TEMA II.- LAS FUENTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO - El sistema de fuentes tiene una importancia en el Dº Advo superior a la de otras
disciplinas, ya que la Admón no es solo sujeto de Dº, destinatario y obligado por las normas jurídicas, sino que al tiempo es protagonista en su elab oración y puesta en vigor. - Se manifiesta de tres formas: Coparticipación (dirigida por el Gobierno o por los Consejos o Gobiernos autonómicos) en la función legislativa con las Cortes o Parlamentos Autonómicos, mediante la elaboración de proyectos de ley, su posterior remisión al órgano legislativo, e incluso la retirada de los mismos. Participación directa: elaborando normas con valor La colaboración de de ley (al ser dictadas por el Gobierno reciben el la Administración nombre: decretos legislativos y decretos-leyes). con el poder Elaboración de Reglamentos: son normas de valor legislativo inferior y subordinadas a las de rango de ley. l ey. Cuantitativamente constituyen el sector más importante del ordenamiento jurídico. - Las fuentes no escritas (indirectas o complementarias ) tienen un valor distinto en el Derecho administrativo que en el privado. - La costumbre, de uso dudoso en Derecho administrativo, se ve compensado por el mayor valor de los principios generales del Derecho. - La regulación de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el CC aunque es materia constitucional (art. 1 CC) y está subordinada a las normas nor mas constitucionales que regulan el sistema de producción normativa. - Además de los reglamentos comunitarios, aparecieron dos nuevas clases de leyes: La Ley estatal orgánica: para regular materias cuya importancia así lo requiere y las Leyes de las CCAA: reconociéndolas como instancia soberana de producción de Dº. - En resumen: la regulación legal sobre las fuentes que contiene el CC sólo vale cuando resulta compatible con la normativa constitucional, con las siguientes previsiones: 1. Regulación de las leyes y sus clases (ordinarias y orgánicas), decretos-leyes, decretos legislativos y los tratados internacionales (art 81-96 CE). Las fuentes 2. División de la función legislativa entre el Estado y tradicionales del las CCAA (art 153.a). ordenamiento 3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del positivo español y su Gobierno y regulación procedimental sobre las crítica disposiciones advas (art 97 y 105 CE). 4. Determinación del valor de las sentencias del TC (art 164 CE). 5. Establecimiento de la reserva de ley, principios de jerarquía y publicidad y de irretroactividad irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de Dº individuales (art 9 CE).
El sistema de fuentes en el Derecho administrativo
- Existen unas normas, sobre unas fuentes mismas, que hay
que ordenar y jerarquizar asignando a cada una su posición o valor dentro del sistema, dicha función la cumplen los siguientes principios: Principio de Jerarquía: según el cual una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen. Al servicio de dicha ordenación formal está la distinta denominación:
o
o
Constitución. Elaborada por “el constituyente” Leyes. Elaboradas por las Cortes o
Asambleas autonómicas. o
Reales
Decretos
ley
o
legislativo .
Elaboradas por el Gobierno, con rango de ley. Los principios Reales Decretos. Elaboradas por el o ordenadores de las Presidente o por el Consejo de Ministros. fuentes del Derecho Ordenes ministeriales. Elaborada por una o Comisión Delegada del Gobierno o por el Ministro del ramo. Resoluciones. Elaboradas por las o autoridades inferiores. Según el principio de jerarquía supone una estricta subordinación entre ellas: una norma superior siempre deroga a una inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice a una superior (fuerza pasiva). Principio de Competencia , es complementario del principio de la jerarquía: implica que se atribuye a un órgano la potestad de regular determinadas materias, o dictar un tipo de normas con exclusión de los demás. - El principio de competencia comporta una protección de las normas, que no se pueden derogar por otras jerárquicamente superiores si el órgano que las emite no tiene competencia en la materia correspondiente. - Es la primera de las fuentes, la súper-ley, la que prevalece y se impone a todas las demás de origen legislativo o gubernamental. - La Constitución distingue: Normas reguladoras de los Dº fundamentales y libertades públicas: de ellas
predica su directa aplicación: “vincularán a todos los poderes públicos”.
Normas que recogen los principios rectores de la política social y
económica:“su reconocimiento, respeto y protección informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. - Esta supremacía puede verse disminuida por el Dº eur opeo: “la celebración de un
tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Cº exigirá la previa La Constitución
revisión constitucional”.
- Por razón de los procedimientos dispuestos para su revisión, dos clases de normas: Fundamentales: su revisión (art. 168 CE) se equipara con la revisión total de la Cº. Restantes normas constitucionales: revisión (art 167 CE) más simple. - Para garantizar la supremacía sobre las demás normas, tres soluciones arbitradas: Control difuso. EEUU (jueces ordinarios). Control concentrado ESPAÑA (el TC tiene reservada esta función). Control previo. FRANCIA (someten la norma antes de su publicación).
- Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las leyes, normas cuya
aplicación los jueces no pueden resistir. - Las leyes emanan del órgano en que radica la soberanía popular, el Parlamento. - Posteriormente a la Cº 1978 aparecen otros poderes públicos con capacidad legislativa: Gobierno, CCAA y dentro del Parlamento, las cosas se complican con la aparición de dos clases de leyes: Leyes ordinarias: se aprueban por el procedimiento habitual y mayoría simple. Leyes Orgánicas: requiere un quórum especialmente reforzado en el Congreso, ninguna mayoría especial en el trámite ante el Senado. Como formas especiales de leyes parlamentarias: Ley Leyes refrendadas: las sometidas a referéndum. orgánica y ley Leyes Paccionadas: Son formas especiales de Leyes ordinaria Parlamentarias (permiten al Gobierno una intervención especifica). Leyes de Bases: mediante las cuales las Cortes pueden realizar delegaciones en el Gobierno para formar textos articulados que posteriormente serán publicados bajo el título de Decretos-Legislativos. Leyes Autonómicas: normas aprobadas en las Asambleas legislativas de las CCAA en las materias que tienen atribuidas y cuyo rango reconoce la Cº. - La Constitución ha previsto también un conjunto de leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos, con jerarquía superior a las Estatutos de leyes de los Parlamentos autonomía, autonómicos: Estatutos de Autonomía (Leyes estatales de carácter leyes orgánico) autonómica Leyes-marco (las Cortes Generales podrán atribuir a las s y leyes de CCAA la facultad de dictar, para sí mismas normas conexión legislativas en el marco de los principios, bases y directrices entre los fijados por una Ley estatal). ordenamien tos Leyes de Transferencia o delegación (facultades a las CCAA en materias de titularidad estatal) Leyes de Armonización (trata de unificar la legislación) - La iniciativa legislativa admite diversas formas: Iniciativa legislativa del Gobierno Iniciativa del Congreso y del Senado Iniciativa de las Asambleas legislativas de las CCAA - Tras la iniciativa: Aprobación por el Congreso de los Diputados (trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas, votación, informe, dictamen, debate y votación). - Para que los proyectos se entiendan aprobados, basta la mayoría simple. - Aprobado el proyecto por el Congreso se produ ce la intervención del El senado. Se sigue una tramitación similar. Procedimie - Si el Senado añade enmiendas o ha puesto su veto, el pro yecto se nto remite al Congreso de nuevo. Legislativo - El procedimiento se cierra con la sanción regia.
La Ley y sus clases
- El Gobierno tiene formalmente atribuida la facultad de dictar normas con rango de
ley: decretos-leyes y decretos legislativos. - Son llamados así porque emanan del Gobierno, su rango formal es el propio de la ley. El Decretoley
- No es utilizable por los gobiernos de las CCAA. - Condiciones: Que el Gobierno entienda que está ante un “caso de extraordinaria y urgente necesidad”. Que la regulación pretendida no afecte “al ordenamiento de
la instituciones básicas del Estado, a los Dº, deberes y libertades regulado en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al Dº electoral general”.
Deberá ser ratificado por el Congreso (sin intervención del Senado) - Para que tenga valor y fuerza de ley se requiere una previsión anticipada y aceptación del Parlamento, pues si ella no será más que un reglamento. - Las leyes contenidas en esa previsión se denominan leyes de delegación o de autorización, dando lugar a: Texto articulado: el Parlamento delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases. Texto refundido: el Parlamento autoriza al Gobierno para refundir el contenido de otras leyes en una única norma. - Requisitos de la delegación: Debe hacerse por una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley de autorización cuando se trate de refundir varios textos en una. No debe ser sobre materias objeto de regulación por LO. Debe hacerse de forma expresa y fijación del plazo para su ejercicio. Debe hacerse de forma precisa: las bases deben delimitar con precisión el objeto y alcance, principios y criterios a seguir. La aprobación de los decretos legislativos debe hacerse según las reglas de procedimiento para los reglamentos gubernativos. Efectos de la Delegación o autorización legislativa: Tanto los textos articulados de la leyes de bases como los textos refundidos tienen el valor de norma con rango de ley si se rigen por los términos de la delegación (si se extralimitan son nulos). Otra consecuencia es su agotamiento: Modificaciones posteriores del texto articulado o refundido deben hacerse por una nueva norma con rango de ley o una nueva delegación legislativa. Los textos resultantes de la delegación legislativa pueden ser impugnados mediante recurso contencioso-advo para las materias que sean contrarias o vulneren la ley de delegación. - Instrumentos de Control: Los Decretos legislativos también pueden ser impugnados ante el TC en los términos establecidos para las demás leyes. - Como control: Exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado. Ratificación parlamentaria.
Las normas del gobierno con fuerza de ley
Los Decretos Legislativos: Textos Articulados y Textos Refundidos.
- Son los acuerdos que el Estado español celebra con otros países y que se manifiestan a través de diversos instrumentos formales: acuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas, ... - Una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Luego la publicación es necesaria para la vigencia. - Regulación constitucional sobre el ejecutivo: La celebración de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Cº exigirá la previa revisión constitucional. Mediante Ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados que atribuyan a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Cº. Las Cortes o el Gobierno darán garantía del cumplimiento y de las resoluciones emanadas de los organismos titulares de la cesión. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Los tratados Generales, en los siguientes casos: internacionales - Los de carácter político. - Los de carácter militar. - Que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I. - Que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. - Que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. - El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios. Resumen: los tratados son equiparables a las distintas clases de leyes y otros actos parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervención parlamentaria, pero respecto a sus efectos son distintos a los que producen la leyes: los tratados modifican las leyes que les sean contrarias, pero no son modificables por leyes posteriores, ya que “sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas
generales de Dº Internacional”.
Caracteres generales
El sistema de Derecho comunitario
Derecho originario y Derecho derivado (clases de normas “derivadas”
)
- El ordenamiento de la UE es autónomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros y tiene fuentes propias de producción del Derecho. - Es un ordenamiento dotado de aplicabilidad inmediata y primacía sobre los derechos nacionales y que se rige por los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. - El ordenamiento europeo es garantizado por un sistema judicial, formado en la cúspide por el Tribunal de Justicia de la UE y en la base por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de la Función Pública - Derecho originario o Fuentes primarias del Derecho comunitario: Son los tratados constitutivos y demás actos o normas posteriores que los han modificado o completado y que se integran en ellos. - Tratados: T. de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero: CE CA. (París, 1951) T. de la Comunidad Económica Europea: CEE (Roma, 1957). T. de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. EURATOM (Roma,1957 T. de la Unión Europea. UE (Maastricht, 1992). - Normas posteriores: Protocolos: Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad. Estatuto de la Banca Europea para las inversiones. Actos sobre la fusión de los Ejecutivos de las tr es Comunidades. Normas posteriores que modifican o completan los tratados
iniciales, como los protocolos que establecen el Estatuto del Tribunal de Justicia europeo, o el Estatuto de la Banca Europea para las inversiones. Tratados de adhesión de los Estados no fundadores, entre ellos España. - Los Tratados tienen dos tipos de normas: Las de alcance general: reconocen Dº a los particulares. Las que agotan su eficacia en las relaciones entre las Administraciones de los Estados, o de éstas con las instituciones comunitarias. - Las fuentes derivadas son las normas y actos de la Unión Europea, se clasifican en cinco categorías: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. - Reglamento: Alcance general, obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Son la norma más importante, definida por las notas de generalidad, abstracción y aplicabilidad directa. Prevalecen sobre el Derecho interno, quedando inaplicado lo que sea contrario a los Reglamentos. - Directivas: no obliga directamente, pero vincula a los EEMM a tomar las disposiciones necesarias para su incorporación al Derecho interno. La mayoría de las Directivas obligan a los EEMM a dictar normas con vistas a los programas generales de armonización de los Derechos nacionales. - Decisiones. Son obligatorias en todos sus elementos, a sus destinatarios. Las más importantes son aprobadas por el C onsejo, siendo de la Comisión las que se refieren a la gestión ordinaria de los intereses comunitarios. - Recomendaciones y dictámenes. Que no tienen carácter normativo, según el Tratado CE no serán vinculantes. - Los actos obligatorios (reglamentos, directivas y decisiones), formativos o no, están sujetos a condiciones formales por los Tratados. - El Código Civil en su artículo 1.3 reconoce la costumbre como fuente del Derecho, sin embargo a la costumbre se le reconoce un valor limitado de fuente del Derecho administrativo. - Su aceptación en el DA está avalada, además, porque la propia normativa administrativa invoca la costumbre, en hipótesis muy limitadas y marginales, para regular determinadas materias: 1) El régimen municipal de Concejo abierto . 2) El régimen de las Entidades conocidas como Mancomunidades, Comunidades de Tierra o de Villa y tierra, Reales Señoríos, Comunidades de pastos, aguas, etc. 3) Régimen de aprovechamiento y disfrute de bienes comunales. 4) Régimen de determinados tipos de caza. 5) La remisión de la legislación de aguas a normas consuetudinarias (Ley de Aguas). - En la problemática consuetudinaria del Dº advo incide la cuestión del valor de las prácticas y precedentes administrativos: Las prácticas: reiteración en la aplicación de un determinado criterio en casos anteriores. El precedente: forma en que se resolvió con anterioridad un único asunto, análogo a otro pendiente de resolver. Ambos se distinguen de la costumbre en que: Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Admón sin intervención de los administrados, cuya conducta aquí es irrelevante. No tienen por qué estar avaladas (a diferencia de la costumbre) por un cierto grado de reiteración o antigüedad,
La costumbre
Otras fuentes del Derecho administrativo
Los precedentes y prácticas administrati vas
bastando un solo comportamiento en el caso del precedente. -Las prácticas y precedentes, al contrario que la costumbre, si tienen
importancia real en el DA; al precedente se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad en la Ley 30/92. - El Dº Advo español cuenta con un reconocimiento de esa fuente en la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -Adva de 1956. - Mientras en Inglaterra y Francia esos principios han sido formulados por la jurisprudencia, en España ha sido el legislador el que les ha dado vida positivizándolos. - Esa importación masiva de de PGDº comienza: Los Ley de Expropiación Forzosa (1954). principios generales Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adva (1956). del Derecho Régimen Jurídico de la Admón del Estado y de español Procedimiento Advo. - La propia Cº española regula desde los Dº fundamentales y libertades públicas, hasta los principios generales más típicamente administrativos (irretroactividad, de igualdad, mérito y capacidad para el acceso a las funciones y empleos públicos, de responsabilidad patrimonial de las Ad.P, o de regularidad y continuidad del funcionamiento de los servicios públicos, etc.) - Nuestro CC no incluye en su redacción originaria, siguiendo la tradición francesa, a la Jurisprudencia como fuente. - La LOPJ prohíbe a los jueces dictar reglas o disposiciones de carácter general acerca de la interpretación de las leyes. - Los jueces se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos de sus órganos judiciales superiores, por razón de coherencia o para evitar la revocación de sus fallos. - Tanto en el Dº privado como en el advo, se dice que la jurisprudencia complementará el OJ con la doctrina que, de modo La reiterado, establezca el TS al interpretar y aplicar la Jurisprudencia Ley, la costumbre y los PGDº. - Además hay dos fuentes de doctrina jurisprudencial que proceden de nuestra integración europea: Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Dº Humanos, que vincula debido al convenio Europeo para la Protección de los Dº Humanos y Libertades Públicas de 1950 (ratificado por España en 1979). Decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
