Paviglianiti, N. (1993). El derecho a la educación: una construcción histórica polémica. Facultad de Filosofía y Letras, UBA. Fichas de cátedra Nº 101/6.
EL DERECHO A LA EDUCACION: UNA CONSTRUCCIÓN HISTÓRICA POLÉMICA Norma Paviglianiti
1. Los principales hitos y vigencia actual de la polémica. La construcción de la concepción y el cumplimiento del derecho a la educación cubre una larga etapa en la historia de la humanidad; podría escribirse la historia de la educación a partir del siglo XVII como la historia, para unos, de la controversia, acerca de a quién le cabe el derecho de educar a las mayorías, y, para otros, acerca de quiénes son los agentes de la educación. En esta larga construcción histórica se pasa del monopolio de las iglesias en materia de la educación como instituciones de adoctrinamiento de fieles y súbditos, a la concepción de la burguesía ascendente que la considera como un derecho individual para la formación del ciudadano. Transcurren, en este camino, casi tres siglos en los que los actores centrales de la disputa son las iglesias -en nuestro caso la Católica Apostólica Romana-y el Estado liberal naciente. Este proceso da por resultado la organización de los sistemas educativos masivos actuales siempre mixtos -con educación pública y educación privada- en los cuales se transmiten saberes instrumentales y construcciones o representaciones de la vida individual, social, política y económica. Con el avance cada vez más rápido en la constitución de la sociedad de masas, que dio lugar a la recomposición regresiva y autoritaria de las décadas del 20 y del 30, y a la recomposición progresiva -luego de la Segunda Guerra Mundial- en los países occidentales bajo la forma de Estado de Bienestar, se lleva a cabo una clara reformulación del derecho a la educación: de un derecho individual a un derecho social, que se refleja en muchas constituciones europeas y en las cartas internacionales que se firman inmediatamente después de la finalización de la guerra. La concepción de la educación como un derecho social será la predominante hasta mediados de la década del setenta, cuando las concepciones neoliberales y neoconservadoras cuestionan la legitimidad y eficiencia del Estado de Bienestar y de los derechos sociales que este propugna y ejecuta a través de las políticas sociales. Así, produce la vuelta "aggiornada" a la primacía de los derechos individuales, al mercado como elemento regulador de la sociedad y, por lo tanto, se intenta conformar un Estado mínimo pero fuerte. Las tres posiciones -la de la educación como un derecho de las iglesias, la educación como un derecho individual y la educación como un derecho social- están hoy presentes en nuestra sociedad y forman parte de las pugnas y disputas centrales de la política educativa actual. Estas diferentes concepciones, que tienen como sustrato y fundamento distintas concepciones de la sociedad y del Estado, constituyen las grandes líneas divergentes de la política educacional argentina. Se expondrán los principales hitos y los contextos en que se desarrollaron estas concepciones, desde la perspectiva de quien considera a la educación un derecho social, incumplido aún en todo su alcance.
2. La Iglesia Católica: Las concepciones de la sociedad medieval subyacente y los cambios a que lleva la Contrarreforma La sociedad medieval con sus ordenamientos jerárquicos y de vasallaje distingue tres tipos de sociedades: la familia, la sociedad civil -hoy diríamos la sociedad política- y la sociedad teocrática o religiosa1. La educación es sólo preocupación para la formación de los señores, los príncipes y el alto clero; la gran masa queda fuera de la instrucción sistemática, únicamente se la incorpora en su carácter de seres a evangelizar, para ser introducidos mediante la difusión, por los ministros del culto, en los principios de la doctrina cristiana. La quiebra del orden feudal es progresiva. Un hito significativo es la reforma protestante y su reclamo al libre acceso a la lectura de los textos bíblicos, a lo cual responde la Iglesia Católica con la Contrarreforma, organizando nuevas órdenes religiosas enseñantes para la cooptación no sólo de la nobleza sino también de la burguesía ascendente. Además, se produce la reorganización de los espacios físicos de las iglesias a fin de poder difundir masivamente la doctrina. Se pasa, así, de la iglesia de planta circular --destinada a la del culto simbólico- a la Iglesia de planta longitudinal, de grandes dimensiones, en la que es posible reunir gran cantidad de fieles en un ambiente adecuado para la predicación, para la enseñanza de la fe católica2. De este modo, paralelamente, se integran y delimitan, por un lado, el sector 1
BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general Ele la política. México, Fondo de Cultura Económica, 1909. p.59. "....la expresión sociedad civil también es utilizada normalmente para distinguir el ámbito de competencia del Estado o del poder civil del ámbito de competencia de la Iglesia o poder religioso en la contraposición sociedad civil/sociedad religiosa que se agrega a la tradicional, sociedad doméstica/sociedad civil. Desconocida en la Antigüedad Clásica esta distinción es recurrente en el pensamiento cristiano.[...] En el pensamiento católico cuando se estudia el derecho social éste se desarrolla a través del examen de tres tipos de sociedades necesarias para la organización del género humano. Estas sociedades son: la sociedad teocrática o religiosa, la sociedad doméstica y la sociedad civil. Esta tripartición deriva claramente de la conjunción dicotómica familia/Estado, fundamental en la tradición del pensamiento cristiano". BOBBIO, Norberto. Estudios de Historia de la Filosofía: de Hobbes a Gramsci, Editorial Debate, 1985. p.59 y 101. Estas distinciones tienen subyacente la concepción aristotélica del Estado: "Desde las primeras páginas De La Política explica el origen del Estado en cuanto polis o ciudad valiéndose no de una construcción racional, sino de una reconstrucción histórica en etapas a través de las cuales la humanidad habría pasado de las formas primitivas de la sociedad a las más evolucionadas hasta llegar a la sociedad perfecta que es el Estado. Las etapas principales son la familia (que es la forma primitiva de la sociedad) y la aldea. Empleando sus propias palabras 'La comunidad que se constituye para la vida cotidiana es por naturaleza la familia [...] La comunidad perfecta de varias aldeas constituye ya la ciudad, que ha alcanzado lo que se llama eL nivel de la autosuficiencia, surgida para hacer posible la vida y que subsiste para producir las condiciones de la buena existencia'. En el modelo aristotélico en el principio está la sociedad familiar (la sociedad familiar como núcleo de todas las formas sociales sucesivas). [...] La familia entendida en un sentido amplio como la organización de la casa -el libro primero De La Política de Aristóteles esta dedicado al gobierno de la casa o economía- entendiendo por 'casa' tanto la sociedad doméstica como la sociedad señorial, el un Estado en que las relaciones fundamentales se dan entre un superior y un Inferior, y por consiguiente son relaciones de desigualdad, como las que entre padres e hijos y entre el señor y sus siervos. [...] En el estado social del modo aristotélico son naturales la dependencia y la desigualdad. 2 ARGAN, Guilio Carlo. El concepto del espacio arquitectónico desde el barroco hasta nuestros días. Buenos Aires, llueva Visión, 1984. pp.31-32. -"Cuando, además, entramos en la época del primer cristianismo, advertimos distinciones claras entre las diversas funciones de los edificios religiosos. Un caso típico entre los edificios religiosos paleocristianos es el de la existencia de los edificios de planta central que derivan en su mayor parte del tempo circular romano antiguo y los edificios de planta longitudinal que derivan, de la basílica romana. La diferencia de, función es muy clara: el edificio de planta circular, que generalmente no tiene grandes dimensiones, es un edificio que posee la función del culto puramente simbólica -un baptistero, un mausoleo- no una Iglesia donde se congrega gran cantidad de fieles, en decir, no una iglesia donde se hace la enseñanza de la religión.[...] La enseñanza de la doctrina religiosa es un hecho típicamente cristiano, porque en la religión antigua del mundo clásico no existía ninguna forma de enseñanza religiosa. El culto era transmitido tradicionalmente y ni implicaba una enseñanza religiosa, puesto que el problema religioso estaba netamente separado del problema moral; la enseñanza moral se realizaba juntamente con la enseñanza civil, con aquella que debía transformar al hombre en un ciudadano del Estado.[...] Con el advenimiento del cristianismo, en cambio, la enseñanza moral se une a la religiosa, puesto que no se requiere formar un ciudadano para el Estado, sino un ciudadano para la 'Civitas Dei', o sea un ciudadano para
destinado a los ministros del culto - en la parte final se mantiene la planta circular- y, por otro, el cuerpo longitudinal para la reunión masiva de fieles, fusionándose las dos funciones, la del rito y la del adoctrinamiento. Muchas veces, a raíz de estas transformaciones -la creación de las órdenes religiosas enseñantes y la organización de un "locus" especial para impartir sistemáticamente la doctrina religiosa- la Iglesia Católica se atribuye ser el origen de los actuales sistemas educativos masivos. 3. Las concepciones transformaciones que produce la burguesía ascendente La burguesía en su enfrentamiento con la organización social medieval 3 logra la supresión de trabas materiales y jurídicas para su acción. Así, lo que se denomina derechos aparecen en sus inicios como libertades, como derechos individuales a los que había que quitar las trabas provenientes de la autoridad, civil o eclesiástica. La libertad de enseñanza constituyó un reclamo y una conquista porque había sido monopolio de las iglesias durante la edad medía. Históricamente, la libertad de enseñar y de aprender asumió el valor de la emancipación de trabas, configura el logro de la libertad de tos individuos frente a las iglesias para el ejercicio de
salvar su propia alma. Por lo tanto, surge la necesidad de un ambiente para la predicación y la enseñanza, para la propaganda de la fe, es decir, para la gradual conversión de masas de hombres a la fe cristiana. Esto implica la necesidad de un ambiente muy amplio y adecuado para la congregación de fieles; se elige entonces un tipo de lugar de reunión como la antigua 'basílica' y se lo adapta a la función religiosa. De éste modo, sabemos que, en la arquitectura paleocristiana, un edificio de planta circular es un edificio de carácter puramente sagrado dedicado al culto y de un edificio lonquitidinal es un edificio de congregación, de reunión de la comunidad para la enseñanza religiosa". 3
BOBBIO, Norberto. Estudios de historia de la filosofía: de Hobbes a Gramsci. Madrid, Editorial Debate, 1905. pp.101-102. En su comparación entre los modelos dominantes de este periodo histórico -el aristotélico y el iusnaturalista- señala Bobbio que la diferencia más relevante es "la referente a la relación Individuo-sociedad. En el modo aristotélico está la sociedad familiar como núcleo de todas las formaciones sucesivas; en el modelo hobbesiano en el principio está el individuo". [...] La especial importancia de este contraste se manifiesta en el hecho de que aquél se refiere la interpretación usual que ve el modelo iusnaturalista el reflejo teórico, y a la vez el proyecto político de la sociedad burguesa en formación. Los rasgos más destacados de esa Interpretación son los siguientes: a) el estado de naturaleza es la sede de las relaciones más elementales entre los hombres, es decir, de las relaciones económicas: en cuanto tal, representa el descubrimiento de la esfera económica diferenciada de la esfera pública, qué es propia de toda sociedad en la que no llega a desaparecer la confusión entre poder económico y poder político característica de la sociedad feudal; b) esta esfera de las relaciones económicas se rige por sus propias leyes de existencia y desarrollo, que son leyes naturales: en cuanto tal representan el momento de la emancipación de la clase que se apresta a ser económicamente dominante respecto del estado existente; c) en tanto que estado cuyos sujetos son sujetos particulares, abstractamente independientes los unos de los otros, y por lo tanto, en contacto o en conflicto entre sí por la posesión o intercambio recíproco de bienes, el estado de naturaleza refleja la visión individualista de la sociedad y la historia, a la que comúnmente se considera el rasgo distintivo de la concepción del mundo y de la ética burguesas; d) la teoría contractualista, es decir, la idea de un Estado fundado sobre el consentimiento de los individuos destinados a formar parte de él, representa la tendencia de esta. clase, que persigue la emancipación política, además de la económica y social, a poner bajo su control el mayor instrumento de que pueda servirse un grupo de hombres para obtener obediencia; en otros términos, refleja la idea de que una clase se prepara para ser económica e ideológicamente dominante también debe conquistar el poder político, es decir, debe crear un Estado a su imagen y semejanza; e) la tesis según la cual el poder es legítimo sólo si está fundado en el consentimiento es propia de quien lucha por un poder que aún no tiene, sin perjuicio de que más tarde, un vez conseguido sostenga la tesis contraria; f) finalmente, los ideales de libertad e igualdad, que se encuentran en el estado de naturaleza su lugar aunque imaginario de realización indican y prescriben un modo de concebir la vida en sociedad de, modo antitético al tradicional, según el cual la sociedad humana está sobre la base de un orden jerárquico tendencialmente establece por ser conforme a la naturaleza de las cosas, y caracterizan esa concepción libertaria e igualitaria que anima por doquier les revueltas burguesas contra las trabas sociales, ideológicas, económicas y políticas que obstaculizan su ascenso".
sus derechos de enseñar y aprender4. Esta nueva concepción está basada en el cambio de los fundamentos del poder político, que se da conjuntamente con la organización de los estados nacionales, bajo las formas políticas del liberalismo, que implican - la conquista de los derechos individuales: libertad económica y libertad política; - un cambio substancial en el sustento de la legitimidad del poder que pasa del soberano -por derecho divino- a los individuos, "en teoría iguales ante la ley", poseedores de derechos individuales que deben estar garantizados por un Estado limitado a las funciones de justicia, seguridad del territorio, seguridad interna, garante de los derechos individuales, y sobre todo un Estado que no ha de intervenir en las cuestiones de carácter económico5.
4. La consolidación del Estado Liberal y los términos del debate con la Iglesia Católica en el siglo XIX.
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SANCHEZ VIAMONTE, Carlos. El pensamiento liberal argentino en el siglo XIX. Tres generaciones históricas. Buenos Aires, Ediciones Cure, 1957. pp.19- 20. "El proceso histórico que conduce a la Declaración de los Derechos del Hombre y de Ciudadano como metal final, nos muestra el carácter negativo que asume en sus comienzos la liberación, en principio de la persona humana frente a la autoridad. En primer, término se fijaron los límites a la autoridad, cuando ella se ejercitaba directamente sobre las personas o sus domicilios, y estos límites consistieron en declaraciones en las cuales el rey o señor, en su caso, establecían qué cosas y qué actos no podían ejercitar respecto de sus vasallos. Adquirieron así el carácter de prohibiciones a las que el consentimiento de la autoridad asignaba importancia de ley, con compromiso de observancia. [...] De esto resultó que el rey, por ejemplo, no detener sin causa a sus súbditos ni trasladarlos de un punto a otro, ni expulsarlos de su territorio, ni penetrar contra su voluntad en sus domicilios. Luego, contemplada esta situación por parte de los súbditos beneficiarios; fueron adoptando formas positivas de derechos individuales, la inviolabilidad de la persona y la inviolabilidad del domicilio, convirtiéndose en el aspecto estático o pasivo de la libertad, que hoy llamamos seguridad individual. Del mismo modo que en su sentido más general libertad significa ausencia de trabas para la acción; los derechos individuales tomaron el nombre de libertades, en plural, porque cada uno de ellos significó, mía liberación de trabas jurídicas susceptibles de manifestarse en trabas materiales. De esta suerte, cada derecho correspondió a exactamente la cesación de una traba autoritaria; de un impedimento proveniente de la autoridad; y cuando la persona humana es reconocida como tal, positivamente, los derechos son inherentes a ella, porque ya se parte del supuesto lógico de que las trabas o impedimentos han desaparecido. [...] La enseñanza o el derecho de enseñar fue monopolio de la Iglesia durante toda la Edad Media y durante toda la Edad Moderna, de tal manera que la proclamación del derecho de enseñar y del derecho de aprender comporta un acto de liberación mediante el cual queden anuladas las trabas que hasta entonces habían Impedido su libre ejercicio. [...] Esta es la génesis de los derechos de enseñar y aprender a los que se refiere la expresión usual 'libertad de enseñanza", y en tal virtud, por más afán que se ponga en crear confusión de conceptos, hay algo innegablemente claro en todo esto: la libertad de enseñanza es traducible por liberación del individuo respecto de la Iglesia para el ejercicio de los derechos de enseñar y aprender". 5 BOBBIO, Norberto. Liberalismo viejo y nuevo. En: BOBBIO, N. El futuro de la democracia, Madrid, Plaza & Janes, 1985. pp.147-148. "El doble proceso de formación del Estado liberal puede ser descripto, de un lado, como emancipación del poder político con respecto al religioso (Estado laico) y, de otro, como emancipación entre el poder económico y el poder político (Estado del libre mercado). A través del primer proceso de emancipación, el Estado deja de ser el brazo secular de la Iglesia, mientras que a través del segundo se convierte en el brazo secular de la burguesía mercantil y empresarial. El Estado liberal es aquel que ha consentido la pérdida del monopolio del poder ideológico a través de la concesión de los derechos civiles, entre los primeros, del derecho a la libertad religiosa, y a la pérdida del monopolio del poder económico a través de la concesión de .la libertad económica, y ha acabado por conservar únicamente el monopolio de la fuerza legítima, cuyo ejercicio, no obstante, queda limitado por el reconocimiento de los derechos del hombre y por los distintos vínculos que dan origen a la figura histórica del Estado de derecho. A través del monopolio de la fuerza legítima -legitima en cuanto regulada por las leyes- (se trata del Estado racional-legal descripto por Max Weber), el Estado debe asegurar la libre circulación de ideas y, por lo tanto, es el fin del. Estalló confesional y de toda forma de ortodoxia, y la libre circulación de los bienes y, por lo tanto, el fin de la ingerencia del. Estado en la economía. Característica del la doctrina liberal económico-política es la concepción negativa del Es Lado, limitado a puro instrumento de la realización de los fines individuales y, por contraste, una concepción positiva del no-.Estado, entendido como la esfera de la relaciones en que el Individuo en relación con otros individuos, forma, explica y perfecciona la propia personalidad".
El Estado liberal se consolida como organización política de la sociedad y avanza en sus funciones educativas, de hecho y de derecho, dictando la legislación que crea y organiza el sistema de educación pública y regula el funcionamiento del sector privado. Primero, declara el interés por la universalización de la instrucción básica para la formación del ciudadano hasta que se convierte en Estado Docente al impartir y organizar el moderno sistema masivo de instrucción pública, tal como hoy lo conocemos6. Este Estado que representa -en teoría- la voluntad general es al que le corresponde organizar y dirigir la totalidad del sistema y sostener la educación pública. No deja de reconocer el derecho original de los padres7, pero la disputa está en la segunda instancia, en quién aquellos delegan la instrucción y la formación sistemática de sus hijos. La Iglesia Católica sostendrá que ella es la mediadora -por derecho divino- por ser mater et magistra de la humanidad 8. Para la posición 6
BRAVO, lléctor. Félix. El derecho e la educación. En: Revista Argentina de Educación, Año I, Nro. 1. pp. 16-19. "El surgimiento de este derecho se produce a fines de la edad moderna... su idea, por cierto empieza a desarrollarse antes. - Así según P. Jaccard (Política del empleo y de la educación) J. Locke afirma que le educación debe ser impartida a cada uno de acuerdo a su posición. Ya en 1693 (Algunas ideas sobre educación) admite que Jamás intentó educar a nadie que no fuera un gentleman. Esta es le idea de la época, Influida por una fuerte tradición individualista, desconocedora de la significación de la educación pública. Por ello, se la encuentra también en Francia: a cada clase social de corresponde un tipo diferente de enseñanza. [...1 Con el correr del tiempo, la idea se suaviza y Condorcet, en la Asamblea Legislativa (1792, Informe y proyecto de decreto), pone de manifiesto que 'la desigualdad de instrucción es una de las principales causas de tiranía'. Más sólo pensaba -como sus contemporáneosdar a los hijos del pueblo una educación elemental. He ahí como Vinet, en Suiza, compartía esa posición. Un lo después. en la Asamblea Constituyente, Talleyrand (también, Informe y decreto) sostiene que la educación nacional debe existir para todos, de uno y otro sexo. Sin embargo, esta interpretación debe entenderse dentro de un contexto de índole liberal, elitista. Obviamente, entonces nadie pensaba en un derecho pleno comprensivo de los estudios secundarios y superiores. Por ello, Michelet, durante la primera mitad del siglo XIX, al exponer los principios de la reforma educativa introducida por los revolucionarios (Le Peuple), estima normal el hecho de que haya colegios en los que podrán educarse los ricos y escuelas primarias en las que se dispensará 'la educación universal del pobre'. [...1 Quiere decir, pues, que hasta principios del siglo pasado la burguesía no consideraba tener mayores obligaciones para con la educación del pueblo. Aún en la segunda mitad de ese siglo y también a principios del presente, pensadores como E. Renán y M. Mollioudum, respectivamente, así como otros de los viejos países de Europa ofrecían resistencia a la concepción democrática, sosteniendo los privilegios educativos de aquel sector, mediante consideraciones de diversa índole. [...] Ello no obstante, en los Estados unidos ya en la primera mitad del siglo XIX, se formula la tesis del derecho a la educación. [...] En efecto, el pastor presbiteriano W. E. Chaning de Nueva Inglaterra, [...] con un razonamiento opuesto al de Locke considera que 'el hombre debe ser instruido porque es hombre, y no porque esté llamado a ser presidente de algunas institución mientras otros deben hacer clavos, alfileres o zapatos'. En la misma línea procede D. F. Sarmiento, quien en 1849 (Educación popular) sostiene: 'Por un convencimiento tácito en unos países, por una declaración explícita y terminante, en otros, la educación pública ha quedado constituida como tan derecho de, los gobernados, obligación del Gobierno y necesidad absoluta de la sociedad, remediando directamente la autoridad a la negligencia (le los padres, forzándolos a educar a sus hijos, o proveyendo de medios, a los que, sin negarse voluntariamente a ello se encuentran en imposibilidad de educar a sus hijos". [...] Ahora bien: a principios del presente siglo -dice Jaccard- la Idea del derecho a la educación era aceptada en loa Estados Unidos por todos los habitantes. Tal reivindicación ya ha sido llevada al plano mundial el 1ro. de mayo de 1886, cuando los obreros de Chicago reclamaron y obtuvieron el régimen de los Tres Ochos: ocho horas de trabajo, ocho horas de descanso y ocho horas de educación. [...] Con lo expuesto resulta que es un instituto dirigido en el siglo pasado a poner la escolaridad elemental al alcance de toda la población del país y en la mitad del presente a proveer con igual extensión la escuela media, en la segunda mitad que transcurre recepta la necesidad de alcanzar también la enseñanza superior". 7 ALCORTA, Amancio. La instrucción secundaria. Buenos Aires, La cultura argentina, 1916 p.4. 1ra. edición 1886. "Bajo este punto de vista aparece el Estado moderno: el Estado bajo formas democráticas que no pesan sobre el individuo, ni lo excluyen, como agente concurrente. En la instrucción, con mayor razón, desde que el papel de la familia es preponderante. Loa padres tienen el derecho de educar a sus hijos de la manera que la encuentren más arreglada o que responda al porvenir que les prepara: ellos son los autores de días; sobre ellos pesan los cuidados para su crianza, ellos deben ser los responsables de su dirección …” 8 ENCICLICA DIVINI ILLIUS MAGISTRI). En: Colección de Encíclicas Pontificias, 1330-1950, Madrid, Editorial Guadalupe, 1950. pp.641-651. "... la educación esencialmente consiste en la formación del hombre tal cual debe ser y como debe portarse en esta vida terrena para conseguir el fin sublime para el cual fue creado, es evidente que no puede existir educación verdadera que no esté ordenada al fin último. [...] No puede existir educación completa y perfecta si la educación no es cristiana. [..] La educación es obra necesariamente social, no solitaria. Ahora bien, tres son las sociedades necesarias, distintas pero armónicamente unidas por-Dios, en el seno de las cuales nace el
liberal esa función de mediación le corresponde al Estado por ser la organización jurídica de la sociedad en la que los ciudadanos han delegado la atención del bien común y porque, además, la educación no es sólo un derecho individual sino que es la garantía para el funcionamiento del sistema político. Su fundamento se basa en un nuevo orden político, que implica que el Estado es el representante del interés general y que la educación es una función del Estado y no una industria, que es un derecho individual pero también una necesidad social para la garantía recíproca de los derechos individuales 9. Por estas razones, el Estado es el encargado de la organización de la instrucción pública con carácter de obligatoria, gratuita y laica10. El liberalismo tiene una tensión interna que debe resolver porque reconoce el derecho a todos los habitantes de expresar libremente doctrinas e ideas, por lo tanto, no propondrá nunca que la educación deba estar exclusivamente a cargo del Estado. El Estado liberal lo que si hará es reservarse la atribución de la regulación de los alcances y límites de la participación de las Iglesias y de los particulares11. Esta reserva del derecho a legislar en materia de educación, hombre: dos sociedades de orden natural, tales son la familia y la sociedad civil; la tercera, la Iglesia, de orden sobrenatural. [...] Ante todo, la familia, instituida por Dios para un fin suyo propio, cual es la procreación y educación de la prole, sociedad que por esto tiene prioridad de naturaleza y, consiguientemente, cierta prioridad respecto de la sociedad civil. [...] Sin embargo, la familia. es una sociedad imperfecta, porque no tiene en sí todos los medios para el propio perfeccionamiento: mientras la sociedad civil es perfecta, pues en. sí encierra todos los medíos para el propio fin, que es el bien común temporal. [...] La tercera sociedad en la cual nace el hombre, por medio de] Bautismo, a la vida de la Gracia, es la Iglesia, sociedad sobrenatural y universal, sociedad perfecta, porque contiene todos los medios para en fin, que es la salvación eterna de los hombres, y por tanto, suprema en su orden. [...] Por consiguiente, la educación. abarca todo el hombre, individual y socialmente en el orden de la naturaleza y de la gracia, pertenece a estas tres sociedades necesarias, en una medida proporcional y correspondiente a la coordinación de sus fines, según el orden actual de la providencia establecido por Dios. [...] Y ante todo pertenece de un modo supereminente a la Iglesia, la educación por dos títulos de orden sobrenatural concedido a Ella por él mismo Dios, y por eso absolutamente superiores a cualquier otro título de orden natural". 9 ALCORTA, Amancio. La Instrucción secundaria. Buenos Aires, La cultura argentina, 1916. p.4. Ira. ed.1886. "Si la existencia del Estado tiene por fin la sociabilidad humana, debe tener los medios para cumplirlo. Los medios son diversos y más o menos extensos, pero todos concurren a la realización de aquél. Entre estos medios está la educación que es una función y no una industria, y como función pertenece al Estado en el momento en que el ejercicio del derecho de los padres toca. su derecho, es decir, en el. momento en qué deslinda sus deberes y responsabilidades y en el que éstos descuidan los suyo y comprometen su situación y la de la agrupación en la que viven. Separar la ingerencia del. Estado, sería abolir toda regla y todo poder para hacerla efectiva y llegar a este extremos seria llegar a la más funesta anarquía. 10 ALCORTA. Amando. La instrucción secundaria. Buenos Aires, La cultura argentina, 1916. p.3. 1ra. edición 1886. "...Apenas desapareció el antiguo régimen los problemas se presentaron. El gobierno de todos y para todos nos dio la democracia en la vida política y el ejercicio de los derechos personales en la vida privada. Y esta doble evolución del Estado y en el hogar requirió la instrucción general para gobernarse, obligatoria para tener no sólo el derecho sino el deber de hacerlo y manejar por sí mismo los intereses; le dio el carácter laico para asegurar más la libertad de gobernarse, rompiendo el exclusivismo de la Iglesia a cuyo lado es imposible otra dirección y pensamiento que el, suyo, y haciendo desaparece la Antigua forma del Estado como entidad separada del pueblo, siendo para su bien el gobierno del pueblo, la dirección de la Instrucción por el Estado o por el gobierno del Estado, tiende a predominar, sin desconocer la libertad de enseñanza que es, en realidad, libertad de ideas y de doctrinas, solamente. [...] Porque si el Estado dirige la instrucción es lógico que sea obligatoria, gratuita y laica; y si no la dirige, no puede ser obligatoria porque no se puede imponer al que no tiene medios de efectuarlo y se le faculta para ello; no puede ser gratuita porque no hay un dispensador común haga las erogaciones por los demás, y no pude ser laica porque cada uno he de consultar sus propios intereses y opciones y con ello no se hiere derecho alguno". 11 ALCORTA, Amancio. La instrucción secundaria. Buenos Aires, La cultura argentina, 1916. p.8.1ra. ed. 1886. " A nuestro juicio, pues, el mejor sistema es aquel que consagra la intervención del Estado en libre concurrencia con la enseñanza Stuart Mill observaba recientemente en la tribuna inglesa que mientras la acción de los gobiernos se retira cada día del comercio, de las industrias, de todas las esferas del trabajo, un nuevo campo se' abre delante de ellos. Esta intervención gubernativa produce aquí los efectos opuestos, porque en vez de comprimir el desenvolvimiento individual, cuando se aplica a la difusión de los conocimientos, tiene por objeto y por resultado despertar las energías adormecidas y restituir a los hombres y a los pueblos la plenitud de sus fuerzas. La intervención del gobierno en la educación prepara, por el contrarío, todas las emancipaciones. Los pueblos ignorantes viven bajo tutela perpetua. Pero cómo deberá operarse la intervención del Estado?. Se deberá tomar una regla uniforme o se dejará a cada caso especial la solución?. [...] La intervención puede hacerse de verlos modos que constituyen otros tantos sistemas: 1) dictando una legislación completa y dejando su realización e los particulares; 2) legislando y creando escuelas que aplique esa legislación por su cuenta y bajo su dirección; 3) subvencionando escuelas y vigilando el cumplimiento de las acciones que se les imponen. El modo más común es el segundo, en tanto se
será un derecho que la Iglesia Católica le cuestionó durante todo el siglo XIX. El Estado liberal regula la intervención de las iglesias y de los particulares, dando origen a una amplísima gama de variantes en la extensión y tipo de participación del sector privado según los distintos países y épocas, y se constituye en Estado docente. En ese carácter, organiza el sistema de educación pública -obligatorio, gratuito y laico- con lo que rompe históricamente con el monopolio que habían tenido las iglesias: Es importante destacar que ambas corrientes se rigen por concepciones diferentes acerca del principio de legitimidad de las normas. Para la posición católica, la legitimidad es de substancia, es decir que las normas son consideradas válidas en tanto sus contenidos se ajusten a los principios del dogma y de la fe cristiana; serán legítimas si en ellas están reflejados sus principios teológicos y doctrinarios. La concepción liberal se rige por el principio de legitimidad formal, es decir que las normas tendrán validez siempre y cuando éstas hayan sido dictadas de acuerdo con las reglas de juego y procedimientos formales fijados en las constituciones; todas las fundamentaciones que provienen del liberalismo son de carácter histórico y Jurídico-Institucional. Esta discrepancia se mantiene y aún continúa aflorando en los debates actuales.
5. Las recomposiciones regresivas de las décadas del veinte y del treinta. En las décadas del veinte y del treinta se manifiestan con relativa claridad el predominio de recomposiciones regresivas, entre ellas, los fascismos. Pero aún en liberalismo se observa una marcada tendencia a considerar que únicamente es su responsabilidad la educación elemental; por esta razón tiende a limitar su acción como Estado docente e la educación primaria, porque considera que sólo ésta es la que tiene mayores efectos sobre la sociedad, tanto desde el punto de vista productivo -de incorporación al estilo de producción capitalista- como por su validez para la integración social y política en los estados nacionales. Por consiguiente, en la acción concreta deja que el sector privado avance en la formación del nivel medio y/o de las elites12. Es, en 1929, cuando la Iglesia Católica expone orgánicamente su pensamiento y sus propuestas político-educativas a través de la Encíclica "Divini Illius Magistri" del Papa Pío XI. En ella hay, por una parte, reafirmación de principios de dogma y, por otra, una adecuación de sus formulaciones anteriores frente a la consolidación de los sistemas de educación pública. En cuanto a los principios de dogma, afirma que "no puede existir educación completa y perfecta si la educación no es cristiana". Consecuentemente, se opone a la "escuela llamada neutra o laica" y prohíbe su asistencia a los niños católicos. Trata explícitamente el tema de los agentes de la educación, bajo el titulo de "A quién toca la educación": la educación corresponde a tres sociedades, dos de orden natural -la familia y la sociedad civil- y a la Iglesia, de orden sobrenatural. Reitera el principio de que la educación es responsabilidad ante todo de la familia, pero como ésta es una sociedad imperfecta porque no dispone de todos los medios, cierto papel le incumbe a la sociedad civil y especialmente a la Iglesia, sociedad sobrenatural. Pero a cada una de ellas en una medida proporcional a sus fines. Afirma que la educación ante todo pertenece a la Iglesia por dos títulos de orden sobrenatural: el magisterio que le dio su fundador y la maternidad sobrenatural. Considera que su misión educativa, por el derecho inviolable a la libertad del magisterio, es independiente de cualquier potestad terrena. Tiene el derecho independiente de educar y además de juzgar toda otra educación que se imparta, en cuanto pueda ser provechosa o perjudicial a la educación cristina. Así, pues, según la Encíclica los derechos de la Iglesia abarcan: promover las letras, las aplique e todos los grados de la educación; y que el Estado deba tener Intervención, nos parece más que lógico y el que se presta a menos dificultades, tanto más cuanto no importa la negación de la concurrencia privada que deja a las familias ejercitar su derecho qué se les reconoce a la instrucción de sus miembros". 12 SAVIANI, Dermeval. La educación pública en la coyuntura actual. En: SAVIANI, Dermeval, Educación: temas de actualidad, Ed. Coquena, 1991. pp.72- 73.
ciencias y las artes útiles para la educación cristina; fundar y mantener escuelas e instituciones propias en toda disciplina y grado y vigilar en cualquier institución pública no sólo lo referente a la enseñanza religiosa allí impartida sino también toda otra disciplina. El alcance de su misión educativa comprende a todas las gentes, fieles y no fieles. El papel de los agentes educativos, según su postura, los sintetiza de la manera siguiente: "la misión de educar le cabe, ante todo y sobre todo; en primer lugar a la Iglesia y a la familia y les toca por derecho natural y divino y, por lo tanto, de manera inderogable, ineluctable e insubrogable"13. Dentro de esta concepción cuál es el lugar que le corresponde a la sociedad civil, es decir, al Estado en orden al bien común. Le corresponde un papel subsidiario. Considera que este rol tiene sus fundamentos históricos ya que la institución social de la escuela, en un principio, nació y se desarrolló por iniciativa de la familia y de la Iglesia, mucho tiempo antes que por obra del Estado; de suerte que la escuela, aún considerada en sus orígenes históricos, es una Institución que corresponde atender a la familia y a la Iglesia. Enuncia lo que denomina el principio de subsidiariedad del Estado en materia de educación: es derecho, o para mejor decir, deber del Estado proteger en sus leyes el derecho anterior de la familia a la educación cristiana de la prole y, por consiguiente, respetar el derecho sobrenatural de la Iglesia sobre la educación cristiana14. Especifica las maneras que el Estado tiene para promover la educación: ante todo y directamente, favoreciendo y ayudando la iniciativa y la acción de la iglesia y de las familias; complementando esta obra, donde ella no alcanza o no basta, aun por medio de instituciones propias; puede exigir que todos los ciudadanos tengan conocimientos necesarios para el ejercicio de sus deberes civiles y nacionales; puede obligar a un cierto grado de cultivo intelectual, moral y físico necesario al bien común, según las condiciones históricas; puede reservarse escuelas para la administración y para la defensa y puede exigir educación cívica. También, deja sentado el reclamo del subsidio pecuniario por parte del Estado. Lo hace en los siguientes términos: "y no se diga que es imposible al Estado, en una nación dividida en varias creencias proveer a la instrucción pública si no es con la escuela neutra o con la escuela mixta, debiendo el Estado más racionalmente y pudiendo hasta más fácilmente proveer el cargo dejando libre y favoreciendo con justos subsidios la iniciativa y obras de la Iglesia y la familia. Remarca que este reclamo hace también a la Justicia distributiva, a través del subsidio pecuniario por parte del Estado a cada una de las escuelas escogidas por las familias15. 6. Las recomposiciones progresivas desde la crisis del treinta hasta mediados de los setenta. En el período que transcurre entre la crisis de 1929 y la finalización de la Segunda Guerra Mundial las sociedades occidentales también recomponen su funcionamiento económico, social y político bajo la forma del denominado "Estado Bienestar". La crisis económica de 1929 fue interpretada como el límite del desarrollo de las sociedades capitalistas bajo el régimen del libre mercado, que había mostrado ser incapaz de regular el conjunto de la economía y que lo había llevado a la aparente paradoja de una situación de sobreoferta y de depresión de la demanda. La salida de la crisis se hizo a través de la recomposición del Estado capitalista bajo la forma denominada Estado de Bienestar. Se especifican, entonces, algunos de los rasgos centrales de ese Estado de Bienestar que caracterizó a la sociedad occidental desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial hasta la crisis de mediados de los setenta. Esos rasgos básicos estaban dados por la Intervención del Estado en la regulación de la economía para asegurar la demanda y el pleno empleo, y evitar así que la economía desembocase en crisis similares a la de los años treinta. El Estado se reservaba el ordenamiento de las variables macroeconómicas que regulan el conjunto de la economía a fin de que no se produjeran los desequilibrios a los cuales lleva una economía de 13
ENCICLICA DIVINI ILLIUS MAGISTRI. En: Colección de Encíclicas Pontificias, 1830-1950, Madrid, Editorial Guadalupe, 1950. p. 655. 14 Ibidem p.668. 15 Ibidem pp. 656 y 677.
mercado regida únicamente por la competencia individual que no permite visualizar el conjunto del sistema. Constituyó una nueva forma de compromiso, de equilibrio dentro de la economía capitalista, en la cual el mercado continúa funcionando pero el Estado interviene, planificando para regular los desequilibrios en la demanda y en el empleo. Esta regulación de la demanda llevó al Estado a brindar asistencia a todos los ciudadanos mediante prestaciones de servicios o en dinero para compensar los riesgos de la marginación a la que conduce una economía regida únicamente por el libre mercado, y a asegurar consumos mínimos a grandes sectores de la población. Esa asistencia fue provista bajo la forma del cumplimiento de derechos legales que corresponden a todos los ciudadanos y sé basaba, además, en el reconocimiento de la participación de los sindicatos de trabajadores y su intervención en determinadas decisiones que regulan la distribución de la riqueza dentro de una sociedad nacional, como los convenios colectivos de trabajo y la formulación de políticas públicas sobre ingresos y su distribución. Este fue el modelo de funcionamiento social que logró, de alguna manera, un relativo crecimiento y equilibrio durante el tercer cuarto del siglo. Dicho patrón se desarrolló en condiciones nacionales muy distintas y bajo sistemas político-ideológicos diferentes. Fueron llevados a la práctica, fundamentalmente, por la socialdemocracia, pero también por el socialcristianismo y los populismos. En los estados que adoptaron este estilo de funcionamiento y de regulación de las tensiones entre el capital y el trabajo; se establecieron los seguros de desempleo, los salarios mínimos, la legislación social para los trabajadores, el incremento sustancial de los presupuestos públicos para la atención de la Salud y de la educación públicas y de los sistemas de vivienda subvencionados por el Estado16. Al término de la Segunda Guerra Mundial la mayoría de los países europeos dictan nuevas constituciones que reflejan los cambios económicos ocurridos y la reacción a la experiencia de los fascismos como formas de organización do los estados que habían dominado las dos décadas anteriores. De este modo, se restituyen las formas clásicas de la democracia representativa liberal; se amplían los derechos políticos a las mujeres; se organizan regímenes parlamentaristas; se incorporan institutos de la democracia directa, por ejemplo, el referéndum. También incorporan en las constituciones las nuevas formas de regulación política que reflejan los cambios en las formas de tomar decisiones políticas que se dan en la recomposición neocorporativista, a través de la institucionalización de los Consejos Económico-Sociales, con representación tripartita (empresarios, trabajadores, Estado)17. Consecuentemente, este periodo constituye el de paso del Estado liberal al Estado social, que está configurado por el tránsito de un estado de derecho en función predominantemente protector-represor a un derecho cada vez más promocional. Esto no significa que con anterioridad el papel del Estado solo se hubiera limitado a impedir -función negativa del noEstado, típica de la concepción liberal clásica– y no haya extendido también su función a fomentar comportamientos útiles para la supervivencia y convivencia, pero lo hacia con el sentido de que el Estado debía protegen a un individuo de otro. Ahora, la concepción que predomina es la de protección a todos los individuos en su conjunto, es la función positiva del Estado: no sólo debe impedir sino que debe promover. No alcanza con la justicia conmutativa -con base al criterio de la igualdad aritmética- sino que debe orientarse hacia la justicia distributiva, es decir, distribuir pero con arreglo a algún criterio. El debate actual sobre el Estado nace de la divergencia de las respuestas a ésta pregunta y por esta problemática pasa la línea divisoria entre los partidarios del Estado neoliberal y los partidarios del Estado social 18. 16
OFFE, Claus. Algunas contradicciones del moderno Estado de Bienestar; En: OFFE, Claus, Contradicciones del Estado de Bienestar, Madrid, Alianza Editorial, 1990. pp.135-137. 17 Una detallada descripción de las formas instrumentales características del Estado de Bienestar que se dieron en Europa puede verse en: GROSSI, María y DOS SANTOS, Mario, LA concertación social; una perspectiva sobre los Instrumentos de regulación en los procesos de democratización. En: OSZLAK, Oscar (compilador), Proceso, crisis y transición democrática, Buenos Aires, CEAL, 1984. 18 Bobbio, Norberto. Liberalismo viejo y nuevo. En: BOBBIO, U., El futuro de la democracia, Madrid, Plaza .lates, 1985. pp.143-144. "... Como he tenido la ocasión de decir en las más diversas ocasiones, el paso del Estado liberal al Estado social viene marcado por el tránsito de un Derecho en función predominantemente protector-represor, a un Derecho cada vez más promocional. Pero esto no quiere decir que haya existido en algún lugar del Estado que se
Esta nueva concepción dio origen al desarrollo de los derechos sociales; entre ellos la educación. 7. La concepción del derecho a la educación como un derecho social: alcances y límites. La línea de desarrollo de la concepción de la educación como derecho social, a lo largo del siglo XX, va diferenciando el derecho a la educación del derecho de enseñar -que en los inicios del liberalismo aparecen conjuntamente- y alcanza su expresión acabada después de la Segunda Guerra Mundial. El derecho a la educación se considera como el "derecho fin" y el derecho de enseñar es un "derecho medio", medio para alcanzar el derecho fin. Así, el derecho de enseñar constituye sólo una forma específica de otro derecho genérico que es el derecho de trabajar y, también, que lleva implícito el derecho de los docentes a la libre expresión de sus ideas. Además, por otra parte, configura la expresión de una función del Estado: es el Estado docente19. El derecho fin es el derecho a la educación, es el derecho esencial, porque es el derecho del hombre al desarrollo de la personalidad por medio de la educación, a la adquisición de los conocimientos científicos y técnicos que corresponden a la época en que vive y al desenvolvimiento de sus aptitudes vocacionales para lograr sus máximas potencialidades en beneficio de la sociedad. El derecho de aprender se identifica con la libertad, es el derecho de la personalidad a su máximo crecimiento sin deformaciones dogmáticas, es el derecho del hombre a la formación de su personalidad y el de la sociedad a la cultura20. Con el avance del constitucionalismo social fundamentalmente en las constituciones europeas de la segunda postguerra y en los tratados y documentos de las organizaciones internacionales creadas en ese período, se trata de hacer explícitos los requisitos concretos que aseguren su cumplimiento. La Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), de junio de 1940, y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de diciembre del mismo año, contienen lineamientos que han servido para orientar el avance y la especificación del derecho e la educación21. El derecho a la educación se expresa en términos de la escolaridad que debería recibir toda la población, de la manera siguiente manera: - garantizar un mínimo de instrucción (primaria, elemental o fundamental). Este mínimo es considerada como un deber de las personas y una obligación del Estado asegurarlo, a través del requisito de crear y sostener un servicio público gratuito al alcance de todos para que puedan cumplir con la obligatoriedad, ya sean niños, jóvenes y adultos. haya limitado a impedir y no haya extendido también su acción de fomentar comportamientos útiles para la convivencia e incluso para la supervivencia, como el adoptado por Mill de la defensa común, por lo menos en el sentido de que el Estado debe proteger no sólo a un individuo de otro, sino también a todos los individuos en su conjunto, en cuanto grupo, de otro Estado. De todas formas, sea grande o pequeña la función positiva del Estado (no sólo impedir sino también promover; no sólo proteger sino solicitar), no basta ya la Justicia conmutativa (por tomar de nuevo la distinción tradicional, siempre válida), que consiste en hacer corresponde al bien (o al mal) realizado un bien (o un mal) igual y contrario, en base al criterio de la igualdad aritmética. Para que la sociedad permanezca unida se ha de introducir también algún criterio de justicia distributiva. Y aquí, como todos saben, empiezan las dificultades. Distribuir; bien; pero con qué criterio. El debate actual sobre el Estado nace de la divergencia de las respuestas a esta simple pregunta". 19 BRAVO, Héctor Félix. Bases constitucionales de la educación argentina. Buenos Aires, CEAL, 1988. pp. 42-43. 20 SANCHEZ VIAMONTE, Carlos. Manual de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Kapelusz, 1959. p.156. 21 Ver: VOLIO GIMENEZ, Fernando. El derecho del niño a la educación: resumen histórico. En: MIALARET, Gastón (compilador), El derecho del niño a la educación, París, UNESCO, 1979; DOCUMENTOS DE CATEDRA 1., La educación en las constituciones nacionales, PAVIGLIANITI, N., NOSIGLIA, M. C. y MARQUINA, H. (compiladoras), Cátedra de Política Educacional de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, CEFYL, 1993. (mimeo); DOCUMENTOS DE CATEDRA 2, La educación en las constituciones extranjeras. PAVIGLIANITI, y FELDFEBER, M. (compiladoras), Cátedra de Politice Educacional de la Facultad de Filosofía y letras de la UBA, CEFYL, 1993. (mimeo): DOCUMENTOS DE CATEDRA 3, La educación en los pactos internacionales. N. y SIMON, J. (compiladores), Cátedra de Política Educacional de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, CEFYL, 1993. (mimeo).
- generalizar la formación técnica y profesional; - ampliar el acceso a los estudios superiores. Los estados realizaron importantes contribuciones al financiamiento de los sistemas de educación y los progresos en la expansión cuantitativa produjeron un proceso de real ampliación del acceso a la educación más allá de la educación elemental, sobre todo, el acceso de las capas medias y de las mujeres a la enseñanza media y superior, antes reservadas a las elites. Esta ampliación alcanzó en mucho menor medida a los sectores populares y es considerada como una de las "promesas" incumplidas del Estado de Bienestar. A pesar de los significativos avances registrados se está aún lejos de que el derecho a la educación pueda considerarse efectivamente cumplido, porque: - no se garantiza, en la práctica, el mínimo de educación obligatoria y una efectiva formación para el mundo del trabajo a todos los habitantes; amplios sectores quedan sin ese mínimo y mientras otros sectores restringidos de la población acceden a cada vez más años de escolaridad, se acentúa fragmentación cultural dentro de las sociedades nacionales. - la competencia económica se basa cada vez más en el desarrollo científico y tecnológico, que ha vuelto irrelevante el número de años de escolaridad obligatoria reclamado hace cuatro décadas. Hoy, son requisitos indispensables la elevación del número de años de la escolaridad obligatoria y la relevancia científica, técnica, social e individual de los contenidos de la educación sistemática, al igual que mantener un sistema de educación permanente. Todas son condiciones indispensables para superar la distancia entre países y la dependencia económica en sus nuevas manifestaciones. - la igualdad do oportunidades, tal como se la concibió -poner la escuela al alcance de la población con formas similares de organización escolar y trabajo pedagógico- resultó canalizadora de los beneficios de la educación preferencialmente hacia los sectores medios y altos, que hacia los sectores populares; en un complejo interjuego entre acceso y calidad continúan actuando fuertes tendencias de discriminación social y, también, regional en materia de educación. - la libertad de expresión y opinión, de sustentar las posiciones científicas e ideológicas según la libertad de conciencia de cada participante directo del proceso educativo -docentes y estudiantes- tuvo algunos efímeros tiempos de vigencia; en muchos casos actuó más como meta o utopía que como práctica concreta; la represión y el autoritarismo, en sus formas abiertas o encubiertas, dentro de la escuela fueron la nota dominante en la sociedad argentina durante muchos años. - la clara evidencia de que no es sólo a través de la transmisión directa de doctrinas como se modelan las personalidades, sino por la fuerte incidencia de los estilos de convivencia social, lleva a que cada vez más se ponga el acento en las formas que asume la vida cotidiana en las escuelas y en las prácticas pedagógicas vigentes. Frente a la situación descripta, cabe entonces repensar qué se entiende hoy por un efectivo cumplimiento del derecho a la educación, en el marco de una sociedad democrática, y reformular sus alcances, en los siguientes aspectos: a.- en términos de la escolaridad a cubrir: - garantizar un mínimo de instrucción básica que debería ser, por lo menos, de diez años de escolaridad; - garantizar una efectiva formación general y profesional para el mundo del trabajo; - es obligación del Estado asegurar ambas, no sólo con el requisito de crear y sostener las instituciones escolares públicas gratuitas al alcance de los niños, jóvenes y adultos, sino además con les servicios asistenciales y de apoyo para concretarla; - ampliar progresivamente el acceso a los estudios superiores. b. -- en términos de las características que debería tener esa escolaridad: - asegurar la igualdad de oportunidades y posibilidades, garantizando tanto el acceso como la permanencia y la distribución de educación de calidad equivalente, a toda la población; - asegurar la significación social, científica y personal de los contenidos que se transmiten; - hacer efectiva la libertad de expresión y de opinión, suprimiendo toda discriminación ideológica;
- hacer efectivas formas y prácticas pedagógicas que estimulen el juicio critico y estilos de convivencia solidarios y responsables. 8. Las criticas al Estado de Bienestar desde las perspectivas socialdemócrata y neoconservadora. El auge y desarrollo de las políticas del Estado de Bienestar dio lugar a un período de relativa prosperidad económica considerándose al Estado como el factor estabilizador que, a través de sus intervenciones en la regulación de la economía y de la provisión de los servicios que aseguran el acceso a condiciones de bienestar, impide que el funcionamiento de la economía desemboque en profundas recesiones y en abiertos y agudos conflictos sociales. La crisis de mediados de los setenta dio lugar a críticas sobre el funcionamiento del Estado de Bienestar, pero estas son de muy distinta naturaleza: la neoconservadora y la socialdemócrata. Por lo tanto, resulta imprescindible considerar los rasgos básicos de las recomposiciones que liasen estos estilos contrapuestos: ver que proponen para regular el funcionamiento de la economía y de la sociedad; conocer sus alternativas en materia de políticas sociales, y, específicamente, sus políticas educativas. Descripto este nuevo contexto, se pueden leer de otra manera los debates actuales y las formulaciones y reformulaciones que sé hacen del derecho a la educación, tal como -por ejemplo- ocurrió en el proceso de sanción de la Ley Federal de Educación 24.195; así, comienzan a adquirir otro sentido diversos textos utilizados, que con la apariencia de fórmulas vacías contienen un claro referente en un determinado tipo de recomposición, la neoconservadora. La socialdemocracia hace críticas al funcionamiento del Estado de Bienestar tal como éste se desarrolló históricamente. No hace críticas a sus patrones básicos; lo critica por lo que prometió -ser un elemento equilibrador y redistributivo de la sociedad- y no logró alcanzarlo satisfactoriamente; criticas similares e las realizadas en el punto anterior sobre el incumplimiento efectivo del derecho a la educación. Aquí, las críticas se dirigen al incumplimiento de las funciones redistributivas, al estilo estratificado de redistribución a que dio lugar; es decir, a la falta de equidad resultante. Por otro lado, agregan que, no logró una activa participación de las organizaciones de la sociedad civil, que produjo una creciente y centralizada burocratización que impidió una activa participación de los ciudadanos y que provocó una homogeneización insatisfactoria y sobrecargada centralmente de los servicios. Además, como consecuencia de la reducción objetiva de los recursos públicos, producto de la crisis, se enfrenta con la necesidad de redefinir sus orientaciones, formas y prioridades para asegurar las condiciones de bienestar del conjunto de los habitantes. En cuanto a las tendencias neoconservadoras, éstas realizan una crítica radical al Estado de Bienestar, considerando que, por las múltiples intervenciones del Estado en la esfera económica, impide que las fuerzas de progreso del mercado funcionen de manera correcta. Aquél impone normas e impuestos sobre el capital que llevan a una desactivación de la inversión y, cuando concede a los trabajadores derechos, servicios y posiciones de poder en las negociaciones sobre la distribución del ingreso, desactiva el trabajo. Para esta posición, el efecto conjunto de la falta de incentivos para la inversión y la desactivación de la competencia individual en el trabajo es el que produce la decreciente tasa de acumulación del capital, una sobrecarga en las demandas de consumo (inflación) y, también, un aumento en las demandas de participación política (ingobernabilidad)22. Producen una inversión de los términos en el papel que se le asignaba a]. Estado en las décadas inmediatamente anteriores: se pasó a una posición donde todo lo "negativo" es atribuido al Estado y todo lo "positivo" corresponde al sector privado. Los liberales partidarios del retorno al "libre" funcionamiento del mercado afirman que la asistencia estatal tiene los siguientes efectos perversos: pone en peligro el libre funcionamiento del mercado en el cual los Individuos pueden competir libremente; representan una intromisión en la libertad individual y contribuyen a minar las bases del sistema que ofrece la mayor 22
OFFE, Claus. Algunas contradicciones del Estado de Bienestar. En: OFFE, Claus, Contradicciones del Estado de Bienestar, Madrid, Alianza Editorial, 1990. pp.137-143.
posibilidad de prosperidad general e integración social. Consideran que las mayores amenazas provienen de las burocracias benefactoras; en consecuencia, las políticas sociales deberían desligarse de éstas y crear un sistema que no entre en conflicto con las relaciones monetarias que deben regir todo el sistema económico y social: lo ideal es pasar de las prestaciones estables a subsidios dirigidos a los individuos para qué de esta manera cada uno pueda comprar sus servicios en el mercado23. Ahora bien, cómo mirar a la educación en este contexto, más específicamente cómo mirar a la educación sistemática. El debate se reactualiza en nuevos términos, el neoconservadurismo vuelve a reforzar el papel subsidiario del Estado -que es el mismo que le otorga la Iglesia- pero lo hará con otros fundamentos y con otros énfasis. Es importante tener en cuenta que el neoconservadurismo no es un bloque homogéneo pero que, a pesar de las diferencias internas, comparte ciertas concepciones y caracterizaciones comunes acerca de los modos de intervención del Estado que le dan unidad y que lo diferencian de otras posiciones. Así, más allá de las distintas posiciones que existen dentro del neoconservadurismo, tienen en común que: siempre van a marcar que el desarrollo de sistema público de educación es perjudicial por la burocratización implícita que conlleva, van a reducir el gasto público destinado al sistema de educación pública y van a promover y financiar a instituciones del sector público con recursos públicos. A su vez, es importante diferenciar, por lo menos, las tres variantes internas más importantes del neoconservadurismo, porque contribuyen a que se puedan detectar los matices y a ubicar las combinaciones distintas que se pueden dar entre ellas: - para los partidarios más extremos, lo ideal es que los subsidios monetarios vayan dirigidos a las familias o a los individuos y no a las instituciones. Esta posición lleva a largo plazo a la abolición del sistema de educación pública y a su sustitución por un sistema de bonos, que pueden ser empleados en el mercado para comprar educación, en combinación con los recursos que disponen las familias o los individuos. En el caso de un fuerte peso de las corporaciones enseñantes -religiosas y laicas- como sucede en nuestro país, se hiende a sostener un sistema en el que se combinen, según niveles y tipos de enseñanza, el sistema de subsidio a las instituciones con el sistema de subsidios a las familias o individuos; - para otros partidarios del libre mercado, la red de educación pública está destinada a aquellos que no pueden acceder a la enseñanza privada, se considera aceptable su existencia como medio indispensable para asegurar un mínimo debajo del cual no se debería dejar caer a los individuos, y - para otros, es posible sostener un sistema de asistencia social directa -léase la prestación de un sistema público de educación-porque éste potencia la competencia con el sector privado, pero siempre que en su interior se rija por criterios meritocráticos y de competencia individual. Consideran que las burocracias estatales pueden ser toleradas a condición de que se ajusten a los patrones mencionados: fomentar la competencia interinstitucional e individual24. 9. La Iglesia Católica: la reiteración y la actualización de su concepción del papel subsidiario del Estado. La Iglesia Católica reitera en 1965 su concepción acerca del papel subsidiario que le corresponde al Estado en materia de educación, los fundamentos están claramente señalados en la Declaración sobre la Educación-Cristiana de la Juventud dada por el Concilio Vaticano II. En su punto 3, que corresponde a los agentes de la educación expresa: "puesto que los padres han dado vida a sus hijos tienen la gravísima obligación de educar a la prole y, por lo tanto, hay que reconocerlos como los primeros y principales educadores de sus hijos ...". "El deber de la 23
WHITTY, Geoff. Aproximaciones cambiantes a la política educativa: el legado de la socialdemocracia y la respuesta del tacherismo. En: FERNANDEZ ENGUITA, Mariano (compilador), Marxismo y sociología de la educación, Barcelona., Laia, 1984. p.26'7. 24 WHITTY, Geoff. Aproximaciones cambiantes a la política educacional: el legado de la socialdemocracia y la respuesta del tacherismo. En: FERNANDEZ ENGUITA, Mariano (compilador), Marxismo y sociología de la educación, Barcelona, Laia, 1984, pp.300-307.
educación compete en primer lugar a la familia que requiere la colaboración de toda la sociedad. Además, pues de los derechos y de aquellos a quienes estos deleguen una parte de la educación, ciertas obligaciones corresponden a la sociedad civil, en cuanto u ella compete el bien común temporal. Obligación de la sociedad civil es proveer de varias formas a la educación de la juventud: tutelar los derechos y obligaciones de los padres y de quienes intervienen en la educación y colaboran con ellos; completar la obra educativa, según el principio de la acción subsidiaria, cuando no basta el esfuerzo de los padres y de otras sociedades atendiendo a los deseos paternos y, además; crear escuelas e institutos propios según lo exija el bien común. Finalmente, y por singular motivo, el deber de la educación corresponde a la Iglesia, no sólo por ser reconocida también como sociedad humana capaz de educar, sino sobre todo, porque tiene el deber de anunciar a todos los hombres el camino de la salvación”25. Los principios generales dados por el Concilio son actualizados en las conferencias episcopales regionales, en nuestro caso, las latinoamericanas. Pero ellas deben ser luego expresadas en términos de cada situación nacional. En el caso de nuestro país el Equipo Episcopal de Educación Católica expreso su opinión en 1985 a través del documento "Educación y proyecto de vida"26. Este documento en su parte segunda, sobre el sistema educativo va reiterando y actualizando la posición de la Iglesia en nuestro país, y lo hace tanto desde el punto de vista doctrinario como de las propuestas y medidas de política educacional que propugna para nuestro sistema educativo. Uno de los primeros temas que toca es el que sé refiere a la mayor intervención que ha tenido el Estado en las últimas décadas, entre- ellas la configuración del sistema mixto, público y privado. Al respecto señala, que es tina manifestación de la mayor intervención del Estado en la vida social, que caracteriza a nuestra época: Intervención fundada en el propósito de promover el bienestar general, uno de cuyos aspectos fundamentales está constituido precisamente por el nivel cultural de la población. A esta mayor Intervención estatal le reconoce, por un lado, consecuencias positivas, sobre todo en lo que se refiere a la creación de escuelas, ella ha hecho posible la asignación de recursos a fines educativos por montos nunca conocidos en el pasado, y que la iniciativa social, librada a su sólo esfuerzo, no hubiera podido lograr y, por otro lado, señala consecuencias negativas: "la más grave es, sin duda, la tendencia al estatismo, que no es intervención legítima y benéfica del Estado sino una intervención absorbente y excluyente, cuya expresión extrema es el monopolio escolar". Una segunda consecuencia negativa que indica es "un efecto no deseado por nadie, el de la esclerosis y la burocratización del sistema educativo; afirma que cuanto mayor es la intervención estatal, mayor es la proliferación de normas y reglamentaciones de toda especie y, consecuentemente, mayor es la rigidez del sistema frente a los cambios permanentes de la realidad. Incluye otro efecto no deseado de la excesiva intervención estatal "es el abandono de sus responsabilidades por parte de la sociedad en general, incluidas por desgracia, muchas familias"27. En lugar de referirse al derecho a la educación utiliza la expresión. "los derechos de la persona humana", que lo define como el derecho de todos los hombres a la educación y e1 derecho a la educación de todo el hombre, es decir, a una educación integral 28. La integralidad de la formación es entendida incluyendo la dimensión religiosa, la que da fundamento a que el sistema educativo deba construirse sobre la base de la libertad de opciones educativas y del reclamo de la inclusión de la formación religiosa en la escuela pública. En cuanto al derecho a la educación, considera que comprende un derecho específico, que es al de la educación sistemática, y ésta a su vez, para responder a las exigencias de la dignidad humana, debe tener en cuenta dos principios básicos: la igualdad de oportunidades y el libre ejercicio de las opciones educativas. 25
CONCILIO VATICANO II. Declaración acerca de la educación cristiana de los jóvenes. Madrid, Biblioteca de autores cristianos, 1969. pp.587-604. 26 CONFERENCIA EPISCOPAL ARGENTINA. Educación y proyecto de vida. Buenos Aires, oficina del libro, 1985. 27 Ibídem pp.73-74. 28 Ibidem pp. 75-76.
Interesa destacar cuál es la concepción y los alcances de la que denomina libertad de opciones educativas, expresión nueva en respuesta al hecho histórico de la existencia de sistemas mixtos y del derecho regulador del Estado en la materia. Considera que la libertad de opciones educativas, por ser el hombre no sólo objeto sino sujeto de su propia educación, obliga al sistema educativo a admitir el ejercicio dé las distintas opciones a que tiene derecho, en razón de su inalienable libertad. La opción se refiere a la elección de escuelas y, por ende, de maestros; independientemente del carácter público o privado de los establecimientos29. La manera real de asegurar esa opción educativa es que no debe ser relativa, es decir, disimulada mediante la canalización de todos los recursos del Estado habla las escuelas estatales y la privación de todo apoyo económico a las creadas por la iniciativa privada. Sostiene que si así sucede la libertad de elegir escuelas y maestros quedarla reducida a un privilegio de ricos con evidente menosprecio del principio de igualdad de oportunidades. Por lo tanto, reitera que los aportes estatales a los establecimientos privados para determinados gastos son un deber de justicia distributiva y considera que el fundamento para otorgarlos no es otro que la igualdad de todos los habitantes y el respeto a las libertades individuales30. Este tema remite Inmediatamente al principio del pluralismo escolar que sostiene la Iglesia Católica y que vuelve a especificar en este documento sobre la situación argentina. Sostiene que el pluralismo cultural se traduce en pluralismo escolar, entendido éste como la coexistencia de diversas instituciones escolares, que permitan a los jóvenes formarse criterios de valoración fundados en una concepción específica del mundo. Este pluralismo se sustenta y se puede llevar efectivamente a la práctica a través de medidas concretas que enuncia y son: que la iniciativa social o privada puede fundar y dirigir establecimientos educativos en condiciones igualitarias a la escuela pública en materia de Mulos y estudios y que deben ser financiadas con el aporte estatal que pone al alcance de todos los sectores la posibilidad de elegir la escuela de su preferencia31. En cuanto a cómo concibe y especifica el derecho enseñar, señala varios aspectos: es el derecho de asociarse libremente, y a ejercerlo individual o colectivamente para fundar establecimientos. Pero además, por la naturaleza particular de los establecimientos creados por la iniciativa privada, incluye el derecho a funcionar conforme a sus respectivos estatutos, conservar su identidad espiritual, designar libremente a su personal docente y no docente y a cultivar su propia originalidad pedagógica en materia de planes y métodos de enseñanza. Finalmente, cuando se refiere a los derechos y deberes del Estado reitera que éste tiene derecho a exigir un nivel mínimo de instrucción, porque tal nivel interesa al bien común y que puede exigir una formación específica a quienes aspiran a ejercer ciertas profesiones vinculadas con el bien común32. En este documento son interesantes, los matices con que introduce la reafirmación del principio de subsidiariedad del Estado. Considera que el primer deber del Estado en materia educativa, -como en cualquier otra- es respetar los derechos fundamentales de las personas. "Pero, este respecto no es una función meramente pasiva, pues en muchos casos la vigencia efectiva de aquellos derechos depende total o parcialmente de un apoyo positivo y concreto del Estado. Ambos aspectos conforman el llamado principio de subsidiariedad del Estado". En términos educativos la función pasiva estaría dada por el reconocimiento de los que denominan "autonomía pedagógica" y el aspecto positivo por el aporte estatal al financiamiento de los establecimientos privados"33. 10. A modo de síntesis de la situación actual en el país. Trazado el panorama histórico y la situación actual cabe enfatizar la coexistencia de estas tres grandes líneas y concepciones de política educativa que intentan darle determinadas 29
Ibidem pp.77-78. Ibidem p.78 31 Ibidem pp.80-81 32 Ibídem pp.86-87 33 Ibídem pp.87-88 30
direccionalidades al sistema educativo. Hoy, en el Gobierno Nacional prima la concepción subsidiarista del papel del. Estado en materia de políticas sociales, y, en educación en particular34 . Para finalizar se destaca que dentro de ésta coexisten dos vertientes, la proveniente de la tradición de la Iglesia Católica y la del neoliberalismo, que comparten puntos de contacto y tienen puntos de divergencia que aún no están identificados claramente y que probablemente generen tensiones dentro de la misma gran orientación en el momento clave de determinar las medidas concretas y que produzcan, como sucedió en Chile, reacomodaciones significativas dentro del propio sector privado, no sólo en el sistema de educación pública (35). Seguramente, esta es una de las grandes líneas de investigación dentro del campo de la política educativa como disciplina de las Ciencias de la Educación, necesaria para poder, por lo menos, comprender los profundos reacomodamientos que se están y van a continuar produciéndose en el sistema educativo por efecto de la aplicación de políticas subsidiarias del papel de Estado en educación, unas que provienen del pensamiento católico y otras de las corrientes neoconservadoras, unidas al ajuste económico. La Ley Federal de Educación 24.195, es un ejemplo de esta convergencia.
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Ver: PAVIGLIANITI, Norma. neoconservadoras y educa-clon. Un debate silenciado en la Argentina del. 90. Buenos Aires, Coquena, 1991.
