Voces: DERECHO DE AGUAS ~ AGUA SUBTERRANEA Título: Eficacia del Régimen de Aguas Subterráneas, a 30 años de su vigencia Autor: Pinto, Mauricio Publicado en: LLGran Cuyo2004 (noviembre), 847 Sumario Sumario:: SUMARI SUMARIO: O: I. Introd Introducc ucción. ión. - II. Vigencia Vigencia,, eficie eficienci ncia a y eficac eficacia ia de las normas. normas. - III. III. La eficiencia y eficacia de las leyes 4035 y 4036. - IV. La aplicación de las instituciones de la ley de aguas subterráneas. - V. Conclusión I. Introducción I. Introducción(*)
La ley 4035 ley 4035(1) de aguas a guas subterráneas fue sancionada el 18/07/1974. Junto a la misma se dictó la ley 4036(2), regulando los aspectos institucionales propios de la temática. Con esta sanción, se reguló el uso de las aguas subterráneas bajo el dominio público provincial, superándose el régimen antecedente antecedente que fijaba el "reglamento "reglamento de perforacione perforaciones" s" aprobado aprobado por la res. 451/53 451/53 del honorable tribunal administrativo del Departamento General de Irrigación de Mendoza. Dicha ley de aguas subterráneas implicó un destacado avance legislativo en materia de derecho de aguas, ya que no sólo estableció en relación a los acuíferos diversas instituciones propias de la administración de los recursos ambientales, sino que además posibilitó el perfeccionamiento del dominio público sobre las aguas subterráneas. El presente trabajo, busca repasar los principales institutos introducidos en el régimen vigente mendocino, y considerar la eficacia en su aplicación luego de treinta años de vigencia. II. Vigencia, eficiencia y eficacia de las normas
En el marco del presente análisis, es necesario considerar que las leyes por sí solas no bastan para solucionar los problemas. Una ley no es un especie de conjuro mágico, que con su mera existencia soluciona un problema. Las leyes y reglamentos no bastan para regular el medio humano(3), ya que son que son entes lógicos, y por ello no solucionan nada: conceptualizan, describen. Nada más. Lo que soluciona los problemas no son las normas sino las conductas y políticas desarrolladas, no sólo descriptas en las normas(4). En este último sentido, sentido, es oportuno oportuno observar la distinción distinción que Raúl Brañes Raúl Brañes(5), recordando recordando a Kelsen, realiza de eficiencia eficiencia y eficacia eficacia legal: mientras mientras la primera primera es la capacidad capacidad de la norma para resolver el problema problema que se pretende solucionar, la segunda es el grado de cumplimiento de la norma por sus destinatarios obligados. Así, se denota una contraposición entre el "deber ser" que fija formalmente la norma, y el "ser" que desnuda la realidad. En general, en Latinoamérica los avances formales -puramente normativos-, son importantes; pero los avances avances reales son pocos. pocos. La falta de vigencia real de las normas sobre ambiente ambiente y recursos recursos naturales ha hecho pasar a un segundo plano la eficiencia o capacidad para resolver el problema que se propuso solucionar, contentándonos con la eficacia o grado de cumplimiento por sus destinatarios(6); o peor aún, aún, nos contentamos contentamos incluso incluso con la mera vigencia vigencia formal, formal, independient independientement ementee de que sea eficaz o eficiente, eficiente, con un marcado efecto contraproducente. En materia de recursos naturales, como en otros -pero tal vez con más claridad-, se observa el (7)). distingo entre la norma vigente y la norma eficaz, entre la mera existencia del precepto y su aplicación (7 Un mero desarrollo normativo normativo en materia de usos y preservació preservaciónn de aguas, aguas, sin la aplicación aplicación de una política proactiva al respecto, sólo implicará una inflación legislativa sin soluciones reales(8). Por ello, Por ello, es evidente la necesidad de normas claras de derecho de observancia general y de cumplimiento inexorable por los gobernados y por los que gobiernan. III. La eficiencia y eficacia de las leyes 4035 y 4036
En Mendoza, existe un extenso régimen jurídico sobre gestión de las aguas. Sin embargo, se ha observado que el mismo no suele tener una aplicación plena, conviviendo con un sistema de reglas consuetudinario que en la práctica tiene mayor eficacia que la misma ley escrita(9). En este contexto, hace treinta años se dictó la ley 4035 buscando superar el ya entonces inaplicado reglamento de perforaciones - res. 451/53 HTA(10). Hoy en día, podemos observar que, como analizaremos, las instituciones vigentes no han resultado aplicadas con plenitud. Pero tampoco existe un completo vacío en la gestión administrativa, sino que la experiencia acumulada es variada y útil y útil(11). Cómo adelantamos, la ley de aguas subterráneas introdujo instituciones legales para la gestión del agua que resultaban -e incluso hoy resultan- de vanguardia. La eficiencia de esos institutos no puede siquiera ser motivo
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de dudas, y mantiene hoy en día un carácter modelo para otras regiones. Lo que aquí procuramos, es analizar el grado de aplicación o eficacia de los mismos IV. La aplicación de las instituciones de la ley de aguas subterráneas
a. Uso conjunto de las aguas subterráneas y superficiales La ley 4036 fija un claro objetivo de uso conjunto de aguas superficiales y subterráneas, el que debía implementarse progresivamente implementarse progresivamente(12). Tal expresión legal l egal no ha tenido un desarrollo tangible en las últimas tres décadas. Sin embargo, hay situaciones puntuales donde la unidad del recurso hídrico aflora. Por ejemplo, la ley 5081 (13) dispuso el otorgamiento de sobrantes de agua como permiso temporario para aquellas propiedades que sean servidas servidas con aguas superficiales superficiales,, denotando denotando un claro concepto concepto de uso conjunto y balance balance entre ambos recursos recursos mediante la sustitución temporal de la fuente subterránea por la superficial. Igualmente, en 1998 se desarrolló un programa paliativo de la sequía provocada por el fenómeno "El Niño/La Niña" mediante perforaciones comunitarias de refuerzo de dotación financiado públicamente (14). La obra de saneamiento de saneamiento del canal Pescara presenta una serie de perforaciones a efectos de la dilución de los efluentes como tratamiento secundario. Por su parte, dentro de la planificación hídrica hoy es común contemplar proyectos que procuran atemperar la demanda de agua subterránea mediante un aumento de la eficiencia del uso superficial, y se considera claramente los balances hidrológicos de cada cuenca en atención a ambas fuentes hídricas(15). Quizás con mayor lentitud que la esperada, el uso conjunto del recurso superficial y subterráneo se encuentra presente en la actual planificación hídrica. b. Permiso y Concesión. Título de la concesión La ley 4035 contempla que el uso especial del agua subterránea sólo puede tener lugar cuando es concedido por el honorable tribunal administrativo. En forma previa a tal concesión, regula un permiso de perforación que otorga la Superintendencia previo un procedimiento que garantiza la cláusula sin perjuicio de terceros mediante la debida publicidad y consideración técnica. De este modo, existe un verdadero contralor sobre las perforaciones que se practican, lo que redunda en un control de la actividad por parte del DGI. Es indudable que esta institución que introduce la ley es por demás eficiente, y además presenta un importante grado de eficacia o cumplimiento(16). A fin de garantizar garantizar la conclusión conclusión del trámite y la obtención obtención del derecho que da la concesión, concesión, el art. 17 de la norma contempla una presunción de procedencia ante la falta de resolución que otorgue el título concedente, considerando las responsabilidades que implica la falta de pronunciamiento. Sin embargo, de más de 19.000 perforaciones inscriptas, unas 17.000 presentan concesión otorgada. Las restantes 2.000 cuentan registralmente sólo con permiso de perforación otorgado, por lo que se interpreta su situación como permisionario de uso del recurso hídrico(17). Igualmente, la tradición administrativa del DGI -hoy tomada por los sistemas informáticos que son el soporte de los registros- ha introducido una categoría denominada "usuario" y que refiere a aquellos usos que se realizan fuera del predio donde se encuentra físicamente la perforación. ¿Son estos "usuarios" permisionarios o concesionar concesionarios ios del recurso hídrico hídrico afectado? La respuesta respuesta es que son de ambos tipos, ya que cuando cuando un predio con concesión se fracciona, el rasgo donde se encuentra el pozo es inscripto como concesionario, y el rasgo donde no se encuentra la perforación (y al cual es inherente la concesión original) se anota como "usuario". También se registra de igual manera cuando existe uso de agua subterránea sin título de concesión en un predio donde no se encuentra la perforación, sea por subdivisión de una propiedad con permiso, o porque se amplia mediante resolución de Superintendencia el uso a una nueva propiedad sin que el tema sea resuelto por la autoridad concedente. Jurídicamente, la figura del "usuario" no implica prerrogativa alguna de uso del agua si no es por permiso o concesión. La situación que implica la obra de captación (perforación) fuera del predio de quien tiene el derecho a uso del agua, no implica variación alguna en cuanto a la naturaleza de su título de concesión o permiso. A los fines práctico, los concesionarios y permisionarios de usos de aguas subterráneas inscriptos de tal manera por contar con la obra de captación en sus inmuebles, se les da un tratamiento administrativo distintos a aquell aquellos os conces concesion ionari arios os o permisi permisiona onarios rios que son inscrip inscriptos tos como como "usuar "usuarios ios", ", existi existiend endoo una comple completa ta confusión que subsiste a lo largo de los años sobre la naturaleza jurídica y derechos de esta última figura.
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Con esto, la eficiencia existente en el contralor de las perforaciones que se realizan es acompañada de una falta de eficacia en cuanto a la claridad de los títulos existentes sobre las aguas subterráneas, lo que afecta la seguridad jurídica de los usuarios. c. Cláusula sin perjuicio de terceros La ley de aguas subterráneas introduce la llamada cláusula sin perjuicio de terceros, por la cual los nuevos usos deben realizarse sin afectar los derechos preexistentes, introduciendo así un instituto que propicia la prevención antes que la reparación. Consonante con este principio, y amén de la debida publicidad edictal y posible oposición de los interesados en el trámite de perforación, exige la práctica de dictámenes técnicos que atiendan el efecto de la futura perforación sobre el acuífero y su conservación, considerando el posible perjuicio a terceros, el mantenimiento del caudal necesario para usos preexistente o prioritarios, la previsión de mecanismos de medición y el volumen necesario para el uso racional que se realizará. Sin embargo, así como la publicación edictal es práctica constante, tales informes en los trámites de perforación prácticamente no existen, o en su defecto a lo sumo refieren sólo al volumen que puede atribuirse al uso que se realizará. Pero no hay una consideración sobre el efecto concreto de la perforación en el acuífero, su vinculación con otros usuarios y usos preexistentes. Los Los meca mecani nism smos os de medi medici ción ón de volú volúme mene ness que que la ley ley exig exigee cons consta tata tarr en los los info inform rmes es técn técnic icos os prácticamente no son han sido cumplidos en los treinta años que han pasado, con excepción de contadas excepciones donde se practica una tributación volumétrica desde hace tan sólo una década -perforaciones para uso petrolero uso petrolero(18), y envasado envasado de agua mineral agua mineral(19)-. Igualmente, Igualmente, y confirmando la falta de eficacia legal de este aspecto, en 1997 la Administración exigió(20), como si como si dicha obligación no existiera en la ley, que todo proyecto de obra de aprovechamiento de agua subterránea debía contar con instrumentos de medición de caudales extraídos, ampliando la exigencia a todo trámite sobre perforaciones ya existentes21 e incluso estableciendo sanciones sanciones para caso de incumplimiento de incumplimiento(22). Sin embargo, en embargo, en el año 2001 tal exigencia fue suspendida(23), para luego suprimirse definitivamente suprimirse definitivamente(24) e instarse una medición una medición indirecta a través del consumo eléctrico que aún no ha sido implementada (sobre la relación de las perforaciones y el consumo eléctrico, volveremos al tratar el tema registral). La antigua res. 451/53, que buscaba cumplir con las previsiones de la Constitución de 1949, fracasó por la falta de personal y presupuesto necesario presupuesto necesario(25). Y en los treinta los treinta años de vigencia de la ley 4035 este problema no ha sido superado plenamente, siendo quizás una causa de tal estancamiento el mantenimiento del déficit técnico institucional, aspecto que consideraremos al tratar la gestión administrativa. El no perjuicio perjuicio a terceros terceros que fija la norma, pierde certeza certeza en la medida en que las previsiones técnicas técnicas que se estipularon no son eficaces. d. Gestión administrativa Sabido es que las políticas públicas se desarrollan a través de un andamiaje legal que desarrolla la estructura administrativa que presentan los órganos del Estado. Este desarrollo, es la gestión propiamente dicha. La eficiencia de los institutos normados se convierte en mera teoría cuando su eficacia desaparece en una gestión inapropiada. El "deber ser" normado se separa de las conductas que constituyen la realidad. Recién recordábamos el fracaso de la res. 451/53 por deficiencias presupuestarias y de personal apropiado, lo que lógicamente implicó una falla en la gestión administrativa. Luego de 1974 dicha falencia de personal no ha sido superada completamente, aunque existen esfuerzos políticos concretos de corregir tal situación. La formación y capacidad de los recursos humanos adquieren en este punto gran trascendencia. Y en este sentido, sentido, si bien existe en el DGI un plantel plantel de técnicos técnicos con gran idoneidad idoneidad práctica práctica a cargo de las inspeccione inspeccioness de campo, prácticamente la repartición no cuenta para la generalidad de los informe que exige la ley con profesionale profesionaless con una formación formación universitari universitariaa en hidrogeologí hidrogeologíaa o aspectos aspectos específicos específicos del comportamie comportamiento nto de los acuíferos. Esto es llamativo, ya que dentro de las exigencias que se requiere a los directores técnicos para realizar una perforación se observa la habilitación profesional del Consejo Profesional de ingenieros y geólogos 26, y luego la labor de estos profesionales es controlada por personal que no reviste tal grado de formación. Esta situación se complica cuando el conflicto con el agua subterránea proviene de los efectos de actividades como la petrolera, generándose situaciones de alta complejidad y difícil consideración técnica, que analizaremos al considerar las facultades facultades de la administrac administración ión para preservar preservar acuíferos. acuíferos. Me consta que en los último últimoss años el DGI ha tratado de incorporar a su plantel profesionales con formación en hidrogeología (incluso actualmente ha contratado un ingeniero en petróleo), aunque los ingresos que puede ofrecer el empleo público impide competir
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con la captación de esas especialidades por otras actividades mejor rentadas que, como la petrolera, absorbe a los candidatos con perfil más apropiado. Por ello, se ha tenido que recurrir a asesoramiento externos que no constituyen la normalidad del funcionamiento administrativo (en algunos casos, el asesoramiento ha provenido de la buena voluntad de expertos de organismos internacionales que han brindado su opinión como colaboración informal). Por otra parte, históricamente ha tenido gran peso en la orientación del trámite la opinión de personal administrativo que ha suplido la falta de formación específica por la tradición burocrática en las exigencias, generá generándo ndose se requer requerimie imiento ntoss inn innece ecesari sarios os y sin un fundam fundament entoo real, real, inclus inclusoo en descon desconoci ocimie miento nto a los dictámenes técnicos y legales dados por profesionales(27). Un ejemplo de ejemplo de ello es la exigencia del libre gravamen hipotecario (o conformidad del acreedor) que la ley contempla para el trámite de renuncia cuando se procuraba una caduci caducidad dad,, o una baja baja de inscrip inscripció ciónn por actual actualiza izació ciónn regist registral ral.. La admini administra stració ciónn ha procurado(28) establecer cursogramas que encaucen el trámite y brinde celeridad a los plazos. A pesar de todos estos esfuerzos, la resistencia a los cambios que la cultura y tradición administrativa produce hace necesario reiterar y reforzar constantemente el buen orden de las tramitaciones. Así, hoy en día se encuentra en elaboración un instructivo para corregir las confusiones que se presentan entre los trámites de renuncia, caducidad y baja por actualización registral. e. Regulación del Uso. Preservación de la fuente La ley de aguas Subterráneas faculta a la autoridad para regular el uso, estableciendo turnos, restringiendo o limitando el uso, fijando zonas de protección en la cercanías de una perforación, regular actividades que puedan afectar el recurso subterráneo, e incluso declarar el agotamiento de la fuente. Todas estas atribuciones responden a preservar el uso del agua mediante un adecuado balance hidrológico y conservación. Concordante con tal función, la ley 4036 otorga al DGI atribuciones para el estudio de los acuíferos y su balance en atención al manejo conjunto con las aguas superficiales. Es quizás esta materia donde en los últimos años ha existido una mayor eficacia legal. No sólo por los diversos estudios que se han impulsado, antes a través del CRAS y ahora en especial a través del INA. Sino más bien por el avance en la regulación de aquellos acuíferos donde el balance hidrológico aparecía en riesgo y que las áreas técnicas del DGI han impulsado. Es así como el HTA ha reglamentado el desarrollo de áreas de restricción, habiéndose implementado en aquellos acuíferos que lo exigía(29). Lamentablemente, Lamentablemente, quizás si el conocimiento científico de los acuíferos y su situación se hubiera desarrollado más tempranamente, podrían haberse prevenido muchas situaciones hoy complejas de gestión y solución, respetándose así el principio de prevención de daños tan necesario en la gestión de recursos ambientales. Igualmente, se ha procurado regular ciertas actividades con riesgo para los acuíferos, respondiendo al objetivo conservacionista de las normas consideradas. Así, el Reglamento General para el Control de la Contaminación(30) ha incluido en sus en sus objetivos y regulaciones la prohibición de vertidos o infiltraciones a los acuíferos, regulándose previsiones en particular para la actividad industrial y petrolera (anexos V y VI). En este sentido, es interesante un breve comentario a los problemas de contaminación por hidrocarburos refinados que se han detectado sobre la destilería de Luján de Cuyo, y donde se ha impuesto a la empresa responsable el cese de los vertid vertidos os clande clandestin stinos os y la mit mitiga igació ciónn y remedi remediaci ación ón del imp impact actoo producido(31). Esta imposición, imposición, destacable incluso como experiencia regional, ha sido encauzada por un acuerdo celebrado en abril pasado con la petrolera, y por la que se canalizan los estudios técnicos y acciones para intervenir el acuífero para su saneamiento, habiéndose encomendado los mismos a una consultoría de prestigio internacional cuya selección y contratació contrataciónn se realizará bajo la inspección inspección técnica de la Facultad de Ingeniería Ingeniería de la Universidad Universidad Nacional Nacional de Cuyo. También es resaltable en este tema las remediacio remediaciones nes que se impuso a la empresa petrolera por vertidos producido en las aguas subterráneas del Este provincial desde el poliducto que une la destilería señalada con La Plata, las que se encuentran en un importante grado de desarrollo. Estos ejemplos denotan clara eficiencia de la ley 4035 y 4036 en materia de conservación de acuíferos, siendo su eficacia un aspecto que se ha potenciado en estos últimos años. Pero el conflicto de la actividad petrolera sobre las aguas subterránea no puede reducirse sólo a los casos referidos. En este sentido es de público conocimiento el problema de salinidad y otros contaminantes que se atribuyen a la extracción petrolera en el área de El Carrizal, y que el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente se encuentra estudiando a los fines de su adecuado conocimiento y solución. Pero tampoco debe reducirse el conflicto sobre las aguas subterráneas sólo a la actividad petrolera. Dentro de los acuíferos afectados, existen algunos en lo que, como en el caso de la zona de Montecaseros, no hay presencia petrolera. La actividad agrícola puede afectar a las aguas subterráneas mediante un uso irracional, o la rotura de las perforaciones permitiendo el ingreso de las aguas de freática a niveles inferiores, e incluso
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mediante la contaminación difusa con agroquímicos que ya ha sido abordada en otras latitudes(32). En consecuencia de estas apreciaciones, y acompañando los regímenes restrictivos dictados sobre los acuíferos, existe dentro de la política actual del organismo de aguas una planificación de cegados de pozos que por impulso de las áreas técnicas procura revertir procesos contaminantes por fallas estructurales de las perforaciones. f. Limitaciones y restricciones al dominio La ley 4035 regula además la facultad de la administraci administración ón para expropiar, expropiar, limitar y restringir restringir la propiedad propiedad privada que determine incluida dentro de una declaración pública genérica que realiza. Este Este insti institu tuto to,, de gran gran efic eficie ienc ncia ia a fin fin de que que dere derech choo de prop propie ieda dadd indi indivi vidu dual al armo armoni nice ce con con los los requerimientos del interés público interés público(33), ha resultado resultado eficaz en la medida en que la administración a recurrido al mismo. En concreto, esta disposición legal ha permitido la expropiación e imposición de servidumbres para construir perforaciones de refuerzo de dotación que permitan el uso conjunto del agua subterránea y superficial, y para construir perforaciones para obras de saneamiento colectivo en el caso del canal Pescara. g. Registro y Catastro La ley de aguas subterráneas impone a la autoridad la gestión de un Registro de Perforaciones, además de un Registro de Directores y Constructores de Perforaciones. Igualmente, establece un catastro de perforaciones, fijando como regla la prohibición de transferencias de inmuebles sin el previo pago de los tributos. Ha observado Joaquín López(34) que la la administración, la legislación y la planificación no funcionarán adecuadamente sin un completo y real sistema de registro y catastro de aguas complementado con otro de cargas financieras. Ello, en cuanto los principios generales contenidos en la ley y en el plan, para aplicarse, necesitan sustentarse de cosas cotidianas y en cosas que permitan que el principio se adecue y funcione: el planif planifica icador dor -para -para comenz comenzar ar su tareatarea- y el admini administr strado adorr -para -para maneja manejarse rse operan operantem tement entee y aplica aplicarr las disposiciones legales sobre concesiones, permisos, caducidades, etc.- deben saber qué tienen y cómo está lo que tienen. De allí la eficiencia de esta institución introducida en la ley 4035. El DGI desarrolla estos institutos, brindándose así eficacia a la norma. Sin embargo, existen falencias en las anotaciones, por omisión de ciertos principios que regulan la ciencia registral. Así, por dar algún ejemplo, desconociéndose el título de la concesión en diversos casos se ha fraccionado una concesión poblacional en beneficio de un operador del servicio de agua potable que desde una perforación abastece a un barrio en el marco de la ley 6044, anotándose de oficio como "usuarios" a cada uno de los beneficiarios del servicio público. O desconociéndose el principio de exactitud registral se resiste la anotación de una baja registral de una perforación que nunca fue construida o que no existe físicamente en la realidad por no existir la certificación de libre gravamen. Estos conflictos responden a aspectos expuestos al considerar la gestión administrativa y la necesidad de profesionalizar las distintas funciones específicas. También existe cierto grado de falencia en la correlación del registro y el catastro de aguas subterráneas con otras instituciones análogas. Así, unos 7000 registros no cuentan con su correlación con el catastro territorial mediante la debida nomenclatura catastral. Igualmente, prácticamente no se ha cumplido la correlación con el catastro eléctrico a pesar de que la misma ley 4035 dispone tal vinculación. Esta omisión, no sólo dificulta la medición de caudales por bombeo a la que se aspira, sino que además dificulta un análisis simple de la aplicación del subsidio dispuesto para bombeo eléctrico para riego agrícola tan necesario en la consideración de una política energética (35). h. Publicidad de las aguas La ley 4035, dentro de sus disposiciones transitorias, concreta la publicidad de las aguas subterráneas que genéricamente dispuso la reforma civil de 1968. Este aspecto normativo se ha desarrollado con especial eficacia, sobresaliendo por sobre otras aguas de origen superficial que permanecen inscriptas como privadas a pesar de su notoria actual naturaleza pública. Así, Guillermo Cano observa desde hace décadas como una anomalía presente en Mendoza que aguas que de acuerdo a la norma civil son públicas, están registradas como privadas, refiriendo expresament expresamentee al caso de las vertientes vertientes que nacían y morían en una heredad que se ha subdividido subdividido y por ello ha cambiado la condición jurídica de las aguas(36). i. Uso racional, eficiente y beneficioso La ley de aguas subterráneas impone a los concesionarios la obligación de usar el agua en forma racional y eficiente, fijando como causal de caducidad el no uso justificado por más de dos años. Esta previsión legal es eficiente a los fines de asegurar no sólo el adecuado uso del bien social que se
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entrega a un articular para su uso, sino que también para asegurar que ese particular le dará un destino productivo en consiguiente beneficio social. Por ello, el no uso injustificado implica la caducidad del derecho. A pesar de ello, no ha existido existido una políti política ca que tienda a sancionar sancionar la no utilización utilización del agua subterránea, subterránea, lo que se condice con la falta de control del caudal extraído. V. Conclusión
El análisis que comentamos busca observar algunas de las instituciones que la ley 4035 y 4036 introducen entre nosotros para una mejor gestión del agua subterránea. La previsión legal no se desarrolla en todos los casos en plena coincidencia con la letra escrita de la norma. Seguramente Seguramente,, mucho se ha corregido desde que la ley tomó vigencia, y mucho queda por hacer en la cotidiana gestión hídrica. Los últimos años nos demuestran un marcado avance en la eficacia legal en materia de publicidad de las aguas, restricciones dominiales, regulación del uso y preservación de acuíferos. También existe una decidida reactivación de la planificación del uso conjunto con las aguas superficiales. La gestión administrativa tiende a una notoria mejora mediante los cursogramas e instructivos que se han introducido en los tiempos recientes. Como materias en las que es necesario reforzar la labor concretada se resalta la formación de recursos humanos humanos capacitado capacitadoss de acuerdo a las complejas situaciones situaciones que hoy se enfrentan, enfrentan, el desarrollo desarrollo de los análisis técnicos que garanticen la ausencia de perjuicios a otros usuarios, la actualización de las herramientas registrales y catastrales que ya han sido desarrolladas con éxito, el perfeccionamiento de los títulos de los usuarios y su adecuada registración en razón de los mismos, y el incentivo a la eficiencia del uso beneficioso. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (*) Ponencia expresada en el acto aniversario de la ley de aguas subterráneas, organizado por el Centro de Economía, Legislación y Administración del Agua del Instituto Nacional del Agua y el Ambiente en Mendoza el 19/07/04. (1) B.O. 16/08/1974. (2) B.O. 16/08/1974. (3) LÓPEZ, Joaquín M., "Técnica legislativa ambiental", Revista del Foro de Cuyo, T°8, p.33, Ed. Diké, Mendoza, 1993. (4) BIDART CAMPOS, Germán J., "La realidad, las normas y las formas jurídicas", LA LEY 1990-E, 681. (5) BRAÑES BALLESTEROS, Raúl, "Derecho Ambiental en América Latina", Mimeo, Documento presentado presentado en el Seminario sobre Medio Ambiente y Ordenamiento Ordenamiento Jurídico realizado realizado en Mérida (Venezuela) (Venezuela) en febrero/marzo de 1992 bajo la organización del Gobierno de Venezuela y el Centro Internacional de Formación de Ciencias Ambientales, ps. 21 y ss. (6) LÓPEZ, Joaquín M., "Técnica legislativa ambiental", ob. cit., p. 31. (7) MOSSET ITURRASPE, Jorge, "Introducción al daño ambiental", en Revista Voces Jurídicas, T2-1996, Ed. Forum, Mendoza, p. 24. (8) NINO, Carlos, "Un país al margen de la ley", Ed. Emecé, Buenos Aires, 1992, observa una anomia que históricamente caracteriza a nuestro país, y que provoca bajos niveles de productividad y eficiencia social, por lo que encuadra a Argentina como uno de los pocos países del mundo en pronunciadas vías de subdesarrollo por una notable y rápida reversión de su desarrollo social y económico (9) MOYANO, Amilcar, "La flexibilidad de la ley de Aguas de la Provincia de Mendoza, en Argentina", en Revista Ambiente y Recursos Naturales, Ed. La ley - FARN, Buenos Aires, julio-setiembre 1989, Vol VI, n° 3; CANO,Guillermo, "Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza", Ed. del autor, Mendoza, 1967. (10) Exposición de Motivos de la ley de aguas subterráneas, en MATTIELLO, Hugo A., "Regimen legal de aguas subterráneas", Ed. CELA - INCYTH, Mendoza, 1973, p. 8. MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, "ley de aguas subterráneas de Mendoza (a 25 años de su sanción)", disertación en Jornadas de aguas subterráneas organizadas por el DGI en agosto del 2000, publicada como capítulo 6 de la obra del mismo autor, "La Administración Hídrica" , Ed. Facultad de Derecho de la UNC, Mendoza, 2002, p. 83, observa su comentario como miembro informante de la Comisión en la Legislatura con motivo del proyecto de ley, donde se
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pronosticó que la ley de aguas subterráneas sería letra muerta si no lograba superar las fallas que habían provocado la inaplicabilidad de la res. 451/53 HTA. (11) MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, "Ley de aguas subterráneas de Mendoza (a 25 años de su sanción)", ob. cit., p. 83, observa que la situación global de inaplicabilidad de la legislación que existía antes de la ley 4035 no ha cambiado sustancialmente, atribuyendo ello a la falta de personal, recursos, equipos e instrumental adecuado en la administración. (12) Art. 3 ley 4036. (13) B.O. 17/06/86. (14) Ley 6667, B.O. 13/04/99. (15) El Proyecto PNUD- FAO- ARG- 00- 008 ha desarrollado proyectos de obra y estudios en este sentido. (16) (16) La ley 4306 4306 establ establece ece sancio sanciones nes para para perfora perforacio ciones nes constr construid uidas as sin la previa previa autori autorizac zación ión administrativa. (17) La distinción distinción entre la concesión y el permiso de uso, es que mientras aquella aquella da un derecho subjetivo subjetivo que integra integra el patrimonio patrimonio del usuario, usuario, ésta brinda sólo una tolerancia tolerancia administrativa administrativa esencialmente esencialmente revocable; revocable; DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", p. 433, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994. (18) Res. 390/94 HTA. (19) Res. 719/96 HTA. (20) Res. 267/97 de Superintendencia. Contra esta resolución se impuso una acción de amparo "in re" Niven c. DGI, lo que da pauta de cierta resistencia social a este tipo de medidas y sus posibles consecuencias tributarias. (21)(21)Res. 1081/99 de Superintendencia. (22) Res. 962/98 HTA. (23) Res. 429/01 HTA. (24) Res. 899/02 de Superintendencia. (25) Exposición de Motivos de la ley de aguas subterráneas, en MATTIELLO, Hugo A., "Regimen legal de aguas subterráneas", ob. cit., p. 8. (26)(26)Dec.-ley 3485/63, ley 6377, ley 6963 y decreto 1041/65. (27) Por res. 718/03, y ante esta situación, se instruyó a los sectores ajenos a la Dirección de Asuntos Legales que se abstuvieran de practicar consideraciones de naturaleza jurídica. (28) Res. 35/99, 895/99 y 486/01 de Superintendencia. (29) En la actualidad se han implementado áreas de restricción sobre tres acuíferos. (30) Res. 778/96 HTA. (31) Res. 915/03 de Superintendencia. (32) Directiva 91/676 CCE. (33) MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de Derecho Administrativo", T° IV, p.19, Ed Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1975. (34) LÓPEZ, Joaquín, "Registro de Aguas", en "Estudios de Derecho Civil", ps. 705/706, Ed. Universidad, Buenos Aires, 1980. (35) Ley 6498. (36) CANO, Guillermo, "Reseña Crítica de Legislación y Administración de Aguas en Mendoza", p.34, 1967.
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