Sobre el debate acerca de la política urbana, la política de suelo y la formación de los precios de la tierra urbana en el Gran Santiago, antecedentes teóricos y 1 empíricos.
1.- Introducción.
En el curso del año 2005 y principios pri ncipios del 2006 se han agudizado las críticas del mundo empresarial y los centros de pensamiento liberal en torno a los l os instrumentos de planificación urbana, la normativa que regula el mercado de suelo, en particular respecto del límite l ímite urbano en el Gran Santiago. El foco de este debate se centra en la l a acción del Estado y las decisiones de política urbana. Las críticas provienen principalmente de la Cámara Chilena de la Construcción, el Instituto Libertad y Desarrollo y el Centro de Estudios Públicos, pero también de algunos empresarios del gremio que critican la política urbana a través de la prensa. El debate constituye una expresión parcial de diferencias mucho más profundas respecto de la visión la ciudad, los temas y los actores relevantes r elevantes y el rol del mercado en una elaboración conceptual que formula serias objeciones al alcance de la intervención que ejerce actualmente el Estado en la regulación del desarrollo urbano. Hasta 1978 el debate sobre la ciudad y sobre la planificación del desarrollo urbano en Santiago se centró principalmente en aspectos físicos y funcionales, que ponen énfasis en el ordenamiento de uso de suelo a través de la zonificación y la localización de subcentros, el trazado de las redes de vialidad, transporte y servicios básicos, y la protección ambiental, además de la normativa sobre el desarrollo de proyectos en el territorio. territ orio. Es una tarea que asumen fundamentalmente profesionales del área de de la arquitectura y el urbanismo urbanismo que, en base base a diferentes hipótesis de crecimiento demográfico, formulan visiones físicas del crecimiento de la ciudad. En 1978, ante el diagnóstico de una escasez artificial de suelo como consecuencia de un límite urbano que habría sido arbitrariamente impuesto que hace subir los precios de los terrenos, se incorpora al debate la Oficina de Planificación Nacional y con ello la voz de los economistas en el ámbito de la planificación del desarrollo urbano. Son los planteamientos teóricos de Miguel Kast2, Ministro de Estado e ideólogo de las l as reformas liberalizadoras del gobierno militar, que en estas materias cuentan con el respaldo explícito de Arnold Harberger, economista profesor de la Universidad de Chicago y asesor del gobierno militar. 3 Los planteamientos de estos economistas se fundamentan en dos premisas centrales: primero, que el suelo urbano no es un recursos escaso; segundo, que el mercado, sin la intervención arbitraria de los planificadores, es el mecanismo que debe regir para lograr l ograr una asignación 1
Este articulo se escribió por encargo del Centro de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile con el propósito de hacer una revisión crítica de la polémica sobre el mercado de suelo urbano en el Gran Santiago. Se agradecen los comentarios y críticas de Luis Eduardo Bresciani, Alberto Carvacho, Felipe Errázuriz, Alberto Hardessen, Yasuyo Nishimura, Max Purcell y Francisco Sabatini. Se agradece a la empresa Collect S.A. por la valiosa información facilitada para la elaboración y publicaciónde este artículo. 2 Ver Revista AUCA Nº 37, pags 38 y 39 3 Ver Revista AUCA Nº 37 pags 39 a 41
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eficiente de los recursos en el territorio terri torio de las ciudades. Como corolario de estas premisas se sostiene que el límite urbano constituye una cuestión arbitraria y que la expansión de las ciudades debe regularse a través de la competencia por el uso de suelo entre las l as actividades agrícolas y las actividades urbanas. Las opiniones de otras autoridades de gobierno de la época y la reversión de estos postulados por parte del mismo gobierno militar apenas seis años más tarde, dejan en evidencia la falta de acuerdo sobre la materia. 4 La participación de los economistas y la defensa de una visión liberal de mercado como instrumento de orientación del desarrollo urbano en general y del mercado de suelo en particular parti cular surge con nueva fuerza a raíz del debate que precede la formulación del PRMS en 1994. A partir de este momento no sólo se hacen críticas coyunturales a los temas de debate de la época, sino que empiezan a aparecer una serie de planteamientos más generales y más profundo en base a formulaciones teóricas de carácter neoclásico respecto de los instrumentos de política urbana, en particular sobre el límite urbano y la formación de los precios precios de la tierra. El interés de algunos economistas por la cuestión urbana se sitúa en un contexto en que se reduce el tamaño del Estado y el sector privado pri vado adopta un rol creciente en el desarrollo de las l as ciudades, impulsando proyectos de gran envergadura, pero también en un contexto de apertura cada vez mayor de la economía nacional a un mundo globalizado, en que las ciudades han llegado a ser consideradas como los motores de la economía, razón por la cual el desempeño de las ciudades está fuertemente ligado al crecimiento económico de las naciones. El interés por Santiago resulta comprensible para el caso de un país como Chile, considerando su importancia en el sistema urbano nacional en términos de población y de actividad económica. La crítica se centra en la política de desarrollo urbano y sus implicaciones sobre la política de suelo, en particular respecto del límite urbano, lo que estaría provocando una escasez artificial de suelo urbano y una distorsión en el sistema de precios de la tierra y, por lo l o tanto, en la asignación de recursos en el espacio urbano. Las medidas adoptadas por el gobierno estarían provocando un alza en los precios de los terrenos lo que tendría, según estos autores, dos efectos principales: primero, un alza en los precios de las viviendas viviendas y, segundo, segundo, una dificultad creciente para para localizar las viviendas sociales en las comunas del Gran Santiago. En una primera sección de este articulo se hará una reseña de lo l o que han sido las políticas de desarrollo urbano y de suelo urbano desde 1960 hasta la fecha, consignando la justificación conceptual de las medidas adoptadas y las cifras sobre disponibilidad de suelo. En una segunda sección se hará una recopilación de las críticas centrales a las medidas de política adoptadas, indicando indicando la fuente y la justificación de las afirmaciones claves en torno al mercado de suelo urbano y el funcionamiento de la ciudad.
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C. Graniffo, ministro de Vivienda y Urbanismo (5/75 al 3/77) “La economía de mercado o sistema de libre empresa ...ha sido el sistema económico que ha regido para el suelo urbano considerándolo como una mercancía cualquiera, a pesar de que a muchas mercancías se les haya prescrito la inaplicabilidad del régimen liberal a bienes que deben ser de utilidad común, lo que no se ha hecho con el suelo urbano” El Mercurio 7 diciembre 1975 p. 31. E. Ruiz (3/77- 12/78), en relación a una doctrina de desarrollo urbano “ “Desde que pise este Ministerio he estado insistiendo en la importancia que reviste este punto. Desde el momento mismo de la fundación de cada una de nuestras ciudades nos hemos farreado un patrimonio riquisimo, fijo e irrecuperable. Los mercaderes nos han hecho perder la razón y los aficionados a la geometría elemental nos han obligado a asesinar la estética” en “Financiamiento para la vivienda” MINVU DITEC Nº 82-83 junio 1977 p. 2 y 3.
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En una tercera sección se hará una discusión crítica del fundamento conceptual de estas afirmaciones y se revisará llos os antecedentes empíricos disponibles. 2.- Políticas de desarrollo urbano y de suelo desde 1960 al 2006.
2.1 El Plan Regulador Intercomunal de Santiago 1960.
En 1953 se establecieron las bases para la planificación intercomunal en Chile aprovechando la promulgación de un decreto modificatorio de la Ley General de Urbanismo Urbanismo y Construcciones. Construcciones. Luego de un largo período de estudio, se dictó en 1960 el primer Plan Regulador Intercomunal para el Gran Santiago (PRIS). (PRIS). Esta formulación constituye constituye un gran avance avance para la planificación de la ciudad al integrar la normativa de las comunas en una visión de conjunto, dando respuesta a la necesidad de planificación integral de largo plazo. En 1959 la ciudad de Santiago tenía una superficie del orden de 21.000 hectáreas y una población de 1.900.000 1.900.000 habitantes. 5 Es la época en que Santiago registra la mayor tasa de crecimiento de población, alcanzando un 4.4% anual en el periodo 1952-1960. La propuesta del PRIS se construye a partir de un conjunto de hipótesis de crecimiento de la población y de la actividad actividad económica y una visión física de ordenamiento territorial que respete el medio ambiente. Si bien no establece normas obligatorias de densidad, altura o tipo de vivienda, se hace una estimación en que las 38.600 hectáreas con carácter urbano y suburbano designadas por el PRIS y considerando la remodelación de áreas céntricas, se podría acoger unos 5 millones de habitantes, lo que se supone satisfacer la demanda de espacio urbano por los siguientes 20 años. Los autores del PRIS sostienen que nunca fue su intención frenar el crecimiento de Santiago a través del establecimiento de un límite urbano 6, sino el de darle un orden al desarrollo de la ciudad y proteger el medio ambiente, especialmente los suelos agrícolas más escasos 7, cuyo destino agrícola podrá ser modificado justificadamente. El PRIS establece una zonificación en función de una visión de ciudad que busca mejorar las condiciones de habitabilidad y funcionamiento de la ciudad. Se crea un sistema vial estructurante y se identifica la localización de un conjunto de subcentros de distinta jerarquía, así como un sistema de áreas verdes y espacios protegidos (parcelas agrícolas, reservas forestales, reservas agrícolas). También se regula la localización de actividades industriales en función de su impacto ambiental y sus requisitos de desplazamiento de insumos y productos. Se identifica la l a necesidad de generar una instancia de gobierno metropolitano, cuestión que esta pendiente hasta esta fecha.
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“Boletín de Mercado de Suelo Urbano” Nº 8 2º trim. 1984, E. Rojas, “Urbanización de suelo agrícola por crecimiento urbano en el área Metropolitana de Santiago1959-1984. Santiago1959-1984. 6 Ver opiniones de J. Parroquia y J. Honold en el articulo con entrevista “Limites Urbanos, Instrumentos Caducos?” publicada en la Revista AUCA Nº37 pp 49 a 56. 7 El stock total de suelos de primera de riego alcanza una superficie de del orden de 100.000 hectáreas en todo Chile y en 1960 la ciudad de Santiago ya había invadido una proporción de estos terrenos. Ver E. Rojas “Utilización de suelo agrícola por crecimiento urbano del área metropolitana de Santiago, 1955 a 1984” en Boletín de Mercado de Suelo Urbano, Área Metropolitana de Santiago” Nº 8, 2º trimestre trimestre 1984.
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No resulta razonable atribuir a los autores intelectuales del del PRIS la noción que este este plan constituyera una propuesta definitiva y para siempre respecto del Gran Santiago. Por el contrario, el mismo plan establece la necesidad de una revisión y actualización periódica. 2.2.- Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979.
En 1979 el gobierno militar decide armonizar la política sectorial urbana con la política global de organización económica y social que orienta al accionar del sector público, denominada formalmente “Economía Social de Mercado”, con una inspiración neoliberal, promulgando la Política Nacional de Desarrollo Urbano. El hecho de que esto haya sido uno de los últimos sectores en encuadrar sin orientación política dentro de los lineamientos globales, constituye un síntoma claro de lo difícil y complejo que resulta el manejo de la variable espacial dentro de un modelo de libre mercado y, probablemente también, debido a la falta de acuerdo al interior del gobierno. Los objetivos de dicha política son 8: primero, garantizar el derecho a “disponer de privacidad, luz, aire y seguridad; para obtener mejores oportunidades de equipamiento, servicios y vivienda, y para disponer de condiciones ambientales compatibles con la vida humana”, dentro de un enfoque global orientado a garantizar la igualdad de oportunidades; segundo, la recuperación de aquellas zonas deterioradas o de utilización ineficientes en las ciudades…; tercero, la preservación de los recursos recursos naturales y del patrimonio patrimonio cultural…; cuarto, contribuir a la erradicación de la extrema pobreza.” Según la misma formulación de política, estos objetivos quedarían garantizados a través del funcionamiento del mercado de la tierra y a través t ravés de la acción subsidiaria del Estado en la provisión de equipamiento equipamiento e infraestructura. La tarea central central de gobierno consistiría consistiría entonces en crear las mejores condiciones para que el mercado de la tierra urbana pueda operar lo más eficientemente posible. Se postula que “en la medida que el sector privado capta las señales del mercado, puede llevar a cabo, libremente, todas las actividades que son demandadas por la población. La labor del Estado se reduce así a aquellos aspectos que temporalmente no resultan atractivos para la iniciativa privada y a la dictación y fiscalización de las leyes leyes y normas destinadas destinadas a garantizar la igualdad igualdad de oportunidades, como sus objetivos básicos.” “En el ámbito del desarrollo urbano, las leyes del mercado operan activamente sobre la demanda y la oferta de vivienda, equipamiento de todo tipo y servicios complementarios y principalmente sobre el mercado de suelo urbano, como recurso básico indispensable para el emplazamiento y comunicación de todas las actividades urbanas.” “… se trata entonces de crear las condiciones optimas para que opere un eficiente mercado de la tierra urbana por una parte, y, por otra, de definir los procedimientos y normas que contribuyan a satisfacer, por el mismo mecanismo, las necesidades y las aspiraciones de la población en materia de vivienda y servicios urbanos.” 8
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, DDU, “Política nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979” y “Conceptos básicos para la formulación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979” en Revista EURE Nº22 septiembre 1981
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“La consideración de los aspectos anteriormente tratados deja en evidencia que es el sector privado el principal encargado encargado de materializar las iniciativas de desarrollo urbano que demanda la población, mediante la generación de una adecuada oferta de tierras.” Esta política se basa casi exclusivamente en el recurso suelo. “… se ha insistido permanentemente que el suelo urbano es un recurso escaso e irrecuperable, lo cual ha contribuido a que su precio sufra frecuentes fr ecuentes distorsiones en el mercado al restringir artificialmente la oferta.” “La presente política, por el contrario, parte del principio que el suelo no es un recurso escaso, sino que su aparente escasez es provocada en la mayoría de los casos, por la ineficiencia y rigidez de las normas y procedimientos legales aplicada hasta la fecha para regular el crecimiento de las ciudades.” “Por ello, el recurso suelo debe ser considerado como un bien que se transa en forma abierta, la sola limitación que le imponen la zonificación, las normas técnicas y el interés público para determinadas funciones… los distintos usos que se dan al suelo disponible en el territorio nacional quedan determinados por su rentabilidad, según el interés y derechos de sus respectivos propietarios…” “Por lo tanto, el suelo urbano y el suelo rural con potencialidad urbana dejarán de ser recursos sujetos a planificación rígida, regulándose su incorporación progresiva a los usos urbanos, de acuerdo a condiciones de la oferta y la demanda para distintas alternativas de utilización que requiere el desarrollo de la comunidad.” Con todo, el mismo documento de política política afirma que “El rol de la inversión pública en los centros urbanos estará principalmente destinada a definir la estructura espacial-funcional de la ciudad y a determinar el área de operación de los mercados de suelo urbano. En este sentido, la vialidad y el transporte urbanos; el equipamiento de servicio y las matrices y colectores de agua y el alcantarillado constituyen los rubros que serán manejados por la planificación urbana, a fin fi n de asegurar accesibilidad y servicios a todos los ciudadanos, y, al mismo tiempo, servirán para determinar el radio de acción del mercado de la tierra urbana.” “Como consecuencia de lo anterior, la presente política regulará la localización de proyectos urbanos cuyo funcionamiento posterior pudiera provocar efectos secundarios negativos sobre los bienes de terrenos o sobre las propias personas. personas. Entendiendo esto último en el sentido sentido de que dichos proyectos puedan generar cambios sensibles en las condiciones ya existentes dentro de la zona de influencia del proyecto; sea que ellos afecten las características ambientales, la funcionalidad del sistema urbano o los valores inmobiliarios, en cuanto provocar un deterioro en los precios del mercado.” En resumen, se postulan en esta política de desarrollo urbano dos principios fundamentales: Primero, “el suelo urbano no es un recurso escaso”. Segundo, “el uso de suelo queda definido por su mayor rentabilidad”. r entabilidad”. Consecuente con esta política, se dicta el Decreto 420 del MINVU con fecha noviembre de 1979, a través del cual se define un nuevo límite urbano para el Gran Santiago que abarca una 5
superficie de aproximadamente 100.000 hectáreas y que, por lo tanto, ya no constituye un límite. Santiago tenía a esa fecha una superficie del orden de 35.000 hectáreas y el desarrollo urbano consumía del orden de 1.000 hectáreas por año, por lo que el D. L. 420 crea un área capaz de absorber las necesidades de suelo de la ciudad para un periodo de 65 años si siguiera creciendo al mismo ritmo que en la última década. El límite efectivo de la ciudad deberá quedar establecido, según esta política, a través de la competencia entre actividades agrícolas y urbanas, primando la que tenga mayor rentabilidad. En los años que sigue se actualizaron muchos planes reguladores comunales, flexibilizando la norma según las directrices de política de la época. Concordante con lo anterior, se postula que las densidades de ocupación del espacio urbano deben ser consecuencia de la libre operación del mercado y de las preferencias de los consumidores. Lo contrario, es decir, el controlar el desarrollo en extensión con la intención de densificar “se acerca mucho al masoquismo, que además, en este caso, es innecesario” 9 La Política Nacional de Desarrollo Urbano establece conceptualmente diferentes niveles de regulación respecto a la responsabilidad de los desarrolladores en la provisión de infraestructura en las área de extensión. Sin embargo este es un aspecto que jamás se reguló en la práctica. 2.3.- El D.L. 3516 y la subdivisión del suelo agrícola .
Aunque no forma parte de la política urbana, es importante consignar el hecho de que en diciembre de 1980 se promulgó el D.L. 3516 del Ministerio de Agricultura en el que se establecen normas de subdivisión de predios rústicos, con el objetivo de permitir la entrega de títulos de propiedad a los obreros agrícolas sobre la vivienda y su terreno adyacente en lotes con un minino de 5.000m², reduciendo la norma vigente hasta entonces, que autorizaba una subdivisión mínima de 8 hectáreas. El mismo D. L. 3516 establece que debe mantenerse el uso de suelo agrícola y prohibe el cambio de uso de agrícola a habitacional, estableciendo penas severas a la transgresión de dicha norma. Este decreto ley se ha venido utilizando desde entonces como resquicio legal para fraccionar buena parte del valle central en lotes de 5.000m², en lo que se ha dado en llamar “parcelas de agrado” y satisfacer de esta forma a los hogares que buscan un forma de vida suburbana en condiciones rurales. Aunque esta práctica ha sido criticada, ningún gobierno ha tenido la voluntad política de fiscalizar el cumplimiento legal de todos los requisitos establecidos en el D.L. 3516 a fin de controlar la situación. 2.4.- La Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1985
Luego de seis años de aplicación de la Política de Desarrollo Urbano promulgada en 1979, el mismo gobierno militar decidió promulgar una nueva política de desarrollo urbano en la que hay un cambio de enfoque bastante radical en relación al diagnostico y los principios básicos que inspiran la política. 9
M. Kast, op.cit
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“…Si se analiza retrospectivamente el proceso ya producido de crecimiento urbano, se constata que la ciudad junto con entregar a sus habitantes ventajas reales en comparación con la vida rural, los ha envuelto en graves problemas de índole económica y social. Altos costos y deseconomías, deterioro de las condiciones ambientales, carencias de viviendas y de servicios, ineficiencias operativas y administrativas, etc., caracterizan la vida ciudadana hoy.” 10 “Entre las múltiples causas que han originado estos problemas tal vez lo más evidente es el hecho de que las principales ciudades no fueran capaces de absorber armónicamente ni el intenso flujo de población que llegó a ellas, ni el acelerado cambio de hábitos de sus habitantes. Por el contrario, ambos factores quebrantaron sus estructuras, y el crecimiento se desbordó fuera de control produciendo aglomeraciones humanas altamente ineficientes.” “Si por una parte, se consideran las inversiones acumuladas y los gastos de operación incurridos en las principales ciudades chilenas durante los últimos 40 años, y por otra se valora el resultado físico, ambiental y de funcionamiento de las mismas, se llega a la conclusión de que su deterioro e ineficiencia actuales no se deben tanto a la escasez en la cuantía de los recursos invertidos y gastados en ellas, en cuanto al proceso por medio del cual los recursos fueron empleados, proceso que no siempre se ajustó a previsiones de largo plazo, ni a planes estables, ni a prioridades adecuadas; proceso que sufrió la falta de coordinación de los numerosos organismos involucrados en él; proceso, finalmente, que por sus mismas fallas permitió constantes especulaciones que esterilizaron parte de los recursos disponibles.” Establece además que las acciones privadas, orientadas por el mercado, son insuficientes por si sola para implementar el desarrollo urbano y evitar extrenalidades negativas que derivan en un crecimiento inorgánico. El Estado tiene una responsabilidad irrenunciable en que la gran mayoría de los habitantes alcance un estándar de habitabilidad aceptable. Es por ello que “todas las naciones de occidente han dedicado preferente atención a la planificación urbana dotándola, sin excepciones, de una completa y compleja instrumentación”. Esta formulación de política parte poniendo énfasis en la necesidad de fomentar el bien común. “En la promoción del desarrollo urbano, la voluntad del Estado es de carácter político; los medios son la ley y los instrumentos la planificación urbana”. Como corolario de lo anterior, el mismo documento establece que “Para los efectos que puede producir la planificación del desarrollo urbano sobre la propiedad privada, resulta claro que dicha planificación, sancionada por ley, tiene capacidad para establecer limitaciones y obligaciones a la propiedad sin comprometer al Estado a indemnizar.” A diferencia de la política de 1979, en que el uso de suelo debía quedar definido por su mayor rentabilidad, en el caso de la política de 1985, “la planificación del desarrollo urbano es una función privativa del Estado. En dicha planificación serán consideradas entre otras informaciones, las tendencias del mercado, las que se evaluarán a la luz del Bien Común y de un horizonte de mediano y largo plazo, sin perjuicio de tener presente, además, parámetros de corto plazo cuando ello proceda. 10
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, DDU, “Política Nacional de Desarrollo Urbano” DITEC Nº207 marzo 1985
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Respecto de la política de suelo urbano se formulan tres aseveraciones fundamentales: Primero “El suelo es un recurso económicamente escaso, debido a su naturaleza de bien útil no producido, cuya oferta es inelástica.” Segundo “En la medida que el suelo de una ciudad sea usado más intensamente, se aprovechará mejor el equipamiento y se reducen los costos de la infraestructura y el transporte. Tercero “Las personas deben tener libertad para optar a diversas alternativas de ubicación en la ciudad. No obstante, cuando el crecimiento a través de ciertas alternativas signifique un mayor costo social que el crecimiento a través de otras, las personas que opten por las primeras deberán compensar a la comunidad dicho costo.” Consecuentemente, se plantea como objetivos el que la intensidad de ocupación de suelo sea alta, promover una parte significativa del crecimiento hacia áreas consolidadas y procuran que el crecimiento en extensión sea una secuencia de continuidad sobre los bordes. Respecto del crecimiento urbano los objetivos son los de: lograr un desarrollo armónico; procurar que la localización de diferentes actividades no generen extrenalidades negativas sobre el entorno; estabilidad de las normas en el tiempo. Además establece políticas específicas en materia de infraestructura, equipamiento, instrumentos de planificación y participación de la comunidad. A diferencia de la Política de Desarrollo Urbano de 1979 que parte de la base que el suelo no es un recurso escaso y que el uso del suelo se determinará en función de la rentabilidad de las actividades en el territorio reduciendo el rol del Estado a aquellas actividades que no son atractivas para el sector privado, la política de 1985 presenta un vuelco radical, primero, al establecer como premisa que el suelo es un recurso escaso; segundo, porque el nuevo enfoque establece un rol explícito y activo del Estado en el fomento y defensa del bien común, como una cuestión que está por encima de los intereses individuales; tercero, al relativizar el derecho de propiedad, como una cuestión que debe quedar subordinada a los restricciones que impone la planificación urbana; cuarto, al reivindicar la planificación urbana y establecer que se tomarán en cuenta las señales del mercado, pero que este resulta insuficiente para orientar el desarrollo urbano; quinto, al abrir el proceso de planificación a la participación ciudadana; sexto, al normar las responsabilidades del Estado en la provisión de equipamiento e infraestructura, y al establecer que los particulares deberán asumir los costos sociales de los desarrollos que generen, finalmente, séptimo, al establecer directrices sobre la forma urbana, estimulando la renovación y densificación en áreas centrales y cuidando que el desarrollo territorial sobre los bordes sea continuo. El límite urbano no constituye un aspecto central de esta política, salvo mención a que su definición deberá ser revisada cada 10 años. Esta nueva formulación de la política urbana no tuvo consecuencias prácticas, ya que no se tradujo en ninguna medida concreta que significara un cambio efectivo en la política urbana o la política de suelo.
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2.5.- Plan Regulador Metropolitano de Santiago 1994.
Luego de 34 años de vigencia se procedió a modificar el Plan Regulador Intercomunal de Santiago en 1994 a fin de darle coherencia a una serie de modificaciones parciales incorporadas desde 1960. “El objetivo principal del Plan Metropolitano se orienta, en esencia, a proveer de normas a un territorio para que sea capaz de acoger a la población estimada al año 2020, en calidad y condiciones de vida compatibles con la dignidad de las personas en el marco de un desarrollo económico creciente.” 11 “Ligada a la anterior, surge otra meta, la de contribuir al equilibrio entre la ciudad y el medio en que ella se inserta…Asimismo, es de gran importancia preservar los suelos agrícolas, recursos naturales no renovables que constituyen bienes necesarios por su producción no solo para los propietarios sino también para la comunidad.” Esto se tradujo en concreto en la reducción del espacio definido como área urbana desde las 100.000 hectáreas establecidas en el D. L. 420 de 1979 a una superficie de casi 60.000 hectáreas. Según la memoria del PRMS, a la fecha de su elaboración “se observan 41.215 hectáreas correspondientes a la superficie consolidada de Santiago y se reconocen 18.115 hectáreas que podrían acoger el crecimiento futuro de la ciudad”. Al respecto es conveniente informar que previo a la aprobación legal del PRMS algunos propietarios de grandes paños de terreno ubicados en el espacio que dejaría de tener carácter urbano procedieron a aprobar permisos de edificación para construir grandes conjuntos habitacionales. Según el Plan Regulador Comunal de Pudahuel “existe una importante superficie (2.986 hectáreas) con carácter urbano en virtud de tener permisos de construcción obtenidos con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago.” 12 El PRMS establece directrices generales de desarrollo y disposiciones obligatorias para los municipios, las que deberán ser incorporadas en cada caso o los planes reguladores, específicamente, densidades mínimas promedio comunal y subcentros de equipamiento metropolitano. Se establecen 11 subcentros a fin de mejorar la accesibilidad de la población a los servicios y disminuir los viajes al centro. En relación con las actividades productivas la mayor innovación es la zonificación que excluye del espacio interior al perímetro urbano de A. Vespucio las actividades molestas (norma que seria derogada en el año 2002, incorporando requerimientos ambientales), congelando las actividades molestas en las zonas industriales exclusivas. Paralelamente se crean nuevas zonas industriales exclusivas en las comunas de Puente Alto, La Pintana y San Bernardo. En materia de vialidad y transporte el PRMS actualiza y jerarquiza la red vial estructurada e incorpora el requisito de elaborar estudios de factibilidad vial a los proyectos de mayor envergadura; y establece como una tarea urgente la elaboración de un Plan Maestro de Transporte y Gestión de Transito. 11
Memoria Explicativa del Plan Regulador Metropolitano de Santiago MINVU, SEREMI, DDU 12 enero 1994. 12 Municipalidad de Pudahuel “Plan Regulador Comunal de Pudahuel, memoria explicativa.” Sept. 2002, pág. 19
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“El PRMS mantiene la norma del área restringida o excluida del desarrollo urbano formulada en el PRIS de 1960, avanzando en algunos aspectos preventivos respecto a riesgos y a la exigencia de estudios de impacto ambiental. Probablemente la mayor renovación esta en la fortaleza con que se establece la defensa de los territorios agrícolas, lo que llevó a incorporar al territorio (del PRMS) a las comunas de Calera de Tango, Pirque y San José de Maipo, con el fin de cautelar los suelos amagados por el avance de la urbanización. 13 En otras palabras, lo que esto significa es sustraer el territorio de estas últimas comunas de la aplicabilidad del DL 3518, sobre parcelaciones agrícolas. Esta medida resulta inútil en la medida que la mayor parte del territorio había sido fraccionado con anterioridad a la promulgación del PRMS. 2.6.- Modificación al PRMS 1997 que incorpora la provincia de Chacabuco.
Luego de un amplio y encendido debate público se modifica el PRMS en 1997, incorporando la provincia de Chacabuco. De las 206.620 hectáreas que conforman el territorio provincial se constituyen Áreas Restringidas o Excluidas al Desarrollo Urbano en una superficie de 187.998 hectáreas, es decir, un 91% del total y se define un Área Urbana que cubre una superficie de 18.622 hectáreas. Algunos de los objetivos de esta modificación son: “estructurar el Sistema Urbano Intercomunal del Área Norte en concordancia con la estrategia de desarrollo del sistema urbano regional; generar condiciones para que la localización de las actividades que constituyen la base productiva y el empleo se realice en armonía con la actividad residencial y con el medio ambiente; preservar áreas rurales de valor silvoagropecuario; formular criterios y normas para el emplazamiento de la macro infraestructura sanitaria, energética, vial y de transporte.” 14 En concreto esta modificación del PRMS significó, primero, la creación de Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZODUC); segundo, la ampliación del espacio urbanizable en torno a las ciudades; tercero, el establecimiento de una vasta zona industrial exclusiva; cuarto, la restricción al desarrollo urbano a través de la designación de áreas restringidas o excluidas del desarrollo urbano; quinto, el establecimiento de una red vial metropolitana. Las ZODUC son áreas de un tamaño mínimo de 300 hectáreas que podrán ser desarrolladas por iniciativa privada. Concebidas como ciudades satélites autosustentables deben incluir espacios para diferentes usos y para diferentes densidades y estratos sociales en el uso habitacional. Deben absorber todos los costos directos de su desarrollo y compensar por las externalidades negativas que generen sobre el entorno. Su localización queda rígidamente establecida en el territorio. Significa habitar legalmente unas 10.090 hectáreas con carácter urbano. La creación de zonas urbanas de desarrollo prioritario significa calificar legalmente como suelo urbano unas 2.900 hectáreas localizadas en el entorno de las ciudades de la provincia de Chacabuco. A esto se suma la designación de unas 3.200 hectáreas para uso industrial exclusivo. En concreto, esto significó la designación de unas 16.000 nuevas hectáreas con carácter urbano.
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Alberto Carvacho “Plan Regulador Metropolitano de Santiago. SEREMI 1994” en “Juan Parrochia Beguin/ Premio 1996 Serie Premio Nacional de Urbanismo- U. de Chile. 14 MINVU, Memoria Explicativa “Plan Regulador Metropolitano de Santiago”. Modificación PRMSIncorporación de las comunas de Colina, Lampa y Til Til, 1997, P. 7-8-9.
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Se integra al PRMS todo el resto del territorio provincial como áreas restringidas o excluidas del desarrollo urbano a fin de proteger y preservar las áreas de interés silvoagropecuario. Se pretende de esta manera inhibir el desarrollo de fraccionamientos de suelo agrícola en parcelas de agrado, en la medida que el Decreto Ley 3.516 deja de ser aplicable en los territorios protegidos. Esfuerzo que resulta estéril en la medida que buena parte del territorio afectado ya habría sido fraccionado en fecha previa a esta modificación del PRMS. 2.7.- Incorporación del Articulo 8.3.2.4: Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado a la Ordenanza del PRMS; las “ZODUC Flotantes”.
En noviembre del 2003 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo introdujo una modificación al artículo 48 de la Ordenanza del PRMS en la que se abre la posibilidad de que los particulares puedan implementar zonas de desarrollo condicionado áreas designadas con carácter silvoagropecuario, bajo las condiciones y procedimientos que se detallan en el mismo artículo. 15 Según el Director Nacional de Desarrollo Urbano del MINVU, el sentido de esta norma es que “se abre la posibilidad de que los propietarios puedan presentar para la evaluación del gobierno regional propuestas de modificación de los límites urbanos del PRMS en las áreas rurales de menor calificación, aspectos que deben ser avaluados por los servicios regionales y municipios respectivos, y sometidos luego a decisión del Consejo Regional, conforme a un conjunto de condiciones y prefactibilidades previas.. “ 16 Los elementos de diagnóstico establecen que en el año 2002 el Gran Santiago tenía una población de 5.4 millones de habitantes que ocupaban 52.000 hectáreas. Proyecta un incremento de población que alcanzaría 8.1 millones de habitantes al 2025 y un incremento de 1.1 millones de hogares como consecuencia de una reducción promedio desde 3.8 habitantes por hogar en el 2002 a 3.0 habitantes por hogar en el 2025. Respecto al consumo de suelo, parte de la noción que habría en consumo anual de 1.200 a 1.400 hectáreas al año, las que debieran aumentar como consecuencia del crecimiento de la actividad económica y del ingreso, y de las transformaciones demográficas, requiriendo 30.000 hectáreas hasta el 2025. Establece que existen unas 18.000 hectáreas urbanizables según el PRMS al 2002, lo que significa la necesidad de proveer al menos 12.000 nuevas hectáreas al 2025. El diagnóstico sobre los problemas del crecimiento metropolitano identifica 6 aspectos principales, que reflejan la visión de las autoridades sobre la política urbana y el mercado de suelo: primero, la constante expansión urbana con déficit en la inversión en infraestructura, cuyos déficit en vialidad estructurante, redes aguas lluvias, parques y equipamientos sociales deben ser finalmente financiadas por el Estado; segundo, la progresiva desintegración entre desarrollo urbano y las inversiones en infraestructura de transporte; tercero, la sostenida segregación social en el territorio; cuarto, la falta de concertación entre la inversión pública y la privada, lo que lleva a crecientes grados de falta de eficiencia y efectividad en el desarrollo de mejores zonas urbanas; quinto, especulación y alza de precios de los suelos, provocado por la percepción de escasez creada por los instrumentos de planificación urbana vigentes. Esto ha llevado a un escenario de creciente aumento de las demandas de suelo y una sostenida reducción de la oferta de ellos al interior del PRMS; sexto, el desequilibrio en la distribución territorial del 15
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Memoria Explicativa, Incorporación art. 8.3.2.4 Proyectos con desarrollo urbano condicionado, Resolución 107 del 13.11.03 D.O. 11.12.03”, diciembre 2003 16 Luis Eduardo Bresciani, correspondencia respecto del texto de este artículo.
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desarrollo urbano a nivel regional, manifestado en un 90% de la población regional localizada en el Gran Santiago.” El diagnostico respecto de las implicaciones que ha tenido la evolución de los instrumentos de planificación aplicados en el Gran Santiago establece varios aspectos que interesa destacar: “rápido agotamiento de suelos al interior de Santiago”; “especulación y retención de suelos disponibles producto a la percepción de escasez creada por el limite urbano, lo que frente a una alta demanda de suelo urbano, la oferta haya ido sostenidamente decreciendo con los años”; “alto déficit urbano en infraestructura y equipamientos necesarios para nuevas zonas urbanas, debido a la falta de recursos del Estado para complementar los procesos de urbanización.” Respecto de las ZODUC creadas en 1997, indica: “alto cuestionamiento publico a la forma discrecional de asignación de suelo urbano a algunos predios privados”; “creación de suelo urbano que no coincide con las tendencias de crecimiento urbano y la real factibilidad de desarrollo de ellos (después de cuatro años, de las 10 Z0DUC normadas en la provincia de Chacabuco solo 4 han sido aprobadas)”; “falta de mecanismos que aseguren la integración de impactos…”; “falta de participación municipal en la definición de las nuevas áreas urbanas.” Con la modificación del PRMS que incorpora el articulo 8.3.2.4 se pretende “eliminar la discrecionalidad” en la definición de las ZODUC, así como “eliminar gran parte de los procesos de especulación urbana y distorsión de los precios del suelo, al terminar con la percepción de escasez de suelo urbano normado y al obligar que todo nuevo suelo urbano garantice las infraestructuras y equipamiento urbanos necesarios.” La aprobación de las nuevas ZODUC queda condicionada al cumplimiento de una cantidad de requisitos que tiene como propósito que los desarrolladores absorban la totalidad de los costos directos e indirectos de los proyecto. 17 La memoria explicativa de esta modificación al PRMS establece un nuevo enfoque de política de desarrollo urbano, que se centra en siete objetivos generales: primero, apertura del territorio regional a nuevas formas de desarrollo urbano y localización de actividades, impulsando la desconcentración urbana regional; segundo, fuerte integración entre las inversiones en redes de transporte y los nuevos núcleos urbanos; tercero, participación Público-Privada en la gestión y financiamiento urbano; cuarto, creación de proyectos y zonas urbanas integrales en usos e integradoras socialmente; quinto, planificación y protección regional de espacios naturales frágiles y de valor ecológico; sexto, aplicación de instrumentos de regulación flexibles orientados a la internalización de costos; septimo, creación de zonas urbanas sobre la base de “Planes Maestros de Desarrollo” y no tan sólo a zonificaciones. Finamente conviene citar los objetivos específicos de la propuesta de esta modificación del PRMS en la medida que significan un cambio de política respecto de la anteriores modificaciones al Intercomunal. Estos son: primero, proveer al Plan Regulador Metropolitano de Santiago de un mecanismo alternativo de manejo del crecimiento urbano metropolitano, que complemente a los actuales planes reguladores y límites urbanos; segundo, manejar la oferta de 17
Condiciones de zonificación y desarrollo que garanticen núcleos urbanos sustentables en tamaño, densidad y diversidad de usos y viviendas; condiciones de equipamientos, servicios y áreas verdes suficientes para satisfacer las demandas de los nuevos habitantes; condiciones de compensación de suelo agrícola, que garantice la protección de aquellos suelos regionales de mayor calidad y productividad agrícola; condiciones de supresión de riesgos; condiciones de impacto sobre el sistema de transporte; condiciones de evacuación de aguas lluvia y condiciones de factibilidad sanitaria.
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suelo urbano en justa relación con las demandas metropolitanas, evitando la sobre oferta o escasez artificial creada por los mecanismos tradicionales de zonificación; tercero, modificar y mejorar las tendencias de localización de las actividades urbanas mediante la aplicación de sistemas de internalización de costos e impactos; cuarto, reducir los déficit en la provisión de equipamientos e infraestructuras urbanas mediante el condicionamiento de la actividad privada; quinto, generar nuevas localizaciones de viviendas subsidiadas y sociales en áreas urbanas de mayor nivel de equipamiento y servicios urbanos, reduciendo las tendencias de segregación social en la región. 2.8.- Modificación al PRMS que incorpora las provincias del poniente y del sur del Gran Santiago
Finalmente, también conviene mencionar que durante el segundo semestre del año 2005 el MINVU sometió a tramitación por parte del Gobierno Regional una nueva modificación del PRMS, esta vez para incorporar el territorio del flanco poniente y sur del Gran Santiago, correspondiente a las provincias de Talagante y Melipilla, y las comunas de Buin y Paine de la provincia de Maipo. De aprobarse esta modificación, se generaría una superficie adicional de suelos para el desarrollo urbano que suman 5.985 hectáreas a las que se les ha otorgado el carácter de urbanizables. Se define un total de 3.999 hectáreas bajo modalidad de área urbana de desarrollo prioritario y otras 1.454 bajo la modalidad urbanizable (esto último significa una densidad de 16 habitantes por hectárea) 18.
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MINVU, SEREMI Metropolitana, “Plan Intercomunal Comunas de Curacaví, María Pinto, Melipilla, San Pedro, Alhué, Padre Hurtado, Peñaflor, Talagante, Isla de Maipo, El Monte, Buin, y Paine, Memoria Explicativa, Noviembre 2004”., noviembre 2004
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3.- Conceptos y críticas a la política urbana y la política de suelo.
En esta sección se presentan las principales críticas en torno a las políticas de desarrollo urbano y la formación de los precios de la tierra en las ciudades. El hito que marca el inicio del debate es la Política Nacional de Desarrollo Urbano cuando establece literalmente: “El suelo urbano no es un recurso escaso. Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas técnicas y jurídicas - por las cuales se rige el proceso de desarrollo urbano- y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario.” 19 Esta conceptualización acerca de la escasez del suelo urbano se modifica radicalmente en la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1985 donde se afirma que “El suelo es un recurso económicamente escaso, debido a su naturaleza de bien útil no producido, cuya oferta es inelástica” Al respecto, es interesante constatar que el Instituto Libertad y Desarrollo adopta la misma postura teórica al establecer las principales características del mercado de suelo urbano, donde comienza estableciendo “La oferta total de terreno o suelo, en metros cuadrados, esta dada; no depende del precio. En este sentido, la oferta total es completamente inelástica. Al ser la oferta completamente inelástica, el precio está determinado básicamente por la demanda total.” 20 La segunda parte de la aseveración se mantiene vigente en el debate y es materia de publicaciones. Específicamente la afirmación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano que indica”...Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas técnicas y jurídicas – por las cuales se rige el proceso de desarrollo urbano- y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario”. El Instituto Libertad y Desarrollo se ha pronunciado sobre la materia en el mismo sentido de la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, destacando una serie de efectos negativos que surgen como consecuencia de establecer un límite urbano, 21 donde se establecen las bases de lo que serán las principales líneas de critica a la política urbana de los gobiernos de la Concertación. A continuación se reproducen las críticas más destacadas: “El principal efecto del Plan Regulador Metropolitano y Plan Regulador en estudio para la provincia de Chacabuco es el establecimiento de un límite al crecimiento urbano, lo que significa que el Estado es quien va a determinar dónde y cómo pueden vivir las personas, al reglamentar el desarrollo de la ciudad”. “Densificación. Cuando se opta por ponerle un límite de crecimiento a la ciudad, se le da preferencia al aumento de densidad poblacional. Esta medida trae costos sociales como son la paralización del tráfico y congestión producto de la demolición de casas y 19
MINVU “Política Nacional de Desarrollo Urbano”, Revista EURE Nº 22 Septiembre 1981, 44 Libertad y Desarrollo “Política Urbana: marco conceptual y desarrollo, 2ª parte” Serie opinión Económica Nº58 oct. 1994 p10 21 Libertad y Desarrollo “Estatismo Urbano: Plan Regulador de Chacabuco” Temas Públicos Nº 302 30 agosto 1996 20
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construcción de departamentos, o el costo de ampliar las redes de infraestructura (teléfonos, calles, gas, agua, etc.) para poder satisfacer a un mayor número de habitantes. Este costo puede incluso ser mayor que el costo de construir una red en un lugar donde previamente no existía, puesto que hay que incurrir en demoliciones.” “Estatismo Urbano. Si el beneficio para los propietarios de dedicar su suelo a la actividad agrícola fuera mayor que el de venderlo para el desarrollo de proyectos inmobiliarios, entonces el mercado habría seguido esa tendencia. Sin embargo, el comportamiento del mercado demuestra lo contrario.: a pesar de que zonas como Chicureo y Colina son zonas definidas como uso agrícola, están casi totalmente loteadas....” “Perjuicio a los Agricultores. La regulación impide que los usuarios de las nuevas viviendas se vean beneficiados, pero también que los propietarios o agricultores obtengan un mayor valor por su terreno. En este caso se está optando porque el crecimiento de la ciudad no debiera “comerse” los buenos suelo agrícolas, los cuales son limitados y deben alimentar a una población creciente. Creer esto significa no reconocer que las nuevas tecnologías pueden aumentar la productividad agrícola.... Por último, ¿Por qué no dejan que los propietarios decidan que uso darle a sus tierras?” “Aumento de los costos de transporte e infraestructura. Otro argumento que se da a favor del límite urbano de la ciudad se refiere al problema de congestión que se produciría por los traslados de los habitantes desde su lugar de residencia a su lugar de trabajo.” Continua indicando que Chicureo tiene mayor cercanía al centro y a nuevo sector industrial que las comunas del flanco sur oriente de Santiago, donde se ha concentrado el crecimiento en la década del 80. “En consecuencia, mientras el mercado demanda crecer en las cercanías del centro de Santiago, y de los nuevos barrios industriales, las autoridades establecen que el “optimo” para disminuir la congestión vehicular y la distancia de los viajes al trabajo, es que la ciudad crezca hacia el sur”. “Aumento artificial del Precio del Suelo Urbanizable. Por otra parte, cabe señalar que el establecimiento de un límite al crecimiento urbano distorsiona el normal funcionamiento del mercado creando una escasez aparente y en consecuencia, aumentando el precio del suelo.” Luego de presentar unas estadísticas de la evolución de los precios del suelo según frentes de desarrollo del Gran Santiago, concluye: “Cabe destacar que las mayores alzas se producen donde el Plan Regulador Metropolitano permite la expansión urbana (caso de la zona Sur oriente de Santiago) y en la zona donde se permitió la instalación de industrias (zona nor poniente de Santiago) y donde la población esperaba que las autoridades permitieran el crecimiento de Santiago. Esto demuestra que la autoridad a través de una regulación puede distorsionar los precios del suelo y que las expectativas de las personas respecto de la conducta de la autoridad también afecta los precios del suelo. Lo grave de ello radica en que al aumentar el precio del suelo, se incrementa el precio de la vivienda y, en consecuencia, se hace más inaccesible para los sectores de menores recursos.” “Atropello a los derechos de propiedad. Luego informa que unos 4.000 a 5.000 personas han comprado parcelas en Chicureo, de las cuales sólo un 10% han construido casas, las que tienen un tamaño promedio de 250 m2. “Sin embargo, el Plan regulador de Chacabuco limita el porcentaje de constructibilidad de toda esta zona (denominada de interés silvo agropecuario). Es así como en sitios de 5.000m2 el límite de 15
constructibilidad es sólo del 3% de la superficie (150m2), el resto (un 92% de la superficie) debe destinarse a uso agrícola para lo cual los propietarios deberán presentar un plan de manejo y el 5% restante es zona que debe dedicarse a área verde. En consecuencias verán perjudicados quienes ya compraron y todavía no construyen. Esta situación es muy grave ya que todos estos propietarios se verán expropiados, y no se les pagará por ellos. ¿Puede una autoridad prohibir que una persona se construya la casa del tamaño que quiera en un sitio de su propiedad, al margen de lo que autoriza la ley?” “Sin embargo, no sólo se ven perjudicados los nuevos propietarios, sino que también las empresas inmobiliarias que han desarrollado proyectos en la zona, así como algunas AFP y Bancos que habían comprometido patrimonio en estos proyectos, y los agricultores quienes dejarán de recibir un precio alto por su terreno.” 22 “Posibilidad de Corrupción. Finalmente, es preciso tener en cuenta que el establecimiento de regulaciones que no coinciden con las tendencias del mercado, genera redistribuciones patrimoniales y, en consecuencia, incentiva la corrupción con el fin de apropiarse de dichos beneficios. Así como veíamos, que muchos terrenos ven disminuido su valor patrimonial porque disminuye su constructibilidad, hay otros donde sí se puede construir que suben repentinamente de precio favoreciendo a sus propietarios que se benefician del hecho que en los terrenos adyacentes no se pueda construir. Esto genera presiones por parte de los agentes afectados al organismo regulador.” “En conclusión.... Estas regulaciones restringen arbitrariamente la oferta de suelo urbano, alterando y distorsionando la asignación de recursos en el mercado de suelo urbano, eliminando rentas naturales y creando otras artificiales, es decir, distorsionando los precios del suelo.” En el Centro de Estudios Públicos se invitó al profesor Alan Evans a dar una conferencia sobre “Límites al crecimiento urbano, cinturones verdes y economía”. Con el fin de aplicarlos a la realidad de Santiago, el investigador del CEP Harald Beyers hace propios una serie de conceptos que denomina “verdades no objetables” de la investigación internacional especializada en este campo del conocimiento (economía urbana) presentados por el profesor Evans, los que luego analiza a la luz del PRMS. 23
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Lucas Sierra afirma que las regulaciones urbanas en Chile son verticales, pesadamente centralistas y confusas en términos institucionales. “Como se comprenderá, todo este ambiente regulatorio es hostil a la idea de derechos de propiedad. Estos derechos son sólo posibles en un ambiente en que la ley los establezca expresamente y la potestad normativa del gobierno central tenga límites cercanos, esto es, el gobierno central no pueda alterar toda la regulación si decidiera hacerlo. En nuestro sistema jurídico en cambio, la ley no establece derechos de propiedad a la hora de regular la ciudad: uno sólo es dueño de su casa, pero no lo es en absoluto de las condiciones del barrio en que está.” Lo que es sinónimo de inestabilidad. L. Sierra “Urbanismo por decreto: centralismo y confusión institucional en la ciudad chilena” en A. Galetovic (ed), op. cit pp 301 y 302. 23
Centro de Estudios Públicos “ Plan Regulador Metropolitano de Santiago: el peso del subdesarrollo” Estudios Públicos, 67 (invierno 1997)
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“Un primer hecho es que las limitaciones al crecimiento físico de las ciudades se traducen en aumentos significativos en los precios del suelo. Estos van más allá de los aumentos “naturales” por el crecimiento económico. Los efectos sobre el precio del suelo parecerían ser independientes de la limitación específica al crecimiento de la ciudad. Incluso regulaciones relativamente “sueltas” provocarían aumentos en el precio del suelo urbano.” “Un segundo aspecto de interés que Evans menciona en su exposición es que los planificadores urbanos asumen generalmente que existe suficiente espacio para el desarrollo de las ciudades. Los porfiados hechos indican que en todos los casos el espacio físico se ha agotado rápidamente, mucho antes del horizonte considerado por los planificadores. Este resultado parece ser la consecuencia de olvidar que la ciudad es un organismo económico y que su dinámica no puede ser establecida sólo a partir de proyecciones lineales.” “Un tercer hecho inobjetable es que en las ciudades donde se han impuesto regulaciones de esta naturaleza surgen grupos de interés que destinan recursos para terminar con dichas regulaciones, pero también grupos que buscan mantenerlas y que emplean recursos reales para alcanzar dicho objetivo. Este gasto de recursos es un desperdicio desde el punto de vista social.” “Un argumento que se esgrime para defender las restricciones al crecimiento físico de las ciudades es que ello facilitaría el “repoblamiento” o desarrollo de los centros urbanos. Un cuarto hecho que se desprende de la presentación de Evans, es que este argumento no se sustenta empíricamente.” “Una última conclusión que se desprende de la exposición del profesor Evans es que los límites al crecimiento físico de la ciudad no contribuyen a reducir su congestión y contaminación. Si el espacio disponible al interior del área urbanizable se usa más intensamente, circularán por las mismas calles más autos que los que circulaban con intensidades de ocupación más bajas. Con ello los problemas de congestión aumentan y, por consiguiente, los problemas de contaminación.” Luego de revisar estos conceptos a la luz de PRMS concluye: “Esta rápida revisión de la evidencia comparada sugiere que frenar la expansión de la ciudad no es el camino correcto para Santiago. Queda la impresión de que significa empobrecer la ciudad y, probablemente, limitar su competitividad.” En el año 2004 la Cámara Chilena de la Construcción realizó un seminario denominado “Concesiones y Suelo Urbano, dos claves para la inversión” en el que se presentaron dos trabajos muy importantes en relación con la elaboración conceptual sobre la formación de los precios de la tierra en el Gran Santiago. Marcial Echenique hace una severa critica al PRMS y en particular al límite urbano. Luego de un detallado análisis del crecimiento urbano de Santiago y su relación con la disponibilidad de suelo, la densidad de ocupación del espacio, la movilidad espacial y el sistema de transporte, afirma “Puede concluirse que el proceso de desarrollo de Santiago hasta la década de los 90, no fue irracional, ya que trajo efectos positivos a su población tanto del punto de vista económico como ambiental. Sin embargo, con la imposición de límites arbitrarios de crecimiento urbano por el PRMS, el efecto ha sido 17
contraproducente, empobreciendo a la población con un mayor costo de viviendas y mayor congestión, sin haber conseguido la protección de las áreas agrícolas” 24 (pag 89) El mismo autor establece respecto de la ZODUC Flotantes: “La nueva flexibilización de los límites rígidos al desarrollo urbano a través del sistema de ZODUC es un gran adelanto, siempre que las condiciones que se establezcan no sean demasiado onerosas y paralicen el crecimiento urbano.” Felipe Morandé y Alexandra Peterman hacen un elaborado aporte conceptual que “...pretende establecer ciertos lineamientos generales para la conformación de un modelo de desarrollo urbano moderno que incorpore instrumentos de regulación más flexibles, dinámicos y objetivos, alternativos a los actuales instrumentos, en aquellas áreas en que efectivamente se identifiquen fallas de mercado (específicamente para lo provisión eficiente de los bienes públicos y la internalización de las externalidades). Pero simultáneamente el modelo debe dejar libertad al mercado en todas las restantes áreas, muchas de las cuales se encuentran actualmente con estrictas regulaciones (como es el caso de las restricciones al desarrollo urbano en áreas agrícolas o la prohibición de desarrollos inmobiliarios más allá de los límites establecidos” (pag 125) Al enunciar los principios generales para un modelo de desarrollo moderno, establece “Existe acuerdo general en la necesidad de contar con un sistema que permita abrir todo el territorio al desarrollo urbano, para terminar con la escasez de suelo urbano que genera el modelo actual.”(pag. 152) 25 Estos autores perciben el modelo vigente de desarrollo urbano como “...una división del territorio a través de la fijación de límites urbanos, fuera de los cuales se prohibe, en principio, el desarrollo y dentro de los cuales se establece una zonificación y una serie de normas que definen el cómo debe realizarse el desarrollo urbano. Todo regulado por planes reguladores regional, intercomunal y comunal” (pag127) Más adelante hacen una crítica sistemática a la respuesta que se le da a los bienes públicos y las externalidades, al límite urbano y la protección de suelos agrícolas, a la noción de densificación de áreas interiores, a la política de propender a desarrollos continuos en el territorio, la arbitrariedad y rigidez de las normas, etc. Patricio Muñoz, presidente de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios ha hecho muchas declaraciones a la prensa capitalina en las que sostiene sistemáticamente los siguientes postulados “Los precios de las casas han subido 25% y de los departamentos 12%, lo que refleja que por la actual política urbana hay una insuficiencia de terrenos para construir” (El Mercurio 18 abril 2004, cuerpo F pag.3). “En la mayoría de los mercados, ya sea el de papas o de automóviles, un alza en los precios incentiva a aumentar la producción, lo que hace que los precios vuelvan a sus niveles de equilibrio. Y aunque aumentar la oferta de viviendas demora más que en otros productos, en el caso de los departamentos ha sido posible que el mercado funciones eficientemente en 24
M. Echenique “Crecimiento económico y mercado de suelo, estudio comparativo de 9 ciudades” en Cámara Chilena de la Construcción “Concesiones y Suelo Urbano, dos claves para la inversión” 2004, pags.73 a 90. 25 Felipe Morandé y Alexandra Peterman “Flexibilidad en la Administración del Suelo Urbano, Clave para el Desarrollo Inmobiliario” en Cámara Chilena de la Construcción “Concesiones y Suelo Urbano, dos claves para la inversión” 2004, pag s 125 a 156.
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beneficio de los consumidores, pero no ha ocurrido en el caso de las casas. Y la razón de ello es la actual política urbana que limita la disponibilidad de suelo urbano, lo que ha tenido como consecuencia un aumento en el precio de la tierra, pasando a ser éste el principal costo de las casas, cosa que no ocurre con los departamentos donde su incidencia es menor y sus alzas han sido compensadas por los menores costos de edificación ya aludidos.” (El Mercurio, 17 marzo 2005, separata Urbanismo y Construcción, pag.2). A esto se suman artículos editoriales del diario El Mercurio en que se formulan críticas al limite urbano, el efecto alcista que tendrían sobre los precios de la tierra y las dificultades para implementar los programas de vivienda social, así como el riesgo de corrupción sobre las autoridades urbanas en la medida que están en juego cientos de millones de dólares. (8 enero 2000; 21 diciembre 2001; 18 agosto 2004; 24 noviembre 2005).
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4.- Elementos de debate respecto del mercado de suelo urbano.
4.1.- Aspectos generales.
La ciudad está en la matriz de la cultura occidental moderna. Como hecho político constituye el origen de la democracia; como entidad productiva ha sido conceptual izada en la era de la globalización como los motores de la economía; en el ámbito cultural como foco de transformación e innovación del conocimiento. Habiendo realizado una revisión de los de textos oficiales de gobierno desde 1960 hasta hoy, así como de un conjunto de publicaciones que comentan la política urbana y su impacto sobre los precios de la tierra, parece necesario iniciar esta sección del articulo estableciendo que las diferencias en los enfoques y las metodología de análisis empleadas al estudiar el comportamiento de los precios de la tierra en el Gran Santiago y hacer recomendaciones de política, tienen su origen en diferencias ideológicas profundas que van desde la manera en que se entiende el derecho de propiedad, especialmente la propiedad de la tierra, el derecho al desarrollo, el derecho a la obtención de plusvalías, el rol del mercado y de la planificación, y las responsabilidades y funciones que le corresponden al Estado. Los textos revisados tienen un contenido ideológico evidente, cuestión que no sólo dice relación con el punto de vista de sus autores, sino que también con la limitada información empírica utilizada respecto del comportamiento del mercado de suelo. Hay textos en que las líneas de argumentación se sustentan en generalizaciones sobre ciudades extranjeras, no siempre claramente demostradas o empíricamente fundadas, y cuando se aborda la realidad del Gran Santiago se emplean muchas veces antecedentes empíricos parciales y de alcance limitado. Estas visiones de carácter político ideológico constituyen opciones que en algunos casos están explícitamente establecidas y en otros casos subyacen en los planteamientos técnicos formulados, así como en las recomendaciones de política que de ellos se derivan. Por lo tanto, resulta fundamental establecer estas visiones antes de analizar cuestiones técnicas de carácter específico a fin de entender claramente donde radican las diferencias. Un tema aparte es la calidad de la información empírica utilizada y la manera en que se interpreta. 4.2.-El derecho de propiedad y el rol del mercado; el alcance de la responsabilidad del Estado en el desarrollo de las ciudades. 4.2.1 El mercado visto como mecanismo suficiente.
Hay en muchas de las críticas más recientes a las políticas urbanas y en particular a las políticas de suelo urbano, que adoptan una noción acerca del derecho de propiedad del suelo como un derecho absoluto, en las que se sostiene que cualquier limitación que la normativa urbana pudiera imponer a la realización de beneficios que pudieran surgir del desarrollo de actividades económicas en las ciudades sería inconstitucional, en la medida que no se contemple una indemnización de perjuicios por parte del Estado a los 20
propietarios de los terrenos afectados. En esta visión las regulaciones urbanas que afectan la libre operatoria del mercado de suelo son percibidas como una intromisión unilateral y arbitraria sobre el derecho de propiedad. Además serían ineficientes e innecesarias en la medida que el mecanismo de mercado, específicamente, la libre operatoria del mercado de suelo, permitiría alcanzar resultados mucho más eficientes en la asignación de recursos en el territorio. De la misma manera, algunos autores rechazan la norma del límite urbano en la medida que se estaría restringiendo las alternativas de negocio a los propietarios agrícolas del entorno de la ciudad. Es más, desde esta particular perspectiva ideológica del derecho de propiedad sería perfectamente legítimo que un propietario cualquiera decidiera mantener un terreno ocioso durante un período indeterminado de tiempo, aunque esté dotado de infraestructura, equipamiento y redes de servicio, cualquiera sea la motivación, consagrando así la legitimidad de la especulación inmobiliaria, independiente de los costos sociales y las distorsiones que pueda generar al desarrollo urbano. Es un enfoque liberal que aboga por el crecimiento “natural” de las ciudades, entendiendo por desarrollo “natural” aquel que se alcanzaría según la libre operatoria del mercado, como si el mercado fuera consustancial a la naturaleza humana y a la convivencia ciudadana. Bajo este enfoque se tiende a ignorar o a minimizar el hecho que en el caso de las ciudades en general y del mercado de suelo urbano en particular, la libre competencia dista mucho de la competencia perfecta y tampoco tiende a ella. Asociado a este enfoque se formula una visión del rol del Estado meramente subsidiario que debiera reducirse al ámbito de aquellas actividades que no son atractivas para los particulares. Una visión un poco más amplia admite que además de lo anterior, hay fallas de mercado, específicamente en los relativo a la presencia de bienes públicos y externalidades26, sin embargo, las medidas tradicionalmente adoptadas por las autoridades urbanas en estos casos serían ineficientes, razón por la cual sería necesario avanzar en la búsqueda de mecanismos alternativos de intervención. No aparece en este enfoque ningún planteamiento respecto del bien común, ya que este sería el equivalente del bienestar general establecido como la suma del bienestar de los individuos que habitan en una ciudad. En estas visiones de la realidad se entiende la comunidad urbana como la suma simple de los individuos que la componen y las relaciones entre las personas se reducen a las transacciones de bienes y servicios en el contexto urbano. Es una situación en la que la presencia del Estado se reduce al mínimo y por lo tanto la cosa pública prácticamente no existe, lo mismo que la vida política. De ahí la crítica tan severa respecto de las regulaciones que no coinciden con las tendencias del mercado. Los defensores a ultranza del libre mercado sostienen que la presencia de un Estado que regula el uso del suelo y el desarrollo urbano genera un 26
F. Morande y A. Peterman han formulado un modelo que propone la aplicación de un mecanismo alternativo a la normativa urbana para enfrentar la falla estructural del mercado que representan las externalidades, lo que permitiría llegar a mayores niveles de eficiencia respecto de la asignación de recursos en el contexto urbano. “Flexibilidad en la Administración del Suelo Urbano, Clave para el desarrollo Inmobiliario“ en Cámara Chilena de la Construcción “Concesiones y Suelo Urbano, Dos Claves para la Inversión”, Santiago de Chile, 2004, pp 123 a 155.
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contexto en que se fomenta la corrupción y se desperdician recursos. Se estaría supuestamente fomentando la corrupción en la medida que las normas generan redistribuciones patrimoniales, lo que estimula que surjan grupos de interés para afectar la acción del Estado, unos para mantener las normas y otros para modificarlas. Esto último sería un desperdicio de recursos desde un punto de vista social. 27 4.2.2.- Rol activo del Estado y la planificación como un mecanismo necesario.
En contraposición con lo anterior, hay una visión que sostiene que el derecho de propiedad debe subordinarse al interés colectivo de una ciudad y que la limitaciones y obligaciones que imponen las normas de planificación no dan derecho a indemnización a los propietarios de la tierra que se vean afectados, tal como se expresa explícitamente en la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1985: “Para los efectos que puede producir la planificación sobre la propiedad privada, resulta claro que dicha planificación, sancionada por ley, tiene la capacidad de establecer limitaciones y obligaciones a la propiedad sin comprometer al Estado a Indemnizar (pag. 12). “En consecuencia, toda norma urbana de carácter restrictivo que no produzca la privación de la propiedad o de alguno de sus atributos, deberá entenderse que constituye sólo una limitación a la misma, y como tal, no originará indemnización” (pag13). En esta perspectiva ideológica el Estado tiene una responsabilidad ineludible respecto del desarrollo de las ciudades, lo cual implica la promoción del bien común, para lo cual se hace necesaria la planificación del desarrollo urbano. Esta constituye una función privativa del Estado, para lo cual se debe tener en consideración, entre otros antecedentes, las tendencias del mercado, las que se debe evaluar en función del bien común, contemplando mecanismos de participación ciudadana. Bajo este enfoque se plantea implícitamente que la planificación de las ciudades, expresada a través de una diversidad de normas y regulaciones, es lo que le da valor a la propiedad privada del suelo urbano en la medida que establece un orden, unas reglas del juego y un resguardo al derecho de propiedad a través de las regulaciones que originan en las externalidades que surgen de la operación del mercado. Esta posición se expresa en la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1985, en la memoria del PRMS de 1994 y su modificación del año 1997 y en otros documentos del MINVU 28. Más aún, otros desarrollos en torno a este enfoque sostienen que, si bien es cierto que la mayor parte del territorio y de las edificaciones de las ciudades es de naturaleza privada y que los particulares, orientados por el afán de lucro y a través del mercado, dan impulso al desarrollo de las ciudades, no es menos cierto que la esencia de la naturaleza de las ciudades tiene un carácter público que se expresa en manifestaciones físicas, económicas, legales, culturales y políticas, razón por la cual, uno de los aspectos más valorados es el buen gobierno. Desde este mismo enfoque ideológico parece interesante tener en cuenta el documento de la Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil denominado “Suelo Urbano y Acción pastoral” donde se hace una reflexión acerca de la conceptualización del
27 28
; Instituto Libertad y Desarrollo op.cit. pag 6 y H. Beyer op.cit pag. 4 Ver por ejemplo “Desarrollo Urbano y Territorial” MINVU, DITEC, 1996
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derecho de propiedad en la tradición judeo cristiana, según la cual el derecho individual de propiedad de la tierra debe subordinarse al bien común 29. No se pretende con esta introducción descalificar las ideologías que surgen el debate sobre la política urbana y el mercado de suelo, ni menos a las personas que las sustentan, sino que dejar en claro que hay diferencias de fondo que son previas al análisis económico del mercado de suelo urbano y que se basan en las convicciones ideológicas de quienes las sustentan. 4.3.- Sobre la formación de los precios de la tierra y el mercado de suelo urbano.
El aspecto central en el debate sobre la formulación de políticas de desarrollo urbano y las políticas de suelo es la conceptualización de los precios de la tierra y la elección del marco teórico en que basa. 4.3.1.-El enfoque neoclásico: el funcionamiento del libre mercado.
La elaboración de las criticas más severas a la política de suelo actual se basan en el marco teórico neoclásico según la formulación de W. Alonso 30 y desarrollos posteriores, según el cual las actividades se localizan en el espacio urbano en un contexto competitivo de mercado en un plano isotrópico, donde no hay bienes públicos, ni externalidades ni presencia alguna del Estado, ni vida política en la ciudad, ni ningún elemento físico, legal, político, social o cultural que pudiera alterar la libre operatoria del mecanismo de mercado, que se supone operaría en un contexto de competencia perfecta. Es un modelo estático de localización residencial, desarrollado a partir de la demanda de suelo por parte de un “hombre económico” que maximiza su satisfacción. No hay ninguna elaboración sobre la producción y oferta de suelo, ni tampoco sobre la naturaleza de la renta de la tierra. En este modelo teórico se supone que la ciudad tiene un esquema monocentrico y es perfectamente simétrica en cualquier dirección desde el centro a la periferia. La decisión de localización de los actores económicos que intervienen en la ciudad se estudia en base al análisis de un eje que va desde el centro hasta la periferia de la ciudad, cualquiera sea la dirección. La decisión de localización dice relación con el trade off 29
Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil “Suelo Urbano y Acción Pastoral “ 1981. En el Nº 73 afirma “La enseñanza de la iglesia sobre el derecho de propiedad esta bien definido por Santo Tomás de Aquino, que lo enuncia en dos principios. Primero: Dios destinó los bienes a todos los hombres. Segundo: es necesaria la división, tanto para la buena administración de los bienes como para la paz, pues la falta de partición es fuente de conflictos. En esta perspectiva se ve que lo primordial en el derecho de propiedad es garantizar la distribución de los bienes, y por lo tanto, de la tierra, para todos, y no su concentración en las manos de algunos.” Luego en el Nº74 cita la encíclica Populorum Pregressio del papa Pablo VI quien establece “La tierra le fue dada a todos y no solamente a los ricos. Quiere decir que la tierra no constituye para nadie un derecho incondicional y absoluto...En una palabra, el derecho de propiedad nunca debe ejercerse en detrimento del bien común, según la doctrina tradicional de los padres de la Iglesia y los grandes teólogos.” Más adelante, refiriéndose al derecho de propiedad, cita en el Nº 75 a Juan Pablo II en la encíclica Loborem Excercens “ La tradición cristiana nunca defendió tal derecho como algo absoluto e intocable; al contrario, siempre lo entendió en el contexto mas amplio del derecho común de todos a utilizar los bi enes de la Creación entera: el derecho a la propiedad privada está subordinado al derecho al uso común, subordinado al destino universal de los bienes.” 30 W. Alonso “Location and Land Use; towards a general theory of land rent” Harvard University Press, Cambridge, Mass, EEUU 1964
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entre distancia al centro (costo de transporte en tiempo y en dinero) y precio y cantidad de suelo. En este contexto urbano abstracto se alcanzaría una asignación óptima de los recursos en términos funcionales y territoriales a través de la libre operatoria del mercado. El ordenamiento interno de cualquier ciudad se daría en forma automática, siguiendo un esquema de gradientes de densidad que decrecen gradualmente desde el centro hacia la periferia. Asociado a lo anterior, habría una gradiente de precios de la tierra que decrece desde el centro hacia la periferia adoptando una superficie similar a la de una carpa de circo. A continuación se presenta una interpretación de cómo esta formulación sobre la estructura de los precios de la tierra se expresaría gráficamente.
Precio del Suelo
Distancia al Centro
Centro
Distancia al Centro
Gradiente del precio del suelo según modelo de Alonso
La libre operatoria del mercado permitiría también alcanzar una transición de suelos urbanos a suelos agrícolas según las rentabilidades de las distintas actividades en el territorio. De esta manera la libre operatoria del mercado permitiría regular automáticamente el tamaño y el crecimiento de las ciudades. Los autores que abogan por la libre operatoria del mercado de suelo y la desregulación de las ciudades han ignorado sistemáticamente el aporte de los economistas clásicos en la formulación de la teoría de la renta y las implicaciones que de ella derivan en relación a la formación de los precios de los terrenos, las relaciones de causalidad que se establece entre las variables relevantes y las consecuencias distributivas según la aproximación teórica que se adopte respecto de la renta de la tierra. 4.3.2.- El enfoque clásico: la teoría de la renta.
Las conclusiones de la teoría de la renta y su aplicación al caso urbano constituyen una pieza clave para la interpretación del comportamiento del mercado de suelo en las ciudades y la formulación de políticas 31: Primero, la renta de la tierra corresponde, a la parte del producto que se paga por las energías originarias e indestructibles del suelo, (a diferencia del pago por las inversiones incorporadas que diferencian una propiedad de otra) (denominada renta diferencial I), y 31
Rosalba Todaro, “La renta de la tierra: algunos antecedentes teóricos”, revista EURE Nº 15, 1978, pp. 37 48.) También, P. Trivelli “Intraurban socio economic settlement patterns, public intervention and the determination of the spatial structure of the urban land market in Greater Santiago, Chile” Tesis Ph.D. U. de Cornell 1987.
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por otra parte, al excedente que surge como consecuencia del diferencias generalizadas en la intensidad de uso de los suelo más fértiles (denominado renta diferencial II), así como a la existencia de ventajas especiales e irreproducibles que pueda tener un terreno(denominada renta de monopolio). Segundo, el precio del producto que rige en el mercado es el precio necesario para sustentar la producción en los terrenos menos fértiles, por lo tanto, es el precio de los productos que utilizan la tierra el que determina el nivel de renta y no a la inversa. Tercero, la renta de la tierra constituye un excedente y, por lo tanto no entra al cálculo de costo de los productos que la utilizan. Cuarto, en un contexto competitivo, la totalidad de la renta va a para a manos de los propietarios de la tierra. Una primera versión neoclásica de la aplicación de estos conceptos al caso urbano es formulada por A. Marshall al referirse a la “renta de situación” 32. Pero además, en el caso de los terrenos urbanos se puede establecer que la renta de un terreno cualquiera es función de todo lo que pasa fuera del terreno y en nada de las condiciones internas 33. Son las condiciones del entorno urbano las que determinan el potencial de desarrollo de un terreno y, por lo tanto, la disposición a pagar por él. Esto significa que el precio de un terreno cualquiera depende en lo fundamental de todas las externalidades que lo caracterizan en el contexto urbano, es decir, es la capitalización de las condiciones urbanas que definen su potencial de desarrollo. Si esto es verdad, entonces para un propietario cualquiera el valor del terreno surge del esfuerzo productivo que ha desarrollado la sociedad urbana en su conjunto, tanto con recursos públicos como privados. Esto significa también que desde una perspectiva individual el valor de un terreno no tiene como contraparte ningún esfuerzo productivo, cuestión queda bien descrito en ingles, cuando se afirma que la renta de la tierra urbana constituye un “unearned income”. Los elementos de contexto que determinan los precios de un terreno en una ciudad (más allá de las particularidades de forma y superficie) podrían agruparse en términos generales de la siguiente manera: accesibilidad y sistema de transporte, centralidad, es decir, el emplazamiento relativo dentro de la ciudad en términos de las condiciones de la vecindad inmediata, el barrio en que se ubica, así como el sector de la ciudad y las ventajas que pueda tener en relación al sistema de transporte y la estructura funcional urbana; segundo, el emplazamiento según la estructura socio económica espacial como referente acerca de la calidad del espacio urbano más que una cuestión subjetiva de prestigio social del territorio; tercero, la organización funcional de la estructura urbana y demandas locacionales según uso de suelo, ya que es bien sabido que los distintos usos 32
A. Marshall “Principios de economía política: un tratado de introducción.” Salvo en las siguientes dos excepciones: primero, cuando se trata de un terreno de grandes dimensiones en el que su propietario pueda establecer a través de sus inversiones en desarrollo al menos parcialmente las características urbanas del terreno; segundo, cuando las características físicas del terreno lo hacen diferente a los demás en su uso potencial, por ejemplo, cuando hay dificultades de fundación o de edificación. 33
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tienen diferentes necesidades y prioridades locacionales al interior de las ciudades, tienen distintas sensibilidades respecto de la localización y un grado variable de sustuibilidad locacional, a lo que va asociado una distinta disposición a pagar por el suelo; cuarto, las diferentes expresiones de la intervención pública en la ciudad, desde las inversiones públicas en redes de servicio hasta la normativa urbana, pasando por la política de vivienda social, construcción de parques y otros equipamientos comunitarios, la estructura político administrativa del territorio, el financiamiento de servicios públicos y su expresión en el territorio. Por último hay un elemento intangible que tiene que ver con la historia de los diferentes sectores que componen la ciudad y la imagen que la población se ha formado de ellos, es decir, la identidad del espacio urbano con ciertas funciones, características y elementos de valoración y/o estigmatización social. Por cierto, hay muchas alternativas conceptuales para agrupar los factores que determinan los precios de la tierra 34. Lo que interesa destacar es que la estructura de los precios de la tierra tiene una relación biunivoca con la estructura urbana. No es posible entender la estructura de precios de la tierra sin entender la estructura y funcionamiento de una ciudad. Según esta aproximación conceptual, si bien los costos de transporte y los tiempos de viaje juegan un rol en la formación de los precios de la tierra, no son los únicos factores relevantes ni determinan el rasgo predominante en la estructura de los precios de la tierra en las ciudades, especialmente cuando la tarifa de la locomoción colectiva es plana, es decir, independiente de la distancia recorrida, como en el caso de Santiago. 4.3.3.- Algunos antecedentes empíricos sobre la estructura de los precios de la tierra.
La estructura espacial de los precios de la tierra no tiene la forma de “carpa de circo” que se desprende de la teoría de W. Alonso sino más bien una estructura caracterizada por una cúspide muy alta de valores del suelo en el área central, donde confluyen vías y medios de transporte y donde se concentran las actividades de mayor jerarquía, y alzas parciales de menor jerarquía en los subcentros. El espacio general de la ciudad adopta distintos niveles de precios según sectores en función de la prevalencia de las diferentes variables enunciadas más arriba, como por ejemplo, la estratificación socio económica, el uso predominante del suelo, la intensidad de uso, la imagen del espacio, etc., con gradientes de distinta pendiente según tramos y direcciones, tal como se puede constatar en los gráficos adjuntos para las ciudades de Santiago, Rancagua y Bahía Blanca (Argentina).
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Libertad y Desarrollo hace planteamiento similar en el documento “Política Urbana: marco conceptual y proposiciones” 2º parte Serie Opinión Económica Nº58 pag 10, cuando establece “los determinantes de la demanda, y por ende, del precio de mercado de los terrenos en el área urbana son un conjunto de atributos inherentes a él como las características propias del sitio...; otros definidos por su ubicación geográfica...; su localización dentro de las áreas reguladas de urbanización...; los atributos del vecindario...y otros”.
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Bahía Blanca, Argentina. Valores de suelo sobre los ejes norte-sur y oriente-poniente.
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Fuente: Guillermina Urriza “El Mercado de Suelo Urbano en Bahía Blanca, Argentina: La consolidación de un modelo de crecimiento urbano de diferenciación socioespacial”. Tesis de Magíster en Desarrollo Urbano. Instituto de Estudios Urbano. Pontificia . U. Católica de Chile 2003.
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4.3.4.- El libre mercado de suelo urbano no significa competencia perfecta, ni tiende a ella.
La incorporación de la variable espacial al estudio del funcionamiento del mercado, como resulta ineludible de hacer respecto del mercado de suelo urbano, lleva a la conclusión que la libre competencia dista mucho de la competencia perfecta y tampoco tiende a ella. No se cumple ninguno de los supuestos de la competencia perfecta y además, tal como se vio más arriba, el contexto predominante es uno de externalidades, la presencia de bienes públicos y aquellos con costo marginal igual a cero, monopolios naturales y especulación. Los autores que adoptan una visión neoliberal respecto del funcionamiento del mercado de suelo raramente hacen referencia a las particularidades de este mercado como consecuencia de la incorporación de la variable espacial al régimen de competencia. La diversidad de condiciones en el contexto urbano deja muy en claro que el suelo es un bien muy heterogéneo que conforma un mercado segmentado, cuestión que se refleja en las diferencias en los precios de los terrenos en el territorio. La dificultad o imposibilidad de reproducir a voluntad situaciones particulares del contexto urbano permiten la discriminación en el mercado del suelo. Esta situación se acentúa como consecuencia del bajo grado de sustituibilidad locacional de algunas actividades y la exacerbación de las diferencias que estimulan los actores inmobiliarios para maximizar sus ganancias. La segmentación del mercado de suelo y la dificultad de reproducir situaciones particulares a voluntad condiciona el hecho de que no se requiera contar con grandes paños de terreno para ejercer un poder monopólico en el mercado local. Es un mercado poco transparente, ya que tener un claro conocimiento acerca de este mercado (el nivel de precios y los flujos de oferta y de demanda) en cualquier momento en el tiempo es costoso en términos de tiempo y dinero. Más difícil aún es tener un conocimiento de las tendencias del mercado en el tiempo. Una expresión elocuente de esta dificultad es lo complicado y conflictivo que resulta la retasación de bienes raíces urbanos cada cierto tiempo en Chile. La rigidez de la estructura física y las dificultades de adaptación para cualquier uso urbano también condicionan una rigidez funcional y territorial en la asignación de recursos, lo cual genera una cierta inercia en la estructura física y funcional de las ciudades. Si además se considera que a diferencia de otros bienes, la producción de suelo urbano se caracteriza por lo general por ser un proceso social amplio en el que concurren múltiples actores, y por el hecho que la mancha urbana está por lo general ocupada en forma continua, al menos en las zonas interiores, entonces el requisito de libre entrada en el mercado, en este caso en el mercado de suelo, queda restringida absolutamente a la salida de otro actor, de otro propietario del suelo. Por lo tanto, la competitividad de un submercado cualquiera queda condicionada por la sustituibilidad locacional de las actividades en el espacio urbano. La presencia generalizada de externalidades es una realidad propia de las ciudades y , tal como ya se indicó, el precio de un terreno cualquiera es la cristalización de las externalidades que condicionan su potencial de desarrollo. 31
Pero además están los problemas que surgen como consecuencia de la especulación de suelo urbano. Se ha argumentado en la literatura teórica que el fenómeno especulativo podría, bajo ciertas circunstancias, llegar a ser beneficiosos en algunos mercados. Este no es el caso del mercado de suelo debido a la necesidad de incorporar la variable espacial, lo que lo hace territorialmente específico y por lo tanto un bien “no transable”, es decir, que no se puede trasladar y que por lo tanto no esta sujeto a la regulación de mercado vía comercio internacional, ni siquiera entre ciudades o distintos territorios de una ciudad, pero también debido a las características propias de la producción y oferta de suelo urbano. La retención especulativa de suelos urbanos tiene consecuencias adversas sobre el desarrollo de las ciudades, pues cuando se localiza en la periferia obliga al desarrollo discontinuo, lo cual puede significar altos costos sociales 35. Lo mismo sucede cuando se retiene terrenos al interior de las ciudades. Pero además, es necesario tener en cuenta que el carácter segmentado del mercado de suelo urbano y la concentración de la propiedad acentúan la posibilidad de que se genere una modalidad de especulación monopólica y desarrollo discontinuo 36. En el contexto de ciudades con rápido crecimiento de población y de la economía, la especulación se convierte en una profecía autocumplida en la medida que genera una escasez artificial de terrenos que estimula el alza de los precios. De hecho, pueden darse situaciones en que existiendo un holgado stock de terrenos para el desarrollo de una ciudad, el flujo efectivo de suelo al mercado puede quedar restringido por la especulación. Como se verá más adelante, la calificación del suelo urbano legalmente como tal es apenas una condición necesaria. Más relevante resulta la habilitación de suelo urbano con infraestructura y redes de servicio. Pero lo más importante en la formación de los precios de los terrenos es el flujo de oferta de suelo apto para el desarrollo urbano. Como se trata de un activo indestructible e imperecedero, los propietarios pueden retenerlo en forma indefinida en espera de incrementos de los precios cuando la ley lo permite y el régimen tributario lo facilita. La especulación con suelo urbano se ve favorecida cuando el costo directo de retener los terrenos fuera del mercado es muy bajo y las plusvalías no están sujetas a impuesto. Este es el caso de Santiago de Chile actualmente, en primer lugar, porque cuando los propietarios son personas naturales y no tienen habitualidad de giro en el negocio inmobiliario (condiciones relativamente fáciles de cumplir por un particular), entonces la valorización del terreno o plusvalías no constituye renta, y por lo tanto no está sujeta a ningún impuesto, lo que explica porqué muchos terrenos en las áreas de expansión son de propiedad de personas naturales. Pero además, porque para efectos del pago de la Contribución de Bienes Raíces, hay terrenos baldíos de grandes superficies dentro del límite urbano que son catalogados con uso o destino agrícola, lo cual significa un avalúo fiscal que es sustantivamente más bajo que el avalúo fiscal no agrícola. Pero también porque se le aplica una tasa de la Contribución de Bienes Raíces Agrícola, que es inferior a la tasa para usos urbanos. Otra ventaja tributaria que fomenta la especulación 35
R.W. Archer “ Land speculation and scattered development; failures in the urban fringe land market” Urban Studies Vol 10 Nº 3 pp 367-372, oct 1973. 36 Carr, J. y Smith, L.B. “Public land banking and the price of land” Land Economics Vol. LI Nº4 pp 316330; Smith, L.B.. “The Ontario land speculation tax: an analysis of an unearned increment land tax” Land Economics, Vol. 52, Nº1 pp 1-12, feb 1976
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es el hecho que los sitios designados con uso agrícola dentro del límite urbano no quedan afectos a la sobretasa de sitios eriazos, que actualmente es de 100%. Se desprende de estos antecedentes que el mercado de suelo urbano, por sus características propias, difícilmente podría operar en condiciones de competencia perfecta . Este mercado podría definirse con mayor exactitud como un caso de competencia monopólica y bajo ciertas circunstancias como un monopolio. Queda entonces muy claro que en el caso de suelo urbano la libre competencia no es equivalente a la competencia perfecta ni tiende a ella. 4.4.- El límite urbano, eje de la polémica. 4.4.1.- Primera ronda del debate: la Política Nacional de Desarrollo Urbano y el D.L. 420 de 1979.
La afirmación que da inicio a un largo debate respecto de la influencia del límite urbano sobre los precios de la tierra es la que se formula en la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979 y que establece literalmente: “El suelo urbano no es un recurso escaso. Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas técnicas y jurídicas por las cuales se rige el proceso de desarrollo urbano y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario.” 37 Según el mismo documento, esta aseveración quedaría demostrada por el hecho que la superficie urbana del país alcanza apenas un 0,2% de la superficie total de la nación (754.251 km2), un 0,68% de la superficie habitable del país (220.000 km2) y un 1,3% respecto de la superficie agrícola del país (116.000). El planteamiento de que el suelo urbano no es un recurso escaso no aguanta ningún análisis. La justificación de ésta afirmación en base al bajo porcentaje que tiene la suma de la superficie de las ciudades en relación al territorio habitable y al suelo agrícola del país no tiene sentido, porque el suelo así entendido no es más que la simple noción del territorio, fundamento del hábitat. Al respecto, baste señalar que la misma política urbana plantea que las inversiones públicas en infraestructura y equipamiento “servirán para delimitar el radio de acción del mercado de la tierra urbana.” Suelo urbano sería entonces el suelo que ocupa una ciudad, dotado de redes de servicio, equipamiento e infraestructura de todo orden que permite la vida de las personas en un espacio que cumple con estándares mínimos de habitabilidad así como el desarrollo de actividades productivas. La calificación jurídica del suelo urbano como tal es una condición necesaria pero no suficiente, pues el mercado de suelo urbano trasciende con creces una cuestión legal referida al límite de las ciudades. Como reconoce la misma política, hay un requisito de infraestructura y servicios cuando se afirma que “El rol de la inversión pública en los centros urbanos estará principalmente destinada a definir la estructura espacialfuncional de la ciudad y a determinar el área de operación de los mercados de suelo urbano”.
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MINVU “Política Nacional de Desarrollo Urbano”, Revista EURE Nº 22 Septiembre 1981, pag. 44
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Efectivamente, la producción de suelo urbano requiere de la aplicación de recursos públicos y privados, recursos escasos que tienen usos alternativos. Por otra parte, la condición de “urbano” que puede adoptar el suelo tiene diferentes grados y matices que se reflejan en las diferencias de precios de la tierra dentro de las ciudades, pudiendo extenderse fuera de los límites legalmente establecidos hasta distancias que abarcan el área de influencia de una ciudad. Por lo demás, en lo que se refiere a la política de vivienda social, no se puede ignorar el hecho que hay épocas en que el Estado ha transgredido el límite 38 y que en la actualidad los particulares, a través del DL 3516, han llevado a cabo desarrollos fuera del límite urbano al margen toda norma que regule su desarrollo. A pesar de la fragilidad conceptual que tiene la afirmación que se comenta, es importante reconocer las circunstancias que llevan a esta afirmación. En 1979 se sostenía que el límite urbano estaba generando una escasez artificial de suelo en la ciudad de Santiago. Esto es efectivo. En 1960 el límite urbano establecido por el Plan Regulador Intercomunal (D.S. 2387 de 1960 MOP) era del orden de 38.600 hectáreas, mientras que la mancha urbana tenía entonces 22.900 hectáreas, la que creció hasta 29.500 hectáreas en 1970. En 1975 el MINVU amplió el límite urbano a 40.000 hectáreas a través del DS Nº 193 39, lo cual permitió regularizar las urbanizaciones desarrolladas fuera del límite y crear una superficie sin urbanizar del orden 6.900 hectáreas 40. Si se supone que luego de 1975 la ciudad siguió creciendo al mismo ritmo, y si dicho crecimiento se concentró dentro del límite, entonces se puede estimar que en 1979 quedaban en Santiago del orden de 3.000 a 3.500 hectáreas disponibles para el desarrollo de la ciudad dentro del límite urbano. En un contexto de crecimiento económico y de población, no cabe duda que éste constituyó un factor que estimulaba un alza en los precios de los terrenos, especialmente si las autoridades de la época estaban empeñadas en contener el desarrollo urbano dentro del límite legalmente establecido. Por esta razón y con el propósito de política de bajar los precios de los terrenos se dictó el DL 420 de 1979 que expandió el límite urbano a 100.000 hectáreas. Lo notable para las autoridades de la época es que los precios de los terrenos no bajaron como consecuencia de esta medida de política, salvo dos años después, a consecuencia de la crisis económica de 1982 que significó la explosión de una burbuja especulativa que venía acumulándose desde antes de la ampliación del límite urbano. Como suele suceder en estas grandes crisis de la economía, el sector inmobiliario entró en una situación generalizada de quiebras, arrastrando al sector bancario, que al haber financiado compras de terrenos y obras constructivas cuyas garantías reales tenían valores artificialmente altos, también entró en una situación generalizada de quiebras. Como cuestión anecdótica, es interesante mencionar que los bancos tomaron posesión 38
Alexandra Petermann “Quien extendió Santiago? Una breve historia del límite urbano, 1953-1994” en A. Galetovic (ed) “Santiago, donde estamos y hacia donde vamos” CEP, 2006, pp205 a 230. 39 Cifra tomada de la memoria explicativa del PRMS 1994 40 Esta cifra está tomada de A. Peterman op.cit. pag. 217
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de las garantías reales entregadas para cubrir los créditos otorgados, que en una alta proporción eran terrenos y edificaciones, transformándose en los principales tenedores de terrenos en el Gran Santiago. Las alzas más pronunciadas luego de la ampliación del límite urbano en 1979, se registraron en el sector oriente de la capital, que constituye el área de expansión de los estratos de altos ingresos. El valor de suelo aumentó desde niveles del orden de US$ 3 m2 en 1976 a valores de US$ 100 m2 en 1981, lo que implica una tasa de crecimiento acumulativo del orden del 100% anual para el período. Este fenómeno se registró, aunque con menor intensidad, en todo el perímetro del Gran Santiago 41. Lo que queda claro es que la medida de política de ampliación del límite urbano no llevó a una baja en los precios de los terrenos. Esa es la experiencia del Gran Santiago en 1979. Es importante consignar los antecedentes que presenta Francisco Sabatini 42 respecto del impacto de la ampliación del límite urbano y la liberalización de los mercados inmobiliarios como instrumento de política de suelo en diferentes experiencias internacionales. En Francia el gobierno decidió liberalizar los mercados inmobiliarios con el propósito de provocar un desarrollo de la oferta inmobiliaria y así controlar los precios del suelo, donde los precios en vez de bajar como esperaban las autoridades subieron en más de un 400% en 6 años. Según el mismo autor, los gobiernos de Corea, Filipinas, Vietnam, Hong Kong, y China, adoptaron medidas de liberalización de sus mercados inmobiliarios para contrarrestar la caída de los precios del suelo y de las propiedades, todo lo contrario del propósito de política que le imprimieron las autoridades nacionales a la ampliación del limite urbano. Cabe preguntarse porqué subieron los precios de los terrenos cuando se levantó el límite urbano en 1979. Un explicación posible es que se produjo una burbuja especulativa de grandes proporciones, especialmente en un contexto de crecimiento de la economía al que se suman medidas de liberalización tributaria sobre el suelo urbano, como la derogación del impuesto a las ganancias de capital y a los sitios eriazos, y la disminución del impuesto de transferencia desde un 8% a un 0,5% del valor de la transacción, en un contexto que registra una tendencia de recuperación del nivel de actividad del sector de la construcción. Un indicador de este fenómeno especulativo sería la aprobación, por parte de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, de subdivisión de lotes de terrenos ubicados en el área de expansión del Gran Santiago, definida por el DL 420 de 1979 que alcanza un total de 7.939 hectáreas en el período comprendido entre la fecha de promulgación de este decreto y diciembre de 1982. Es evidente que la mayor parte de estas solicitudes de aprobación de subdivisión predial no tenían como propósito el desarrollo inmediato de proyectos constructivos, ya que la superficie aprobada va mucho más allá que las necesidades de suelo de la ciudad, lo que deja ver una clara intención especulativa. Esto resulta aún más evidente cuando, a pesar del quiebre en el nivel de actividad del sector 41
P. Trivelli “Reflexiones en torno a la política nacional de desarrollo urbano” EURE Nº22 sept. 1981 Hay otros antecedentes en F. Sabatini “El mercado de suelo en el Gran Santiago: 1980-1981” 42 F. Sabatini “Reforma a los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la segregación residencial” Revista EURE Nº77 mayo 2000.
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de la construcción a consecuencia de la profunda crisis que afectó a la economía nacional desde mediados de 1981 y la consecuente caída en los precios de los terrenos, se mantiene el ritmo de solicitud de permisos de fraccionamiento de terrenos ubicados en las áreas de expansión del Gran Santiago. Efectivamente, en el segundo semestre de 1981 se aprobó el fraccionamiento de 704 hectáreas y en curso del año 1982 se aprobó el fraccionamiento de otras 1.552 hectáreas en el primer semestre y 971 hectáreas en el segundo semestre, cuando la economía estaba en plena crisis y el sector de la construcción prácticamente paralizado 43. 4.4.2.- Segunda ronda del debate: desde el PRMS de 1994 hasta hoy.
La polémica sobre el límite urbano se reanuda con la promulgación del PRMS de 1994, que reduce el área legalmente establecida con carácter urbano en unas 40.000 hectáreas. Con esta medida se restringe el área urbana del Gran Santiago a 59.330 hectáreas según la letra de la ordenanza del PRMS. Por otra parte, la memoria del PRMS 1994 establece que la ciudad tenía en esa fecha una superficie del orden de 41.215 hectáreas, por lo tanto quedaban disponibles para el desarrollo urbano unas 18.115 hectáreas 44, lo que según proyecciones elaboradas por el MINVU permitiría acoger las demandas de suelo hasta el año 2020 si se aplicara una densidad promedio de 150 habitantes por hectárea en las áreas urbanizables. Esto es lo que establece la memoria del PRMS. Sin embargo, mediciones planimétricas realizadas en fecha reciente acerca del espacio establecido por el límite urbano de 1994 indican que la superficie efectivamente regulada con carácter urbano sería del orden de 73.500 hectáreas según la SEREMI de Vivienda y Urbanismo y de 75.264 hectáreas según I. Poduje45 y no de 59.330 como establece el texto de la ordenanza. Por lo tanto, la superficie disponible para el desarrollo urbano luego de la promulgación del PRMS no era de 18.115 hectáreas sino de 32.315 hectáreas. También resulta necesario mencionar que Galetovic 46, citando diversos estudios, establece que la superficie urbana en 1992 era algo superior a las 49.000 hectáreas. Por otra parte, la memoria explicativa del PRMS 1994 establece que la superficie urbana de Santiago era de 46.179 hectáreas y no 41.215 hectáreas como dice en otro lugar del mismo texto. Si se adopta la cifra de 46.000 hectáreas y se supone un crecimiento físico de 1.000 hectáreas por año en el 93 y 94, entonces la superficie del área de expansión sería del orden de 25.000 hectáreas Al respecto, también es necesario consignar el hecho que con fecha previa a la promulgación del PRMS de 1994 hubo propietarios de terrenos que dejarían de ser urbanos, ubicados en el flanco poniente de Santiago, que aprobaron permisos de edificación por varios miles de metros cuadrados y que por lo tanto generaron un derecho adquirido de desarrollo urbano que no se vería afectado por la designación de áreas de protección en el PRMS. Esto queda consignado en la actualización del Plan 43
P. Trivelli “Aprobación de permisos de subdivisión predial en el área de expansión de Santiago para el período 1979-1982” Boletín de Mercado de Suelo Urbano, Área Metropolitana de Santiago Nº3 1er Trimestre 1983. U. Católica de Chile, Instituto de Estudios Urbanos 44 Memoria Explicativa PRMS 1994, pag 42. 45 I. Poduje “El Globo y el acordeón: planificación urbana en Santiago, 1960-2004” en A. Galetovic (ed) “Santiago, donde estamos y dónde vamos” Centro de Estudios Públicos 2006, pp. 231 a 275. 46 A. Galetovic, “Una nota sobre cuanto mide Santiago” en A. Galetovic (ed) “Santiago, donde estamos y hacia donde vamos” CEP 2006 pp. 523 a 533.
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Regulador Comunal de Pudahuel al año 2002 donde se indica que “existe una importante superficie (2.986 hectáreas) con carácter urbano en virtud de tener permisos de construcción obtenidos con anterioridad a la promulgación del PRMS” 47. Esto significa que, si la mancha urbana del Gran Santiago tenía una superficie del orden de 48.000 hectáreas en el año 1994, si había en ese momento una superficie de suelo urbano legalmente definido de unas 76.000 hectáreas y si se supone una necesidad de suelos de unas 1.000 hectáreas anuales, entonces había a esa fecha una cantidad de suelo legalmente urbano para satisfacer las necesidades hasta el año 2.022, es decir, para los próximos 28 años48. Al aprobarse la modificación del PRMS de 1997, se incrementa una vez más la superficie de suelo urbano legalmente definida en unas 14.000 hectáreas 49, con lo que la superficie urbana legalmente establecida alcanza unas 90.000 hectáreas. Esto significa que al año 1997 la superficie legalmente definida con carácter urbano tenía un orden de magnitud similar a la que define el D.L. 420 de 1979. Esto constituye una superficie de más o menos el doble de la mancha urbana de la época según estimaciones del MINVU, es decir, en 1997 había una superficie legalmente establecida del orden de 39.000 hectáreas para acoger el desarrollo urbano futuro del Gran Santiago. A lo anterior habría que agregar una superficie de sitios eriazos del orden de 1.000 hectáreas si se computa solamente las19 comunas centrales interiores del Gran Santiago según el modelo MUSSA en el año 2.001, y al menos una fracción de las 8.000 hectáreas de sitios eriazos computadas en las 34 comunas del Gran Santiago en el mismo modelo50, ya que es probable que una fracción de estos últimos terrenos sean parte del área de expansión. En cualquier caso se trata de una estadística elaborada a partir de la Base Catastral del Servicio de Impuestos Internos, que otorga una idea bastante aproximada del stock de los terrenos urbanizados que aún no han sido desarrollados en el Gran Santiago. Si se quisiera tener una estimación más afinada de los terrenos disponibles que cuentan con urbanización, habría que agregar aquellos que estando ocupados tienen una baja intensidad de uso y aquellos que, contando con mejoras, no están siendo ocupados por razones de obsolescencia funcional. A esta cifra habría que agregar las miles de hectáreas acogidas al DL 3.516 que permiten el fraccionamiento de la tierra agrícola en parcelas de 5.000m2 en todo el valle central, algunas de las cuales se empiezan a desarrollar en la época, respondiendo a una fracción muy reducida de la demanda por suelo en el Gran Santiago. 47
Municipalidad de Pudahuel “Plan Regulador Comunal de Pudahuel” Memoria Explicativa, pag 19, septiembre 2002. 48 El libro de A. Galetovic (ed) op.cit. se publico cuando se estaba escribiendo este artículo. El rigor con que ese libro trata las mediciones de superficie del Gran Santiago hace necesario aclarar que en este artículo sólo interesan los ordenes de magnitud en relación a las distintas hipótesis que el límite tendría sobre los precios de la tierra. 49 Esta cifra se desglosa en 7.900 hectáreas destinadas a ZODUC, 2.900 hectáreas destinadas a AUDP y 3.200 hectáreas destinadas a uso industrial exclusivo. 50 Ver SECTRA, modelo MUSSA, estadísticas sobre uso de suelo en el Gran Santiago en el 2001.
37
La primera y más potente crítica que se levanta a raíz de la modificación del PRMS 1997 tiene un fuerte contenido ideológico y sostiene que el hecho de establecer un límite al crecimiento urbano, “significa que es el Estado quien va a determinar donde y como pueden vivir las personas, al reglamentar el desarrollo de la ciudad.” 51 Con esto se niega de raíz la responsabilidad del Estado en la conducción del desarrollo urbano y se realza las decisiones individuales como el elemento central de la organización política por la cual se aboga. Es una cuestión previa y de mayor jerarquía que las críticas más técnicas que se enuncian más adelante acerca de la asignación de recursos y la formación de los precios de la tierra. No es posible ni interesa rebatir este tipo de afirmaciones, sino simplemente constatar la fuerte carga ideológica que implica y tener presente que es desde esta perspectiva valórica que se construye la crítica a la política urbana definida por el PRMS. La segunda crítica se refiere a los efectos sobre el mercado de suelo: “Por otra parte, cabe señalar que el establecimiento de un límite al crecimiento urbano distorsiona el normal funcionamiento del mercado creando una escasez aparente y en consecuencia, aumentando el precio del suelo” 52 Este planteamiento está en línea con las formulaciones de M. Kast y A. Harberger hechas casi 20 años antes para el caso de Santiago en el sentido que es el mecanismo de mercado el que debiera definir el alcance territorial de las ciudades en función de las rentabilidades de la agricultura en relación a la rentabilidad de las actividades que se desarrollan en las ciudades y que el establecimiento de un límite generaría una escasez artificial en la disponibilidad de suelo y por lo tanto, generaría aumentos en los precios de los terrenos. Para autores como H. Beyer, el primer “hecho inobjetable” que surge de las regularidades empíricas de la investigación internacional especializada en este campo es que “las limitaciones al crecimiento físico de las ciudades se traducen en aumentos significativos en los precios del suelo. Estos van más allá de los aumentos “naturales” producidos por el crecimiento económico. Los efectos sobre el precio del suelo parecerían ser independientes de la limitación específica al crecimiento de la ciudad. Incluso regulaciones relativamente “sueltas” provocarían aumentos en el precio del suelo”53. ¿En qué marco teórico puede sustentarse una crítica que sostiene que el límite urbano traería inevitablemente un alza en los precios de los terrenos, independiente del grado de holgura que establezca? ¿Cómo explicar el efecto alcista que tendría el límite urbano sobre los precios de los terrenos cuando la disponibilidad de terrenos legalmente establecida era de unas 39.000 hectáreas, superficie que es casi el doble de la mancha urbana de la época y que permitiría el desarrollo urbano, al menos, por los próximos 30 años o más? ¿Cuál es el mecanismo a través del cual un límite tan holgado ejerce influencia sobre la evolución de los precios?
51
Instituto Libertad y Desarrollo “Estatismo Urbano: Plan Regulador de Chacabuco” Temas Públicos Nº 302, 30 agosto 1996 52 Instituto Libertad y Desarrollo, op.cit. 53 Harald Beyer “Plan Regulador Metropolitano de Santiago: el peso del subdesarrollo” Estudios Públicos Nº 67 (invierno 1997) Centro de Estudios Públicos , pag 3
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“Un segundo aspecto de interés que Evans menciona en su exposición es que los planificadores urbanos asumen generalmente que existe suficiente espacio para el desarrollo de las ciudades. Los porfiados hechos indican que en todos los casos el espacio físico se ha agotado rápidamente, mucho antes del horizonte considerado por los planificadores. Este resultado parece ser la consecuencia de olvidar que la ciudad es un organismo económico y que su dinámica no puede ser establecida sólo a partir de proyecciones lineales.” 54 ¿Cómo sustentar esta crítica a la luz de la superficie legalmente establecida para el desarrollo urbano según el PRMS 1997 que se crítica? Es un hecho conocido que el mercado de suelo urbano se caracteriza por una situación de stock-flow. ¿Qué importancia tiene, además del suelo legalmente establecido como urbano, la disponibilidad de suelo urbanizado y el flujo de suelo urbanizado al mercado? ¿De qué magnitud debe ser el área de expansión para que no ejerza un efecto alcista sobre los precios de los terrenos? Lo notable es que la crítica respecto del límite urbano subsiste luego del año 2003 cuando se incorpora a la ordenanza del PRMS el artículo 8.3.2.4 sobre proyectos de desarrollo urbano condicionado, que establece lo que se ha dado en llamar “ZODUC Flotantes” y que abre una posibilidad casi ilimitada a la oferta de suelo urbano en la periferia del Gran Santiago. Hay en esta controversia sobre el efecto sobre los precios de la tierra que tendría la fijación de un límite urbano cuestiones teóricas y evidencias empíricas que comentar. La evidencia empírica sobre la evolución de los precios del suelo es la que se presenta en los gráficos adjuntos: precio promedio de los terrenos ofrecidos a través de la prensa en el Gran Santiago, en la comuna de Pudahuel y en la zona 180 55 de la misma comuna. En primer lugar, un breve comentario sobre las estadísticas de precios. Estas provienen del Boletín de Mercado de Suelo Urbano, que publica el autor desde fines de 1982. Se trata de un computo de las ofertas de terrenos publicadas en la prensa capitalina, en que se mide la superficie ofrecida y el precio promedio de los terrenos según comuna y zona. Por lo tanto, no es un índice de precios. El precio promedio puede cambiar simplemente porque cambia la localización de los terrenos o porque cambia la composición de la oferta según tamaño. Sin embargo, al hacer un análisis más afinado territorialmente a nivel de comunas o de zonas, se reduce la base estadística y el precio promedio se hace más vulnerable a cambios no responden a variaciones reales del precio de los terrenos, sino simplemente a modificaciones en la composición de la oferta según localización o tamaño de los terrenos ofrecidos. Como contraparte, tiene el mérito de ser una medición con un criterio constante del flujo de ofertas, superficie, localización y precio.
54
H. Beyer, op.cit. Esta zona queda definida en términos por el espacio comprendido por el oriente Avda A,. Vespucio, San Pablo y Av Centenario; por el norte, Avda J.J.Pérez; al sur con la comuna de Maipú, al poniente con el límite urbano. 55
39
Otro alcance necesario es que la experiencia indica que por lo general los precios de oferta de los terrenos suelen estar entre 5 y 10% sobre los valores de transacción. Por último, una cantidad indeterminada de transacciones de suelo no se hacen a través de la prensa. El mercado también se mueve a instancias de los demandantes que contactan directamente a los propietarios. Esto sucede con mayor frecuencia en el caso de desarrollos de densificación en zonas interiores de la ciudad que en los terrenos de la periferia, cuestión que no recogen las estadísticas del boletín. Hay, por lo tanto, un importante desafío que reside en la interpretación de los datos. VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS GRAN SANTIAGO OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1982-2006 12.000.000
9,00
8,00 10.000.000 7,00 )
2 M / F U ( 6,00 O I D E M 5,00 O R P O I C E 4,00 R P
8.000.000
S O D I C E R F O 2 6.000.000 M
4.000.000
3,00
2,00 2.000.000 1,00
0
4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1982
0,00
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Cía. Ldta
Los gráficos de evolución de precios y de superficie ofrecida a nivel del Gran Santiago permiten rechazar la hipótesis que el límite urbano establecido en 1994 por el PRMS haría subir los precios de los terrenos en el Gran Santiago. Efectivamente no se registra una alteración en evolución de los precios de los terrenos ofrecidos a raíz de la modificación del PRMS de 1994. Tampoco hay una modificación en el flujo de la superficie ofrecida. Una primera constatación empírica es que el debate sobre esta modificación se inició muchos meses antes de que se promulgara oficialmente la reducción de la superficie urbana en 40.000 hectáreas según la versión oficial y 22.000 hectáreas en la práctica Si fuera efectiva la hipótesis que esta modificación en el límite iba a provocar un impacto sobre el mercado, la predicción sería que esto se habría hecho sentir en los precios durante el período de debate, previo a la promulgación de esta medida, y probablemente con mayor fuerza una vez aprobada la modificación del PRMS. Sin embargo, la constatación empírica es que el precio promedio de los terrenos ofrecidos se
40
mantuvo bastante estable durante el año 1994 y en 1995, y posteriormente siguió el curso ascendente que traía desde 1990. Por otra parte, el flujo de la superficie ofrecida de terrenos en el Gran Santiago no sufrió alteración en el año 1994, ni en 1995, ni en 1996. En 1997, año en que se promulga la modificación al PRMS que incorpora la provincia de Chacabuco, se registra una disminución en el flujo de la superficie ofrecida que se estabiliza en cifras del orden de 400 hectáreas por trimestre hasta fines de 1998, para seguir bajando a partir del año 1999 y estabilizarse en unas 200 hectáreas a partir del 2001. La disminución de suelo urbano legalmente establecida en 1994 afecta principalmente el flanco poniente del Gran Santiago, principalmente la comuna de Pudahuel y en menor grado las comunas de Quilicura, Calera de Tango, San Bernardo y Maipú.
VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS PUDAHUEL OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1982-2006 1400000
6
1200000 5
) 2 M / F U ( 4 O I D E M O R P 3 O I C E R P
1000000
S O D I C E800000 R F O 2 M 600000
2 400000
1 200000
0
1982
4 2 8
1 3 8
2 3 3 3 8 8
4 1 2 3 4 4 8 8 8
3 4 4 4 8 8
1 2 5 5 8 8
3 4 5 5 8 8
1 2 3 4 6 6 6 6 8 8 8 8
1 2 3 7 7 7 8 8 8
4 1 7 8 8 8
2 3 8 8 8 8
4 1 8 9 8 8
2 3 4 9 9 9 8 8 8
1 0 9
2 3 4 0 0 0 9 9 9
1 2 1 1 9 9
3 4 1 1 9 9
1 2 2 2 9 9
3 4 2 2 9 9
1 2 3 3 9 9
3 4 1 3 3 4 9 9 9
2 3 4 1 4 4 4 5 9 9 9 9
2 3 5 5 9 9
4 1 5 6 9 9
2 3 6 6 9 9
4 1 2 6 7 7 9 9 9
3 4 7 7 9 9
1 8 9
2 3 4 8 8 8 9 9 9
1 2 9 9 9 9
3 4 9 9 9 9
1 2 0 0 0 0
3 4 1 0 0 1 0 0 0
2 1 0
3 4 1 2 3 1 1 2 2 2 0 0 0 0 0
4 1 2 3 0 0
2 3 3 3 0 0
4 1 2 3 4 4 0 0 0
3 4 0
4 1 2 4 5 5 0 0 0
3 4 5 5 0 0
1 6 0
0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Precio promedio Media móvil
Fuente: Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Cía. Ldta.
Como el mercado de suelo urbano tiene la particularidad de ser localmente específico, porque el suelo no se puede trasladar, interesa revisar los antecedentes sobre el mercado de suelo en la comuna de Pudahuel y más específicamente en la zona 180 según el Boletín de Mercado de Suelo Urbano, que es el sector ubicado más al poniente de la comuna de Pudahuel y por lo tanto, el que se vio más afectado por la modificación del PRMS en 1994. A principios de la década del 80 el precio de los terrenos ofrecidos en la comuna de Pudahuel eran del orden de 0,1UF/m2, lo que está condicionado por la oferta de dos o tres terrenos de más de más de 5 hectáreas en ese período. Cuando no se ofrecen terrenos grandes, el precio alcanza niveles del orden de 0,5UF/m2. Este nivel de precios se mantiene hasta el año 1995. En el período 1995-98 el nivel de precios se sitúa en valores en torno a 1UF/m2. Posteriormente, a partir de 1999 el nivel promedio de precio 41
de los terrenos ofrecidos tiene fuertes oscilaciones en torno a 2,5UF/m2, cuestión que se debe al reducido número de ofertas y a las variaciones en su localización dentro de la comuna. La incidencia del comportamiento del precio promedio de la comuna de Pudahuel sobre el nivel promedio del Gran Santiago resulta imperceptible. Primero, porque en el mismo período el precio promedio del Gran Santiago sube igual o más rápidamente que en la comuna de Pudahuel. Segundo, porque el submercado de Pudahuel constituye una fracción marginal del flujo de ofertas en el Gran Santiago. tal como se puede constatar en el gráfico adjunto. Salvo en contados trimestres, cuando se ofrecen algunos terrenos grandes, la superficie ofrecida en Pudahuel representa entre un 1% y un 3% de la superficie total ofrecida en la ciudad. Efectivamente, la superficie ofrecida en la comuna de Pudahuel hasta 1991 es bastante baja. Salvo en dos trimestres, ésta no supera las 5 hectáreas por trimestre. En el período 1992-99 aumenta la superficie ofrecida a niveles entre 5 y 25 hectáreas por trimestre, salvo el caso del tercer de1993 cuando se ofrecen dos terrenos que suman 124 hectáreas En este período la oferta en la comuna de Pudahuel oscila entre el 2% al 4% respecto de la oferta en el Gran Santiago. A partir del año 2000, la superficie ofrecida trimestralmente en la comuna de Pudahuel se mantiene en niveles entre 1 y 3 hectáreas, salvo en el tercer trimestre del año 2003 cuando se ofrece un terreno de 40 hectáreas. Estos antecedentes permiten concluir que la reducción del límite urbano de 1994 no afectó el comportamiento del mercado de suelo, primero, porque no había en esa fecha un mercado activo de desarrollo urbano hacia el flanco poniente de la ciudad, cuestión que queda de manifiesto en el reducido flujo de oferta de terrenos en esa comuna; segundo, porque la oferta comunal de terrenos fue siempre muy reducida respecto de la oferta total del Gran Santiago, por lo que el impacto de cualquier variación en los precios tendría un efecto marginal respecto del computo del precio promedio de los terrenos ofrecidos en la ciudad; tercero, porque en la práctica, los precios de oferta de los terrenos no subieron al reducirse el límite urbano. En el cómputo del Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago la zona 180 abarca un amplio frente de expansión de la ciudad hacia el poniente, razón por la que interesa explorar lo sucedido con el flujo de ofertas de terrenos y la evolución de los precios a raíz del PRMS de 1994. Tal como se puede apreciar en el gráfico adjunto, en el período desde 1982 hasta 1986 hay esporádicamente ofertas de terrenos de 15 hectáreas y un terreno de 35 hectáreas con precio de 0,1UF/m2 y 0,3UF/m2 respectivamente. Luego, entre el año 1987 y 1992 prácticamente no hay ofertas. En el periodo 1993 a 1997 se ofrecen unos pocos terrenos 0,5 y 3,0UF/m2. El precio promedio de los terrenos ofrecidos tiene fuertes oscilaciones porque hay en esta zona muy pocas ofertas y en la medida que cambian las localizaciones de los terrenos ofrecidos pueden cambiar el precio promedio de la zona, sin que haya efectivamente un cambio en el nivel real de precios.
42
VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIES DE TERRENOS OFRECIDOS OFERTA TRIMESTRAL ZONA 180 PERIODO 1982 82-3-05-3 - 1995 400000
7
350000
6 ) 2 M 5 / F U ( O I D E 4 M O R P O I C E 3 R P
300000 S O 250000 D I C E R F O 2200000 M
150000 2 100000
1
50000
0
3 - 4 2 2 8 8
1982
1 - 2 3 3 8 8
3 - 4 3 3 8 8
1983
1 - 2 4 4 8 8
3 - 4 4 4 8 8
1984
1 - 2 5 5 8 8
3 - 4 5 5 8 8
1985
1 - 2 6 6 8 8
3 6 8
4 6 8
1986
1 7 8
2 7 8
3 7 8
4 7 8
1987
1 8 8
2 8 8
3 8 8
4 8 8
1988
1 - 2 9 9 8 8
3 - 4 9 9 8 8
1989
1 0 9
2 0 9
3 0 9
4 0 9
1990
1 1 9
2 1 9
3 1 9
4 1 9
1991
1 2 9
2 2 9
3 2 9
4 2 9
1992
1 - 2 3 3 9 9
3 - 4 3 3 9 9
1993
1 4 9
2 - 3 4 4 9 9
4 - 1 4 5 9 9
1994
2 - 3 5 5 9 9
4 - 1 5 6 9 9
1995
2 - 3 6 6 9 9
4 6 9
1996
1 7 9
2 7 9
3 7 9
4 7 9
19 97
1 8 9
2 8 9
3 8 9
4 8 9
1998
1 9 9
2 9 9
3 9 9
4 9 9
1999
1 0 0
2 0 0
3 0 0
4 0 0
2000
1 1 0
2 1 0
3 1 0
4 1 0
2001
1 2 0
2 2 0
3 2 0
4 2 0
2002
1 3 0
2 - 3 3 3 0 0
4 - 1 3 4 0 0
2003
2 - 3 4 4 0 0
4 - 1 4 5 0 0
2004
2 - 3 5 5 0 0
0
2005
Precio promedio Media móvil
Fuente: Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Cía. Ldta.
En cualquier caso, lo que sí queda claro es que en esta zona nunca se ofrecieron muchos terrenos, porque claramente no era un frente de expansión de Santiago en 1994. Por lo tanto, se entrega así un antecedente adicional para reforzar la hipótesis que la reducción del límite urbano prevista por el PRMS no está en el origen de los incrementos de los precios de la tierra en el Gran Santiago. Por lo tanto, es difícil atribuir a la modificación del PRMS un impacto sobre la superficie ofrecida y sobre el nivel de precios de los terrenos en el Gran santiago. En cualquier caso es conveniente recordar el hecho que en el año se inicia en el sector poniente de la comuna de Pudahuel, fuera del límite urbano en el espacio normado como área de protección según el PRMS de 1994, un proyecto inmobiliario para estrato medio denominado “Ciudad de Los Valles” en terrenos que aprobaron permisos de edificación antes de la modificación del PRMS en 1994. Diez años de rezago entre la modificación del PRMS y el desarrollo de proyectos habitacionales es un tiempo que permite afirmar con certeza que la modificación del PRMS no tuvo efecto en los precios de la tierra ni en las tendencias de desarrollo de la época. Conviene volver sobre el concepto de que el suelo no es trasladable y que por lo tanto se trata de un mercado segmentado territorialmente, pero segmentado también en función de otras variables. Es fundamental tener en cuenta que los submercados cambian en el tiempo a la par con la estructura y funcionamiento de la ciudad y de precios de la tierra. 4.5.- Algunos antecedentes teóricos y prácticos sobre la estructura y evolución de los precios del suelo en el Gran Santiago.
Interesa desarrollar una elaboración conceptual y aportar antecedentes empíricos acerca de las razones que explican las alzas de los precios de la tierra y los efectos que se desencadenan en el territorio. 43
Si se acepta el concepto que la renta es un excedente que se determina a partir del precio de los productos que la utilizan, según se establece en la teoría clásica, entonces no cabe duda que la fuerza que mueve la dinámica de los precios de los terrenos es el crecimiento de la demanda por suelo, lo que se deriva de la demanda por viviendas y otros usos de suelo urbano, lo que a su vez es función del incremento del ingreso y de la población. En el período en estudio Chile ha vivido crecimiento económico inusualmente alto, que se manifiesta, entre otras cosas, en la dinámica de la construcción de vivienda y otros usos de suelo. Simultáneamente ha habido una disminución bastante rápida del crecimiento de población a nivel nacional y una estabilización de los flujos migratorios. La inmigración neta a Santiago se acerca a cero. En otras palabras, la tasa de crecimiento de la población de Santiago es hoy muy similar a la del país. Sin embargo, se registra simultáneamente una rápida disminución en el tamaño de los hogares, tanto como consecuencia de la mayor longevidad de las personas, como por un cambio en la estructura de los hogares. El crecimiento del ingreso y del número de hogares debiera traducirse en una mayor demanda de suelo. H. Beyer construye un escenario en el que, bajo ciertos supuestos, la demanda de suelo para usos residenciales en el período 2.000 al 2.010 sería del orden de 930 hectáreas anuales a lo que debiera sumarse, según el mismo autor, otro tanto para otros usos, es decir, la demanda anual sería del orden de 1860 hectáreas 56. Para el período 2.010 al 2.020 la demanda estimada por el mismo autor sería de 3.600 hectáreas anuales, razón por la cual el suelo urbano se agotaría rápidamente y los santiaguinos se verían obligados a vivir en mayor densidad en contra de sus preferencias. Estas estimaciones tienen varios supuestos que interesa comentar, en la medida que afectan las estimaciones de la demanda de suelo urbano y la evolución de los precios de la tierra. Un supuesto crucial que no se ha cumplido es el que se refiere a la construcción de viviendas nuevas entre casas y departamentos. Para hacer la estimación se supuso que un 16% optarían por departamentos, siguiendo la proporción que establecería el Censo 1992. Sin embargo, la realidad de la década del 90 es bien distinta. Según el Censo del año 2002 la proporción de departamentos en el total de viviendas censadas en el Gran Santiago alcanzó 25%. Esto significa que del incremento en el número de viviendas computadas por el Censo entre 1992 y el 2002 un 70% eran departamentos Por otra parte, según antecedentes de la empresa Collect sobre edificación y venta de viviendas nuevas en el Gran Santiago, ha habido una tendencia al aumento en la proporción de venta de departamentos respecto de casas. Efectivamente, según esa misma fuente de información, en el último trimestre del año 2005 la venta de departamentos fue de 6.704 y la de casas fue de 2456, es decir, un 73% de las viviendas nuevas vendidas en el Gran Santiago fueron departamentos.
56
A. Galetovic establece que la mancha urbana creció desde 49.000 hectáreas en 1992 a 64.000 hectáreas en el 2002, lo que daría una incremento anual de 1.500 hectáreas. En “Apéndice A, Una nota sobre cuanto mide Santiago” pag. 532 en A. Galetovic (ed.)“Santiago donde estamos y hacia donde vamos”” CEP 2006.
44
Esto no es algo nuevo. Según las estadísticas de Collect, la venta trimestral de casas ha crecido con una trayectoria oscilante desde unas 1.200 en el primer trimestre de 1998 hasta llegar hoy a 2.500 casas. Por su parte, la venta de departamentos nuevos creció desde unas 2.200 en el primer trimestre de 1998 hasta 6.700 en la actualidad. En un período más largo según el gráfico adjunto, se puede apreciar que a principios de 1993 la venta de departamentos nuevos alcanza menos de un 40% del total de viviendas nuevas vendidas, proporción que aumenta hasta un 73% en el año 2005. PORCENTAJE DE VENTA DE CASAS V/S VENTA DE DEPARTAMENTOS COMUNAS DEL GRAN SANTIAGO
Período Marzo 1993 a Marzo 2006 100%
DEPARTAMENTOS CASAS
80%
60% E J A T N E C R 40% O P
20%
0% 1 3 9
3 3 9
1 4 9
3 4 9
1 5 9
3 5 9
1 6 9
3 6 9
1 7 9
3 7 9
1 8 9
3 8 9
1 9 9
3 9 9
1 0 0
3 0 0
1 1 0
3 1 0
1 2 0
3 2 0
1 3 0
3 3 0
1 4 0
3 4 0
1 5 0
3 5 0
1 6 0
PERIODO Fuente: COLLECT, “Análisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago”
Como se puede apreciar en el siguiente gráfico adjunto, donde se indica la localización de los conjuntos residenciales en oferta en el primer trimestre del 2.006, las casas se localizan, por lo general, en el borde de la mancha urbana y los departamentos se localizan principalmente en zonas interiores de la ciudad, especialmente en las comunas de Santiago, Providencia, Ñuñoa, en el sector poniente de la comunas de Las Condes y Vitacura, y también sobre la Gran Avenida en San Miguel.
45
Fuente: COLLECT, “Análisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago” enero marzo 2006.
Esto significa que la mayor parte de las viviendas nuevas que se construyen en el Gran Santiago no presionan sobre los bordes y por lo tanto no consumen suelo nuevo. Este sólo hecho debiera reducir notablemente las estimaciones de demanda de suelo. Al respecto cabe preguntarse qué efectos tiene este fenómeno de densificación sobre los precios de los terrenos en el Gran Santiago. También conviene comentar las críticas al límite urbano y la supuesta escasez de suelo urbano como un factor determinante de éste fenómeno. ¿Es efectivo que los hogares santiaguinos se ven forzados a vivir en departamentos (en contra de sus preferencias) debido a la escasez de suelo urbano? La densificación residencial de la ciudad tiene un claro impacto en los precios de los terrenos. Se trata de un fenómeno que afecta los submercados donde se registran los cambios de tendencia en la densidad de las nuevas edificaciones. Los precios de los terrenos suben porque los productos inmobiliarios en mayor densidad así lo permiten. Si los desarrollo en densidad se producen en sectores donde había baja densidad, los precios de la tierra subirán desde un piso dado por el uso en baja densidad hasta un nivel de precio que es el máximo que los inmobiliarios estén dispuestos a pagar por un desarrollo más denso, sin amagar un margen de ganancia normal. Esto no es homogéneo en el espacio urbano, pudiendo variar según el precio del producto y el estrato socio económico al cual va dirigido, las diferencias en la densidad de desarrollo permitidas y la localización en general en la ciudad y en particular según las características del entorno inmediato. Una vez alcanzado dicho nivel, los precios se estabilizarán mientras no vuelvan a cambiar las condiciones de mercado y el potencial inmobiliario de los terrenos.
46
Tal como se verá en varios ejemplos que se detalla más adelante, es el cambio en el potencial inmobiliario y el precio de los nuevos productos en mayor densidad los que determinan el alza del precio de los terrenos y no a la inversa. En este caso el producto es la vivienda nueva que genera una demanda derivada sobre los terrenos. ¿Es que la política urbana obliga a los santiaguinos a vivir en departamentos? Se sostiene que un 92,5% de los santiaguinos prefieren vivir en casas, cuestión que es similar para todos los grupos de edad y los estratos socio económicos 57. Es probable que la mayor parte de los santiaguinos quisieran vivir en casas, en una localización cerca de los establecimientos educacionales de sus hijos, de los centros comerciales y del trabajo, en un ambiente seguro y con buena calidad ambiental. Sin embargo, a la hora de tomar una decisión habitacional con un presupuesto dado, esta ilusión contrasta marcadamente con la realidad del mercado, donde un 74% de las viviendas nuevas vendidas son departamentos. ¿Es que no hay terrenos para desarrollar casas en el Gran Santiago? Como ya se vio en párrafos más arriba, en 1997 existían del orden de 44.000 hectáreas legalmente así definidas para acoger el desarrollo de Santiago y dos tercios de la viviendas nuevas vendidas eran departamentos. Resulta difícil sostener que la población haya optado entonces por comprar departamentos porque haya habido restricciones de suelo urbano, en circunstancias que hay ofertas de casas en todos los frentes de desarrollo de la ciudad, con una amplia diversidad de alternativas de localización y precio. Las estadísticas actuales de venta de casas nuevas en las 34 comunas del Gran Santiago establecen que hay un mercado muy fluido para todos los rangos de precio de vivienda, salvo para el tramo de viviendas de menos de 1.000 UF. En este tramo, el número de viviendas nuevas vendidas ha ido disminuyendo desde unas 3.000 viviendas en el año 2.000 a unas 1.000 viviendas en el año 2005. La hipótesis más clara es que los precios de los terrenos hacen cada vez más difícil el desarrollo de viviendas con precios por debajo de las 1.000UF en las 34 comunas del Gran Santiago. Efectivamente, el cómputo de ofertas de terrenos establece que desde el año 1.998 prácticamente no hay ofertas de terrenos con precios por debajo de 1,00UF/m2. Para el resto de los tramos de oferta y venta según precio, parece mucho más razonable interpretar los datos sobre la proporción de casas vs. departamentos vendidos como una opción deliberada de los demandantes, que con un presupuesto dado, expresan una clara preferencia por vivir en localizaciones más centrales que ofrecen mejor accesibilidad a las oportunidades urbanas. Para ilustrar lo anterior, considérese las opciones de un hogar que quiera comprar actualmente una vivienda nueva con un presupuesto de 2.000UF. La alternativa de departamento más preferida es en la comuna de Santiago, donde podría adquirir un departamento de hasta 60 a 65 m2. Si su opción es de una casa, la alternativa más abundante es la de una vivienda de 75m2 construidos en un sitio de 150 m2 en las zonas de expansión de Puente Alto, San Bernardo, Maipú, Quilicura o Huechuraba. 57
Centro de Estudios Públicos “Estudio nacional de opinión pública”, julio 1996, citado en H. Beyer op.cit. pag 8
47
La tendencia a la preferencia por departamentos parecería ser consistente con la tendencia a la reducción del tamaño de los hogares. Los hogares más pequeños, especialmente aquellos de jóvenes estudiantes universitarios, personas de la tercera edad, hogares constituidos por una persona (soltera o separada), y en general aquellos hogares que tienen pocos niños, expresan a través del mercado una clara preferencia por departamentos en lugares centrales o localizados en barrios subcentrales con buena equipamiento y accesibilidad al centro. La labor de desentrañar la diversidad de situaciones y de razones que tienen estos hogares por localizaciones centrales constituye materia de otra investigación. Lo real y concreto es que hay una demanda creciente por departamentos en lugares centrales de la ciudad para prácticamente todos los estratos, cuestión que difícilmente podría estar condicionado por los precios de los terrenos, al menos en el Gran Santiago. En cualquier caso, conviene mencionar que junto al crecimiento de la demanda por departamentos se ha producido un incremento en la demanda de segunda vivienda, lo que se traduce en una mayor demanda de suelo y un incremento en los precios de la tierra en todo el litoral central, en la cordillera y en zonas rurales en base a parcelas de agrado. Esto también está condicionado por los aumentos del nivel de ingreso y de la tasa de motorización, en un contexto de mejoramiento sustantivo del sistema de autopistas de acceso a Santiago. Al estudiar el comportamiento de los precios de los terrenos en las comunas de borde con mayor actividad inmobiliaria se detecta claramente una tendencia al alza en los precios de los terrenos. Esto dice relación con el incremento del precio de las viviendas, lo que a su vez está condicionado por el incremento del ingreso de los hogares. Todo lo anterior se expresa en el espacio urbano a través de un proceso de cambio locacional de los estratos socio económicos que lideran el desarrollo de los distintos frentes de expansión. Es la mayor disposición a pagar por las mismas soluciones habitacionales en un espacio determinado, cuando permanece constante la normativa y la composición social dominante, lo que hace subir los precios de la tierra, cuestión que puede estar condicionada por la escasez relativa de suelo en algún submercado en particular o por un mejoramiento de la condiciones urbanas en cualquiera de las expresiones que más valoran los consumidores (accesibilidad, equipamiento, condiciones ambientales, seguridad, etc.). Es el caso del sector oriente del Gran Santiago, en particular en la comuna de Lo Barnechea donde las casas tiene sitios cada vez más pequeños y donde hay un mercado floreciente de departamentos. Al estudiar la estructura y evolución de los precios de la tierra es bueno tener en cuenta que Santiago es una ciudad marcada por una aguda segregación socio económica espacial, cuestión que se refleja con claridad en la estructura de precios de la tierra y sus modificaciones en el tiempo. La autosegregación de las minorías que pertenecen al estrato alto se concentran en el espacio urbano principalmente por dos razones: primero, para ejercer influencia sobre el Estado y obtener las cosas buenas de la vida urbana, algunas de las cuales no se pueden comprar en el mercado, ya sea en términos de inversiones directas, diferentes expresiones del gasto público en servicios, el establecimiento y la gestión de normas, así como para excluir aquellas que no son 48
deseables, actividades contaminantes, cementerios, estadios, estaciones de transferencia de residuos sólidos, la presencia de los hogares más pobres, etc. Así por ejemplo es universalmente conocido el uso de la norma de subdivisión predial mínima y la intensidad de uso del suelo en el espacio y en el tiempo como instrumento de segregación urbana para excluir a los más pobres. Segundo, la concentración de los ingresos en el territorio estimula la respuesta del mercado en la provisión de bienes y servicios de todo orden. Esto no es ajeno a la estructura y nivel de precios de la tierra, porque la influencia de los estratos altos sobre el Estado y el mercado actúan en una misma dirección condicionando favorablemente algunos lugares específicos del espacio urbano, cuestión que a su vez genera una mayor atracción de la demanda de los hogares de mayores ingresos por vivir en esos espacios, lo que se traduce en una tendencia al alza en los precios de la tierra cuando crece la población y el ingreso. El liderazgo en la determinación del estrato que dominará un espacio específico está siempre dado por el estrato más alto. En primer lugar, porque por definición será capaz de ofrecer mayores precios de la tierra, desplazando las opciones abiertas a los demás estratos a otras localizaciones. Planteado desde otro ángulo, podrá pagar por los espacios de mejor calidad, a los que no pueden acceder otros estratos. Pero además porque podrá ejercer influencia sobre el Estado para que mejore las condiciones urbanas. A continuación se hará una presentación muy esquemática acerca de la evolución en la estructura socio económica espacial y los precios del suelo en la ciudad.
Fuente: COLLECT, 2.002
49
En el caso del Gran Santiago, el estrato alto se concentró hacia el sector nor oriente de la ciudad. Este sector limita contra la cordillera y no tiene posibilidad de expansión. En la medida que se hacía evidente que se agotarían los terrenos se producen varios fenómenos que tienen consecuencias sobre el nivel y la estructura de los precios de la tierra en el sector nor oriente y otros sectores de la ciudad. En primer lugar, aumentan los precios de las viviendas, lo que estimula un alza consecuente en los precios de la tierra. Segundo, los hogares que quisieran vivir allí, que ya no pueden pagar los precios de esas viviendas (especialmente hogares jóvenes), generan tres alternativas de localización: primero, la densificación en las partes bajas del sector oriente; segundo, la apertura de un nuevo frente de desarrollo por el flanco de la cordillera hacia el sur, en la comuna de Peñalolen, cuestión que se proyecta parcialmente sobre la comuna de La Florida; tercero, la opción por vivir en la comuna de Huechuraba. En este último caso llegan a venderse casas hasta niveles de precio del orden de 6.000UF, rompiendo la tendencia de la estructura socio económica espacial existente e impulsando los precios de la tierra a niveles desconocidos en esos espacios de la ciudad. Se trata por lo general de vastos espacios desocupados que con estrategias efectivas de marketing logran posicionar los nuevos desarrollos en el mapa mental de este estrato. La consecuencia es que los precios de la tierra suben rápidamente en un primer momento hasta ajustarse a la disposición a pagar de los inmobiliarios según las características y precio de los nuevos productos. Este mayor nivel de precios condiciona las posibilidades de localización de los demás estratos y de otros usos de suelo. Así por ejemplo, luego del exitoso comienzo del proyecto El Carmen de Huechuraba, prácticamente no se solicitan permisos de desarrollo de proyectos industriales sobre el borde de Américo Vespucio en esa comuna, salvo en los barrios industriales ya existentes. Los desarrollos de nuevos proyectos de vivienda social prácticamente desaparecen en el entorno de dichos proyectos y en general de esa comuna. Algo similar ocurre con la comuna de Peñalolen. En este caso el nivel promedio de precio de los terrenos ofrecidos es del orden de 0,2UF/m2 en 1987. A partir de 1988 los precios empiezan a subir hasta llegar a 1UF/m2 en 1994 y seguir subiendo hasta 2UF/m2 en 1997 y luego oscilar en torno a 3UF/m2 a partir del año 1998. Este nivel de precios de la tierra es consecuencia de los mayores precios de las viviendas que se desarrollan en esa comuna. Efectivamente, el precio promedio de las casa nuevas vendidas en Peñalolen suben desde 1.700 UF en 1993 a 4.800 UF en la actualidad. Considerando el precio que han alcanzado las casas, es probable que los precios de la tierra sigan subiendo. Al igual que en Huechuraba, estos niveles de precio obligan a los desarrolladores especializados en viviendas para hogares de menor nivel de ingreso a desplazarse hacia otras comunas donde los precios de la tierra permitan desarrollar soluciones habitacionales que estén al alcance de sus clientes. Lo diferente y públicamente notorio de este caso, es que los residentes de menores ingresos que viven en condición de allegados en Peñalolen han dado una lucha política por permanecer en la comuna, fuera de la lógica que hoy determina el mercado para su localización en el espacio urbano. En el caso de Peñalolen muestra también la potencia que tienen los dueños de la tierra en la generación de oportunidades para maximizar las plusvalías, en este caso a través de la generación de una nueva imagen socio económica espacial de la comuna, como
50
una alternativa de residencia de estratos altos. Porque la presencia de hogares de mayores VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS PEÑALOLEN OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1987-2006 600000
6
500000
5
) 2 M / F U ( 4 O I D E M O R P
S 400000 O D I C E R F O 300000 2 M
3 O
I C E R P
200000
2
100000
1
0
87- 87- 87- 88- 88- 88- 88- 89- 89- 89- 89- 90- 90- 90- 90- 91- 91- 91- 91- 92- 92- 92- 92- 93- 93- 93- 93- 94- 94- 94- 94- 95- 95- 95- 95- 96- 96- 96- 96- 97- 97- 97- 97- 98- 98- 98- 98- 99- 99- 99- 99- 00- 00- 00- 00- 01- 01- 01- 01- 02- 02- 02- 02- 03- 03- 03- 03- 04- 04- 04- 04- 05- 05- 05- 05- 062
3
4
1987
1
2
3
1988
4
1
2
3
4
1989
1
2
3
1990
4
1
2
3
4
1
1991
2
3
4
1992
1
2
3
4
1
1993
2
3
4
1994
1
2
3
1995
4
1
2
3
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1996
1
2
3
1997
4
1
2
3
4
1
1998
2
3
1999
4
1
2
3
4
1
2000
2
3
4
2001
1
2
3
2002
4
1
2
3
4
2003
1
2
3
2004
4
1
2
3
4
0
1
2005
2006
Precio promedio Media móvil
Fuente: Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Cía. Ldta.
VALOR PROMEDIO DE CASA NUEVAS VENDIDAS Y PRECIO PROMEDIO DE TERRENOS OFRECIDOS COMUNA PEÑALOLEN Período 1er Trimestre 1993 - 1er Trimestre 2006 5,50
5.500
5,00
5.000
4,50
4.500
4,00
4.000
3,50
3.500 F
2 M / F 3,00 U O I C 2,50 E R P
U N
3.000 E
2,00
S E 2.500 R O L A 2.000 V
1,50
1.500
1,00
PRECIO PROMEDIO DE SUELO (UF/M2)
1.000
0,50
PRECIO PROMEDIO DE CASAS NUEVAS
500
0,00
0 1 3 9
3 3 9
1 4 9
3 4 9
1 5 9
3 5 9
1 6 9
3 6 9
1 7 9
3 7 9
1 8 9
3 8 9
1 9 9
3 9 9
1 0 0
3 0 0
1 1 0
3 1 0
1 2 0
3 2 0
1 3 0
3 3 0
1 4 0
3 4 0
1 5 0
3 5 0
1 6 0
PERIODO
Fuente: COLLECT, “Análisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago” y PABLO TRIVELLI Y CÍA LTDA, “Boletín de Mercado de Suelo Urbano, Área Metropolitana de Santiago”.
51
niveles de ingreso permite vender casas a precios más altos, lo que a su vez, induce al alza de los precios de la tierra. El nivel alcanzado como precio promedio de los terrenos ofrecidos es consistente con la venta de viviendas en valores del orden de 4.000UF a 5.000UF, con un diseño probado y bastante estandarizado, construidas en conjuntos que permiten alcanzar economías de escala. Interesa destacar que en este caso se ha logrado generar la imagen ya comentada y un impacto notable sobre los precios de la tierra a pesar de la reducida proporción de hogares de mayores ingresos en la comuna. En el año 2002, los hogares de grupo ABC1 representaban un 10% de la población, los del grupo C2 un 14%, cifras que aumentan en los años siguientes en función del valor de las casas construidas. Considérese que en el 2002 los del grupo D constituían un 45% y los del grupo E un 14% en la comuna 58. Esta heterogeneidad también se manifiesta en el desarrollo de barrios cerrados que marcan las diferencias sociales en el espacio y consecuentemente, en los valores de suelo. La otra diferencia notable de este caso es la organización de los propietarios de los grandes paños de terrenos existentes en esa comuna en torno a una corporación para el desarrollo local a fin de contribuir a resolver con aportes de recursos propios la implementación de la infraestructura vial necesaria para poder potenciar el desarrollo de sus terrenos. Porque excepto en el caso de las ZODUC y parcialmente de las mitigaciones ambientales y de impacto vial, la ausencia de mecanismos de política pública para recoger recursos privados para mitigar el impacto de los proyectos inmobiliarios, denominados genéricamente “exactions” o “impact fees”, ha estimulado la organización de empresarios privados para viabilizar sus iniciativas. Lo que interesa destacar con estos ejemplos es que hay un encadenamiento territorial en la opción de localización de los hogares según estrato socio económico en el espacio urbano del Gran Santiago. Este encadenamiento se transmite a través de los precios de la tierra en la medida que se va modificando su estructura y su nivel en función de los estratos que ocupan los nuevos desarrollos. No es una cuestión mecánica ni instantánea, porque la ocupación del espacio existente no es homogénea según estrato y tampoco lo son los nuevos desarrollos cuando tienen mayor envergadura 59. Lo que si se puede discernir es que suele haber una modalidad predominante según estrato socio económico, que es la que otorga un carácter al espacio y determina el nivel de los precios de la tierra en función de las características y del precio del producto que se desarrolla. La modificación en la estructura socio económica y el cambio en la imagen de mercado es un proceso lento, razón por la cual el ajuste en el nivel de precios suele tomar varios años. Es el periodo que toma a los dueños de la tierra conocer el nivel máximo que los desarrolladores inmobiliarios están dispuestos a pagar en cada localización sin amagar su nivel de ganancia normal. Como el mercado suele ser poco transparente, el proceso de ajuste en los precios puede tomar varios años, lo que permite a los desarrolladores inmobiliarios hacer ganancias extraordinarias por concepto de la captación, al menos parcial, de las plusvalías de la tierra que se derivan del proceso de reposicionamiento socio económico descrito. 58 59
Ver Collect “Distribución Socio Económica según comunas del Gran Santiago, 2002” Así por ejemplo, la Ciudad Satélite de Maipú, ofrece viviendas en un rango de 800UF a 3.000UF.
52
La localización de estratos altos en los nuevos frentes de desarrollo indicados más arriba induce a los desarrolladores inmobiliarios que atienden la demanda de los estratos medios a buscar nuevas localizaciones. Esto se traduce en concreto en el desarrollo de viviendas para estrato medio en densidad en zonas interiores de la ciudad, predominantemente pero no exclusivamente en la comuna de Santiago y la construcción de casas predominantemente en Puente Alto, San Bernardo, Quilicura y Maipú, incluso en Colina y Lampa. Estas comunas, que por años fueron el destino de viviendas sociales, hoy acogen hogares con mayores niveles de ingreso, induciendo un alza en los precios de la tierra. Así por ejemplo, el precio promedio de las casas vendidas en Puente Alto subió desde unas 600UF en 1993 hasta una cifra del orden de 2.000 UF en el 2.005. En el mismo período, los precios de la tierra subieron desde 0,25UF/m2 hasta niveles por sobre 2,0UF/m2. VALOR PROMEDIO DE CASA NUEVAS VENDIDAS Y PRECIO PROMEDIO DE TERRENOS OFRECIDOS COMUNA PUENTE ALTO
Período 1er Trimestre 1993 - 1er Trimestre 2006 5,00
2.000
4,50
1.800
4,00
1.600
3,50
1.400
F U
2 M / 3,00 F U O I 2,50 C E R P 2,00
1.200 N
E S 1.000 E R O L A 800 V
1,50
600
1,00
PRECIO PROMEDIO DE SUELO (UF/M2)
400
0,50
PRECIO PROMEDIO DE CASAS NUEVAS
200
0,00
0 1 3 9
3 3 9
1 4 9
3 4 9
1 5 9
3 5 9
1 6 9
3 6 9
1 7 9
3 7 9
1 8 9
3 8 9
1 9 9
3 9 9
1 0 0
3 0 0
1 1 0
3 1 0
1 2 0
3 2 0
1 3 0
3 3 0
1 4 0
3 4 0
1 5 0
3 5 0
1 6 0
PERIODO
Fuente: COLLECT, “Análisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago” y PABLO TRIVELLI Y CÍA LTDA, “Boletín de Mercado de Suelo Urbano, Área Metropolitana de Santiago”.
Respecto a la vivienda destinada a los hogares de menores ingresos y la evolución de los precios de la tierra es importante constar que los datos del Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago establecen que en el primer trimestre de 1998 no se registra ninguna oferta de terrenos con valor por debajo de 1,00UF/m2. Es la primera vez desde el segundo trimestre de 1982, fecha en que se inicia el computo del mercado de suelo publicado en el Boletín, que se registra este fenómeno. En trimestres posteriores se puede constatar que las ofertas con un precio inferior a 1,00UF/m2 son muy pocas o inexistentes, cuestión que tiene serías implicancias para la política de vivienda social.
53
Si se tiene en consideración que los programas de vivienda social pueden pagar hasta 0,5UF/m2 y en el mejor de los casos hasta 0,6UF/m2 por el terreno, entonces queda claro porqué se viene desarrollando una proporción creciente de los programas de vivienda social fuera de las 34 comunas del Gran Santiago. Esto significa que la demanda de suelo para una fracción relevante de la población se traslada sobre las comunas aledañas y no ejerce presión sobre la superficie desarrollable en la periferia de expansión del Gran Santiago. Respecto de la demanda de suelo para uso industrial se puede afirmar que el nivel de precios que han alcanzado los terrenos y la promulgación y aplicación de una normativa ambiental, inducen la localización de una fracción relevante de la demanda de suelo para usos industriales a las zonas designadas como ”industriales exclusivas” en la periferia de la ciudad designadas por el PRMS. La gran industria no sólo no compite hoy con la vivienda por el suelo urbano, sino que ha ido liberando espacios dentro de la ciudad para desarrollos habitacionales, en muchos casos desarrollos en densidades alta y media. Pero no todos los espacios urbanos cambian en este mismo período. Así por ejemplo, las condiciones del mercado inmobiliario de la comuna de Providencia se han mantenido estables al menos por los últimos once años, caracterizada por edificación en alta densidad (según la norma establecida en el Plan Regulador Comunal, que en el caso de Providencia es inferior al de otras comunas) para estratos altos. Esto se refleja claramente en el nivel promedio de precio de los terrenos ofrecidos en esa comuna. VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS PROVIDENCIA OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1995-2006 160000
30
140000 25
) 2 M / F U ( 20 O I D E M O R P 15 O I C E R P
120000
S O 100000 D I C E R F O80000 2 M
60000 10
40000
5 20000
0
1 5 9
2 5 9
3 5 9
1995
4 5 9
1 6 9
2 6 9
3 6 9
1996
4 6 9
1 7 9
2 7 9
3 7 9
1997
4 7 9
1 8 9
2 8 9
3 8 9
1998
4 8 9
1 9 9
2 9 9
3 9 9
1999
4 9 9
1 0 0
2 0 0
3 0 0
2000
4 0 0
1 1 0
2 1 0
3 1 0
2001
4 1 0
1 2 0
2 2 0
3 2 0
4 2 0
1 3 0
2002
2 3 0
3 3 0
2003
4 3 0
1 4 0
2 4 0
3 4 0
2004
4 4 0
1 5 0
2 5 0
3 5 0
2005
4 5 0
1 6 0
0
2006
Precio promedio Media móvil
Fuente: Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Cía. Ldta.
¿Por qué se mantiene constante el precio de la tierra en la comuna de Providencia si hay un aumento importante del ingreso de los hogares, particularmente en el estrato alto, en
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estos últimos diez años y también ha habido un incremento de la demanda por departamentos en toda la ciudad? Si se acepta la validez de la teoría de la renta en el contexto urbano, entonces es el precio del producto el que determina el precio de la tierra. Dicho de otra manera, los empresarios que construyen y venden productos inmobiliarios tienen muy claro sus costos y los retornos esperados por su inversión. Esto les permite determinar con precisión el precio máximo que están dispuestos a pagar por el suelo en las localizaciones en que su producto se vende según las velocidades esperadas. En la comuna de Providencia dicho precio se ha estabilizado en 22UF/M2 60. El hecho de que el ingreso de la población aumente no significa que mejore su negocio a no ser que se traduzca en una disposición a pagar un mayor precio por los mismos productos. Este parece no haber sido el caso en Providencia. En el caso de Ñuñoa sí ha habido cambios en el nivel de precios y en las condiciones del mercado. En el caso de Ñuñoa es interesante remontarse a la modificación del Plan Regulador Comunal aprobada en 1989 que permite desarrollos en densidad media y en alta densidad en una buena parte de la comuna. Hasta 1989, cuando la norma era de uso residencial en baja densidad, los precios de la tierra eran del orden de 4UF/m2. Cuando se permitió desarrollos en densidad media, los precios de la tierra subieron durante un largo período hasta llegar a 12UF/m2 en 1996, nivel en que se estabilizaron, tal como se puede apreciar en el gráfico adjunto. En la medida que la mayor parte de los desarrollos era en densidad media, se puede afirmar que este es el precio máximo que los inmobiliarios están dispuestos a pagar por el suelo para proyectos en densidad media para estratos medios en esa localización, sin amenazar el logro de un margen normal de ganancia. Esto deja una vez más en evidencia que es el precio del producto el que determina el precio del suelo, y no a la inversa. VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS ÑUÑOA OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1989-2006 250000
18
16
200000
14 )
2 M / F U ( 12 O I D E M 10 O R P O I C 8 E R P
S O D I 150000 C E R F O 2 M 100000
6
4
50000
2
0
1 9 8
2 9 8
3 9 8
1989
4 9 8
1 0 9
2 0 9
3 0 9
1990
4 0 9
1 1 9
2 1 9
3 1 9
1991
4 1 9
1 2 9
2 2 9
3 2 9
1992
4 2 9
1 3 9
2 3 9
3 3 9
1993
4 3 9
1 4 9
2 4 9
3 4 9
1994
4 4 9
1 5 9
2 5 9
3 5 9
1995
4 5 9
1 6 9
2 6 9
3 6 9
1996
4 6 9
1 7 9
2 7 9
3 7 9
1997
4 7 9
1 8 9
2 8 9
3 8 9
1998
4 8 9
1 9 9
2 9 9
3 9 9
1999
4 9 9
1 0 0
2 0 0
3 0 0
2000
4 0 0
1 1 0
2 1 0
3 1 0
2001
4 1 0
1 2 0
2 2 0
3 2 0
2002
4 2 0
1 3 0
2 3 0
3 3 0
2003
4 3 0
1 4 0
2 4 0
3 4 0
2004
4 4 0
1 5 0
2 5 0
3 5 0
20 05
4 5 0
1 6 0
0
2006
60
Es posible que aumente la disposición a pagar por la tierra cuando estando estable las condiciones urbanas se registra un aumento en alguna de las variables que condiciona la rentabilidad del negocio, como por ejemplo, la velocidad de venta o el régimen tributario.
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Precio promedio Media móvil
Fuente: Boletín de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Cía. Ldta.
El largo período de ajuste en el nivel de precio del suelo desde 4UF/m2 a 12UF/m2 indica que este mercado es poco transparente. Visto desde el punto de vista de los dueños de la tierra (residentes en baja densidad), lo que sucedió es que hubo un largo período en que la falta de transparencia del mercado y la ignorancia de los propietarios explica que vendieran sus terrenos a precios más bajos que lo que los inmobiliarios estaban dispuestos a pagar. Desde el punto de vista de los inmobiliarios, esto permitió que durante todo ese período de ajuste en los precios de la tierra hicieran ganancias extraordinarias al capturar parte de la renta de la tierra. Sin embargo, a la larga, toda la renta termina en manos de los propietarios de los terrenos. La tendencia al alza que se registra a partir del año 2004 para llegar hoy a precios del orden de 16,8UF/m2 tiene que ver con la mayor cantidad de desarrollos en alta densidad en zonas ya establecidas en 1989, pero también como consecuencia de la modificación normativa que permite desarrollos en alta densidad sobre la Avda. Irarrázabal a partir del año 2004, y probablemente también, como consecuencia de la construcción de la línea 5 del Metro por todo el flanco oriente de la comuna, que mejora las condiciones de accesibilidad y la demanda por edificaciones en mayor densidad en las proximidades de las estaciones. Este nivel de precio debiera seguir subiendo, al menos en las zonas donde se pude hacer desarrollos en alta densidad para estratos medios, porque los antecedentes del mercado permiten establecer que en ese caso los desarrolladores inmobiliarios están dispuestos a pagar del orden de 18UF/m2 a 20UF/m2. 5.- Comentario final.
La normativa vigente establece una superficie de suelo definida legalmente con carácter urbano que es suficientemente amplia como para acoger los requisitos de suelo del Gran Santiago por un largo periodo hacia el futuro, más aún si se incorpora al PRMS las provincias del sur y del poniente. Si se considera que además existe la normativa de las ZODUC Flotante, que se irá perfeccionando con el tiempo, la disponibilidad de suelo legalmente definido como tal no debiera ser una barrera al desarrollo de la ciudad. Si la disponibilidad de terrenos legalmente establecida permite responder holgadamente a las necesidades de suelo que requiere el crecimiento de la ciudad, entonces dichas regulaciones no debieran ejercer una presión al alza en los precios de la tierra. Si la población y el número de hogares sigue aumentando y el nivel de ingreso de la población sigue subiendo a la par con el crecimiento del nivel de actividad económica, entonces se podría esperar que el precio de los terrenos siga subiendo. Las inversiones en autopistas concesionadas de acceso a Santiago han abierto una diversidad de oportunidades para los hogares que prefieren una vida suburbana en esquemas de desarrollo de menor densidad de ocupación del espacio a mayores distancias de la ciudad, sin embargo los hogares que han optado por esta alternativa constituyen actualmente una fracción reducida de la demanda habitacional.
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