Tamayo Saez, Manuel (1997)
El análisis de las polítcas públicas 1. Inroducción polítc as públicas pública s? ¿Qué son las polítcas "Las polítcas púl!cas son el conun#o $e oet%os, $ec!s!ones y acc!ones &ue lle%a a cao un 'o!eno paa soluc!ona los polemas -o resolver necesidades- &ue en un momen#o $e#em!na$o los c!u$a$anos y el pop!o 'o!eno cons!$ean p!o!#a!os" p!o!#a!os" *es$e es#e pun#o $e %!s#a, las polítcas púl!cas se pue$en en#en$e como un poceso &ue se !n!c!a cuan$o un 'o!eno o un $!ect%o púl!co $e#ec#a $e#ec#a la e+!s#enc!a $e un polema &ue, po su !mpo#anc!a, meece su a#enc!n y #em!na con la e%aluac!n $e los esul#a$os &ue -an #en!$o las acc!ones empen$!$as paa el!m!na, m!t'a o %a!a ese polema .l poceso o c!clo $e cons#ucc!n $e las polítcas púl!cas compen$e las s!'u!en#es s!'u!en#es /ases0 1 2$ent3cac!on y $e3n!c!on $el polema 4 5omulac!on $e las al#enat%as al#enat%as $e soluc!on 6 $opc!on $e una al#enat%a 8 2mplan#ac!on $e la al#enat%a selecc!ona$a .%aluac!on $e los esul#a$os o#en!$os es#e conun#o $e $ec!s!ones y acc!ones empen$!$as po el 'o!eno paa !n:u! soe el polema lo $enom!namos polítca púl!ca Son eemplos $e pol!tcas pul!cas0 La e$ucac!n ol!'a#o!a, la a#enc!n san!#a!a, el con#ol $e las act%!$a$es con#am!nan#es, con#am!nan#es, las campa;as $e e$ucac!n %!al, las pens!ones púl!cas son p!ezas $e o#as #an#as polítcas púl!cas sec#o!ales0 la polítca e$ucat%a, san!#a!a, me$!oam!en#al, $e se'u!$a$ %!al, $e po#ecc!n soc!al T2522@> A *.52>22@> *.L BCDEL.M= CUADRO 1. El proceso de las politcas: un caso practco. La inervención puede seguir mu distnos caminos: desde consruir viviendas donarlas a las !amilias con menores ingresos "asa su#vencionar los cr$dios "ipoecarios "ipoecarios !aciliando el acceso a una vivienda li#re % &A'E DE &OR(ULAC)*+ DE AL,ER+A,)A'%. El go#ierno opa nalmene por consruir/ consruir/ en los pró0imos cinco aos/ mil viviendas de proección ocial en suelo municipal/ para !amilias de #a2os ingresos %&A'E DE ADO3C)*+ DE U+A AL,ER+A,)A%. La Empresa (unicipal de la ivienda comien4a comien4a la consrucción/ disea un sisema para seleccionar a las !amilias #eneciarias conrola el proceso de consrucción ad2udicación %&A'E DE )(3LA+,AC)*+ DE LA AL,ER+A,)A 'ELECC)O+ADA%. Una ve4 enregadas las viviendas/ el 3leno del Aunamieno 5uiere sa#er a 5ui$n se "an enregado nalmene/ 5u$ cose "a supueso la operación para las arcas municipales/ / si es necesario/ contnuar con el programa de consrucción de viviendas %&A'E DE EALUAC)*+ DE RE'UL,ADO'.
.l poceso $e las polítcas púl!cas tene un caFc#e cícl!co .l 'o!eno, una %ez e/ec#ua$a la !n#e%enc!n, m!$e los e/ec#os $e la m!sma soe el polema y #as ose%a s! és#e -a conclu!$o o s! pemanece, se pe'un#a s! es necesa!o se'u! ac#uan$o .n caso a3mat%o, es#o $aía lu'a a un nue%o poceso $e /omulac!n $e al#enat%as Los esul#a$os $e la polítca e#oal!men#an el poceso >o #o$as las pol!tcas pul!cas $e un 'o!eno s!'uen es#e poceso en #o$as sus /ases, al'unas pol!tcas al#ean el o$en $el poceso
¿Qué es el análisis de polítcas públicas ? .s un conun#o $e #ecn!cas, concep#os, y es#a#e'!as &ue po%!enen $e $!stn#as $!sc!pl!nas, &ue !n#en#an meoa la cal!$a$ $e ese poceso $e #an/omac!on $e ecusos en !mpac#os G.s !n%est'ac!on paa la acc!onH, su oet%o es ayu$a al $ec!so púl!co a espon$e a pe'un#as como ¿ se $ee!a !n#e%en! -para solucionar un pro#lema-? ¿cmo? ,¿ &ue cos#os acompa;a a las acc!ones empen$!$as? ¿&u!én se ene3c!aF $e la !n#e%enc!n y &u!én esul#aF peu$!ca$o po ella?I ¿seFn o no sats/ac#o!os los esul#a$os $e la !n#e%enc!n?, e#c .l anFl!s!s de politcas pu#licas- !mpl!ca #o$o el poceso $e la polítca púl!ca y se cen#a en0 los aspec#os e+#enos a la a$m!n!s#ac!on pul!ca, peocupan$ose po el polema a #a#a, sus $!mens!ones, la 'a%e$a$ $el m!smo, el numeo $e pesonas a las &ue a/ec#a, e#c la !mpl!cac!on y compo#am!en#o $e los ac#oes soc!ales c!tcos con !n#eeses en el poceso $e la pol!tca los oet%os y las me#as, !n#eesan$ose po conoce la a$ecuac!on en#e las pe%!s!ones y los lo'os los me$!os e !ns#umen#os utl!za$os ecusos -umanos, 3nanc!eos, o'an!zat%os, y #ecnol'!cos paa $esaolla la pol!tca .s !n#eesan#e esal#a &ue el anFl!s!s $e las polítcas púl!cas lo eal!zan pesonas &ue 3l#an la eal!$a$ a #a%és $e sus %aloes, $e su capac!$a$ #écn!ca, $e sus !n#eeses c!cuns#anc!ales y $e su 'a$o $e !n/omac!n La elac!on en#e el proceso de la politca y su analisis .+!s#en $os pespect%as &ue ponen en elac!on la pol!tca y su anal!s!s .n p!me lu'a, y la mFs !mpo#an#e, es la pespect%a $el esponsale $e la polítca en cual&u!ea $e sus /ases (/omulac!n, !mplan#ac!n, e%aluac!n y, en su caso, e/omulac!n) .s#a es la perspectva del directvo , pol!cy maJe, en las o'an!zac!ones púl!cas La o#a es la perspectva del analisa de politcas públicas , &ue es un a'en#e &ue en!&uece el un!%eso $e !n/omac!n &ue se pone a $!spos!c!n $e los $!ect%os paa &ue pue$an #ene un c!#e!o $e $ec!s!n en cual&u!ea $e las /ases $e la polítca púl!ca Kenealmen#e, el anal!s#a es un a'en#e e+#eno a la o'an!zac!n pul!ca
.l poceso $e las pol!tcas pul!cas no tene n!n'un sent$o s! no se %!ncula a la act%!$a$ $el anal!s!s La azon es &ue #o$as las /ases $el poceso es#an %!ncula$as con un ne+o $e $epen$enc!a, $e #al /oma &ue un eplan#eam!en#o en cual&u!ea $e las /ases $el poceso a/ec#a a las pos#e!oes y, e%en#ualmen#e, a las an#e!oes
II. La defnición $e los polemas púl!cos .s la p!mea /ase $el c!clo $e las pol!tcas pul!cas La p!mea #aea $el anal!s#a $e pol!tcas pul!cas en es#a /ase es !$ent3ca a los ac#oes con al'un tpo $e !n#eeses en el polema y econs#u! la /oma en &ue %en el polema Bo lo #an#o, la $e3n!c!n $e un polema es una cuestn polítca, $ec!$! a &u!én se tene en cuen#a y -as#a &ué pun#o La realidad nos muesra/ por el conrario/ 5ue los pro#lemas no e0isen/ sino 5ue son consruidos/ denidos su#2etva e ineresadamene por un o#servador. Se plan#ean $os pe'un#as esenc!ales paa po$e a$ecua la acc!n a la eal!$a$0 ¿mo conocen los $!ect%os púl!cos la e+!s#enc!a $e los polemas? L *.T.2@> *. LDS BCDEL.MS ¿Bo &ué el!'en unos polemas y no o#os? .L *2S.D *. L K.>*
La deeccion de los problemas .l polema -ay &ue antc!palo paa po$e con#ola sus e/ec#os
pemanen#e con el en#ono .l $!ect%o anal!za los cam!os $el e+#e!o paa pe%e como su o'an!zac!on $eea a/on#alos .s uno $e los mecan!smos mas e/ect%os paa $e#ec#a los polemas 2. La partcipacion en redes de geston la e$ se es#alece paa !n#ecam!a ecusos e
!n/omac!on La pe#enenc!a a una e$ o/ece muc-as opo#un!$a$es paa conoce polemas &ue ya es#an a/ec#an$o a o#os y compoa el !mpac#o $e las me$!$as &ue se -an $!se;a$o paa en/en#ase a ellos !. El dise"o de segmenos organi#atvos especiali#ados en la deeccion de problemas los
'a!ne#es $e anal!s!s, las o3c!nas $e !n/omac!on al pul!co, las un!$a$es &ue eco'en eclamac!ones y su'eenc!as, o las 3'uas como el $e/enso $el usua!o son !ns#umen#os $!se;a$os paa eco'e !n/omac!on y $e#ec#a polemas $. El analisis de los clienes -o so#re los clienes-0 los cl!en#es son el p!nc!pal /uen#e $e !n/omac!on
paa las a$m!n!s#ac!ones pul!cas .l es#u$!o $e su es#uc#ua y compos!c!n, el anal!s!s $e su compo#am!en#o y sus $eman$as, son !ns#umen#os &ue ayu$an a $escu! polemas nue%os o cam!os $e #en$enc!a en los polemas conoc!$os %. La evaluacion de las politcas & de los programas en uncionamieno0 la utl!$a$ es po$uc!
!n/omac!on $e cal!$a$ paa o!en#a nue%os pocesos $e $ec!s!on, apen$!en$o $e los e+!#os y los /acasos La e%aluac!on es un ecuso /un$amen#al paa $e#ec#a polemas $e e3cac!a, $e e3c!enc!a, y $e 'eston $el po'ama .n conclus!n, la $e#ecc!n es una #aea $e ús&ue$a $e !n/omac!ones &ue nos pem!#an econoce la pesenc!a $e $eman$as, amenazas u opo#un!$a$es, paa o!en#a las polítcas pesen#es y /u#uas
'. El dise"o de la agenda. l conun#o $e polemas &ue peocupan a la soc!e$a$ en un momen#o $e#em!na$o se le $enom!na agenda sisemica *e esa a'en$a, los $ec!soes pul!cos e+#aen al'unos y con/ecc!onan la agenda instucional o agenda politca. .s#a a'en$a es#a compues#a po los polemas &ue los $!ect%os pul!cos cons!$ean p!o!#a!os en un momen#o $e#em!na$o .n muc-as ocas!ones los polemas en#an en la a'en$a !nst#uc!onal y poco $espues $esapaecen $e ella, es#o es la disipacion de emas o problemas D !en, no ec!en a#enc!on -as#a &ue pasa un la'o pe!o$o $e tempo, es $ec!, una !ncuac!on $e #emas mos casos se pue$en $ee a multples causas0 la $esapa!c!on $el polema $e la a'en$a s!s#em!ca, la pe$!$a $e !n#ees $e los $!ect%os po el polema, la us&ue$a !n/uc#uosa $e ecusos paa a/on#alo o la en#a$a $e nue%os polemas mas 'a%es mas a'en$as se pue$en me$! Las encues#as y los ame#os $e op!n!n púl!ca s!%en paa es#alece la !mpo#anc!a $e los polemas &ue componen la a'en$a s!s#ém!caI el anFl!s!s $el pesupues#o $e una o'an!zac!n púl!ca, y su e%oluc!n en el tempo, es el meo mo$o $e me$! con pec!s!n &ué #emas componen su a'en$a pol!tca y &ué o$en $e p!o!$a$ -an es#alec!$o sus $!ect%os >o #o$os los polemas $e la a'en$a s!s#em!ca tenen las m!smas pos!!l!$a$es $e acceso a la a'en$a !nst#uc!onal Bo$emos -ala, po lo #an#o, $e la e+!s#enc!a $e sesgo en la accesibilidad a la agenda instucional Los $!ect%os pul!cos tenen &ue se consc!en#es $e la e+!s#enc!a $e ese ses'o y el!m!nalo en lo pos!le Los sesgos negatvos $e mayo !mpo#anc!a son0 1. El poder & la capacidad de presion de los grupos de ineres0 la o'an!zac!on $e es#os 'upos, su
capac!$a$ paa !n:u! en las $ec!s!ones pul!cas, les ase'ua una cuo#a mayo $e #emas en la a'en$a $e la a$m!n!s#ac!on -la politca- &ue la &ue pue$en conse'u! 'upos poco es#uc#ua$os y con meno !n:uenc!a 2. Los sesgos culurales 0 los %aloes cul#uales y la cul#ua pol!tca y o'an!zat%a -acen $e 3l#o $e
la pecepc!on $e los $!ect%os !. .l peso $e la radicion0 es mas /ac!l &ue se !ncluya en la a'en$a un polema conoc!$o -o
parecido a oro- &ue un polema $esconoc!$o, nue%o, &ue 'enea un al#o 'a$o $e !ncet$ume
$. Las actudes & valores de los decisores publicos 0 la !n:uenc!a $e los %aloes en la $ec!s!on es
mayo cuan#o mas $esconoc!$o es un polema y cuan#o meno es el consenso en#e los 'upos !mpl!ca$os en el m!smo valores de las personas6posicion ideologica/ actudes "acia el pro#lema .+!s#en sesgos positvos &ue m!t'an la !n:uenc!a $e los ne'at%os0 Hconrasesgos7 a( Los medios de comunicacion de masas 0 son uno $e los elemen#os mas e3caces en las
$emocac!as plual!s#as paa ayu$a a !n#o$uc! polemas en la a'en$a !nst#uc!onal, al llama la a#enc!on $e los $ec!soes Se espec!al!za en polemas emot%os, en polemas &ue enlazan con %aloes y #en$enc!as $e mo$a, y en s!#uac!ones &ue a/ec#an a la le'!tm!$a$ $el s!s#ema b( La compeencia politca 0 Los pocesos elec#oales son momen#os $e cam!o en la a'en$a
!nst#uc!onal uan#o mas compett%o sea el meca$o pol!tco, mayo sea la pes!on paa !nclu! polemas en la a'en$a y ampl!a la o/e#a $e se%!c!os Los $!ect%os elec#os escu$!;an la a'en$a s!s#em!ca en usca $e polemas &ue l!$ea paa a$&u!! %!s!!l!$a$ pol!tca y 'ana apoyos c( Los deseos de crecer de las organi#aciones publicas0 una a'enc!a pul!ca le'!tma su e+!s#enc!a
soluc!onan$o polemas mpl!a la a'en$a es el un!co me#o$o &ue tenen los 'es#oes paa ust3ca la neces!$a$ $e ampl!a sus ecusos, cea opo#un!$a$es $e $esaollo po/es!onal a sus emplea$os, $e/en$ese $e la compe#enc!a $e o#os o'an!smos y ase'ua la supe%!%enc!a $e su o'an!zac!on
III. La ormulación de las polítcas públicas
-!ormulacion adopcion-
$e mo$o &ue el anal!s!s $e pol!tcas poco pue$e -ace paa o$ena el cam!o en pesenc!a $e acores como las elac!ones en#e los $!stn#os n!%eles $e 'o!eno, la $!%e'enc!a $e !n#eeses, la !ne+!s#enc!a $e oet%os claos y compatles soe &ue $ee -acese, las pes!ones $e !n$!%!$uos, 'upos y empesas *esc!pc!on $e es#as co!en#es0 aclara 5ue no discutra so#re la utlidad del analisis/ a"ora eso-
). La elaoac!n $e polítcas $es$e el modelo racionalisa .l ac!onal!smo !n#en#a sust#u! la !n#u!c!on, la op!n!on y la e+pe!enc!a $el $ec!so po un conun#o $e #ecn!cas y me#o$os pec!sos &ue le ayu$en a encon#a no una $ec!s!on cual&u!ea, s!no la me o $ec!s!on Bopone sust#u! un poceso $e $ec!s!ones !n#u!t%o po un poceso ac!onal $e a$opc!n $e $ec!s!ones .s#e mo$elo $!%!$e el poceso $e a$opc!n $e la $ec!s!n en una se!e $e pasos !n#e$epen$!en#es y acumulat%os, &ue, $e cumpl!se, $an lu'a a una elecc!n ac!onal Los pasos son los s!'u!en#es0 (S!mon)
1) El esablecimieno de los ob*etvos el poceso com!enza es#alec!en$o las me#as y oet%os a lo'a con la pol!tca pul!ca, o$enan$olos se'un su !mpo#anc!a Los oet%os $een e+pesase p!meo en #ém!nos 'eneales, y pos#e!omen#e #a$uc!se a #ém!nos opeat%os, se;alan$o, paa ca$a uno $e ellos, las e+pec#at%as $e lo'o 4) El esablecimieno de las alernatvas Las al#enat%as son las $!stn#as opc!ones, las $!/een#es polítcas y me$!os $!spon!les paa alcanza los oet%os Baa se ac!onal, el $ec!so $ee !$ent3ca #o$as las al#enat%as pos!les .s#as no tenen po &ué se e+cluyen#es en#e síI en ocas!ones, la $ec!s!n 3nal es una com!nac!n $e al#enat%as 6) La valoracion de las consecuencias de las alernatvas el $ec!$!$o ac!onal tene an#es &ue %aloa los e/ec#os $e ca$a una $e las al#enat%as Se #a#a $e sae &ue ocu!a s! ele'!mos una al#enat%a $e#em!na$a, en &ue me$!$a se alcanzaan los oet%os y &ue cos#os y ene3c!os acompa;aan la elecc!on .n o#os #em!nos, pe%é las e+#enal!$a$es y los cos#os $e opo#un!$a$ 8) La comparacion de las alernatvas 0 es necesa!o o$ena las al#enat%as $e mo$o &ue se pue$a sae cual es la mas $eseale .l $ec!so ac!onal tene &ue es#alece unos c!#e!os &ue pem!#an compaa y elac!ona los oet%os, las al#enat%as, y sus e/ec#os, paa po$e selecc!ona la meo opc!on pos!le .l mo$elo $e ac!onal!$a$ es un tpo !$eal &ue nos s!%e paa conoce en &ue me$!$a los pocesos eales $e a$opc!on $e $ec!s!ones se apo+!man o $es%!an $el m!smo .l pop!o S!mon concluyo &ue el mo$elo ac!onal puo es !mpactcale en la eal!$a$ po -ae l!m!#ac!ones &ue meman las capac!$a$es $el $ec!so Las p!nc!pales l!m!#ac!ones $e la ac!onal!$a$0 8simon9 1. de caracer psicologico0 un compo#am!en#o pe/ec#amen#e ac!onal neces!#a $e una
!n#el!'enc!a, unos conoc!m!en#os y unas -a!l!$a$es &ue supean con muc-o las capac!$a$es eales $e cual&u!e pesona La !n/omac!n soe la &ue se -a $e asa la $ec!s!n no s!empe es su3c!en#e, o es $emas!a$o ampl!a paa el tempo $!spon!le &ue tene Los conoc!m!en#os $el $ec!so son l!m!#a$os y -a $e $ec!$!, a menu$o, soe #emas y polemas poco conoc!$os 2. los valores0 los $ec!soes pul!cos no #aaan solos, muc-as %eces $ec!$en con o#os, en
pesenc!a $e %aloes &ue en#an en compe#enc!a o con:!c#o -di!erencia de inereses valores-/ y sus $ec!s!ones $e#em!nan el !enes#a o males#a $e #eceos !. de caracer organi#atvo0 .l $ec!so /oma pa#e $e una o'an!zac!n y #op!eza con las
l!m!#ac!ones &ue es#a le !mpone Bo eemplo0 La e+ces!%a $epa#amen#al!zac!n, la espec!al!zac!n /unc!onal, los $e/ec#os en el $!se;o $e los s!s#emas $e !n/omac!n paa la $ec!s!n, la #en$enc!a a elu$! o l!m!#a la e%aluac!n $e los po'amas y polítcas $. los cosos0 se ac!onal es muy cos#oso .l mo$elo ac!onal es !n#ens!%o en !n/omac!n, en
me$!os #ecnol'!cos, en ecusos -umanos $e 'an cual!3cac!n y, soe #o$o, en tempo %. limiaciones siuacionales 0 el p!nc!pal pun#o $e!l $el mo$elo ac!onal puo es &ue pa#e $e
ceo paa elaoa la $ec!s!on Lo -a!#ual es &ue los $ec!soes púl!cos #en'an &ue contnua las $ec!s!ones $el e&u!po $e 'o!eno an#e!o, #a#a polemas &ue ya es#Fn #a#an$o o#as a$m!n!s#ac!ones y $esaolla polítcas &ue no se -an $ec!$!$o e+plíc!#amen#e Bocas %eces se $ec!$e en el %ac!o La pes!on $e los pece$en#es, las e+pec#at%as y $eman$as $e los usua!os, la us&ue$a $e las al#enat%as soc!almen#e $esea$as y pol!tcamen#e %!ales l!m!#an s!'n!3cat%amen#e la capac!$a$ $e elecc!on .n o#as palaas, uena pa#e $e la a'en$a $e polemas, al#enat%as y $ec!s!ones es#F esc!#a an#es $e &ue el $ec!so en/en#e su esponsa!l!$a$ La conclus!on $e S!mon es &ue en las a$m!n!s#ac!ones pul!cas el poceso $e a$opc!on $e $ec!s!ones se !'e po la ac!onal!$a$ l!m!#a$a
La elaoac!on $e las pol!tcas $es$e el modelo incremenal Beo, se'ún L!n$lom el compo#am!en#o $e los $ec!soes púl!cos aa %ez se a$ap#a a ese mo$elo .s la ineraccion politca en#e los !n$!%!$uos y los 'upos soc!ales el /ac#o &ue mas con$!c!ona la elaoac!on $e las pol!tcas pul!cas L!n$lom concluye &ue los !n$!%!$uos usan los ecusos anal!tcos -el analisis de politcas- solamen#e paa !mpulsa sus pop!os !n#eeses .l modelo incremenal a'umen#a &ue las $ec!s!ones soe las pol!tcas son pa'matcas -prctcas-, no se asan en elac!ones causales !en es#u$!a$as, n! en calculos e+-aust%os $e cos#os y ene3c!os s!no en el me#o$o $e apo+!mac!ones suces!%as y l!m!#a$as .l $ec!so solo #oma en cons!$eac!on a&uellas al#enat%as &ue $!3een muy poco $e las pol!tcas &ue ya se lle%an a cao, ec-azan$o las $emas anali4a solo los aspecos en 5ue la opcion nueva sus consecuencias dieren de la siuacion acual. La !$ea as!ca $el !ncemen#al!smo es &ue cuan#o mFs se alee una al#enat%a $e las polítcas
conoc!$as, mFs $!Nc!l es antc!pa sus consecuenc!as e !mpac#os, mFs compleo es 'ana apoyos paa sus#en#a su elecc!n y, po #an#o, es menos %!ale polítcamen#e Se e$ucen las pos!!l!$a$es $e eo y /acaso y se amplía la capac!$a$ paa pe%e el compo#am!en#o $e los !n$!%!$uos y $e los 'upos con !n#eeses en el polema y su soluc!n Los crítcos $e es#e mo$elo a'uyen &ue el !ncemen#al!smo n!e'a la ac!onal!$a$ $emas !mpos!!l!#a los supe!oes ene3c!os $e !n!c!at%as mFs am!c!osas e !nno%a$oas Tam!en -a s!$o #ac-a$o $e conse%a$o po le'!tma la es#uc#ua y el alance $e po$e e+!s#en#e en la soc!e$a$
* ¿Qué $ee -acese? (+i,ed -canning = +odelo de E,ploracion +i,a) Oay &ue se ac!onal cuan$o sea pos!le y utl!za el !ncemen#al!smo lo'!co cuan$o sea opo#uno >o son es#a#e'!as an#a'on!cas, el !ncemen#al!smo es al#amen#e ac!onal, es la ac!onal!$a$ $e lo pe%!s!le, $e la cet$ume La utl!$a$ $el anal!s!s $e las pol!tcas $epen$e $el polema &ue se #a#e, $e la pol!tca e%alua$a y $e los con$!c!onan#es pesen#es en#ono .l incremenalismo es la meo es#a#e'!a paa $esen%ol%ese en un en#ono es#ale, an#e polemas con soluc!ones conoc!$as y compoa$as >o es la meo es#a#e'!a s! las polítcas pece$en#es mues#an esul#a$os !nsats/ac#o!os, s! los polemas son nue%os o cam!an a 'an %eloc!$a$
I. La implanación de las polítcas públicas ). La !mplan#ac!on como puesa en marc/a -e2ecucion- .l modelo op0don
Se'ún es#e mo$elo, amas es/eas -la es!era pol;tca la es!era de la adminisración- $een pemanece necesa!amen#e sepaa$as La es/ea pol!tca $ec!$e y la es/ea a$m!n!s#at%a pone en mac-a las $ec!s!ones .spec!al!zac!on asolu#a $e papeles, &u!en $ec!$e no !mplan#a y el $ec!$!$o es el po#a'on!s#a .n es#e con#e+#o, el anal!s!s $e pol!tcas se concen#a en el es#u$!o $e las $ec!s!ones paa meoa su cal!$a$ Se estma &ue la cal!$a$ $e la $ec!s!on es el /ac#o c!tco $el e+!#o $e las pol!tcas
pul!cas La me#a es ayu$a al $ec!so a se'u! el mo$elo ac!onal $e a$opc!on $e $ec!s!ones y #ans/oma cual&u!e $ec!s!n en una $ec!s!n po'amale .sa peocupac!n po la $ec!s!n se acompa;aa $e un !n#eés p!o!#a!o po el con#ol $el poceso $e !mplan#ac!n, conc!!en$o mecan!smos &ue ase'uasen una coec#a c!culac!n $e la !n/omac!n $es$e los $ec!soes -as#a los últmos escalones $e la ma&u!na!a o'an!zat%a La !$ea suyacen#e es &ue s! la $ec!s!n no se cumple es po&ue no se conoce, o po&ue los s!s#emas $e con#ol = sanc!ones y ecompensas a los !mplan#a$oes= a $!spos!c!n $e los $!ect%os paa ase'ua el cumpl!m!en#o $e sus $ec!s!ones son !nsu3c!en#es '. La !mplan#ac!on como proceso de ineraccion enre las condiciones iniciales -o#2etvos- & los resulados esperados -resulados-
Bessman y P!l$a%sJy (198) o/ecen una $e3n!c!n $e !mplan#ac!n muy $!stn#a a la $e s!mple pues#a en mac-a0 la !mplan#ac!n es el poceso $e !n#eacc!n en#e los oet%os y los esul#a$os La !mplan#ac!n, en $e3n!t%a, es un poceso, no un momen#o y en él se a$op#an mult#u$ $e $ec!s!ones .l e+!#o 3nal $el po'ama $epen$e $e la capac!$a$ $e los $!stn#os ac#oes paa lle'a a acue$os e !n#ecam!a ecusos La !mplan#ac!on es un campo $e ne'oc!ac!n polítca en la 5ue acores con la misma legitmidad %un minisro/ un presidene regional un alcalde% esa#lecen las condiciones iniciales 5ue permien la implanación de la pol;tca / conseguidas $sas/ mantenen su compromiso durane el desarrollo de la implanación.
.+!s#en dos casos de politcas allidas 0 las pol!tcas &ue no se !mplan#an y las pol!tcas &ue $an lu'a a un !mplan#ac!on $e/ec#uosa .n el p!me caso no po$emos -ala $e polemas $e !mplan#ac!on, no se cons!'u!eon las con$!c!ones !n!c!ales1 &ue pem!tan !n!c!a la !mplan#ac!on .n el se'un$o caso, $e &ue la pol!tca se !mplan#e $e/ec#uosamen#e las causas son $e %a!os tpos0 en p!me lu'a pue$e e+!st un eo en la #eo!a &ue sostene el po'ama, es $ec!, un $e/ec#o $e /omulac!on .n ultma !ns#anc!a #o$as las pol!tcas pul!cas no son mas &ue una -!po#es!s $e elac!on causal en#e las con$!c!ones !n!c!ales y los esul#a$os espea$os La !mplan#ac!on es el conun#o $e acc!ones &ue -ay &ue empen$e paa &ue esa elac!on causal ocua 4 en se'un$o lu'a s! la !mplan#ac!on se e#asa o /acasa en sus oet%os - a pesar de 5ue se "an conseguido las condiciones iniciales la eor;a causal es correca-, po$emos -ala $e polemas $e !mplan#ac!on es#!c#amen#e Su'en po la comple!$a$ $e la acc!on conun#a y po la comple!$a$ $el po'ama uan#o mas ele%a$o sea el numeo $e ac#oes en el poceso $e !mplan#ac!on, menoes son las pos!!l!$a$es $e conse'u! una !mplan#ac!on &ue se aus#e al $!se;o !n!c!al -por5ue es necesario revisar volver ars contnuamene para inroducir modicaciones en el programa/ inercam#iar in!ormación/ convencer motvar a los acores 5ue muesran una escasa disposición a partcipar en el proceso-
La $!3cul#a$ $e 'estona conun#amen#e aumen#a cuan#o mas compleo es un po'ama La 1 4
comple!$a$ $e un po'ama se m!$e po el numeo $e $ec!s!ones &ue es necesa!o a$op#a paa &ue es#e se man#en'a en /unc!onam!en#o uan#o mFs ele%a$o es el númeo $e ac#oes y el númeo $e $ec!s!ones, mFs $!Nc!l es con#ola el poceso $e !mplan#ac!n .n conclus!n, los au#oes mantenen &ue la !mplan#ac!n es un poceso &ue $ee #enese en cuen#a en la /ase $e /omulac!n, $e#em!nan$o en#onces cuFl $e los pos!les cam!nos =$!se;os $e !mplan#ac!n= e$uce, en mayo me$!$a, los e/ec#os pe%esos $e la 'estn conun#a =e#asos, $es%!ac!n $el plan !n!c!al, !mpos!!l!$a$ $e lle'a a acue$os y paal!zac!n $el po'ama= y pesen#a una meno comple!$a$, !ncemen#an$o las pos!!l!$a$es $e &ue ocua esa elac!n causal en#e las con$!c!ones !n!c!ales y los esul#a$os espea$os es decir/ de 5ue sean los mismos- l La !mplan#ac!on pue$e en#en$ese como la suces!on $e act%!$a$es paa ensamla los $!stn#os elemen#os $el po'ama .sos elemen#os =ecusos 3nanc!eos, ecusos -umanos, nomas, $ec!s!ones y capac!$a$es a$m!n!s#at%as= es#Fn en manos $e $!/een#es ac#oes elat%amen#e !n$epen$!en#es en#e sí, con sus pop!os oet%os e !n#eeses lLn#os ue'os en#e ac#oes paa $ec!$! en &ue con$!c!ones en#e'aan los ecusos los elemen#os &ue componen el po'ama &ue con#olan n pat $e la $ec!s!on !n!c!al el man$a#o le'al, en ese !ns#an#e los u'a$oes =los ac#oes patc!pan#es=!n#en#aFn #o$o tpo $e es#a#e'!as paa conse'u! &ue la polítca a !mpla#a ma+!m!ce sus pop!os !n#eeses y m!n!m!ce el n!%el $e sus con#!uc!ones, l!ean$o ecusos paa o#os ue'os =o#os pocesos $e !mplan#ac!n .s#as es#a#e'!as o ue'os $an lu'a a una se!e $e eecos negatvos en el poceso $e !mplan#ac!on $el po'ama Los p!nc!pales son0 La disipacion de los recursos del programa0 es po$uc!$a po los !n#en#os $e apo%ec-am!en#o $e esos ecusos paa o#os 3nes La consecuenc!a mas 'a%e es el !ncemen#o $e los cos#os $el po'ama La disipacion de los ob*etvos del programa0 cuan$o és#os oet%os se -an es#alec!$o $e manea !mpec!sa, el po'ama se con%!e#e en pesa /Fc!l paa al'unos ac#oes &ue !n#en#an %a!a los oet%os !n!c!ales -as#a -acelos co!nc!$! con los suyos pop!os llegando a arruinarlos por compleo en ultma insancia-.
La resisencia al conrol $e la con$uc#a de los partculares0 s! los con#oles son muy es#!c#os al'unos ac#oes pe/e!an no patc!pa en asolu#o, escapan$o a sus esponsa!l!$a$es o apo#an$o con#!uc!ones s!mol!cas S! el ac#o &ue se eta $el poceso $e !mplan#ac!n $om!na un elemen#o conce#o $e manea monopolístca, el po'ama pel!'a La perdida de energias0 causa $el desgase po la !ncet$ume &ue $om!na a #o$os los ac#oes soe cual sea el compo#am!en#o $e los $emas, &ue les con$uce a no ac#ua, pemanec!en$o a la espea -as#a compoa cuFles son las %e$a$eas !n#enc!ones $e los o#os u'a$oes .l polema $e la !mplan#ac!on es lo'a el con#ol $e las acc!ones $e muc-os !n$!%!$uos y o'an!zac!on paa con3'ua una acc!on colect%a con el 3n $e alcanza los oet%os $e una pol!tca, no $!spaa sus cos#os y e$uc! al ma+!mo los e#asos .l $!se;o $eea pe%e lo mas e+ac#amen#e pos!le cuales son o $ee!an se los u'a$oes, los ue'os y las apues#as Su utl!$a$ p!nc!pal es a$!%!na los pun#os $e es!s#enc!a &ue el po'ama -aa $e a/on#a en el poceso $e
!mplan#ac!on
. La !mplan#ac!n desde aba*o .l modelo bo3om0up .l mo$elo #op $on e:ea una concepc!on ea&u!ca $el /unc!onam!en#o $e las pol!tcas pul!cas, lo &ue !mpo#a es la $ec!s!on, &ue es#a sea aca#a$a y &ue se cumpla en sus pop!os #em!nos Los esul#a$os $el pe/ecc!onam!en#o $e los s!s#emas $e con#ol, la meoa $e la $ec!s!on y la comun!cac!on en el poceso $e !mplan#ac!on -an $emos#a$o se !nsu3c!en#es paa ase'ua la e3cac!a $e la !mplan#ac!on .l mo$elo #op$on -a $a$o paso a un mo$elo al#enat%o $e compens!on $e la !mplan#ac!on $e las pol!tcas pul!cas .s#e mo$elo llama$o bo3om0up e+pl!ca la !mplan#ac!on como el poceso paa conse'u! los !mpac#os $esea$os soe la polac!on .s en el pun#o $e $!s#!uc!on $on$e la !mplan#ac!on tene e+!#o o /acasa .l mo$elo oomup pasa el en/as!s $el cua#el 'eneal a la o3c!na local, $el $ec!so al uoca#a $e calle, $el con#ol a la capac!$a$ paa soluc!ona los casos s!n'ulaes .l polema $e la !mplan#ac!n paa es#e mo$elo, no es el aus#e 3el a la $ec!s!n !n!c!al, #al y como /ue /omula$a, s!no la a$ap#ac!n $e la $ec!s!n !n!c!al a las caac#eístcas locales y al con#e+#o en el &ue se po$uce -es lo conrario al op-do=n .l mo$elo oom up lo &ue !n#en#a es mos#a la utl!$a$ $e /oma la $ec!s!on paten$o $el con#e+#o local, $e las capac!$a$es eales $e las o'an!zac!ones &ue -aan $e pone en mac-a los po'amas, y una %ez %aloa$as sus $e!l!$a$es y /o#alezas o!en#a la $ec!s!on Eeman se;ala &ue el e+!#o 3nal $e una pol!tca $epen$e, en 'an me$!$a, $e la a$ap#ac!on mu#ua en#e el plan $e acc!on 'enea$o $es$e el cen#o y las con$!c!ones y capac!$a$es $e las a'enc!as locales Bo ello popone el concep#o $e G!mplan#ac!on a$ap#at%aH como el concep#o con#a!o al $e !mplan#ac!on po'ama$a &ue es el &ue sostene el mo$elo #op$on
. La ase de evaluación La e%aluac!n es la últma /ase $el poceso $e la polítca púl!ca y, pues#o &ue el poceso es cícl!co, es #am!én la p!mea .l anFl!s!s $e los esul#a$os con$uce a una e%!s!n $el es#a$o $el polema &ue pue$e $a lu'a a una nue%a polítca, a la contnuac!n $e la e+!s#en#e o a la #em!nac!n $e la m!sma La s!#uac!n mFs común #as la e%aluac!n es la !n#o$ucc!n $e %a!ac!ones en la polítca pee+!s#en#e o la suces!n $e és#a po o#a mFs a$ecua$a al nue%o es#a$o $el polema La e%aluac!n $e polítcas no es un s!mple !ns#umen#o #écn!co, es #am!én un mecan!smo polítco $e p!me o$en .n los s!s#emas $emocFtcos los po$uc#os $e la e%aluac!n tenen $!/een#es utl!$a$es polítcas (Pa!n, 1996)0 .l con#ol palamen#a!o $e las ac#uac!ones $el eecut%o y sus a$m!n!s#ac!ones La pesen#ac!on $e esul#a$os a los usua!os $e los se%!c!os pul!cos y al es#o $e los c!u$a$anos La le'!tmac!on $e acc!ones $e e$!se;o o'an!zat%o o $e pol!tcas $e aus#e $e ecusos .l man#en!m!en#o $e la con3anza y la coopeac!on en#e los ac#oes pul!cos y no pul!cos &ue patc!pan en el poceso $e las pol!tcas pul!cas .l e/ozam!en#o o la $es#ucc!on $e la epu#ac!on $e e3c!enc!a, e3cac!a y opo#un!$a$ $e una
pol!tca .l e/ozam!en#o $e la le'!tm!$a$ $e un tpo $e l!$eaz'o y $e las opo#un!$a$es o'an!zat%as $e apop!ac!on pesupues#a!a .n $e3n!t%a, en un s!s#ema $emocatco, el 'o!eno tene &ue en$! cuen#a $e sus ac#os, e+pl!ca sus $ec!s!ones a los c!u$a$anos, pesen#a los lo'os alcanza$os en las $!stn#as aeas en las &ue !n#e%!ene y le'!tma, con esul#a$os, sus $ec!s!ones La me#a 'eneal $e la e%aluac!on es po$uc! !n/omac!on &ue s!%a paa o!en#a y %aloa las $ec!s!ones %!ncula$as al $!se;o, la 'eston y el /u#uo $e las pol!tcas pul!cas .+!s#en $!%esos tpos de evaluación &ue, po los oet%os &ue pe#en$en, se pue$en elac!ona en #ém!nos 'eneales con las $!stn#as /ases $el poceso $e la polítca púl!ca (Balumo, 197) .%aluac!n antcipatva0 .s#F o!en#a$a a la po$ucc!n $e !n/omac!n paa al!men#a el poceso $e $e3n!c!n $el polema y la /omulac!n $e las al#enat%as Se cen#a en el anFl!s!s $el con#e+#o polítcoI a$m!n!s#at%o, le'al, soc!al y econm!co en el &ue se %a a $esaolla la polítca púl!ca *e 'an utl!$a$ paa conoce los /ac#oes c!tcos $el en#ono en &ue $eea opea la BB E .%aluac!n de la evaluabilidad de la politca 0 cons!s#e en la eal!zac!on $e un p!me anal!s!s, e%e, $e los elemen#os y los !ns#umen#os $e la pol!tca Su oet%o es $escu! los e%en#uales pun#os $e!les $el $!se;o $e la m!sma, o/ec!en$o !n/omac!on paa la pues#a en mac-a .s a$ecua$a en s!#uac!ones $e escasez $e ecusos .%aluac!n de necesidades0 tene como oet%o conoce en po/un$!$a$ el polema &ue la pol!tca pe#en$e el!m!na o m!t'a onoce las caac#eístcas esenc!ales $el polema, su 'a%e$a$ y e%oluc!n, el %olumen, la es#uc#ua y la $!s#!uc!n 'eo'F3ca $e los 'upos soc!ales a/ec#a$os * .%aluac!n de eoría & dise"o 0 pe#en$e $!luc!$a s! el $!se;o $e la pol!tca pem!#e lo'a las me#as y oet%os $esea$os Su p!nc!pal utl!$a$ es ase'ua una coec#a cone+!on en#e la #eo!a &ue sus#en#a la pol!tca y los !ns#umen#os $e la !n#e%enc!on . .%aluac!n de la viabilidad politca onst#uye una %a!an#e $e la e%aluac!n antc!pat%a Se cen#a en la compens!on $el con#e+#o 'eneal y el en#ono espec!3co en el &ue se $esaolla la pol!tca pul!ca Su oet%o es po$uc! !n/omac!on paa a/on#a las amenazas y apo%ec-a las opo#un!$a$es pesen#es en ese en#ono .specí3camen#e, se utl!za paa !$ent3ca a los ac#oes con !n#eeses en el polema, elaoan$o el mapa $e apoyos y es!s#enc!as &ue -aF $e a/on#a la polítca en sus $!stn#as /ases 5 .%aluac!n de la evaluacion de procesos0 po$uce !n/omac!on $estna$a a al!men#a el poceso $e a$opc!on $e $ec!s!ones %!ncula$o a la pues#a en mac-a y 'eston $e las pol!tcas Su oet%o es $e#em!na el 'a$o $e cumpl!m!en#o $e los man$a#os !nclu!$os en la pol!tca, compaan$o el $!se;o !n!c!al $e la !n#e%enc!on con el /unc!onam!en#o eal $e la m!sma K .s#u$!os de seguimieno de programas 0 se lle%a a cao $e /oma contnua m!en#as ocue la pol!tca y po$uce !n/omac!on en tempo eal &ue es sum!n!s#a$a a los esponsales $e las $!stn#!as /ases $el poceso paa &ue !n#o$uzcan las coecc!ones opo#unas Su oet%o es
$e#ec#a pos!les %a!ac!ones en la na#ualeza $el polema y las e%en#uales $es%!ac!ones espec#o $el plan !n!c!al $e !mplan#ac!on O .%aluac!n de la efcacia4impaco0 Su oet%o es me$! la e3cac!a $e la pol!tca pul!ca, compaan$o los !mpac#os pe%!s#os con los ose%a$os los e!ecos- Los esul#a$os $e la e%aluac!n $e !mpac#o se utl!zan paa espon$e, $es$e una pos!c!n mFs sl!$a, a pe'un#as soe la con%en!enc!a $e contnua ac#uan$o soe el polema y, en su caso, soe la a$ecuac!n $e la ac#ual polítca 2 .%aluac!n de la calidad su oet%o p!nc!pal es conoce s! la pol!tca po$uce los ene3c!os espea$os po los $!stn#os ac#oes &ue patc!pan en el poceso
Análisis de las fases del ciclo de políticas públicas -sacado de un resumenFases
Características
Identfcación & efnición problema
5ormulación de alernatvas
)dopción de una alernatva
Implanación de la alernatva seleccionada
Evaluación de los resulados obenidos
Los analistas buscan la esencia del problema, las causas que lo originaron, así como las consecuencias que pudieran darse de no existir una correcta definición del mismo. Los gestores de política deben de ser conscientes de que su visión del problema es sólo una de las posibles y no tiene por qué ser siempre la más correcta. La definición constituye un sistema de vigilancia central o mecanismo de control que impacta el éxito de todas las fases subsecuentes del análisis de políticas públicas La definición constituye un sistema de vigilancia central o mecanismo de control que impacta el éxito de todas las fases subsecuentes de análisis de políticas públicas. La fase de formulación es una tarea exclusiva de los actores públicos, la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política permanece en manos del gobierno. rdenar las alternativas de modo que se pueda saber cuál es la adecuada La adopción de una alternativa es el momento en que se tiene en cuenta si técnicamente, políticamente, socialmente la alternativa seleccionada es viable. !e da solución al problema que la generó. !i responde a los ob"etivos y metas tra#adas teniendo presente un costo mínimo en su implementación. !í el impacto de la alternativa seleccionada no trae efectos negativos para el entorno en que fue adoptada. $n esa fase se tiene en cuenta quién es responsable de la implantación. %uando un ciudadano entra en contacto con la organi#ación pública y es responsable de distribuir los bienes y servicios de una política concreta. es importante que los gobiernos tengan presente la participación popular en el proceso de toma de decisiones, así como los instrumentos de política a utili#ar. &quello deviene en que las políticas 'an de ser especificadas en términos de ob"etivos concretos y de definición de resultados. La evaluación es la última fase del proceso de política pública y puesto en el proceso cíclico constituye la primera revisión del problema que puede dar lugar al diseño de una nueva política o cambios en la existente. Lo más común en la evaluación es la introducción de variaciones en la política o la adopción de otra. $n esta fase se conoce si el problema que motivó dic'a política se solucionó. La evaluación de una política está determinada por la apreciación de los efectos resultantes de una intervención del gobierno en un campo de la vida social y el entorno físico. La evaluación proporciona la información viable y válida sobre la actuación de la política, es decir, 'asta qué punto se 'an comprendido las necesidades, valores, y oportunidades a través de la acción pública.
