ÓRGANOS ÓRGANO S Y SUJETOS ESTAT ESTATALES. La idea de administración pública puede referirse en su acepción orgánica o subj subjet etiv iva, a, ya sea sea al conj conjun unto to de órga órgano noss que que enca encabe beza za el Pode Poder r Ejecutivo, o bien, añadiendo a ese concepto restrictivo las entidades jurdicamente descentralizadas! descentralizadas! La "dministración centralizada representa por lo común orgánicamente al Esta Estad do, persona pública estatal perfecta y soberana, soberana , aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros órganos en que se divide el poder a trav#s de la actuación de sus agentes tambi#n trasunten la representación del Estado! Esta concepción sobre la administración pública se completa con el cuad cuadro ro de las las enti entida dade dess desce descent ntra raliliza zada das, s, con con pers person onal alid idad ad jur jurdi dica ca tambi#n de carácter público y estatal, pero propia separada de la persona pública Estado, a la cual unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a los particulares o administrados! La competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurdica estatal en el ámbito intersubjetivo, surge tanto de las esferas de atribuciones de los órganos como de las facultades que tengan atribuidas los suj sujetos, con personalidad jurdica diferenciada, especialmente a trav#s de las leyes que organizan su creación! $omo las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren la actuación de la voluntad de una persona fsica, que sea idónea para ejercer derec%os y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente debe resolverse el problema del modo en que dic%o querer se imputa a la persona jurdica, a fin de producir efectos en el mundo m undo jurdico! La teora del mandato resulta insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano al otorgar ese mandato! La teora de la representación legal no puede e&plicar cómo es el propio Estado quien designa su representante legal, ya que si la repr repres esen enta taci ción ón pres presup upon one e la e&is e&iste tenc ncia ia de dos dos volu volunt ntad ades es,, ser sera a imposible al Estado, designar su representante pues #l carece en ese momento de voluntad! '()E*+' EL E'*"+ En La administración pública nacional, e&isten bajo la dirección del Poder Ejecutivo, dos estructuras fundamentales- la administración central y la administración descentralizada "./0 $E0*1"L - cuando cuando e&iste un ente central y diversos diversos entes u órganos subordinados jerárquicamente jerárquicamente al mismo! Estos entes no tendrán personalidad jurdica propia, sólo sólo representarán al ente central y sus decisiones serán serán controladas por el ente central! El control es jerárquico! 2 "./0 E'$E0*1"L/3"" E'$E0*1"L/3"" - cuando los diversos entes e&istentes tienen personalidad jurdica y poder de decisión propios y el control que pueda ejercer sobre ellos el ente central es sólo de administración o tutela!
* 4$5.+ E6P1E'" '( 7+L(0*" EL E'*"+8 El Estado según surge de la $onstitución 0acional, es persona jurdica y al ser una persona jurdica, necesita que una persona fsica idónea e&teriorice su voluntad ejerciendo derec%os y contrayendo obligaciones en su nombre! 4Pero cómo se le imputa a la voluntad del Estado del accionar de la persona fisica 9es decir- bajo que concepto responsabilizamos al Estado por las cosas que %ace esa persona fisica:8 Para ello vemos ; teorasEL ."0"*+- Esta teoria nos dice que los agentes estatales 9personas fsicas: son mandatarias del Estado 9persona jurdica: quien actúa como mandante! El problema es que para que los actos que realicen estas personas sean imputables al Estado, #ste debe previamente otorgarles a aquellos un poder en donde e&prese su voluntad de darles este poder de ser su mandatario! < cómo e&presa su voluntad el Estado8, no puede! Esta teoria no sirve! E L" 1EP1E'E0*"$/+0 ! 2 "cá el Estado actúa como un incapaz, el cual no puede e&presar su voluntad por s mismo y debe recurrir a un representante legal! Entonces el Estado estara representado por los agentes estatales! El problema de esta teora es que el Estado como incapaz no puede designar #l mismo a su representante, dado que no puede e&presar su voluntad! Esta teoria tampoco es conveniente! EL +1="0+!2 Esta concepción e&plica la ndole de las relaciones entre el órgano y el grupo, dejando de lado la idea t#cnica de la representación! 'e basa en la ine&istencia de relación jurdica de representación entre uno y otro en virtud de que ambos son e&presión de la misma realidad que es la persona jurdica! El órgano deriva de la propia constitución de la persona jurdica, integrando su estructura! El órgano no actúa en base a un vnculo e&terior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la organización, generándose una relación de tipo institucional, que emana de la propia organización y constitución del Estado o de la persona jurdica pública estatal! La idea de órgano supone la e&istencia de dos elementos que constituyen una unidad- un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias >integrados por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido t#cnico como a cometidos> y otro de carácter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que desempeñan la titularidad del órgano! El órgano forma parte del Estado 9persona juridica pública estatal: y aunque no es sujeto de derec%o 9no tiene personalidad: tiene potestades para actuar en el mundo jurdico!
La posición que la persona fsica ocupa en un órgano de la persona jurdica pública estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aqu#lla en el momento de su designación! Esta es la teora más aceptada de las tres ya que en lugar de %aber ? sujetos con voluntades diferentes %ay una misma voluntad, ya que el órgano forma parte del ente!
Esta teora nos dice que el órgano integra, es parte de la organización y de la 2 estructura de la persona jurdica 9Estado: y por eso cuando aqu#l actúa es como si lo %iciera este último, sin necesidad de representación alguna, porque son la misma cosa! @allo 7adell cA Prov! de Bs"s! La orte !i"o #$e los actos !e los f$ncionarios !el Esta!o y s$s %r&anos Reali'a!os para c$(plir el fin !e las enti!a!es !e #$e !epen!en se consi!eran propios !el esta!o y por lo tanto )ste es responsable !irecta(ente por to!o !ao #$e ca$sen.
C L"' 1EL"$/+0E' /0*E1+1=D0/$"'! Los órganos no son sujetos de derec%o y carecen de personalidad jurdica, pero ello no impide reconocer la e&istencia de relaciones jurdicas entre los órganos de una misma persona jurdica pública estatal, llamadas relaciones interorgánicas! La actividad interorgánica es considerada una actividad jurdica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de acción que debe caracterizar el obrar de la persona jurdica pública estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la e&istencia de voluntades contrapuestas 9al menos en la llamada administración activa:! Estas relaciones interorgánicas se clasifican de distinta forma según seande colaboración, de conflicto, de jerarqua, consultivas, o de control! 1elaciones interorgánicas 9entre órganos de un mismo sujeto: !2 'e establecen entre órganos de la administración centralizada o entre órganos de una misma persona jurdica pública estatal 9ej- dentro de un ente autárquico:! La actividad puede ser interna 9se dictan actos de administración, con efectos jurdicos dentro de su ordenamiento interno: o e&terna 9se dictan actos administrativos con efectos jurdicos en terceros administrados:! 1elaciones interadministrativas 9entre sujetos:2 'e establecen entre dos o más personas jurdicas públicas estatales 9ej- ? entidades autárquicas:! o entre la administración centralizada y una persona jurdica pública estatal!
$L"'/@/$"$/50 E L+' 51="0+' 'e puede clasificar según su estructura o la función que cumplen! ": 'E=0 L" E'*1($*(1" Por su origenF 2 órganos constitucionales 9nacen de la $0- Presidente! .inistros, etc:?2 órganos administrativos 9nacen de leyes- irección =eneral /mpositiva:! Por su integración2 órgano unipersonal 9integrado por una sola persona, como el Poder Ejecutivo, cuyo titular es el Presidente: ó pluripersonal 9integrado por varias personas$orte 'uprema de justicia:?2 órgano simple 9integrado por un sólo órgano que puede ser unipersonal o
colegiado: o complejo 9integrado por ? o más órganos unipersonales o colegiados:!
'egún la función que cumple el órgano *eniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los órganos, pueden clasificarse en2 Ór&anos acti+os- Emiten y ejecutan los actos administrativos creando situaciones jurdicas objetivas o subjetivas respecto de los administrados! 2 Ór&anos cons$lti+os- 'u función se cumple a trav#s de actos internos o interorgánicos de asesoramiento a la administración activa! $arecen de facultades decisorias! 9emiten actos internos como informes o dictámenes para asesorar al PE, los cuales no deben cumplirse obligatoriamente porque estos órganos no tienen poder de decisión! Ej- Procuración del *esoro 0acional:G 2 Ór&anos !e contralor - 1ealizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los órganos activos, el cual puede ser previo 9autorización: o practicarse a posteriori 9aprobación:! 9efensor del Pueblo, la "uditoria =eneral de la 0ación, la 'indicatura, etc!: $L"'/@/$"$/+0 E PE1'+0"' $omo toda persona jurdica, el Estado se %alla limitado por el principio de la especialidad en cuya virtud no pueden los órganos realizar actividades que no est#n relacionadas con el fin u objeto de la institución! El artculo ;H del $ódigo $ivil, define persona como todo ente con aptitud para adquirir derec%os y contraer obligaciones! Las personas admiten una gran división2 e e&istencia visible- todo %ombre 9artculos ;F y IF del $ódigo $ivil: y, 2 e e&istencia ideal o personas morales- La personalidad es JreconocidaK por la norma! Personas jurdicas 9artculos ;; y ;M del $ódigo $ivil:, de carácter público 9artculo ;;, FN parte del $ódigo $ivil:, o de carácter privado 9artculo ;;, ?N parte del $ódigo $ivil:G y Personas de e&istencia ideal propiamente dic%as, o simples asociaciones civiles o religiosas 9artculo MO del $ódigo $ivil:! entro de las personas morales serán públicas2 El Estado 0acionalG 2 Las provinciasG 2 Los municipiosG 2 Las entidades autárquicasG 2 La /glesia $atólicaG 2 La $iudad de Buenos "ires! 'erán personas morales serán privadas2 Las asociacionesG 2 Las fundacionesG
2 Las sociedades civilesG 2 Las sociedades comercialesG 2 +tras entidades que no requieran autorización estatal! En el plano público e&terno o de la comunidad internacional, la actuación estatal se singulariza en una sola persona- el Estado @ederal! En el ámbito del derec%o interno, la personalidad jurdica estatal aparece atribuida a varias personas jurdicas públicas 9Estado 0acional, provincias, municipalidades, empresas de Estado:! C PE1'+0"' )(1/$"' PBL/$"' < P1/7""'! Los entes públicos son creados por el Estado, con e&cepción de la /glesia! 'on personas públicas las que persiguen un fin público, o de inter#s público o de utilidad general, en tanto las privadas persiguen fines privados o de inter#s particular! Los entes públicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder público! Este principio no es absoluto, puesto que pueden e&istir entidades privadas con prerrogativas de poder público y entidades públicas sin esas prerrogativas! 0o obstante advertirse que el mayor o menor control es consecuencia y no causa de la naturaleza de la entidad, lo cierto es que, ante una determinada regulación legal, esta circunstancia dará una pauta de aqu#lla! * ,ERSONAS ,-L/AS ESTATALES Y NO ESTATALES. E&iste un conjunto de personas jurdicas que no pueden considerarse privadas, con caractersticas muy diversas2 'on indudablemente estatales, en el sentido de que integran la organización jurdica de la 0aciónG 2 "demás de estas entidades, e&isten otras personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la "dministración Pública, sea porque el legislador las creó en ese carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal! 'e reconoce actualmente la e&istencia de entidades públicas no estatales! $riterios de diferenciación2 'atisfacción de fines especficos del Estado- (na persona pública %a de ser tenida por personas JestatalK, o sea, encuadrada en la organización estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes elementos Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividadG $reación directa del ente por el EstadoG +bligación del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propiosG *utela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que #ste cumpla con sus finesG
'atisfacer fines especficos del Estado y no fines comerciales o industriales! En realidad el criterio de finalidad perseguida por el Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condición sine #$e non para atribuir carácter estatal a una entidad! 4$ómo se pueden diferenciar las personas públicas estatales de las no estatales8 van a ser estatales si pertenecen a los cuadros de la "dministración PúblicaG si no está dentro de esos cuadros no son estatales! " los efectos de verificar dic%o encuadramiento será fundamental analizar la naturaleza de las relaciones o vnculos que ligan a la entidad con la "dministración $entral y la amplitud de la injerencia o control de #sta sobre aqu#lla! Esas entidades ineludiblemente %an de ser creación estatal, persiguen fines de bien común y, en principio, gozan de prerrogativas de poder público, además de %allarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad! 2 $"1D$*E1 PBL/$+ + P1/7"+ E L+' "$*+' Q(E $ELEB1"0 L"' E0*/"E' E'*"*"LE'Es acertada la posición de quienes aceptan la e&istencia de los actos privados de la "dministración, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el derec%o civil o comercial! La cuestión esencial en esta materia no se centra en el %ec%o de que algunos elementos del acto aparezcan reglados por el erec%o "dministrativo y el objeto por el derec%o privado, como en la configuración del r#gimen jurdico distinto, caracterizado por la ausencia de prerrogativas públicas en el acto privado de la "dministración 9al menos en principio:, y en la aplicación directa del $ódigo $ivil o $omercial para reglar el contenido y forma del acto! El reconocimiento de una sola personalidad estatal admite la posibilidad de que el Estado o sus entes actúen en el campo del derec%o privado, en forma similar a lo que acontece respecto de las personas jurdicas privadas, que pueden celebrar indistintamente tanto contratos civiles como administrativos, sin desdoblar su personalidad! 7E1 @"LL+ @E11"1/ 2 E0*/"E' PBL/$"' 0+ E'*"*"LE'0o integran la estructura estatal y no pertenecen a la "dministración Pública! 'us caractersticas son =eneralmente, aunque no siempre, su creación se efectúa por leyG Persiguen fines de inter#s públicoG =ozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder públicoG Las autoridades estatales ejercen un contralor intensoG 'u capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellasG
Quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios públicosG Las decisiones que dictan sus órganos no constituyen actos administrativos, lo cual no e&cluye la aplicación de las normas y principios del derec%o público para reglar determinados aspectos de la actividad de estos entes! 2 Personas jurdicas privadas del Estado- Entes privados de propiedad estatal, cuya condición y r#gimen jurdico se rigen por el derec%o civil o comercial! El Estado en su accionar con miras al logro del bien común, puede recurrir a la creación de nuevos entes dotados de una personalidad jurdica distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o someti#ndose a figuras del derec%o público o del derec%o privado! $uando se adopta una forma del derec%o privado, se produce la creación de un nuevo ente con personalidad propia del derec%o privado, si bien sujeto a un determinado contralor!
,rincipios "$r0!icos !e la or&ani'aci%n a!(inistrati+a. La organización administrativa es el cotijunto de nortnas que regulan las atribuciones, la composicitni y el funcionamiento de un aparato administrativo! La organización tiene como finalidad esencial qe el trabajo y las relaciones entre sus diferentes estructuras se lleve a cabo ordenadamente y para lograrlo surgen diversos principios jurdicos! En la "dministración puede %aber diferentes clases de relaciones-
2 de coordinación 9que generan el principio de competencia:, o 2 de subordinación 9que generan el principio de jerarqua, centralización y descentralización:! 2 entre órganos 9surgen los principios de competencia y jerarqua:, o 2 entre entes- 9surgen los principios de centralización y descentralización:! entro de un ente %ay varios órganos, los cuales se ubican dentro de aquel en forma jerárquica y con diferentes funciones 9competencias:! Entonces podemos decir que los principios fundamentales son M-
En la doctrina no e&iste acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad y el de coordinación! La unidad suele ser consecuencia de la jerarqua! En nuestro derec%o administrativo, el principio de la unidad no %a merecido aún una recepción adecuada! En cuanto al llamado principio de coordinación, el constituye en realidad un requisito de toda organización y su base, no revistiendo carácter jurdico!
La jerarqua! Es la relación de subordinación e&istente entre los órganos internos de un mismo ente administrativo! e esta forma %ay una relación de supremaca de órganos superiores sobre los inferiores y de subordinación de estos a aqu#llos!
La jerarqua constituye una relación entre órganos de una misma persona jurdica! 'i bien la jerarqua implica siempre una relación, ella se basa en la pree&istencia de una serie de órganos, caracterizados por dos figuras tpicas de toda organización- la lnea y el grado, La lnea jerárquica se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posición o situación jurdica que cada uno de los órganos ocupa en dic%a lnea! E&isten tambi#n en la organización administrativa órganos fuera de las lneas jerárquicas, que por lo común desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general! Este tipo de órganos constituye una institución que en la ciencia administrativa se denomina staff an! line! Los efectos que se derivan de la relación jerárquica trasuntan para los órganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como2 irigir e impulsar la actividad del órgano inferior, 2 7igilar y controlar la actividad de los órganos inferiores, 2 "vocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano inferior, 2 elegar la facultad de emitir determinados actos, 2 1esolver los conflictos interorgánicos de competencia que se suscitan entre órganos inferiores, 2 esignación de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos inferiores! El deber de obediencia que tienen los órganos inferiores, se origina precisamente en el vnculo de subordinación que los une con los órganos
superiores! Este deber reconoce sus limitaciones! E&isten dos orientaciones distintas- la !octrina !e la reiteraci%n, por cuyo m#rito el inferior tiene la obligación de observar el acto si #ste fuera ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observaciónG y la !octrina que afirma el !erec1o !e control (aterial 9violación evidente de la ley: que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derec%o de e&amen del inferior respecto de la orden del superior! Esto se aplica solo en la actividad administrativa 2 no en los óiganos de los poderes legislativo o )udicial2 y sirve para repartir las tareas y ejercer el $ontrol sobre el cumplimiento de lo ordenado 9ya que al %aber )erarquas, el inferior está obligado a cumplir lo que le ordena el superior:!
Principio de la competencia! Esta institución se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades públicas o de bien común que la "dministración persigue! En el plano de las organizaciones públicas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita la función administrativa que desarrollan los órganos y la entidades públicas del Estado con personalidad jurdica! 2es!e otra perspecti+a3 la co(petencia p$e!e ser !efini!a co(o el con"$nto o c0rc$lo !e atrib$ciones #$e correspon!en a los %r&anos y s$"etos públicos estatales o bien con $n alcance "$r0!ico (4s preciso3 co(o la aptit$! !e obrar o le&al !e $n %r&ano o ente !el Esta!o. +tro sector doctrinario %a intentado distinguir entre competencia y atribución, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanación de los actos como una derivación directa del principio de articulación, la segunda se relaciona con el poder gen#ricamente considerado e implica el otorgamiento con carácter necesario y único de una determinada facultad de un órgano! El error en que incurren los partidarios de la distinción deriva de definir la competencia como la medida de la potestad de un órgano, mientras que la competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dic%as potestades y ser titular de ellas! 2 $ompetencia y capacidad- La competencia se distingue de la capacidad del derec%o privado 9donde constituye la regla o principio general: por constituir la e&cepción a la regla, que es la incompetencia! Es lo que se %a denominado el postulado de la permisión e&presa! La especialidad del órgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el órgano fue creado, o bien, de su objeto institucional! e este modo, el ámbito de libertad del órgano administrativo va a estar acotado por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del funcionario! (na vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la competencia es la regla! @uera de ello, la competencia es la e&cepción!
El principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del órgano o ente surja, en forma e&presa o implcita, de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuación discrecional de la "dministración, brindando mayores garantas a los administrados! En $ivil vemos que la capacidad es la regla y la e&cepción es la incapacidad 9es decir que la persona es capaz de %acer todo, salvo aquello para lo que está incapacitado:! En cambio en la competencia es al rev#s- la regla general es la especificidad 9es decir, que solo es apto para realizar aquello para lo que se le dio competencia especficamente: mientras que la e&cepción es la competencia, es decir que para todo lo que no est# e&presamente autorizado por ley, será incompetente!
El principio de la especialidad se vincula con el fin de la competencia de cada órgano o ente, el cual surge no sólo de las atribuciones e&presas o implcitas 9que suponen siempre un desarrollo o interpretación e&tensiva de las facultades e&presas: sino, fundamentalmente, de la enunciación de objetivos, principios de normación 9como las atribuciones gen#ricas: y de las facultades in%erentes, que son aquellas que, por su naturaleza fundamentan la creación y subsistencia del órgano y si las cuales, carece de sentido! 2 0aturaleza jurdica y caracteres- La competencia configura jurdicamente un deber>facultad! 'us caracteres fundamentales son Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad, En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas, Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de %allarse establecida en inter#s público o por una norma estatal, Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona fsica que lo integra! 2 +rigen o fuente de la competencia- e aceptarse que las diferentes especies de reglamentos integran el llamado Jbloque de legalidadK, es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento! *al es el criterio que surge de la L0P" 9artculo ; de la ley FRIMR: y de la jurisprudencia anterior! 2 $lases de competencia En razón de la materia- La sustancia o naturaleza del acto conforme al derec%o objetivo 9$onstitución, ley y reglamento: que confiere una serie de atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la realización de sus cometidos propios! Say incompetencia en razon de la materia cuando2 el órgano administrtivo realiza un acto que le corresponde al órgano judicial 9 como resolver un litigio entre partes con c a r á c t e r d e f i n i t i v o : , o lesgislativo 9como dar una concesión sin una ley que la autorice : o
2 cuando una autoridad administrativa, dentro de su misma esfera, realiza un acto que es competencia en razón de la materia de otra autoridad tambi#n administrativa 9ej- el .inisterio de )usticia tiene competencia en todo lo que %aga a los servicios penitenciarios, el .inisterio de Economa tiene competencia en todo lo que %aga a la gestión financiera de la "dministración Pública:!
En razón del grado o jerarqua- 'e denomina tambi#n JverticalK y se encuentra vinculada a la jerarqua! Las autoridades de la administración forman una pirámide en donde en su punta se ubica la autoridad de má&ima jerarqua y luego, en forma escalonada van bajando de ramio las demás autoridades %asta llegar a la base de dic%a pirámide! Ej- los ministros, son competentes para designar, cada uno de ellos, a los empleados de su ministerio! La competencia en razón del grado puede ser centralizada 9cuando se le da e&clusivamente a los órganos superiores o centrales de un ente:, desconcentrada 9cuando dentro del mismo ente se dan porciones de competencia a órganos inferiores: o descentralizada 9cuando la competencia se le da a un nuevo ente separado de la administración central, con personalidad jurdica propia e integrado por órganos propios:!
En razón de lugar o territorio- eterminación de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos! En razón del tiempo- 'e relaciona con el perodo de duración de la competencia o plazo o situación a partir del cual corresponda! Esto significaque las atribuciones se distribuyen según el perodo que duran! 'i bien en general la competencia es permanente 9el órgano puede ejercer en cualquier momento las atribuciones que le dieron:, en algunos casos esa competencia es temporaria 9el órgano ejerce la atribución sólo por un tiempo determinado, como por ejemplo la atribución de declarar el Estado de sitio cuando el $ongreso est# en receso:! Ej!- un ministro que tiene que asumir mañana, %oy todava es incompetente y reci#n la tendrá a partir de mañana- si un ministro renuncia, termina su competencia en razón del t iempo! E6$EP$/+0E' " L" /.P1+11+="B/L/" 9"1*! ;: B"'""' E0 L" $ELE1/" < E@/$"$/" Q(E 0E$E'/*" L" "$*/7/" "./0/'*1"*/7"-
2 La delegación- Es una e5cepci%n al principio de improrrogabilidad! Es una t#cnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un órgano que transfiere su ejercicio a otro inferior o de igual jerarqua! La delegación debe estar siempre autorizada por una norma la cual debe e&presamente decir cuáles son las atribuciones que se delegan 9ej- el Presidente delega facultades en el )efe de =abinete de .inistros:!
os especies fundamentales- legislativa y administrativa! La primera es totalmente e&traña a la relación jerárquica! La segunda, que puede o no darse en el terreno de la relación jerárquica, admite a su vez dos subespecies 2ele&aci%n interor&4nica- $onsiste en la transferencia de facultades, por parte del órgano superior al órgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero! 'e trata de una t#cnica transitoria de distribución de atribuciones, en cuanto no produce una creación orgánica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la avocación! $omo la delegación es un instituto de e&cepción que crea una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice! La norma que autoriza la delegación puede revestir naturaleza legal o reglamentaria!
2ele&aci%n inters$b"eti+a o entre entes públicos- Esta figura no %a sido recogida orgánicamente por el derec%o público argentino! 2 Las figuras de la suplencia y la sustitución- En la suplencia no e&iste propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro sino que consiste en una modificación de la titularidad del órgano, en razón de que el titular del mismo se %alla en la imposibilidad de ejercer la competencia 9viaje, enfermedad:! 'e efectúa ope le&is, en forma automática, siendo total, a diferencia de la delegación, que sólo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaración de voluntad del delegante La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el inferior en supuestos de deficiente administración o abandono de funciones en que incurra el órgano que es sustituido! Es necesario que una norma e&presa la autorice! 2 La intervención- El control represivo que ejercen los superiores jerárquicos, no siempre implica la sustitución o reemplazo del órgano intervenido! 'u procedencia no requiere una norma e&presa y no pude ser arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas graves! 2 elegación de firma y subdelegación- La llamada delegación de firma no importa una verdadera delegación, en sentido jurdico, en virtud de que no opera una real transferencia de competencia, sino que tan sólo tiende a descargar una porción de la tarea material del delegante! El órgano delegado carece de atribuciones para dictar actos administrativos por s, limitándose sus facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la responsabilidad! 1equiere para su justificación y procedencia el cumplimiento conjunto de dos condiciones- debe tratase de actos producidos en serie o en cantidad considerableG y el objeto del acto %a de estar predominantemente reglado, sin perjuicio de que reviste carácter discrecional la oportunidad de emitirlo y la elección de la alternativa escogida! En lo que concierne a la subdelegación %ay que advertir que constituyendo el instituto de la delegación una e&cepción, no resulta lógico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegación! 2 "vocación de competencia- @unciona en un plano opuesto a la delegación! "sume un carácter transitorio y para actuaciones determinadas! $onsiste en la asunción por parte del órgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda a las facultades atribuidas al órgano inferior! 'e trata, de una relación entre órganos de una misma persona pública estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que e&presamente la autorice no obsta a reconocerle un carácter e&cepcional! El artculo ; L0P" prescribe que ella es procedente salvo que una norma e&presa dispusiera lo contrario! 0o procede cuando la competencia %ubiera sido atribuida al órgano inferior en virtud de una idoneidad especial!
$entralización y descentralización administrativas! (n pas adopta el principio de la centralización cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los órganos centrales de la "dministración, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias se encuentran tambi#n adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administración descentralizada o indirecta del Estado, la t#cnica utilizada se denomina descentralización! La e&istencia de personalidad jurdica en el organismo estatal, al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las competencias ya e&istentes, constituye un presupuesto de la descentralización administrativa, mientras que en la centralización las facultades decisorias se encuentran reunidas en los órganos de la "dministración $entral! Esta terminologa tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralización de otra forma de transferencia de facultades, que es el instituto de la desconcentración, donde la atribución de facultades decisorias no lleva consigo la creación de una entidad con personalidad jurdica propia! La descentralización plantea siempre una relación entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relación interadministrativa, a diferencia de la desconcentración que implica siempre la configuración de una relación interorgánica! 2 "utonoma, autarqua y descentralización- La autonoma traduce el reconocimiento a la entidad autónoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria! La autarqua consiste en la atribución que tienen las personas públicas estatales de administrarse por s mismas! Es un concepto eminentemente administrativo! En nuestro pas, las provincias son autónomas y las municipalidades que carecen de normativas originarias poseen una autonoma tan restringida que equivale a una autarqua administrativa! *oda descentralización de naturaleza administrativa lleva nsita la autarqua o facultad de autoadministrarse! En el plano t#cnico, la autarqua constituye una especie de descentralización, que no es ni será la única, dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a trav#s de sus entidades! 2 escentralización y recentralización- La recentralización consiste en la absorción o atracción por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes inferiores! En lo atinente al acto que dispone la recentralización %a de observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por cuyo m#rito, si la descentralización fue dispuesta por ley, la recentralización debe estatuirse mediante normas del mismo rango! La recentralización puede ser total o parcial y a diferencia de la avocación >que se refiere siempre a un acto determinado> tiene un carácter general respecto de la materia para la cual se %a establecido!
2 *ipos de descentralización- @uncional y territorial- En sus inicios, la descentralización fue concebida e&clusivamente como la transferencia de funciones de la "dministración $entral a las entidades locales! Era la !escentrali'aci%n territorial ! La !escentrali'aci%n f$ncional comprende no sólo a los órganos que se separan de la "dministración $entral mediante la t#cnica jurdica de atribución de personalidad a entidades institucionales de carácter fundacional, sino que incluye tambi#n la creación e& novo de personas jurdicas públicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los órganos de la administración directa! Esta nueva forma de descentralización trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que e&isten vnculos entre la entidad y la "dministración! 2 Los principios de concentración y desconcentración- .ientras la descentralización tiene como presupuesto la idea de atribución de personalidad jurdica y una relación intersubjetiva, la desconcentración entraña una tpica relación interorgánica en el marco de la propia entidad estatal! *anto la concentración como la desconcentración constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pública estatal! E&istirá concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los órganos superiores de la "dministración $entral, o bien, cuando esa agrupación de facultades se opera en los órganos directivos de las entidades que integran la llamada "dministración /ndirecta! $uando las competencias decisorias se asignan a órganos inferiores de la "dministración centralizada o descentralizada, el fenómeno reciba el nombre t#cnico de desconcentración! 2 elegación, descentralización y desconcentración! La llamada imputación funcional- La delegación constituye en lo esencial una t#cnica transitoria de transferencia de facultades de los órganos superiores %acia los inferiores! En la descentralización y desconcentración, en cambio, la t#cnica de transferencia o asignación de nuevas competencias se opera en forma permanente! Producida la delegación, el delegante puede retomar la facultad de la que se %a desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentración se genera una asignación de competencia propia en un órgano inferior, que e&cepcionalmente podrá corresponder al superior mediante el instituto de la avocación, la cual no procede en la descentralización! En materia de responsabilidad e&isten reglas diferentes! En la delegación, el superior es responsable respecto de la manera en que sea realizada por el inferior! Por el contrario, en la descentralización y desconcentración %ay una verdadera limitación a la responsabilidad del superior que queda restringida al campo de supervisión en que pueda
ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y órgano desconcentrado! La imputación funcional consiste en la distribución de funciones que %ace el Poder Ejecutivo a órganos administrativos, que se encuentren vinculados a #l a trav#s del Jcontrol administrativoK! 7a siempre ligada a la creación de un ente u órgano y, en este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la descentralización como de la desconcentración! En materia de desconcentración, la facultad de distribuir cometidos o imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo integrante de la zona de reserva de la "dministración! 1especto de la descentralización, dic%a facultad se vincula con las atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenece al Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo! Las ventajas de la centralización son La unidad de acción en la gestión estatalG .ejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos servicios públicos que satisfacen una necesidad más generalG 'e asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a trav#s del control jerárquico! Los inconvenientes son Lleva a un centralismo burocrático que se traduce un la e&tensión de un verdadero formalismo procesal que retarda la acción e&pedita que puede alcanzarse dentro de la práctica administrativaG 'e dificulta el llamado Jacceso e&ternoK que consiste en la posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura jerárquicamente centralizada para obtener o brindar información, propiciar decisiones administrativas e impugnarlas! Las ventajas de la desconcentración son escongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la resolución de los asuntos administrativosG "cerca la "dministración a los administradosG "firma la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros intermedios de la burocracia al atriburseles la resolución o dirección de asuntos importantes! *iene como inconveniente la p#rdida de la unidad de criterio!
