de Qualidade, a FNQ preparou algumas

As organizações participantes receberão o Diagnóstico de Maturidade da Gestão
•

Em 1996, o governo FHC, alterou o programa anterior para Programa de Qualidade e Participação da Administração Pública - QPAP. Visava à satisfação do cliente com o envolvimento de todos os servidores, baseado numa gestão participativa, gerência de processos de trabalho, valorização do servidor público, constância de propósitos (ob­ jetivos de longo prazo), melhoria contínua e não-aceitação de erros (fazer certo). Foi um dos principais instrumentos ele aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O foco era interno e externo, centrado no sistema de Gestão e Resultados, iniciando o processo de avaliação e premiação.

•

Em 2000, com a formulação do PPA 2000-2003, houve a evolução para o Programa de Qualidade no Serviço Público - PQSP, com o objetivo ele mobilizar organizações e cidadãos para a melhoria dos serviços públicos, através da descentralizaçao de ações, compromisso de resultados, reestruturação organizacional e modernização da gestão, produção e comparação de resultados entre órgãos. As principais ações se voltavam para gestão do atendimento ao trabalhador, reunindo diferentes serviços err, centros integrados de atendimento (alô trabalho) e pesquisa de satisfação ao usuário. Tinha o foco externo, visando à satisfação do cidadão e à qualidade dos serviços.

•

Em 2005, foi instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GesPública, através do Decreto 5.378, resultado da fusão do programa ele Qualidade no Serviço Público e do Programa Nacional de Desburocratização, sob a coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Tinha como características ser

O documento para candidatura relato organizacional, será mais simples e prático; A organização cancliclata poderá sugerir o peso que dará para cada item cio processo com base na importância que o C;itério tem para o seu setor ele atuação.

10.6.9. Excelência na Gestão Pública: gestão da qualidade no serviço público5 Falar em excelência implica abordar o conceito de qualidade, trazendo para a esfera pública os mesmos pressupostos da gestão privada, atentando para a participação do cidadão no processo de gestão pública e para o controle social, articulando o funciona­ mento dos serviços às realidades nacionais A adoção dessa filosofia pressupõe um esforço significativo de mudança nos padrões culturais vigentes na Administração Pública, viabilizando a introdução de práticas de tra­ balho mais eficientes e de modelos de gestão mais democráticos .

5. 1nfcJrm,1çôcs retiradas elo site www.gespublica.gov.br 1 /O

171

(ONCE!lOS (O!ll[Mf'OIIÍ,NEOS [ Novr,s Ti:CIIOLOGIAS Gl!IEIJCIAIS

fusABEH or ABHEU E L1M1< Mo1m1rn

essencialmente público, federativo, focado na gestão por resultados e orientado ao cidadão. O Programa GesPública optou por critérios de excelência, com o propósito de acompanhar o "estado da arte" da gestão. Retrospectiva - Programas de Qualidade na Administração Pública 1991...

1996 ...

2000 ...

Subprograma da Qualidade e Produtividade na Administração Pública • Foco interno • Gestão de pessoas • Sensibilização e capacitação • Técnicas e ferramentas

Programa de Qualidade e Participação na Administração (QPAP)

Programa da Qualid1de no Serviço Público (PQSP)

• Foco interno e externo • Avaliação e Premiação • Sistema de Gestão e Resultados

• Foco externo • Gestão no atendi· mento ao cidadão • Qualidade dos serv ços • Satisfação do cicadão

2005 ...

Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (Gespública) • Foco externo • Ser público e federativo • Gestão por resultados, orientada ao cidadão

Fonte: adaptado do www.gespu1Jl1ca.gov.1Jr

10.6.9.2. Programa Gespública6 Podem aderir ao Programa Nacional da Gestão Pública e D::sburocratização - Gespú­ blica, as organizações públicas brasileiras, ou suas unidades, d:is níveis federal' estadual e municipal, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A formalização da adesão ao Programa é feita por meio do Termo de Adesão firmado pelo dirigente maior da organização e a Gerência Executiva do ;:>rograma. Ao assumir o compromisso de Adesão, o dirigente da organização deverá compartilhar esse c ?�1pr�misso com todos da organização, através de um processo de informação e _ sens1b1hzaçao, colocando a transformação da gestão na agenda da instituição, compro­ metendo-se a: 1. Orientar a prática gerencial pelos Princípios da Excelência em Gestão Pública' preconizados pelo Programa. 2. Implementar ci �los contínuos_de �utoavaliação e melhoria da gestão com base no Mo­ delo de Excelenc1a em Gestao Publica. 3. Indicar dois servidores para integrarem a Rede Nacional de Consultores do Gespública. 4, Rec__eber dois avaliadores externos, indicados pelo Programa para procederem à valida­ çao da autoavaliação realizada. s. Estabelece: e �ivulgar padrões de qualidade de atendimento aos usuários dos serviços da organ1zaçao. 6. Aval (ar periodicamente a satisfação dos usuários, observardo os parâmetros de pes­ _ quisa fixados pelo Programa. 7. Ad?tar _a prá!ic� da colaboração institucional, trocando experiências com outras orga111zaçoes publicas. 6· Destaque-se que este Programa possui urna versão que é atualizada todos os anos. Maiores informações consultar O sitio http://wvJW.pqsp.plane;amento.gov.br/, no qual foram extraídas essas informações. 172

8. Dar ampla divulgação à participação da organização no Programa, utilizando sua logo­ marca no material técnico e de divulgação. É importante, também, a constituição de um 'Comitê Gestor', para liderar as ações a serem implementadas pela orga11ização, com a participação de integrantes da alta-admi­ nistração, que se comuniquem com facilidade com as diversas áreas da organização e que tenham capacidade para atuar como mobilizadores e facilitadores. 10.6.9.3 Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) O Modelo de Excelência em Gestão Pública deve orientar as organizações na busca da transformação gerencial e, ao mesmo tempo, permitir avaliações comparativas de desempenho entre organizações públicas brasileiras e estrangeiras e com organizações do setor privado. Em 1997, o Programa optou pelos Critérios de Excelência utilizados no Brasil e em diversos países, cujos fundamentos representam o "estado da arte" em gestão. E) Importante: O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa de que a administração pública tem que ser excelente, sem deixar de considerar as particula­ ridades inerentes à sua natureza pública, adaptando o modelo privado à esfera pública, tendo em vista a diferença entre os dois tipos de gestãoi _

Este modelo de Excelência tem como base os princípios constitucionais da adminis­ tração pública e como pilares os fundamentos da excelência gerencial. Os princípios constitucionais, primeiros fundamentos orientadores do modelo, encon­ tram-se no Artigo 37, no qual prescreve que a gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pública e eficiente. • Legal: estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom e ne­ nhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. • Impessoal: não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabi­ lidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. • Moral: pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. • Pública: ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados. Essa é uma forma eficaz de indução do controle social. • Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.

7. Essas difertn,as estão relacionadas no capítulo 4. 173

CONCEITOS CormMPOR,\NEOS I NoV,\S TmHJLOGIAS Grnrncrm

EusAom OE AoREU r L11.:A Mormrrn

h) Comprometimento com as pessoas: promove melhoria da qualidade nas relações de trabalho, realização profissional, autonomia, flexibilidade, desenvolvimento de com­ petências, com incentivo e reconhecimento. i) Foco no cidadão e na sociedade: estabelece ações públicas direcionadas às necessida­ des dos cidadãos e da sociedade. j) Desenvolvimento de parcerias: promove relações com outras organizações públicas, privadas e voluntárias, clientes, fornecedores, competidores, buscando objetivos e benefícios comuns, para desenvolver sinergias. k) Responsabilidade social: assegura cidadania, preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades. 1) Controle Social: promove participação no planejamento, acompanhamento e avaliação das ações e programas públicos, através da transparência e a participação. m) Gestão participativa: promove cooperação elas pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado ele cada um, harmonizando os interesses individuais e cole,ivos.

Moralidade

Legalidade

Ser Público

Liderança e Constância de Propósitos

Fonte: www.gespútJ!ica.gov.br, pr,. 8

Orientados por esses preceitos constitucionais, que integram a base de sustentação do Modelo ele Excelência em Gestão Pública, estão os demais fundamentos, pilares que sustentam o conceito contemporâneo de uma gestão de excelência: a) Pensamento sistêmico: estabelece as relações de interdependência entre os diversos componentes de uma organização e entre esta e o ambiente externo, com foco na sociedade, numa dimensão externa e interna, como sistema vivo. Valoriza as redes formais com cidadãos-usuários, interessados e parceiros e as redes que emergem infor­ malmente, entre as pessoas e destas com pessoas de outras organizações e entidades. b) Aprendizado organizacional: busca de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de infor­ mações e experiências. c) Cultura da Inovação: promove um ambiente favorável à criatividade, à experimentação e à implementação ele novas ideias, que possam gerar um diferencial para a atuação ela organização. d) Liderança e Constância de propósitos: promove orientação, estímulo e comprometi­ mento para o alcance e melhoria elos resultados organizacionais e deve atuar de for­ ma aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando o desenvol­ vimento ela cultura da excelência, a promoção de relações de qualidade e a proteção do interesse público. e) Orientação por processos e informações: estabelece a inter-relação entre atividades, que transformam insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas), com alto valor agregado. f) Visão de Futuro: estabelece um estado futuro desejado, que dê coerência ao processo decisório e permita à organização antecipar-se às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade, incluindo a compreensão dos fatores externos que afetam a organização. g) Geração de Valor: promove resultados consistentes e sustentáveis, tangível e intangí­ vel, para todas as partes interessadas. 174

Pensamento Sistêmico Aprendizado organizacional

Geração de Valor

com as pessoas

de Parcerias

Responsabilidade Social Orientação por processos e informações

Gestão Participativa

Ser Contemporâneo Fonte: www.gespública.gov.lJr, pg. 10

o Modelo de Excelência em Gestão Pública - MEGP é a representação de um siste­ ma gerencial constituído ele oito partes integradas, formada de 4 blocos que orientam a adoção de práticas ele excelência em gestão, com a finalidade de levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e de excelência em gestão. o modelo utiliza o conceito de aprendizado segundo o ciclo PDCA, no qual:

•

o primeiro bloco - Liderança, Estratégias e Planos, Cidadãos e Sociedade - representa o planejamento. A liderança forte da alta administração, focaliza as necessidades dos cidadãos-usuários. Os serviços, os produtos e os processos são planejados, confor­ me os recursos disponíveis, para melhor atender a esse conjunto de necessidades. 175

Cor:crnos CormMFOHÁllfOS E NOVA' TECNOLOGIAS Gt11ENCIAIS

Et1Sf\8[T[ Df ABREU f LIMf\ Müllfll!A

o critério sociedade contempla

urna atuação socioambiental, do controle social das

dos Relatórios da Gestão (RG) das organizações que se candidatam ao Prêmio Nacional da Gestão Pública.

•

o segundo bloco - Pessoas e Processos · representa a execução do planejamento, no qual concretizam-se as ações. São as pessoas, capacitadas e motivadas, que operam esses processos e fazem com que cada um deles produza os resultados esperados.

Para efeito de avaliação da gestão pública, as oito partes do Modelo de Excelência em Gestão Pública estão estruturados em 08 critérios, 25 Itens e 110 alíneas, que recebem uma pontuação específica a depender da avaliação.

•

o terceiro bloco - Resultados - representa o controle, pois serve para acompanhar o aten­ dimento à satisfação dos destinatários dos serviços e da ação do Estado, o orçamento e as finanças, a gestão das pessoas, a gestão de suprimento e das parcerias institucionais, bem como o desempenho dos serviços/produtos e dos processos organizacionais.

•

O quarto bloco Informações e Conhecimento - representa a inteligência da organização. São processados e avaliados os dados e os fatos da organização (internos) e aqueles provenientes do ambiente (externos), que influenciam o seu desempenho, possibilitando corrigir ou melhorar suas práticas de gestão e, consequentemente, seu desempenho.

políticas públicas.

A figura do Modelo de Excelência em Gestão Pública - MEGP apresenta o relaciona­ mento existente entre os blocos e entre as partes do Modelo, evidenciando o enfoque sistémico do modelo de gestão.

r·� I

1 iy Liderança 4 Estra,égias ·· ,e�lary�s, 110

8

60

1. LIDERANÇA 1. 1. Governança pública e governabilidade 1.2. Sistema de Liderança 1.3. Análise do desempenho da organização 2. ESTRATÉGIAS E PLANOS 2.1. Formulação das estratégias 2.2. Implementação das estratégias 3. CIDADÃOS 3.1. Imagem e conhecimento mútuo 3.2. Relacionamento com os cidadãos-usuários 4. SOCIEDADE 4.1. Atuação socioambiental 4.2. Ética e controle social 4.3. Políticas públicas 5. INFORMAÇÕES E CONHECIMENTO 5.1. Informações da organização 5.2. Informações comparativas 5.3. Gestão do conl1ecimento 6. PESSOAS 6.1. Sistemas de trabalho 6.2. Capacitação e desenvolvimento 6.3. Qualidade de vida 7. PROCESSOS 7.1. Processos finalísticos e processos de apoio 7.2. Processos de suprimento 7.3. Processos orçamentários e financeiros 8. RESULTADOS 8.1. Resultados relativos aos cidadãos-usuários 8.2. Resultados relativos à sociedade 8.3. Resultados orçamentários e financeiros 8.4. Resultados relativos às pessoas 8.5. Resultados relativos aos processos de suprimento 8.6. Resultados dos processos finalísticos e de apoio Fonte: www.gcspublica.gov.br

A avaliação da gestão tem duas dimensões: processos gerenciais e resultados. Fonte: www.gespublica.gov.br, pg. 15

O Instrumento para Avaliação da Gestão Pública, do Modelo de Excelência em Gestão Pública, é utilizado para avaliação e melhoria da gestão das organizações aderentes ao Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, bem como para a avaliação 176

Os Itens de 1.1 a 7.3 compõem os processos gerenciais e, portanto, solicitam tanto as práticas de gestão empregadas pela organização para atender aos requisitos dos Critérios para Avaliação da Gestão Pública, quanto à extensão e à constância da aplicação dessas práticas pelas principais áreas, processos, serviços/produtos e/ou pelas partes interessa­ das pertinentes. 177

EusABETf o, Armu E L1Mi\ MoRE!R,,

(ONCE•TOS Co1mMPOIIÍ\llfOS l NOVI\S Trrnor.OGl,1$ GrnENCIAIS

os Itens 8.1 a 8.6 compõem os resultados, ou seja, solicitam a apresentação das consequ­ ências da implementação das práticas de gestão, descritas nos Itens de Processos Gerenciais.

Desde então, o Prêmio vem realizando ciclos anuais de premiação, quando as orga­ nizações públicas se candidatam de acordo com instruções previamente estabelecidas, tendo por base o Modelo de Excelência em Gestão Pública.

o sistema de pontuação visa determinar o estágio de maturidade da gestão da orga­ nização nas dimensões de Processos Gerenciais e Resultados Organizacionais. Revitalização do Gespública - 2014 A Secretaria de Gestão Pública SEGEP. do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, revitalizou, em 2014, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - Gespública, com a finalidade de fortalecer a gestão pública, tendo como premissa o Modelo de Excelência em Gestão Pública - MEGP. Foi desenvolvido o Sistema Eletrônico de Autoavaliação da Gestão, por meio da iden­ tificação e análise elas práticas de gestão adotadas e dos resultados da organização. Nessa avaliação são idrntificados os pontos fortes e as oportunidades de melhoria da organização . corno aspectos gerenciais menos desenvolvidos e que, portanto, devem ser objeto das ações de aperfeiçoamento. Assim, o processo de autoavaliação é complemen­ tado pelo planejamento da melhoria da gestão. Quando realizada de forma sistemática, a avaliação da gestão funciona como uma oportunidade de aprencJizado sobre a própria organização e também como instrumento de internalização dos princípios e práticas da excelência em gestão pública. Cada organização conduz o seu processo de avaliação, utilizando o Instrumento para Avaliação da Gestão Pública de 1000 Pontos, independente da experiência da organização em avaliação da gestão e do nível de gestão atingido em avaliações anteriores. Quando a organização avaliar que o seu sistema de gestão atingiu um grau de ma­ turidade em relação ao Modelo da Excelência da Gestão Pública ela poderá optar por participar do processo de reconhecimento e premiação à excelência do Prêmio Nacional da Gestão Pública.

8 Importante: Na gestão p(1blica contemporânea, a qualidade está orientada para o cidadão e

para um modelo de excelência em gestão por resultados.

10.6.9.4. Prêmio de Qualidade do Governo Federal e Prêmio Nacional de Gestão Pública -PQGF8 o movimento nacional pela qualidade do serviço público instituiu, em 1998, o Prêmio de Qualidade do Governo Federal - PQGF, como uma das ações estratégicas do Programa da Qualidade no Serviço Público. Sua finalidade era reconhecer e premiar as organizações públicas que comprovas­ sem alto desempenho institucional, com qualidade em gestão, e evidenciassem melho­ ria gerencial na direção da inovação, da redução de custos, da qualidade dos serviços e da satisfação do cidadão.

Após cinco anos de ciclo, em 2003, o Prêmio passou a ser denominado de Prêmio Nacional de Gestão Pública - PQGF. Ampliou seu escopo de atuação, deixando de ser um prêmio exclusivo para o Poder Executivo, para ser um prêmio aberto a todas as organiza­ ções públicas brasileiras; de um prêmio de 500 pontos, destinado a reconhecer as organi­ zações a caminho da excelência, para um prêmio destinado a reconhecer as organizações públicas de classe mundial. Vale ressaltar que o Prêmio Nacional da Gestão Pública tem mantido as caracterísrcas universais da gestão de excelência que o identifica com os modelos de gestão utilizados pelos setores público e privado em mais de 60 países. Podem participar do Prêmio Nacional da Gestão Pública todas as organizações públi­ cas brasileiras, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, das esferas feder·al, esta­ dual e municipal. Ao participar do Prêrrio Nacional da Gestão Pública, o candidato gozará de alguns benefícios: a) Recebe uma avaliação de sua gestão, feita por uma banca de especialistas em gestão pública; b) Passa a dispor de mecanismos capazes de manter e estimular a participação dos servi­ dores e empregados no processo de melhoria contínua da organização, voltados para atender à sociedade; c) Se reconhecida, passa a ter práticas da gestão divulgadas corno referenciais para a transformação de outras organizações. Quadro resumo Gestão da Qualidade: excelência da gestão

• A ideia de qualidade remonta a épocas antigas, mas foi com a administração clássica que se iniciou a primeira era da inspeção da qualidade, com foco no produto e não no processo. Por volta da década de 30, houve a evolução para a era do controle estatístico da qualidade, com foco no controle dos processos e da amostragem. mais científico. Após a segunda guerra mundial, houve a evolução para a era da garantia da qualidade total, com a contribuição dos grandes gurus da qualidade e, atualmente, o conceito evoluiu para era da gestão estratégica da qualidade, com foco nas necessidades dos clientes. • A qualidade é decorrência da me!horia contínua. que deriva do Kaizen, cuja escola, inspirada nas téc· nicas de Taylor e Ford, obteve grande impulso no Japão, depois da segunda guerra mundial e gerou grande desenvolvimento para a produção moderna, denominando-se Sistema Toyota de Produção. • A gestão da qualidade visa ao atendimento das demandas do cliente, através de uma mudança cultural, gradual, sistemática, evolucionária, contínua e permanente dos processos de trabalho, cujo modelo contou com a contribuição de diversos gurus, entre outros:

8. Material retirado cio sitio li!tp//wwvi.pqsp.plancjamcnto.gov.br/ 178

179

EuSA!IETE DE ABREU E LIMA MOREIRA Gurus da qualidade Juran

Feigenbaum Crosby lshikawa

Taguchi Deming

J

.. .. . . ..

Principais Contribuições

Qualidade é "adequação à finalidade ou ao uso"; Qualidade deve envolver todos os aspectos da organização, holístico e global; Foi o primeiro a lançar o modelo de planejamento e custos da qualidade; Lançou a Trilogia da qualidade: planejamento, controle e melhoria. Lançou o sistema de Controle da Qualidade Total (TQC), que influenciou o modelo ISO; • Todos abraçam a qualidade de forma sistêmica; Criou a função administrativa, com especialistas para pensar a qualidade. Qualidade é "zero defeito"; Fazer certo da primeira vez; • A medida da qualidade é o preço da não conformidade (conformidade às especificações). • Criou as sete ferramentas do controle estatístico da qualidade: diagrama de causa e efeito; folhas de verificação; histograma; cartas (fo= has) de controle; Fluxograma; diagrama de Pareto e diagrama de dispersão; Criou o Círculo de Controle da Qualidade (CCQ); Todos são responsáveis pela qualidade, que é satisfazer ao cliente, para ser competitivo . Qualidade significa design e controle estatístico; Criou o conceito de qualidade robusta . Método Kaizen (melhoria contínua); Criou o prêmio Deming, no Japão, na década de 50, a convite da )USE; Criou os14 princípios de melhoria da qualidade, com liderança e participação de todos; Criou o conceito de corrente de clientes; Qualidade está associada ao aumento da produtividade, da redução dos custos e conquista de mercados.

.. .. ... ..

• Em 1987, a ISO lançou a família de normas 9000, que visavam à garantia do controle da qualidade, e o sistema de certificação, que atesta que determinado produto ou processo está em conformidade com os requisitos especificados. • O lnmetro é o órgão que credencia os organismos para a realização de auditorias e certificação. • A ABNT é uma das empresas que realiza a certificação de conformidade dos sistemas de qualidade e do sistema de gestão ambiental, emitindo o Certificado de Registro, de acordo com as normas ISO 9001:2000 e ISO 14001:2004, respectivamente. • Criado pela Fundação Nacional de Qualidade - FNQ, o Modelo de Excelência da Gestão (MEG) visava disseminar conceitos reconhecidos internacionalmente, para empresas de todos os setores e tama­ nhos, baseado em 13 fundamentos, colocados em prática por oito crí,érios, que se subdividem em 23 itens de requisitos. • O Modelo de Excelência não é prescritivo quanto a ferramentas, estrutura ou forma de gerir o negócio. • O Programa de Excelência da Gestão - PEG, proposto pela FNQ, é constituído das etapas de planeja­ mento, sensibilização, capacitação, diagnóstico e autoavaliação, e, por fim, adota um plano de mell10ria e capacitação para a organização • Uma organização pode realizar uma Autoavaliação Assistida ou se candidatar ao Prêmio Nacional de Qualidade - PNQ, a partir dos Critérios de Excelência. • Na gestão pública, o Modelo de Excelência da Gestão foi lançado em 1991, denominado Subprogra­ ma Qualidade e Produtividade da Administração Pública, que evoluiu, em 1996, para Programa de Qualidade e Participação da Administração Pública - QPAP; em 1999, transformou-se em Programa de Qualidade no Serviço Público - PQSP e, em 2005, resultado da fusão do Programa de Qualidade no Serviço Público e do Programa Nacional de Desburocratização, foi instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GesPública.

CON(tllOS COIIH MPORÍ
10.7. MÉTODOS E FERRAMENTAS DA GESTÃO A administração utiliza métodos e ferramentas com vistas a dar suporte à tomada de decisão, à resolução de problemas, priorização de ações e geração de soluções, voltados para diagnóstico, análise, controle e monitoramento da gestão. A escolha da ferramenta, tanto na gestão pública como privada, deve levar em consi­ deração a finalidade de uso, os custos de implementação, de manutenção, a flexibilidade e o atendimento das necessidades, conforme descrito a seguir.

10.7.1. Ciclo PDCA de Melhoria Contínua Método de controle de processos, desenvolvido pelo americano Stewart, na déca­ da de 30, e divulgado por Deming, no Japão, como uma das principais ferramentas da qualidade. Reflete a base da filosofia do melhoramento contínuo, denominado Kaizen9, objetivando a melhoria contínua dos processos de trabalho. O método PDCA é utilizado nas organizações para gerenciar os processos padroniza­ dos internos, para garantir o alcance das metas estabelecidas, usando as informações, como fator de direcionamento das decisões. O ciclo representa uma sequência, que visa planejar uma melhoria ou mudança em algum processo da organização, colocar em ação, verificar os resultados e atuar na corre­ ção de desvios ou reforçar os aspectos corretos da medida, conforme demonstrado:

9. A filosofia Kaizen está descri1J no

180

item

10.6.3

181

Co11cEllJS CONrEMPOR,\IJ[OS E NOVAS TECI/OIOGIAS GrnEl/(11\IS

E u1,1sn, DE ABRfU E l1r.1,1 Morrn1rn A (ACTI ON) ATUAR CORf/ETIVAMENTE VERIFICAR OS RESULTADOS DA IAREf/\ EXECUTADA

c (CHECK)

DEFINIR AS METAS

EXECUTAR A TAREFA (COLETAR DADOS)

•

D (Do - executar): Tomar a iniciativa, educar e treinar (capacitar) e fazer conforme o planejado, registra11clo as informações.

Check

6. Verificação: confronta )S resultados com os planos. Se o problema não tiver sido resol­ _ vido, voltar para a !_ase 3, observar o problema. Se o problema tiver sido resolvido, ir para fase 7, padron1zaçao. • Act 7. Padronização: previne contra o reaparecimento do problema. 8. Conclusão: recapitula todo o processo ele solução de problemas, para trabalhos futuros. CONCLUSÃO

e (Check - verificar): monitorar e medir a execução (a partir dos registros) cios proces­ sos e produtos em relação às políticas, objetivos e requisitos e realizar os registros dos resultados.

--.--I DENT I F I CAÇÃO DO PROBLEMA OBSERVAÇÃO

PADRON I ZAÇÃO

ANAL I SE DO PROCESSO PLANO DE AÇÃO

A (Action - agir): tomar ações corretivas (ou de melhoria), para resultados não alcan­ çados, ou reforçar os aspectos corretos da medida. VERIFICAÇÃO

10.7 .2. Metodologia de Análise e Solução de Problemas - MASP Também conhecido corno QC Story (Quality lmprovement Story) ou ciclo PDCA de

solução de problemas, a metodologia MASP atua na resolução de problemas, a partir do levantamento de dados e informações. Permite que as empresas organizem suas ativida­ des de Kaizen e aumentem a eficiência nas atividades de melhoria da qualidade. Na aplicação da metodologia MASP, a fase mais importante é a identificação do pro­ blema, considerado algo indesejável, a diferença entre o resultado pretendido e o real (a meta), ou a diferença entre as necessidades dos clientes e o desempenho do processo (Campos, 2004). A metodologia MASP é composta de 8 fases estruturadas, a partir das quatro etapas do ciclo PDCA, da seguinte forma: •

Do

5. Ação - execução: bloqueia as causas fundamentais, realizando o registro dos resultados.

•

D (DO)

P (Plan - planejar): definir e estabelecer metas, para manter e para melhorar, e mé­ todos para alcançar as metas (itens de controle do processo).

•

•

DEFIM!R OS MÉTOOOS QUE Pf.f.! MITIIÚ\O 1\T!tlGlí,! AS METAi PROPOSTAS

•

•

dos s Porquês, diagnma da árvore, etc. 4. Plano de Ação: concebe um plano para bloquear as causas fundam entais, podend° utilizar a técnica 5W 2H.

p (PLAN)

Plan

1. Identificação do problema: fase mais importante do método, identifica e seleciona o problema de maior importância. 2. Observação - análise do fenômeno: investiga as características do problema sob os vários pontos de vista, com uma visão ampla. Pode usar técnicas de estratificação, fluxograma, histograma, gráficos de controle e outras. 3. Análise do Processo ··· análise das causas: descobre, testa e confirma as causas funda­ mentais do processo. Pode usar técnicas como diagrama de causa e efeito, método

10.7 .3. Diagrama de Causa e Efeito Métod o conhecido como gráfico de espinha-de-peixe ou diagrama de lshikawa, repre­ _ senta graficamente os relacionamentos entre um efeito e sua causa potencial. É uma das sete ferramentas da qualidade. Parte da premissa de que para solucionar os problemas é fundamental conhecer quais são as causas geradoras. Nesse caso, o processo é causa e o produto é o efeito ou consequência. Sua aplicação traz a vartagern de mostrar graficamente todos os fatores contribuintes dos problemas e suas relações, segundo suas famílias, e, ainda, a possibilidade de iden­ tificar áreas-problemas, onde os dados devem ser coletados e analisados. Apresenta 6 (seis) poséíveis origens para o problema, podendo ser conhecido, também, por gráfico 4, 5 ou 6 M's, a depender do número de variáveis utilizadas: • Mão-de-obra (man); •

Métodos e sistemas (method ét systems);

•

Máquina (machine);

EusABEl[ or AB11ru r l1w, MoHElllA

• • •

(ONC[l10S Co1rn:.\PORÍ1NEOI 1. NOVAS TrrnOLOGIAS GIRfNCIAII

mento, no qual as causas permanecem estáveis. observa-se a tendência central e a va­ riabilidade do processo.

Material (ma1erial); Meio ambiente (frio, calor, umidade, ruído);

O gráfico pode se apresentar das seguintes formas:

Medida (instrumento, padrão, inspeção). Máquina

Método

deCausas

•

Medida

• •

7�7�7� -�

Meio Ambiente

-�

Efeito Problema

-�

Material

Mão de Obra

Considerada uma das sete ferramentas da qualidade, tem o objetivo de realizar uma análise quantitativa acerca do estado ou situação de determinados itens. A construção da Folha de Verificação é simples: em uma coluna relacionam-se os itens a serem observados e, na outra coluna, os principais defeitos (erros ou problemas) ocorri­ dos, apontando o total de citações que aqueles problemas tiveram, podendo relacioná-los por dia, semana, mês. A coleta da situação dos itens e o registro dos dados pode ser feita através de ob­ servações amostrais, questionários ou entrevistas realizadas com o cliente do processo. Ressalte-se que os dados pesquisados na Folha de Verificação, listados em ordem de prioridade, podem ser representados graficamente através do Diagrama de P areto.

Peso Dimensão Total

Defeitos

Semana 1 2

Semana 2

3

5 8

5

•

Combinado (multimodal): muitas classes possuem uma frequência baixa . Positivamente Desviada ou Negativamente Desviada: o valor médio do histograma está localizado do lado esquerdo ou direito do centro da amplitude. Platô: a frequência em cada classe forma urn platô (nivelamento), pois as classes apre­ sentam, mais ou menos, a mesma frequência, exceto para aqueles que estão no final. Dois Picos (bimodal): a frequência é baixa no centro da amplitude dos dados e existe um pico de cada lado. 50 40

30

10.7.4. Folha de Verificação ou Folha de Coleta de Dados

Item: Parafuso

•

Geral (Simétrico): a frequência é maior no centro e torna-se gradualmente menor à medida que se aproxima dos extremos.

3

10.7.5. Histograma

lm 1 ° Triml

20 10

o

Leste

Oeste

Norte

10.7.6. Gráfico de Controle ou Carta de Controle Também denominado Controle Estatístico de um Processo - CEP, é usado para moni­ torar a evolução do desempenho estatístico de um processo, quantificando a frequência com que certos eventos ocorrem num certo período. É uma das sete ferramentas da qualidade e funciona como uma sucessão de histogra­ mas, elaborados em intervalos predefinidos. Existem as cartas de controle para variáveis contínuas (no qual são feitas medidas de natureza física, como comprimento, largura, massa, volume) e as cartas de controle para variáveis discretas (resultados dos processos que podem ser enumeráveis, como quanti­ dade produzida, número de pessoas numa fila, número de defeitos). As cartas de controle são formadas por três linhas básicas: Limite superior de contro­ le, limite inferior de controle e linha média.

Gráfico que mostra a distribuição de dados por categoria, representando a distribui­ ção de frequência (probabilidade) da variação existente e os resultados de um processo. O histograma funciona como uma fotografia do processo, em um determinado mo185

Eus11enr DE A1rnru

(ONCEIT<)S (JIHEMPORÁNEOS E NOVAS TECIWLOGIAS GrnENCIAIS

LIMA MOREIRA

Limite superior

triviais/minorias essenciais;, desenvolvido pelo economista Vilfredo Pareto, identifica as frequências relativas, ordenanco e agrupando causas e problemas, de forma que 80% das consequências de um fenômeno provêm de 20% de causas. Ou seja, declara que há uma grande concentração de fenômenos que são derivados de uma pequena parcela de itens, permitindo a visualização elas causas ou problemas mais importantes, priorizando-os na correção dos defeitos.

Limite inferior

A contribuição relativa pode ser baseada no número de ocorrências, no custo associa­ do a cada item, ou em outras medidas de impacto sobre o efeito total. Esta técnica mostra em ordem decrescente, da esquerda para a direita, a contribuição relativa de cada item sobre o efeito total, demonstrados através de blocos identificando os aspectos que oferecem maior potencial de melhoria e devem ser solucionados primeiro. Urna linha de frequência cumulativa é usada para mostrar a contribuição cumulativa dos itens.

10.7.7. Fluxograma Considerado uma das sete ferramentas da qualidade, consiste na representação da sequência lógica dos passos de realização de um processo ou atividade, através de sím­ bolos padronizados e textos devidamente arrumados. Permite a visualização gráfica, que se mostra mais amigável do que os textos escritos. Possui como vantagens:

O gráfico de Pareto pode ser desdobrado em outros gráficos de Pareto, de forma que se consideram as categorias prioritárias identificadas em um primeiro gráfico e novos problemas, a serem analisados, por meio de outros gráficos de Pareto. Frequência

Visão de conjunto e integrada do processo; •

Visualização de detalhes críticos do processo;

•

identificação do fluxo de processo e das interações entre os subprocessos;

•

Identificação de pontos de controle potenciais, inconsistências e pontos frágeis.

Para a construção de fluxogramas são utilizados alguns símbolos padronizados:

Quantidade de erros

100

% de erros

80 75o/o

Armazenagem Sentido de Fluxo

Ponto de Decisão 60

Limites (Início, Pare, Fim)

Operação/Ação

Documento Impresso

501}0 40

Espera/Atraso

25% 20

1 O. 7.8. Diagrama de Pareto É, também, uma ferramenta da qualidade, utilizada para ressaltar a importância dos dados ou variáveis que se consideram vitais em contraste com os muitos assuntos triviais. Baseado na Regra 186

80/20,

também conhecida como trivial many/vital few (maiorias

o

b

e

d

e

CüNCEll(i\ (ONlWPOliÁNI os I Nov1,1 Ti:rnoLOGIAS GrnUICIAIS

EusAUrH Dl Anr;ru r LrMA Mo1nFA

10.7.9. Diagrama de Dispersão

N° de erros

Considerado uma das ferramentas da qualidade, este diagrama pode indicar uma possível correlação entre duas variáveis, estudando a corresp:rndência entre estas, atra­ vés do sistema cartesiano. Visa demonstrar a alteração sofrida por uma variável quando outra se altera ou modifica ou, ainda, pode ser usado para demonstrar um efeito antes de determinada intervenção e depois. Exemplo: verificar se existe relação entre o gênero (mulheres e homens) e a aprovação em concurso. Os padrões de correlação entre duas variáveis são classificados em: elevada correla­ ção positiva; moderada correlação positiva; ausência de correlação; moderada correlação negativa; elevada correlação negativa, conforme demonstrado nos gráficos abaixo. y

Intervalo de tempo

1 O.7 .11. Gráfico de Barras Permite a comparação de quantidades de dados relativas a categorias diferentes, demonstrado através de barras. Elevada Correlação Positiva

Moderada Correlação Positiva

li III 111

y

Geladeira Fogão TV

10.7.12. Matriz GUT Elevada Correlação Negativa

Moderada Correlação Negativa

Ausência de Correlação

10.7.1 O. Diagrama de Linha de Tempo

Esta matriz realiza uma análise de dados, visando priorizar os problemas ou riscos potenciais, a partir de situações ou eventos não quantificáveis ou de difícil quantificação (ou dados qualitativos), arrolados e analisados sob os aspectos da: •

Gravidade (G) analisa o impacto do problema sobre coisas, pessoas, resultados, processos ou organizações e os efeitos que surgirão a longo prazo, caso o problema não seja resolvido. Refere se ao custo, o quanto se perderia (em dinheiro ou base quantitativa), pelo fato de não se tomar uma ação para solucionar um problema;

•

Urgência (U) - refere-se ao prazo necessário para agir e evitar o dano ou resolver o problema;

•

Tendência (T) - refere-se ao potencial de crescimento ou de diminuição de um proble­ ma, no futuro breve, caso a ação não seja realizada. As grandes tendências possíveis

Demonstra as oscilações relativas e as mudanças de estado de certas variáveis, ao longo do tempo.

188

189

E1.111,r,rn 01 Anrnu, L1t,rn MoREIR,\

Cariemos CONTEMPOR.\tl(OS E NOVAS TECNOIOGIAS GrnrNClldS

podem ser: estabilidade, agravamento (crescimento) ou atenuação (redução) dos efeitos do problema, supondo que riada seja feito.

"causa raiz" de um problema, a partir de um porque anterior, perguntando cinco vezes até chegar ao problema definitivo, passando pelos intermediários.

Normalmente, atribui-se um número inteiro, variando de 1 (menor intensidade) a s (maior intensidade) para gravidade, urgência e tendência e, depois, esses valores são multiplicados, a fim de se obter um total para cada problema ou fator de risco. Os pro­ blemas ou eventos que tiverem maior pontuação serão tratados com maior prioridade.

Utiliza-se perguntas encadeadas sobre os efeitos, motivos e causas dos problemas que levam às causas fundamentais que devem ser atacadas, evitando que se fique agindo ape­ nas sobre os sintomas dos problemas e, não, em sua solução e bloqueio. Um exemplo'º:

No exemplo abaixo, relacionou-se assuntos dentro do tema administração, atribuiu-se notas que variavam de 1 a s a cada um, nos aspectos ligados a G, U, T e multiplicou-se esses valores. O resultado obtido é que o terna "conhecer planejamento estratégico" é o mais prioritário, com total de 125 pontos. Problema/Temas de administração 1 -

Estruturas de Mintzberg

2

Gestão de Pessoas

Gravidade

3 - Planejamento Estratégico

Urgência

Tendência

GxUxT

4

4

1

5

5

4

100

5

5

5

125

16

10.7 .13. Plano SW2H Representa as iniciais das palavras w/J,; (por quê), what (o quê), where (onde), when (quando), Who (quem), how (como) e how much (quanto custa). Constitui uma espécie de catálogo, um plano de ação que enumera todas as ativi­ dades que devem ser realizadas, com o fim de assegurar a implementação de objetivos voltados para a melhoria. É uma ferramenta de cunho gerencial associada a indicadores, padronização de pro­ cessos, elaboração de planos de ação, utilizada em várias atividades cotidianas, como um check-list de verificação da completude de ações. Hoje já se fala em 5W3H, acrescentando a variável How many (quantos). Um exemplo de um plano de ação, utilizando os W's e os H's, são: Plano de Ação - SW2H Setor: Objetivo: passar em concurso Responsável: João O que (What): estudar Quem (Who): João

Por que 1: Resposta 1:

?orque a máquina parou? O fusível queimou devido a uma sobrecarga

Por que 2: Resposta 2:

Porque houve a sobrecarga? A lubrificação do mancai era inadequada

Por que 3: Resposta 3:

Porque a lubrificação era inadequada? A bomba de lubrificação não funcionava adequadamente

Por que 4: Resposta 4:

Porque a bomba não estava trabalhando adequadamente? o eixo da bomba estava desgastado

Por que 5: Porque o eixo estava desgastado? Resposta 5: Tinha sedimento oleoso dentro. ronte: exemplo retirado ela internet http://pessoal.educacional.corn.hr/

10.7 .15. Diagrama da Árvore Permite identificar todos os passos para a obtenção de um objetivo, visualizado através de um mapa, que nostra todas as etapas, causas, alternativas ou ações a serem realizadas, de forma hierárquica, como ramos de uma árvore. Pode-se utilizar a técnica de brainstormin3 para a geração de opiniões e l1ierarquiza­ ção dos ramos. Estudar para concurso

Temp,:, de aprovação maior que um ano

Procurar um emprego na iniciativa privada

Pedir ajuda para os pais e familiares

Tempo de aprovação menor que um ano

Nenhuma ação adicional

Quando (When): ai<' 3 1/ 12 Onde (Where): em ca'.;a e na biblioteca Por que (Why): busca de estabilidade, bom salário. Como (How): 8 horas, todos os dias Custos (How much): S 1000,00

10.7.14. Método dos 5 Porquês Trata-se de uma abordagem lógica de solução de problemas, que visa identificar a 190

10.7 .16 Estratificação Ocorre a estratificação dos dados quando os valores observados provêm de duas ou mais subpopulações e apresentam variações dentro da população de dados. Nesse caso, as subpopulações são cha 11adas estratos e a divisão dos dados em estratos é chamada estratificação. 10. http://pessoal.educacional.corn.lx/

Coucrnos CormMPORÍ
EusAIIUE or Armu E L1111A MoRElllA

A estratificação é uma ferramenta utilizada para pesquisar e decompor os caminhos que contribuem na identificação de um problema e visa buscar oportunidades de melhoria, utilizando dados, como matéria prima, máquina, condição de operação ou operadores, etc. No exemplo abaixo, a partir de uma população de máquinas, o resultado apontava um desvio no limite inferior. Ao se estratificar os dados nas subpopulações de máquinas, verificou-se que foi a máquina B que ultrapassou o limite estabelecido. Desempenho elas máquinas limite superior

•

4 °: SEIKETSU - Senso de Saúde e Higiene: observar se o espírito do programa está sendo absorvido, se está tudo em perfeita ordem e padronizado;

•

5 ° : SHITSUKE - Senso de Autodisciplina: realizar tudo, como se fosse hábito - os pa­ drões e a ética, buscando evoluir. É o mais complexo.

Na linha do aperfeiçoamento e complementação, foram desenvolvidos mais 5 "S", for­ mando os 10 S, que se voltam para aprimorar a cidadania e o comprometimento das pessoas: •

6 ° : SHIKARI VARO - Senso de Determinação e União: pregar a participação e união de todos, com motivação, liderança e comunicação.

•

7 ° : SHIDO - Senso de Treinamento: tratar do treinamento do profissional e educação do ser humano, para desenvolver talentos;

• limite inferior

e

9° . SHISEI RINRI - Senso dos Princípios lvlorais e Éticos: buscar objetivos mais nobres, como ser leal, aumentar a eficiência, qualidade e produtividade;

Ao estratificar, temos: •

Máquina A Limite superior

limite inferior

10 °. SEKININ SHAKAI - Senso de Responsabilidade Social: adotar práticas voluntárias, não só como obrigação da empresa, mas dos próprios funcionários.

Na avaliação de cada "S" são observados vários itens, aos quais são dadas pontu· ações, numa determinada periodicidade, normalmente, realizadas por dois avaliadores (um da própria área e outro externo - que são treinados para tal). O resultado de cada "S" é demonstrado por meio de um gráfico chamado "radar".

10.7.18. Método Seis Sigma

Máquina B Limite superior

Limite inferior

10.7.17. Método SS ou 10 S Metodologia desenvolvida pela escola da qualidade, criada no Japão, voltada para mudanças no ambiente, a partir do fortalecimento de valores, ideias e crenças que tra­ gam melhoria da saúde, segurança e produtividade, com eliminação de desperdícios, arrumação de salas e limpeza. Os "s" foram traduzidos no português para "Senso", que representam:

192

8°. SETSUYAKU - Senso de Economia e Combate aos Desperdícios: reduzir custos aumentar a produtividade;

•

1 ° : SEIRI - Senso de Utilização: organizar, separando por grau, tipo ou tamanho;

•

2° : SEITON - Senso de Ordenação: arrumar, achar o local para cada documento;

•

3° : SEISOH - Senso de Limpeza: limpar o ambiente, com carinho;

Surgido na Motorola, no final da década de 80, desenvolvida pela escola da qualidade, retoma o uso sistemático das ferramentas estatísticas, seguindo o ciclo DMAIC (define-me­ asure-analyse-improve-control), mas vai além, pois promove um alinhamento estratégico e o desdobramento em projetos prioritários. Combina as melhores ferramentas com origem nos princípios de Shewhart, Deming e Juran, entre outros, e traduz o esforço de melhoria, a partir da redução dos defeitos, para próximo de zero. Para atingir os seis sigmas, um processo não pode produzir mais de 3,4 defeitos por um milhão de oportunidades (de defeito). Orienta-se pelo entendimento das necessidades dos consumidores, pelo uso discipli· nado de fatos, dados e análise estatística e peia atenção ao gerenciamento, à melhoria e à reinvenção dos processos, usando o ciclo PDCA como estratégia de ruptura. Six Sigma não representa um meio de realinhamento de processos corporativos para dife­ renciação no mercado; mas, um meio comprovado de eliminar custos de processos existentes. O sigma é uma letra grega que os estatísticos utilizam para representar o desvio-padrão de uma amostra. Uma virtude do Seis Sigma é traduzir o desvio-padrão para uma medida de sucesso, pois tudo o que não atende as necessidades do cliente é chamado defeito. 193

EusABm ot ABnru E L1M,1 MonrrnA

CONCEITOS CormMPORIÍNEOS E Nov1,s TECNOLOGIAS GrnrnctAIS

10.7.19.Ciclo DMAIC constitui urna ferramenta de desenvolvimento de melhoria de processos, utilizado na estratégia Seis Sigma. cada letra representéí sequencialmente urna etapa do processo de evolução: Define (Definir), Measure (Medir), Analyse (Analisar), Improve (Melhorar), Con­ trai (Controlar).

•

Liberar a produção, através do conceito de "puxar" a demanda (abastece com o necessário, na quantidade, qualidade, momento certo);

•

Minimizar os prazos de fabricação dos produtos finais;

•

Reduzir os níveis de in·;entário;

•

Reduzir os tempos de preparação da máquina;

nizado e ordenado de trabalho, mas possuem características que os diferem.

•

Reduzir o tamanho dos lotes fabricados;

Utiliza indicadores de negócios, quantifica ganhos financeiros, apresenta dados quan­ titativos em todas as etapas, utiliza técnicas, corno mapeamento e controle estatístico de processos, gráfico de Pareto, análise de quebras, matriz de habilidades, entre outras, além de exigir a figura do "Sponsor" ou padrinho do projeto, para apoiar o líd=r do pro­ jeto, provendo recursos, prestando contas, atuando como facilitador nas relaçoes, entre outras atribuições. o ciclo DMAIC pode ser assim representado:

•

Diminuir os custos operacionais, com maior flexibilidade da produção, mais velocida­ de na entrega e qualidade constante;

•

Estreitar o relacionamer;to com os fornecedores, fidelizando-os, como parceiros dedicados.

o DMAIC é constantemente comparado ao ciclo PDCA, por representar um ciclo orga­

-

.

Define

-

Definir escopo

.

. .

Mede

Levantar dados atuais Identificar problemas i\nalisar o sistema de medição

. . .

Analisa i\nal1sar rJados coletac!os Determinar as causas cios prcblernas Medir a correlação entre

. . .

Melhora

i\nalise de alternativas Elaborar plano de ação Implementar mudanças

Controla

. . .

_.,..

Garantir o alcance das metas Padronizar alterações Monitorar

variáveis

10.7.20. Sistema Lean - Sistema Toyota de Produção Sinônimo de Sistema Toyota de Produção, é urna filosofia de gerenciamento foca­ da em redução de sete desperdícios (produção excessiva, tempo de espera, transporte, processamento, estoque, movimentação e refugo) e possui como princípios chaves: qua­ lidade perfeita da primeira vez; minimização do desperdício; melhoria contínua, proces­ samento "puxado", flexibilidade, construção e manutenção de um relacionamento de longo prazo com fornecedores, através de compartilhamento colaborativo de risco, custos e informações. Utiliza-se de várias técnicas para atingir seus objetivos, como JIT, Kanban, Poka Yoke, Jidoka e CCQ.

10.7.20. 1. Método Just in Time (JIT) Conceito criado pela escola da qualidade, para diminuir o desperdício na indústria. Visa responder instantaneamente à demanda, eliminando o estoque ou reduzindo os es­ toques a níveis mínimos, em todos os estágios do processo de produção. A mentalidade JIT, que significa "quando for necessário, estará pronto" ou "bem na hora", foca na produção enxuta e, não obstante não se adaptar bem a produção diversi­ ficada, visa produzir com o máximo de economia de recursos, além de: 194

10.7.20.2. Kanban É urna técnica japonesa integrada ao conceito Just ln Time, de puxar a produção, que visa controlar os fluxos de produção ou transportes em uma indústria, na busca do esto­ que zero, levando informação, através de um cartão ou etiquet a (significado do termo), por todos os elos da cadeia produtiva, para que todos tenham a informação e produzam o necessário.

10.7.20.3. Poka Yoke Técnica de produção que visa aumentar a qualidade e detectar erros nos processos, para não deixar que se transformem em defeitos. Utiliza o controle do processo produtivo e a advertência (emite um sinal), para prever possíveis problem as que o produto pode ter, antes mesmo, de sair para o mercado, alternado o processo de fabricação. Um exemplo que se pode citar é o funcionamento da tomada de três pinos, que não permite a possibilidade de inverter o encaixe na tomada, quando utilizada , não dei.xando o usuário se machucar ou causar danos ao aparelho elétrico. Usa-se a capacitação e vá­ rios dispositivos eletromecânicos, para controle.

10.7.20.4. Jidoka Também chamado de automação inteligente, é uma técnica de autogerenciamento das máquinas, para assegurar a qualidade no trabalho delas, através do acoplame nto de um dispositivo que a faz parar quando ocorre qualquer irregularidade, evitando produzir uma peça com defeito. É focada na separação do trabalho do homem e da máquina, libe­ rando-o para que execute um trabalho que agregue valor.

10.7.20.5. Círculos de Controle da Qualidade (CCQ) São grupos, equipes ou times de trabalhadores, voluntários, de um mesmo setor ou setores diferentes, que se reúnem no horário de expediente para participar ativamente na busca da qualidade, discutindo problemas e propondo soluções para a área no qual trabalham. No Brasil, essa técnica foi bastante utilizada na década de 80. 195

EusABrn or AeRru r L11.rn MoREIRf

10.7.21. Análise do Campo de Forças - Barreiras e Auxílios Técnica de mapeamento, utilizada em situações de mudança, na qual se levanta os fatores de resistência à mudança e os elementos catalisadores da mudança, para que o agente de rnudança possa atuar e alavancar o processo. Foi Kurt Lewin que desenvolveu a teoria do Campo de Forças" e sugeriu que toda mudan­ ça provoca forças impulsionadoras, positivas, que promovem mudanças, e forças restritivas, negativas, que procuram manter o status quo, evitando qualquer situação de mudança. O método sugere a: •

Identificação das forças atuantes na situação nível ambiental, grupal e individual;

•

Separação de cada força no grupo de impulsionadoras ou restritivas;

•

Atribuição de pontuação ( 1 a 5), para indicar a intensidade da força e, qualquer que seja o número de forças de cada lado, a sorna algébrica entre os lados deverá ser zero.

10.7.22. Empowerment (empoderamento) O Empowerment é um estilo gerencial voltado para o empoderamento das pessoas

e o fortalecimento do poder decisório dos indivíduos, a partir da participação ativa nas escolhas organizacionais. Utilizar o ernpoderarnento corno ferramenta de gestão significa inverter a pirâmide organizacional, valorizando quem está perto da clientela, ou seja, na base da pirâmide, promovendo motivação, comprometimento, participação e autonomia. Para que se possa implementar o empowerment é necessário: •

Tolerância a erros;

•

Desenvolver a confiança;

•

Pautar-se na Visão, na Missão e nos Valores organizacionais;

•

Fixar metas relacionadas à Visão e aos Valores;

•

Avaliar;

•

Motivar, Reconf1ecer e Recompensar.

10.7.23 Downsizing O Downsizin3 promove a redução de níveis hierárquicos e o enxugamento organiza­ cional para reduzir as operações ao essencial do negócio (core business) e transferir para

terceiros (terceirização ou outsourcin3) as atividades meio ou de apoio.

Tornou-se uma estratégia dominante nos anos 1990 e diz respeito à prática de dimi­ nuir o tamanho de urna organização, mas não simplesmente para cortar pessoal ou para reduzir custos, mas para focar nas atividades principais e, possivelmente, até aumentar o quantitativo de pessoal em áreas que adicionam valor à organização. 11. A teoria do campo de forças está detalhada no capítulo 25

(01,crnos Co1m1,1PoHÃNEOS l NovAs hCNOLOG1As Grm1c11<11

Este enxugamento substitui a cultura baseada no comando e controle, para uma nova cultura, que incentiva a iniciativa, o comprometimento e a autonomia das pessoas, além do investimento em treinamento, para melhorar a produtividade.

10.7.24. Outsourcing ou Terceirização Terceirizar significa passar adiante ou para terceiros a responsabilidade pela execução de determinada atividade, concentrando os esforços nas principais competências organi­ zacionais. Alguns estudiosos definem a terceirizaçâo corno a transferência da gestão parcial ou completa das atividade-meio da empresa, deixando que direcione seus esforços e recursos para as atividades-fim, visando à concentração nas principais competências da organização, ou seja, em sua missão. Além disso, outras razões têm levado as organizações a empreender essa tecnologia de gestão, como a redução de custos advindas do enxugamento; a disponibilização das inovações tecnológicas da empresa especializada e a busca da excelência, que permita o enfrentarnento das turbulências e incertezas do ambiente.

10.7.25. Benchmarking O Benchmarkin3 é uma tecnologia de mudança, a partir da aprendizagem com outros,

copiando modelos. Não é um processo de espionagem industrial, pelo contrário, é um acordo realizado entre empresas, visando os melhores desempenhos. É utilizada para avaliar e comparar, identificar o 3ap de desempenho e copiar ou apropriar-se dos melhores modelos de serviços e processos de trabalho, dos líderes reco­ nhecidos como representantes das melhores práticas. Visa alcançar o aprimoramento organizacional, a excelência e um nível de superiori­ dade para "ser o melhor dos melhores" e obter vantagem competitiva. Fazer benchmarkin3 é abraçar a ideia de processo, contínuo, sistemático, de longo prazo, obedecendo a um método estruturado e analítico. O uso da tecnologia é possível em qualquer tipo de organização, podendo ser reali­ zado dentro da própria organização, entre organizações competitivas ou não, conforme classificação a seguir:

CONCEITOS CormMPORÂNEOS f NOVAS Tm/OLOGIAS GrnENCIAIS

EllSABETE DE ABREU E LIMA MORflRi,

/�',\ + Ji�os<1e ·•

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·• S,; ,Be.11cli�il(king

i 1

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1 .

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'< ·'· { ,,)? • 1

Oefin iç�o

Realizado dentro da mesma organização, indicado para atividadcs similares em diferentes locais

Interno

Competitivo

Concorrentes diretos, vendendo para a mesma base de clientes.

Organizações reconhecidas por ter os mais avançados produtos, serviços e processos. Funcional (genérico)

I;

. . . . . .

.

. . .

Vantagens Dados quase sempre fáceis de coletar; Bons resultados para empresas diversifi· cadas, com práticas excelentes. Informações relevantes para resultados do negócio; Práticas, tecnologias comparáveis; Histórico da coleta de informações. Alto potencial para práticas inovadoras; Tecnologias/práticas de fácil transferência; Desenvolvimento de redes ele contatos profissionais; Acesso a bancos de dados relevantes; Resultados cstimulantes.

.. .

.. . . .

Desvantagêns 1

.••

Foco limitado; Visão tendenciosa.

Dificuldade de coleta de dados; Questões éticas; Atitudes antagônicas.

Dificuldade na transfcrência de práticas para ambientes diferentes; Algumas informações não podem ser transferidas; Consome bastante tempo.

Fonte, Araújo, 2006, apud, Spendolini, 1993.

10.7. 26. Técnicas de Desenvolvimento da Criatividade A criatividade representa a geração de ideias novas. A inovação representa a aplica­ ção prática dessas ideias, no sentido de criar urna nova empresa, urn novo produto ou urn novo serviço. A criatividade desenvolve novas soluções para os problemas percebidos e fornece matéria-prima para a inovação. E a inovação significa o resultado prático da criatividade. Ern nível mais elementar, criação significa fazer existir algo que não existia anterior­ mente. o conceito de criação envolve dois subconceitos: a mudança e o inesperado. A criatividade está ligada a atitude de revolucionJr, enfatizando o antagonismo do processo de criação e destruição, racionalidade e intuição, lógica e paixão, gerente con­ vencional e empreendedor inovador.

• o lado esquerdo corresponde ao racional e lógico: é o gerente convencional • o lado direito corresponde ao intuitivo e emocional: é a capacidade empreendedora e inovadora

Algumas técnicas que ajudam no processo de criação de ideias novas são brainstor­ min3, brainwritin3, grupo nominal e método delphi, apresentados abaixo. 198

10.7.26.1. Brainstorming Na década de 60, a Universidade de Buffalo, ern Nova York, buscava meios para de­ senvolver a criatividade nas pessoas. O resultado mais palpável dessa abordagem foi o brainstormin3 (tempestade de ideias), técnica intensamente utilizada como meio de incentivar a geração de alternativas, sem qualquer análise crítica. À época, privilegiava-se o esforço grupal frente ao individual, através da total desini­ bição e ausência de julgamento. Hoje, o brainstormin3 é bastante utilizado e visto corno urna técnica relativamente eficaz na produção de ideias criativas, preocupadas com a administração participativa e com a qualidade total. Existem duas formas de aplicação: •

Brainstormin3 estruturado: as pessoas do grupo sugerem uma ideia ern cada sequên­ cia ou aguardam a vez até a próxima rodada, se nada ll1es ocorrer.

•

Brainstormin3 não-estruturado: as pessoas do grupo simplesmente expõem as ideias à medida que elas são lembradas.

10.7.26.2. Brainwriting É a versão silenciosa do brainstorming, que busca eliminar a possibilidade de favore­ cimento de determinados participantes mais ativos e extrovertidos. No brainwritin3 todas as pessoas podem ter ideias simultaneamente e são incentivadas a desenvolver as ideias geradas pelos outros participantes. As principais fases desta técnica são as seguintes: 1. Identificação do tema central, por parte do líder da sessão. 2. Os participantes escre,;em individualmente as suas ideias por um tempo determinado. 3. O papel é então passado à pessoa sentada ao seu lado, que acrescentará outras ideias, durante mais cinco minutos, podendo este processo se repetir diversas vezes. 4. O líder recolhe os papéis e lê as ideias ou escreve-as num quadro. 5. As ideias são discutidas em conjunto, retirando as melhores e eliminando as que são absurdas ou impraticáveis. 10.7.26.3. Grupo Nominal É uma técnica que visa a alcançar um consenso na tomada de decisão, voltado para estabelecer prioridades a partir da geração de ideias. Os membros apresentam as ideias face a face, de forma sistemática e independente, com as seguintes fases: •

apresentação do problema;

•

geração de ideias;

•

apresentação individual e registro de cada ideia;

• • •

clarificação e discussão das ideias apresentadas; ordenação e classificação das ideias apresentadas; classificação global.

Este método permite realizar reuniões eletrônicas, usando a tecnologia do computador. 199

E11sABm DI A1rn1111 lu,1,\ MormR1,

(Oli(lllOI Co1mMPORÍ
Técnica muito semelhante ao grupo nominal, só que sem a presença física dos par­ ticipantes, para não inibir ou influenciar a opinião dos demais, que, muitas vezes, nem sabem quem está participando do processo. Envolve as seguintes fases:

10.7 .29. Rede PERT I CPM Os termos PERT (Pro3ram Eva/uation and Review Technique) e CPM (Criticai Path Me­ thod) são térnicas que utilizam os conceitos de redes (grafos) para planejar e visualizar a coordenação das atividades de um projeto, relacionando a duração estimada de cada atividade e as suas relações de precedência.

10.7.26.4. Método Delphi

• Identificação do problema, escolha dos participantes, constr Jção e aplicação do ques­ tionário ao grupo;

• Resposta ao questionário, de forma anônima e independente, por cada um dos par­ e

ticipantes; Compilação das respostas e distribuição pelos membros do grupo;

• Repetição da rodada, até conseguir uma solução de consen,o. 10.7.27. Abordagem Heurística

É uma técnica de solução de problemas, com as seguintes caacterísticas:

• Se não puder compreender um problema, monte um esque·na; • Se não puder encontrar a solução, tente fazer um mecani,mo inverso, para tentar chegar à solução (engenharia reversa);

• Se o problema for abstrato, tente propor o mesmo problema num exemplo concreto; •

Tente abordar primeiro um problema mais geral (o paradox:o do inventor: o propósito mais ambicioso é o que tem mais possibilidade de sucesso:. As técnicas heurísticas apresentam soluções válidas e aproximadas de tentativa e erro, utilizando a informação e a intuição. Não asseguram as rr elhores soluções e, em muitos casos, não é possível justificar, de imediato, a validade ccs resultados em termos estritamente lógicos. 10.7.28. Método Cartesiano

É uma térnica voltada para constatação de um fato, a partir da dúvida. o ponto de partida dos estudos de Taylor, estudioso da Administração Científica, foi o "métod o car­ tesiano", de René Descartes, que visava analisar as dúvidas, decompor os elementos, sintetizá-los e enumerá-los, atentando para:

• Verificar evidências reais e as dúvidas sistemáticas, evitar a precipitação; • Analisar, estudar e decompor os elementos em tantas parcelas quanto possível; • Sintetizar, agrupar· e compor as unidades em um todo verdadeiro, do mais simples ao mais composto, degrau a degrau;

• Enumerar e verificar todas as conclusões e princípios utilizados, para manter a ordem do pensamento, de forma completa, sem omitir nada. 200

A técnica PERT demonstra o cálculo da duração das atividades, a partir dos tempos otimista, mais provável e pessimista. A térnica CPM é o método de apuração do caminho crítico e, por conta da semelhança entre as duas, passou-se a chamar rede PERT/CPM. Esta rede permite visualizar o tempo total requerido para completar o projeto e quais as atividades que não podem sofrer atrasos, (atividades gargalos). É o que se denomina o caminho crítico, que é a rota com o maior comprimento, no qual estão as atividades críticas, que podem comprometer o projeto, caso haja algum atraso. A programação das atividades na técnica PERT/CPM consiste em determinar em que tempo (dias, semanas, meses) uma atividade deve começar e terminar, relacionando os tempos iniciais mais cedo e mais tarde e os tempos finais mais cedo e mais tarde. As ativi­ dades são representadas por nós e conectadas através de setas, indicando a precedência.

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4 $Nó -Arco - - - -Arco Fictício - Caminho Crítico

Quadro resumo Métodos e Ferramentas da Gestão

..·.

• O ciclo PDCA é uma ferramenta gerencial que reflete a base da filosofia do melhoramento contínuo, denominado Kaizen, e tem como objetivo a melhoria contínua de processos padronizados internos, constituído das fases Plan, Do, Check e Act. • A metodologia MASP - Metodologia de Análise e Solução de Problemas, também conhecida como QC Story, visa à resolução de problemas, a partir do levantamento de dados e informações, em 8 fases estruturadas no ciclo PDCA. • Diagrama de lshikawa, espinha-de-peixe ou diagrama de causa e efeito identifica, organiza e apresen­ ta, de modo estruturado, as causas do problema, cujas origens podem estar relacionadas a máquinas, mão de obra, materiais, métodos de trabalho, medidas, material e meio ambiente. É uma das sete ferramentas da qualidade • Folha de Verificação é uma das sete ferramentas da qualidade e tem o objetivo de realizar uma análise quantitativa acerca do estado ou situação de determinados itens, apontando a quantidade de defeitos, erros ou problemas de cada um. • O histograma é o gráfico que representa a distribuição de frequência (probabilidade) dos resultados de um processo, por categoria, em determinado momento. • O Gráfico de controle ou carta de controle monitora a evolução do desempenho estatístico de um processo, demonstrando a frequência com que os eventos ocorrem num certo período, a partir de um limite superior de controle, limite inferior de controle e linha média. 201

CoriCEITO' Co1mMPOR,\IIEOS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS

ELISABETE DE ABIHU E LIMA MoRmlil

.

:

• •

• • • • • • • • • • • •

• • • • •

202

. Métodos e Ferramentas da Gestão : . Fluxograma é a representação lógica e gráfica dos passos necessários para a execução de um processo qualquer. O gráfico de Pareto é usado para identificar urna pequena quantidade de eventos responsáveis pela ocorrência dos maiores problemas, numa relação 80/20, ou seja. 20% das causas significantes geram 80% dos efeitos. O gráfico enfoca o esforço nas categorias que oferecem maior potencial de melhoria, exibindo suas frequências relativas, permitindo a priorização cios problcrna,. O gráfico de dispersão auxilia o gestor a visualizar a alteração sofrida por urna variável quando outra se modifica, apontando possíveis correlações. O diagrama de linha do tempo demonstra as oscilações relativas a certas variáveis ao longo do tempo; O gráfico de barras permite a comparação de quantidades de dados, de categorias diferentes. A matriz GUT é utilizada para priorizar ações, que contenham dados não quantificáveis. Os problemas são analisados, atribuindo-se os valores, 1 a 5, para os aspectos de gravidade, urgência e tendência. o fator de risco que tiver maior pontuação será priorizado. 5W2H representa um plano, que funciona corno um check lisr para realizac;io de ações, cujas iniciais são provenientes das palavras why (por que), wlJar (o quê), w/Jere (onde). w/1en (quando), Who (quem), how (corno) e how much (quanto custa). O método dos 5 porquês é urna abordagem lógica de solução de problema•,. que visa identificar a "causa raiz" ele um problema. Utiliza perguntas encadeadas sobre os efc:ito'.i, que !evarn às causas fundamentais, para serem atacadas. O diagrama da árvore identifica todos os passos para a obtenr)fo de um otJjctivo. visualizando as alternativas e soluções, dispostas numa hierarqLia de ramos, corno urna árvore. A estratificação é utilizada para verificar oportunidades ele melhoria em subpopulações, dentro de populações de dados, através ele uma decomposição ou pesquisa cios caminhos que contribuem para a identificação do problema. Método 55 ou 105 foi desenvolvido pelos japoneses, atuanclo na mudança ele valores e nos compor­ tamentos das pessoas no ambiente de trabalho, visando o aumento da produtividade, eliminação do desperdício, arrumação de salas e limpeza, aprimorando a cidadania e o comprometimento das pessoas. Método Seis Sigma é urna combinação de várias ferramentas voltadas a eliminar defeitos baseados em dados estatísticos. Para atingir os "seis sigrnas", um processo não pode produzir mais de 3,4 defeitos por um milhão de oportunidades (de defeito). A ferramenta DMAIC, utilizada na estratégia Seis Sigma, visa desenvolver e melhorar os processos. Cada letra representa, sequencialmente, urna etapa do processo ele evolucão: Define (Definir), Measu· re (Medir), Analyse (Analisar), Improve (Melhorar), Control (Controlar). O sistema Lean, também denominado de Sistema Toyota de Produção. possui como princípios: quali· dade perfeita da primeira vez; minimização do desperdício; melhoria contínua, processamento "puxa· do", flexibilidade, construção e manutenção de um relacionamento de longo prazo com fornecedores, através de compartilhamento colaborativo ele risco, custos e intormações. Utiliza técnicas como Just in time JIT; Kanban; Poka Yoke, Jidoka, Círculos de Controle de Qualidade, entre outras. A Análise do Campo de forças é uma técnica de mudança, na qual há o levantamento dos fatores de resistência à mudança e dos elementos catalisadores da mudança. para que o agente de mudança possa atuar e alavancar o processo. O Empowerrnent visa fortalecer o poder decisório no indivíduo, valorizando quem está perto da base da pirâmide, com vistas a promover motivação, comprometimento. participação e autonomia. Downsizing é uma técnica de redução de níveis hierárquicos e enxugamento organizacional, para reduzir as operações ao essencial e focar no negócio principal (core business). A terceirização sígnifica passar adiante ou para terceiros a responsabilidade pela execução de atividades de apoio, ou atividades meio, concentrando os esforços nas principais competências organizacionais. o benchmarking é uma técnica de pesquisa, avaliação e a apropriação
·.

• Brainstormin3 é urna técnica de grupo, empregada para incentivar o pensamento criativo, utilizada corno primeira etapa, para faci itar a coleta de dados verbais, sem qualquer análise crítica. • Brcrinwriring é a versão silencic,sa do brainstormin,g, que busca eliminar a possibilidade de favoreC:· merno e influência de determinados participantes mais ativos e extrovertidos. • Grupo Nominal é uma técnica de geração de ideias, com vistas a alcançar um consenso na tomada de decisão, voltado para estabelecer prioridades, a partir das ideias. • Técnica Delphi é semelhante ao grupo nominal, só que sem a presença física dos participantes, visando não inibir ou influenci,1r a opinião dos demais, que, muitas vezes, nem sabem quem está participando do prornsso. • A abordagem heurística é uma técnica de solução de problemas que utiliza as informações e a intui· ção, para apresentar soluções válidas e aproximadas. • O método cartesiano visa analisar as dúvidas, decompor os elementos, sintetizá-los e enumerá-los e toi o ponto de partida para os estudos de Taylor. • A técnica PERT/CPM utiliza os c.onceitos de redes (grafos), para planejar e visualizar a coordenação elas ;itividades ele um projeto, relacionando a duração estimada de cada atividade e as suas relações de precedência, permitindo vi:,ualizar o caminho crítico de um projeto.

10.8. GESTÃO DE PROJETOS De acordo com o Guia P�l1BOK (2013, p. 5), "projeto é um esforço temporário, empre· endido para criar um produtJ, serviço ou resultado único". É um empreendimento não repetitivo, caracterizado por urna sequência clara e lógica de eventos, com início, mei-) e fim determinados, que se destina a atingir um objetivo claro e definido. Todo projeto é conduzido por pessoas, dentro de parâmetros pré-defini­ dos de tempo, custo, recursos e qualidade. Um projeto pode criar u;n produto ou a melhoria de outro produto; um componente de um produto; um serviço ou a capacidade de realizar um serviço; um documento, etc. O término do projeto ocorrerá quando os objetivos forem atingidos; quando for en­ cerrado, porque os objetivos não vão ou não podem ser alcançados; ou, ainda, se a ne­ cessidade deixar de existir. É importante acrescentar, que as organizações executam operações e projetos. Ambos são realizados por pessoas, possuem recursos limitados e devem ser planejados, executa­ dos e controlados. No entanto, o projeto não pode confundido com operações:

• • •

Operações são contínuas e repetitivas; projetos são temporários e exclusivos; Operações adotam um conjunto de objetivos e continuam; projetos atingem seus objetivos e terminam. Operações gerenciam processos de negócios; projetos gerenciam projetos;

As organizações mudar, suas operações, através de ações estratégicas realizadas pelos projetos. Por isso, o projeto e a operação se cruzam em vários pontos, nos quais há a transferência de entregas, conhecimentos e recursos. Assim, são características dos projetos: •

Empreendimento não repetitivo e não rotineiro - não são operações; 203

EusABrn 01 A1rni:u l lrr.1A Mo11r111A

Co1icmos Co1mMPORM1rns I NovAs TErno10G1As Grnuw1,1s

•

Singular, cujo resultado é um produto ou serviço único e exclusivo (a presença de elementos repetitivos em algumas entregas ou atividades não muda a singularidade);

•

Finito, temporário, tem início, meio e fim (curto, médio ou longo prazo) e, normal­ mente, produz resultados duradouros;

•

Foco delimitado, com abrangência e escopo definidos;

• • •

Realizado por pessoas, em uma única organização ou múltiplas organizações, con­ juntamente.

Portfólio: é o contexto mais amplo, podendo ser formado da coleção de subportfólios, programas, projetos e operações, gerenciados como grupo, não necessariamente in­ terdependentes, para o alcance de objetivos estratégicos.

•

Subportfólios: são partes de um portfólio, podendo englobar programas e projetos.

•

Programas: podem ser partes de um subportfólio ou de portfólios. Podem conter subprogramas e projetos, relacionados e gerenciados de forma coordenada, para apoiar o portfólio; Subprogramas: são partes de um programa e podem conter projetos.

Portfólios

( Subportfólios ) ( Programas )

(Subprogramas)

204

•

Os projetos, dentro ou fora do programa, e os programas são considerados parte de um portfólio e estão ligados ao plano estratégico da organização.

Empreendido em todos os níveis organizacionais;

O relacionamento entre portfólios, subportfólios, programas, subprogramas e projetos pode ser assim representado:

(

Um programa sempre terá projetos, mas um projeto pode ou não ser parte de um programa.

Incerto, por ser único e novo (precisa ser planejado e controlado);

Os projetos e seu gerenciamento são executados em um ambiente mais amplo que o do projeto propriamente dito, para garantir que o trabalho seja realizado, alinhado às metas organizacionais. No relacionamento entre portfólios, programas e projetos, temos a seguinte composição.

•

•

•

Limites e parâmetros de custo, recursos, qualidade e tempo definidos;

10.8.1. Contexto de Gerenciamento de Projetos

•

o relacionamento desses elementos é passível de algumas observações:

Projetos

)

(

(

Projetos

Projetos

)

)

( Programas )

)

(Subprogramas)

Projetos

)

(

Projetos

(

)

Projetos

)

• •

os projetos que fazem parte de um programa são relacionados entre si, através do resultado comum ou da capacidade coletiva. Ex: Um programa de um sistema de satélite de comunicação que inclui projetos de design do satélite, construção, inte­ gração do sistema e lançamento. Os projetos são gerenciados como portfólios de projetos (e não como um programa), quando a relação entre os projetos for somente de um cliente, fornecedor, tecnologia ou recurso compartilhado. Os projetos alcançam direta ou indiretamente os objetivos estratégicos da organiza­ ção, frequentemente no contexto de um plano estratégico

E) Importante: Para realizar os projetos é necessário concentrar esforços em projetos menores, que tenham entregas alcançáveis, cujos prazos possam ser cumpridos. Nesse caso, a geração de valor e os resultados serão alcançados partindo-se das entregas micro, para as macro entregas. o gerenciamento de portfólios, programas e projetos permitem:

•

• •

Nos Portfólios: o alinhamento com as estratégias organizacionais, a seleção de pro­ gramas ou projetos, a priorização do trabalho, proporcionando recursos necessários; Nos programas: a harmonização dos componentes dos projetos e programas e o con­ trole das interdependências, para obter benefícios; Nos projetos: o desenvolvimento e implementação de planos, para o alcance de um escopo específico, motivado pelo programa ou portfólio.

10.8.2. Gerenciamento de Projetos

o "Gerenciamento de projetos é a aplicação de conhecimentos, habilidades, ferra­ mentas e técnicas às atividades do projeto, a fim de atender aos seus requisitos" (PMBOK Guide,2013, p. 5). o objetivo principal da gestão de projetos é "alcançar o controle adequado do projeto, de modo a assegurar sua conclusão no prazo e orçamento determinado, obtendo a qua­ lidade estipulada" e inclui: identificar requisitos, objetivos claros e atingíveis, balancear demandas e alinhar as expectativas dos interessados (PMBOK Guide,2013, p. 5).

o PMI - Project Mana3ement lnstitute é uma entidade sem fins lucrativos, responsável pela publicação do Guia PMBOK · Cuide to the Project Mana3emen1 Body of Knowled3e (PM­ BOK Cuide)". No início do ano de 2013, lançou a 5ª edição, com uma série de modificações. o Guia PMBOK é um padrão reconhecido para a profissão de gerenciamento de proje­ tos descrevendo normas, métodos, processos e práticas estabelecidas. Contém o conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos, que é amplamente reconhecido como 205

Coucmos (ONTEMPORÁNEOS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS

ELISABETE DE AIIREU E l1M1\ MüREIR1\

boa prática e aplicável à maioria dos projetos, na maioria das vezes. Também, fornece e promove um vocabulário comum no âmbito da profissão de gerenciamento de projetos. Esta entidade é responsável pela Certificação do Profissional de Projetos, PMP - Pro­ ject Management Profissional do PMI, que atesta, a partir de comprovação de experiência e realização de uma prova de conhecimento, que o profissional tem formação, experiên­ cia e competência para conduzir e dirigir projetos.

10.8.3. Escritório de Gerenciamento de Projetos - PMO O Guia PMBOK sugere a criação de uma estrutura organizacional centralizada, responsá­ vel por padronizar os processos de governança de projetos e facilitar o compartilhamento de metodologias, ferramentas e técnicas, desenvolvendo atividades de recomendação, se­ leção, gerenciamento, mobilização de recursos, coordenação e encerramento de projetos.

•

Funcional: é umé. hierarquia, na qual os funcionários são coordenados pelo gerente funcional, que não tem nenhuma autoridade sobre o projeto. Cada área funcional fará o seu trabalho do projeto, independente das outras áreas.

•

Matricial fraca: mantém muitas características das estruturas funcionais e o gerente de projeto, ligado ao gerente funcional, assemelha-se a um coordenador ou facili­ tador, com baixa autoridade. Normalmente, o gerente de projeto é subordinado ao gerente funcional, dividindo seu tempo. A equipe de projetos pode ser composta de pessoas de outras áreas funcionais.

•

Matricial balanceada: embora reconheça a necessidade de um gerente de projeto, não dá a esse a 1utoridade total sobre o projeto e sobre o financiamento do r;rojeto. Normalmente, o gerente do projeto é um funcionário subordinado ao gerente funcio­ nal e a equipe d,::, projeto pode ser composta ele pessoas de outras áreas funcionais. Matricial forte: ap esenta muitas características das projetizadas e tem gerentes de projetos de temr:o integral, com autoridade e pessoal administrativo, trabalhando em tempo integral no projeto. 0

As responsabilidades de um PMO podem variar desde o fornecimento de funções de apoio até a responsabilidade real pelo gerenciamento e a coordenação direta de um ou mais projetos. É a ligação natural entre os portfólios, programas e projetos e os sistemas de medição corporativo, a exemplo do Balanced Scorecard.

•

A nova edição do Guia PMBOK desenhou vários tipos de estruturas de PMO, que va­ riam em função do grau de controle e influência nos projetos:

Projetizada ou força-tarefa: os membros da equipe trabalham juntos e são ligados ao gerente de projetes, que possui muita independência e autoridade.

•

Composta: envolvem todas essas estruturas, em vários níveis. Urna organização fun­ cional pode criar urna equipe de projeto, que tenha muitas elas características de uma estrutura projetizada; além disso, pode gerenciar a maior parte de seus projetos em urna estrutura matricial forte e permitir que pequenos projetos sejam gerenciados por departamentos funcionais.

•

De suporte: exerce controle baixo, desempenha um papel consultivo, fornecendo modelos, melhores práticas, treinamento, acesso a informações e lições aprendidas;

•

De controle: exerce controle médio, fornece suporte e exige conformidade aos mode­ los, práticas e à governança;

•

Diretivo: exerce controle alto, assume o gerenciamento direto cios projetos.

Os gerentes de projetos e os PMOs, apesar de estarem alinhados às necessidades estratégicas da organização, buscam objetivos diferentes. O gerente de projeto foca no projeto, atende aos objetivos, requisitos, restrições e controla os recursos do projeto. O PMO gerencia mudanças no escopo do programa, oti­ miza recursos entre todos os projetos, além de gerenciar as interdependências entre os projetos, no nível da empresa.

10.8.4. Influências e Tipos de Estrutura Organizacional Para definir o tipo de estrutura organizacional adequada, os gerentes de projetos precisam entender a cultura, os estilos organizacionais, as formas de comunicação e as estruturas organizacionais, que são fatores que influenciam, sobremaneira, a forma como os projetos serão executados e os seus resultados. As estruturas organizacionais podem variar de funcional a projetizada, com uma va­ riedade de estruturas matriciais, que podem ser fracas, balanceadas ou fortes, a depen­ der do nível de poder e influência entre os gerentes funcionais e os gerentes de projetos. Apresentam as seguintes características: 206

E) Importante: As organizações baseadas em projeto podem reduzir a hiera�quia e a burocra­ cia no âmbito das organizações, pois o sucesso do trabalho é medido pelos resultados finais e não está relacionado com cargo ou política.

10.8.5. Stakeholders São as partes interessadas em um projeto, internas ou externas à organização, ativa­ mente envolvidas, ou que possuem interesses que possam ser, positiva ou negativamen­ te, afetados pelo desempenho ou término do projeto. É muito importante identificar os diferentes stakeholders, suas necessidades e ex­ pectativas e gerenciar suas influências nos requisitos, visando ter governança do projeto, num processo contínuo, durante todo o ciclo de vida do projeto. As partes interessadas incluem: •

Patrocinador: pode ser externo ou interno e deve fornecer recursos e suporte para projeto, respon�ável pelo sucesso do projeto. É quem designa o gerente do projeto, ajuda na formalização da matriz de responsabilidades, autoriza mudanças de escopo, analisa o final de fase ou toma decisões de continuação, cancela ou mantém riscos, determina prioridades, protege o projeto contra influências externas, financia o pro­ jeto, aprova o plano e monitora o projeto. 207

(ONCll10S (OIHEMPORi,NEOS E Nül'I\S hCIWLOGIAS GrnllJCIAII

fllSABlll /Jl ABREU E LiMr, MOIIElliA

•

•

•

• •

•

Gerente do Projeto: exerce funções de gestão e lidera a equipe responsável por al­ cançar os objetivos do projeto, planejamento e controle. Jeve ter perfil de liderança, poder de decisão e comunicação. Define o propósito, metas e limitações reais e alcançáveis do projeto, no âmbito das linhas de bases aJrovadas. Define os partici­ pantes, os papeis de cada um, a cadeia de comando, a estratégia da comunicação e elabora o plano de projeto. Equipe: formada pelo gerente e pelos membros, é responsável por elaborar o plano e executar os trabalhos. As equipes podem ser dedicadas, de tempo integral, ou de tempo parcial, desempenl1ando outras funções. Clientes e usuários: podem ser internos ou externos ao projeto. Os clientes têm a responsabilidade de aprovar e gerenciar o produto, servi �o ou resultado do projeto. Os usuários usarão os produtos, serviços ou resultados e, em alguns casos, podem se confundir com os clientes. Gerente funcional: é responsável por fornecer a mão-de-obra especializada, para exe­ cução de trabalho contínuo. f)articipa como especialista, consultor ou prestador de serviço ao projeto. Os stakeholders podem ser divididos em: Stakeholders primários: possuem obrigação contratual ou legal com o projeto. Ex: gerentes funcionais, diretores, gerente de projeto, equipe, clientes, empregados, cre­ dores, acionistas, etc. Stakeholders secundários: não têm nenhuma relação tornai com o projeto, mas po­ dem exercer poder, através de ações legais, pressões políticas e sociais, apoio da mí­ dia, etc. Ex: organizações sociais, políticas, ambientalistas, concorrentes, comunidade local, mídia, escolas, hospitais, agências reguladoras, etc.

8 Importante: O gerente do projeto deve conhecer e se comunicar :om todos os stakeholders, conhecer suas expectativas e requisitos e gerenciar suas influências. 10.8.6. Governança do Projeto - Ciclo de Vida do Projeto A governança do projeto refere-se à função de supervisão, alinhado ao modelo de governança da organização, e engloba o ciclo de vida do projetD. Envolve os stakeholders, políticas, procedimentos, padrões, responsabilidades e autoridades, fornece métodos abrangentes para alcançar o sucesso do projeto, através da ddinição, documentação e comunicação de práticas confiáveis. (Guia PMBOK, 5ª ed. p.34).

O ciclo de vida determina as fases do projeto, do início :i.o término. A fase é um conjunto de atividades relacionadas logicamente, que resulta em uma ou mais entregas. Podem ser assim classificadas: • Início do projeto: identificação da demanda e das necessidades do projeto, com a definição do objetivo e a elaboração de planos preliminares;

• Organização e Preparação: detalhamento do que será realizado, com cronogramas,

208

interdependências entre atividades, recursos envolvidos, custos, etc;

• Execução do trabalho do projeto: realização das atividades previstas; • Encerramento do projeto: entrega e aceitação do produto final e desmobilização da estrutura.

1

Início do projeto

Execuç ão do trabalho

Organização e preparação

,ü

§

I

I

,

Encerra­ mento do projeto

-------

\

\ 1

(l)

.2'.

\ \

�� Saídas do gerenciamento do projeto

Termo de abertuda do projeto

Plano de gerenciamento do projeto

Entregas aceitas Tempo -

'

Arquivamento dos documentos do projeto

fonte: Guia PMBOK. 2013. p.39

o projeto pode ser dividido em qualquer número de fases e não há padronização. Um estudo de viabilidade pode ser realizado na fase de início; ou, ainda, pode ser tratado como um projeto distinto e independente. Alguns pontos devem ser observados: • Uma fase pode enfatizar um grupo específico de processos, mas pode realizar a maio­ ria ou todos os processos na mesma fase.

• o encerramento de uma fase ocorre com alguma entrega do produto ou subproduto, quando necessariamente haverá uma reavaliação das atividades em andamento, para identificar os pontos de melhoria, podendo ocorrer, até, a necessidade da aprovação do encerramento.

• o ciclo de vida do projeto é diferente do ciclo de vida do produto, pois um produto pode ter muitos projetos associados a ele. O ciclo de vida do projeto é composto pelas fases do projeto, já o ciclo de vida do produto refere-se ao produto criado ou modificado pelo projeto. Entretanto, o projeto deve levar em consideração a fase do ciclo de vida do produto, para oferecer um quadro de referência, para comparação de projetos. As fases podem ser realizadas de forma sequencial ou sobreposta, com as seguintes diferenças: • Sequencial: só inicia uma fase depois que a anterior termina. Possui a vantagem de reduzir incertezas. 209

Cor1rnrns CormMPORidffOS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS

ELISABETE DE ABIHIJ E LIMA MOREIRA

•

Sobreposta: uma fase tem início antes do término da anterior, tomando-se cuidado _ . . para não provocar retrabalhos ou uso de recursos adicionais. Pode-se aplicar a te cn1ca _ de compressão de cronograma, denominada paralelismo, que possui como benef1c10 a redução do tempo de execução

•

o ciclo de vida do projeto define qual o trabalho técnico que é realizado em cada fase; quando as entregas devem ser geradas e como cada entrega é revisada, verificada e validada; quem está envolvido em cada fase e como controlar e aprovar cada fase. De uma forma geral, o ciclo de vida de um projeto apresenta as seguintes características:

•

os níveis de custo e de pessoal são baixos no início, máximos na execução e caem rapidamente conforme o projeto é finalizado;

•

A influência das partes interessadas, os riscos e as incertezas são maiores no início e caem ao longo da vida do projeto;

•

Ciclo de vida adaptativos: são direcionados à mudança, com envolvimento contínuo dos stakeholders. São métodos iterativos e incrementais, só que muito rápidos, exe­ cutando vários processos em cada iteração (embora a primeira iteração tenha mais atividades de planejamento). O escopo geral do projeto é desmembrado em bacl
os custos das mudanças e correções de erros aumentam conforme o projeto se apro­ xima do término. o impacto sobre os custos da mudança é menor no início . Alto (a)

Ciclo de vida iterativo e incremental: a fase repete uma ou mais atividades, à medida que a equipe do projeto compreende melhor o produto. " Interações desenvolvem o produto através de uma série de ciclos repetidos, enquanto os incrementas acrescen­ tam novas funcionalidades ao produto". Durante uma iteração, as atividades de todos os grupos de processos de gerenciamento de projeto são executadas. Ao final da iteração ocorrerá uma entrega, que poderá ser aprimorada, ou criada novas entregas nas iterações futuras. Cada iteração desenvolve, de forma incremental, as entregas até que os critérios de saída da fase sejam cumpridos, permitindo que a equipe de projeto incorpore o feedback. O planejamento é realizado com uma visão de alto nível, mas o escopo detalhado é elaborado uma iteração de cada vez, conforme a iteração atual avança. Normalmente, é usado quando a organização necessita admi­ nistrar as mudanças dos objetivos e escopo ou quando a entrega parcial é benéfica.

Influência das partes Interessadas

10.8.7. Processos de Gerenciamento de Projetos e Áreas de Conhecimento Um processo é um conjunto de ações e atividades inter-relacionadas, executadas para criar um produto, serviço ou resultado pré-estabelecido. Todo processo é composto de entradas, processamento, ferramentas e técnicas aplicadas, para produzirem saídas. O PMBOK define cinco categorias de grupos de processos de gerência de projetos, que descrevem a natureza dos processos. Os grupos de processos não são fases do projeto e são classificados em iniciação; planejamento; execução; monitoramento e controle e encerramento. Baixo (a)

Tempo do projeto

•

Grupo de processo de Iniciação: define o projeto ou uma nova fase do projeto, atra­ vés da obtenção de autorização para iniciar o projeto ou fase. É quando o escopo e os recursos iniciais são comprometidos, as partes interessadas são identificadas, o gerente é selecionado e tudo é registrado no termo de abertura do projeto, que, aprovado, oficializa o início do projeto.

•

Grupo de processo de Planejamento: define e detalha o escopo, refina objetivos e de­ senvolve cursos de ação para alcançar objetivos. É uma atividade iterativa e contínua.

•

Grupo de processo de Execução: executa o trabalho definido no plano de gerenciamento do projeto, conforme especificações. Envolve coordenar pessoas e recursos, gerenciar expectativas das partes interessadas e integrar e executar as atividades do projeto, o que pode demandar atualizações no planejamento e mudanças nas linhas de base.

•

Grupo de processo de Monitoramento e Controle: analisa e verifica o progresso e o de­ sempenho, identifica áreas de mudança no plano e inicia as mudanças. Tem como prin-

Fonte: Guia PMBOK. 2013, p.40

ª uma novidade do Guia PMBOK 5 edição foi o estabelecimento de três formas dife­ rentes de ciclos de vida: preditivos, iterativos e incrementais e adaptativos, conforme descrito abaixo (Guia PMBOK, 2013, p. 45-46):

•

210

Ciclo de vida preditivo: inteiramente planejado em termos de escopo, tempo e custo já no início do ciclo de vida. As fases progridem (sequencial ou sobref)OSta) e o tra­ _ balho executado em cada fase é diferente das demais fases, podendo haver variaçao das habilidades exigidas da equipe em cada fase. Normalmente, é utilizado quando há um claro entendimento do produto, quando este tiver que ser entregue por intei­ ro ou com práticas bem consolidadas. Pode ser utilizado o planejamento em ondas sucessivas, quando os projetos são uniformes, no qual se faz o plano mais geral e o plano mais detalhado é executado no tempo apropriado.

211

Cor;crnos CormMPORÍdHOS 1. NOVAS TmrnLOGIAS GrnumAIS

EusM1ra 01. AnRru r L1MA Mol.l!lllA

cipal benefício a medição e análise do desempenho do pro eto a intervalos regulares. •

Grupo de processo de Encerramento: finaliza todas as ativ,dades, de todos os grupos de processos, para encerrar formalmente o projeto ou fase.

Iniciação

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E) Importante: O ciclo de vida não deve ser confundido com os gru:i::is de processos de geren­ ciamento de projeto. O ciclo de vida são fases, o grupo de processo define a natureza do pro­ cesso. Os processos de um grupo consistem de atividades que podem ser executadas e ocorrer novamente em cada fase de um projeto, assim como para o projeto como um todo.

Esses 5 grupos de processos abrangem 47 processos de gerenciamento identificados no Guia PMBOK, 5' edição, agrupados em 10 áreas de conhecimento: escopo, tempo, custo, qualidade, integração, comunicação, riscos, stakeholders, recurs::>s humanos e aquisições. Uma área de conhecimento representa um conjunto comr.leto de conceitos, termos e atividades, que compõem um campo de gerenciamento de projetos, ou uma área de especialização, ou campo profissional.

O Guia define e detalha cada área de conhecimento e como ela se integra com os 5 grupos de processos, fornecendo urna descrição das entradas e saídas do processo e das ferramentas e técnicas usadas nos respectivos processos, para produzir resultados. 212

E) Importante: As áreas do conhecimento podem ser usadas na maior parte dos projetos, na maioria das vezes. No entanto, o gerente de projeto deve prestar muita atenção às áreas do escopo, tempo, custo e qualidade, que são determinantes para o alcance do objetivo de um projeto. Formam o triângulo da gerência de projeto, no qual qualquer mudança em uma dessas áreas, pode trazer impacto direto nas demais.

A seguir, faremos um breve resumo dos principais pontos de cada área do conhecimento". 1. GERENCIAMENTO DA INTEGRAÇÃO DO PROJETO - inclui os processos e atividades para identificar, definir, combinar, unificar e coordenar os vários processos e atividades dentro dos grupos de processos de gerenciamento de projetos. Consiste em: • Desenvolver o Termo de Abertura do Projeto: é o termo que autoriza a existência do projeto e o início dos trabalhos do projeto. • Desenvolver o plano de gerenciamento do projeto: define, prepara e coordena todos os planos auxiliares, para integrá-los. • Orientar e gerenciar o trabalho do projeto. • Realizar o controle integrado de mudanças: revisa todas as solicitações de mudança, aprova e gerencia as mudanças. • Encerrar o projeto ou fase: um projeto sempre é encerrado, não importa se for con­ cluído ou cancelado. 2. GERENCIAMENTO DO ESCOPO DO PROJETO - inclui todos os processos necessários para assegurar que o projeto contempla todo o trabalho necessário a ser realizado, e apenas o necessário, para terminar o projeto com sucesso. Está relacionado com a definição e controle do que está e não está incluso no projeto, ligado o projeto e ao produto. Consiste em: • Planejar o gerenciamento do escopo: documenta como será definido, validado e controlado o escopo do produto e do projeto. • Coletar os requisitos: determina as necessidades e requisitos. • •

Definir o escopo: faz uma descrição detalhada do projeto e do produto. Criar EAP (Estrutura Analítica de Projetos) ou WBS (Work Breal
• •

Validar o escopo: formaliza as entregas concluídas do projeto. Controlar o escopo: monitora o andamento do escopo do projeto e do produto e ge­ rencia as mudanças feitas na linha de base do escopo.

12. O resumo, aqui descrito, das áreas do conhecimento é descrito no Guia PMBOK 5a edição da página 63 a 461.

e seus respectivos grupos de processos não esgotam o 1erna, que 213

ELISABETE DE l�8REU E LIMA MOREIRA

E) Importante: A linha de base do escopo deve estar aprovada pelo cliente para que o projeto dê seguimento.

3. GERENCIAMENTO DO TEMPO DO PROJETO - garante que o projeto seja concluído no tempo pontual e correto. Consiste em: • Planejar o gerenciamento do cronograma: estabelece as políticas, procedimentos e documentação para o cronograma. • Definir as atividades: identifica e documenta as ações específicas a serem realizadas. As saídas contemplam a lista de atividades com seus atributos (código, descrição, atividades predecessoras, sucessoras, responsáveis, além de lista de marcos). • Sequenciar as atividades: identifica e documenta o relacionamento entre as ativida­ des. Uma das saídas desse processo é o Diagrama de Rede (caixas para representar as atividades, conectadas por setas, que representam as dependências). • Estimar os recursos das atividades: estima os tipos e quantidades de material, recur­ sos humanos, equipamentos ou suprimentos necessários para realizar cada atividade. • Estimar as durações das atividades: contempla o nC11nero de períodos de trabalho necessário, para terminar as atividades, juntamente com os recursos estimados. Uma das ferramentas utilizadas é a Estimativa Três Pontos, fórmula PERT/CPM, que estabe­ lece o tempo pessimista, mais provável e otimista (calcula a duração da atividade, o desvio padrão, a variância e o caminho crítico). • Desenvolver cronograma: analisa as sequências das atividades, suas durações, recur­ sos necessários e restrições do cronograma, para criar o modelo do cronograma do projeto. A saída desse processo é o cronograma do projeto (gráfico de barras, Gantt, diagrama de rede). Nesta etapa, são usadas diversas ferramentas: • Método do Caminho Crítico: o maior caminho dentro da rede, com folga zero. • Método da Cadeia ou Corrente Crítica: a maior cadeia de atividades depen­ dentes entre si por pertencerem ao mesmo caminho, ou dependentes do mesmo recurso. • Compressão do cronograma: encurtar a duração do mesmo, sem reduzir o escopo do projeto. Incluem compressão (uso do menor custo incremental, através da adição de recursos) e paralelismo (significa comprimir as ativida­ des sequenciais, para serem realizadas em paralelo). • Controlar o cronograma: monitorar o andamento das atividades, para atualização do seu progresso e gerenciamento das mudanças realizadas na linha de base do crono­ grama, para realizar o planejado. 4. GERENCIAMENTO DOS CUSTOS DO PROJETO - garante a completude do projeto dentro do orçamento aprovado. Neste processo são controlados os custos fixos, variáveis, diretos e indiretos e o custo de oportunidade. Também, são utilizados métodos para seleção de projetos, como: método de valor presente; valor presente líquido; taxa de retorno interno (IRR); período de payback; relação de custo-benefício (BCR); valor agregado, entre outros. Consiste em: 214

CONCtlfOS CormMl'OR,\NEQS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS

•

Planejar o gerenciamento dos custos: estabelece políticas, procedimentos e a docu­ mentação dos cus:os.

•

Estimar custos: desenvolve urna estimativa de custos dos recursos necessários. Pode utilizar diversas ferramentas, como rede 3 pontos (PERT) para custos, softwares para estimativas ele custos, análise de reservas (contingência e gerencial); análise ::le pro­ postas dos fornecedores, etc. • Determinar o orçamento: agregar os custos estimados de atividades individuais ou pacotes de trabalro, para estabelecer uma linha de base dos custos a serem autori­ zados. A saída é a linha de base dos custos. • Controlar os custos: monitora o andamento do projeto, para atualização do orçamen­ to, e gerencia as riudanças realizadas na linha ele base dos custos. 5. GERENCIAMENTO DA QUALIDADE DO PROJETO - satisfaz as necessidades e os requisitos do projeto, incluindo os requisitos elo produto. Qualidade pode ser definida como o grau de atendimento elos requisitos do projeto. Além disso, qualidade é adequação ao uso; aos propósitos; satisfação do cliente; defeito zero; fazer certo da primeira vez; conformic\ac\e aos requisitos; 3ofô pfatin3 (que se baseia na ideia de dar ao cliente mais do que foi prometido no PMBOK só se deve dar o que está no escopo); processo ele melh8ria contínua (Kaizen); Just in Time (estoque mínimo); ciclo PDCA (p/an, do. check, act); prevenção ao invés de inspeção; custo da qualidade. O gerente de projeto é o principal responsável pela qualidade; os membros devem verificar seu próprio trabalho. Consiste em: • Planejar o gerenciamento da qualidade: identifica os requisitos e/ou os padrões de qualidade do projeto e suas entregas, além da documentação. Podem ser usadas ferramentas, com•): gráficos de controle, benchmarking, experimentos (protótipos), fluxogramas, grupos nominais, etc. • Realizar a garantia da qualidade: audita os requisitos ele qualidade e os resultados das medições do controle de qualidade, para garantir o uso dos padrões de qualidade e das definições operacionais apropriadas. • Controlar a qualidade: monitora e registra os resultados da execução, para avaliar o desempenho e recomendar mudanças necessárias. Podem ser usadas ferramentas, como: diagramas de controle, de causa e efeito, de dispersão, histograma, Pareto, inspeções e outros. 6. GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HUMANOS DO PROJETO - organiza, gerencia e guia a equipe do projeto para garantir o uso mais eficiente das pessoas envolvidas. Consiste em: • Planejar o gerenciamento dos recursos humanos: identifica os papeis, responsabi­ lidades, habilidades, relações hierárquicas e o plano de gerenciamento de pessoal. • Mobilizar a equipe do projeto: confirma a disponibilidade dos recursos humanos e da equipe necessária, para realizar as atividades. • Desenvolver a equipe do projeto: melhora as competências da equipe, a interação dos membros e o ambiente, para aprimorar o desempenho. • Gerenciar a equipe do projeto: acompanha o desempenho, clá feedback, resolve pro215

ELISAIIHI Ili.

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blemas e gerencia 111udanças, através de terra111entas, co1110: observações, conversas, avaliação do desempenho, habilidades interpessoais, entre outras. 7. GERENCIAMENTO DAS COMUNICAÇÕES DO PROJETO - gerar, coletar, disse111inar, armazenar e/ou descartar, da forma correta, as informações dos projetos. Os gerentes dos proje­ tos passam a maior parte do tempo se co111unicando. Consiste em: •

•

Planejar o gerenciamento das comunicações: desenvolve um plano de comunicação com base nas necessidades de informação e requisitos das partes interessadas. São usadas ferramentas, como: registro das partes interessadas; análise dos requisitos das comunicações (evitar sobrecarga com minúcias); modelos e métodos de comuni­ cação (interativas, ativas, passivas), etc. Gerenciar as comunicações: cria, coleta, distribui, anrazena, recupera as informa­ ções, em conformidade com o plano;

•

Controlar as comunicações: monitora e controla as comunicações ao longo de todo o ciclo de vida do projeto, para assegurar as necessidades de informação; 8. GERENCIAMENTO DOS RISCOS DO PROJETO - identifica, analisa e responde aos riscos do projeto. Os objetivos do gerenciamento do risco é aumentar a probabilidade e o impacto dos eventos positivos e reduzir a probabilid:ide e o impacto dos eventos negativos. O risco do projeto é um evento ou condição incerta, que, se ocorrer, trará um efeito positivo ou negativo sobre o tempo, o custo, o escopo e a qualidade. O risco tem dois componentes primários: a probabilidade de ocorrência do evento e o impacto ou efeito, se o evento ocorrer. Consiste em: •

Planejar o gerenciamento dos riscos: define como conduzir as atividades de gerencia­ mento dos riscos, com definições de probabilidade e impacto dos riscos; categorias de riscos, criar uma EAR - Estrutura Analítica dos Riscos (representação hierárquica dos riscos) e matriz de probabilidade e impacto dos riscos.

•

Identificar os riscos: determina os riscos que podem afetar o projeto e a documentação das suas características. Podem ser usadas técnicas, como: brainstormin3, técnica del­ phi, entrevistas, análise causa-raiz, Check-list, SWOT, causa e efeito, fluxogramas, etc. A saída do processo é o registo dos riscos, agrupados por afinidade (causa-raiz e efeito em um único texto - problemas na rede elétrica podem causar incêndios).

O

Realizar a análise qualitativa dos riscos: prioriza os riscos, para análise ou ação poste­ rior, através da avaliação e combinação de sua probabilidade de ocorrência e impacto.

•

Realizar a análise quantitativa dos riscos: análise numérica dos efeitos dos riscos identificados na análise quantitativa. A saída do processo será o registro de riscos de probabilidade e impacto, agrupados por categoria e fator de exposição.

•

Planejar as respostas aos riscos: desenvolve opções e ações para aumentar as oportunidades de ocorrência dos riscos ou reduzir as ameaças. As ferramentas utilizadas são:

•

Estratégias de Riscos Positivos ou oportunidades: explorar (eliminar a incer­ teza, fazendo com que a oportunidade aconteça); compartilhar (atribuir a propriedade a terceiros); melhorar (aumentar a probabilidade, pela identifi­ cação e maximização dos principais acionadores dos riscos); aceitar (estar disposto a aproveitar, mas não perseguir os riscos).

•

Estratégias de Respostas de Contingência: ações corretivas, gatilhos.

•

Controlar os riscos: implementa planos de resposta aos riscos, acompanha os riscos, monitora os riscos residuais, identifica novos riscos e avalia a eficácia do processo. Podem ser usadas ferramentas, como: auditoria de riscos; medição do desempenho técnico e reuniões de acompanhamento. 9. GERENCIAMENTO DAS AQUISIÇÕES DOS PROJETOS - compra ou aquisição de produtos, serviços ou resultados externos à equipe do projeto, incluindo o gerenciamento de contratos e o controle de mudanças. Consiste em: • Planejar o gerenciamento das aquisições: documenta as decisões de compra, especi ficando a abordagem e identificando fornecedores em potencial. • Conduzir as aquisições: obtém respostas de fornecedores, seleciona fornecedores e adjudica o contrato; •

Controlar as aquisições: gerencia as relações de aquisições, monitora o desempenho do contrato e realiza mudanças e correções nos contratos, conforme necessário. Po­ dem ser usadas ferramentas, como: inspeções e auditorias; relatório de desempenho e de pagamento.

•

Encerrar as aquisições: finaliza cada uma das aquisições. 10. GERENCIAMENTO DAS PARTES INTERESSADAS DO PROJETO: identifica todas as pessoas, grupos ou organizações que podem impactar ou serem impactados pelo projeto; ana­ lisa as expectativas das partes interessadas e seu impacto no projeto e desenvolve estratégias de gerenciamento apropriadas, com u111a comunicação contínua, para gerenciar os interesses conflitantes. • Identificar as partes interessadas: identifica pessoas, grupos ou organizações que podem impactar ou serem impactados por uma decisão, atividade ou resultado do projeto e documenta o nível de engajamento, interdependência, influência e impacto; • Gerenciar o engajamento das partes interessadas: comunica-se e trabalha com as partes interessadas, para atender às necessidades e expectativas, no decorrer de todo o ciclo de vida do projeto. • Controlar o engajamento das partes interessadas: monitora os relacionamentos das partes interessadas e ajusta as estratégias e planos, para o engajamento de todos.

Estratégias de Risco Negativo ou ameaças: prevenir (eliminar a ameaça ou proteger o projeto contra seu impacto); tramferir (o risco para terceiros); 111itigar (reduzir a probabilidade ou impacto); aceitar (não fazer nada ou estabelecer uma reserva contingencial). 216

217

ELISABETE Df ABREU E LIM,\ MOREIRA

··· · Arê�sdê .Conhecimento·

Integração

Escopo

Tempo

Custos

Qualidade

218

.

.

lnidaç�o

:

1.1. Desenvolver o termo de abertura do projeto

Pl�nej�rilénto .

..

. \:

.

1.2. Oesenvol· ver o plano de gerenciamento do projeto 2.1. Planejar o Gerenciamento do Escopo 2.2. Coletar os requisitos 2.3. Definir o escopo 2.4. Criar a EAP 3.1. Planejar o gerenciamento do Cronograma 3.2. Definir as atividades 3.3. Sequen· ciar atividades 3.4. Estimar os recursos das atividades 3.5. Estimar as durações das atividades 3.6. Desenvolver o cronograma 4.1. Planejar o gerenciamento dos Custos 4.2. Estimar custos 4.3. Determinar o orçamento 5.1. Planejar o gerencia· mento da qualidade

Execução

1.3. Orientar e gerenciar o trabalho do projeto

Cor1wros CotmMPORÁNEOS E NOVAS T(CNOI.OGIAS GERENCIAIS

Monitoramento Encerramento e controle·

1.4. Monitorar e controlar o trabalho do projeto 1.5. Realizar o controle integrado de mudanças

Areasde Conhecimento ··

1.6. Encerrar o projeto ou fase

lnida�ão ... Planejamento .

6. 1. Planejar o gerenciamento dos recursos humanos

Recursos Humanos

2.5. Validar o escopo 2.6. Controlar o escopo

Comunicações

Riscos

3.7. Controlar o cronograma

Aquisição

Partes Interessadas

·---

4.4. Controlar os custos

5.2. Real'lzar a garantia de qualidade

10.1. ldentificar partes interessadas

7.1. Planejar o gerenciamento das comunicações 8.1. Planejar o gerenciamento dos riscos 8.2. Identificar os riscos 8.3. Realizar a análise qualitativa dos riscos 8.4. Realizar a análise quantitativa dos riscos 8.5. Planejar as respostas aos riscos 9.1. Planejar o gerenciamento das aquisições 10.2. Planejar o gerenciamento das partes interessadas

·.··

E�eft15��.

6.2. Mobilizar a equipe do projeto 6.3. Desenvolver a equipe do projeto 6.4. Gerenciar a equipe do proieto 7.2. Gerenciar as comunicações

Monitôrâfoeril:ô ·-��·�'r:1ir\;�nti e controle·

7.3. Controlar as comunicações

8.6. Controlar os riscos

9.2. Conduzir as aquisições

9.3. Controlar as aquisições

10.3. Gerenciar o envolvimento das partes interessadas

10.4. Controlar o envolvimento das partes interessadas

9.4. Encerrar as aquisições

1

5.3. Controlar a qualidade

219

EusABlTF or. ABRru, L11,1A Mo11rn1A

Quadro resumo

p A R T E

Gestão de Projetos • PrJjeto é u111 eslo1ço temporário, voltado para o alcance de um produto, serviço ou resultado. • É não repetitivo; n;lo rotineiro; singular, finito; tem foco limitado; definiçã::i de custo, recursos, qua· !idade e tempo; é um empreendimento incerto, realizado em todos os níveis e em todos os tipos de organização, por uma pessoa ou grupo de pessoas. • O contexto de geremiamento de projetos é formado ele portfólios, subportfólios, programas, subpro· gramas e projetos. • O gerenciamento de projetos utiliza o Guia PMBOK, do PMI, que contém um conjunto de boas práticas, a�licáveis a maioria dos projetos. O profissional de gerenciamento de projetos pode ser certificado pelo Ptvll, com o certificado PtvlP. • O Escritório de Cerenciarnento de Projetos PMO é urna estrutura organ :acional centralizada, respon· sável por padroniz;H os processos de governança dos projetos, além de lazer recomendações, encerrar projetos, selecionar, gerenciar e mobilizar recursos. • As organizações podem adotar várias estruturas para trabalhar com proje10s, variando de funcional, matricial a projetizada. a depender do nível de poder e influência entre os gerentes funcionais e os gerentes de projetos. • Os stakel1olcJer,, s;jo ,,,; partes interessadas no projeto, que podem estar ativamente envolvidos ou te: interesses que possam ser, positiva ou negativamente, afetados pelo desempenho ou término do projeto. • Todo projeto tem inicio e fim determinados, com fases que formam o ciclo de vida do projeto. As fases do ciclo de vida podem ser realizadas de forma sequencial ou paralela, com algumas caracterís· ticas de rnsto de pessoal e de mudanças, correções de erros e influênci2 das partes interessadas, que costumam se comportar de forma parecida em todos os projetos. • Uma novidade do C1Jia ,,a edição, 2013, são os tipos de ciclos de vida: pred tivos, iterativos e adaptativos. • O, projetos possu('rn cifl(o grupos de processos, que abrangem 47 proce;;sos de gerenciamento, iden· tificados no G1Jia PM[lOK 5a edição, agrupados em 10 áreas de conhecimento. • O guia define e detalha cada área de conhecimento, integrando-as aos 5 grupos de processos. Forne­ ce uma deseri,iio elas entradas, saídas e das ferramentas e técnicas usadas nos respectivos proces­ sos, para produzir resultados. • As áreas de conhe( irnento são: integração, escopo, tempo, custo, qualidade, comunicações, riscos, stakeholdcrs, recursos humanos e aquisições; os grupos de processos s�o: iniciação, planejamento, execução, monitoramento e controle.

1 1 1

ABORDAGENS, PRINCÍPIOS E MODELOS DA ADMINISTRAÇÃO Se o dinheiro for a sua esperança de independência, você jamais a terá. A única segurança verdadeira consiste numa reserva de sabedoria, de experiência e de competência. Henry Ford

CAPÍTULO

11

Natureza e Evolução do Conhecimento na Administração As principais mudanças sociais, culturais, políticas e, sobretudo, administrativas da sociedade foram determinadas, em boa parte, por alterações nos ciclos econômicos. O Estado moderno nasceu artesanal, pré-industrial, pré-capitalista e, inicialmente, promoveu a revolução comercial, propulsara dos grandes avanços, relacionados às técni­ cas de navegação e à descoberta de novas terras para exploração. Por volta de 1750, realizou a transição para a era da industrialização, com a descober­ ta da energia hidráulica, do carvão e do ferro, dando início a primeira revolução industrial - fase que durou, aproximadamente, até 1845, Foi quando a energia a vapor, a estrada de ferro e o aço produziram a segunda revolu­ ção industrial, que se expandiu além da Inglaterra, até por volta de 1900. Em razão do grande desenvolvimento industrial ocorrido nesse período, houve a ne­ cessidade de um estudo mais profundo e sistematizado de conceitos que pudesse trazer maior racionalidade ao trabalho nas indústrias e que permitisse coordenar e administrar atividades numericamente significativas, exercidas por uma grande massa de operários. Este foi o pontapé inicial para o desenvolvimento lento, mas definitivo, da administração como ciência.

220

221

NATUREZI,

ELISABETE OE ABREU E l1M,\ MOREIRA

Em 1911, foi publicada a obra de Taylor, "Os Princípios da Administração Científica", e em 1916, a de Fayol, "Administração Geral e Industrial", originando a primeira escola da administração, denominada Abordagem Clássica, que visava racionalizar os meios, aumen­ tar a produtividade e a eficiência da linha de produção. Podem-se citar, também, outros pioneiros que contribuíram para consolidar os estu­ dos administrativos, como Adam Smith, em 1776, que, através da publicação do livro "A riqueza das Nações", foi responsável por lançar as bases para a divisão de trabalho e a especialização; e Charles Babbage, em 1832, que publicou a obra que tratava dos métodos de racionalização. Assim, o século XX, marcado, em seu início, pelas duas grandes guerras mundiais, pelo desenvolvimento da eletricidade, da química e do motor de combustão, foi responsável pela introdução e desenvolvimento de várias técnicas e ferramentas de administração, que impulsionaram o gigantismo industrial. Após a segunda grande guerra, por volta de 1950, o mundo passou a assistir o de­ senvolvimento de um novo ciclo econômico, com foco na petroquímica, eletrônica e aero­ náutica. Iniciou-se uma nova fase de modernidade e competitividade, que promoveu uma revolução na comunicação e informação e incorporou o pensamento sistêmico e contin­ gencial ao rnundo empresarial, não só preocupado com a eficiência interna, mas, também, direcionado à eficácia, à sobrevivência organizacional e a busca de resultados. A década de 1990, impulsionada pela globalização, foi responsável pela interligação dos mercados, das organizações e das pessoas, inaugurando a onda da revolução digital, através da evolução da tecnologia da informação e do World Wide Web - www. Esta fase, denominada pós-industrial, além de ter sido marcada pelo crescimento das atividades do setor de comércio e serviços. predominando sobre as atividades agrícolas e industriais, produziu a revolução do conhecimento, como fator de competitividade. Conforme afirmou o consagrado professor Peter Drucker, o século XXI não promoveu, simplesmente, uma revolução em tecnologia, maquinário, técnicas ou softwares, mas, produziu uma revolução em conceitos e ideias, que trazem um sentido de urgência e ob­ solescência, quanto ao ajustamento e à adaptabilidade das organizações. Para acompanhar a mutabilidade do ambiente, as técnicas e ferramentas, voltadas a produzir inovação no mundo corporativo, passam a ser criadas e recriadas, implantadas e descartadas, numa velocidade impressionante, gerando incertezas e imprevisibilidades, revelando ciclos de mudanças cada vez mais rápidos, intensos, quânticos e descontínuos, como forma de sobrevivência no novo ambiente de negócios. De acordo com a visão do economista Joseph Schumpeter, as grandes mudanças mun­ diais partem do empreendedor, que inicia um processo de "destruição criativa", des­ construindo paradigmas e criando novos conceitos, produtos e serviços, permitindo que a economia renove a si mesma e inicie um novo ciclo, provocando transformações em todas as demais áreas. E isso pode ser constatado quando se analisam os grandes ciclos de mudanças. 222

Evotw;Xo DO CüiiliECIM[IHQ NA ADMINISfllAÇÃO

Principais Ciclos Econômicos.Murídiais Período Antiguidade Até 1750

1750 - 18�5 (95 anos)

1845 - 1900 (55 anos) 1900 - 1950 (50 anos) 1950 .. 1990 (40 anos)

1990 em diante (30 anos)

... . . . . .. .

.

.. .

Fase

'·

Pré-irdustrial Pré-capitalista Artesanal Tran,; ção para lndust(a izaç;io 1·' revollll;ão ind:r,tria Desenvolvirrento Industrial 2·' re,olu,;ão ind11strial Gigantismo industrial Entr·: as duas guerras murdiais Modernidade (Revoluçã:i da Informação e Ccmunicação) Pós-guerra Atu2.lidade (Re,oluçào Tecrológ ca e Digital) Pós-l 1dustrial/ Digital

. . .

.. .. . ... ... . . ..

Ciclo Econômico Avanço elas técnicas de navegação Revolução comercial Energia hidráulica Carvão Ferro Energia a vapor Estrada de ferro Aço Química Motor ele combustão Eletricidade Petroquímica Eletrônica Aeronáutica Competitividade Revolução da Informação e cio conhecimento Globalização Redes digitais

...

.

. ·• •.' câràc:térfsticà .•. econômka do Estado' Nascimento do Estado Moderno Mercantilismo Liberalismo

Liberalismo Intervencionismo Desenvolvimentismo !lem-estar Social Intervencionismo e Neo liberalisrno

Neoliberalismo e Ncoclesenvolvimcntismo

A Ciência da Administração Modernamente, define-sé'. administração como a C1enc1a que estuda a expenencia prática das organizações, a partir de teorias que explicam e interpretam a realidade. Administrar constitui um processo de tomada de decisão acerca de objetivos a serem alcançados, levando-se em conta a otimização dos recursos. Significa a capacidade de alcançar resultados, por meio de pessoas e da alocação eficiente dos recursos. Administrar significa exercer as funções administrativas de planejamento, organiza­ ção, direção e controle, para que as organizações utilizem seus recursos da melhor forma possível e atinjam os resultados esperados. Os estudos da administracão estão voltados para a tarefa, estrutura, pessoas, ambien­ te, tecnologia e competitividade, que promoveram os diferentes enfoques e escolas da teo­ ria geral da administração e alavancaram incríveis mudanças no cenário das organizações. Com pouco mais de 120 anos, a ciência da administração é o resultado cumulativo de uma ampla variedade de abordagens, escolas e modelos, que surgiram em razão de determinados contextos, com vistas a solucionar problemas e atender as demandas indi­ viduais, organizacionais e sociais, próprias de cada época.

223

Eus:,nrn or A1rnu, r L11.1,\ M0Rm1, É importante frisar que nenhuma das abordagens ca administração está errada ou ultrapassada, ao contrário, cada uma delas mostra uma determinada faceta e conta um pequeno pedaço da llistória da administração, através da superposição de fatos inter­ -relacionados, não lineares, como um grande mosaico, qLe determinam e compõem o cenário atual das organizações. As escolas que compõem o estudo da administração de forma geral, são: •

Abordagem Clássica;

"

Abordagem Humanística;

•

Teoria da Burocracia;

•

Abordagem Neoclássica;

•

Teoria Estruturalista;

•

Abordagem Comportamental;

•

Escola do Desenvolvimento Organizacional

•

Teoria da Matemática;

•

Escola da Qualidade;

•

Teoria Sistémica;

•

Abordagem Contingencial;

•

Novas Abordagens da Administração.

Essas escolas trazem várias proposições teóricas, que se voltam a atender as demandas de cada contexto, na qual foram desenvolvidas, visando al:ançar níveis elevados de eficiên­ cia, eficácia e efetividade organizacional, apresentando as seguintes características gerais:

,.,

. . .

Características Gerais d,1s Teorias de Administração

Tipos de enfoques: Enfoques prescritivos e normativos - constroem modelos e princípios de aplicação prática, baseados em térnicas e ferramentas. com vistas a solucionar problemas e,.pedf:cos. Enfoques descritivos e explicativos - explicam e descrevem caracter,sticas do comportamento organizacional, a panir de pesquisas empíricas - próprias para cada contexto, numa evolução de teoria e prática organizacional.

Forma de construção dos modelos: Lógica de dedução - inferência a partir de outros fatos tidos comJ certos. • Lógica da indução (cartesiana ou de intuição) - concepção formada, exclusivamente, luz da razão e da ciência.

.

Tipos de modelos: Modelos mecanicistas - adjetivo, com ênfase na forma, na estrutura, próprio para ambientes de certeza, estabilidade e previsibilidade. Modelos orgânicos - substantivos, integrativos, vivos, complexos ambíguos, com ênfase na função, típicos de ambientes de incerteza, instabilidade e imprevisibilida:Je. Modelos humanísticos - COII\ ênfase na forma, na função e nas pessoas .

. .

224

NATUl
11.1. ABORDAGEM CLÁSSICA A Era Industrial Clássica teve início por volta de 1900. Surgiu em decorrência de inúmeros fatores acumulados ao longo do tempo e da história, tais como: revolução in­ dustrial (carvão e ferro, aço, eletricidade e petróleo); filosofia (Platão, Aristóteles, Bacon, Descartes, Rosseau); economista liberal (Adam Smith); movimentos históricos (capitalis­ mo, socialismo, sindicalismo); organizações militares (Império Romano, N apoleão); igreja Católica e crescimento dos ideais protestantes. Mas foi o crescimento acelerado da produção, a consolidação do capitalismo e o des­ preparo e a desqualificação da força de trabalho (trabalhadores vinham do campo para trabalhar nas cidades) que impulsionaram a construção de novos modelos de produção, a organização do trabalho e a necessidade de sistematização de conhecimentos de gestão. As contribuições de Taylor, Ford e Fayol inauguraram os primeiros modelos de gestão mecanicistas, prescritivos e normativos, voltados para o estudo dos aspectos formais das organizações, numa visão de sistema fechado, com foco interno, visando ao aumento da eficiência e da produtividade. Esta abordagem percebia o trabalhador como um homo economicus, ou homem eco­ nômico, considerado previsível e controlável, egoísta e utilitarista em seus propósitos e objetivos, detentor de uma racionalidade absoluta e que se influenciava por recompensas materiais e econômicas. É importante ressaltar que este homem era visto como limitado e, de certa forma, até preguiçoso, o que implicava um controle por meio da racionalidade. A abordagem Clássica divide-se em duas vertentes: Administração Científica e Escola Clássica. 225

EL1SA8HE OE ABREU E LIMA MOREIRA

NATUREZA E Evou.1 çi\o 00 (ONHECIMfNTO NA ADMINISTRAÇÃO

o alcance da eficiência - the best way. Eram os "tempos modernos", muito bem caracte­ rizados por Charlie Chaplin, no seu filme de 1936. Segundo Taylor, o principal objetivo da administração era assegurar o máximo de prosperidade ao patrão e ao empregado, com uma identidade de interesses entre ambos. Este movimento dividiu-se em três fases: o

Primeira fase: ênfase ao problema do salário (pagamento por peça produzida); dimi­ nuição dos custos de produção; estudo sistemático do tempo-padrão; seleção cientí­ fica; treinamento do trabalhador e distribuição das tarefas. Segunda fase: publicação do livro "Princípios de Administração Científica" (1911), foco na produtividade para o aprimoramento dos métodos de trabalho; estudos dos movimentos; padronização de ferramentas e equipamentos e concepção dos princí­ pios da administração.

Taylor

Fayol

l:.nfase na Tarefa

l:.nfase na Estrutura

11.1.1 Administração Científica

Terceira fase: consolidação dos princípios de administração; separação da área de planejamento (intelectual) e de execução (no nível de supervisor); distinção entre técnicas e princípios.

11.1.1.1. Princípios da Administração Científica Taylor estabeleceu as seguintes regras técnicas e normas para o trabalho de oficina, que se consagrou como princípios para a ciência da administração:

A Escola da Administração Científica foi desenvolvida nos Estados Unidos, a partir dos trabalhos de Frederick Taylor, que estabeleceu a necessidade de estudar a administração cientificamente e não empiricamente (tentativa e erro).

•

Princípio do planejamento: as tarefas devem ser planejadas, baseadas em estudos, eliminando os critérios subjetivos e o empirismo. A ideia era substituir a improvisação e atuação empírico-prática pelos métodos baseados em procedimentos científicos.

Esta escola era formada principalmente por engenheiros, entre os quais incluem-se Frank Gilbreth e Henry Ford (1863-1947), que aplicaram alguns dos princípios clássicos aos seus negócios. A preocupação básica era aumentar a produtividade da empresa, elevando a eficiência no nível operacional. Daí a ênfase na tarefa e na análise e divisão do trabalho do operário, uma vez que as tarefas e o ocupante constituíam a unidade fundamental da organização, numa concepção eminentemente pragmática.

•

Princípio da execução: separação entre o planejamento e a execução do trabalho, distribuindo distintamente as atribuições e responsabilidades, cabendo à direção, a função de pensar e definir os processos; e aos trabalhadores, a execução. Taylor desenvolveu o princípio do Estado-maior para designar o grupo que deveria dirigir a empresa (responsável pelo planejamento e coordenação).

Neste sentido, a Administração Científica é uma abordagem de baixo para cima (do operário para o supervisor) e das partes para o todo (do operário e seus cargos à orga­ nização empresarial). Predominava a atenção para o método de trabalho, para os movimentos necessários à execução de uma tarefa e para o tempo padrão de execução. Para Taylor, a produção econômica deveria tentar reduzir cada oficio a movimentos elementares que pudessem ser cronometrados, descritos e ensinados a qualquer pessoa. Esse cuidado analítico e detalhista permitia a especialização do operário e o reagru­ pamento de movimentos, operações, tarefas e cargos, que constituíram os fundamentos da Organização Racional do Trabalho - ORT, que pregava o melhor e único caminho para 226

Princípio do preparo de mão de obra: trabalhadores selecionados cientificamente, de acordo com aptidões e treinados para seguir os métodos de trabalho - de máquinas, equipamentos, ferramentas e arranjo físico. Taylor criou cargos para os encarregados da preparação, que passaram a ter a função de preparar o trabalho para os operários. •

Princípio do controle: o trabalho deve ser rigidamente controlado para certificar-se de que está sendo executado de acordo com as normas e os planos previstos.

Além desses princípios, Taylor adotou um sistema de controle baseado nos desvios dos padrões, denominado princípio da exceção, cuja ênfase recai sobre as ocorrências excepcionais, positivas e negativas, que devem ser corrigidas pelo gerente para atingir a normalidade, enquanto as decisões frequentes podem ser delegadas aos subordinados.

227

Et1sr.1J11t u1 An1111J t L1Mr, Mo11rnu,

11.1.1.2. Contribuições da Organização Racional do Trabalho - ORT

Taylor percebeu que os trabalhadores desenvolviam seus rrétodos a partir da obser­ vação do trabalho dos demais colegas e seus estudos aponta·am que sempre há uma forma melhor de fazer, substituindo métodos empíricos e rudimentares por métodos científicos, de forma racional, a partir dos seguintes princípios:

•

• • • • • • •

Estudo do tempo e movimento, visando a decomposição dê cada tarefa em uma série ordenada de movimentos simples e elementares (denominados therbligs), permitin­ do a definição do tempo de cada tarefa; Seleção científica do trabalhador, baseada em aptidão; Estudo da fadiga humana, para aumentar a produtividade e a eficiência; Padrão de produção, focado na eficiência; Divisão do trabalho e especialização do operário, em aper as urna tarefa; Desenho de tarefas (rnenor unidade da divisão de trabalho) e cargos (conjunto de tarefas executados de maneira cíclica); Incentivos salariais e prêmios de produção, baseados na quantidade de peças pro­ duzidas; Estudo das condições de trabalho, adequando ferramenta,, máquinas, arranjo físico, ambiente físico (ventilaçzío, iluminação), para diminuir a fadiga;

•

Padronização de ferramentas, instrumentos e do modo de trabalho, para diminuir a variabilidade no processo produtivo e aumentar a eficiên-:ia;

•

Supervisão funcional, com a existência de diversos supervisores especialistas, exer­ cendo autoridade funcional sobre os subordinados, dividida e relativa, ele acordo com a especialização de cada supervisor.

NATUIIEZA E EVOLUÇÃO DO (ONHECIMUllO tlA ADMINISlHAÇÃO

E) Importante: o ponto de partida dos estudos de Taylor foi o "método cartesiano", de René Descartes, que adota quatro princípios fundamentais: verificar as dúvidas sistemáticas, analisar e decompor os elementos, sintetizá-los e enumerá-los. Taylor utilizou o cronômetro, para dis­ secar as atividades de produção (início, constituintes e final), calculava o tempo que cada uma precisava e remontava a atividade, minimizando o tempo total para a execução. 17.1.1.3. Henry Ford

Ford foi um dos primeiros empresários a colocar em prática os princípios da adminis­ tração científica, produzindo os famosos Ford Modelo T, carros com um custo menor, pro­ dução muito mais rápida e volume elevado, atendendo às necessidades dos consumidores. Foi o precursor da aplicação da produção em massa, criando a produção em série, em larga escala, através das peças padronizadas e da ideia do trabalhador especializado, promovendo a mecanização da atividade humana. Adotou os conceitos de linha de montagem móvel, contínua, na qual os carros se movimentavam e os trabalhadores ficavam estacionários; e de Intercambialidade de pe­ ças e de operários, no qual os automóveis eram produzidos com partes padronizadas e intercambiáveis, perfeitamente encaixadas, com ultra especialização de ferramentas e operários, sem necessidade de ajustes. Foi Ford quem introduziu a indústria na era da automação rígida. Além disso, Ford adotou três princípios:

•

•

Mais tarde, Taylor evidenciou os seguintes objetivos da administração científica: •

Desenvolvimento de uma ciência, para cada elemento do trabalho, através da de­ monstração científica da capacidade total de um dia de trabalho, para que os chefes saibam a capacidade ele seus operários.

•

Seleção científica, treinamento e desenvolvimento do errpregado, visando o preen­ chimento de requisitos, para que o operário atinja o nível de remuneração prevista.

•

Combinação da ciência do trabalho com a seleção do pess:lal, pois os operários estão dispostos a fazer um bom trabalho, mas os velhos hábitos da administração resistem à inovação de métodos.

•

Cooperação entre a administração e os empregados, para garantir que os passos científicos sejam seguidos, possibilitando a observação de medidas sistemáticas do trabalho, que permitirá fixar níveis de produção e incentivos financeiros.

•

Princípio da intensificação: redução do tempo de produção, com emprego imediato das matérias primas e rápida colocação do produto no mercado; Princípio de economicidade: redução do volume do estoque da matéria-prima em transformação, permitindo receber o dinheiro da venda do carro antes de pagar os salários e os materiais; Princípio da produtividade: aumento da capacidade de produção, através da especia­ lização, linha de montagem, com trabalho ritmado e coordenado.

11.1.2. Teoria Clássica ou Teoria da Gestão Administrativa Desenvolvida na França, a partir dos trabalhos pioneiros de Henri Fayot, essa escola era formada principalmente por executivos de empresas da época, cuja preocupação bási­ ca era aumentar a eficiência da empresa, partindo de uma visão sintética, global e univer­ sal com ênfase na anatomia (estrutura) e na fisiologia (funcionamento) da organização. Apresentava uma visão hierarquicamente inversa à da Administração Científi�a, �e cima para baixo (da direção para a execução) e do todo para as partes (da orgarnzaçao para as unidades de trabalho). Mantinha a mesma ideia prescritiva e normativa da administração científica e deter­ minou as 06 funções básicas, que deveriam ser desempenhadas pelas empresas, atri­ buindo à administração a função de coordenação de todas as funções, acima das demais.

228

229

NATt:H[l,\ E EVOllJÇÃO DO (oNHfCIMflHO NA ADMINI.ITRAÇÁO

ELISABETE DE ABRfU E LIMA MORtlRA

Assim, segundo Fayol, o conjunto de operações de toda empresa pode ser dividido em 06 grupos ou funções: •

Técnica: voltada para a produção;

•

comercial: voltada para a compra, venda, troca e negociação;

•

Financeira: voltada para a gerência de capitais;

•

Segurança: voltada para a preservação dos bens e das pessoas; Administrativa: responsável pela coordenação das demais funções, localizada no ní­ vel hierárquico mais altos.

Além disso, Fayol estabeleceu, as 05 funções da administração, que, mais tarde, foram inseridas no processo administrativo, em razão da visão integrada e cíclica das funções, localizáveis em qualquer trabalho do administrador, em qualquer nível ou área da empresa: •

Prever: projetar caminhos futuros, traçar objetivos e um programa de ação;

•

Organizar: constituir a estrutura material (física) e social (humana);

•

Comandar: dirigir e orientar as pessoas;

•

Coordenar: ligar e harmonizar atos e esforços;

•

Controlar: monitorar a consecução dos planos.

• • • • • • • •

•

Equidade: tratamento benevolente

•

Estabilidade: promove a duração do pessoal no cargo, pois a rotatividade de pessoal não gera desenvolvimento e prejudica a eficiência;

•

Iniciativa: foca a execução do plano, promovendo liberdade de propor e executar;

e justo, com rigor e energia se necessário;

Foi a partir da primeira grande guerra que o Fayolismo adquiriu impulso e ficou co­ nhecido como "Escola de chefes", defendendo o método científico, a unidade de coman­ do e a autoridade linear, base da estrutura linear, com forma piramidal, oposta à ideia de Taylor - que adotava a estrutura funcional. Fayol afirmava que o gerente deveria ter poucos subordinados, com uma a mplitude administrativa pequena (pequeno número de subordinados), para que ele pudesse con­ trolar mais e rnell1or. Procurou distinguir a importância de cada função cm cada nível da empresa e mos­ trou que a capacidade técnica e profissional domina a base da escala hierárquica, en­ quanto a capacidade adm:nistrativa, domina o topo. É importante frisar que Fayol entendia que a Administração é um todo do qual a or­ ganização faz parte, ou seja, organizar para Fayol significa a função de estruturar, o ato de definir a forma, no sen:ido de dividir, integrar, coordenar, desconsiderando a previsão, comando e controle, próp-ios da administração.

outra contribuição de Fayol, foi a sintetização dos 14 Princípios Gerais da Administra­ ção, aplicáveis as estruturas das empresas, em qualquer situação: •

Ordem: um lugar para cada pessoa/coisa e cada pessoa/coisa em seu lugar;

Espírito de equipe: produz harmonia dentro da força de trabalho.

contábil: relacionada a inventários, balanços e estatísticas; •

•

A ideia de organizar para Fayol era muito ampla: não se restringia a organização dos recursos humanos, materiais e financeiros, mas incluía a obtenção destes.

Divisão do Trabalho: especialização das tarefas e das pessoas; Autoridade e Responsabilidade: a primeira relacionada ao direito de mandar e o poder de ser obedecido; a segunda, a recompensa ou sanção, que acompanha o exercício do poder; Disciplina: respeito aos acordos e as regras, obediência; unidade de comando: para cada subordinado um único superior ou chefe dade única;

autori­

11.1.3. Críticas à Abordagem Clássica Não obstante as grandes contribuições que a administração científica e a escola clás­ sica promovem aos estudos da Administração, muitas de suas práticas geraram várias críticas, como: •

Superespecialização do operário: promovia o afastamento da percepção do esforço para os resultados finais, através da aplicação de operações simples e repetitivas, levando à desmotivação.

unidade de direção: um só programa, um só plano, uma só direção ou um só objeti­ vo, para cada conjunto de atividades; subordinação do particular ao geral: os interesses gerais da empresa ou do Estado devem sobrepor-se ao interesse individual;

Visão limitada e microscopia do homem: percebia o trabalhador orientado, apenas, por interesses financeiros, cuja principal virtude era a obediência a ordens, com vida pessoal isolada .

Remuneração do pessoal: de forma equânime para empregados e empresa; Centralização: concentração de poderes no topo da hierarquia; Cadeia escalar, linha de comando ou hierarquia: é a linha de comando ou de autori­ dade que vai do topo ao mais baixo escalão, mostrando quem manda em quem, fruto do princípio escalar;

Visão mecanicista: percebia os trabalhadores como simples mão-de-obra, dispensan­ do sua inteligência, capacidade criativa e sentimentos.

•

Abordagem limitada das organizações: observava somente os aspectos formais, descon­ siderando os aspectos sociais, políticos, culturais, ambientais e a dimensão informal. Abordagem prescrltiva e normativa: generalizava os princípios para todas as empre231

NAllJREZA E EvoLUÇÍ
EusMmr 01 An1nu L L1w, Mo1m1rn sas, corno receita geral, desprezando as singularidades de cada urna. •

Abordagem do sistema fechado: visualizava somente o que acontecia dentro da em­ presa, sem vislumbrar o meio ambiente em que estava inserida.

8 Importante: Não obstante as várias críticas sofridas, os japoneses retomaram as ideias do movimento taylorista e fordista, na década de 50, visando renovar sua indústria e criaram o Kaizen (aperfeiçoamento continuo), uma aplicação do taylorismo. Quadro resumo

Contexto do surgimento +- 1900

Aspectos comuns: Administração Científica e Escola Clássica

Características da Administração Científica

Características da Escola Clássica

. .. . ... .. ... ... . . . . . .. .. .

Os estudos apontaram a influência do fator humano, ligado a percepções e sentimen­ tos, como grandes influenciadores da produtividade. A experiência de Hawthorme foi dividida ern três fases:

Abordagem Clássica

•

A primeira fase consistiu na escolha de dois grupos, de observação, no qual se faziam os testes, e de controle, onde mantiveram as condições normais, visando relacionar o efeito da iluminação no rendimento e produtividade dos operários. Verificou que a eficiência da produção não depende só das condições físicas, mas, sobretudo, das condições psicológicas, ou seja, os operários aumentavam ou diminuíam a produção, não ern razão do aumento ou diminuição da intensidade de luz, mas, sim, devido às suas percepções e sentimentos .

•

A segunda fase, também formada por dois grupos, de observação e de controle, di­ vidiu a pesquisa em 12 períodos e, ao final do trabalho, constatou-se que as moças do grupo de observação gostavam mais do trabalho porque a supervisão era branda, o ambiente era mais amistoso, tinham mais liberdade, aumentando a satisfação no trabalho. Percebeu-se o desenvolvimento social do grupo, com objetivos comuns, e o surgimento de lideranças informais.

•

A terceira fase realizou urn programa de entrevistas, no qual se podia falar livremen­ te. Os estudos apontaram a existência de uma organização informal, que mantinha os operários unidos pela lealdade, estabelecia padrões de eficiência próprios, práticas não formalizadas de punição social do grupo e liderança informal que mantinha o grupo unido.

Consolidação do capitalismo e de novos modos de produção e organização de trabalho. Crescimento acele1aclo da produção. Força de trabalho desqualificada, vinda do car7ipo para a indústria. Ausência de sistematização dos conhecimentos em gestão . Estudo da orga11í1aç;io formal. Vis[ío mecanicist
Frederick Taylor Visão hierárquica de baixo para cima - das partes para o todo . Visão analítica e dctal/Jista . Divisão do tralJall10 e especialização do operário. Estudo das ta1elas, métodos e tempo padrão . Estudo do sal.írio, incentivos materiais e prêmios de produção. Supervisão fu11cional · vários comandos . Máximo de prospe1 idade para o empregado e para o empregador: maiores salários x menores custos de produção. Princípios da sepa1ação do planejamento e execução, preparo, controle e principio da exceçlio. ORT .. métodos e 1e11tíficos e racionais. Henry Ford Linha de montagem móvel, produção em massa, contínua, trabalhador especializado e estacionário, intercambialidade, padronização. Princípios da intensificação, economicidade e produtividade. Visão hierárquica ele cima para baixo - do todo para as partes . SupervisJo li1wa1 unidade de comando escola dos chefes. Estudo da ana1u111ia u'silutura) e fisiologia (funcionamento). Estudou as o<, ft,11ciies !Jás'icas da empresa, as 05 funções da administração e os 14 pri11cipios gerais da administração. Visão sinté1ica e universal. -·-"·

11.2. ABORDAGEM HUMANÍSTICA O movimento das relações humanas, ocorrido na década de 20, inaugurou o estudo de uma nova filosofia de administração, com toco nas pessoas, mudando as relações entre empregado e empregador, calcado ern valores humanísticos e democráticos, incor­ porando a psicologia ao estudo da administração. 232

A teoria das relações humanas surgiu em razão das experiências realizadas por Elton Mayo e seus colaboradores, no período de 1927/1932, em uma fábrica de componentes telefônicos, localizada em Hawthorne, na Western Eletric, que objetivava analisar a rela­ ção das condições ambientais - iluminação 110 local de trabalho - e o aumento da produ­ tividade e eficiência dos operários.

Com o experimento, várias conclusões surgiram: •

O nível de produção depende da integração social dos indivíduos, não só da sua ca­ pacidade física e fisiológica, e suas reações e comportamentos dependem do grupo;

•

As recompensas ou sanções sociais informais recebidas do grupo determinam o nível de produção, que devem se ajustar aos padrões do grupo;

•

A empresa deve ser estudada sob o ponto de vista dos grupos informais - crenças, atitudes, expectativas, motivações e interação social;

•

o conteúdo do cargo e a natureza do trabalho alteram o moral do trabalhador e são fatores importantes para o desenvolvimento e a satisfação. A especialização promove trabalhos simples e repetitivos, monótonos e maçantes, afeta o moral, reduz a efici­ ência e a satisfação.

Além disso, os estudos dessa escola apontaram, segundo Chester Barnard, que a efi­ ciência somente seria alcançada quando os objetivos organizacionais estiverem em equi­ líbrio com os objetivos individuais, passando-se a priorizar a ideia de compreender o ho233

Nt,fURfZA E EVOLUÇÃO DO Cori!IECIMUITO NA AllMINISTf1AÇÃO

ELISABETE DE ABREIJ E LIMA MOIWRA

mem e suas necessidades e mostrando que há tensões entre indivíduos e organizações. Esse autor enfatizou, também, a importância da organização informal e das relações interpessoais, como meio de comunicação, coesão e proteção da integridade individual. Dos estudos promovidos por esta escola, nasceu à concepção do homem social, do­ tado de sentimentos, motivado por recompensas sociais e simbólicas, gerando aprofun­ damentos nos temas ligados à: 1. ,.Liderança informal: responsável pela coesão e integração do grupo, apontando a liderança democrática como mais motivadora e eficaz; 2. Comunicação: proporciona informação, compreensão da tarefa, cooperação e satisfação; 3. Organização informal e sistema social: fruto das relações sociais e de amizade, não previstas em regulamentos ou organogramas, formando grupos espontâneos, extrao­ ficiais, que podem transcender a organização formal (organogramas, níveis de auto­ ridade e responsabilidade, departamentos, divisões); 4. Dinâmica de grupo e trabalho em equipe: permite a interação entre pessoas, a in­ fluenciação e motivação dos membros do grupo, voltados para um objetivo comum, responsável pela modelagem no comportamento;

5. Motivação: explica por que as pessoas se comportam de determinada forma, levando os indivíduos a alcançar os objetivos da organização e à satisfação no trabalho;

6. Moral e Clima Organizacional: eleva o moral, condiciona o ambiente psicológico e so­ cial, promovendo clima positivo ou negativo no ambiente, permitindo satisfação no trabalho. Esta escola constatou, também, que as dificuldades de relacionamento no grupo provocam rotatividade de pessoal (turnover), fadiga psicológica, redução do moral e dos níveis de desempenho. Além disso, foram realizados estudos relativos aos conflitos existentes entre os padrões informais dos grupos e as regras de trabalho formais. Enquanto a Escola Clássica operava utilizando-se da força do autocratismo, o novo modelo propunha a eliminação dos conflitos entre os indivíduos e seus respectivos custos, através da cooperação e das relações sociais, porém com enfoque manipulativo e alienante, visando aumentar a produtividade. Mary Follet estudou três métodos de resolução de conflitos e defendeu que a melhor solução seria através da integração dos interesses de ambas as partes: •

Método da força: ligado à coerção, ameaças e violência, como pensava a escola da administração científica;

•

Método da barganha: envolve negociação política entre as partes, para um acordo mútuo;

•

Método da integração: usa ferramentas administrativas, métodos mais participativos e democráticos, que levam os indivíduos a se dedicarem mais à organização.

Vale ressaltar, ainda, que os autores humanistas propuseram um modelo de organiza­ ção como sistema social, apresentando duas funções: eficiência técnica (produzir o produto de modo eficiente a baixo custo) e eficiência social (distribuir satisfação para os membros da organização, relacionando o equilíbrio entre objetivos individuais e organizacionais).

234

11.2.1. Críticas ao Modelo Humanístico Não obstante as grandes contribuições que a teoria das relações t1umanas trouxe ao mundo corporativo, o modelo sofreu várias críticas, de diversos estudiosos, como:

•

• •

Oposição radical à Abordagem Clássica, desconsiderando todos os postulados clássicos; Concepção romântica e ingênua de pensar que trabalhadores satisfeitos e felizes são os mais produtivos; desafio à visão utilitarista de recompensas materiais; Visão simplista dos conflitos e enfoque manipulativo, voltado para o aumento da produtividade; Estudo, apenas, dos grupos informais, abandonando os aspectos formais.

Quadro resumo Teoria das Relações Humanas

• Teve início com os estudos de Elton Mayo e seus colaboradores. chamado de grupo de Hawthorne, por volta da década de 30, do século XX; • f\n.ilisou J relaç.fo das condições de iluminação com a produtividade e constatou a influência do fator humano. sentimentos e percepções; • Inaugurou os estudos acerca da humanização e democratização da administração - ênfase nas pessoas; • Obteve impacto elas ciências sociais, especialmente, a psicologia aplicada à administração; • Deu atenção para comunicação, motivação, liderança, dinâmica de grupo e conflitos; • Estudou a organização Informal e sua influência na produtividade; • Estudou o exercício da autoridade, baseado nas competências sociais; • Fez oposicão radical à teoria Clássica; • f\luou numa visão ele sistema fechado, corn foco interno; • Desenvolveu urna abordagem prescritiva e normativa; • Concebeu urna visão ingênua e romântica do trabalhador de pensar que os operários felizes são os mais produtivos; desafio ao utilitarismo; • Atuou com uma visão manipulativa da produtividade; • 1-iorno social: o homem é motivado por recompensas sociais e simbólicas.

11.3. ABORDAGEM NEOCLASSICA A Teoria Neoclássica, escola Operacional ou do Processo Administrativo, surgiu em razão do grande desenvolvimento econômico da década de 1950, no pós-guerra, início do período de transformações e mudanças, com o objetivo de retomar os conceitos válidos e relevantes da Teoria Clássica, eliminando as ideias absolutas e distorcidas e acrescentan­ do outros conceitos válidos e emergentes, aplicados às empresas da época. Caracterizou-se pela aglutinação de conceitos, não só das teorias clássicas e humanís­ ticas, corno, também, englobou conceitos da teoria burocrática, matemática, com passos na teoria sistêmica, entendendo a administração como uma ciência social. As principais características dessa escola são: •

Aplicação da prática da Administração, em busca de resultados concretos, sem se descuidar da teoria;

•

A reafirmação relativa (e não absoluta) dos postulados clássicos, numa dimensão mais flexível que a teoria clássica; 235

EusM11.1r DI Ae111 u I Lrw, MoimRA

•

Retomada dos princípios gerais de Administração, com critérios mais flexíveis para as soluções práticas;

•

Foco nos resultados e objetivos, visando a eficácia e a sobrevivência;

•

Ecletismo aberto e receptivo, absorvendo o conteúdo de outns teorias administrativas.

Os autores neoclássicos fizeram, também, urna retornada de vários princípios da organização formal, prescritos pela Teoria Clássica, flexibilizando-os; além de terem enfa­ tizado outros, que melhor se coadunavam com o momento de transição, vivenciado pelas organizações, como: o

• • • • • • •

Divisão do trabalho, desdobrando o trabalho realizado em três níveis (institucional, intermediário e operacional). Especialização das tarefas, que deveriam ser específicas para cada órgão . Hierarquia ou princípio escalar, focando o poder e as relações na linha de autoridade. Autoridade com direito formal e le?,ítimo de decidir, alocar recursos e dar ordens . Responsabilidade, relacionada ao dever de desempenhar a tarefa, proporcional ao grau de autoridade. Delegação e transferência de autoridade e responsabilidade para posições inferiores. Amplitude administrativa (comando ou controle), que visava ao estudo do número de subordinados, ligados ao administrador, para que este não ficasse nem ocioso nem sobrecarregado. Centralização ou Descentralização, visando à tomada de decisão no topo ou diluída nos níveis abaixo da hierarquia.

Foram os �1eoclássicos que, partindo das ideias de Fayol, estabeleceram a interação entre as funçoes da administração, vendo-as, não mais de forma isolada, como função; mas de forma dinâmica, cíclica e contínua, fom1ando o processo administrativo': plane­ jando, organizando, dirigindo e controlando.

Nr,TUIIEZA l EvoLUÇÍtO DO CoNIHCIMlN10 IIA ADMINISTRAÇÍIO

Apesar de ter promovido um passo além da abordagem clássica, de ter aplicado novos pontos de vista mais flexíveis e mutáveis e da forte ênfase nos aspectos práticos, na busca de resultados concretos, a teoria neoclássica mantinha a mesma visão prescritiva e norma­ tiva, focada na construção de modelos e princípios, que resolvessem problemas específicos. Vale ressaltar que esta escola definia a ideia de homem organizacional, capaz de de­ sempenhar papeis, em diferentes organizações na sociedade moderna. Foi, neste período neoclássico, que o grande guru, Peter Drucker, concebeu a ideia de participação de chefes e subordinados na gestão dos objetivos, desenhando a Adminis­ tração por Objetivos.

11.3.1. Administração por Objetivos - APO A publicação do livro de Peter Drucker, "A Administração por Objetivos", em 1954, foi o marco para a início da implantação das primeiras ideias de descentralização das deci­ sões e fixação de objetivos departamentais e individuais, com vistas ao atingimento dos objetivos globais. Esta nova forma de administrar, focada nos resultados e nos fins organizacionais vi­ sou alinhar metas pessoais e grupais com a metas do negócio, através da comunicação e percepções compartilhadas entre a gerência e os subordinados. Substituiu a visão hie­ rárquica e concentrada pela visão participativa, com ênfase no planejamento e controle. Além disso, essa abordagem promoveu uma mudança de foco da administração. Ao invés de somente preocupar-se com a melhor forma de fazer, com o "corno fazer", o ge­ rente e os subordinados passaram a questionar a razão e o "por quê" de fazer as tarefas, voltando-se para a eficácia. A administração por objetivos desenvolve um ciclo contínuo, que envolve o planeja­ mento dos objetivos a serem alcançados, o acompanhamento da execução e o controle, visando aos resultados, conforme os seguintes passos:

O Planejamento, a primeira das funções, envolve a formulação dos objetivos a alcan­ çar, a tomada de decisão acerca das ações futuras e a elaboração dos planos para atingir os resultados. Pode ser segmentado nos níveis estratégico, tático e operacional.

•

A organização define o negócio, aonde quer chegar e os objetivos estratégicos;

•

Os objetivos são dimensionados para um determinado período de tempo, em termos quantitativos, corno metas.

A Organização é o ato de dividir o trabalho, designar, agrupar e coordenar atividades e alocar recurs?s. �nvolve tar�fas, pessoas, órgãos, relações e define no nível global, 0 desenho organ1zac1onal; no n1vel intermediário, o desenho deoartamental·, e no nível operacional, o desenho de cargos e tarefas.

•

Os objetivos estratégicos (de longo prazo) são estabelecidos pela cúpula, desdobra­ dos em planos táticos (médio prazo) e planos operacionais (curto prazo);

•

O superior e o subordinado estabelecem e identificam objetivos comuns e definem as áreas de responsabilidades e os resultados esperados.

•

A avaliação de desempenho é baseada nos objetivos previamente definidos.

A Direção lidera, motiva, comunica, coordena pessoas e seus esforços. O �o �trole, últi �a função do processo a ser realizada, visa assegurar a consecução dos obJet1vos p�a�eJados, a partir da definição de padrões de desempenho, do monito­ ramento e rned1çao dos resultados, da comparação dos resultados com o padrão e da correção de desvios. 1• Maiores detalhes deste tema estão sendo tratados no capítulo ,2 deste livro

Esta nova abordagem permite uma visão de conjunto, interligando os vários objetivos, desde os organizacionais até os individuais, devidamente alinhados. Há uma participação atuante da chefia e um apoio intensivo do staff, para coordenar e integrar os trabalhos e acompanhar sistematicamente as metas, para as correções de desvios. Há, também, uma ênfase no autocontrole e autocorreção de cada um. 2 37

ELISABETE OE ABREU E LIMA MüREIRt,

É importante ressaltar que a escolha de objetivos deve atender a alguns critérios, que permitam elevação do desempenho, sem, no entanto, causar frustação, pela impossibili­ dade de realizá-los. Devem ser claros, específicos, mensuráveis e desafiadores; definidos para um determinado período, com prazos para monitoramento; e desdobrados nos ní­ veis estratégico, visando interesses globais; tático, definidos nas unidades; e operacional, focando nas atividades e tarefas. Após a escolha e fixação dos objetivos, o próximo passo é definir corno alcançá-los, isto é, estabelecer a estratégia empresarial a ser utilizada.

NAHIRW, E Evo1.uçi\o 00 (ONll[(IMEIHO NI, ADMINISTllAÇÃO

Abordágem.Néodássica e Administração p(jrObjetiliós•·• • • • • •

Benefícios da APO

• • •

A APO trouxe grandes contribuições para a administração e para as empresas, como: • Foco nos objetivos e não nas pessoas;

• •

·. . ir

Atingiu o apogeu entre as décadas de 60 e 70; Enfatizou a prática da Administração; Reafirmou os postulados clássicos de forma mais relativa, não tão absoluta; Retornou os princípios gerais oc Administração, mais flexíveis, com soluções práticas, corno a divisão de traballio, especialização das tarefas, cadeia escalar, autoridade e responsabilidade, centralização, descentralização, delegação, arnplitude administrativa, entre outros. Retomou as funções do administrador·· planejamento, organização, direção e controle, realizadas de forma cíclica e continuada. formando o processo administrativo. Pregou um ecletismo aberto e receptivo, com foco nas tarefas, estruturas e pessoas. Enfatizou resultados, objetivos, metas, olhando para a eficácia. Desenvolveu a Administração por Objetivos APO, voltada ao estabelecimento de objetivos consensuais entre o supervisor e o subordinado, o acompanhamento dos resultados e a avaliação de desempenho. Possui urna visão Prescriti·1a e Normativa. Homem organizacional.

•

Orientação para clientes, pessoas e resultados;

•

Realização do trabalho em equipe, delegação e descentralização;

11.4. TEORIA DA BUROCRACIA 2

Aumento ela motivação do pessoal, permitindo a participação;

A origem da burocracia remonta a antiguidade, pois já ex1st1a no antigo Egito, na China e na Igreja Católica romana, desde o século XIII. Na Europa, a burocracia se desen­ volveu durante o absolutismo, no começo da idade moderna, por volta do século XV.

• •

Atuação na correção de desvios, a partir cio controle e avaliação cios objetivos planejados.

•

Estruturação ela avaliação baseada em objetivos individuais, provocando maior preo­ cupação individual cio que grupal;

No século XIX, no Estado Liberal, as mudanças religiosas que ocorreram, após o renascimento dos países protestantes, denominada ética protestante, aliadas as ideias capitalistas e a ciência moderna - tripé da racionalidade - fizeram com que Max Weber3, inspirado nos estudos do aparelho administrativo prussiano, passasse a estudar e a de­ senhar o modelo burocrático moderno.

•

Não atendimento das metas, muito audaciosas, provocando um clima de ansiedade, transformando a liberdade em prisão e gerando coerção sobre os subordinados;

Foi a partir da década de 30, do século XX, que esta teoria passou a ser implantada, nas organizações do Estado e nas empresas, com o objetivo de trazer racionalidade.

•

Tendência em estabelecer objetivos conservadores, quando as consequências esta­ vam atreladas a esses objetivos;

•

Tendência em focar em resultados mais facilmente mensuráveis, cio que em resulta­ dos mais importantes;

A racionalidade organizacional representa uma das três formas básicas da racionali­ dade da sociedade moderna, existindo também a racionalidade econômica, caracterizada pelo capitalismo, e a racionalidade científica, caracterizada pelas tecnologias.

•

Tendência à perseguição rígida de objetivos que, em muitos casos, poderiam ser abandonados, por não atenderem mais as necessidades.

Desvantagens da APO Algumas desvantagens apontadas pelo uso radical da Administração dos resultados são:

A partir da década de 70, a APO caiu em desuso por não ter conseguido evitar a crise ocorrida nas empresas naquele período e, também, pelo surgimento de novas técnicas, a exemplo do planejamento estratégico, que adota a mesma diretriz; no entanto, permite maior flexibilidade, adaptabilidade e visão no futuro.

Trata-se de urna teoria mais abrangente que a Abordagem Clássica. Preocupa-se em explicar, descrever e analisar as organizações como um todo e não somente a indústria. Procura organizar, de forma estável e duradoura a cooperação de um grande número de indivíduos, cada qual detendo uma função especializada, realizando atividades rotineiras e repetitivas. Por isso, o l10111em da teoria da burocracia é considerado um homem organizacional, que atua em organizações sociais e desempenha diferentes papéis em diversas organizações.

2. Este assunto está sendo abordado com maiores detalhes no capítulo 3.2. 3. Esse pcnsarncnw de Weber era divergente das ideias de Karl Marx que defendia que o sistema moderno de pcodução era resultado das mudanças tecnológicas e das relações de propriedade.

239

Eusr,BEH DE A1rni:u E l1M1, Mori111rn

E) Importante: A teoria da Burocracia constitui o terceiro pilar da teoria das organizações tradicionais, ao lado da Administração Científica, de Taylor, e da Teoria Clássica, de Fayol. Essas três teorias foram inspiradas nos modelos militares e focam seus estudos nas estruturas in· ternas, nos sistemas fechados, na visão mecanicista e formal, além de esta1·em baseadas na: • Hierarquia, cadeia escalar e unidade de comando; Variação do nível de autoridade ligado à responsabilidade; Centralização do comando e descentralização da execução; Criação do Estado maior ou staff, como órgão de assessoramento. Apesar das semelhanças apontadas e de ser considerada uma vertente da Abordagem Clássica, a teoria da burocracia apresenta algumas diferenças em relação às ideias de Taylor e Fayol, conforme relaciona-se:

.

Abordagem Clássica

• Abordagem dedutiva - normat"1va e prescritiva Estudou a organização industrial • Taylor preocupou-se com a tarefa, os métodos científicos para o trabalho rotineiro, focando a gerência. Fayol estudou as funções do comando, abordan· do a estrutura e a direção. Homem Econômico

.

.

. . . .

Abordagem burocrática

Abordagem indutiva - descritiva e explicativa [studou a organização social e econômica Webe1 cstucJou as características da organização corno um todo, com ênfase na estrutura, sendo ,011side1ado urn precursor do estruturalismo. Homem Organizacional

Vale frisar, que Weber estudou as organizações, também, sob o ponto de vista do estruturalismo, preocupando-se basicamente com a sua racionalidade, isto é, analisando como as organizações utilizavam os recursos e meios existentes para atingir de forma otimizada os objetivos pretendidos, sendo considerado, assim, um precursor da aborda· gem estruturalista. O estudo da teoria da burocracia não se esgota neste capítulo. Outros detalhes im· portantes relativos à essa teoria estão no capítulo 3.21 deste livro, que trata do modelo burocrático implantado nas organizações do Estado, leitura obrigatória para entender e desenvolver esse tema.

11.5. ABORDAGEM ESTRUTURALISTA A Teoria Estruturalista, que teve como precursor o sociólogo Max Weber, é um des­ dobramento da Teoria da Burocracia, com visão descritiva e explicativa, na tentativa de conciliar os pressupostos Clássicos e da Teoria Relações Humanas, pela incapacidade de tratarem os diversos aspectos das organizações.

NATURlZA [ EVOLUÇÃO DO (ONHlCIIMNTO NA ADMINISTRl,ÇÀO

damente criadas com a intenção de alcançar objetivos ou propósitos. Essa abordagem focou no homem organizacional, como um ser flexível, político, com participação simultânea em vários sistemas sociais e variação de papéis sociais, desem· penhados em várias organizações. A análise das organizações, sob o ponto de vista estruturalista, foi realizada dentro de uma abordagem múltipla e globalizante, envolvendo estudos acerca dos seguintes aspectos: •

• •

• •

•

Organizações formais, sob o ponto de vista formal e informal, numa alusão às teorias Clássica e Relações Humanas, inspirando-se, também, na teoria da Burocracia, de Weber. Recompensas e sanções materiais e sociais, que deveriam ser consideradas no com· portamento das pessoas. Diferentes enfoques da organização, segundo uma abordagem múltipla, considerando o modelo racional (de sistema fechado, com ênfase no planejamento e controle) e o modelo natural (de sistema aberto, interdependente com o ambiente, de incerteza e imprevisibilidade). Diferentes tipos de organizações, como as de serviços, exército, igrejas, partidos po· líticos, universidades, hospitais, prisões, etc. Diferentes níveis hierárquicos, considerando o nível institucional (estratégico, que se relaciona com o ambiente externo), gerencial (intermediário, responsável pela inte· gração dos dois níveis) e técnico (nível operacional, onde as tarefas são executadas, seguindo os planos desenvolvidos no nível gerencial). Análise intra e interorganizacional, olhando para as relações internas e externas das organizações, inclusive com outras, que podem afetar os fenômenos que ocorrem dentro delas.

Os autores estruturalistas e os neoclássicos estudaram as organizações sob o ponto de vista dos objetivos - APO, desenvolvendo o conceito de estratégia, para demonstrar a maneira como a organização lida com o seu ambiente, visando o alcance de objetivos. Alguns autores desse período fizeram uso das tipologias organizacionais, a exemplo dos mestres Amitai Etzioni, que criou sua tipologia considerando o poder dos superiores sobre os subordinados; e Blau e Scott, que construíram sua tipologia a partir dos princi· pais beneficiários, conforme demonstrado a seguir:

Muito ligada ao campo da sociologia, inaugurou, na década de 50, os estudos da or­ ganização como sistema social, com uma visão mais ampla, com ênfase na estrutura, nas pessoas, com um olhar para o ambiente externo. O termo Estruturalismo, introduzido por Lévi-Strauss, foi trazido para a administração para demonstrar a interligação com o ambiente e os elementos do sistema, fazendo gerar um novo conceito de organização, como conjunto de relações sociais estáveis e delibera241

N1.r11Rrzr, f EVOlllÇÍiO IJO CüNll(CIM[NfO NA ADMINISTH,1ÇÂO

Eusi111m or: A11Ri:u E Lir.111 MOREIRA

Quadro resumo

Tipos de ór9anizãçõêsEtziôni ··

Tipos de Organizações Blau e ScÓtt

Coercitiva Prêmios ou punições

Poder Coercitivo Físico Alienatório

Utilitárias Incentivos econômicos e materiais -

Poder Manipulativo Material Calculista

Normativas Missões, valores e crenças

Poder Normativo Moral

Beneficiários mútuos

Membros da organização

Empresas comerciais

Proprietários, Acionis­ tas ou Dirigentes

Organizações de Serviços

Clientes

Organizações do Esta­ do ou Governo

Sociedade em geral

• Campo de concentração • Prisões. • Empresas industriais e comerciais • Organizações religio· sas e políticas • Hospitais • Universidades • Clubes • Associações • Cooperativas • Sindicatos • Sociedades anônimas • Empresas familiares. • Hospitais • Universidades • Organizações religio· sas/filantrópicas. • Correios • Iluminação • Organização Militar • Jurídica

Fonte: adaptado de Chiavenato (2014)

Outra temática desta escola foi o estudo do conflito individual e organizacional, que ocorreriam entre a autoridade de especialista (staff) e a autoridade hierárquica (linear), relacionados as estruturas de poder. Além disso, essa abordagem estudou a teoria dos dilemas organizacionais, que provo­ cam tensões e antagonismos, em razão do grande fluxo de informação, que dificulta o con­ senso, levantando aspectos positivos e negativos, que conduzem à mudança organizacional. Os autores estruturalistas apontaram o conflito corno condição geradora de crise problemas organizacionais - que produz mudança e inovação, numa trajetória intermedi­ ária à visão sistêmica.

• Surgiu na década de '.iO, como desdobramento da teoria da Burocracia, para conciliar a teoria clássica e a teoria das relar;iies humanas; • Enfatizou a estrutllra, as pessoas e o ambiente; • Observou a organizar;ão como sistema social, corn foco na sociologia organizacional; • Promoveu a integrar;ão com o Ambiente externo; • Estudou a organização formal, sob os aspectos formais e informais; • Abordou tanto as recompensas e sanções materiais corno as sociais; • Estudou os diferentes tipos de organizações, a partir do exercício cio poder na sociedade; • Estudou os níveis organizacionais, estratégico, tático e organizacional e suas características; • Realizou análise intra e intcrorganizacional; • Desenvolveu o conceito de estratégia; • Estudou o conflito como condição geradora da crise, mudança e inovação; Iniciou urna traictória intermediária à visão sistêrnica; Teve urna visão descritiva e explicativa elas organizações; • Homo or3(1nizacional: a pessoa que desernpcntia diferentes papéis em várias organizações.

11.6. TEORIA COMPORTAMENTAL A Teoria Comportamental ou Teoria Bel1aviorista transfere o foco para o estudo das pessoas e representa a aplicação da Sociologia da Burocracia (não se relaciona à teoria da burocracia). Foi inaugurada em 1947, nos Estados Unidos, através da publicação do livro de Her­ bert Simon, "Cornponarnento Administrativo", numa visão democrática, explicativa e des­ critiva, corno um desdobramento da Escola das Relações Humanas. Esta abordagem critica as teorias clássicas e a teoria da burocracia. Tece, também, al­ gumas críticas a teoria das relações humanas, ampliando o seu conteúdo e diversificando sua natureza. Traz novas proposições acerca da motivação humana, corno forma de compreender o comportamento humano e alcançar melhor qualidade de vida no trabalho, ressaltando as contribuições de Abraham Maslow, Frederick Herzberg e David McClelland. Além disso, aborda os estilos de administração. McGregor traça dois extremos opos­ tos: a teoria X (numa visão mecanicista) e a teoria V (numa visão mais democrática e dinâmica). Trata, ainda, dos sistemas organizacionais propostos por Likert, para quem a admi­ nistração pode assumir condições diferentes a depender das situações. Propõe quatro sistemas - autoritário coercitivo, autoritário benevolente, consultivo e participativo - e os relaciona ao processo decisório, ao sistema de comunicação, às relações interpessoais e aos sistemas de recompensas e punições. Outro terna, objeto de estudo, foi o processo decisório, de Herbert Simon. Para esse autor todas as pessoas na organização estão constantemente tomando decisões, não somente o administrador, baseadas nas informações que recebem, segundo suas convic­ ções, ideais e valores, passando a ver a organização como um sistema de decisões.

242

243

fuS/\llfll or Au1nu r L11.u, Mo1n11u,

A ideia de um tomador de decisões, dentro de uma racionalidade limitada, pela escassez de informações que pode obter e processar, conduz ao conceito do homem ad­ ministrativo, que se comporta buscando soluções satisfatórias e não soluções ótimas, ou seja, o máximo do homem administrativo é relativo e contingencial e envolve elementos subjetivos, utilizando a intuição, em vários momentos, para a tomada de decisão. Além disso, essa escola estudou os conflitos entre os objetivos individuais e os ob­ jetivos organizacionais. Na medida em que as organizações pressionam para alcançar os seus objetivos, elas privam os indivíduos da satisfação de seus objetivos pessoais, e vice-versa. Para Barnard, na relação indivíduo e organização, a pessoa é eficaz quando o seu trabalho alcança os objetivos organizacionais e eficiente quando o seu trabalho alcança objetivos pessoais, demonstrando o conflito entre ambos. Argrris propôs a necessidade de integração elltre os objetivos, para o alcance da produtividade, além do desenvolvi­ mento do potencial da pessoa. Chris Argyris afirma a inevitabilidade do conflito entre o indivíduo e a or·ganização e sublinha a importância da maturidade' dos indivíduos. Pa ra este autor, há um processo contínuo que leva os indivíduos do estado da imaturidade para o estado maduro, embora poucos consigam tornar-se plenamente maduros. Essa abordagem também apontou a relação de equilíbrio organizacional entre os incentivos que os participantes recebem e as contribuições que fazem, demonstrando que a organização existe enquanto as contribuições forem suficientes para proporcionar incentivos que levem a participação. Tratou da interação psicológica e do processo de reciprocidade ou contrato psicológico. A liderança também foi tema de discussão pelos autores comportamentais, distin­ guindo-se poder e autoridade e trazendo contribuições relacionadas à aceitação da au­ toridade. Além disso, várias teorias foram lançadas, a exemplo da teoria que definia a liderança a partir dos traços de personalidade, da teoria comportamental e situacional. Foi Burns, por exemplo, que cunhou as expressões da liderança transacional e trans­ formadora. Bennis traçou um paralelo entre gerentes e líderes, além de Kotter e de Drucker que fizeram suas contribuições, relacionadas as habilidades e competências dos líderes.

Nr\JUIIEZA E EvolUÇÀO DO (ONH[(li.'lEIHO NA ADMIIIISlllAÇÃO

Quadro resumo Teor.ia Çoínportam�ntal

• surgiu no final da década de 40, como um desdobramento da teoria das relações humanas, reformu· !ando alguns conceitos; • Apresentou uma visão descritiva e explicativa das organizações; • Incorporou a Sociologia da Burocracia, criticando, severamente, o modelo de máquina; • . • Aprofundou os conceitos de motivação humana (Maslow, Herzberg, Mac Gregor); liderança e gerencia, poder e autoridade; • Introduziu práticas como par t icipação, autonomia e maturidade dos subordinados; • Estudou o conflito entre objetivo individual e organizacional; • Trouxe contribuições à teoria do processo decisório, de Herbert Simon; Homo Administrativo: procura a maneira satisfatória de fazer algo e não otimizante, como um toma­ do1 de decisão que leva em consideração aspectos subjetivos, como a intuição.

11.7. TEORIA DO DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL - DO um grupo de cientistas sociais e consultores de empresas criaram um movimento _ de aplicação das ciências comportamentais à administração, voltado para o desenvolvi­ mento organizacional, em direção à visão sistêmica, cujo foco era mudar as pessoas e a qualidade de suas relações no ambiente de trabalho. Sua ênfase estava na cultura da organização. Em princípio, o DO é uma mudança organizacional planejada e sistemática, que se baseia no ambiente, na organização, no grupo e no indivíduo e busca transformar orga­ nizações mecanicistas em orgânicas. Essa teoria apresenta as seguintes características:

• •

• • • •

Possui orientação sistêmica, focando a empresa como um todo. Atua com visão contingencial, adotando várias maneiras para abordar os problemas, com flexibilidade. Utiliza agentes de mudanças, que pode ser um consultor interno ou externo. Enfatiza a solução de problemas e a aprendizagem experiencial. Trabalha o desenvolvimento de equipes e processos grupais. Visa à mudança programada da cultura organizacional, valendo-se da experiência e do treinamento prático.

o DO entende que as organizações passam por fases e possuem um ciclo de vida, seguindo um padrão previsível, marcados por períodos de estabilidade e de crise, que a levam a novas fases, da seguinte forma: ,. Fase Pioneira, nascimento ou inicial: inova e o empreende, informal e não burocrática, controle baseado na supervisão dos donos. Crise: necessidade de liderança - a orga­ nização cresce e aumenta o número de funcionários. 4- A maturidade do indivíduo está relacionada à capacidade de realização da 1a1e'a e ,; ,1101ivação para realiza-la. Maiores detalhes deste tema estão tratados no item 18.4.3,4, 244

2. Fase de Expansão, estágio de infância ou de coletividade: desenvolve a e�peci�l(zaç�o vertical e horizontal, atende às necessidades do ambiente e ocorre a rde�t1f1caçao dos funcionários com a missão e como parte da coletividade. Crise: necess1da9e de delegação - a organização precisa encontrar mecanismos para coordenar as areas, 245

EusABrn O[ AJREU E LIMA MOREIRA sem a supervisão direta da cúpula. 3. Fase da Regulamentação, forrnaliza_ção ou juventude_ : utiliza normas, procedimentos e sistemas de controle, ficando mais complexa e mais formal; torna-se mais espec1al1zada verticalmente voltada para a estratégia. Crise: excesso de formalidades - a pro­ liferação de sistern;s e programas provoca a burocratização e a inovação é restringida pelas normas e procedimentos burocráticos. 4. Fase de Elaboração, burocratização ou maturidade: ocorre a estabilidade na divisão do trabalho, especialização, cadeia de comando e nas regras e regulamentos, que moldam o comportamento das pessoas. Corre o risco de tornar-se lenta, diante da competitividade, e a estabilidade pode levá-la ao declínio. Crise: Necessidade de re­ vitalização ou reflexibilização. . Fase da Reflexibilização: ocorre o resgate da flexibilidade, da inovação e da �ria0vidade, 5 que permite adaptar-se às demandas do ambiente. Por vezes, as �rgan1zaçoes pas­ sam por um período de declínio temporário e os gerentes de alto n1vel normalmente são substituídos.

o DO é uma forma de reflexibilização, já que é urna resposta às mudanças, através de um processo de longo prazo de resolução de problemas, apoiado pela alta cúpula, através da interferência de um consultor. Reflexibilização Resgate da flexibilidade, criatividade e inovação. DO Maturidade'----,-----� Necessidade Altos graus de - de revitalização diferenciação e especialização

Juventude Necessidade Maior formalização Especialização vertical e - de revitalização ,........------! horizontal Infância Necessidade Formalização incipiente Inicio ela especialização - de delegação -------1 vertical e horizontal Nascimento Necessidade Estrutura simples - de liderança Supervisão cio clono

11.7.1. Processo de DO como técnica de mudança planejada, a partir de intervenções na cultura organizacio­ nal e no comportamento das pessoas, o desenvolvimento organizacional ocorre em três fases, a exemplo do processo de mudança de Lewin. A primeira fase refere-se ao diagnóstico ou descongelamento, na qual se obtém e se _ analisam os dados da situação, para definir os objetivos da mudança. E a fase de quebra de paradigmas, quando surgem as primeiras crises. Ocorre, então, a fase de intervenção ou mudança, na qual se produz as mudanças, testando a nova situação : internalizando os novos padrões. Após isso, ocorre a fase do recongelamento, na qual ha o acompanha­ mento da mudança produzida, para reforçar o novo modelo.

NAflJRfl,1 f Evo1uç110 00 Co1W[CIMEH10 NA ADMINISTRAÇÃO O objetivo da realização das técnicas de DO é criar um sentido de identificação das pessoas em relação aos objetivos organizacionais, aprimorando a percepção acerca do ambiente interno e externo, da visão do todo, de forma participativa. Além isso, o DO é uma técnica de resolução de problemas, a partir do trabalho em equipe, através da pesquisa, com a realização de diagnóstico e da ação, para a mudança (Chiavenato, 2006). A Pesquisa-ação envolve os seguintes passos: •

Diagnóstico preliminar da situação; Colheita de dados de apoio (ou rejeição) do diagnóstico;

•

Retroação de dados aos participantes da organização;

•

Estudo dos dados pelos participantes da organização; Planejamento pelos participantes da ação apropriada;

•

Execução da ação apropriada pelos participantes.

11.7.2. Técnicas de DO

o desenvolvimento organizacional ocorre a partir do treinamento e desenvolvimento das pessoas, através da aplicação das seguintes técnicas: 1. Treinamento da Sensitividade: técnica de dinâmica de grupo, voltada para as pessoas, intrapessoal, destinada a reeducar o comportamento humano e melhorar as relações sociais. Utiliza grupos ct1arnados r-woups (grupos de treinamento conhecidos como learnin3 3roups, grupos de encontro, grupos auto analíticos), orientados por um psicólogo, para aurnenrar a sensibilidade, quanto às habilidades de. relacionamento interpessoal, trazendo corno resultados a criatividade, menor l1ostilidade e flexibili­ dade de comportamento em relação aos outros. 2. Análise Transacional: técn ca de autodiagnostico das relações interpessoais, análise das transações e do conteúdo das comunicações entre as pessoas, dest"1nada a indivíduos e não a grupos interpessoal. Ensina as pessoas a enviar mensagens claras e ágeis e dar respostas naturais e razoáveis, reduzindo os hábitos destrutivos de comunicação - os chamados jogos nos quais o significado das comunicações fica obscuro. 3. Consultoria de Procedimentos ou de processos: voltado para equipes ou grupos, intra­ grupal, com o objetivo de ajudar os membros da equipe a estabelecer metas e obje­ tivos e desenvolver maior participação, sentimentos, liderança, tornada de decisões, confiança e criatividade. 4. Desenvolvimento de Equipes: técnica de alteração comportamental, intragrupal, entre grupos de pessoas, que se reúnem e criticam-se mutuamente, visando a colaboração e a eliminação das barreiras interpessoais de comunicação, através do esclarecimen­ to e compreensão de suas causas, na busca de flexibilidade, inovação e mudança, tornando-as equipes eficazes. . Reunião de Confrontação: técnica de enfoque socioterapêutico, intergrupal, com o obje­ 5 tivo de melhorar a saúde organizacional, melhorando as comunicações e as relações entre os diferentes departamentos, áreas ou grupos. 6. Retroação de dados (feedback de dados): técnica de intervenção para a organização como um todo, para verificar seus processos organizacionais, como moral, sistema 247

N,\IUIIUA l EvoruÇÀO DO (01mECll/.rnlO NA ADMINISTIIAÇÀO

EusAe1.1r 01 Ae1u:u 1. L1MA Mo1mR,\

de recompensas, liderança e processo de tomada de decisão. Em razão dos dados coletados, medidas corretivas podem ser tomadas. As técnicas de DO são, normalmente, aplicadas com o objetívo de primeiro melhorar a sensibilidade intrapessoal; as relações interpessoais; os relacionamentos intragrupais; o relacionamento entre os diferentes grupos e, por fim, desenvolver o trabalho intraor­ ganizacional. Técnicas de DO Treinamento da Sensitividade Análise Transacional Consultoria de Procedimentos Desenvolvimento de Equipes i
Níveis de Intervenção ln1rapessoal 1111erpessoal

• •

•

lntragrupal 1111ergrupal lntraorganizacional

O Desenvolvimento Organizacional pode ser utilizado em diversas abordagens e mode­ los, como no Manan3erial Crid de Blake Mounton; o DO de Lawrence e Lorsch, que trata das relações de. diferenciação e integração e o modelo 3-D de eficácia gerencial, de Reddin. O DO foi uma técnica muito adotada por volta dos anos 60; no entanto, a eficácia dos programas era de difícil mensuração e os resultados obtidos normalmente focavam no longo prazo. Além disso, a aplicação do programa completo demanda muito tempo, envolvendo altos custos, gerando diversas críticas ao modelo. Quadro resumo .Desenvolviine11to. Orga11iz<1cional • É um desdobramento prático da teoria comportamental em direção à abordagem sistémica. • Objetiva promover mudança e flexibilidade no ambiente, na organização, nos grupos e no indivíduo, transformando organizações mecanicistas em orgânicas Promove mudança na cultura, através de uma mudança planejada, para 111ell101a1 os processos de resolução de problemas, com ênfase nas equipes e na cultura intergrupal, i11teg1ando os objetivos individuais aos organizacionais. Utiliza a pesquisa, para diagnóstico e a ação para promoção da mudança, valendo se do modelo de Kurt Lewin, que estabelece as fases de descongelamento, mudança e recongelamento. Utiliza técnicas de intervenção intrapessoal, interpessoal, intragrupal inten;rupal, intraorganizacional. É um programa, cujos resultados somente são percebidos no longo prazo � envolve altos custos para implantação.

11.8. ABORDAGEM QUANTITATIVA OU TEORIA MATEMÁTICA

Por volta do período da segunda guerra, a abordagem quantitativa ganhou força, fa. zendo com que a teoria Matemática desse uma grande contribuicão para a administração, ajudando na estruturação do processo decisório e na solução dos problemas administrati­ vos, através da utilização da Pesquisa Operacional - PO, que oferece uma visão sistêmica dos problemas e utiliza métodos estatísticos para sua resolução, principalmente nas decisões relativamente programáveis. A Pesquisa operacional apresenta as seguintes técnicas:

•

Teoria dos Jogos: aplicada aos conflitos que envolvem disputas de interesses, num jogo de estratégias de "soma zero" (uns ganham, outros perdem). O número de par­ ticipantes e os cursos de ação são finitos, conhecidos e escolhidos. Teoria das Filas: estuda pontos de estrangulamento e tempos de espera, dando ori­ gem a teoria das restrições, que define o andamento dos sistemas produtivos e não os seus pontos de eficiência; a técnica japonesa just-in-time (JIT), que objetiva pro­ cessos produtivos enxutos e simples, tendendo ao estoque zero; e o Kanbam, signifi· ca cartão, que objetiva evitar esperas e facilitar a reposição do estoque. Teoria dos Grafos: oferece técnicas de programação em rede, como PERT/CPM, que identifica o caminho crítico, o caminho mais longo, e estabelece uma relação de tem­ po e custo, indicando o caminho "ótimo econômico" de um projeto. Programação linear: usada para a alocação de recursos entre atividades concorrentes, cujas variáveis sejam quantificáveis e tenham relações lineares entre si, com vistas a obter o custo mínimo e o rendimento máKimo. Programação Dinâmica: aplicada aos casos em que os problemas possuem várias fases inter-relacionadas, nas quais se deve adotar uma decisão a cada uma das fases, sem perder de vista o objetivo final.

• Probabilidade e Estatística: fornece meios para a escolha de amostras e a sua represen­ tatividade no universo, contribuindo para o estudo do controle estatístico da qualidade.

• Teoria da Decisão: utilizada para a escolha de soluções satisfatórias, baseada na ra­ cionalidade limitada, a partir do desdobramento da teoria matemática, iniciada por Simon, autor behaviorista. A PO tem sido aplicada em diversas áreas organizacionais, tais como: produção, supri­ mento, controle da qualidade, distribuição, marketing, finanças e até na área de recursos humanos (Bateman e Snell, 1998:56), do simples ao mais complexo. Além disso, suas técnicas matemáticas fornecem grandes contribuições para os estudos dos diversos sis· temas utilizados nas empresas, como no planejamento estratégico; six-si3ma; balanced scorecard, gestão de projetos e de processos, entre outros. No entanto, verifica-se que sua aplicação fica restrita ao nível operacional ou de execução, possuindo poucos recursos para os níveis mais elevados da hierarquia, no qual são tomadas as decisões não programadas, não rotineiras e imprevisíveis. Além disso, essa teoria ignora o lado humano das organizações, não conseguindo atuar nas incertezas e subjetividades. Quadro resumo • Utiliza a Pesquisa Operacional e técnicas matemáticas para análise de modelos complexos de solução de problemas; contribuem para planejamento e controle, fluxos de caixa, análise de decisões, desenvolvimento de estratégias, programação da produção e outros sistemas; . , . . • Ignora o lado humano nas organizações e lida com decisões rotineiras, mais prev1s1ve1s e rna1s CO· muns no nível operacional. 249

EusAnm DE ABREU E LIMA MOREIRA

11.9. MODELO JAPONÊS DE ADMINISTRAÇÃO - SISTEMA TOYOTA DE PRODUÇÃO: Escola da Qualidade Desde o início do século XX, até por volta dos anos 50, o modelo americano de produção dominou o mundo. No entanto, a partir de 1970, alguns termos utilizados na indústria japo­ nesa passaram a fazer parte do vocabulário do estudo da administração, com a evolução do "Sistema Toyota de Produção", que se baseou, não só nos especialistas em qualidade, como Shewhart, Deming e Juran, mas, sobretudo, nas técnicas de Henry Ford e Frederick Taylor. E) Importante: O Sistema Toyota de Produção trouxe grandes contribuições a era estratégica da qualidade e representa um dos pilares que sustentam a competitividade da indústria moder­ na, na economia global do século XXI. O sistema tem como princípios básicos a eliminação do desperdício, a fabricação com qualidade e a participação de todos. A eliminação do desperdício, ligado à produtividade, originou a ideia de produção enxuta, que, em razão da escassez de recursos enfrentada no pós-guerra, fez com que a indústria japonesa, para ser competitiva e eficiente, reduzisse, ao mínimo, as atividades que não agregavam valor ao produto, através da: •

•

•

Racionalização da força de trabalho: agrupamento de operários, que recebem um conjunto ele tarefas e a missão ele trabalhar coletivamente com o líder, que também executa. Desenvolve a ideia ele trabalho celular, autogestão e trabalho em equipe. Just in time - JIT: significa "no momento certo" e visa reduzir o tempo de fabricação e o volume ele estoques, através de parcerias com um número menor de fornecedores, que se comprometem, através elo Kanban (cartão), a movimentar os suprimentos de acordo com o solicitado. Produção flexível: baseado em pequenos lotes, de acordo com a encomenda dos clientes, mudando as máquinas dedicadas, de finalidade única, para máquinas que sirvam a várias finalidades e a vários moldes.

Para os japoneses, desperdício significa o contrário daquilo que agrega valor, e, para conter o desperdício, o sistema deveria atentar para alguns fatores, como: tempo perdido em conserto ou refugo; produção além do volume necessário; operações desnecessárias; tipo de transporte; volume de estoque; movimento humano; esperas, entre outros. A fabricação com qualidade, outro princípio básico do modelo, tem o objetivo identifi­ car e corrigir defeitos e eliminar suas causas, a partir da aplicação das seguintes premissas:

250

•

Fazer certo da primeira vez: o trabalhador deve ser responsável pela qualidade de seu trabalho, consciente de que o próximo a receber a operação será um cliente (interno ou externo), eliminando a necessidade de inspetores;

•

Corrigir os erros em suas causas fundamentais: o trabalhador tem o poder de parar a linha ele produção, sempre que encontrar um problema que não conseguir resolver, e analisar sistematicamente cada erro. perguntando sucessivamente os s porquês, até a causa fundamental.

NATIJ!l':A E tVOllJÇiiO DO (OIHIECIMUHO N,\ Alll/,INISTHAÇiiO

•

Reunir-se em círculos da qualidade: trabalhadores, voluntários, de urna mesma área de trabalho, reúnem-se para estudar e propor soluções para os problemas que este­ jam comprometendc a q Jalidade e a eficiência. Podem utilizar o princípio de pareto e o diagrama ele espi ·1ha ele peixe para selecionar os problemas e detectar as causas desses problemas.

É importante citar que a CLltura nacional japonesa é um fator determinante para o sucesso do modelo japonês. William Ouchi identificou diversas características específicas da cultura japonesa, que denominou de Teoria Z, e que ajudaram a impulsionar a ideia de qualidade. A Teoria Z, comparada com :l. Teoria X e Y de Douglas Me Gregor, apresenta os seguin­ tes fundamentos: emprego vitalício, carreira lenta e generalista, disciplina interior, deci­ são por consenso, responsabilidade coletiva, orientação sistémica (promove um espírito de família nas empresas), confiança mútua, lealdade, obediência e trabalho esforçado. O sistema Toyota de produção adotado nas empresas Toyota, Mitsubishi e Nissan, apresenta algumas diferencas em relação ao modelo ocidental, adotado em empresas como Ford, General Motors ou General Eletric, como: Diferença� entre.os modelos de produção oriental� oéidênt�f•· Mmlelci Ocidental

Traball·o em linha de montagem móvel, sequ·encial, com trabalhadores especia•izados e estacion[uios. Verticalizada, com controle elas fontes de suprimento. Mentalifadt Just in case (caso for ne­ cessário, es:ará pronto). Visa produzir com a máxima capacidade, antcr:i· panelo a demanda fu1ura. sob a forma de est,J�ue5, empurrando a produção em direção aos processos sucessivos O resultado elo invrnt{Jrio é mais alto que o r;ece,sário. Tamanho é ·focurnento, quanto maior melho·. Máqui 1.as e equipamentos dedicados (serveT\ à çrodução de um produto). Estrutu·as civisionalizadas e llierar· quizacas, mecânicas. Contrcl2 da qualidade e inspeção. Alto luxo e ,lto preço

. •M<>��lfÔri�Otal

Trabalho em células de produção, na qual os trabalhadores realizam uma se­ quência completa das tarefas, obtendo urna visão ampla do processo produtivo. Parcerias, com fornecedores dedicacos. Mentalidade /ust in time (quando for necessário, estará pronto). Foca na produção enxuta, com economia de recursos, e pequenas quantidades de estoque, puxando a produção. Utiliza ferramentas de solução de problemas, voltadas para a melhoria continua e a eliminação do desperdício. Guerra ao desperdício, produzir o necessário. Produção flexível (as trocas de produ­ ção são frequentes). Estruturas orgânicas, matriciais ou redes. Modelo enxuto. Círculos da qualidade, aperfeiçoamen­ to contínuo; gestão participativa. Alta qualidade e baixo preço

Fonte: Adaptado de Maximiano (200E) 251

NrdlJH[ZA [ EVOLUÇÃO DO CON!i[(PAUJ10 NA AoM11mrn,\ÇÀO

EllSAlllll: DI ABll[U l Ll!JA MOIIUliA

11.1 O. ABORDAGEM SISTÊMICA

Ao final da li Guerra Mundial, o mundo experimentou um grande crescimento e de· senvolvimento econômico e tecnológico, além de mudanças nos sistemas políticos, so· ciais e de produção, que desafiaram os modelos de gestão mecanicista. Com o sentido oposto da especialização, da simplicidade e da independência dos elementos, desenvolveu-se outra forma de pensar, que criticou a divisão da ciência em áreas, defendeu que tudo depende de tudo e que qualquer situação tem inúmeras causas e pode produzir inúmeros efeitos, dada a sua interação constante com o ambiente. Emergiu a ideia de complexidade, que permite dar conta do grande número ele variá· veis e suas inter-relações, que compõem e contextualizam as ,)rganizações e o ambiente onde atuam. Esse entendimento, segundo o biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy ( 1901 1972), deu base à teoria cios sistemas, construída a partir das seguintes premissas:

• Os sistemas existem dentro de sistemas, são inter-relacionados e o indivíduo, o

• •

grupo, a organização e a sociedade são considerados partes de um sistema maior, formado de subsistemas, sistemas ou suprasisternas (ecossistema), dependendo da análise e do ponto de vista do observador. Há uma interdependência das partes e urna mudança em uma das partes, pode causar impacto na outra. As partes precisam ser coordenadas, através de meios de integração e controle. Os sistemas são abertos e estão em constante intercâmbio com o ambiente, para trocar energia e informação;

• As funções do sistema dependem de sua estrutura, que determina a capacidade da • • • •

252

organização de responder às demandas ambientais, para atender aos seus objetivos ou finalidade. O sistema tende ao globalismo ou totalidade e reagirá, globalmente, a qualquer estí· mulo produzido em qualquer parte ou unidade. Todo sistema possui um objetivo, é teleológico, e existe para um propósito e uma finalidade. O comportamento é probabilístico e não determinístico, em razão das muitas variá· veis externas desconhecidas e incontroláveis, que impendem prever as consequên­ cias nos sistemas sociais. As propriedades do todo são diferentes das partes: a teoria da Gestalt - teoria da forma ou ela configuração - desenvolvida por Max Wertheimer (1912) e outros psicó· logos alemães, constatou que as pessoas enxergam os objetos e os fenômenos em seu conjunto e as propriedades das partes são definidas pelo conjunto, não por sua individualidade. Por isso, a perna da mesa é parte da r1esa, não um elemento iso· lado, e não obstante as propriedades individuais da pema, o que se destaca são as propriedades que o todo constrói, que é diferente da soma das partes.

•

Sinergia: a propriedade do todo é maior que a soma de suas partes.

•

Holismo: o sistema só pode ser explicado em sua globalidade. Essas premissas levam ao conceito de sistema como um conjunto ele partes intera­ gentes e interdependentes, que formam um todo, unitário e complexo, voltado para o alcance ele um objetivo ou função, formado dos seguintes elementos. • Entradas ou Importação (Input): é tudo o que o sistema recebe do exterior, como informação, energia e materiais, para produzir força ou impulso, para operação do sistema. • Caixa Negra (black box): é um sistema cujo interior não pode ser desvendado, por ser inacessível ou por ser muito complexo. Corresponde ao processo ou transformação de insumos e energias em produtos e serviços. • Saída ou Exportação (Output): resultado final das operações, para o ambiente. Tam­ bém, interage com outros sistemas. • Retroação (Feedback): chamado de servomecanismo, retroalimentação ou realimenta· ção, é um subsistema de comunicação de retorno de uma saída, corno se uma parte da energia da saída retornasse para a entrada, de forma a alterar e regular o sistema, propiciando uma situação em que esse sistema se torne autorregulador. • Ciclo de Eventos: o funcionamento depende de ciclos decorrentes desde a importação até o retorno da energia. • Informação: como um processo de ajustamento à realidade (receber e utilizá-la), como forma de reduzir a incerteza. Ambiente: é o meio que envolve o sistema e ambos devem estar inter-relacionados. Para que o sistema sobreviva, é necessário que se adapte ao ambiente, através de constante interação. Ambiente é o conjunto de fatores que não pertencem ao siste­ ma, mas que podem alterar o sistema e vice-versa.

Aml.J�nti;

i

Entradas - inputs Informações Energia, Insumos

1

Caixa Negra Processos Transformação

Saídas - outputs Informações Produtos, Serviços

Feedback

A Escola sistêmica define a administração, como responsável pela coordenação de re­ cursos em sistemas abertos e orgânicos, com elevada interação e interdependência entre 253

NATURE,A [ EvotUÇÃO DO CONIIECIMENIO N1\ ADMINISTRAÇÁO

ELISABETE DE ABREU E LIM,\ MOREIRA

as suas partes, fazendo com que mudanças todas as outras unidades.

Assim, atrelada à ideia de sistema aberto, as organizações, como sistemas vivos, or­ gânicos, adaptativos e flexíveis, apresentam as seguintes características: •

Homeostase dinâmica ou Estado firme: significa um estado de equilíbrio dinâmico, através de dois requisitos de autorregulação: unidirecionalidade (apesar das mudan­ ças, o sistema é orientado para o mesmo fim) e progresso (mantém um grau de pro­ gresso dentro dos limites), visando manter as condições de vida no ambiente interno constantes. Para isso, o sistema concilia sua tendência a homeostasia (tendência em permanecer estático ou em equil.íbrio, que garante a rotina) e a adaptabilidade (tendência a ajustar-se aos padrões requeridos pelo ambiente, alterando o seu status interno, que leva a ruptura e inovação).

•

Heterostase: ocorre quando um sistema sai de um estado de homeostase, para outro estado de homeostase diferente, com novos níveis de equilíbrio e novos objetivos, a partir de crescimento, diversificação, entropia negativa, e outros.

•

Morfogênese: ocorre quando a organização modifica a si própria e a sua estrutura básica, por meio da cibernética (detectando os erros e corrigindo os desvios). É um fenômeno que não ocorre nos sistemas mecânicos e nos sistemas biológicos.

•

Resiliência: relaciona-se ao grau de defesa ou ele vulnerabilidade do sistema a pres­ sões ambientais externas. É a capacidade do sistema de superar um distúrbio e manter-se o mesmo, auto-organizado.

•

Entropia: estabelece que todas as formas de organização tendem à exaustão, à desor­ ganização, à desintegração e, no fim, à morte, característica dos sistemas fechados e orgânicos.

•

Entropia negativa ou negentropia: funciona como negação da entropia, permitindo aos sistemas sociais importar mais energia externa cio que expender, podendo ar­ mazená-la, assegurando suprimento contínuo de materiais e pessoas e, por isso, os sistemas não se esgotam.

•

Retroação negativa (ne3ative feedbacl<): permite ao sistema corrigir seus desvios na linha certa, produzindo uma relação de equilíbrio, no sentido de que mais, leva a menos, e menos, leva a mais.

•

Diferenciação: tendência os sistemas à multiplicação de papeis e à elaboração de funções, produzindo diferenciação interna (especialização e hierarquização).

•

Integração: quanto maior a tendência à diversificação e a diferenciação interna, maior a necessidade de integração e coordenação.

• • 2 54

mos. É através das frcnteiras que existe a interface. A visão sistêmicà dificulta a defini­ ção de fronteiras, em razão dos múltiplos elos criados, que produz interdependência.

em uma das partes produzam mudanças em

Equifinalidade: é a capacidade de um sistema alcançar, por uma variedade de cami­ nhos, o mesmo resultado final, partindo de iguais ou diferentes condições iniciais. Fronteiras ou limites: são as barreiras entre o sistema e o ambiente, que definem a área de ação do sistema, bem como seu grau de abertura ou receptividade de insu-

E) Importante: O conceito de sistemas atende a duas características básicas: é voltado para um propósito, um objetivo ou finalidade e visa ao globalismo ou totalidade. Além disso, todo sistema é formado de um conjunto de elementos interdependentes que, ao se relacionarem produzem uma unidade funcional, cujas qualidades, no conjunto, não se encontram ou não são vistas em suas partes isoladas: o organismo é um todo maior que a soma das partes. Daí a noção de Holismo, que sustenta a tese que o "todo" funciona como uma combinação de componentes, formando um s stema único e integrado, gerando o efeito sinérgico, produzido pelas organizações, quando seus fatores de produção geram valor maior do que as variáveis independentes e, nesse caso, as leis estruturais do todo é que determinam as partes compo­ nentes, e não o inverso. Para explicar essa abordagem, Tavistock propôs que a organização se revela como conjunto de pelos menos dois sistemas, inter-relacionados, chamado de modelo Sociotéc­ nico, formado pelo sistema técnico e social e clivicliclo em três subsistemas: •

Sistema técnico: vol:::_do para tarefas, fluxo de trabalho, equipamentos, variáveis tecnológicas, ambiert= físico e instrumentos, responsável pela eficiência potencial da organização;

•

Sistema social ou humano: compreende as pessoas, relações, habilidades, neces­ sidades, cultura, clina, motivação, satisfação das necessidades pessoais, aspectos informais, relacionamentos, transformando a eficiência potencial em real.

•

Sistema gerencial ou administrativo: responsável pela definição dos objetivos, da estrutura organizacional, das políticas de recompensas e punições, pela forma de tomada de decisão e pelas regras e regulamentos.

A abordagem sistêmica, descritiva e explicativa, descreve as características das orga­ nizações e da administração, numa visão multimotivacional, multidimensional e dinâmica. Defende a visão do homem funcional, que desempenha um papel específico nas organi­ zações, inter-relacionado com os demais indivíduos, interagindo com o sistema aberto, como se as organizações fossem um sistema de conjunto de papeis a serem desempenhados. É importante frisar que a abordagem sistêmica desmistifica a "ótima solução admi­ nistrativa", proposta pela abordagem Clássica, e apoia a ideia de "soluções alternativas satisfatórias". Propõe vários caminhos para resolução de um problema e não um único caminho (the best way). Além dessas, a abordagem sistémica apresenta outras diferenças em relação à abordagem clássica, como:

• Sistema fechado. • Reducionismo - tudo é decomposto e segmentado em elementos simples, isolados e independentes.

Característié�s da Abordagell) Si�têmica • Sistema Aberto. • Expansionismo todo fenômeno é parte de um sistema maior; os sistemas existem dentro de sistemas, interligando subsistemas, sistemas e ecossistemas. 255

ELISABET[ D[ ABR[IJ [ Lir;IA MOR[lfiA

.

é:�i'�cterísticas da Abordagéin Clássica Pensamento analítico decompondo o todo, como a divisão de trabalho.

.

Mecânico - relação simples de causa e efeito, de fcrma determinística e linear. Ó;ima solução administrativa, um único caminho para o alcance de uma solução. O sistema foca nos processos internos e na eficiência.

;

.

.

. . . .

Características da Abordagem Sistêmica Pensamento sintético - juntar as coisas, em vez de separá -las. Orgânicos: as relações de causa e efeito são complexas. Soluções alternativas satisfatórias. Diferentes caminhos podem levar a solução. O sistema é teleológico, tem um propósito e se volta para resultados, eficácia.

Limitações da Abordagem Sistêmica

Apesar da teoria dos sistemas ter contribuído com urna nova visão acerca das organi­ zações, possui algumas limitações: • Os conceitos biológicos e naturais nem sempre levam em consideração a complexida­ de da vida social e não abordam, de forma adequada, os aspectos comportamentais acerca do poder e do conflito nas organizações; • A teoria não oferece direcionamento quanto às funções e práticas concretas para o administrador.

NATUl!W, [ EvoLUÇÀO DO

de transformação da informação e sua concretização em processos físicos, fisiológhcos, psicológicos, etc. Na verdade, a cibernética é uma ciência interdisciplinar que oferece sistemas de orga­ nização e de processamento de informações e controles que auxiliam as demais ciências e se refere aos sistemas complexos, probabilísticos e autorregulados. Para Bertalanffy, a Cibernética é uma teoria dos sistemas de controle, baseada na co­ municação (transferência de informação). Com a cibernética o conceito de comunicação ganhou relevância nas organizações e o tratamento das informações passou a ser visto como um mecanismo fundamental de comunicação e controle da própria organização, criando-se, assim, a base para o surgimento dos Sistemas de Informações Gerenciais - SIG.

8 Importante: As consequências da informática na Administração são a automação, tecnolo­ gia da informação, sistemas de informações gerenciais, integração do negócio e o e-business.

São utilizados nas empresas basicamente três tipos de sistemas de informação: Os sistemas de informações gerenciais, organizado e integrado de geração, proces­ samento, armazenamento e comunicação de dados e informações, atendendo aos diversos níveis da administração, para efetivação da função gerencial, sob a forma de relatórios (SIG). •

Os sistemas de informações para executivos, que se destinam a um pequeno núme­ ro de pessoas, não são interativos e não têm capacidade de alterar rapidamente os programas.

•

Os sistemas de apoio à decisão - SAD, interativo, que proporciona ao usuário de mo­ delos decisórios instrumentos de apoio à tomada de decisões semiestruturadas ou não estruturadas.

8

Importante: As transações que a empresa mantém com ambiente ocorrem a partir das relações de influência de um sobre o outro, através de um processo de adaptação, que pode ocorrer nas seguintes direções: •Ambiente-Ambiente: o ambiente modifica-se, sem necessidade de modificar a empresa. •Ambiente-Empresa: a empresa modifica-se, para superar uma alteração do ambiente, como adaptação passiva; • Empresa -Ambiente: a empresa procura repassar ao ambiente a modificação de alguma condição interna; • Empresa -Empresa: a empresa ajusta-se internamente à sua modificação, sem interferir no ambiente. Fonte: Adaptado de Oliveira (2011)

11.10.1. Teoria e Gestão da Informação - o estudo da cibernética

Quando se fala em teoria dos sistemas, não se pode perder de vista o estudo da informa­ ção, que ganha destaque, sobretudo, como forma de reduzir as incertezas e orientar a ação. A teoria da informação é um ramo da matemática aplicada, que serve de base para o sistema de comunicação, responsável pela criação do mercado global, através da infor­ mática e da tecnologia, fruto dos estudos da cibernética. Cibernética é a ciência da comunicação e do controle, seja no animal (homem, seres vivos), seja na máquina. A comunicação torna os sistemas integrados e coerentes e o con· trole regula o seu comportamento. A Cibernética compreende os processos e siste,mas

(ONHECII-Htno NI\ ADMllfülRl,Çho

Quadro resumo TeoriaxlosSj_steil_las , , .-., , ,... ,.?' • Os sistemas existem dentro de sistemas, são inter-relacionados, compostos de subsistemas, sistemas e ecossistemas, tendendo ao globalismo e à totalidade; • Os sistemas são formados a partir da combinação de partes interdependentes, formando um todo com· plexo ou unitário, com características do todo diferente das partes, cujo efeito é holístico e sinérgico; • Todo sistema tem um objetivo ou propósito, são teleológicos e apresentam o mesmo resultado final, partindo de diferentes condições iniciais (equifinalidade); • Os elementos do sistema são: entrada, processamento (caixa preta), saída, feedback e ciclo de eventos. • São orgânicos, funcionando corno seres vivos. • São sistemas abertos e estão em constante ligação cem o ambiente; • Possuem corno características: horneostase dinâmica, Heterostase, morfogênese; resiliência; entropia, negentropia, retroação negativa, diferenciação, integração, fronteira ou limites. • Possui uma visão descritiva e explicativa; • Homem funcional; desempenha um papel específico, inter-relacionado com os demais • Permitiu o estudo da cibernética, a ciência da comunicação e do controle, que integra os sistemas, através da informação e regula seu comportamento, através do controle, criando as bases para a construção dos sistemas de informações gerenciais.

257

ELISABETE DE ABRlU E LIMA MOREIRA

NATUREZA E Evowçl,o DO CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇi.O

11.11. ABORDAGEM CONTINGENCIAL

A Teoria de Contingência, também chamada de Escola Ambiental, é a última novidade dentro da teoria administrativa. A contingência, como algo incerto, eventual e situacional, surgiu em razão dos estudos realizados na década de 60, visando identificar qual o me­ lhor modelo de estrutura para diferentes tipos de empresa.

•

Analisou outras escolas, como a teoria clássica e a dos sistemas, e retomou algumas premissas básicas, adaptando-as, pois nada é absoluto.

•

Essa abordagem marca um passo além da teoria de Sistemas e explica que existe uma relação funcional, "se-então", entre as condições ambientes (variáveis independentes) e as técnicas administrativas (variáveis dependentes), e, não, uma relação de causa e efeito.

•

Traz a ideia de que nada é absoluto e de que o ambiente e a tecnologia são deter­ minantes para o direcionamento da dinâmica organizacional: não há a melhor forma de administrar, tudo depende do ambiente e da tecnologia.

o

Suas origens remontam às pesquisas de: Lawrence e Lorsch, sobre ambientes: foi esta pesquisa que originou a teoria da con­ tingência. Constatou que critérios universais e normativos devem ser substituídos pelos critérios de ajuste constante entre organização e ambiente, num processo de diferenciação e Integração. A diferenciação se refere a tendência das organizações de se dividirem em subsistemas ou áreas, com cada uma desempenhando uma função específica. A integração refere-se a capacidade de coordenação interna. Quanto maior a diferenciação, mais necessidade de integração interna. •

Chandler, sobre Estratégia e Estrutura: realizou seus estudos em quatro grandes em­ presas, como a DuPont, Standard OI Co., General Motors e Sears Roebuck é1: Co, e cons­ tatou que as estruturas organizacionais são gradativamente determinadas pela estra­ tégia mercadológica, concluindo que a estrutura depende da estratégia organizacional.

•

Emery e Trist, sobre Contextos Ambientais: constataram que cada tipo de ambiente provoca o aparecimento de diferentes características organizacionais, ditadas pelas condições ambientais. O ambiente determina a estrutura organizacional.

•

Burns e Stalker, que estudaram as organizações "mecanicistas" e "orgânicas": afir­ maram que a escolha do melhor modelo depende dos fatores organizacionais e am­ bientais. O ambiente determina a estrutura.

..

Joan Woodward, sobre Tecnologia: constatou que há um imperativo tecnológico que determina a estrutura e o comportamento organizacional.

•

(microambiente), que determinam e afetam diretamente a estrutura e o comporta­ mento da organização, considerando o ambiente como variável independente (ele é determinante para a dinâmica organizacional) e a estrutura como variável dependente. Relativismo administrativo: afirma que tudo é relativo e tudo depende; é situacional e circunstancial. Bipolaridade contínua: adota a ideia de oscilação dos modelos mecanicistas (burocrá­ ticas) a orgânicos (adhocráticos); da teoria X a Y; do ambiente homogêneo estável ao ambiente heterogêneo e instável; do sistema fechado ao aberto, etc. Imperativo Tecnológico sobre a estrutura organizacional: afirma que a tecnologia funciona como variável independente, condicionando a estrutura, que atua como variável depen­ dente. Ou seja, a estrutura é determinada pelas condições tecnológicas e ambientais. Compatibilização entre sistema fechado e sistema aberto: assume que a organização pode adotar características mecanicistas e orgânicas, simultaneamente. No nível mais elevado trabalham como sistema aberto; e no nível inferior, trabalham como sistema fechado. Caráter eclético e integrador: aceita a absorção de todas as teorias e de todas as variáveis organizacionais, como tarefas, estruturas, pessoas, tecnologia e ambiente.

8 Importante: A teoria da contingência considera que as características do ambiente e da

tecnologia são responsáveis por determinar o projeto da estrutura e dos sistemas de controle que influenciam e condicionam o funcionamento da uma organização. Assim, o tamanho d� organização, as diferenças individuais, os aspectos comportamentais e a incerteza ambiental são elementos condicionantes da estrutura e centrais para o desempenho das organizações.

A concepção contingencial defende a ideia de Homem Complexo , dotado de um sis­ tema complexo de valores, percepções, características e necessidades pessoais. Um ser transacional, que recebe insumos do ambiente e reage a eles, de forma proativa, em desenvolvimento contínuo, dirigido por objetivos, fazendo da motivação uma consequên­ cia e, não, causa. Atua como ator social, a partir da interação corn os diversos tipos de homens, propostos em todas as teorias.

Todas essas pesquisas revelaram que a teoria administrativa disponível, até então, era insuficiente para explicar os mecanismos de ajustamento das organizações aos seus ambientes, de maneira proativa e dinâmica. Para tanto, a teoria da contingência privilegiou a relação da empresa com o ambiente em relação às técnicas administrativas, apresentando as seguintes características: •

Ênfase no ambiente: define o ambiente geral (macroambiente) e o ambiente da tarefa 259

EusABrn DE A1111rn E LrMA Mow,rn

Abordagem Clássica

Homem Econômico

A teoria do quantum enfatiza como as mudanças ocorrem em muitos elementos ao mesmo tempo, num processo revolucionário ou gradual; imprevisível; intangível; dinâmi­ co e auto-organizante. A teoria da relatividade, que defende a dependência organizacional a partir do con­ texto e da situação, visando ao equilíbrio interno.

Teoria das Relações Humanas

No entanto, a ideia de equilíbrio dos sistemas está sendo substituída pelas teorias do Caos e da Complexidade.

Teoria da Burocracia Teoria Estruturalista Teoria Comportamental

Homem Administrativo

Teoria dos Sistemas

Homem Funcional

Quadro resumo • Enfatiza o ambiente e a tecnologia, corno variáveis independentes, no q.ial tudo é incerteza e comple­ xidade - tudo depende. • Não existe a melhor maneira de se organizar: tudo depende da situação interna, do ambiente, da tecnologia, da tarefa, dos tipos de pessoas e do tamanho organizaciona . • Admite a bipolaridade contínua, atuando em sistemas abertos e fechadcs; homogêneos e heterogêne­ os; estáveis e instáveis; mecanicistas e orgânicos. • Apresenta como característ'rcas: relativismo adm·rnistrativo, bipolaridade contínua, imperativo tecnoló­ gico e ambiental sobre a estrutura organizacional. • Possui caráter eclético e integrador, absorvendo todas as teorias. • Homem complexo: dotado de valores e percepções, que o mantém em equilíbrio interno, atuando como um ator social, fruto da interação dos diversos tipos de homens. 2presentado nas demais esco­ las da administração.

11.12. NOVAS ABORDAGENS E TENDÊNCIAS ORGANIZAOONAIS: efeitos da revolução tecnológica e seus impactos nas organizações Desde que o enfoque sistêmico substituiu os princípios universais clássicos e carte­ sianos, que serviram de base para as primeiras teorias adm nistrativas clássicas, novas abordagens vêm desenhando o futuro das organizações. Na busca da competitividade, a teoria darwinista ou da ecologia organizacional ex­ plica como a evolução das organizações é desencadeada po- um processo de seleção natural, no qual as empresas são atores racionais limitados, com alto grau de inércia, im­ pondo adaptação, aprendizagem e mudança às demandas do .ambiente, que selecionam as empresas aptas a sobreviverem. 260

NA1UlilZI, E EVOLUÇÃO DO (ONHLCll&NTO NA ADMINISJRAÇÃO

A Teoria do Caos é um padrão de organização dentro de um fenômeno desorganizado. Prega a "ordem", como repetição e redundância, para promover a estabilidade. No en­ tanto, basta uma pequena mudança na ordem, promovida por um evento qualquer, para produzir consequências desconhecidas no futuro - "um bater de asas de uma borboleta num local, pode produzir um furacão no outro lado do mundo". É o comportamento não linear, que provoca instabilidade e mudança, gerando incer­ tezas às organizações, em razão de eventos, ruídos e desvios na ordem. Assim, a ordem, regras fixas de feedback não lineares é permeada por períodos de destruição, provocando a desordem, que concorre para a produção de nova ordem (com­ portamentos ordenados e desordenados) e, na fronteira, o comportamento é imprevisível. Através de um processo de auto-organização, as organizações vivem períodos de ordem que geram desordem e produzem nova ordem: tudo no universo é fluxo, transfor­ mação e mudança, no qual a regra é a instabilidade e o acaso.

o conceito de organizações auto-organizantes demonstra que há uma circularidade entre desordem, para gerar criação e inovação, e ordem, para gerar evolução, numa di­ nâmica complexa. A Teoria da Complexidade é a parte que trata da física quant1ca, da biologia, da inteligência artificial e do estudo da capacidade dos organismos de aprenderem e se adaptarem, como subproduto da Teoria do Caos, possibilitando aos sistemas se auto organizarem e se recriarem. Esse é o caminho da Teoria Geral da Administração: não se pode trazer certeza no que é incerto. Nesse sentido, fala-se em trabalho em equipe para tarefas complexas; em estratégia, que conduz à ação, considerando a desordem e a incerteza; ênfase nos processos, mais do que nas estruturas; reengenharia, qualidade, benchmarkin3, empowerment; down­ sizin3, diminuição de níveis hierárquicos; gestão de projetos; gestão do conhecimento (capital intelectual); organizações que aprendem e aprendizagem organizacional; desen­ volvimento de competências organizacionais e individuais; ativos intangíveis, em substi­ tuição aos recursos tangíveis. Vislumbra-se uma nova lógica na evolução dessas mudanças organizacionais, que comparadas às organizações clássicas, apresentam as seguintes características:

NATUREZA E EVOLUÇÃO 00 (ONIIECIMENTO NA ADMINISTHAÇÃO

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

• Revolução Digital ou pós-industrial: potenciali­ zação e substituição das funções humanas por computadores. • Estrutura orgânica. Estrutura mecanicista. • lnfoestrutura, organizações como unidades de Organizações funcionais, dividida em várias áreas. negócio interdependentes. Foco no core bussi­ ness (essencial)_ • Trabalhadores do conhecimento, autogeridos e Classe operária numerosa; trabalhador especia­ lizado. polivalentes. Emprego e carreira estáveis, regras e regulamen­ • Empregabilidade, flexibilidade, inovação, empre­ tos, rigidez e ordem. endedorismo e terceirização. • Trabalho em equipe, molecular, mais participati­ Trabalho individual, isolado e solitário, mais vo e solidário, empowerment, descentralizado. centralizado. Gerência tradicional. • Liderança: coac/Jin!J e memorin3. • Estruturas organizacionais enxutas, achatas, Grandes estruturas organizacionais, verticaliza­ das, cadeia de comando ampliada, com muitos horizontalizadas, cadeia de comando menor, menos unidades de comando, amplitude de níveis hierárquicos. Amplitude administrativa controle ampla, hierarquia flexibilizada_ estreita, hierarquia rígida. Ênfase na eficiência, redução de custos e produ­ • Ênfase na competitividade, satisfação do cliente e geração de valor. tividade. • Modelo Stake/Jolders: resultados voltados para Modelo Slrnre/10/ders: resultados voltados para os grupos de interesses, envolvidos no negócio. os acionistas ou proprietários_ Foco no capital financeiro e nos recursos organi- • Foco no conllecirnento, no capital intelectual, nas competências essenciais. nos ativos intangíveis. zacionais, nos ativos tangíveis. Foco no controle, na estabilidade, previsibilidade • Foco na aprendizagem, na informação, mudança, imprevisibilidade e incerteza. e certeza.

• Revolução Industrial: potencialização e substitui­ ção do trabalho humano por máquinas. • • • • • • •

• • • •

Adaptado de Maximiano

(2006,

p.

21)

11 .12.1. Responsabilidade Corporativa e Social

racional, economicidade, eficiência, eficácia, efetividade; mas, também, atentando para a legalidade, legitimidade, que inclui a moralidade e o interesse público, os mecanismos de transparência, de accountability e o controle social. A postura das organizações, alinhada aos pressupostos da responsabilidade corporativa, promove uma série de vantagens, como: •

Valorização da imagem institucional e da marca da empresa;

•

Aumento da lealdade de todos os públicos e da capacidade de recrutar e manter talentos;

O

Melhor administração de riscos, maior estabilidade

•

Atendimento aos critérios éticos;

•

Vantagem competitiva em concorrências e processos de seleção de fornecedores.

Quadro resumo ,',

,, ,_-

Âb�fd�iens

.

O sucesso econômico-financeiro não terá mais longevidade sem o atendimento equi­ librado das demandas sociais e ambientais, cujos princípios devem estar ligados à trans­ parência; ao diálogo, para identificação de problemas e soluções; ao desenvolvimento social, econômico e ambientalmente sustentável; ao bom uso de recursos e à eficiência de seus processos. Na gestão pública, a responsabilidade corporativa, além dos pressupostos acima, está relacionada aos seus princípios norteadores, não, só, sob o ponto de vista da gestão ope262

. .

•. Foco do Estudo

.·

Abordagem Clássica -Admi­ nistração Científica e Teoria Clássica (1903/1916) Teoria das Relações Humanas (+-1927)

Tarefas e Estrutura

• • • • • •

Pessoas

Teoria Neo­ clássica (+-1954)

Tarefas, Estruturas e Pessoas

Teoria da Burocracia (+-1930)

Estrutura

• Organização informal • Sistema social e eco­ nômico • Foco nas pessoas • Sistema fechado • Organização Formal e Informal • Retornada dos postula­ dos clássicos • Aplicação prática • Foco nos resultados - APO • Ecletismo aberto e receptivo • Racionalidade do escritório • Organização Formal • Sistema social • Poder racional-legal • Mecanicismo • Impessoalidade • Hierarquia • Meritocracia • Sistema fechado

Na sociedade da informação e da economia globalizada, organizações se deparam com novas questões e desafios que pedem soluções abrangentes e sustentáveis. A Responsabilidade Corporativa está alinhada com essa preocupação e se refere a qualidade ética das relações entre as organizações e os seus diversos stakeholders (pes­ soas interessadas e envolvidos direta e indiretamente com a organização), produzindo mudanças profundas nas organizações e nos seus mecanismos de gestão.

. . ..

··....· ...' ;iCarâcterísticas.e ·····. . · ··········· Ênfase

Organização formal Industrial Mecanicista Especializada Foco interno Sistema fechado

e, portanto, mais longevidade;

\!1J" ','.,;.,;· '

·.

-_,

Tipos de Abordagem

Principais Pensadores

Homem Econômico

Prcscritiva e Normativa

Taylor Fayol, Ford, Gilbreth, Gantt, Gulick.

Homem Social

Prescritiva e Normativa

Homem Organizacional

Prcscritiva e Norma-

Homem Organiza­ cional

Explicativa e Descritiva

:;ccfüéepção ·.. 1dêHómem

tiva

.. .. .. .

. .. .

Elton Mayo, Lewin. French, Follet; Peter Drucker Koontz Newrr:ann Scileh

• Weber • Merton • Selznick

NAllJRlZA l EvoLU(ÀO DO (0111\l( IMUHO NA ADl,1\ll!STHAÇÀO

EuSAllrTE Dl ABREU L L11,rn MoHEIRA

' '.,, .\.,-

A�órpag!!ns. Teoria Estruturalista (+- 1958)

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tnfase

.•

Estrutura, Pessoas e Ambiente

Teoria Comportamental (-- 1957)

Pessoas e Ambiente

Teoria Matemática

Pesquisa Operacional

Escola da Qualidade Sistema Toyota de Produção (A partir de 50)

Competitividade

Teoria de Sistemas (+-1960)

Sistemas e Ambiente

'

. . .. . . .. ... .. . . .. . . ..

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264

i:arad�rístiéas ê .... I c:Ôrice�çã.o tipos de Pri!lcipaís deHómem Abordagem Pensadores . Fóco do ÊstÚdo Organização For111al e Informal Análise intra e intcror· ganizacional Abordagem múltipla Foco no conflito e na transição Tipos organizacionais diversos Siste111a aberto Organização lnfor111al Conflito Liderança Motivação humana Comunicação Equipes e grupos Processo decisório DO - ambiente, organização, grupo e indivíduo mudança planejada Sistema aberto Térnicas matemáticas Ignora o lado humano Lida com decisões rotineiras Foco no cliente e o processo Alta qualidade; Produtividade; Eliminação do desperdício Participação de todos Produção enxuta Baixo preço. Sistema orgânico Interdependência das partes Comportamento probabilístico e não deter· minístico Homeostasc dinâmica Entropia negativa Holismo Sinergia Equifinalidade Resiliência Sistema aberto

Homem Organizacional

Homem Ad111inistra· tivo

Explicativa e Descritiva

Explicativa e Descritiva

.. .

.. .. .

. o

.

o

Homem Funcional

Explicativa e Descritiva

• :

u

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Abordagens

tnfase

Etzioni Thompson Blau e Scott

Teoria da Contingência (+-1970)

Ambiente Tecnologia Tarefas Pessoas Estruturas

Simon McGregor Barnard Argyris Likert

Novas abordagens da Administração (Após 1990)

Ludwig Von Ber· talanfly Katz e Kahn Burns Hicks

• Thompson o Lawrence e Lorsch, o Perrow

Cornpetitivi· dade

.

. .

. .

.. .. ..

. . ..

Características e Foco do Estudo Tudo depende do am· biente e da tecnologia Estrutura, variável dependente Relativismo adminis· trativo Caráter eclético e integrador Sistema aberto e fechado Clientes e Processos Qualidade Reengenharia Benchmarking Downsizing Empowerment Aprendizagem org,ani· zacional Capital intelectual Competências Projetos

Pri!icípais 'C<ínc�pçãô 1 • 'ríposde deHómem Abordagem : Pensadores Homem Complexo

Explicativa e Descritiva

PARTE

IV

PROCESSOS GERENCIAIS: RELAÇÕES COM OS FATORES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECONÔMICOS "Sempre faço o que eu não consigo fazer, para aprender o que não sei fazer" Pabfo Picasso

CAPÍTULO

12

Processo Administrativo Organizacional: Planejamento, Organização, Direção e Controle Henry Fayol, um dos precursores do pensamento administrativo, da Escola Clássica, idealizou as cinco funções da administração, conhecidas como prever, organizar, coman­ dar, coordenar e controlar. Por volta da década de 50, os autores neoclássicos reconfiguraram essa visão isolada das funções da administra�ão e passaram a olhá-las em conjunto, atuando de forma cícli­ ca, contínua, integrada e interativa, formando o processo administrativo, composto, não mais de 5 (cinco) funções, mas, de quatro funções, tendo em vista que o comando e a co­ ordenação passaram a ser realizados pela função de direção. Assim, o processo administra­ tivo passou a ser formado das funções de planejamento, organização, direção e controle. o planejamento é a função responsável por definir os objetivos e os métodos de tra­ balho. Depois, realiza-se 2 função de organização, responsável por distribuir os recursos e as tarefas, estabelecendo a estrutura da organização. A direção se encarrega de lide­ rar as pessoas, motivando, influenciando e inspirando-as, para que executem as ações programadas. Os resultados dessa ação devem ser medidos e comparados aos padrões 267

fl.lSAU[l[ D[ Au,nu [ LIMA MOREIRA

de de_semper:ho , por me io da _f� n ção d e controle, visand o assegurar qu e plane i ado se Ja alcançado, corrigindo os desvios, con forme repr esentado :

Pr!OCESSO ADMINIST/i,\1/VO ÜiiGldllZACIOIJl
O

d esempenho

Recursos Materiais, Humanos, Financeiros.

Objetivos e Métodos

1 o:::J;::�o �

Correção de I Desvios

J

�

Direção

Elaborar planos

Tomar decisão

O planejamento envo lve a tomada d e d ecisão no t empo present e, vi sando estabe lecer u m conjunto de ações int erde pendent es e int er relacionadas que tragam r esultados futu­ ros, ist o é, o planejamento promov e implicações futuras de d ecis ões pr esent es.

Desempenho, Objetivos, Produtos, Serviços.

Deve s er int erativo e fl exív el, p ara ace itar ajustes e correçõ es. Não é u ma p eça tica e d ev e p ermitir a adaptação da organização às demandas do ambiente. é

est á­

o processo de construção do planejamento, que envolve aprendizagem e exp eriência,

m ais im p ort ante

que

o

r esultado final, isto é,

o

plano.

Não pode ser c onfundido, s egundo Oliveira (2010, pg. 4) com previsão (ve rificação dos que p oderão ac ontecer, com b ase e m probabilidad es), projeção ( situação em que o futuro tende a ser igual ao p assado, em sua estrutura básica); pr edição (situ ação em qu e o futuro tende a s er diferente do pass a do, mas não se tem contr ole sobre seu pro cesso e desenvo lvimento ); r esolução d e probl emas (são os asp e ctos imedi atos que procuram a c orreção de d esajustes) ou com um simples plano (documento fo rmal que conso lida as i nformações e atividades d esenvolvidas no processo de plane jamento).

e v entos

Resultados

@ Importante: No processo administrativo, que consiste em planeJ·ar' organizar, d.1r1g1r · e controla,,, as funçoes - sao - realizadas . de forma cíclica e contínua e não há começo e fi d fi 'd nao obst �nte de forma isolada, as funções serem executadas a partir de uma ord;m ;e;�r:;� � nada. Alem disso,: funçã � de planejamento possui estreita ligaçfo com a função de controle, assim como a funçao de d1reçao possui relação direta com a funçêo de organização.

Planej ar é um processo contínuo, comp osto de várias etap as, que visa estabelecer um estado futuro desejado e um delineamento dos m eios efetivos p ara torn á-lo realida de . Apresenta

12.1. PLANEJAMENTO Foram as mud a�ças ambientais oco rrid as a pó s a segunda metade do século XX ue trouxer�m a neces :rd ade do plan e jam ento formal, com u m o lh ar p ara O futuro ara \e se an�l r: asse p ossrve is even_tos e t �ndê nci as ec onômicas, p::ilí ticas, soci ais, �u�tura � e te�nologrcas, -q� e pudessem interfe rir no sucesso d as organizações, permi tind o tomar as açoes ne cessan as par a enfrentar tais m ud anç a s. O p la e ja � ento é_ a p�imeira d as funções da administracão, tem precedênci a sobre todas as � mai s funçoes. E res pons ável por formular objetiv�s e m e io s para alcançá-los. . � O obJet rv_o do P_lan:'j amento é d ar um rumo à organização e reduzir o impacto do am­ . biente, atra es do d1rec1onamento de esforços, voltados para eficiên cia, eficácia e efetividade . � O planeJ a ri: ento f:'rmite o control e do desempenho e a correção dos desvios. Consti tui u_m pr�cesso s1st emat1co, perman ent e, int egrado, participativo e coord enado de analisar sr tuaçao atual, estabelecer e hierarquizar o bjetivos tomar d ecisõ es que provocam mudan' ças nas p essoas, tecno1og1a • e s•ist emas e , por fim, elaborar os planos, assim representado.

ª

268

Definir e hierarquizar objetivos

Analisar a � LJ situação atual

Ambiente Planejamento

ílíl

• • •

os seguin tes

•

•

(2011,

p. 6

a 10):

Contribuição aos objetivos: hierarquizando-os, para alcançá- los em sua totalidade; Precedência sobre as demais funções: realizando-o antes da organização , direção e controle; Promove maiores influência e abrangência: provocando modificações nas pessoas, tec­ nologia e sistema; Promove maiores eficiência, eficácia e efetividade: maximizando resultados zando deficiências.

Os princípios •

princípios g erais, segundo Oliveira

esp ecífi cos são

(Olive ira,

2011,

p. 6

e minimi­

a 10):

Participativo: realizado pelas várias áreas; Coordenado: interligado Integrado:

em todos os aspectos;

envolvendo todos os escalões

da empresa;

Permanente: atendendo às turbulência s do ambiente, pois não com o tempo .

O planej amento d e ve guindo - se três filosofias :

ser

ma ntém

real izado, de acordo com Ackof (apud Oliveira,

a utilidade

p.10),

distin­

ELISABETE DE ABRéiJ E LIM,1 MOREIRA

Satisfação/ Conservação/ Defensiva Otimização/ Analítica

Adaptação ou Prospectiva Planejamento inovativo ou homeostase

Fazer "suficientemente bem", mas não necessariamente "tão bem quanto possível", com ênfase na sobrevivência, realizado em pouco tempo, custo baixo e baixa capaci­ dade técnica. Fazer "tão bem quanto" possível. utilizando objetivos quantificáveis. técnicas mate· rnáticas e estatísticas para otimizar o processo decisório. Voltado para o equilíbrio interno e externo, após ocorrência de uma mudança. As respostas a essa mudança podem ser pass·1vas, antecipatórias, adaptativas ou autoes­ timulada, atendendo as seguintes condições: • Baseia·se na suposição de que o principal valor não está nos planos elaborados, mas no processo de elaboração; • Supõe que a maior parte da necessidade atual de planejamento decorre da falta de eficácia administrativa e de controles e que os profissionais são responsáveis pelas confusões; • O conliecirncnto do futuro pode ser classificado em certeza, incerteza e ignorância e cada uma dessas situações requer um tipo diferente de planejamento.

Fonte: adaptado de Oliveira (2011. p. 10)

12.1.1. Níveis de Planejamento:

estratégico, tático e operacional

O Planejamento é hierarquizado e desdobrado nos níveis estratégico, tático e operacional. O planejamento estratégico' norteia a elaboração dos demais planos e abrange a organização como um todo. Deve incluir o desejo de continuidade organizacional. É um processo sistêmico, global, sintético e genérico de estabelecimento de objetivos de longo prazo (fins) e dos métodos (meios) disponíveis para alcançá-los, considerando não só os aspectos internos da empresa, mas também, e, principalmente, o ambiente externo, no qual a empresa está inserida. Por isso, o planejamento é exposto a elevados níveis de incertezas do ambiente, de­ vendo se utilizar da criatividade e da inovação, para desativar as turbulências e conviver com as imprevisibilidades do ambiente. E) Importante: Segundo Chiavenato (2006) o planejamento estratégico é um processo relacio­ nado com a adaptação da organização a um ambiente mutável, que visa lidar e contornar a incerteza do ambiente. É orientado para o futuro, compreensivo, envolve toda a organização, voltado para o consenso e à aprendizagem, os resultados são globais e holísticos e devem gerar sinergia (um todo maior que a soma das partes isoladas), representando um movimento de mudança organizacional. O Planejamento tático envolve a tomada de decisão interna em uma parte da organi­ zação, uma unidade, departamento, divisão, setor ou área. Trabalha com a decomposição dos objetivos, estratégias e políticas estabelecidas no planejamento estratégico, visando às ações de médio prazo.

PROCESSO ADMINISTRATIVO ÜRGMIIZACION,\l'. PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, ÜIREÇílO E (ONTROLE

•

Planos de produção ou operações: para definição de métodos e tecnologias.

•

Planos financeiros: para captação e aplicação de recursos financeiros.

•

Planos de marketing: para vender e distribuir bens e serviços, envolvendo o produto, preço, praça e a promoção (4 p's do marketing).

•

Planos de recursos humanos: para processos de recursos humanos RH.

Os planos táticos são implementados por meio de políticas, que são princípios e orientações que estabelecem regras para a ação e para a tomada de decisão.

8 Importante: O planejamento tático visa reduzir a incerteza do planejamento estratégico, limitando as variáveis envolvidas, através da programação de metas setoriais.

o Planejamento Operacional deve estar coerente com o planejamento estratégico da empresa. Produz planos específicos e detalhados, com horizonte temporal de curto prazo' (anual, trimestral, bienal, mensal, semanal ou diário).

o nível operacional ocupa-se do tempo presente, do cotidiano e da execução eficiente das tarefas da organização. Produz os seguintes planos operacionais: •

Procedimentos: definem a sequência de etapas que descreve como uma determinada tarefa deve ser realizada. Estão relacionados ao método e normalmente são expres­ sos na forma de fluxograma ou lista de verificação.

•

Orçamentos: definem os valores financeiros utilizados em um determinado período de tempo, como fluxo de caixa, despesas com remoção e propaganda, custos diretos com produção, etc.

"

Programas: correlacionam as variáveis tempo de execução e atividades, a exemplo de cronogramas, gráficos de Gantt, redes PERT/CPM, etc.

•

Regras e regulamentos: definem padrões que modelam os comportamentos e as relações das pessoas no ambiente de trabalho.

E) Importante: O planejamento operacional detalha as tarefas e atividades, ocupando-se do tempo presente e cotidiano, com vistas a especificar os recursos disponíveis para cada produto e serviço. É orientado à regularidade, certeza e à execução eficiente das tarefas organizacio­ nais, através de uma visão de sistema fechado.

o Plano constitui o produto ou o resultado do processo de planejamento formal. É o do­ cumento que estabelece os meios e os caminhos para o alcance dos objetivos, descrevendo como a empresa vai alocar seus recursos, quais os procedimentos, processos e políticas a serem seguidas. os Planos são elaborados, tomando por base o critério da permanência, classificados em: •

Planos temporários: voltam-se para decisões não programadas, possuem finalidade

Produz os seguintes planos funcionais ou administrativos: 1. Os detalties de planejamento estratégico estão sendo tratados no capítulo 13. 270

2. As dimensões longo, médio e curto prazos não se relacionam ao tempo em anos, trimestres, meses, semanas ou dias, isto é, pode·se classificar tanto de longo como de curto prazo o período de um ano, de um mês, uma semana ou um dia: tudo depende do ponto de vista do observador. 271

Prwcrsso ADMINISlHl,llVO ÜRG,\li!Zl;(IOUAL: PLAN[JM.HIHO, ÜRGldJIZAÇÃO, DtREÇÀO E CONTROLE

Eus,\Brn DE An11rn E LtMA MOREIRA

.

s·1ngular que se extingue, quando do alcance dos objetivos. Exemplos: cronogramas, orçamentos, programas, projetos, etc. •

Planos permanentes: voltam-se para decisões programadas e rotineiras, aplicadas em situações predefinidas, a exemplo de políticas, procedimentos, definição do negócio ou da missão, etc.

É importante ressaltar que o planejamento, como instrumento flexível e adaptativo, permite mudanças, mesmo depois de elaborado e aprovado. Além disso, o planejamento estratégico apresenta uma variedade de alternativas de escolhas. No entanto, depois de escolhida a alternativa, a flexibilidade do planejamento estratégico torna-se menor que a do planejamento operacional, pois, qualquer mudança estratégica, poderá gerar mudanças nos níveis tático e operacional.

.Tipos de Planos

PlàneJan1�ôtà ... ····· Estratégico . • , • Missão, objetivos de longo prazo, valores, visão, diagnóstico externo e interno, macropolíticas e estratégias.

,·, Píáhe;'� fiiétato:1 ';C,''' 1

,Tático •· ...·

• Funcionais: mercado­ lógico (marketing), 1inanceiro, recursos numanos e produção.

<

Planejamento Financeiro

A seguir, urn quadro comparativo com as diferenças entre os três níveis de planejamento: Í:\l;;1nej�nient�•····· ·,.. í'�ti,éó ,'· Médio • Toda a organização. • Genérico, sintético, global, holístico. • Produz Sinergia Maiores Alta cúpula (Diretores)

Intermediários

Planejamento Estratégico

Curto, presente • Uma atividade, tarefa, operação. • Detalhado, analítico, específico. Menores

Média administração ( Gerências)

Baixa administração (Supervisores)

Intermediária

Maior

Fins e Meios

Meios

Meios

Orientação externa

Articulação interna

Orientação interna

• Processo de adap­ tação ao ambiente mutável, turbulento e caótico. • Permanente, contí­ nuo e coordenado. • Visa lidar com a in­ certeza e a imprevisi­ bilidade. • Utiliza a criatividade e a inovação. • É compreensivo e consensual. • Processo de aprendizagem. • Sistema aberto.

272

• Uma unidade, departamento, área ou setor.

·:�!�neJa"1��fo . Ôpefocfonâl

r�·íahe)ârriêi\t�' - /' ,,,

, e: , Operacionàl • • • •

Procedimentos Orçamentos Programas Regras e regulamentos.

Um exemplo do desdobramento dos três níveis de planejamento é:

Da mesma forma são analisados os riscos. Como o planejamento estratégico envolve variáveis incontroláveis existentes no ambiente, os riscos são maiores. o planejamento operacional, por sua vez, apresenta menores riscos. Planejamento t:�tratégicCl

'>':'!'!'f

Planejamento da Produção

Planejamento de Marketing

Fonte: ct1iaventaro (2007)

Plano de Investimento Plano de Aplicação Plano de Manutenção Resultados

�

<

Plano de Abastecimento Plano de Vendas Plano de Propaganda

E) Importante: O planejamento estratégico é insuficiente, de forma isolada, para o alcance de resultados. São necessários o desdobramento e a descentralização em planos táticos e opera­ cionais, de forma integrada e alinhada, para a consecução de vantagem competitiva.

12.2. ORGANIZAÇÃO

• Visa a utilização efi­ ciente dos recursos; • Define políticas.

• Voltado para a certeza • Regularidade • Eficiência • Sistema fechado.

A palavra organização pode assumir duas acepções: • De um lado, organização constitui uma das funções administrativas, que depende do planejamento, direção e do controle, formando o processo administrativo. Significa o ato de estruturar, ordenar, dividir e integrar atividades, recursos e órgãos, visando o alcance de objetivos e resultados estabelecidos. •

De outro lado, organização pode ser entendida como uma entidade social, agrupa­ mento humano ou unidade, intencionalmente construída e reconstruída, para atingir objetivos específicos.

Neste capítulo, o conceito de organização é visto como função administrativa, como o 273

PROCESSO ADMINISTRATIVO Üf:GANIZACIONAl: PLANEJAMENTO, ÜRGANIZAÇ,\O, ÜIREÇÁO E CorHROLE

ELll,\BHE OE ABREU E LIMA MOREIRA

ato de estruturar, mostrando as relações de autoridade, os mecanismos de comunicação e de coordenação. Essa função depende do planejamento, direção e do controle, formando o processo administrativo, e envolve tarefas, pessoas, órgãos e relações.

Envolve orientação, assistência à execução, comunicação, liderança, motivação, en. fim, todos os processos nos q Jais os administradores procuram influenciar os seus su­ bordinados, para que possam alcançar os objetivos organizacionais.

Para os neoclássicos, o processo de organizar consiste em obter informações do planejamento (através dos objetivos), dividir o trabalho, integrar tarefas, coordenar ativi­ dades, definir responsabilidades e níveis de autoridade e, por fim, desenhar a estrutura organizacional.

A função de Direção nos r:mete ao tema liderança e gerência, poder e autoridade· estilos de administração; papéis e habilidades gerenciais e teorias de liderança.

Objetivos e estratégias

Análise cios Objetivos

nando, motivando e distribuindo as tarefas e recursos entre os membros da organização.

12.5. CONTROLE E AVALIAÇÃO

Dividir trabalho

1 /l \

El Importante: Compete à Direção influenciar as pessoas ao alcance dos resultados, coorde­

Entregar tarefas

Coordenar atividades

Desenhar a estrutura organizacional

Definir

Definir níveis de autoridades

A função organizar 3 desdobra-se em três níveis: •

Nível global: estabelece o desenho organizacional como um todo, estabelecendo a estrutura mais adequada;

•

Nível departamental: estabelece os critérios de departamentalização;

•

Nível operacional: estabelece o desenho de cargos, das tarefas e das operações.

Foram os precursores das =Scolas de administração, do início do século XX, Taylor e Fayol, que deram relevância à função de controle. Como quarta e última função do pro­ cesso administrativo, visa sup·ir os demais processos, para que mantenham seu curso previamente traçado, corrigind,) e reforçando o desempenho, na busca de garantir a efi­ ciência, eficácia e efetividade cos resultados. Me?iante a comparaçã� dos resultados alcançados com padrões estabelecidos, procu­ _ ra medir e monitorar as açoes, para que os responsáveis possam tomar decisões e manter o sistema na direção do objetiv::i. Essa definição mostra a estreita ligação entre as funções de controle e planejamento. Nesse sentido, Diehl e Queiroz (2000) acentuam que o controle da gestão deve refletir o posicionamento estratégico d.a empresa, desenhado para auxiliar os agentes envolvidos em direção à estratégia. Segundo Robbins (2001), o :ontrole, além de corrigir as falhas e erros existentes deve prevenir que outras aconteçam. No entanto, deve-se atentar para a relação custo:bene­ fício, pois nenhum controle re3.lizado deve ter seu custo maior que o benefício obtido. Nessa linha, Urwich ( 1928) identificou cinco princípios do controle: responsabilidade, evi­ dência, uniformidade, comparação e utilidade. Processo de Controle

12.3. EXECUÇÃO Consiste em realizar atividades planejadas e organizadas, com dispêndio de energia física e intelectual, cujos resultados são os produtos ou serviços. É de se ressaltar que, muitas vezes, a execução e o planejamento se sobrepõem.

o processo de execução inclui a aquisição e mobilização de recursos e a realização

de atividades planejadas.

12.4. DIREÇÃO A Direção é a função que se refere às relações interpessoais dos administradores, em todos os níveis da organização, com as pessoas.

A função de controle realiza algumas atividades cíclicas e contínuas, que de forma integrada formam o processo composto das seguintes etapas:

• •

• • •

Estabelecer padrões de :ontrole, resultantes do processo de planejamento; Monitorar e medir a execução das atividades, através de inspeção visual, dispositivos mecânicos ou eletrônicos; Comparar os padrões planejados com o resultado executado; Tomar decisão e realizar as ações corretivas; Recomeçar o ciclo de planejamento ou a revisão do planejamento.

3. o estudo da estrutura organizacional está sendo detalhado no capítulo 14 deste livro 274

275

PrlOCfSSO Aor.· llNISfR/dlVO ÜRGMilZACIONAL: PLA!lfJAMENJO, ÜRGMilZAÇÀO, DIHEÇÍ,O E CONTROLE

EuSABfTE oi: Aeruu E LIMA Mormrrn •

Estabelecimento de Padrões de Desempenho

Operacional: focaliza as atividades, tarefas e operações, analisando o consumo dos recur­ sos. Exemplos: relatório custo-padrão; controle de estoque; programação Just-in-time; qua­ dros de produtividade; controle de qualidade; medidas não financeiras de desempenho, como: rotatividade de pessoal; rotatividade de estoque; pontualidade nas entregas; tempo de resposta a uma chamada telefônica ou e-mail; nível de satisfação dos clientes, etc.

Estágios ou Momentos do Processo de Controle Mensuração do Desempenho

Tornada de Ação Corretiva

O processo de controle perpassa todas as funções da administração e pode ocorrer antes, durante ou após a execução das ações, da seguinte forma: •

Controle preliminar ou prévio: realizado sobre os insumos e efetuado antes da ocor­ rência do evento, com o fim de evitar que ocorram variações no plano. Exemplos: planos estratégico, tático e operacional,: planos de ação; orçamentos; planos de trei­ namento; descrição de cargos; objetivos de desempenho, etc.

•

Controle concomitante, simultâneo ou em tempo real: realizado sobre o processo, no mesmo tempo da ocorrência do evento, com o fim de corrigir o desempenho durante a execução. Exemplo: observação, acompanhamento, inspeções e correções, revisão do progresso, reuniões de assessoria ou staff, programas de treinamento, etc.

•

Controle posterior, de feedback ou de retroação: realizado sobre os resultados e após a ocorrência do evento, com vistas a avaliar os desvios, as causas e corrigir o desempenho programado. Exemplo: relatórios mensais, anuais; auditorias periódicas; pesquisas; revisão do desempenho; avaliação dos resultados do treinamento.

Comparação do Desempenho atual com o Padrão Fonte:

Chiavenato,

2007

8 Importante: O processo de controle é eminentemente uma a;ão de comparação, orientado para as exceções, permitindo a identificação de desvios positivos e negativos.

Segundo Chiavenato (2005), o controle deve apresentar algumas características, para que funcione como um sistema eficaz. É preciso que esteja alinhado com a estratégia da orga­ nização e voltado para resultados. Deve ser compreensivo, apresentando dados e relatórios simples, que permitam a tomada de decisão; flexível, para S·� adaptar as novas situações; claro, objetivo e imparcial; possuir natureza positiva, focando no desenvolvimento, na me­ lhoria e minimizando punições; permitir o autocontrole, de forma confiável, com boa comu­ nicação e participação entre os envolvidos; e, deve possuir uma orientação para as exceções, para os desvios positivos e negativos, mostrando as variações. para que se possa corrigi-las Abrangência e Tipos de Controle Assim como as demais funções da administração, o con:role será realizado de forma diferente, a depender do nível hierárquico de atuação: •

•

276

Nível institucional ou estratégico: visa acompanhar a realização da missão e os fa­ tores externos e internos, olhando para a organização como um todo. Exemplos: governança corporativa; relatórios de desempenho global da empresa; balanço con­ tábil e relatórios financeiros; demonstrativo de lucros e perdas; análise do retorno do investimento (ROi); balanço social; controle social, etc. Intermediário ou tático: focaliza a área funcional, voltado para quantidade, qualidade, tempo e custo. Exemplos: controle orçamentário, orçamento-programa; contabilidade de custos, etc.

Tipologias de Controle Existem várias formas de se exercer controle nas organizações. Para Gomes e Salas (2001), o controle organizacional pode ser classificado em controle familiar, controle burocrático, controle por resultados e controle adhoc, assim especificados: •

Controle Familiar: controle informal e centralizado, exercido através da supervisão direta, com ênfase nas relações pessoais, a exemplo das empresas familiares, novas e pequenas.

•

Controle Burocrático: controle formal e centralizado, aplicado em ambientes estáveis e pouco competitivos, para empresas de porte maior, estrutura funcional, baseada em tarefas rotineiras e repetitivas, com grande hierarquia e pouca autonomia.

•

Controle de Resultados: voltado para ambientes competitivos, normalmente descen­ tralizado e baseado na autonomia e responsabilidade dos administradores. Foca no sistema financeiro e nas informações gerenciais.

•

Controle Adhoc: baseado na utilização de mecanismos não formais, que promovam o autocontrole, a descentralização das decisões e trabalhadores profissionais. É carac· terístico de ambientes muito dinâmicos, turbulentos, de grande complexidade e que exige grande competitividade. 277

EllS/dlETE DE ABR'U E LIMA MOREIR,\

PROCESSO AoMINISTRATl\'O ÜRGAN/Zf,CIONAl: PLANEJAMENTO, ÜHGANIZAÇÃO, Dtl
Perrow (1996) identificou três níveis de controle: supervisão direta, padronização de processos e controle de premissas, assim especificados: •

controle de 1 a ordem (supervisão direta): realizado quando o dono ou patrão dá as ordens diretamente, controlando as atividades dos trabalhadores. É o caso das em­ presas familiares de pequenas dimensões ou de estruturas simples. controle de 2·1 ordem (padronização dos processos): ocorre quando as organizações crescem, com assento na burocracia e na tecnologia. A tecnologia coordena as formas de organização do trabalho. como acontece numa linha de montagem, com ritmo cadenciado e monitorado. o controle burocrático decorre das relações sociais defini­ das em termos hierárquicos, com sistema de regras racionais que recompensam ou punem. A iniciativa individual, o empíeendedorismo interno e a criatividade dão lugar as políticas e procedimentos, com alto grau de mecanicismo.

•

controle de 3·1 ordem (controle por premissas/cultura): realizado através da partilha de pressupostos que leva a um quadro de valores e crenças comuns, que servem de base para as decisões e comportamentos, permitindo a coordenação das atividades humanas, a partir de mecanismos de controle social, como remuneração e incentivos; processos de socialização (ajustamento mútuo). cultura (valores e crenças comuns) e liderança (através de seu exercício e de seus comportamentos que modelam os dos membros).

ouchi ( 1979) classifica os controles em três tipos: mercado, burocracia e clã, assim definidos:

•

• •

Mercado: controle sobre o resultado. Utiliza mecanismos como: preços, lucros, com­ petição, trocas econômicas e etc. Burocracia: controle sobre o comportamento e ações. Utiliza como mecanismos: re­ gras, hierarquia, vigilância, autoridade legítima, etc. Clã: controle simbólico ou psicológico, baseado em valores e na socialização, cujos alvos são a confiança e a tradição.

Controle X flexibilidade: vantagens e desvantagens As organizações vivem paradoxos e convivem simultaneamente com a necessidade de eficácia e eficiência; inovação e rotina; diferenciação e integração; controle e flexi­ bilidade. Precisam do controle, para coordenação de suas atividades; mas precisam da flexibilidade, para preservar a capacidade de reagirem aos imprevistos. Para promover resultados positivos, em consonância com o negócio da organização, é necessário conhecer as vantagens e desvantagens desses instrumentos, pois se não forem bem gerenciados podem promover rigidez ou caos; capacidade de adaptação ou estabilidade exagerada, conforme se relaciona abaixo: Estabilidade; ordem; eficiência; estan­ dardização; objetivos comuns; monito· rização da ação; regulação. Rigidez; os meios passam a ser fins; desconfiança; alienação; desumaniza. ção do trabalho.

Flexibi.li'3âde Adaptabilidade; espontaneidade; auto· nomia; criatividade; soluções novas. Caos; confusão; redundância; ambigui­ dade; descoordenação.

Quadro resumo • O processo organizacional é formado pelas funções de planejamento, organização, direção e controle; • O planejamento tem precedência sobre todas as demais funções; está diretamente relacionado à fun· ção de controle; é responsável por definir os objetivos e os métodos para o alcance dos objetivos; • A organização é a segunda função ela administração, responsável por dividir o trabalho e as tarefas, coordenar as atividades, definir responsabilidades e a autoridade e determinar a estrutura organiza­ cional que permita o alcance dos objetivos. • A função de direção é a que cuida das pessoas e das relações interpessoais, motivando, inspirandc, persuadindo e distribuindo tarefas aos membros da organização, para o alcance dos objetivos. • A função de controle é responsável por estabelecer os padrões de desempenho, medir e monitorar os re­ sultados, comparar os padrões ao desempenho e corrigir os desvios. É a última função da administração. • Todas as quatro funções desdobram-se nos níveis estratégico, tático e operacional.

Estratégia de controle uma forma de estabelecer estratégias de controle acontece quando se considera os critérios participação e obediência, que apesar de parecerem contrários, podem dar origem as seguinte s combinaç õe.s_: -,--,,-,--,--:--,-====r:-:::== ===�,;r.;;;;:::--;;:::--;:-i •• Baixa'�l;í�dí�fÍtÍ�''! :�.'.<'• Aclhocracia

Culturas fortes

Além disso, o controle pode ser exercido sobre o comportamento ou sobre os resulta­ dos dos comportamentos, a depender das características das tarefas:

Controle ele comportamento 278

Socialização ou controle de clã 27 9

CAPÍTULO

13

Gestão Estratégica e Planejamento Estratégico: Os Estudos de Estratégia e seu Impacto nas Organizações Contemporâneas Estratégia, derivada da palavra grega strate3os significa "a arte do general" e foi na época de Napoleão que ela ganhou novas dimensões, além da visão militar, estendendo­ -se aos movimentos políticos e econômicos. Foi na década de 50, após a li guerra mundial, que a ciência da administração incor­ porou o conceito de estratégia, quando as empresas imersas num ambiente mais com­ petitivo e dinâmico, com clientes mais exigentes, sentiram a necessidade de pensar em ações futuras que permitissem que sobrevivessem nesse ambiente. Inicialmente, focava na ideia de planejamento financeiro, materializado no orçamen­ to, com visão de longo prazo, ainda estático. Avançou, incorporando a ideia de plane­ jamento estratégico, que visava determinar os objetivos de longo prazo e estabelecer cursos de ação e alocação de recursos. Teve Alfred Chandler como precursor deste conceito, seguido por lgor Ansoff e Ken­ neth Andrews, que incorporaram a análise do ambiente externo ao processo, gerando o conceito de estratégia competitiva. Porter ( 1980) define Estratégia Competitiva como um conjunto de ações ofensivas ou defensivas, dirigidas a criar uma posição defensável numa indústria, enfrentar com sucesso as forças competitivas e, assim, obter um retorno maior sobre o investimento. A formulação de uma estratégia competitiva envolvia considerar, antes da definição das metas e objetivos, quatro fatores que determinavam o limite daquilo que urna em­ presa pode realizar com sucesso. •

No limite interno, devia-se considerar os pontos fortes e fracos (perfil de ativos e qualificações em relação à concorrência, incluindo recursos financeiros, postura tecnológica, marca, etc.) e os valores pessoais de seus principais executivos e de outras pessoas responsáveis pela implementação das estratégias escolhidas (como motivações e necessidades).

•

O limite externo devia ser determinado pela indústria e pelo meio ambiente mais amplo, considerando as ameaças e oportunidades (com riscos e recompensas) e as expectativas mais amplas da sociedade (refletem o impacto de fatores econômicos, políticos e interesses sociais). 281

EusAam or At1R1U r L11.1A MOREIRA

GESTÃO ESTRATÉGICA E Pt111füAMENTO ESTRATÉGICO: Os ESTUDOS OE ESTRATÉGIA E SEU IM PACTO liAS ORGANIZAÇÕES (ONTEM PORÁ �EAS

o contexto no qual a estratégia competitiva era formulada pode ser assim representado: Pontos Fortes e Pontos Fracos da Companhia

Fatores internos à Companhia

l

!

1

Ameaças e Oportunidades da indústria (econômicas e técnicas)

Fatores externos à Companhia

Expectativas mais amplas da Sociedade

Valores pessoais dos principais Implementadores Fonte: Porter (2004, pg, XXVII)

Com a crise da década de 70, o planejamento estratégico entrou em declínio, pois foi incapaz de atender às novas demandas do ambiente, de forma rápida e flexível. Surgiu, então, o conceito de administração estratégica, que passou a compreender a formulação, implementação e o controle da estratégia, como um processo adaptativo e flexível de gestão, que permite detectar mudanças, agindo de forma contínua, ininterrupta e integrada, abrangendo recursos, ferramentas e pessoas e envolvendo e comprometendo a todos, não só a alta direção. E) Importante: A Administração Estratégica envolve o estabelecimento de objetivos estratégi­ cos, compromissos, tomada de decisão, implementação (ação) e monitoramento, para avaliar resultados e obter vantagem competitiva. Deve produzir diferencial no mercado, gerar valor aos clientes, além de retornos acima da média. Modernamente, a administração estratégica tem sido chamada de planejamento estratégico, num sentido amplo. Processo de Administração Estratégica

Implementação da Estratégia

Planejamento Estratégico

Controle Estratégico

)

A criatividade da administração estratégica está em planejar e projetar o futuro, para que uma empresa se torne bem-sucedida. Enquanto projetar o futuro é um processo que envolve decidir como agir, olhando para o ambiente imediato e o futuro próximo; planejar é a tradução dessa decisão em ações gerenciáveis. A projeção futura e o planejamento devem encontrar-se no ponto em que seja pos­ sível divisar uma estratégia de ação e traduzi-la numa meta ou alvo, Nesse sentido, o 282

planejamento torna-se o resultado tático da projeção do futuro, mas não se espera que ele resolva o quebra-cabeça estratégico para a empresa; trata-se de um quebra-cabeça dinâmico, cujas peças são encaixadas a cada dia, a cada mês e ano, e não montadas de uma só vez, na elaboração do plano. E) Importante: O planejamento estratégico é uma ferramenta da administração que promove implicações futuras de decisões presentes. Permite antecipar os problemas, antes que eles ocorram, ou identificar necessidades de mudanças; deve estar presente em todas as organiza­ ções, em todos os níveis e setores, inclusive nas organizações públicas,

13.1. ESCOLAS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO Alguns autores veem a evolução da Administração Estratégica a partir da visão das diversas escolas que surgiram e que mostraram as várias facetas do processo de estabe­ lecimento das estratégias nas organizações. Atualmente, o planejamento estratégico leva em considerando os diferentes enfo­ ques, explicados pelas diversas escolas do planejamento estratégico: . N<>inê dafEscolas' Escola do Planejamento

;,;;,tf;'',; :\! ,,•·.•':,<'/;Prg?fss:ct�fF�.rfn�ç�{>;
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Segue um modelo normativo e prescritivo, como um processo formal, dividido em etapas (teoria neoclássica).

Escola Cultural

O executivo máximo, através de um processo visionário, subjetivo, utilizando a intuição, o julgamento e a experiência estabelece a ideia-guia ou tem uma inspiração (novas abordagens). Processo mental de enxergar conceitos, estruturas, mapas, esquemas, no qual a realidade ambiental dos negócios é interpretada subjetivamente, visando à tomada de decisão, num modelo competitivo (teoria matemática). Processo emergente e incremental, que leva a aprender coletivamente, através de um pensamento retrospectivo, visando o aumento das competências distintivas e essenciais (novas abordagens). Processo reativo ao meio ambiente, representando uma adequação às demandas ambientais, como uma espécie de isomorfismo institucional, no qual as organizações se agrupam em nichos ecológicos (teoria da contingência). Processo de concepção, no qual o controle fica nas mãos do executivo principal, que faz um mapeamento do ambiente interno e externo, de forma simples e compatibilizada, para definir a estratégia (teoria da contingência, análise SWOT). Processo de negociação política, através de persuasão, negociação e influenciação, visando equilíbrio interno ou externo. Desconsidera aspectos da cultura e da liderança (novas abordagens). Processo analítico, no qual o estrategista mapeia posições de mercado externa e interna, utilizando ferramentas, como matriz BCG e o modelo das cinco forças competitivas de Porter (teoria da contingência). Processo coletivo e social, baseado nas crenças e interpretações dos membros (novas abordagens).

Escola da Configuração

Processo de transformação, que envolve um ciclo vital de estabilidade, ruptura (crise), seguido de reconfiguração ou renovação, no qual se classificam comportamentos corporativos (novas abordagens).

Escola Empreendedora Escola Cognitiva Escola do Aprendizado Escola Ambiental Escola do Design Escola do Poder Escola do Posicionamento

EusABllf o, ABHrn E L1MA Mo11E1HA

Essas escolas de pensamento estratégico, em termos de gestão, são agrupadas, segun­ do Mintzberg ( 1999), de acordo com a forma corno as estratégias são estabelecidas, em três grandes categorias:

•

• •

Perspectiva Estrutural, Prescritiva e Normativa: que focalizam a forma como as estra­ tégias devem ser formuladas escolas: desi3n, planejamento, posicionamento. Perspectiva Humanística, Descritiva e Explicativa: cujo foco está na descrição de como as estratégias são formuladas de fato - escolas: empreendedora, cognitiva, aprendi­ zado, poder, cultural, ambiental. Perspectiva lntegrativa: cujo foco é integrar os vários elementos das demais escolas - escola da configuração.

13.2. ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PLA NEJAMENTO ESTRATÉGICO Não há urna metodologia universal de estruturar o processo estratégico, haja vista que as empresas diferem de tamanho, estilos e tipos de operação. Assim, a ordem da definição dos elementos pode variar· a depender da linha metodológica adotada. Oli�eira (2010) propõe que o processo de planejamento estratégico ocorra em 4 fases, denornrnadas de diagnóstico estratégico, missão, instrumentos prescritivos e quantitati­ vos e controle e avaliação, conforme esquematizado a seguir:

Fase 1: Diagnóstico Estratégico a) Identificação da Visão; b) Identificação dos Valores; c) Análise externa; d) Análise interna; e) Análise dos concorrentes.

-

t Fase IV: Controle e Avaliação a) Estabelecimento e análise de indicadores de desempenho; b) Avaliação de desempenho; e) Análise dos desvios; d) Tomada de decisão corretiva;

-

Fase li: Missão da Empresa a) Estabelecimento da Missão; b) Estabelecimento de Propósitos: áreas de atuação, compromissos selecionados no contexto da missão. c) Estruturação e debate de Cenários; d) Estabelecimento de Posturas estratégicas; e) Estabelecimento de Macroestratégias e Macropolíticas.

Fase Ili: Instrumentos Prescritivos e Quantitativos: formulação e escolha de estratégias a) Instrumentos Prescritivos: • Estabelecimento de objetivos, desafios e metas; • Estabelecimento de estratégias • e políticas funcionais; • Estabelecimento de projetos e planos de ações. b) Instrumentos Quantitativos: projeções econõmico-financeiras.

do planejamento estratégico defende que o processo pode ser desen­ ?utra corrente _ volvido a partir das seguintes variáveis:

GlST,\O Esrn,\TÉGIC,\E PLAN[Jid.1[1110 E S TRAT[G ICO: Os E IJUDOS D[ E SlllAl[GII\ l SEU I MPAClO IIAS ÜIIGldllZI\ÇÔ[ S CONTEMPORÁIHAS

•

Intenção Estratégica: Missão, Visão, Valores;

•

Análise Externa: oportunidades e ameaças;

•

Análise Interna: pontos fortes e fracos; Identificação dos Propósitos e Objetivos organizacionais;

• • • • •

Construção de Cenários; Identificação de Fatores Críticos de Sucesso; Formulação da Estratégia: política de negócios; Estabelecimento e Escolha das Estratégias; Estabelecimento do Plano de ação e/ou Projeto;

•

Implementação da Estratégia;

•

Controle e Monitoramento da Estratégia.

A diferença entre o primeiro modelo e o segundo reside, simplesmente, na ordem das etapas e na sequência em que os elementos são determinados. O primeiro modelo define inicialmente o diagnóstico estratégico, composto da defi­ nição da Visão ou objetivo de longo prazo, da análise externa e análise interna. Somente na segunda fase foi estabelecida a Missão. Essa ordem se coaduna com a realidade das empresas contemporâneas, pois primeiro as empresas levantam "corno estão", para, a partir daí, definir o que querem ser no futuro (Oliveira, 2007, p. 41). No segundo modelo, a definição da Missão foi realizada como um dos primeiros passos, seguida da definição da Visão, Valores, diagnóstico estratégico externo e interno. Desses dois modelos conclui-se que: • As etapas iniciais na elaboração do planejamento estratégico são: determinação dos objetivos, análise ambiental externa e análise organizacional interna, sequencialmente. •

A determinação dos objetivos pode ser realizada através da Visão ou da Missão, ou seja, através da intenção estratégica. Nesse caso, antes da análise externa ou interna deve ocorrer a definição da Missão ou da Visão, pois não há razão de realização de diagnóstico externo e interno sem a definição do objetivo que se quer alcançar.

•

Se ocorrer a definição da Visão, antes das análises externa e interna, não precisa, necessariamente, haver a definição da Missão, que poderá ocorrer depois. Nesse caso, a definição da Missão não é fundamental, para que se realize a análise externa e interna, tendo em vista que a Visão já definiu o objetivo a ser alcançado.

Assim, as sequências corretas de definição das variáveis iniciais do planejamento estratégico, podem ser:

ELISABETf OE ABREU E LIMA MOREIRA

1. 2.

3. 4. 5.

Missão Visão Valores Analise externa Análise interna

l. 2.

3. 4. 5.

GESTÃO EsrnATÉGICA E PLANEMMEN ro E< [IWÉGICO: Os ESTUDOS DE ESTRATÉGIA E SEU I MPAOO NAS ÜRGMlllAÇÕ(S CormMPORÂ � EAS

Objetivos: • Claros • Factíveis • Desafiadores • Longo prazo

Visão Valores Análise externa Análise interna Missão

@ Importante: Alguns estudiosos afirmam que os Valores básicos e a Missão fazem parte de uma ideologia central emanada de uma Visão corporativa.

13.3. PROCESSO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO Numa abordagem racional, o pensamento estratégico envolve uma sequência de análi­ ses e decisões, utilizando ferramentas das várias configurações e das várias escolas, que de­ lineam os elementos do planejamento estratégico, cujas definições serão descritas a seguir.

13.3.1. Visão Organizacional A Visão define o objetivo organizacional de longo prazo. É guia, inspiração, o sonho que permite visualizar o que a organização quer ser no futuro e onde quer chegar, focada no futuro, mutável e temporal, conforme os desafios do ambiente, resultante do consen­ so dos líderes. A Visão envolve questões racionais e emocionais e proporciona o grande delineamen­ to do planejamento estratégico. Pode ser definida como a percepção de necessidades do mercado e os métodos se­ gundo os quais uma organização pode satisfazê-las. Estabelecer a Visão não significa predizer o futuro, mas assegurá-lo no presente, criando um "estado de tensão" positivo entre o que se tem hoje e o que se gostaria de ter no futuro, em termos factíveis e possíveis, mas desafiadores. A Visão organizacional é eficaz quando consegue definir objetivos claros e explícitos a serem alcançados, representando a imagem que a organização quer ter no futuro. Exemplos de Visão:

286

•

"Criar um mundo onde todos possam ser crianças" (Disney).

•

"Ser reconhecida como a companhia de tecnologia mais diversificada do mundo" (3M).

•

"Ser a empresa que melhor entende e satisfaz globalmente as necessidades de pro­ duto, serviço e autorrealização da mulher" (Avon).

•

"Experimentar o prazer de avançar e aplicar tecnologia para o benefício das pessoas" (Sony).

•

"Ter 30 mil "Mcrestaurantes" no ano 2000. Depois disso nem mesmo nós podemos prever. .. O céu é o limite" (Mcdonalds).

Apice do desenvolvimento

O que quer ser? Onde quer chegar?

Sonho Ideia guia

Mutável e Temporal

Percepção das necessidades de mercado e métodos para satisfazé-las

Inspiração, Aspiração

13.3.2. Valores Organizacionais Representam o conjunto de princípios e crenças que definem o comportamento orga­ nizacional, fornecem sustentação para todas as principais decisões e consolidam o slogan comercial, conduzindo as posturas éticas diante dos interessados da organização. A principal influência dos valores ocorre sobre as macropolíticas e políticas da em­ presa. Baseia-se na cultura organizacional, na sua história, no perfil e personalidade dos dirigentes e no imaginário coletivo. Exemplos de Valores: o

"Criatividade, sonhJs e imaginação. Atenção fanática aos detalhes. Preservação e controle da magia" (Disney).

o

"Inovação, Integridade absoluta, respeito à iniciativa individual e ao crescimento pes­ soal, tolerância, qualidade e confiabilidade, solucionar problemas" (3M).

o

• •

"Confiança, Respeito, Crença, Humildade, Integridade" (Avon). "Inovação, tecnologia avançada, qualidade e durabilidade" (Sony). "Qualidade. Serviço. Limpeza. Valor" (McDonald's).

13.3.3. Análise Externa É nesta fase que se realiza o mapeamento ambiental das variáveis externas e não controláveis, como as oportunidades, que criam situações favoráveis e devem formar a "carteira estratégica"; e as ameaças, que criam situações desfavoráveis, resultando na melhor maneira de usufruir ou evitar determinadas situações.

o ambiente da empresa pode ser analisado do ponto de vista do macroambiente e do ambiente da tarefa, a depender do negócio de atuação da organização. 287

EusABm ot ABRrn E L1MA MüRllRA

Análise Externa Variáveis· Não controláveis

Variáveis do Ambiente da Tarefa ou Microambiente (Clientes, usuários, fornecedores, concorrentes, agências reguladoras)

G ESTÁO Es TRATÉGICA [ PtMIEJl,M 11110 EsrnATÉGICO: Os E\ iUllOS Ili tSI RAl 1:C,11\ l si:u l Ml'ACTO IJ,\S Ü RGANIU<ÇOES (01n lt.\POIIÍ
a.3) Grau de superposição das dimensões estratégicas: analisa a reputação da marca, liderança tecnológica ou atuação junto aos canais ou ao mercado.

\\

""

Variáveis do Macroarnbiente (Políticas, econômicas, sociais, demográficas, tecnológicas, ambientais e legais)

b) Análise da Evolução Setorial .,,----,-----,.

Oportunidades e Ameaças

/

O macroambiente, ambiente indireto ou conceituai é representado por um conjunto de fatores que influencia, de maneira geral, a todas as organizações ou de forma indireta à organização ou, ainda, não apresenta condições de avaliar ou medir o grau de influên­ cia, a exemplo das variáveis políticas, econômicas, sociais ou demográficas, tecnológicas, ambientais e legais, do acrónimo PESTAL. Deve ser representado por indicadores críticos que possam detectar as mudanças e tenoências nas variáveis, minimizando as surpresas. É importante identificar, também, os tipos de riscos que a empresa enfrenta com relação à compatibilidade com o ambiente e entender que existe uma estreita correlação entre o risco e a rentabilidade, ou seja, quanto maior o risco do negócio maior a rentabilidade. O microambiente, conhecido como ambiente da tarefa, ambiente direto, operacional ou do setor de negócios, envolve a análise de fatores próximos, que exercem uma influência direta nos negócios, como clientes, concorrentes, fornecedores e órgãos regulamentadores. É importante frisar que a definição do ambiente da tarefa é um dos primeiros passos para a análise externa. Uma das formas de se analisar o ambiente da tarefa é através do estudo das arenas competitivas - que define a gama de produtos ou serviços; segmentos de clientes; escopo geográfico e atividades realizadas. Para a análise das arenas, podem-se utilizar alguns métodos, como grupos estraté­ gicos, evolução setorial, grau de turbulência ou mudança do setor e cinco forças compe­ titivas de Porter, descritos a seguir. a) Análise dos Grupos Estratégicos Envolve a análise de organizações que atuam no mesmo setor, com opções estratégi­ cas e clientes similares, que possam trazer aumento no grau de rivalidade, observando-se os seguintes aspectos: a.1) Grau de superposição dos mercados alvos: analisa se c, grupo atua com os mesmos clientes potenciais; a.2) R:sul�ª?º da diferenciação de produtos: analisa se os produtos, serviços ou marcas sao d1st1ntas e diferenciadas; 288

Verifica o grau de rivalidade, que varia de acordo com os diferentes estágios evoluti­ vos do setor de negócios, como: b.1) Estágio da emergência: fase de maior incerteza quanto ao modelo de negócio, à tec­ nologia a ser usada e a infraestrutura adequada; b.2) Transição: momento no qual os compradores aprovam a nova opção; b.3) Maturidade: momento de diminuição da incerteza e de aumento da concorrência, o que pode levar a necessidade de diminuição nos custos, para reduzir preços; b.4) Declínio: fase provocada por urn substituto ou mudança demográfica, que pode levar ao desinvestimento ou à atuação em nicho específico. e) Análise do grau de Turbulência e Mudança do Setor O modelo de turbulência mede o grau de estabilidade e complexidade ambiental, visando estabelecer estratégicas adequadas. Classifica-se em ambientes de nenhuma mudança; de mudanças incrementais; de acelerada mudança incremental e de desconti­ nuidade previsível até uma descontinuidade irnprevisível. Além desses, a administração estuda os ambientes hipercompetitivos, que significa que em vez de períodos estáveis pontuados por rupturas, como nos casos anteriores, o ambiente é totalmente feito de rupturas e pontuado por raros períodos estáveis. Nesse caso, as vanta­ gens sustentáveis mostram-se temporárias, ou seja, as vantagens serão sempre superadas. As empresas, em ambientes hipercornpetitivos, obtêm sucesso ou fracasso com base em sua capacidade de gerar novas vantagens competitivas e destruir, tornar obsoleta ou neutralizar a vantagem competitiva do oponente. Isto é feito movimentando-se uma escalada acima mais rápido que os concorrentes, reiniciando os ciclos ou saltando para novas arenas, de vantagem a vantagem. A única vantagem que perdura resulta da habilidade de gerar novas vantagens, nas quatro arenas, pois todas sofrem erosão. As arenas são: Arena , - alta qualidade •

Arena 2

know-how

•

Arena 3 - fortaleza

•

Arena 4 - reservas financeiras vultosas

A alta qualidade não se mostrou uma vantagem duradoura (primeira arena), porque o conceito de qualidade mudou de qualidade do produto para o estar na moda. O Know­ -how (segunda arena) não foi suficiente, porque não atendeu às necessidades mutantes de seus clientes. A fortaleza (terceira arena) não foi uma vantagem sustentável, pois

GESTÃO ESTRATÉGICA E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: ÜS ESTUDOS DE ESTRATÉGIA E SEU IMPACTO NAS Q RGANIZAÇÕES CONTEMPORÂNEAS

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

inovadores criaram novos produtos que superaram a fortaleza tradicional. As reservas financeiras vultosas (quarta arena), desenvolvidas durante anos de sucesso financeiro, podem ser erodidas por uma gerência sênior, muito pesada, e pela falta de compreensão ou atenção às mudanças do mercado. Vale ressaltar que basta a existência de uma única empresa hipercompetitiva para forçar a mudança da competição tradicional para a hipercompetição, criando, portanto, um desequilíbrio que destrói a concorrência perfeita e rompe o status quo do mercado. d) Análise das Forças Competitivas O modelo desenvolvido por Michael Porter ( 1986) delineia as características estruturais básicas da indústria, através do conjunto de forças cornpetítivas, que influenciam a com­ petitividade. Este modelo mostra a influência relativa dos jogadores na arena e determina o poten­ cial de atratividade e de rentabilidade geral da arena, sendo que as forças mais acentuadas predominam e tornam-se cruciais do ponto ele vista da formulação da estratégia. As cinco forças competitivas são: ameaça de novos entrantes, ameaças de produtos substitutos, poder de barganha dos fornecedores e dos clientes e intensidade de rivalidade na indústria. Cada uma dessas forças é analisada por Porter, conforme resumo a seguir. Ameaça de Novos Entrantes Potenciais (d.1)

Poder de Barganha do Fornecedor (d.5)

-

Concorrentes na Indústria

Intensidade de flivalidade dos Competidores (d2)

-

• • • • • • •

Necessidades de capital; Custos de mudança; Acesso aos canais de distribuição; Política governamental; Desvantagens de custo independentes de escala, cujas vantagens mais críticas, são: - acesso favorável às matérias-primas; localizações favoráveis; - subsídios oficiais;

• •

- curva de aprendizagem ou de experiência. Retaliação prevista: trata-se da resposta rigorosa do concorrente, para tornar difícil a permanência do recém-chegado na indústria. Preço de Entrada Dissuasivo: refere-se à estrutura de preços em relação aos custos esperados. Se o preço de entrada dissuasivo for menor que o nível de preço corrente, pode levar outras emi;resas a fazerem previsão de lucros altos, facilitando e atraindo a entrada de concorrentes.

d.2) Intensidade de Rivalidade entre os Concorrentes: é provocada por fatores que aumentam a rivalidade da concorrência, resultado de fatores estruturais, mudanças nas condições de rivalidade e barreiras de saídas e de entradas.

•

Poder de Barganha do Cliente/comprador (d.4)

d.1) Ameaça de Entrada de Novos Entrantes: trata-se para minimizar a ameaça à en­ trada de novos entrantes, deve-se analisar as fontes de barreiras à entrada, a retaliação prevista e o preço de entrada dissuasivo. Fontes de Barreiras à Entrada: dificultam a entrada de novos concorrentes, através de:

Resultado de fatores estruturais:

• • o

..

Ameaça de Produtos Sub•.titutos (d.3)

290

Diferenciação do prod,Jto;

- tecnologia patenteada do produto;

t

•

Economia de escala;

• •

• • • •

Concorrentes numerosos ou bem equilibrados; Crescimento lento da indústria; Custos fixos ou de armazenamento altos; Ausência de diferenciação ou custos de mudança; Capacidade aumentada em grandes incrementas; Concorrentes divergentes em termos de metas e estratégias; Grandes interesses estratégicos; Barreiras de saídas elevadas .

Mudanças nas condições de rivalidade: podem ocorrer em razão de qualquer altera­ ção na indústria, como mudança da fase do ciclo de vida ou mudança tecnológica. Barreiras de Saídas e de Entradas: são variáveis econômicas, estratégicas ou emocio­ nais, que dificultam a saída ou entrada de um concorrente. A melhor situação ocorre quando as barreiras de entrada são altas e as de saída são baixas; ou seja, é difícil a 291

G ESTÀO EsrnAl [GICA E PLl,N EJAI.HNl O ESTHAHGICü; Os Es1u DOS O[ Esrn;�lLGII, l sru I MPAC10 IJAS Ü RGANIZAÇÓES Co111EMl'OHÍ.N [AS

EuSABlll: DE ABlifU E LtMA MDHUHA

entrada de um concorrente e fácil a sua saída. A pior situação ocorre quando as barreiras de entrada são baixas (não há quase impedimentos para a entrada de novo concorrente) e as barreiras de saída são altas (mesmo que o concorrente queira sair do mercado, ele terá dificuldades). As barreiras de entrada e de saída permitem retornos do investimento está­ veis ou arriscados, altos ou baixos, a depender do cruzamento entre as variáveis, conforme demonstrado abaixo: Barreiras de Saída

Baixa

Alta

Baixa

Retornos Estáveis Baixos

Retornos Arriscados Baixos

Alta

Retornos Estáveis Altos

Retornos Arriscados Altos

Barreiras de Entrada

Fonte: Porter (2004. p. 23)

d.3) Ameaça dos Produtos Substitutos: podem desempenhar a mesma função que o produto original, reduzindo os retornos potenciais da indústria. Os produtos substitutos que merecem mais atenção são aqueles:

d.5) Poder de Negociação dos Fornecedores: exercem poder ameaçando aumentar preços ou reduzir a qualidade dos bens e serviços fornecidos, quando presentes as se­ guintes condições:

• Fornecimento dominado por poucas companhias e concentrado; • Não possuem muitos substitutos; • o comprador sozinho não é tão importante para o fornecedor; • o produto do fornecedor é um insumo importante para o comprador; • Fornecedores oferecem produtos diferenciados ou com custos de mudança para comprador;

Grupo de fornecedores é uma ameaça de integração para frente, quando realizam parte das atividades e produtos dos compradores (os trabalhadores podem ser con­ siderados fornecedores quando a força de trabalho é organizada ou a oferta de mão­ -de-obra tem o crescimento restringido).

13.3.4. Análise Interna/Organizacional Formada de variáveis internas e controláveis, como pontos fortes (fortalezas que trazem situações favoráveis), pontos fracos (fragilidades que trazem situações desfa­ voráveis) e pontos neutros (não são considerados nem deficiência, nem qualidade no momento da análise).

•

Sujeitos a melhoramento do trade-off (relação preço-desempenho);

•

Produzidos por urna indústria, que obtém lucros altos, facilitando a entrada de um substituto com um preço mais baixo.

Pontos fortes

Um exemplo acontece na indústria de segurança, na qual os sistemas de alarme ele­ trônicos representam um substituto potente, pois tem grande possibilidade de melhorar o desempenho e reduzir o custo.

Pontos fracos

d.4) Poder de Negociação dos Compradores: forçam os preços para baixo, barganhan­ do por melhor qualidade e mais serviços. Um comprador será poderoso se atender as seguintes condições: Aquisição de grande volume; Produtos adquiridos representam significativa parcela dos seus custos; Produtos adquiridos da indústria são padronizados ou nã.o diferenciados; •

Enfrenta pequenos custos de mudança;

•

Têm lucros baixos com aqueles produtos, forçando a reduzir custos de compra;

•

Compradores integrados para trás, que produzem parte das suas necessidades inter­ namente e compram o resto de fornecedores externos;

•

Qualidade dos produtos adquiridos sem importância para o comprador;

•

Comprador tem total informação sobre demanda, preços.. custo do fornecedor.

o

�

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Pontos neutros�

G Importante: A análise do ambiente externo deve preceder a análise do ambiente interno,

pois o desempenho e a capacidade da organização devem ser medidos em comparação com as outras empresas de setor de atuação, concorrentes dir·etos ou potenciais.

Autores como Barney ( 1991 ), entre outros, desenvolveram estudos, nos quais apon­ tam que o foco da empresa, no seu ambiente externo, não provê uma fonte segura para urna estratégia de longo prazo, uma vez que esse está em constante mudança. Identificaram que os recursos e capacidades próprias da empresa podem prover uma base mais estável, que auxilie na construção de identidade e de vantagem competitiva sustentável. 1. A matriz GUT está descrita no item 10.7.12.

292

293

Et1SA8ETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

GESTÃO E STRATÉGIC,\ E Pll,NEJlllfüHO E S"RATÉGICO: Os Esrunos DE ESTRIITÉGIA E SEU IMl'ACTO NAS ÜRGMHZAÇÕES (ONTEMPOR�NEAS

Os recursos, tangíveis, intangíveis e terceirizados, são todos os insumos, bens, capa­ cidades, competências, processos, atributos, informação e conhecimento que são contro­ lados pelas empresas, normalmente, divididos em quatro categorias: •

Capital Financeiro: recursos financeiros.

•

Capital Físico: tecnologia, planta, equipamento, localização e acesso a matérias primas.

•

Capital Humano: treinamento, experiência, julgamento, inteligência, relacionamento e insights dos gerentes e trabalhadores.

•

Capital Organizacional: estrutura administrativa, sistemas de planejamento, sistemas de controle e coordenação, gestão por processos, gestão da qualidade, cultura e reputação, etc.

A forma como a organização utiliza seus recursos é determinante para se obter vanta­ gem competitiva e, portanto, um desempenho superior (WERNERFELT, 1984; BARNEY, 1991; GRANT, 1988). E) Importante: A vantagem competitiva está relacionada às organizações e às pessoas e signi­ fica ser melhor do que o concorrente. As organizações obtêm vantagem competitiva, através do desenvolvimento de suas competências essenciais. As pessoas obtêm vantagem competiti­ va, através do desenvolvimento de destrezas, capacidades, saberes e competências humanas, que transformam os talentos em capital humano. Barney (1991, 1995, 1998) desenvolveu o que se denomina de VRIO Framework (vafue, rareness, imitabifity and or3anization), para analisar os recursos internos da empresa, que proporcionam vantagem competitiva sustentável e sejam valorosos, raros, com alto custo de imitação e insubstituíveis: •

Valioso: melhora a eficiência e eficácia, neutraliza as ameaças e alavanca as oportu­ nidades do ambiente, gerando valor para a empresa;

•

Raro: permite maior eficiência, o concorrente não tem e não existe em grande número de empresas;

•

Difícil Imitação: apresenta condições únicas e exclusivas, como uma cultura coesa e integradora, cuja imitação seja cara e dispendiosa, fruto de várias capacidades so­ cialmente construídas, com base na confiança, camaradagem entre administradores, fornecedores e clientes.

•

Insubstituível pela Organização: permite explorar o potencial competitivo de seus re­ cursos, a partir do conhecimento corporativo, invisível e difícil de serem substituídos.

Serão descritos abaixo, alguns desses recursos, passíveis de gerar vantagem, como:

294

•

Desenho Organizacional: representado pela estrutura organizacional, mostra como as atividades são divididas e coordenadas pelos órgãos, cargos, hierarquia, relacio­ namento e recursos. Os desenhos organizacionais são classificados em modelo de departamentalização, de unidades estratégicas de negócios, matricial e virtual.

•

Organização por Processo: conjunto de atividades inter-relacionadas, que utilizam

•

•

•

insumos para transformá-los em produtos/serviços e agregar valor aos clientes. A gestão por process•) proporciona uma visão horizontal, sistêmica e integrada, voltada para o trabalho em equipe e para o atendimento dos objetivos globais, além de per­ mitir ganhos de eficiência, custo, eficácia e desempenho. Competências Essenciais: capacidade de gerenciar os recursos, habilidades e tecno­ logias de forma integrada. Impactam no atendimento às demandas dos stakeholders (interessados), gerando valor e vantagem competitiva sustentável. Não pertence a um indivíduo ou grupo, mas a toda a organização, sistémica e global. Cadeia de Valor' e Sistema de Valor: coordenação e integração de todos os elos que li­ gam as atividades, jesde a movimentação da matéria-prima até o cliente final. o geren­ ciamento do sistema de valor está relacionado à logística integrada, que vai desde os fornecedores, fornecedores dos fornecedores, elos da cadeia de distribuição, parceiros, subcontratados, cli:!ntes, enfim, todo o fluxo, inclusive no sentido inverso, cujo resul­ tado seja a multiplicação de esforços, maior que a sorna das partes, gerando sine:gia. Gestão da Qualidade: melhoria contínua elos processos, definida como a totalidade dos atributos e características de um produto ou serviço que afetam sua capacidade ele satisfazer necessidades declaradas ou implícitas. A gestão ela qualidade está as­ sociada a satisfaçê'.o das necessidades dos clientes, que podem levar a preços mais altos, custos mais baixos e lucratividade maior.

E) Importante: Somente conhecendo os concorrentes, através da análise ambiental, e as capacidades internas, com a análise institucional, é que se pode obter sucesso e vantagem competitiva. Nesse sentido, Sun Tzu (século IV, A.C.), autor da grande obra "A Arte da Guerra", parece cada vez mais atual, prático e contundente, em relação a sua visão de estratégia, quan· do afirmou: "Conhece-te a r. próprio e ao teu adversário e em cem batalhas vencerás cem; se te conheceres, mas não conheceres o teu adversário, em cem batalhas vencerás cinquenta; se não te conheceres nem corheceres o teu adversário, em cem batalhas não vencerás nenhuma." 13.3.5. Missão e Negócio O moderno pensamerto estratégico trabalha com a definição da missão, complemen­ tando a ideia de negócios. A missão define a razão de ser da empresa, a causa pela qual se deve lutar, associada ao negócio. O negócio inclui a definição da área, do ramo, da atividade ou do escopo em que se pretende atuar e deve ser colocado em termos do cliente, ou seja, qual o maior benefício que o cliente procura ao se dirigir à empresa. A missão exerce uma função orientadora e delimitadora da ação empresarial, funcio­ nando como uma bússola. 2. Porter (1985) criou o conceito d" cadeia de valor de processos, que fornece valor aos clientes e incluem as atividades primárias e de suporte. Essa cadeia está descrita no item "tipos de processos", no cap. 10.3.

295

EusMnE DE Au1!lu I LIMA Mo11rnu,

É a explicação, por escrito, das intenções e das aspirações da organização. É uma de­ claração concisa do propósito e das responsabilidades perante os clientes, comunicando os objetivos e traduzindo os valores básicos e crenças em termos de negócio e de áreas básicas de atuação. Os propósitos relacionam-se aos setores de atuação dentro da missão, ligados aos produtos, serviços e a segmentação de mercado. Deve esclarecer o papel desempenhado na sociedade, quem são seus clientes e quais mercados que deseja atuar. Assim, a Missão deve evidenciar onde a organização está e onde pretende estar, responder "para que serve", por que existe, o que faz e para quem faz. Não deve ser colocada em termos de produtos e serviços, mas em termos amplos, para satisfazer alguma necessidade da sociedade e de seus diferentes stakeholders. Nes­ se caso, quando a missão é colocada em termos genéricos, para satisfazer ao ambiente, sem indicar produtos ou serviços ela é chamada de Missão aberta; e, ao contrário, de Missão fechada. Será eficaz quando trouxer individualidade ou personalidade própria para o negócio, mostrando suas competências essenciais. A missão é atemporal e visa assegurar continuidade dos negócios, mas isso não sig­ nifica que não seja dinâmica. Sua extinção ou atualização ocorre à medida que a visão se concretiza ou pela redefinição do negócio, que inclui o atendimento às novas demandas da sociedade. Veja o exemplo da IBM que reflete o dinamismo da Missão, ao longo do tempo: •

Início da década de 50: "computadores";

GEST,\O Esrnl,l[GICA E Ptr,NEJ!,MEtll O Es1111,T f GICO: Q S Es1 UDOS DE Esrnr.11 GIA l SlU I MPl,Clü llAS ÜHGI\IWAÇÓ[S CoNl lMPORÍ,llE!,S

•

"Experimentar a satisfação de progredir e aplicar a tecnologia em benefício da popu­ lação" (Sony).

•

"Servir alimentos de qualidade, com rapidez e simpatia, num ambiente limpo e agra­ dável" (Mcdonalds).

é) Importante: A Visão de negócios, associada à Missão, formam a Intenção Estratégica e a Missão flui da intenção estratégica. A Missão e a intenção estratégica, juntas, geram discerni­ mento para formular e implementar as estratégias da empresa. A intenção estratégica repre­ senta a alavancagem de todos os recursos internos, capacidades e competências essenciais de uma organização, com a finalidade de cumprir as suas metas no ambiente competitivo.

Define: • Individualidade , Personalidade

Razão de Ser

Necessidades que pretende satisfazer

Comunica e clarifica objetivos

Causa pela qual se deve lutar

Declara o escopo do negócio

Declara o escopo do negócio

• • • • •

Fim da década de 70: "desenvolvimento de alternativas";

•

Início dos anos 80: "otimização dos negócios";

13.3.6. Estruturação de Cenários

•

Início da década de 90: "desenvolvimento de novos negócios das empresas";

•

Final da década de 90: "satisfazer às necessidades de resolução de problemas de negócios".

A construção dos Cenários passou a ser realizada 110 mundo corporativo após a se­ gunda guerra mundial, mas foi na década de 70, que a ferramenta passou a ser utilizada no processo estratégico, diante da necessidade de fazer prognósticos de negócios, sobre­ tudo nas empresas, General Eletrics - GE, Shell e IBM.

Fim da década de 50: "processamento de dados"; Início da década de 60: "manipulação de informações"; Fim da década de 60: "solução de problemas"; Início da década de 70: "minimização de riscos";

São exemplos de Missão, em diversas empresas:

• • •

Deve ser colocada em termos genéricos, não em termos de produtos e serviços

Explicita: , Grupos de clientes , Necessidades dos clientes , Mercados onde atua

"Solucionar problemas não solucionados de maneira inovadora" (3M).

Porter (1992) define cenário como uma visão internamente consistente da estrutura fu­ tura de uma indústria, acerca das incertezas importantes que podem influenciar sua estru­ tura, considerando as implicações para a criação e a sustentação da vantagem competitiva .

"Ser líder global em beleza; ser a marca de escolha das mulheres; ser líder em vendas diretas; ser o melhor lugar para se trabalhar; ser a maior Fundação para as mulheres; ser a empresa mais admirada" (Avon).

No contexto do planejamento estratégico, o cenário é definido como um conjunto de hipóteses quantitativas e qualitativas relacionadas às características, condições e fatores predominantes no ambiente externo que podem afetar as estratégias de uma organização.

"Fazer as pessoas felizes" (Disney) .

297

GESTÃO E STRA [ÉGICA E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO:

Et1SA8EIE DE ABR(IJ E LIM1\ MOREIRI,

Os ESTUDOS DE Esrnll!ÊGIA E SEU IMPACTO NAS ÜRGANIZAÇÜES (ONTEMPORÃNEAS

Funcionando corno um roteiro de um filme, a elaboração de Cenários visa à constru­ ção de alternativas futuras, para as condições existentes hoje.

Futuro

Isso não significa prever o futuro baseado em suposições. Deve-se projetá-lo o mais próximo da realidade, estudando tendências históricas e eventos que possam modificar e impactar o futuro dos negócios organizacionais. Assim, cenários são ambientes alternativos, nos quais os acontecimentos de hoje surtem efeito. Eles não são predições, nem tampouco estratégias. São narrativas vivas de futuros diferentes e divergentes, desenhados especialmente para ressaltar os riscos e oportunidades inerentes às estratégias, enriquecendo o processo de planejamento.

Prese nte

Passado o

8 Importante: Os enredos desenvolvidos nos Cenários são formados de Tendências ou Eventos.

Tendências são situações que se modificam gradualmente ao longo do tempo, produzindo mu­ danças contínuas no sistema. Os eventos são fenômenos que podem ou não ocorrer em determi­ nado momento, de forma repentina ou inesperada, trazendo impactos significativos ao sistema.

•

Um leque de cenários alternativos proporciona um caminho para se focar no futuro. É possível construir três hipóteses sobre um cenário: cenário de trajetória provável; uma variação otimista do cenário provável e urna pessimista. Fazer um "Plano A" para o "cenário provável"; um "Plano B" para o "cenário pessi­ mista"; um "Plano C" para o "cenário otimista". /

e e

otimista ( ) - __ � Provável Pessimista

(

O executivo deve considerar duas situações:

298

Abordagem prospectiva: trata de uma análise intencional, com visão global, na qual o executivo pode utilizar técnicas de pareceres e opinativos como julgamento, proba­ bilidades, análise estrutural, Delphi ou impactos cruzados. Utiliza variáveis qualitati­ vas: quantificáveis ou não, subjetivas ou não, conhecidas ou não; trata de um futuro múltiplo, incerto e indeterminado, atuando o futuro como determinante da ação presente. Atua nos cenários de valores ou normativos; trata das aspirações da socie­ dade. Não é uma representação futura das tendências atuais, mesmo que contenham elementos atuais. Representa a descrição de um futuro plausível, um futuro que pode ser realizado, como um desejo viável. O cenário desejado deve ser, também, uma descrição consistente de uma visão que leve em conta o contexto histórico e os recursos mobilizáveis pela coletividade.

Abordagem projetiva: restringe-se a fatores quantitativos e determinísticos, conhe­ cidos e objetivos; explica o futuro pelo passado e considera o futuro único e certo. Possui urna visão tradicional, que trabalha com a aplicação e análise de séries tempo­ rais, olhando para o futuro com visão do passado. São modelos que tem dificuldade de lidar com as mudanças e incertezas do ambiente.

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Metodologias de Desenvolvimento de Cenários •

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Abordagem prospectiva: trata de uma análise intencional, com visão global, na qual o executivo pode utilizar técnicas de pareceres e opinativos como julgamento, proba­ bilidades, análise estrutural, Delphi ou impactos cruzados.

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Construção de Cenários Não existe uma única abordagem com relação à construção de cenários. No entanto, existem, pelo menos, quàtro fases comuns aos tipos de cenários: •

identificação da decisão estratégica principal.

•

Identificação das variáveis chaves ou eventos motrizes: variáveis macro e microam­ bientais, que podem influenciar o resultado dos acontecimentos;

•

Análise do jogo dos atores, influência sobre as variáveis chaves, para poder fazer as perguntas chaves para o futuro; 299

Et1sA11m or Aonrn E L11.1A Mo11rn1A

GESTÁO EsrnAT[GiCA E P ll\lHJAMEIHO E SIHME GICO: Os E 11 UDOS DE ESTF'.Al ÉG IA l SEU IMPACTO NAI Ü HGMIIZI\ÇOEI (OIJlEMPüllrdHAS

Redução das incertezas nas questões chaves, avaliação de impactos e escolha dos cenários ambientais mais prováveis, usando os métodos de consulta a especialistas. o processo completo de construção de cenários não pode e nern deve ser linear, ten­ do ern vista as interligações, influências das variáveis e atores entre si.

e encadeamento. Estas abordagens descritas por Oliveira são, na verdade, derivações das

•

Técnicas de Desenvolvimento de Cenários Estratégicos

Urna das abordagens é a de HUSS é:t HONTON (1987) que apresenta três aspectos distintos, desenvolvidos e utilizados ao final da década de 80, pelas principais empresas envolvidas em cenários, corn as seguintes metodologias: a) Lógica Intuitiva: este método foi descrito por Pierre Wack, em 1985, e utilizado pela Shell, Stanford Rcsearch lnstitute - SRI e Global Business Network - GBN. É baseado na influência dos modelos mentais dos tomadores de decisão, cuja essência está ern encontrar meios de mudar o pensamento dos gestores, de modo que consigam ante­ cipar o futuro e preparar a empresa para este futuro. Isto é feito através da criação de um conjunto de histórias sobre o futuro, coerentes e realistas, para testar os planos e os projetos de negócios, incitando o debate e a convergência de opiniões. Esta abor­ dagem pressupõe que a tomada de decisões é baseada na complexidade de relações entre fatores econômicos, tecnológicos, sociais e políticos. A maioria destes fatores são externos à empresa, mas devem ser entendidos para melhorar as decisões rela­ tivas ao desenvolvimento de produtos, expansão de capacidade e estratégias empre­ sariais. Alguns dos fatores são precisos, quantitativos e de certo modo previsíveis. A análise de cenários é um meio de avaliar riscos, antecipar os momentos-chave de mudança e identificar trade-off entre as metas da empresa. O ponto forte desta abordagem é sua habilidade ern desenvolver cenários flexíveis e consistentes sob uma perspectiva intuitiva, dispensando modelos matemáticos de difícil adaptação ern certas empresas. Semelhante à Lógica intuitiva, foi desenvolvido o Future Mapping, que se originou na IBM e no Citibank, e prega que planejar é aprender e perceber o funcionamento do ambiente de negócios, levando ern consideração a existência de recursos para enfrentar o futuro, através de uma participação ativa dos executivos. b) Análise de Impactos Cruzados, também chamado de BASICS (Battelle Scenario Inputs to Corporate Strate3y - usado pela consultoria Battelle Memorial lnstitute) e de Análise Prospectiva, de Michael Godet, é uma técnica para analisar sistemas complexos e os efeitos produzidos pelas forças internas ou externas, através de feedbacks. Este méto­ do tem sido útil em ambientes onde é possível identificar forças dominantes e rnodelá­ ·las, facilitando o entendimento dos gestores. É urn modelo matemático que apresenta como resultado final um cenário estático, exigindo do administrador a capacidade de imaginar um caminho entre cenário projetado e estado atual da ambiência ou empresa. c) Análise dos Impactos Tendenciais (probabilísticos): enfoca o efeito de determinados eventos nas tendências das variáveis analisadas, ern um dado período de tempo. Ao contrário da Lógica Intuitiva, que procurava perturbações e rupturas de tendências, este método procura capturar as tendências, extrapolar e verificar os efeitos de certos even­ tos relevantes na evolução da tendência. Esta abordagem une métodos tradicionais de previsão, forçando o usuário a identificar, explicitamente, os eventos que influenciam a variável analisada e avaliar as probabilidades de sua ocorrência e de seus impactos. Este método não verifica possíveis efeitos de urna variável sobre a outra. É utilizado pelo Futures Group, urna divisão de consultoria da Deloitte Consulting desde 1988. OLIVEIRA (2001) cita oito abordagens - técnicas gerais para desenvolvimento de cená­ rios: dedução, indução, lógica intuitiva, tendência de impacto, impacto cruzado, inserção 300

três abordagens clássicas, descritas por Huss é:t Honton ( 1987): a) Dedução - deve-se selecionar os fatores dominantes e prever os acontecimentos re­ levantes para cada fator. b) Indução - consiste ern selecionar alguns poucos fat_ores_ relevar;tes, post�lar possi­ bilidade futuras para cada fator, verificar cada cornbrnaçao possrvel, atraves de urna matriz e selecionar um conjunto de três ou quatro cenários distintos. c) Lógica intuitiva - baseia-se, exclusivamente, na experiência do grupo participante, não ocorrendo análise qualitativa. d) Análise da tendência de impacto - combina-se análises qualitativas e quantitativas, avaliando a probabilidade de ocorrência e o seu nível de importância, n!o se ª!� lian­ do as inter-relações e, somente, o fator do qual se tem maior inforrnaçao hrstonca. e) Análise do impacto cruzado - considera todos os cruzamentos de fatores, as expectati­ vas elaboradas por especialistas, trabalhando-se com a �édia das estirn_ativas para se estabelecer um cenário mais aceitável e um conjunto de varios outros cenarros, corn pro­ babilidade de ocorrência. Usa o lnterax (/nterative Cross tmpact Simulation), ferramenta para administração estratégica, que auxilia nas decisões internas e, através d� projeção de cenários, desenvolve melhor entendimento de alternativas futuras do arnbrente. f) Simulação - consiste na utilização de tecnologia de informática, envolvendo modelos matemáticos e cálculos diversos. É um modelo quantitativo, não levando ern conta aspectos qualitativos. g) Inserção - procura especificar segmentos sequenciais do ambiente empresarial, que estejam presentes em segmentos do âmbito maior. h) Encadeamento - busca identificar os vínculos entre o sistema produtivo da empresa e o seu ambiente. Destas abordagens surgiram os diversos métodos de construção de cenários prospec­ tivos, alguns com adaptações específicas, tendo em vista as características conjunturais do estudo. o importante para o gestor é adotar urna abordagem que permita enxergar quais são as inúmeras possibilidades que possui pela frente 13.3.7. Definição dos Fatores Críticos de Sucesso Os fatores críticos de sucesso, identificados a partir do diagnóstico externo e interno, estão relacionados aos processos chaves que precisam ser bem realizados e monitorados por apresentarem atividades críticas, que determinam o sucesso organizacional e impactam diretamente no desempenho, trazendo diferencial competitivo.

As atividades críticas são inputs básicos para a formulação da estratégia, para a defini­ ção dos objetivos e construção dos mapas estratégicos. São exemplos de variáveis críticas: localização, diferenciação dos produtos, especializa­ ção das pessoas, controle de produção, rede de distribuição, reputação, relacionamentos. 13.3.8. Posturas Estratégicas A definição das posturas estratégicas fornece o direcionamento estratégico após � de­ finição da missão, do diagnóstico externo e interno e suas relações positivas e negativas. 301

ELISABETE OE ABREU E LIMA MOREIRA

Uma ferramenta utilizada para estudar de forma integrada a análise externa e interna, criada pela Escola de Harvard, é a matriz SWOT, acrônimo das iniciais Stren3hts, Wekenes­ ses, Opportunities Threats, ou análise FOFA (pontos fortes, oportunidades, pontos fracos e ameaças), que permite identificar um conjunto de medidas estratégicas para explorar as oportunidades ou diminuir o impacto das ameaças, identificar as forças e fraquezas e desenvolver estratégias. As posturas estratégicas podem ser estabelecidas a partir da predominância de um dos quadrantes da matriz SWOT, como:

• • •

Crescimento: oportunidades e pontos fracos;

•

Desenvolvimento: oportunidades e pontos fortes.

Sobrevivência: ameaças e pontos fracos; Manutenção: ameaças e pontos fortes;

A matriz GUP - Gravidade/Urgência/Tendência, pode ser uma ferramenta usada para fixação de prioridades de fatores, por meio de critérios estruturados, para o estabeleci­ mento da predominância interna de pontos fortes ou fracos e da predominância externa de oportunidades e ameaças e para a definição do direcionamento estratégico, através da matriz SWOT. Atém disso, os propósitos empresariais representam compromissos ou setores de atuação atuais ou potenciais, que podem ser especificados a partir dos componentes da matriz de Ansoff' - estratégias de crescimento produto/mercado.

13.3.9. Estabelecimento de Macropolíticas Políticas são parâmetros, orientações e princípios que facilitam a tomada de decisão pelo executivo. Procura estabelecer as bases para os objetivos, desafios e metas a serem alcançados. As políticas devem ter um certo grau de flexibilidade, generalidade e abran­ gência e, quando se tornam mais específicas e restritivas, assumem a forma de regras e regulamentos_ As políticas podem ser globais, relacionadas aos acionistas, concorrentes, funcioná­ rios ou governo; administrativas, desenvolvidas no nível intermediário, relacionadas com os aspectos internos, como pessoal, produção, financeira, mercadológica; e operacionais, relacionadas com aspectos específicos da atividade empresarial, como redução de custos, de compras, de salários, controle de qualidade. Dependendo da importância da política para os negócios da empresa, elas podem variar de níveis ou serem elevadas a outros níveis.

3. A matriz GUT está descrita no item 10.7.12. 4. Ver letra "h" do item 13-3.11. 4 302

GESTÃO EsrnA TÉGICA E PLMHJM.IUHO EsTRA'ÉGICO: Os Esruoos OE ESTRATÉGIA r: SEU IMPACTO NAS ORGANIZAÇÕES CONTEMPORÂNEAS

13.3.1O. Estabelecimento de Objetivos, Desafios e Metas A partir da Visão organizacional, ocorre a definição dos objetivos estratégicos, que demarcam os resultados concretos, compromissos, alvos quantitativos e qualitativos a serem alcançados, revendo, se for o caso, a missão e a visão. Os objetivos podem ser segmentados de forma hierárquica, de acordo com o nível, desde que se mantenha o alinhamento entre os objetivos globais e os individuais. Nesse caso, os objetivos estratégicos são pontos que se pretende alcançar no longo prazo, de responsabilidade da alta administração; os objetivos funcionais, de médio prazo, envol­ vem as diversas áreas funcionais; e os objetivos operacionais se voltam para o curto prazo e para o indivíduo ou para a equipe. Os objetivos devem contemplar os desafios ou as metas (referem-se à quantificação do objetivo, para um determinado período de tempo, podendo ser de curto, médio ou longo prazo).

G Importante: A definição de metas e de planos direciona as ações da organização ao merca­ do, reduz incertezas e ajuda a identificar as pessoas responsáveis na organização, proporcio­ nando motivação e compromisso para a entrega de resultados de valor.

13.3.11. Formulação da Estratégia As estratégias delineiam as maneiras como as organizações pretendem alcançar seus objetivos e devem ser formuladas e escolhidas tendo clareza da visão, negócio, missão, ob­ jetivos, desafios, variáveis do ambiente externo e interno, bem como estratégias anteriores. Após a definição da postura estratégica ocorre a formulação da estratégia, relacionada à escolha das alternativas de ação e de caminhos para cumprir a missão.. Henry Mintzberg (1971) aponta que as estratégias evoluem e mudam com o tempo e

devem servir para solucionar problemas ou propor novas alternativas, quando as oportu­ nidades e problemas ocorrem.

Montana (2003) afirma que o processo de determinação da estratégia envolve identi­ ficar o que se pode fazer (em termos de oportunidade); avaliar o que se pode fazer (em termos de recursos e competências); decidir o que quer fazer (aspirações); determinar o que deve fazer (em termos de obrigações com a sociedade) e compatibilizar tudo isso num nível de risco aceitável, na busca das metas da organização, focando o futuro e de­ finindo objetivos, estratégias e políticas. Uma forma de determinar a estratégia gerencial, segundo Montana (2003) é aplicar o método de análise de hiato a um planejamento estratégico. Esta abordagem teva a reflexão de perguntas como: Onde estamos hoje? Para onde queremos ir? Como vamos chegar lá?

GESlhO ESTRl\lf GICA E PLANEJAMEN10 ESTRATÉGICO: Os ESTUDOS OE ESlfiATÉGIA [SEU I MPAClO 11AS ÜRGMHZl,ÇÕI S (ONlEM PORi,NEAS

EusABI.IE OE ABREU E LIMA MoRURA

•

Linha Potencial

1

Hiato de planejamento

Linha do Impulso

Estratégia como Estratagema ou pretexto: funciona como uma manobra, para enganar e superar os concorrentes.

•

Estratégia como Padrão: emerge das ações bem-sucedidas do passado, que se tornam um padrão de ação do comportamento estratégico.

•

Estratégia como Perspectiva: mostra uma maneira de perceber o mundo, a partir da visão das pessoas que integram as organizações, por meio de suas intenções e ações, expressas em seus valores, refletidos na maneira de lidar com as incertezas.

•

Estratégia como Posição: aborda a posição da empresa no ambiente, em relação ao mercado e aos competidores, focando as variáveis que afetam positiva e negativa­ mente a organização.

8 Importante: Estratégia organizacional é o processo de escolher e implementar estruturas Essa análise permite verificar a situação atual e um potencial a ser alcançado, me­ diante certos passos, que devem ser cumpridos, para preencher o hiato de planejamento, executado de quatro maneiras: •

Melhorar as operações atuais;

•

Diversificar.

•

•

Desenvolver novos produtos ou serviços;

Desenvolver novos mercados;

Assim, um modelo, que caracteriza as atividades de formulação de estratégias, pode ser assim representado:

• Identificar objetivos e estratégias, a partir da missão

Analisar: • Missão e objetivos • Valores e cultura • Oportunidades e ameaças • Pontos fortes e fracos

Fonte: adaptado de Montana (2003)

Análise de Hiato: • Onde estamos. • Para onde queremos ir. • Como chegar lá.

• Rever a missão e os objetivos • Decidir e selecionar novas estratégias: • Corporativa • Ramo de Negócios • Funcional

13.3.11.1. Conceito de Estratégia

Mintzberg ( 1987) definiu estratégia de cinco maneiras diferentes:

• 304

Estratégia como Plano: representa um padrão, num fluxo de ações ou decisões, for­ mulada previamente, intencionalmente, como um guia, ou conjunto de normas para lidar com a situação.

capazes de organizar, articular e mobilizar os recursos da empresa e servir à missão e aos ob­ jetivos principais de longo prazo.

A partir da definição de estratégia, alguns pesquisadores verificaram que o conteúdo da estratégia poderia ser agrupado nos seguintes tipos (BOAVENTURA ét FISCHMANN, 2003):

13.3.11.2. Conteúdo da Estratégia •

•

•

•

Estratégia pelos objetivos: relacionando-a ao alcance de objetivos ou metas, assim como cursos de ação para atingir metas (Chandler, 1962). Estratégia pela vantagem competitiva: orientada a alcançar e manter vantagem com­ petitiva (Porter, 1985).

Estratégia pela competência essencial: responsável pela geração de vantagens com­ petitivas, decorrentes das competências essenciais (Hamel ét Prahalad, 1995).

Estratégia pela interação com competidores: afetando ou sendo afetada pelos com­ petidores, com planos complexos, que explicam as opções adequadas para cada tipo de situação (Von Neumann ét Morgenstern, 1953).

O estabelecimento das estratégias, numa empresa de grande porte, pode envolver uma perspectiva descentralizadora, desdobrada em 3 níveis de tomada de decisão: estra­ tégias corporativas, estratégias de ramo de negócios ou empresariais, estratégias funcio­ nais e estratégias operacionais.

13.3.11.3. Níveis de Decisão Estratégica

•

•

Estratégia Corporativa: é definida pela alta administração e abrange os objetivos e interesses de todos os negócios da empresa. Decide "onde competir", em qual ne­ gócio vai atuar, quais os objetivos de cada ramo de negócio, como serão alocados os recursos necessários. São as estratégias cooperativas e competitivas, de adaptação ao ambiente, de crescimento e as estratégias de análise de portfólios.

Estratégia de Ramo de Negócio/Empresarial: é definida pela unidade de negócio e decide como competir e atuar no mercado específico, quais os produtos e serviços

ELISABETE DE ABllEU E LIMA MOREIRA

•

que irá oferecer, quais os tipos de clientes que vai focar e como serão distribuídos os recursos dentro do negócio, para alcançar uma vantagem competitiva no mercado. São as estratégias competitivas genéricas

A.3) Coalizão: ocorre quando duas ou ma!s organizações agem como uma só, em relação _ a ce nas obJ�t1vos, visando mais apoio ou recursos que não são possíveis para cada _ organ1zaçao isoladamente. Realizam associações e alianças ou joint venture:

Estratégia Funcional: aplica-se às funções da empresa, às áreas organizacionais ou depar­ tamentos e envolve o que fazer e a forma de atuação para implantar os objetivos, a exem­ plo de quanto produzir, quanto investir em divulgação, qual a necessidade de capital de giro. São as estratégias das áreas de produção, finanças, marketing, rernrsos humanos.

Associações e alianças: acordo estratégico de colaboração, formado de redes de em­ presas independentes, visando conjugar esforços e compartilhar ativos, tecnologias, recursos, custos e oenefícios, voltados ao alcance de objetivos estratégicos comuns. As alianças não podem ser confundidas com fusões ou aquisições, pois estas geram perda de independência pelo envolvimento de capital.

Há um grupo de autores que reconl1ecem mais dois níveis de estratégia. Um nível mais baixo, denominado estratégia operacional, e um nível superior e mais amplo, deno­ minado estratégia social. As estratégias sociais, acima de todos os demais níveis, fazem o alinhamento das questões éticas e sociais da organização com as questões do negócio (Freeman, 1984).

o nível mais baixo,

as estratégias operacionais, estabelecem as diretrizes específicas sobre como conduzir as atividades do dia-a-dia, relacionadas à produção de determinada peça, ao controle do material do estoque, evolução de vendas, movimento do caixa. @ Importante: Falar em estratégias no nível funcional significa alinhar as ações setoriais às es­ tratégias de negócios e à missão da organização, que inclui a análise de habilidades, recursos, potencialidades, com vistas a produzir holismo e sinergia, focado no futuro e no longo prazo, envolvendo a todos, comunicada e cobrada em todos os níveis.

13.3.11.4. Tipos de Estratégias As estratégias podem ser classificadas, de várias maneiras, a depender do tipo que mais se adequa a cada organização e as suas necessidades. Nesse caso, a formulação e a escolha de estratégias pode ocorrer através de ações cooperativas ou competitivas; adapta­ ção, de Stevenson ou Certo; genéricas, de Porter; administração de carteiras ou de portfó­ lios; crescimento produto-mercado; integrativas e inovadoras, conforme detalhado a seguir. A) Estratégias Cooperativas Thompson enfatiza que para administrar a interdependência com os elementos do am­ biente da tarefa, as empresas trabalham juntas, para atingir um objetivo comum e cooperar com outras empresas, criando valor para o cliente e estabelecendo uma posição favorável em relação aos concorrentes. Atuam com estratégias de ajuste, cooptação e coalizão: A.1) Ajuste ou negociação: busca de acordo ou compromisso com outras empresas, quan­ to à troca de bens ou de serviços, sem o compartilhamento do capital social. É uma permuta de compromissos, que visa o ajustamento periódico de relações. Ocorre nos acordos coletivos sindicais, negociações com fornecedores ou com compradores, etc. A.2) Cooptação: significa absorção de novos indivíduos, provindos de fora, para a lide­ rança ou para a estrutura de decisão política, visando conquistar grupos inimigos ou ameaçadores. Refere-se à aceitação de representantes de outras organizações (ban­ cos credores ou instituições financeiras) no grupo dirigente (alianças acionárias), o que limita a arbitrariedade da organização na escolha de objetivos. 306

GESTÃO ESTRATÉGICA E PtANEJAMENTO Esrnt,TÉGICO: Os ESTUDOS DE ESTRATÉGIA E SEU IMPACTO NAS 0HGANIZAÇÔES CoNTEMPO,ÂNEAS

•

•

Joint venture: ocorre quando duas ou mais empresas investem em uma nova empre­

sa, propriedade conjunta das empresas mãe, ou se associam, formando consórcios de empresas, visando partilhar gestão, lucros, tecnologia, riscos, que não implica perda de identidade de cada uma.

@ Importante: Clusters são formas de cooperação entre empresas, que se agrupam e se co­ municam por possuírem características semelhantes e habitarem o mesmo local. São formados visando cooperação horizontal, com empresas do mesmo setor; ou cooperação vertical, com diferentes entidades da cadeia de suprimento. 8) Estratégias Competitivas Objetivam estabelecer uma posição lucrativa e sustentável contra as forças que deter­ minam a concorrência na indústria. São classificadas em defensivas, ofensivas, analíticas ou reativas, conforme estabelecido por Miles e Snow. 8.1) Defensiva ou de Estabilidade: atua num ramo de negócio que não cresce e não ofere­ ce novas oportunidades; busca manter os domínios atuais de produtos e mercados visando à estabilidade e conservantismo, praticando preços competitivos ou qualida'. de dos produtos. 8.2) Prospectiva ou de Crescimento: atua com uma estratégia ofensiva, visando explorar novas oportunidades de produtos e mercados, para lidar com ameaças emergentes com foco na mudança e na flexibilização organizacional e tecnológica. 8.3) Estratégia Analítica: atua em dois mercados: um estável, que busca manter os do­ mínios existentes; e outro instável, que almeja atuar de forma inovadora. Dá ênfase tanto na conservaç.ão como na mudança, através de complexa tecnologia. 8.4) Estratégia Reativa: atua em ambientes turbulentos ou instáveis e está com sua efi­ ciência comprometida, em razão de uma situação não planejada ou quando a alta administração não definiu um plano de longo prazo. Respondem com uma estrutura adhoc às demandas ambientais imprevistas, levando a eliminar linhas de produtos, _ redum a força de trabalho ou, até mesmo, liquidar os negócios. C) Estratégias de Adaptação de Stevenson Visam se adaptar ao ambiente, a partir de quatro posturas estratégicas: desenvolvi­ mento, sobrevivência, manutenção e crescimento. C.1) Dese�volvimento: c'.uzame�to de pontos fortes e oportunidades, propõe políticas ofensivas e prospectivas, CUJas forças e capacidades permitem aproveitar as oportu­ nidades identificadas. Procura atuar em novos mercados, com novos clientes ou com 307

EusMIH o, ABHlU r l.11.1A MoREIH,\

novas tecnologias. O processo de crescimento interno ado:a a estratégia de expansão direta, conforme mostra a matriz de Ansoff. O crescimento externo ocorre através de construção de novos negócios, fusões ou aquisições (em forma de conglomerado ou holdin3); através de diversificação de negócios, relacionada ou não relacionada com o negócio original; ou, ainda, através da integração vertical ou integração horizontal. São formas de desenvolvimento: c.1.1) Desenvolvimento de mercado: procura novos mercados geográficos ou novos segmentos de mercado, para aumentar vendas (matriz de Ansoff); c.1.2) Desenvolvimento de produtos ou serviços: atua nos mercados atuais, bus­ ca maiores vendas desenvolvendo melhores produtos ou serviços, através da melhoria da qualidade ou diferentes modelos ou tamanhos (matriz de Ansoff); c.1.3) Desenvolvimento financeiro: realiza junção, associação ou fusão em nova empresa, através ela união de ponto fraco de uma empresa (recurso financeiro) e ponto forte de outra (oportunidades de mercado); c.1-4) Desenvolvimento de capacidades: realiza junção, associação ou fusão ele duas empresas, através da união de um alto índice de oportunidades potenciais com outra empresa com ponto forte em tecnologia. e., .5) Desenvolvimento de estabilidade: realiza junção, associação ou fusão de em­ presas para tornar suas evoluções uniformes, com po,turas estratégicas idênticas. c.1.6) Diversificação: realiza a integração horizontal, vertical, concêntrica, conglo­ merada, interna e mista: e., .6.1. Integração Horizontal: compra ou associação de empresas simila­ res, com mesma atividade (concorrentes), com consumidores e mercado já conhecidos. Ex: Varig e Gol; c.1.6.2. Integração Vertical: produção de novo produto ou serviço no mer­ cado, para frente ou para trás, para ter domínio do processo produtivo. Ex: frigorífico que cria o gado. c.1.6.3. Concêntrica ou relacionada: oferece uma quantidade maior de pro­ dutos ou de outra linha de negócios, aproveitando os recursos de tecnolo­ gia, canais de distribuição e vendas já existentes (similares a da empresa compradora). Ex: Pepsi com água mineral H20. c.1.6.4. Conglomerada ou diversificação não relacionada: atuação em ou­ tros ramos, sem aproveitamento dos recursos, como tecnologia e vendas. Ex: Gilette e Duracell. c.1.6.5. Interna: gerada pelos fatores internos, sem sofrer influência dos fatores externos; c. ,.6.6. Mista: mais de um tipo de diversificação. C.2) Sobrevivência ou retração: cruzamento das ameaças e dos pontos fracos, propõe políticas de saída, indicando uma fase de crise ou declínio, que revela a fraqueza da organização para lidar com as ameaças. 108

G ESTÍIO ESTIU.íÉGl(A [ PLAl,UAMENTO EsTRAl ÉGICO: Os Es1 UDOS Dl Es11w lG\A l Slll I MPl,(l o llAS ÜRGAIWl,Çóls CotmMPORÍ\N l 1,S

c.2.1) Saneamento: visa reestruturar a organização, promover reengenharias ou downsizin3, através de redução dos custos, eliminação de linhas de produtos ou

mudanças na estrutura. c.2.2) Desinvestimento: busca sair de um negócio que não está dando lucro, para não sacrificar o todo; c.2.3) Liquidação do negócio: busca fechar o negócio. C.3) Manutenção: cruzamento das ameaças com pontos fortes, propõe políticas defensivas, tendo em vista que as forças criam barreiras às ameaças do ambiente externo. c.3.1) Estratégia de estabilidade: procura a manutenção do equilíbrio ameaçado ou retorno, no caso de perda; c.3.2) Estratégia de nicho: procura dominar um segmento de mercado em que atua, concentrando esforços e recursos em preservar as vantagens competitivas, dedicando-se a um único produto, mercado, tecnologia, negócio; c.3.3) Estratégia de especialização: concentra esforços numa única ou poucas ati· vidades da relação produto versus mercados, com redução elos custos unitários, através do processamento em massa. Apresenta a desvantagem ele ter poucas modalidades de fornecimento de produção e vendas. C-4) Crescimento: cruzamento de ponto fraco e oportunidade, propõe políticas de manu­ tenção, tendo em vista que as fraquezas da organização impedem ou dificultam o aproveitamento das oportunidades. c.4.1) Estratégia da inovação: ocorre através do lançamento de novos produtos, serviços ou tecnologia; c.4.2) Estratégia de internacionalização: estende as atividades para fora do país de origem; c.4.3) Estratégia de Joint venture: realiza aliança entre duas ou mais empresas, que criam uma nova empresa ou se associam formando consórcios de empresa, visando partilharem gestão, lucros, riscos, etc. c.4.4) Estratégia de expansão: corresponde à expansão do uso e da tecnologia atual, para gerar novos produtos ou serviços, aproveitando os ganhos ele apren­ dizado e experiência em pesquisa e desenvolvimento, que promoveram redução nos custos da expansão. Ex: indústria de computadores que aproveita sua ex­ pertise para lançar telefones celulares. É diferente da diversificação, que envolve mudança radical nos produtos e seus usos. D) Estratégias de Adaptação de Samuel Certo

Define três tipos de estratégias de adaptação ao ambiente: crescimento, estabilidade e redução de despesas, conforme descrito: D.1) Crescimento ou comportamento prospectivo: caracterizada pelo aumento do nível de operações, promovida interna ou externamente. O crescimento interno ocorre através da expansão direta, com aumento da capacidade produtiva e núme309

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

Gmi\o EsrnMÉGICf, [ PtANUAMHITO EmfiTÉ:OICO: Os ESTUDOS 0( ESTRATÉGIA [ SEU IMPACTO NAS ORGANIZAÇÕES CormMPOPÂNEAS

ro de funcionários, explicadas pelas estratégias de Ansoff. O crescimento externo ocorre através de fusões ou aquisições de outras empresas ou através da diver· sifícação relacionada ou não relacionada, ou da integração vertical ou horizontal. D.2) Estabilidade ou comportamento defensivo: ocorre quando a organização atua com foco estreito e especializado, num ramo de negócio que não cresce ou não oferece novas oportunidades. Uma razão, pode ser porque a organização apresen­ ta desempenho satisfatório e opera em ambiente estável ou, ainda, porque passou por um período de crescimento, que demandou grandes investimentos. D.3) Redução de Despesas ou estratégia de retração: ocorre quando a organiza­ ção diminui o nível de operações, passa por um período de declínio ou de revi· talização. Envolve estratégias de saneamento, como reestruturação (mudança na estrutura, redução de custos, eliminação linhas de produção) reengenharia (ma· peamento de processos) ou downsizing (enxugamento). A estratégia de saída ocorre por desinvestimento (saída de um dos investimentos), ou por liquidação (fechamento de operações). As estratégias competitivas e de adaptação, podem ser representadas, a partir da matriz SWOT (Stren3hts, Wekenesses, Opportunities Threats), da seguinte forma:

• • • •

• • • •

Capacidade Reativa - saída Problemas Retração (Certo) Sobrevivência • Saneamento • Desinvestimento • Liquidação do negócio

• • • •

Capacidade de Melhoria Debilidades e Restrições Estabilidade (Certo) Crescimento • Inovação • Internacionalização

•

• Joint venture • Expansão

• • •

Capacidade Defensiva Vulnerabilidade Estabilidade (Certo) Manutenção • Estabilidade • Nicho • Especialização (produção em massa) Capacidade Ofensiva prospectiva Potencialidades, Alavancagem Crescimento (Certo) Desenvolvimento • De mercado • De produtos • Financeiro • Capacidades • Estabilidade • Diversificação • Horizontal • Vertical • Concêntrica • Conglomerada • Interna • Mista

E) Estratégias Genéricas Porter identifica três estratégicas competitivas genéricas, potencialmente bem-sucedi­ das para enfrentar as cinco forças competitivas em urna indústria. As estratégias da lideran­ ça no custo e da diferenciação são aplicadas em toda a indústria; a estratégia do enfoque, por sua vez, visa vantagem ro custo ou na diferenciação num segmento específic o. E.1) Liderança no Custo Total: exige a construção de instalações ern escala eficiente ; redu· ção de custo pela experiência; controle de custo e de despesas gerais; minimiza ção do custo em áreas como PétD, assistência, força de vendas, publicidade; participa ­ ção em alta parcela de mercado; acesso favorável às matérias-primas; projeto de produtos para simplificar a fabricação; manutenção de uma vasta linha de produtos relacionados para diluir os custos; atendimento de todos os principais grupos de clientes, para aumentar o volume; além de investimento em equipamento atualizad o e instalações mais modernas, podendo até amargar prejuízos iniciais para consolida r a parcela de mercado. E.2) Diferenciação: significa criar algo que seja único, exclusivo, no âmbito da indústria, podendo estar relacionado ao projeto ou imagem da empresa, tecnologia, serviços sob encomenda, rede de fornecedores, etc., o que proporciona lealdade e exclui a posição de baixo custo (que não devem ser ignorados); E.3) Enfoque ou Nicho: atua ern determinado segmento de mercado; com um determin ado grupo de clientes ou comprador; numa determinada linha de produtos ou serviços; ou num mercado geográfico específico A estratégia busca atingir baixo custo ou dife­ renciação em relação ao seu estreito alvo estratégico. Vantagem Estratégica Unicidade Observada pelo Cliente NoAmbito de Toda Indústria

Posição de Baixo Custo

DIFERENCIAÇÃO

Alvo Estratégico Apenas um Segmento Particular Fonte: Porter (2004, p.43)

As estratégias do custo e diferenciação buscam a vantagem competitiva em um limite amplo de segmentos industriais e a estratégia de enfoque busca uma vantagem de custo ou diferenciação em um segmento estreito. Para Porter o "meio-termo", ou seja, ser tudo para todos, significa uma situação estratégica extremamente pobre, sem qualquer vantagem competitiva. Há três condições para urna empresa poder conseguir liderança no custo e diferenciação: •

Quando concorrentes estão no "meio-termo";

•

Quando o custo é intensamente afetado pela parcela ou inter-relações;

•

Quando a empresa é pioneira em uma importante inovação.

As três estratégias diferem uma da outra, em diversas dimensões, e suas aplicações 310

311

Eus1,ar1r DE ABREU r L1MA Mo11rnrn

GESTÃO Esrnt,TÉGICA E PLAtlUl,MfNTO ESilllllÉGICO: Os Esrnoos D[ Esrnr,T[GIA E SEU lr,\PMTO IJAS ÜliGAN IZAÇÓES Co1mMPORÍINl AS

com sucesso requerem diferentes recursos e habilidades, com arranjos organizacionais diferentes, com controles e sistemas criativos sempre adaptados ao seu meio. F) Estratégias de Administração de Carteiras ou de Portfólios - Matriz de Crescimento e Participação - BCG (Boston Consu/ting Group)

Consiste numa análise de portfólio, usada para seleção de estratégias, através do estudo de participação do mercado (posição competitiva) e crescimento no mercado (con­ dições de atratividade e necessidade de investimentos), desenvolvido pela Consultoria americana Boston Consultin3 Group. O modelo sugere que as empresas possuem uma carteira com quatro tipos de produ­ tos: ciança problema, estrela, vaca leiteira e vira-lata, assim constituídos: F.1) Criança-problema ou ponto de interrogação: são produtos com baixa participação de mercado em urna indústria de alto crescimento. Precisam de dinheiro para investimen­ to, gerando um fluxo financeiro negativo, e um retorno incerto. Pode virar urna estrela. F.2) Estrela: são produtos com participação elevada no mercado e altas taxas de cresci­ mento, exigindo grandes investimentos, podendo gerar fluxo negativo, mas com alto potencial de lucratividade. F.3) Vaca leiteira: são produtos com alta participação de mercado numa indústria madura, de baixo crescimento. Não demanda grandes investimentos, que são usados para financiar outros negócios e geram fluxo financeiro positivo. F.4) Vira-latas ou abacaxi: são produtos com baixa participação em um mercado de baixo crescimento. Precisa de dinheiro para sobreviver, pois não tem o suficiente para se manter, apesar de apresentar, algumas vezes, ganhos estáveis. A tendência é que o negócio seja liquidado. A matriz sugere que a empresa precisa ter uma carteira de produtos que incluam negócios vaca leiteira, que financiem produtos estrelas e, talvez, os pontos de interroga­ ção, pois mercados de alto crescimento precisam de dinheiro para crescer e produtos de baixo crescimento devem gerar excesso de caixa. Assim, deve-se dar dinheiro às estrelas, tirando das vacas leiteiras, para investir em oportunidades; deixar as vira-latas à míngua e pensar no que fazer com os pontos de interrogação. Nesse caso, a estratégia que pode proporcionar uma sequência de crescimento segu­ ro, envolve iniciar como uma criança problema, crescer para a estrela e, se virar uma vaca leiteira, deve voltar a ser estrela, antes de se tornar um vira-lata.

312

PARTICIPAÇÃO DO MERCADO Pequena

Grande Grande

ESTRELJ\S

PONTOS DE INTERROGJ\ÇÃO

VACAS LEITEIRAS

VIRA-LATAS

CRESCIMENTO DO MERCADO

•7

Pequena Fonte: Maximiano (2008, pg. 320)

G) Estratégias de Administração de Carteiras ou de Portfólios - Modelo Ciclo de Vida do Produto

Constitui uma das ferramentas de análise de portfólio, usada para selecionar estraté­ gias, que sugere que os produtos passam por um ciclo de vida, no qual nascem, crescem, amadurecem e eventualmente morrem. A depender de cada um desses estágios, a orga­ nização adotará uma estratégia. A curva do ciclo de vida é analisada a partir das curvas volume de vendas e custo unitário do produto. O volume de vendas começa a crescer já na primeira fase e a declinar na última, como uma curva "s". O custo dos produtos ou serviços começa a declinar na fase do crescimento e atinge o menor nível na fase do declínio, mostrando uma estreita relação com a curva de experiência. Os diferentes estágios do ciclo de vida do produto apontam que: G.1) fase da introdução: deve adotar uma estratégia de oferecer um produto básico e despertar o interesse do cliente - é um produto ponto de interrogação. As vendas baixas, inexistência de lucro, custos altos e grandes investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) - é um produto ponto de interrogação. G.2) fase do crescimento: vendas disparam, mostrando que o mercado está aceitando o produto; os custos caem e os lucros aumentam, em razão da curva da experiência. No entanto, é o momento em que surge a concorrência e, nesse caso, deve atuar com uma demanda seletiva, oferecendo extensões do produto, serviços e garantias é uma estrela. G.3) fase da maturidade: deve diversificar a marca e os modelos e usar a segmentação do mercado, devido à concorrência. O custo é menor de todos, mas há aumento das despesas de marketing, com promoções para manter-se no mercado. No início dessa fase, as vendas crescem e o lucro se estabiliza, mas pode ocorrer de, posteriormente, as vendas começarem a cair e o lucro reduzir, em razão da concorrência mais acirrada - é uma vaca leiteira. G.4) fase do declínio: as vendas e o lucro caem muito; os custos atingem o patamar mais

ELISABETE OE ABREU E LIMA MOREIRA

GESTÃO ESTRATÉGICA E PLANEJAMENTO Es·R,\TÉG1 ((): Os ESTUDOS OE ESTRATÉGIA E SEU IM PACTO NAS 0RGAfl IZAÇÔES CONTEMPORÂNEAS

baixo, mas a concorrência é grande, levando ao aumento da demanda primária. Pode levar à estratégia de retirada dos itens mais fracos - tornam-se vira-latas.

substituído pela flexibilidade estratégica (de alcance geográfico, de necessidades, de tecnologia e de possibilidade de transferência de recursos). •

Crescimento

Maturidade

Declínio Volume de vendas

Receita $

Custo Unitário

Quantidade HJ Estratégias de Crescimento Produto/Mercado - Matriz de Ansoff Utiliza-se a matriz de Ansoff, de crescimento produto/mercado, que classifica as es­ tratégias em: H.1) Penetração de mercado: é a expansão que visa ampliar a porcentagem de partici­ pação para o binômio produto versus mercado atual (tradicional) ou missão atual (corrente). H.2) Desenvolvimento ou diversificação de mercado: é a expansão que decorre da des­ coberta de novas necessidades ou novos mercados (missão) para o produto que a empresa possuí (corrente). H.3) Desenvolvimento ou diversificação de produto: é a expansão, cujo objetivo é introdu­ zir novos produtos, em mercados tradicionais (correntes). H.4) Diversificação pura: os produtos, seus usos e necessidades; bem como seus merca­ dos ou missão são novos para a empresa.

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._____ Mercado

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Penetração de Mercado

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Diversificação de Produtos

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Diversificação Pura

Em uma nova abordagem, Ansoff especifica dois tipos correlatos de estratégia, como direcionadores do desenvolvimento estratégico: •

314

De carteira: especifica as combinações de áreas de negócios nas quais irá operar. É formada por três dos quatro componentes anteriores, sendo que o primeiro deles é

Competitiva: relacionada aos condicionantes ambientais que obrigam as empresas a mudarem suas posturas estratégicas para atender aos seus objetivos.

1) Estratégias lntegrativas Chandler (1962) Miller e Frise11 (1980) definem que as estratégias são geradas a partir dos aspectos internos da organização ou de aspectos do contexto externo, que provocam mudanças nas configurações organizacionais, a partir de ciclos de transformação, for­ mados por períodos de estabilidade, crise (como um processo de ruptura que gera uma transformação) e renovação organizacional. l.1) Estabilidade: as estratégias são dimensionadas de acordo com o contexto estável; 1.2) Crise: fase de transformação, que gera saltos quânticos para outra configuração l.3) Renovação: nova fase

e configuração, a partir da destruição do que se tinha.

Esses ciclos podem gerar mudanças quânticas, evolucionárias (gradual), revolucioná­ rias (rápidas) ou, disruptivas (inovações tecnológicas que introduzem maior performance) e a escolha das estratégias depende da fase do ciclo, na qual se encontra a empresa, que podem ou não proporcionar mudanças.

J) Estratégias lnovativas de Lafley, Charan Avanços tecnológicos, mudanças nas preferências do consumidor e os próprios com­ petidores impõem a necessidade de inovação como questão de sobrevivência. Para Lafley e Charan (2008), a essência da competitividade está em criar estratégias, antes que os concorrentes possam imitar as vantagens que a empresa possui atualmente. Para um estrategista inteligente, o objetivo não é a imitação competitiva, mas a inovação competitiva, que é revolucionária: une estratégia à inovação e ao desprendimento de práticas já utilizadas. No livro, "O jogo da liderança" (The Game Chan3er), os autores acima citados argumentam que alinhar inovação à estratégia de negócios permite não apenas aumentar receitas, mas também "descobrir uma nova maneira de fazer as coisas - mais produtiva, mais ágil, mais inclusiva e até mais divertida". Significa trabalhar a inovação; agilidade; flexibilidade e segu­ rança, como pontos fundamentais para o fortalecimento estratégico de qualquer organização. Segundo Hamel e Prahalad, a arma mais eficaz para um novo concorrente é, prova­ velmente, uma folha de papel em branco e a maior vulnerabilidade do líder, 110 mercado atual, é a crença em práticas já comprovadas, que recai na conhecida curva de maturi­ dade organizacional. Os principais pensadores da inovação consideram que não basta a inovação em pro­ dutos e serviços. Empresa� pioneiras têm reinventando processos, modelos de distribui­ ção, processos de relacionamento, desenhos de cadeias de valor, modelos de negócio e até funções da gerência. 315

EusABm or AB11ru r L1r.1,\ Mor?E
os ESTUDOS DE E 51 RAT i,GIA E s [UI r.1PACTO Nl,S o IIGANIZIIÇÓ[S CormMPOlli\lHAI

Apontam 6 pilares para o alinhamento entre inovação e estratégia:

•

Reduzir os fatores que estão abaixo do padrão.

•

•

Valorizar fatores que estão acima do padrão.

•

Criar fatores.

•

Senso de missão: dá significado ao trabalho e unifica a organização em torno de um propósito. Objetivos e metas claras: dão senso de direção, realização e motivação (metas equi­ libradas, quando muito elevadas, tendem a ser desmotivantes; quando pouco desa­ fiadoras, não são motivadoras).

•

Estratégia: deve promover e se beneficiar da inovação, para que a organização se diferencie da concorrência e satisfaça às necessidades de seus clientes.

•

Alavancar pontos fortes: identificar os fatores de sucesso em seu mercado e desen­ volver pontos fortes na direção deles.

•

Estrutura: não há regras rígidas, mas a flexibilidade e a modelagem da estrutura são fundamentais.

•

Cultura e liderança: capacidade de confiança e colaboração entre as pessoas, além da postura dos principais executivos, que devem dar exemplos pessoais, recompensas e comunicações, que permitam aos inovadores prosperar.

K) Estratégias lnovativas - Oceano Azul e Oceano Vermelho - Kim e Mauborgne Kim e Mauborge (2005), em seu livro, Estratégia do Oceano Azul, desenvolveram uma estratégia de inovação baseada na criação de novos mercados, com foco em "não-con­ sumidores", visando criar demanda e tornar a competição irrelevante, por meio de um aumento na criação de valor para os consumidores e para a organização. No lugar de lutar com a sangrenta competição no "oceano vermelho", nos moldes conhecidos e tradicionais, deve-se criar estratégias inovadoras, para desbravar "oceanos azuis", de espaços inexplorados de mercado. As diferenças entre as duas estratégias são: Oceano Veqnelh9 Competir no merr ado já existente Preocupar-se com a competição Focar nos consumidores existentes Trabalhar com a rJernanda existente Alinhamento com a cstrat6gia da diferenciação OU de custo baixo

Criação de um novo mercado Tornar a competição irrelevante Focar nos "não-consumidores" Criar nova parcela de mercado Alinhamento com a estratégia da diferenciação E de baixo custo

Outro ponto importante, citado pelos autores, é que não se deve utilizar o processo de benchmarking, porque isso devolve a empresa à estratégia do oceano vermelho. o valor a ser criado não pode estar na mesma linha da competição; ou melhor, o valor está em atuar onde não haja competição. O foco deve ser sair dos competidores para as alternativas, e dos consumidores para os não consumidores. Na linha da inovação, as quatro ações estruturais

• 316

G ESTÍ
Eliminar os fatores de muita competição.

são:

Além disso, toda estratégia deve ter um foco; a estratégia tem que ser divergente do padrão (não reativa - antepor à concorrência) e deve ter um lema atrativo (tagline). um exemplo citado pelos autores foi o circo de Solei!, que reinventou o circo e criou uma nova curva de valor. Quadro resumo ·...

TipÔs ele E,�tfâtêgiíí '

A) Estratégias Cooperativas - Thompson . . a.1) Ajuste ou negociação: acordo entre empresas, sem compartilhamento de capital social. a.2) cooptação: absorção de novos indivíduos para decisões políticas. a.3) Coalizão: duas organizações se juntam em alianças ou joint venture. B) Estratégias Competitivas - Miles e Snow b.1) Defesa ou estabilidade: permanência no mesmo mercado, com os mesmos produtos. b.2) Prospecção ou crescimento: busca ofensiva de novas oportunidades. b.3) Análise ou analítica: atuação em dois tipos de mercados: estável e instável. b.4) Reação: incapacidade de fazer ajustes, eficiência comprometida. C) Estratégias de Adaptação Stevenson c.1) Desenvolvimento: forças permitem aproveitar as oportunidades - pontos fortes e opo� tun1dades . . desenvolvimento de mercado, produto, financeiro, capacidade, estabilidade e d1vers1f1caçao (hor1zontal, vertical, concêntrica, conglomerada, interna e mista). c.2) sobrevivência: fraquezas dificultam lidar com ameaças - pontos fracos e ameaças - saneamento, desinvestimento e liquidação. c.3) Manutenção: forças criam barreiras às ameaças oontos fortes e ameaças - estabilidade, nicho e especialização. c.4) crescimento: fraquezas dificultam o aproveitamento das oportunidades - pontos fracos e oportunidades - inovação, internacionalização, joint venture e expansão. D) Estratégias de Adaptação - Certo d.1) Crescimento ou prospectivo: busca de novas oportunidades. d.2) Estabilidade ou defensivo: permanência no mesmo mercado, foco estreito e especializado, ramo de negócio que não cresce ou não oferece novas oportunidades. d.3) Redução de despesas ou retração: eliminação de desperdícios, através da diminuição de operações, por declínio ou revitalização. E) Estratégias Genéricas - Porter e.1) Liderança do custo: baixo custo e baixo preço do produto. e.2) Diferenciação: identidade forte do produto, único exclusivo. e.3) Enfoque: atuação em nichos de mercado, com baixo custo ou diferenciação. F) Matriz de Crescimento e Participação - BCG f. 1) Criança-problema ou Pontos de interrogação: fluxos financeiros negativos, investimentos pesados. f.2) Estrela: elevados investimentos, por se encontrar em mercado em expansão. Pode gerar fluxo negativo. . . f.3) Vaca Leiteira: crescimento lento, que não requer grandes investimentos, usados para f1nanc1ar outros negócios; retornos financeiros altos. . . . f.4) Vira-Latas ou abacaxi: retornos deficientes, baixa competitividade, fluxos f1nance1ros baixos e equilibrados, baixos investimentos.

G E5Tl,o ESTR!\íÉGl(11 [ PLMIEJ,\MENTO EsrnATÉG rco: Os Esruoos DE Esrnll!ÉGIAE SEU I Ml'ACTO N1\S o RGANIZAÇÕES (ONT[Mf'ORP. NEAS

ELISABHE DE ABREU E LIMA MOREIRA

Segundo Oliveira (2007), os projetos interligam os instrumentos prescritivos, através das estratégias, com os instrumentos quantitativos, representados pelo orçamento eco­ nômico-financeiro. É o momento de se fazer a interligação do planejamento estratégico com o operacional.

G) Estratégias de Ciclo de Vida do Produto g.1) Introdução: vendas baixas; inexistência de lucro, custos altos, altos investimentos de PétD - ofere· ce produtos básicos para despertar interesse do cliente. g.2) Crescimento: vendas disparam; aceitação do mercado, custo caem; lucros aumentam, concorrên· eia aumenta, demanda seletiva - oferece extensões do produto. g.3) Maturidade: vendas crescem e depois caem; lucro se estabiliza e reduz. Concorrência acirrada; custo menor; aumento de despesas de marketing, com promoções para manter-se, uso segmentação de mercado - diversificar marca e modelo. d) Declínio: vendas e lucro caem, baixo custo, competição feroz, aumento demanda primária - retirada de itens mais fracos. H) Matriz de Crescimento Produto/Mercado · Ansoff h.1) Penetração no mercado: exploração de produtos tradicionais em mercados ou missão tradicionais; h.2) Desenvolvimento de mercado: produtos tradicionais em novos mercados ou com novas missões; h.3) Desenvolvimento de produto: produtos novos em mercados tradicionais; h.4) Diversificação pura: novos produtos em novos mercados ou missões 1) Estratégias lntegrativas - Chandler, Miller e Friesen i.1) Estabilidade: tipo de estrutura própria para aquele contexto; i.2) Crise: transformação, um salto quântico para outra configuração; i.3) Renovação: requer destruir ou remendar o que se tint1a. J) Estratégias Inovadoras - Lafley e Charan. j.1) Estratégia Orientada à Inovação: o objetivo é o desprendimento de práticas já utilizadas, dizendo não a imitação competitiva. K) Estratégias Inovadoras - Kim e Mauborge. k.1) Estratégia do Oceano Azul e Vermelho: criação de novos mercados, com não-competidores, para tornar a competição irrelevante.

13.3.14. Implantação da Estratégia Esta fase pode levar a algumas mudanças na estrutura organizacional, no sistema de informações e na estrutura dos recursos. A implementação das estratégias ocorre através do desdobramento em outros planos e meios, corno planejamentos funcionais, políticas, planos operacionais, projetos e estrutura. É importante observar que as estratégias implementadas nem sempre são resultado das estratégias planejadas. Muitas das estratégias pretendidas (planejadas e intencio­ nais) não são realizadas e outras podem surgir ao longo do processo, informal, denomi· nadas estratégias emergentes (Mitzberg, 1978). As estratégias emergentes ensinam corno adquirir vantagem competitiva em situa· ções que surgem ao longo do tempo ou são, radicalmente, alteradas depois de serem implementadas. O modelo de Mintzberg (1978) ajuda a entender como uma organização deve estar permeável às demandas do ambiente, adotando estratégias emergentes, para atender às mudanças imperiosas do ambiente ou até para reconhecer erros, mas isso não significa incapacidade de formulação da estratégia. Na verdade, demonstra flexibilidade, percep­ ção e agilidade do gestor para adotar medidas corretivas, obtendo resultados adequados às novas necessidades, visando gerar vantagem competitiva.

13.3.12. Escolha de Estratégias

Nesse caso, as estratégias implementadas são decorrentes do encontro das estratégias deliberadas (intencionais e planejadas) e emergentes (não planejadas), que combinadas, culminam em alguma forma de aprendizagem estratégica, segundo Mintzberg (1978).

A escolha de estratégias ocorre depois de todas as análises e estudos necessários para o estabelecimento de uma estratégia e o executivo será o responsável, a partir de seus valores, por decidir qual será a ênfase competitiva da empresa, visando produzir sinergia, ou seja, um resultado maior que as soma das estratégias escolhidas.

Assim, muitos dos resultados do planejamento são em decorrência da implantação de estratégias emergentes, que não foram planejadas, mas que permitiram às organizações se adaptarem às imprevisibilidades do ambiente, promovendo o alcance de resultados.

E> Importante: A escolha das estratégias deve ser norteada pelas políticas organizacionais,

O que não pode ocorrer é uma organização viver apenas de estratégias emergentes, sem um plano de navegação, indo conforme a correnteza (mercado), pois as estratégias emergentes são redirecionadores e não pilares fundamentais.

que são as grandes orientações, que devem ser respeitadas por toda a empresa. As políticas devem ter um certo grau de flexibilidade, abrangência, coordenação e devem estar de acordo com os padrões éticos.

Na implementação dos planos estratégicos deve-se mobilizar recursos e utilizar os sistemas e práticas gerenciais, para motivar as pessoas.

13.3.13. Estabelecimento de Projetos e Planos de Ação

o projeto constitui o produto ou resultado de um Planejamento estratégico. o projeto é um esforço temporário que visa a criação de um resultado singular e exclusivo, a partir da definição de objetivos, desafios, metas e estratégias, sob a coordenação de um responsável. Os planos de ação consolidam o resultado do planejamento e preocupam-se com a concentração das especialidades - recursos humanos, tecnologia, marketing, informática, logística - identificados por meio das atividades de cada projeto.

319

318 J

E11s1
Estratégia Pretendida

GESTÍcO EsrnATÉGI CA E PtANEJAIAENTO Esrni\T[GICO: Os ESTUDOS Dl E STRATLGIAE SEU IM PACTO IIAS ÜIIGANIZAÇÕ[S CONTEMPORÂNEAS

Análist:! Externá

Oportunidades e Ameaças - variáveis incontroláveis. • Análise do macroambiente e do microambiente (ambiente da tarefa). • Análise dos Grupos Estratégicos (grau de superposição de mercados alvos, resultado da diferenciação de produtos e grau de superposição das dimensões estratégicas) • Análise da Evolução Setorial (emergência, transição, maturidade, declínio) • Análise do Grau de Turbulência e mudança do setor (nenhuma mudança; mu­ dança incremental; acelerada mudança incremental; descontinuidade previsível a imprevisível; ambientes hipercompetitivos). • Análise das Forças Competitivas (ameaça de novos entrantes; intensidade de rivalidade dos competidores; poder de barganha do fornecedor, poder de barga­ nha do cliente; ameaça de produtos substitutos).

Análisê Interna··

Pontos Fracos e Pontos Fortes - variáveis controláveis - vantagens competitivas sustentáveis. • Estrutura VRIO (valor, raridade, inimitabilidade, insubstituível pela organização). • Análise do desenho organizac,onal, dos processos de negócios, competências essenciais, cadeia de valor e sistema de valor, gestão da qualidade e outros.

Estratégia Implementada

111

///

Estratégias Emergentes

é) Importante: O planejamento estratégico deve ser adaptativo e flexível para atender às de­

mandas do ambiente e incorpor·ar estratégias emergentes, podendo ser alterado a qualquer tempo, visando vantagem competitiva.

Missão

13.3.15. Controle e Avaliação das Estratégias

controle1

O pode ser definido como a ação necessária para assegurar a realização dos objetivos, desafios, metas, estratégias e projetos estabelecidos. É uma das funções do processo administrativo que busca comparar padrões previamente estabelecidos, medin­ do e avaliando o desempenho e o resultado das ações, para que os tomadores de decisão possam corrigir ou reforçar esse desempenho na consecução dos resultados. Um dos instrumentos bastante utilizados na avaliação e controle das estratégias é o Balanced Scorecard', criado na década de 90, por Kaplan e Norton, que permite o acom­ panhamento da estratégia através de indicadores desempenho, em quatro perspectivas: financeira, clientes, processos internos e aprendizagem e crescimento, alinhadas à estra­ tégia da organização. Pode-se utilizar também o que se denomina Gestão à vista, um processo no qual os indicadores, parâmetros e critérios de avaliação ficam disponíveis para todos, para acompanhamento. É na avaliação dos resultados que o ciclo reinicia o processo de administração estratégica. Quadro resumo

Ollje1ivo de longo prazo, sonho, inspiração, onde quer chegar. Princípios e crenças.

5. Ma:ores detalhes acerca d;i fun,;io controle estão sendo tratados no item 12.5 deste livro. 6. o Bafanced Scorecard e11.í ,e11do tratado em detalhes no Hem 10.2 deste livro. 320

Cenários

Fatores C.ritico:f Posturas Estratêgit:â; Mà�ropolíticas

objeií\io�; cfüsafjÕs m.êtàs

e

Razão de ser, propósito, negócio, causa pela qual se deve lutar. Alternativas e hipóteses quantitativas e qualitativas (cenário otimista, pessimista, provável) - eventos e tendências. • Abordagem Projetiva: futuro único, certo, quantitativo. • Abordagem Prospectiva: futuro múltiplo, possível, quantitativo ou qualitativo. • Técnicas: lógica intuitiva, análise de impactos cruzados; análise dos impactos probabilísticos; ou dedução; indução; lógica intuitiva; análise da tendência de impacto; do impacto cruzado; simulação; inserção e encadeamento. Processos chaves que impactam na estratégia. Direcionamento estratégico - análise SWOT. • Sobrevivência: ameaças e pomos fracos; • Manutenção: ameaças e pontos fortes; • Crescimento: oportunidades e pontos fracos; • Desenvolvimento: oportunidades e pontos fortes. Orientações e princípios globais. Podem desdobrar-se em administrativas e operacionais. Alvos e compromissos qualitativos e quantitativos, desdobrados hierarquicameme. • Poderá fazer análise de Hiato, para identificar o gap. • Conceito de estratégia: cinco "P' s" da estratégia (plano, pretexto, padrão, posi­ ção e perspectiva). • Conteúdo da estratégia: pelos objetivos; vantagem competitiva; competência essencial; interação com competidores. • Níveis de decisão estratégica: social, corporativo; ramo ou empresarial; funcio­ nal; operacional. • Tipos de Estratégia: Cooperativas; Competitivas; de Adaptação (Stevenson e Samuel Certo), Genéricas (Porter); Matriz de Crescimento e Participação - BCG; Ciclo de Vida do Produto; Matriz de Crescimento Produto/Mercado (Ansoff); Es­ tratégias lntegrativas (Chandler. Miller e Friesen); Estratégias Inovadoras (Lafley e Charan; Kim e Mauborge). A partir da ênfase competitiva da empresa, visando gerar sinergia.

321

ELISABETE OE ABREU E LIMA MormRA

CAPÍTULO

Adotando a noção de Estratégia Pretendida, Estratégia Deliberada, Estratégia Reali­ zada, permeadas por Estratégias não Realizadas e Estratégias Emergentes_

14

Estrutura Organizacional: Características das Organizações Formais Modernas - tipos de estrutura, natureza, finalidades e critérios de departamentalização A estrutura organizacional é o resultado da função administrativa de "organizar", estu­ dada por Fayol e Weber, na escola clássica de administração e burocrática, respectivamente. Representa a forma como as atividades e recursos são divididos, organizados, inte­ grados e coordenados numa organização (Stoner, 1992, p.230). Constitui uma forma de ordenação e agrupamento de atividades e recursos (Djalma, 2002, p.84). A estrutura permite a execução e coordenação de atividades e define fronteiras dentro e fora da organização, minimizando ou controlando a influência das variações individuais. As organizações formais, legalmente constituídas, são compostas de estruturas for­ mais e informais. A Estrutura formal é planejada e formalmente representada, em alguns de seus as­ pectos, pelo organograma. Dá ênfase à autoridade, à responsabilidade, à comunicação e ao processo decisório. A Estrutura informal é constituída das redes de relações sociais e pessoais, não estabelecidas ou requeridas pela estrutura formal e não são reconhecidas oficialmente na organização. Ela proporciona maior rapidez ao processo decisório, reduz distorções, complementa a estrutura formal, motiva e integra as pessoas. Possui como desvantagens a dificuldade de controle e a possibilidade de atritos entre as pessoas. As diferenças entre os dois tipos de estrutura podem ser assim relacionadas: Deliberadamente planejada e formalmente repre­ sentada_ Representa funções, atividades e cargos. Foca na especialização. Organiza-se por áreas, estável, estruturada e sujeita à controle.

322

Desenvolve-se espontaneamente, fruto da intera­ ção social. Representa competências e relações políticas. Foca nas pessoas, multiespecialização e genera­ lização. Organiza-se pela qualificação e treinamento, ins­ tável, complexa e não sujeita à controle. 323

E111,1B111 rn Armu [ L11,11, Mo11urrn

1: é

Estrutura formal Possibilita maior controle e menor a trito. Permite conhecer a distribuição de poder e autoridade. Define fronteiras e mostra como as ativiclacks e recursos são divididos. Produz difcrenciaçlío vertical e horizontal entre níveis.

EsJRUTURA ÜRGANIZACIOIIAL: CARACTlRÍSTICAS 01,s ÜHGANIUÇÕ[S FORMAIS MoDERNl,S • TIPOS DL (STRUlUHI\...

Estrutura informal Não pode ser con1rclada, nem extinta e possibi· lita maiores atrito,. Proporciona maior rapidez, reduz a carga de co·11unicação dos chefes, reduz distorções da estrutura formal e a complementa. Produz integração e diferenciação entre níveis. Motiva e integra is pessoas. É representada pelo personograma.

É representada pelo organog1ama.

Na era industrial, as organizações segmentavam as atividades primárias e dividiam as atividades de apoio em funções especializadas, como recursos humanos, financeiro, tecnologia da informação e etc. Modernamente, na sociedade do conhecimento, com a fluidez e a velocidade das mudan­ ças, o valor passa das funções estáticas para as redes de competências e habilidades. As fun· ções e cargos tornam-se perecíveis e a orientação recai sobre as responsabilidades, os projetos e o dinamismo, que promovem inovação ··· o que vale são as pess:ias e seu desenvolvimento. O personograma passa a ter grande importância, assim como o organograma do passado. E) lmportante:.A estrutura formal, representada graficamente i:;elo organograma, mostra as relações entre os departamentos, os cargos e as funções, apresentados sob a forma de retân­ gulos, que demonstram como é realizada a divisão do trabalho, cs :ritérios de departamenta­ lização, os níveis hierárquicos, estabelecendo o processo decisório. As linhas indicam a cadeia de comando, que expressa a distl'ibuição de autoridade, do topo até a base.

14.1. COMPONENTES DA ESTRUTURA FORMAL A estrutura organizacional, desenhada a partir da análise dos objetivos e métodos definidos no planejamento estratégico, será responsável por determinar a forma como ocorrerá a divisão do trabalho, a atribuição de responsabilidades e de autoridade, o sis­ tema de comunicação, de coordenação e de tomada de decisão, mostrando como, com quem, por quê e para quem comunicar e decidir·. A tomada de decisão acerca da melhor estrutura a ser adotada vai depender dos seguintes elementos: Amplitude Administrativa

Cadeia de Comando

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Departamentalização

Elementos �a Estrutura. Orgániiacional

Formalização

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324

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Centralização e Descentralização

Especialização do Trabalho

14.1.1. Cadeia de Comando A distribuição de autoridade na estrutura organizacional acontece através da especia­ lização vertical, que divide a organização em níveis hierárquicos, formando a cadeia de comando. Esse princípio, próprio das organizações de Fayol, especifica a linha de auto­ ridade que vai do topo até a base da hierarquia, identificando quem manda em quem e quem responde a quem, relacionado ao princípio escalar. A cadeia de comando, por muitos anos, foi associada ao princípio da unidade de comando, no qual cada subordinado se reporta a um único chefe. E) Importante: Poder, Autoridade e Responsabilidade são conceitos diretamente ligados à es· trutura organizacional e ao princípio da cadeia de comando, O poder é a capacidade de afetar, controlar e motivar as decisões de uma pessoa. A autoridade é o poder legitimado e distribuído na estrutura organizacional e a responsabilidade se refere ao dever de realização de uma tare· fa. O conceito de poder é mais abrangente e independe da autoridade. Quem tem autoridade, tem poder; mas nem todos que tem poder, tem autoridade.

14. 1. 1. 1. Tipos de Autoridade Independentemente do tipo de estrutura organizacional a ser adotada, somente exis· tem dois tipos de autoridade: •

Autoridade hierárquica ou linear: segue as linhas de comando estabelecidas pela estrutura hierárquica, ligada ao princípio da unidade de comando. Visa resultados, diretamente relacionados aos objetivos da organização.

•

Autoridade funcional ou de assessoria: corresponde a autoridade exercida pela espe· cialização, pelo conhecimento e pela função das unidades organizacionais. O super· visor funcional não dá comandos, mas orienta, apoia, aconselha e assessora os ge­ rentes de linha. Eventualmente, a autoridade de assessoria pode exercer autoridade formal sobre a linha, nos limites de sua função.

O sistema de autoridade está diretamente relacionado ao sistema de responsabili­ dade, pois todos que têm autoridade, têm responsabilidade. A autoridade refere-se à distribuição de poder na estrutura organizacional e a responsabilidade refere-se ao dever de realização de uma tarefa. O sistema de autoridade se manifesta na especialização ou diferenciação vertical (define os níveis hierárquicos e a cadeia de comando); na amplitude administrativa ou de controle e nos critérios de centralização, descentralização e de delegação. O sistema de responsabilidade é determinado pelo grau de especialização do trabalho (descreve os cargos e as tarefas), pela especialização ou diferenciação horizontal (ligada aos critérios de departamentalização), pelo grau de formalização organizacional (sistemas de regras e regulamentos) e pela definição das unidades de linha ou de assessoria. Importante destacar que o a atribuição de responsabilidade deve ser proporcional ao nível de autoridade: um chefe que tem mais responsabilidades (detém mais tarefas para distribuir) do que a autoridade, pode levar os subordinados a não aceitarem as decisões,

ESTRUTURI, ÜRGMIIZl,ClüNM: (ARACTERISTICAS DAS ÜRGANIZAÇÜES FORMAIS MoornNAS • flPOS OE ESTfWTURA •••

Et1SABETE OE ABREU E LIMA MOREIRA

pois o chefe não possui autoridade para tal; no entanto, se o chefe tiver mais autoridade do que responsabilidade, pode leva-lo ao autoritarismo.

14.1.2. Amplitude Administrativa/Controle Amplitude de controle ou administrativa refere-se ao número de subordinados que cada administrador poderá supervisionar ou comandar e está diretamente ligada ao prin· cípio da unidade de comando e da cadeia escalar. Ter uma amplitude administrativa mais larga, significa que o supervisor comanda um número maior de subordinados, que são empoderados e necessitam de menor supervisão e atenção. O supervisor que tem uma amplitude administrativa mais estreita é aquele que possui um número menor de subordinados, que requerem mais atenção e coordenação. A escolha da amplitude administrativa mais larga ou mais estreita vai depender da existência de condições, que, em muitos casos, estão ligadas ao tipo de ambiente, tecnolo· gia, tarefa desempenhada, nível de qualificação dos ocupantes e presença ou não de staff. Assim, um chefe terá uma amplitude de controle mais larga se atuar em um ambiente estável e previsível; ou se os subordinados executarem tarefas simples, rotineiras e repe­ titivas, que não exijam grande supervisão; ou se os colaboradores forem bem capacitados e treinados; ou se na estrutura existirem assessores (staffs), que forneçam consultorias, deixando os chefes mais livres para administrar. A amplitude de controle mais estreita ocorrerá de forma contrária as condições citadas, conforme demonstrado:

Estável e previsível.

Instável, mutável e dinâmico.

Simples, tarefas rotineiras, operacionais e repetitivas e sem interdependência entre os subordinados. Maior treinamento e experiência, que permite maior delegação e empoderamento; necessidade de menor supervisão, coordenação e atenção. Quando presentes, deixam os supervisores mais livres para atenderem aos subordinados. Organização baixa, achatada e horizontal, com menos níveis hierárquicos.

Complexa, sistemas de informação mais sofisticados, tarefas variadas, que exijam interdependência entre os subordinados. Menores habilidades e compe­ tências, que levam à limitação da liberdade e autonomia; necessidade de maior supervisão, coordenação e atenção. Quando ausentes, deixam os super­ visores mais atarefados, dificultando o atendimento aos subordinados. Organização alta, vertical ou aguda, com mais níveis hierárquicos.

Quando, por exemplo, o número de subordinados for maior que a capacidade de controle do chefe pode haver perda de controle, desmotivação, comunicações deficientes, decisões demoradas e qualidade comprometida. Por outro lado, quando o número de subordinados for menor que a capacidade produ· tiva do gerente, pode haver capacidade ociosa do chefe, custos administrativos maiores, falta de delegação, desmotivação e pouco desenvolvimento dos subordinados. Ressalte-se, ainda, que, atualmente, as organizações tendem a achatar suas estru­ turas, atuando com uma amplitude administrativa maior, que além de trazer custos de supervisão menores (maior número de subordinados por chefe), promovem mais moti· vação, permite maior panicipação e delegação e, consequentemente, maior rapidez no atendimento das demandas dos clientes.

14.1.3. Centralização e Descentralização Falar em centralização significa concentrar as decisões no topo da hierarquia, nos administradores. A descentralização implica a distribuição de autoridade entre os níveis mais baixos da hierarquia, dando aos subordinados a oportunidade de participarem do processo decisório. A escolha de uma dessas duas formas de gestão vai depender da análise de alguns fatores, pois não existe a melhor forma, tudo depende da situação. É oportuno, por exemplo, que haja descentralização para possibilitar maior flexibilida· de decisória e maior rapidez, como ocorre em organizações maiores; ou em situações que requeiram maior quantidade de informações, inovação e avanço tecnológico constantes, como ocorre em ambientes mutáveis, complexos e incertos. Por outro lado, a centralização pode se mostrar mais adequada em situações de certe· za e previsibilidade, em ambientes estáveis, ou quando desenvolve-se tarefas rotineiras. Pode, também, ser aplicada a situações de risco, crise e dificuldades, nas quais há a necessidade de maior controle, enquanto durar a emergência, podendo voltar a situações de descentralização, quando o perigo tiver passado. Conforme exposto acima, as situações mais adequadas para centralizar ou descen­ tralizar são:

O mau gerenciamento da amplitude administrativa pode gerar uma série de consequ· ências, trazendo prejuízos para os administradores, subordinados e para a organização. 326

327

[STRUTURI, ÜRGAtfül,CIONl,L: (ARACTERÍSllCAS DAS ÜRGANIZIIÇÓES ÍORMAIS MüllERNl,S · llPOS DE ESTRUTURI, ...

E11\Mlfll IH A1rn1u I L1MA MoREll
SitUi!ÇÕ.es para c,en , tralizar

Ambiente estável e previsível

Ambientes mutáveis, complexos, incertos

Tarefa rotineira

Tarefas inovadoras ou avanço tecnológico constante

Ambiente de risco ou de dificuldade

Situações para descentral.izar

Necessidade de rapidez e flexibilidade de decisão Necessidade de informações para decisão Organização muito grande

A adoção dos instrumentos da centralização ou da descentralização apresenta diver­ sas vantagens e desvantagens, conforme relaciona-se no quadro abaixo:

. . . .

Vantagens da Centralização Aproveitamento dos investimentos em 11eina· mento e preparação do gestor. Aumento de especialização e de ha!Jiliuadcs dos gestores. Maic,r controle da situação e lllcnorcs 1is1os de erros nas decisões. Maior padronização e unifo1111idade ele p,occdimentos. Menores esforços duplicados nas dive, sas ,11eas, reduzindo o custo operacional. • Visão global do negócio e maior co1111ole do desempenho da organização como 11m todo.

.

. . .

Vantagens
-·--«···�·-·--'�·»--�

328

. .

. .. . . . .. ..

Desvantagens dil, .Centralização Menor contato com a:. situações envolvidas e distanciamento dos fatos locais; Extensão maior das linhas de comunicação, gerando maiores dem)ras, distorções e erros. Menor motivação dos trabalhadores, por estarelll fora do processo decisório. Desestímulo à criatividade e inovação. Maior demora na imp ementação das decisões, gerando maiores custos.

Desvantagens da Descentralizaç&,;, Dificuldades de informação e coordenação entre departamentos. Vrsão estreita da orga,1ização e defesa de in1eresses departamentais maiores que os globais; Variação entre rotinas e procedimentos, com perdas de padronização. Duplicação de recursos e maiores custos. Necessidade maior de treinamento de todos e melhores incentivos. Dificuldades em responsabilizar erros. Dificuldades de contrcle global.

14. 1.3. 1. Delegação Delegar significa designar tarefas, de um chefe para seu subordinado, transferindo determinado nível de autoridade (até a medida da execução da tarefa) e de responsabili­ dade (para providenciar que ela seja feita). É necessário que a delegação seja precisa, entendida e aceita. Além disso, a responsabilidade delegada não reduz a responsabilidade de quem transfere, pois, a autoridade que delega continua responsável pela tarefa cometida a seu subordinado, envolvendo uma responsabilidade dupla: a pessoa, cuja competência é delegada, torna-se responsável pela realização do trabalho perante o superior imediato, continuando este, responsável por fazer com que a tarefa seja feita. A delegação tem caráter facultativo e transitório, segundo conveniência e oportunida­ de, considerando-se a capacidade de o delegado corresponder a contento às atribuições que lhe são conferidas.

.. . . .

A utilização da ferramenta da delegação apresenta vantagens e desvantagens:

\far;i��9!=!1J� q,<1l)el�gilç�9 .... Melhor coordenação de trabalhos complexos . Maior produtividade da equipe. Maior motivação. • Tempo menor de espera para a decisão. Adequação da amplitude de controle, deixando o chefe menos sobrecarregado. Maior segurança para a empresa, na ausência do chefe. ., .,·

.

.

.

·. l>!;'!SV!l.tii�9�J)S. ��,Q1;J�9i3çã9 ' Na visão do chefe: medo de perder o poder e o lugar; falta de tempo e de habilidade de treinar os subordinados; falta de confiança na capacidade dos subordinados, ausência de controle para a delegação. Na visão dos subordinados: medo de assumir responsabilidade, falta de capacidade técnica, de recursos, de tempo e de incentivos. Na visão da organização: depende da filosofia de atuação da alta administração, barreiras legais.

', '

A Delegação é um conceito diretamente relacionado à descentralização, no entanto, apresentam algumas diferenças: • Voltada para o cargo, impessoal, formal. • Pode atingir vários níveis hierárquicos. • Possui mais estabilidade no tempo

• Voltada para a pessoa, pessoal, informal. • Atinge um nível hierárquico. • Possui menos estabilidade no tempo.

É importante destacar que não se pode confundir o instrumento da delegação, citado acima, com a "delegação de competência", utilizada na Administração Pública. Esta im­ plica a transferência decisória aos subordinados, com caráter formal e legal, indicando a autoridade delegante, delegada e o objeto da delegação e aplica-se, apenas, para atos e decisões administrativas. No entanto, possuem semelhanças, pois tanto na administração privada como na pública, os instrumentos são facultativos e transitórios, apoiados por razões de oportuni­ dade e conveniência, a depender da capacidade do delegado.

329

EusAorn DE AoREU E LIMA MOREIRA

EsrnuTURA ORGANIZIICIONAL: (ARACERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS. TIPOS DE ESTRUTURA •••

14.1.4. Especialização do Trabalho A especialização retrata o grau no qual as tarefas, atribuídas a um indivíduo, são divi­ didas e padronizadas. É uma forma de trabalho, cujo início ocorreu na revolução industrial, através de Adam Smith, popularizada por Taylor, no início do século XX, e se refere à ma­ neira como um processo pode ser decomposto em trabalhos simples, repetitivos e padro­ nizados, que permitam a produção da maior quantidade possível de unidades, de acordo com um padrão aceitável de qualidade, gerando ganhos de produtividade e de eficiência. A especialização pode ser horizontal, quando se especifica o número de diferentes atividades a serem desempenhadas, ou vertical, quando se estabelece em que medida a concepção, execução e administração das atividades podem ser desempenhadas pela mesma pessoa (PECI e SOBRAL, 2008). A especialização do trabalho, apesar de ter promovido ganhos de escala, trouxe al­ guns efeitos negativos, sobretudo comportamentais, em razão da monotonia de produzir, levando a insatisfação com o trabalho, desmotivação e perda da produtividade com o passar do tempo. Em razão dessas desvantagens, passou-se a privilegiar o desenvolvimento pessoal do ocupante, que provoca o aumento da satisfação intrínseca, através da atribuição de maior variedade de tarefas, permitindo retroação, conhecimento do significado e identificação com as tarefas e resultados. Essa adaptação contínua é feita pelo enriquecimento do trabalho, que segundo Herz­ berg, autor motivacional, pode ocorrer no sentido horizontal, visando ampliar o número de atividades e atribuir tarefas variadas, com a mesma complexidade e responsabilidade; e vertical, atribuindo atividades e tarefas mais complexas e com maiores responsabili­ dades, especificando em que medida o planejamento, execução e controle podem ser realizados pela mesma pessoa (Hersey e Blanchard, 1986, p.77). O enriquecimento de tarefas e responsabilidades promoveu uma série de efeitos desejáveis, como maior motivação, aumento da produtividade no longo prazo, redução do absenteísmo e da rotatividade. Em compensação, gerou efeitos indesejáveis, como aumento da ansiedade dos funcionários, do conflito, redução das relações interpessoais e um sentimento de exploração, sobretudo, quando o aumento de tarefas ou responsabi­ lidades não vem acompanhado de aumento no salário. Assim, especialização e enriquecimento são instrumentos contrários, mas não há o melhor, pois ambos apresentam vantagens e desvantagens, produzindo efeitos nos indi­ víduos e na organização, conforme relacionado:

• Aumento da produ1ividade no curto prazo. • Aumento da eficiência. • Ganhos de escala. • Padronização e divi· são do trabalho.

• Monotonia do trabalho. • Insatisfação com o trabalho. • Desmctivação. • Perda de produtivida­ de 10 longo prazo.

• Aumento da moti­ vação. • Redução cio absen­ teísmo (faltas ou au­ sências ao trabalho). • Redução do turno­ ver (rotatividade de pessoal). • Aumento da produ­ tividade no longo prazo.

• Aumento da ansie­ dade. • Conflito entre ex­ pectativas pessoais e resultados dos trabalhos. • Sentimento de exploração, quando não acompanhado de aumento de remune­ ração, • Redução nas relações interpessoais e maior concentração nas tarefas enriquecidas.

fonte: aclap1ado ele Ciliavenato (2006, p. 1 74)

14.1.5. Formalização A formalização está rel;;.cionada ao quantitativo de regras e procedimentos utiliza­ dos numa organização, permitindo a coordenação dos trabalhos realizados, através da padronização dos procedimentos e fortalecimento dos processos internos, delimitando o comportamento e o controle sobre os indivíduos. O grau de formalização ç:ode ser afetado por fatores, como tecnologia e uso de tarefas rotineiras; tradição no uso de aspectos formais e diferentes formas de tomada de decisão. Graus mínimos de formalização são necessários; no entanto, o alto grau de formali­ zação numa organização pode levar às "disfunções" da burocracia, engessando a orga­ nização, que passa a atender suas próprias regras e papelórios, inibindo a criatividade e inovação, tão necessárias para o atendimento das demandas do cliente.

14.1.6. Departarnentalização Departamentalização significa o agrupamento e a integração de atividades e pessoas em unidades organizacionais e o agrupamento dessas unidades em uma organização. Refere-se ao processo de diferenciação (especialização) horizontal, que permite a simplificação do trabalho e o melhor aproveitamento dos recursos, de acordo com o prin­ cípio da homogeneidade das atividades. o critério para departame1talizar deve refletir o agrupamento que melhor contribui para o alcance dos objetivos organizacionais, pois todas as formas apresentam vantagens e desvantagens. Existem vários tipos de departamentalização, como por quantidade e por turno; por produtos ou serviços; base territorial ou localização geográfica; clientela; processo; projeto, mista ot.: combinada, descritas a seguir. 331

330

EusABrn 01 A11111u r L11,111 Mo11111u,

a) Departamentalização por Quantidade/Turno Consiste no agrupamento de certo número de pessoas, não diferenciáveis, que exe­ cutam tarefas sob as ordens de um superior. É quando cada gerente, por exemplo, tem o mesmo número de supervisores. Uma variante desse modelo é a departamentalização por turno, ou seja, os supervisores ligados ao gerente trabalham em turnos diferentes. Vantagens Serve para distribuir poder igualmente; •

ESTIIUTUllA ÜIIGl,lfüi\CIONAL: (ARAClERÍSTICAS DAS ÜIIGM11ZAÇÕfS FORMAIS MüDIIINAI · 111'05 OE ESTIWTURA...

•

A alta administração assume a responsabilidade do desempenho total, já que cada executivo focaliza sua área específica.

• •

Dificuldades de comunicação, em razão da centralização da informação. Resistência a ideias inovadoras e a mudança, em razão da estabilidade e a baixa adaptabilidade às condições ambientais.

•

Dificuldade de coordenação interdepartamental e de interligação das diversas atividades da empresa, levando a descumprimentos de prazos e orçamentos.

Próprio para trabalhos similares, repetidos e comínuos;

•

Diretoria

O turno pode favorecer a quem não queira pagar hora extra. Desvantagens •

Os trabalhos em equipes especializadas são mais eficientes que os baseados em número de pessoas; Esse tipo não serve para aplicação nos níveis intermediários e mais elevados da empresa;

•

Nos níveis mais baixos, a sua aplicação é restrita a alguns setores.

b) Departamentalização Funcional

Departamento de Produção

Departamento de Marketing

Departamento de Recursos Humanos

e) Departamentalização por Produtos ou Serviços Envolve a diferenciação e o agrupamento das atividades, conforme as saídas ou re­ sultados. Cada unidade organizacional fica especializada por tudo que esteja relacionado ao produto ou serviço.

Consiste no agrupamento do trabalho de acordo com a similaridade das tarefas, ha­ bilidades, conhecimento e uso de recursos, baseado na especialização. Vantagens

Vantagens •

Agrupamento das pessoas segundo a especialização do trabalho, habilida­ des e aptidão, orientados para atividades específicas, com concentração de competência, de maneira eficaz.

•

Permite maior coordenação interdepartamental dentro cada divisão, já que todos os departamentos se unem em torno do produto ou serviço, que é a atividade primária.

Promove economia de escala pela utilização máxima de máquinas, pessoas, conhecimentos, habilidades e competência, favorecendo a produção em massa.

•

Permite maior flexibilidade nas unidades de produção, sem alteração da estrutura organizacional.

Promove satisfação entre os profissionais pela proximidade com elementos de mesma especialidade, pela estabilidade e pela segurança.

•

Permite maior inovação e criatividade, dada a interação dos vários grupos/ departamentos voltados para o produto ou serviço.

Indicada para empresas que tenham poucas linhas de produtos ou serviços, que permaneçam inalterados por longo tempo.

•

•

• • • •

Indicada para situações de estabilidade e de pouca mudança que implique desempenho continuado de tarefas rotineiras. Desvantagens

•

•

332

A especialização pode impedir a visão generalista e sistêmica e os objetivos funcionais passam a ser mais importalltes que os organizacionais, podendo levar, inclusive, ao isolamento da área funcional. Introversão da organização que se volta para suas funções internas, em vez de focar no contexto ambiental dos produtos ou serviços.

Permite maior coordenação dos resultados e maior atribuição de responsa­ bilidades aos departamentos, que ficam focados nos resultados do produto.

Indicada para situações externas mutáveis. Desvantagens • Pode levar a um aumento de custos em razão da duplicação de especiali­ dades nos vários grupos de produtos e serviço e nos vários departamentos. •

Pode levar à obsolescência técnica em razão do distanciamento dos especia­ listas, distribuídos entre os vários departamentos de produtos ou serviços.

•

Pode provocar ansiedade nas pessoas quando em situações de instabilida­ de, em relação aos produtos e serviços.

•

Pode dificultar a coordenação em relação às políticas gerais da empresa, pois cada departamento foca nos resultados de seus produtos e serviços e não nos resultados globais ou dos demais departamentos. 333

ELISABETE OE ABREU E LIMA MOREIRA

EsrnuruRr, ÜRGANIZl
Vantagens

Diretoria

•

Departamento de Telefones

Departamento de Cabos e Fios

Propiciar reconhecimento e atendimento contínuo e rápido aos diferentes tipos e classes de clientes.

É um dos tipos de estrutura mais extrovertido, pois se ajusta às demandas externas. Desvantagens

Departamento de Produtos Elétricos

Dificuldade de coordenar os demais objetivos da organização, como lucra­ tividade, eficiência e produtividade, podendo ocorrer perda de eficiência.

d) Departamentalização por Base Territorial ou Localização Geográfica Envolve o agrupamento das atividades, funções ou produtos, similares ou não, para atender a área mercadológica, ajustando-se às condições e necessidades locais. Normal­ mente se aplicam a empresas que atuam em áreas extensas.

Pode levar à redundância de funções nos diversos departamentos. Dependência do cliente, que dificulta a redução da incerteza em relação ao ambiente e pode prejudicar o planejamento de longo prazo.

Vantagens •

Obter vantagem econômica em determinadas operações locais.

•

Possibilidade de melhor treinamento dos funcionários, para atender às condições do território considerado.

•

Ênfase no comportamento regional ou local. Cada departamento tem total responsabilidade pelo seu desempenho e lucratividade, operando como se fosse uma empresa independente.

Desvantagens •

Duplicação de instalações e pessoal distribuídos nas diversas regionais.

•

Dificuldade de coordenação e controle global (planejamento, execução e controle), em razão da autonomia das regionais.

•

Pode levar a um desequilíbrio de poder dentro da organização, em razão de algumas áreas serem mais amplas. Divisão de Operações

Divisão de Vendas

Seçlio Perfumarict

Região Centro

Agência Belo Horizonte

Agência Recife

Agência Manaus

Agência Brasília

Seção Calçados

Seção Roupas

Seção Brinquedos

Maior especialização dos recursos alocados. Comunicação mais rápida de informações técnicas. Melhor coordenação e avaliação de cada etapa do processo, com foco na ação integrada.

• Agência Brasília

Seção Roupas

As atividades são agrupadas de acordo com as etapas do processo de trabalho ou ativida­ des realizadas, segundo seus processos chaves. A aplicação desse tipo de departamentaliza­ ção era muito restrita ao nível operacional, mas, atualmente, tem sido utilizada em vários ní­ veis, adotando o ponto de vista do cliente interno e externo, resultando numa cadeia de valor.

•

Agência São Paulo

Seçao Roupas

Departamento lnfatil

f) Departamentalização por Processo

Vantagens: •

Região Norte

Região CentroSul

Departamento Masculino

Departamento Feminino

Agência Goiânia

Arranjo físico com foco na tecnologia, de forma a obter o maior rendimento dos equipamentos e da tecnologia.

Desvantagens

e) Departamentalização por Clientela

Restrição da flexibilidade para ajustes no processo, por isso aplica-se melhor a processos estáveis e permanentes.

Envolve o agrupamento das atividades de acordo com o tipo de cliente, que possuem necessidades distintas, promovendo um atendimento personalizado.

Dificuldade de adaptação a novas tecnologias, somente indicada para tecno­ logia permanente e fixa.

334

335

EusABl:11 01 ABRIU I L11.1A Mo11111u,

EsTRUTUR,\ ÜRGANIZACIOIU\l'. (Alll,CTERÍSJICAS D,\S ÜIIGAtfüAÇÓ(S FORMAIS MoDEIWAS. TIPOS DE ESTRUTURA ...

Departamento de Roupas Femininas

Gerente do Projeto

- - - - - , r------,r------ r----- �----� r - - - - -

-

-

-

-

-

I Seção de Corte I e Modelagem

Seção de Overloque

Seção de Costura Heta

S,2çao de Acabamento

.1 � - - - - ��-----� �-----� �-----�L

- - - - -

Entradas --------------------------� Saídas Sequenci a do Processo Produtivo

g) Departamentalização por Projeto Envolve o agrupamento das atividades de acordo com as saídas e os resultados relati­ vos aos vários projetos da empresa, adotando estruturas fle,íveis ou mutáveis. O projeto é um trabalho temporário, voltado para um resultado final, previamente estabelecido, sob a respcnsabilidade de um coordenador. Atua como uma força-:arefa ou equipe-tarefa constituída de urna equipe heterogênea de especialistas, deslou.dos para tratar de uma tarefa específica. É um trabalho voltado para a complexidade.

- - - - - ,.--- - - _ _h_ - - --,..-- - - - - - _ _ --,�- - _ _ _ _ _ _,--- - - _ _ _ --, r - - - - En gen ei ro E1,carregado C hefe de E ngen heiro Execução de Compras de Controle de Produção

�-----�----��-----�'- - - - - -

h) Departamentalização Mista ou Combinada Tipo mais frequente, no qual cada parte da empresa deve ter a estrutura que mais se adapte à realidade, adotando departamentos voltados para projetos, funcionais, territoriais e outros, atentando para as vantagens e desvantagens de cada tipo de departamentalização. Presidente

Diretor Industrial

Vantagens •

Permite alto grau de responsabilidade e de conhecimento de todos os traba­ lhos inerentes ao projeto. Apresenta alto grau de flexibilidade e ao cliente do projeto.

•

Permite a alocação temporária e eficiente de recursos na construção de um produto.

Desvantagens

• • • •

336

Estrutura muito adotada no nível operacional, n.fo se aplicando ao nível institucional. A comunicação com a empresa pode ficar comprometida, pois a equipe fica exclusivamente para o projeto. Normalmente há a necessidade de outros tipos de departamentalização para dar andamento aos outros negócios da empresa. Requer a aplicação de grandes investimentos, tecnologias específicas e gera altos riscos. O relacionamento e o tamanho da equipe são fatores preponderantes para o sucesso. Equipes muito grandes tendem a não rer bons rendimentos e equipes pequenas podem sofrer com problerm.s de relacionamento.

Agrupamento por Funções Agrupamento por Produtos

e adaptabilidade a novas ideias, técnicas

•

•

Diretor Comercial

Gerente Manutenção Supervisor de Usinagem

Quadro resumo

Supervisor de Montagem

Gerente Abastecimento

Supervisor de Acabamento

Agrupamento por Funções Agrupamento por Processo

, , 1=9,maa�,1cc.: •

· Agfú�âili�nti,:

• Agrupamento de nú· mero fixo de pessoas para cada supervisor ou para cada turno.

• Distribuição de poder uniforme entre ge­ rentes. • Indicado para traba­ lhos similares, contí· nuos e repetitivos. • Indicado para traba­ lhos em turno, sem pagar hora extra.

• o trabalho é menos eficiente (do que se fosse por equipes especializadas). • Estrutura restrita ao nível operacional e a alguns setores.

337

ESTRUTURA ÜRGMilUCIONAt: (AR,l CTERÍSTICAS DAS ÜRGANIZAÇÕES FOl,MAIS MODERNAS· TIPOS DE ESTRUTUTIA...

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

1

•

. Formli de'• Âgry�ãnfe�t9 .

• Agrupamento de atividades, habilida­ des, conhecimentos e recursos similares, baseados na especia· lização.

• Agrupamento por produtos ou serviço, diferenciação para resultados.

• Agrupamento para atender às condições locais, conforme funções ou produtos similares, de acordo com interesses geo· gráficos. • Indicada para empre· sas que atuam com grandes áreas geo­ gráficas e mercados extensos. • Agrupamento com ênfase no consumidor. • Indicada para em· presas que traba· lham com clientelas diversas.

• Maior especializa· ção de pessoas e recursos. • Economia de escala. • Satisfação dos profis· sionais. • Atividades rotineiras, estáveis, com poucas linhas de produtos e desempenho conti· nuado. • Permite uma inten­ sificação de esforços e coordenação dos resultados. • Maior inovação, cria· tividade e flexibilida· de para o produto. • Facilita a coordena­ ção interdepartamen· tal dentro de cada divisão. • Indicada para situações externas mutáveis. • Obtém vantagem eco­ nômica na operação local. • Treinamento no local. • Cada unidade opera como se fosse uma empresa independen· te, adaptando-se às condições locais.

• Dificuldade de obter visão generalista e sistêmica. • Dificuldade de ter foco externo. • Dificuldade de coor· denação interdepar· tamental. • Resistência à inova­ ção e mudança.

• Foco nas necessi· dades dos clientes, com atendimento contínuo e rápido. • Estrutura extroverti· da, ajustada às de· mandas do ambiente.

• Dificuldade de focar em outros objetivos como eficiência, produtividade e lucratividade. • Dificuldade de planeja· menta de longo prazo, em razão da depen­ dência do cliente. • Redundância de função entre os departamentos.

• Enfraquece a espe­ cialização. • Aumento de custos. • Dificuldade de coor­ denação das políticas gerais da empresa.

• Dificuldade de co­ ordenação entre as regionais. • Dificuldade de visão global da empresa. • Diferença entre a as regionais pode levar a desequilíbrio de poder.

processo.

• Agrupamento de acordo com as saídas ou resultados dos projetos. • Estruturas flexíveis e mutáveis. • Trabalho voltado para a cor:1plexidade.

recursos alocados. • Melhor coordena­ ção e avaliação das etapas, com ação integrada. • Arranjo físico voltado para os recursos e tecnologia. • Grande responsabili· dade e conhecimento de todos. • Estrutura temporária, flexível e adaptável para resultados.

adaptação a novas tecnologias·· flexibil · dade restrita. • Voltada para pro­ dutos estáveis e permanentes. • Estrutura limitada ao nível operacional. • Comunicação da equipe com a empresa pode ficar comprometida. • Necessidade de ou· tras formas estrutu· rais para os negócios da empresa. • Grandes invcstimen· tos, tecnologia espe­ cífica e altos riscos. • Relacionamento dos membros e tamanho da equipe podem comprometer o resultado.

14.2. CONDICIONANTES DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL Existem alguns fatores do ambiente interno e externo que devem ser analisados para se estabelecer o modelo estrutural mais adequado ao alcance dos objetivos organizacionais. Na visão contingencial e atual, não há a melhor maneira de se estruturar, tudo vai depender do tipo de estratégia adotada, da tecnologia empregada, das habilidades das pessoas e do tamanho da organização.

339

i

Eus,\BfH DE ABRfU r L1w, M0Rr11u,

Esrnu1uRA 0RGANIZACIOl,,\l: (AflA(l[IIÍSll(AS DAS ÜRGAIJIZAÇÕES FORMAIS MoDEHNl,S · lf'OS DE ESlRUTUflL,

substitutos, preços controlados pelas empresas, mas limitado à concorrência. Proces­ so decisório voltado para novos produtos.

Ambiente A estrutura se adapta ao ambiente

Tecnologia A estrutura depende da tecnologia

Varáveis Condicionantes da Estrutura Organizacional

Ambiente 4 - Campos turbulentos, monopólio puro: formado de uma ou poucas em­ presas, geralmente grandes, cujos produtos são heterogêneos, únicos, sem substitu­ tos e preços determinados pela empresa. Processo decisório voltado para o controle do mercado, antecipando-se às mudanças. Estratégia A estrutura segue a estratégia

Tamanho A estrutura se ajusta ao tamanho

Lawrence e Lorsch estabeleceram uma relação estreita entre ambiente externo e o tipo de estrutura. Em suas pesquisas constataram que os ambientes podem ser classifi­ cados em: •

Estável ou Dinâmico - em razão do grau de previsão da demanda; de uma mesma demanda a uma demanda imprevista' (classificados em burocráticos ou orgânicos). Ex: venda de um mesmo produto há décadas; um investigador de polícia que nunca sabe o que esperar do próximo caso, respectivamente.

•

Simples (homogêneos) ou Complexos (heterogêneos) - em razão da tecnologia, seg­ mentação e conhecimento racional ou avançado (classificados em centralizados ou descentralizados). Ex: produção de caixas dobráveis; levar o homem a outro planeta, respectivamente.

•

Integrados ou Diversificados - em razão do grau de variedade de clientes, produtos, serviços e áreas geográficas (a diversificação promove a divisionalização). Ex: venda de um único produto de uma mineradora a uma siderurgia; agência de propaganda que divulga vários produtos por todo o mundo, respectivamente.

•

Magnânimo ou Hostil (normalmente dinâmicos) - em razão da concorrência, relações com sindicatos, governos e outros grupos externos e disponibilidade de recursos (a hostilidade leva a centralização temporária). Ex: médico de prestígio que seleciona os pacientes; exército que enfrenta uma guerra.

14.2.1. Estratégia: estrutura segue a estratégia Alfred Chandler, em suas pesquisas, constatou que as a terações estruturais foram determinadas pelas mudanças nas estratégias corporativas. Realizou uma investigação l1istórica em quatro empresas 2.mericanas - DuPont, Gene­ ral Motors, Standard Oil Co. e Sears Roebuck e Co. e percebeu que as mudanças estrutu­ rais ocorriam em razão das alterações nas estratégias de negé,cios. As pesquisas apontaram que as estratégias de liderança no custo, voltados para a eficiência, que visam manter a estabilidade, são mais apropriadas para estruturas mecani­ cistas (linear, funcional, divisional). Já as estratégias de diferenciação e de inovação, que requerem maior flexibilidade, adéquam-se melhor aos modelos orgânicos (matricial, rede).

14.2.2. Ambiente: estrutura se adapta ao ambiente Emery e Trist constataram a existência de 4 (quatro) tipos de contextos ambientais e cada um provocou o aparecimento de diferentes características organizacionais, descritos a seguir:

•

•

• 340

Ambiente 1 - Plácido e randômico, concorrência pura: formado de empresas peque­ nas, que operam com produtos l1omogêneos, únicos, padronizados e similares, com infinitos substitutos, cujos preços são determinados pelo mercado e os objetivos organizacionais são distribuídos ao acaso (randômico). Ambiente 2 - Plácido e segmentado, concorrência monopolística: formado por grande número de empresas, grandes e pequenas, que operam com produtos simples, dife­ renciados, com substitutos e com preços determinados pelo grau de diferenciação. Processo decisório baseado na certeza e com algum risco, em razão da diferenciação. Ambiente 3 - Perturbado e reativo, oligopólio: formado por um número pequeno de empresas, geralmente grandes, que operam corn procutos diferenciados, poucos

A relação entre ambientes simples e complexos (diferenciados) versus estável e di­ nâmico levam a diversos formatos de estruturas e mecanismos de coordenação. Os am­ bientes simples promovem estruturas centralizadas; os complexos, descentralizadas. Os ambientes estáveis funcionam melhor com estruturas burocráticas; os ambientes dinâmi­ cos, com estruturas orgânicas, como demonstrado no quadro abaixo.

• Burocrática Coordenação • Padronização das habilidades

• Orgânico Coordenação • Ajustamento Mútuo

1. um ambiente pode ser imprevisto, podendo ser variável ou não, pois a variabilidade pode ser previsível, a exemplo de um crescimento sustentável da demanda.

341

EusABETE DE ABREU E LrMA MOREIRA

• Centralizado • Burocrático Coordenação • Padronizaç;io dos processos de trabalho

[STRIJTlJRA ÜRGANIZ,\CIOl4Al: CtR-\CTfRÍSTICAS DAS ÜRGMIIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS· TIPOS OE ESTRUTURA,,,

• Centralizado • Orgânico Coordenação • Supervisão direta

Fonte: Mitzberg, 2003, P- 164 A análise da interação entre a organização e o ambiente, visando a eficácia, foi inicia­ da pelos autores estruturalistas e foi na abordagem sistêmica que o estudo se aprofun­ dou. Apresenta uma visão múltipla, constituída dos seguintes aspectos: •

•

•

•

•

Mapeamento ambiental: a dificuldade de conhecer toda a complexidade e vastidão do ambiente, segmentou-o em: ambiente geral ou macroambiente, que interfere de modo comum a todas as organizações (constituído das condições políticas, econômi­ cas, sociais ou demográficas, tecnológicas, ambientais e legais), e ambiente da tarefa ou microambiente, próximo à organização, no qual extrai suas entradas e deposita suas saídas (constituído por fornecedores, clientes ou usuários, concorrentes, enti­ dades reguladoras, etc.). Seleção Ambiental: a dificuldade de compreender todas as condições do ambiente de uma só vez fez com que as organizações selecionassem uma porção de inúmeras variáveis ambientais, a partir do conhecimento e da experiência de seus dirigentes. Percepção Ambiental: as organizações percebem subjetivamente e diferentemente seus ambientes, conforme suas expectativas, experiências, problemas, convicções e motivações. Consonância e Dissonância: o ajuste contínuo das ideias e pensamentos do indiví­ duo e das organizações em relação ao que ocorre no ambiente leva a redução da dissonância, que é a tentativa de restabelecer a coerência do comportamento e a consonância. Limites e Fronteiras: definem o que é a organização e o ambiente e quanto ela está permeável, com diferentes contornos e limites, dependendo de quais fenômenos estão sendo observados ou percebidos.

14.2.3. Tecnologia: estrutura depende da tecnologia Joan Woodward afirmou que há um imperativo tecnológico determinando a estrutura e o comportamento organizacional. Identificou três tecnologias na transformação dos insumos em produtos e serviços, como produção unitária, por processo e contínua. Evi­ denciou que os melhores resultados eram obtidos quando havia ajustamento entre elas.

• Habilidade manual; • Bens customizados; • 'Jouca padronização e ,rntomação; • W\o-de-obra intensiva � não especializada. • Produç;io cm unida­ des; • Pouca previsibilida­ de dos resultados e incerteza quanto às operações; • B.1ixa formalização, d ferenciação vertical e horizontal

• Máquinas agrupadas pelo tipo; • Média padronização e automação; Mão-de-obra intensi­ va e barata. • Produção cm lotes; • Razoável previsi­ bilidade e certeza quanto à sequência das operações; Alta diferenciação vertical e baixa dife­ renciação horizontal. Baixa formalização.

Orgânico Cc,nstrução de navios, aviões. etc.

Orgânico Produção ele remédios, pisos, etc.

• Produção em grardes quantidades padr�ni­ zadas, em escala; • Previsibilidade dos resultados, certeza quanto à sequência das operações. • Alta diferenciação ho­ rizontal e moderada diferenciação vertical. Mecanicista Produção de geladeira, fogões, etc.

Adaptado de Cl1iavenato. 2002, p_ 367

Thompson propõe uma tipologia de tecnologias, sequencial, mediadora e intensiva, conforme o arranjo dentro da organização.

• • • •

lnterdei:enciência serial entre as tarefas; Traball12 com produção em massa; Ênfase no produto; Tecnologí2 fixa e estável; RepctítiJidade do processo produtivo; • Abordar,ern da administração cientifica; • Exemplo: linha de montagem de um automóvel. Tecnologia Sequencial • • • • •

Difererres tarefas padronizadas distribuídas extensivamente em diferentes locais; Ênfase em clientes separados, mas interdependentes, mediados pela empresa; Tecnolcgia fixa e estável, produto abstrato; Repetitividade elo processo produtivo, padronizado e sujeito a normas e procedimentos; Abordagem típica da teoria da burocracia; ernprcsa de telefonia, que encaminha a ligação de um cliente a outro. Tecnologa Mediadora

342

• Máquinas especia· lizadas, dispostas linearmente; • Muita padronização e automação.

�1 Cliente �! Cliente

343

Eus1,Brn 01 An111u E L1MA Monrn:1,

·t1{cn1>logiâ' .. �ê 'fltÔ�psolJ

Intensiva

Fonte: adaptado de

• • • •

Diferentes tarefas são dirigidas ao cliente individualmente; Ênfase no cliente; Tecnologia flexível; Processo produtivo com variedade e lleterogeneidade de técnicas, determinadas pela retroação fornecida pelo cliente; • Abordagem típica da teoria da contingência; • Exemplo: hospital, no qual são dispensados vários �.erviços a um paciente.

Chiavcnato, 2002, p. 368

ES1RUTUIU, ÜRGAlllZACIONAL'. (ARhCTfllÍSTICAS DAS ÜRGANIZl<ÇÕES FORMAIS MüDEIINAS • TIPOS Dl ESTRUTURA

CondÍCionântes d;Hstrutura

Tecnologa . 1ntens1va -_ ci·1ente 1 _- I�--�

Além disso, a tecnologia pode ser classificada em fixa, qua11do for utilizada para um único fim, para um produto ou serviço; ou flexível, quando as máquinas, o conhecime11to ou a matéria-prima forem utilizados em outros produtos ou serviços. 14.2.4. Tamanho: estrutura se ajusta ao tamanho e ao ciclo de vida

O tamanho da organização, relacionado ao número de empregados, influencia os graus de especialização, departamentalização e formalização. Quanto mais uma organização cresce, maior é o grau de diferenciação (especialização) vertical e horizontal, a padroniza­ ção, a especialização das tarefas, o grau de formalização e o tarna11ho médio das unidades. Essa mesma relação é aplicada ao ciclo de vida ou idade da organização. No início, a organização tende a ter uma estrutura simples, mais centralizada. Na infância, tende a criar regras, níveis hierárquicos e departamentos (especialização vertical e horizontal). juventude, a estrutura tende a se tornar maior e mais complexa; e, na Na fase seguinte, _ _ maturidade, ha a necessidade de flexibilizar, achatar, para não se tornar rígida, sendo ne­ �essária maior descentralização e delegação, pois o excesso de co11trole pode inviabilizar a adaptação da orga11ização ao ambie11te. Quadro resumo Vari�v�i}y , > Concficici!1a11(e�.i: · cf�..�str!-lt.�rlltt

344

Tecnologia

Tamanho e CiélódéVi�a

Estrutura se adapta ao Ambiente • Ambiente 1 Plácido e Randôrnico: concorrência pura; • Ambiente 2 - Plácido e Segmentado: concorrência monopolística; • Ambiente 3 Perturbado e Reativo: oligopólio; • Ambiente 4 - Campos Turbulentos: monopólio puro; • Estável ou 0·1nâmico: burocrático ou orgânico • Simples ou Complexo: centralizado ou descentralizado. • Integrado ou Diversificado: promove divisionalização. • Magnânimo ou Hostil: centralização temporária. • Análise da interação com o ambiente leva em consideração o mapeamento ambiental; seleção ambiental; percepção ambiental; consonância e dissonância; limites e fronteiras. Estrutura depende da Tecnologia Quanto à produção: • Produção em massa: mecanizado e em grandes quantidades; • Produção por processo: automatizado e estável; • Produção unitária: variável, menos padronizado. Quanto à estrutura: • Sequencial: interdependência serial das tarefas; • Mediadora: intermediação entre as partes para buscar benefício mútuo; • Intensiva: focaliza amplo grau de habilidades sobre um único cliente. Quanto às características: • Fixa: utilizada para um único fim; • Flexível: as máquinas, conhecimento e matéria-prima podem ser usados em outros produtos ou serviços. Estrutura se ajusta ao Tamanho e ao Ciclo de vida • Estágio de nascimento: estrutura simples; • Estágio de infância: começa a expandir a especialização vertical e horizontal; • Estágio de juventude: tamanl10 grande, mais complexa, mais formalizada verti· cal e horizontalmente; • Estágio de maturidade: tamanho grande, tendência burocrática à estabilidade. Deve usar técnicas de administração para retomar a agilidade e a inovação.

14.3. MECANISMO DE COORDENAÇÃO: necessidades e métodos Estrutura segue a Estratégia • Orientada para a estabilidade ou permanência do negócio (liderança no custo) modelo burocrático; • Orientada para o crescimento ou expansão (diferenciação, inovação) - modelo orgânico;

A estrutura envolve duas exigências fu11damentais: divisão de trabalho em tarefas disti11tas e realização da coordenação entre essas tarefas. "Coordenar é equilibrar, sincronizar e integrar as ações das pessoas e as atividades das unidades organizacionais, de acordo com certa ordem e método, para assegurar o dese11volvimento harmônico" (LACOMBE, 2003, p. 55). Os ambientes instáveis e mutáveis, por exemplo, exigem maior coordenação, em razão da 11ecessidade de respostas rápidas. Um sistema de coordenação imperfeito pode conduzir à ineficiência organizacional. Existem diversos meca11ismos de coorde11ação que evoluem à medida que as organi­ zações vão se tornando mais complexas, se11do que algumas organizações podem utilizá­ ·los simultaneamente ou podem substituí-los sequencialmente.

EusAom DE ABREU E LIMA MOREIRA

Normalmente, o mecanismo inicial de coordenação nas organizações simples é o ajustamento mútuo ou espontâneo, que utiliza a comunicação informal, limitada aos dire­ tamente responsáveis pelas atividades. Esse tipo de coordenação voluntária é o embrião para o "empowerment". Exemplo: dois remadores em uma canoa, cujo resultado depende da adaptação mútua.

ESTRUTUllA ORGANIZACIONAL'. C,rw:rrniSfl(;\S 01,s ÜRGl,NIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS· IIPOS OE ESTRUTURA .••

Padronização do Processo de Trabalho

Ajustamento Mútuo -

Supervisão Direta

-

Com o tempo e à medida que as organizações vão deixando seu estado simples e as tarefas vão ficando mais complexas, as organizações tendem a utilizar o mecanismo da su­ pervisão direta, através do qual o chefe passa a ser o responsável pela coordenação dos es­ forços entre os subordinados e pelas relações de seus órgãos com os demais. Um time de fu­ tebol, que depende de um capitão ou supervisor, é um exemplo desse tipo de coordenação. As organizações tendem, então, a evoluir para a padronização dos processos de tra­ balho, padronização dos resultados ou padronização das habilidades. A padronização dos processos de trabalho ocorre quando as tarefas são simples e rotineiras e quando o conteúdo do trabalho for especificado ou programado. Além de definir as responsabilidades, é preciso estabelecer padrões de trabalho para que as ati­ vidades ocorram na quantidade certa, no momento certo e na direção certa. Nesse caso, a coordenação é mais complexa. Um exemplo dessa situação ocorre com os operários na linha de produção, que devem atender a uma programação prévia. Para trabalhos mais complexos, a organização tende a padronizar seus resultados

Padronização dos - Ajustamento Mútuo Resultados (outputs) Padronização das Habilidades (inputs)

14.4. MODELOS DE GESTÃO: tipos de estrutura, abordagens, novos desenhos e construções organizacionais O desenho organizacional varia entre dois extremos de um continuum: desde mode­ los mecanicistas até modelos orgânicos. Nenhum deles é melhor e a escolha de um deles depende das variáveis contingencias, que condicionam o tipo de estrutura. Os modelos Mecanicistas são formas burocráticas de organização que operam com uma autoridade centralizada no topo, muitas regras e procedimentos, uma minuciosa di­ visão de trabalho, amplitude administrativa estreita e meios formais de coordenação. Ten­ dem a ser impessoais, rígidos, com foco na hierarquia, na eficiência e na previsibilidade.

ou outputs, deixando ao trabalhador a escolha do processo. A própria estrutura organi­

Os modelos Orgânicos, conhecidos como organizações adaptativas e adhocráticas, são mais flexíveis, ágeis, criativos e capazes de resposta rápida aos desafios ambientais. Proporcionam autoridade descentralizada, poucas regras e procedimentos, pouca divisão de trabalho, amplitudes administrativas maiores e mais meios pessoais de coordenação, priorizando o conhecimento, as competências e a eficácia organizacional. São geralmente descritos como organizações horizontais e redes internas de contatos interpessoais.

Em um trabalho ainda mais complexo, os resultados ficam difíceis de serem padro­ nizadas e, com isso, a organização passa a padronizar a habilidade dos trabalhadores, o próprio trabalho, o conhecimento ou seus inputs. Normalmente o trabalhador é treinado antes de entrar na organização, para que se obtenham os padrões requeridos. A contra­ tação de médicos ou professores, que exigem habilidades padronizadas para a realização do trabalho, é um exemplo dessa coordenação.

Nas pesquisas de Burns e Stalker, as organizações classificadas em mecanicistas e orgânicas, apresentaram as seguintes características:

zacional é o instrumento de coordenação, deixando claro quem é o responsável pelas atividades e qual o desempenho esperado, com uma comunicação rápida, para obter resultados. Esse caso se aplica a empresas que se dividem em razão do produto, padro­ nizando o lucro e os resultados, sem especificar como a divisional vai fazer para alcançar o desempenho esperado.

Mas podem ocorrer situações muito complexas, em que os operadores e especialistas desempenham tarefas específicas e inter-relacionadas, que requeiram uma comunicação mais informal, exigindo ajustamento mútuo dos participantes, voltando ao ciclo inicial. Como exemplo, podemos citar, a condução de um homem a outro planeta, que além de exi­ gir grande conhecimento de especialistas, também exige grande ajustamento entre todos. Os cinco mecanismos de coordenação podem ser assim representados:

nitiva e com muitos níveis. Departamentaliza(ào Funcional. Baseada na hierarquia e no comando. Cargos estáveis e definidos, com ocupantes especialistas. Decisões centralizadas na cúpula. Vertical, formal, regras e procedimentos.

346

Tecnocrática, flexível, mutável, adap­ tativa, transitória e achatada. Equipes multifuncionais, por produ­ tos, clientes, projetos, etc. Baseada no conhecimento e na consulta. Cargos mutáveis e provisórios, com ocupantes polivalentes. Decisões descentralizadas para níveis mais baixos. Horizontal, informal, poucas regras.

Regras e regulamentos formais.

Pessoas, ajustamento mútuo.

Teoria clássica.

Teoria das relações humanas.

347

ELISABU[ D[ ABl?IU [ LIMA Mülit/HA

Ambiente Tipo de tarefa Foco Amplitude de controle Relações

Estável e permanente.

Instável e dinâmico.

Simples, repetitiva e especializada.

Única, singular, complexa e pouco especializada. CriativiCade, inovaçiio. eficácia, prioriza desempenho global. Mais ampla e dcsccn11alizada.

Eficiência da produç;10, prioriza o desempenho da função. Mais estreita e centralizada. Membros devem lealdade e obediência.

Membrcs szio co1T1promc1idos e identificam-s,:.

Adaptado de Cl11avenato (2002, p. 363) e Peu e Sobral (2008, p. 189)

As estruturas organizacionais refletem os modelos mecanicistas e orgânicos, adota­ dos pelas empresas, que permitem à consecução dos objetivos estratégicos. Numa classificação simplista, o desenho organizacional tende, inicialmente, a ser departamentalizado, funcional, agregando tarefas em departamentos, de acordo com a especialização organizacional, voltado para a eficiência intradepartamemal, próprio da era industrial. À medida que as tarefas vão se tornando mais complexas, as organizações ampliam as formas de departamentalização, focando em produtos, serviços, projetos ou mercados, adotando um modelo de unidades estratégicas de negócios UENs, que aloca recursos, pessoas e atividades em razão do negócio, com uma estrutura divisionalizada. Caso necessitem focar em produtos, mercados e serviços e ao mesmo tempo preci­ sem dos especialistas, podem adotar uma estrutura matricial, que consiste na adapta­ ção da departamentalização funcional com a departamentalização por projeto/processo (UENs), com um formato mais orgânico e flexível. Por fim, a estrutura em rede ou virtual, a mais dinâmica e orgânica de todas, visa a atender ao mercado de forma mais flexível, atuando com alianças temporárias e parce­ rias, fronteiras permeáveis e pouco definidas, utilizando a TI para sustentar os processos, com visão sistêmica, baseada em competências, permitindo a inovação e a criatividade necessárias ao ambiente mutável e dinâmico. Rede/Virtual

Departamentalização produtos/projetos

As estruturas tradicionais e mecanicistas adotadas pelas organizações se dividem em linear, funcional, linha e staff, cuja característica é a departamentalização funcional· e a estru�ura divisional, formada de unidades estratégicas de negócios. As estruturas or�âni­ cas sao ! estrutura matricial, cujo critério de departamentalização é baseado no produto e na funçao; e a estrutura em rede, virtual, cuja ênfase está na terceirização e na parceria. 348

A seguir, faremos o detalhamento de cada uma dessas estruturas. 14.4.1. Estrutura Linear

Constitui a estrutura mais antiga e simples, de fácil compreensão, idealizada por Henry Fayol, estudioso da teoria clássica de administração. Atua com autoridade linear e única sobre o subordinado, baseada no princípio escalar da unidade de comando, linhas formais de comunicação, representadas no organograma; clara definição de responsabi­ lidades; centralização das decisões (no topo), possibilitando maior controle; e formato piramidal, com base extensa e cúpula única, típico de um modelo mecanicista. Sua utilização é apropriada para organizações pequenas ou que atuam em ambientes estáveis e previsíveis, com foco 11as operações e na especialização das funções. No entanto, a adoção desse tipo de estrutura requer alguns cuidados, pois organizações maiores podem sofrer com problemas de comunicação, como congestionamento das linhas formais, provocando demoras; e comunicações indiretas, levando a interpretações distorcidas. Outros contrapontos estão relacionados a ênfase às relações formais, que pode provo­ car rigidez e dificuldade de inovação e de adaptabilidade a novas situações, e a autoridade linear e única, que pode levar a autocracia, pois os chefes são os únicos portadores de todas as decisões e comunicações, dificultando a cooperação e iniciativa dos subordinados. Além disso, apesar dessa estrutura colocar ênfase na especialização, corre o risco de fazer do chefe um generalista, por acumular todos os assuntos, em detrimento à especialização.

(

Presidente

)

(

Diretores

)

(

Gerentes

)

(

Chefes

)

1

1

( Supervisores )

A

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B

C

.-'--,.-'--,

D

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F

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H

E

.-'--,

G

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I

14.4.2. Estrutura Funcional

Matricial Departamentalização funcional

ESJRUTURI, ÜRGAIJl11\CIOIML: C\liACTERISliC!,S DAS ÜRGANIZl<ÇúlS FORMAIS MüDlHNAS · TIPOS D[ ESTRUTURA ...

É um modelo antigo, defendido por Frederick Taylor, estudioso da administração cien­ tífica, do início do século XX. Constitui o agrupamento de atividades de acordo com as habilidades, conhecimentos e recursos similares, cuja ênfase está na especialização. Sua utilização é apropriada para organizações pequenas ou que atuam em ambientes estáveis e previsíveis, com foco nas operações e na especialização das funções, permi­ tindo que cada órgão realize suas atividades separando as funções de planejamento, execução e controle. Atua com autoridade centralizada e funcional (staff ou assessoria), dividida, parcial e relativa ao tipo de especialização, com linhas diretas de comunicação entre os superiores 349

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

Esrnururrn ÜRGM11ZIICIONAl: (ARACfllÍSllCAS (),\S ÜRGA1111AÇÕES FORM,\IS MODEIINAS • TIPOS DE ESTIWIURA ...

e subordinados, promovendo maior rapidez e menor distorção. As decisões são descen­ tralização e delegadas aos supervisores especialistas.

No entanto, como todos os tipos de estrutura, apresenta desvantagens. A atuação conjunta dos dois tipos de autoridade pode gerar desequilíbrios e conflitos, disputa de autoridades entre resultados práticos e inovação (conhecimento). O staff tende a apre­ sentar mais ideias que o necessário, para justificar os custos, e a não assumir a respon­ sabilidade direta pela implantação ele suas ideias. A linha tende a responsabilizar o staff por planos mal elaborados, por sobrecarregá-la com muitas ideias, além de poder ocorrer disputa e meclo, por parte ela linha, de perder a autoridade.

Essa estrutura quebra o princípio da unidade de comando, permitindo que cada su­ bordinado se reporte a vários chefes, simultaneamente, a depender da especialização de cada superior (subordinação múltipla). No entanto, apresenta desvantagens, pois a quebra da unidade de comando traz uma multiplicidade de objetivos e a dificuldade de definição de prioridades, com a consequen­ te dificuldade de controle global e de visão do todo. Pode gerar, também, a quebra da unidade e da disciplina, a dificuldade de delimita­ ção de responsabilidades, em razão da subordinação múltipla, e a tendência de conflitos e concorrência entre especialistas. Autoridade Funcional/Staff

Autoridade Funcional/Staff

Diretor Assessor

Departamento RH

Departamento Financeiro

Autoridade linear Departamento Produção

14.4.4. Estrutura tipo Comissão/Colegiada Também chamada de junta, conselho, tribuna ou diretoria, caracteriza-se por possuir uma pluralidade de membros, de diferentes especializações, dividindo e diluindo as res­ ponsabilidades pelo poder decisório, visando julgamento impessoal e a análise do ponto de vista geral e abrangente, nãc obstante promover maior demora na tomada de decisão.

8 Importante: Não se pode confundir a estrutura funcional com a departamentalização fun­

cional. Apesar de ambas enfatizarem a especialização, possuem grandes diferenças. Na es­ trutura funcional os subordinados possuem vários comandos, todos com autoridade dividida e relativa a cada especialização, denominada autoridade de assessoria, staff ou funcional. Na departamentalização funcional há somente um único comando para cada subordinado, deno­ minado autoridade linear.

14.4.3. Estrutura Linha-Staff

Esta estrutura visa corrigir as distorções provocadas pela estrutura linear e funcional, reunindo suas características positivas. Preserva os órgãos de linha, com autoridade de linha, responsáveis pelo alcance dos objetivos básicos e dos resultados, e os órgãos de staff, com autoridade funcional, com especialização técnica, como órgãos de apoio, con­ sultoria, suporte e recomendações, responsável por gerar inovações.

É importante ressaltar que as decisões são do colegiado, mas prevalece a vontade da maioria que adota um único plano, preservando o princípio da unidade de direção. Depois que a decisão é tomada, somente o executivo chefe é responsável pela execu­ ção das decisões ao longo da estrutura, preservando o princípio da unidade de comando, pois cada empregado só tem um chefe imediato. Não é o tipo de estrutura indicada para organizações média ou pequena, em razão do alto custo. É muito utilizada nas grandes organizações e no nível decisório de alta administração. Nos órgãos públicos é muito adotada na formulação de políticas, como as­ sessoramento ao presidente da república ou nos tribunais decisórios, como no Supremo tribunal; Tribunal superior; Tribunais de contas, etc.

Nesse caso, há uma coexistência entre as linhas formais de comunicação (linha) e as linhas diretas de assessoria e prestação de serviços (staff), reunindo a autoridade linear e a autoridade funcional numa única estrutura. É o tipo de estrutura muito adotada em empresas de médio e grande porte, pois além de conservar a ideia do comando único, que minimiza conflitos de autoridade, possuí o suporte da assessoria, que permite inovação e especialização. 350

3 51

+

EsTl!UIURA ÜIIGANIZACIONl\l: Ct,RAC1ERÍSIICl,S DAS ÜRGANIZAÇ'.JES FORMl,15 Moorn1rns · TIPOS DE ESTRUTURA ..•

fuSA!lf:H DE AIIR!li I LIMA MüllllllA

Conselho de Administração Comissão __ Consultiva �-----�

Presidente

Comissão Técnica

Divisão ProdutoA

Diretoria Executiva

Vice Pres. Serviços

Vice Pres Produtos X.

Vice Pres. Produtos YDepartarnen:J

De B De A De · "c _ _. '' _ "_ _�I �I __ _ p _ ._ '_' _ "_ �I �I __ _ P _ _ _ "_ �-- _ p

�I � -- Vice-presidências

GI

Produção

I

GI

Marketing

Divisão Produto C

Divisão ProdutoB

Produção

Financeiro

I

Marketing

Financeiro

GI

Produção I Marketing

Financeiro

E) Importante: A estrutura divisional também pode ser chamada de departamentalização divi­ sional, por produto, por projetos ou por área geográfica.

14.4.5. Estrutura Divisional ou Unidades Estratégicas de Negócios - UEN

14.4.6. Estrutura Matricial

A abordagem divisional deve ser adotada em grandes empresas, compostas por divi­ sões que atuam como unidades estratégicas de negócios, focadas nos resultados alcan­ çados e na missão organizacional.

A estrutura matricial também denominada departamentalização matricial, é uma abordagem híbrida que reúne as departamentalizações funcional e de projeto/produto/ divisional na mesma estrutura.

Cada divisão se volta para determinado produto/serviço, projeto, clientela, localização geográfica, ou outras combinações, reunindo pessoas, processos e ternologias com res­ ponsabilidades sobre os resultados e sobre os processos finatísticos.

Combina e potencializa a especialização (função) e a coordenação (projeto ou pro­ duto), na tentativa de corrigir as deficiências de ambas e aumentar a flexibilidade e a adaptabilidade às situações, com foco no lucro e na otimização dos recursos, ganhando em eficiência.

O gerente divisional é orientado para metas, custos, cronogramas e lucros, ou seja, para resultados. Nesse caso, as divisões funcionam como empresas independentes, autô­ nomas e autossuficientes e caso alguma delas não produza os resultados desejados, pode ser extinta sem comprometer a organização como um todo. Mas isso pode gerar perda da visão do todo, pois cada divisão funciona independen­ temente, comprometendo a integração entre elas. Uma característica da estrutura divisional é a existência dos diversos departamen­ tos funcionais agrupados em cada divisão, facilitando a coordenação interfuncionat ou interdepartamental e a utilização da capacidade dos especialistas, que ficam focadas no produto, gerando inovações, diversificações e crescimento em torno do produto. No entanto, a duplicação das funções nas diversas divisões gera maiores custos para a organização e sacrifica a economia de escala. Além disso, o fato dos especialistas es­ tarem focados no produto e distribuídos nas diversas unidades, faz com que haja perda da visão especializada.

É uma estrutura voltada para projetos ou produtos que necessita e atua com equipes multidisciplinares, que cruzam as fronteiras departamentais. Nesse caso, os especialistas permanecem vinculados e subordinados às áreas funcionais, permanentes, e movimen­ tam-se para desenvolver os projetos, que são provisórios. Funciona como uma grade ou matriz, no sentido de promover bipolaridade de atu­ ação e de comando. Os departamentos funcionais oferecem suporte e especialização; o gerente de projeto ou de produto coordena os esforços do pessoal que vem cedido das áreas funcionais. Assim, há comandos horizontais ou transversais, centrados na coordenação e foco nos resultados dos projetos ou produtos, com pouca autoridade formal; e comandos funcionais, verticais e hierárquicos, que prestam consultoria, informações e fornecem recursos. No entanto, a variedade de comandos, além de violar o princípio da unidade de co­ mando, pode gerar conflitos entre as autoridades, podendo enfraquecer a coordenação e trazer problemas de comunicação. Além disso, esse desenho organizacional depende da cultura de responsabilidade por resultados e de pessoas com alto nível de qualificação.

352

3 53

Eus,,ern DE A1rnrn E L1MA MoRmA

EsrnuruRr, ÜRGMWl,CIONAl'. CARACTEHiSTICAS lll\S ÜHGA i1Z1«;ô1:s Fo1u.11.i1 MoornN,15 · 111'05 [)[ [Slillifl!f!A...

É O tipo de estrutura indicada para ambientes mais competitivos, turbulentos e com­ plexos, que requeiram criatividade e inovação e constante mudança, apresentando uma visão orgânica, flexível e participativa.

do intensificar a cooperação, o compartilhamento de competências e recursos, buscando aprimorar capacidades que ainda não possuem. Na relação de rede não há hierarquia e, sim, colaboração, integração e parceria.

Diretor Presidente

Ge��e Financeiro

Ge�n� Administrativo

Equipe Financeira Vestuário

Equipe Administrativa Vestuário

1

-- = Autoridade linear Autoridade de staff

Gerente Marketing

Gerente Produção

Vestuário

�·-------:-----Equipe Financeira Tecidos

Equipe Administrativa Tecidos

Equipe Produção Vestuário

Equipe Marketing Tecidos

Equipe Produção Tecidos

14.4.7. Estrutura em Rede/Networks ou Virtual A reestruturação econômica dos anos 80 levou a exaustão do sistema de produção em massa, trazendo a necessidade de um modelo de produção mais flexível, como res­ posta para superar a rigidez dos métodos "tayloristas", passando do "fordismo" para o "pós-fordismo". Foi assim que emergiu a estrutura em rede, formada da união de organizações, pes­ soas instâncias de uma mesma organização e clientes, através de parcerias em torno de proj�tos e de informações, como uma teia, visando a solução de problemas e a produção de sinergia. caracterizam-se pela adoção de estruturas horizontalizadas, modelo orgânico, adap­ tativo, baseado na criatividade e inovação, prontos a responder com flexibilidade e agili­ dade às demandas de ambientes mutáveis e turbulentos, como um sistema aberto. A formação e a gestão das redes podem acontecer intra e interorganizacional. A rede intraorganizacional acontece dentro da organização, unindo unidades organi­ zacionais, áreas de negócio, ou equipes multifuncionais, interdepartamentais, interdis­ ciplinares, integradas, com alta conectividade, autonomia e descentralizaç�o__: Sã� estru­ turas que promovem mudanças na cadeia ele comando e, em vez ele pos1çoes :ixas no organograma, atuam como equipes, sem controle hierárquico ou sem subordinaçao entre os pares, com atribuições e responsabilidades mais fluídas. A rede interorganizacional acontece entre empresas autônomas, que se juntam visan354

São as networks or3anization formadas de unidades separadas, que prestam serviço sob contrato, e que podem ser conectadas eletronicamente ao um núcleo central, para efeito de coordenação e integração. Esse modelo requer que as organizações concentrem seus esforços em suas ativi­ dades essenciais (core business), permitindo a subcontratação de pequenas e médias empresas, especialistas em determinado negócio, que vão passar a trabalhar corno par­ ceiros, formando nós, capazes ele se expandir ele forma ilimitada. Segundo Castells (2005), há uma crise cio modelo corporativo tradicional, baseado na integração vertical e no gerenciamento funcional hierárquico, e há uma tendência de união de empresas pequenas, mais flexíveis para se adequar às transformações tecno­ lógicas e às demandas cio mercado de forma mais rápida, o que pode gerar vantagem competitiva em relação às grandes organizações. As empresas em rede complementam-se urnas às outras e apoiam-se mutuamente, sem que tenham forçosamente laços financeiros entre si. Trata-se ele um modo ele associação por afinidade de natureza informal e que deixa cada urna das empresas responsável peo seu próprio desenvolvimento. É uma maneira de concretizar o lema "a união faz a força". Não corresponde a nenhuma forma jurídica precisa e só existe pela vontade cios diri­ gentes das empresas implicadas. A adoção desse tipo ele estrutura apresenta as seguintes vantagens e desvantagens: Vantagens •

Virtualização cios negócios (conexão eletrônica) entre as partes;

•

Proliferação de unidades de negócios em diversos locais;

•

Baixo custo operacional em virtude das vinculações virtuais;

•

Competitividade global;

•

Flexibilidade da força de trabalho, no local mais apropriado;

•

Custos administrativos reduzidos, em razão da diminuição dos níveis hierárquicos;

•

Proliferação de unidades de negócios e aumento cios negócios (através das parcerias) sem aumento das estruturas burocráticas;

O

Pluralidade de opiniões e diversidade ele recursos, em razão dos vários ato­ res envolvidos;

•

Capilaridade e maior democracia na tomada de decisão, permitindo, inclusi­ ve, que atores menores e próximos aos problemas participem cio processo;

•

Estruturas horizontalizadas, autônomas, que permitem maior participação nas decisões estratégicas, o que gera maiores compromissos e responsabi­ lidades das partes envolvidas. 355

l:usA11111 01. A11R1U r L1MA MoRE1R,1

EsJRUlURlt ÜRGANIZACIOlll\l: (1\111\CHRISllCAS DAS ÜRGAlfüAÇÓlS FoRMldS MoolRNAS · TIPOS DE ESTRUlURA...

Desvantagens: " Dificuldades de controle global e de coordenação dos diversos atores; • Dificuldades de responsabilização pela obtenção dos resultados; •

.. •

Maiores instabilidades, riscos, incertezas, em razão de não se ter o controle direto do negócio executado, podendo levar ao não atendimento dos objeti· vos iniciais, pela saída ou deserção de alguns atores e não cumprimento dos acordos informais de apoio mútuo; Enfraquecimento da cultura corporativa e da lealdade das pessoas, em razão dos vários atores envolvidos; Dificuldades de accountability na esfera pública, por envolver atores pC1bli· cos e privados; Critérios para participação na rede não universais, o que pode levar a margi nalização de alguns atores ou a concentração em outros atores.

Para o nascimento e sobrevivência de uma rede de empresas é essencial que haja uma cultura de confiança e de cooperação; cultura de competência, ligada às competências es­ senciais de cada parceiro; e cultura da tecnologia da informação - TI, relacionada à agilização do fluxo de informações vitais para o desenvolvimento de redes (Olave a Amato Neto, 2001). Nesse caso, o modelo Virtual ou em Rede atua com base em alianças temporárias e parcerias, com fronteiras permeáveis e pouco definidas, utilizando a TI para sustentar os processos, com visão sistêmica baseada em competências.

��""' Companhia de Produção (Coréia)

,

('.', AlÍtôrés · .

Grandori& Soda(199S)

Casarotto Filho (1999)

WoodJR.& Zuffo (1998)

Correa (1999) apudVerri (2000) Porter (1998) Bremer (l 996) apud Goldman (1995) 356

. toRedesformal.Sociais:Ex. polos o relacionamento dos integrantes nã:, é regido por nenhum contra· de distritos industriais de alta tecnologia que compartilham propaganda e informações. . associações Redes Burocráticas: existência de um contrato form�I que regula as relações. Ex comerciais, franquias. . entre Redes Proprietárias: formalização de acordos relati',os ao direito propriedade os acionistas. Ex. joint-ventures

. .

Redes Top-down: empresa de menor porte fornece a Jrodução através de subcon· tratação, terceirização ou parceria para a empresa mãe. Redes Flexíveis: de pequenas empresas, reunidas por consórcio com objetivos comuns a cada uma das empresas, responsável po· uma parte do processo, ganhando em competitividade. Estrutura modular: organização mantém as atividaces essenciais e terceiriza as de suporte; Estrutura virtual: ligada temporariamente a redes dt fornecedores, clientes e concorrentes. Estrutura livre: de barreiras, que define funções, p2péis e tarefas menos rígidas dentro da organização. Rede estratégica: desenvolve-se a partir de uma empresa que controla todas as atividades. Ex. montadora veículo e a rede de fornfcedores. Rede linear: os participantes são os elos da cadeira de valor, do fornecedor ao clieme . Rede dinâmica: modelo mais flexível e aberto de rede, onde cada participante contribui com suas competências essenciais, com rel1cionamento intenso e vaiá vel de cada empresa. • Clusters: concentração setorial e geográfica de empresas, com ganho de eficíêm ia coletiva, que raramente produtores separados pode:n atingir.

.

. .

. ..

.

Redes virtuais: possibilidade de coordenação flexível. e eficiente, pelo dcsenvolv, mento de tecnologia e divisão de tarefas. Pode ser entendida do ponto de vista institucional e funcional.

·-

Companhia de Design (Itália)

___.

.____

Companhia de Propaganda (Estados Unidos)

Companhia de l'rodução (Brasil)

Tipos.de R.êdes ·

de

/

Companhia de Distribuição (Estados Unidos)

As redes podem ser concebidas a partir das seguintes tipo!cgias:

/

14.4.7. 1. Gestão de Redes na Administração Pública A gestão empreendedora na administração pública parte da premissa de que a ação isolada é menos eficiente, pouco eficaz, tem custo alto, visão limitada e obtém resultados de menor qualidade. No esboço das políticas e na formulação dos programas é imperioso que o trabalho em rede seja incentivado. As mudanças no paoel do Estado e suas novas relações com a sociedade impõem a necessidade de modelos que permitam maior integração entre os vários atores envolvidos, que tem se inserido no processo político tanto na decisão, como na execução e no controle das ações públicas. Essas ligações permitem o aproveitamento do conhecimento máximo acumulado den­ tro do governo, entre o governo e a sociedade civil, com o terceiro setor, com empresa privada e outros. Isso privilegia a diversidade e o diálogo intergovernamentais e intrago­ vernamentais. Exemplo desse modelo ocorrem nas relações com as Organizações Sociais OS, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, Parcerias Público - Privada - PPP ou formando redes que integram fornecedores, produtores e clientes. É importante destacar que a Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC exerce papel fundamental, haja vista que a informação é a matéria prima da comunicação. Siste­ mas baseadas em tecnologia de informação tem a capacidade de manipular a informação codificada e difundi-la, atravessando os limites do espaço e do tempo, a exemplo do Governo Eletrônico', que tem possibilitado maior transparência, controle social e accoun­ tability à gestão pública, constituindo, hoje, um grande exemplo de rede de comunicação da gestão pública intra e intergovernamental, pois permite troca de informações dentro e nas diversas instâncias do governo, com o governo e a sociedade e com o mercado. 2. ver detalhes desse assunto no capí1ulo 6. 357

EsrnuruH1\ ORGANIZACIONAL: (ARt,CERiST1(1\S DAS ÜRGAlll/1\ÇÚES Fo11M1\IS Moorn111.s ·TIPOS[)[: ESTl!UTURA...

EusABrn OE ABREU E LIMA M0Hr11,A

Quadro resumo

Càracterístiéás Características

Tipos de.Estruturas

Linear

• • • • • • • •

Autoridade linear. Unidade de comando. Especialização. Verticalização. Centralização. Formato piramidal. Comunicação formal. Apropriada para or­ ganizações pequenas ou ambientes está­ veis e previsíveis.

• Existência de várias autoridades fun­ cionais, relativas e divididas, conforme a especialização. • Apropriada para or­ ganizações pequenas ou ambientes está­ veis e previsíveis.

• Existência ele dois tipos de autoridade: funcional/staff/asses soria e linear; • Atividades coordena­ das e conjuntas de órgãos de linha e de staff; Apropriada para orga­ nizações grandes.

3 58

Vantagens

. [,)esvantagens

• Estrutura simples e de fácil compreensão. • Evita conflitos, em razão ela autoridade única. • Clara definição das responsabi I idades. • Facilidade de im­ plantação, controle e disciplina.

• Possibilidade de rigidez, dificuldade de inovação e de adaptabilidade a novas situações. • Possibilidade de autocracia, dificul­ tando a cooperação e iniciativa. • Chefe generalista, em detrimento à especia­ lização. • Existência de proble­ mas de comunicação indireta e de conges­ tionamento.

• Supervisâo técnica, baseada na especia­ lização. • Comunicações diretas e sem interme­ diações, rápidas e menos sujeitas a distorções; Separação das funções ele adminis­ tração. • Descentralizando da tomada de decisão ao nível intermediário; • Centralização do controle na cúpula da organização.

• Perda da unidade de comando e da disci­ plina (subordinação múltipla). • Dificuldade de deli­ mitação de respon­ sabilidades, levando a perda de tempo e confusões. • Dificuldade de defi­ nição de objetivos prioritários (multipli­ cidade de objetivos); • Dificuldade de controle e perda da visão do todo. Tendência à con­ corrência entre os especialistas, tensão e conflito.

• Preserva a unidade ele comando; Preserva linhas di­ retas (staff) e linhas formais (hierarquia) de comunicação. • Autoridade de staff garante assessoria especializada e ino­ vadora; • Autoridade de linha produz resultados.

• Pode gerar conflitos e desequilíbrios entre as autoridades de linha (resultados práticos) e staff (conhecimento e inovação).

'Vantagens

Deslfantagens

• Pluralidade ele mem­ bros, especializados, tomando decisões cole�iadas. • Julgamento impesso­ al e abrangente. • Aprcpriacla para orga­ nizações grandes.

• Preserva os princí­ pios da unidade de comando e ela unida­ de ele clirc,ão. • Facilita a partícipa,ào e a integração ele especialistas.

• Demora na tomada de decisão. • Diluição de responsa­ bilidades. • Altos custos de manutenção ela estrutura.

• Focc nos resultados. • Divisões atuam como empesas indepen­ den•es e autônomas. • Alocação dos depar­ tam-:ntos funcionais subordinados às divisões. • Apropriada para gran eles organizações.

• Maior coordemção interfuncional ou in­ terdepartamental, em função do produto. • Foco dos especia­ listas no produto, mell1orando a capaci­ dade do pessoal. • Cera inova,ão e diversificação.

• Perda ele visão do todo. • Dificuldade de integração entre as divisões ou unidades. • Aumento ele custo,, pela duplicação das áreas especializad2s. • Sacrifica a economia de escala. • Especialização dis­ persa.

• Corr binação ela dep 1rtamentalização funcional com produ­ to/pojeto na mesma estrutura. • Fornação de equipes esp,,cializadas, vincu­ ladês às áreas funcio­ naió, permanentes, que se movimentam pelos projetos, que são provisórios.

• Potencializaç;io da especialíz;i,ão (função) e da coor­ denação (projeto ou produto). • Estrutura orgânica, flexível e adaptativa a ambientes mutáveis. Foco nos lucros e recursos.

• Violação da unidade de comando, pos­ sibilitando maiores conflitos. • Enfraquecimento da coordenação. Possibilidade de problemas de comu­ nicação. • Dependência de pessoas com alta qualificação. • Necessidade de cultura de resultados.

• Modelo formado de liga;ões virtuais, alia1ças temporárias ou parcerias, como um2. teia, horizontal. • Considerada a estru­ tur;c_ mais orgânica de 'Odas, adaptativa e fl,,xível, para atuar em ambientes mutá­ vei, e competitivos. • Formação de redes intra e interorganiza­ cional. • Fronteiras per­ meáveis e pouco dei nidas, utilizando a TI para sustentar os processos. • Visão sistêmica, baseada em compe­ tên:ias.

• Desiernrquização das relações, baseadas em parceria e tercei­ rizações. • Pluralidade de parti­ cipantes e de atores, diversidade ele recur­ sos, maior partici· pação, clcmocr;icia e capilaridade. Foco nos objetivos e solução ele problernas. • Permite concentração das organizações nas atividades principais (core business). • Baixo custo operacio­ nal e administrativo. • Competitividade global.

• Dificuldades de controle global e co­ ordenação de todos os atores. • Dificuldade de responsabilização dos resultados e de accountability. • Possibilidade de instabilidades, ri,,, ,:is e incertezas. • Enfraquecimento da cultura corporativa e da lealdade das pessoas. Adoção de critérios não universais para participação na rede, promovendo margi, nalização de alguns atores.

359

EuSAIIEH O[ ABllfll r LIMA MOIIEIIIA

14.4.8. As Organizações em Cinco Partes Henry Mintzberg (2003) desenvolveu um diagrama no qual todas as organizações são formadas de cinco partes, alocando pessoas ou responsabilidades que atuam em cada uma dessas partes. As cinco partes são a cúpula estratégica, a linha intermediária, o núcleo operacional, a tecnoestrutura e a assessoria de apoio, cujas características são as seguintes: • A cúpula estratégica localiza-se na extremidade superior, onde estão o presidente, comitês e pessoas que fornecem apoio direto à alta administração. É encarregada de assegurar o cumprimento da missão organizacional de modo eficaz e, também, o atendimento às necessidades dos que a controlam ou que detêm poder sobre ela. É responsável pela supervisão direta, administração das relações com o ambiente e desenvolvimento da estratégia da organização. É a perspectiva mais ampla e mais abstrata da organização. • A linha intermediária conecta a cúpula estratégica ao núcleo operacional (supervi­ sores de primeira linha), dividindo-se em áreas. É responsável por coletar informa­ ções do desempenho de suas áreas, levando os problemas para cima e fluindo para baixo os recursos, regras, planos e projetos que devem ser implementados. Possui autoridade formal, gerencia situações fronteiriças relacionada à sua área e elabora a estratégia para sua unidade, alinhada à estratégia global. • A tecnoestrutura é composta pelos analistas de adaptação e de controle que efetivam certas formas de padronização da organização. É nesta área que há o desenho do pla­ nejamento estratégico, desenvolvem-se os sistemas financeiros e a pesquisa opera­ cional para controle das metas; padronizam e programam a produção, desenvolvendo trabalhos de tempos, movimentos e métodos, sistemas de controle de qualidade; e trabalhos intelectuais para o pessoal de escritório, corno treinamento de gerentes. • A assessoria de apoio é composta de unidades especializadas, criadas para dar apoio à organização fora de seu fluxo de trabalho operacional. É a área que dá suporte indireto às missões básicas da organização, corno o departamento financeiro, jurídi­ co, relações públicas, relações industriais, pesquisa e desenvolvimento, copiadora, restaurante, correio, folha de pagamento, serviço de portaria, segurança, etc., fun­ cionando independente do núcleo operacional principal. São encontradas em vários níveis da hierarquia. • O núcleo operacional é composto de compradores, operadores de máquina, operá· rios, vendedores, pessoal de expedição, responsáveis por executar o trabalho básico relacionado à fabricação dos produtos e à prestação dos serviços. O modelo representativo da organização em cinco partes, relacionando às atividades realizadas em cada parte, pode ser assim representado.

360

EsTIIUTURI, ÜíiGldllZI\CIONAI: (fdlA(llilÍSTl(AS DAS ÜRGANIZ•\ÇÓES FüllMAIS MoornNAS. TIPOS DE ESTRUTURA •..

lrECNOESTRUTURAI

ASSESSORIA DE APOIO

Fonte: Míntzberg (2003, p.29)

Essas cinco partes levaram Mintzberg (2003) a visualizar cinco configurações básicas para as organizações, denominadas estrutura simples, burocracia mecanizada, burocracia profissional, forma divisionalizada e adhocracia, que apresentam as seguintes características. A estrutura simples é empreendedora, voltada para a missão, normalmente são empre­ sas pequenas, algumas em fase de formação. A parte mais importante é a cúpula estratégi­ ca, na qual o executivo principal torna as decisões de forma flexível e rápida, centralizando o poder e coordenando os trabalhos através da supervisão direta. Atua em ambientes simples, dinâmicos e orgânicos, com uma amplitude de controle larga e sem assessoria. A burocracia mecanizada caracteriza-se por ser uma organização madura, grande, cuja estrutura se aproxima daquela descrita por M ax Weber. É encontrada em ambientes

EllSAHrn DE ABREU E LIMA MOREIRA

simples e estáveis, típico de trabalhos operacionais rotineiros, simples, repetitivos e especializados, procedimentos e comunicação formalizados, tomada de decisão centrali­ zada, com nítida distinção entre linha e assessoria. A base de atuação é a padronização dos processos de trabalho, com ênfase na tecnoestrutura, responsável por padronizar o comportamento, a especialização e as tarefas, cujo foco está no controle.

EsrnuruR,\ ÜRGMllZ,\CIONI\I.: C\R1\CTflliS11CA5 D,\S ÜRGMIIZAÇOES Fo1m1111 MOIJIRIIAS · [IPOS IH ESTIW[URA...

partidos políticos tradicionais (forte conflito e mudança) ou grupos como alcoólicos anô­ nimos. É uma forma de burocracia, cuja coordenação está na padronização das normas. A missão deve ser inspiradora, mas as normas devem ser inflexíveis e não adaptativas. Quadro resumo Configurações Organizacionais de Mintzberg

A burocracia profissional coloca ênfase no núcleo operacional, contratando profissio­ nais especializados, treinados e doutrinados para controlar seu próprio trabalho, agindo independente de seus colegas, diretamente com os clientes, a exemplo de professores e médicos, numa clara descentralização de poder. Normalmente é encontrada em ambien­ tes complexos e estáveis, cuja coordenação se dá através da padronização de habilidades (inputs). A assessoria de apoio é outra parte bem elaborada com vistas a atender ao núcleo operacional. A forma divisionalizada é normalmente construída à medida que as organizações crescem e tendem a diversificar e a divisionalizar. É formada a partir das demandas e diversidades do mercado, para agrupar as unidades de negócios na linha intermediária. A cúpula central fornece alguns serviços de apoio e descentraliza poder para as divisões, permitindo ampla autonomia e monitorando os resultados alcançados. Por isso, a linha intermediária é a parte-chave e o mecanismo de coordenação é baseada na padronização dos resultados (outputs). Dentro de suas divisões, no entanto, funciona melhor com as estruturas da burocracia mecanizada, atuando com medidas quantitativas de controle de desempenho, integrado e único, para cada divisão. A adhocracia, estrutura indicada para ambientes dinâmicos e complexos, caracteriza­ -se por ser altamente orgânica, com pouca formalização do comportamento, especializa­ ção horizontal, atuando com equipes treinadas, para realização de trabalhos específicos, voltados para a inovação, cujo mecanismo de coordenação é o ajustamento mútuo. Tende a utilizar bases funcionais e de mercado, para agrupamento em estrutura matricial (os especialistas são agrupados em unidades funcionais e distribuídos posteriormente em equipes de projeto). É formada de gerentes funcionais, integradores e de projeto que atuam interligando, negociando e coordenando os trabalhos com restrita amplitude de controle, em razão do tamanho das equipes que deve ser reduzido. A adhocracia pode ser dividida em: •

Adhocracia operacional, que inova e soluciona problemas de interesse direto dos clientes.

•

Adhocracia administrativa, que funciona com equipes de projetos, em seu próprio be­ nefício, fazendo distinção entre seu componente e o núcleo operacional, as vezes até terceirizando as atividades a outras organizações. um exemplo é a Nasa, que concebe projetos e contrata a produção de empresas manufatureiras independentes. A assesso­ ria de apoio (administrativa) ou os operadores (operacional), acompanhados dos geren­ tes de linha, trabalham juntos em relacionamentos mutantes de projetos temporários.

Nos trabalhos de Mintzberg foi identificada uma sexta configuração, chamada de Mis­ sionária, encontrada nas organizações voluntárias com forte sistema de crenças, como

• Mecanismo de coordenação: paclroniza<)io cios processes ele trabalho. • Parte principal: tecnoestrutura. • Ambiente: simples e estável. • Força para padronizar: descentralização.

í=drm',(:'

· Divisiônílli:iâda

• Mecanismo de coordenação: padronização dos outouts. • Parte principal: linha intermediária. • Ambieme: simples e estável, com rnerca· dos diversificados. • Força para fragmentar: clescentralizaç(ío. • Mecanismo de coordenação: padronização de habilidades, conhecimento ou inputs. • Parte principal: o nÍJcleo operacional. • Ambiente: complexo e estável. • Força para profissionalizar: descentralização. • Mecanismo de coordenação: supervisão direta. • Parte principal: cúpula estratégica. • Possui pouca formalização do comporta· mento, típico de um modelo orgânico. • Ambiente: simples e dinâmico. • Força para centralizar: centralização. • Mecanismo de coordenação: ajustamento mútuo. • Parte principal: assessoria de apoio (adllo­ cracia administrativa); núcleo operacional (adhocracia operacional). • Possui pouca formalização do comporta· mcnto; é o modelo mais orgânico. • Ambiente: complexo e dinâmico. • Força para colaborar: descentralização. • Mecanismo de coordenação: socialização ou padronização de normas - forma de burocracia. • Parte principal: ideologia, um sistema de crenças sobre a própria organização, construído em torno de uma missão ins­ piradora.

EusABlll or ABRI.li E L11.11, Mo111111A

14.4.9. As Estruturas Vistas como Metáforas Organizacionais Segundo Morgan (1996), uma organização pode ser vista de diversas formas a de­ pender do ponto de vista, mostrando como podem ser criadas novas maneiras de pensar uma organização a partir de oito diferentes imagens ou metáforas, cada uma focando par­ cialmente a organização, sob diferentes perspectivas, algumas complementares, outras contraditórias, olhando-as especialmente do ponto de vista mecânico e biológico. As metáforas organizacionais são construídas olhando as organizações como máqui­ nas, organismos vivos, cérebros, culturas, sistemas políticos, prisões psíquicas, fluxo e transformação e instrumentos de dominação. As organizações vistas como máquinas são propostas :orno um fim em si mesma, conforme a origem da palavra organização que deriva do g·ego "or3amon" e que signi­ fica uma ferramenta ou instrumento. Sofreram influências das ideias dos "atomistas" gregos, tais como Demócrito e Leucipo, no período compreendido entre o século v e o 111 a.e. Depois, com Descartes, que separou as partes, corpo e mente, e Weber, na qual as organizações assumem diferentes formas, em termos de padrão de autoridade, respon­ sabilidades, direito dar ordens e exigir obediência, corno sistemas racionais que operam de maneira eficiente. Como máquinas, as organizações enfatizam a importância das relações meio-fim do pensamento cientifico, colocando ênfase nas partes, especialização, hierarquia, disciplina e estabilidade, típicos dos modelos burocráticos, fortemente ado­ tados até meados do século XX e, ainda, observados em vários textos modernos ligados a administração industrial. Urna desvantagem dessa forma estrutura é a exploração do homem e a desumanização do trabalhor, visto corno máquina. As organizações vistas como organismos vivos focam n2 natureza e colocam a bio­ logia corno influenciadora da teoria organizacional e social, trazida a notoriedade nos anos 50 por Talcott Parsons (1951). Assemelham-se ao modelo orgânico de Burns e Stalker que aborda corno as organizações podem desenvolver padr3es de relacionamento que permitam se adaptarem ao seu ambiente. num contínuo processo de trocas, flexível e fundamental para a autornanutenção como sistemas abertos, através do uso de princípios elaborados por biológicos por Von Bertalanffy e outros. Urna ::Jesvantagem desse tipo de estrutura é o exagero nos padrões flexíveis e dinâmicos, que pode gerar conflitos inter­ nos, podendo levar à extinção. As organizações vistas como cérebros são auto-organizantes, comparadas a complexi­ dade do armazenamento de informações e consequente transmissão de ideias. Percebem as organizações corno sistemas cognitivos, distribuindo uniformemente o conhecimento em todos os lugares, como um sistema holográfico, que aprende a aprender e aprende por si. Urna limitação dessa estrutura relaciona-se a capacidade de aprendizado que apresenta restrições nas organizações. Além disso, podem existir conflitos que privilegiam o poder e o controle e não a aprendizagem. As organizações vistas como culturas, criam a realidade social, a partir de conhe­

cimento, crenças, moral, costumes, hábitos adquiridos enquanto membro da socieda­ de, entendendo que a atividade organizacional pode ser compreendida como um jogo,

ESIRUIURI, ÜIIGldllZACIOliAL: (1,RI\CllRÍSTIC,\S 01,S ÜIIG/dfüAÇÓlS FORMAIS MODERNAS. TIPOS DE lSTRUlURA ...

drama, teatro e as mudanças estruturais e técnicas somente se processam a partir das mudanças nos valores. As organizações vistas como sistemas políticos mostram como os interesses, con'.litos e O poder modelam as relações dentro da organização, criando �� ª ordem a P��t1r de . negociações e interesses de vários tipos, que precisam ser compat1b1l1zados e conciliados. As organizações vistas como prisões psíquicas exploram a caverna de Platão, asso­ . _ ciando-as processos conscientes e inconscientes que as criam e as mantem como tais, confinadas e prisioneiras de suas imagens, ideias, pensamentos e ações. Falam sobre a caverna, cuja entrada possui uma fogueira e os moradores d=la somente enxerg�m a pa­ rede à sua frente onde se projetam sombras que nada mais sao do que reflexos, ligando a ideia de que os homens caem em armadilhas que surgem de suas preocupações, imagens e conceitos, criando suas realidades de forma confinadora e alienante. As organizações vistas como fluxo e transformação, revelam a lógica da mud�nça, olhando para O universo como um conjunto de relações que se desd?bram, num inter­ _ câmbio constante de ordens explícita e implícita que se encontram em 1nteraçao e podem produzir e reproduzir formas através de um ciclo de projeção, injeção e reprojeção. Trata . . da teoria da autopoiese e autorreferência, da teoria do caos e da complex1�ade, da ci­ , . bernética, das relações circulares de causalidade mútua como feedback, da d1alet1ca dos opostos e da ação e reação. As organizações vistas como instrumentos de dominação mostram a face repugnante de corno as organizações exercem um impacto negativo junto aos seres humanos e o am­ biente usando-os e explorando, fruto de um processo de opressão. O vício de trabalhar em ex�esso, os acidentes e as doenças ocupacionais fazem parte do preço imposto a um grupo de pessoas para atender aos interesses de outras. Quadro resumo • • • • • • • • • • •

Ênfase no sistema mecanicista, na hierarquia, disciplina e estabilidade. Próprios das organizações burocratizadas. A desumanização do trabalho é o ponto fraco. Semelhança com o modelo orgânico de Burns e Stalker. Ênfase na capacidade de adaptação ao ambiente, flexibilidade e desenvolvimen­ to das competências humanas. O conflito interno pode levar à extinção. Distribuição uniforme da inteligência. e do conhecimento espalhados por todos os lugares, como um sistema holográfico. Cada parte aprende por si e aprende a aprender. Como limitação, pode existir partes no cérebro que não aprendem com as ou­ tras e pode haver conflitos entre a aprendizagem e o poder e o controle. As interpretações das situações se dão com base em valores si�ilares, influ:n­ ciado por ideologias, crenças e linguagens que determinam e orientam a açao organizacional. A mudança organizacional é um processo de mudança de valores, sem os quais não se processa mudanças estruturais ou técnicas.

ELIIMlrrE OE ABREU E LIMA MOREIRA

. A organização é feita de interesses de vários tipos, conflito e poder, como coalizões políticas com mLJltiplos interesses e objetivos, que precisam ser compatibilizados e conciliados. . seus As organizações funcionam como prisões, deixando as pessoas confinadas papéis As Metáforas Organií:acionàis

Sistema J>olíti_co --

em

Pr,i_sã? ��í9l,'.i.��

Fluxo de Transformaçã9 e-, Mudariça

lnstrum�nt.os de Dominação

. .

. .

e sua realidade, incapazes de pensar de forma diferente, num processo de alienação. E_ necessário derrubar as barreiras mentais e interpretar de maneira diferente as tarefas e as organizações em que trabalham. As organizações estão em constante intercâmbio com o ambiente, mostrando qu: a adaptação ao ambiente é uma questão de sobrevivência, com influências reciprocas_ Trata da teoria da autopoiese e autorreferência, da teoria do caos e da complexidade, da cibernética, das relações circulares de causalidade mútua como feedback, e a dialética dos opostos, da ação e reação_ A atividade organizada é fruto de um processo de opressão, no qual o papel das empresas globais na exploração das pessoas e dos recursos passa a ser visto como pane de um processo profundo de exploração. O vício de trabalhar em excesso, os acidentes e as doenças ocupacionais fazem parte do preço 11nposto a um grupo de pessoas para atender aos interesses de outras_

'.,

ÓUESTÕES

PARTE 1: ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CAP. 1: EVOLUÇÃO DO ESTADO MODERNO: aspectos sociais, econômicos, políticos e sociais CAP. 2: EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO 1. (FCC - 2013 PMSP A) Um dos princípios 11orteadores da reforma do Decreto-lei 110 200 que continuou orientando o processo de modernização do estado brasileiro nas últimas décadas é o (A) de reagrupamento de departamentos, divisões e serviços, visando a rcclucão cio número de ministérios. (B) da centralização dos processos de planejamento, coordenação e implementação das ações governamentais. (C) da expansão das empresas estatais e de órgãos ela administração direta (secretarias). (D) do fortalecimento e expansão do sistema de mérito por meio de concursos públicos, (E) da formulação de diretrizes gerais para um plano de carreiras para cargos de nível operacional. Comentário: A letra "a" está errada. Houve o reagrupamento dos departamentos e divi­ sões, mas não ocorreu a redução do número de ministérios, ao contrário, o Brasil vivia um período de ampliação das estruturas do Estado.

A letra "b" está errada. O DL 200 não promoveu realizou nenhuma centralização. Ao con­ trário, ele promoveu a descentralização funcional nas estruturas do estado e a instituição dos cinco princípios fundamentais da administração pública federal, como o planejamen­ to e a coordenação, além da descentralização, delegação e controle_ A letra "c" está errada, porque não houve expansão da administração direta, que ficou conge­ lada e 11e11huma mudança foi realizada. Houve expansão da indireta e das empresas estatais, A letra 'd" é a correta, pois o Decreto apontava necessidade do fortalecimento e expansão do sistema de mérito, na tentativa de retomar o que se tinha nos tempos do DASP, mas isso somente ocorreu com a Constituição de 88, quando houve a generalização do ingres­ so 110 serviço público somente através de concurso público. A letra "e" está errada, pois o Decreto estabelecia diretrizes gerais para um novo Plano de Classificação de Cargos, sem qualquer menção ao "nível operacional".

[US,\BU[ D! ABRfU ! LIMA MOIWHI;

Gabarito: D

2. (FCC/ 2015/TRT3R) Uma das etapas relevantes que pode ser apontada na evolução es· trutural da Administração pública 110 Brasil foi a instituição da Comissão Amaral Peixoto, que identificou, entre as questões-chave a serem solucionadas, a centralização excessiva da Administração na Presidência da República e ausência de coordenação nas ações de governo. Referidos estudos serviram de inspiração (A) ao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado·· PDRAE, que implementou o modelo gerencial na Administração pública brasileira. (B) ao Programa Nacional de Desburocratização, que visava aume11tc na eficiência e simpli­ ficação de processos. (C) à edição do Decreto-Lei no 200, de 1967, que reorganizou a Administração direta e ex· pandiu as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. (D) ao paradigma pós-burocrático instituído com a criação do Departamento Administr ativo do Serviço Público - DASP, que objetivava a racionalização do serviço público. (E) à consolidação do modelo de gestão por resultados instituído a partir do programa de governo denominado Gespública. Comentário: A alternativa A está errada. O PDRAE que traçou as diretrizes para a imple· mentação do modelo gerencial no Brasil baseou-se nos modelos implantados nos países desenvolvidos, como Grã-Bretanha e Estados Unidos.

A alternativa B está errada. O Programa Nacional de Desburocratização visava, de fato, o aumento da eficiência e a simplificação dos processos, mas não teve inspiraçã o direta dos projetos das Comissão Amaral Peixoto. A alternativa C é a correta. Os projetos da Comissão Amaral Peixoto concebid os por Amaral Peixoto no governo de João Goulart, estavam 110 Congresso Nacional prontos para serem aprovados, quando do golpe de 64. Os militares, então, constituíram a Comestra, uma comissão para estudar os projetos que estavam 110 Congresso visando promover uma reforma na administração pública federal. Esses estudos serviram de base para a publi­ cação do Decreto-lei 200/67, que foi considerado um primeiro momen to da administração pública gerencial, na tentativa de reforma, visando promover a descent ralização funcional. A alternativa D está errada. O paradigma pós burocrático foi implant ado na reforma de 1995, através do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O DASP implantou a reforma burocrática, na década de 30.

A alternativa E está errada. O modelo de gestão por resultados começou a ser implantado a partir da reforma de 1995, com a publicação do PDRAE. o Gespúb lica é um programa de governo, instituído em 2005, no governo Lula e visava implan tar um modelo de excelên­ cia, focado no cidadão e em resultados.

G�baritCl: ..e 368

PARTf. 1: Es1Aoo, Govrn1rn, Aoi.11N1srnAçiio PúBUCA

3. (CESPE . 2013. CNJ) Acerca dos aspectos estruturais e organizacionais da admin�stração pública, julgue os itens a seguir. Um dos exemplos motivador�: d�s transformaçoe: dos modelos organizacionais e de gestão pública foi a crise da ef1c1enc1a do Estado brasileiro, nas décadas de 70, 80 e 90 do século XX. ( ) Certo ( ) Errado comentário: A crise de eficiência do Estado gerou a crise fiscal, cujo início ocorreu na década de 70 e foi agravada pelas crises do petróleo de 73 e 79, mergulhando o Estado numa grave inflação e recessão, que se estendeu até a metade da déca?a de 90, quando do lançamento do Plano Real, que trouxe a estabilização da moeda nacional. Gabarito: Certo

4. (CESPE . 2013 . TRT - 10ª REGIÃO) A transição democrática de 1985 :ep'.es_entou _ u_m avanço na modernização da admin·1stração pública, na medida em que at'.1�u1u a ad�1111s· _ tração indireta normas de funcionamento idênticas às que regem a adm1111straçao direta. ( ) Certo ( ) Errado

comentário: o que ocorreu foi exatamente o contrário. A CF de 88 promoveu um retro· cesso burocrático e não uma modernização da Administração Pública. De fato, a Carta atribuiu à administração indireta as mesmas regras formais de funcionamento da admi11·1 stração direta, retirando toda a flexibilidade que havia sido promovida anteriormente. Gabarito: Errado

5. (FGV . 2010 . BADESC) Com relação à concepção neoliberal do Estado não é correto afirmar que: (A) o Estado deve se manter isolado das pressões do setor privado. (B) o Estado deve reduzir o tamanho da administração pública. (e) o Estado deve reduzir o tamanho do setor pC1blico. (D) o Estado deve apoiar-se em decisões discricionárias do que em regras. (E) 0 Estado deve delegar as decisões a unidades independentes que não cedam às pressões políticas. comentário: A alternativa A descreve uma característica do modelo neoliberal, pois o estado deve dar ao mercado o que é de mercado, não interferindo neste e deixando o mercado se autorregular.

A alternativa B e c descrevem pressupostos do modelo neoliberal, pois o Estado deve reduzir seu tamanho e suas estruturas, passando várias funções para o mercado. A única alternativa que não se relaciona com as diretrizes do Estado Neoliberal é a alter­ nativa D, que é a errada. Apoiar-se em decisões discricionárias é próprio de um Estad� Patrimonial, que foi a forma de gestão adotada no Brasil até a década de 30, quando foi

ELISABETE OE AOREU f LIMA MOREIRA

PMm 1: :srAoo, Govuwo E AoM1tmrn11ç110 PúBUCA

substituído pelo modelo Burocrático, no Governo de GetCilio Vargas. O modelo econômico Neoliberal somente ressurgiu no mundo a partir da década de 80.

cas discricionárias e patrimonia s, contratando pessoas sem concurso pC1blico. Logo, rãa houve a reversão total dessas práticas.

A alternativa E traz um pressuposto do estado neoliberal, que deve criar unidades inde­ pendentes, a exemplo das agências reguladoras, que não cedam às pressões políticas e possam controlar a assimetria de informações.

A terceira alternativa é verdade:ra, pois entre 45 e 64 houve o retorno da democracia re­ presentativa e a eleição e escolha dos presidentes. Só que nenhum governo que sucedeu a Getúlio, no período citado, conseguiu promover qualquer reforma administrativa, fican­ do a administração centralizada como se estivesse congelada, não obstante ter havido a implantação de várias comisóões para tentar fazer uma reforma, resultando na criação de um fosso administrativo entri: as estruturas mais modernas das empresas e as estrututas paralisadas e engessadas da administração centralizada.

Gabarito: D

6. (ESAF/Mtur/2014) A respeito da evolução da Administração Pública no Brasil, analise as afirmativas abaixo, classificando-as como verdadeiras (V) ou falsas (F). Ao final assinale a opção que contenha a sequência correta. () A hipertrofia do Departamento Administrativo do Serviço Público DASP no contexto do estado, extrapolando a função de órgão central de administração e assumindo caracterís­ ticas de agência central de governo, confirma a disfuncionalidade do modelo que possuía um caráter hermético, um sistema insulado pautado linearmente nos inputs do regime de Vargas sob boa carga discricionária. ( ) A modernização daspeana representou a reversão total da índole patrimonialista tipi­ camente lusitana. ( ) O período compreendido entre 1945 e 1964 representa o desdobramento das estruturas institucionais do estado tendo como pano de fundo do panorama político o retorno da democracia. o sistema administrativo estatal esteve, neste período, aberto às influências da política representativa, desinteressada na extensão dos esforços modernizantes em relação às variáveis estruturais essenciais da administração e, complementarmente, in­ teressada quer em negociar os resultados das instâncias mais modernas, quer em lucrar com a paralisia das mais atrasadas. (A) V, V, F (B) F, V, F (C) F, F, V

Gabarito: D

7. (FGV - 2010 - FIOCRUZ) Dentre as várias razões para o interesse na reforma do Estado cios anos 90, segundo Bresser Pereira (2001), a razão básica, provavelmente, se susten­ tava na percepção generaliz2da de que não bastava o ajuste estrutural para se retomar o crescimento. Esse entendi1iento tinha como referência os resultados do ajuste fiscal empreendido pelos países erdividados na década anterior, que apesar de positivos supe­ rando aspectos agudos da crise. não possibilitou a retomada do crescimento. A premissa neoliberal que estava por trás das reformas - de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da econc·mia - provou ser irrealista. Em outra análise, ficou claro que o principal motivo da grand� crise dos anos 80 foi o Estado (provocada por urna crise fiscal do Estado, uma do tipc de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática de administração do Estado). Com base na proposta ele que um Estado mínimo não é realista e de que o fator básico subjacente à crise econômica é a crise do Estado, analise as afirmativas a seguir que po­ dem representar soluções para esse problema. 1. A privatização do Estado ou a impermeabilidade dos patrimônios público e privado.

(D) V, F, V

li. A reconstrução ou reformulação do Estado ao invés de seu definhamento.

(E) V, V, V

111. A adoção de uma administração que não visa ao lucro mas à satisfação do interesse público.

Comentário: A primeira assertiva é correta, pois o DASP desempenhou um papel global, central e autoritário no governo de Getúlio Vargas, levando a cabo todas suas políticas, sobretudo, as do Estado Novo, atuando nas três principais áreas do governo: materiais, financeira e pessoal. O DASP inicialmente caracterizou-se pelo insulamento burocrático, isolando-se de toda a dinâmica político-partidária e da própria sociedade. Posteriormente, passou a atuar com universalismo de procedimentos, penetrando e estabelecendo regras à sociedade e ao mundo político. Paradoxalmente, impunha práticas patrimoniais, através da contratação de servidores dos níveis inferiores e cargos de confiança sem a devida realização de concurso público, mostrando a carga discricionária que o regia. A segunda assertiva é falsa, pois como dito na alternativa acima, o DASP mantinha práti3 70

Assinale: (A) se somente a afirmativa for pertinente. (B) se somente a afirmativa I for pertinente. (C) se somente a afirmativa li fJr pertinente. (D) se somente as afirmativas I e li forem pertinentes (E) se somente as afirmativas I e Ili forem pertinentes Comentário: A alternativa I está errada, pois a privatização do estado é defendida pelo mo­ delo Liberal de Estado mínimo, que não é realista. Além disso, a impermeabilidade dos pa­ trimônios público e privado já é uma característica do modelo burocrático, implantado des3 71

f'ARH \: Esrnoo, Govuwo t ADM1N1srnAçi,o PúBlfCA

ELISAIIIJE !)[ ABREU E Lit.1A MüllElllA

de a década de 30. Logo, foi urna solução já implantada e não resolveria mais o problema. A alternativa li está correta e mostra ser uma solução, já que o simples definhamento e diminuição do tamanho do Estado, ocorrido nas décadas de So e 90, não foi suficiente para atender aos anseios da sociedade. A sua reestruturação e reformulação é também urna proposta apresentada no Plano diretor de 1995. A alternativa Ili está errada, pois a solução apresentada, corno adoção de um modelo que não visa ao lucro, mas a satisfação do interesse público, já é ap icada no modelo existente atualmente e não resolveu ou resolve o problema apresentado na questão. Gabarito: B

CAP. 3: ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Administração patrimonialista, burocrática e gerencial 08. (CESPE - 2013 - Polícia Federal). A administração pública brasileira evoluiu muito no último século. Abandonou o patrimonialisrno, embora ainda persistam alguns traços desse modelo, e cada vez mais o país se aproxima do gerencialismo. Mo que se refere à adminis­ tração pública, julgue os itens subsecutivos. Apesar de ainda estar vigente no Estado bra­ sileiro, a administração pública burocrática é um modelo já ultrapassado e, portanto, deve ser suplantado por completo pelo modelo de administração pública gerencial, que tem por objetivo principal a efetividade das ações governamentais e das políticas públicas. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: A administração pública burocrática não constitui um modelo já ultrapas­ sado. Existem aspectos que devem ser superados e descartados, sim, a exemplo das disfunções do modelo, mas deve-se considerar o que ainda se mantém válido, sobretudo os princípios apoiadores e orientadores do gerencialisrno, corno a rneritocracia, a ideia de carreira, o treinamento sistemático e a avaliação de desempenho. Além disso, a adminis­ tração pública burocrática continua sendo aplicada no Núcleo Estratégico do Estado, pois permite efetividade do controle dos abusos e dá segurança aos processos. Palavrinha do mal: "suplantado por completo". Gabarito: Errado

09. (CESPE - 2013 - TRT - 10ª R) Com referência à administracão pública do modelo ra­ cional-legal ao paradigma pós-burocrático, julgue os itens que se seguem. Preservando a ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional, a administração pública gerencial proporcionou um sistema de gestão e controle centrado em resultados. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: A administração gerencial não preservou o formalismo e o rigor técnico da burocracia tradicional, isso é "do mal" para o gerencialismo. A ideia de formalismo e ri­ gor técnico é própria da administração burocrática. O gerenciatismo, ao contrário, tentou 372

flexibilizar as regras que regem a burocracia pública. O que está certo na assertiva é dizer que a administração gerencial se voltou para resultados. Gabarito: Errado

10. (FCC-TRT19-2014) No Brasil, o modelo de Administração Pública Gerencial, conceituado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, (A) propõe a transferência à iniciativa privada, por meio da privatização, das atividades não exclusivas de Estado e retomada, pela publicização, das atividades de interesse público. (B) adota, no plano da estrutura organizacional, ampla verticalização com ampliação dos níveis hierárquicos e competências claramente definidas. (C) busca a eficiência da atuação pública, com redução de custos, aumento de qualidade, coibindo a competição administrada no interior do Estado. (D) introduz o conceito de monitoramento de resultados, a partir do estabelecimento de in­ dicadores, utilizados para promover a ascensão dos servidores, a exemplo das práticas adotadas pela iniciativa privada. (E) propugna a alteração da forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados, com foco na satisfação do usuário-cidadão.

Comentário: A letra A está errada, porque a transferência das atividades à iniciativa priva­ da acontece no núcleo de bens e serviços para o mercado. No núcleo das atividades não exclusivas de Estado ocorre a transferência das atividades competitivas ao Terceiro Setor, por meio da publicização. A letra B está errada, pois a administração gerencial se propõe a horizontalização das es­ truturas, com diminuição dos níveis hierárquicos. Verticalização e aumento dos níveis hie­ rárquicos são palavrinhas do bem para a burocracia e não para gerencialismo. Além disso, a definição clara de competências é característica do modelo burocrático, pois no modelo gerencial há uma ampliação das competências, que não são claramente definidas. A letra e está errada porque a administração visa ao aumento da competição administra­ tiva. A palavrinha do mal é "coibindo". A letra D está errada porque fala em ascensão de servidores, que é do mal! A ascensão era o ato pelo qual o funcionário ou servidor passava de um cargo a outro de conteúdo ocupacional diverso, sem a realização de concurso público, muitas vezes através de uma seleção interna. Este dispositivo não existe mais na administração pública brasileira, desde a Constituição de 88, quando no inciso li passou-se a exigir a aprovação prévia em concurso público para a investidura em cargo ou emprego público. A letra E é a correta, pois a administração gerencial passou a dar ênfase no controle dos resultados, visando atender às necessidades do cidadão. A administração burocrática focava no controle dos processos. Gabarito: E

373

EusABm o, Arnru I L;,\1:, MoRuR,\

PAPTE 1: ESTADO, Govuwo E ADMINISTR1\ÇÃO PúllLICA

11. (FCC - 2013 TRT - 1a REGIÃO). A Administração pública gerencial, implantada a partir dos movimentos de modernização e reforma do Estado que ganharam ênfase nos anos 1990, possui corno características: (A) clescentralização dos processos clccisórios, formas flexíveis ele gestão, remuneração por desempenho, competição administrativa e orientação para o cidadão-cliente. (B) concentração dos processos clecisórios, aumento dos controles de fluxo de trabalho e foco no treinamento e capacitação dos servidores. (C) inversão do conceito clássico de hierarquia, com redução dos níveis inferiores e aumento dos intermediários, com ênfase no controle dos processos internos. (D) verticalização das estruturas organizacionais, com aumento dos níveis hierárquicos su­ periores, clepartamentalização e especialização dos setores para tomada de decisões estratégicas. (E) l10rizo11talizaçiio elas estruturas organizacionais, centralização cios processos decisórios, introdução de mecanismos de controle de processos e foco no cidadão-cliente.

(A) a redução das desigualdades de renda é justélmente um dos focos da NGP; (B) a satisfação com os serviços públicos não aumentou para grande parte da população; (C) o aumento dos quadros ela administração pública nos anos subsequentes à NGfl não ajudou a melhorar sua eficiência; (D) o Produto Interno Bruto é um indicador dissociado dos discursos governamentais refe­ rentes à melhoria de vida da população; (E) o governo Brasil não conseguiu aprovar alterações previdenciárias para os funcionários públicos após a reforma gerencial da administração pública.

Comentário: A letra A é a correta, pois relaciona todas as características da administração pública gerencial. Descentralização, flexibilidade, desempenho, competição e orientação para o cidadão são "palavrinhas do bem" para o modelo gerencial. A letra B está errada, pois concentração e aumento dos controles de fluxo de trabalho são palavrinhas do mal para caracterizar o gerencialisrno. Essas são características da buro­ cracia. Na administração gerencial fala-se em desconcentração e controle de resultados. A letra e está toda errada. A ideia é reduzir níveis hierárquicos e promover urna horizon­ talização, com autonomia e ligação em rede. Está errado falar em inversão do conceito de hierarquia e em redução de níveis inferiores e aumento dos intermediários. Isso não existe. Além disso, a ênfase no controle dos processos internos é característica da buro­ cracia e não do gerencialisrno. A letra D também está errada. Verticalização, aumento de níveis hierárquicos, especia­ lização são palavrinhas "do mal" para gerencialisrno. São características da burocracia. A letra E está errada, pois centralização e mecanismo de controle de processos são pala· vrinhas "do mal" para gerencialisrno. São características da burocracia. O gerencialisrno trata da descentralização e de mecanismo de controle de resultados. Gabarito: A

12. (FGV / TJ-G0/2014) Os novos modelos da gestão pública compartilham características essenciais com o modelo tradicional burocrático e, portanto, não são modelos de ruptu­ ra. Também é argumentado que reformas da gestão pública transformam-se facilmente em políticas simbólicas, e que políticos e burocratas tentam manipular a percepção do público em relação ao desempenho dos governos. Não são raros os esforços de reforma da gestão pública que avançam mais em autoprornoção e retórica do que em fatos con­ cretos" (Secchi, 2009, p. 348). É possível dar sustentação às críticas tecidas pelo autor à Nova Gestão Pública (NGP) quando percebe-se que: 374

Comentário: A alternativa "a" está errada, pois a redução das desigualdades não é foco do NGP. A NGP é um modelo de gestão e administração da máquina pública que foca na governança e na satisfação do cidadão-cliente. As desigualdades de renda é permeia o direcionamento político e social do Estado. A alternativa "b" está correta, pois a busca da satisfação com os serviços públicos é o ob­ jetivo maior da NGP e, apesar das mudanças ocorridas, boa parte da população continua avaliando de forma ruim os serviços públicos. A alternativa "c" está errada, pois nos anos subsequentes à implantação da NGP houve urna diminuição dos quadros do governo, com incentivos concedidos pelo Programa de Demissão Voluntária, criado no governo de FHC. A alternativa "d" está incorreta, pois o PIB é um indicador econômico bastante utilizado para mensurar a atividade econômica, a riqueza, a renda e a demanda do país. Repre­ senta a sorna em valores monetários de todos os bens e serviços finais produzidos crn determinada região, durante determinado período. A alternativa "e" está incorreta porque a partir de 2000 foram realizadas várias reformas no regime previdenciário dos servidores públicos. Gabarito: B

13. (ESAF/Mtur/2014) São consideradas as principais alterações, cm vigor, decorrentes da reforma administrativa tendentes à adoção do modelo de administração gerencial propug­ nado pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, exceto: (A) reestruturação ele algumas carreiras entendidas como típicas de Estado e instituição ele remuneração por subsídio em parcela única. (B) flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários. (C) alteração na forma de criação das entidades da Administração Indireta, que passa a ser feita diretamente por lei específica apenas nos casos das autarquias e por ato próprio do Poder Executivo, após autorização em lei específica. (D) abolição da exigência do regime jurídico único. (E) previsão de ampliação da autonomia administrativa de autarquias e fundações públicas, que podem ser qualificadas como agência executiva mediante a celebração de contrato de gestão. 375

Eus1,11or IH ABliEU E L1tAA MoREIHA

P,\RH 1: Es11<00, GovrnNO E Ac,r.rnmrnAÇÀO Pú11ucA

Comentário: A alternativa A foi uma das alterações decorrentes da reforma administrativa, pois tanto houve a reestruturação das carreiras como a instituição da remuneração em forma de subsídio em parcela única.

A alternativa correta é a letra D, pois o poder extroverso é o poder que o Estado tem para fora dos seus limites, relacionado ao poder de legislar, punir, tributar e regulamentar a so­ ciedade cível existente em um território. As organizações privadas e as públicas não-estatais não detém poder extroverso. Apenas exercem poder restrito aos seus limites de atuação.

A letra B também é uma das alterações da reforma administrativa. Houve flexibilização da estabilidade, através do art. 41, § 1°, que estabelece razões para a perda do cargo público: sentença judicial transitada em julgado; processo administrativo disciplinar com garantia de ampla defesa; e, insuficiência de desempenho, mediante procedimento de avaliação periódica, também com garantia de ampla defesa. A letra C também foi objeto da reforma administrativa, através da emenda constitucional 19/98, art. 37, XIX. A letra "d" é a exceção solicitada na questão, pois, apesar da EC 19/98, no seu art. 39, ter extinguido a previsão de um regime jurídico único para a administração direta, autárquica e fundacional, em 2007, o STF - Supremo Tribunal Federal concedeu liminar suspendendo a vigência do caput do art. 39, fazendo restaurar a redação primitiva que estipulava o regime jurídico único como regra. Nesse caso, a palavra abolição é "do mal", está errada. º

A letra "e" também é uma alteração contida na EC 19/98, que no art. 37, § 8 concede au­ tonomia orçamentária, gerencial e financeira para órgãos e entidades quando celebrarem contrato de gestão.

A alternativa E também está incorreta, pois a liderança em custos é uma estratégia bas­ tante utilizada na gestão privada, mas não é adotada de forma generalizada na gestão pública, que visa atender as necessidades do cidadão, que não olha só para custos, mas para a efetividade dos serviços públicos. Gabarito: D

15. (FCC - 2014 - TRT - 19a Região) Gestão pública e gestão privada apresentam algumas convergências importantes, mas também diferenças significativas em decorrência da na­ tureza e regime jurídico aplicável a cada qual. A respeito do tema, considere: 1. Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são próprios da gestão privada, apli­ cando-se à gestão pública apenas de forma subsidiária ao princípio do interesse público. li. o princípio da legalidade aplicável à gestão pública possui a mesma conotação do apli­ cável à gestão privada, tendo, contudo, maior prevalência na gestão pública.

Gabarito: D

Ili. o cliente da iniciativa privada paga, apenas, pelos serviços que utiliza, enquanto o cliente da Administração pública os financia através de tributos, mesmo sem usá-los.

CAP. 4: CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE AS GESTÕES PÚBLICA E PRIVADA

Está correto o que consta APENAS em

14. (FCC - 2012 - TRE-CE) As organizações humanas formais, sejam privadas ou públicas, representam uma espécie de arranjo entre os variáveis objetivos, atividades e recursos, num processo de gestão conhecido como planejamento, organização, direção e controle, em que os paradigmas ou modelos de gestão são decididos e implantados para fazer funcionar a organização. A obtenção de recursos para sustentar o funcionamento da or­ ganização pública difere da organização privada devido: (A) à transformação de desejos em necessidades pela organização pública. (B) ão poder de barganha dos fornecedores de serviços públicos. (C) ão poder de barganha dos Clientes-cidadãos. (D) ao poder extroverso. (E) à liderança em custos dos entes públicos. Comentário: As organizações públicas não transformam desejos em necessidades. Pres­ tam serviços de interesse público para a sociedade; logo a alternativa "a" está errada. As alternativas B e C também estão erradas porque o poder de barganha de fornecedores e dos clientes-cidadãos são forças existentes no ambiente externo e direto das empresas privadas. Quem deve ter poder de barganha com os fornecedores é a gestão pública e os clientes são usuários dos serviços públicos sem poder de barganha. 376

(A) li!. (B) 1 e Ili. (C) li e Ili. (D) 1 e li. (E) 1.

Comentário: A assertiva I está errada. Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são os mesmos na gestão pública ou privada e, hoje, a gestão pública os aplica em todas as áreas, focando no resultado. A alternativa li também está errada, pois o princípio da legalidade possui conotação diferente nas duas formas de gestão. A gestão pública só pode fazer o que está na lei e a administração privada pode fazer tudo o que a lei não proíbe. A alternativa Ili é a única correta, pois na gestão pública o contribuinte paga os tributos independente de usar os serviços públicos. Não há a contraprestação direta em bens e serviços. Gabarito: A

16. (FCC - 2013 PMSPA) Embora haja muitas diferenças entre a gestão pública e a privada, ambas 377

EUSABm OE ABREU!: LtMA MOREIR,\

(A) devem prestar contas ao cidadào, enquanto membro da sociedade que possui direitos e deveres. (B) podem realizar tudo o que não está juridicamente proibido. (C) só podem ser criadas ou alteradas por meio ele instrumentos contratuais ou societários. (D) dependem, para continuar existindo, da eficiência organizacional avaliadas pelos cidadãos consumidores. (E) baseiam suas decisões em critérios ele racionalidade instrumental. Comentário: A alternativa A é correta, pois a gestão pública tem a obrigação constitucional de prestação de contas e a gestão privada deve prestar contas a todos os interessados, logo as duas formas de gestão, pública e privada, prestam contas. A letra "b" está erracla porque só a gestão privada é que pode realizar tudo o que não está proibido em lei. A letra "c" também está errada porque só as empresas privadas podem ser criadas por instrumentos contratuais ou societários. Na letra 'd" o erro é que mesmo sem ser eficiente a gestão pública pode continuar exis­ tindo, pois há a supremacia do interesse público. O erro da letra "e" é que as decisões privadas são baseadas eminentemente em critérios racionais. Na gestão pública, os critérios políticos, em muitos casos, sobrepõem os crité­ rios racionais.

PARTE 1: E moo, Govmw, AoM1N1srn1,çi\o PúnucA

( ) Certo ( ) Errado Comentário: O modelo de governança pública contemporâneo se inspira nos modelos ele ges­ tão privada, com foco nos resultados e no atendimento às demandas do cidadão, vistos como clientes dos serviços públicos, por isso as convergências entre os dois modelos de gestão. Gabarito: Certo 19. (FGV - 2013 -TCE-BA) Quanto às convergências e diferenças entre a gestão pC1blica ·� a gestão privada, analise as afirmativas a seguir. 1. Somente na Administração Pública é possível encontrar receitas clerivacfas, pois na Administração Privada têm-se apenas receitas originárias que também são fontes de re cursos na Administração Pública. li. O processo de tomada de decisão na Administração Pública é mais lento por envol·Jer também os aspectos político e jurídico para definição de suas políticas públicas priori1á­ rias e seus programas de ação diante da escassez de recursos orçamentários, enquanto na Administração Privada as decisões são mais rápidas, flexíveis e com foco na estratégia de mer·cado.

Gabarito: A

Ili. o "cliente", mesmo com a adoção das novas tecnologias gerenciais na Administração Pública, continuará a pagar pelos serviços colocados à sua disposição por força ela coleti· vidade, mesmo que ele não faça uso de todos esses serviços, enquanto na Administra<;ão Privada, o "cliente" somente paga pelos serviços que de fato utiliza.

17. (CESPE · 201 3 TRT w' R) A respeito das convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada, julgue os itens que se seguem.

Assinale: (A) se somente a afirmativa I estiver correta. (B) se somente a afirmativa li estiver correta.

À semelhança das organizações privadas, a administração pública utiliza estratégias de seg­ mentação de mercado, estabelecendo diferenciais de tratamento para clientes preferenciais. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: A gest�10 privada, de fato, utiliza estratégias de segmentação de mercado, selecionando clientes preferenciais, mercados, produtos e serviços, estabelecendo trata­ mento diferenciado. No entanto, a gestão pública não pode fazer diferenciação entre pes­ soas, devendo dispensar tratamento equânirne a todos, exceto aos casos previstos em lei. Gabarito: Errado

18. (CNJ 2013 - CESPE) Acerca dos aspectos estruturais e organizacionais da administração pública, julgue os itens a seguir. A busca pela eficiência, eficácia e efetividade é um exem­ plo de como as gestões pública e privada convergem em termos de filosofia de gestão e prestação de serviços na atualidade. 378

(C) se somente a afirmativa Ili estiver correta. (D) se somente as afirmativas li e Ili estiverem corretas. (E) se todas as afirmativas estiverem corretas. comentário: A alternativa I está correta. As receitas originárias são rendas obtidas tanto na administração pública como na privada. São os rendimentos auferidos em razão ,jos serviços e produtos disponibilizados pela inciativa privada e pela utilização dos recursos patrimoniais industriais e outros, não entendidos como tributos, auferidos na gestão pública, a exemplo de foros, laudêmios, aluguéis, dividendos, participações (se patrimo­ niais) e tarifas (quando se .tratar de rendas industriais). As receitas derivadas procedem do setor privado da economia, de famílias, empresas, enfim de todos, exceto as pessoas que desfrutem de imunidade ou isenção e correspondem aos tributos. A alternativa li também está correta. Os vieses políticos e jurídicos estão sempre presen­ tes nas decisões públicas, que só pode fazer o que está na lei, tornando-a mais morosa. A gestão privada, ao contrário, atua de forma mais flexível e dinâmica, para atender às demandas do mercado e ser competitiva. 379

EusABm or As11rn I L1M,\ Morw1rn

PAHH 1: EsJAoo, Govrrwo E Ao1.wmrn1<çw Pú1111cA

A alternativa Ili está correta, pois os contribuintes pagam os tributos independente de usarem os serviços públicos, enquanto 110 modelo privado, somente ocorre pagamento se o cliente fizer uso do serviço ou comprar o produto.

governo empreendedor visa estimular a ação e a parceria da sociedade, exercendo forte controle sobre a economia. ( ) Certo l ) Errado

Gabarito: E

Comentário: o modelo tradicional burocrático não estimulava parceria com a sociedade; logo, o governo empreendedor não se aproxima do modelo burocrático. Além disso, o governo empreendedor não exerce forte controle sobre a economia, ao contrário, o gestor empreendedor atua com flexibilidade, autonomia, não interferindo nos mecanismos de mercado. o modelo que interfere na economia é o Desenvolvimentista e intervencionista, que impla11tou o modelo burocrático de gestão.

CAP. 5: GOVERNO EMPREENDEDOR E A GESTÃO POR RESULTADOS CAP. 6: ESTADO ELETRÔNICO OU GOVERNO ELETRÔNICO 20. (FCC - 2012 - TRE-CE) O incentivo a se desenvolver a capacidade de promover a sintonia entre os governos e as novas condições socioeconômicas, políticas e culturais, em que a competição inter-regional, ou interurbana apresenta-se, entre outras, por meio de inves­ timentos em infraestrutura social, que seria responsável por criar centros de inovação e alianças entre esferas de poder de elites políticas locais procurando garantir os recursos necessários para a realização de todos os investimentos necessários, é conhecido como (A) empreendedorismo governamental. (B) accountability, equidade e justiça. (C) novas lideranças. (D) competências essenciais. (E) gestão de conflitos.

Comentário: A alternativa A é a correta. O empreendedorismo governamental é uma visão nova trazida para o setor público, visando desenvolver novas lideranças que possuam habi­ lidades gerenciais, muitas delas inspiradas nos gestores privados, como administrador ino­ vador, integrador, proativo, que assume riscos calculados e que garante a funcionalidade da estrutura administrativa, com o dever de prestas contas, assegurar a equidade e a justiça. A letra B está errada, pois o enunciado da questão não fala sequer em prestação de con­ tas ou em justiça, que seriam os conceitos de accountability e equidade. A letra C está errada, pois não necessariamente as novas lideranças possuem as caracte­ rísticas indicadas 110 enunciado da questão. Ao contrário, existem novas lideranças que apresentam uma grande miopia administrativa e ainda praticam velhos hábitos arraiga­ dos de gestão burocrática, sem respaldo na legislação. O fato de ser nova liderança não quer dizer que esteja alinhada aos novos preceitos da gestão pública. A letra E também é incorreta porque a o enunciado da questão não define a gestão de conflitos, que é uma habilidade do gestor de perceber uma situação que esteja trazendo obstáculos à atuação de alguém ou algo, num determinado ambiente, e ter habilidade de interceder, para produzir resultados funcionais e eficazes. Gabarito: A

21.

380

(CESPE

Gabarito: Errado (FGV. 2013 . TCE BA) Quanto à gestão de resultados na produção de serviços públicos, analise as afirmativas a seguir.

22.

1. É composta pelos instrumentos de contratualização do desempenho que prescrevem os resultados e as sanções positivas e negativas diante do desempenho alcançado. li. O modelo de gestão por resultados não confere autonomia processual aos agentes exe­ cutores e sim estimula, por meio de aplicação de indicadores, o alcance das metas e dos objetivos traçados 110 plano plurianual priorizados pela diretriz orçamentária. Ili. Adota a avaliação dos resultados e retroalirnentação do sistema de gestão para even­ tuais correções de rota, constituindo assim uma ferramenta gerencial. Assinale: (A) se somente a afirrnatíva I estiver correta. (B) se somente a afirmativa li estiver correta. (C) se someme as afirmativas I e li estiverem corretas. (D) se somente as afirmativas I e Ili estiverem corretas. (E) se somente as afirmativas li e Ili estiverem corretas. Comentário: A alternativa I está correta. A Contratualização do desempenho é a uma nova forma de controle da administração que permite maior flexibilidade e autonomia ao ges­ tor público e monitoramento pelos resultados alcançados, através do estabelecimento de objetivos, metas e indicadores. A alternativa II está errada, pois a gestão por resultados confere autonomia ao gestor e foca no controle "a posteriori", ou seja, nos resultados. A alternativa 111 está corretíssima quando traz o foco para o resultado e para o feedback, visando a correção de desvios.

2013 -

TRT - ma REGIÃO) Aproximando-se do modelo tradicional burocrático, o

Gabarito: D

PARTE

EusAnrn DE ABREU 1. Lif.1,i Moimru, 23. (ESAF/Mtur/2014) Selecione a opção que descreva a característica central ela contratu­ alização ele desempenho. (A) Serve corno rncc;rnismo de controle da atuação administrativa das agências reguladoras. (B) Estabelece condições específicas no relacionamento entre o Poder Público. (C) Pode estar vinculado à concessão de autonomias e flexibilidades. (D) Gera obrigações entre o Poder P1'.1blico e as entidades ela socieelaelc civil. (E) É um mecanismo ele participação ele resultados.

li:

TENDÉIICIAS Of MOOEIWIZAÇÁO DA GtSTÃO PúílllC,1 E PHIVAOA

(A) V, V, V, V (B) V, F, F, V (C) F, V, F, F (D) F, F, F, V (E) V, V, V, F Comentário: A primeira alternativa fala em justiça e equidade, que é a base do Serviço Público Orientado (PSO), última fase do NPM, logo é verdadeira.

Comentário: As alternativas A, não está errada, pois a contratualização é um mecanismo de controle das agências reguladoras.

A segunda também é verdadeira, pois essa é a proposta do modelo da NPM. A iniciativa pri­ vada tem atuado na execução dos serviços e a regulação destes tem ficado a cargo do Estado.

A letra B também não está errada, pois o modelo ele contratualização prevê condições específicas no relacionamento entre o Poder Público, impondo resultados.

A alternativa Ili aborda a sociedade da informação que teve início na gestão privada e foi adotada pelo poder público há alguns anos.

A letra C também está correta, pois o modelo de contratualização normalmente envolve a concessão de flexibilidade e autonomia, controlando os resultados alcançados.

A alternativa IV fala de oferta, acesso e modelagem ao sistema, que, sem dúvida, são ins­ trumentos de implementação de um modelo de informação, logo a alternativa está correta.

A letra D também niío está errada, pois a contratualização implica a definição clara de objetivos a serem alcançados, gerando obrigações entre as partes.

Gabarito: A

A letra E é a resposta correta, pois a questão pede a característica centra e apesar de todas as demais alternativas apresentarem meios e mecanismos do modelo de contratu­ alização, a finalidade e o foco estão no resultado. Ou seja, todas as ações são realizadas para o alcance de resultados e, para isso, controla a atuação administrativa, estabelece condições específicas. está vinculado a autonomia e flexibilidade, gera obrigações e etc. Gabarito: E

24. (ESAF - 2013 - MFJ Uma nova gestão pública, em sentido amplo e não restrito ao movi­ mento inicialmente denominado New Public Management, implica um modelo de gestão pública com características que englobem itens típicos do New Public Management com outros típicos da administração progressivista. Acerca da nova gestão pública acima re­ ferida, analise as assertivas a seguir, classificando-as como verdadeiras (V) ou falsas (F). Ao final, assinale a opção que contenha a sequência correta () Sem uma forte orientação à equidade, corre-se o risco da exclusão digital e do conse­ quente aprofundamento da desigualdade. ( ) A iniciativa privada eleve aportar recursos, fomentar tecnologias e difundir o acesso, enquanto o governo eleve regular o setor e pi-amover o empreendedorismo digital. ( ) O mercado consegue, por si só, promover os avanços necessários à implementação da sociedade da informação, mesmo diante da necessidade de se cumprir padrões de justiça social. () Não basta ofertar bens públicos via internet e tornar-se usuário exemplar. É necessário prover a oferta do acesso e modelar o macro- sistema.

PARTE U:TENDÊNCIAS DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA E PRIVADA CAP. 1O: NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS: CONCEITOS CONTEMPORÂNEOS 10.1. I NDICADORES DE DESEMPENHO 102.BALANCED SCORECARD 25. (ESAF/Mtur/2014) A respeito da avaliação e mensuração do desempenho governamen­ tal, analise as afirmativas abaixo, classificando-as em verdadeiras (V) ou falsas (F). Ao final, assinale a opção que contenha a sequência correta. ( ) Análise e avaliação sistemáticas de políticas públicas são essenciais para o enfrenta­ mento de problemas persistentes de déficit de governança. ( ) A avaliação dos programas deve gerar um fluxo contínuo de informações, em vez de evidências baseadas em estudos isolados. ( ) os agentes públicos devem perceber a avaliação como aliada e não como ameaça, as383

Pt,RH li: TlNDÍNCll,S

[LISABIH Ili AllllEU f LIMA MOHEIHA

sim como as punições pelo mau desempenho e premiações pelos bons resultados devem ser percebidas igualmente. (A) V, V, V (B) V, F, V (C) F, V, V (D) V, V, F (E) F, F, F

Comentário: As três alternativas estão corretas, pois somente através da avaliação siste­ mática e contínua pode-se detectar problemas de gestão e corrigir os desvios. As avalia­ ções isoladas não permitem a detecção de desvios. Nesse caso, a avaliação é uma aliada do gestor, conforme afirmado na terceira alternativa. Gabarito: A

26. (ESAF/Mtur/2014) Acerca da avaliação e mensuração do desempenho governamental, correlacione as. Colunas I e li e, ao final, assinale a opção que contenha a sequência cor­ reta para a Coluna li. . ·, .: .<··: .. i COLUNA! COLUNAII •·. ( ) Corresponde ao resultado de um processo, que compreende a orientação metodológica adotada e a atuação estabelecida na consecução de objetivos e metas, em ( 1) Efetividade um tempo determinado, e considera o plano, programa ou projeto originalmente composto. ( ) Demonstra se os impactos gerados pelos produtos ou serviços prestados pelas (2) Eficácia organizações atendem às necessidades e expectativa, da sociedade. () Envolve a comparação das necessidades de atuação com as diretrizes e os objetivos propostos e com o instrumental disponibilizado. É alcançada por meio de (3) Eficiência procedimentos adotados no desenvolvimento de uma ação ou na resolução de urn problema e tem em perspectiva o objeto focalizado e os objetivos a serem atingidos. (A) 2, 1, 3 (B)3, 1, 2 (()1,3,2 (D) 1, 2, 3 (E) 2, 3, 1

I)[

MülllHNIZ:,çi,o DA GEsri
Gabarito: A

27. (CESPE - 2013 - IBAMA) A organização é urna combinação de esforços individuais em­ pregados com a finalidade de realização de propósitos coletivos, ao passo que a adminis­ tração é o processo de conjugar recursos humanos e materiais com o objetivo de atingir determinados fins pretendidos. Com relação a esse assunto, julgue os seguintes itens. Em administração, eficiência é a comparação entre o que se pretendia fazer e o que efeti­ vamente foi feito, ou seja, quanto mais alto for o grau de realização dos objetivos, mais efi­ ciente será a organização, ao passo que eficác"1a é a relação entre os resultados alcançados e os recursos que foram empregados, ou seja, quanto mais alto for o grau de produtivi­ dade ou economia na utilização dos recursos, mais eficaz será considerada a organização. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: Nesta questão houve a troca dos conceitos. A eficiência refere-se à relação entre os resultados e os recursos utilizados e a eficácia refere-se ao grau de realização dos objetivos. Gabarito: Errado

28. (FCC - 2014 - TRT - 2a REGIÃO) Segundo Kaplan ét Norton, o Balanced Scorecard é uma ferramenta que materializa a visão e a estratégia da organização. Ao se implantar essa ferramenta, a organização deve considerar os seguintes componentes: (A) objetivos estratégicos, metas, indicadores e responsabilidade social. (B) financeiro, cliente, desenvolvimento de pessoas e processos. (C) objetivos estratégicos, indicadores, metas e planos operacionais. (D) planos de Ação, indicadores e ferramentas da qualidade. (E) mapa estratégico, objetivos estratégicos, indicadores, metas e planos de ação. Comentário: A alternativa A estava incorreta. Os objetivos estratégicos, metas e indicado­ res são elementos do BSC. No entanto, a responsabilidade social não é. Na letra B está errada. Desenvolvimento de pessoas e processos não são elementos do BSC. O correto seria aprendizagem e crescimento e processos internos.

Comentário: Na coluna li, a primeira alternativa aborda o conceito de eficácia, que se refere ao alcance do resultado, da meta e do objetivo em relação a um plano, programa ou projeto.

Na alternativa C o erro está na palavra "operacional", pois se o BSC relaciona o objetivo estratégico, os planos devem ser estratégicos, no mesmo nível.

A segunda assertiva se retrata o conceito de efetividade, relacionado ao impacto social e à agregação de valor que determinado produto ou serviço prov::ica na sociedade.

A letra D está errada, pois ferramentas da qualidade não é elemento do BSC.

A alternativa Ili aborda o conceito de eficiência, pois fala em procedimentos, necessidades de atuação e instrumental disponibilizado, ou seja, refere-se aos insumos necessários para produzir um resultado.

Gabarito: E

A alternativa correta é a letra E, porque relaciona todos os elementos que compõem o BSC.

ELISIIBETE O! Al!HtU f LIMI< MüREIR,\

29. (CESPE - 2014 - MEC) Julgue o próximo item. O balanced scorecard é uma ferramenta de gestão que possui como limitação não permitir a associação de indicadores de pro­ cessos aos indicadores financeiros, de clientes, de mercado e inovação e de crescimento. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: O BSC permite, sim, a associação entre os indicadores nas diversas perspec­ tivas, numa relação de causa e efeito entre os variados tipos de indicadores, como os financeiros, clientes (mercadológico), processos internos e aprendizagem e crescimento e outros que as organizações necessitem acompanhar. Gabarito: E

30. (FGV / TJ-G0/2014) Pode-se exemplificar gestão por resultados na administração públi­ ca, citando, em primeiro lugar, o caso ela França, que utilizou como instrumentos a des­ centralização, com transferência de competências e recursos aos níveis subnacionais; e a desconcentração, corn transferência de competências e de recursos de níveis operacio­ nais dentro da administração central, e programas de qualidades. E, em segundo lugar, o caso do Brasil, onde, em 1996, u 111 ano após a estabilização econômica, o governo lançou o Plano Diretor da Reforma cio Aparelho cio Estado, cuja finalidade era a reestruturação das organizações, para atribuir-lhes flexibilidade administrativa e responsabilização. Entre as metodologias para a gestão por resultados, inclui-se o balanced scorecard (BSC), que: (A) se processa em diferentes níveis de intensidade, sendo capaz de fornecer um referencial de análise da estratégia, orientado para a criação de valor futuro para a sociedade, ob ­ servada a sua diversidade, permitindo a quantificação do desempenho; (B) pode ser tornado como um conceito gerencial emergente, que se desenvolve em torno da noção de articulaçâo da produção, disseminação e suporte à mobilização de conhe­ cimento e de tecnologias em gestão pública; (C) é, antes de tudo, a qualiclacle de um serviço, sem distinção de ser prestado por institui­ ção de caráter público ou privado, com a característica básica de melhoria permanente; (D) devido a sua organização, implica a tendência de formação dos denominados espaços restritos de poder, e tem a noção de eficiência baseada no conceito de divisão do trabalho; (E) é multidimensional, complexo e cujo conceito é formado pela interação de outros três, os conhecimentos, as habilidades e as atitudes Comentário: A alternativa A é a correta, pois o BSC é um instrumento de monitoramento e acompanhamento da estratégia, através de indicadores que medem o desempenho em 4 perspectivas: financeira, clientes, processos internos e aprendizagem e crescimento. A letra B está errada. O BSC é um instrumento de acompanhamento e gerenciamento da estratégia desenvolvido na década de 90 pelos autores Kaplan e Norton. Não se relaciona ao conceito trazido na alternativa. A alternativa C está errada. Não se relaciona com o conceito de BSC, que não está ligado à qualidade, nem tampouco à melhoria permanente.

Pt,RTE li: TwoftmAS DE MODERNIZAÇÃO DA GESTMJ PúBLIC/1 E P1nV1
A alternativa D está incorreta, pois o BSC é um instrumento de gerenciamento cios proces­ sos ele trabalho e não se volta para divisão do trabalho, ao contrário, é um instrumento de alinhamento e integração dos processos. A alternativa E está incorreta, pois o BSC deve ser um instrumento simples e não comple­ xo. Atém disso, não é formado da interação ele conhecimentos, habilidades e atitudes. o BSC é composto de perspectivas, objetivos, indicadores, metas e planos ele ação. Gabarito: A

10.3. GESTÃO POR PROCESSOS 10.4. SIMPLIFICAÇÃO ADMlf�ISTRATIVA DOS PROCESSOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 10.5. REENGENHARIA 10.6. GESTÃODA QUALIDADE: excelência da gestão 31. (FCC / TRT 16aR/ 2014) A busca por excelência ou qualidade total nos serviços privados ou públicos é constante e trazem alguns princípios ele Deming que estabelecem: 1. Colocar todos ela empresa p1ra trabalhar ele modo a realizar a transformação. A trans­ formação é tarefa de todos. li. Evitar urna constância de propósito de aperfeiçoamento do produto e cio serviço, a fim de torná-tos competitivos, peroetuá-los no mercado e gerar empregos. Ili. Eliminar o medo. IV. Insistir na ideia de um único fornecedor para cada item, desenvolvendo relacionamen­ tos duradouros, calcados na qualidade e na confiança, com isso reduzindo o custo total. Está correto o que se afirma APENAS em (A) 1 e 11. (B) 1, li e IV. (C) 1, Ili e IV. (D) 1 e IV. (E) li e Ili. Comentário: A alternativa I está correta, pois se refere a um dos princípios de Deming ligados à qualidade total. É urna ferramenta de gestão que deve envolver a todos e deve contar com a totalidade da cúJula administrativa, engajando todos para a transformação. A alternativa li está incorreta, pois Deming prega a constância de propósitos, buscando melhorar sempre e continuadamente, visando à qualidade. A alternativa Ili está correta, pois afastar o medo de errar é um dos 14 princípios de De-

Pr,1m 11: T1 NDí'1wr,1 Dl M0Dr1rn1w:Ao DA GEs1Ao PúBucA l PRIVADA

ELISAB[T[ [)[ ABRHJ E LIMA MOREIRA

ming, que defendia a ideia de fazer, permitindo o erro, pois só erra quem faz. A alternativa IV está correta, pois a excelência implica não fazer negócios baseados em preços, mas em relacionamentos que visem o desenvolvimento e o aprimoramento cons­ tante, que levam à melhoria de desempenho e à redução de custos. Gabarito:

c

projetado para satisfazer ao cliente. Correlacione corretamente as afirmativas abaixo, que tratam da Gestão por Processos: A B

e 32. (FCC-TRT19-2014) A excelência corresponde a uma visão existente na Administração pública, segundo a qual ao se utilizar as ferramentas e técnicas da qualidade, para pro­ mover melhorias contínuas relacionadas aos serviços oferecidos ao cidadão, se estará caminhando rumo à excelência, que significa o grau ótimo dos serviços prestados. o modelo de excelência em gestão da Fundação Nacional da Qualidade - FNQ consiste na representação de um sistema gerencial constituído, dentre outros, por (A) Pensamento sistêmico: entendimento das relações de interdependência entre os diver· sos componentes de uma organização, bem corno entre a organização e o ambiente externo. (B) Caráter racional e divisão do trabalho: divisão do trabalho l1orizontal, feita de forma lógica; cada componente tem atuação restrita às tarefas vinculadas ao seu cargo, que, por sua vez, se encontram descritas de forma clara, precisa e exaustiva. (C) Hierarquia da autoridade: a estrutura é vertical, com diversos níveis hierárquicos, que seguem urna escada e obedecem à unidade de comando. (D) Previsibilidade de funcionamento: normas e regulamentos escritos preveem antecipada­ mente as possíveis ocorrências e padronizam a execução das atividades, assegurando a completa previsibilidade de comportamento de seus membros. (E) Gerenciamento do tempo: compreende a definição da sequência das atividades, estimativa de recursos e do tempo de cada atividade, e a elaboração e controle do cronograma. Comentário: A letra B, C e D estão erradas, pois relacionam características da adminis­ tração burocrática, que em nada se assemelham aos pressupostos da qualidade. A qua­ lidade não possui caráter racional e divisão de trabalho e, sim, a integração do trabalho. Defende a estrutura horizontalizada, com menos níveis hierárquicos e não coloca foco na hierarquia, mas na melhoria contínua dos processos. Prega a constância de propósitos sempre visando a melhoria e a transformação e não se relaciona a previsibilidade de comportamento, que acaba por engessar a organização.

A letra E está incorreta, pois o gerenciamento do tempo não é um fundamento da quali· dade. Não se deve focar em metas ou em tempo, mas na melhoria contínua. O tempo é uma área de conhecimento gerenciada em projetos. Gãb�rito:A

33. (FCC / TRT 2R/ 2014) Davenport e Gonçalves afirmam que, para a organização adotar o ponto de vista do cliente, deve usar a abordagem de processo, o qual necessita ser 388

-

Processos-chave ou primários Processos de apoio ou de suporte Processos Gerenciais

'.

1 li

Ili

Voltados à Adn1inístração de Recursos Centrados nos gerentes e nas suas relações de medição e ajustes Voltados ao atendirnento a clientes, representam a relação da em presa com o meio externo

Está correta a correlação que consta em (A) A-Ili B-1 C-11. (B) A-li B·I C-111. (C) A·I B-111 C-11. (D) A-Ili B-11 C-1. (E) A-li B-111 C-1. Comentário: A alternativa A está relacior1ada com o item 111, pois os processos primários são aqueles que impactam diretamente no cliente, gerando valor ao ambiente.

A alternativa B está relacionada ao item 1, pois os processos de apoio não geram valor di­ retamente ao cliente e fornecem e administram os recursos necessários para a realização dos processos primários. A letra C, processos gerenciais, está relacionada com o item li, pois os processos geren­ ciais são responsáveis pelo monitoramento e medição das atividades do negócio. Gabarito: A.

34. (FGV / TJ-G0/2014) Em relação ao conceito, conhecido como cadeia de valor, proposto por Porter em seu livro Vantagem Competitiva, analise as afirmativas a seguir: 1- Representa todas as atividades que uma organização realiza desde a concepção de um produto ou serviço até a sua distribuição para o consumidor. li-É elaborada com base na definição das atividades primárias e atividades de apoio de uma organização. Ili- Abrange também o conceito de rede de valor. Está correto o que se afirma em: (A) todas as afirmativas estão corretas; (B) apenas I e li estão corretas; (C) apenas I e Ili estão corretJs; (D) apenas li e Ili estão correta,; (E) apenas a I está correta

EuS,\B[Tf DE ABREU [ LIMA MoREIRI,

PArm li: TrnDÉIICIAS DE MODERNIZAÇÃO OA GESTt-o Púfll.lCA E PRIV,\IJA

comentário: A assertiva I está correta, pois a cadeia de valor de Porter é urna represen­ tação dos processos de ponta a ponta envolvidos no ciclo de transformação e também relacionados às atividades de apoio e de gerenciamento.

37. (CESPE - 2013 - MPU) Em relação à gestão de processos, julgue os itens que se seguem.

A alternativa 11 também está correta. As atividades primárias são: logística interna, opera­ ções, logística externa, marketing e vendas e serviços. As atividades de apoio são: infra­ estrutura, recursos humanos, tecnologia da informação e aquisição. A alternativa Ili está errada, pois a cadeia ele Porter não abrange o conceito de rede ele valor, que inclui os fornecedores dos fornecedores; os parceiros e outros que compõe a rede e o sistema de valor, mais abrangente que a cadeia de valor.

A reengenharia de processos consiste em uma análise crítica realizada para eliminar atividades que não agreguem valor à organização, o que possibilita a adaptação cios pro­ cessos à nova realidade pretendida. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: Cuidado! A reengenharia é uma metodologia de mudança de processos radi­ cal, fundamental e drástica que não adapta e não aproveita nada, é uma folha de papel em branco. Faz tudo novo. Gabarito: Errada

Gabarito: B 10.7. MÉTODOS E FERRAMENTAS DE GESTÃO

35. (CESPE - 2014 - ICMBIO) Com relação às técnicas de mapeamento, análise e melhoria de processos, julgue os itens que se seguem. O mapeamento de processos por meio de fluxogramas é adequado para representar macroprocessos, mas não se aplica à represen­ tação ele atividades. ( ) Certo () Errado Comentário: o fluxograma é a representação lógica dos passos de um processo, através de símbolos padronizados, que detalham os pontos críticos, as interações, permitindo uma visão integrada e completa de todas as atividades. Dizer que não representa as atividades é do mal, por isso a quest3o está errada. Gabarito: Errado

38. (FCC/SABESP/2014) Na GestJO de Processos, (A) o resultado é a estrutura vertical da caricia de comando. (B) os processos podem ser classificados ern organizacionais e coadjuvantes. (C) os processos não atravessam as fronteiras das áreas funcionais que são administradas como departamentos isolados. (D) o six sisma e a reengenharia são metodologias para o aprimoramento dos processos. (E) o avanço das tecnologias de informação torna obsoletas as teorias sobre administração de processos. Comentário: A letra A está errada, porque o resultado na gestão de processos está ligado à visão horizontal que vai desde a matéria prima até a geração de valor ao cliente. A letra B também está errada, pois os processos são classificados em primários e de apoio.

36. (CESPE - 2013 - UNIPAMPA) No que se refere à gestão de processos, julgue os itens a seguir. De acordo com o BPM CBOK, o mapeamento dos processos é definido na área de conhe­ cimento denominada modelagem de processos. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: o BPM CBOK define 09 áreas do conhecimento: gerenciamento de processos de negócios, modelagem de processos, análise de processos, desenho de processos, ge­ renciamento do desempenho dos processos, transformação dos processos, organização de gerenciamento de processos, gerenciamento de processos corporativos, tecnologias de gerenciamento de processos de negócio. Na área modelagem de processos ocorre a identificação, a descrição e a representação do processo de ponta-a-ponta, ou seja, é a área que define o mapeamento. Gabarito: Correto.

3 90

A letra e está errada, pois a ideia de processo é exatamente contrária. É atravessar as fronteiras funcionais, numa visão integrada e interfuncional. A alternativa D é a correta. O six sigma é uma metodologia que visa reduzir o número de defeitos de um processo, com o objetivo de gerar 3.4 defeitos por um milhão de oportu­ nidades de defeitos e atender às necessidades do cliente. A reengenharia também é uma metodologia de gestão drástica e radical de aprimoramento e mudança de processos. A alternativa E está errada. O avanço da tecnologia da informação permite o melhor processamento das informações, a partir das teorias. A Tecnologia deve funcionar como plataforma ele apoio à gestão e as teorias, visando aprimorar o processamento das infor­ mações e não tornar as teorias obsoletas. Gabarito: D

39. (FCC/SABESP/2014) De acordo com o Princípio de Pareto, que correlaciona à adminis­ tração da qualidade e é utilizado para definir prioridades na correção de defeitos, 3 91

Pr,RTE li: TrnDiNCIAI lll MODIHNIZl\'J,O [)A GtSJÍ;O PúBLICA f PRIVADA

EusABm Dl Aonrn r LIMA MoR[IRA

(A) 80% das causas insignificantes geram 80% dos efeitos. (B) 80% das causas insignificantes geram 40% dos efeitos. (e) 20% das causas significantes geram 80% dos efeitos. (D) 80% das causas significantes geram 20% dos efeitos. (E) 2c% das causas insignificantes geram 80% dos efeitos. Comentário: A ideia de Pareto é baseada na regra 80/20, que identifica minorias essenciais e maiorias triviais, ou seja, menor quantidade de itens ou causas (20%) significantes ge­ ram grandes problemas ou efeitos (80%). Gabarito:

e

40. (FCC-TRT19-2014) NÃO se inclui 110 ciclo PDCA, também conhecido como Ciclo da Me­ lhoria Contínua, a etapa de (A) execução, que implementa as atividades propostas no planejamento. (B) planejamento, que estabelece objetivos, metas e os meios para alcançá-los. (C) diagnóstico, que identifica o potencial de crescimento, bern corno as falhas existentes e dimensiona o tempo necessário para a melhoria do processo. (D) controle/verificação, que controla e monitora a execução e verifica o grau de cumprimen­ to do que foi planejado. (E) ação avaliativa/corretiva, que identifica eventuais falhas e as corrige, a firn de melhorar a execução. Comentário: As letras A, B. D e E são as fases do ciclo PDCA: Plan, Do, Check e Act. A letra C está errada, pois não existe a fase diagnóstico no ciclo PDCA. Gabarito:

A letra c está correta, pois a ternologia muda o perfil do trabalhador, que deixa de ser considerado mão-de-obra braçal para se tornar trabalhador do conhecimento, dotado de outras habilidades e qualificações. A letra D está errada, pois ao alterar a forma de realizar o trabalho, muda-se o fluxo de infor­ mação e, consequentemente, os centros de poder, pois quem detém informação tem poder. A letra E também está errada, pois se a tecnologia impacta nos padrões de informação, ela altera a distribuição de poder e os papéis desempenhados. Gabarito:

c

42. (CESPE - 2013 - TRT - 10a R) Acerca de noções de administração, julgue os itens a seguir.

o diagrama de lshikawa é recomendado para avaliar os principais aspectos e recursos va­ liosos que permitirão que os processos e projetos possam ter sucesso quando colocados em prática nas organizações. () Certo () Errado Comentário: O diagrama de lshikawa, também conhecido como gráfico de espinha de pei­ xe, permite identificar as causas a partir de um problema. O método que permite avaliar os principais aspectos e recursos valiosos denomina-se análise VRIO - valiosos, raros, inimitáveis e insubstituível pela organização. Gabarito: Errado

c

41. (ESAF/Mtur/2014) Entre as tecnologias que impactam as organizações está a tecnolo­ gia da informação. Selecione a opção que apresenta corretamente o impacto da tecnologia da informação na estrutura e processos organizacionais. (A) Não altera processos de trabalho embora haja a extinção de determinadas tarefas. (B) Fa•;orece a criação de postos de supervisão em detrimento de postos de nível de gerência. (C) Muda o perfil da rnão de obra, exigindo novas especializações, habilidades e qualificação. (D) A implantação de novas tecnologias de TI não altera as estruturas de poder. (E) Embora gere novos padrões de comunicação, não há alteração nos papéis desempenhados pelas pessoas. Comentário: A alternativa A está errada, pois o uso da ternologia da informação pode alte­ rar o processo de trabalho e pode extinguir tarefas, impactando na execução do trabalho. A alternativa B está incorreta. A tecnologia pode ajudar na medição e monitoração do tra­ balho e tende a favorecer a diminuição de postos de trabalho, focando no que é essencial, 392

importante e agrega valor.

43. (FCC - 2013 - TRT - 12a Região) A metodologia CPM - Criticai Path Method, utilizada no planejamento de projetos, está diretamente relacionada com o (A) planejamento do tempo do projeto, utilizando o conceito de caminho crítico para definir um conjunto de atividades a serem executadas nurna sequência lógico-evolutiva. (B) estabelecimento de padrões de desempenho rnínirnos, lidando com as variáveis não mensuráveis do projeto. (C) gerenciamento de recursos humJnos corn a mobilização e desenvolvimento da equipe do projeto, sern priorizar, necessariamente, seu tempo de execução. (D) gerenciamento prioritário dos custos do projeto, identificando e minimizando desperdí­ cios de insumos. (E) controle das variáveis endógenils e exógenas do projeto, buscando rnaxirnizar a sua governabilidade e priorizar o planejamento dos custos envolvidos. Comentário: A alternativa A é a correta, pois a tecnologia CPM é o método de apuração do caminho crítico, que permite visualizar o tempo total requerido para completar um projeto e identifica a rota de maior comprimento, no qual estão as atividades críticas realizadas num projeto. 393

PARTI Ili: ABOIHJAGENS, PRlflCÍPIOS E MODELOS DA ADMINISfRAÇi\O

f

EllS1\BET : DE AflR(U [ L1�111 MOREIRA

A alternativa B refere-se à área de conhecimento da qualidade A alternativa C refere-se à área do conhecimento de recursos l1umanos A alternativa D refere-se à área do conhecimento dos custos. A alternativa E refere-se a área de conhecimento custos. Gabarito: A

PARTE Ili: ABORDAGENS, PRINCÍPIOS E MODELOS DA ADMINISTRAÇÃO CAP. 11: NATUREZA E EVOLUÇÃO DO CONHECIMENTO ADMINISTRATIVO 44. (ESAF/Mtur/2014) Analise as afirmativas que se seguem e assinale a opção correta. As abor­ dagens tradicionais da administração são caracterizadas pela ênfase de cada uma das teorias. 1. Tanto a Teoria da Administração Científica como a Teoria Clássica dão ênfase às tarefas. li. As abordagens tradicionais são: Teoria da Administração Científica, Teoria Clássica, Teo­ ria da Organização Burocrática (ou Teoria da Burocracia) e Teoria das Relações Humanas. Ili. A Teoria da Organização Burocrática clá ênfase à estrutura organizacional.

(A) Somente li está correta. (B) Somente I e li estão corretas. (C) Somente I e Ili estão corretas. (D) Somente li e Ili estão corretas. (E) 1, li e Ili estão corretas. Comentário: A alternativa I está errada, porque a teoria clássica não coloca ênfase na tare­ fa e, sim, na estrutura. Somente a administração científica de Taylor é que estuda a tarefa. A alternativa li está correta, pois essas escolas estão inseridas na era clássica e industrial, que se caracterizavam por poucas mudanças, previsibilidade, regularidade e certeza. A alternativa Ili está correta, pois a teoria da burocracia coloca ênfase na estrutura e no controle. Gabaritá:

o.

45. (ESAF/Mtur/2014) As teorias administrativas de Sistemas e Contingencial são consi­ deradas teorias que se preocupam com o meio ambiente. Analise as afirmativas que se seguem e selecione a opção correta. 394

1. Recentemente percebeu-se que o contexto em que as organizações vivem e operam é caracterizado pela multiplicidade de outras organizações e pelas diferentes forças que enfrentam e que provocam a mudança. li. Na Teoria dos Sistemas, a organização é visualizada como um sistema operando em um meio ambiente, porém, independente dele para obter seus insumos e colocar seus produtos/serviços. Ili. Segundo a Teoria da Contingência, as organizações são visualizadas como entidades em contínuo desenvolvimento e mudança para alcançar ajustamento adequado ao ambiente.

(A) Somente li está correta. (B) Somente I e li estão corretas. (C) Somente I e Ili estão corretas. (D) Somente li e Ili estão corretas. (E) 1, li e Ili estão corretas Comentário: A alternativa I está corretíssima. Desde a segunda guerra mundial que o mundo vem sofrendo transformações e o ciclo de mudança está cada vez mais acelerado. A alternativa li erra quando usa a palavrinha independente, pois a teoria de sistemas defende a ideia de interdependência entre os sistemas, inter-relação entre as partes e o ambiente, com visão global e total da organização e os sistemas. A alternativa Ili está correta, pois a teoria da contingência defende que tudo depende, tudo é relativo e há um condicionamento e um ajustamento ao ambiente e à tecnologia. Gabarito:

c

46. (CESPE - 2014 ICMBIO). As teorias da liderança forrnarn urn arcabouço necessário para que as organizações desempenhem as suas atividades, conforme prescrito em seus objetivos, porém a liderança depende também de como a organização é constituída, sua cultura, seus esforços sinérgicos e o planejamento de suas atividades. A respeito desse assunto, julgue os próximos itens. O conceito de sinergia retrata a relação autoridade-res· ponsabilidade que une superiores e subordinados em urna organização, fazendo que a ordem flua do executivo, 110 topo da organização, até o empregado, no nível mais baixo. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: A questão define o conceito de linha de comando e não de sinergia. A si· nergia é própria da visão sistêmica, de que o todo é maior do que soma das partes, se tornadas ern separado. A sinergia gera um efeito multiplicador da conjunção das várias partes, integração entre os diversos elementos, buscando um objetivo comum e único e que não se relaciona com autoridade e subordinação, mas flui ern todos os sentidos, apresentando características diferentes que não se apresentam nas partes. Gabarito: Errado 395

ELISABLII DF ABl!EU I LrMA MOREIRA

PAlm I li: ABOIHJAGlNS, PlntJ(IPiOS E MODILOS DA AllMIIJISTIIAÇÍ\O

47. (CESPE - 2014 - ICMBIO). Acerca da abordagem clássica da administração, julgue os itens a seguir. O fur1dador da Ford Motor Co., Henry Ford, introd Jziu o sistema de produ­ ção em massa por meio da padronização de máquinas e equipamentos, da mão de obra e das matérias primas e, consequentemente, dos produtos. A fim de atingir esses objeti­ vos, Ford adotou os seguintes três princípios básicos: princípio do controle, princípio de economicidade e o princípio de produtividade.

49. (FCC - 2014 - METRÔ-SP) A teoria geral da administração começa como uma teoria de sistema fechado, com Taylor; ampliou-se para a organização formal, e deslocou-se pa�a organização que interage com o meio ambiente. Correlacione corretamente a caracterist1ca com a teoria administrativa:

.ª

( ) Certo ( ) Errado

1

Comentário: O erro dessa questão está nos princípios de Ford. que são intensificação, economicidade e produtividade. Ford não estabeleceu o princípio do controle, foi Taylor.

li

Gabarito: Errado

Ili IV

48. (FGV / TJ-G0/2014) Os desafios de eficiência e escala impostos pela consolidação do processo de industrialização ao final do século XIX tiveram como resposta a sistematiza­ ção de um conjunto de técnicas e procedimentos de gestão, po�teriormente denominado pelos historiadores econômicos como escola clássica de administração. Em sua corrente da administração científica, teve como característica: (A) estudar os movimentos necessários para a execução de uma tarefa com o intuito de simplificá-los e reduzi-los ao mínimo; (B) enxergar o trabalhador como um ser humano e buscar motivá-lo cem incentivos fisiológicos; (C) incentivar maior participação dos funcionários 110 processo decisório da empresa; (D) controlar as atividades da empresa de modo que os erros foss�m previstos e as ações corretivas tomadas, evitando o desperdício; (E) promover uma sinergia entre atividades da empresa e o ambieflte externo. Comentário: A letra A é correta, pois Taylor, o grande pensador da administração cienti­ fica, idealizou através da ORT Organização Racional do Trabalho o estudo de tempos e movimentos, que se voltava para decomposição de cada tarefa em uma série ordenada de movimentos simples e elementares (denominados therbligs). A letra B está errada, pois a administração científica enxergava o homem como máquina e o incentivo era econômico e material e não fisiológico. A letra C está errada, pois nesta escola o poder era centralizado no chefe, que dava as ordens e os subordinados a atendiam. Havia separação entre quem planejava e executava e não havia participação no processo decisório. A letra D está errada, pois o foco desta escola era a inspeção em massa, ou seja, o erro era detectado depois que ocorriam . Não havia prevenção. A letra E está errada porque essa escola tinha uma visão de sistema fechado e não oll1ava para o ambiente. A palavrinha sinergia é do mal para essa escola. Gª-�a,dto: A

Teória

Característica

V

Estudos de tempos e métodos levando a maior produtividade no trabalho Estrutura Organizacional e o papel do gerente Proposição de alternativas para subsidiar a tornada de decisão Relação interorganizacionais e a interacJu da organização com o meio ambiente Diferentes ambientes, diferentes estruturas para diferentes estratégias

1

Teoria de Sistemas ou Administração sistêmica

2

Administração clássica, de Fayol

3

Teoria de Contingência ou Contingencial

,1

Teoria da Racionalidade Limitada

',

Mministração Científica

Está correta a correlação feita em: (A) l-5 11-2 111-4 - IV-1 · V-3. (B) l-1 - ll-5 · 111·2 - IV3 · V-4 . (C) l-2 · 11-4 · 111-1 - IV-3 · V-5. (D) l-3 - ll- 4 - 111 -2 - IV-5 - V-1. (E) l-4 - 11-2 - 111·5 - IV-3 - V-1. Comentário: A alternativa I trata do estudo de tempos e movimentos ou métodos que foi desenvolvido pela ORT, na administração científica, de Taylor, item 5. A alternativa li traz o estudo da estrutura organizacional, que foi realizado por Fayol, na escola clássica, e da escola dos chefes, que defendia a unidade de comando, a estrutura linear, em forma de pirâmide, com unidade de direção e amplitude administrativa estrei­ ta, item 2. A alternativa Ili relaciona-se com o item 4 e refere-se ao processo decisório, que, segundo os estudos de Herbert Simon, é caracterizado por urna racionalidade limitada, já que o ser humano não consegue processar e nem ter acesso a todas as informações. A alternativa IV fala em relações interorganizacionais e interação com o meio ambiente, palavrinhas do bem para a teoria dos sistemas, item 1. A alternativa v relaciona-se com o item 3, pois fala em diferentes ambientes, estruturas e estratégias, que é característico da aboroagem contingencial. Defende que tudo depen­ de e que não existe a melhor maneira ele se estruturar, tudo depende da estratégia, do ambiente, da tecnologia, do comportamento das pessoas e ciclo de vida ou tamanho das organizações, apresentando caráter eclético e integrador.

Gabarito: A

397

EusABm oE ABRfU, L1MA Mornrrn

PARTE IV: PROCESSOS GERENCIAIS: RELAÇÕES COM FATORES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECONÔMICOS CAP. 12: PROCESSO ADMINISTRATIVO ORGANIZACIONAL: PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE.

50. (ESAF/Mtur/2014) O Controle é classificado na literatura às vezes como função e às ve­ zes como sistema. No caso da Administração, é classificado como Função Administrativa, juntamente com as demais: Planejamento, Organização e Direção. Analise as afirmativas abaixo e selecione a opção correta. (A) Quando a organização estabelece políticas e cliretrizcs, está adotando um controle orga­ nizacional que limita a quantidade de autoridacle cxcrciclJ. (B) o controle está presente cm quase toclas as ações organizacionais, mas não em todos os níveis institucionais, pois sua amplitude é sempre micro orientada, voltada para cada operação em separado. (C) No processo de controle, na avaliação ele desempenho, as métricas e padrões somente são necessários quando não há conhccirr1,:nto a respeito cio passado. (D) O controle que tem por objetivo padronizar a qualiclaclc de produtos e serviços difere ele todos os demais controles por não envolver treinamento de pessoal. (E) Quando um controle busca medir eficiência, busca medidas que devem refletir se os resultados desejados estão sendo atingidos. Comentário: A letra A está correta, pois as políticas são direcionamentos que modelam o comportamento e o relacionamento das pessoas no ambiente organizacional, impondo condições, restrições e liberdades para todos. A alternativa B está errada porque o controle pode ser exercido em todos os níveis, com amplitude macro a micro orientada, voltado para a operação e para o todo organizacional. O erro da alternativa C é que os padrões são os primeiros elementos estabelecidos num processo de controle. Se não houver padrão, não há comparação, que é a função eminen­ te do controle. A letra D está errada, pois o processo de controle não envolve treinamento de pessoal. Envolve o estabelecimento de padrões, a mensuração do desempenho; a comparação do desempenho com o padrão e a correção de desvios.

PARTE IV: PROCESSOS GrnrnclAIS: REI.AÇÜES COM FATORES HUMMIOS, TrrnOlÓGICOS E ECONÔMICOS

51. (FCC / TCE/AP / 2012) Em relação aos processos organizacionais, considere: 1. A função de planejamento nurna organização guarda urna relação direta com a função de controle, enquanto a função de direção tem relação direta com a função de organiza­ ção do trabalho. li. As habilidades técnicas são mais relevantes entre supervisores de ia linha, as habi­ lidades conceituais maiores na adrninistração superior e as habilidades humanas, mais requeridas no nível da gerência intermediária. Ili. A organização matricial prevê maior flexibilização dos limites entre departamentos, possibilitando que os funcionários reportem-se a diferentes gestores. IV. Um elenco de maneiras para se superar barreiras de comunicação inclui a utilização de feedback, observar sinais não-verbais, escutar com atenção, simplificar a linguagern, além de conter as emoções. V. Indiferentemente ao controle preventivo, sirnultâneo ou de feedback adotados na ges­ tão, os mesmos servem para medir o desempenho real, comparar o desempenho com o padrão, e tornar medidas de ação corretiva. Está correto o que se afirma APENAS em (A) 1, 11, 111 e IV. (B) 1, 11, IV e V. (C) 1, 111, IV e V. (D) 11, Ili e IV. (E) 11, IV e V. Comentário: A alternativa I está correta. Só o planejamento permite o controle e só se controla o que se planeja. A organização, a distribuição do trabalho, da autoridade e da responsabilidade é realizada pela direção, por isso, o planejamento está diretamente ligado ao controle e a organização à direção. O erro da alternativa li está em dizer que as habilidades humanas são mais requeridas no nível de gerência intermediária, pois estas habilidades devem estar em todos os níveis estratégico, tático e operacional - em igual proporção. No nível de gerência intermediária não há uma habilidade mais requerida; todas as habilidades - conceituais, técnicas e humanas - devem estar em equilíbrio. A alternativa Ili está correta, pois a estrutura matricial caracteriza-se por ser orgânica e adaptativa, com gestores funcionais e de projetos. A alternativa IV também está correta, pois descreve formas de tentar reduzir os ruídos que dificultam que a informação chegue ao receptor da forma como o emissor passou.

A letra E está errada porque a dimensão que reflete se os resultados desejados estão sendo atingidos é a eficácia e não a eficiência.

A IV alternativa também está correta, pois o controle pode ser realizado sobre os insumos, sobre os processos e sobre os resultados, através do estabelecimento de padrão, medição dos resultados, comparação e correção de desvios.

Çit,�rito: e,

Gâ.b'arito: e

398

399

EusABFTE 01 Arrnru E LIMA Mom11A

Ptd1ll IV: Prwussos Grnrnc11,1s: RELAÇÕES COIJ ÍA!OH[S Hut.!MJOS, TtCNOlÓGICOS l ECONÔMICOS

52. (FGV /CAMREC/ 2014) Urna empresa de grande porte do setor farmacêutico redefiniu sua estratégia de negócios, expandindo-se para novos mercados e lançando novos pro­ dutos. O diretor de operações recebeu a incumbência de prooor urna nova estrutura para a empresa, mais adequada à execução da estratégia recém definida. Ao realizar essa incumbência, o diretor estará exercendo a seguinte função administrativa: (A) planejamento; (B) organização; (C) direção; (D) liderança; (E) controle.

as pessoas individualmente e para os grupos internos, tem-se uma estrutura de produção frouxamente acoplada e com maior grau de independência. ( ) Certo ( ) Errado

Comentário: A função da administração responsável por propor nova estrutura é a organi­ zação. O planejamento define objetivos e métodos; a direção é responsável pelas relações com as pessoas, assim como a liderança, e o controle assegura que o que foi planejado seja realizado. Por isso, as letras A, C, D e E estão erradas. Gabarito: B

53. (CESPE - 2013 - MPU) O controle consiste em ferramenta administrativa para a reunião e a coordenação dos recursos humanos, financeiros, físicos, de informação e outros ne­ cessários ao atendimento dos objetivos organizacionais estabelecidos. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: A função responsável pela reunião e coordenação de recursos é a organização e não o controle. A função de controle não coordena e nem reúne recursos. Ela é responsável por estabelecer padrões, mensurar o desempenho, comparar e corrigir os desvios. Gabarito: Errado.

(CESPE - 2013 - ANP) Considerando as funções de administração, julgue os itens a seguir. Pensar antecipadamente em objetivos e ações, e embasar as ações em algum método são exemplos de atividades de organização. ( ) Certo ( ) Errado 54.

Comentário: As atividades de pensar em objetivos e métodos são próprias da função de planejamento e não da função de organização. A função de organização coordena e orga­ niza recursos, atividades, distribui autoridade e responsabilidade. G�Bâritõ:'Errado.

Comentário: A autonomia e a liberdade de ação requerem formas de controle mais frou­ xas, voltadas para o ajustamento mútuo, adaptativas e mais informais. Gabarito: Certo 56. (CESPE - 2014 - CADE) No que se refere ao processo organizacional. A distribuição de tarefas e de recursos entre os membros da organização compete à direção.

( ) Certo ( ) Errado Comentário: Cuidado, essa questão tem uma pegadinha que pode confundir!!! A distri­ buição de tarefas e de recursos cabe a organização. No entanto, a questão acrescentou na frase "entre os membros" e nesse caso quem se relaciona com os membros e com as pessoas é a Direção, por isso a questão está correta. A função de organização só cuida dos recursos e não se relaciona com membros. Gabarito: Certo CAP. 13: GESTÃO ESTRATÉGICA E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: os estudos de estratégia e seu impacto nas organizações contemporâneas

57. (FCC - 2014 - TRT - 19a Região). O planejamento estratégico, uma metodologia criada nos Estados Unidos nos anos de 1960, tem como principal funcionalidade estabelecer a direção a ser seguida pela organização. A respeito do tema, considere: 1. Constitui-se em um processo de construção de consenso, bem como uma forma de aprendizagem organizacional.

li. Envolve a definição da missão, visão e valores da organização, bem como um diagnós­ tico institucional que identifica os pontos fortes e os pontos fracos da organização. Ili. Permite julgar os processos e produtos de acordo com sua efetividade, que constitui o grau de alcance das metas. Está correto o que consta APENAS em (A) 1 e 111. (B) li e Ili. (C) 1 e li. (D) 1. (E) li.

55. (CESPE - 2014 - ICMBIO) Com relação ao controle nas organizações, julgue os itens que se seguem. Nas organizações em que o controle é baseado em elevada autonomia para 400

Comentário: As alternativas I e li estão corretas, pois o planejamento é um processo de con­ senso e de aprendizagem constituído de etapas como missão, visão, valores e análise interna. 401

Eus,\l,rn o, ABREU E LIMA MOREIRA A alternativa 111 está errada, pois o planejamento não julga os processos. Ele define os processos e produtos que deverão ser realizados. Gabarito:

e.

5 s. (FCC - 2013 - PGE-BA) uma das características centrais do planejamento estratégico no mundo contemporâneo é: (A) a crescente capacidade ele previsibilidade Jaseacla em térnicas estatísticas. (B) a maior liberdade ele projetar cenários compatíveis com os objetivos dos líderes. (C) 0 foco cada vez mais exclusivo no fortalec,mento da estrutura organizacional. (D) a maior competência das estratégias para reduzir significativamente a incerteza em relação ao ambiente de tarefa da organização. (E) a mudança do foco na previsão para o foco nas potencialidades da organização. Comentário: A alternativa A está errada, pois o planejamento estratégico não é um proces­ so previsível. É um processo que goza de muita incerteza e imprevisibilidade. A alternativa B está errada porque os cenários não são projetados compatíveis com os objetivos dos líderes. Ao contrário, muitas vezes os cenários vão de encontro ao �ue os _ líderes querem. São projetados de acordo com as tendências, eventos, numa v1sao oti­ mista, pessimista e provável dos acontecimentos. A alternativa e está errada porque a estrutura é variável dependente da estratégia, deven­ do ser definida após a definição dos objetivos e da estratégia. A alternativa o está errada, pois por mais que as estratégias sejam estabelecidas com competência não se conseguirá reduzir a incerteza, que sempre existirá, já que não se tem controle das variáveis do ambiente. A alternativa E está correta, pois o planejamento estratégico não consegue prever aconteci­ mentos futuros. Pode gerar alternativas futuras, potencialidades, oportunidades e ameaças. Gabarito: E

59. (FCC/SABESP/2014) Sobre verticalização, urna das opções estratégicas da gestão da produção, considere: 1. Independência de terceiros. li. Maior investimento. Ili. Maiores lucros. IV. Menor flexibilidade. V. Domínio da tecnologia.

PARTE IV: PROCESSOS Grnrnc1A1S: RnAÇÕES COM FATORES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECONÔMICOS São consideradas DESVANTAGENS o que consta APENAS em (A) 11, V e VI. (B) IV, V e VI. (C) 1, Ili e V. (D) 11, IV e VI. (E) 1, Ili e VI. Comentário: A estratégia de verticalização é urna forma de diversificação ern cenários de oportunidades e de pontos fortes, no qual a organização busca a estratégia de desen­ volvimento. Está relacionada a produção de urn novo produto ou serviço para frente ou para trás, para ter domínio do processo produtivo. Um exemplo é o dono do frigorífico que passa a criar o gado para fornecer a carne, visando ter controle e independência no fornecimento e domínio da carne. Nesse caso, a integração foi para trás. Este tipo de estratégia apresenta corno desvantagem o aumento do investimento em outras tecnolo­ gias, aumento ela estrutura organizacional e menor flexibilidade, pois fica restrito ao seu próprio fornecimento, conforme relacionado na alternativa D. Gabarito: D 60. (ESAF - 2014 - Receita Federal) - Analise os itens a seguir e assinale a opção correta. 1. O planejamento estratégico é elaborado no nível institucional, tem conteúdo detalhado e analítico abordando cada unidade organizacional ern separado. li. O planejamento impõe racionalidade

e proporciona rumo às ações da organização.

Ili. O planejamento estratégico é definido na área de intersecção dos conjuntos definidos pelos parâmetros viabilidade externa, capacidade interna e visão compartilhada. (A) Somente I e li estão corretas. (B) Somente li e Ili estão corretas. (C) Somente I e 111 estão corretas. (D) Nenhuma das afirmativas está correta. (E) Todas as afirmativas estão corretas. Comentário: A alternativa I está errada, pois o planejamento estratégico não tem conteúdo detalhado e analítico - isso é planejamento operacional - e não é feito em cada unidade em separado - isso é planejamento tático. O planejamento estratégico é sintético e tem conteúdo global, além de envolver toda a organização. A alternativa li e Ili estão corretas, pois o planejamento dá rumo através da definição da missão e visão e realiza análise externa e interna, levantando oportunidades e ameaças; pontos fortes e fracos, respectivamente.

Gatíaf)�o: B.

VI. Aumento da estrutura empresarial. 402

403

E11s,1s1H or Aernu I L1M1, MormHA

61. (CESPE - 2013 - INPI). Pode-se entender o planejamento corro a definição dos objeti· vos ou resultados a serern obtidos pela organização e dos rneios para alcançá-los. Acerca desse assunto, julgue os itens subsequentes. As análises da situação estratégica atual da organização, de seu ambiente interno e externo, bem corno a ::laboração de seu plano estratégico, constituem etapas obrigatórias do planejamento es'.ratégico, que devem ser executadas em urna sequência determinada, visto ser a aleator edade prejudicial a todo processo de planejamento. ( ) Certo ( ) Errado

Comentário: o planejamento estratégico é urn processo de aprendizagem que envolve, de fato, a definição de várias etapas. No entanto, existem diversas correntes que defendem variadas ordens para essas etapas, não havendo obrigatoriedade que seguir urna ordem específica. A questão está errada por causa das palavrinhas "cbrigatoriedade" e "sequ­ ência determinada". Gabarito: Errado 62. (CESPE - 2014 · TC-DF) Julgue o seguinte item, relativo à evolução da administração e do processo adminis1rativo. Na análise SWOT, considera-se ameaça algo que existe internamente na organização e que pode irnpactar negativamé:nte no cumprimento da missão como, por exemplo, uma equipe de colaboradores poJco capacitada. ( ) Certo ( ) Errado

Comentário: Ameaças são variáveis externas desfavoráveis à organização, que podem impactar negativarnente no cumprimento da missão. O exemplo dado na questão está relacionado aos aspectos internos, chamado de pontos fracos. Nesse caso, a palavri· nha do mal é "ameaça", que deveria ser substituída por pon:o fraco. Gabarito: Errado CAP. 14. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL: CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS 63. (FCC - 2014 · METRÔ-SP) Analise as afirmativas abaixo. 1. Chandler (1962), ao pesquisar quatro grandes empresas, cor1s1atou que as respectivas estruturas organizacionais não eram continuamente ajustadas às suas estratégias. li. As estruturas infor·mais, que são as que proporcionam maio' rapidez nos processos, são as divulgadas oficialmente pelas organizações.

PAim IV: PRO([SSOS Grnu1c1AIS: R111\ÇÕIS (Of.l FATOHlS HUMMIOI, Tt UIOIOGICOS I EcüliÕMl(OS Sobre Estrutura Organizacional está correto o que consta em (A) 1 e 111, apenas. (B) 1 e li, apenas (C) 1, li, Ili e IV. (D) Ili e IV, aprnas. (E) li e Ili, apenas. Comentário: A alternativa I está errada, pois o que Chandler constatou foi exatamente o contrário: as organizações alteravam suas estruturas ern razão das mudanças estratégicas corporativas. A alternativa li também está errada, pois as estruturas informais proporcionam maior rapidez, mas NÃO são divulgadas oficialmente. Referem-se aos relacionamentos entre as pessoas, que não aparecem nos documentos oficiais. A alternativa Ili está correta, pois gerentes de projetos tem que ter capacidade de influen­ ciar, inspirar e negociar as suas demandas. A alternativa IV também está correta, pois estruturas burou{1ticas e mecanicistas são apropriadas para ambientes estáveis e conservadores, sern muitas mudanças. Gabarito: D 64. FCC / TRT 16ªR/ 2014) Sobre as estruturas organizacionais formais considere: 1. A cria­ ção de uma unidade organizacional staff na diretoria demonstra tendência de perda de inovação na gestão pública. li. Um dos tipos de departamentalização é o funcional, pois permite otimizar recursos e aumentar a especialidade. Ili. A representação gráfica da es­ trutura organizacional é feita pelo fluxograma, que é reconhecido juridicamente de fato e de direito. IV. Em um processo de achatamento da estrutura organizacional tende-se a um aumento da amplitude de controle das chefias. Está correto o que se afirma APENAS em (A) 1 e li. (B) 1 e Ili. (C) Ili e IV. (D) li e IV. (E) li. Comentário: A alternativa I está errada, pois a criação de um órgão de staff implica inova­ ção e aumento da coordenação, pois o staff é um assessor especialista num determinado assunto, que mantém-se atualizado.

Ili. Os gerentes de projetos necessitam ter um perfil de liderança e de negociação, a fim de evitar competições desgastantes pelos recursos técnicos disr.;oníveis na empresa.

A alternativa li está correta, pois a departamentalização funcional permite agrupar todos os especialistas, com as mesmas expertises, na mesma área, otimizando os recursos e aumentando a especialização.

IV. Quanto mais estável for o ambiente menor será a contingência, permitindo uma estru· tura burocrática e conservadora.

A alternativa Ili está errada, pois o fluxograma é a representação gráfica e lógica dos passos de um processo. A representação gráfica da estrutura organizacional chama-se organograma.

404

405

Eus,\srrr or Asnru E L1Mr. Mormri,,

A alternativa IV está correta, pois quanto mais achatada é a estrutura, menos níveis hie­ rárquicos e menos administradores ela possui. Se a cadeia de comando é mais curta, a amplitude administrativa dos chefes é maior, ou seja, os chefes possuem mais subordi­ nados. Nesse caso, em vez dos subordinados estarem alocados em diferentes níveis da organização, eles estarão no mesmo nível. Gabarito: D.

65. (FCC - 2014 - TRT - 19a Região) A organização em forma de rede é um fenômeno impor­ tante nas estruturas sociais e organizacionais contemporâneas, tendo como característica: (A) adoção de modelo de gestão verticalizado, com coordenação estruturada para evitar a dispersão de informações. (B) presença de estruturas rígidas ele divisão do trabalho e circulação elas informações em uma cadeia ramificada ele comunicação. (C) apresentar estruturas com pouca dispersão e concentração do tr;\nsiro cie informações e um único canal ele comunicação. (D) modelo de gestão ela comunicação l1ierarquizaclo ele acordo com os p;ipeis que os agen· tes desempenham na organização. (E) serem policêntricas, com autonomia cios participantes, co111partill1i1mento ele conhecimentos e cooperação. Comentário: A estrutura em rede é orgânica, flexível, baseada na parceria, nas relações horizontais, sem subordinação ou hierarquia. Nesse caso, a letra A está errada, pois fala em gestão verticalizada, que é do mal para a rede. O certo seria gestão horizontalizada. A letra B está errada pois a palavra rígida é do mal. As estruturas são flexíveis e dinâmicas.

A letra c também está errada, pois as estruturas podem ser dispersas geograficamente, com ligações virtuais e muitos canais de comunicação interligando muitos parceiros in­ dependentes. As palavrinhas "pouca" dispersão, "concentração" e "único canal" são do mal para a rede. A letra D está falsa porque a comunicação é fluida, dispersa e l1orizontal e baseada em ob­ jetivos e não papéis. As palavrinhas "hierarquizado" e de "acordo com papéis" são do mal.

Pr.rn IV: PRO([SSOI Grnrnc1A1S: RflAÇÕES COM FATOIIES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECOIIÜMICOS

assunto, julgue os próximos itens. A departamentalização malri,:ial é um tipo híbrido de agrupamento de atividades em que os empregados de várias especialidades se agrupam para realizar tarefas cm tempo não limitado ( ) Certo ( ) Errado Comentário: O erro desta assertiva está na parte em que fala que as tarefas são realizadas em tempo não limitado, pois a estrutura matricial é composta de projetos (ou produtos) que necessitam de equipes multifuncionais. Nesse caso, o projeto ou produto possuem realização temporária, finita, com tempo de início e fim definido, por isso as tarefas pos­ suem tempo limitado e determinado de realização. Gabarito: Errado

67. (CESPE - 2014 - ICMBIO). A respeito das estruturas organizacionais, julgue os itens seguintes. As organizações que buscam estabilidade e economia de escala em seus de­ partamentos apresentam estruturas divisionais e, por vezes, matriciais por terem a espe­ cialização do trabalho como elemento central. ( ) Certo ( ) Errado Comentário: As estruturas matriciais não são indicadas para ambientes estáveis e voltadas para economia de escala. São indicadas para ambientes instáveis, sujeito a mudanças, vol­ tados para desenvolvimento de projetos, para a criatividade e inovação. Gabarito: Errada

68. (FGV /CAMREC/ 2014) A figura abaixo representa o organograma simplificado de uma empresa de contabilidade. Organograma simplificado de uma empresa de contabilidade.

Diretoria Jurídica

Gabarito: E

66. (CESPE - 2014 - ICMBIO). As teorias da liderança formam um arcabouço necessário para que as organizações desempenhem as suas atividades conforme prescrito em seus objetivos, porém a liderança depende também de como a organização é constituída, sua cultura, seus esforços sinérgicos e o planejamento de suas atividades. A respeito desse 406

I

Presidente

A letra E é correta, pois organizações policêntricas são aquelas que se adaptam a cultura e as condições locais, com flexibilidade. Além disso, as palavrinhas autonomia, comparti­ lhamento e cooperação são do bem para as organizações que se ligam em rede.

Diretoria

RH

1 Consultoria Tributária

Auditoria

1

l Consultoria de Controle Financeiro

407

ELISABETE [)[ ABREU [ LIMA MOR[lfiA

Bibliografia

A figura indica que a empresa adota a departamentalização: (A) funcional; a diretoria de recursos humanos tem posição de staff;

(B) por serviço; a diretoria jurídica tem autoriclaclc ele linha; (C) por cliente; a diretoria ele recursos humanos tem posição matricial; (D) por serviço; a diretoria jurídica tem posição ele staff; (E) funcional; a diretoria jurídica tem posição matricial. Comentário: A alternativa A está errada, pois as áreas de consultoria ou auditoria não são funções, nem especializações, são serviços. A diretoria de RH possui função de staff, sim. A alternativa B está errada, pois a diretoria jurídica não está numa posição hierárquica de linha. Está na posição de assessoria, logo a autoridade é de assessoria e não de linha. A alternativa C está errada porque a departamentalização não é por cliente, mas por tipo de serviço. Além disso, a diretoria de RH não está em posição matricial, está em posição de assessoria. A alternativa D é a correta, pois a departamentalização é por serviço e a diretoria jurídica está em posição de staff. A alternativa E está errada, porque nem a departamentalização é funcional e nem a dire­ toria jurídica está em posição matricial. Gabarito: D

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