La Esencia de la Decision (Allison, Graham) El “realizador” de la política gubernamental no es un único individuo que toma las decisiones, sino un conglomerado de grandes organizaciones y actores políticos. 1- Los analistas profesionales dedicados a los asuntos internacionales piensan los problemas de política internacional y militar en términos que implican, en gran medida, modelos conceptuales que tienen considerables consecuencias para el contenido de su pensamiento. Las explicaciones reflejan supuestos no reconocidos, que aparecen como los marcos de referencia básicos. El analista no puede describir el estado total del mundo que condujo a tal acontecimiento; requiere una selección de los determinantes relevantes. 2- La mayoría de los analistas explican (y predicen) la conducta de los gobiernos nacionales en términos de un único modelo conceptual, que denominaremos Modelo de Actor Racional o “clásico” (I).
Intentan entender los acontecimientos internacionales como si fueran actos más o menos intencionales de gobiernos nacionales unificados ( elecciones de actores racionales unitarios). O bien, se concentran en la lógica de la acción. Por ej.: mostrar cómo la instalación de misiles en Cuba fue una acción razonable dados
determinados objetivos estratégicos atribuidos a los soviéticos. Asimismo, las predicciones acerca de lo que una nación hará o habría hecho se elaboran calculando lo que sería racional hacer en cierta situación, dados objetivos específicos. 3- Dos modelos conceptuales alternativos, que designaremos bajo los rótulos de Modelo de Proceso
Organizacional (II) y Modelo Político Gubernamental Gubernamental (burocrático) (III), suministran una base para mejorar las explicaciones y predicciones. El modelo I comprende los propósitos nacionales y las presiones creadas a raíz de problemas en las relaciones
internacionales; pero dicho modelo debe confrontarse con los mecanismos intranacionales a partir de los cuales emergen las acciones gubernamentales. El modelo II enfatiza los procesos y procedimientos de las grandes organizaciones que constituyen un gobierno dado. Lo que los analistas del modelo I caracterizan como actos y elecciones, es concebido como producto del funcionamiento de grandes organizaciones, que operan en base a patrones de conducta regulares . Un analista del modelo II identifica las organizaciones soviéticas más relevantes y despliega los patrones de conducta organizativa a partir de los cuales emergió la acción. Las predicciones identifican las tendencias reflejadas por las organizaciones establecidas, dotadas de procedimientos procedimientos y programas programas fijos . El modelo III dirige la atención hacia la política de gobierno . Los acontecimientos a nivel de los asuntos internacionales no constituyen ni elecciones ni productos, sino que son resultantes de los diversos juegos de
acuerdos establecidos por participantes que operan desde el gobierno nacional. Centra la atención en las percepciones, motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los participantes. En analista del modelo III descubre quién hizo qué a quién. Las predicciones se obtienen identificando el juego, los participantes
relevantes, su poder y su destreza. Diferentes marcos de referencia producen diferentes explicaciones.
Modelo I (pag. 16) El intento de explicar los acontecimientos internacionales a través del recuento de los propósitos y cálculos de las naciones o gobiernos constituye la marca distintiva del Modelo del Actor Racional. La mayor parte del pensamiento contemporáneo acerca de la política exterior se desenvuelve dentro de este modelo conceptual.
El analista intenta estructurar los acontecimientos como si fueran elecciones intencionales de actores consistentes. Lo hace a través de la imposición de un “esquema racional” a los datos. El valor de este método reside en que “posibilita una disciplina racional de la acción y crea una asombrosa continuidad en la política exterior (…) más allá de los diferentes motivos, preferencias, cualidades intelectuales y morales de los sucesivos hombres de Estado”. Schelling reconoce explícitamente que la teoría supone un modelo: “el fundamento reside en el supuesto de la
conducta racional –no simplemente una conducta inteligente, sino una conducta motivada por un cálculo consciente de las ventajas , un cálculo que a su vez se sustenta en un sistema de valores explícito e internamente consistente”. Similaridad entre analistas de diferentes estilos al momento de suministrar explicaciones: cada uno supone que el actor es un gobierno nacional, que la acción elegida es una solución calculada frente a un problema estratégico. La explicación consiste en mostrar qué objetivo perseguía determinado gobierno cuando actuó y qué acción constituía una elección razonable, dado determinado objetivo nacional. El supuesto según el cual los acontecimientos a nivel de los asuntos internacionales son actos de naciones es tan fundamental que casi nunca se reconoce el modelo subyacente: explicar un acontecimiento relativo a los asuntos internacionales significa, simplemente, mostrar cómo pudo el gobierno elegir racionalmente tal acción. La racionalidad agrega al concepto de propósito la consistencia: la consistencia entre los fines y objetivos relativos a una acción particular; la consistencia en la aplicación de principios para poder seleccionar la alternativa óptima. En economía, elegir racionalmente es seleccionar la alternativa más eficiente (cálculo maximizador de beneficios). En las teorías de los juegos, el problema de la elección racional se reduce a una simple cuestión de selección a partir de un conjunto de alternativas dadas (árbol decisional), cada una de las cuales tiene un conjunto de consecuencias: el agente selecciona aquella cuyas consecuencias son preferidas en base a la función de utilidad (fines y objetivos) con la que ordena cada conjunto de consecuencias en una escala de preferencias. La racionalidad refiere a una elección consistente, orientada a la maximización de valores, dentro de condicionamientos específicos. La defensa más común ante objeciones consiste en adoptar el supuesto de una racionalidad limitada, restringiendo las exigencias relativas a la elección óptima (vs. racionalidad comprehensiva o ilimitada). Reseñar la conducta gubernamental como una acción elegida por un sujeto unitario y racional, que toma las decisiones desde un centro, poseyendo información exhaustiva y orientándose a la maximización de ciertos valores, es una simplificación.
Modelo II (pag. 58) Un gobierno consiste en un conglomerado semi-feudal de organizaciones articuladas de manera difusa, poseyendo cada una de ellas una vida propia y sustantiva. Los conductores gubernamentales están formalmente en la cúspide de este conglomerado, pero perciben los problemas a través de sensores organizacionales. Por ende, la conducta gubernamental puede entenderse como los outputs de varias organizaciones, parcialmente coordinadas por los conductores gubernamentales, que funcionan de acuerdo a patrones estandarizados de
conducta. (caracterización de la acción gubernamental como o utput organizacional) Para poder responder a un amplio espectro de problemas, los gobiernos deben consistir en grandes
organizaciones, entre las cuales se divide la responsabilidad primaria con respecto a tareas particulares. Cada organización atiende a un conjunto especial de problemas y actúa sobre ellos dotada de una cuasiindependencia. Para desempeñar rutinas complejas, la conducta de grandes cantidades de individuos debe resultar coordinada. La coordinación requiere procedimientos operativos estandarizados: reglas según las cuales se hagan las cosas. Un gobierno consiste en organizaciones existentes, cada una de las cuales posee un conjunto fijo de programas y procedimientos operativos estandarizados. La conducta de tales organizaciones –y, en consecuencia, del gobierno mismo- referida a un asunto dado está entonces determinada primariamente por rutinas establecidas en esas organizaciones antes de esa instancia. Pero las organizaciones cambian: el aprendizaje se obtiene gradualmente, a través del tiempo. Un cambio organizacional dramático surge como respuesta a desastres significativos. Estas son tendencias, ceteris paribus. Relaciones explícitas existentes entre el paradigma del Proceso Organizacional para la política internacional y los modelos provenientes de otros tipos de organizaciones –empresariales- (firmas comerciales entendidas
como organizaciones de toma de decisiones). La teoría organizacional de Herbert Simon centra su atención en el proceso de toma de decisiones en las organizaciones. Atendiendo a los límites de la capacidad humana en comparación con la complejidad de los problemas enfrentados, desarrolla el concepto de racionalidad limitada. Los límites físicos y psíquicos de la capacidad humana como generadora de alternativas, procesadora de información e instancia de resolución de problemas, restringen los procesos de toma de decisiones. Como consecuencia, la acción intencionalmente racional requiere modelos simplificados, que seleccionen los principales rasgos de un problema. 5 desviaciones características que producen las simplificaciones: 1- Segmentación de problemas: son tan complejos que sólo puede atenderse un número limitado de aspectos por vez. Las organizaciones segmentan los problemas complejos (de acuerdo a un análisis de medios y fines) en un número de partes independientes, repartidas entre diversas unidades organizacionales. 2- Carácter satisfactorio: se reemplazan las nociones de maximización u optimización por un curso de acción “lo bastante bueno” como para satisfacerlos (selección de la primera alternativa aceptable). 3- Búsqueda: las organizaciones generan alternativas a través de procesos de búsqueda relativamente estables y secuenciales. Como resultado de ello, el menú sufre una severa limitación. 4- Evitar la incertidumbre: en las organizaciones la gente se resiste a sustentar sus estimaciones en un futuro incierto. Por ende, se desarrollan los procesos de elección que enfatizan las retroalimentaciones a corto plazo (confían en acciones rápidas y correctivas). 5- Repertorios: individuos y organizaciones desarrollan repertorios de programas de acción, los cuales constituyen el rango de elección efectiva en situaciones recurrentes. La teoría tradicional acerca de la firma comercial la analiza como si fuera un agente unitario. Asume que las firmas buscan maximizar sus ganancias y operan dentro de un marco de conocimiento acabado (información
perfecta y certeza). Un rasgo prominente de esta teoría es el supuesto acerca de la existencia de un medio perfectamente competitivo. Los mercados que se presentan como imperfectos son tratados como excepciones. Esta teoría se ha convertido en blanco de numerosas críticas. Milton Friedman la defiende alegando “inexactitud predictiva”. Cyert y March intentan comprender la decisión organizacional como una elección referida a fines, sobre la base de expectativas. Los autores ven a la organización como una coalición de participantes (algunos de los cuales no están necesariamente en su sede, como los proveedores y los consumidores) con demandas dispares, focos de atención cambiantes y capacidad limitada para considerar todos los problemas simultáneamente. Los pactos
entre los miembros de la coalición producen una serie de acuerdos de facto que imponen restricciones a la organización. 4 conceptos afectan los fines, las e xpectativas y la elección: 1- Cuasi-resolución del conflicto: en una firma, a nivel de los fines operacionales, no hay consenso (conflicto latente). La coalición dominante impone sobre la organización una serie de restricciones independientes (ej.: fines relativos a las ganancias, ventas, mercado, inventario, producción, etc.). Las subunidades individuales operan con relativa independencia sobre las distintas partes del problema enfrentado por la firma. Los conflictos entre distintos fines se resuelven prestándoles atención de manera secuencial. 2- Evitar la incertidumbre: resolver los problemas acuciantes en lugar de desarrollar estrategias de largo plazo (para evitar la exigencia de anticipar acontecimientos futuros y distantes); negociar con el medio (para evitar la exigencia de anticipar las futuras reacciones de las otras partes, se imponen planes, procedimientos operativos estandarizados, etc.). 3- Búsqueda problemática: es crítica porque las organizaciones operan en un nivel de fines aceptables y seleccionan la primera alternativa que los satisfaga; es problemática porque está estimulada por un problema específico y motivada por la posibilidad de encontrarle una solución. Está distorsionada por el entrenamiento, la experiencia, las esperanzas y expec tativas, los disturbios en la comunicación, etc. 4- Aprendizaje organizacional: las organizaciones son instituciones dinámicas que cambian adaptativamente como resultado de la experiencia. A través del tiempo cambian sus fines, sus reglas y sus procedimientos de búsqueda.
Modelo III (pag. 107) Los líderes instalados en la cumbre de las organizaciones no constituyen un grupo monolítico. Por el contrario, cada individuo en dicho grupo es un participante en un juego fuertemente competitivo: la política (pactos entre
jugadores dentro de la jerarquía gubernamental). Por ende, la conducta gubernamental puede entenderse como resultado de esos juegos de pactos. El Modelo de la Política Gubernamental considera a varios actores como jugadores que no sólo atienden cuestiones estratégicas específicas sino también diversos problemas intra-nacionales; que actúan de acuerdo a variadas concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y personales; que toman decisiones gubernamentales a través del tira y afloje característico de la política. El aparato de cada gobierno nacional constituye una arena compleja, donde se despliega el juego intra-nacional. A los líderes políticos en la cúpula del aparato se suman los hombres que ocupan posiciones en las cúpulas de las principales organizaciones, formando en conjunto un círculo de jugadores centrales. Por añadidura, el espectro de problemas relacionados con la política exterior es tan amplio que las decisiones deben descentralizarse, dando a cada jugador considerable independencia. Pero la naturaleza misma de dichos
problemas da lugar a desacuerdos fundamentales entre hombres racionales sobre el modo de resolverlos. Nos encontramos entonces con hombres que comparten poder y que difieren con respecto a lo que debe
hacerse. Este contexto reclama que las decisiones y acciones gubernamentales resulten de un proceso político. Lo que mueve las piezas de ajedrez no son las razones que sustentan determinado curso de acción, ni las rutinas de las organizaciones que analizan una alternativa, sino el poder y la destreza de los que defienden y de los que se oponen a la acción en cuestión. El carácter de las cuestiones emergentes y el ritmo de juego dan lugar a decisiones y acciones gubernamentales que surgen como collages de fragmentos. Para explicar por qué se tomo una decisión gubernamental particular es necesario identificar los juegos y los jugadores, las alianzas, pactos y compromisos , y transmitir cierto estado de confusión. La política interna es desordenada. Los conductores gubernamentales no tienen intereses homogéneos sino competitivos . La acción gubernamental es el re sultado de juegos políticos. Según Neustadt, el gobierno está compuesto por instituciones separadas que comparten poderes. El poder presidencial es el poder de persuadir a los directores de departamentos o miembros del Congreso para que se
sumen a él. Desde el punto de vista del status y los poderes formales, el presidente es el jefe, pero para gobernar debe tratar de obtener una serie de pactos ventajosos. En el juego de la persuasión presidencial no se opera al azar, sino que hay cier tos procesos que lo estructuran (canales regulares). Para entender lo que se hace hay que examinar la destreza del presidente, en trance de poner a prueba las demandas, los riesgos y los peligros que acechan a su influencia personal; hay que considerar el modo en que persuade, halaga y estimula a otros miembros del gobierno para que actúen en consonancia con é l. Las diferencias en roles, responsabilidades, percepciones y prioridades hacen que los jugadores enfoquen distintas facetas de una cuestión compleja, permitiendo que cada uno de ellos espere que sea otro el que hagan lo que todos consideran necesario. Esta combinación puede desembocar en inacción. Almond estudia la política exterior como resultado de políticas pluralistas: el público general (indiferente a menos que la cuestión sea muy visible), el público atento (informado e interesado), las elites relacionadas con la política y la opinión, y el liderazgo político oficial. Sus estructuras se caracterizan por la existencia de un gran
número de grupos autónomos (poder disperso) y competitivos (difieren respecto a los medios y los fines). Siguiendo a Almond, Hilsman considera al proceso de toma de decisiones políticas como una serie de círculos concéntricos. El círculo central contiene al presidente y a los hombres que en los departamentos y agencias deben llevar a cabo las decisiones. Fuera de este núcleo se encuentran los otros departamentos del ejecutivo y los niveles inferiores de los departamentos y agencias antes mencionados. Finalmente, está el campo de debate
constituido por el público atento, que incluye al Congreso, a la prensa y a los grupos de interés. La política se gesta primariamente en el círculo ce ntral, pero siempre supone un juego plural de políticas. Schilling caracteriza el proceso político por: problemas que no tienen una respuesta correcta; participantes cuyas diferencias con respecto a la política surgen de diferencias intelectuales e institucionales; procesos que distribuyen el poder y las ventajas de manera diferencial; una tendencia al acuerdo que estimula el compromiso y el consenso; y resultados provenientes del conflicto, la coalición y el pacto. Según Huntington, las decisiones aparecen no como el producto de planificaciones llevadas a cabo por expertos, sino como el resultado de controversias, negociaciones y pactos entre funcionarios y grupos con perspectivas
e intereses distintos. La toma de decisiones políticas es un proceso hecho de conflictos y consensos. El defensor de una política
particular debe construir un consenso capaz de sustentarla . Cuando existen protagonistas que defienden políticas rivales, surge una competencia entre ellos y aparecen todas las técnicas de alianza habituales. Proposiciones generales: A- Resultantes políticas: las decisiones y acciones de los gobiernos son resultantes (resultado de compromisos, conflictos y confusiones entre funcionarios que tienen intereses diversos a influencias asimétricas) políticas (se caracteriza por la existencia de pactos entre miembros del gobierno, a través de canales regulares) B- Acción e intención: la acción gubernamental no presupone una intención gubernamental. Raramente la suma de la conducta de los representantes de un gobierno es la expresión de la intención de un individuo o un grupo determinado. Por el contrario, lo habitual es que individuos separados, con diferentes intenciones, suministren diversas contribuciones a una resultante. C- Problemas y soluciones: las soluciones a los problemas estratégicos no surgen a partir de los descubrimientos que puedan hacer analistas desapasionados, considerando fríamente el problema. Cada jugador se concentra, no en la totalidad de dicho problema, sino más bien en la decisión que hay que tomar hoy o mañana. D- El lugar donde se está parado depende del lugar donde se está sentado: horizontalmente, las diversas demandas acometen a un jugador y modelan sus prioridades, percepc iones y cuestiones. E- Jefes e indios: verticalmente, las demandas dirigidas hacia los jefes y los indios son claramente distintas, tanto en lo que hace a la realización de políticas como en lo referido a la implementación. F- El principio 51-49: los términos y las condiciones del juego afectan el tiempo que los jugadores pueden destinar a pensar las opciones políticas claves y la fuerza y seguridad con la que pueden argumentar a favor de la alternativa que prefieren. G- Relaciones inter e intra-nacionales: los jugadores de una nación que desean consumar algunos objetivos internacionales deben tratar de obtener resultados en su juego intra-nacional que sumen ventajas a los jugadores que en el otro país defienden el mismo objetivo. H- El rostro de la cuestión difiere de acuerdo al sitio donde se está sentado: raramente sucede que dos pares de ojos vean la misma cuestión. I-
Fallas en la percepción: los juegos no se desenvuelven en condiciones de información óptima.
J-
Falsas expectativas : el ritmo de los múltiples juegos sólo permite prestar una atención limitada a cada uno de ellos y reclama a los jugadores concentrarse en los que son prioritarios, y éstos carecen frecuentemente de información detallada acerca de los juegos y problemas en los que otros se ven envueltos. Es inevitable que, en lo referido a los juegos menos prioritarios, surja la expectativa de que alguien actuará de manera tal que me ayude a resolver mi problema.
K- Mala comunicación: el ritmo y el nivel de ruido se unen a las tendencias de la percepción para hacer la comunicación más difícil. Cada jugador piensa que se expresó con una voz más clara y más alta que la percibida en realidad por los otros.
L-
Reticencia: las ventajas del silencio dubitativo y las medias palabras parecen abrumadoras. Reduce la posibilidad de que cierta información trascienda, facilita que otros jugadores interpreten un resultado como mejor les parezca, reduce las fricciones explícitas entre el jefe y sus hombres.
M- Estilos de juego: los que ocupan cargos políticos tienen designaciones por períodos muy limitados, por lo tanto enfocan todas las cuestiones con miras de corto plazo. En cambio, los funcionarios de carrera saben que los presidentes vienen y se van; deben adoptar un código de conformismo si quieren sobrevivir a los cambios inevitables de administración y de personal.
Conclusiones (pag. 172) Cuando se trata de explicar y predecir la conducta de los hombres individuales, el enfoque orientado a la elección racional y a los propósitos parece el mejor, entre los disponibles. Por cierto, la racionalidad de las elecciones humanas está limitada por cosas tales como la accesibilidad de la información y la dificultad de cálculo. Pero parece un buen punto de partida. Las dificultades surgen cuando no se trata ya de entender la conducta de un individuo sino la de una gran organización, o incluso, de un gobierno. Personificando a las naciones perdemos de vista características críticas
que ostentan las conductas, cuando es una organización la que está operando . Si pensamos una nación como si fuera una persona, descartamos las diferencias considerables que existen entre los líderes individuales dentro de un gobierno dado. El Modelo I plantea, entre otras, las siguientes preguntas: 1- Cuál es el problema? 2- Cuáles son las alternativas? 3- Cuáles son los costos y beneficios estratégicos asociados a dichas alternativas? 4- Qué patrón se observa en los valores y axiomas indiscutidos que posee una nación? 5- Qué presiones existen en el “merc ado de la estrategia internacional”? El Modelo II nos lleva a preguntarnos: 1- Cuáles son las organizaciones que forman parte del gobierno? 2- Tradicionalmente, qué organizaciones actúan ante un problema de esta índole y cuál es su influencia relativa? 3- Qué repertorios, programas y procedimientos operativos estándar poseen esas organizaciones para producir la información acerca del problema que será accesible a las distintas instancias decisorias del gobierno? 4- Qué repertorios, programas y procedimientos operativos estándar poseen esas organizaciones para generar alternativas acerca de un problema de esa índole? 5- Qué repertorios, programas y procedimientos operativos estándar poseen esas organizaciones para implementar cursos de acción alternativos? Las preguntas centrales planteadas por el Modelo III incluyen: 1- Cuáles son los canales de acción existentes para producir acciones referidas a este tipo de problema? 2- Qué jugadores, en qué posiciones, están centralmente involucrados? 3- Cómo afectan a los jugadores centrales las presiones provenientes del trabajo, de sus cargos anteriores y de su personalidad, en lo referido al tema en cuestión? 4- Cuáles son los plazos capaces de forzar una resolución? 5- Dónde es factible que se produzcan ser ias disfuncionalidades? Puede considerarse que los modelos mencionados se complementan entre sí.
