LOS ADICIONALES Y LAS AMPLIACIONES DE PLAZO, PROBLEMA ENDÉMICO DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN EL PERÚ? Ing. Rubén Gómez Sánchez S. Director Ejecutivo Plan Perú 2040 Socio Fundador de InnCyTec España Director Gerente Ingeniería y Servicios Tecnológicos SAC Profesor Principal Universidad Nacional de Ingeniería
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El Perú requiere de un programa de inversión muy grande en todo lo que se refiere a infraestructura, hay estudios que señalan que el déficit actual supera los $US 80,000 millones. Es claro que se necesitan y se necesitarán un gran número de proyectos de inversión, ya que el índice global de competitividad del país, no solo depende de la cubertura de la infraestructura, sino también del estado en que ésta se encuentre. . Es conveniente revisar algunas notas periodísticas, estudios, tesis y otros, ya que se entiende que es interés de los peruanos, tener la tranquilidad sobre la calificación de los resultados de tales proyectos, entiéndase que toda persona que vive y radica en el Perú, tienen la expectativa de que los proyectos que se conceptualizan, diseñan, desarrollan y ejecutan en el país debería ser s er exitosos, ya que en ellos trabajan una serie de profesio p rofesionales nales del más alto nivel; en consecuencia, no sería nada razonable pensar de otra forma. Como proyecto exitoso, debería entenderse como aquel que cumplió con el objetivo de calidad, y cada una de las cuatro líneas base: alcance, tiempo, costo, y calidad; para lo cual se requiere hacer una adecuada y oportuna gestión de riesgos, es decir, se debe manejar la incertidumbre. Dicho de otro modo, el planeamiento aplicado al proyecto tendría que cumplirse sin generan adicionales y ampliaciones de plazo. Como podrá observarse a lo largo del presente artículo, justamente el supuesto escenario aparentemente no se estaría cumpliendo. Es por este razón que el presente artículo se orienta a sensibilizar a las Entidades Públicas, Empresas, Colegios Profesionales, Universidades, Instituto, toda entidad, y persona que tiene una relación directa e indirecta con los resultados de los proyectos de inversión pública en infraestructura en la necesidad de cambiar las premisas y muy particularmente los resultados de que se detallaran a continuación. Como parte del análisis se trataran los siguientes temas: 1. Se transcribirá una nota periodística analizada por su importancia. 2. Se analizarán y obtendrán conclusiones a partir de una Tesis para la obtención del Título de Ingeniero Civil en la UDEP. 3. Se revisarán nuevamente los resultados de la investigación realizada por el autor del presente artículo, para que se puedan obtener algunos cursos de acción orientados a cambiar el escenario bajo el cual se ejecuten los proyectos de inversión en infraestructura. 1. Nota Periodística 1: Las cuentas con levadura de Odebrecht Odebrecht, el controvertido gigante brasileño de ingeniería civil, goza de una extraordinaria
bonanza en este país durante los últimos seis años: el Estado desembolsó 6 mil 100 millones de soles (más de 2 mil 200 millones de dólares) para pagar obras en las que Odebrecht es el socio dominante. Es, de d e lejos, el primer pri mer proveedor del Estado. El problema es que las obras que ejecuta terminan invariablemente multiplicando su costo original; y los cientos de millones de dólares adicionales que el Estado le paga provienen, hasta el último centavo, de nuestros impuestos. Cuando se hace un examen somero de las principales obras civiles que Odebrecht ejecuta en contrato con el Estado, lo que salta a la vista es que todas registran gigantescos sobrecostos sobre los montos calculados calculados originalmente. ¿Por qué? ¿Acaso las obras de ingeniería civil no pueden calcular razonablemente sus costos en los proyectos? Odebrecht tiene una respuesta, y la dio Jorge Barata, el principal directivo de la empresa en el Perú, cuya figura se hizo familiar, frecuentemente al lado del ex presidente Alan
García, durante el régimen anterior. Barata aseguró, en un correo electrónico a IDLReporteros, que “en la industria de la construcción pesada la característica de incertidumbre, por ejemplo, al atravesar un macizo rocoso o al cortar un cerro para comenzar una carretera es mucho mayor que en otras industrias más previsibles. Son variables que muchas veces están fuera del alcance de previsión de los mejores técnicos, o del manejo o previsión del contratista”.
El problema es que esa incertidumbre representa, en el cien por ciento de los casos que revisó IDL-Reporteros, siempre un gran sobrecosto para el Estado, nunca un ahorro. La suma de estos costos adicionales (la ‘característica de incertidumbre’ de Odebrecht) pareciera revelar, si todas las constructoras operaran igual, que al lado de la ingeniería civil, la poesía es una ciencia exacta. Si se agregan todos los adicionales cargados al Estado, luego de la adjudicación y la firma de contrato, en los cuatro proyectos más importantes entregados a la empresa brasileña, el resultado es más de 750 millones de dólares (Ver ilustración). En una presentación de fines del año pasado, el presidente de Ositrán, Juan Carlos Zevallos, puso como ejemplo el caso de la Carretera Interoceánica Sur. Entre el 2005 y 2009, los tramos 2 y 3 de esta vía, adjudicados a Odebrecht con un costo calculado en 253 y 350 millones de dólares, pasaron a costar 602 y 508 millones de dólares respectivamente.
Pasaje en tren No se trata solo de terminar pagando mucho más de lo proyectado sino hacerlo por obras que en realidad cuestan menos de lo que se cobra. Y en las obras de Odebrecht ese es por lo menos un tema en discusión. El pasado 18 de julio, días después de que el ex presidente Alan García decidiera inaugurar a la carrera el Tramo 1 del Tren Eléctrico, el contralor Fuad Khoury informó que el valor de esta obra se había incrementado en 100 millones de dólares y anunció el inicio de una auditoría. Un día después y en respuesta a Khoury, el entonces ministro de Transportes, Enrique Cornejo, aseguró que “ cada sol del tren eléctrico está justificado ”.
Pero la tercera veeduría efectuada por la Contraloría al tramo 1 del Tren Eléctrico, de junio de este año, en la que se basó Khoury para anunciar el inicio de su auditoría, pone en duda la aseveración del ex ministro. Contraloría hizo serias observaciones al aumento de costos de Odebrecht en el Tren Eléctrico. El Tramo 1 del Tren Eléctrico fue concesionado en diciembre de 2009, su costo original era de 410 millones de dólares pero ahora es de 519 millones. Es decir, hubo un incremento de 26.55% en el costo de la obra, algo que se refleja en el expediente definitivo entregado por la empresa, en el que ya se incluyen los 109 millones adicionales. De la revisión de este documento, la Contraloría advirtió del riesgo de que se efectúen “pagos duplicados”. Por ejemplo, el expediente incluye la partida ‘interferencias contractuales’ (por 7 millones 494 mil dólares), concepto que, de acuerdo a las bases del concurso, ya estaba incorporado en la partida obras civiles. Cuando se revisa cada una de las ‘interferencias’ hay más sorpresas. La empresa realizó trabajos adicionales en el cruce de las avenidas Grau con Aviación, y Aviación con Joaquín Madrid. Según Odebrecht, en estos lugares gastó en movimiento de tierras, demolición del pavimento y aprovisionamiento de tuberías y accesorios, pero presentó el costo de cada una de estas actividades de manera global, sin precisar los precios unitarios. La Contraloría considera que esto no permite “determinar la razonabilidad de los costos aprobados, generando el riesgo del pago de montos no sustentados”. Pasa lo mismo con los insumos requeridos por la empresa. Por ejemplo, se consigna un costo de 439 mil dólares por el cerco provisional del viaducto del Tren Eléctrico, pero no se precisa cuánto cuesta cada metro del cerco, a pesar que este detalle debía incluirse. Se habla de un costo de 63 mil dólares por “equipamiento para taller de instalaciones fijas”, pero no se indica en qué consiste este equipo, ni los precios unitarios de las herramientas. También se menciona un costo de 408 mil dólares por “equipamiento para taller de M.R”, y otro de 213 mil dólares por “equipamiento adicional en patio taller”, pero no se dice en qué consisten específicamente estas compras.“No es posible conocer la cantidad de equipos, materiales y otros, ni la calidad de los mismos que se van a adquirir”, dice la Contraloría. Es más, hay partidas que son una total incógnita, como la de “instalaciones varias”, valorizada, según Odebrecht, en 505 mil dólares, sin que se tenga ningún detalle de la misma. ¿Así contrata el Estado? ¿Qué tienen en común los contratos estatales con compañías privadas que incluyen cuentas con levadura? Eso lo veremos en la continuación de este reportaje. 2. Tesis para la obtención del Título de Ingeniero Civil en la UDEP de Katia Vanessa Cáceres Tume La tesis desarrollada por esta profesional es de sumo interés; por lo que, se tomaran como referencia los resultados de las obras ejecutadas en la Municipalidad Provincial de Piura, y además por los fines buscado en el presente artículo. En dicha tesis se tienen uno cuadro resumen, los cuales son presentados a continuación.
Cuadro 01: Resumen de resultados Tesis UDEP. PERIODO 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2003 2003
TIPO Administración Administración Administración Administración Contrato Contrato Contrato Contrato Administración Administración Administración Administración Contrato Contrato Contrato Contrato Administración Administración Administración Administración Contrato Contrato Contrato Contrato Administración Administración
Infraestructura Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación
Obras 14 4 3 4 35 38 11 12 7 5 10 20 17 18 17 19 13 4 8 23 23 11 28 3 38 17
Con Adicional Sin adicional 8 6 2 2 0 3 1 3 32 3 32 6 9 2 6 6 6 1 5 0 3 7 15 5 14 3 13 5 7 10 15 4 9 4 3 1 6 2 18 5 22 1 11 0 26 2 3 0 21 17 11 6
2003 2003 2003 2003 2003 2003 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004
Administración Administración Contrato Contrato Contrato Contrato Administración Administración Administración Administración Contrato Contrato Contrato
Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria Vial Desarrollo urbano Edificación Hidráulica y sanitaria
15 35 1 1 2 1 36 20 14 31 2 3 2
6 22 0 1 0 0 21 11 8 12 0 1 0
2004
Contrato
Vial
1 566 100.00%
1 381 67.31%
Obras 14 4 3 4 35 38 11 12 7 5 10 20 17 18 17 19 13 4 8 23 23 11 28 3 38 17
Con Mayor Plazo 10 1 2 4 31 31 9 11 7 4 9 16 8 8 9 18 11 4 8 22 20 10 24 2 25 14
9 13 1 0 2 1 15 9 6 19 2 2 2
15 35 1 1 2 1 36 20 14 31 2 3 2
11 32 0 1 1 1 27 14 12 25 2 2 1
0 185 32.69%
1 566 100.00%
1 448 79.15%
De los datos mostrados en el cuadro 01 se han generado algunas figuras (ver figura 01 y 02) para claridad de información obtenida por dicha profesional. Cuadro 02 y Figura 01: Resultados numéricos y grafico de las obras por contrato 2000 al 2004. Obras Municipalidad Piura (Contrato) 100
CONTRATO
90
96 79
82
80
2000 2001 2002 2003 2004
Obras 96 71 65 5 8 245 100.00%
Con Adicional Sin adicional Con Mayor Plazo 79 17 82 49 22 43 62 3 56 1 4 3 2 6 6 193 52 190 78.78% 21.22% 77.55%
71 65
70
62 56
60
49 43
50 40 30 20
5
10
3
1
8 2
0 2000
2001 OBRAS
2002 C/Adicional
C/Mayor plazo
2003 S/Adicional
2004
6
Cuadro 03 y Figura 02: Resultados numéricos y grafico de las obras por administración 2000 al 2004. Obras Municipalidad Piura (Administración) 120 Obras
Con Adicional Sin adicional Con Mayor Plazo
2000
25
11
14
17
2001
42
29
13
36
2002
48
36
12
45
2003
105
60
45
82
2004
101
52
49
78
321
188
133
258
100.00%
58.57%
41.43%
80.37%
105
101
100
82
78
80
60 60 40 20
52
48
42
36
45 36
29
25 11
17
0 2000
2001 OBRAS
2002
C/Adicional
2003
C/Mayor plazo
2004
S/Adicional
3. Investigación realizada a los informes de la Contraloría General de la República sobre procesamiento de solicitudes de adicionales de obra y supervisión En el cuadro 04 se detalla el resumen de las solicitudes procesadas, montos económicos evaluados, total de trámites realizados para la ejecución de obra y supervisión. Los interesados en disponer de los informes deben ingresar al link: https://docs.google.com/file/d/0B49Tsv7N82EOcFotMzFrdWN1bkk/edit Cuadro 04: Resumen de las solicitudes de adicionales procesados por la CGR. PRESUPUESTOS ADICIONALES DE OBRAS (P.A.)
S/.
S/.
S/.
S/.
S/.
S/.
S/.
S/.
DESCRIPCION
2004
2005
2006
2008
2009
2010
2011
2012
TOTAL
16 12
226 90 120 436
Solicitud de autorizacion Recursos de reconsideracion Recurso de apelacion/Recurso Administrsativo/Recurso de queja Total tramites Monto T otal de los P.A. solicitado por las Entidades (A) Monto T otal de los P.A. Autorizado por la CGR (B) Monto No Autorizado - Ahorro ( C )
17 17 8 14 18 11 12 8 11 6 1 1 0 6 6 9 2 9 11 5 18 31 37 16 24 30 16 36 82,647,581.23 26,811,400.80 44,750,358.89 38,671,713.57 241,072,265.60 25,478,534.88 65,286,860.89 62,895,346.77 14,248,068.72 32,316,494.07 24,892,205.58 194,669,657.63 9,779,928.84 47,253,972.23 19,752,234.46 12,563,332.08 12,433,864.82 13,779,507.99 46,402,607.97 15,698,606.04 18,032,888.66
M onto T ota l d e lo sP.A. Eva lua dos : im pr oce de ntes/sin op ini ón (D)
Monto T otal Evaluado por la CGR
89,582,660.57 28,854,322.97 47,345,559.75 38,757,852.85 241,809,285.19 25,478,534.88 65,286,860.89
PRESUPUESTOS ADICIONAL ES DE SERVICIOS D E SUPERVISION (P.A.S.S.) Solicitud de autorizacion Recursos de reconsideracion Recurso de apelacion Otro-Nulidad de Reconsideracion Total tramites Monto T otal de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades Monto T otal de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F) Monto No Autorizado - Ahorro (G)
6,9 35,0 79 .3 4 2,042,922.17 2,595,200.86
86,139.28
2008
737,019.59
2009
-
2010
28 225,013,396.83 136,218,652.48 88,794,744.35
-
225,013,396.83
2004
2005
2006
13 7 1 0 21 934,999.77 111,030.06 823,969.71
5 4 3 1 12 521,180.70 107,585.06 413,595.64
11 16 27 36 43 4 4 7 14 22 0 2 3 6 15 0 0 0 0 0 15 22 37 56 80 422,296.27 3,650,230.93 7,081,311.84 8,952,154.15 8,960,226.22 2,633,963.06 4,818,094.89 5,195,663.20 5,632,965.89 422,296.27 1,016,267.87 2,263,216.95 3,756,490.95 3,327,260.33
M ont o T ota l d e l os P.A.S.S. Eva lu ad os : Im pro ce de nte/s in o pi ni ón (H )
8 06,4 59 .0 4
326,205.11 1,170,862.38
Monto T otal Evaluado por la CGR
1,741,458.81
IMPROCEDENTES / SIN OPINION M ont o T ota l d e l os Pr es t. Adi c. Eval ua do s: Im pr oc ed ente s/si n o pi ni on
7,7 41,5 38 .3 8 2,369,127.28 3,766,063.24
697,740.86
132,892.92
MONTO TOTAL EVALUADO POR LA CGR
91,324,119.38 29,701,708.78 48,938,718.40 42,850,130.69 252,937,356.46 36,031,187.76 74,944,827.97
226,725,262.18
442,046.91 4,046,759.43 1,600,498.73
2011
-
2012 15 10 5 0 30 1,578,972.43 757,147.11 821,825.32
697,740.86
132,892.92
847,385.81 1,593,158.65 4,092,277.84 11,128,071.27 10,552,652.88 9,657,967.08
1,711,865.35
528,186.19 4,783,779.02 1,600,498.73
Revisión de los presupuestos evaluados Se hace necesario poder revisar el comportamiento de los montos evaluados por la CGR tales datos son mostrados en las figuras 03 y 04. Obsérvese la diferencia de comportamiento mostrado en ambas figuras.
TOTAL 332 144 70 2 546
Figura 03: Presupuestos adicionales obra evaluados.
Figura 04: Presupuestos adicionales supervisión evaluados Presupuestos Adicionales de Supervisión Evaluados
Presupues tos Adicionales de Obra Evaluados
12,000,000.00
300,000,000.00
10,000,000.00
250,000,000.00
200,000,000.00
8,000,000.00
150,000,000.00
6,000,000.00
100,000,000.00
4,000,000.00
50,000,000.00
2,000,000.00
20 04
20 05
20 06
20 08
2 009
2 010
2 011
-
2 012
20 04
Presupuestos Adicionales de Obras
2005
200 6
2 008
20 09
20 10
201 1
2 012
Presupuestos Adicionales de Servicio de Supervisión
En el cuadro 04 se muestra como ha variado en el tiempo los montos solicitados, autorizados y “ahorros” alcanzado por los resultados de los análisis de la CGR, ya que en muchos casos los montos autorizados son menores a los montos solicitados. Las figuras 03 y 04 muestran la representación grafica correspondientes a los montos de obra y supervisión evaluados en sus tres categorías: solicitados por las Entidades, autorizados por la CRG, y montos ahorrados. Es importante observar las posibles relaciones entre el comportamiento de solicitudes de adicionales de ejecución de obra con el comportamiento del PBI (comparar las figuras 03, 04 con la 05). El valor del PBI del 2009 fue el menor de la serie de datos desde el 2002 al 2012, sin embargo fue en ese período que se registró el más alto nivel de solicitudes de presupuestos adicionales, obsérvese por otro lado el comportamiento de las solicitudes de adicionales por supervisión de obra. Asimismo, en las figuras 06 y 07 se muestran el numero de trámites realizados por la CGR, a primer vista es claro que no siempre la primera solicitud es aceptada, hay casos en que se han requerido hasta tres instancias para finalmente tener un resultado de aceptación con un monto que no siempre es igual al solicitado por la Unidad Ejecutora. Cuadro 05: Detalle de los montos económicos evaluados por la CGR.
ADICIONALES DE SUPERVISION PROCESADOS POR LA CGR
2011
2012
Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)
268,641.25 31,919.80
149,979.62 30,986.48
126,619.01 1,130,633.05 2,240,642.58 2,892,989.88 3,029,619.08 818,187.12 1,521,055.28 1,661,713.93 1,903,397.44
524,122.07 252,088.01
Monto No Autorizado - Ahorro (G)
236,721.45
118,993.14
126,619.01
272,034.06
ADICIONALES DE EJECUCION DE OBRA PROCESADOS POR LA CGR
2004
2004
2005
2005
2006
2006
2008
312,445.93
2009
2010
719,587.30 1,231,275.95 1,126,221.64
2008
2009
2010
2011
2012
Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades
23,265,624.08
7,686,526.90 13,397,384.72 11,876,752.53 75,666,136.13 7,971,303.98 22,272,763.68
76,201,820.29
Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)
17,706,853.29 4,100,603.84 9,733,917.73 7,669,610.87 61,041,250.47 3,041,933.85 16,136,673.57
45,995,480.78
Monto No Autorizado - Ahorro (G)
5,558,770.79 3,585,923.06 3,663,466.99 4,207,141.66 14,624,885.66 4,929,370.13 6,136,090.11
30,206,339.51
Figura 05: Comportamiento del PBI Perú 1990 al 2012.
Figura 06: Muestra grafica de los datos cuadro 04.
Figura 07: Muestra grafica de los datos cuadro 04.
Presupuestos adicionales de Obra procesados por la C GR $US
Presupuestos adicionales Supervisión procesados por la CGR $US
80,000,000.00
3,500,000.00
70,000,000.00
3,000,000.00
60,000,000.00 2,500,000.00 50,000,000.00 2,000,000.00 40,000,000.00 1,500,000.00 30,000,000.00 1,000,000.00
20,000,000.00
10,000,000.00
500,000.00
2004
2005
2006
2008
MontoTotal delos P.A.S.S. Solicitadopor las Entidades
2009
2010
2011
2012
Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)
MontoNo Autorizado -Ahorro (G)
2004
2005
2006
2008
2009
2010
2011
2012
Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades Monto Total de los P.A.S.S. Autorizadopor la CGR (F) Montos no autorizados
Figura 08: Tramites de la CGR ejecución de obra. Trámites realizados por la CGR-Ejecucion de Obra
Figura 09: Tramites de la CGR supervisión de obra. Trámites realizad os por la CGR-Supervisón de Obra Otro-Nulidad de Reconsideracion, 1.00
Recurso de apelacion/Recurso Administrsativo/Recurso dequeja, 60.00
Recurso de apelacion, 35.00 Solicitudde autorizacion, 113.00
Recursos de reconsideracion, 72.00
Solicitud de autorizacion,166.00
Recursos de reconsideracion, 45.00
Tiempos involucrados en el procesamiento de las solicitudes de adicionales Es necesario revisar los tiempos incurridos hasta tener la respuesta de la CGR, en este caso particular se han revisado el caso de los proyectos que requirieron hasta las tres instancias. Según la revisión se tienen los siguientes datos la media de tiempo incurrido llegó a 149.33 días calendario, siendo el valor máximo de 178 días calendarios y el menor valor fue de 106 días calendarios. Ver la información resultante en el cuadro 06. Es conveniente señalar la necesidad de revisar los tiempos incurridos, esto se debe a que durante el tiempo que demore el tener la respuesta por parte de la CGR, no se pueden ejecutar los trabajos que forman parte del alcance del adicional; en consecuencia, dicho tiempo significará de una u otra forma solicitudes de ampliaciones de plazo, con lo cual se afectan dos líneas base de los proyectos el costo y el plazo.
Cuadro 06: Detalle de los tiempos involucrados en el procesamiento de adicionales por la CGR. ANO
ENTIDAD
PROYECTO
CONCEPTO
CAUSA
TIPO DE TRAMITE
MONTO APROBADO OPI NI ON CGR $US
2004
Proyecto especial Chavimochic-Reparación de Bocatoma Chavimochic Partidas nuevas Gobierno Regional La Libertad 2004
20 05
PR OVI AS N AC ION AL
20 05
PR OVI AS N AC ION AL
2 00 5
2005
2005
2005
2 00 6
2008
mayores metrados de obras Rehabil it ació n y mejoramiento de la preliminares, obras de arte , carretera Chiclayo Chongoyape señalización y segurid advial, y protección ambiental Rehabil it ació n y mejoramiento de la May ores me rt ados de carretera Chiclayo Chongoyape volumen de mezcla asfáltica
No hay descripció n de causal Recurso de queja
FECHA FECHA TIEMPO PRESENTACI PRONUNCIAM ATENCION ON IENTO CGR
TIEMPO ATENCION CGR MESES
R ec ur so in te rp ues ot p or El Contratis ta, se le info rmoque alno haber interpuesto la Entid ad el recurso impugnati vo dentro del 23/09/2004 plazoprevisto la Res.09-2004-C3 ha quedado consentida y a pr oba da el pr oced m i i en to administrativo
28/10/2004
178
5.93
Defi ciencia s del expediente R ecurso de ape al ción técnico y h echos imprevisibles
932, 887. 54
1 2/08/ 2005
23/ 09/2005
134
4.47
Defi ciencia técnico
217, 037. 17
0 7/09/ 2005
19/ 10/2005
142
4.73
53 9,5 17.64
23/09/2005
08/11/2005
145
4.83
2,012.70
07/03/2005
20/04/2005
106
3.53
14 8,2 83.79
28/04/2005
19/06/2005
164
5.47
11 0,0 69.33
19/09/2005
31/10/2005
157
5.23
9 ,72 6,3 98 .45
1 9/0 9/2 00 6
02/1 1/2 00 6
16 4
5.4 7
10 2,0 93.63
26/02/2008
27/03/2008
153
5.10
del expediente
R ecurso de ape al ción
M ayo re s m et ra do s d e o bra s pr elim in ar es, Rehabili tación y mejoramiento m ovi m ie nt o d e t ie rr a, Deficiencia del Recurso P RO VI AS N AC IO NAL de la carretera Chic layo obras de arte, expediente técnico apelación Chongoyape señalización y seguridad vial, y protección ambiental S is tem a d e re gu la ci ón d e l a Deficiencia del Recurso EGASA c ue nc a d el R io S um ba y P re sa Mayores metrados expediente técnico apelación Pillones S is tem a d e re gu la ci ón d e l a Recurso EGASA c ue nc a d el R io S um ba y P re sa Mayores metr ados Hechos imprevis ibles apelación Pillones S is tem a d e re gu la ci ón d e l a Deficiencias y omisio nes Recurso EGASA c ue nc a d el R io S um ba y P re sa Mayores metrados en el expediente técnico apelación Pillones Rehabilitación y/o mejoramiento de la Carrete ra Huánuco-Tin go M ayo re s m etr ad os y Deficiencia del Recurso P RO VI AS N AC IO NAL Maria-Pucallpa. Sector Aguaytiapartidas nuevas expediente técnico apelación Pucallpa; Tramo III NeshupePucallpa Reposició n y equip amiento del Go bi ern o R eg ion al d e C en tr o d e S al ud I S on do ri l o- M ayo re s m etr ad os y Deficiencia del Recurso Piura Huancabamba I Etapa: partidas nuevas expediente técnico reconsideración Infraestructura
de
de
de
de
de
de
Recuento de las causas de los adicionales En el cuadro 07 se muestra el recuento realizado de la revisión de las causas de los adicionales por cada período anual, se han registrado los montos de adicionales generados por la causas anotadas por la CGR en sus informes, es decir, las causas mostradas son tipificadas por la propia CGR. La información mostrada en este cuadro es de sumo interés, ya que será el sustento de las conclusiones, recomendaciones, y propuestas de acción. Los datos mostrados en el cuadro 07 denotan una tendencia, y con la finalidad de hacer más evidente se aplicará la Regla de Pareto. Regla del 20-80 que en este caso se aplicaría de la siguiente forma: el 20% de las causas generaría el 80% de los montos de adicionales. Aplicación de la Regla de Pareto a las causas de las solicitudes de adicionales La figura 07 es la representación grafica de los datos mostrados en el cuadro 04 nótese claramente como las cuatro primeras causas generan el 80.71 % de los monto de adicionales. En consecuencia, es importantísimo analizar cuáles son esas primeas cuatro primeras causas: a. Deficiencia de expediente técnico b. Situaciones imprevistas y deficiencia en el expediente técnico. c. Situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato y deficiencia en el expediente técnico. d. Generado por omisiones y deficiencias del expediente técnico, otro hechos imprevisibles. El cuadro 07 muestra que la causa 01 está presente en todos los períodos a excepción del 2010 y que las cuatro primeras causas representan el 80.71% de montos de solicitudes de adicionales.
Cuadro 07: Recuento de los montos económicos de las causas por cada periodo anual. N
Causa de adicionales
C1
Deficiencia del expediente técnico
2004
2005
8,538,166.87
3,947,294.88
2006
2008
32,316,494.07
24,114,527.56
2009
2010
158,067,144.70
2011 -
2012
TOTAL
% Relativo
% Acumulado
10,027,912.71
2,411,933.27
239,423,474.06
46.17
46.17
17,212,399.97
76,036,198.83
93,248,598.80
17.98
64.16
54,704,671.31
54,704,671.31
10.55
74.71
31,139,305.87
6.01
80.71
29,005,766.56
5.59
86.31
27,894,246.68
5.38
91.69
12,665,626.87
2.44
94.13
8,880,602.21
1.71
95.84
8,318,179.67
1.60
97.45
4,411,715.47
0.85
98.30
3,481,433.68
0.67
98.97
2,521,217.43
0.49
99.46
946,086.15
0.18
99.64
388,789.31
0.07
99.71
Situ acio nes imprevista s y deficie ncia s
C2
en el expediente técnico de la obra Situ acio nes imprevisibles posteriores a la suscripció n del contrato y deficie ncia s
C3
en el expediente técnico Generado por omis iones y deficie ncia s del expediente técnico, otr os hechos
C4
31,139,305.87
imprevisibles La info rmación no permite esta blecer la
C5
causal
C6
No indicada
29,005,766.56 27,894,246.68
Hechos imprevisibles al formula rse las bases de lic ita ción o celebrarse el
C7
contrato
C8
Hechos imprevisibles
7,019,330.34 2,121,161.51
5,646,296.53
20,785.41
6,738,655.29
Defic iencias del expediente écnico y
C9
hecho imprevis ibles
8,318,179.67
Hechos imprevisibles al formula rse las bases de licitación y defic iencia s del
C10
expediente técnico
C11
Mejora del expedientetécnico
370,856.79
4,040,858.68
3,481,433.68
Situ acio nes imprevisibles posteriores a
C12
la suscripción del contrato
455,388.41
2,065,829.02
Hechos imprevisibles al formulare las
C13
bases del proceso de adjudicación
303,274.81
587,416.04
55,395.30
Deficienciay omisiones en elex pediente
C14
técnico
388,789.31
Hechos extraordinarios I deficiencia en
C15
el expediente técnico C ond ic iones
C16
e xc epc io na les
356,309.84
356,309.84
0.07
99.78
333,775.82
333,775.82
0.06
99.85
331,138.19
0.06
99.91
239,842.01
239,842.01
0.05
99.96
108,058.31
0.02
99.98
82,761.01
0.02
99.99
37,378.33
0.01
100.00
p or
descarga detalud de km 13+330 al km Omisión y deficiencia en el expediente
C17
técnico
C18
Hechos fortuitos o causam ayor
C19
Omisión en el expediente técnico
331,138.19 108,058.31
Hechos imprevisib les y deficiencias del
C20
expediente técnico
82,761.01
Errores, omis iones o deficiencias en el
C21
expedientes técnico de la obra
71,983,080.77
15,214,621.87
32,316,494.07
24,892,205.58
194,679,657.64
37,378.33
9,779,928.84
34,434,356.38
135,218,632.43
518,518,977.58
Figura 10: Muestra grafica de la Regla de Pareto.
Leyenda de causas
Diagrama de Pareto de Causas de Presupuestos Adicionales de Obra 95.84
97.45
98.30 98.97
N
C au sa de ad ic io na les
C1
Deficiencia del ex pediente técnico Situaciones imprevistas y deficiencias
100.00 99.46 99.6499.71 99.7899.8599.91 99.9699.9899.99
C2
en el ex pediente técnico de la obra Situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato y deficiencias
94.13
C3
91.69
en el expediente técnico Generado por omisiones y deficiencias del ex pediente técnico, otros hechos
86.31
C4
imprevisibles La información no permite establecer la
80.71
74.71
C5
causal
C6
No indicada Hechos imprevisibles al formularse las bases de licitación o celebrarse el
64.16
C7
contrato
C8
Hechos imprevisibles Deficiencias del ex pediente técnico y
C9
hecho imprevisibles Hechos imprevisibles al formularse las bases de licitación y deficiencias del
46.17
C10
expediente técnico
C11
Mejora del expediente técnico Situaciones imprevisibles posteriores a
C12
la suscripción del contrato Hechos imprevisibles al formulare las
C13
bases del proceso de adjudicación Deficiencia y omisiones en el ex pediente
C14
técnico Hechos extraordinarios I deficiencia en
C15
el expediente técnico Condiciones
C16
excepcionales
por
descarga de talud de km 13+330 al km Omisión y deficiencia en el expediente
C17
técnico
C18
Hechos fortuitos o causa mayor
C19
Omisión en el expediente técnico Hechos imprevisibles y deficiencias del
C1
C2
C3
C4
C5
C6
C7
C8
C9
C10
C11
C12
C13
C14
C15
C16
C17
C18
C19
C20
C21
C20
expediente técnico Errores, omisiones o deficiencias en el
% Relativo
% Acumulado
C21
expedientes técnico de la obra
4. Resumen y análisis de los temas tratados En el cuadro 08 se muestran los resúmenes de las cifras de cada uno de los tres temas analizados, es muy importante realizar un análisis: a. Según los datos mostrados en el cuadro 08, no importando la magnitud del proyecto los problemas de adicionales y los impactos en los plazos se presentan. Por lo tanto, de todas formas se impacta el Tesoro Público. b. En el caso de la obras grandes (ver los ítems 01 al 04 cuadro 08) el impacto en costos es de 61.48% lo cual representa un monto de $US 757 millones respecto de un total de de $US 1,231 millones. Realmente se trata de un enorme impacto económico, no se tiene lo datos sobre el impacto en plazos. c. En el caso de las obras de la Municipalidad Provincial de Piura se tienen un total de 566 obras de las cuales se tienen 245 obras por contrato y 321 obras por administración. Sobre tales obras, se tienen: un total de 193 (78.78%) con adicionales y 190 (77.55%) con mayores plazos, y 188 (58.57%) obras con adicionales y 258 (80.37%) con mayores plazos, estos datos corresponden a las obras por contrato y las obras por administración. d. En el caso de las solicitudes de adicionales procesados por la Contraloría General de la Republica (CGR) se tienen que las causas son más relevantes (resultados de la Regla de Pareto) son: Deficiencia de expediente técnico Situaciones imprevistas y deficiencia en el expediente técnico. Situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato y deficiencia en el expediente técnico. Generado por omisiones y deficiencias del expediente técnico, otro hechos imprevisibles. Analizando con más detenimiento las causas más relevantes pueden asociarse a dos principales: deficiencias en el expediente técnico y lo imprevisible, señalado en las otras tres causas. De esta asociación se puede obtener como resultado que se trata de temas imprevisibles, incertidumbre; por lo tanto, de riesgos no gestionados en las obras publicas. e. Es necesario tomar nota de lo indicado por el representante de Odebrecht: Barata aseguró, en un correo electrónico a IDL-Reporteros, que “en la industria de la construcción pesada la característica de incertidumbre, por ejemplo, al atravesar un macizo rocoso o al cortar un cerro para comenzar una carretera es mucho mayor que en otras industrias más previsibles. Son variables que muchas veces están fuera del alcance de previsión de los mejores técnicos, o del manejo o previsión del contratista”. El problema es que esa incertidumbre representa, en el cien por ciento de los casos que revisó IDL-Reporteros, siempre un gran sobrecosto para el Estado, nunca un ahorro. f. Es claro que las personas que intervienen en el desarrollo o elaboración de los expedientes técnicos son los profesionales, en consecuencia se requiere revisar como es que los trabajos de tales personas pueden generar los adicionales. g. Finalmente de lo mostrado y la expresión del representante de Odebrecht se puede señalar que las causas de los adicionales serian los expedientes técnicos deficientes, y el no tratamiento de los riesgos, es decir, no gestionar las incertidumbres, ni señalar o identificar a los dueños de los riesgos. h. Como parte de este análisis, cabe la pregunta o reflexión: cómo es que estas situaciones críticas, hacia el Estado peruano, no son documentadas y difundidas suficientemente, para poder tener las lecciones aprendidas y poder definir los correctivos.
Cuadro 08: Resumen de resultados de las diversas fuentes en cuanto a situación de obras públicas.
N
Proyecto
Monto original del contrato
01
Tramo 1 Tren Eléctrico
410 Mill $US
02
Tramo 2 Interoceánica Sur
253 Mill $US
03
Tramo 3 Interoceánica Sur
350 Mill $US
04
Interoceánica Norte
218 Mill $US
05
566 Obras de la Municipalidad Provincial Piura
06
Solicitudes de adicionales de ejecución de obra, en los caso de que se exceda el 15% del monto de contrato
Impacto en Tiempo
79.15% de las obras presentaron incremento en plazos
Impacto en Costo (% de incremento) 109 Mill $US (26.65%) 349 Mill $US (137.94%) 158 Mill $US (45.14%) 141 Mill $US (64.68%) 67.31% de l as obras presentaron incremento en costos
Causas de los adicionales
Impacto en línea base de tiempos
1. Deficiencia del expediente técnico 2. Situaciones imprevistas y deficiencia en el expediente técnico. 3. Situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato y deficiencia en el expediente técnico. 4. Generado por omisiones y deficiencias del expediente técnico, otro hechos imprevisibles.
Debido a los tiempos en los que se incurre en el procesamiento de los adicionales se ha comprobado que se ha llegado hasta un total de 178 días calendarios.
5. Reflexiones de los involucrados a. No parece razonable que durante ocho (08) años se repitan las mismas causas, esto demostraría la falta de una evaluación de la data, y la no política de la mejora continua. b. En el caso del Ministerio de Economía y Finanzas, Órgano del Estado Peruano que fija las políticas de mejora de la calidad del gasto, no haya analizado la posibilidad de que la gestión de riesgos se aplique necesariamente en todos los proyectos de inversión. Lo cual demostraría la necesidad de fijar la propuesta como política pública. c. Todos y cada uno de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Municipalidades, y toda Unidad Ejecutora, se entiende que debe evaluar los resultados, el desempeño de las inversiones que administra directa o de las cual es responsable. La pregunta que surge es que ha realizado para mejorar los resultados de cada proyecto administrado. d. Qué disposiciones tendrían que asumir las Universidades, ya que los expedientes técnicos se entienden son trabajados por profesionales, y como mínimo se tendrían que definir medidas de mejora como retroalimentación en la formación de los nuevos profesionales? e. Cuáles serian las disposiciones de los colegios profesionales, ya que se entiende que los profesionales son los que trabajan los expedientes técnicos? f. Qué disposiciones tendría que proponer OSCE dada sus funciones e impacto de regular el Sistema de Compras del Estado peruano. Visión del OSCE “Ser un organismo público referente de alcance nacional, reconocido como aliado estratégico de las entidades públicas y agentes económicos, por la calidad de sus servicios y por el uso intensivo de tecnologías de información; así como por promover la eficiencia, probidad y transparencia en la gestión de las contrataciones del Estado, contribuyendo a mejorar el acceso al mercado estatal y a elevar la calidad del gasto público.”
5. Reflexiones de los involucrados a. No parece razonable que durante ocho (08) años se repitan las mismas causas, esto demostraría la falta de una evaluación de la data, y la no política de la mejora continua. b. En el caso del Ministerio de Economía y Finanzas, Órgano del Estado Peruano que fija las políticas de mejora de la calidad del gasto, no haya analizado la posibilidad de que la gestión de riesgos se aplique necesariamente en todos los proyectos de inversión. Lo cual demostraría la necesidad de fijar la propuesta como política pública. c. Todos y cada uno de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Municipalidades, y toda Unidad Ejecutora, se entiende que debe evaluar los resultados, el desempeño de las inversiones que administra directa o de las cual es responsable. La pregunta que surge es que ha realizado para mejorar los resultados de cada proyecto administrado. d. Qué disposiciones tendrían que asumir las Universidades, ya que los expedientes técnicos se entienden son trabajados por profesionales, y como mínimo se tendrían que definir medidas de mejora como retroalimentación en la formación de los nuevos profesionales? e. Cuáles serian las disposiciones de los colegios profesionales, ya que se entiende que los profesionales son los que trabajan los expedientes técnicos? f. Qué disposiciones tendría que proponer OSCE dada sus funciones e impacto de regular el Sistema de Compras del Estado peruano. Visión del OSCE “Ser un organismo público referente de alcance nacional, reconocido como aliado estratégico de las entidades públicas y agentes económicos, por la calidad de sus servicios y por el uso intensivo de tecnologías de información; así como por promover la eficiencia, probidad y transparencia en la gestión de las contrataciones del Estado, contribuyendo a mejorar el acceso al mercado estatal y a elevar la calidad del gasto público.” Misión del OSCE “Somos el organismo técnico especializado responsable de cautelar la aplicación eficiente de la normativa y promover mejores prácticas en la gestión de las contrataciones del Estado, para el uso óptimo de los recursos públicos y la satisfacción de las necesidades de la población.” 6. Propuestas para cambiar el escenario, las premisas y las políticas de las inversiones públicas Como resultado del presente artículo, el análisis de la información y data lograda, se plantean propuestas para poder lograr un cambio radical en las premisas y condicionantes de los proyectos, con lo cual se lograría mejorar el desempeño de los proyectos de inversión en infraestructura: a. Buenas Prácticas de la Dirección de Proyectos del PMBOK, PMI.- es crítico que la gestión de los
b. c.
d. e.
proyectos de inversión en infraestructura siga metodologías internacionales que aseguren transparencia, y mejores resultados. Gerentes de Proyectos Públicos Certificados.- es fundamental que las personas que tienen a su cargo de inversión cuenten con las competencias, habilidades que mejore la certidumbre para lograr proyectos exitosos. Historial de proyectos.- lo que se ha observado en los resultados analizados en el presente artículo requiere ser documentados e incorporados en una base de datos nacional. Esto mejorara la base de conocimiento en pro de mejorar el desempeño de tales proyectos. Observatorio ciudadano.- la población requiere un empoderamiento de cada obra que se ejecute en su zona geográfica; por lo tanto, debe ser vigilante permanente del cumplimiento del objetivo de calidad y las líneas base planeadas Política Pública: “Aplicar la gestión de riesgos en todos los proyectos de inversión pública”.- es preciso ante los resultados que toda inversión pública, no importante la modalidad de ejecución o contrato aplique la gestión de riesgos, además de identificar los dueños de los riesgos antes de asignar las buenas pro. De esta forma, el Estado peruano no siempre será el perdedor como se ha visto, se necesitara elevar el nivel de competitividad y gestión de las empresas de ingeniería, procura y construcción, pero además se requiere elevar el nivel de competencias de los profesionales relacionados con las obras públicas. En la figura 12 se puede visualizar claramente los impactos por no gestionar los riesgos, se tendrán mayores plazos y costos. Figura 12: Impactos de la gestión de riesgos en las líneas base de plazo y costos.
Tiempo y costo sin riesgos
Tiempo y costos con riesgos
Ingeniería y Servicios Tecnológicos SAC
5
Centros de Monitoreo de las Inversiones Públicas.- es preciso generar un numero de lugares escogidos ad-hoc en el país para poder medir el impactos de los dispositivos, variables diversas. Bajo dicha premisa se logrará evaluar la necesidad e mejora de los dispositivos a partir de tales resultados se hará la réplica correspondiente. g. Campaña para Lograr Proyectos Exitosos.- se requiere iniciar un esfuerzo a nivel nacional para propender que los resultados de los proyectos de inversión sean calificados como proyectos exitosos. f.
h. Plan Nacional de Infraestructura.- se requiere definir una política clara priorizada bajo los cuales se priorice las inversiones en mega proyectos de infraestructura. Estas políticas y plan deberá ser realizados nivel muy alto en el país, no al nivel de los Gobiernos Regionales. i. Órgano Regulador de la Infraestructura en el Perú.- se requiere que el país cuente con un ente que se haga cargo de fijar las políticas para la definición de los proyectos de inversión en infraestructura. j. Eficiencia de las inversiones en la construcción.- se requiere que paralelamente al seguimiento y control de la ejecución se pueda verificar el porcentaje de proyectos exitosos simultáneamente con el porcentaje de ejecución presupuestal.
