NOS LOS REPRESENTANTES
Crítica a los fundamentos del sistema representativo
Roberto Gargarella
INDICE GENERAL PRÓLOGO INTRODUCCIÓN Y PRESUPUESTOS Objetivos Aclaraciones metodológicas metodológicas El contenido del trabajo AGRADECIMIENTOS
PARTE I CAPÍTULO 1: PRIMERAS DISCUSIONES SOBRE LA IDEA DE REPRESENTACIÓN Introducción Los debates de “Putney” I- El consenso como condición previa de la obligación política II- Consecuencias derivadas de la irrupción de las mayorías en política III- Soberanía popular, y la relación entre electores y elegidos después de las elecciones John Wilkes y la crisis política de 1770 Corrientes conservadoras vs. radicales I- ¿Quién posee el conocimiento necesario para participar en política? II- Representación virtual vs. autogobierno III- Relación entre representantes y representados después de los comicios IV- Posición ante las l as asociaciones extra-Parlamentarias Conclusión NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
CAPÍTULO II: LOS FUNDAMENTOS DEL SISTEMA REPRESENTATIVO Algunas aclaraciones aclaraciones terminológicas Movimientos “radicales” en los Estados Unidos Dificultades del período “post-revolucionario El “período crítico” de la l a historia norteamericana La aparición de asambleas legislativas “rebeldes Reacciones conservadoras conservadoras contra las “legislaturas rebeldes” La aparición de convicciones “contra-mayoritarias”:
INDICE GENERAL PRÓLOGO INTRODUCCIÓN Y PRESUPUESTOS Objetivos Aclaraciones metodológicas metodológicas El contenido del trabajo AGRADECIMIENTOS
PARTE I CAPÍTULO 1: PRIMERAS DISCUSIONES SOBRE LA IDEA DE REPRESENTACIÓN Introducción Los debates de “Putney” I- El consenso como condición previa de la obligación política II- Consecuencias derivadas de la irrupción de las mayorías en política III- Soberanía popular, y la relación entre electores y elegidos después de las elecciones John Wilkes y la crisis política de 1770 Corrientes conservadoras vs. radicales I- ¿Quién posee el conocimiento necesario para participar en política? II- Representación virtual vs. autogobierno III- Relación entre representantes y representados después de los comicios IV- Posición ante las l as asociaciones extra-Parlamentarias Conclusión NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
CAPÍTULO II: LOS FUNDAMENTOS DEL SISTEMA REPRESENTATIVO Algunas aclaraciones aclaraciones terminológicas Movimientos “radicales” en los Estados Unidos Dificultades del período “post-revolucionario El “período crítico” de la l a historia norteamericana La aparición de asambleas legislativas “rebeldes Reacciones conservadoras conservadoras contra las “legislaturas rebeldes” La aparición de convicciones “contra-mayoritarias”:
Las asambleas mayoritarias como asambleas “guiadas por la pasión” Diseño institucional, antes y ahora: las nociones funda mentales del pensamiento conservador Facciones Minorías Frenos y contrapesos NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
CAPÍTULO III: EL SISTEMA REPRESENTATIVO COMO SISTEMA “CONTRA-MAYORITARIO I- El sistema representativo II- Elecciones indirectas III- Término de los mandatos IV- Distritos extensos V- Ejecutivo unipersonal VI- La elección del ejecutivo VII-El poder de indulto en el presidente VIII- La facultad ejecutiva de designar funcionarios públicos IX- El poder de veto del ejecutivo X-Duración del mandato del ejecutivo XI- El senado XII- Nombramiento de los senadores XIII- Las calificaciones para llegar al senado, y la defensa de la propiedad XIV- Número de senadores XV- Duración del mandato de los senadores XVI- Juicio político XVII- El ejecutivo, el senado, y el poder de celebrar tratados con naciones extranjeras XVIII- El número de diputados XIX- La independencia de los jueces XX- Jurisdicción de las cortes estatales XXI- Nombramiento de los jueces XXII- Juicio por jurados en causas civiles XXIII- El derecho a modificar la Constitución NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
PARTE II CAPÍTULO IV: EL SISTEMA REPRESENTATIVO EN LA ACTUALIDAD Introducción I. EL PODER JUDICIAL I-A El consto/judicial de las leyes I-B El poder judicial en la protección de las minorías
II. EL PODER LEGISLATIVO II-A Grupos de presión II-B Comisiones parlamentarias, y carencia de deliberación II-C Pérdida de relevancia del senado II-D Actividad extra-Parlamentaria III. ELPODER EJECUTIVO III-A La “especial” vinculación del presidente y el electorado III-B “Estado benefactor, “burocracia y agencias estatales NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
CAPÍTULO V: ¿CÓMO REFORZAR LA RELACIÓN ENTRE REPRESENTANTES Y REPRESENTADOS Introducción Aclaraciones terminológicas terminológicas I. INSTRUCCIONES A LOS REPRESENTANTES I-A En contra: Los representantes como ‘‘meros portavoces” de los representados I-B A favor: Instrucciones y obediencia al mandato popular II. UNICAMERALISMO II-A En contra: Sistema unicameral y ‘‘decisiones apresuradas II-B A favor: Unicameralismo vs. aristocratismo III. ELECCIONES FRECUENTES III-A En contra: “La voz del pueblo [no] es la voz de Dios III-B favor: “Cuando las elecciones anuales se eliminan, comienza la esclavitud’’ IV. REVOCATORIA DE MANDATOS IV-A En contra: Representantes ‘‘sin una voluntad propia” IV-B A favor: Revocatoria de mandatos y reforzamiento de la responsabilidad de los representantes. V. AUMENTO DEL NÚMERO DE REPRESENTANTES V-A En contra: La imposibilidad de deliberar en “asambleas gigantescas” V-B A favor: Asambleas numerosas como medio para mejorar la representación de la ciudadanía
VI. ROTACIÓNEN LOS CARGOS V-A En contra: La necesidad de contar con representantes experimentados V-B A favor: Los males de contar con “representantes de por vida” Conclusión NÓTAS BIBLIOGRÁFICAS
CAPÍTULO VI: DISCUSIÓN PÚBLICA E INSTITUCIONES POLÍTICAS Introducción Virtudes de la deliberación Deliberación elitista Deliberación pública y la idea de imparcialidad Deliberación elitista vs. deliberación pública: La polémica en torno a las sesiones abiertas o cerradas de la convención constituyente El modelo de “discusión pública” en la práctica. El ejemplo de las “asambleas comunales” o “town meetings” Problemas propios del ideal de la “discusión pública,” y algunas posibles respuestas I. Problemas en relación con las condiciones iniciales de la deliberación II. Valor intrínseco de la deliberación y condiciones procedimentales III. Problemas concernientes a los (previsibles) resultados de la deliberación Ultima defensa de la deliberación
PRÓLOGO Tradicionalmente, y por varias razones, los latinoamericanos le han asignado poca importancia a las instituciones políticas. Tal vez una razón de dicha actitud haya sido la influencia del marxismo, que vio en las instituciones meros epifenómenos, y no causas autónomas. Otra razón posible es la experiencia de las intervenciones militares, ya que éstas destruyeron aún más los elaborados diseños institucionales. Como resultado, un eminente sociólogo latinoamericano observó alguna vez que “uno no puede detener un golpe de Estado a través de un artículo de la Constitución”. Pero las instituciones todavía importan. Las recientes disputas sobre el presidencialismo versus el parlamentismo, sobre los sistemas electorales, sobre las formas posibles de federalismo fiscal y administrativo, sobre la independencia del banco central, sobre el rol del poder judicial, no implican simples confrontaciones entre intereses personales o partidarios. Todos percibimos que las instituciones tienen consecuencias: algunas facilitan y otras obstaculizan la participación, algunas colocan al gobierno frente al control popular y otras le permiten escapar del mismo, algunas aceleran los cambios sociales y otras los retrasan. Más todavía, estas consecuencias son experimentadas en la vida cotidiana como diferencias en la calidad de la vida política y en las condiciones materiales y culturales de la gente. El libro de Roberto Gargarella representa una ruptura fundamental a la vez que abre un nuevo camino en la reflexión acerca de las instituciones políticas latinoamericanas. Formula clara y agudamente las cruciales opciones implicadas en cada elección de un sistema institucional; revisa las razones que pueden ser representadas en su favor y en su detrimento; provee evidencias acerca de sus consecuencias. Además de equitativo y mesurado en [a presentación de puntos de vista alternativos, este es un libro escrito con pasión, un razonamiento que no teme ofrecer soluciones. Gargarella comienza presentando los debates llevados a cabo por los anglosajones en el siglo XVIII, en torno a las instituciones políticas. Este es exactamente el lugar desde donde corresponde comenzar ya que, tal vez sorprendentemente, ni nuestro repertorio institucional habitual ni nuestra reflexión acerca de las instituciones políticas han progresado demasiado desde aquella época. Es sorprendente que excepto algún experimento menor con un ejecutivo plural, como en Uruguay, y un abortado intento por introducir consejos de trabajadores en la Constitución de Weimar, la última innovación institucional data de 1880: la invención de la representación proporcional en Bélgica. Desde entonces, las democracias que aparecieron o reaparecieron simplemente combinaron de un modo u otro los patrones institucionales pre-existentes. La misma Argentina volvió sobre su Constitución de 1853, a pesar de que ésta había funcionado de modo bastante pobre en el pasado, para violar inmediatamente una de sus cláusulas -la referida a los tiempos de inauguración del mandato presidencial- en la primera transmisión de mando de un presidente democrático a otro. Por tanto, aquellas raíces constituyen el lugar exacto desde donde hoy debemos comenzar cualquier reflexión acerca de la reforma política.
La erudición del autor es notable en el detalle con que revisa diferentes arreglos institucionales y en la amplitud de los argumentos que considera. Este es un libro técnico que advierte la importancia de provisiones institucionales precisas para permitir la operación del sistema institucional como un todo. Y es un libro profundamente político, en el mejor sentido de la palabra, en su análisis de las consecuencias generales en la búsqueda de las mejores soluciones. Gargarella sostiene que nuestro panóptico standard de las instituciones se encuentra afectado por un sesgo conservador y elitista. Conservador en el sentido de que tales instituciones se encuentran orientadas a tornar los cambios más difíciles, a través instrumentos como los frenos y contrapesos, el bicameralismo, las restricciones antimayoritatias. Elitista en las muchas maneras las que dichas instituciones se orientan a bloquear la participación de la ciudadanía en el gobierno. Sensible a los peligros del populismo, el autor claramente opta por un diseño institucional que facilitaría el cambio social y favorecería y haría posible una participación más amplia. Su argumento central dice que lo que importa en materia de instituciones es si ellas promueven o no la discusión pública. Desarrollando el análisis de Carlos Niro, Gargarella ofrece numerosos argumentos en favor de la “deliberación democrática”. Amplio en su alcance, excelentemente informado, cuidadosamente medido en su discusión de las instituciones políticas, este libro o frece un panorama de alternativas institucionales. Constituye mejor invitación que me pueda imaginar precisamente para aquello por lo que Gargarella aboga, una discusión pública acerca las virtudes y los vicios de las elecciones que conjuntamente enfrentamos.
Adam Przewoski
INTRODUCCIÓN Y PRESUPUESTOS Objetivos El objetivo de este trabajo es el de analizar (lo que hoy se conoce como) la crisis del sistema representativo de gobierno. Existen, por lo menos, dos factores que sugieren la existencia de dicha crisis. Por un lado, la escisión que se observa entre representantes y representados, y que permite que los primeros, una vez en el poder, se sientan autorizados a llevar adelante casi cualquier política, con prescindencia de lo que hayan prometido al electorado, o lo que éste actualmente exija. Por otro lado (y en correlato con el factor anterior), el alto grado de desconfianza y desencanto que la ciudadanía manifiesta hacia la clase política. En este escrito, voy a mantener que cuestiones como las citadas no se vinculan, al menos de modo excluyente o predominante, con factores “externos” al sistema político (la presencia de una clase dirigente especialmente corrupta; la agudización de los problemas económicos; etc.). Por el contrario, sostendré que existen causas “internas,” propias del modo en que está organizado el sistema institucional y que contribuyen decisivamente a explicar la presente crisis. Según la hipótesis que voy a defender, el sistema representativo fue diseñado a partir de presupuestos que actualmente nos resultarían inaceptables, y que hacen que hoy demandemos respuestas y soluciones que el mismo no está capacitado para damos. Conforme a mi estudio, la idea de representación nació acompañada por la certeza de que las “mayorías” no estaban capacitadas para su autogobierno; que ellas tendían a dejarse llevar (no por la razón, sino) por meras “pasiones’’. El sistema representativo -según intentaré defender- apareció entonces formado por mecanismos que respondieron a tales supuestos. Así, la división de poderes en general; el sistema de frenos y contrapesos; la organización bicameral del legislativo; el ejecutivo unipersonal; los mandatos prolongados; la posibilidad de reelección de los representantes; la formación del poder judicial, en general, y el control judicial de las leyes en particular; etc. Todos estos mecanismos reemplazaron a otros más comunes en su momento, y que estaban orientados en una dirección muy diferente y, a mi entender, más plausible: asegurar un mayor contacto entre la ciudadanía y la clase dirigente; reducir los mandatos electorales; otorgarle a los representados medios para remover a sus representantes; asegurar el predominio de la Cámara baja (reconocida como expresión del “poder mayoritario”); etc. Mi trabajo, obviamente, no se basa en la convicción de que las “mayorías” debieran gobernar “libremente,” o sin sujeción a controles. Esta concepción, según voy a sostener, sólo es atribuible a una pequeña, y muy poco defendible fracción de tipo “populista.” Lo que sí voy a mantener, en cambio, es que la discusión pública, y el involucramiento de las “mayorías” en política son principios que todo sistema institucional valioso debiera favorecer; pero que el presente sistema no respeta.
Aclaraciones metodológicas Completar los objetivos de este trabajo requiere analizar en detalle tanto los argumentos político-filosóficos, como las razones históricas que motivaron la adopción del presente sistema institucional. Lo cierto es que normalmente resulta muy difícil el tener acceso a tales materiales. Ello, no sólo por la obvia carencia de archivos históricos bien preservados sino, fundamentalmente, por la directa ausencia de tales debates. Por ejemplo, por distintas razones, los políticos latinoamericanos fueron bastante más proclives a adoptar como propios modelos de gobierno “importados,” que a reunirse a diseñar unos nuevos. En este sentido, pocos modelos resultaron más influyentes que el discutido y diseñado en los Estados Unidos, en el siglo XVIII. Por motivos como los señalados, la comprensión de las actuales reglas institucionales, en regiones como la Latinoamericana, nos llevan directamente al análisis de sus antecedentes más relevantes. De allí que buena parte de este trabajo estará orientada al examen de tales antecedentes. Una pregunta importante que aparece entonces es la siguiente: ¿no puede decirse que aquellos antecedentes perdieron interés paulatino con el paso de los años y, más decididamente, luego de la última oleada de reformas institucionales, iniciadas en los 80? La respuesta que voy a dar a este interrogante (ahora brevemente, y luego con mayor detalle), es rotundamente negativa. Ninguno de los cambios institucionales obrevinientes varió, de manera significativa, las bases del ordenamiento político original. Por el contrario, tales cambios se asentaron sobre, y reafirmaron, en todo caso, las modalidades institucionales ya establecidas. Sólo para dar un ejemplo importante: el poder judicial, que nació como órgano “contra-mayoritario” -según veremos- sufrió modificaciones relevantes con el paso del tiempo, pero las más importantes de entre ellas, como las que ordenaron el “control judicial de las leyes,” sólo sirvieron para ajustar y robustecer el carácter inicial “contra mayoritario” que este poder ya tenía. Lo mismo ocurre con los demás mecanismos conocidos como de “frenos y contrapesos” (el veto presidencia); la institución del Senado; la potestad de nombrar funcionarios de jerarquía; etc.), conforme iremos analizando.
El contenido del trabajo En el primer capítulo de este trabajo, voy a analizar algunas discusiones “originales” acerca de la idea de representación, llevadas a cabo en Inglaterra, y lideradas por los (así llamados) “Levellers” en el siglo XVII, y por Edmund Burke, en el siglo XVIII. Estas discusiones, por un lado, pusieron a la luz la mayoría de las cuestiones que cualquier estudio sobre la representación política necesita, aún hoy, tomar en cuenta. Por otra parte, tales debates constituyen algunos de los antecedentes más influyentes en la evolución institucional posterior, tanto de los Estados Unidos como (por esta vía) de otras naciones. Luego, voy a ocuparme específicamente de la Convención Constituyente norteamericana, las circunstancias que la rodearon, y sus resultados normativos. En dicha ocasión, se debatió y se justificó el sistema
representativo, tal como hoy lo conocemos. Allí fue cuando se puso en claro, por ejemplo, por qué adoptar un modelo institucional representativo, y no uno de democracia directa; por qué los representantes debían tener amplia autonomía (y no ser dependientes) frente a sus representados; por qué debían ponerse límites a las discusiones mayoritarias; por qué, cómo, y a cuáles minorías debía defenderse; etc. En el capítulo dos voy a examinar el modo en que se presentaron estos problemas teóricos; y en el tres voy a demostrar de qué forma tales planteos quedaron reflejados, dentro de particulares mecanismos institucionales. En el capítulo cuatro, voy a estudiar el modo en que los fundamentos (que llamaré “elitistas”) predominantes en los siglos XVII y XVIII siguen distinguiendo a las instituciones típicas de las democracias representativas modernas. La idea -según adelantara será la de poner en claro que, pese al tiempo transcurrido, y los muchos cambios políticos sobrevinientes, las bases del ordenamiento institucional entonces pensado siguen manteniendo una más que notable vigencia. En los últimos dos capítulos, voy a defender algunos principios y arreglos institucionales que podrían resultar propios de un modelo institucional alternativo. Ellos están destinados, en su mayoría, a uno de estos dos objetivos: primero, contribuir a un mayor involucramiento de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones; y, segundo, reducir la distancia entre los representantes y los representados, ya sea tornando a aquellos más responsables frente a estos; ya sea favoreciendo una mayor comunicación y conocimiento entre ambos. En el capítulo cinco, en panicular, voy a concentrarme en algunas herramientas pensadas, para tales fines, ya en los siglos XVII y XVIII. Entre los instrumentos que voy a examinar se encuentran la facultad de emitir instrucciones irrenunciables a los mandatarios; el derecho de revocarles los mandatos; la obligatoriedad de la rotación en los cargos; los mandatos cortos; el unicameralismo legislativo; y el aumento en el número de los representantes directos de la ciudadanía. En el último capítulo, en cambio, voy a estudiar la posibilidad de contar con un sistema político basado en la deliberación colectiva. Esto debido a que dicho sistema, a mi entender, podría favorecer enormemente el logro de los dos objetivos arriba citados (intervención ciudadana en política; menor distancia entre mandantes y mandatarios). De todos modos, esta aproximación -meramente exploratoriaprocurará destacar tanto las posibles virtudes como los reconocidos límites que podrían caracterizar a una propuesta alternativa semejante.
Agradecimientos Este trabajo forma parte de un extenso estudio sobre el sistema representativo. El mismo no hubiera sido posible sin la ayuda de numerosas personas e instituciones. La Universidad de Chicago me dio su apoyo desde un comienzo, por lo cual le estoy muy agradecido. Jon Elster, Abner Greebe, Bernard Manin, Adam Przewoski, y Cass Sunstein leyeron y comentaron extensamente previos manuscritos. A ellos quisiera agradecerles la atención y el buen trato que me dispensaron. Mi investigación se vio beneficiada también por un período que pasé en la David Library of the American Revolution, en Pennsylvania. Asimismo, un subsidio de la Fundación Antorchas hizo posible que completara este trabajo. A mis amigos, a mi familia, y a mis padres y hermanos en particular, quisiera retribuirles el afecto incondicional que siempre me brindaron, y que uno necesita tanto en la distancia. Finalmente, quisiera agradecerle a Carlos Nino su inconmensurable generosidad intelectual, y dedicar en su memoria este escrito.
Parte I Capítulo I: Primeras discusiones sobre la idea de representación Introducción En este capítulo, voy a analizar algunas confrontaciones generadas en torno a la idea de representación. En particular, y dada la influencia y difusión que alcanzaron, voy a centrar mi atención en las disputas que, al respecto, se sucedieron en Inglaterra, en los siglos XVII y XVIII. En tales años, numerosas veces, grupos conservadores y grupos más bien radicalizados se enfrentaron, con el fin de determinar el alcance y el significado de la noción de representación política. De aquí en adelante, voy a denominar posiciones “conservadoras” a aquellas que, en líneas generales, sostuvieron que en el ámbito de la política (tanto corno podía ocurrir en el ámbito religioso) existían ciertas “verdades” incuestionables y, además, que no todos estaban igualmente capacitados para reconocerlas. Ninguna reorganización que se intentase sobre el (en ese entonces muy cuestionado) sistema político, podía dejar de reconocer y tomar en cuenta tales datos. Por posiciones “radicales,” de aquí en adelante, voy a entender aquellas que, aún cuando podían compartir con las anteriores la creencia en ciertas “verdades” incuestionables, entendían que el conocimiento de tales nociones fundamentales no estaba circunscripto a una minoría selecta. A partir de este tipo de convicciones, los defensores de posturas “radicales” tendieron a poner en cuestión al sistema político representativo, y a defender, normalmente, una variedad de mecanismos institucionales alternativos al mismo. En los casos más extremos, estas alternativas importaron un directo desconocimiento de la autoridad del Parlamento, a la vez que un apoyo a la (superior) autoridad de la “ciudadanía.”
Los debates de “Putney” Una de las primeras oportunidades en que radicales y conservadores discutieron seriamente la idea de representación, fue en los llamados debates de “Putney” (Inglaterra), a mediados del siglo XVII. Hasta ese entonces, nadie había prestado mayor atención al grado de representatividad que guardaban los parlamentarios. Una importante explicación al respecto es que el Parlamento aparecía en una permanente disputa de poder con el Monarca de turno, lo cual tornaba secundaria toda otra disputa política. Sin embargo, alrededor de 1640, el Rey y el Parlamento mostraban un coincidente fanatismo religioso y el ejercicio intolerante de aquella fe dio lugar a algunos primeros
cuestionamientos. En particular, aquellos que sufrieron de la persecución religiosa comenzaron a atacar la legitimidad del gobierno y, sobretodo, de un Parlamento sumiso al Rey, y formado conforme a las “influencias” de éste (esto es, según las preferencias del Rey). El grupo más severo en los ataques anti-Parlamentarios fue el “radical” grupo de los denominados “Levellers,” que además de proponer amplias reformas al organismo legislativo, comenzó a manifestarse en favor del sufragio universal, invocando la autoridad suprema del “derecho natural”. Las peticiones del grupo de los “Levellers,” en forma especial, aparecieron sintetizadas en el documento “The Agreement of the People,” de 1647, en el que además de demandar igualdad ante la ley, libertad religiosa, y garantía para las libertades personales, invocaron la representación de la “soberanía del pueblo.” Las tensiones originadas por las peticiones de los “Levellers” se hicieron presentes especialmente dentro de las filas del ejército inglés, una de las instituciones más poderosas e influyentes de la época. Una de las razones que explican esta circunstancia es que dicha institución, como pocas otras, incluía entre sus miembros a muchos de los sectores más empobrecidos y descontentos de la sociedad. La crisis que envolvió al ejército, en ese entonces, desembocó en los mencionados “Putney Debates,” en los cuales las dos fracciones principales en las que se dividían las tropas, confrontaron sus pretensiones opuestas 2. El interés de estos debates, esencialmente, reside en que allí se mostraron, en forma embrionaria, los principales puntos de disputa entre fracciones radicales y conservadoras, que luego se repetirían (según veremos) a lo largo de una larga historia. A continuación, entonces, voy a sintetizar esquemáticamente las líneas fundamentales de aquellas discusiones.
I- El consenso como condición previa de la obligación política Una de las primeras cuestiones que enfrentaron a radicales y conservadores, tuvo que ver con la importancia de extender a toda la ciudadanía los derechos políticos. Aunque es difícil determinar, exactamente, a “quiénes” se referían los radicales, cuando decían que tales derechos debían asegurarse a “todos los habitantes”3, lo cierto es que en los debates de Putney remarcaron insistentemente la idea según la cual “el pueblo de Inglaterra [no debe] verse atado por leyes en cuya creación no ha tenido voz alguna.” Tales declaraciones, en todo caso, aparecían como muy poderosas en aquel momento ya que importaba poner en cuestión, ante todo, las restricciones al voto basadas en la posesión o no de propiedad 4. Frente a tales ataques, los conservadores, en primer lugar, negaron que el consenso efectivo sea una condición necesaria para verse obligado por una ley. Una persona podía resultar “virtualmente” representada, aunque no hubiese participado activamente en la formación de las decisiones en cuestión. Luego, los conservadores defendieron también el establecimiento de limitaciones al voto conforme a la posesión de propiedad. Sólo a través de estas restricciones podía garantizarse que votasen aquellos que tenían “intereses permanentes” en la comunidad. Resultaba claro, para ellos, que sólo
los “propietarios” de grandes extensiones de tierra podían garantizar, en definitiva, la protección de tales “intereses permanentes”.
II- Consecuencias derivadas de la irrupción de las mayorías en política Luego de criticar el principio según el cual “nadie debía verse obligado por aquellas leyes que no consiente,” los conservadores hicieron referencia a las (seguramente indeseables) consecuencias que sobrevendrían, a partir de una extensión de los derechos políticos. En este sentido, mantuvieron como una convicción indiscutible que, en caso de permitirse un involucramiento de la “mayoría del pueblo” en cuestiones públicas, el resultado no podía ser otro que la destrucción del orden social. Los radicales, en cambio, negaron que friera posible establecer tal conexión entre tina mayor intervención de las mayorías en política, y situaciones de caos. Por otra parte, fundamentaron sus reclamos en el “derecho natural” sosteniendo que este derecho, que estaba por encima de toda otra legislación redactada por los hombres, exigía una extensión de los derechos políticos a todos los hombres 5. Los conservadores volvieron a oponerse a tales criterios, nuevamente, a partir de las implicaciones que, a su criterio, iban a seguirse en caso de que fuesen adoptadas las sugerencias de los radicales. En la voz de Ireton, sostuvieron entonces que por el mismo derecho natural al cual los radicales apelaban para demandar iguales derechos políticos, podía llegarse al reclamo de iguales derechos a “la comida, la bebida, el vestido (...) la tierra.” Esto es, aceptar una extensión en los derechos políticos iba a implicar abrir la puerta (inaceptablemente) para una infinidad de nuevas demandas por parte de la población.
III- Soberanía popular, y la relación entre electores y elegidos después de las elecciones Finalmente, radicales y conservadores se enfrentaron en una discusión acerca de los derechos que quedaban en los electores, una vez que terminaban los comicios. Esta discusión, obviamente, les exigía una previa toma de posición acerca de quién era el “último depositario del poder.” Las fracciones radicales, en este caso, volvieron a mostrar su apego a la idea sostenida tiempo atrás por los “Levellers,” según quienes, los representantes debían “estar sujetos a recibir todo tipo de enjuiciamiento político (...) por cualquier persona (...) por falsificar y traicionar la confianza [que había sido depositada en ellos]” 6. Fue así como, en los debates de Potney, sostuvieron que la autoridad del pueblo seguía siendo superior a la que el mismo Parlamento tenía; y que los legisladores, en caso de conflicto, debían “retomar” a sus mandatarios la autoridad que estos le habían delegado. De no aceptarse este principio -sostuvieron- la alternativa resultante era la de permanecer en un estado de “permanente esclavitud.” Como era de prever, los conservadores sostuvieron el principio opuesto, según el cual no existía una separación real entre el Parlamento y la comunidad. La idea era que el pueblo quedaba efectivamente incorporado en el Parlamento
luego de las elecciones. De allí que debiera reconocerse que, con posterioridad a cada comicio, el pueblo quedaba desprovisto de toda autoridad política. Las tensiones entre radicales y conservadores no concluyeron, de todos modos, con la finalización de los debates de Putney. Los conservadores (asumiendo la representación de “todo” el ejército, tanto en sus fracciones radicales como conservadoras), decidieron presentar al Parlamento, y a modo de meras sugerencias, una declaración con las conclusiones de lo discutido. Los radicales (que objetaron tal extrema moderación, decidida por los conservadores), refinaron las críticas presentadas con anterioridad (en el “Agreement of the People”), y exigieron, a través de una multiplicidad de organizaciones extra Parlamentarias, la abolición de las calificaciones basadas en la propiedad; el establecimiento de mandatos más cortos; la imposibilidad de la reelección; la tolerancia religiosa; la igualdad ante la ley; el control local de los asuntos de justicia; etc. Según describiré, de todos modos, las cuestiones debatidas originalmente en Putney volverían a repetirse, una y otra vez, con el devenir de la historia.
John Wilkes y la crisis política de 1770 Los enfrentamientos que se habían suscitado en torno de la idea de representación, en el siglo XVII, volvieron a surgir en el siglo XVIII, aunque de un modo más extendido y articulado que en el pasado. Los conflictos más importantes, en este sentido, aparecieron alrededor de 1770 (aunque poco antes ya se habían percibido destellos de esta nueva crisis) 7. El comienzo de la crisis estuvo relacionado con los provocativos artículos de John Wilkes, en contra de los tratados de Paz que siguieron a la llamada “guerra de los siete años.” El Parlamento decidió no tolerar estas críticas, y enjuiciar a Wilkes. Como era previsible, Wilkes fue condenado por el tono crítico de sus trabajos. Sin embargo, y dispuesto a rechazar esta condena, Wilkes escapó a Francia, donde residió durante cuatro años. Su desastrosa situación económica finalmente lo llevó a volver a Inglaterra, donde su pena estaba aún pendiente de ejecución. Pensando que la única manera de retornar sin ser condenado era obteniendo una banca legislativa (y así, inmunidad parlamentaria), Wilkes se presentó en las elecciones de Londres primero, y de Middlesex después. Luego (le un primer traspié en Londres, Wilkes obtuvo una resonante victoria en Middlesex. A pesar de la aparente insignificancia de este retirado comicio, en el apartado distrito de Middlesex, la elección -según veremos- pasó a convertirse en uno de los hechos políticos más importantes del siglo. Regresado a su país y al periodismo, y poco después de electo, Wilkes volvió a escribir en contra del gobierno. Sus críticas nuevamente, generaron la furia de los parlamentarios y en este caso, dieron una excusa a estos para promover su expulsión de la cámara de los comunes. La expulsión fue seguida de una nueva elección, nuevamente ganada por Wilkes, y una nueva descalificación por parte del Parlamento. Este notable hecho, sin embargo, se repitió dos
veces más, con dos nuevas elecciones, dos nuevas victorias de Wilkes, y dos nuevas expulsiones de la asamblea legislativa. Como era de esperarse, esta insólita cadena de acontecimientos generaron obvios cuestionamientos acerca del tipo de régimen representativo en el que se estaba viviendo: ¿Cómo era posible que el Parlamento reaccionase como había reaccionado, desconsiderando abiertamente la voluntad de la ciudadanía expresada en las elecciones? ¿Dónde residía la soberanía: en el pueblo, o en un Parlamento autónomo” respecto de la voluntad de la ciudadanía?
Corrientes conservadoras vs. radicales La mencionada crisis de Middlesex provocó que, tanto políticos de extracción conservadora, como otros de extracción radical, comenzaran a movilizarse en actitud crítica frente a lo acontecido. Ambas fracciones reconocían la necesidad de cuestionar y promover ciertos cambios en el sistema representativo vigente y, en particular, respecto de la extrema subordinación del Parlamento a la Corona. De todos modos, esta aparente coincidencia entre conservadores y radicales no tardaría mucho en resquebrajarse, a partir de posturas cada vez más extremas de los radicales, que los conservadores no estaban dispuestos a seguir. Los radicales, en efecto, inquietaron a sus circunstanciales aliados tanto con el contenido como con el modo en que llevaron adelante sus protestas. Fundamentalmente, entendieron que el modo más efectivo de canalizar toda crítica era a través de la presentación de peticiones al Parlamento; y que el mejor modo de diseñar tales peticiones era a través de la intervención de diversas organizaciones descentralizadas, capaces de expresar la voluntad de distintas regiones del país. La sola creación de estas asociaciones representaba un desafío a la autoridad del Parlamento. Por otro lado, y en cuanto al contenido de las peticiones, no fue de extrañar la presentación de reclamos en favor de la celebración de elecciones libres, la renuncia de ciertos ministros, y aún la disolución del Parlamento 8. Los conservadores consideraron inaceptable la actitud de los radicales, y comenzaron a hacer referencia a las “peligrosas consecuencias” de los cursos de acción elegidos, y la indeseabilidad de apelar a la ‘‘multitud ignorante” 9. En lo que sigue, voy a esquematizar estas diferencias señalando algunos puntos centrales, surgidos en una diversidad de debates entre representantes de ambos bandos.
I- ¿Quién posee el conocimiento necesario para participar en política? Uno de los primeros enfrentamientos entre radicales y conservadores tuvo que ver con la cuestión del conocimiento necesario para participar en política. Dentro del grupo más conservador, sin lugar a dudas, la voz más importante e influyente resultó la de Edmund Burke. Conforme a su opinión era necesario remarcar, en primer lugar, la existencia de “verdades” susceptibles de ser descubiertas por la razón. Sin embargo, y es aquí donde aparece su conservadurismo, Burke sostuvo que sólo algunos individuos especialmente
privilegiados podían acceder a tales verdades. En este sentido, es esencial referirse a su distinción entre los “intereses” y las “meras opiniones” de los individuos. Para él, el gobierno debía guiar sus acciones conforme a los intereses (“objetivos”) de tales individuos, sin tener en cuenta sus circunstanciales opiniones. Según Burke, las opiniones resultaban normalmente juicios precipitados, fluctuantes, y carentes de reflexión (aunque con el paso del tiempo tendían a orientarse en la dirección adecuada). Los intereses, en cambio, requerían de un proceso deliberativo previo para ser distinguidos, proceso éste que era propio de la actividad de los parlamentarios en la Cámara más que de la mayoría del pueblo, en su actividad cotidiana. De esta forma, Burke pasaba a tomar parte de una polémica al respecto, que había sido poco antes abierta por el radical Richard Price, y el conservador Adam Ferguson. La mencionada polémica siguió con la reacción del ya conocido Thomas Paine, quien partía de supuestos contrarios a los de Burke. En principio, Paine sostenía el criterio de que todos los hombres nacían iguales, y con iguales derechos. Esto es, según él todos los individuos estaban igualmente dotados de razón, a diferencia de lo que Burke pretendía afirmar’ 10. Como B. Kuklick comentase, Paine creía que las “verdades fundamentales, [podían] ser conocidas por cualquiera, con la perseverancia de examinan el mundo cuidadosamente y reflexionar acerca de su propia experiencia” 11.
II- Representación virtual vs. autogobierno Teniendo en mente la idea de que las opiniones y los intereses de las mayorías tendían a diferir 12, Burke entendió que los representantes de la ciudadanía debían tomar el lugar de aquellos, y actuar teniendo en cuenta los “verdaderos” intereses de las mayorías. Sostuvo entonces “el representante no sólo le debe el trabajo, sino el juicio y él le estaría traicionando, en vez de servirle, si sacrificase [tal juicio] a vuestra opinión, [dado que] el gobierno y la legislación son cuestiones de razón y de juicio, y no de meras inclinaciones” 13. Recurriendo a una significativa metáfora, Burke ilustró el sentido de sus dichos afirmando que los representados eran los pacientes, que debían señalar a sus médicos, es decir, a sus representantes, los síntomas de sus dolencias, para dejar en manos de aquellos el remedio y atención de tales males. Por otra parte, el pueblo debía obedecer a sus representantes, aún cuando no hubiesen participado directamente en la elección de los mismos. Más aún, según su criterio debía presumirse el consenso de las mayorías “cualquiera fuese lo que el legislador ordenase en su beneficio” (y aún en los casos en que el pueblo “no viese claramente la validez de los medios [elegidos por el legislador])” como “un acto de homenaje y justa deferencia a la razón” 14. En última instancia, afirmaba, este tipo de representación “virtual” (en la cual la ciudadanía no tenía una oportunidad cierta de expresar sus puntos de vista), resultaba aún mejor que la representación “actual,” dado que reunía “la mayoría de sus ventajas, a la vez [que era] libre de la mayoría de sus inconvenientes”15.
Defendiendo los citados criterios, Burke se enfrenté al radical Richard Price, que sostenía la idea de autogobierno y el principio de que cada individuo debía ser “su propio legislador” 16. Según Burke, las concepciones defendidas por Price resultaban “destructoras de toda autoridad,” y debían reemplazarse por otras que fuesen compatibles con el respeto a toda institución o práctica que hubiese existido a través del tiempo, y continuara aún existiendo. Price, por su parte, rechazó la acusación de estar contra toda autoridad. En su opinión, él sólo defendía la existencia de gobiernos legítimos que consistían “en el dominio de leyes iguales, hechas a través del consenso común (...) y no a través del dominio de algunas comunidades sobre otras comunidades, o de algunos hombres sobre otros hombres” 17. También Thomas Paine tomó parte en esta polémica, en explícita defensa de Price. Más específicamente, su trabajo “Common Sense” aparece básicamente dedicado a criticar a Burke y, en particular, a la defensa que éste hiciera de las tradiciones y prácticas pasadas. Paine defendió entonces el principio (luego retomado por Thomas Jefferson), según el cual cada generación debía autogobernarse. En tal sentido, afirmó que “cada (...) generación [debía] ser libre de actuar por sí misma, en todos los casos, como las (...) generaciones que las precedieron.” “El derecho de los que viven”-según él- debía prevalecer sobre “la autoridad de los muertos”18.
III- Relación entre representantes y representados, después de los comicios Radicales y conservadores también mostraron serias diferencias en torno al tipo de vínculo que debía relacionar a representantes y representados. Como era de esperar, los conservadores entendieron que luego de llevadas a cabo las elecciones, los representantes debían asumir una posición completamente independiente de sus representados. Esto es, luego de los comicios los representantes adquirían autonomía para actuar conforme a los principios que entiendes en más adecuados. Esta “carta blanca” no implicaba ningún tipo de arbitrariedad o abuso, ya que se presumía que los intereses de elegidos y electores eran idénticos. De allí que -como manifestara William Putney- los representantes “no pueden traicionar al Pueblo sin traicionarse a ellos, al mismo tiempo”19. La independencia alcanzada luego de los comicios, según la versión conservadora, debía ser defendida “contra la misma gente, confundida e inflamada por las facciones y el autointerés” 20. Como medios para asegurar que los representantes pudiesen deliberar sin verse “contaminados” por las apasionadas demandas de las mayorías, los conservadores apoyaron muy diversas soluciones. La más polémica, sin dudas, fue la de dejar fuera del proceso electoral a buena parte de la población. Importantes intelectuales de la época, como William Blackstone, sostuvieron este tipo de medidas a partir de la idea de que los derechos políticos debían corresponder únicamente a aquellos dotados de una “voluntad propia.” Semejante estadio de libertad personal -aparentemente- sólo podía ser alcanzado por aquellos que fuesen propietarios. El resto de la gente -se entendía- iba a ejercer sus derechos de modo heterónomo 21.
Otro medio para separar a la población de sus representantes, fue el de extender los mandatos de los individuos electos. La idea de separar en el tiempo la celebración de las elecciones tiene profundas raíces en el pensamiento conservador. Las discusiones que rodearon la aprobación de las llamadas “Trienial” y “SeptenialActs” (tendientes a extender, primero a tres, y luego a siete, los años de mandatos), mostraron la importancia que había alcanzado este tópico. Para los conservadores, la extensión de los mandatos iba a impedir las nocivas “influencias” de los electores, haciendo más difícil que el gobierno descansase sobre el mero capricho de las multitudes. El derecho del Parlamento a celebrar sesiones secretas -ratificado en esta época también respondió a los mencionados objetivos. Por último, y tal vez de modo más interesante, la idea de una “Constitución mixta (orientada a otorgar poder a las partes “monárquica,” “aristocrática,” y “vulgar” de la sociedad), como la noción de “frenos y contrapesos” (implícita en la anterior), también resultaron reafirmadas en esta época, como medios de asegurar un poder fijo e inalienable a las partes más “ilustradas” de la sociedad23. Los políticos radicales, por el contrario, rechazaron la mayoría de los principios defendidos por los conservadores. En primer lugar, conforme a ellos, los representantes debían seguir disciplinadamente la voluntad de la mayoría de la población, una vez electos, Para ello, obviamente, era preciso asegurar antes que nada una extensión en los derechos políticos. La posibilidad contraria -que era la realidad en aquella época- sólo podía derivar en la “esclavitud” de la mayoría, en beneficio de “unos pocos,” según afirmara el (en ese entonces) radical James Burgh 24. Luego, debía asegurarse una “frecuente relación” entre electores y elegidos, para que estos “comprendieran el espíritu, y adoptaran la visión” de aquellos. Del mismo modo -y tal como Joseph Priestley sugiriera-, aquella estrecha vinculación llevaría a que los representantes “se abstengan por un sentido de pudor, de proponer, o consentir [cualquier tipo] de medidas que los electores no aprobarían’’ 25. Conforme a los citados criterios, los radicales rechazaron leyes como la “Septenial Act,” y propusieron, en cambio, un amplio abanico de medidas de reforma. Así, por ejemplo, Priestley llegó a defender aún el derecho de dictar instrucciones a los representantes, como expresiones de la voluntad irrevocable de los electores. James Burgh propuso la adopción de elecciones anuales, junto a la obligatoriedad en la rotación de los elegidos. Según él, esta última medida iba a permitir, por un lado, que un mayor número de gente tuviese activa participación en política; y, por otro lado, iba a terminar con la (entonces característica) influencia real sobre el Parlamento. Uno de los principales discípulos de Burgh, John Cartwright, continuo la obra de su tutor, y en su muy difundido trabajo “Take Your Choice,” se pronunció también en favor de la celebración de comicios secretos; la abolición de las calificaciones basadas en la propiedad; y la delimitación de más igualitarios distritos electorales 27.
IV- Posición ante las asociaciones extraParlamentarias A partir de la crisis de representación que afectó al Parlamento a fines del siglo XVIII, los radicales promovieron y defendieron lo que dio en llamarse un “movimiento asociacional,” que de algún modo puso en cuestión al sistema político de la época. El “movimiento” consistió en un grupo de organizaciones regionales destinadas a elaborar peticiones y ejercer presión sobre el Parlamento. En particular, a través de este movimiento los radicales trataron de dejar en claro que la fuente de toda autoridad política residía en la misma gente. La primera de estas organizaciones apareció en Yorkshire, pero prontamente este ejemplo fue emulado en Hampshire, Middlesex, York, etc., hasta alcanzar el número de once agrupaciones. La aparición de estas agrupaciones tuvo un profundo efecto político dado que nunca antes se había observado este grado de movilización y coordinación de la población, en reclamo y defensa de sus intereses. Algunos llegaron a considerar estas asociaciones como “tal vez el más curioso instrumento de organización extraparlamentaria, en toda la historia [de Inglaterra]”28. Previsiblemente, y tal como anticipara mas arriba, los conservadores se manifestaron en contra del movimiento asociacional, luego de algunas dudas iniciales. En particular, los conservadores rechazaban el presupuesto que veían implícito en el movimiento, según el cual la autoridad del Parlamento estaba subordinada a la voluntad de la población. Conforme a los conservadores, aunque algunos de los reclamos que los radicales llevaban adelante resultaban razonables, la organización de comités y asociaciones no era recomendable. Si estas organizaciones no eran ilegales -sostuvieron- eran gravemente peligrosas.
Conclusión Hasta aquí, revisé diferentes polémicas que enfrentaron a radicales y conservadores, en Inglaterra, durante los siglos XVII y XVIII. En todas ellas, ambos grupos presentaron diversos y (entonces) originales criterios acerca de cómo entender el concepto de “representación.” La idea de recuperar aquellos debates, sintética y esquemáticamente, tuvo que ver con la importancia histórica de los mismos: A través de sus discusiones, radicales y conservadores concentraron la atención en un tema políticamente (y filosóficamente) crucial, y al que hasta entonces no se le había otorgado mayor importancia. Sin embargo, mi interés fue también el de reconstruir una serie de debates que adquirirían con el tiempo una importancia todavía mayor, al “poner a la luz” la mayoría de las cuestiones que aun se discuten, cuando se habla acerca de la idea de representación.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Ver, por ejemplo, los documentos “London‘s Liberty in Chains;” de John Lilburne: o “Englands Lamentable Slaverie;” de William Walwyn; o “Appeale from the Degenerare Representative Body…to... The Free People...of England;” de Richard Overton. Un análisis de estos reclamos, por ejemplo, en Joseph Frank (1955). 2. Los debates en cuestión se llevaron a cabo en la “Putney Church,” entre el 28 de octubre y el 11 de noviembre de 1647 En ellos, la fracción más radicalizada estuvo representada especialmente por Edward Sexby y el coronel Rainsborough. La fracción conservadora, en cambio, cantó con la presencia de Oliver Cromwell y Henry Ireton. 3. En este sentido, una de las opiniones más autorizadas puede ser la de C.B.Macpherson, según el cual la concepción política de los “Levellers” era bastante más restrictiva de lo que sus simples declaraciones traslucían (Macpherson, 1962). 4. Los reclamos de los “Levellers” eran llevados aún más allá, por los autodenominados “true Levellers” o “Diggers” que, liderados por el notable Gerard Winstanley, sostuvieron que la tierra era propiedad del pueblo, que había luchado y sufrido por ella en las guerras civiles. Ver, por ejemplo, Fenner Brockway (1980). 5. Ver, por ejemplo, G. E. Aylmer (1975). 6. Así Richard Overton en su “Appeale from the Degenerate Representative Body...,” citado en G. Aylmer (1975), p. 83. 7. Así por ejemplo, a través de las protestas encabezadas por William Beckford, uno de los más ricos e influyentes líderes políticos de la época. Beckfort montó sus reclamos sobre la intensa crisis económica del momento, y enjuició la excesiva dependencia del Parlamento en el Rey. Sus protestas implicaron; una crítica a la falta de representatividad del órgano legislativo, aunque sus objeciones, cabe remarcar, se basaban en el presupuesto de que las zonas más ricas del país no contaban con toda la influencia política que -según su criterio- les correspondía tener. Ver, por ejemplo, Brian Fothergill (1979). De modo similar, Carl Cone (1968). Otras manifestaciones igualmente críticas, provinieron de Obadiah Hulme, quien en su “Essay on the English Constitution,” de 1771, también expresó sus disidencias con la falta de representatividad del Parlamento. 8. Los radicales, en este período, se expresaron típicamente, y en su forma más articulada, a través de asociaciones como la “Society of the Supporters of the BilI of Rights;” la “Constitutional Society;” o los ‘Radical Dissenters “Un clásico documento de los primeros, por ejemplo, reclamaba por la necesidad de una representación plena e igual en el Parlamento; elecciones anuales; juramentos de una buena conducta por parte de los parlamentarios; el juicio político a aquellos que habían participado en la violación de los derechos de los
electores de Middlesex; controles sobre el modo en que se disponía del erario público; etc. Ver por ejemplo, Daly J. Bowles (1986), cap. 6. 9. Ver, por ejemplo, CarI Cone (1968). 10. Es interesante comparar este ataque de Paine a Burke, con el típico presupuesto antipaternalista de J,S.Mill, conforme al cual cada persona es el mejor juez de sus propios intereses. Un excelente análisis de estas cuestiones, por ejemplo, en Ernesto Garzosi Valdés (1989). 11. Ver, en este sentido, Bruce Kuklick (1989), Introducción p.x. 12. Analizando esta idea, por ejemplo, ver C.B. Macpherson (1980), pp. 44- 47. 13. Ver por ejemplo, Michael Freeman (1980). p. 124. 14. Estas citas, y un análisis de ellas, por ejemplo, en Hanna Pitkin, (1967), pp. 184-5. 15. Ver, J. Ross, S. Hoffman; y P. Levack (1949), pp. 494-5. 16. Ver; por ejemplo, Bernard Peach (1979), pp. 63-124. 17. Las críticas de Burke aparecen en su carta a John Farr y John Harris, de 1777. Las respuestas de Price a Burke aparecieron, en primer lugar, en su General Introduction and Supplement to the Two Tracts on Civil Liberty, the War with America, and the Finances of the Kingdom, “Ambos textos pueden encontrarse en Peach (1979). Esta polémica continuaría luego de un muy radical sermón de Price, presentado en la London Revolutionary Society, y conocido como el “Discourse of the Lave of Our County. “ La virulenta respuesta de Burke aparecería poco después bajo el título “Reflection on the Revolution in France,” en donde se pronunció en favor de la necesidad de restablecer el respeto por la jerarquía y las tradiciones. Ver, por ejemplo, Isaac Kramnick (1977), pp. 27-38. 18. Kuklick (1989), p. 56. Analizando estos debates, por ejemplo, ver Stephen Holmes (en Elster y Slagstad, ed., 1988). 19. Ver, por ejemplo, en J.P. Reid (1989), pp. 46-47. 20. Ibid., p. 75. 21. Ver, por ejemplo, William Blackstone (1844). 22. Ver, por ejemplo, en J. Pole (1966), pp. 411-412. 23. Burke, en este sentido, fue uno de los principales impulsores del mecanismo de múltiples ‘frenos” entre diversos sectores sociales. Ver por ejemplo, E.P. Panagopoulos (1985), pp. 192-193. Al mismo tiempo, Burke juzgó un “poderoso mal” a la misma idea de celebrar elecciones; defendió los
derechos de la “aristocracia natural;” a la vez que rechazó la plausibilidad de la regla de la mayoría. Ver, por ejemplo, Michael Freeman (1980), pp 122-123. 24. Ver por ejemplo en Carla Hay (1979), p. 92. 25. Joseph Priestley (1791), p. 257 26. El principio de rotación, sepan Burgh, iba a requerir que cada año fuesen excluidos dos tercios tic los miembros del Parlamento que no podrían ser reelectos en los tres años siguientes. Ver, por ejemplo, C. Hay (1979), p. 92. 27. Ver, por ejemplo, en Carl Cone (1968), cap. 3. Ver también los trabajos del llamado “Comité de Westminster,” en el que, junto a Cartwright, participaron J. Jebb, y T. HoIlis. 28. Citado en Albert Goodwin (1979), p. 60. 29. Ver, por ejemplo, en John Cannon (1973), p. 79.
Capítulo II: Los fundamentos del sistema representativo Las bases del sistema representativo y su forma de organización a través de instituciones políticas, fueron debatidas extensamente en los Estados Unidos, en el siglo XVIII. En aquel tiempo, en particular, se discutieron con extrema puntillosidad y cuidado las razones para preferir un modelo de representación a otro de democracia directa; y se sentaron las bases de lo que aún hoy conocemos como “mecanismos de frenos y contrapesos:” un poder legislativo bicameral; un ejecutivo unipersonal y dotado de poderes de veto; un poder judicial dedicado a velar por la validez y correcta aplicación de las leyes; etc. Todos estos instrumentos fueron incorporados en un texto constitucional que, desde desde enton entonces ces,, sirvió sirvió de inspir inspirac ación ión a numero numerosas sas otras otras organ organiza izacio ciones nes políticas que sucedieron a la norteamericana. A continuación, voy a analizar aquellos debates, y las circunstancias que les dieron origen, a los fines de conocer por qué se adoptó el tipo de sistema repres represent entati ativo vo que, que, aún hoy, hoy, sigue sigue carac caracter teriza izando ndo a muchas muchas democ democrac racias ias modernas.
Algunas aclaraciones terminológicas A fines del siglo XVIII, los Estados Unidos terminaban victoriosamente su lucha independentista contra Inglaterra, y enfrentaban la (urgente) oportunidad de dar forma a sus instituciones. En el mencionado contexto de lucha anti-británica, no fue extraña la aparición de una temprana y muy poderosa vertiente política ‘radical,” a cuyo examen voy a dedicar mi atención, en primer lugar. Antes de comenzar dicho análisis, de todos modos, necesito realizar algunas precisiones de tipo terminológico. En líneas generales, voy a utilizar los términos “radical” y “conse “conserva rvador dor,” ,” dentr dentro o del ámbito ámbito políti político co nortea norteame merica ricano, no, para para tornar tornar más evidente el claro paralelismo que existió entre las discusiones políticas que se siguieron en dicho ámbito, y las que (como vimos), se llevaron a cabo en Inglaterra. Sin embargo, lo cierto es que dicha terminología no es extraña a los mejores estudios históricos de la época 1. En particular con la idea de “radicales” voy a hacer referencia a un (más o meno menoss vago vago)) núcle úcleo o de prin princi cip pios ios orie orient ntad ados os a prom romover over un may mayor involucramiento de la ciudadanía en cuestiones públicas; y favorecer (en la mayoría de los casos) una distribución más igualitaria de la riqueza. Con la idea de “conservadores,” en cambio, voy a referirme a principios en conflicto con los anteriores. Esto es, principios más compatibles con la concentración, en manos de unos unos poco pocos, s, del del cont contro roll del del pode poderr polít polític ico; o; y el mant manten enim imie ient nto o de un desigualitario statu quo en materia de distribución de la riqueza. Una forma alternativa de acercarme a la idea de “radicales” y “conservadores,” será a través de la noción de “elitismo” (epistemológico). De aquí en más, voy a considerar que una posición es (epistemológicamente) elitista, cuando 1- asume la existencia de ciertas “verdades” “ verdades” fundamentales; y
2- considera que (por alguna razón determinada, tal como el origen social, nivel de educación, experiencia, etc.) sólo algunas personas dentro de la sociedad están capacitadas para “conocer tales verdades” 2. El elitismo político, luego, tenderá a aparecer asociado al conservadurismo, dado que recomendará con éste (a partir de los presupuestos citados), ya la restricción de los derechos políticos a un sector particular de la sociedad, ya la concen concentra tració ción n del poder poder en una cierta cierta minorí minoría. a. Parale Paralelam lament ente, e, entonc entonces, es, vincularé al “radicalismo” con corrientes (epistemológicamente) “no-elitistas.” Habl Hablar aré é tamb tambié ién, n, de aquí aquí en más, más, de crite criteri rios os e inst institituc ucio ione ness “con “contra tra-mayo mayorit ritar aria ias” s”.. Un crit criter erio io será será cons conside idera rado do “con “contr tra-m a-may ayor orititar ario io”” cuan cuando do contradiga la voluntad de la mayoría de la ciudadanía. Una institución será considerada “contra-mayoritaria” cuando por sus características y modo de funcionamiento tienda a frustrar la voluntad de tales mayorías. Por ejemplo, normalmente, se asocia a la cámara de diputados con principios “mayoritarios” (al asumirse que resulta un reflejo de las “mayorías,” y que por lo tanto va a ser guiada por la voluntad de las mismas); y al poder judicial con principios “contramayoritarios” (al asumirse que, ya sea por su composición, ya sea por los principios que orientan su actuación, no responde directamente a los designios de las mayorías sociales) 3.
Movimientos “radicales” en los Estados Unidos Para comprender la gestación del “radicalismo” norteamericano debe tomarse en cuen cuenta ta la conf conflu luen enci cia a de vari varios os fact factor ores es.. Ante Antess que que nada nada,, los los líde lídere ress “revolucionarios” de la época habían alentado durante años el ideal de contar con una representación política “genuina” (ideal éste sintetizado, por ejemplo, en el famoso slogan “no taxation without representatiun”). Para la gran mayoría de los norteamericanos resultaba claro que no era correcto actuar en nombre de otros sin consultar efectivamente a aquellos en nombre de quienes se actuaba. La traducción de este principio, en el caso en cuestión, resultaba obvia: los ingleses no debían invocar la representación de los intereses de los habitantes de Norteamérica, cuando en el Parlamento británico las voces de l os norteamericanos no estaban efectivamente presentes 4. Este temprano radicalismo no se hizo presente entonces, de modo exclusivo, a través de la retórica o del discurso político predominante en estos años. Por el contrario, también la práctica institucional de la época mostró tener un carácter notablemente “radical.” En efecto, durante el tiempo de la confrontación con Inglaterra la ciudadanía norteamericana había comenzado a autoorganizarse a través de comités y agrupaciones tendientes a facilitar la coordinación de sus acciones militares. A través de estas asociaciones, los americanos coordinaban el movi movimi mien ento to de rebe rebelilión ón pero pero,, al mism mismo o tiem tiempo po,, come comenz nzab aban an a toma tomar r conciencia de que el poder político les pertenecía. De modo todavía más relevante, cabe destacar un temprano desarrollo de institu institucio ciones nes favora favorable bless al “autog “autogobi obiern erno” o” comuna comunal.l. Aunque Aunque era el imperi imperio o británico el que cobraba impuestos y dictaba las normas más generales, lo cierto era que la distancia y la crisis económica tornaban imposible el ejercer un
control efectivo sobre América. De allí que, por ejemplo, fuera común que los americanos solucionaran la mayoría de sus problemas cotidianos a través de sus propias decisiones. En particular, era muy difundida en aquel entonces la práctica de las llamadas “town meetings” o asambleas populares, por la cual la ciud ciudad adan anía ía se reun reunía ía a disc discut utir, ir, peri periód ódic icam amen ente te,, los los prob proble lema mass que que la afectaban. Aunque, según veremos, estas reuniones populares reconocían limitaciones importantes en cuanto a los individuos que eran autorizados a participar; y aunque no siempre funcionaran de un modo i deal. Lo cierto es que, para para los los pará paráme metr tros os que que eran eran prop propio ioss de la époc época, a, las las “tow “town n meet meetin ings gs”” representaron un notable avance, en la dirección del “autogobierno” local. La retórica política de la época; la práctica “revolucionaria;” y la presencia de inst institu ituci cion ones es desc descen entr tral aliz izad adas as para para el mane manejo jo de los los asun asunto toss loca locale les; s; confluyeron entonces para dar nacimiento a una importante corriente política, de carácter “radical.”
Dificultades del período “post-revolucionario” “post-revolucionario” Desde 1776, al menos, y con el fin de la guerra independentista, la mayoría de los nortea norteamer merica icanos nos comenz comenzaro aron n a alberg albergar ar enorme enormess espera esperanz nzas as en los tiempos de libertad por venir. La situación de conflicto pasada había llevado a muchos de ellos a poner en juego sus pocas propiedades, y aún su vida, en servicio de la causa libertadora y ahora, luego de la victoria, todos esperaban las prometidas mejoras. Sin embargo pasados unos pocos años, la situación política y social no parecía cambiar y, por el contrario, se mostraba cada vez más grave. El núcl núcleo eo de los los prob proble lema mass ento entonc nces es exis existe tent ntes es,, era era el sigu siguie ient nte: e: Los Los comerciantes norteamericanos debían seguir pagando sus obligaciones a los mercaderes ingleses. No obstante, luego de la guerra la situación de aquellos se había tornado especialmente difícil a raíz de una diversidad de razones. En primer lugar, los británicos comenzaron a exigir el pago de las obligaciones en moneda “dura”, y no en “especies”. En segundo lugar, impidieron que los nort nortea eame meri riccanos anos util utiliz izas asen en part parte e de las las ruta rutass come comerc rcia iale less que que ante antess usufructua usufructuaran. ran. Finalmente, Finalmente, los comercian comerciantes tes ingleses ingleses decidieron decidieron cortar cortar los créditos que antes solían conceder con cierta facilidad a sus pares americanos. Los mercaderes locales, entonces, vislumbraron una única solución posible a su comprometida situación: la de trasladar la carga de la deuda a sus propios deudores (en su mayoría, pequeños propietarios y granjeros), exigiéndoles el pago inmediato, y en moneda “dura”, de obligaciones que estos acostumbraban a pagar en plazos más flexibles, y “en especies” 5. La mayoría de los pequeños propietarios (que denominaré, de aquí en más, la “clase de los deudores”, o los “deudores”) pasó a enfrentar, así, una situación trágica, y aparentemente sin salida salida:: no sólo sólo veían veían insati insatisfe sfecha chass las enorme enormess expect expectati ativas vas que habían habían acumulado desde el fin de la guerra; sino que además, ahora, su situación económica se había deteriorado hasta niveles insoportables. Posiblemente el detonante de los conflictos que inmediatamente sobrevendrían fue la decisión de los comerciantes norteamericanos (que denominaré, de aquí en más, la “clase de los acreedores”, o los “acreedores”), de llevar a la justicia a sus
deudores. La idea era la de ordenarles a estos el pago de las obligaciones; despojarlos de sus propiedades, en caso de resistencia; o dejarlos en la cárcel, en caso de completa insolvencia 6. Como Como podí podía a espe espera rars rse, e, los los deud deudor ores es no acep acepta taro ron n resi resign gnad adam amen ente te la imposición de tales penalidades. Acostumbrados como estaban a movilizarse polí polític ticam amen ente te,, y toda todaví vía a moti motiva vado doss por por una una retó retóri rica ca de “aut “autog ogob obie iern rno” o”,, come comenz nzar aron on a reac reacci cion onar ar,, de form forma a espo espont ntán ánea ea,, en dive divers rsos os esta estado doss norteamericanos, e inauguraron lo que se daría en llamar el “periodo critico de la historia” de los Estados Unidos7.
El “período crítico” de la historia norteamericana Las trágicas trágicas dificultade dificultadess propias propias del período período post-revol post-revolucio ucionario nario llevaron llevaron a poner seriamente en cuestión al sistema institucional entonces vigente. En primer lugar, resultaba muy extendida la creencia de que el poder judicial trabajaba inexorablemente en favor de los mercaderes norteamericanos. Los más serios estudios del período en curso, en efecto, señalan que las cortes “funcionaban como agentes de los intereses de los acreedores demandando el pago pago de las deuda deudass privad privadas” as”8. Por otra otra parte, parte, las legisl legislatu aturas ras aparec aparecían ían compuestas exclusivamente por individuos con un idéntico credo, que también era el del sector acreedor. La ciudadanía, entrenada en la práctica de resistencia frente a personas e instituciones adversas, comenzó a mostrar su rechazo, en primer lugar, a las órdenes judiciales, movilizándose para impedir la reunión de las cortes 9. La deci decisi sión ón de obst obstac acul uliz izar ar la labo laborr de la just justic icia ia prov provoc ocó ó una una espe espera rabl ble e conm conmoc oció ión n soci social al.. De hech hecho, o, buen buena a part parte e de los los pequ pequeñ eños os prop propie ieta tario rioss aparecían con causas pendientes (en razón de sus deudas), por lo cual el bloqueo al poder judicial tenía impacto, de uno u otro modo, en el grueso de la comunidad. Sólo para ilustrar esta situación, podría decir que en Hampshire County, entre los años 1784 y 786, casi 3000 casos fueron presentados a la justicia, lo que importaba un incremento del 262% respecto de lo sucedido en igua iguall perí períod odo o de tiem tiempo po,, entr entre e 1772 1772 y 1774 1774.. Aún Aún peor peor,, en Worc Worces este ter, r, y solamente en 1785, se contabilizaron 4000 de estas demandas. Samu Samuel el Ely Ely fue fue uno uno de los los más más nota notabl bles es líde lídere ress de esto estoss movi movimi mien ento toss populares. Luke Day alcanzó similar repercusión en Northampton, liderando una movilización de 1500 personas. Sin embargo, Daniel Shays sería quien se convertiría convertiría en símbolo símbolo de estos levantamiento levantamientoss contra-ins contra-instituc titucionale ionaless de la ciudadanía, intentando detener la reunión de las cortes en Worcester. La llamada “rebelión de Shays” -a pesar de haber sido prontamente sofocada por las tropas del general Lincoln- pasaría a la historia como uno de los hechos más notables del siglo. De hecho, las discusiones acerca de cómo reorganizar el sistema político, que distinguieron a este período, resultaron en buena medida motivadas y guiadas por la idea de evitar nuevos levantamientos como el de Shays 10.
La aparición de asambleas legislativas “rebeldes”
Si los levantamientos armados provocaron conmoción en la clase dirigente norteamericana, mayor fue el estremecimiento provocado por otra modalidad de conflictos, también propios de la época. Me estoy refiriendo a los conflictos que generaron algunas legislaturas estatales, favorables a la causa de los deudores. En efecto, nada preocupó tanto a dicha clase dirigente como el ver que, a través de medios “legales,” los deudores podían obtener, también, remedio a sus males. Como señalara Wood en su excelente estudio, “era a través de la misma fuerza de las leyes de los estados, y no a través de la anarquía o la ausencia de ley” (como pudo ocurrir con levantamientos como el de Shays) que los deudores estaban obteniendo beneficios 11. Ahora bien ¿cuál era, en definitiva, la reacción que se estaba produciendo en tales legislaturas estaduales? Ante todo, bajo las presión de peticiones populares, y la atente posibilidad de levantamientos armados, algunas legislaturas comenzaron a autorizar emisiones de papel moneda. Estas emisiones (herramientas de uso común en el pasado) resultaban curiosamente, la principal fuente de reclamo de los deudores que, más que desconocer sus obligaciones, pretendían un alivio en las tremendas cargas que soportaban y que amenazaban con privarles de sus pocas propiedades, o su libertad. Las emisiones de papel moneda, en este sentido, prometían un “respiro” ante tal situación de agobio, forzada por la carencia de circulante, y el rechazo de los acreedores al (hasta entonces habitual) pago “en especies.” Fue así como, entre 1785 y 1786, la cuestión del “papel moneda” (y la actitud al respecto de los diversos estados norteamericanos), pasó a convertirse en el punto central de los debates de la época. En aquel tiempo, la legislatura de Pennsylvania fue la primera que autorizó emisiones de circulante, y al poco tiempo fue seguida por otras seis: las legislaturas de South Carolina, New York, North Carolina, Georgia, New Jersey, y Rhode Island 12. El desafío presentado por tales legislaturas llegó a su punto culminante en Rhode Island. Allí, la política de “alivio de deudas” obedeció menos a un ánimo contemporizador de la clase dirigente, que al hecho más notable de que los deudores pasaran a controlar la vida institucional del estado. En efecto, hacia 1786, y bajo el liderazgo de Jonathan Hazard, la mayoría deudora resultó elegida para el gobierno del estado, bajo la promesa de llevar adelante un programa de especial asistencia a los deudores 13. Luego de electo, y a efectos de cumplir sus promesas, Hazard no sólo autorizó la emisión de papel moneda, sino que además dispuso de medidas penales en contra de aquellos comerciantes que se negaran a aceptar el pago en dicho medio (práctica que comenzaba a amenazar la efectividad de tales emisiones, en la mayoría de los estados en cuestión). El caso de Rhode Island, así, se convirtió en un detonante para la reacción de los sectores conservadores, que juzgaron que todos los límites tolerables habían sido ya traspuestos 14.
Reacciones conservadoras contra las “legislaturas rebeldes” La reacción conservadora ante la explosiva situación regional no se hizo esperar. En particular, y a raíz de la novedad de las “legislaturas rebeldes”, los conservadores comenzaron a cuestionar la plausibilidad de contar con un sistema de gobierno que permitiera tales intromisiones de “las mayorías” en los asuntos de gobierno. ¿Cómo podía ser que la misma legalidad institucional fuera la que autorizara tales “abusos”, tales “violaciones de derechos”? Para la mayoría de los líderes conservadores, lo que ocurría era que el “populacho”, el “gentío” había llegado finalmente al control del poder 15. Conforme con la opinión de uno de los más influyentes intelectuales de la época, Alexander Hamilton, se estaba en presencia de una “traicionera usurpación” del poder de las legislaturas, y debía prevenirse por todos los medios que tales representantes se erigiesen en “dictadores perpetuos” 16. En su opinión, entonces predominaba el “despotismo de la Legislatura” 17 y -según le resultaba obvio- “no existía tiranía más opresiva” que aquella que emanaba de una “victoriosa y dominante mayoría” 18. George Washington, por su parte, vio en aquellas actitudes de las legislaturas sólo “prejuicios”, “irrazonables celosías, e intereses locales” 19. De acuerdo con Theodore Sedgwick, “ambas ramas de la legislatura [estaban siendo ocupadas] por un numeroso partido [imbuido] de un espíritu de fiénetico republicanismo”. Se intentaba ahora -sostuvo- “alcanzar a través de las legislaturas los mismos objetivos con que [se amenazaba, hasta hace poco], a través de las armas” 20. James Madison, tal vez la figura más importante de todo este período, mostró su preocupación frente a los sucesos en curso (y en particular frente a lo acontecido en Rhode Island) a través de una infinidad de cartas y escritos. En sentido similar, tuvo las más duras objeciones contra las emisiones de papel moneda, a las que calificó como medidas “injustas”, “inconstitucionales”, “antifederales”, “innecesarias”, “perniciosas”, y susceptibles de “viciar la morar’, “destruir la confianza entre individuos”, y “desalentar el comercio”21. La regla de la mayoría desde entonces apareció a los ojos de los conservadores como “un instrumento de la tiranía y la opresión’’22.
La aparición de convicciones “contra mayoritarias:” Las asambleas mayoritarias como asambleas “guiadas por la pasión” Los acontecimientos citados más arriba (levantamientos populares, legislaturas “rebeldes”), ayudan a comprender el desarrollo, dentro del pensamiento conservador de la época, de una más definida inclinación elitista o contramayoritaria. En efecto, para buena parte de la clase dirigente norteamericana, la participación de las “mayorías” en política comenzó a asociarse con situaciones de caos, violencia, y excesos. La idea central que se derivaba de aquellos criterios establecía que las discusiones de toda asamblea mayoritaria23 tendían indudablemente a ser guiadas (no por la razón sitio) por meras pasiones. Si tales criterios se aplicaban, en general, a todo tipo de asambleas (implicando así, por ejemplo, un ataque a las otrora difundidas “town meetings”), ellos estaban particularmente dirigidos contra las asambleas legislativas de los distintos estados (asambleas entonces actuantes, según viéramos, en favor de los intereses de los deudores) 24. Fue James Madison, posiblemente, el político que estipuló con mayor claridad este tipo de criterios
“contra-mayoritarios”, sosteniendo que “cuanto más numerosa es una asamblea, cualquiera sea el modo en que esté compuesta, mayor tiende a ser la ascendencia de la pasión sobre la razón” 25. Más particularmente, Madison asoció a las asambleas legislativas con “la confusión e intemperancia de las multitudes”, y con una “fuerte propensidad a [promover] una variedad de medidas perniciosas”26. Estos presupuestos resultaban, en general, compartidos por todos los pensadores conservadores de la época, quienes -cabe señalar—dominarían ampliamente la futura Convención Constituyente. 27
Diseño institucional, antes y ahora: las nociones fundamentales del pensamiento conservador Para comprender el modo en que se desarrollaron las discusiones acerca de cómo organizar el sistema representativo, conviene reconocer las líneas rectoras de aquellos debates, líneas que se derivan, en todos los casos, de los presupuestos contra-mayoritarios arriba enunciados. A continuación, voy a hacer referencia a tres de las más importantes (e innovadoras) ideas políticas de la época: las ideas de “facciones”, “minorías”, y “mecanismo de frenos y contrapesos”. En mi análisis, voy a sostener que estas tres ideas, que siguen gozando hoy de un enorme prestigio, fueron definidas (a fines del siglo XVIII), de un modo más bien contrario al modo en que las definiríamos en el presente.
Facciones La idea de “facciones” resultó, sin lugar a dudas, una de las nociones más relevantes tanto en la retórica política, como en las discusiones constitucionales de la época. Sólo para mencionar un ejemplo, diría que en el artículo más importante escrito en “El Federalista” (el trabajo más brillante e influyente de todos los que se escribieran en defensa de la -entonces discutidaConstitución norteamericana), que es el n. 10, se hace explícito que la Constitución tenía como objetivo principal el de evitar la acción de las facciones. Este objetivo, aparentemente, resultaría hoy también un objetivo plausible ya que, reduciendo el peso de las facciones (hoy definidas, más bien, como grupos de interés), podríamos ampliar los espacios de la discusión pública, e impedir que “la política” pase a convertirse en una mera “disputa de intereses”28. Sin embargo, el sentido del término facciones es ambiguo y el modo en que se lo utilizó en la Convención Constituyente poco tiene que ver con el significado que actualmente le asignaríamos. Para certificar estos dichos, es interesante remitirse al análisis que diera Madison (la máxima autoridad intelectual, entre los constitucionalistas del período), al respecto. De acuerdo con la definición que (en “El Federalista”, n. 10) fuera presentada por Madison, una facción era “un número de ciudadanos, ya sea que compongan la mayoría o la minoría de la totalidad, que se unen y actúan por el común impulso de una pasión, o interés, adverso a los derechos de los demás ciudadanos, o los intereses permanentes y agregados de la comunidad” 29. A primera vista, Madison incluye en esta definición de facciones (tal como lo podríamos hacer hoy), tanto los peligros provenientes de una “mayoría”, como de una “minoría” de ciudadanos. Pero, en verdad, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
1- Inmediatamente luego de dar esta definición de facciones, Madison descartaba cualquier tipo de peligros provenientes de una “opresión minoritaria”. Esto, según sus dichos, debido a que “si una facción consiste en menos que una mayoría, el principio republicano presenta la solución [a este problema], ya que le permite a la mayoría el derrotar a [esta facción] a través del voto”. 2- Por otro lado, Madison no consideraba la posibilidad de que, fuera del Parlamento, una minoría particularmente poderosa (como podrían serlo hoy los grupos de interés), oprimiese a la mayoría restante. Esta omisión resulta particularmente seria, ya que en su tiempo, una minoría “propietaria” esclavizaba directamente a una parte importante de la población. Sin embargo, en su definición de facciones, Madison hablaba de opresiones sobre otros ciudadanos y (como él mismo dejara en claro en El Federalista n.43), los esclavos no eran “ciudadanos”, sino simples “personas”. De allí que en dicha definición, por ejemplo, Madison excluía opresiones como las que una reducida “minoría” extra-Parlamentaria imponía sobre una “mayoría” de esclavos 30. Como conclusión, entonces, el único peligro real al que Madison (y con él, buena parte de la dirigencia política de la época) hacía referencia a través de su definición de facciones, era el peligro de las mayorías (y, en particular, el peligro de las asambleas legislativas), motivadas por la “mera pasión”. Esto significa que, cuando los “padres fundadores” sostenían que la Constitución tenía como objetivo primordial el de obstaculizar la acción de las facciones, lo que estaban queriendo decir era que la Constitución debía, primordialmente, poner frenos a las acciones de las asambleas legislativas. Según entiendo, éste dista de ser el sentido al que hacemos referencia hoy, cuando defendemos a la Constitución como instrumento creado para prevenir la acción de las facciones.
Minorías Conforme viéramos, la Constitución norteamericana tuvo como uno de sus objetivos primordiales el de “contener” el accionar de las mayorías, y en particular el accionar de las mayorías legislativas. Este carácter “contramayoritario” de la Constitución puede parecernos a primera vista como poco plausible, en tanto asumamos que el sistema político, más bien, debiera promover antes que restringir la intervención de las mayorías en política. Sin embargo, por otro lado, podría decirse que se justifica el contar con un ordenamiento institucional “contra-mayoritario”, debido a la fundamental necesidad de dar una “especial” protección a las minorías (resguardándolas de potenciales “abusos” mayoritarios). Ahora bien, esta posible justificación de la Constitución requiere, al menos, de una aclaración previa: ¿qué es lo que entendemos por “minorías”? Al respecto, sostendría que, contemporáneamente, cuando aludimos a la noción de minorías, oscilamos entre las siguientes definiciones:
1- Una definición amplia: Grupos sin poder Una primera definición de minorías haría referencia a todos aquellos grupos, minoritarios en número o no, que por una u otra razón resultan desaventajados en cuanto a la distribución de “poder” dentro de la sociedad 31. Por ejemplo, el grupo de las mujeres podría ser visto, en este caso, como un grupo minoritario, dentro de nuestra sociedad, y a pesar de ser “mayoritario” en cuanto a su número (lo mismo podría ocurrir, digamos, respecto del grupo de “los individuos de color” en un país racista, o del grupo de los “pobres” en un país desigualitario, etc.). Tal inclusión sería correcta en tanto y en cuanto las mujeres formen parte de un colectivo especialmente desaventajado dentro de la sociedad.
2- Una definición estricta: Grupos numéricamente minoritarios Una definición alternativa de la idea de minorías, identificaría a éstas con aquellos grupos que, independientemente del “poder” del que gocen, resulten “minoritarios” en cuanto a su número. Así, por ejemplo, en este caso, a diferencia del anterior, el grupo de las mujeres no sería considerado como minoritario (aún en el caso de que el grupo de los “hombres” tenga mayor “poder” que el de las “mujeres”), en tanto y en cuanto su “número” sea mayor que el del grupo de los hombres. En cambio, el grupo de “los ciudadanos más ricos del país”, por ejemplo, sí resultaría incluido en esta definición, cosa que no, hubiera ocurrido conforme a la definición anterior (debido al “poder” o, más específicamente en este caso, las especiales ventajas económicas de este grupo, respecto de los restantes).
3- Una definición restringida: Grupos numéricamente minoritarios, y sin poder Otra posible definición de minorías vincula a éstas con aquellos grupos que, a la vez, resultan minoritarios tanto en su número, como en su “poder” relativo. En este caso, por ejemplo, ni el grupo de las “mujeres” (mayoritario en número), ni el grupo de “los ciudadanos más ricos de la comunidad” (aventajado económicamente), resultarían incluidos dentro de la definición de la idea de minorías. Ahora bien, lo que me interesa señalar es que, en definitiva, durante las discusiones políticas llevadas a cabo en los Estados Unidos, a finales del siglo XVIII, la clase dirigente norteamericana no asumió ninguna de estas posibles versiones de la noción de minorías. Por el contrario, en aquellos debates en que se discutió cómo organizar el sistema representativo, se asumió una cuarta versión posible de la noción de minorías que, a mi entender, resultaría hoy contraintuitiva, y básicamente inaceptable.
4- Las minorías como “el grupo de los más favorecidos dentro de la sociedad” Según señalara, la clase dirigente norteamericana, adoptó una versión muy particular (marcadamente “elitista”) de la noción de “minorías”. En efecto, y
aprovechando también el carácter ambiguo de esta noción, los “padres fundadores” del sistema representativo tendieron a identificar a las “minorías” con el grupo de los ciudadanos más privilegiados de la sociedad. Esta aproximación resulta evidente cuando analizamos los principales escritos y discursos de los políticos de la época. Por ejemplo, Alexander Hamilton tendía a usar indistintamente la noción de “minorías” y la de los “ricos y bien nacidos”, (“rich and well born”), o la de “la minoría selecta” (“selected few”). 32 Madison recurrió a similares analogías para sostener, por ejemplo, que el senado debía orientarse a la protección de “la minoría de los opulentos frente a la mayoría” 33. Según uno de los estudios más importantes acerca de (lo que se dio en llamar “versión Madisoniana de la democracia”), llevado a cabo por Robert DahI, “la forma de argumentar Madisoniana proveyó una satisfactoria y persuasiva ideología, destinada a proteger a las minorías con riqueza, status, y poder que desconfiaban de sus más encarnizados enemigos -los artesanos y granjeros inferiores en riqueza, status, y poder y que, ellos pensaban, constituían las mayorías populares” 34. De allí que el sistema político representativo, conforme a como fue diseñado, no sólo se caracterizó por tener un “sesgo contramayoritario”, sino que además dicho sesgo no estuvo motivado en la protección e los grupos más desprotegidos de la sociedad. El sentido último de dicho sistema, más bien, fue el de proteger a los grupos más aventajados de la comunidad, frente a los potenciales riesgos provenientes de las “mayorías legislativas”.
Frenos y contrapesos Una de las “novedades” institucionales más interesantes, proveídas por las discusiones constitucionales norteamericanas, tiene que ver con el mecanismo de “frenos y contrapesos”. La idea básica, en este caso, era la de diseñar un sistema de gobierno dividido en diferentes ramas de poder (ejecutiva, legislativa, y judicial), que se encontrarían “parcialmente separadas” entre sí, pero que al mismo tiempo serían capaces de controlarse mutuamente. La vía más apta que se encontró, para alcanzar esta finalidad, fue la de dotar a cada una de estas ramas de poder con los medios para restringir posibles excesos de las restantes. Así, por ejemplo, a través del veto ejecutivo; la capacidad de cada cámara legislativa (senado y diputados) de bloquear las decisiones de la otra; o el control de constitucionalidad (cuyo funcionamiento resultaría perfeccionado sustancialmente con el paso del tiempo). Las razones que llevaron a la creación del sistema de frenos y contrapesos fueron, como en los casos anteriores, razones de tipo “elitista”, que hoy difícilmente aceptaríamos. Para apoyar estos dichos, posiblemente baste con conocer los presupuestos que fueron tomados en cuenta, al momento de diseñarse el sistema de “frenos y contrapesos”:
1- En primer lugar, se tomó en cuenta una consideración descriptiva, según la cual la sociedad se encontraba básicamente dividida en dos grupos. Conforme a lo que sostuviera Madison en la Convención Constituyente, estos dos grupos eran los de los “acreedores y deudores”, o los “granjeros y mercaderes”, o, en definitiva, los “ricos y pobres” 35. Estos criterios, más tarde, serían reiteradamente ratificados a través de innumerables escritos, discursos, y
cartas”. En todos los casos, aquí se reafirman los presupuestos que viéramos anteriormente: existe una mayoría, compuesta por la parte deudora de la sociedad, animada por motivaciones facciosas; y una minoría, definida de un modo claramente elitista, compuesta por los sectores más favorecidos de la sociedad.
2- En segundo lugar, se tomó en cuenta una consideración normativa, según la cual no sólo no resultaba cuestionable la existencia de tal división social sino que, por el contrario, debía asegurarse la presencia e integridad de ambos grupos. Para ello, la solución aconsejada era la de dotar a cada una de tales fracciones de una “cuota defensiva” de poder, dentro del sistema político. Esto es, el esquema institucional debía fragmentarse de modo tal que, tanto la minoría privilegiada, como la mayoría deudora, tuvieran su respectiva porción de poder político 37. A resultas de las citadas medidas, ninguno de tales grupos debía ser capaz de oprimir al otro 38. Ahora bien, las consideraciones anteriores deben movernos a algunas reflexiones adicionales, en relación con el modo en que hoy podríamos concebir al sistema de frenos y contrapesos. Fundamentalmente, diría que la estrategia de fragmentar el poder puede resultar intuitivamente aceptable, pero agregaría lo siguiente: en primer lugar, las divisiones sociales asumidas por los “padres fundadores” ya no parecen resultar adecuadamente descriptivas de nuestras sociedades como, quizás, sí lo fueron en el siglo XVIII. Por otro lado, la idea de que las instituciones deben dividirse de modo de reflejar las divisiones sociales existentes en la comunidad, y preservar así el “statu quo”, requeriría hoy, al menos, de una justificación mucho más explícita y profunda que la que entonces fue presentada. Para los “padres fundadores”, en cambio, tales criterios no requerían de mayores explicaciones: resultaba obvio que las minorías acreedoras se encontraban amenazadas, y que debía dotárselas del poder suficiente como para proteger su posición social 39. Según entiendo, esta concepción acerca de cuáles deben ser los “poderes” a preservar y balancear, dista de resultar hoy una concepción todavía plausible. Como conclusión de lo expuesto hasta aquí, sostendría que los presupuestos más importantes sobre los cuales se fundó el sistema representativo denotaban un claro sesgo contra-mayoritario, elitista. Hoy -según asumo- resultaría muy difícil justificar el diseño de arreglos institucionales a través de supuestos semejantes. En la próxima sección voy a presentar, con mayor detalle, los diferentes mecanismos institucionales organizados en el siglo XVIII, a partir de principios como los mencionados. La idea será la de sugerir que, la crítica (y el eventual rechazo) de tales principios contra-mayoritarios, debe continuarse con una crítica (y similar rechazo), a los instrumentos políticos que de ellos se derivaron.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Ver por sobre todo, los extraordinarios trabajos de Gordon Wood, (Wood, 1969, 1992). 2. La idea de “elitismo epistemológico” que me interesa tomar en cuenta puede encontrase examinada, por ejemplo, en Carlos Nino (199)). También, utilizando esta noción, dentro (le la política norteamericana, Morton White (1987). 3. Para un estudio interesante sobre el origen y el rol de diversas instituciones “contra-mayoritarias,” ver Jon Elster (en Shute y Hurley, eds., 1993). 4. La idea de representación que se comenzó a defender, en este sentido, difería sustancialmente del tipo de representación “virtual” normalmente apoyada por los conservadores británicos. 5. Ver, por ejemplo, Francis Walker (1912), cap. 1; Forrest McDonald (1965), cap. 5; o Albert Bolles (1969), p. 191. 6. Ver, especialmente, Robert Taylor (1954). 7. Así en el famoso trabajo de John Fiske (1916). 8. Por ejemplo, así, en el excelente estudio de Merrill Jensen (1967). 9. Respecto de estas drásticas medidas decididas por la ciudadanía, cabe aclarar dos cosas. Por un lado, ellas no eran más que una continuación de un tipo de prácticas en las que habían sido entrenadas poco tiempo atrás, por quienes ahora estaban en el gobierno. Como dijera Gordon Wood, los deudores, simplemente, comenzaban a utilizar en contra de sus maestros, las doctrinas que estos les habían inculcado, en orden de llevar adelante la revolución” (Gordon Wood, 1969, pp. 397-8). Por otro lado, también cabe señalar que tales medidas fueron promovidas como último recurso, normalmente, luego de insistentes y desatendidas peticiones frente a las asambleas legislativas tic los respectivos estados. 10. Esto puede comprobarse, por ejemplo, desde la obra más importante escrita en defensa tic lo que luego sería la Constitución norteamericana, “El Federalista.” Allí; desde sus primeras páginas, se hace alusión al significado político de la rebelión de Shays. Al respecto, también, ver Martin Kaufman (1987); o Allan Nevins (1927). Para comprobar el impacto de esta rebelión en la clase dirigente de la época, son muy ilustrativas las cartas de Henry Knox. Segun Knox, por ejemplo, los rebeldes eran “gente que jamás ha pagado ningún impuesto, o muy pocos...Su crédito es el de que los Estados Unidos han sido protegidos de las confiscaciones de los Británicos por la obra de todos, y por lo tanto ahora debe ser propiedad común de todos.” Ver, así, North Callahan (1958); J. Sparks (1853); y Alfred Young (1967), cap. 3. 11. Gordon Wood (1969), pp. 405-6.
12. Ver, por ejemplo, R. Hoffman, J. McCusker, R.Menard, y P.Albert eds., (1988). Acerca de la situación del papel moneda en Maryland, North Carolina, y Virginia, por ejemplo, ver Norman Risjord (1978), cal). 4. 13. Ver, por ejemplo, J. Sidney (1975); Paul Gilje (1987); Frank Bates (/967). 14. Hubo algunos otros hechos, mutis específicos, que provocaron la ira conservadora. Por un lado, el dictado de un estatuto que establecía un proceso judicial sumarísimo para la resolución de los conflictos entre acreedores y deudores, y que fue entendido como una violación de la legalidad institucional. Por otro lado, el hecho de que la legislatura (bajo control (le los deudores), convocase frente a ella al supremo tribunal del estado, luego de un fallo adverso a la aplicación de tales medidas de alivio de deudas (en el caso “Trevett vs. Weeden”). La legislatura no tomó ninguna medida especial contra tales jueces (y conforme algunos conservadores esperaban). Sin embargo, esa sola convocatoria sirvió para que los conservadores aludieran a una clamorosa violación de la división de poderes. Ver, en este sentido, Irwin Polishook (1969); John Fiske (1916); James Varnum (1787); Edward Conwin (sosteniendo la influencia de este caso en el posterior desarrollo del sistema de revisión judicial de las leyes), en Gordon Wood (1979). 15. “La voluntad de las mayorías expresada en las legislaturas, que había sido objeto de tanta confianza a través de todo el período colonial, aparecía súbitamente canto caprichosa y arbitraria”. Gordon Wood (1969), pp. 405-6; y Gordon Wood (1966). 16. Alexander Hamilton. “Second Letter from Phocion”, abril de 1784 (Hamilton, 1962, vol. III, p. 551. Haciendo referencia al gobierno de Nueva York en aquel momento, sostuvo también que éste estaba a cargo de “un par de aventureras” que intentaban “subvertir la constitución y destruir los de hechos de la propiedad privada” (Ibid. p. 609). 17. “Hamilton to Livingston”, ibid., p. 605. 18. Ver esta opinión citada en John Miller (1967), p. 158. 19 “George Washington to James Madison”, 5 de noviembre de 1786, en R. Rutland y W. Rachal eds., (1975), vol, 9, pp. 161-2. 20. Para esta declaración, y numerosos otros ejemplos acerca de la actitud de los conservadores en este período, ver RobertEast (en RichardMorris, 1971), p. 378. 21. Ver, Por ejemplo, “Madison to James Madison, Sr.”, abril de 1786; “Madison to James Monroe “, junio de 1786; “Madison to Thomas Jefferson”, agosto de 1786; “Madison to Ambrose Madison”, agosto de 1786; “Madison to James Monroe “, octubre de 1786; ‘Notes for Speech Opossing Paper Money”, noviembre de 1786; “Madison lo George Wahington’’, diciembre de 1786. Todos estos documentos en Rutland y Rachland eds., (1971), vol, 9.
22. Ver, por ejemplo, Irwin Palishook (1969), p. 132, 23. Aquí el sentido de “asamblea mayoritaria” alude primordialmente a la idea de una “asamblea numerosa.” Sin embargo, canto se asumía que en soda asamblea numerosa predominaba el criterio de la “mayoría” de la población, la idea de “asamblea mayoritaria” puede terminar traduciéndose por la de “asamblea en la cual predomina la voluntad de la mayoría de la comunidad”. 24. Aquí debe notarse especialmente el carácter fuertemente contra intuitivo que caracterizaría hoy a este tipo de criterios. Hoy según me parece, tenderíamos a defender más bien criterios contradictorios con aquellos, para decir que el involucramiento de las mayorías en política resulta positivo, deseable, y digno de ser alentado, a los fines de aumentar la imparcialidad de las decisiones en cuestión. 25. Ver. El Federalista, n 58 (G. Wills ed., 1988). 26. ibid., nos. 55 y 110. En idéntico sentido, aludió a la legislación habitualmente “irregular [,] mutable”, e “injusta”, y guiada por la “inconstancia y la pasión”. Ver. Max Farrand ed., (1937), vol 2, pp. 35, 318, 319. 27. Sólo para enunciar algunos ejemplos en tonto de esta unánime y muy poderosa visión contra-mayoritaria, resaltaría los siguientes: Governour Morris: “[La cántara de diputados se caracteriza por su] precipitación, maleabilidad, y excesos”. “[L]as libertades públicas se encuentran en mayor peligro a partir de las usurpaciones Legislativas (y las malas leyes), que a partir de cualquier otra fuente” (ibid., p. 76). Hamilton: ¿No está, las asambleas populares frecuentemente sujetas a los impulsos de la ira, el resentimiento, la celosía, la avaricia, y otras violentas e irregulares propensidades? (El Federalista, a. 71). “[U]n cuerpo tan fluctuante, y a la vez tan numeroso (como la cántara de diputados), no podrá juzgarse guinea capaz de ejercer [adecuadamente el] poder” (ibid., n77). “[R]aramente podríamos esperar [de él] una predisposición a la calma y la moderación” (ibid., n.81). Rufus King: “[El] gran vicio del sistema político es el de legislar demasiado” (Farrand ed, vol.2, p. 198). Mason: “[D]ebe siempre esperarse [del poder legislativo] la aprobación de leyes injustas y perniciosas” (ibid., vol. 1, p.27). Randolph: “[Deben prevenirse] los apasionados procedimientos a los cuales las asambleas numerosas son propensas” (ibid. p. 151). Ghorum: “[L]os cuerpos públicos no [se sienten guiados por ningún principio] de responsabilidad y dan [así] pleno juego a la intriga [y los excesos]” (ibid., vol.2, p.42) Davie: “[N]ingún plan ha presentado hasta ahora suficientes frenos ante las asambleas tumultuosas” (ibid., vol.1, p.51). 28. De hecho, contemporáneamente, muchos de los más importantes constitucionalistas y politólogos justifican el texto constitucional norteamericano a partir de aquellos (supuestos) objetivos de reducir e peso de las facciones, para ampliar el espacio del debate público. Ver por ejemplo, Cass Sunstein (1988; 1990); Stephen Holmes (1989), 195-240 Samuel Beer (1993). 29. G. Wills ed. (1982).
30. Al respecto, ver David Epstein (1984), pp. 135-6. 31. Tomo en este caso una definición muy vaga e intuitiva de la idea de “poder”, haciendo referencia a la capacidad económica, la capacidad de influencia, etc., de distintos grupos dentro de la sociedad. 32. Por ejemplo, ver Farrand ed. (1937), vol 1, p.299. 33. Ibid., p. 431. 34. Robert Dahl (1963), p.31. 35. Ver, por ejemplo, Farrand ed. (1937), vol 1, pp. 422-3 36. Ver, así en su trabajo” Vices of the Political System”, incluido en Rutland y Rachal (1975), p.355. En la misma obra, especialmente, sus cartas a Thomas Jefferson del 15 y el 24 de octubre de 1787 También, ve sus discursos del 4 y 6 de junio de 1787. 37. Ver en particular, James Madison, en El Federalista n 10; y Farrand (1937), vol 1, pags. 422-3, 431. 38. Es importante prestar atención a la más que estrecha vinculación de este criterio, con el establecido en la “Constitución mixta” de Inglaterra y más allá de los esfuerzos que se hacían para no mencionar tal diseño institucional. En aquel caso, como en éste, se hablaba de la necesidad de que el esquema político diese inclusión explícita a cada una de las diversas “partes” de la sociedad. 39. Como resultado de tales presupuestos, y según veremos de inmediato, el sistema representativo abrió específicos lugares a la minoría privilegiada. El lugar más claro que se pensó ‘asegurarle” fue el del senado, aunque se entendió también que las mayorías se verían restringidas en su acceso a los cargos judiciales, y ejecutivos y, aún, a la posibilidad de influir sobre estos poderes.
Capítulo III: El sistema representativo como sistema “contra-mayoritario” A partir de los presupuestos ideológicos arriba citados, resulta más sencillo comprender el sentido y a motivación con la que el sistema representativo fue diseñado. En este capítulo voy a especificar el análisis de tal modelo representativo, tomando en consideración cada una de sus partes fundamentales, y señalando algunas de las razones fundamentales con las que se justificó su adopción. El objetivo de este capítulo es el de mostrar el profundo carácter “contra-mayoritario” que distinguió desde su origen a la mayoría de las instituciones con las que aún hoy contamos.
I- El sistema representativo La primera idea que debe señalarse, respecto del sistema de representación, es que el mismo no fue adoptado, tal como hoy normalmente se entiende, corno una solución remedial de “segundo mejor”, frente a la imposibilidad de adoptar un sistema de democracia directa. Por el contrario, en el período en cuestión la noción de democracia era objeto de un profundo y explícito rechazo. Era común, entonces, que se hablase de la “turbulencia y los excesos propios de la democracia”, que se hiciera referencia a la democracia como “el peor de todos los males políticos” 1; o que se condenara especialmente a las “partes democráticas de las constituciones [existentes]” 2. De allí que Madison dejara en claro, en El Federalista n. 10, que el modelo representativo que se adoptaba aparecía como una alternativa al modelo de la democracia directa. La idea, entonces, fue la de que la representación constituía un bien necesario (y no un “segundo mejor”). Por ello, resultaba necesario corregir, purificar, o “filtrar” la voz de la mayoría, pasándola por el “tamiz de un grupo selecto de representantes”3: de la expresión “directa” de la ciudadanía sólo podían esperarse decisiones irrazonables, basadas en la mera “pasión”.
II- Elecciones indirectas El mecanismo de las elecciones indirectas, que repetidamente aparece dentro del esquema constitucional, era defendido bajo la convicción de que los cuerpos intermedios estarían compuestos por gente “elegida” (“virtuosa”), capacitada para suprimir las tendencias irracionales de la ciudadanía común. De allí que se sostuviese que las elecciones indirectas tendían a “tornar las elecciones más juiciosas” 4. Más aún, los delegados constituyentes creyeron que las elecciones indirectas permitirían tomar decisiones “más acordes con el sentimiento de la comunidad”, que lo que permitirían hacerlo elecciones protagonizadas directamente por la comunidad 5. Siguiendo criterios similares, se sostuvo entonces que, cuanto mayor fuese el grado de separación de la ciudadanía común respecto de las elecciones, mayores serian las chances de tomar decisiones correctas 6.
III- Término de los mandatos Los delegados asumieron que el contar con extensos términos do mandatos podía llegar a tener una decisiva influencia en diferentes aspectos del sistema político. Entiéndase, este criterio en directamente opuesto al que era propio del período preconstitucional, y de acuerdo con el cual “el fin de las elecciones anuales” implicaba el “nacimiento de la esclavitud”. Los delegados de la Convención, entonces, defendieron la incorporación de largos periodos de mandatos entendiendo que estos podían servirá propósitos como los siguientes: proveer ‘firmeza e independencia a ciertos funcionarios o cuerpos de representantes”7 prevenir las permanentes “fluctuaciones” de opinión (fluctuaciones que directamente se relacionaban con la cámara de diputados) 8; motivar la participación de “gente del mejor tipo” en el gobierno 9. En definitiva, y a resultas de lo anteriormente dicho, se llegaba a la convicción de que mandatos más prolongados iban a permitir que se evitase “la sorprendente violencia y turbulencia propias del espíritu
IV- Distritos extensos La preferencia que los “padres fundadores” expresaron por la creación de distritos electorales amplios, se basó en la creencia de que en tales extensas distancias, la acción de las “mayorías facciosas” se vería impedida. En la defensa de esta creencia, los delegados constituyentes pusieron inmediatamente de manifiesto el tipo de prejuicios que los motivaban. Así, típicamente, Madison señaló que “la existencia de distritos extensos [en] manifiestamente favorable para la elección de personas de difundida respetabilidad, y probable compromiso con los derechos de la propiedad,” sobre competidores de raíz populista”.
V- Ejecutivo unipersonal La adopción de un ejecutivo unipersonal estuvo ligada a las más típicas convicciones “elitistas” de los “padres fundadores”. En particular, se partió entonces del presupuesto de que las “mayorías” no eran capaces de distinguir, por sí mismas, cuáles eran las decisiones que le convenía tomar. La idea, entonces, era que una sola persona, bien elegida, iba a estar en mejores condiciones de distinguir los verdaderos intereses del conjunto de la comunidad, que la comunidad misma. Así, Hamilton señalaba que “una sola persona, bien dirigida, y por su solo entendimiento, no puede ser distraída por esa diversidad de puntos de vista, sentimientos e intereses, que frecuentemente distraen y afectan las resoluciones de los cuerpos colectivos” 12.
VI- La elección del ejecutivo Los constituyentes se inclinaron, claramente, por asegurar la elección indirecta del ejecutivo. Al hacerlo, fundamentaron esta decisión conforme a los argumentos que ya señalara, respecto de las elecciones indirectas. De todos modos, puede ser de interés remarcar algunas observaciones adicionales que hicieran, respecto de la peculiar elección del presidente de la república.
En primer lugar, sostuvieron que la elección no debía ser llevada adelante por la misma gente, sino a través de un cuerpo intermedio. En segundo lugar, remarcaron que este cuerpo intermedio debía estar compuesto por un reducido número de personas. En tercer lugar, señalaron que este reducido número de personas no debía formar parte de ningún cuerpo pre-establecido, sino que debía ser especialmente elegido para tal propósito (la elección del presidente). Según los “padres fundadores” estas limitaciones determinarían las “circunstancias [más] favorables para la deliberación”. Por ejemplo, los electores elegidos a partir del procedimiento descripto, tendrían más chances de “poseer la información y el discernimiento necesario [para la] complicada [...] investigación [que la elección del ejecutivo requiere]” 13. Sólo a través de este complejo mecanismo de filtrado, podía garantizarse ecuanimidad en la elección del presidente. En cambio, se rechazaba la idea de que tal elección pudiese surgir de la deliberación de organizaciones mayoritarias, bajo la idea de que las discusiones de estos cuerpos estarían viciadas por “parcialidades” y “animosidades”14.
VII -El poder de indulto en el presidente Para justificar el poder de indulto que se le concedía al presidente se sostuvo que, de esa manera, iban a poder evitarse las presiones que normalmente acompañan a este tipo de medidas, La legislatura, en cambio, iba a verse siempre motivada por tales presiones. Los “padres fundadores” pensaban, claramente, en la dependencia de los legisladores respecto de sus constituyentes, y el peligro de que estos se dejasen llevar por el solo interés de la gente de sus estados. Sin embargo, no prestaban atención al hecho de que, a la hora de recibir presiones, el ejecutivo podía resultar un blanco mucho más vulnerable que el cuerpo legislativo. Además se asumió, también sin mayores aclaraciones adicionales, que el presidente no se dejaría llevar por las pasiones momentáneas que sí podían guiar al Congreso en la toma de estas decisiones15.
VIII- La facultad ejecutiva de designar funcionarios públicos Los delegados de la Convención entendieron que las cualidades que distinguirían al ejecutivo lo convertirían en una persona especialmente calificada para designara los miembros de la función pública. Como señalara Hamilton en El Federalista 76, este poder de designar funcionarios sólo podía residir en
a) un solo hombre; b) en una asamblea de reducido número; o c) en una sola persona, con el apoyo de tal Nuevamente, se contrastaba el modo en que se tomaría la decisión a partir de procedimientos como los descriptos, con la “intriga y la parcialidad” 17 que distinguirían a la cámara de diputados, en caso de ocuparse de dicha tarea. De hecho, los convencionales afirmaron explícitamente que, dado su especial carácter, el ejecutivo sería “más capaz y más propenso [que la legislatura] a seleccionar a los caracteres más adecuados” 18. Por otra parte, se entendía
también (y también injustificadamente), que el ejecutivo no estaría guiado como la legislatura por sentimientos de amistad o mero autointerés, en el nombramiento de funcionarios públicos 19.
IX- El poder de veto del ejecutivo El poder de veto fue justificado, en la Convención, a partir (le dos razones principales, también basadas en convicciones elitistas. La primera de estas razones era la de dotar de un “escudo’’ o protección al presidente, tal como se afirmaba en El Federalista 73, contra la certera ambición de la legislatura de quitarle poder d presidente. La idea, según vimos, era la de que existía una casi inevitable propensión, en los cuerpos colectivos, hacia el abuso de poder (propensión esta que resultaba mucho más atenuada en los demás cuerpos del gobierno). Siguiendo este tipo de presunciones, Governour Morris justificaba el poder de veto señalando que “los más virtuosos ciudadanos, como miembros de un cuerpo legislativo, concurrirán en la toma de medidas de las que luego se avergonzarán, reflexionando en privado. Deben evitarse las invasiones de poder, propias de la rama popular del Gobierno’’ 20. La segunda de las razones a partir de las cuales justificaron el poder de veto del ejecutivo, fue la de “proveer una seguridad adicional contra el dictado de leyes impropias”21. Al presentar este argumento, los ‘‘padres fundadores’’ recibieron, ya en su época, inmediatas críticas por el elitismo allí implícito. De acuerdo con la crítica que se les formuló, ellos estaban presumiendo que “un solo hombre podía poseer más virtud o sabiduría, que un número de hombres”22. A pesar de los intentos por hacer frente a tal tipo de objeciones a su proyecto, los convencionales nunca sedes dijeron de su argumento de fondo: el ejecutivo debía evitar “la fuerte propensidad [de la legislatura] hacia una variedad de medidas perjudiciales’’ 23, una propensidad que nunca atribuyeron al mismo ejecutivo24. Por el contrario, este poder era cuidadosamente reivindicado ya que poseía las virtudes que la legislatura carecía. De hecho, este tipo de afirmaciones (el poder ejecutivo como más virtuoso y sabio que el poder legislativo) se reiteraron permanentemente, a lo largo del período constituyente 25.
X- Duración del mandato del ejecutivo En su defensa del largo término que se le concedía al ejecutivo en el ejercicio de su poder, los convencionales apelaron a la idea de ver al presidente como “guardián” de los intereses de la ciudadanía. En tal sentido, fue común que reivindicaran el hecho de que, muchas veces, el “coraje y la magnaminidad” de algún gran hombre había salvado a la comunidad de terribles peligros, y que de allí dedujeran que el ejecutivo podía darle a la gente “el tiempo y la oportunidad para una reflexión más calma y sedada’’, contra “repentinos arranques pasionales”26. Otra vez, en este caso, si se afirmaba que el ejecutivo debía preservar su cargo por un período mayor que otros funcionarios públicos, ello se debía a que presuponían que era inmune a los impulsos característicos de los órganos de composición más popular. En definitiva, y como en la mayoría de los casos anteriores, se trataba de un prejuicio, y carácter (injustificadamente) paternalista.
XI- El senado Durante los debates constitucionales, probablemente, ninguna institución concentró tanta atención como la del senado. De hecho, la mayoría de los delegados asumió que este órgano sería el verdadero freno frente a la “furia democrática’’ que veían implícita en la cámara baja 27. Las expresiones en este sentido fueron coincidentes, entre la mayoría de los miembros de la Convención. Es que, todos ellos, acordaban en ver a la cámara baja como propensa a “legislar demasiado”, a legislar precipitadamente; y a violentar los derechos de las minorías (“los pocos”). El senado aparecía entonces con la primordial función de compensar tales indeseables predisposiciones de la cámara de diputados. Más aún, y contra lo que parece ser la visión predominante acerca de lo sucedido al respecto, los “padres fundadores” no pensaban que cada cámara debía corregir a la otra. Ambas debían estar dotadas de poder, pero era el senado la cámara que debía “ilumina”, a partir de su asumida sabiduría y reposo a la otra 28. Madison era claro en este sentido, refiriéndose a la necesidad de contar con un “cuerpo de ciudadanos desapasionados y respetables” 29 esto es, un cuerpo compuesto por una “porción iluminada de ciudadanos, que a partir de su número limitado, y su firmeza, pueda interponerse contra consejos impetuosos” 30. Ahora bien, la pregunta era entonces: ¿cómo alcanzar la formación de un cuerpo tan pleno de virtudes? Frente a este interrogante, los “padres fundadores” veían cuatro vías de respuesta, y todas ellas fueron finalmente incorporadas en la Constitución. Los cuatro medios a los que hicieron referencia, fueron los siguientes:
a) el modo de nombramiento de los senadores; b) las calificaciones requeridas para el cargo; c) el tamaño del senado; y d) la duración de su mandato. XII- Nombramiento de los senadores Conforme señalara más arriba, los delegados estaban convencidos de que las elecciones indirectas aseguraban una selección de los individuos más “ilustrados” de la sociedad. De allí que coincidieran en que los senadores debían ser elegidos por las legislaturas estatales, y no por la misma gente, en forma directa. En El Federalista 62, por ejemplo, Madison hizo explícita la necesidad de asegurar, a través de este medio (las elecciones indirectas), la elección de un elenco virtuoso (así como, también, de un mayor involucramiento de los estados en tal proceso). John Dickinson fue el convencional que más enfáticamente se refirió a la importancia de reunir a los “caracteres más distinguidos”, ya la dificultad de que tal fin se lograse por intermedio directo de la ciudadanía. Más aún, Dickinson sostuvo que el punto de vista propio de los distintos estados no podía ser percibido con claridad por la misma gente, y que por ello era necesario delegar tal función en un cuerpo intermedio. Charles Pinckney reafirmó tales ideas, sosteniendo que una elección a través de la legislatura estatal permitía evitar las “rivalidades y descontentos” propios de las elecciones directas 31.
XIII- Las calificaciones para llegar al senado, y la defensa de la propiedad Los delegados de la Convención discutieron bastante tiempo acerca de qué calificaciones debían distinguir a los candidatos a senadores 32. Al final, solamente hicieron referencia a la necesidad de que tales candidatos tuvieran una edad mínima, y cierta cantidad de años de residencia en el estado que los elegía. Ello, debido a la común creencia de que tales características podían bastar, a los fines de asegurar funcionarios “mejor informados, y con mayor estabilidad de carácter”, según se establecía en El Federalista 62. Los convencionales parecieron asumir que, estas calificaciones, más las elecciones indirectas, bastaban para restringir la elección de senadores entre la gente más “rica” del país. Esta última creencia (la de que la cámara de senadores debía representar a los sectores más ricos del país) puede ser verificada analizando las más diversas opiniones de los miembros de la Convención. Por ejemplo, Madison fue particularmente enfático en sostener que los senadores debían representar a la “riqueza de la Nación” 33. Davie opinaba que esta segunda rama debía representar a la “riqueza y la propiedad” 34. Baldwin también pensaba que la “riqueza” debía ser representada en la cámara alta 35. Para Morris el senado debía estar formado por “la aristocracia absoluta, representando a la gran propiedad combinada con los más distinguidos talentos” 36. Mercer también sugirió que en dicha cámara fuesen aseguradas la “riqueza y los talentos” 37, Según Pinekney, en el senado debía incorporarse a la “ri queza de la Nación” 38. Para los delegados de la Convención, la directa inclusión de la ‘gran riqueza y propiedad” en el senado, constituía la única forma de asegurar un tratamiento adecuado a tales intereses 39.
XIV- Número de senadores Habiendo establecido ya ciertas condiciones necesarias para la elección de los miembros del senado, los delegados se concentraron luego en dos problemas adicionales: el del tamaño del senado, y el de la duración de los mandatos (le sus miembros. Respecto del número de senadores que debía ser establecido, y siguiendo los principios arriba señalados (conforme a los cuales se entendía que las decisiones imparciales no dependían del debate mayoritario, sino de la profunda reflexión de unos pocos ciudadanos ilustrados), se fijó un muy reducido número de senadores. Esta concepción fue explícitamente defendida en los debates, contra aquellos que entendían que una adecuada representación de los estados requería la inclusión de mayores Típicamente, se sostuvo el siguiente principio “si se aumenta [el número de senadores] se transmiten a ellos los vicios que están destinados a corregir”. Notablemente, los convencionales opositores, aparentemente defensores de los derechos de los estados, coincidieron con este principio que implicaba tener un senado muy reducido41.
XV- Duración del mandato de los senadores Los delegados atribuyeron también una enorme importancia al lapso de duración de los mandatos de los senadores. Nuevamente, si acentuaron tanto esta idea, ello se debió a que asumieron que largos mandatos iban a favorecer la capacidad de tales funcionarios para la mejor toma de decisiones. Los presupuestos en juego tenían que ver con los siguientes: primero, que a través de períodos extensos los senadores adquirirían “firmeza e independencia”, y segundo, que tales condiciones les permitirían controlar a ‘‘la rama más democrática” de la Constitución 42. De acuerdo con Hamilton, por ejemplo, era claro que el senado debía prevenir las “fluctuaciones e intrigas’’ de la cámara de diputados, y que para alcanzar este objetivo debía asegurarse que un reducido cuerpo de senadores ‘‘exista por un considerable período’’ 43. De hecho. Hamilton propuso que los senadores conservasen sus cargos de por vida44. ‘‘Cuanto más tiempo duren los senadores en sus cargos —lo ratificaba Madison— mejor será para la estabilidad y la permanencia del gobierno” 45.
XVI- Juicio político Si el senado pasó a jugar un rol decisivo en el previsto mecanismo de juicio político (llevándolo adelante, luego de la acusación resuelta por la cámara baja), ello se debió asimismo a razones de carácter elitista. Particularmente, se pensaba que los senadores debían tomar un rol prominente en tales procesos, debido a las singulares capacidades que distinguían a sus miembros. Se presumía entonces, como se aclaró en El Federalista 65, que los miembros de la cámara alta “preservarían [dadas sus capacidades] la necesaria imparcialidad’’ requerida en el juicio político los senadores, conforme a Hamilton, sabrían ‘‘dar el debido peso a los argumentos que motivaron el [juicio]”. Es interesante contrastar esta postura con la que presentaron los constituyentes respecto a la posibilidad detener a la cámara baja jugando un rol más predominante en este proceso. Fundamentalmente, los convencionales temieron la posibilidad (le que los diputados se dejaran llevar por influencias y ambiciones personales” 46. Estos temores (injustificadamente), desaparecían cuando se pensaba en los miembros del senado. Por ejemplo, en El Federalista 66, Hamilton razonablemente reconoce que los senadores pueden tener muy especiales motivos para actuar con parcialidad: piénsese que el juicio político se puede llevar adelante contra funcionarios que ellos mismos han contribuido a nombrar, o contra el ejecutivo, con quien están unidos en numerosas tareas, como la de llevar adelante la política exterior. Sin embargo, y a pesar de estos razonables argumentos, que deberían llevar a desconfiar del senado en dicha tarea, los “padres fundadores” disipaban lo dicho sosteniendo que “el sentido de responsabilidad [de los senadores] y el interés que ellos tendrán en una administración respetable y próspera, les inspirarán una suficiente disposición a actuar [correctamente]” 47.
XVII- El ejecutivo, el senado, y el poder de celebrar tratados con naciones extranjeras Los delegados constituyentes depositaron el poder de firmar tratados internacionales, conjuntamente, en el ejecutivo y el senado. Para justificar esta asociación debieron defender, entre otras cosas, por qué es que excluían a la cámara baja de semejante proceso creador de leyes. Otra vez, la principal justificación de esta decisión se basó en las especiales capacidades que, según ellos, distinguirían a los miembros de tales cuerpos (el ejecutivo y el senado). De hecho, estas fueron las únicas razones relevantes que alegaron para decidir tal distribución de poderes 48. Hamilton fue muy explícito en este sentido, afirmando que los poderes designados para la tarea de firmar tratados internacionales se diferenciaban por tener “un adecuado y muy amplio conocimiento de la política exterior; una firme y sistemática adhesión a los mismos puntos de vista; una sensibilidad especial y uniforme hacia los intereses nacionales [como así también] decisión, secreto, y experiencia; [virtudes estas que] resultan incompatibles con el genio de un cuerpo tan variable y numeroso [como la cámara baja]” 49.
XVIII- El número de diputados En más de una ocasión be discutido las razones que tuvieron los delegados a la convención federal para preferir números reducidos en la integración de los distintos cuerpos de gobierno. Básicamente, se pensaba que “cuanto más numerosa fuese una asamblea (...) mayor ser[ía] el ascendiente de la pasión sobre la razón” 50. Este principio de carácter elitista era contradicho por los oponentes a la Constitución, que sostenían que una adecuada representación requería de cuerpos numerosos; o que la legislatura debía resultar un “espejo” de la ciudadanía, incorporando a ella todos los intereses presentes más allá de sus propias puertas. Un adecuado sistema representativo -asumían estosdebía poseer “los mismos intereses, sentimientos, opiniones, y puntos de vista de la gente’’ 51.
XIX- La independencia de los jueces Una de las principales características asociadas con el poder judicial, antes y ahora, es la de representar un cuerpo “independiente” de todo tipo de interés particular. Según los miembros de la Convención Constituyente, los principales mecanismos para asegurar esta independencia eran dos: modo indirecto de elección; y conservación de su cargo mientras dure su buena conducta 52. Es interesante remarcar que, conforme a los delegados, tales condiciones eran deseables porque conducirían a “separar ampliamente [a los jueces] de la gente”53. Para ellos, esta situación era obviamente beneficiosa a los fines de lograr la independencia de tales funcionarios. En este sentido, los convencionales rechazaban (correctamente) la alternativa de tener un poder judicial directamente dependiente de la ciudadanía, para pasar a apoyar (injustificadamente), una alternativa elitista: un poder judicial o más alejado posible de la gente. Esta última posibilidad, sin embargo, podía ser tan riesgosa como la anterior: al separar a los jueces de la ciudadanía, y hacer casi imposible la remoción de los mismos de sus cargos, la deseada neutralidad de
los mismos podía resultar perfectamente afectada, por ejemplo, al darse lugar, así, a comportamientos meramente autointeresados en los jueces. Más adelante voy a volver sobre los problemas propios de la justicia.
XX- Jurisdicción de las cortes estatales Respecto de esta cuestión, los “padres fundadores” recurrieron nuevamente a la alternativa más elitista. En particular, este elitismo resulto claro en el modo en que contrastaron las (aparentemente) parciales cortes locales, con las cortes nacionales. De acuerdo con Hamilton, por ejemplo, “al no tener apegos locales [las cortes nacionales] tenderán a ser imparciales entre los diferentes estados y sus ciudadanos y (...) debiendo su existencia a la unión, nunca se sentirán movidas por sesgos impropios hacia los principios por los cuales han sido creadas’’. El presupuesto, en este caso, era el de cine los miembros de los tribunales estatales iban a estar necesariamente sesgados a favor del “espíritu local”, mientras que los miembros de los tribunales nacionales iban a resultar independientes de quienes los habían nombrado 55.
XXI- Nombramiento de los jueces El nombramiento de los jueces, y en particular de los miembros de la Corte Suprema, fue objeto de importantes discusiones en la convención federal. Obviamente, estas discusiones estuvieron reguladas por los mismos principios que vimos, repetidamente, en torno de las elecciones indirectas. En particular, ellas se concentraron en la cuestión de la intervención del senado en tales nombramientos, y el peligro de que cuerpos ‘‘numerosos’’ se vieran involucrados en dichos procesos. De acuerdo con Madison, por ejemplo, el nombramiento de los jueces debía ser realizado con la participación del senado quien ‘‘con un cuerpo más (...) selecto, sería más competente” para dicha tarea56. Madison también rechazó la posibilidad de que la cámara baja participase en estas designaciones, afirmando que en ese caso los nombramientos resultarían viciados por ‘‘intrigas y parcialidad’’ 57.
XXII- Juicio por jurados en causas civiles De acuerdo con Hamilton, la objeción que resultaba más razonable de todas las que se habían opuesto a la Constitución propuesta por la convención era la que sostenía que no se había previsto el juicio por jurados en causas civiles 58. La ciudadanía le asignaba una enorme importancia a tales juicios, dado que le permitían tomar parte decisivamente en el modo en que se administraba justicia dentro de la comunidad. Sin embargo, y para justificar Jano inclusión de tal cláusula (jurados en juicios civiles), Hamilton apeló a la idea de que la ciudadanía común, bajo “la influencia de impresiones [impropias] no iba a estar capacitada para decid ir correctamente, a la vez que iba a carecer de los conocimientos necesarios para alcanzar tales decisiones” 59. Así, con este tipo de criterios los “padres fundadores” se oponían a otro fundamental reclamo mayoritario que resultaba propio de la práctica cotidiana en los estados miembros de la unión.
XXIII- El derecho a modificar la Constitución Los convencionales constituyentes decidieron adoptar un mecanismo muy complejo respecto de cómo reformar la Constitución. El deseo de dificultar la reforma de la Constitución fue motivado por dos presupuestos de idéntica raíz elitista. Por un lado, los convencionales asumieron que la Convención Federal había reunido a un elenco de gente especialmente ilustrada en la tarea constituyente a pesar de la cuasi nula representatividad de todos ellos. Según Madison, en la Convención se habían reunido personas que “en un grado notable, aparecen excentas de las pestilentes influencias propias del espíritu de partido”61. Por otro lado, los delegados también asumieron (injustificadamente), que una futura Convención se guiaría meramente por una visión parcializada, y contraria al interés general 62.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Ver este tipo de declaraciones, pronunciadas en la convención constituyente, por ejemplo, en Edmund Randolph y Elbridge Gerry (Farrand ed., 1937), p.48. 2. Ibid., p. 27. Un catálogo de declaraciones similares, por ejemplo, pueden encontrarse reseñadas en Richard Hofstader (1979). 3. Es interesante, en este sentido, notar el modo en que los “padres fundadores” jugaron con la ambigüedad del término “selecto”, para hacer referencia tanto a la idea de “representante elegido”, como a la de ‘‘representante—miembro de una minoría selecta”. Ver, en este sentido, Bernad Manin (1993) cap. 2. 4. Madison (Farrand ed., 1937), vol. 3, p.330. Ferry también rechazaba, por ejemplo, el mecanismo de las elecciones directas pata la elección del ejecutivo, afirmando que la ciudadanía se encontraba “desinformada” y que sería “confundida por el designio de unos pocos hombres” (Ibid., vol.2, p.57). También, bajo criterios similares, defendió la elección indirecta los senadores. A través de este “refinamiento”, sostuvo, las elecciones “resultarán mas susceptibles de proveer frenos en favor de los intereses comercio (...) sin los cuales la opresión, sin lugar a dudas, tomará lugar, y sin los cuales ningún Gobierno libre puede llegar a durar” (Ibid., vol. 1, p.152). Pinckney también aconsejaba el nombramiento de senadores a través de elecciones indirectas, con el fin de dar a la cámara alta mayor “permanencia e independencia” (Ibid., vol. 1, p.155). En los comienzos de los debates (luego cambiaría su posición) Wilson reconocía los males que podían estar ligados a estas elecciones indirectas, señalando que los cuerpos intermedios podían más bien, caracterizarse por tener sentimientos “contrarios a los de la misma gente” (Ibid., vol 1. p.359). 5. De acuerdo con Rutledje “una elección llevada adelante por la Legislatura será más refinada que otra hecha inmediatamente por la gente, y será más proclive a corresponder con el sentimiento de la misma comunidad. Si los miembros de la Convención hubiesen sido elegidos por la gente en elecciones por distrito, no es de suponer que tales distinguidos caracteres hubiesen sido seleccionados” (Ibid., vol. 1, p.359). 6. De hecho. Hamilton sostuvo durante la convención que “elecciones terciarias” (o sea, “elecciones hechas por electores elegidos por la gente”) resultaban la mejor garantía para la elección del Ejecutivo. Ver “The Hamilton Plan”, Ibid., vol 3, p.617. 7. Por ejemplo, Morris, típicamente, sostuvo que largos períodos de mandato permitirían a los senadores alcanzar independencia y firmeza (Ibid., vol 1, p.512).
8. De acuerdo con Hamilton, por ejemplo, si los senadores mantenían sus mandatos por un “período considerable”, iban a poder contrarrestarse las fluctuaciones y arrebatos propios de la cámara baja (Ibid, vol. 3, p.337). 9. Así Madison afirmó que estos largos períodos de gobierno inducirían a que “gente del mejor carácter se involucre (en el gobierno)” (Ibid. vol. 2 p.22O). 10. “Hamilton, Ibid., vol 1, p.289. Según él largos mandatos permitirían limitar las “pasiones populares” que tendían a “propagarse como el fuego, y tornarse irresistibles”. Tanta era la certeza que animaba a los delegados, en este sentido, que Hamilton no tuvo dudas en sostener que las propuestas más importantes que había realizado durante los debates, se vinculaban con las de (aún más radicalmente) mantener al presidente, a los miembros del senado, y a los jueces, “hasta tanto dure su buena conducta” (“Hamilton to Timothy Pickering”, Ibid., vol. 3, pp. 289,397). 11. Madison, Ibid., vol 3, p. 454. 12. El Federalista, 76. Similarmente, Rutledge fundamentará el carácter unipersonal del ejecutivo sosteniendo que “una sola persona sentirá la mayor responsabilidad, y administrará mejor los intereses públicos” (Farrand ed., 1937, vol. 1, p45). 13. El Federalista, 68. 14. En efecto, los delegados rechazaron la propuesta de tener al ejecutivo elegido a través de la legislatura. Por ejemplo, Hamilton sostuvo que “cada vez que un cuerpo de hombres debe ejercer el poder de nombrar algún funcionario, tenemos que prepararnos para presenciar un completo juego de intereses privados, y de preferencias y rechazos partidistas, de parcialidades y antipatías, de compromisos y animosidades, sentidos por aquellos que forman pone de la asamblea”. Del mismo modo, Butler rechazó la idea de elegir al ejecutivo a través de la legislatura, porque en tal caso seguramente prevalecerían el espíritu ‘faccioso y violento” (Farrand ed. 1937, vol 2, p.501). 15. “Por ejemplo, Rufus King afirmó que la legislatura no debía concentrar el poder de otorgar perdones porque sus miembros estarían, usualmente “gobernados por las pasiones del momento”, 16. Martin y Sherman apoyaron esta convicción, y en particular la intervención del senado en tales ocasiones, debido a que este cuerpo estaría formado por personas de los más distinguidos caracteres (Ibid., vol.2, pp.41-43). 17. Madison, Ibid., vol 1, p.120. Luego de criticar la posibilidad de que la legislatura intervenga en la elección de jueces, Wilson sugirió que tales nombramientos deberían ser hechos por “una sola, responsable persona” (el presidente), quien no estaría guiado por las animosidades propias de la legislatura (Ibid., p. 119). Governour Morris mostró también su acuerdo con estos criterios. Seguís él, “el Ejecutivo, tendrá o podrá tener la mejor información posible, requerida para esta tarea, a partir del necesario contacto
que tendrá con cada parte de los Estados Unidos, a partir de las exigencias propias de la administración” (Ibid., vol 2, p.82). Otros delegados, como Gerry, más tarde (aunque en un contexto diferente) ratificarían tales juicios, sosteniendo que, en su aislamiento, el ejecutivo tendría mejores garantías de decidir ecuánimemente (Ibid., vol. 1, p. 138) Butler, en la discusión acerca del carácter uni o pluripersonal del ejecutivo, señaló también que debía adoptarse un ejecutivo unipersonal porque ‘‘si se nombra a un solo hombre, este será responsable del conjunto, e imparcial frente a los intereses de todos” (Ibid., vol. 1, p.88). 18. Ver, Madison, ibid., vol, 2, p.80. 19. En otra ocasión, Hamilton también hizo referencia a que la “sola e indivisible responsabilidad de una persona” resultaría Inés naturalmente proclive a actuar de acuerdo al deber, y a conservar su propia reputación. De allí, deducía, el ejecutivo se vería motivado a investigar can mayor cuidado las cualidades necesarias para los cargos que debían completarse, prefiriendo “con imparcialidad” a las personas más adecuadas para ocupar las funciones en cuestión. El ejecutivo unipersonal -sostenía- tendió menos compromisos personales que gratificar, que un cuerpo de hombres (...) mucho más proclive a dejarse guiar por sentimientos de amistad o afecto” (El Federalista, 76). 20. G.Morris, Farrand ed. (1937), vol.2, p.299. 21. El Federalista, 73. 22. Ibid. 23. Madison, Ibid., vol. 2, p.110 24. En el mismo texto, El Federalista, 73, Hamilton reafirmó la idea de que el ejecutivo debía constituir un freno “contra los efectos facciosos, la precipitación, o cualquier impulso inamistoso hacia el bien público, que pueda llegar a influir [a la legislatura]”. 25. Ver, por ejemplo, Farrand ed. (1937), vol. 1, p. 119; 138; El Federalista, 75; 76. 26. Así en El Federalista, 71, El mismo principio movió a distintos delegados a sostener que el ejecutivo debía preservar su posición de por vida, o mientras durase su buena conducta. Así por ejemplo, en Farrand ed. (1937), vol 3, p.397 vol 1, p.292 vol, 2, p.33. 27. De acuerdo con Randolph, el senado debía “frenar [a la cámara baja], de modo de mantener el balance, y restringir, en tanto sea posible, la furia de la democracia” (ibid., vol. 1, p58). 28. De acuerdo con Rufus King, el senado debía “frenar a la cámara baja [y] proveer de mayor sabiduría, sistematicidad, y estabilidad al Gobierno (Ibid., vol, 2, pp. 6-7). Madison también vio al senado como una “valla necesaria” contra
los desmanes y pasiones de la cámara baja (Ibid., vol.1, p.422). Hamilton sostuvo que “el principal objeto de la Convención, al formar al Senado, fue el de prevenir fluctuaciones y desmanes’’ (Ibit., vol.3, p.337). Randolph mantuvo que “el objeto de [crear al senado fue] el de controlar a la rama democrática de la Legislatura Nacional”. “Si no fuera por su firmeza... la otra ruina, siendo más numerosa, y proviniendo directamente de la gente, lo sobrepasaría” (Ibid., vol.1, p.218). Morrisv afirmó que la finalidad de constituir al sentido había sido la de frenar “la precipitación, maleabilidad, y excesos’’ de la legislatura (ibid., vol 1, p. 512). En este sentido, manifestó su temor hacia la tendencia del legislativo a “abusar de su poder [duda su] propensidad a legislar demasiado [y] a promover proyectos vinculados al poder moneda, y simulares” (Ibid., vol. 2, p.52). Sostuvo, convencido, que “todo buen observador había reconocido, en las ramas democráticas de las Legislaturas Estatales, precipitación (...), contra las libertades personales, la propiedad privada, y la seguridad personal” (Ibid., vol. 1, p.512). 29. Madison, El Federalista, 63. 30. Ver, Madison, en Farrand ed. (1937), vol. 1, p.422. De modo similar, Morris afirmó que, para prevenir los males derivados de la rama más democrática, era necesaria otra dotada de “habilidades y virtud” (Ibid., vol. 1, p. 512). John Dickinson también afirmó que los senadores debían ser personas “de los más distinguidos caracteres, distinguidos por su rango y su propiedad, llevando un gran parecido con la cámara de los lotes en Inglaterra” (ibid., vol. 1, p. 150). 31. Ibid., vol. 1, pp. 150, 155. 32. Más aún, algunos convencionales se referían a que el mismo derecho a voto debía estar sujeto a estrictas calificaciones, conforme a la posesión de propiedad. Así, por ejemplo, Ibid., vol. 2, p.202; p.221; p.222 p.248. 33. Ver Madison en la Convención Constitucional 4 de junio 1787, en Wilbourn, Brenton (1986), p. 444. 34. Farrand ed. (1937), vol. 1, p. 542. 35. Ibid., vol. 1, p.470. 36. Ibid., vol.3, p.416; vol. 1, pp. 517-18. 37. Ibid., vol, 2, pp. 284-5. 38. Ibid, vol. 3, p, 110. 39. Madison apoyé explícitamente este principio sosteniendo, por ejemplo, que “los síntomas de un espíritu nivelador, como pudimos ver han aparecido suficientemente… avisándonos de peligros futuros. ¿Cómo es que se va a prevenir este peligro, entonces, frente a los principios republicanos? (...). Entre otros medios, a través del establecimiento de un cuerpo en el Gobierno, que sea suficientemente respetable por su sabiduría y virtud, que pueda ayudar en
las emergencias... Ese es el objetivo de la segunda rama [legislativa]” (Ibid., vol. 1, p.423). De modo similar mantuvo que el senado tenía como uno de sus objetivos primarios “la protección de la propiedad, de acuerdo con el número total, incluido los esclavos (Ibid., vol. 1, p.562). Hamilton también hizo hincapié en estas ideas, sostenido que el senado debía ocuparse de “proteger los derechos de la propiedad contra el espíritu de la democracia” (Ibi., vol 3, p. 498). 40. Ver, por ejemplo, Madison, Ibid, vol. 1 p. 427; o vol. 1, p. 151, donde sostuvo que un largo número de senadores no seria apto para proceder con “mayor desapasionamiento, orden y sabiduría que la rama más popular”. En sentido similar, Dickinson, Ibid., vol. 1, p. 136. 41. Madison, por ejemplo, hizo referencial al “peligro de tener un senado muy numeroso” (Ibid., vol. 4, p.15). Randolph, coincidía en que el senado debía ser “mucho menor que [la cámara de diputados]… a los fines de poder estar librado de los procedimientos apasionados que son propios de las asambleas numerosas” (Ibid., vol.1, p.51). 42. Así por ejemplo, Randolph, Ibid., vol. 1, p. 218. Madison afirmó que el Senado tenía que tener tales fines era “[necesario] una considerable duración en el poder”. (Ibid., vol. 1, p. 428) 43. Ibid., vol. 3, p. 337 44. Ibid., vol. 3, p. 498 45. Ibid., vol. 3, p. 414. También sostuvo que “un período de siete años” no era de ninguna manera un largo período “dada la necesidad de proveer al senado de estabilidad”. Por el contrario, su temor era el de que la “rama más popular todavía fuese demasiado grande como para terminar prevaleciendo [sobre el senado]” (Ibid., vol. 1, p. 218). 46. Ver, por ejemplo, Randolph, Ibid., vol 2, p. 67; o Pinckney y Williamson, vol. 2, p. 551. 47. El Federalista, 66 48. En El Federalista, 75, Hamilton introdujo otras similares razones, de menor peso. Fundamentalmente, hizo referencia a la dificultad de mantener reunida a la cámara baja, en la multiplicidad de ocasiones en que ello es necesario, para ir decidiendo progresivamente el contenido del tratado en cuestión. 49. El Federalista, 95. 50. Madison, El Federalista, 58 51. Ver, “The Federal Farmer,” in H. Storing, (1985), vol. 2, p. 230.
52. También mencionaron ideas como la de que los jueces, para poder serlo, debían reunir ciertas calificaciones especiales, y el principio de que no debían existir cuerpos judiciales numerosos. 53. De acuerdo con Madison, El Federalista, 49. 54. El Federalista, 81. 55. En El Federalista 81, y tratando de justificar la restricción de la jurisdicción de los tribunales estatales en causas nacionales, Hamilton afirmó que, en caso contrario, el espíritu local iba a afecta, hasta límites inimaginables, los intereses nacionales. 56. Farrand ed. (1937), vol. 1, p. 120. 57. Ibid., vol. 1, p. 120. También, ver vol. 1, p. 232; vol. 1, p., 233. Ghorum aseveró que, aún el senado resultaba un cuerpo “demasiado numeroso” para “asegurar las elecciones correctas” (Ibid., vol.2, p.41). Wilson también sostuvo que el senado resultaba un cuerpo muy numeroso para intervenir en el nombramiento de funcionarios (Ibid., vol. 2, p. 523). Los nombramientos que de allí resultasen-aseguró-sólo podrían caracterizarse por la “intriga, la parcialidad, y el ocultamiento” (Ibid., vol.1, p. 119). 58. El Federalista, 83. 60. De todos modos, en El Federalista, 83, Hamilton trató de defender la idea de que el omitir incorporar a los jurados en causas civiles, no implicaba la abolición de tal derecho. 61. El Federalista, 37. 62. Ghorum, Farrand ed. (1937), vol. 1, p. 583. En contraposición con tales presupuestos, una figura política como Jefferson sostuvo consecuentemente que la Constitución debía modificarse, de manera necesaria, cada “diecinueve años” debido a que “cada generación [debía tener] el derecho a elegir por sí misma la forma de gobierno que creyese más conveniente para promover su felicidad”. Ver, T. Jefferson, “Jefferson to Samuel Kercheval”, 12 de julio de 1810, incluida en A. Koch y W.Peden (1944), pp. 673-76. En el muy influyente trabajo “The Essex Result,” escrito por Theophilus Parsons poco tiempo antes de la convención Parsons sintetizó la posición de los federalistas al respecto, a la vez que criticó el optimismo de los “demócratas” que se oponían a aquellos. Así, sostuvo, por ejemplo, que “todos los demócratas sostienen que la gente tiene un derecho inherente e inalienable al poder que no hay nada fijo que no puedan cambiar; nada sagrado más allá de su propia voz… que no sólo es cierto que no hay rey, ni parlamento, ni generación pasada que pueda ponerles límite, sino que además es cierto que ni siquiera ellos mismos pueden autolimitarse. The Essex Result, en C.Hyneman y D. Lutz, 2 vols. (1983), p. 213.
Parte II Capítulo IV: El sistema representativo en la actualidad Introducción Con el paso de los años, numerosos hechos contribuyeron a modificar el tipo de sistema representativo diseñado en el siglo XVIII. Así, por ejemplo, algunos de los mecanismos creados en aquel período perdieron efectividad, y otros nuevos fueron implementados. Del mismo modo, algunos de los presupuestos que resultaban decisivos para los “padres fundadores” cayeron en desuso o descrédito; y nuevas argumentaciones aparecieron para reemplazar a las justificaciones de raíz elitista que (según vimos) fueron las dominantes durante la convención constituyente norteamericana. Luego de estos cambios, entonces, lo que conviene preguntarse es hasta qué punto el actual sistema institucional puede ser impugnado por (supuestos) “vicios” que, en todo caso, habrían sido característicos de un modelo de gobierno propio del siglo XVIII. La hipótesis que voy a mantener en esta sección es la siguiente: a pesar de los cambios, el paso del tiempo, las nuevas justificaciones, etc., el sistema representativo que caracteriza a la mayoría de las democracias modernas sigue respondiendo a los principios de tipo elitista con que éste fue concebido. En tal sentido, sostendré que las “novedades institucionales” que sobrevivieron en estos últimos tiempos no afectaron sino que, por el contrario, reafirmaron, los rasgos elitistas que caracterizaron desde su origen al modelo político representativo. A continuación, voy a examinar diferentes aspectos que actualmente distinguen a dicho sistema representativo, para mostrar las continuidades con [as características que lo distinguían siglos atrás.
I. EL PODER JUDICIAL I-A El control judicial de las leyes. Tal vez la institución que más modificaciones sufrió, desde el momento en que fue concebida, fue la del poder judicial. En particular, tales cambios aparecen vinculados con un creciente rol del control judicial de constitucionalidad que, aparentemente, no había sido previsto en los debates constitucionales del siglo XVIII. En efecto, en tales discusiones no se especificó explícitamente la capacidad del poder judicial para rechazar aquellas leyes que aparecieran contrariando a la Constitución. Si es cierto que en la convención constituyente norteamericana se discutió (y rechazó) la idea de contar con un “Consejo de Revisión” especializado en dicha tarea. También es cierto que algunos de los “padres fundadores” mostraron tener bastante claridad acerca de las funciones que habrían de corresponderle al poder judicial 1. Sin embargo, fue recién en 1803, y a través del caso “Marbury vs. Madison” (5 U.S., 1 Cranch, 137, 1803) que la “revisión judicial de las leyes” quedó establecida. En dicho caso se estableció claramente que era función del poder judicial la de interpretar las
leyes y preservar la primacía de la Constitución, en caso de existir un conflicto entre ésta y aquellas. Esta capacidad judicial para rechazar la validez de una ley, preservándose a la vez la “última palabra” al respecto, modificó el (pretendido) equilibrio de poderes para otorgarle a los jueces (y en particular, a los miembros de la Corte Suprema) facultades extraordinarias al respecto. Las discusiones acerca de la plausibilidad o no del sistema de control judicial de constitucionalidad se acumulan ya en una infinidad de escritos, por lo que no voy a pretender en este trabajo sumarme a tales confrontaciones, o intentar ponerles término. Lo que, en cambio, puede resultar más relevante, es tratar de determinar hasta qué punto estas modificaciones en el ejercicio del poder judicial implican también modificaciones en cuanto a lo que puede ser considerada la “validez moral” de esta institución. En este sentido, parece claro que los problemas de justificación que, en todo caso, pudieron señalarse a partir de los orígenes elitistas de este poder, siguen estando presentes en la actualidad. Quiero decir, los rasgos contra-mayoritarios del poder judicial se han tornado hoy más evidentes que nunca antes, hasta el punto de ser abiertamente reconocidos aún por los defensores de la institución 2. Este reconocimiento parece por completo razonable, cuando se advierte que una minoría de jueces (básicamente, desde la Corte Suprema) puede llegar a impedir que la voluntad de las mayorías (aún en el caso de práctica unanimidad) sea llevada adelante. Una excelente ilustración acerca de los riesgos que son propios de este carácter contra-mayoritario del poder judicial, se presentó durante el gobierno de Franklin Roosevelt, en los Estados Unidos. En este caso, las medidas de reconstrucción económica conocidas como el “New Deal”, que cortaban con un amplio respaldo democrático, resultaron durante años completamente bloqueadas debido a que una minoría de jueces ultra-conservadores entendía que la Constitución no daba cabida a tales reformas. Sólo luego de una severa crisis institucional, y de la amenaza presidencial de disponer la jubilación obligatoria de algunos de los jueces adversos, la Corte accedió a hacer lugar a tales (razonables) medidas de regulación económica 3. Por supuesto, objetar esta condición “contra-mayoritaria” en la justicia, no implica necesariamente el defender un ilimitado derecho de las mayorías, para que éstas lleven adelante su voluntad, aún a riesgo de violar los derechos de alguna minoría particular. En este sentido, que exista alguna institución capaz de poner límites, fundamentalmente, al poder ‘‘mayoritario’’ del legislativo, bien puede resultar valioso. Sin embargo, en el actual estado de cosas, entiendo que el principal riesgo institucional que enfrentarnos es más bien el contrario, y tiene que ver no con los posibles abusos de las mayorías, sino con la directa incapacidad de éstas para manifestar y desarrollar adecuadamente sus preferencias. En este sentido, diría, son los derechos de la mayoría los que parecen estar más en riesgo, dentro del actual ordenamiento político. Y, así como rechazamos una hipotética “dictadura de las mayorías”, aún más razones tenemos para rechazar una hipotética “dictadura de las minorías”. Como sostuviera John Taylor, poco tiempo después de que el llamado control judicial de las leyes hiciera su entrada en escena, “la soberanía del poder judicial sobre la constitución y la ley (...), constituye una novedad anómala y carente de
principios, desconocida para la teoría política, y capaz de convertirse en un instrumento de usurpación” 4. Un ordenamiento institucional más orientado a respetar la autoridad del Parlamento (y así, al menos en principio, la de las mayorías sociales), bien podría establecer “frenos” que obliguen al mismo a reflexionar más cuidadosamente acerca de las leyes que propone, sin necesidad de quitarle a aquél la capacidad de prevalecer, al menos en áreas que tienen que ver con políticas públicas, y no con derechos individuales 5.
I-B El poder judicial en la protección de las minorías El poder judicial ha sido habitualmente justificado, antes y ahora, como medio prácticamente insustituible en la protección de las minorías 6. Sin embargo, según voy a sostener, esta afirmación podía tener sentido años atrás, pero actualmente ha perdido mucho de su posible valor. Para comprender la actual irrazonabilidad de la conexión entre “poder j udicial” y “protección de las minorías” cabe recordar, antes que nada, ciertos presupuestos básicos propios del siglo XVIII. En primer lugar, y según defendiera más arriba, los “padres fundadores” asumieron una definición elitista de la idea de “minorías”. Conforme a ellos, las “minorías” eran exclusivamente los grupos más privilegiados de la sociedad. De allí que, por ejemplo, cuando se hablaba de proteger los derechos de las minorías se estaba pensando en los sectores más favorecidos y no, por caso, en defender a los individuos que eran directamente esclavizados por los anteriores. En segundo lugar, debe recordarse también que los “padres fundadores” asumieron que el poder judicial estaría formado por sujetos provenientes de los sectores más acomodados de la sociedad 7, y suficientemente “distanciados del pueblo” 8. A partir de los citados presupuestos, luego, resultaba razonable concluir que el poder judicial estaría especialmente motivado para proteger a las “minorías”. En efecto, si los jueces (asumidamente) formaban parte de aquella misma “minoría selecta”, era de esperar que, al menos por autointerés 9, prestaran especial atención a la protección de los miembros de su mismo sector social 10. Ahora bien, hoy ya no defendemos una definición “elitista” de la idea de “minorías”; y, por otro lado, tampoco contamos (afortunadamente, y según parece) con un poder judicial exclusivamente formado por miembros del sector social más aventajado de la sociedad (tal como ocurría, de forma relativamente abierta, en el período “fundacional”). Luego, la relación más o menos obvia que antes se establecía entre “derechos de las minorías”, y “protección judicial”, queda destruida. Hoy, las “minorías” que nos interesan proteger son otras (digamos, los inmigrantes, las mujeres, los pobres etc.), y hay pocas razones para pensar que el poder judicial va a sentirse especialmente motivado a defenderlas (como a veces se presupone, y otras veces se aconseja). 11 Quiero decir, no hay mayores razones para presuponer que los derechos de las minorías vayan a estar protegidos de los posibles abusos mayoritarios, por el solo hecho de que el poder judicial sea un organismo contramayoritario 12.
Mi conclusión sería la siguiente: así como es no razonable pensar que las mayorías deben tener derecho a ejercer su voluntad, sin mayores controles; también lo es el pensar que las “actuales minorías van a resultar protegidas, a partir de la mera existencia de organismos contra-mayoritarios. Dentro del actual contexto institucional, las “minorías” (en su conjunto) no tienen ninguna razón para sentirse especialmente protegidas; y, tal vez más gravemente, tampoco la tienen las mayorías.
II. EL PODER LEGISLATIVO El poder legislativo también sufrió cambios decisivos, respecto de su organización original. Sin embargo, y tal como viéramos respecto del poder judicial, tales cambios reafirmaron (más que desmintieron) su carácter contramayoritario.
II-A Grupos de presión En primer lugar, parece claro que el poder legislativo resulta cada vez menos un órgano de representación popular. Si en algún momento se supuso que, al menos, la cámara de diputados iba a recoger la voluntad de las mayorías, ello ya no puede decirse en este tiempo. La ciudadanía suele desconocer a la mayoría de sus representantes; ignorar los temas que son tratados por ellos; desconocer las leyes que son aprobadas por el Parlamento, y los motivos de su adopción; etc. Las razones para explicar este tipo de fenómenos son muy variadas, y tienen que ver menos con la apatía ciudadana que con un sistema institucional particularmente “cerrado” a las mayorías. Principalmente, la actividad de los llamados “grupos de presión” se intensificó y tomó más explícita con el paso de los años, reduciendo aún más los ya tenues contactos entre los representantes y el electorado 13. Esta circunstancia, sumada a los largos mandatos de los legisladores; la carencia de medios para establecer controles efectivos sobre los representantes; etc.; terminaron volviendo al sistema político mucho más sensible a las demandas de los “grupos de interés”, que a las demandas de la ciudadanía 14.
II-B Comisiones parlamentarias, y carencia de deliberación En segundo lugar, el poder legislativo ya no responde al ideal Burkeano de constituir una “asamblea deliberativa de una nación, con un interés, el de la totalidad”15. El Parlamento raramente toma sus decisiones en sesiones abiertas, enfrentando la necesidad de justificar las leyes ante el público. Por el contrario, la práctica habitual es la de que las principales decisiones legislativas se tomen “detrás de la escena” en reuniones de comisiones, que pueden resultar de interés para los grupos de presión, pero no para la ciudadanía. Como sostuviera Carl Schmitt (y mas allá de las soluciones normativas que él luego aconsejara), “las grandes decisiones políticas y económicas (...) ya no resultan hoy (si es que alguna vez resultaron), de las opiniones balanceadas en debates y contra debates públicos”. Hoy, “comités de partidos políticos y coaliciones, pequeños y exclusivos, toman las decisiones detrás de puertas cenadas [bajo la influencia de] grandes grupos de interés” 16. Esto es, los
mecanismos de “negociación”, tienden a reemplazar a los de “discusión”; y la política de buscar el “mejor argumento”, tiende a ser desplazada por la de “componer los intereses de mayor peso” 17.
II-C Pérdida de relevancia del senado Al momento de su creación, el senado apareció como una herramienta destinada a “moderar” el ineluctable “apasionamiento” de las mayorías en la cámara baja; a la vez que representó una solución de compromiso, ante las dificultades para organizar una estructura federal de gobierno. En la actualidad, cuando (según parece), ya no vemos al senado como “fuente moderadora” de las mayorías, ni pretendemos que lo sea, aquel compromiso federal aparece dando lugar a situaciones más bien contra-intuitivas. Por ejemplo, el hecho de que la cámara alta participe en la creación de “todo” tipo de legislación y no, como podría pensarse, sólo en la legislación que concierna a cuestiones “federales”. De allí que nos enfrentemos permanentemente a resultados poco razonables, como el de que (sólo a modo de ejemplo), una ley de aborto o de regulación del consumo de estupefacientes, pueda resultar vetada porque algunas “provincias” o “estados” la rechacen, y aunque la enorme mayoría de la población del país la respalde 18.
II-D Actividad extra-Parlamentaria En diversos sentidos, la labor del Parlamento ha comenzado a mostrarse como insuficiente e inefectiva. Por un lado, el número de cuestiones públicas que requieren de algún tipo de tratamiento colectivo suelen sobrepasar la capacidad de trabajo de las cámaras legislativas. De hecho, el Parlamento siquiera accede al conocimiento de muchos problemas de interés público que, al no resultar de especial relevancia para ningún grupo de interés, quedan irresueltos (o resueltos de forma poco articulada) “fuera” de las puertas de la legislatura. Por otro lado, muchas cuestiones efectivamente tratadas por el Parlamento, resultan decididas defectuosamente sólo debido a las dificultades de los legisladores para conocer la multitud de puntos de vista relevantes, y concernientes a la decisión en cuestión. El hecho es, en definitiva, que el Parlamento comienza a mostrarse cada vez más como incapacitado para concentrar la labor normativa de la sociedad. Esta actividad ha excedido a la legislatura, y no parece haber mayores razones para seguir “concentrándola” dentro de ella 19. Sin embargo, aún hoy sigue existiendo poco aliento y apoyo político a tales actividades extra-Parlamentarias.
III- EL PODER EJECUTIVO La organización del poder ejecutivo también ha resultado afectada por el paso del tiempo. De todos modos, en este caso, como en los anteriores, permanece inalterado el carácter esencialmente elitista de la institución presidencial.
III-A La “especial” vinculación del Presidente y el electorado Una primera aproximación a la actividad del poder ejecutivo nos muestra -quizás de modo alentador- que el panorama no ha resultado el que los “padres
fundadores” esperaban. En efecto, en los orígenes del sistema representativo se asumió que el presidente electo (y gracias al mecanismo de elecciones indirectas; o a las especiales exigencias establecidas para encabezar el ejecutivo), iba a ser un miembro de las llamadas “minorías selectas”, y que en el ejercicio de sus funciones iba a estar alejado del (pernicioso) contacto con la ciudadanía. Sin embargo (y al menos desde el arribo de la llamada “democracia Jacksoniana”), ha quedado en claro que el ejecutivo ha terminado por constituirse en uno de los órganos de más estrecha vinculación con el electorado. Esto es, el ejecutivo se encuentra claramente identificado por votantes, medios de comunicación, etc. (cosa que no suele ocurrir con los legisladores), quienes cargan contra él frente a cada crisis de gobierno, y lo aclaman con exclusividad frente a toda política exitosa. Esta situación, entonces, pareciera señalar la “muerte” del (aparentemente buscado) “elitismo presidencial”. Sin embargo, la mencionada conclusión aparece como básicamente errónea, apenas nos detenemos a analizarla con un poco más de detalle. Por ejemplo, el hecho de que la orientación y suerte del gobierno dependa en buena medida de las virtudes de un político particular, parece más bien contradictorio con cualquier posibilidad de organizar “democráticamente” a la sociedad. Esto es, si queremos que nuestra comunidad tome sus decisiones democráticamente, y entendemos que la democracia requiere de procesos (más o menos) intensos de discusión pública, en el que la ciudadanía esté protagónicamente involucrada, luego, el hecho de que las políticas públicas dependen exclusivamente de un individuo (por más abierto que éste se encuentre a ‘‘escuchar a las mayorías’’), debería resultarnos poco atractivo. Como cuestión práctica, además, debe señalarse lo inconveniente que resulta semejante concentración de atención y de responsabilidades en el presidente. Así, por ejemplo, cabe considerar el hecho de que en la actualidad, toda caída de popularidad en el líder de gobierno es capaz de provocar las más profundas crisis de legitimidad del sistema político o, aún peor, directamente su quiebra 20. En modo similar, el incremento de las tareas del ejecutivo; el hecho de que casi toda la legislación del estado se origine en dicho departamento; la extendida tendencia del ejecutivo a sobrepasar al legislativo para llevar adelante la política nacional a través de la práctica de decretos; etc.; también resultan “novedades institucionales” propias de nuestro tiempo. Sin embargo, todas estas novedades, como las mencionadas anteriormente, merecen más nuestro repudio y temor, que nuestro apoyo, en caso de que asumamos como deseable una política de base democrática 21.
III-B “Estado benefactor”, burocracia y agencias estatales Otro decisivo cambio sobrevenido luego de la adopción del actual sistema representativo, se vincula al desarrollo de numerosos cuerpos para-ejecutivos, como resultado propio de las políticas del llamado “estado benefactor”. En efecto, la infinidad de tareas de organización, regulación, y administración que deben afrontar las democracias modernas han exigido a su vez la presencia de múltiples organismos y agencias especializadas. Al respecto, me interesa
sostener que el impacto de las agencias del gobierno resulta extraordinario para el análisis del persistente “elitismno” ejecutivo. En particular, haría referencia a los siguientes motivos: en primer lugar, debe considerarse que los miembros de tales agencias no son nombrados democráticamente, sino que resultan de una elección discrecional llevada a cabo por el ejecutivo. En segundo lugar, también debe señalarse que los agentes del estado no aparecen como responsables ante la ciudadanía, la cual carece de toda posibilidad cierta de controlar el desempeño de aquellos, o de exigir su renuncia. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que las mencionadas agencias tienen a su cargo, muchas veces, el desempeño de tareas extremadamente importantes y sensibles para el sistema democrático (piénsese, por caso, en las agencias de regulación de los medios de prensa o radiodifusión; las agencias de control sanitario; etc.) 24. De allí que la fabulosa extensión del estado regulador, que ha constituido una típica novedad del siglo XX, resulte merecedora de una especial y crítica atención. Esta afirmación, obviamente, no implica en absoluto un cuestionamiento de las políticas propias del “Estado de bienestar”, sino una objeción al modo “poco democrático” en que tales funciones se han ejercido. Como conclusión sostendría que, en efecto, el transcurso del tempo ha provocado la aparición de numerosas “innovaciones” institucionales, que han modificado (muchas veces de modo sustancial) el funcionamiento del sistema representativo. Sin embargo, afirmaría de inmediato que, tales cambios, en líneas generales, sólo reafirmaron o tornaron más sólidos los principios de tipo “elitista” sobre los cuales aquel sistema había sido fundado.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Ver, en particular, Alexander Hamilton, El Federalista, 78. 2. Ver, en primer lugar, Alexander Bickel (1962). De hecho, fue Alexander Bickel quien acunara para la historia la idea del “carácter contramayoritario del poder judicial.” 3. Un análisis de las consecuencias institucionales de estos hechos, en Geoffrey Stone, Louis, Seidman, Cass Sunstein, y Mark Tushnet (1991). 4. Ver, John Taylor (1814). Thomas Jefferson, de modo similar, hizo notar sus permanentes quejas frente al carácter predominante adquirido por el poder judicial (y que él, como presidente de los Estados Unidos, sufriera personalmente). Para él, los riesgos de los abusos judiciales resultaban obvios, por lo cual previno contra la posibilidad de que la Constitución “devenga un mero objeto de cera en las manos de los jueces, capaces de cambiarla y darle forma del modo en que mejor les plazca.” Ver, por ejemplo, Thomas Jefferson, carta al juez Spencer Roane, del 6 de septiembre de 1819, en Thomas Jefferson (1984). 5. Una primera aproximación a este tipo de soluciones, puede verse en John Ely (1981). Un desarrollo más profundo de este tipo de problemas y soluciones, en Carlos Nino (1992). Mecanismos que en lugar de una invalidación, impliquen el de “reenvío” de leyes desde el poder judicial al legislativo, para su revisión, podrían también resultar compatibles con los criterios aquí sugeridos, 6. Ver, notablemente, Ronald Dworkin (1977). 7. Presupuesto éste bastante acertado como resultado del carácter especialmente “indirecto” que revestía la elección de los jueces (llevada a cabo por intermedio del poder ejecutivo y el senado); y los requisitos adicionales (estudio, ejercicio de la profesión, edad) exigidos para poder llegara ser miembro de la rama judicial 8. Ver Madison, El Federalista, 49. 9. Especialmente, cuando el “autointerés” era considerado el principal motivo de la conducta humana. Ver por ejemplo, Morton White (1987). 10. Esta consideración, al menos, resultó ratificada en la práctica durante lodo el período “fundacional,” en donde el poder judicial apareció claramente alineado con las minorías más favorecidas de la sociedad. 11. “Ver, por ejemplo, Frank Michelsnan (1969). 12. Siguiendo, tal vez, el razonamiento de los “padres fundadores” (según el cual las “minorías” iban a resultar protegidas por el poder judicial, ya que éste estaba formado por miembros de dichas “minorías”), han aparecido algunas sugerencias proponiendo que el poder judicial, al ancuas en parte, esté
específicamente compuesto por representantes de grupos desaventajados. De este modo, se entiende, tales grupos obtendrían mayores garantías de ser protegidos, que a partir de la actual composición de la justicia. Esta propuesta, apareció en Canadá en la forma de una “Carta Social Alternativa,” Ver, por ejemplo Jennifer Nedelsky, 1994, pp. 512. 13. Un interesante análisis, por ejemplo, en Cass Sunstein (1985), pp. 29-87. 14. Para Madison, tal resultado no era especialmente preocupante, dado que la principal “facción” que amenazaba la gobernabilidad del sistema era, justamente, la constituida por las mayorías populares. De un muda similar, aunque tal vez más crudo, muchos teóricos contemporáneos coinciden con Madison en la idea de que “las masas electorales son incapaces de toda acción que no sea en estampida” (Ver, Joseph Schumpeter, 1975, p. 280). Criticando la pastura Schumpeteriana ver, por ejemplo, Carole Patentan (1970), p. 5. Conforme a estos autores, muchas veces identificados como “pluralistas,”“la condición necesaria y suficiente para contar con un sistema republicano (esto es, con democracia) es, simplemente, la existencia de elecciones populares regulares.” Toda otra modalidad de participación ciudadana es considerada no sólo impráctica, sino sobre todo indeseable e inconveniente. Ella sólo puede llevara los “odios y opresiones implícitas en el populismo.” (Ver, William Riker, quien considera su posición como netamente “Madisoniana” (Riker, 1982, pp. 250-3). Conectando las posturas de Schumpter y Riker ver, por ejemplo, Carole Pateman (1986), pp. 39-46. 15. Ross; Hoffman; y Levack (1949), pp. 116. Este ideal deliberativo estaba teñido aún del típico elitismo Burkeano, en la consideración de que la deliberación parlamentaria llevaba a la racionalidad, frente a la deliberación de la ciudadanía que tendía a ser “más lenta e irracional” Citado de llanita Pitkin, p. 181. 16. Ver, Carl Schmitt (1992). 17. Fundamentando de qué modo los mecanismos de “deliberación” tienden a ser desplazados por los de “negociación,” en ámbitos cerrados al público, ver Jon Elster (1991). 18. De allí que muchas legislaciones modernas comiencen a pensar en la posibilidad ya de eliminar al órgano del senado, remplazándolo por un consejo de provincias; ya de reducir sus funciones, a través de la creación de un “bicameralismo diferenciado,” en el que el senado participe exclusivamente en lo que concierne a la legislación federal. Ver, en este sentido, mi trabajo “El bicameralismo diferenciado,” en Reforma Constitucional, Segundo Dictamen (EUDEDA, 1987). 19. En este sentido ver, en particular. Claus Offe y Ulrich Preuss (David HeId, ed., 1993). 20. En este sentido, por ejemplo, resulta claro que los sistemas políticos más “presidencialistas” son los más proclives a generar conflictos y “rupturas”
institucionales. Así podemos ver que 33 países del (antes llamado) Tercer Musido que adoptaron sistemas presidencialistas de gobierno sufrieron golpes de estado; mientras casi dos tercios de los países de dicha región que adoptaron constituciones parlamentaristas evitaron tales rupturas democráticas. Ver, al respecto, Fred Riggs, en Presidencialismo..., 1988; Fred Riggs (1991). Además, Arend Lipjhart (1990); Carlos Nino, et al., (1992); Juan Linz (1984), refiriéndose a la indeseable dinámica de “suma cero” generada por los sistemas presidencialistas. En segundo lugar, la mencionada concentración de poder permite la aparición de un fenómeno muy típico en nuestro tiempo, a partir del cual el presidente, apenas elegido, se desdice sin más de sus promesas electorales y pone en marcha políticas contradictorias con aquellas, para “plebiscitarlas” directamente, a través de la práctica política. Esto es, sabiendo que cuenta con poderes amplísimos, y directo contacto con la ciudadanía, el presidente tiende a dejar de lado al Parlamento; a la plataforma de gobierno diseñada por si, partido politice; a sus aliados electorales; etc.; para ejercer su mandato con la mayor discrecionalidad posible, apoyado en esporádicos apelaciones al respaldo popular. Este aparente “diálogo directo” del presidente y la ciudadanía no es, sin embargo, más que una peligrosa muestra de ejercicio arbitrario del poder frente al cual, según entiendo, bien podría preferirse un modelo alternativo de toma de decisiones. En este caso, me refiero a un modelo más previsible, menos violento, y más genuinamente abierto y permeable a la discusión pública. 21. Ver este sentido, Guillermo O’Donnel (1992). 22. Sobre las implicaciones jurídicas de este desarrollo ver, por ejemplo, Elías Díaz (1986). 23. Dada la generalizada atención que las organizaciones burocráticas han recibido, dentro del marco de la sociología contemporánea, aquí voy a concentrar mi interés, especialmente, en el tema de las agencias ejecutivas. 24. Al respecto, especialmente, ver Cass Sunstein (1991).
Capítulo V: ¿Cómo reforzar la relación entre representantes y representados? Introducción Una vez expuestos los rasgos “elitistas” propios del modelo representativo, y luego de verificada la persistencia de tales rasgos en la actualidad, la principal pregunta que nos hacemos es la siguiente: ¿Existe alguna alternativa (concebible, deseable) al actual modelo de “frenos y contrapesos”? Los “padres fundadores” del sistema representativo respondieron a dicho interrogante con una obvia negativa, sosteniendo que tal alternativa no existía, y que frente al modelo por ellos defendido sólo era posible contraponer una variante “populista”, claramente inaceptable. En la actualidad, aquel interrogante vuelve a plantearse frente a cada una de las múltiples “crisis” que suelen afectar a las “democracias” modernas. Otra vez, entonces, la solución “populista” reaparece como una alternativa posible y otra vez (dados los múltiples problemas que suelen distinguir a esta solución “populista”) tal alternativa es rechazada. La conclusión, luego, parece ser la siguiente: en tanto y en cuanto no se presente una oferta institucional más atractiva que la que actualmente ofrece el sistema representativo, las críticas al presente sistema van a seguir careciendo de fuerza efectiva. A los fines de hacer posible una crítica adecuada al modelo representativo vigente, en lo que sigue, procuraré demostrar que es posible objetara la esencia de dicho modelo sin la necesidad de verse forzado a apoyar una contra-propuesta “populista”. Para ello, presentaré una serie de mecanismos institucionales “alternativos”, defendidos en su momento por los (así llamados) “populistas”, a los fines de reforzar los vínculos entre “representantes” y “representados’’. En cada uno de los casos mostrará, en primer lugar, las críticas que tales mecanismos merecieron y que, finalmente, llevaron a s rechazo. Inmediatamente después, demostrará que a pesar de las críticas presentadas, aquellas propuestas guardaban aspectos que aún hoy pueden parecernos razonables. En tal sentido, procuraré señalar que es posible desligar a tales instrumentos “populistas”, de sus aspectos menos plausibles, para seguir oponiendo al actual modelo representativo (‘‘elitista’’) un contramodelo aceptable y posible.
Aclaraciones terminológicas Presentar una definición aceptable de la idea de “populismo” resulta una tarea extremadamente compleja, a pesar de los buenos estudios que se han presentado al respecto 1. En esta sección, y sólo a los fines de establecer un marco muy general a mi análisis (y dejando de lado las más difundidas aproximaciones a dicho término), voy a definir al “populismo”, simplemente, del nodo siguiente: es la corriente política según la cual las decisiones públicas deben orientarse (exclusivamente) conforme a la voluntad de las “mayorías”, y
más allá de los posibles perjuicios que dichas decisiones puedan provocar respecto de los derechos de las “minorías”. Conforme a la concepción que voy a asumir, para el “populismo” la “voz de las mayorías” (en general, explicitada a través del voto mayoritario) aparecería como una condición suficiente para determinar cuál es la decisión política más ‘‘correcta’’, entre las posibles decisiones a tomar. En los listados Unidos, durante el siglo XVIII, la acusación de “populista’’ apareció habitualmente dirigida contra los (así llamados) “anifederalistas”. Esto es, contra los críticos del proyecto institucional de los “padres fundadores’’ del sistema político representativo. De aquí en más, utilizará indistintamente los conceptos de “populistas, y “antifederalistas” 2 del mismo modo que usaré como sinónimos las nociones de “padres fundadores”, y la de “federalistas”.
I. INSTRUCCIONES A LOS REPRESENTANTES I-A En contra: los representantes como “meros portavoces” de los representados Una herramienta indispensable, dentro del más común catálogo de reclamos “populistas” es la de contar con un derecho a “instruir” a los representantes. Este derecho, específicamente, autoriza el establecimiento de “mandatos imperativos”, por los cuales la ciudadanía constriñe a sus representantes a decidir, de un modo pre-determinado por ella, algunas cuestiones particulares. El obvio objeto de este derecho es el de impedir (habituales) “distorsiones” de la voluntad popular, llevadas a cabo por representantes que, una vez electos, pretenden actuar con independencia de la voluntad de sus mandatarios. El reclamo por el derecho a las instrucciones fue, sin lugar a dudas, uno de los que más irritó a los “padres fundadores” del sistema representativo. De hecho, tal vez uno de los debates más ricos y más recordados de aquel período “fundacional” fue el sostenido entre Edmund Burke y Henry Cruger, acerca de la validez de las instrucciones, y el grado de independencia autorizado a los representantes, con posterioridad a los comicios 3. En este debate (celebrado en forma previa a las elecciones de Bristol de 1774), Cruger defendió el derecho de instruir a la clase política, sosteniendo que los representantes debían ser los “sirvientes”, y no los “amos” de sus electores, durante el tiempo que estuvieran en el poder 4. Burke, en cambio, defendió una completa independencia de los representantes luego de las elecciones, y sostuvo que la opción defendida por Cruger sólo podía llevar al predominio de “propósitos y prejuicios locales” 5. En la actualidad, la idea de instruir a los representantes se ha diluido notablemente, tal vez a partir de una mayor convicción acerca de la importancia de contar con mandatarios relativamente independientes de los electores. Sin embargo, aún hoy se sigue viendo la necesidad de justificar tal independencia, para lo cual se recurre, habitualmente, al principio de que los políticos elegidos no pueden ser “meros portavoces” de sus electores. La idea es que, de otro modo, los representantes quedan maniatados, incapacitados para discutir y refinar sus posiciones dentro de la asamblea legislativa 6.
I-B A favor: instrucciones y obediencia al mandato popular La práctica de instruir a los representantes, que voy a defender, resulta bastante más plausible de lo que sus críticos se preocuparon en demostrar. Según vimos, los “padres fundadores” del sistema representativo asociaron (exitosamente) la idea de dictar instrucciones con la de “maniatar” a los representantes, e impedirles discutir libremente. Sin embargo, tal asociación entre “instrucciones”, e “incapacidad de deliberar libremente”, resulta menos obvia de lo que aquellos intentaron demostrar. En primer lugar, se observa una falacia en la afirmación de que, porque los representantes son instruidos respecto de ciertas cuestiones específicas, ellos resultan incapacitados de actuar, sino como meros “voceros” de sus representados. Claramente, lo único que las instrucciones hacen (o procuran hacer), es asegurar ciertos resultados legislativos, en materias que se consideran de primera importancia, o que preocupan especialmente a la ciudadanía. Esto es, los legisladores quedan libres de deliberar a discreción a lo largo de sus mandatos, y en un amplísimo abanico de temas, aunque estén impedidos de hacerlo en algunos asuntos y ocasiones muy puntuales. En segundo lugar, se presenta una nueva falacia en la afirmación de que, porque los representantes son instruidos respecto de ciertos principios o criterios, ellos se ven impedidos de deliberar en todo lo que haga a la implementación de tales medidas. Esto es, las instrucciones cierran ciertas “avenidas” a la libertad de acción de los legisladores, pero requieren de su acción y discusión en una infinidad de cuestiones conexas a las previamente delimitadas por instrucciones (y, obviamente, en todas aquellas otras no sujetas a instrucciones). Como conclusión, diría que las instrucciones responden al plausible intento de acortar las distancias” entre representantes y representados; e impedir (hoy muy comunes) “desentendimientos de aquellos políticos electos, en relación con la voluntad de aquellos que los votaron 7.
II. UNICAMERALISMO II-A En contra: sistema unicameral y “decisiones apresuradas” Entre las medidas institucionales más notables defendidas por los llamados “populistas”, se encuentra la de un sistema legislativo unicameral. Esta propuesta, desde su nacimiento, tuvo un carácter fuertemente contestatario frente a la (por entonces naciente, pero ya poderosa) idea de los “frenos y contrapesos”, que requería la adopción de otro modelo legislativo, de tipo bicameral. La idea de contar con un legislativo unicameral, básicamente, implicó el rechazo de la institución del senado como cámara “madura” y de control, sobre la cámara de diputados, directamente representante de la ciudadanía. La inauguración de este sistema se dio en el muy “radical” estado de Pennsylvania
(y poco después, en Georgia y Vermont), bajo la decisiva influencia de Thomas Paine8. Para quienes se opusieron al unicameralismo, la principal idea era la de que este tipo de sistemas resultaba “frecuentemente influido por los vicios, excesos, pasiones, y prejuicios propios de los individuos” 9. Inmediatamente, se agregaba un argumento que hoy también podríamos compartir, según el cual la existencia del bicameralismo previene la adopción de “decisiones apresuradas” (aparentemente propias del unicameralismo), al obligar a que cada proyecto de ley sea separadamente discutido por dos cámaras diferentes; y “retrasar” en el tiempo la posible aprobación (precipitada) de una ley. Esto es, el bicameralismo apareció como una forma del argumento de “divide y reinarás”, susceptible de introducir mayor “racionalidad” en la toma de decisiones. En la actualidad, la idea del bicameralismo se muestra como una idea relativamente indiscutible, un presupuesto indispensable con el que debe contar cualquier sistema institucional.
II-B A favor: unicameralismo vs. aristocratismo En los orígenes del sistema representativo, gente como Thomas Paine percibió que el principal propósito de establecer una cámara de senadores no era la de obligar a una mayor reflexión en la labor legislativa, sino la de asegurar un mayor poder para las “minorías” más favorecidas de la sociedad. Según Paine, el sistema bicameral “siempre admite la posibilidad, y es normalmente éste el caso en la práctica, de que una minoría gobierne a la mayoría’’ 11. De allí que, el rechazo de los “populistas” al sistema bicameral estuviese motivado en un rechazo al senado y sus implicaciones, y no en un rechazo a la posibilidad de tornar más “reflexivo” el sistema de toma de decisiones. El criterio que mantuvieron los “populistas”, entonces, fue el siguiente: es deseable contar con un modelo institucional que prevenga la adopción de decisiones “meramente apasionadas”, pero el senado no responde a dicho propósito 12. El modelo unicameralista que fue defendido en Pennsylvania, en tal sentido, fue provisto de una diversidad de mecanismos adicionales, tendientes a asegurar un mayor grado de “reflexión” del legislativo en la toma de decisiones e impedir así la adopción de medidas “apresuradas”, o motivadas por la “mera pasión”. Así, por ejemplo, se estableció constitucionalmente la obligación de presentar al público cada proyecto de ley, antes de que estos puedan ser convertidos en leyes; se dispuso la novedosa medida de abrir las sesiones del legislativo a la ciudadanía; etc. 13. Tal vez la prueba más clara de que, en su defensa del “unicameralismo”, los “populistas” querían oponerse al senado, pero no a la posibilidad de contar con un sistema “deliberativo”, sea la siguiente: Thomas Paine, el más importante defensor del sistema unicameral, acosado por una diversidad de críticas frente a su propuesta, sugirió la adopción de un modelo “multicameral”, capaz de asegurar una mejor discusión legislativa, entre diversas cámaras. Sin embargo, Paine volvió a señalar que en dicho sistema “multicameral” no debía incluirse ninguna institución semejante al senado (esto es, de tipo aristocrático, y
formada por “intereses diferentes”), si lo que en verdad se quería era, simplemente, el multiplicar las instancias de discusión legislativa 14. En la actualidad, muchos de los criterios defendidos por aquellos “radicales,” pueden aún resultar plausibles frente a un senado que (aunque ya no responda, al menos tan abiertamente, a principios aristocráticos) sigue apareciendo con una función legislativa que -según viéramos en el capítulo anterior- resulta muy difícil de comprender y justificar.
III. ELECCIONES FRECUENTES III-A En contra: “la voz del pueblo [no] es la voz de Dios” Otra herramienta habitualmente exigida por los “populistas” consiste en la recurrencia frecuentes sufragio, a los fines de que cada decisión importante responda a la voluntad de las “mayorías”. Esta ambición tiene, obviamente, mucho de razonable pero en tanto y en cuanto ella no implique, como muchas veces suele ocurrir, una sobreestimación del valor de las elecciones 15; o una desconsideración hacia los derechos de las minorías. En particular, los “populistas” pueden ser objetados a raíz de este tipo de inclinaciones, originadas en un implícito presupuesto según el cual, de algún modo, la voluntad de la ciudadanía resulta una “infalible” indicación de o que es “correcto”. En los orígenes del sistema representativo, los críticos del “populismo” pusieron un especial énfasis en este punto, señalando que aquellos actuaban bajo la equivocada creencia de que “nada hay tan sagrado como su propia voz, que es la voz de Dios” 16. En la actualidad, el llamado pensamiento “progresista” (para muchos, simplemente, el “populismo” moderno), aparece nuevamente recurriendo a aquella exagerada confianza en la voluntad popular, y propone remediar los déficits del sistema representativo a través de una cada vez mayor “participación” de la ciudadanía en los asuntos públicos. En este sentido, las principales reformas institucionales aconsejadas por ellos consisten, muchas veces, en la adopción de mecanismos que “favorezcan la expresión de la voluntad popular”. Plebiscitos, referendums, consultas populares, entonces, aparecen como los instrumentos más aconsejables dentro de la mitología de los defensores de la participación de las “mayorías”. Sin embargo, en todos estos casos, el énfasis en la manifestación “directa” de la voluntad de la ciudadanía, deja de lado el aspecto más importante de los que están en juego, que se vincula con la “calidad” de las decisiones a tomar. En efecto, tal vez la principal virtud de que la ciudadanía participe del proceso de toma de decisiones reside en que la sociedad, en su conjunto, pueda reflexionar acerca del mejor modo de gobernarse a sí misma. Esto requiere, al menos, que cada individuo pueda corregir o re-orientar sus opiniones, a la luz de los reclamos y pretensiones de los demás. El voto de por si, en cambio, no implica ninguna instancia particular de encuentro entre los ciudadanos. Esto es, si los individuos concurren a las urnas sin haber enfrentado una etapa previa
de discusión, luego, lo que aparecía como un (valioso) proceso de acción colectiva, se convierte en una mera sumatoria de opiniones individuales, independientes unas de otras 18. Es este cuadro entonces, y en especial, el que torna especialmente inadmisible un reclamo que ha figurado, tradicionalmente, entre los más habituales de los presentados por los “populistas” 19.
III-B A favor: “cuando las elecciones anuales se eliminan, comienza la esclavitud” En lo que hace a la habitual recurrencia al sufragio parece claro que, en un sistema que pretende reflejar a voluntad de la sociedad lo mas ecuánimemente posible, la utilización del sistema de elecciones es indispensable. Las argumentaciones “anti-populistas” son acertadas, de todos modos, sise remiten a desaconsejar la recurrencia al voto sin el paso previo de la discusión. Ahora bien, existe al menos otro punto no trivial, en aras de defender una más o menos constante apelación a la voluntad popular. Los “populistas” hacían bien, posiblemente, en reclamar una mayor frecuencia en las consultas a la ciudadanía, en momentos en que se comenzaba a proponer, como absoluta novedad, la adopción de mandatos prolongados. En efecto, en las tempranas democracias norteamericanas, el principio dominante en materia de elecciones exigía la celebración de elecciones anuales. Se entendía, por entonces, que los mandatos prolongados determinaban la aparición de representantes alejados de sus representados, y sin un (necesario) sentido de responsabilidad respecto de los mismos. Es claro, el principio de celebrar elecciones periódicamente puede implicar una práctica costosa, difícil, y hasta poco conveniente (al terminar, por ejemplo, desmotivando a los electores). Sin embargo, las dudas respecto de la practicidad de tal principio, no nos deben llevar a desconocer los peligros de adoptar otros de tipo opuesto (como, por ejemplo, autorizar mandatos extensos; desalentar las consultas populares; etc.): contemporáneamente, podemos comprobar algunas de las “indeseables” consecuencias que se derivan de este tipo de medidas. Así, la existencia de representantes que, advirtiendo la distancia que media entre un proceso electoral y otro, toman el voto popular como una especie de “autorización abierta” para ejercer el poder más o menos discrecionalmente, y hasta poco antes de la celebración de los nuevos comicios. Este tipo de circunstancias, tan habituales en nuestra época, ayudan a reconocer la importancia de las intuiciones de los “populistas” del siglo XVIII.
IV. REVOCATORIA DE MANDATOS IV-A En contra: representantes “sin una voluntad propia” El derecho de revocar los mandatos de los representantes constituyó, desde siempre, uno de los reclamos más poderosos que presentaron los “populistas”. Aunque no reconoce mayores antecedentes en la práctica constitucional, este reclamo fue típico en la voz y los escritos de los “populistas”, en su disputa contra la propuesta Constitución norteamericana. En este sentido, por ejemplo,
los estados de Rhode Island y Nueva York exigieron formalmente la inclusión de tal derecho, al momento de ser consultados acerca de qué reformas debían incluirse en la Constitución nacional. Para los “padres fundadores”, la exigencia del derecho de revocatoria resultó siempre inaceptable, ya que amenazaba con desvirtuar al sistema de representación. Así, se sostuvo que la revocatoria de mandatos iba a transformar a los legisladores en individuos “[sin] una voluntad propia (...) y siempre serviles a los criterios de [sus] Estados” 20. Según Hamilton, la incorporación de tal derecho iba a promover la presencia de legisladores exclusivamente movidos “por los prejuicios de sus Estados, y no por el bien de la unión”21. Este tipo de críticas, mantienen su actualidad, y muestran algunos de los probables defectos que caracterizarían a medidas como las citadas.
IV-B A favor: revocatoria de mandatos y aumento de la responsabilidad de los representantes Históricamente, el reclamo por el derecho de revocatoria comenzó a tornarse más intenso a partir de la pérdida de vigencia del (tradicional) principio de las “elecciones anuales”. Con razón, los “populistas” adujeron que si se prolongaban los mandatos más allá de un año, los electores debían pasar a contar con alguna herramienta adicional para controlar a sus elegidos. Los mandatos prolongados -según ellos- podían llevar a que los representantes se desentendieran de sus votantes, y comenzaran a actuar con autonomía respecto de estos. En la actualidad, aquellos cuestionamientos “populistas” parecen guardar plena vigencia. En efecto, hoy presenciamos frecuentemente los casos de mandatarios que, al día siguiente mismo de haber sido electos, anuncian medidas y planes de gobierno contradictorios con sus promesas preelectorales. De allí que, en su momento, los llamados “populistas” no hayan hecho más que tratar de frenar un mal previsible, apelando a la razonable idea de que, aún luego de las elecciones, el pueblo seguía siendo depositario del poder. Sostuvieron entonces que “cuando una persona autoriza a otra a llevar adelante un cierto trabajo en su nombre debe retener el poder de reemplazarla”23.
V. AUMENTO DEL NÚMERO DE REPRESENTANTES V-A En contra: la imposibilidad de deliberar en “asambleas gigantescas” Otra clásica demanda “populista”, fue la de incrementar el número de los miembros del legislativo. El presupuesto detrás de este reclamo era el de que aumentando el número de representantes, indefectiblemente, se iba a incrementar también el grado de representatividad de la asamblea. Esto es, se asumía que cuanto mayor fuera el número de representantes electos, menor sería el riesgo de que las mayorías quedasen marginadas del poder. Fue así como los llamados “populistas” comenzaron a sostener que la asamblea debía poseer los mismos intereses, sentimientos, opiniones, y puntos de vista de la gente, hasta llegar a ser un “retrato de la sociedad” 24.
Este tipo de criterios fue sistemáticamente resistido por los “padres fundadores”. Las razones que dieron para ello fueron, en parte, meramente elitistas, como la idea de que “cuanto mayor es el número de los miembros de una asamblea [mayores] la ascendencia de la pasión sobre la razón”. Sin embargo, en su carga “antipopulista” también presentaron argumentos de mayor peso, como el de que en las asambleas masivas (aparentemente apoyadas por los “populistas”) resultaba imposible discutir ordenadamente. Contemporáneamente, teóricos políticos de primera importancia, como Giovanni Sartori, han retomado aquellos juicios para sostener principios como el de que “cuanto mayor [es e] número de los individuos que participan en el proceso de discusión], mayores son los costos de la toma de decisiones” 26. Esto es, asambleas gigantescas pueden tornar muy difícil la deliberación y, aún peor, pueden dilatar infinitamente el logro de acuerdos y la consiguiente toma de decisiones.
V-B A favor: asambleas numerosas como medio para mejorar la representación de la ciudadanía La defensa que los “populistas” hicieran, respecto de un incremento en el número de representantes, tuvo más sentido del que sus oponentes quisieron mostrar. En primer lugar debe señalarse que, históricamente, y según adelantara, tales “populistas” percibían un (inminente) riesgo de ver convertidos los órganos representativos en reductos de la “aristocracia”. En efecto, tal vez no haya habido creencia más difundida, entre los primeros críticos del sistema representativo, que aquella según la cual la clase dirigente conservadora estaba diseñando un sistema exclusivamente a su medida. De allí que, desde todos los rincones de los Estados Unidos, comenzaran a aparecer críticas frente a (lo que se preveía como) “un gobierno que dará absoluta predominancia a los designios de los [lamados] bien-nacidos”; un gobierno en las manos de “unos pocos nobles”; etc. 27. Por otro lado, la defensa de un incremento en los legisladores vino a contraponerse a un principio más importante, de origen Burkeano. Según este principio (propio de la idea de una “representación virtual”), bastaban unos pocos representantes “bien ilustrados”, para que las preferencias de la totalidad de a población quedasen en buen reparo. Conforme a esta visión, no era necesaria siquiera la participación deja ciudadanía a través del voto. Sólo se requería contar con legisladores especialmente calificados. En este sentido, los “populistas” aparecieron reaccionando críticamente, y con buena razón, a los fines de resaltar la inaceptabilidad de criterios como los citados. En la actualidad, esta discusión tal vez no merezca la importancia que pudo tener en el pasado. De todos modos, cabe reafirmar algo que sostuviera más arriba: parece claro que el poder legislativo, tal como hoy está organizado, encuentra enormes dificultades para “representar” adecuadamente a la ciudadanía. En este sentido, tal vez, aquellos reclamos por un incremento en el número de legisladores deban traducirse hoy en reclamos algo diferentes, en favor de ampliar las posibilidades de expresión de la ciudadanía, fuera del Parlamento.
VI ROTACIÓN EN LOS CARGOS VI-A En contra: experimentados
la
necesidad
de
contar
con
representantes
El principio de rotación en los cargos impedía la reelección inmediata de aquél que había sido electo. Este principio no sólo resultó insistentemente remarcado en los escritos de os “populistas”, sino que además fue comúnmente puesto en práctica en la mayoría de los estados norteamericanos, en los años previos al dictado de la Constitución. Por ejemplo, las Constituciones de Nueva York, Delaware, y Virginia, regulaban así la posibilidad de reelección de sus senadores; en Pennsylvania se restringía dicha posibilidad aún en la cámara baja. Más aún, en los mencionados estados, más los de North Carolina y Georgia, se obligaba a la rotación del gobernador, y de los más altos funcionarios ejecutivo 28. En la convención constituyente norteamericana no se hizo frecuente alusión a las razones de porqué se rechazaba tal principio. De todos modos, hoy, como entonces, la noción de rotación aparece contradiciendo una aspiración aparentemente valiosa para todo gobierno representativo. Fundamentalmente, se sostiene que la obligatoriedad de la rotación impide que los representantes tomen real contacto con sus cargos; conozcan los “secretos” propios de los mismos; y desarrollen las destrezas exigidas por tales puestos. Por otra parte, y también razonablemente, se sostiene que la obligatoriedad de la rotación puede quitar importantes motivaciones a los representantes. En efecto, la idea es que los representantes pueden perder saludables estímulos hacia el desarrollo de una fructífera obra legislativa: sabiendo que, cualquiera sea el resultado de su gestión, van a ser removidos de sus puestos, los legisladores encuentran menos razones para esforzarse en desarrollar una buena labor.
VI-B A favor: los males de contar con “representantes de por vida” Las razones para apoyar el principio de rotación fueron, y siguen siendo, numerosas y muy aceptables. Una primera cuestión, a la que los “populistas” otorgaron fundamental importancia, fue sintetizada en la idea de que “si no existe exclusión a través de la rotación, [los representantes van a tender a] continuar de por vida” 29. La razonabilidad de este criterio aparece confirmada ampliamente en la actualidad, con representantes que, desde sus puestos, suelen trabajar casi con exclusividad para retener los mismos 30. Los “populistas”, escépticos por naturaleza respecto de os “efectos” derivados del ejercicio del poder, acostumbraron a asociar la idea de “ausencia de rotación”, con la de “mandatarios corruptos. Históricamente, además, la idea de rotación en los cargos apareció como necesaria cuando los representantes debían ejercer sus mandatos “a miles de millas de distancia”. Sin rotación en los cargos, se asumía, cada comunidad iba a verse gobernada desde la distancia, por individuos que (cada día más) perdían contacto con sus votantes 31.
Finalmente, tanto ayer como hoy, el principio de la rotación promete una mayor apertura de la política a la ciudadanía común. En este sentido, por ejemplo, la rotación puede animar a intervenir en la actividad pública a individuos que, de otro modo, verían muy difíciles sus posibilidades de intervenir exitosamente en política.
Conclusión Como conclusión de lo señalado basta aquí, sostengo lo siguiente: Existió y existe una alternativa “populista” al (todavía vigente) modelo “elitista” de representación que, como tal, resulta muy poco atractiva. Sin embargo, ello no quita que muchos de los principios defendidos por aquellos “populistas”, hayan resultado importantes en su tiempo y sugieran, aún hoy, razonables pautas para cuestionar al sistema de “frenos y contrapesos”. En este sentido, me importaba mostrar la posibilidad de apoyar algunos de tales cuestionamientos y algunas de tales propuestas, sin tener que recurrir necesariamente a implausibles argumentaciones de tipo “populista”. Así también, entiendo que es posible encontrar en aquellos mecanismos institucionales “alternativos”, criterios todavía valiosos acerca de cómo reforzar la relación entre “representantes” y “representados”, ya sea intensificando los controles de la ciudadanía sobre sus mandatarios, ya sea mejorando el grado de representatividad de estos últimos.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Ver, por ejemplo, Ernesto Laclau (1977). 2. De todos modos, tenderé a preferir el término populistas,” dado que, a pesar de su vaguedad, puede generar menos confusiones que el de “antifederalistas. “Esto, debido a que los “antifederalistas” más notorios, aquellos que participaron en la convención constituyente y se negaron a firmar la Constitución, fueron, en mi opinión, los menos representativos de todo el grupo de “antifederalistas.” Como he tratado de demostrar en otro lugar, los “antifederalistas” que participaron en la convención constituyente compartieron con los defensores de la Constitución, esencialmente, el mismo proyecto (a pesar de disidencias acerca del rol que los estados debían jugar dentro de la nación). En cambio, muchos de los llamados “antifederalistas” que no participaron de la convención sí mantuvieron, aunque de modo poco articulado, un proyecto político diferente del propuesto por los “padres fundadores. “Este proyecto, sí se encontraba más claramente ligado con las autonomías estatales; el involucramiento de la ciudadanía en las cuestiones públicas; más estrictos grados de responsabilidad en los representantes; etc. En este capítulo, haré referencia a muchos de los mecanismos institucionales defendidos, más o menos difusamente, por los “populistas,” o “antifederalistas” (no presentes en la convención Constituyente). Ver, también, Roberto Gargarella (1993), 3. Ver, por ejemplo, P. T. Underdown (1958), pp. 14-34. 4. Ver, por ejemplo, Carl Cone (1968), cap. X, 5. Ver, por ejemplo, J.Ross, et al (1949), p. 116. 6. Ver, por ejemplo, Cass Sunstein (1993), cap. 1. 7. Obviamente, mi defensa de las instrucciones no implica, necesariamente, una recomendación de las mismas, como una práctica susceptible de ser implementada. Por desgracia, problemas tan importantes como el de la extrema vaguedad del lenguaje, siempre amenaza con tornar vacuas todo tipo de instrucciones, por más específicas que éstas sean. 8. Ver las opiniones de Paine, por ejemplo, en “A Serious Address”, n…3, Pennsylvania Packet, diciembre de 1778. 9. Ver, Theophilus Parsons, The Essex Result, p p. 500. 10. Ver, en este sentido, Jon Elster (Shute y Harley eds., 1993), p.p 198. 11. Thomas Paine (Corner ed., 1945), p. 389. En sintonía con los argumentos de Paine, muchos de los “radicales” de la época criticaron al senado como una institución de raíz abiertamente aristocrática (Ver, clásicamente, “Demophilus,” 1777; “Eudoxus,” Pennsylvania Packet, abril 22 de 1776). Como se sostuvo en el famoso panfleto “The People the Best Gobernors”, el pueblo era
suficientemente apto para gobernarse a sí mismo, por lo cual no era necesario ni deseable establecer un órgano senatorial de individuos “escogidos”, a los fines de conocer cuáles eran las “verdaderas” necesidades de la población (citado en Elisha Douglass, 1971, pp. 15-16). 12. Para afirmar este punto, puede ser interesante recordar de qué modo se defendió al senado, frente a las “amenazas” presentadas por el sistema unicameral. Para Fisher Ames, por ejemplo, las propuestas de Thomas Paine se caracterizaban todas por estar basadas en “verdades pervertidas”. Según él, debía rechazarse el principal criterio que movía a todas las proposiciones de Paine: la idea de que todos los hombres nacían libres e iguales. (Fisher Ames, 1969, pp. 208-9). Para John Adams, el proyecto unicameralista de Paine debía ser rechazado por formar parte de un inaceptable modelo de “democracia simple” que –según Adams- constituía la más facciosa y corrupta forma de gobierno. (Ver, por ejemplo, Correa Moylan Walsh, 1965, cap. 5; Bernard Baylin, 1992, pp. 290-3). Benjamín Rush escribía “¡pobre Pennsylvania! (…) Llaman a esto democracia cuando debiera llamarse gobierno de las turbas” (Carta a Charles Lee, octubre de 1779, en L.H. Butterfield, 1951, p. 244). 13. Más aún, es importante reconocer que, en la práctica, el “polémico” sistema unicameral de Pennsylvania funcionó de modo relativamente aceptable. Por ejemplo, el mayor contacto de los representantes con sus electores hizo posible que en dicho estado, a diferencia de lo ocurrido en la mayoría de los restantes, se tomaran medidas de extraordinaria importancia, como la abolición de la esclavitud. Del mismo modo, aunque es cierto que la legislatura de Pennsylvania se animó a tomar medidas “radicales” que otros estados rechazaron (confiscaciones de propiedades; regulaciones de precios; intervención sobre la monopólica banca de Pennsylvania; etc.) resulta difícil probar que tales medidas no hayan sido discutidas o que hayan respondido a las meras preferencias de una clase política alejada de la voluntad de sus electores, o cerrada frente a la opinión de sus opositores. Ver, en este sentido, Gargarella (1993). 14. Conforme a Paine, en todo caso, se debía mantener el principio de “una sola representación”, para luego dividir ésta “por lotería, en dos o tres partes,” a los fines de discutir las propuestas de ley en cada una de ellas, para luego reunirlas y proceder a una discusión y votación en asamblea general. Corner ed. (1945), p.p. 390. 15. Así, por ejemplo, descuidando las dificultades para conocer adecuadamente las preferencias de las “mayorías” a través de los resultados electores, tal como lo ha demostrado, clásicamente, k. Arroz. Ver, así Kenneth Arroz (1967). 16. Ver, por ejemplo, Fisher Ames (1969). En el mismo sentido, Alexander Hamilton, sosteniendo que “la voz del pueblo es considerada la voz de Dios; y cualquiera sea la forma en que esta máxima sea creída y citada, ella, de hecho, no es cierta.” Ver, Farrand ed. (1937), vol. 1, p p. 299.
17. Claus Offe y Ulrico Preuss sostienen esta misma observación, aseverando que “muchos críticos de las prácticas de la democracia liberal, particularmente desde la izquierda política, han tendido a creer que la obvia cura a los resultados injustos e irrazonables de las acciones de gobierno, es la de ampliar los márgenes de la participación democrática, y la co-determinación” (en Held, 1993), p p 167. 18. La posición “populista”, conforme a esta presentación, responde perfectamente a (lo que podría llamarse) una tradición “Rousseauniana.” conforme a esta tradición, el sufragio universal resulta condición necesaria y suficiente para la formación de la “voluntad general”. Aquí la ciudadanía aparece con una “voluntad predeterminada” que torna por completo innecesaria cualquier instancia previa de diálogo colectivo (Ver, al respecto, Bernard Manin, 1987, pp. 338-368). Junto a este tipo de problemas, además, se encuentran otros, de carácter motivacional. En este sentido, al menos, es importante remarcar que no debe asumirse una “obvia” motivación política en la ciudadanía. Este tipo de cuestiones, por ejemplo, en Jon Elster (1986), 97-126. 19. En idéntico sentido ver, por ejemplo, Claus Offe y Ulrich Preuss, sosteniendo que “en orden de producir resultados más razonables, cada vez tiene menos sentido el reclamo por una más amplia participación, frente a la búsqueda de una más refinada, más deliberativa y más reflexiva formación de los motivos y las demandas que entran en un proceso de participación masiva ya en su lugar” (Held, 1993, p. 168). 20. Ver, E. Randolph, en Farrand ed, (1937), vol. 1, p. 256. 21. Ibit., p p. 298. 22. Otras posibles críticas al respecto, tendrían que ver con la dificultad de implementar el derecho de revocatoria; o la indeseable promoción de una “política negativa” que la existencia de tal derecho podría promover. 23. Ver, “Brutus,” en H. Storing (1985), vol. 2, pp. 445. También, “The Federal Farme,” ibid., pp. 289. 24. Ver, por ejemplo, “The Federal Farmer,” en H. Storing (1985), vol. 2, pp. 230. Los mismos principios, por ejemplo, en el ensayo de “A Georgian, “en Martin Borden (1965), pp. 157 También, en la opinión de los “radicales” de Pennsylvania. Ver, en este sentido, el excelente trabajo de Robert Brunhouse (1942), pp. 294. 25. Madison, El Federalista, 58. 26. Ver, Giovanni Sartori (1987), pp. 216-23. 27. Así, por ejemplo, en los escritos de “Centinel,” en H. Storing (1965), p p. 110; “A Federalist,” ibid., pp. 1-2; “A Farmer and a Planter,” ibid., p p.70; etc, 28. Ver, por ejemplo. Donald Lutz (1988), pp. 104-5
29. Ver, por ejemplo. “Centinel,” en H. Storing (1985). Vol.2, pp. 142. También, “The Federal Farmer,” ibid., pp. 290. 30. Dentro del actual esquema institucional -normalmente- dicha ambición no suele conducir a un “acercamiento” al electorado, sino a un “perfeccionamiento” de la situación particular, dentro de la maquinaria partidaria, por ejemplo. 31. Ver, por ejemplo. Jerome Nadelhaft (1981), pp. 89.
Capítulo VI: Discusión pública e instituciones políticas Introducción En la sección anterior, intenté defender algunos mecanismos institucionales “alternativos” a los actualmente vigentes, y capaces de reforzar la (hoy aparentemente debilitada) relación entre “representantes” y “representados”. Para llevar adelante dicha tarea, impidiendo que tales mecanismos fuesen objetados como “instrumentos populistas”, me fue necesario demostrar que ellos requerían, o al menos no eran incompatibles, con la idea de discusión pública. Así, por ejemplo, sostuve que el derecho de “instruir” a los representantes podía resultar aceptable, en tanto y en cuanto no implicara privar a aquellos de la capacidad de discutir libremente. Del mismo modo, sostuve que el “unicameralismo” podía resultar plausible, en la medida en que se garantizase una adecuada discusión de las medidas legislativas; que un aumento en el número de representantes podía justificarse mientras ello no obstaculizase decisivamente la discusión entre los mismos; etc. Ahora bien, la pregunta que aparece entonces es la siguiente: ¿por qué otorgar central importancia a la deliberación? ¿A qué se debe que la presencia o la ausencia de discusión marque la diferencia entre la justificabilidad o no de un cierto mecanismo institucional? En lo que sigue, voy a intentar responder a este tipo de interrogantes, defendiendo ala vez la idea de orientar el sistema institucional, cada vez más, hacia la promoción de la discusión pública.
Virtudes de la deliberación Como modo de defender la importancia de contar con un sistema deliberativo sostendría, ante todo, que ella resulta un elemento central dentro de cualquier sistema político, debido a que su presencia ayuda a mejorar el proceso de toma de decisiones. De entre los posibles beneficios que pueden derivarse de la deliberación, enumeraré los siguientes: Una primera virtud de la deliberación, es la de que puede contribuir a descubrir errores lógicos y fácticos, en el razonamiento de aquellos que están tomando parte de la discusión. A través de la deliberación, uno debe presentar sus criterios frente a los demás, y este “control externo” puede contribuir enormemente a descubrir fallas en los argumentos presentados por uno. Por ejemplo, alguien puede demostramos que nuestras propuestas están en conflicto con otras propuestas que también procuramos defender; o que de nuestras mociones derivan consecuencias que no estamos dispuestos a defender; o, directamente, que estamos cometiendo errores lógicos en nuestros juicios1. La deliberación puede ser importante no sólo por su función “negativa” de prevenir errores, sino también por sus efectos “positivos,” en la provisión de
información, contribuyendo así a expandir el panorama de las alternativas entre las cuales optar. Esto es, una persona puede dejar de lado algunas alternativas por el mero desconocimiento de las mismas; o puede dejar de reconocer ciertos puntos de vista que preferiría a los suyos, sólo porque no está informado respecto de los mismos. Otro importante beneficio de la discusión deriva de su carácter educativo. Quiero decir, el proceso deliberativo, por el cual la gente intercambia opiniones, escucha los argumentos de otros, etc., provee una excelente oportunidad para la autoeducación de quienes debaten 2 el mejoramiento de su habilidad de razonamiento; y el desarrollo de su capacidad para convivir con otros 3. De todos modos, es claro, sostener que la deliberación favorece este tipo de resultados no implica decir -según veremos-que los produce necesariamente, ni de forma exclusiva 4.
Deliberación elitista Aunque los beneficios citados muestran algunas de las virtudes propias de la deliberación lo cierto es que, aún así, un sistema político deliberativo podría resultar igualmente inaceptable. En efecto, piénsese, por ejemplo, en el modelo representativo concebido por Edmund Burke. En este caso, la deliberación jugaba un papel central (el Parlamento debía ser, en tal esquema, una asamblea deliberativa permanente, etc.), pero ello ocurría dentro de un esquema abiertamente elitista. De hecho, conforme señalara Hanna Pitkin, dentro del sistema “deliberativo” defendido por Burke, el gobierno se ejercía “a través de una elite (...), y las elecciones [aparecían sólo como] el medio para encontrar dicha elite” 5. En este modelo, en efecto, la mayoría de la población quedaba al margen del proceso deliberativo de gobierno, dado que sus opiniones eran consideradas “apresuradas, apasionadas, prejuiciadas, [y sujetas a fluctuaciones (...) violentas” 6. Voy a reservar la denominación de “modelo de deliberación elitista”, para aquellos modelos de gobierno en los que -como ocurría con la propuesta de Burke- se otorgue un papel central a la deliberación política, pero asumiéndose a la vez que dicha discusión debe reservarse a un grupo “selecto” de individuos. Nótese, en este caso, la discusión no se concentra en los representantes dada la “imposibilidad práctica” de llevar adelante una discusión más amplia; sino debido a la convicción de que las discusiones más “abiertas” resultan indeseables, peligrosas, tendientes a los “apasionamientos” y “excesos” En este sentido, por ejemplo, el sistema representativo diseñado en los Estados Unidos, también podría ser considerado un “modelo deliberativo elitista” en la medida en que en él también se promovía, exclusivamente, una “del liberación entre cutes políticas”, mientras se desalentaba la discusión fuera de la cerrada esfera del gobierno7. Para Madison, según viéramos, la democracia resultaba un sistema con “una multitud de personas [incapaz de llevar adelante] una deliberación regular y medidas concertadas” 8. Hamilton, del mismo modo, señalaba que “el espíritu de facción [tiende a] introducir su veneno en las deliberaciones de todos los cuerpos [numerosos, y] urge a sus
miembros a la toma de medidas impropias y excesivas” 9. De allí que la deliberación política debía ser llevada adelante, básicamente, por un “grupo selecto” de individuos, capaces de “conocer y tomar en consideración los intereses de sus representados, en sus discusiones” 10. Este tipo de criterios “elitistas”, según entiendo, siguen siendo defendidos en la actualidad, por muchos convencidos defensores del sistema político representativo. Así, por ejemplo, William Riker retoma tales principios “elitistas”, para sostener que la promoción de la participación política de la ciudadanía concluye, inevitablemente, en los “odios y opresiones propios del populismo” 11. Joseph Schumpeter toma una dirección similarmente elitista, al defender el actual sistema de partidos políticos bajo la presunción de que la ciudadanía es incapaz de actuar y manifestarse articuladamente 12. Más difícil resulta, en cambio, pronunciarse acerca del carácter de lo que se ha dado en llamar, contemporáneamente, “democracia asociativa”. Estoy haciendo referencia, en este caso, al ideal de extender la deliberación política, desde los órganos de gobierno, hasta algunos grupos externos a ellos (desde asociaciones de lobby, y sindicatos, hasta sociedades de caridad). La idea es que tales grupos, protagónicos en la actualidad, son capaces de introducir información indispensable para el buen funcionamiento del sistema político; proveer a la “educación” de sus miembros; dar representación más “directa”, a individuos que carecerían de ella por otros medios; etc. De allí que -sostienen sus defensores-puede resultar importante hacer explícito el reconocimiento del rol (le tales grupos, dándoles un status “semi-público”; subvencionarlos; y promover la discusión entre ellos. Para Jane Masbridge (quien concentró su estudio, especialmente en los llamados “grupos de interés”), por ejemplo, “los grupos de interés juegan un rol central en el proceso político deliberativo”; y debe ayudarse a que ellos adquieran un rol más protagónico en la discusión política contemporánea 14. Según Paul Hirst, los “mecanismos corporativos de consulta y negociación resultan un suplemento vital de la democracia representativa”. Este “corporativismo” -según su opinión- es capaz de “reforzar más que debilitar a la democracia”15. La ambición de muchos de estos autores; al defender la “deliberación entre asociaciones”, es la de ampliar los espacios de la discusión pública, lo cual (teniendo en cuenta los estrechos marcos de nuestro sistema representativo; y asumiendo la practicidad de tal alternativa “deliberativa”), tal vez sea en efecto posible. Sin embargo, es claro que surgen dudas acerca del grado de “apertura” que la deliberación entre “grupos” puede ofrecer, teniendo en cuenta que buena parte de la ciudadanía no participa activamente en ninguna de estas asociaciones; que éstas difieren enormemente entre ellas; en cuanto a su poder y capacidad de influencia; que los mencionados grupos suelen reproducir en ellos una organización oligárquica y jerárquica; etc. 16. En este sentido, el riesgo es el de que, bajó la ilusión de “abrir la discusión pública”, simplemente, se estén gestando las bases para un nuevo tipo de “deliberación elitista” o, como la misma Jane Masbridge reconoce, una “deliberación corporativa” 17. Similares reservas, según entiendo, debieran dirigirse frente a otras versiones contemporáneas de la llamada “democracia deliberativa” 18.
Deliberación pública y la idea de imparcialidad Contra la propuesta de que la discusión política se concentre en una dite de representantes (o en una diversidad de grupos con intereses diferentes), es posible defender un ideal distinto, que llamaré, de manera simple, el ideal de la “discusión pública”. Conforme con este ideal de la “discusión pública”, el debate político debe estar abierto a todos aquellos potencialmente afectados por las decisiones que en él van a tomarse. Más aún, en este caso, el hecho de que la discusión pueda quedar concentrada en unos pocos “elegidos”, se asume como un problema, y no como una virtud del sistema institucional (tal como podía asumirse, conforme al modelo de “deliberación elitista”). Para apoyar la plausibilidad de un sistema político basado en la idea de la discusión pública propondría, en principio, las siguientes dos ideas. En primer lugar, la deliberación pública es consistente con nuestra intuición acerca de la existencia de una igualdad básica, que niega que un particular grupo de gente se encuentre en posesión del conocimiento de las necesidades de la colectividad. Esta intuición, que hoy resulta más o menos obvia, no era compartida por los “padres fundadores” que, según vimos, reconocían en la discusión ciudadana el irrefrenable riesgo de que las pasiones terminaran dominando a la razón 19. En segundo lugar, podría decirse que la idea de evaluar la opinión de todos aquellos potencialmente afectados por una cierta decisión, al momento de tomarla, parece responder a un aceptable principio de justicia. Nuestras más básicas convicciones, en este sentido, parecen confirmar la idea de que aún l os peores criminales merecen ser escuchados, previo a que se tome una decisión que les va a afectar de modo directo. Esto es, se entiende que es justo escuchar y sopesar adecuadamente lo que cada persona quiere decir, cuando es su suerte la que está en juego. Ahora bien, existen otras posibles razones, más polémicas que las anteriores, que pueden servimos para apoyar la idea de la “discusión pública”. La más importante, según entiendo, es la siguiente: la discusión pública puede resultar beneficiosa a los fines de impedir (o ayudar a prevenir), la toma de decisiones parciales o sesgadas, virtud ésta que resulta de primera importancia para cualquier sistema de toma de decisiones. Esta conexión entre deliberación pública e imparcialidad, resulta negada por aquellos que adoptan una visión “elitista”, ya que estos sostienen (explícitamente o no), que sólo unos pocos individuos, especialmente capacitados pueden discernir y sopesar adecuadamente el interés de “todos” los individuos, presentes y no presentes en tales debates. En contra de esta creencia, y para defender la mencionada conexión entre deliberación pública e imparcialidad, mencionaría argumentos como los sigdientes 20: Muchas veces la toma de decisiones “parciales” se debe meramente a la ignorancia de los intereses o preferencias reales de los demás. Quiero decir, en muchas ocasiones, la toma de decisiones no-neutrales tiene que ver menos
con el egoísmo o el autointerés de aquellos que toman las decisiones, que con malentendidos respecto de cómo otras personas, evalúan las decisiones por tomarse. Aquellos que toman las decisiones en cuestión, en este sentido, pueden ignorar que ciertos individuos o grupos encuentran absolutamente inaceptable la decisión del caso, y creer que dicha solución, en cambio, es universalmente apoyada. En tal sentido, la discusión pública puede resultar beneficiosa, al reducir los riesgos derivados del ignorar o malinterpretar los puntos de vista de otros 21. Otro modo en el que la deliberación pública puede contribuir a la imparcialidad es el siguiente: la discusión tiende a forzar a cada persona a modificar sus argumentos, de modo tal de tomarlos aceptables, frente a otros. Esto, debido a que propuestas que, por ejemplo, tienen su fundamentación última en nombres propios (“esto debe hacerse porque beneficiará a X”), o intereses particulares (“debiera tomarse este rumbo, porque es el que me beneficia”), son así rechazadas en toda asamblea deliberativa abierta 22. De este modo, la deliberación tiende a “filtrar” del proceso de toma de decisiones, aquellos argumentos meramente autointeresados23. Estas ideas, según entiendo, pueden apoyar adecuadamente la mencionada vinculación entre la idea de “deliberación pública,” y la de “imparcialidad” 24. La conclusión de lo dicho, entonces, sería que la imparcialidad de una decisión se ve favorecida cuando todos aquellos individuos potencialmente afectados 25 por la misma, participan del proceso de toma de decisiones 26.
Deliberación elitista vs. deliberación pública: la polémica en torno a las sesiones abiertas o cerradas de la convención constituyente Las implicaciones de contar con instituciones orientadas a asegurar una “deliberación elitista”, o a promover la discusión pública, resultan completamente diferentes. Un muy interesante ejemplo, en este sentido, aparece dado por los mismos debates constituyentes norteamericanos. En el momento de comenzar las discusiones constituyentes, en efecto, se presentaron dos posturas completamente diversas, en cuanto a la modalidad que debía caracterizar a tales debates: ¿Correspondía abrir las sesiones al público; o mantener debates a “puertas cerradas”, entre personalidades distinguidas? Los “padres fundadores”, apoyaron la idea de que las sesiones de la convención debían ser llevadas adelante en secreto. Según ellos, las discusiones constitucionales podían resultar “contaminadas”, en caso de abrirse las mismas al público. Esta primera postura, por ejemplo, quedó claramente especificada en unas notas del federalista Jared Sparks. Según Sparks, en efecto, los debates debían ser llevados a cabo en secreto porque así los representantes podrían ir formando y modificando sus posiciones iniciales, a lo largo de los debates. Las sesiones secretas -conforme a su opinión- permitían que “ninguna persona se sienta obligada a retener sus opiniones cuando ya vea que no satisfacen la verdad” 27. Esto no podía ocurrir
-afirmaba- si “los representantes se comprometían públicamente [con ciertas ideas] en un comienzo” 28. Las opiniones de Madison al respecto también eran claras. De acuerdo con su opinión, las sesiones debían ser secretas, bajo la premisa de que las mismas podían resultar sólo “viciadas” por la intervención del público, capaz de transmitirle las pasiones y prejuicios propios de la política local. Particularmente, Madison defendió esta postura en El Federalista n.37, sosteniendo que, a través del carácter secreto, las deliberaciones habían ‘‘disfrutado, en un grado singular, la posibilidad de verse excentas de las influencias pestilentes de las animosidades partidarias; las enfermedades más propias de los cuerpos deliberativos, y más capaces de contaminar los procedimientos”29. Contradiciendo los mencionados criterios, y suscribiendo lo que he dado en llamar un “modelo de discusión pública,” personalidades como Jefferson promovieron intensamente la implementación de sesiones abiertas a la ciudadanía. La idea central, en este caso, era la de que las deliberaciones constitucionales no podían dejar de contar con la intervención directa del público, sino a riesgo de perder todo valor, y convertirse en meras discusiones entre “elites.” Así, por ejemplo, en una carta a John Adams, Jefferson sostuvo: “siento que [la Convención Federal] haya comenzado sus deliberaciones a través del abominable precedente de atar las lenguas de sus miembros. Nada puede justificar este ejemplo sino la candidez de sus intenciones, y la ignorancia del valor de las discusiones públicas” 30. En este criterio, Jefferson fue aún seguido por algunos de los antifederalistas que participaron en la convención federal. Así, por ejemplo, en el caso de Luther Martin. De acuerdo con este último, los procedimientos secretos “impedían aún a los mismos representantes [contar con] los medios de información y deliberación [necesarios] para la fundamental tarea en la que están comprometidos” 31.
El modelo de “discusión pública” en la práctica. El ejemplo de las “asambleas comunales” o “town meetings” En el apartado anterior, ejemplifiqué algunas de las consecuencias del suscribir un sistema de “deliberación entre elites”, u otro alternativo, basado en la “discusión pública”. Según entiendo, a partir de ejemplos como el citado y razones como las consideradas anteriormente, el modelo de “discusión pública”, debiera resultar preferido a su sistema rival. Ahora bien, en caso de que aceptáramos estos criterios, una pregunta esencial que debemos confrontar es la de si resulta concebible pensar en un sistema político basado en tal idea de discusión pública. ¿Es esto posible, o es que dicho ideal, en realidad, puede servimos, exclusivamente, como un “útópico” principio-guía? En esta sección, intentaré defender la posibilidad “efectiva” de contar con un sistema de gobierno basado, fundamentalmente, en la idea de discusión pública. Una manera de defender dicha posibilidad, es la de analizar lo que ocurría en lo orígenes del sistema representativo, poco tiempo antes de que fuese impuesto lo que hoy conocemos como sistema representativo. Obviamente, no es mi intención la de sugerir la posibilidad (o la deseabilidad) de “volver las agujas atrás”, como si aquellas sociedades y las sociedades modernas fuesen
equiparables; como si la historia transcurrida entre tanto pudiese ser puesta entre paréntesis; o como si las experiencias a las que voy a referirme hubieran sido “incuestionables”. Sin embargo, según entiendo, este repaso histórico puede ser importante para propósitos corno los siguientes: 1- Para advertir que dicho ideal de la “discusión pública,” no sólo no resulta “impensable”, sino que además reconoce profundas raíces históricas; 2- para reconocer algunas de las posibilidades y límites que pueden caracterizar a las prácticas más “deliberativas”. Permítanme, entonces, a continuación, hacen alusión a tales experiencias, presentes en los tiempos inmediatamente previos a la organización del sistema representativo. Para mediados de la década 1770-80, en los Estados Unidos, la principal unidad participativa a nivel local era, efectivamente, la de las llamadas “asambleas comunales”, o “town meetings”. Originariamente, estas asambleas eran reuniones de propietarios, que se juntaban a discutir la organización de la propiedad. Sin embargo, a medida que estas cuestiones quedaron establecidas, los propietarios pasaron a jugar un papel menos protagónico en dichas reuniones 32. Desde el fin del siglo XVII, el rol de las asambleas locales comenzó a cambiar, a través de un notable incremento en la importancia y diversidad de las actividades internas de cada comunidad. Así, de celebrar una o dos reuniones anuales, (normalmente en marzo, y para la elección de las autoridades de la comuna), hacia el fin del siglo pasó a ser común la organización de cuatro a ocho sesiones por año 33. La participación popular en las asambleas comunales variaba sustancialmente conforme a cada región. Por ejemplo, en Boston, la participación habitual oscilaba entre 250 y 450 personas 34. En la mayoría de las ciudades, el número de participantes en las asambleas locales era inferior al de Boston, mientras que en otros casos, más excepcionales, los debates eran llevados a cabo por más de mil habitantes35. Otro factor decisivo para definir el número de participantes en las asambleas tenía que ver, obviamente, con el tipo (le problemas que se discutían. Es claro, por ejemplo, que la participación local se incrementaba en momentos cruciales como lo fue el período revolucionario. En sus reuniones, la gente tenía la oportunidad de discutir abiertamente sobre cuestiones locales. Un moderador era elegido entonces para la conducción del mitin, que era normalmente regulado por una estricta serie de normas. Nadie podía hablar sin permiso del moderador, y si alguien intervenía, podía ser sujeto de severas multas 36. Luego de las discusiones, se permitía que la gente votase, y las decisiones se tomaban conforme a la voluntad mayoritaria 37. De todos modos, era común que se llegase a acuerdos unánimes, lo que puede sugerir tanto la profundidad de las discusiones, como el rechazo del disenso. Lo más probable es que una combinación de ambas tendencias estuviese presente38. Con lo dicho hasta aquí, no quisiera dejar la impresión de que las asambleas comunales o “town meetings” representaron modelos participativos ideales. Antes que nada, nunca debemos dejar de tener en cuenta que, en el siglo XVIII, sólo una pequeña parte de la comunidad estaba autorizada a tomar parte de los asuntos locales. Quiero decir, ni en los experimentos participativos más
avanzados (como los que, de algún modo, pudieron representar las “town meetings”), las mujeres o las personas de color eran miembros de los debates. De todos modos, también corresponde mencionar que, el nivel de participación que se aceptaba en las asambleas comunales era más que excepcional para los parámetros de la época 39. En este sentido, podríamos señalar, en primer lugar, que las asambleas locales siempre tendían a alentar la participación de la comunidad en la resolución de los problemas colectivos. Pero, además, aún las restricciones formales que podían existir (limitando, por ejemplo, la participación de habitantes de condición social baja), tendían a ser dejadas de lado en la práctica. La idea es que “en realidad, en los mitines populares tomaban parte incluso personas que no cumplían con los requerimientos establecidos, pero que eran conocidos y estables habitantes de la comuna” 40 por lo que, puede decirse que, “en lo concerniente a asuntos locales, la situación económica de una persona raramente era tomada en cuenta, a la hora de admitirle el voto” 41. Resumiría lo dicho señalando que las asambleas comunales o “town meetings” representaron notables experiencias de participación colectiva en los asuntos públicos, teniendo en cuenta los usos normales de la época. De todos modos, y conforme a parámetros más actuales, dichos niveles participativos (en la exclusión de mujeres, personas de color) resultaban obviamente acotados, aunque el nivel de organización de aquellas discusiones aún hoy merecerían seguir siendo objeto de estudio 42.
Problemas propios del ideal de la “discusión pública,” y algunas posibles respuestas En los apartados anteriores, defendí la plausibilidad de contar con un sistema de gobierno centrado en la idea de “discusión pública”. En lo que sigue, y para no pecar de una excesiva ingenuidad, quisiera reconocer y explicitar algunos de los muchos problemas que parecen propios de tal ideal deliberativo.
I. Problemas en relación con las condiciones iniciales de la deliberación La idea de deliberación pública implica que toda la ciudadanía, y no sólo una exclusiva dite, participa en los debates políticos. Este hecho debe movernos a pensar acerca de las diferentes condiciones materiales con las cuales distinta gente llega a tales debates. Por ejemplo, parece razonable pensar que aquella gente que carece de recursos materiales para asegurar su subsistencia diaria, va a contar con mayores problemas para participar en política. Para decirlo crudamente, es dable pensar que la gente más pobre va a tener menos tiempo, poder de negociación, capacidades intelectuales o habilidades retóricas, que la gente más rica y bien educada. Estas inequidades iniciales pueden arrojar serias dudas acerca del valor de la discusión pública 43. Más allá de la cuestión de los recursos materiales “de partida”, es importante considerar el tema de tas motivaciones iniciales requeridas por la deliberación. Por un lado, en efecto, la deliberación requiere contar con gente motivada pata discutir sobre política y, en este sentido, no parece correcto asumir que toda la ciudadanía está dispuesta a tomar un rol activo en la esfera pública. De modo
aún más importante, la deliberación requiere contar con gente que exprese de modo sincero sus puntos de vista; que esté predispuesta a modificar sus posiciones iniciales si encuentra argumentos que son mejores que los propios; y que esté dispuesta a aceptar que sean otros los puntos de vista que se terminen realizando. Si estas condiciones motivacionales no están presentes, luego, tendremos nuevas razones para desconfiar del valor de la discusión pública.
II. Valor intrínseco de la deliberación y condiciones procedimentales La afirmación según la cual del mero intercambio de argumentos vayan a obtenerse siempre decisiones “más racionales” no resulta del todo clara. Por el contrario, es probable pensar que, a resultas del intercambio de opiniones, la gente termine reforzando mutuamente sus propios sesgos, o intereses parciales45. Más aún, es posible que los argumentos meramente autointeresados predominen, no por su valor intrínseco, sino como resultado de las habilidades manipulatorias de algunos grupos o individuos 46. Líderes demagógicos, en este sentido, pueden llegar a tener éxito con la presentación de ofertas políticas no sinceras, lo cual muestra las fragilidades de la mera deliberación47. Esto es, la deliberación no es siempre capaz de filtrar argumentos egoístas. Factores como los mencionados nos pueden ayudar a entender otros serios problemas que afectan a las “discusiones reales”. En estas discusiones, por ejemplo, puede ocurrir que no todas las posiciones posibles sean presentadas a la discusión (o no sean presentadas en iguales condiciones); que las posiciones (aparentemente) más razonables no siempre prevalezcan; como también que algunos argumentos sean rechazados sin otorgar para ello razones adecuadas. Más aún, las solas limitaciones temporales pueden forzar a los participantes a tomar decisiones que no apoyarían de contar con mayor tiempo para discutir 48.
III. Problemas concernientes a los (previsibles) resultados de la deliberación Finalmente, es importante enfatizar que los resultados de las deliberaciones reales (y, en particular, de las discusiones públicas) se alejan normalmente de acuerdos unánimes. Este hecho nos debe forzar a pensar acerca de las relaciones entre deliberaciones públicas y conflictos sociales. En este sentido, podría mencionar dos cuestiones importantes: por un lado, la deliberación no siempre puede resolver conflictos. Como sostenía Carl Schmitt, la deliberación es incapaz, muchas veces, de evitar los conflictos políticos. “El desarrollo de la moderna democracia de masas -de acuerdo con Schmitt- ha transformado a la discusión pública argumentativa en una formalidad vacía” 49: Por otro lado, puede decirse algo aún más fuerte, y es que la deliberación tiende a generar conflictos. Como sostiene Adam Przeworski, este criterio formaba parte del sentido común de los socialistas: la deliberación colectiva lleva “al reconocimiento de las identidades de clase y [así, resultan] en conflictos de clase que [no pueden] ser resueltos por la [misma] deliberación” 50.
Última defensa de la deliberación Todas las objeciones presentadas más arriba parecen representar críticas serias y realistas. De todos modos, los defensores de la discusión pública pueden seguir teniendo razones para defender la aceptabilidad de tal modelo. A continuación, voy a mencionar algunas, de entre estas posibles razones. Primero, entiendo que la mayoría de las críticas mencionadas no afectan el valor de la discusión pública, sino que simplemente demuestran la implausibilidad de las versiones más optimistas acerca del proceso deliberativo. En efecto, en sus versiones más optimistas, la discusión colectiva aparecería (siempre) produciendo acuerdos, que además serían unánimes y armoniosos. Esta ingenua presentación es claramente vulnerable frente a todas las críticas presentadas, que demuestran de qué modo la deliberación puede ser restringida y distorsionada. Sin embargo, esta versión optimista o “naif” de la deliberación, resulta absolutamente poco sofisticada, y ninguna persona razonable estaría dispuesta a defenderla sinceramente. Es absolutamente cierto que, en muchas ocasiones, la gente se mueve por motivaciones meramente egoístas; ose siente movida a manipular o engañar a sus adversarios. De todos modos, podríamos replicar estas afirmaciones recurriendo al mismo Madison en El Federalista 51, para decir que “si los hombres fueran ángeles, entonces no habría necesidad de establecer un gobierno”. Y es que, justamente, el sistema institucional nace para tratar de hacer posible la convivencia, a pesar de todas las debilidades y defectos propios de la naturaleza humana. El promover y mejorar la discusión colectiva parece resultar una opción razonable a la que un diseño institucional deseable bien podría estar dirigido. Ahora bien ¿qué hay respecto de as críticas presentadas por autores como Carl Schmitt, conforme a las cuales la deliberación no es siempre apta para detener el conflicto social (o, aún peor, que puede ser causa de origen de estos conflictos)? Este tipo de afirmaciones parece ser, al menos, parcialmente confirmada por muchos de los hechos propios de la historia norteamericana, analizada más arriba. Por ejemplo, las insurrecciones populares de 1780, ejemplificadas por la rebelión de Shays, aparecieron, en efecto, luego de un período de intensa participación popular en política. Esto es, los mayores disturbios sociales de la época siguieron a un período de intensa deliberación popular. De todos modos, de hechos como los mencionados no corresponde concluir que la deliberación, en sí misma, no resultase valiosa. No parece correcto tampoco concluir con la idea de que la “causa” de la agitación social haya sido la discusión mayoritaria. Más bien, la causa de tales conflictos, como suele ocurrir, parece residir en las graves injusticias que eran propias de la época post- revolucionaria. Todavía más, podría decirse que, en muchísimas ocasiones, la celebración de asambleas colectivas constituyó un canal adecuado para dotar de mayor racionalidad a conflictos como los que entonces aparecieron. De hecho, este es el criterio que sostuvieron los principales historiadores del período, aún aquellos que no simpatizaron con el
