1. Pend Pendah ahul ulua uan n atau dising disingkat kat PPP PPP atau atau dalam dalam Bahas Bahasaa Indone Indonesi siaa Public Private Partnership atau
diseb disebut ut dengan dengan Kerja Kerjasam samaa Peme Pemeri rinta ntah-S h-Swa wasta sta (KPS (KPS)) adala adalah h kesep kesepak akata atan n antar antaraa pemerintah dan perusahaan swasta di mana perusahaan swasta memberikan aset, layanan, atau keduanya, dengan imbalan pembayaran. pembayaran. Pembayaran ini kontingen sampai batas tertentu pada kualitas jangka panjang atau karakteristik lain dari hasil yang diberi diberika kan. n. e!i e!ini nisi si lain lain menge mengenai nai PPP PPP adala adalah h kerjas kerjasam amaa antar antaraa sekt sektor or pub publi lik k atau atau pemerintah dan sektor swasta pada peran"angan, peren"anaan, pendanaan, konstruksi, dan pengoperasian proyek yang se"ara tradisional diadakan oleh pemerintah (#ebb dan Pulle, Pulle, $%%$). $%%$). Pengert Pengertian ian tersebu tersebutt baru merupak merupakan an pengerti pengertian an umum dari PPP karena karena perbedaaan tujuan tuju an dari masing-masing negara neg ara pembentuk PPP. 1.1 Latar Belakang Belakang Terbentuknya Terbentuknya Public-Private Public-Private Partnership Partnership Prak Praktek tek kemit kemitraa raan n antara antara pemeri pemerinta ntah h dan sw swas asta ta serin sering g juga juga disebu disebutt denga dengan n Kerjasam Kerjasamaa Pemerin Pemerintahtah-Swa Swasta sta atau Public-Private Partnership. &al &al yang yang melan melanda dasi si dilakukan PPP antara lain karena ' 1. keterbatasan sumber daya yang dimiliki pemerintah dalam pelaksanaan pembangunan dan pelayanan publik sementara tuntutan masyarakat terhadap kualitas dan kuatnitas pelayanan publik semakin s emakin meningkat memerlukan kan peningka peningkatan tan partisip partisipasi asi dunia dunia usahasw usahaswasta asta serta serta masyarak masyarakat at dalam dalam 2. memerlu pembangunan daerah daer ah dan pelayanan publik pub lik dan pembangu nan di daerah. 3. per"epatan pembangunan Kerjasam Kerjasamaa Pemeri Pemerintah ntah-Sw -Swast astaa adalah adalah sebuah sebuah "ara "ara untuk untuk menjela menjelaskan skan inisiasi inisiasi pemerintah
atau
sebuah
skema
yang
mengikutsertakan
penggunaan
keuangan
pri*atswasta untuk mem!asilitasi penyediaan sebuah pelayanan publik danatau penyelenggaraan penyelenggara an
aset-aset
in!rastruktur
penyelenggaraan penyelenggara an
aset-aset
in!rastruktur
sosial. dalam
PPP sektor
telah
digunakan
pendidikan,
dalam
transportasi,
pertahanan, dan kesehatan. k esehatan. +nit PPP khusus biasanya terbentuk akibat respon dari kelemahan dalam mesin pemerintah yang tidak mampu mengelola program PPP se"ara e!ekti!. Kelemahan ini sering sering disebut disebut juga dengan dengan kegaga kegagalan lan pemerin pemerintah tah.. Pemerin Pemerintah tah di berbagai berbagai negara negara memiliki kelemahannya masing-masing dalam pengadaan PPP. leh karena itu, unit PPP di tiap negara dibentuk berbeda disetiap negara, sesuai dengan kelemahan di masingmasin masing g negara negara.. enga engan n kata kata lain, lain, unit unit PPP PPP harus harus menja menjadi di obat obat yang yang tepat tepat untuk untuk penyakitnya. Kegagalan Kegag alan Pemerintah tersebut antara an tara lain' Insenti! pengadaan yang sedikit (Poor pro"urement in"enti*e) Kurangnya Koordinasi (/a"k o! "oordination) Kurangnya tenaga ahli (/a"k o! skill) Biaya transaksi yang tinggi (&igh transa"tion "ost) Kekurangan in!ormasi (/a"k o! in!ormation) -
0enurut jurnal yang dikeluarkan oleh World orld Bank yang berjudul Designing and Using PPP Units in Infrastructu Infrastructure re pada tahun $%%1, pembentukan PPP bertujuan untuk
membantu mengoreksi kesalahan dan kelemahan pemerintah dalam mengatur Program PPP, seperti digambarkan pada gambar dibawah ini.
1.2 Bentuk Kerjasama Kerjasama Pemerintah Pemerintah dan Swasta Berikut ini adalah tipe-tipe PPP berdasarkan si!at pelayanannya dan risiko yang
melekat a. Berd Berdasa asarka rkan n Pengg Pengguna unaan an usage-based alam alam model model kon konsesi sesi,, pelayana pelayanan n kepada kepada masyaraka masyarakatt pengguna pengguna dapat dapat diberika diberikan n ketika ketika membaya membayarr tari! tari! tertentu tertentu untuk untuk menikma menikmati ti sarana sarana in!rastr in!rastruktu uktur. r. Pada saat bersamaan, terjadi trans!er risiko kepada pihak swasta dimana dia harus menanggung menanggung segala risiko selama masa konsesi. 2ontoh proyek usage-based adalah jalan, jembatan, terowongan, terowongan , dan !asilitas transportasi transpo rtasi lainnya. b. 3komodasi accomodation-based Proy Proyek ek akom akomod odas asii dian dianta tara rany nyaa sepe sepert rtii ruma rumah h saki sakit, t, seko sekola lah, h, penj penjar ara, a, dan dan in!rastr in!rastruktu ukturr sosial sosial lainnya lainnya dimana dimana pemerin pemerintah tah memberi memberikan kan pembaya pembayaran ran kepada kepada swasta untuk membangun bangunan siap pakai. ". Pera Perala latan tan,, Siste Sistem, m, atau atau 4ari 4aringa ngan n 5ipe ini jarang digunakan. Pada tipe ini, pembayaran oleh pemerintah didasarkan pada ketersediaan. 0isal dalam proyek B6 rel kereta api lebih diukur
2
berdasarkan pada sebagus apa sistem bekerja (seperti sinyal, wesel, dll) daripada berdasarkan *olume *olu me penumpang. d. Bangu anguna nan n Pro Prose sess Pada Pada tipe tipe ini, ini, pembay pembayara aran n oleh oleh pemeri pemerint ntah ah dilak dilakuka ukan n berdas berdasark arkan an per!or per!orma ma bangunan in!rastruktur tersebut. 4ika bangunan tidak dapat memenuhi ekspektasi pemerintah maka pembayaran tidak akan dilakukan. dilakuka n. 1.3 Faktor Faktor Keberhasilan Keberhasilan Public-Private Public-Private Partnership Partnership Sebuah Sebuah PPP dikatakan dikatakan suks sukses es apabila apabila dapat dapat menyedia menyediakan kan jasa jasa yang dibutuhk dibutuhkan an pemerintah menawarkan nilai tambah serta sesuai dengan standar umum dari Good Governance dan kebijkan pemerintah yang khusus seperti pengadaan yang transparan
dan kom kompet petti ti!, !, fiscally prudent , dan sesuai dengan hukum dan peraturan Pemerintah yang yang berlak berlaku u untuk untuk Indus Industri tri yang yang mengg mengguna unakan kan kon kontra trak k PPP PPP. Berd Berdasa asarka rkan n kajia kajian n literatur mengenai sistem pendanaan PPP (5abel 7), beberapa !aktor kun"i keberhasilan skema PPP pada pembangunan in!rastruktur men"akupi kerjasama kerjasama dan komunikasi komunikasi yang baik beserta kerjasama yang solid antar para pihak, pembagian risiko yang berimbang, garansi pengembalian pengembalian in*estasi, in*estasi, serta key performance indicator (KPI) (KPI) yang jelas dan terukur bagi para pihak yang terlibat dalam hubungan kerjasama.
Selain itu, menurut penelitian yang pernah dilakukan oleh /embaga 3dministrasi 8egara di Samarinda ($%%9) dalam Kajian Pola Kemitraan Pemerintah Kota engan Swasta alam Pembangunan aerah i Kalimantan, terdapat beberapa asumsi yang harus terpenuhi agar ter"ipta kerjasama pemerintah-swasta. Beberapa diantaranya antara lain' Pelaya Pelayanan nan atau proyek proyek kegiata kegiatan n tidak tidak bisa dilakuka dilakukan n sendiri sendiri karena karena keterba keterbatasa tasan n !inansial atau pengalaman pemerintah.
3
-
0itra swasta bisa memberikan man!aat dalam peningkatan kualitas atau pelayanan
publik yang lebih baik ba ik daripada yang dilakukan dilaku kan oleh pemerintah. pemerintah . 0itra swasta memungkinkan pelayanan atau proyek kegiatan bisa dilaksanakan lebih -
-
-
"epat daripada dilakukan sendiri oleh pemerintah. 3da dukungan dari pengguna layanan publik sebagai alasan dilibatkannya swasta dalam kegiatan tersebut. 3da peluang kompetisi diantara mitra swasta yang prospekti!. 5idak ada aturan yang melarang pelibatan swasta dalam program kemitraan yang akan dilakukan. utput layanan terukur dan ternilai dengan mudah. Biaya program kemitraan bisa tertutup melalui implementasi biaya pengguna layanan. Proyek kegiatan atau pelayanan memberikan peluang berino*asi. 3da track record kemitraa aan n dengan dengan swasta swasta dan ada peluan peluang g untuk untuk mendo mendoro rong ng record kemitr perkembangan ekonomi. eko nomi. Kun" Kun"ii mo moti ti*a *asi si utam utamaa yang yang disa disada dari ri oleh oleh pem pemerin erinta tah h dala dalam m PPP PPP adal adalah ah
kemung kemungkin kinan an dalam dalam memper memperol oleh eh sum sumber ber pendan pendanaan aan untuk untuk menda mendanai nai kebutu kebutuhan han pelayanan dan in!rastruktur publik (Barlow, $%7%). Penting untuk dipahami bahwa meka mekani nism smee utam utamaa dala dalam m proy proyek ek in!r in!ras astr truk uktu turr, adal adalah ah prin prinsi sip p in*e in*est stor or dala dalam m mengembangkan sebuah negara, sumber pendanaan, struktur pembiayaan proyek sejenis, dan isu utama yang mun"ul dari transaksi-transaksi proyek yang sedang berkembang (#o (#orld Bank. Bank. $%7 $%7$). $). Beber Beberapa apa negar negaraa melen melengka gkapi piny nyaa dengan dengan pihak pihak pengh penghit itung ung keuntungan !inansial dari kerjasama pemerintah-swasta tersebut. 2.
Penggunaan Pembiayaan Proyek untuk ana !n"estasi !n#rastruktur 2.1 $lternati# Pembiayaan
Sebuah pemerintahan yang menggunakan pembiayaan proyek untuk dana proyek memperoleh pendanaan sektor swasta dan manajemen sektor swasta. Pembiayaan proyek ke depannya mengurangi kebutuhan pinjaman pemerintah, menggeser menggeser bagian dari risiko yang yang disaj disajik ikan an oleh oleh proye proyek k kepada kepada sektor sektor sw swast asta, a, dan dan bertuj bertujuan uan untuk untuk men"a men"apai pai manajemen proyek yang lebih e!ekti!. 3da sejumlah "ara lain melibatkan sektor swasta dalam dalam in!rast in!rastrukt ruktur ur in*estas in*estasi. i. Pemerin Pemerintah tah dapat dapat melakuk melakukanny annyaa melalui melalui pri*ati pri*atisasi sasi,, misalny misalnya, a, dalam dalam hal ini swasta swasta menyedi menyediakan akan layanan layanan modal modal dan manajem manajemen en untuk untuk seluruh industri daripada proyek-proyek indi*idu. engan demikian, pemerintah dapat melakukan pri*atisasi utilitas publik yang menghasilkan dan mendistribusikan tenaga listrik, daripada memberikan konsesi kepada perusahaan swasta untuk menghasilkan tenaga yang kemudian dijual kepada publik. 4ika pemerintah hanya ingin mendapatkan keuntungan dari keahlian manajemen sektor swasta bisa dengan kontrak sektor swasta 4
untuk
penyediaan pengelolaan
layanan sambil
terus
membiayai proyek dan
mempertahankan kepemilikan aset proyek. Sebaliknya, pemerintah hanya dapat mengamankan pembiayaan dengan menyewakan aset proyek dari sektor swasta, sambil terus bertanggung jawab untuk manajemen proyek. Proyek in!rastruktur dapat didanai dengan beberapa "ara berikut ini' P%&'$T()$&
K%($&'$&
P%&'%L*L$$&
Pembiayaan Proyek
Swasta
Swasta
Pri"atisasi
Swasta
Swasta
Kontrak Layanan
Pemerintah
Swasta
Sewa
Swasta
Pemerintah
&asionalisasi
Pemerintah
Pemerintah
2.2
+asalah Keagenan dan Pembiayaan Proyek
0asalah keagenan dalam perusahaan besar timbul dari berbagai pihak yang berbeda-beda dan kadang-kadang bertentangan. emi keberhasilan bersama perusahaan, disyaratkan bahwa pihak-pihak tersebut diberi insenti! untuk bekerja sama untuk kebaikan bersama. &al ini dapat di"apai dengan pilihan yang tepat dari struktur keuangan perusahaan. Berkenaan dengan pembiayaan utama proyek, berikut adalah gambaran mengenai pihak-pihak yang terlibat dalam pembiayaan proyek.
5abel' Pihak-Pihak dalam Pembiayaan Proyek
7. Sponsor dan In*estor
5
Biasanya terdiri dari beberapa perusahaan. Satu atau perusahaan sponsor akan bergelut dalam konstruksi dan manajemen proyek. :ntitas lain bisa jadi adalah sponsor komersial (misal' pemasok dan pelanggan), atau mungkin in*estor pembiayaan. 2 !ender Pembiayaan selain berasal dari ekuitas bisa juga dari pinjaman bank dan obligasi.
Kebanyakan in*estasi adalah aset jangka panjang sehingga harus dibiayai dengan utang jangka panjang " Government Pemerintahan ber!ungsi sebagai pemegang kebijakan seperti, pembuatan kerangka regulasi baru, jaminan nilai tukar uang, dan ijin lingkungan. alam beberapa kasus kerjasama dengan pemerintah menggunakan skema B dan B5. # $ontractors Kontraktor utama akan memegang bagian kepemilikan proyek, sedangkan kontraktor lainnya juga memiliki namun dalam porsi lebih rendah. % &upplier dan $ustomer Setelah proyek selesai dan sudah beroperasi, perusahaan harus membayar bahan pasokan yang dibutuhkan dan menjual produk maupun jasa yang dihasilkannya. 2.3 Pendekatan +etode,+etode Pembiayaan oleh Swasta a. Konsesi dan Franchise Konsesi dapat dijabarkan sebagai pihak pemegang i;in membangun in!rastruktur
sesuai spesi!ikasi, berhak untuk mengenakan tari! dari masyarakat pengguna (biasanya ditentukan oleh pemerintah yang berwenang sesuai kesepakatan awal) sebagai penggantian dari biaya konstruksi dan operasi bangunan. Pada akhir periode konsesi, kepemilikan in!rastruktur menjadi milik pemerintah. Sedangkan pemerintah ber!ungsi untuk membangun kerangka kerja, memilih konsesor, menetapkan aturan (termasuk tari! yang dikenakan ke masyarakat) dan detil proyek. 6ran"hise atau 'ffermage adalah hak untuk mengolahmengeksploitasi konstruksi yang sudah terbangun tanpa melewati !ase prakarsa pembangunan terlebih dahulu. 6ran"hise membayarkan sejumlah pembayaran lump-sump kepada pemerintah terlebih untuk mendapatkan hak eksploitasi tersebut. Penggunaan implementasi konsesi di :ropa berangsur menghilang setelah abad 7<-an dan digantikan dengan 6ran"hise. 8amun di awal abad $%-an konsesi kembali dipergunakan seiring perkembangan kebutuhan pembangunan. b. Power Purchase Agreement -PP$
6
Po(er Purchase 'greement , diprakarsai oleh 3merika Serikat, adalah kontrak antara
dua pihak dimana salah satu pihak sebagai penyedia listrik dan pihak yang lain membutuhkan listrik. PP3 mengakomodasi kedua pihak mengenai kapan proyek akan dimulai, jadwal pengiriman listrik, denda yang berlaku, "ara pembayaran, dan penghentian. alam hal PPP, sebuah perusahaanpemegang i;in proyek biasanya bekerjasama dengan pihak ketiga penyedia tenaga listrik untuk kebutuhan proyek hingga = atau $% tahun kedepan. /. B**,B*T,BT*,BF* Pada skema B5, pemerintah adalah pemilik akhir setelah masa konsesi (pemilikan oleh swasta). #alaupun begitu, selama masa konsesi, terdapat batasan-batasan yang harus dipatuhi oleh sponsor. B5 memiliki kekurangan, diantaranya dikarenakan adanya batasan waktu konsesi, maka sponsor tidak mungkin memilih proyek B5 yang memiliki pengembalian melebihi masa konsesi. Kekurangan lainnya, di masa akhir-akhir konsesi, sponsor akan lebih memilih untuk mengambil insenti!nya sebanyak mungkin. 3kan tetapi skema B5 ini masuk akal ketika pemerintah dibutuhkan untuk mendukung kelanjutan in*estasi in!rastruktur yang tidak mudah ditetapkan dalam kontrak. engan trans!er kepemilikan di akhir masa konsesi, pemerintah akan memiliki insenti! dalam in*estasinya pada in!rastruktur pendukung. Bedanya dengan B5, B )Build *(n *perate+ tidak ada penyerahan kepemilikan pada akhir masa konsesi. 2ontoh kasusnya adalah pada PP3 dimana generator listrik tetap menjadi milik in*estor dan tidak berpindah kepemilikan pada pemerintah. B5 )Build ,ransfer *perate+ hampir mirip dengan B5 hanya saja pada B5
in!rastruktur diserahkan kepada pemerintah setelah konstruksi selesai kemudian baru dioperasikan oleh swasta selama periode sesuai kontrak perjanjian dengan pemerintah. B6 )Design Build inance *perate+
adalah bentuk PPP dimana
tanggung jawab untuk desain, pembangunan, pembiayaan dan pengoperasian diserahkan satu paket utuh kepada pihak swasta. &ak milik in!rastruktur tetaplah di tangan pemerintah. Pengembalian in*estasi didapatkan dari tari! yang dikenakan langsung kepada masyarakatpengguna. d. Private Finance Initiative Private inance Initiative -P6I) diperkenalkan oleh Kerajaan Inggris dan 3ustralia,
sekarang dipergunakan oleh Spanyol, 4epang dan 0alaysia. P6I adalah model PPP dimana swasta memprakarsai pembiayaan proyek. Pemerintah juga dapat ikut dalam pembiayaan hingga tingkat tertentu saja yang disebut dengan .shado( toll/ atau
7
disebut juga subsidi engan bentuk kontrak ini, pelayanan disewakan kepada pemerintah. 2ontoh metode P6I adalah proyek pembangunan penjara. 3. Best Practices dalam esain Kontrak Public-Private Partnership 3.1 Best Practices on Risk Allocation
Salah satu isu penting dalam mendesain kontrak PPP untuk proyek in!rastruktur adalah pengalokasian risiko proyek antara pihak pemerintah dan swasta. 3lokasi risiko dimaksudkan untuk memberikan insenti! yang sesuai untuk pihak swasta guna melaksanakan proyek sesuai dengan kontrak sehingga men"apai value of money 5erkait dengan hal tersebut, akan diberikan gambaran mengenai best practice dalam alokasi risiko. a. Pengalokasian >isiko yang :!isien ua prinsip utama pengalokasian risiko dalam PPP adalah memberikan mitra kejasama dengan sistem penghindaran risiko yang serupa, risiko tersebut harus dialokasikan kepada pihak yang bertanggungjawab atau memiliki kontrol yang lebih banyak terhadap !aktor-!aktor risiko. Kedua adalah memberikan mitra kerja sama yang memiliki pertanggungjawaban dan penanganan !aktor-!aktor risiko. >isiko harus dialokasikan kepada pihak yang lebih mampu untuk menanggungnya. Kriteria dalam pengalokasian risiko adalah' Pihak pemerintah harus menanggung risiko yang tidak dapat dikontrol oleh pihak -
swasta dalam hal kemungkinan terjadinya risiko atau dampaknya. Pihak swasta harus menanggung risiko yang tidak dapat dikontrol oleh pihak
pemerintah dalam hal kemungkinan terjadinya risiko atau dampaknya. Pihak pemerintah dan swasta harus membagi risiko yang tidak dapat dikontrol oleh pihak swasta. Pembagian risiko juga dinilai tepat ketika risiko sulit untuk diramalkan dan apabila ditrans!er ke pihak swasta mungkin menimbulkan risiko tambahan. Pihak swasta lebih bertanggungjawab dalam seluruh tahapan proyek, namun perlu pertimbangan khusus diperlukan berdasarkan kasus per kasus, mengingat risiko "enderung berubah selama pengerjaan proyek. &tatutoryPeren"anaan >isiko Pihak pemerintah adalah pihak yang paling sesuai untuk mengatur proses
•
perundangan karena memiliki badan legislati!, pengalaman, dan sumber daya. 0engingat pihak pemerintah melakukan proses perundangan dan peren"anaan sebelum proses tender, dengan demikian risiko akan ditanggung sepenuhnya oleh pihak pemerintah, man!aatnya adalah ada kepastian dalam hal kondisi yang akan diterapkan pada proyek. Pihak pemerintah harus menggabungkan antara spesi!ikasi 8
output sebagai in!ormasi tentang latar belakang dalam peren"anaan dan ruang lingkup proyek, untuk memastikan pihak swasta dapat menerapkan prosedur yang diperlukan se"ara e!isien. 3pabila pihak pemerintah dirasa tidak memiliki pengalaman dan kemampuan dalam peren"anaan, dan tidak dimungkinkan mendelegasikan risiko tersebut ke pihak swasta, maka dapat digunakan jasa konsultan. Ketika konsultan ekternal ditunjuk, harus dipastikan bahwa pengetahuan •
dan keahlian mereka ditrans!er ke pihak pemerintah. >isiko Kesalahan Spesi!ikasi dari utput 3gar proyek yang akan dijalankan sesuai dengan keinginan, maka sebaiknya pihak pemerintah yang menanggung risiko apabila terjadi kesalahan spesi!ikasi dari hasil pembangunan tersebut. 8amun, mentrans!er risiko tersebut mungkin sering tidak "ukup karena kesulitan dalam membuat pejabat pemerintah bertanggung jawab atas tindakan mereka, dan juga karena kurangnya pemahaman keuangan serta pengalaman dari pihak pemerintah. Biasanya PPP merupakan proyek jangka panjang,
ketika
kesalahan
ditemukan,
mungkin
pihak
pemerintah
yang
bertanggungjawab terhadap kontrak sudah berpindah tugas. leh karena itu mentrans!er risiko kesalahan spesi!ikasi dalam kontrak kepada pihak pemerintah tidak sepenuhnya bisa meminimalisir kesalahan dalam spesi!ikasi kontrak, sehingga disarankan untuk menunjuk konsultan eksternal dalam menyusun •
spesi!ikasi output selama hal tersebut dapat dilakukan se"ara transparan. >isiko esain, Konstruksi, 4adwal, dan perasi Pihak swasta bertanggung jawab untuk mendesain, membangun, membiayai, dan mengoperasikan !asilitas yang digunakan untuk menyediakan pelayanan publik. leh karena itu risiko desain, konstruksi, penjadwalan, dan operasi harus ditrans!er
•
kepada pihak swasta agar memberikan keuntungan yang sesuai. >isiko Permintaan +ntuk PPP dimana masyarakat tidak membayar guna mendapatkan pelayanan, risiko permintaan dan pendapatan harus diserahkan pada sektor swasta karena yang bertanggung
jawab dalam pengoperasian.
Sedangkan
untuk PPP dimana
masyarakat harus membayar apabila ingin mendapatkan jasa (sekolah, rumah sakit, penjara), maka pihak pemerintahlah yang harus menanggung risiko permintaan. Pada banyak sektor, permintaan sulit diprediksi dengan akurat dan risiko permintaannya tinggi. Biasanya hal tersebut terjadi pada proyek in!rastruktur baru seperti jalan, jembatan, dan terowongan bawah tanah dimana penghasilan yang diharapkan dikalkulasikan menggunakan biaya permintaan di masa depan. 3pabila
9
seluruh risiko dibebankan pada pihak swasta, maka dapat meningkatkan biaya •
modal, untuk menguranginya maka diperlukan pembagian risiko. >isiko Perubahan Kebutuhan 0asyarakat Pihak pemerintah biasanya memiliki posisi yang lebih baik untuk mendapatkan in!ormasi dalam perubahan kebutuhan masyarakat yang dapat mempengaruhi kebijakan pemerintah. leh karena itu risiko perubahan kebutuhan tersebut harus ditanggung oleh pihak pemerintah. Pembagian risiko antara pemerintah dan swasta diperlukan untuk mengantisipasi perubahan kebutuhan masyarakat. Pembagian risiko juga dapat memberikan in!ormasi pada pihak swasta untuk mengidenti!ikasi
•
pemeuhan kebutuhan di sektor publik. >isiko /egislati! 0egulatory Se"ara umum perubahan dalam peraturan tidak berhubungan dengan pihak swasta, sehingga risiko seperti ini tidak dapat dikontrol. 8amun dalam banyak kasus, pihak pemerintah memiliki pengaruh ke"il dalam kebijakan nasional, dan pihak swasta dapat meminimalisir dampak perubahan kebijakan tersebut. leh karena itu
•
disarankan agar risiko dapat dibagi antara dua pihak. >isiko Keuangan Ketika pihak swasta mengambil alih in*estasi dan pembiayaan barang modal, maka risiko pembiayaan juga ditanggung. Pihak swasta menggunakan pinjaman untuk membiayai in*estasi tersebut, namun risikonya dapat terjadi !luktuasi nilai tukar mata uang seingga memperngaruhi jumlah pinjaman. +ntuk mengatasinya pihak swasta dapat menggunakan jasa asuransi, dan pemerintah dapat memitigasi risiko
•
dengan menyesuaikan tari! pada nilai tukar. >isiko 8ilai Sisa (>esidual ?alue >isk) Insenti! dapat diberikan kepada pihak swasta karena telah menjaga aset sepanjang kontrak dan khususnya menjelang akhir kontrak. Klausul yang mengatur kompensasi bisanya diberikan setelah kontrak berakhir. alam hal ini pihak independen dapat dilibatkan untuk mem*eri!ikasi keadaan aset guna menghitung
kompensasi nilai sisa yang akan dibuat. b. Pembatasan 5erhadap 5rans!er >isiko Pihak pemerintah harus menyadari bahwa risiko residu tidak dapat ditrans!er seluruhnya "ontohnya adalah risiko politik. Pihak pemerintah harus menyadari !akta bahwa tanggung jawab atas risiko perlu diberikan pada pihak swasta berdasarkan kontrak untuk memastikan kelangsungan pelayanan yang diberikan. 3. Best Practices on Pa!ment "echanism esain kontrak harus memuat hubungan yang konsisten antara spesi!ikasi output, alokasi risiko dan insenti!, serta mekanisme pembayaran. 0ekanisme pembayaran harus 10
berdasarkan prinsip pay-for-performance dan konsisten baik dengan insenti! yang diberikan pada sektor swasta dan alokasi risiko yang ditanggung. Pembayaran juga harus berdasar verifiable outcomes dari standar pelayanan yang berhubungan dengan spesi!ikasi output (bukan berdasarkan input dan biaya material). Standar pelayanan yang diberikan juga harus dituangkan dalam indikator output yang bisa diukur yang bisa di*eri!ikasi oleh pihak ketiga. +ntuk memonitor per!orma pelayanan yang dilaksanakan oleh sektor swasta, perlu dilakukan sur*ei kepada pengguna jasa, hal ini dapat dijadikan dasar sebagai pengurangan pembayaran dan imbalan apabila pengguna jasa tidak puas. Pembayaran harus disesuaikan dengan penyediaan pelayanan, ketika proyek melibatkan konstruksi yang dibiayai pihak swasta, pembayaran dilakukan begitu pelayanan sudah tersedia. alam kontrak harus diatur pengurangan pembayaran atas keterlambatan, dan pemberian bonus apabila pekerjaan dilakukan lebih "epat. 0ekanisme pembayaran yang paling sesuai untuk proyek PPP ditentukan oleh le*el pengalokasian risiko permintaan antara pihak swasta dan pemerintah, sebagai berikut' -
>isiko permintaan ditrans!er seluruhnya kepada pihak swasta ketika pembayaran
-
didasarkan kepada biaya yang dikeluarkan oleh masyarakat. >isiko permintaan ditanggung bersama antara pihak pemerintah dan swasta ketika
-
mekanisme pembayaran diran"ang berdasarkan penggunaan. >isiko permintaan ditanggung oleh pihak pemerintah ketika meaknisme pembayaran
didasarkan pada unitary payments, seperti ketersediaan. a. User $harges (Biaya yang dikeluarkan oleh Pengguna jasa) Berdasarkan mekanisme pembayaran user charges1 pihak swasta mengumpulkan pendapatan langsung dengan mengenakan biaya pada pengguna jasa untuk mendapatkan pelayanan. 2ontohnya adalah jalan tol, dan jembatan. Pihak pemerintah harus memastikan pembayaran harus sesuai dengan peraturan yang ada, yang mengijinkan pihak swasta untuk memungut biaya pelayanan. alam mengatur user charges1 harus mengikuti kriteria berikut' - :!isiensi alokati! yang mengatur tari! agar sesuai dengan social marginal costs ,
tidak hanya biaya produksi tetapi juga termasuk kerugian dan keuntungan yang timbul dari akti*itas tersebut. - Distributional *bectives, tari! yang berbeda dapat dibuat berdasarkan tipe pelayanan, dan kategori pengguna jasa untuk menggambarkan pebedaan marginal "ost. 2ontohnya adalah kendaraan berat harus dikenakan tari! lebih mahal karena -
so"ial marginal "ost-nya lebih tinggi. /e*el tari! harus dapat menutup biaya operasi dan in*estasi, ditambah dengan keuntungan komersial. 11
-
Pengaturan tari! juga harus men"akup !aktor lain seperti pengumpulan risiko, "ontohnya adalah risiko bahwa pengguna jasa menghindari membayar biaya
pelayanan. 0evenue &upport dapat ditawarkan kepada pihak swasta untuk meningkatkan arus kas keseluruhan. 0evenue support bisa diberikan apabila terjadi penurunan pendapatan dari pengguna jasa se"ara drastis. b Usage Payments Berdasarkan mekanisme penggunaan pembayaran, pihak pemerintah membayar pihak swasta, bukan pengguna jasa. Penggunaan pembayaran mungkin digunakan ketika pihak pemerintah ingin menentukan tari! layanan tol, tetapi *olume kendaraan kurang men"ukupi. +ntuk struktur pembayaran yang akan diterapkan, dalam kontrak harus dimuat de!inisi dari service usage yang dapat se"ara mudah diukur dan diamati, seperti *olume lalu lintas dan aliran air. Usage Payments dapat disusun dalam sekumpulan sistem yang didesain untuk men"apai le*el risiko permintaan yang ditrans!er ke pihak swasta. 2ontohnya dalam proyek jalan raya, dibangun kumpulan sistem yang menanggung komponen biaya proyek yang berbeda. Sistem pertama menanggung biaya tetap, sistem kedua menanggung biaya *ariabel dan biaya perawatan, sistem ketiga dapat digunakan untuk membayar di*iden. ". Ketersediaan Pembayaran Ketersediaan pembayaran dibuat oleh pihak pemerintah sesuai dengan de!inisi dalam ketersediaan pelayanan yang diatur dalam kontrak. e!inisi tersebut harus dapat diukur dan diamati dengan biaya pengawasan yang rendah, serta harus sesuai dengan target yang harus dipenuhi. Bonus dapat diberikan apabila per!orma berada di atas target atau kenaikan keuntungan yang lebih tinggi dari target kinerja. Karena ketersediaan pembayaran juga melindungi pihak swasta dari risiko permintaan, maka insenti! yang diberikan untuk kualitas pelayanan diminimalkan, insenti! tambahan harus diberikan dengan memenuhi ketersediaan pembayaran melalui pembayaran berdasarkan kinerja. d 3uality Performance Payments Pembayaran berdasarkan kualitas dan per!orma harus melengkapi skema pembayaran lain untuk menyediakan insenti! kepada pihak swasta apabila memenuhi spesi!ikasi standar yang ter"antum dalam kontrak. Pengurangan pembayaran dilakukan apabila pelayanan dibawah per!orma, dan sebaliknya bonus diberikan apabila pelayanan yang diberikan melebihi target. e 4onitoring &ervice availability and performance
12
Pada tahap pertama sistem pengawasan pihak swasta harus membuat desain dari sistem manajemen yang berkualitas untuk mengukur ketersediaan dan per!orma se"ara sistematis. 5ahap berikutnya pihak pemerintah harus mere*iu sistem tersebut se"ara teratur, tetapi juga harus melakukannya se"ara random atau spot check . engan itu pihak pemerintah dapat membandingkan pelayanan yang diberikan oleh pihak swasta dengan pelayanan dari penyedia jasa yang berbeda. Biaya yang timbul dari akti*itas monitoring harus ditanggung oleh pihak yang melaksanakannya. 8amun apabila monitoring dilakukan karena kinerja pihak swasta di bawah standar, f
makan biaya ditanggung oleh pihak swasta. ,hird Party and &econdary revenues Ketika memungkinkan pihak swasta bisa memungut pendapatan sekunder dari pihak ketiga, seperti pembangunan restoran di jalan tol dan papan iklan di angkutan umum.
Pendapatan sekunder tersebut dapat dibagi antara pihak pemerintah dan pihak swasta. g !i5uidated damages and peformance bonds @anti rugi dan performance bonds bisa digunakan sebagai perlindungan untuk pihak pemerintah apabila pihak swasta gagal untuk memenuhi hari dimulainya pelayanan atau pihak swasta dinyatakan bangkrut dan meninggalkan proyek yang tidak selesai. #alaupun perlindungan ini menyebabkan pihak swasta meminta tari! yang tinggi, namun keuntungan untuk pihak pemerintah adalah memastikan kelangsungan layanan saat kontrak dimulai. 4umlah ganti rugi harus dijabarkan se"ara spesi!ik dalam dokumen lelang. h Price variations 0ekanisme pembayaran selalu mendorong pihak swasta untuk mengontrol biaya proyek, tetapi tidak harus mentrans!er apabila biaya itu atas risiko yang terjadi di luar kendali pihak swasta. alam rangka melindungi dari biaya tersebut dan menghindari dari kelebihan biaya risiko, kontrak harus men"akup ketentuan mengenai *ariasi biaya pelayanan sesuai dengan perubahan biaya tertentu. Selama *ariasi harga tetap sesuai dengan harga pasar, hal tersebut akan melindungi pihak pemerintah dan pengguna jasa agar tidak dikenakan biaya tambahan lain. i Governance Issues ari sudut pandang pemerintah user charges harus dimaksimalkan, dan trans!er langsung kepada pihak swasta harus dihindari. 4ika user charges
tidak mampu
memenuhi pembiayaan proyek, lebih baik durasi kontrak diperpanjang sehingga pihak swasta memiliki waktu yang lebih panjang untuk menutup biaya in*estasi, dibanding menambah user charges 0ekanisme pembayaran yang menjadi permasalahan adalah kerumitannya. &al ini harus dihindari karena akan mempersulit 13
dalam mem*eri!ikasi apakah kontrak sudah berjalan dengan benar, yang kedua adalah sulit untuk dimengerti oleh pihak lain apabila ditemukan kesalahan dalam proyek. 3.3 Best Practices on Fle#ibilit! and Renegotiation esain kontrak harus dibuat se"ara !leksibel sehingga dapat mengakomodir perubahan kontrak. Kebutuhan atas perubahan kontrak dapat diantisipasi, sebagai "ontoh potensi perubahan kuantitaskapasitas output karena kebutuhan tak terduga. Pada tahap penyusunan, desain kontrak harus dibuat untuk mengantisipasi kemungkinan perubahan yang mungkin diperlukan, dan dapat mengatur semua perubahan tersebut dalam kontrak aslinya. &al ini akan membuat kontrak menjadi lebih !leksibel dan mengurangi kebutuhan untuk renegosiasiperubahan kontrak. +ntuk menjamin transparansi, kontrak harus menyajikan perubahan protokol se"ara detail, yang meliputi pengusulan perubahan, penilaian, persetujuan, dan implementasi. Kontrak juga harus menetapkan biaya substansial untuk mengakomodir perubahan kontrak oleh pihak swasta sehingga dapat menolak usulan perubahan kontrak yang dilakukan tanpa dasar. 3.$ Best Practices on %ontract &uration a. urasi kontrak dan In*estasi 4ika durasi kontrak ditentukan untuk tujuan pemberian insenti! in*estasi yang sesuai,
maka penting untuk membuat akun contractibility and specificity dari in*estasi dan mekanisme pembayaran yang digunakan dalam proyek. +ntuk proyek yang melibatkan contracting investements
dan pembayaran tunggal oleh pihak
pemerintah, durasi kontrak harus ditentukan untu memastikan keseimbangan antara penerimaan pembayaran di masa depan dan biaya in*estasi oleh pihak swasta. urasi kontrak dengan pembiayaan menggunakan user charges harus dapat menutup biaya in*estasi. leh karena itu kontrak jangka panjang disarankan bagi proyek yang membuuhkan banyak in*estasi. Kontrak jangka panjang disarakan untuk menjamin keterjangkauan proyek antara pihak swasta dan pengguna jasa. i beberapa negara durasi kontrak jangka panjang dibatasi, di 2hile maksimal =% tahun, dan di Italia maksimal A% tahun. b. urasi kontrak dan 6leksibilitas urasi kontrak mempengaruhi !leksibilitas untuk memodi!ikasi ketentuan kontrak yang menyesuaikan pelayanan yang diberikan dengan ino*asi akan kebutuhan pengguna jasa dan teknologi. isarankan untuk pihak pemerintah untuk membuat !leksibilitas yang tinggi terhadap proyek yang terus berkembang sesuai dengan kebutuhan pengguna jasa dan teknologi. Kontrak proyek harus dibuat dalam jangka 14
pendek apabila tingkat !leksibilitas ditentukan oleh pihak pemerintah. Pihak pemerintah dapat mengganti penyedia jasa apabila kontrak telah berakhir, sehingga memiliki posisi tawar yang kuat untuk mempengaruhi pihak swasta agar menerima perubahan kontrak dan menyetujui perubahan in*estasi untuk pemberian imbalan yang beralasan. 4ika tidak ada persetujuan terhadap usulan perubahan, pihak pemerintah dapat menunggu lebih lama sampai bisa menyusun kembali kontrak baru dengan penyedia jasa lainnya dengan menggunakan adaptasi yang e!isien. ". urasi kontrak, Kompetisi, dan Insenti! 4ika durasi kontrak dimaksudkan untuk mendorong kompetisi dan disiplin pasar, maka penting untuk mempertimbangkan kemungkinan terjadinya kolusi dalam proses penawaran, biaya transaksi yang berhubungan dengan re-tendering , dan sumber dari pendapatan statisdinamis yang e!isien. Kontrak jangka panjang disarankan untuk mengurangi !rekuensi dan interaksi antar kompetitor yang dapat membentuk sema"am perjanjian mengenai kontrak. isamping itu, dengan membuat kontrak jangka panjang pihak swasta diberi kesempatan untuk meningkatkan kuantitas yang diberikan dan mengeksploitasi kemungkinan ekonomis lain. i sisi lain, apabila kemungkinan terjadnya kolusi dapat di"egah se"ara e!ekti!, maka direkomendasikan untuk menggunakan kontrak jangka pendek sehingga re-tendering dapat sering dilakukan, dengan maksud agar penyedia jasa sebelumnya dapat berkompetisi dengan yang lain dan men"iptakan disiplin pasar. d. urasi Kontrak pada &ervice Unbundling Sebuah proyek mungkin melibatkan pelayanan yang berbeda "ontohnya proyek jalan raya yang membutuhkan pembangunan, perawatan, penanganan ke"elakaan, dan lain-lain. leh karena itu pelayanan dapat diklasi!ikasikan menjadi dua kategori yaitu so!tC dan hardC. &oft service tidak membutuhkan modal yang signi!ikan dan tidak berpengaruh tehadap aset modal, "ontohnya adalah jasa kebersihan dan keamanan. 6ard &ervice melibatkan modal yang signi!ikan dan mempengaruhi nilai aset
"ontohnya adalah life-cycle maintenance service e 7ndogenously determined contract duration Penawar dimungkinkan untuk menentukan durasi kontraknya sebagai bagian dari kontrak penawaran. alam kontrak bisnis dimana tari! digunakan, waktu kontrak dapat ditentukan dengan metode !east Present 8alue of 0evenue (/P?>). Ketika penerimaan dari proyek telah sebanding dengan /P?> yang dihitung oleh pemenang tender pada saat proses tender, maka otomatis kontrak tersebut akan berakhir. 3.' Best Practices on other %ontract Issues a 0efinancing 15
3pabila re!inan"ing mempengaruhi perubahan struktur keuangan proyek, maka pihak pemerintah harus diberikan in!ormasi mengenai refinancing yang dilakukan pihak swasta. Kontrak harus memuat penyediaan hak kepada pihak pemerintah unuk menyetujui proposal refinancing dan untuk membagi keuntungannya. b. Dispute 0esolution (Penyelesaian Segketa Pihak yang ada dalam kontrak harus memasukkan klausa mengenai mekanisme untuk menyelesaikan sengketa dalam spesi!ikasi kontrak, termasuk alternati! penyelesaian sengketa, seperti arbitrase, namun lebih baik diselesaikan lewat pengadilan. Prosedur penyelesaian sengketa dapat dibagi menjadi tiga, tahap pertama adalah konsultasi internal agar timbul good faith antar pihak untuk men"apai persetujuan yang menguntungkan apabila terdapat kasus. 5ahap kedua adalah melibatkan konsultan eksternal dimana keputusannya dapat mengikat. 3pabila kedua pihak tidak setuju dengan keterlibatan pihak eksternal, maka dilakukan arbitrasi untuk mendapatkan keputusan yang mengikat. c &tep-in 0ights Banyak keadaan yang dipersyaratkan apabila pihak pemerintah dan peminjam dana untuk dapat mengambil tanggung jawab pihak swasta. Kontrak harus mengatur tugas dan hak dari pihak swasta ketika pihak lain menggunakan step-in rights Kotrak harus mengatur se"ara detail mengenai prosedur, pihak yang dapat menggunakan step-in rights1 dan ketentuan lain. d 7arly $ontract ,ermination Kontrak harus mengatur mengenai kemungkinan pihak swasta atau pemerintah untuk
mengakhiri hubungan kontraktual sebelum kontrak berakhir. Kedua belah pihak harus menyetujui klausa yang meentukan hak untuk mengakhiri kontrak lebih awal. Pengakhiran kontrak lebih awal dapat disebabkan karena kelalaian masing-masing pihak, pengakhiran kontrak se"ara sukarela oleh pihak pemerintah, keadaan darurat, serta korupsi dan penipuan.
3.( Best Practices on )ransparenc! and %on*identialit! in %ontract &esign Sebuah kasus dapat disembunyikan dari publik apabila mengandung in!ormasi
yang sensiti! se"ara komersial atau sesiti! terhadap kepentingan umum seperti proyek pertahanan dan keamanan. 6okus transparansi adalah ketika pihak swasta telah dipilih, kemudian kontraknya telah dibuat dan ditandatangani oleh pihak terkait. In!ormasi yang perlu dipublikasikan dalam rangka akuntabilitas adalah mengenai desain kontrak, spesi!ikasi outpot, dan variable performance In!ormasi yang harus dimuat dalam kontrak !inal bukan mengenai proses input atau produksi tetapi menyangkut penyediaan 16
pendanaan seperti elemen harga dalam pembayaran. 3turan mengenai pengungkapan in!ormasi dapat dijadikan sebagai alat untuk mengontrol pengadaan PPP, aturan pengungkapan harus men"akup akses lengkap terhadap in!ormasi kontrak termasuk yang menyangkut ren"ana produksi. 0. Tantangan dalam Penyelenggaraan Public-Private Partnership $.1 Institutional %hallenges
a. 0egulatory rame(ork and Institutions Kurang ada aturan yang jelas dan konsisten, seperti misalnya standar kualitas dan aturan main yang berbeda-beda di setiap departemen yang dapat mengurangi minat in*estor untuk menanamkan modalnya. Serta yang sering terjadi adalah overlapping !ungsi antara pemerintah pusat dan daerah dan saling bertentangan
sehingga dapat menghambat proyek itu sendiri. Sering terjadi juga dimana wewenang kesepakatan dengan pihak swasta adalah pemerintah daerah sedangkan yang menetapkan aturan penyediaan layanannya adalah pemerintah pusat, belum lagi jika ternyata terdapat sengketa dalam prosesnya. Kendala lain yang tak kalah penting adalah kurangnya S0 yang memadai pada le*el pemerintah daerah di bidang PPP. +ntuk mengatasi hambatan tersebut dapat diambil tindakan dengan menetukan !ungsi yang jelas dari masing-masing pemerintah pusat dan daerah, dalam kontrak PPP harus memberikan jaminan kepada operator, membuat prosedur penyelesaian sengketa, serta lembaga arbitrase yang handal. i beberapa negara yang memberikan hak konsesi kepada pemerintah daerahnya mempunyai aturan yang memuat prinsip-prinsip penetapan harga serta prosedur dan jaminan untuk mere*isi kontrak b !ack of *perators Kendala ini berasal dari pihak swasta yang kurang mampu dalam mengelola
layanan lo"al se"ara memadai serta kurang mampu menawarkan jaminan teknis yang"ukup dan adanya kekurangan dari segi !inansial. 2ontohnya di negara 3merika /atin yang terjadi adalah operator dari luar daerah mengendalikan sebagian besar layanan air dan limbah, tawaran untuk layanan menengah dan berukuran ke"il jarang terjadi, dan operator besar tampaknya hanya tertarik dalam menyediakan layanan di kota-kota besar dan jarang sekali menerima tawaran pada kota ke"il karena keuntungan yang diharapkan tidak mampu menutup biaya. c 7conomic and inancial $hallenges 5erdapat dua jenis proyek yaitu yang menghasilkan layanan yang nantinya dibayar langsung oleh pengguna atau masyarakat (seperti misalnya layanan air 17
bersih, sarana transportasi, pengelolaan sampah, jalan tol dan lain-lain) dan layanan yang disediakan oleh pihak swasta yang nantinya dibayar oleh pihak pemerintah (misalnya jalan raya umum, lampupenerang jalan umum, dll). +ntuk layanan yang mendapat bayaran langsung dari masyarakat perlu ditetapkan suatu kebijakan penetapan harga yang tepat d Pricing Policy &al ini merupakan salah satu kendala yang terjadi pada 8egara 3merika /atin di mana banyak proyek layanan yang pendapatannya tidak mampu menutupi biaya yang telah dikeluarkan hal ini disebabkan oleh jika ada kenaikan biaya dalam prosesnya tidak diikuti dengan kenaikan tari!. 3kar penyebabnya resistensi dari masyarakat yang mempunyai paradigm bahwa keterlibatan swasta menyebabkan biaya layanan yang tinggi sehingga masyarakat kurang berminat untuk menggunakan layanan, hal ini disertai dengan pihak pemerintah yang kurang mampu dalam menetapkan kebijakan harga. e Willingness and 'bility to Pay Pihak swasta harus terlebih dahulu melakukan e*aluasi kemauan dan kemampuan pemerintah lo"al untuk membayar layanan yang diberikan. Proyek PPP ini biasanya diselenggarakan pada proyek dibidang layanan esensial seperti kesehatan, pendidikan, dll. 0asalah terjadi jika pemerintah kehilangan kemampuan atau tertunda dalam membayar layanan tersebut misalnya telah terjadi krisis dan pihak swasta juga tidak mungkin untuk menunda memberikan f
layanan kepada masyarakat. inancing &tructures and $redit 7nhancements Perusahaan swasta kadang "enderung mendanai asset jangka panjang (aset tetap) dengan pendanaan jangka pendek.
$. Political %hallenges
a $oordination bet(een !ocal and $entral Governments Koordinasi dalam tubuh pemerintahan "enderung sulit dilakukan terutama jika
berasal dari berma"am-ma"am partai dan masing-masing memiliki kepentingan sendiri b !ength of the ,erm in *ffice of !ocal 'uthorities Daitu masa kepemimpinan politisi dalam pemerintahan yang"enderung lebih pendek dari pada masa proyek PPP itu sendiri, di mana pihak yang berkuasa pada saat itu yang menyelenggarakan PPP tidak dapat menyelesaikan proyek PPP sampai tuntas sedangkan penggantinya mungkin memiliki kepentingan dan tujuan yang berbeda sehingga pelaksanaan PPP "enderung tidak maksimal. i beberapa negara hal ini bisa menjadi kendala yang besar. 18
c 79pectations of !ocal 'uthorities Pihak pemerintah "enderung over estimate terhadap pihak swasta. Pemerintah
mengaharapkan hasil proyek atau layanan yang baik dengan ekspektasi biaya yang rendah, padahal kenyataannya tidak demikian hal ini terjadi karena ekspektasi terlalu tinggi akan mendapatkan pendapatan jika dikelola oleh pihak swasta dan tidak realistis. 0.3 +ocial %hallenges
a ,he 'bility to Pay of the !o(-Income Population Ketidakmampuan masyarakat berpenghasilan rendah untuk membayar layanan
yang diselenggarakan lewat proyek PPP, sehingga mereka kurang dapat menikmati hasil layanan tersebut. 0ungkin hanya sebagian ke"il saja yang mampu membayar untuk menikmati layanan tersebut. Sedangkan subsidi yang diberikan pemerintah nampaknya kurang tepat sasaran, akhirnya masyarakat dari golongan mampu yang banyak menikmati subsidi tersebut. &al tersebut dapat ditanggulangi dengan pemerintah mengkhususkan layanan yang disubsidi kepada masyarakat golongan berpenghasilan rendah, subsidi tersebut dapat berasal dari dana umum (publi" budget), jika system subsidi silang adalah satu-satunya "ara untuk menyesuaikan tari! bagi golongan penghasilan rendah jumlah dan *olume subsidi tersebut harus terbatas dan di"antumkan dalam kontrak. b Increasing !ocal Unemployment >esistensi masyarakat terhadap keterlibatan sektor swasta disebabkan adanya kemungkinan dan ke"enderungan P&K besar-besaran jika suatu perusahaan pemerintah berubah menjadi seperti manajemen swasta untuk tujuan e!isiensi. Pemerintah dapat menanggulangi hal ini melalui A hal yaitu' mempekerjakan beberapa pekerja sektor publik oleh operator swasta, pensiun sukarela dan kompensasi untuk P&K, dan pelatihan ulang untuk tenaga kerja. c !ack of $ontrol over 7ssential &ervices 3danya paradigma dari masyarakat bahwa pemerintah akan kehilangan kontrol dalam mengatur redistribusi penghasilan, juga adanya ketakutan dari masyarakat bahwa pihak asing atau swasta akan mengambil alih "ontrol terhadap layanan publi". Pemerintah harus dapat meyakinkan masyarakat bahwa partisipasi dari pihak swasta atau asing tidak akan berpengaruh buruk dengan meyakinkan masyarakat bahwa kontrak tersebut dilandasi dengan kerangka hukum yang transparan. Pemerintah harus memberikan in!ormasi yang memadai kepada
19
masyarakat, melibatkan berbagai pihak dari organisasi non pemerintahan dan organisasi masyarakat lainnya. . Langkah yang iambil Pemerintah dalam Program Public-Private Partnership alam rangka menghindari biaya transaksi yang tinggi, ?ining dan Boardman
dalam tulisannya : 0ule of Government on Public-Private Partnership menyarankan delapan langkah yang harus dilakukan oleh pemerintah. a. 0embangun Sebuah Konstitusi &ukum dari PPP 3turan ini benar-benar material yang mana menjamin transparasi untuk semua PPP. Kebutuhan yang paling penting untuk transparansi adalah bahwa ada konsistensi dan ketepatan waktu anggaran dalam melaporkan sesuatu yang berbau jarak jauh seperti PPP ini. 3spek lain yang berharga dari transparansi adalah deposito dan ketersediaan publik atas semua kontrak yang ada. (Siemiaty"ki -$%%1). b. 0emisahkan 3nalisis, :*aluasi, Persetujuan 3dministrasi, dan Pengawasan lembaga 0emisahkan lembaga yang terlibat dengan "ara ' - 0enganalisis keinginan dan tujuan dari proyek, yaitu proyek mana yang lebih disukai masyarakat. - 0enentukan model penyediaan alternati! pekerjaan (produksi pemerintah, kontrak atau PPP) dan menge*aluasi apakah PPP sebagai alternati! terbaik dalam memberikan nilai sosial yang ada dengan biaya yang rendah. - 0engadministrasikan proses dari PPP dengan menmbuat data mengenai lembaga yang menyelenggarakan tawaran untuk tender, memilih mitra, serta membuat keputusan akhir apakah akan dilanjutkan dengan PPP (atau tidak) dan memonitor pelaksanaan pekerjaan kontrak. - 0enge*aluasi keberhasilan se"ara
keseluruhan
atas
proyek'
3pakah
PPP
menyediakan biaya sosial terendahE ". 0emastikan Bahwa Proses Penawaran 5ersebut Bersi!at Kompetiti! 3da sejumlah aspek untuk benar-benar membuat proses tender sekompetiti! mungkin, yaitu ideologi harus selalu dijaga dan entitas sektor publik harus mengijinkan, bahkan mendorong untuk diajukannya penawaran terhadap PPP. Keunggulan pengetahuan akan memberikan keuntungan tersendiri bagi masingmasing pihak yang mengikuti tender tersebut. Kemudian Pemerintah sebagai promoter dari PPP harus proakti! dalam men"ari penawar ketika jumlah penawar
yang ada masih belum optimal. 8amun sebisa mungkin men"egah terjadinya konsorsium ke"uali untuk bidang keahlian tertentu. 2ontohnya untuk sebagian besar proses in!rastruktur, setidaknya minimal harus ada A-= penawar, hal ini bisa disebut
20
sebagai jumlah yang optimal. 8amun berbeda jika yang berminat sebagai penawar hanya 7 atau $ pihak saja. d. Kehati-hatian dalam Proyek yang 0embutuhkan 3set dengan Spesi!ikasi 5inggi atau 0elibatkan Ketidakpastian serta Kontrak yang 0elemahkan :!ekti!itas dari 0anajemen Ketika proyek melibatkan ketidakpastian dan kompleks (seiring berjalan), perubahan ren"ana danatau pelaksanaan yang tidak terelakkan setelah proyek dimulai. Kemungkinan biaya kontinjensi yang tinggi ataupun biaya negosiasi ulang yang terjadi serta diperlukan kemampuan manajemen yang tinggi untuk melakukan negosiasi tersebut. Sebagai "ontoh adalah Proyek jangka panjang dan kompleks (banyak in!rastruktur proyek diharapkan siklus hidup F%-=% tahun) pasti melibatkan "ukup banyak ketidakpastian, sehingga perlu kehati-hatian dalam perumusannya. e. 0enyertakan Standar, 2epat, serta Biaya Prosedur 3rbitrasi yang >endah di Semua Kontrak PPP Keuntungan pertama dari peraturan ini adalah bahwa tersebut langsung mengurangi biaya transaksi dari tuntutan hukum. alam kasus-kasus tertentu, biaya-biaya tersebut telah sangat tinggi atau bahkan lebih problematik dan membutuhkan waktu yang sangat lama dalam penyelesaiannya !. 0enghindari Sektor Swasta yang Berdiri Sendiri dengan 0odal yang 5erbatas Kun"inya adalah untuk memastikan bahwa mitra swasta atau mitra tersebut memiliki modal yang "ukup pada risiko yang ada untuk memberikan insenti! yang tepat. Pemerintah harus memastikan bahwa proyek debt to e5uity ratio ditentukan dengan jelas. 5erlalu tinggi debt to e5uity ratio dapat membuat sebuah insenti!, jika masalah mun"ul, para pemilik modal lebih memilih untuk mengumumkan kebangkrutan dibandingkan dengan menemukan solusi operasional. g. 0enghindari Konraktor Sektor Swasta dari Penjualan Kontrak Kepada Pihak /ain yang 5erlalu ini Salah satu dari keuntungan utama pada sebuah PPP adalah adanya sinergi antara !ase desain konstruksi dengan !ase operasi. Pendapat ini berasal bahwa sektor swasta menginginkan untuk mengin*estasikan modalnya pada awal !ase desain konstruksi dan !ase pembangunan jika mereka dapat menghasilkan biaya yang lebih rendah daripada pendapatan yang diperoleh selama !ase operasi. In*estasi lebih awal akan lebih membuat biaya yang terjadi semakin menurun. &al ini mungkin terjadi, lebih jauh lagi pada saat !ase operasional, hal itu dapat membuat kontraktor lain tertarik untuk mengambil alih kontrak yang ada. 3danya potensi kemungkinan penjualan
21
kontrak terhadap pihak lain yang terlalu dini (sebelum semua pihak yang berkepentingan yakin tentang apa yang dibutuhkan pada !ase operasi) h. 0emiliki &ubungan /angsung terhadap Pemegang &utang 3turan tersebut harus dihindari jika ada kemungkinan dalam peningkatan biaya modal yang ada. 4ika aturan lain dipatuhi, hal tersebut tidak diperlukan. 3turan ini adalah jika pemegang modal pada sektor swasta mengumumkan kebangkrutan harus se"ara jelas, karena se"ara legal berhubungan dengan pihak pemegang hutang. 5anpa hal tersebut, pemerintah akan menghadapi masalah keterlambatan yang serius dan kesulitan sebagai pemegang keper"ayaan pada kebangkrutan atau pengadilan akan se"ara normal mengontrol negosiasi ini. 3turan ini akan menjawab pertanyaan bahwa mengapa pemerintah tidak dapat mengakses modal ini se"ara langsung oleh dirinya sendiri. . Pelaksanaan Public-Private Partnership di !ndonesia Peraturan Presiden (Perpres) 8omor G1 5ahun $%%=, Perpres 8omor 7A 5ahun
$%7%, Perpres 8omor =G 5ahun $%77, dan Perpres GG 5ahun $%7A mengatur mengenai kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam penyediaan in!rastruktur. Proyek Kerjasama Penyediaan In!rastruktur antara 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah dengan Badan +saha dilakukan dengan tujuan untuk' a. men"ukupi kebutuhan pendanaan se"ara berkelanjutan
dalam Penyediaan
In!rastruktur melalui pengerahan dana swasta b. meningkatkan kuantitas, kualitas dan e!isiensi pelayanan melalui persaingan sehat ". meningkatkan kualitas pengelolaan dan pemeliharaan dalam Penyediaan In!rastruktur d. mendorong digunakannya prinsip pengguna membayar pelayanan yang diterima, atau dalam hal-hal tertentu mempertimbangkan kemampuan membayar pengguna. 4enis In!rastruktur yang dapat dikerjasamakan dengan Badan +saha men"akup in!rastruktur transportasi, meliputi pelayanan jasa kebandarudaraan, penyediaan danatau pelayanan jasa kepelabuhanan in!rastruktur jalan, meliputi jalan tol dan jembatan tol in!rastruktur
pengairan, meliputi saluran pembawa air baku
in!rastruktur air minum yang meliputi bangunan pengambilan air baku, jaringan transmisi, jaringan distribusi, instalasi pengolahan air minum in!rastruktur air limbah yang meliputi instalasi pengolah air limbah, jaringan pengumpul dan jaringan utama, dan sarana persampahan yang meliputi pengangkut dan tempat pembuangan in!rastruktur telekomunikasi dan in!ormatika, meliputi jaringan telekomunikasi dan in!rastruktur e-government in!rastruktur ketenagalistrikan, meliputi pembangkit, termasuk pengembangan tenaga listrik yang berasal dari panas bumi, transmisi atau 22
distribusi tenaga listrik dan in!rastruktur minyak dan gas bumi meliputi transmisi danatau distribusi minyak dan gas bumi. Bentuk Kerjasama 0enteriKepala /embagaKepala aerah dengan Badan +saha dalam Penyediaan In!rastruktur melalui perjanjian kerjasama dan i;in pengusahaan. 3pabila Penyediaan In!rastruktur oleh Pemerintah diselenggarakan atau dilaksanakan oleh Badan +saha 0ilik 8egaraBadan +saha 0ilik aerah, maka badan tersebut bertindak selaku penanggung jawab Proyek Kerjasama. Kerjasama Penyediaan In!rastruktur antara 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah dengan Badan +saha dilakukan berdasarkan prinsip' a. adil, berarti seluruh Badan +saha yang ikut serta dalam proses pengadaan harus memperoleh perlakuan yang sama b. terbuka, berarti seluruh proses pengadaan bersi!at terbuka bagi Badan +saha yang memenuhi kuali!ikasi yang dipersyaratkan ". transparan, berarti semua ketentuan dan in!ormasi yang berkaitan dengan Penyediaan In!rastruktur termasuk syarat teknis administrasi pemilihan, tata "ara e*aluasi, dan penetapan Badan +saha bersi!at terbuka bagi seluruh Badan +saha serta masyarakat umumnya d. bersaing, berarti pemilihan Badan +saha melalui proses pelelangan e. bertanggung-gugat, berarti hasil pemilihan Badan +saha harus !.
dapat
dipertanggungjawabkan saling menguntungkan, berarti kemitraan dengan Badan +saha dalam Penyediaan In!rastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang seimbang sehingga memberi keuntungan bagi kedua belah pihak dan masyarakat dengan
memperhitungkan kebutuhan dasar masyarakat g. In!rastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan
dan
persyaratan
yang
mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak h. saling mendukung, berarti kemitraan dengan Badan +saha dalam Penyediaan In!rastruktur dilakukan dengan semangat saling mengisi dari kedua belah pihak. .1 !denti#ikasi dan Penetaan Proyek Identi!ikasi dan Penetapan Proyek yang ilakukan Berdasarkan Perjanjian
Kerjasama 0enteriKepala /embagaKepala aerah dengan Badan +saha melakukan konsultasi publik, dengan mempertimbangkan' a. kesesuaian dengan ren"ana pembangunan jangka menengah nasionaldaerah dan ren"ana strategis sektor in!rastruktur b. kesesuaian lokasi proyek dengan >en"ana 5ata >uang #ilayah ". keterkaitan antarsektor in!rastruktur dan antarwilayah d. analisa biaya dan man!aat sosial. Setiap usulan proyek yang akan dikerjasamakan harus disertai dengan pra studi kelayakan, ren"ana bentuk kerjasama, ren"ana pembiayaan proyek dan sumber 23
dananya, ren"ana penawaran kerjasama yang men"akup jadwal, proses dan "ara penilaian. Berdasarkan hasil identi!ikasi proyek 0enteriKepala /embagaKepala aerah menetapkan prioritas proyek-proyek yang akan dikerjasamakan dalam da!tar prioritas proyek. a!tar Prioritas Proyek tersebut dimasukkan ke dalam a!tar >en"ana Proyek In!rastruktur yang disusun oleh 0enteri Peren"anaan Pembangunan 8asionalKepala Badan Peren"anaan Pembangunan 8asional berdasarkan tingkat kesiapannya, dinyatakan terbuka untuk umum dan disebarluaskan kepada masyarakat.
.2 Proyek Kerjasama atas Prakarsa Badan (saha Proyek Kerjasama Penyediaan In!rastruktur kepada 0enteriKepala /embaga
Kepala aerah dengan kriteria sebagai berikut' a. tidak termasuk dalam ren"ana induk pada sektor yang bersangkutan b. terintegrasikan se"ara teknis dengan ren"ana induk pada sektor yang bersangkutan ". layak se"ara ekonomi dan !inansial dan d. tidak memerlukan ukungan Pemerintah yang berbentuk kontribusi !iskal dalam bentuk !inansial. Proyek atas prakarsa Badan +saha atau Badan &ukum 3sing wajib dilengkapi dengan studi kelayakan, ren"ana bentuk kerjasama, ren"ana pembiayaan proyek dan sumber dananya, dan ren"ana penawaran kerjasama yang men"akup jadwal, proses dan "ara penilaian, dan harus mempertimbangkan kesesuaian dengan ren"ana pembangunan jangka menengah nasional daerah dan ren"ana strategis sektor in!rastruktur, kesesuaian lokasi proyek dengan >en"ana 5ata >uang #ilayah, keterkaitan antarsektor in!rastruktur dan antarwilayah, dan analisa biaya dan man!aat sosial. 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah menge*aluasi proyek atas prakarsa Badan +saha atau Badan &ukum 3sing. 3pabila berdasarkan e*aluasi proyek atas prakarsa Badan +saha atau Badan &ukum 3sing memenuhi persyaratan kelayakan, proyek atas prakarsa Badan +saha atau Badan &ukum 3sing tersebut diproses melalui pelelangan umum sesuai dengan ketentuan dalam Peraturan Presiden. Badan +saha atau Badan &ukum 3sing yang bertindak sebagai pemrakarsa
Proyek Kerjasama harus disetujui oleh 0enteriKepala /embagaKepala aerah dan telah ter"antum dalam persetujuan 0enteriKepala /embagaKepala aerah, akan diberikan kompensasi berupa' a. pemberian tambahan nilai maksimal 7%H dari penilaian tender pemrakarsa atau b. pemberian hak untuk melakukan penawaran oleh Badan +saha atau Badan &ukum 3sing pemrakarsa terhadap penawar terbaik (right to mat"h) sesuai dengan hasil
penilaian dalam proses pelelangan. 4angka waktu untuk mengajukan hak untuk
24
melakukan perubahan penawaran paling lama A% (tiga puluh) hari terhitung sejak ditetapkannya penawaran yang terbaik dari pelelangan umum Proyek Kerjasama yang ditetapkan berdasarkan kriteria penilaian dari sektor yang bersangkutan atau ". pembelian prakarsa Proyek Kerjasama termasuk hak kekayaan intelektual yang menyertainya oleh 0enteri Kepala /embagaKepala aerah atau oleh pemenang lelang. .3 Tari# $wal an Penyesuaian Tari# 5ari! awal dan penyesuaiannya se"ara berkala ditetapkan untuk memastikan tingkat pengembalian in*estasi yang meliputi penutupan biaya modal, biaya operasional dan keuntungan yang wajar dalam kurun waktu tertentu. 5ari! tersebut ditentukan berdasarkan tingkat kemampuan pengguna dan diberikan kompensasi oleh 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah sehingga dapat
diperoleh
tingkat
pengembalian in*estasi dan keuntungan yang wajar. Besaran kompensasi didasarkan pada perolehan hasil kompetisi antar peserta lelang dan dipilih berdasarkan penawaran besaran kompensasi terendah. .0 Pengelolaan )isiko4 ukungan4 dan 5aminan Pemerintah a. Pengelolaan >isiko >isiko dituangkan dalam Perjanjian Kerjasama dan dikelola berdasarkan prinsip
alokasi resiko antara 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah dan Badan usaha se"ara memadai dengan mengalokasikan resiko kepada pihak yang paling mampu mengendalikan resiko dalam rangka menjamin e!isiensi dan e!ekti!itas dalam Penyediaan In!rastruktur. b. ukungan Pemerintah ukungan Pemerintah terhadap Proyek Kerjasama sesuai dengan lingkup kegiatan Proyek Kerjasama dalam bentuk' 7) Kontribusi !iskal yang ter"antum dalam 3PB8 danatau 3PB $) Peri;inan, pengadaan tanah, dukungan sebagian konstruksi, danatau bentuk lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku ditetapkan oleh 0enteriKepala /embagaKepala aerah A) Pemberian insenti! perpajakan oleh 0enteri Keuangan berdasarkan usulan 0enteriKepala /embagaKepala aerah. ". 4aminan Pemerintah 0enteri Keuangan memberikan jaminan dengan memerhatikan prinsip pengelolaan dan pengendalian risiko keuangan dalam 3nggaran Pendapatan dan Belanja 8egara (3PB8). 0enteri Keuangan memiliki wewenang berupa' 7) menetapkan kriteria pemberian 4aminan Pemerintah yang akan diberikan kepada Proyek Kerjasama
25
$) meminta dan memperoleh data serta in!ormasi yang diperlukan dari pihak pihak yang terkait dengan Proyek Kerjasama yang diusulkan untuk diberikan 4aminan Pemerintah A) menyetujui atau menolak usulan pemberian 4aminan Pemerintah kepada Badan +saha dalam rangka Penyediaan In!rastruktur F) menetapkan bentuk dan jenis 4aminan Pemerintah yang diberikan kepada suatu Proyek Kerjasama. 4aminan Pemerintah kepada Badan +saha harus di"antumkan dalam dokumen pelelangan umum. 4aminan Pemerintah dalam bentuk kompensasi !inansial dapat diberikan 0enteri Keuangan melalui badan usaha yang khusus didirikan oleh Pemerintah untuk tujuan penjaminan in!rastruktur. Ketentuan mengenai pemberian 4aminan Pemerintah diatur lebih lanjut dengan Peraturan Presiden tersendiri. . Tata 6ara Pengadaan Badan (saha dalam )angka Perjanjian Kerjasama Pengadaan Badan +saha dalam rangka Perjanjian Kerjasama dilakukan melalui pelelangan umum. 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah membentuk panitia pengadaan. 5ata "ara pengadaan meliputi peren"anaan pengadaan dan pelaksanaan pengadaan. Biaya yang timbul dalam penyiapan Proyek Kerjasama serta peren"anaan dan pelaksanaan pengadaan Badan +saha dapat dibebankan kepada pemenang lelang. Biaya yang timbul meliputi' a. biaya penyiapan pra studi kelayakan Proyek Kerjasama danatau transaksi Proyek Kerjasama hingga ter"apainya perolehan pembiayaan (!inan"ial "lose) dan b. imbalan yang wajar, dalam hal penyiapan proyek dilakukan oleh lembagainstitusi yang diberikan penugasan oleh Pemerintah. 0enteri Kepala /embagaKepala aerah menetapkan pemenang lelang berdasarkan usulan dari panitia pengadaan. Badan &ukum 3sing yang ditetapkan sebagai pemenang lelang membentuk Badan +saha yang berbentuk badan hukum Indonesia sesuai peraturan perundang-undangan. Badan +saha bertindak sebagai penandatangan dan pemegang Perjanjian Kerjasama. . Perjanjian Kerjasama Perjanjian Kerjasama paling kurang memuat ketentuan mengenai lingkup pekerjaan
jangka waktu jaminan pelaksanaan tari! dan mekanisme penyesuaiannya hak dan kewajiban, termasuk alokasi risiko standar kinerja pelayanan pengalihan saham sebelum Proyek Kerjasama beroperasi se"ara komersial sanksi dalam hal para pihak tidak memenuhi ketentuan perjanjian pemutusan atau pengakhiran perjanjian laporan keuangan Badan +saha dalam rangka pelaksanaan perjanjian, yang diperiksa se"ara tahunan oleh auditor independen, dan pengumumannya dalam media "etak yang
26
berskala nasional mekanisme penyelesaian sengketa yang diatur se"ara berjenjang, yaitu
musyawarah
mu!akat,
mediasi,
dan
arbitrasepengadilan
mekanisme
pengawasan kinerja Badan +saha dalam pelaksanaan pengadaan penggunaan dan kepemilikan
aset
in!rastruktur
pengembalian
aset
in!rastruktur
danatau
pengelolaannya kepada 0enteriKepala /embagaKepala aerah keadaan memaksa pernyataan dan jaminan para pihak bahwa Perjanjian Kerjasama sah mengikat para pihak dan telah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku penggunaan bahasa dalam Perjanjian, yaitu Bahasa Indonesia atau apabila diperlukan dapat dibuat dalam Bahasa Indonesia dan Bahasa Inggris dan hukum yang berlaku, yaitu hukum Indonesia. Perjanjian Kerjasama men"antumkan dengan jelas status kepemilikan aset yang diadakan selama jangka waktu perjanjian. Paling lama dalam jangka waktu 7$ (duabelas) bulan setelah Badan +saha menandatangani Perjanjian Kerjasama, Badan +saha harus telah memperoleh pembiayaan atas Proyek Kerjasama. Perolehan pembiayaan dinyatakan telah terlaksana apabila' a. telah ditandatanganinya perjanjian pinjaman untuk membiayai seluruh Proyek Kerjasama dan b. sebagian pinjaman telah dapat di"airkan untuk memulai pekerjaan konstruksi. alam hal jangka waktu at au j angkawakt u per panj angant i dakdapat
di penuhiol ehBadanUsaha,makaPer j anj i anKer j asamaber akhi rdan j ami nan
pe l aks anaan
be r hak di c ai r kan
o l e h
Me nt e r i /Ke pal a
Le mbaga/Ke pal aDae r ah.alam hal terdapat penyerahan pengusaan aset yang dimiliki atau dikuasai oleh 0enteri Kepala /embaga Kepala aerah kepada Badan +saha untuk pelaksanaan Proyek Kerjasama, dalam Perjanjian Kerjasama harus diatur' a. tujuan penggunaan aset dan larangan untuk mempergunakan aset untuk tujuan selain yang telah disepakati b. tanggung jawab pengoperasian dan pemeliharaan termasuk pembayaran pajak dan kewajiban lain yang timbul akibat penggunaan aset ". hak dan kewajiban pihak yang menguasai aset untuk mengawasi dan memelihara kinerja aset selama digunakan d. larangan bagi Badan +saha untuk mengagunkan aset sebagai jaminan kepada pihak ketiga
27
.7 Penyediaan !n#rastruktur Berdasarkan !8in Pengusahaan
Pengadaan Badan +saha dalam Penyediaan In!rastruktur berdasarkan i;in Pengusahaan dilakukan melalui lelang i;in (au"tion). 5ata "ara lelang i;in sebagaimana dimaksud Pasal $1, diatur lebih lanjut oleh 0enteriKepala /embaga Kepala aerah, dengan menerapkan prinsip keadilan, terbuka, ransparan, bersaing, bertanggung gugat, saling menguntungkan, saling membutuhkan, dan saling mendukung. .9 Perusahaan Penjaminan !n#rastruktur di !ndonesia
0eningkatnya kebutuhan dalam pembangunan in!rastruktur untuk mendukung pertumbuhan ekonomi telah mengantar pemerintah Indonesia untuk menyediakan kerangka kerja yang lebih baik untuk menarik in*estasi dan partisipasi swasta di skala yang terukur dalam proyek in!rastruktur. +ntuk memenuhi kebutuhan tersebut, Pemerintah Indonesia membentuk Badan +saha 0ilik 8egara (B+08) dengan nama P5 Penjaminan In!rastruktur Indonesia atau Indonesia Infrasturcture Guarantee und (II@6), sebagai pelaksana Satu Pintu untuk e*aluasi, penstrukturan penjaminan, dan penyedia penjaminan untuk Kerjasama Pemerintah Swasta (PPP) dalam proyek in!rastruktur. a. @ambaran +mum II@6 II@6 dibentuk dengan bantuan ,he World Bank , dibangun berdasarkan pengalaman internasional yang rele*an yang melibatkan penjaminan pemerintah untuk melibatkan swasta dalam pembiayaan in!rastruktur. Setelah sepenuhnya dioperasikan, II@6 akan mampu menarik pihak lain (disamping Bank unia dan 4ultilateral Development 'gencies lainnya) untuk bermitra dalam memberikan
dukungan modal dan memperluas "akupan jaminan. #B memberikan te"hni"al assistan"e dalam pengembangan appraisal procedures1 corporate governance , dan !ungsi-!ungsi kritikal II@6 lainnya. 5ujuan dari didirikannya II@6 sendiri adalah memastikan proyek in!rastruktur yang didukung memiliki struktur yang baik sehingga dapat meningkatkan kelayakan kredit dan proyek in!rastruktur, mem!asilitasi pengembangan proyek Penanggung 4awab Proyek Kerjasama (yaitu Kementerian/embaga, B+08, Pemerintah aerah) dengan menyediakan instrumen !inansial untuk meningkatkan kelayakan proyek in!rastruktur dan pelayanan konsultasi terkait, mengembangkan tata kelola yang baik dari implementasi penyediaan instrumen !inansial untuk meningkatkan kelayakan
28
proyek in!rastruktur, dan memagari kewajiban kontinjensi Pemerintah sehubungan dengan pemberian jaminan Pemerintah. b. 6ungsi II@6 II@6 ber!ungsi sebagai &ingle Windo( Pemerintah untuk penilaian dan pengolahan penataan 4aminan. &ingle Windo( ini penting karena sebuah kebijakan yang konsisten pada penilaian jaminan, sebuah proses tunggal untuk klaim, dan memperkenalkan transparansi dan konsistensi untuk proses tersebut penting terhadap keper"ayaan pasar. @aransi yang diberikan II@6 dan e!ek lebih lanjutnya akan membantu pemerintah
dalam
mendukung
pembangunan
ekonomi
melalui
II@6
yang
menyediakan in!rastruktur berkualitas, mengurangi biaya in!rastruktur bagi penggunaakhir, karena biaya yang lebih rendah dari pembiayaan proyek-proyek, membatasi penekanan
pemerintah
untuk
kewajiban
pendanaan
in!rastruktur,
mendorongmerangsang tindakan Pemerintah lebih lanjut pada II@6. Bagi contracting agencies ber!ungsi untuk menarik lebih banyak partisipasi sektor swasta, karena
persepsi risiko menurun akibat adanya PPI, meningkatkan pen"apaian tujuan dari organisasi, meningkatkan persaingan dalam proses tender, sehingga mendorong kualitas proposal yang lebih baik dengan harga yang lebih kompetiti!. 3dapun bagi sektor swasta akan membantu dalam mengurangi risiko yang sulit bagi sektor swasta untuk menutupi melalui "ara lain meningkatkan transparansi, kejelasan, dan kepastian pemberian jaminan dan proses mengurangi biaya modal untuk sponsor proyek memperpanjang jatuh tempo pembiayaan dan menyediakan insenti! bagi $ontracting 'gency untuk mempersiapkan kontrak yang bagus dan pemenuhan
kewajiban. ". 0odel Bisnis II@6 0odel bisnis II@6 diran"ang untuk membuat jaminan proses dari Pemerintah se"ara konsisten, transparan, dan e!isien. 4aminan II@6 akan memberikan "akupan terhadap risiko spesi!ik berdasarkan permintaan sektor swasta di berbagai sektor. II@6 dapat menutupi risiko dalam berbagai tahap pengembangan proyek, sebagai "ontoh dalam masa pra-konstruksi, konstruksi danatau operasi. II@6 akan memberikan jaminan hanya pada risiko dimana $ontracting 'gency (23) bertanggung jawab, sebagaimana ditentukan dalam dokumentasi proyek dan didukung oleh komitmen 23 dalam Perjanjian.Berikut adalah gambaran mengenai Implementation 'rrangements dari II@6. 29
C
MOF o u
n RMU t
e r G u Equity/Guarantee/Backstop a r a Proposal for Guarantee n Contracting Agencies t e e "Ministry# $OE# Recourse Agreement f Regional Go!t o r G u PPP Agreement a r a n t t y F a Multilateral e!elopment Agencies c i l i t y
%n!estor
d. Pengembangan II@6 Pengembangan II@6 5elah mendapat dukungan penuh dari Pemerintah dan konsultasi yang luas dengan para ahli internasional. Pro!esionalisme yang terbentuk, pengaturan, dan operasi ter"ermin dalam ' 1 Pro!esional yang berpengalaman dengan sta! yang berpengalaman pada sektor-
sektor swasta. 2 perasi yang independen, dengan dukungan penuh atas risiko manajemen dari 0enteri Keuangan. 3 0emiliki credit rating , yang mana akan membuat sinyal positi! pada pasar, termasuk dukungan dari jaminan rating 333 dari #orld Bank terhadap II@6. 0 Bimbingan ahli dari Bank unia dan Pemerintah Singapura pada yang terbaik di
kelasnya baik pada praktek, kerangka kerja, ataupun prosedur operasi standar. 7. Studi Kasus (nit Public-Private Partnership di Berbagai &egara 7.1 5amaika : &ational !n"estment Bank *# 5amai/a Pemerintahan 4amai"a membentuk The &ational !n"estment Bank o# 5amai/a -&!B5 yang memiliki tanggung jawab dalam penerapan PPP di 4amaika sejak tahun
7<9F, menggantikan 4amaika 8ational In*estment 2orporation (48I2). Ketidakpuasan ini adalah sebagai kritik atas e!isiensi operasional perusahaan B+08, dan penggunaan anggaran pemerintah, sehingga memberikan dorongan untuk memperkenalkan partisipasi sektor swasta yang lebih besar dalam perusahaan-perusahaan ini. 5ahun 7<<7 melalui Keputusan 0enteri 8o AF, yang berisi pernyataan kebijakan resmi pertama pemerintah dalam hal pri*atisasi, dan mengamanatkan dan memberi tanggung jawab kepada 8IB4 untuk melaksanakan program pri*atisasi tersebut. Pri*atisasi bertujuan untuk' 7. 0eningkatkan e!isiensi operasional dan anggaran $. /ebih mengoptimalkan sumber daya manajemen pemerintah 30
A. 0elindungi peningkatan akses ke pasar luar negeri, teknologi dan modal F. 0emperluas basis kepemilikan di masyarakat. 5ujuan lainnya adalah dalam rangka perampingan struktur sektor publik, meningkatkan keterbukaan dan transparansi dalam proses pri*atisasi, mengurangi inter*ensi birokrasi, dan memperluas basis kepemilikan dan persaingan dalam perekonomian. 4amaika menyelesaikan kira-kira sekitar F= proyek PPP selama periode tahun 7<9< hingga $%%A. ua belas diantaranya adalah di bidang in!rastruktur. PPP di 4amaika terdiri dari bentuk-bentuk kerjasama operasi, Built *perate ,ransfer , konsesi, dan sewa. PPP di 4amaika telah menyumbang sekitar $,$=H dari rata-rata PB sejak akhir 7<9%-an. 4amaika menempati peringkat ke-A< dari 7$F negara berkembang negara atas rasio ini, dan posisi ke-< dari $7 negara di 3merika /atin dan Kawasan Karibia. 8amun demikian, ada permasalahan yang mnyelimuti akti*itas PPP di 4amaika, antara lain 7. Sebagian PPP gagal untuk meningkatkan e!isiensi operasi dan pergeseran risiko yang sesuai dengan standar sektor swasta. $. Binaan dan kerahasiaan dalam proses politik telah dipertanyakan kewajaran beberapa pri*atisasi dan transparansi dikompromikan dalam beberapa tender. A. 5ransaksi membutuhkan waktu lebih lama dari yang diharapkan. 7.2 $#rika Selatan : &ational Treasury PPP (nit Peraturan 8o. 7G dari +ndang-+ndang 0anajemen Keuangan
Publik
mengamanatkan untuk membentuk ;ational ,reasury PPP 3!rika Selatan pada tahun $%%% sebagai !ilter untuk menge"ualikan transaksi PPP !iskal yang tidak bertanggung jawab. P603 mende!inisikan program yang luas sebagai re!ormasi !iskal, dimulai pada tahun 7<<1 dengan desentralisasi yang lebih besar dari anggaran pemerintah dan persyaratan bahwa badan-badan pemerintah mempersiapkan tiga tahun bergulir ren"ana pengeluaran. Selama kurun waktu ini, beberapa instansi pemerintah mulai menggunakan PPP sebagai "ara untuk menghindari batas anggaran resmi P603 itu. Sejumlah besar in*estasi sektor swasta dalam perusahaan negara telah terjadi tanpa +nit PPP. 3!rika Selatan >oads 3gen"y menandatangani beberapa konsesi jalan tol pertama di negara itu pada tahun 7<<1, dan keberhasilan PPP ini membantu, sebagian, untuk menginspirasi pen"iptaan +nit PPP. In*estasi sektor swasta besar lainnya telah melibatkan pengalihan kepemilikan, dan telah mendominasi, dari segi nilai, oleh beberapa transaksi besar di sektor telekomunikasi selular. PPI tahunan di 3!rika Selatan memiliki rata-rata sekitar %,FF persen dari PB sejak tahun 7<9F. 3!rika Selatan menempati urutan ke-777 dari 7$F out (berkembang) negara untuk rasio ini, dan ke-AF dari F$ negara di kawasan. 5ujuan dari PPP Satuan 3!rika Selatan mungkin lebih terbatas 31
daripada +nit PPP di tempat lain. 5ujuan-tujuan tersebut adalah, terutama, untuk men"egah PPP diran"ang dengan buruk, dan tidak perlu untuk mempromosikan PPP. PPP Satuan tidak mun"ul untuk telah berhasil memastikan bahwa transaksi tersebut PPP itu dilanjutkan diran"ang dengan baik dan !iskal bertanggung jawab. 7.3 Portugal : Parubli/a PPP (nit Portugal melaksanakan program PPP pertama kali pada periode pertengahan 7<<%an, karena saat itu negara tersebut menginginkan ketersediaan in!rastruktur dengan waktu yang lebih "epat yang diselenggarakan oleh sektor pri*at daripada menggunakan sumber daya !iskal. Ini awal PPP terbukti bermasalah dalam bahwa mereka' 7. @agal untuk mempertimbangkan keterjangkauan jangka panjang dari PPP $. 0engalami keterlambatan dan pembengkakan biaya, A. 0engalami kekurangan kapasitas sektor publik untuk menge*aluasi dan mengelola perjanjian kemitraan tersebut. PPP di Portugal telah terkonsentrasi di sektor transportasi, tetapi juga termasuk akti*itas yang signi!ikan di sektor air dan air limbah, dan meningkatkan akti*itas di sektor kesehatan. Portugal sebelumnya berhasil membangun in!rastruktur baru, tetapi memberlakukan beban !iskal jangka panjang yang signi!ikan. alam audit PPP yang ada musim semi tahun $%%A, Portugal menemukan bahwa kewajiban PPP terkait sebesar 7% persen dari PB. #arisan PPP yaitu transportasi besar Portugal pada 7<<%-an terus dirasakan telah menguras keuangan pemerintah. Portugal bertemu Pakta Stabilitas dan Pertumbuhan target ;ona euro pada tahun $%%$ sampai $%%F, tetapi de!isit men"apai G persen dari PB pada $%%= dan F,G persen pada tahun $%%G. 7.0 Bangladesh : !n#rastru/ture !n"estment Fa/ilitation 6enter In!rastruktur In*estasi 6asilitasi Pusat (II62) dibentuk pada tahun 7<<< untuk mempromosikan dan mem!asilitasi partisipasi sektor swasta dalam in!rastruktur di Bangladesh. II62 dibentuk untuk mewadahi serta menetapkan kebijakan dan berperan sebagai penasehat transaksi, dan bagi kepada kedua sektor publik dan swasta. /ebih spesi!ik lagi, keberadaan II62 bertujuan untuk' 7. 0embantu kementerian dan lembaga pemerintah dalam mengidenti!ikasi dan memprioritaskan potensi proyek-proyek in!rastruktur dalam rangka pengadaan bagi pemerintah, dan membantu dalam hal e*aluasi, memberikan penghargaan, negosiasi, dan implementasi. $. 0empromosikan partisipasi sektor swasta dalam penyediaan in!rastruktur di Bangladesh. /embaga lain, !n#rastruktur e"eloment 6omany Ltd -!6*L4 dibentuk bersamaan dengan II62 untuk menyediakan pembiayaan utang bagi pemerintah guna pembangunan proyek-proyek in!rastruktur. II62 dan I2/ adalah sema"am B+08 di 32
Bangladesh. Keduanya dibentuk dengan dukungan keuangan dari #orld Bank dan beberapa donatur lainnya. II62, khususnya, mendapat dukungan dalam bentuk jasa konsultasi yang disponsori oleh Badan Pembangunan !nternasional Kanada -6!$ ), dan eartemen Pembangunan !nternasional -F! ), Inggris. Bank unia telah mendanai sekitar =%H dari anggaran operasional II62 tersebut. 0eskipun kebutuhan in*estasi yang sangat besar di Bangladesh, namun kontribusi PPP tahunan rata-rata baru sebesar %,F=H dari PB sejak tahun 7<<%. Bangladesh menempati urutan ke-7%A dari 7$F negara berkembang negara untuk rasio in*estasi ini, dan rangking G dari G negara yang berada di kawasan 3sia Selatan. &asil nyata sukses kerjasama sektor swasta dengan pemerintah salah satunya adalah pembangunan in!rastruktur listrik independen, yang memberikan kontribusi sekitar $= persen dari kapasitas pembangkit listrik di Bangladesh. Proyek tersebut bernama 5he &aripur dan 0egnaghat proyek, dua proyek IPP besar yang diselesaikan pada tahun $%%7, dan diakui se"ara internasional sebagai "ontoh sukses pengadaan kompetiti! yang terus menghasilkan nilai untuk Bangladesh dalam hal ketersediaan listrik dengan biaya murah. 7. !nggris : Treasury PPP (nit and Partnershis (K Pemerintah Inggris telah menjalankan program PPP yang akti! sejak tahun 7<
Sekitar 1%% proyek telah men"apai !inan"ial "lose sejak tahun
7<ata-rata 9% persen dari proyek-proyek P6I disampaikan pada waktu dan anggaran dibandingkan dengan 33
rata-rata A% persen untuk proyek-proyek pengadaan publik.
Sistem P6I juga telah
berhasil dalam memberikan nilai untuk uang sejauh setiap P6I proyek harus membandingkan baik terhadap pembanding sektor publik. 7. $ustralia : Partnershis ;i/toria Pemerintah 8egara Bagian ?i"toria di 3ustralia telah memiliki program PPP sejak 7<9%-an. ?i"toria adalah negara bagian terbesar kedua di 3ustralia dengan populasi dan ukuran ekonominya. PPP rata sekitar 7%H dari in*estasi aset modal tahunan ?i"toria, mulai dari =H menjadi $%H dalam tahun tertentu. Kebijakan P? telah berhasil dalam membina sukses PPP. Karena kebijakan, dan tim yang mengimplementasikan kebijakan tersebut, se"ara e!ekti! satu dan sama, tim treasury telah pasti bertanggung jawab atas keberhasilan ini. Se"ara umum, 8egara Bagian ?i"toria memiliki pemerintahan yang sangat e!ekti!, dan kontribusi marjinal P?, dibandingkan dengan alternati! bertindak dalam +nit resmi dibentuk, mungkin telah "ukup ke"il. Pen"iptaan !ormal +nit telah memungkinkan aturan PPP harus sistematis, dan telah men"iptakan juara kelembagaan yang permanen untuk PPP dalam pemerintahan. 3kibatnya, ini telah membantu untuk agak mendepolitisasi proses PPP. PPP Satuan telah mengidenti!ikasi beberapa daerah di mana pekerjaan yang diperlukan. Program kerja saat ini meliputi' 7. +paya untuk mengurangi biaya tawaran (dengan memastikan ada persaingan yang "ukup) $. Salah satu upaya (dengan melihat mempelajari P6I di Inggris) untuk men"apai hasil yang lebih baik untuk pembiayaan pemerintah) A. 0elihat pengaturan pembayaran dan spesi!ikasi output, terutama isu pengurangan untuk kinerja yang tidak. 3khirnya, telah men"atat bahwa treasury memiliki banyak pengetahuan dan pengalaman dalam desain muka kontrak tapi kurang pengetahuan dan pengalaman dalam mengelola kontrak. 7.7 Filiina : The Philiines B*T 6entre Pemerintah >epublik 6ilipina berupaya untuk menarik partisipasi sektor swasta dalam industri B+08 sejak tahun 7<91. &al tersebut dilatarbelakangi karena krisis listrik yang mendera negara tersebut. engan diterbitkannya Keppres, negara tersebut memberikan ruang kepada pri*at untuk membangun dan menjual jaringan listrik milik pemerintah. 3kti*itas PPP di negara 6ilipina berkontribusi sekitar AH dari rata-rata PB sejak tahun 7<<%. 6ilipina menempati urutan ke-$G dari 7$F negara berkembang atas rasio tersebut, dan ke-1 dari 7G negara di wilayah ini. Pada bulan September $%%=, Pusat B5 telah membantu mendatangkan G% transaksi, senilai sekitar +S 79 miliar untuk penutupan keuangan. 5ransaksi sektor 34
listrik mewakili sekitar F% persen dari total nilai transaksi, dan +S 1 miliar pri*atisasi 0anila 0etropolitan #ater #orks dan Sewerage System (0#SS) mewakili F% persen lainnya. Sisanya $% persen dari total nilai transaksi terdiri dari beberapa transaksi yang lebih ke"il dalam transportasi, teknologi in!ormasi, pengembangan properti, dan sektor kesehatan. 7.9 Korea Selatan : Publi/ and Pri"ate !n#rastru/ture !n"estment +anagement 6enter -P!+$6 Perusahaan-perusahaan swasta telah berin*estasi dalam in!rastruktur transportasi di
Korea sejak akhir 7<<%-an. Sejak akhir 7
untuk
membangun
dan
memperluas
beberapa
hambatan,
tapi
tidak
memungkinkan perusahaan swasta untuk mengoperasikan atau mengelola in!rastruktur. Pada tahun 7<
dan
untuk
Build-wn-perate kontrak
B5,
dan
saja.
+ndang-undang
memungkinkan
7<<<
pemerintah
yang untuk
mempertimbangkan usulan-usulan yang tidak diminta serta proyek-proyek pemerintah sudah diren"anakan. $. Pen"iptaan In!rastruktur Pri*ate In*estment 2enter o! Korea (PI2K) A. 0emberikan bantuan teknis kepada instansi pemerintah dan sektor swasta. Pen"iptaan PI2K menanggapi sebagian kebutuhan yang dirasakan bahwa instansi pemerintah yang kurang keahlian dalam e*aluasi PPI dan pengembangan F. 0empromosikan proyek-proyek in!rastruktur dan mendidik sektor swasta tentang PPI =. G. 1. 9.
di Korea +lasan proposal yang tidak diminta seperti yang diminta oleh instansi lini Studi +lasan kelayakan dan dokumen penawaran 0embantu dalam e*aluasi usulan dan negosiasi perjanjian 0embantu dalam perumusan kebijakan pemerintah di PPI. Publi" and Pri*ate In!rastru"ture In*estment 0anagement 2enter (PI032)
didirikan sebagai penggabungan dari Pusat In*estasi Swasta Korea (PI2K) dan Pusat 0anajemen In*estasi Publik (PI032) dengan amandemen ++ PPI pada bulan 4anuari $%%=. 5he PI032 adalah sebuah badan yang bera!iliasi dari Korea e*elopment
35
Institute (KI), yang merupakan lembaga penelitian pemerintah terkemuka. Peran ganda sekarang dimainkan oleh PI032 dapat diklasi!ikasikan menjadi tiga kategori' 7. PI032 merumuskan ren"ana PPI tahunan dan melakukan studi baik teoritis dan praktis di PPI. $. PI032 mengembangkan proyek PPI, ulasan dan mengeksekusi studi kelayakan proyek PPI, mendukung perumusan >6P, dan membantu dalam tender dan negosiasi. A. PI032 berkonsultasi dengan in*estor asing dan membantu menarik modal asing ke pasar PPI Korea. PI032 juga mengembangkan dan mempromosikan program pendidikan di PPI. Program PPI Korea diperkenalkan pada bulan 3gustus 7<
9. Perdebatan +engenai Public Private Partnership 0anajemen Publik Baru adalah suatu gerakan re!ormasi sektor publik se"ara
keseluruhan melalui PPP untuk mendorong desentralisasi pemerintah pemisahan tanggung jawab dalam penyediaan layanan publik pelayanan publik yang berorientasi pada hasil atau pengukuran kinerja kontrak layanan publik kepada sektor swasta dan pri*atisasi pelayanan publik. engan demikian, kelima hal di atas akan semakin menyamarkan batas antara sektor publik dan swasta. Perbedaan mendasar antara pri*atisasi dan PPP, antara lain' 7. toritas pemerintah langsung bertanggung jawab kepada PPP dalam memberikan layanan, sedangkan swasta tidak. $. 0asyarakat se"ara tidak sadar lebih memilih layanan berbasis PPP daripada sektor publik
36
A. kepemilikan !isik asset pada PPP se"ara normal menjadi asset pemerintah, sedangkan pada pri*atisasi, asset tersebut sepenuhnya menjadi asset pihak swasta se"ara permanen F. PPP biasanya melibatkan penyediaan layanan se"ara monopoli, sedangkan pri*atisasi biasanya melakukan kompetisi untuk menyediakan layanan =. i PPP, ruang lingkup dan biaya pelayanan ditetapkan dalam kontrak khusus antara sektor swasta dan publik, sedangkan pada pri*atisasi dikendalikan oleh beberapa peri;inan atau peraturan yang memungkinkan untuk perubahan biaya rutin, atau berorientasi kepada persaingan pasar. 9.1 Keunggulan Sektor Swasta Keterlibatan sektor swasta di PPP membawa man!aat tertentu yang tidak bisa dipenuhi oleh proyek-proyek pengadaan oleh pemerintah, seperti' a. Seleksi Proyek >isiko dalam membangun proyek dan memelihara gedung baru biasanya lebih rendah dibandingkan dengan perbaikan dan mempertahankan yang lama, bahkan jika pendekatan yang terakhir menawarkan keuntungan yang lebih baik, akan "enderung kurang diadopsi oleh PPP, terutama karena konstruksi perusahaan penawar utama untuk proyek PPP akan menjadi bias dalam mendukung gedung baru. emikian pula, pendanaan jalan yang baru mungkin lebih disukai untuk alternati! yang menghasilkan man!aat ekonomi.
b. 0anajemen Proyek Sektor swasta memiliki keahlian yang lebih besar dalam mengelola proyek yang kompleks, dan memberikan mereka waktu yang tepat untuk berkembang, serta menjaga layanan setelahnya. &al ini mungkin terjadi, mengingat bahwa manajemen pemerintah dari proyek-proyek besar memiliki "atatan yang "ukup buruk, tetapi proyek PPP dapat dikelola oleh swasta tanpa pembiayaan sektor swasta juga. c &ingle Point 0esponsibility
Sebuah kontrak PPP menyediakan otoritas publik dengan satu titik tanggung jawab untuk pembangunan dan pengoperasian !asilitas, sehingga menghilangkan masalah inter!a"e, di mana setiap kontraktor menyalahkan yang lain karena masalah ini. Satu lagi mungkin, untuk menghasilkan struktur yang dapat men"apai hasil ini tanpa menggunakan pembiayaan sektor swasta. d. :!isiensi 37
Proposisi di sini adalah sektor swasta pada dasarnya lebih e!isien daripada sektor publik, karena moti! mendapatkan keuntungan adalah pemi"u utama untuk e!isiensi pekerjaan. 5api ada masalah dengan konteks PPP di mana sektor swasta tidak sungguh-sungguh dibayar untuk menjadi e!isien, tetapi untuk melakukan apa yang diperlukan di bawah kontrak PPP. engan memperbaiki tingkat e!isiensi melalui kontrak PPP, otoritas publik kehilangan kesempatan untuk membuat perlindungan e!isiensi masa depan selama jangka waktu kontrak PPP, ke"uali elemen biaya operasional dari biaya layanan diindeks pada rating di bawah in!lasi. e. Ino*asi PPP memberikan kesempatan kepada pihak sektor swasta untuk datang dengan berbagai solusi yang berbeda, sehingga memberikan man!aat kepada sektor pemerintah dari pendekatan ino*ati!, baik dalam desain !asilitas atau metode penyampaian layanan. Ini berkaitan dengan !itur kun"i dari PPP, yaitu bahwa pemerintah biasanya lebih menetapkan output daripada input, dengan kata lain pemerintah menentukan apa yang dibutuhkan dalam hal !asilitas dan layanan, tetapi tidak bagaimana layanan harus diberikan. 2ontohnya dalam proyek sekolah, pemerintah dapat menetapkan bahwa bangunan harus berisi banyak ruang kelas dengan ukuran yang sama, !asilitas katering untuk memberi makan banyak murid, dan sebagainya, daripada meletakkan desain rin"i sekolah. Biaya ser*is akan dilakukan jika spesi!ikasi output terpenuhi. Pihak sektor swasta untuk PPP yang sangat bergantung pada sta! yang awalnya bekerja di sektor pubpemerintahan, sulit untuk per"aya bahwa sta! tersebut tiba-tiba menjadi ino*ati! hanya karena mereka telah mengganti pekerjaan mereka, jadi jika mereka tidak dapat menjadi ino*ati! di pemerintahan ada sesuatu yang salah dengan sistem daripada rakyat. &al ini memang bisa dikatakan bahwa para pejabat pemerintah tidak insenti! untuk berino*asi yang berarti mengambil lebih banyak risiko, tapi di satu sisi lain juga dapat dipertanyakan seberapa banyak ruang untuk ino*asi benar-benar ada di beberapa PPP. !. Pendapatan dari Pihak Ketiga Pada beberapa jenis PPP, perusahaan proyek mungkin dapat menghasilkan pendapatan tambahan ketika !asilitas tidak diman!aatkan se"ara maksimal sebagai in!rastruktur sektor publik. 0eskipun hal yang sama bisa dilakukan oleh pemerintah sebagai pemilik !asilitas, keterampilan manajemen sektor swasta mungkin lebih e!ekti! dalam
38
hal ini. Setiap pendapatan tambahan tersebut dapat membantu mengurangi biaya jasa dan karenanya meningkatkan ?!0 untuk toritas publik. g. 0odal Beresiko 3pabila pelayanan publik yang dikelola perusahaan swasta tidak bekerja dengan baik, mereka akan kehilangan keuntungan dari pekerjaan ini. alam sebuah PPP, in*estor dan pemberi pinjaman swasta memiliki modal berisiko, dan karena insenti! keuangan yang lebih besar untuk memastikan bahwa layanan disediakan sesuai kebutuhan. Ini mungkin man!aat jangka panjang yang paling penting dari PPP, karena mendasari pengalihan risiko perawatan jangka panjang. h. Ketentuan Pihak Ketiga Keterlibatan pemberi pinjaman di PPP berarti bahwa pihak ketiga (selain dari in*estor dan pemerintah) akan memeriksa kelayakan proyek, yang dapat berman!aat bagi toritas publik. i. 0asalah 3gen +tama alam teori ekonomi, ada masalah agen utama di mana agen yang mengendalikan bisnis memiliki akses ke banyak sumber in!ormasi daripada
pemilik utama, dan
asimetri in!ormasi ini dapat digunakan untuk memberikan sebagian besar bagian yang tidak layak dari keuntungan sebuah bisnis. 3simetri in!ormasi mungkin timbul dalam setiap jenis pengadaan publik, sehingga memberikan keuntungan yang berpotensi kepada pemasok sektor swasta, hubungan jangka panjang yang melekat dalam PPP memberikan lebih banyak waktu untuk mengembangkan asimetri.
9.2 )e#ormasi Sektor Publik Sebuah program PPP dapat ber!ungsi sebagai katalisator untuk re!ormasi sektor
publik yang lebih luas dalam sejumlah "ara yang berbeda. a. 5ransparansi an 3kuntabilitas Sebuah PPP yang membuat biaya riil dari !asilitas yang bersih tidak dapat dipotong potong dan disembunyikan di kedalaman akuntan publik. Se"ara khusus itu menunjukkan keseluruhan biaya !asilitas, termasuk operasi dan pemeliharaan, dengan "ara yang transparan, dan memaksa sektor publik untuk membuat pilihan tentang bagaimana layanan harus disampaikan dan dibayar. 3kuntansi sektor publik tidak berurusan dengan biaya in!rastruktur publik se"ara terpadu. &asil 5ransparansi adalah akuntabilitas' sebagai pejabat sektor publik tidak dapat menyembunyikan biaya dari pilihan tersebut, mereka harus membenarkannya, namun ini tidak nyaman. 39
8amun, meskipun biaya tersebut biasa sedemikian transparan kepada otoritas publik, tidak berarti bahwa mereka sama-sama transparan kepada masyarakat umum. Kerahasiaan komersial "enderung menjadi alasan utama. 5etapi jika in!ormasi tidak tersedia untuk umum, lebih disederhanakan Japel dan jerukJ perbandingan antara PPP dan pengadaan sektor publik tidak dapat dihindari, seperti kritik yang lebih luas dari kurangnya akuntabilitas publik. b. Pengadaan Keterampilan Proses PPP, jika ditangani dengan benar, akan mengembangkan keterampilan pengadaan di sektor publik. &al ini karena keperluan sektor publik harus dianalisis dan jelas ditetapkan sebelumnya, dan sekali memutuskan untuk tidak dengan mudah dapat diubah (setidaknya tanpa biaya yang tidak dapat ditanam di tempat lain). 6aktor utama dalam menutupi biaya konstruksi sektor publik tersebut di atas adalah bahwa pejabat publik tidak menentukan apa yang diinginkannya se"ara "ukup rin"i, atau terus berubah pikiran tentang apa yang diinginkan selama !ase konstruksi proyek. ". 0anajemen PPP memungkinkan otoritas publik untuk bertindak sebagai regulator, dan dengan demikian berkonsentrasi pada peren"anaan pelayanan dan pemantauan kinerja malah terikat dalam pelayanan hari demi hari. 8amun, hilangnya kontrol manajemen menimbulkan masalah tersendiri karena tanggung jawab utama untuk layanan ini masih terletak dengan otoritas publik. Isu-isu !leksibilitas akan dibahas dan juga pengaruh kemampuan otoritas publik untuk mengelola penyediaan layanan.
d $ontestability
4ika sejumlah ke"il PPP yang diterapkan pada sektor tertentu (misalnya pendidikan), dapat ber!ungsi sebagai patokan terhadap biaya dan layanan pengiriman sehubungan dengan sebagian besar !asilitas di bawah kontrol sektor publik untuk dibandingkan. &al tersebut dapat mendorong perbaikan dalam pengadaan sektor publik dan pelayanan. Bahkan sejumlah ke"il negara (misalnya 8orwegia) telah menjalankan PPP terutama untuk menguji mereka terhadap pengadaan sektor publik. <. Kesimulan Public Private Partnership atau disingkat PPP atau dalam Bahasa Indonesia
disebut dengan Kerjasama Pemerintah-Swasta adalah kesepakatan antara pemerintah dan perusahaan swasta di mana perusahaan swasta memberikan aset, layanan, atau keduanya, dengan imbalan pembayaran. Kerjasama Pemerintah-Swasta adalah sebuah "ara untuk 40
menjelaskan inisiasi pemerintah atau sebuah skema yang mengikutsertakan penggunaan keuangan pri*atswasta untuk mem!asilitasi penyediaan sebuah pelayanan publik danatau penyelenggaraan aset-aset in!rastruktur sosial. /atar belakang dilaksanakannya PPP adalah keterbatasan sumber daya yang dimiliki pemerintah dalam pelaksanaan pembangunan dan pelayanan publik, kebutuhan akan partisipasi dunia usahaswasta serta masyarakat dalam pembangunan daerah dan pelayanan publik dan per"epatan pembangunan di daerah. Proyek yang dilaksanakan melalui mekanisme PPP di Indonesia antara lain adalah pembangunan jalan tol, jembatan, dan baru-baru ini adalah 4ass 0apid ,ransit di 4akarta yang sedang dalam proses pengerjaan. alam penyelenggaraan PPP di Indonesia telah diatur dalam Peraturan Presiden (Perpres) 8omor G1 5ahun $%%=, Perpres 8omor 7A 5ahun $%7%, Perpres 8omor =G 5ahun $%77, dan Perpres GG 5ahun $%7A mengatur mengenai kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam penyediaan in!rastruktur. Banyak kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan PPP, diantaranya adalah tantangan dan risiko yang timbul. leh karena itu, pengalaman dari negara lain dalam pelaksanaan Proyek PPP dapat dijadikan a"uan dalam penyelenggaraan PPP di Indonesia. >ekomendasi dari badan-badan internasional juga perlu dipertimbangkan agar dalam pelaksanaan PPP di Indonesia tidak menemui banyak kendala.
41