Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades
Municipios de centro poblado:¿la búsqueda por la inclusión? Patricia Quiñónes
En los últimos años las municipalidades (1) de centro poblado han adquirido gran relevancia en las dinámicas políticas locales. Dicha relevancia ha quedado evidenciada por diversas investigaciones (2) en las que puede percibirse la inclusión de éstas como actores centrales en las agendas de los gobiernos locales y su rol activo en la supervisión de las gestiones de los mismos. Además, la importancia de ellas no se manifiesta solo en el ámbito local; en mayo de este año el Poder Ejecutivo planteó algunas modificaciones (3) a la Ley Orgánica de Municipalidades (27972) proponiendo cambios que de cierta manera les otorgaban mayores atribuciones. Más allá de considerar oportunas o no dichas modificaciones el hecho de referirse a éstos municipios muestra su importancia dentro del entramado municipal. Pese a
la existencia de
varios indicadores que confirman la importancia
de este tipo de
municipalidades no hay mucha información acerca de ellas pues usualmente se analiza los niveles de gobierno superiores. No existe una base de datos oficial actualizada ni una bibliografía amplia del tema; sin embargo, las investigaciones existentes muestran la importancia de un análisis político (4) más detallado sobre estas instituciones y sus dinámicas. La ausencia de información y la importancia de estos municipios motivó mi interés en el tema; el cual finalmente se plasmó en una investigación que buscó abordar la problemática y ahondar en las lógicas y dinámicas políticas internas a partir del estudio de caso de un municipio de centro poblado localizado en la provincia de Chucuito, departamento de Puno. Se eligió Puno por ser el departamento que cuenta con mayor número de éstas municipalidades -alrededor de 262 (5) - y en el que la necesidad por comprender su funcionamiento y proliferación se tornaba más relevante. Este artículo tomará ciertos puntos de dicha investigación tratando de mostrar a grandes rasgos las problemáticas principales de estos municipios en este espacio y mencionar algunas reflexiones que se desprendieron a partir del caso trabajado. Sobre las municipalidades de centro poblados
Las Municipalidades de centro poblado son -según Ley Orgánica de Municipalidades 27972- instancias de desconcentración de servicios de los gobiernos locales por lo que no gozan de autonomía política o económica. Sus funciones principales deberían ser: la prestación de servicios tales como registros civil vigilancia y limpieza. Sin embargo, en la práctica, su funcionamiento casi siempre acaba sobrepasando las funciones antes señaladas. Hasta el año 2005 se habían contabilizado alrededor de 1980 (6) municipalidades de centro poblado a nivel nacional, las cuales superan en número al total de municipalidades provinciales y distritales del país. La mayoría de ellas se ubica en zonas rurales, concentradas principalmente en la zona andina y en zonas con mayores índices de pobreza. La existencia de un número tan alto de este tipo de municipalidades y el deseo expreso de muchos por su autonomía y futura distritalización es un tema que ha preocupado a diversos municipalistas, lo cual es totalmente válido por todo lo que ello implicaría (7). Mirando hacia adentro…
A partir de la investigación realizada se pudo constatar que en muchos casos los procesos de creación no siguen los procedimientos propuestos por la ley (8) sino que responden más a ciertos intereses o coyunturas antes que a una decisión planeada y pensada desde los gobiernos locales. Finalmente, esto repercute en su futuro desempeño, aumentando la desorganización, las tensiones y perjudicando la distribución de recursos (9). Las funciones establecidas tampoco se ciñen a las descritas por la ley como ya se mencionó. La prestación de servicios se convierte en algo secundario para situarse como función principal la realización de proyectos y búsqueda de financiamiento para concretarlos. En la práctica las municipalidades de centro poblados buscan tener funciones similares a las distritales o provinciales.
En el caso del municipio estudiado, tanto las autoridades de la municipalidad, es decir, alcaldes y regidores, como la población en general, le atribuían funciones ligadas a gestiones, obras, pero además se incluían una serie de funciones simbólicas al alcalde que coincidían con ciertas funciones pedidas a otras autoridades tradicionales. La constatación entonces fue que, sin duda, la función del municipio es percibida no solo como una institución prestadora de servicios delegados sino que adquiere un papel que cubre varios campos.
Por otro lado, las expectativas del alcalde y regidores giran en torno a conseguir obras específicas, conseguir “apoyos”, proyectos de desarrollo, urbanizar, contar con mayor presupuesto, llegar a ser distrito, entre otros. Pero cabe aclarar que en realidad estas expectativas no son exclusivas de las autoridades sino que son compartidas por toda la población por lo que el desempeño de ellas se medirá de acuerdo al cumplimiento de tales expectativas. Al existir un contacto directo entre autoridades y población, éstas afirman ser constantemente presionadas y confrontadas, no solo por la población sino por otras autoridades importantes como los tenientes gobernadores (10) o presidentes comunales. La cercanía e inmediatez aumenta las tensiones pero a la vez asegura una supervisión constante que es parte del cargo. Estas características podrían extenderse a muchos de los casos a nivel departamental. Finalmente, las tensiones y conflictos (11) son constantes tanto al interior como al exterior de los centros poblados generando negociaciones continuas entre los diferentes actores políticos. Pese a estas tensiones y diferencias entre población-autoridades o entre las propias autoridades del ámbito (12) de estos municipios, hay una idea común: ser centro poblad o es central, es un paso “hacia”.
Pero ¿qué implica ser un municipio de centro poblado para estas autoridades o pobladores? ¿Qué percepciones están implícitas en la existencia de éstas municipalidades? Relevancia de los municipios de centro poblado La importancia de contar con el status de centro poblado debe abordarse no solo desde una perspectiva económica, ya que si bien ésta es central, constituye solo una dimensión según mostró el estudio de caso. Llegar a contar con presupuesto supone mejoras materiales y de infraestructura pero además ser MUNICIPALIDAD de centro poblado también adquiere una relevancia simbólica importante, la cual está relacionada a demandas de inclusión y ciudadanía. En este sentido, ser municipio puede también ser percibido como un reconocimiento que sitúa a un grupo de comunidades o sectores dentro de la estructura formal y los hace “visibles”; lo cual es importante sobre todo en zonas donde la presencia estatal
ha
sido
débil
y
esquiva.
El llegar a ser centro poblado también está relacionado a un tema de prestigio frente a los otros; llegar a contar con dicho status es visto como el resultado de un trabajo conjunto y
paciente. Este
implica historias que evocan procesos de “lucha” y perseverancia donde finalmente se sale victorioso
gracias a la capacidad de sus líderes y a la organización del conjunto. Así, al parecer, contar con esta categoría -a diferencia de una comunidad campesina u asociación- los sitúa en un nivel superior de organización. Dicho nivel es visto como requisito para empezar a concretar varias de las expectativas existentes, las cuales no han sido cumplidas a través de los años por los gobiernos locales, y como el primer paso de una trayectoria mayor (distrito). Por otro lado, llegar a contar con el status de municipio de centro poblado muestra la importancia de la urbanización pues supone poder llegar a contar no solo con servicios sino con características urbanas tales como plazas, calles, etc. En los discursos de la mayoría de las autoridades este tema era reiterativo, lo cual sigue la tendencia de la búsqueda por lo urbano como lo muestran diversos estudios realizados en zonas rurales donde el desarrollo se equipara a “lo urbano” y al concreto. Contar con más características urbanas supone también una especie de mayor rango, lo cual no parece tan descabellado si el mensaje y política estatal parecen demostrarlo así. A modo de reflexión…
Los municipios de centro poblado son espacios políticos importantes que tienen información relevante sobre la co existencia y adecuación de lógicas políticas diversas y que además muestran a pequeña escala temas de fondo como el deseo de urbanización, la visión del funcionamiento burocrático, la ineficacia de la gestión de los gobiernos locales y las diversas búsquedas por concretar mejoras reales y directas de sectores muchas veces no incluidos ni atendidos. Además, muestra la tendencia al deseo de continuar escalando en la estructura, ser parte de ella y en ningún momento se busca negar al Estado como algunos podrían postular, todo lo contrario. Finalmente, cabe recalcar que este artículo no ha buscado justificar o defender la proliferación de las municipalidades de centro poblado sino más bien introducir en este breve espacio parte de la problemática y percepciones de los centros poblados desde otra perspectiva. Ha sido una mirada rápida que busca antes que nada fomentar el interés y debate en torno a estos municipios y su rol político; además de poner en evidencia que a partir del estudio micro político pueden proponerse reflexiones sobre los niveles superiores de gobierno que posteriormente devengan en propuestas aterrizadas y coherentes antes que en planteamientos o soluciones apresuradas que aumenten el caos y debiliten aún más los gobiernos locales.
Notas:
1) Para este artículo se usará el término municipalidad para referirse a la institución formal parte de la estructura de gobierno y el término municipio para referirse al espacio o ámbito donde se sitúa la municipalidad pero que además involucra otras instituciones y autoridades. 2) Investigaciones como : Pajuelo Teves, Ramón Municipalidades de centros poblados y conflicto local : las lecciones del caso de Ilave.. Lima; Oxfam y SER., 2005. Grompone Romeo, Hernández Raúl y Huber Ludwig.Ejercicio de Gobierno Local en los ámbitos rurales. Presupuesto, desarrollo e identidad. Lima: IEP, 2008. 3) Entre las principales poner como motivo de vacancia el incumplimiento de transferencia del presupuesto a los municipios de centro poblado. 4) Entendiendo lo político como concepto amplio más allá de solo las formas estatales. 5) Según el Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados del INEI del año 2005. 6) Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados del INEI del año 2005. Actualmente deben bordear los dos mil. 7) Entre las principales implicancias: la atomización del presupuesto, crecimiento del aparato burocrático, mayor superposición y desorganización, etc. 8) Contar con más de mil habitantes mayores de edad, mostrar la necesidad de servicios, mostrar sustentabilidad, son algunos de ellos. 9) Según ley los MCP deben recibir cierto presupuesto para la prestación de servicios delegados, es un deber de los gobiernos locales. 10) Los tenientes gobernadores en Puno tienen una relevancia particular a diferencia de otras zonas del país aquí son autoridades elegidas por la población y no designados por el Estado a través del gobernador. 11) El conflicto debe ser entendido como una forma de relación, la cual no es necesariamente es negativa o ligada a lo destructivo y violento, sino como un tipo de relación inherente a lo político y a la política 12) Debe recordarse que los municipios son una institución dentro de un entramado de organizaciones al interior del espacio rural.
