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Gestión Financiera Municipal LA GE G ESTIO N Y ADM ADMIN INIS IST TRACIÓ N DE LO S CIÓN SERVIC ICIO IO S BÁS ÁSIC ICO O S MUN UNIC ICIP IPALES
EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
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Gestión Financiera Municipal LA GE G ESTIO N Y ADM ADMIN INIS IST TRACIÓ N DE LO S CIÓN SERVIC ICIO IO S BÁS ÁSIC ICO O S MUN UNIC ICIP IPALES
EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
20 04 AS ASO O CIACIÓ CIACIÓ N SER CIACIÓN Lima Pezet y Monel 1870 (Antes Túpac Amaru) Lince, Lima 14 Perú Telefaxes: 4727937 / 4727059 / 4711734 e-mail:
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[email protected] Cajamarca Jr. Ucayali 333 Cajamarca, Perú Telefax: 044-828710 e-mail: sercajamarca@v
[email protected] iabcp.com Digramación Digramación e Impresión Edición: Diciembre 2004 Texto: Néstor Ríos Morales
Índice Índice Presentación
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1.
El Presupuesto Municipal
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Definición
12
La estructura del presupuesto municipal
13
La estimación de los ingresos y gastos
18
El Presupuesto Participativo
27
¿Qué es el presupuesto participativo?
28
2.
Los principios rectores del presupuesto participativo
29
¿Cómo nace el presupuesto participativo?
31
Condiciones básicas para el presupuesto participativo
37
Las fases del presupuesto participativo
38
Presentación Presentación El presupuesto es un elemento central en la gestión municipal. No obstante, es uno de los aspectos menos abordados por las autoridades políticas, dirigentes y ciudadanos. Su elaboración queda generalmente en manos de un reducido grupo de funcionarios quienes presentan el proyecto de presupuesto al concejo municipal para su aprobación, sin que el alcalde, los regidores, ni menos los vecinos hayan tomado parte en su formulación. Las municipalidades pequeñas, que son muchas en nuestro país y no cuentan con el personal técnico necesario, se ven en la necesidad de contratar los servicios de asesores externos para la elaboración del presupuesto. Al final, este instrumento básico de la gestión municipal queda formulado y aprobado, pues sin ello no es posible la ejecución de ingresos y principalmente de
Presentación gastos, pero se sigue sin comprender qué es el presupuesto, cómo se elabora y cómo se ejecuta. Es cierto que el presupuesto tiene componentes eminentemente técnicos sobre los que existen normas y reglamentos que cambian constantemente y que muchas veces están redactados para un público minoritario como economistas, administradores y contadores; pero también es cierto que, pese a ese ropaje «enigmático», el presupuesto expresa decisiones sobre las políticas tributarias de la municipalidad (cobro de impuestos, tasas, contribuciones) y sobre las prioridades de gasto, hechos que no deberían quedar en manos de unos pocos. La necesidad de comprender el presupuesto municipal y el proceso de elaboración, ejecución y fiscalización, estriba en que la visión de futuro, los objetivos, las necesidades y las demandas de ciudadanos y ciudadanas, alcaldes y regidores con relación al distrito o provincia, deben quedar expresados en el presupuesto para garantizar su ejecución. Por estas razones hemos considerado conveniente abordar el tema en este Cuaderno de Gestión Municipal. Buscamos que el significado, la importancia, la es-
Presentación tructura, la terminología utilizada y el proceso de elaboración, ejecución y evaluación del presupuesto sean comprendidos por alcaldes, regidores, dirigentes, líderes, ciudadanas y ciudadanos en general, comprometidos en mejorar la calidad de vida de sus localidades. Actualmente, con el proceso del presupuesto participativo, hemos entrado en una etapa de debate y concertación públicos sobre las prioridades de los gastos de inversión. Para estar en condiciones de aportar más y mejor, es indispensable conocer el presupuesto municipal. De eso trataremos en una primera parte y luego tocaremos el tema de la elaboración del presupuesto participativo, que es, sin lugar a dudas, uno de los cambios más notables en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil que busca construir consensos sobre objetivos y decisiones en materia del gasto público a nivel regional y local. El presupuesto, definido como una herramienta de gestión, expresa la voluntad de llevar a la práctica los planes de desarrollo y de alcanzar los objetivos institucionales. Esto es así en el ámbito de las empresas privadas como de las instituciones públicas.
Presentación El Manual de Gestión Presupuestaria de
Lavolpe, Capasso y Smolje nos brinda un concepto básico de planeamiento: «El planeamiento es un proceso de toma de decisiones anticipada, formado por un sistema o un conjunto de acciones interdependientes y dirigidas a la producción de uno o más futuros deseados y que no es probable que ocurran a menos que se haga algo. En realidad, se trata de controlar el futuro, no simplemente de adivinar lo que va ocurrir y acomodarse a ello». «Planeamiento significa decidir por anticipado qué vamos a hacer en el futuro, y planificar constituye la acción de proyectar cursos de acción», nos dicen los autores en el Manual mencionado. «Planear implica, además de pronosticar, fijar propósitos definidos en el tiempo, y consiste en tomar decisiones que nos lleven al cumplimiento de objetivos que, por supuesto, deben establecerse previamente como primigenia etapa del proceso». Pero, continúan los autores, «el sistema de planeamiento requiere una cuantificación para que las decisiones sean traducidas a términos operables por todos los miembros de la organización: surge entonces el presupuesto, que es la
Presentación expresión monetaria de los planes y constituye, por ende, una herramienta para la toma de decisiones y el control, que se materializará a través de un circuito de información específico y un trabajo de presupuestación propiamente dicho». El texto citado ayuda a entender la relación entre el plan y presupuesto. No obstante, no siempre sucede así. Por el contrario muchas municipalidades realizan acciones y tienen presupuestos sin contar con planes de desarrollo. Esta situación debe ser superada. El Instructivo del Ministerio de Economía y Finanzas para el Proceso de Planeamiento nos dice que cuando las municipalidades no cuentan con planes de desarrollo deben proceder a elaborarlos. Los planes de desarrollo no son documentos estáticos, que una vez elaborados deben ser aplicados de modo rígido. Al contrario, hay que concebirlos con instrumentos vivos, flexibles, que requieren ser revisados y actualizados permanentemente. Cuando sea necesario, hay que proceder a actualizar los planes de desarrollo.
I
EL PRESUPUEST O MUNICIP AL PRESUPUESTO MUNICIPAL
El presupuesto constituye uno de los principales instrumentos de gestión, tanto de las instituciones públicas como de las privadas. Es un instrumento para la planificación y la toma de decisiones pues todo lo planeado por las instituciones debe ser cuantificado en acciones en un lapso estimado generalmente en un año. Ello implica que las propuestas y los proyectos deben ser necesariamente valorizados, es decir, estimados en términos económicos. Los planes integrales de desarrollo no podrán ejecutarse si no se concretizan en actividades y no se estiman los costos de cada una de ellas. En resumen, ninguna institución puede funcionar si no define su presupuesto. La ley orgánica de municipalidades -27972- establece, en su artículo 53, que: «Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y ges- tión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. El Presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación».
La misma ley agrega que «el presupuesto municipal debe susten- tarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos y estar aproba- do por el concejo municipal dentro del plazo que establece la
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normatividad sobre la materia» y que «para efectos de su adminis- tración presupuestaria y financiera, las municipalidades provincia- les y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo».
Definición El presupuesto municipal es un instrumento de gestión que expresa la previsión de los ingresos y gastos de manera equilibrada, basado en las orientaciones, objetivos y políticas contenidos en los planes de desarrollo integrales formulados en cada municipalidad. De acuerdo a la definición del Ministerio de Economía y Finanzas, el presupuesto institucional «es la previsión de Ingresos y Gastos, debidamente equilibrada, que las entidades aprueban para un ejercicio determinado».1
«El Presupuesto Institucional debe permitir el cumplimiento de los Objetivos Institucionales y Metas Presupuestarias trazados para el Año Fiscal, los cuales se contemplan en las Actividades y Proyectos Definidos en la Estructura Funcional Programática». 2 «Los niveles de gasto considerados en el Presupuesto Institucional constituyen la autorización máxima de egresos cuya ejecución se sujeta a la efectiva captación, recaudación y obtención de los recursos que administran las entidades». 3 A partir de esta definición, podemos advertir tres de las características principales del presupuesto: 1 Ministerio de Economía y Finanzas, Dispositivos Legales- Gobiernos Locales, Dirección Nacional de Presupuesto Público, Lima, junio 2003. 2 Ibidem 3 Ibidem
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El presupuesto debe ser equilibrado equilibrado, es decir que lo que se prevé gastar debe ser exactamente la misma cantidad que se prevé que ingresará a las arcas municipales. No se puede gastar más de lo que se percibe. El presupuesto debe estar basado en los planes de desarrollo desarrollo concertados, concertados los objetivos institucionales y las metas presupuestarias. En tanto instrumento o herramienta de gestión, el presupuesto debe permitir el cumplimiento de los objetivos de desarrollo. No se puede planificar una cosa y presupuestar otra. El ejercicio presupuestal es anual. Comprende del 1 de enero hasta el 31 de diciembre de cada año. Ese período recibe la denominación de Año Fiscal.
LA ESTRUCTURA DEL PRESUPUEST O PRESUPUESTO MUNICIP AL MUNICIPAL Los presupuestos se estructuran en base a partidas de ingresos y partidas de gastos.
Los ingresos municipales Los ingresos de las municipalidades son los siguientes: ingresos corrientes ingresos de capital 14
transferencias donaciones ingresos por endeudamiento.
Veamos ahora cada uno de ellos. Ingresos corrientes, propios o directamente recaudados Estos ingresos provienen del cobro regular y periódico de impuestos, contribuciones, tasas, venta de bienes, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros ingresos corrientes. Las municipalidades están autorizadas a cobrar el impuesto predial, el impuesto de alcabala, al patrimonio automotriz, a las apuestas, a los juegos, a los espectáculos públicos no deportivos, a los casinos de juego y a las máquinas tragamonedas. Los impuestos son creados por ley. Las municipalidades no tienen facultad para crear, modificar ni exonerar impuestos. Su facultad es la de cobrarlos. Lo que sí pueden hacer las municipalidades es aprobar amnistías tributarias a través de las cuales se descuentan o exoneran las multas o los intereses que se hayan generado por la tardanza de los contribuyentes en el pago de los impuestos. Las contribuciones son tributos «cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales»4 Tasa es «... el tributo cuya obligación tiene como hecho genera4 Glosario de Términos, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección Nacional del Presupuesto Público, Dispositivos Legales-Gobiernos Locales, Lima, junio 2003, p.4.
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dor la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. Las tasas pueden ser: a)
Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
b)
Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
c)
Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.5
Las contribuciones y las tasas son creadas, modificadas, exoneradas o suprimidas por las municipalidades, conforme a las leyes vigentes. Ingresos de capital Son los ingresos generados por las municipalidades mediante la venta de sus activos: terrenos, inmuebles, maquinaria. A diferencia de los ingresos corrientes que tienen un carácter regular, éstos tienen un carácter eventual. Asimismo forman parte de los ingresos de capital los intereses obtenidos por los depósitos que la municipalidad mantiene en entidades financieras. 5 O p. Cit. p.9.
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Transferencias Son los recursos financieros no reembolsables que el gobierno central transfiere a las municipalidades. Estas pueden ser el canon y el sobre canon, la participación en la renta de aduanas, el fondo de compensación municipal, el derecho de vigencia de minas. En el caso del canon, los hay de diversos conceptos como el canon minero, el canon gasífero, el canon hidroenergético, el canon pesquero, el canon forestal y el canon aduanero. Otros ingresos por transferencias son los que se reciben para la ejecución de los programas asistenciales como el vaso de leche y los comedores populares. Donaciones Son los ingresos provenientes de otros gobiernos o de instituciones internacionales o nacionales, públicas o privadas recibidos a título gratuito. En la formulación del presupuesto se consideran las donaciones efectuadas en dinero y en bienes. Pero éstas –antes de su incorporación- deben ser monetizadas, es decir, valorizadas en moneda nacional. Los ingresos por endeudamiento También forman parte de los ingresos los créditos obtenidos de organismos nacionales, internacionales o extranjeros, públicos o privados. 17
Los ingresos provenientes de endeudamientos se destinan exclusivamente a servicios públicos y a obras o proyectos de inversión. Para finalizar este punto, podemos decir que la mayoría de las municipalidades del Perú, sobre todo las distritales ubicadas en zonas rurales de sierra y selva, basan sus ingresos en las transferencias del gobierno nacional. Los recursos directamente recaudados por ellas son escasos. Para mejorar los ingresos propios es necesario plantearse políticas adecuadas de generación de ingresos, sustentadas en la confianza del contribuyente, en un sistema justo de tributación y en una base de datos consistente y actualizada. La elaboración incorrecta del presupuesto de ingresos puede llevar a que al final del ejercicio los ingresos percibidos sean menores que los proyectados. La lógica consecuencia será la no ejecución de parte de los programas y proyectos previstos.
Los gastos Los gastos se clasifican en gastos corrientes, gastos de capital y servicio de la deuda. Gastos corrientes Son los pagos que hacen las municipalidades por la adquisición de bienes y servicios, las remuneraciones del personal activo y cesante, y otros. Estos gastos se caracterizan por no ser recuperables.
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Gastos de capital Son los gastos destinados a la adquisición, instalación y acondicionamiento de bienes duraderos tales como construcción de carreteras, postas médicas, mercados de abastos, canales de regadío, etc. También son conocidos como gastos de inversión. Servicio de la deuda Se refiere al pago de amortización e intereses de la deuda contraída.
LA ESTIMA CIÓ N DE LLO OS O S INGRESOS INGRESO S ESTIMACIÓN CIÓN OS Y GASTO GASTO S6 En tanto el presupuesto equivale a un cálculo de ingresos y gastos, su elaboración requiere de un conjunto de conocimientos, habilidades, información y definición de objetivos, metas y actividades. En este punto, vamos a tratar acerca de la mejor forma de estimar los ingresos y los gastos. Este es un asunto de vital importancia. Una estimación acertada de los ingresos posibilita la ejecución de los gastos y, por consiguiente, el cumplimiento de los objetivos de desarrollo.
6 Para este punto se ha tomado como base la Directiva Nº 010-2003-EF/76.01, Directiva para la Programación, Formulación y Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2004, publicada por la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, Dispositivos Legales-Gobiernos Locales.
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El cálculo de los ingresos El cálculo de los ingresos tiene por objeto determinar la totalidad de los ingresos que la municipalidad estima recaudar y percibir en el período de un año. La estimación se basa en una proyección acertada de los ingresos corrientes, los ingresos de capital, las transferencias, los empréstitos y las posibles donaciones. Para hacerlo se toma en cuenta la evolución de los ingresos municipales en los últimos dos o tres años. También se consideran las variaciones en el monto de las tasas e impuestos que se recaudarán y el posible incremento del universo de contribuyentes. Pero eso no basta. Factores externos, positivos o negativos, pueden incidir en la elevación o disminución de la recaudación. Por ejemplo, cambios climáticos pueden mermar la recaudación. Inversamente, una economía nacional en crecimiento, con generación de riqueza y de fuentes de trabajo, mejoraría las posibilidades de recaudación. El cálculo de los recursos provenientes de las operaciones oficiales de crédito interno se hace sobre la totalidad, es decir, sobre el importe total bruto de la transacción. Las asignaciones de líneas de crédito externo se estiman de acuerdo a los contratos o convenios establecidos con las agencias oficiales o los organismos internacionales, gobiernos u otras entidades no domiciliadas en el país y de acuerdo al cronograma de desembolsos correspondiente al período del ejercicio fiscal que se está presupuestando. Como suele ocurrir con las asignaciones de crédito externo, éstas se hacen generalmente en moneda extran jera, por lo que es necesaria su conversión en moneda nacional, de acuerdo al tipo de cambio vigente. 20
El estimado de las donaciones se efectúa sobre la base del cronograma de desembolsos establecido en los contratos o convenios para el año fiscal que se está presupuestando. El estimado de las transferencias (canon y sobre canon, participación en renta de aduanas, fondo de compensación municipal, programa del vaso de leche) es determinado por el Ministerio de Economía y Finanzas en coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización. La previsión de los gastos Para prever adecuadamente los gastos se tiene que recoger, ordenar, evaluar y consolidar la información sobre la totalidad de los gastos que deberá ejecutar la municipalidad con la finalidad de operar, mantener y mejorar sus servicios y funciones. Los gastos corrientes Los gastos corrientes se prevén teniendo como primera prioridad el financiamiento de la operatividad y el funcionamiento de la municipalidad y de los servicios que brinda. Luego se calculan los gastos por las tarifas de los servicios básicos que la municipalidad consume, el racionamiento, los combustibles y carburantes, el equipamiento, los servicios no personales, etc. Se determinan asimismo los gastos de personal, las obligaciones sociales, previsionales, las bonificaciones y aguinaldos, considerando posibles reajustes de remuneraciones. Los gastos de personal deben ser previstos determinando la cantidad mínima necesaria para la realización de las acciones y los proyectos. 21
Asimismo, deberán incluirse los gastos necesarios para la atención y administración eficiente de los programas sociales como el programa del vaso de leche y los comedores populares. También, se deben estimar los gastos por concepto de servicio de la deuda, en el caso de que la municipalidad haya proyectado ejecutar obras o adquirir equipamientos vía la modalidad de endeudamiento. Por último, pero no por ello menos importante, se deberán incluir los estudios de preinversión, los proyectos de inversión y el costo de las supervisiones necesarias para los proyectos surgidos del presupuesto participativo, así como para los proyectos de inversión no ejecutados en el ejercicio presupuestal del año que fenece.
EL PROCESO PRESUPUEST ARIO PRESUPUESTARIO El presupuesto municipal se estructura en fases que le otorgan un carácter dinámico. Se apoya en la evaluación de los ejercicios presupuestales anteriores y en las perspectivas de los ejercicios futuros. Las fases del proceso presupuestario son cinco, a saber:
Programación Formulación Aprobación Ejecución Control y evaluación.
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Fase de P rogramación Programación La fase de programación presupuestaria tiene los siguientes pasos:
Determinación de los objetivos institucionales de corto plazo. Éstos se elaboran sobre la base de los objetivos de mediano y largo plazo contenidos en los planes de desarrollo provincial y distrital, así como aquellos contenidos en los planes de desarrollo concertados de nivel regional y que se relacionen de modo directo con la provincia o distrito.
Diseño de las metas presupuestarias . Son los objetivos cuantificables y medibles que se espera alcanzar durante el año. Permiten evaluar objetivamente los logros institucionales en esta materia.
Estimación de los ingresos . Los ingresos se proyectan, como dijimos, en base a los recursos que se prevén captar y a las transferencias que recibirá la municipalidad.
Previsión de gastos . Implica en primer lugar acopiar la información de todas las áreas de la municipalidad, determinar las prioridades y consolidarlas en el Pliego Presupuestal.
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Fase de F ormulación Formulación Esta fase requiere un trabajo más técnico. Define la estructura funcional programática del Pliego Presupuestal en base a los ob jetivos institucionales y las metas presupuestarias propuestas en la fase de programación. En esta fase se establece también la demanda total de gastos. Al ser una función más técnica, en general, queda a cargo del Jefe de Planificación y Presupuesto o de quien haga sus veces. La formulación del presupuesto va acompañada de una Exposición de Motivos. Este acápite comprende los siguientes elementos: a)
el pliego presupuestal,
b)
el nombre de la municipalidad,
c)
una breve introducción referida a la ubicación geográfica de la provincia o distrito, su población, la situación actual y la problemática socioeconómica,
d)
la base legal,
e)
los propósitos municipales para el año fiscal correspondiente, destacando los principales rubros de gastos corrientes, de capital y de servicio de la deuda, y
f)
el monto global del presupuesto. 24
En la Exposición de Motivos se explica, también, la metodología utilizada para la programación y formulación del presupuesto así como para la estimación de los ingresos y la previsión de los gastos.
Fase de Aprobación La aprobación del presupuesto es competencia exclusiva del Concejo Municipal, es decir, del alcalde y los regidores en sesión de concejo. No obstante, los aspectos relativos al presupuesto participativo son trabajados con los Agentes Participantes según el procedimiento establecido en la Ley General del Presupuesto Participativo y su Reglamento, y coordinados y concertados en el Consejo de Coordinación Local, según el artículo 104 de la nueva LOM.
Fase de Ejecución Mientras las fases de formulación y aprobación se realizan con anterioridad al ejercicio presupuestal, la fase de ejecución se realiza durante el año fiscal de la ejecución presupuestaria. Ejecutar el presupuesto significa captar los ingresos, recibir las transferencias y donaciones, y gestionar y obtener los empréstitos. Significa, además, poner en marcha las actividades y proyectos aprobados y realizar los gastos presupuestados. Modificaciones presupuestales El presupuesto, una vez aprobado, puede ser modificado. Las modificaciones se hacen durante la fase de ejecución del presu25
puesto. La ley orgánica de municipalidades establece, en su artículo 9, inciso 16, que son atribuciones del Concejo Municipal: «Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos señalados por ley, bajo responsabilidad».
Fase de Control y Evaluación En esta etapa se mide y analiza la ejecución de los ingresos y los gastos y la consecución de las metas. Al hacerlo es posible encontrar variaciones que deben igualmente ser analizadas. Se trata de una evaluación cuantitativa y cualitativa. El control presupuestal es el seguimiento de los niveles de ejecución de los ingresos y de los gastos, tomando como referencia el presupuesto aprobado y sus modificaciones. El control presupuestal es una función ejercida por la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Existe otra forma de control, denominada control gubernamental del presupuesto, que se refiere al control de la legalidad y al control de la gestión. La responsabilidad de esta acción recae en la Contraloría General de la República y en los órganos de control interno de las entidades del sector público, en este caso, de la municipalidad. El control de la legalidad se efectúa sobre los ingresos y gastos ejecutados durante el ejercicio presupuestal y sobre la verificación del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias, haciendo una evaluación desde una perspectiva jurídica.
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El control de gestión se hace sobre: a)
La comprobación de la ejecución de los ingresos y gastos de cada mes en base al calendario de compromisos autorizados para cada trimestre, la programación y asignación trimestral del gasto y el presupuesto institucional.
b)
La verificación de las metaspresupuestarias respecto de la ejecución presupuestaria del gasto, la programación mensual del gasto y la programación de metas presupuestarias.
En resumen, el presupuesto es un elemento clave para una gestión municipal ordenada, planificada, racional y transparente. Su elaboración debe ser una tarea en la que participen autoridades, funcionarios y ciudadanos, tal como lo señalan las normas legales y las más avanzadas experiencias, no solo en el país sino en el ámbito internacional. Siendo el presupuesto un instrumento para la aplicación de recursos económicos que son de todos los ciudadanos y ciudadanas, su ejercicio debe ser guiado por la racionalidad, la equidad, la eficacia, la eficiencia, la legalidad, la participación y la transparencia.
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II
EL PRESUPUEST OP ARTICIP ATIV O PRESUPUESTO PAR TICIPA TIVO
Con el presupuesto participativo asistimos a un proceso de envergadura nacional en el que las municipalidades peruanas de costa, sierra y selva, grandes, medianas y pequeñas, han comenzado a programar sus presupuestos de inversión de manera concertada con la población. Algunas municipalidades iniciaron este proceso hace algunos años, no por mandato de alguna ley, sino por propia iniciativa y voluntad política de las autoridades que decidieron tomar en cuenta la participación de los ciudadanos en la elaboración de los planes de desarrollo y del presupuesto municipal. Este proceso de participación ha sido recogido en el plano normativo en la Ley Marco del Presupuesto Participativo, su reglamento y un instructivo, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de la Descentralización. De ese modo, ha adquirido carácter universal y obligatorio y, actualmente, tanto las municipalidades como los gobiernos regionales formulan sus presupuestos de manera participativa. Si bien las normas cumplen una función de singular importancia, es clave que los alcaldes, regidores, presidentes y consejeros regionales asuman el presupuesto participativo no como una «obligación», sino más bien como una oportunidad para establecer lazos entre ellos y la comunidad regional y local, mejorar sus relaciones y alcanzar objetivos de desarrollo.
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Desde este enfoque, el presupuesto participativo no debe ser visto como una «camisa de fuerza», sino como una posibilidad para la reforma del Estado, haciéndolo más transparente y capaz de conseguir el bienestar de los ciudadanos. En las siguientes páginas presentamos los aspectos básicos del presupuesto participativo, su riqueza y las condiciones necesarias para su formulación.
Q ué es el presupuesto participativo?
1. ¿
No existe una definición de presupuesto participativo. No obstante presentamos aquí a título ilustrativo algunas aproximaciones elaboradas por los propios actores a partir de las prácticas realizadas. «El presupuesto participativo es el espacio y proceso de concertación de la inversión entre la población y las autoridades para promover el desarrollo local con una visión de futuro concertada y es el mecanismo de realización del Plan de Desarrollo. Contribuye al mejoramiento de la gobernabilidad local, la eficiencia en la gestión pública, el control social de los recursos y el empoderamiento de la ciudadanía en las decisiones del gobierno local». 7 «Se considera presupuesto participativo al conjunto de acciones tendientes a la planificación, formulación, aprobación, gestión, ejecución y evaluación del presupuesto de la Municipalidad de Villa El Salvador asignado a la ejecución de la presente norma, con la intervención de los vecinos y vecinas mayores de 16 años, 7 Grey Figueroa, Carlos, Guadalupe Hinojosa Ma., Ventura Egoávil, José, Democratizando el Presupuesto Público, CARE, Perú, mayo 2003.
29
las organizaciones de la comunidad, públicas y privadas, las cuales deberán difundir el presupuesto participativo conforme a ley y la reglamentación ad hoc que apruebe la Municipalidad de Villa El Salvador». 8
2.
Los principios rectores del presupuesto participativo
Los principios orientan la formulación, ejecución, fiscalización, control y evaluación del presupuesto participativo y han de estar presentes siempre para darle sostenibilidad. Las reglas de juego pueden cambiar, pero los principios deben mantenerse en forma más duradera. Las experiencias más conocidas rigen sus procesos por estos principios. a. El principio de la democracia participativa Según este principio, los ciudadanos –directamente o a través de sus organizaciones representativas- en asambleas, talleres y consultas, analizan la realidad local y su contexto, definen los problemas más importantes y construyen alternativas de solución. Este principio complementa la democracia representativa y le da mayor consistencia. La participación directa de los ciudadanos permite la elección de representantes que presentan las propuestas surgidas en la base (comunidades, centros poblados, barrios, etc.) a los niveles distrital, provincial o regional. 8 Municipalidad de Villa El Salvador, Ordenanza Municipal Nº 030-2001-MVES, en Relatorías del I Encuentro Internacional del Presupuesto Participativo, Programa de Gestión Urbana, Quito, Ecuador, 2001.
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b. El principio de la inclusión El presupuesto participativo favorece la participación y la satisfacción de las necesidades de los sectores tradicionalmente excluidos y permite que la distribución de los recursos ayude a disminuir las inequidades sociales. c. El principio de la transparencia La transparencia en la gestión municipal y la información a los ciudadanos por parte de los gobernantes constituye una de las características centrales del presupuesto participativo. Así se diferencia de la forma tradicional de gobernar. La información permite a los ciudadanos tomar decisiones adecuadas. d. El principio de la tolerancia El presupuesto participativo ha cambiado radicalmente la manera de tomar decisiones, pues involucra al conjunto de ciudadanas y ciudadanos informados que dialogan, discuten y arriban a acuerdos concertados. La concertación requiere tolerancia para escuchar, comprender y aceptar las diferentes propuestas, aspiraciones y maneras de pensar. Sin tolerancia es imposible pensar el presupuesto participativo. e. El principio de la solidaridad Ligado al principio de la inclusión, el principio de la solidaridad permite considerar las necesidades de los diversos sectores de la población y proyectar su atención pensando que se debe asignar más recursos a los que menos tienen, a quienes se encuentran en situaciones más desventajosas, como son las mujeres, los niños, determinados grupos étnicos. 31
C
3. ¿ ómo nace el presupuesto participativo? El presupuesto participativo no es el producto de una disposición legal. Es el fruto de una opción política de autoridades y movimientos municipalistas democráticos, que luego se ha ido extendiendo y consolidando. Aquí presentamos, resumidamente, algunas experiencias. Porto Alegre - Brasil Porto Alegre, con una población aproximada de 1’ 300,000 habitantes, es la ciudad pionera en la puesta en marcha del presupuesto participativo. Cuando en 1988 el Partido de los Trabajadores gana las elecciones municipales en esta ciudad, encuentra que alrededor del 98% de los ingresos se destinaban al pago del personal, y que la deuda municipal bordeaba el 12 % del presupuesto general. 9 Una situación de esta naturaleza limitaba fuertemente las posibilidades de atender las expectativas que el triunfo del Partido de los Trabajadores había creado en la población, sobre todo en los más pobres. Ello constituyó un enorme desafío para los jóvenes gobernantes quienes concibieron la idea de proponer una reforma tributaria municipal bajo el principio de la justicia tributaria que, en términos generales, consiste en que paguen más los que más tienen y menos los que menos tienen. 9 En Brunet, Luciano, Presentación de la experiencia de Porto Alegre, Relatorías del I Encuentro Internacional del Presupuesto Participativo, Programa de Gestión urbana, Quito, Ecuador, 2001.
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La población reaccionó favorablemente ante esta propuesta, pero puso como condición participar en la discusión acerca de cómo se iba a gastar el dinero recaudado. Así comienza el presupuesto participativo en Porto Alegre: con un pacto entre la municipalidad y la sociedad civil. No es nuestra intención desarrollar a fondo esta rica experiencia; sólo señalaremos sus principales características. 1.
El presupuesto participativo se organiza sobre una base territorial (la ciudad se sudivide en zonas) y una base temática (a partir de aspectos programáticos tales como transporte, circulación, salud, asistencia social, educación, deporte, cultura, desarrollo económico, tributación, etc.). De esa manera se facilita la discusión y el establecimiento de prioridades en el ámbito de cada zona y a nivel del conjunto de la ciudad.
2.
Las reglas de juego y los criterios de distribución del presupuesto son discutidos cada año. No son impuestos por la municipalidad.
3.
Todos los vecinos -varones y mujeres- pueden participar en las primeras rondas de discusión. De esa manera se promueve la participación de ciudadanos organizados y no organizados.
4.
El proceso comienza con una rendición de cuentas del ejercicio presupuestal del año anterior. El resultado puede ser una aprobación o un llamado de atención. 33
5.
El plan de inversiones del año se presenta por cada una de las regiones o territorios en que se divide la ciudad y a nivel temático. Luego se proponen los proyectos con sus respectivos costos, es decir, se presenta una previsión de gastos.
6.
La decisión sobre las prioridades de inversión comienza con la presentación de las prioridades por temas y por región (territorio). En base a indicadores –construidos democráticamente- se determinan las prioridades y se hace la previsión de gastos. Esta propuesta se presenta al Consejo conformado por delegados de la sociedad civil y funcionarios de la municipalidad.
7.
8.
Finalmente, la propuesta es sometida a debate entre el gobierno municipal y el Consejo para su aprobación, en base a las prioridades definidas por la población, la previsión del gasto y las metas fijadas.
Villa El Salvador - P erú Perú Villa El Salvador, ubicado en la zona sur de la ciudad capital, con una población cercana a los 400 mil habitantes, es uno de los distritos gestores del presupuesto participativo en nuestro país. Desde su origen, esta comunidad se ha caracterizado por la planificación del desarrollo social y urbano. El primer plan de desarrollo –comunal- giró en torno al diseño y el asentamiento de la ciudad. El segundo plan –municipal- definió la visión del futuro parque industrial, zona productiva gestada por los actores locales: municipalidad, organización vecinal y pequeños y medianos empresarios, en alianza con el gobierno nacional. 34
Cuando los dos primeros planes se hicieron realidad, Villa El Salvador acababa de cumplir 27 años de fundación como asentamiento urbano. La municipalidad –creada en 1983- se propuso, entonces, elaborar de manera participativa el tercer plan de desarrollo. Este plan -formulado con la participación de líderes y dirigentes de las organizaciones sociales- fue aprobado en una consulta ciudadana en la que ejercieron el derecho al voto todos los habitantes mayores de 16 años. Las características principales de este proceso podemos resumirlas en: 1.
El presupuesto participativo tiene como punto de referencia principal el plan de desarrollo de la ciudad.
2.
Cuando en 1983 Villa El Salvador fue elevado a la categoría de distrito y se inició la primera gestión municipal, el Concejo aprobó el principio «Ley comunal es ley municipal», en virtud del cual la comunidad organizada decidía el destino de los recursos generados por el impuesto al patrimonio predial. Se crearon Comisiones Mixtas entre la Municipalidad y la Organización Vecinal representativa de los pobladores -CUAVES: Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador- para la decisión de la entrega de lotes de terreno para vivienda a las nuevas familias. Estos hechos son antecedentes del presupuesto participativo.
3.
El distrito ha sido zonificado en nueve sectores cada uno de los cuales recibe una asignación presupuestal de acuerdo al tamaño poblacional, necesidades bá35
sicas insatisfechas y nivel de tributación. 4.
En cada zona un Comité de Gestión del Desarrollo coordina la discusión de las prioridades, en base al techo presupuestal asignado para el año.
5.
En el principio (1999) la municipalidad asignaba al presupuesto participativo el 20% de total de recursos destinados a gastos de inversión. Actualmente, todos los recursos destinados a gastos de inversión forman parte del presupuesto participativo.
6.
La municipalidad, en concertación con las organizaciones sociales, ha promulgado una Ordenanza que deja de lado la limitación establecida en la Ley Orgánica de Municipalidades respecto del requisito de la personería jurídica exigido a las organizaciones sociales para participar en la conformación del Consejo de Coordinación Local.
7.
El número de representantes de la sociedad civil ante el Consejo de Coordinación Local no se limita al 40% del número legal de miembros del concejo municipal –como dicta la ley- sino que se ha establecido una paridad.
Limatambo - Cusco El distrito de Limatambo, en la provincia de Anta, departamento de Cusco, nos ofrece otra experiencia, esta vez en el medio rural. Este distrito tiene una población aproximada de diez mil habitantes de los cuales el 80 por ciento viven en comunidades campesinas. 36
En esta localidad el presupuesto participativo nace como parte de una propuesta de gestión municipal participativa. En 1979 se constituye la Federación Distrital de Campesinos de Limatambo, algunos de cuyos líderes accederán después a los cargos municipales. En 1993, el movimiento Unidad Campesina Popular gana las elecciones municipales e inicia un gobierno municipal con rasgos participacionistas. Una vez en el gobierno municipal, el alcalde y los regidores promueven espacios de participación y sus propuestas centrales son consultadas en asambleas populares en las que los campesinos también pueden presentar sus propias propuestas. En gestiones anteriores, la municipalidad era un espacio negado a los campesinos. Se constituye y pone en funcionamiento un Consejo Comunal y Vecinal con tres atribuciones: planear, gestionar y fiscalizar. Como parte de la atribución de planeamiento, este Consejo elabora un Plan de Desarrollo y planes operativos sobre cuya base los delegados deciden las obras que la municipalidad deberá ejecutar. La cogestión se convierte en la principal modalidad de ejecución de las obras públicas. Finalmente, la atribución de fiscalización permite una rendición de cuentas y vigilancia ciudadana sobre el cumplimiento de la ejecución de las obras y sobre el trabajo del alcalde, los regidores y funcionarios. 10 10 Quedena Zambrano, Enrique, Democracia Participativa en los Andes: la experiencia de 4 municipalidades rurales en el Perú, OXFAM-GB, REMURPE, CICDA, Lima, agosto 2003.
37
4.
Condiciones básicas para el presupuesto participativo
La práctica de las municipalidades promotoras de procesos de presupuesto participativo permite definir un conjunto de condiciones básicas para su puesta en marcha. Estas condiciones básicas son las siguientes. Voluntad política Ésta es la condición básica primera y significa que el alcalde y los regidores deciden, por voluntad propia y no por imposición de la ley, concertar con los actores sociales las decisiones en materia del gasto municipal. Supone la convicción de que el presupuesto participativo ofrece una mejor manera de gobernar. Equipo técnico La voluntad política es una condición básica, pero no suficiente. Para llevarla a la práctica, es necesario conformar un equipo técnico -con funciones y responsabilidades precisas- que conozca y coordine el proceso. Este equipo estará compuesto por funcionarios municipales y líderes de la localidad.
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Organizaciones y líderes sociales representativos Se trata de interlocutores representativos de la sociedad civil y con capacidad de convocatoria. Las localidades con organizaciones sociales consistentes y una ciudadanía activa se encuentran en mejores condiciones para desarrollar el proceso. Reglas de juego claras Las reglas de juego del proceso deben ser definidas oportunamente y de manera conjunta entre la municipalidad y la población. Aspectos centrales de estas reglas de juego son los referidos a la asignación presupuestal, la participación de la sociedad civil, los criterios de distribución de los recursos y otros. Comunicación La comunicación oportuna y clara,, que sensibilice a la población, debe ser planificada desde el inicio, para presentar el significado del presupuesto participativo, sus beneficios y las responsabilidades consecuentes. No debemos dar por sentado que la sola convocatoria produce la participación.
5.
Las fases del presupuesto participativo
El presupuesto participativo tiene una serie de fases que no se contradicen ni se superponen con las fases de la elaboración del 39
presupuesto general de la municipalidad. El proceso del presupuesto participativo busca promover la participación ciudadana para que la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto general de la municipalidad no sean meros actos técnico administrativos en manos de funcionarios y autoridades. El proceso de presupuesto participativo permite un diálogo entre ciudadanos, técnicos, líderes y autoridades. Una vez que el Congreso de la República diera la Ley Marco del Presupuesto Participativo Nº 28056, el Ministerio de Economía y Finanzas elaboró un Reglamento y un Instructivo para la Elaboración del Presupuesto Participativo. El Instructivo es un documento que, adecuado de manera flexible a la realidad local, facilita el proceso del presupuesto participativo. En este punto tomamos en cuenta las fases consideradas en dicho Instructivo y las complementamos con otros instrumentos necesarios. Las fases son las siguientes 1. F ase de preparación Fase En la fase de preparación se define la voluntad política de los actores intervinientes y se conforma el Equipo Técnico Municipal que ha de orientar y monitorear el proceso. Además se hará: a.
La evaluación de la ejecución del Plan de Desarrollo Concertado: avances, limitaciones y perspectivas. Si la municipalidad no cuenta con Plan de Desarrollo 40
Concertado, la evaluación se hará sobre la ejecución del plan de trabajo, el plan de gestión u otro instrumento similar. b.
Un informe sobre la ejecución del presupuesto participativo del año anterior y de las acciones, obras y proyectos ejecutados, en proceso de ejecución o presupuestados y programados por la municipalidad, con sus respectivos costos y el estado en que se encuentran.
c.
Un informe sobre la cantidad de recursos asignados al presupuesto participativo.
d.
Definición del monto asignado al proceso de elaboración del presupuesto participativo.
El informe preciso sobre el monto de dinero asignado al presupuesto participativo es un aspecto central. Los participantes deben conocer dicha cantidad desde el inicio, a fin de que los costos de las acciones y proyectos propuestos para su inclusión en el presupuesto participativo no excedan dicho «techo» presupuestal; pues si eso ocurriera su ejecución por la municipalidad sería imposible, lo que provocaría conflictos innecesarios. Para determinar el monto de dinero disponible para el presupuesto participativo es necesario considerar los siguientes elementos: 1.
Estimar, con la mayor certeza, los ingresos que la municipalidad espera captar por todo concepto durante el año. Esto se refiere tanto a los ingresos directamente recaudados cuanto a los que se espera recibir como transferencias o donaciones. 41
2.
Una vez estimados los ingresos, se calcularán los principales gastos. En materia de gastos corrientes se dará prioridad al pago del personal, al cumplimiento de las obligaciones previsionales y sociales, y al posible pago de deuda, si la hubiera. Se considerarán igualmente en esta primera prioridad los recursos necesarios para la prestación de los servicios municipales básicos. Todas las estimaciones deberán encuadrarse en una propuesta de optimización de los recursos humanos y físicos de la municipalidad.
3.
Se consideran otros gastos relativos al mantenimiento de la infraestructura existente, el pago de las sentencias judiciales consentidas y otros de ineludible atención.
4.
Finalmente se incluyen las actividades y proyectos prioritarios no ejecutados en ejercicios anteriores.
El total de estos gastos se resta del conjunto de los ingresos. El resultado será el monto considerado para el presupuesto participativo. También deben ser considerados los gastos necesarios para el desarrollo del proceso de presupuesto participativo -convocatoria, talleres de capacitación y de trabajo, publicación de acuerdos, etc.- si queremos, de veras, contribuir al desarrollo de las capacidades locales. 2. F ase de convocatoria e identificación de los agentes particiFase pantes Culminada satisfactoriamente la fase de preparación, estamos en 42
condiciones de dar el paso siguiente: la convocatoria e identificación de agentes participantes. No se trata simplemente de redactar cartas y distribuirlas entre los dirigentes. No hemos de suponer que por el solo hecho de mencionar los términos «presupuesto» y «participativo» vamos a lograr el interés y la participación de la población. La fase de convocatoria pone a prueba nuestra creatividad para sensibilizar a la población, y muestra la real voluntad política de las autoridades municipales. Si nos proponemos que en el proceso participe la población organizada y la no organizada, entonces la convocatoria y los medios utilizados tendrán que ser de carácter masivo. Murales, spots radiales y transmitidos por altoparlantes en mercados, afiches, etc. contribuyen a darle ese carácter de convocatoria abierta. Un lema, una idea movilizadora, un mensaje de impacto resultan clave en todos los casos. El proceso de convocatoria incluye también otros aspectos centrales, tales como:el establecimiento y definición de las reglas de juego, la sectorización o zonificación y el funcionamiento del Consejo de Coordinación Local 1. Reglas de juego Las reglas de juego contienen las normas que regirán el conjunto de los pasos y las fases del proceso de presupuesto participativo, y los requisitos que deben reunir los agentes participantes organizados y no organizados. Para fomentar la participación de la población no organizada se 43
la convocará a talleres descentralizados de capacitación y traba jo y a consultas ciudadanas. En los talleres descentralizados, la población congregada define sus prioridades y elige representantes que participarán en los niveles subsiguientes, en los que -junto con los delegados de las organizaciones sociales- definirán, en segundo paso, las acciones prioritarias. Antes de pasar a la fase de formalización de los acuerdos -que trataremos adelante- se puede convocar a toda la población a consultas ciudadanas abiertas y masivas para ratificar o modificar las acciones sugeridas. De ese modo se da mayor legitimidad a las decisiones adoptadas y se promueve una ciudadanía activa, con derechos y obligaciones. 2. Sectorización o zonificación Parte importante de las reglas de juego es la sectorización del territorio. La sectorización facilitará dos aspectos: una participación más activa y de base, con población organizada y no organizada, y la asignación de recursos a la totalidad del territorio, dándole así un carácter más inclusivo al presupuesto participativo. La división del territorio debe hacerse respetando la geografía, la cultura, la organización social y otros aspectos relevantes. Será necesario, tener presente que muchos distritos y provincias se encuentran configurados por micro cuencas, cuencas, comunidades campesinas, centros poblados, anexos, caseríos, entre otros. Se ha criticado la idea de la sectorización pues se sostiene que fragmenta y dispersa los recursos. Si bien algunos procesos revelan este hecho, también es cierto que existen salidas al respecto, 44
como asignar recursos por sectores y por temas. Se puede, en consecuencia, establecer acciones para cada sector o zona del territorio distrital o provincial y asignar recursos para temas esenciales como salud, producción, educación, etc. Si cada sector va a recibir una asignación de recursos, hay que construir criterios sustentados en el principio de equidad. En los inicios de esta práctica, en algunos procesos de presupuesto participativo, se asignó la misma cantidad de recursos a sectores distintos, con distinto tamaño de población y extensión territorial. De manera equivocada, se creía que así «se contentaba» a todos. Nada más lejos del principio de equidad. Distribuir o asignar los recursos en base al principio de equidad lleva a tomar en cuenta algunos criterios. El primero de ellos es la población: a mayor cantidad de población, más recursos. El segundo, el de las necesidades básicas insatisfechas: a mayores indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) por sector, mayores recursos. La convocatoria masiva, la sensibilización de la población, la promoción amplia de su participación, la elaboración y difusión de reglas de juego justas y claras y la apertura de un libro de Registro de Participantes son otros tantos elementos que otorgarán seriedad y consistencia al proceso del presupuesto participativo. Todos estos aspectos formarán parte de una Ordenanza Municipal que convoca y norma el proceso. 3. El Consejo de Coordinación Local
Finalmente, pero no por ello menos importante, un aspecto central lo constituye la conformación democrática y el funcionamien45
to estable del Consejo de Coordinación Local. La Municipalidad llamará a su constitución en base a criterios que superen, en tanto sea posible, las limitaciones del marco legal. De hecho muchas municipalidades así lo vienen haciendo. 3. LLa a fase de capacitación de los agentes participantes El proceso del presupuesto participativo requiere que el equipo que lo facilita y coordina posea las habilidades, actitudes y conocimientos necesarios relativos a elaboración de planes de desarrollo, presupuesto municipal, presupuesto participativo, realidad local, concertación y manejo de conflictos, para citar las capacidades a nuestro juicio más resaltantes. Es recomendable definir un método de trabajo que parta de los saberes de la población y construya con ella nuevos conocimientos y habilidades. Los objetivos pedagógicos deben promover la construcción de capacidades en los campos del conocer, el ser y el hacer. Los enfoques de género y de interculturalidad otorgan al proceso un carácter inclusivo. La estrategia para la capacitación de los agentes participantes se basa en capacitar a los miembros de los equipos técnicos municipales y a otros para que ellos faciliten luego los talleres de trabajo y el conjunto del proceso. La cooperación internacional, las organizaciones no gubernamentales de desarrollo y organismos estatales como el Consejo Nacional de Descentralización, el Ministerio de Economía y Finanzas, entre otros, son instituciones predispuestas y que pueden apoyar los procesos de capacitación. 46
El equipo técnico, apoyado por estas instituciones, elaborará un plan de capacitación dirigido a los agentes participantes, tomando en cuenta las necesidades de capacitación, los horarios, las distancias, la cultura y otros factores buscando que los talleres y el conjunto del proceso sean verdaderas escuelas de aprendizaje y desarrollo de capacidades locales. 4. LLos os T alleres de T rabajo Talleres Trabajo Los talleres de trabajo pueden ser verdaderas escuelas de liderazgo y desarrollo. Su convocatoria ha de hacerse con anticipación adecuada, en base a un cronograma que debe ser respetado, de modo que los participantes, que muchas veces viven en zonas alejadas, organicen su tiempo. Al inicio del ciclo de los talleres, el alcalde hace una presentación sencilla sobre los elementos de la fase de preparación. Esto es: a)
la evaluación de la ejecución del plan de desarrollo concertado. En caso de no tenerlo se presentará la evaluación del plan de trabajo de la municipalidad,
b)
el informe de las acciones del presupuesto participativo del año anterior y del conjunto de acciones, obras y proyectos ejecutados, en proceso de ejecución o presupuestados y programados por la municipalidad, con sus respectivos costos y el estado en que se encuentran,
c)
el informe de la situación financiera de la municipalidad y 47
d)
el informe de la cantidad de recursos asignados al proceso del presupuesto participativo.
Se trata de una rendición de cuentas e informe de gestión del año anterior y de informar el monto establecido para el presupuesto participativo. Talleres de diagnóstico Realizaremos talleres de diagnóstico por temas y por zonas o territorio. Los talleres de diagnóstico temático sirven para hacer evaluaciones sobre los ejes del plan, sean éstos económicos, ambientales, sociales, educativos, etc. Los talleres de diagnóstico territorial lo hacen sobre los respectivos territorios en que ha sido dividida la localidad y también sobre el conjunto del distrito o provincia. El producto de estos talleres será una relación priorizada de acciones de carácter temático y/o territorial cuya inclusión en el presupuesto participativo se propondrá. Es necesario, en consecuencia, asignar recursos para ambos tipos de acciones. Como ya hemos señalado, diagnosticar y ejecutar acciones de carácter temático y acciones de carácter territorial, permite atender las necesidades en todo el ámbito del territorio y vincular las prioridades a los objetivos estratégicos. Identificar los problemas es una tarea que debe ser facilitada con cuidado. Se suele confundir un problema con su causa, con sus efectos o con la ausencia de algo. Seguir esos tres caminos resulta equivocado. El Instructivo para el proceso de planeamiento define problema 48
como «…el hecho o circunstancia que limita la consecución del bienestar social». En esencia, un problema es un estado existente negativo, no la ausencia de una solución. La técnica del árbol de problemas puede ayudar a facilitar esta parte de los talleres, pues permite analizar una situación, en este caso la situación de una localidad, ciudad, comunidad o sector, en torno a un problema. Han de usarse las técnicas más adecuadas a la realidad, a los participantes y al manejo de quienes facilitan el proceso. El otro aspecto del diagnóstico, algo así como la otra cara de la moneda, es el descubrir las potencialidades de cada localidad. Potencialidades son los factores de desarrollo con que cuenta la localidad. Uno de los problemas encontrados es la tendencia a identificar potencialidades con recursos, sean éstos naturales o de infraestructura, pero se valoran muy poco las propias capacidades expresadas en las mesas de concertación, las organizaciones sociales, los saberes, las experiencias sociales exitosas. Es decir, se menciona poco el capital social existente, que es, sin embargo, un recurso indispensable si aspiramos a construir el desarrollo sustentándonos en el protagonismo de los ciudadanos y ciudadanas de la localidad. En esta parte del diagnóstico lograremos:
definir acciones tendientes a superar los principales problemas encontrados y
definir acciones que permitan desarrollar las potencialidades.
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Las acciones deben ser definidas considerando el tipo de municipalidad –provincial o distrital- que ejecutará el presupuesto participativo -o si van a ser solicitadas al gobierno regional- pues la ley de bases de la descentralización y la ley orgánica de municipalidades señalan las competencias que tienen cada una de ellas. Por ejemplo, si se diseñan acciones de competencia del gobierno regional, será conveniente que dichas acciones sean propuestas al presupuesto participativo de la región. Antes de discutir y aprobar las acciones, es necesario informarse acerca las competencias municipales y regionales. En el caso de las municipalidades habrá que distinguir las competencias de las municipalidades distritales y de las provinciales. Hay acciones que pueden ser ejecutadas por varios niveles de gobierno –municipal, regional, nacional- en base a las competencias tencias compartidas compartida s. Hacerlo de d e ese ese modo resultará resultará lo más aproapro piado, pero para ello es necesario que los distintos niveles de gobierno coordinen y concerten objetivos y acciones. Competencia exclusiva es aquella cuyo ejercicio corresponde exclusivamen clusivamente te a algún algún nivel nivel de de gobierno, gobi erno, conforme conforme a los l os preceptos constitucionales y legales. Competencia compartida es aquella en la que intervienen distintos niveles de gobierno. Taller de definición de criterios de priorización Este taller tiene por objetivo definir los criterios con los que se priorizarán o seleccionarán las acciones que los agentes participantes hayan aprobado en los talleres de diagnóstico territorial y temático. 50
Dados los limitados recursos de los gobiernos locales y la necesidad de lograr los mejores resultados, es necesario priorizar las acciones. Los criterios son las normas con las que luego se evaluará el grado de importancia de cada una de las acciones propuestas. A manera de ejemplo, citamos los siguientes criterios de priorización de proyectos: su relación con el plan de desarrollo, la atención de necesidades básicas insatisfechas, el carácter inclusivo, el carácter productivo, su cobertura territorial o poblacional, pobl acional, los aportes aportes de la ciudadanía, la l a capacidad de generar recursos o empleo, etc. Los criterios de priorización definidos pueden ser ordenados en una Matriz de Criterios. Se asignarán puntajes a cada uno de ellos, pues no todos tienen necesariamente la misma importancia. Veamos una posible matriz de criterios.(Fig. Pag. 51)
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52
5. LLa a evaluación técnica Definida la matriz de criterios y establecidos los puntajes de manera concertada con los agentes participantes, cada una de las acciones será sometida a una puntuación y recibirá un puntaje determinado. Las acciones que ocupen los primeros lugares serán consideradas prioritarias. Así, por ejemplo:
Este es el primer paso que debe dar el equipo técnico municipal. Luego, deberá estimar el costo de cada una de las acciones priorizadas y analizar si tales costos están dentro del monto asignado al presupuesto participativo.
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Si en los talleres de diagnóstico territorial y temático y en el de definición de criterios de priorización se han analizado a profundidad los problemas y potencialidades, y las acciones encontradas constituyen las mejores alternativas, el trabajo del equipo técnico consistirá en refrendar y mejorar los acuerdos tomados. En cambio, si los talleres no han sido realizados con profundidad, es posible que, al hacer la evaluación técnica, se encuentren reparos que pueden generar contradicciones entre el equipo técnico y los agentes participantes. De ahí la necesidad de la capacitación, el conocimiento de la realidad local y el despliegue de un conjunto de habilidades sociales y técnicas. Cuando el equipo técnico considere una acción como no viable, informará a los agentes participantes y a la población en general y se procederá a incluir la acción siguiente en el orden de puntuación. De ese modo se garantiza el respeto a los acuerdos tomados en los talleres. 6. Formalización Formalización de acuerdos El Equipo Técnico Municipal presenta el consolidado de los acuerdos del proceso participativo al alcalde quien debe someterlo a consideración de los agentes participantes para su discusión y aprobación final. El Informe contiene necesariamente los siguientes elementos:
los resultados de los acuerdos de los talleres de diagnóstico temático y territorial, los criterios de priorización de acciones, las acciones priorizadas, el monto de los recursos asignados al presupuesto participativo, 54
los compromisos asumidos por los agentes participantes y la relación de los responsables de la ejecución de las acciones.
El acta de formalización de acuerdos será suscrita por el Consejo de Coordinación Local y los agentes participantes. Aprobación por el concejo municipal El alcalde eleva el Acta de Acuerdo y Compromiso del Presupuesto Participativo al Concejo Municipal para su aprobación, pues, como hemos dicho, esta acción es de competencia del Concejo Municipal. 7. LLa a elaboración de los proyectos y expedientes técnicos Aprobado el presupuesto municipal, se puede pasar a la elaboración de los proyectos de inversión y/o expedientes técnicos, para su ejecución. 8. R endición de cuentas Rendición Las instituciones públicas –entre ellas las municipalidades- mane jan recursos que son de todos los peruanos. Sin embargo, quienes toman las decisiones sobre su uso, casi siempre lo han hecho sin la participación directa de los ciudadanos. Ello ha provocado –justificadamente- la desconfianza de la población en el estado, las autoridades y los funcionarios públicos. En ese contexto, se han vivido experiencias y se han aprobado leyes para hacer más transparentes las decisiones y el manejo de los recursos y los asuntos públicos en general, y se ha llegado al 55
consenso de la necesidad de que los gobernantes rindan cuentas a la ciudadanía de la gestión y del uso de los recursos públicos y que ésta ejerza el derecho de vigilancia y control. La rendición de cuentas es una fase del presupuesto participativo en la que las autoridades políticas y los funcionarios informan a la población sobre los aspectos centrales de la gestión municipal y del presupuesto participativo. Entre los aspectos centrales sobre los que versa la rendición de cuentas tenemos los siguientes:
los avances y limitaciones respecto del plan de desarrollo concertado y del plan operativo institucional. los avances y limitaciones sobre la puesta en marcha del plan de desarrollo económico. el estado de la ejecución de las acciones y proyectos del presupuesto participativo, así como el cumplimiento de los acuerdos. la evaluación sobre la marcha de los servicios públicos y sobre los programas sociales. las gestiones realizadas y sus resultados como producto de los viajes del alcalde, regidores y funcionarios. el estado en que se encuentran los convenios interinstitucionales de cooperación. las actividades que realiza el Concejo Municipal y las comisiones de regidores. la relación de dispositivos municipales emitidos, su importancia y efectos jurídicos.
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Los momentos de la rendición de cuentas Los momentos de la rendición de cuentas están relacionados con el sentido de oportunidad. En tanto el ejercicio presupuestal es de carácter anual, es conveniente hacer una primera rendición de cuentas sobre la primera mitad del ejercicio presupuestal; en el mes de agosto. Así, producida la evaluación, los responsables de la gestión municipal podrán efectuar las correcciones necesarias, una vez que hayan identificado las fallas en los ingresos, en los gastos, en la ejecución de actividades para el logro de los objetivos trazados, etc. Un segundo momento se dará en el mes de enero. En este caso, la rendición de cuentas servirá para hacer una evaluación anual del ejercicio presupuestal, del logro de los objetivos, la prestación de los servicios públicos, entre otros, y servirá como punto de partida para dar inicio al proceso de elaboración del presupuesto participativo del año que sigue. La importancia y la seriedad de una rendición de cuentas nos conducen a diseñar su organización. Por ello recomendamos los siguientes pasos: a)
b)
Conformación de la Comisión encargada de elaborar el Informe acerca de los puntos materia de la rendición de cuentas. Una resolución de alcaldía precisará su designación, conformación, funciones y plazos. Elaboración de la propuesta de rendición de cuentas.
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c) d) e)
Presentación de la rendición de cuentas al Concejo Municipal. Convocatoria a la rendición de cuentas en acto público. Rendición de cuentas.
El acto público de rendición de cuentas permite una relación directa de las autoridades con la población y, si bien no tiene carácter resolutivo, permite recoger las opiniones de la población, tomarlas en cuenta e incorporarlas en la agenda municipal. La Comisión encargada registrará las opiniones, críticas y recomendaciones para procesarlas adecuadamente en las diversas instancias municipales: alcaldía, concejo, oficinas administrativas, comisiones de regidores, consejo de coordinación local, equipo técnico municipal, etc. La información debe ser veraz, completa y relevante, y debe ser presentada de modo claro y sencillo. Se usarán todos los medios disponibles y adecuados a la comunidad en que nos encontramos. Si durante el acto público no se pudieran absolver algunos asuntos planteados por los concurrentes, la Comisión procesará la información necesaria de modo que el alcalde -o aquél a quien él designare- responda por escrito a las interrogantes, dudas e inquietudes de la población. La rendición de cuentas entendida y practicada como un auténtico espacio de transparencia y evaluación de la gestión municipal ganará o cimentará la confianza de la ciudadanía.
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La vigilancia ciudadana Mientras la rendición de cuentas es un deber, una obligación de las autoridades políticas y funcionarios públicos, la vigilancia es un derecho de los ciudadanos y ciudadanas. El Instructivo para el Proceso de Planeamiento del Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo considera la creación de Comités de Vigilancia y Control del Presupuesto y de la Gestión de los Gobiernos Regionales y Locales. Estos comités son elegidos entre los agentes participantes con la finalidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos adoptados en el proceso de elaboración del presupuesto participativo con relación a las responsabilidades de la municipalidad y de los compromisos asumidos por otros organismos, públicos, privados y la sociedad civil. Este espacio de vigilancia ciudadana debe coordinar junto con el Consejo de Coordinación Local el cumplimiento de sus funciones.
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CONCLUSIONES 1.
El presupuesto municipal y el presupuesto participativo son instrumentos de gestión que deben ser elaborados en base a los objetivos de desarrollo compartidos entre quienes ejercen funciones de gobierno local y la sociedad civil. Las actividades definidas en el presupuesto municipal y participativo deben servir finalmente al logro de los objetivos propuestos.
2.
Conocer el significado, la estructura y la importancia del presupuesto municipal nos pone en mejores condiciones para analizar las orientaciones de las instituciones del Estado sobre el gasto público. Así, la sociedad civil podrá proponer alternativas para mejorar la calidad del gasto público que, con demasiada frecuencia, no es alta.
3.
El presupuesto participativo es un proceso social y político a través del cual se busca arribar a acuerdos y compromisos entre las municipalidades y los ciudadanos y ciudadanas a fin de promover el
desarrollo local y el bienestar de la colectividad. Por lo tanto, la voluntad de los actores constituye el factor fundamental para el desarrollo del proceso y su éxito. 4.
Existe en el Perú un marco normativo para la participación ciudadana y para el desarrollo del presupuesto participativo que debe ser adecuado a la realidad de las municipalidades peruanas, sobre todo de las municipalidades rurales. La adecuación del marco normativo ha llevado a muchas autoridades municipales a la simplificación de los requisitos para la participación ciudadana que exige la ley de municipalidades, sobre todo en lo concerniente al Consejo de Coordinación Local.
5.
El desarrollo de capacidades de todos los actores participantes en el proceso es un asunto crucial, pues se trata no solamente de decidir democráticamente el gasto en inversiones, sino de hacerlo bien y me jor. Finalmente, la ciudadanía debe sentir que los procesos de planeación concertada del desarrollo y de elaboración de los presupuestos participativos ayudan a que sus localidades cambien y que cambien para mejorar sus condiciones de vida.
BIBLIOGRAFIA BIBLIOGRAFIA 2001 Brunet, Luciano, Presentación de la experiencia de Porto Alegre, Relatorías del I Encuentro Internacional del Presupuesto Participativo, Programa de Gestión urbana, Quito, Ecuador. 2003 Grey Figueroa, Carlos; Guadalupe Hinojosa y José Ventura Egoávil, Democratizando el Presupuesto Público, CARE, Perú. 2000 Lavolpe, Antonio; Carmelo Capasso y Alejandro Smolje, La Gestión Presupuestaria, Macchi Grupo Editor S.A. 1999 Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, Nº 27209, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 31 de diciembre de 1999.
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