LA FORMACIÓN DEL EST ARG: ORDEN, PROGRESO Y ORGANIZACIÓN NACIONAL. OSZLAK. 1. Lineamientos conceptuales e históricos En este capitulo busca desarrollar algunos conceptos y referencias empíricas sobre la formación del Estado. La conformación del estado nacional supone a la vez la conformación de la instancia política que articula la dominación en la sociedad, y la materialización de esa instancia en un conjunto interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. El estado es así, relación social y aparato institucional. La estatidad –la condición de “ser Estado”- en lo que se refiere a los Estados nacionales se constituye de 4 atributos o propiedades: 1) capaci capacidad dad de extern externali alizar zar su poder, poder, obteni obteniend endo o recono reconocim cimien iento to como como unidad unidad sobera soberana na en un sistem sistema a de relaci relacione oness interestatales; 2) capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados de coerción; 3) capacidad de diferenciar su control, control, a través de un conjunto diferenciado de instituciones públicas; 4) capacidad de internalizar una identidad colectiva mediante la emisión de símbolos. Estos atributos no definen a cualquier tipo de Estado sino a un Estado Nacional. El Estado nacional surge en relación con una sociedad civil que tampoco ha adquirido el carácter de sociedad nacional (no presume la existencia de una nación). El Estado es tanto relación social como aparato institucional y sí presupone la existencia de condiciones materiales que permitan la integración del espacio económico (mercado) y la movilización de agentes sociales en tal sentido: sentido: Considerándolo Considerándolo una instancia instancia de articulación articulación de relaciones sociales, podemos podemos decir que la formación de una economía capitalista y de un Estado nacional son aspectos de un proceso proceso único, aunque cronológica y espacialmente desigual. La existencia del Estado deviene de un proceso formativo a través del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histórico presenta distinto nivel de desarrollo. Es decir, la formación del Estado es un gradual proceso de adquisición de los atributos de la dominación política- los que suponen la capacidad de articulación y reproducción de cierto patrón de relaciones sociales. Así, habría que analizar los determinantes sociales de la formación del Estado, aquellos factores que contribuyeron a la creación de condiciones para que esos atributos se adquieran. El origen, expansión, diferenciación y especialización de las instituciones estatales resultarían de intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad (simultaneo proceso constitutivo): La expansión del aparato estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en áreas problemáticas de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación. Además, la capacidad extractiva del Estado Estado queda queda supedi supeditad tada a al recono reconocim cimien iento to de reglas reglas del juego juego polític político o que asegur aseguren en la repres represent entaci ación ón de los intere intereses ses “comunes” de la sociedad civil. Que intereses estén representados depende obviamente del contenido de la agenda de cuestiones socialmente problematizadas. El aparato institucional del Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en el orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el análisis de la evolución histórica histórica de las institucione institucioness estatales estatales es inseparable inseparable del análisis de cuestiones cuestiones sociales que exigen su intervención mediante políticas o tomas de posición. Emancipación, organización y Estados Nacionales en América Latina.
Con respecto al surgimiento de los Estados Nacionales en America Latina en general podríamos decir que, si bien el acto de ruptura con el poder imperial no significo la automática suplantación del Estado colonial por un Estado Nacional sino mas bien que los movimientos tuvieron carácter municipal; y. pese a que la dominación colonial o el control político de las situaciones provinciales dentro del propio ámbito local no representan formas de transición hacia una dominación nacional; como gruesa generalización podemos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creación de una economía mas integrada y compleja, sumada sumada –en alguno algunoss casoscasos- a la preser preservac vación ión de cierta ciertass institu institucio ciones nes coloni coloniale aless como como instru instrumen mento to de contro controll políti político, co, suministraron el cemento para la conformación de los Estados Nacionales. Así, se explicaría como en casos como el de Argentina o Colombia la precarizad de las economías regionales, la extensión territorial, las dificultades de comunicación y transporte, el
desmantelami desmantelamiento ento del aparato aparato burocrático colonial colonial y las prolongadas prolongadas luchas civiles que reflejaban reflejaban la falta de predominio predominio de una región o de un sector de la sociedad sobre otros, demoraron por muchos años el momento en que tal amalgama se produciría. Como Como señala señala Furtado, Furtado, la estruc estructur turaci ación ón
de los nuevos nuevos estados estados se vio condic condicion ionada ada por dos factores factores:: la inexisten inexistencia cia de
interdependencia real entre señores de la tierra; y la acción de la burguesía urbana (sin duda la efectividad del sistema de poder estructurado dependió fundamentalmente del grado de articulación logrado entre los intereses rurales y urbanos. Los 3 componentes que articulados conformarían el Estado Nacional son economía, nación, y sistema de dominación. Economía Economía regional vs. Economía abierta; abierta; ámbito local v sambito nacional de relaciones relaciones sociales; y sistemas sistemas de dominación dominación localis localistas tas vs. Centra Centraliza lizació ción n del poder poder en un sistem sistema a de domina dominació ción n a nivel nivel nacion nacional, al, consti constituy tuyero eron n los términ términos os de los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economía internacional de mediados de siglo XIX contribuirían a resolver. Los estados latinoamericanos en su etapa formativa fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represión, de regulación, y de acumulación de capital social básico. Sus cristalizaciones institucionales reflejaron las diversas combinaciones a través de las cuales el Estado procuró resolver los problemas del “orden” y del “progreso”. Cuestiones centrales en la etapa formativa del Estado.
Durante la etapa formativa del Estado, la institución de un orden estable y la promoción de un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación (“orden y progreso”) aparecían como las cuestiones centrales a solucionar; era necesario institucionalizar un orden y el Estado era para los sectores dominantes, la única instancia capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran permitieran superar el desorden y el atraso. Si consideramos la diversidad y simultaneidad de manifestaciones de “desorden” que el Estado nacional debía afrontar; si tenemos en cuenta que la tradición conspiraba contra la centralización en el Estado de ciertos instrumentos de control social; y que unidades subnacionales continuaban manteniendo fuerzas regulares, su propia moneda y constituciones y justicia; salta a la vista que: Como imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos; el “orden” aparecía entonces, paradójicamente, como una drástica modificación del marco habitual de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrón normal de convivencia sino la imposición de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones sociales de producción y de dominación social. Así se entiende que durante la primera etapa los nuevos estados exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represión y control social. Resolver la cuestión del “orden” constituía no sólo una condición de supervivencia para el propio Estado, sino que constituía una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relación social; por eso la cuestión “del progreso” aparecía como la contratara del “orden”, como su natural corolario. A lo largo de un proceso en el que los términos de esta ecuación fueron modificando alternativamente sus valores, el Estado se convirtió en eje para la consolidación de las nuevas modalidades de dominación política y económica. De aquí que tomar activa parte en el proceso de resolución de estas cuestiones represento para el Estado el medio de adquirir “estatidad”. Este es el sentido de la simbiótica constitución de Estado y sociedad como esferas distinguibles de un único y nuevo orden social capitalista. En general, los estados que emergieron del proceso de internacionalización de la economía mostraron una débil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo. Recapitulación
En su origen, la formación de los estados nacionales latinoamericanos implico la sustitución de la autoridad centralizada del Estado Estado coloni colonial al y la subord subordina inació ción n de los múltip múltiples les podere poderess locales locales que eclosio eclosionar naron, on, luego luego de la indepe independe ndenci ncia, a, como como consecuencia de fuerzas centrifugas desatadas por el proceso emancipador. La identificación con la lucha emancipadora, precario componente componente idealista idealista de la nacionalidad, nacionalidad, fue insuficiente insuficiente para producir producir condiciones condiciones estables de integración integración nacional. nacional. La base material de la nación recién comenzó a conformarse con el surgimiento de oportunidades para la incorporación de las economías locales al sistema capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados e interdependientes generados por tales oportunidades. Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, la articulación de los mercados internos y su eslabonamiento con la economía internacional, se vieron acompañados por la consolidación del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de producción y circulación de bienes en que se basó la economía exportadora. Pero
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las nuevas formas de dominación económica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requerían políticamente la paralela constitución y control de un sistema de dominación capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrón de relaciones sociales. Este sistema de dominación –el Estado Nacional- fue a la vez determinante y consecuencia del proceso de expansión del capitalismo iniciado con la internacionalización de las economías de la región (RECÍPROCO PROCESO CONSTITUTIVO). Determinante, en tanto creó las condiciones, facilito los recursos, y hasta promovió la constitución de los agentes sociales, que favorecerían el proceso de acumulación. Consecuencia, en tanto a través de estas múltiples formas de intervención se fueron diferenciando se control, afirmando su autoridad y, en ultima instancia, conformando sus atributos. La identificación en la experiencia argentina de las cuestiones mas desagregadas, permitirá circunscribir un campo analítico e histórico en el que, recrear el proceso de resolución de las mismas, servirá a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades específicas del proceso formativo del Estado.
La organización nacional y la formación del Estado. Introducción
La derrota de la Confederación Argentina a manos del ejército de Buenos Aires, que a partir de 1861 allanó el camino para la definitiva organización nacional, representó un hito crucial en el proceso de construcción de la sociedad argentina. Aunque la consolidación del Estado nacional demandaría todavía casi 2 décadas, no deja de llamar la atención que la iniciación de este proceso de definitiva institucionalización del poder haya sido precedida por más de medio siglo de guerras civiles y experimentos fallidos. La Confederación Argentina fue el intento más orgánico para establecer las bases de un Estado nacional desde que el país adquiriera su independencia, pero también fracasó. Emancipación y organización nacional
La ruptura con el poder imperial no produjo automáticamente la sustitución del Estado colonial por un Estado nacional. Roto el vínculo colonial, pronto se hizo evidente que la dominación española no había creado resquicios para el desarrollo de una clase dirigente capaz de suplantar con su liderazgo y legitimidad el control político y territorial ejercido por la corona. Los diversos órganos políticos y proyectos constitucionales ensayados durante las dos primeras décadas de vida independiente, fueron ineficaces para conjurar las tendencias secesionistas y la pulverización de los centros de poder, que tendieron a localizarse en las viejas ciudades coloniales del interior. Estos centros de poder se integraron en torno a la figura de caudillos locales. Los caudillos pugnaron por reivindicar el marco provincial como ámbito natural para el desenvolvimiento de la actividad social y política. Así, los intentos de organización republicana fueron sustituidos por la autocracia y el personalismo y la provincia pasó a constituirse casi en símbolo de resistencia frente a los continuos esfuerzos de Buenos Aires por concentrar y heredar el poder político del gobierno imperial. Una de las opiniones más fuertes de Oszlak se refiere a que no puede afirmarse que existe una nación antes de haberse desarrollado tanto los atributos ideales de la nacionalidad como sus fundamentos materiales, es decir, la pertenencia a una organización económica capaz de articular y satisfacer los intereses de los integrantes de una comunidad en tanto agentes económicos. Al producirse la emancipación de la corona, en cada provincia la organización nacional asumía significados diferentes en función de su respectiva articulación dentro del esquema económico que se venía estructurando desde fines del siglo anterior (es decir que había diferentes formas de entender la organización económica que debía tener el naciente país, diversidad que se desprendía de la estructura económica que más le convenía a cada región). La Organización Nacional, entendida como la etapa institucional iniciada con la caída de Rosas en Caseros, comenzó a vislumbrarse con mayor fuerza precisamente cuando la posibilidad de articular y compatibilizar estos diferentes intereses empezó a dar sentido unificador a la nación, a fortalecer su componente material. Desde esta perspectiva, la guerra civil que sobrevino algunos años después de Caseros, debe entenderse como la manifestación político-militar de un enfrentamiento entre proyectos alternativos de unidad nacional, congruentes con intereses económicos opuestos. El triunfo sobre Rosas, debe entenderse para este autor, no tanto como la derrota de una concepción política sino como la creación de nuevas condiciones para la articulación de los intereses de los sectores dominantes del interior al circuito económico que tenía por eje el puerto de Bs. As. Este era el sentido último de la organización nacional.
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La cuestión del progreso
Hacia mediados de siglo el proceso político se hallaba enmarcado por profundos cambios en los parámetros económicos que generaban crecientes expectativas de progreso material. La organización nacional modificaba profundamente el significado de una comunidad organizada provincialmente, con autoridades locales que sólo resignaban una limitada porción de su autonomía a un gobierno nacional. Y esto porque, la gradual apertura externa de la economía originaba nuevas necesidades, nuevas relaciones, nuevos intereses, nuevos marcos de referencia, sobre todo entre los sectores más estrechamente ligados al mercado mundial. La “internacionalización” de la vida económica aparecía así como condición necesaria para la nacionalización de la sociedad argentina. La continua expansión de la economía exportadora durante la primera mitad del siglo comenzó a acelerar su ritmo a partir de la caída de Rosas. La experiencia externa produjo un profundo cambio en las concepciones vigentes acerca del futuro país. Una manifestación de tal cambio es la Generación del 37 (Echeverría, Alberdi, Gutiérrez y otros), cuyo proyecto se nutría de la idea del “progreso” como el fundamento mismo de la nacionalidad. Se consideraba además que sólo el Estado estaba en condiciones de construir los pilares del nuevo orden social anticipado. La Constitución Nacional de 1853 representó sin duda la plasmación normativa de esta nueva concepción formalizando la existencia del Estado nacional. El enfrentamiento que durante una década separó a Bs. As. de la Confederación Argentina luego de Caseros, tenía profundas raíces económicas. Haber terminado con Rosas no significó acabar con la política “federalista” de Buenos Aires, que desde la independencia fue la manera más inteligente de mantener la posición privilegiada de la provincia, evitando la adopción de una política de alcances nacionales que hubiese permitido una gradual integración de la economía nacional y una distribución más equitativa de los ingresos fiscales. Las provincias deseaban que Buenos Aires adoptara una política proteccionista y que se asegurara una participación más equitativa en la recaudación de la aduana bonaerense, lo cual hubiera perjudicado la privilegiada situación de Bs. As. La cuestión del orden
La idea de “Progreso” suponía la idea de “Orden” en cuanto imposición de un nuevo marco de organización y funcionamiento social. Una vez logrado el Orden se haría posible el progreso. Además, la instauración del orden significaba dar vida real a un Estado nacional cuya existencia, hasta entonces, no se evidenciaba mucho más allá de la formalidad de un precepto constitucional. El des-orden expresaba precisamente la inexistencia de una instancia articuladora de la sociedad civil que sólo podía estar encarnada en el Estado. El fracaso de la Confederación en organizar definitivamente la nación y asegurar la viabilidad del Estado debe interpretarse a la luz de las condiciones existentes para plasmar un pacto de dominación estable y disponer de los recursos institucionales para materializar su existencia. Aparato institucional y organización nacional
Urquiza promovió la unidad política del territorio mediante un sistema institucional nacido de acuerdos provinciales. La concurrencia de las provincias a la organización de la nación ocurrió sin dificultades, salvo en el caso de Bs. As. El reconocimiento de la autonomía de esta provincia y la aceptación del gobierno nacido de Caseros dio finalmente por resultado que Bs. AS. no reconociera los pactos preliminares conducentes a la organización nacional y se negara a integrar la Confederación Argentina. El hecho más destacable de la autoexclusión de Bs. As. en lo referente a la construcción del aparato institucional de la nación, es que privó a las autoridades de la Confederación de la única fuente significativa de recursos fiscales que existía en el territorio. Estos es importante si se tiene en cuenta que, fuera del circuito económico formado por la provincia de Bs. As. y el mercado externo, no existía una economía suficientemente dinámica como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de la nación. La construcción de las instituciones nacionales no pudo superar los lazos que ligaban la existencia del gobierno nacional a los recursos de Entre Ríos. Las bases materiales para llevar a cabo la efectiva unificación del territorio nacional se hallaban en la provincia de Buenos Aires, donde, mientras tanto, se consolidaba un gobierno independiente. El gobierno de la Confederación tuvo que enfrentarse a una serie de problemas: * La organización de un aparato recaudador: la centralización de la recaudación aduanera (única fuente de recursos genuinos del gobierno nacional) no se logró, sin lo cual no se podía organizar el sistema de rentas nacionales. En definitiva, el gobierno de la
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Confederación nunca alcanzó una situación económica mínimamente estable, y permanentemente se vio acosado por los gastos de guerra. * La regulación y desarrollo de las relaciones económicas: tampoco tuvo mayores alcances. Un ejemplo es la abolición de las aduanas internas y la nacionalización de las externas, frente a lo cual las provincias se vieron privadas de los recursos necesarios para atender los gastos de las exiguas administraciones locales. Según se había previsto, el gobierno nacional debía subsidiar el déficit que esto causaría a las administraciones provinciales, lo que le resultó sumamente difícil y en algunos casos imposible. Al finalizar la década del 50, la Confederación se hallaba estrangulada económicamente. A pesar de que los afanes centralizadores de la Confederación tuvieron algún éxito su endeble situación financiera esterilizó todo esfuerzo organizativo. * La organización militar: el gobierno de la Confederación Argentina no logró contar con un ejército nacional en sentido propio. La única fuerza militar con la que contó el gobierno nacional fue el ejército de la provincia de Entre Ríos. Sólo con la Guerra del Paraguay, se formaría una verdadera fuerza militar nacional. El aparato militar de la Confederación, en ningún momento estuvo de acuerdo con las necesidades enfrentadas, ni por su número, ni por su organización, ni por su pertrechamiento. En vísperas de Pavón el ejército permanente resultaba insuficiente para defender adecuadamente las fronteras y ciudades principales. En el Estado de Buenos Aires, entretanto, se enfrentaban dificultades semejantes. Pero, a diferencia de la Confederación, el Estado de Buenos Aires contó en todo momento con la posibilidad de movilizar recursos financieros para la organización y sostenimiento de su ejército. Durante el lapso que duró la secesión de Buenos Aires, si bien no se llegó siquiera asentar las bases del aparato estatal, se produjeron avances decisivos en la consolidación de vínculos nacionales entre las provincias. Bueno Aires permaneció separada por 10 años con un gobierno independiente pero no dejó de ser reconocida como parte integrante de la nación. Asimismo, pese a las limitaciones y fracasos reseñados, el territorio se mantuvo formalmente bajo la jurisdicción de instituciones que facultaban a sus titulares a tomar decisiones de carácter nacional. El gobierno nacional llegó a gozar de un cierto grado de estabilidad y del reconocimiento formal de su soberanía. Pero la estabilidad de sus instituciones estuvo supeditada a que no se restringiera la autonomía de los gobiernos provinciales. La provincia siguió constituyendo el marco de referencia de las relaciones sociales, y la autonomía provincial, la condición de legitimidad de los actos del gobierno nacional. La construcción de un aparato institucional que trastocara la relación entre las provincias y el gobierno nacional y permitiera hacer efectivo el poder formalmente otorgado a las autoridades nacionales era aún una tarea por iniciarse. Sólo después de Pavón, sobre la base de las instituciones provinciales de Buenos Aires, sería llevada a cabo efectivamente, aunque no sin tropiezos. Alianzas políticas y organización nacional
A principio de los años 50, las provincias de Corrientes y Entre Ríos rompieron la alianza que había posibilitado que el partido federal de Buenos Aires liderara la política nacional y postergara los compromisos relativos a la organización de la nación contraídos por el pacto de 1831. Este partido representaba los intereses terratenientes y comerciales identificados con la consolidación del circuito económico formado por la provincia de Buenos Aires y el mercado externo. Su política tendía a fortalecer internamente a Buenos Aires y postergar la organización nacional. A principios de la década de 1830, había tenido a su favor el reciente fracaso de la política liberal-centralista del unitarismo. La confluencia de las provincias contra el unitarismo, el liderazgo político ejercido por Rosas,
y la satisfacción esporádica de algunas demandas de los gobierno provinciales, permitió al
federalismo llenar de contenido nacional una política que se opuso a la organización de instituciones nacionales. Cuando el federalismo litoraleño puso fin a la alianza con Rosas, contaba con la pasividad del interior mediterráneo y el apoyo activo de los unitarios y segmentos del federalismo porteño. A estas fuerzas contribuyeron Brasil y Uruguay, mientras Inglaterra permaneció neutral. Las potencias extranjeras no prestaron apoyo efectivo a la alianza litoraleña, más allá de Caseros, Inglaterra se interesó en la incorporación de Buenos Aires a la Confederación Argentina como una garantía contra la expansión del imperio brasileño, pero se mantuvo neutral. Su pasividad era importante para que el Litoral pudiera presionar libremente a Buenos Aires y, el interior mediterráneo constituyó siempre un aliado potencial para un ataque frontal de la Confederación a Buenos Aires. Al plantearse el conflicto entre Buenos Aires y la Confederación en 1852, los intereses vinculados a la consolidación de la provincia como unidad política diferenciada constituyeron un factor aglutinante, fueron la base para definir la posición de las fuerzas políticas bonaerenses frente a las alternativas que lideraba el Litoral. La homogeneización de intereses en el interior de la provincia podía ser actualizada políticamente y asumir un peso gravitacional frente a alternativas de organización nacional.
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El proyecto de federalización de Buenos Aires apoyado por Urquiza en San Nicolás y los principales dirigentes políticos de Buenos Aires, los ejércitos del Litoral, los aliados potenciales de Urquiza en el interior y la influencia que ejercía sobre el gobierno de Buenos Aires hacían muy poco probable que los representantes de esta provincia pudieran garantizar la integridad políticoeconómica de la misma e imponer sus objetivos, concurriendo a la organización nacional bajo circunstancias tan desfavorables. Las resoluciones de San Nicolás, que otorgaban a Urquiza funciones nacionales con un poder prácticamente discrecional y adjudicaban a cada provincia el mismo número de diputados, produjeron el primer conflicto abierto entre Buenos Aires y Urquiza, con posterioridad a Caseros. Debió asumir personalmente el poder, interviniendo en virtud de sus atribuciones como Director Provisorio. Inicialmente, Urquiza se había apoyado en el sector unitario liderado por Valentín Alsina para neutralizar la oposición de los restos del federalismo rosista porteño. Pero como no obtuvo el apoyo del unitarismo, buscó reconciliarse con los federales. En ambas circunstancias fue manifiesta la ausencia de un correlato de la política litoraleña en el conjunto de fuerzas políticas. La relación Buenos Aires-Litoral era esencialmente conflictiva y se superponía a toda coincidencia parcial o coyuntural de intereses u objetivos. Tal incompatibilidad provenía del rol ambivalente jugado por Urquiza: había conducido una alianza antirrosista que le quitaba la estima de los federales bonaerenses, pero su victoria fue un triunfo del Interior sobre Buenos Aires, lo cual lo enfrentará con los unitarios porteños. Estas fuerzas se aliaron frente a los intentos de Urquiza de controlar la provincia y se apoderaron del gobierno provincial en septiembre de 1852. Las diferencias políticas que habían participado en la revolución de septiembre cobraron relevancia una vez que se estableció un gobierno autónomo en la provincia y al desaparecer la amenaza inmediata de las tropas entrerrianas. El nuevo gobierno provincial reunía a antiguos federales y unitarios, que lucharon por el predominio en el ámbito provincial. Los federales buscaron apoyo del Litoral, pero sin adherir a su política de organización nacional. Los unitarios aprovecharon la amenaza de una guerra para consolidar la situación en el gobierno provincial. La Confederación presionó para incorporar a Buenos Aires, sin lograr ningún apoyo. A lo largo de la lucha por el predominio interno, se fue configurando una nueva fuerza política. El partido unitario, que pasó a llamarse liberal, permaneció unido y en el control de la provincia durante casi todo el conflicto. Al mismo tiempo se fue desprendiendo la fracción liberal-nacionalista conducida por Mitre, opuesta al sector liberal que posteriormente se denominaría autonomismo. El liberal-nacionalismo, si bien postulaba la defensa y fortalecimiento de los intereses locales de la provincia, tenía como objetivo crear las condiciones para un nuevo proceso de organización nacional que, conducido por el Litoral, fuera liderado por Buenos Aires. La otra facción liberal autonomista se distinguió por seguir una política de conflicto abierto con la Confederación. Aun cuando defendía el autonomismo provincial como cuestión central de su política, lo que la caracterizó fue su posición antiurquicista extrema y el considerar la unidad nacional como algo a ser negociado que como objetivo político fundamental. La política de organización nacional alternativa fue intentada inicialmente por el conjunto de fuerzas que había participado en la revolución de septiembre. Pero su escasa repercusión llevó a la consolidación de una política antagónica al proceso de organización nacional, que sería liderada por el sector radicalizado de la revolución de septiembre, con la participación de una fracción del federalismo. Este viraje produjo una ruptura de la alianza que los sustentaba, escindiéndose un sector del federalismo conducido por el coronel Lagos. Este organizó fuerzas rurales y en diciembre de 1852 sitió la ciudad de Buenos Aires, exigiendo la concurrencia al congreso constituyente y el reconocimiento del gobierno nacional. El Litoral había encontrado un punto de apoyo en el interior de la provincia de Buenos Aires, pero la unidad de la alianza urbana del partido liberal con la fracción más poderosa del federalismo, permitió al gobierno de Buenos Aires, previa renuncia del Gdor. Alsina, entablar negociaciones desde una posición de fuerza. La solidez económica del gobierno de Buenos Aires y su importancia hicieron que se dilataran a lo largo de los seis primeros meses de 1853, con el consecuente deterioro de las fuerzas sitiadoras. El gobierno de Buenos Aires logró el levantamiento del sitio, el fortalecimiento de su soberanía y el retiro de las fuerzas de la confederación. Los federales pro urquicistas obtuvieron garantías de índole individual pero ningún reconocimiento. Fuerzas disidentes del movimiento de septiembre realizaron esporádicas e infructuosas invasiones a la provincia. La Confederación estaba más interesada en incorporarla con sus autoridades que en desatar una guerra abierta imprevisible. El federalismo disidente de Buenos Aires constituyó más que un aliado litoraleño, un elemento de presión sobre el gobierno provincial. En 1854 se sancionó la constitución provincial, declarando a Buenos Aires, Estado independiente. El carácter de la constitución, la confirmación de Pastor Obligado como Gdor. por tres años, y la política exterior tendiente a obtener el reconocimiento como Estado independiente, muestran el predominio del sector radicalizado de la revolución de septiembre en el gobierno. La fracción liderada por Mitre participaba minoritariamente, perfilándose como una tendencia diferenciada. Se había opuesto a declarar
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Buenos Aires Estado independiente. El sector federal adherido a la política autonomista había perdido peso luego del levantamiento del sitio, el retiro de las tropas de la Confederación en julio de 1853, y las persecuciones realizadas contra los federales nacionales durante 1854. En diciembre de 1854 y enero de 1855, Buenos Aires y la Confederación firmaron dos convenios que reafirmaban la situación autónoma de la provincia. Este ablandamiento de la política de la Confederación respondía al fracaso de las invasiones realizadas por los federales disidentes, la sólida situación de las autoridades provinciales en los planos internos e internacional y las dificultades que afrontaba el gobierno nacional a dos años de existencia, que mostraban la imposibilidad de organizar un sistema de instituciones nacionales sin contar con los recursos de Buenos Aires. Ante esta evidencia, la política de Buenos Aires consistía en estirar los plazos para la reincorporación. El progresivo deterioro del gobierno de la Confederación favorecía a Buenos Aires y lo impulsaba a lograr la unificación nacional con urgencia. En marzo de 1856, el Ministro del Interior comunicó a Buenos Aires la caducidad de los pactos de diciembre y enero. Entre 1856 y 1859 el gobierno de la Confederación fue endureciendo su política. En 1857 se aplicaron las leyes de derechos diferenciales y se conminó a la provincia a que estudiara la Constitución de 1853, a fin de su incorporación. Se intentó apoyar al federalismo de Buenos Aires en las elecciones para la Legislatura provincial. Todo esto consolidó la unidad del partido liberal, cuyas tendencias políticas internas se homogeneizaban. La agresiva política de la Confederación fue capitalizada por el sector radicalizado de la revolución de septiembre. La fracción liberal-nacionalista recién ocupó el centro de la escena política cuando el endurecimiento de la Confederación llegó al extremo de la guerra. Entre 1858 y 1859 el Litoral consiguió cierta unidad de los gobiernos provinciales en contra de la política secesionista de Buenos Aires y en torno a la figura de Urquiza. Los preparativos de la guerra no hicieran variar la política de las autoridades de Buenos Aires. Condicionaban toda negociación al respeto de su soberanía, el retorno del status quo de 1855 y el retiro definitivo de Urquiza. Luego de Cepeda, Buenos Aires se comprometió a revisar la Constitución de 1853 mediante una convención provincial. Si no surgían objeciones, se incorporaría a la Confederación. En caso contrario, la incorporación sería posterior a la reunión de una convención nacional que consideraría las reformas. Buenos Aires se comprometía a entregar su aduana a las autoridades nacionales, quienes garantizarían el presupuesto provincial de 1859 por cinco años. El resto de las instituciones seguirían bajo jurisdicción de la autoridad local. La provincia se comprometía a no ejercer un papel independiente en las relaciones exteriores, a dar una total amnistía política y rehabilitar a los funcionarios civiles y militares desplazados desde 1852. El gobierno de Buenos Aires hizo todas las concesiones pero no se desprendió de ningún recurso de poder. El partido liberal que permanecía en el gobierno continuó siendo el principal interlocutor de la Confederación. Igual que en 1853, los federales disidentes obtuvieron concesiones de carácter individual. La variación en la correlación de fuerzas luego de Cepeda, se dio en el interior de la alianza que sustentaba el gobierno provincial desde 1852. Los intereses mercantiles vinculados a la expansión del mercado interno a través de la unificación política del territorio nacional fueron favorecidos por los resultados del pacto de noviembre, con la desaparición de los obstáculos opuestos por la Confederación al tráfico comercial con Buenos Aires. Los intereses terratenientes y mercantiles perdían terreno en el plano político debido a la presión ejercida por el gobierno de la Confederación. El sector liberal-nacionalista pasó a desempeñar un rol crucial. La correlación de fuerzas entre Buenos Aires y la Confederación era de un equilibrio inestable que fortaleció la posición del sector liberal-nacionalista. El hecho de que no existiera un peligro externo inmediato, siempre daba margen para la lucha entre las facciones políticas dominantes en la provincia. Pero la amenaza del conflicto con la Confederación fue capitalizada por el nacional-liberalismo. A principios de 1860, Mitre inició una ofensiva política contra el sector radicalizado de la revolución de septiembre, que ocupaba la mayor parte de los cargos y predominaba en la legislatura provincial. En las elecciones de marzo de 1860 para su renovación, la fracción mitrista obtuvo mayoría en ambas cámaras y Mitre fue elegido Gdor. Propuso a hombres del sector radicalizado para su gabinete, pero rechazaron el ofrecimiento. Recurrió a colaboradores allegados, futuros hombres clave: Rufino Elizalde, Gelly y Obes, Vélez Sarsfield, Sarmiento, y anunció su propósito de incorporar la provincia a la Confederación. El gabinete fue duramente criticado y se acusó al gobierno de haber traicionado la revolución de septiembre. La redistribución de fuerzas en el interior del partido liberal creó en el Litoral expectativas de una alianza con el sector liberalnacionalista, para unificar el territorio y reiniciar la organización nacional sobre nuevas bases. A fines de 1859 había sido electo Derqui, representante de una política intransigente con Buenos Aires. Urquiza seguía siendo la figura política clave de la Confederación. A pesar de su apoyo a Derqui, Urquiza era partidario de una política más flexible con respecto a Bueno Aires.
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En mayo de 1860 se iniciaron tratativas entre las autoridades de la Confederación y un representante de Buenos Aires, Vélez Sarsfield, para reformular y ampliar las disposiciones del pacto de noviembre de 1859. A través de un acuerdo de junio de 1860, la provincia ratificó sus compromisos e hizo nuevas concesiones, acordando una entrega mensual de dinero y comprometiéndose a solventar los gastos que ocasionara la convención nacional. Al mismo tiempo, la provincia continuó prolongando los plazos de la incorporación, reafirmó el reconocimiento de su soberanía y reaseguró el control sobre sus principales instituciones: continuaría ejerciendo la administración directa de la aduana y la conducción del ejército de Buenos Aires, hasta que sus representantes se unieran al congreso nacional. Por otra parte, fortaleció su influencia económica sobre la Confederación, pues como contrapartida del subsidio mensual, el papel moneda de Buenos Aires sería aceptado en las oficinas de recaudación de todo el territorio y las mercaderías entradas por Buenos Aires serían libres de derechos en toda la Confederación. Buenos Aires centralizaba la percepción de las rentas nacionales, pues casi la totalidad de las importaciones consumidas en todo el territorio se introducían a través del puerto de Buenos Aires. Cuando la aduana pasó a corresponder al gobierno nacional, Buenos Aires siguió ejerciendo la administración directa. La Confederación siguió recibiendo la misma suma como subsidio. Que la tesorería nacional sólo recibiera el excedente de la recaudación aduanera evidenciaba que seguían coexistiendo dos poderes independientes en la nación. La consolidación del gobierno de Buenos Aires y el reagrupamiento del partido liberal de Buenos Aires producido en 1861 con la incorporación de miembros del sector radicalizado al gabinete provincial, fueron desvaneciendo las expectativas litoraleñas de una alianza con el liberal-nacionalismo. Mitre estableció lazos con los gobiernos del interior mediterráneo. Para lograr el desconocimiento de las autoridades nacionales y crear desde Buenos Aires las condiciones para la organización nacional. El enfriamiento de las relaciones con la Confederación influía para que el partido liberal de Buenos Aires estrechara sus filas. Al mismo tiempo, la incorporación al gobierno de hombres del sector radicalizado de la revolución de septiembre imponía un mayor endurecimiento de la política de Buenos Aires hacia la Confederación. Se fueron agotando las instancias de conciliación. Los diputados de Buenos Aires fueron rechazados en el congreso nacional. Buenos Aires apoyó con armas y oro la posición rebelde de Córdoba frente a las autoridades nacionales. El gobierno de la Confederación había llegado al límite de su posición económica. La alianza del Litoral conducida por Urquiza no se identificaba con el gobierno nacional. La guerra iniciada a mediados de 1861 no contaba con la concurrencia incondicional del Litoral, a lo cual se sumaba la cada vez más estrecha vinculación de gobiernos del interior mediterráneo con Buenos Aires. Después del dudoso triunfo militar de Buenos Aires en Pavón, Mitre desplegó un plan que comprendía la ocupación militar de Santa Fe, el fortalecimiento de los partidos liberales en el interior mediterráneo con el apoyo de los gobiernos provinciales vinculados a Buenos Aires, y la pacificación del Litoral a través de un acuerdo con Urquiza. Mitre llevó a cabo su plan apoyándose en Urquiza. Los gobiernos provinciales quitaron su apoyo al gobierno nacional, que dejó de existir en diciembre de 1861, y delegaron en el Gdor. de Buenos Aires el ejercicio provisorio de las funciones del ejecutivo nacional y la facultad para convocar a un nuevo congreso sobre las bases de la Constitución de 1853, reformada en 1860; Corrientes y La Rioja limitaron la delegación al ejercicio de las relaciones exteriores, y Entre Ríos, a la convocatorio del congreso. Durante los primeros meses de 1862 se estableció en la ciudad de Buenos Aires un gobierno nacional provisorio ligado a las instituciones locales. Las provincias habían delegado funciones en Mitre como jefe de las fuerzas vencedoras y no en su carácter de Gdor. de Buenos Aires. Mitre colocó el ejercicio de funciones bajo la dependencia del gobierno provincial y no trató de establecer instituciones nacionales. Dispuso que las resoluciones que tomara como encargado del poder ejecutivo fueran sometidas a la aprobación de los ministros del gobierno de Buenos Aires. Se creó la Secretaría General de Asuntos Nacionales y un registro nacional para consignar las disposiciones del poder ejecutivo hasta que se establecieran las autoridades nacionales. La estructura organizativa que había quedado de la Confederación no fue modificada por el gobierno nacional provisorio. Mitre centró su actividad en la negociación política, con las fuerzas opositoras de Buenos Aires. Procuró la pacificación del interior a través de los aliados del liberalnacionalismo. Cobraron mayor importancia las diferencias entre el liberal-nacionalismo y el sector radicalizado, ahora autonomista. En febrero de 1862, esta fracción liberal dejó de participar del gabinete de Mitre y estableció una condición básica para la reorganización: la preservación de la integridad territorial y la autonomía política de la provincia de Buenos Aires. Mitre cedió a las presiones del autonomismo tendientes a obtener prerrogativas.
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Mitre obtuvo autorización de la Legislatura de Buenos Aires para convocar al Congreso Nacional para el 25 de mayo de ese año. Una vez reunido el Congreso, Mitre propuso la federalización de la provincia de Buenos Aires. La medida fue rechazada por la legislatura provincial. Lo mismo ocurrió con el intento de federalizar la ciudad de Buenos Aires. El acuerdo permitió la coexistencia de las autoridades nacionales y provinciales en esa ciudad, con jurisdicción de la nación sobre el municipio, durante cinco años. El Congreso lo transformó en ley el 1º de octubre de 1862. Consideraciones finales
Las condiciones en que se arribó a la instauración de un nuevo gobierno nacional en 1862 sintetizaban 10 años de lucha. Pavón demostró la inestabilidad de la Confederación como Estado nacional. Así, imponer la cuestión de la nacionalidad argentina fue posible no tanto por el desenlace de una batalla, sino más bien porque con este episodio culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una solución alternativa viable. Buenos Aires pasó entonces a ser la escena y el principal agente de la política nacional. Si bien el liderazgo por Mitre sobre los gobiernos del interior le daba un amplio margen de maniobra en la conducción del gobierno nacional, la oposición interna en su propia provincia le impidió instaurar este gobierno sobre sólidas bases financieras e institucionales, ya que Bs. AS. Conservó la mayor parte de sus instituciones bajo jurisdicción provincial. De este modo, el gobierno nacional, establecido en octubre de 1862, nació cautivo de las fuerzas políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración provincial. No obstante, durante las dos décadas siguientes tendría lugar la formación y consolidación de un sistema de instituciones nacionales relativamente independiente de alianzas actuales o potenciales con poderes locales. Este sistema paulatinamente desplazaría a la relación entre provincias como eje y escenario del proceso político, para dar lugar a otros mecanismoa de representación, negociación y control, tales como el Congreso Nacional, los partidos de la oligarquía y el ejército nacional. Pero la consolidación de este nuevo orden institucional llenaría otra conflictiva etapa histórica de la Argentina.
La conquista del orden y la institucionalización del Estado Introducción
El derrumbe de la Confederación Argentina se produjo luego de la victoria de las fuerzas de Bs. As. en la Batalla de Pavón (1862), tras la cual se despejó el camino para la definitiva organización nacional sobre las bases impuestas por Bs. As. Mantener el movimiento iniciado por esta, requería la centralización e institucionalización del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido después de Pavón. Sin embargo, el grupo de los vencedores distaba mucho de ser una coalición fuerte o estable por estar integrada por sectores sociales muy variados que pronto comenzarían a mostrar marcadas diferencias. De aquí que el liderazgo inicial de Bs. As. pronto se diluiría en un complejo proceso de recomposición de la coalición dominante. Así, transcurrirían recién 18 años hasta que se consolidara un “pacto de dominación” relativamente estable. El presente capítulo está dedicado a examinar el proceso de imposición del orden y de institucionalización del Estado nacional durante ese lapso histórico (1862-1880). Ámbitos de actuación y formas de penetración del Estado: Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creación. De esta manera, con excepción de las relaciones exteriores (confiadas al gobierno provisional de Mitre) la resolución de los asuntos “públicos” siguió en manos de los gobiernos provinciales y de algunas instituciones civiles (como la Iglesia). Además, aún no se había logrado materializar en acción lo que hasta entonces era una formal declaración de intenciones de la Constitución Nacional que ya hacía una década que era vigente. Dado que ésta continuaba proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organización del Estado Nacional, se implementaron diversas medidas para lograrlo. La existencia del Estado nacional exigía replantear los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito nacional. Esto es lo que Oszlak nombra como “el proceso de apropiación y/o creación de los ámbitos de actuación que constituirían la jurisdicción funcional del Estado” que se habría desarrollado durante el período en estudio (1862-1880). Los mayores esfuerzos del gobierno nacional fueron dirigidos especialmente a la formación de un ejército nacional y un aparato recaudador verdaderamente nacionales. Entre las instituciones creadas destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las demás áreas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio, podemos mencionar entre otras: al ejército, la aduana, la prerrogativa de emisión de moneda, la administración de justicia en última instancia, etc. Conquistar el orden también suponía para el gobierno nacional
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apropiarse de ciertos instrumentos de regulación social hasta entonces impuestos por la tradición, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la iglesia. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su más importante manifestación en la tarea de sustituir las heterogéneas disposiciones, costumbres, instituciones y prácticas socialmente aceptadas por modernos códigos; y en algunos casos supuso la incursión en ciertos campos combinando su acción con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares (por ejemplo: en la educación). Finalmente,, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rápido adelanto tecnológico, ente otros factores fueron creando nuevas necesidades regulatorias y nuevo servicios que el gobierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo (por ejemplo: la organización del servicio de correos y telégrafos, la promoción de la inmigración, etc.) En general, el estado se apropió de las actividades hasta ahora mencionados sustituyendo en su ejecución a otros agentes sociales. Esta situación, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentración de ámbitos funcionales cuyo control representaría, a la vez, una fuente de legitimación y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las necesidades de acumulación, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definían como sistema de dominación. Con el nuevo estado de cosas, la legitimidad del Estado asumía ahora un carácter diferente: su la represión –su faz coercitiva ejercida por el ejército desplegado a lo largo del interior- aparecía como condición necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control territorial, la creación de bases consensuales de dominación aparecía también como atributo esencial de la “estatidad”. Ello suponía no solamente la constitución de una alianza política estable, sino además una presencia articuladora que soldara relaciones sociales y afianzara los vínculos de la nacionalidad. De aquí el carácter multifacético que debía asumir la presencia estatal y la variedad de formas de penetración que la harían posible. Oszlak pasa a realizar una categorización analítica de las modalidades con que se manifestó la penetración estatal, advirtiendo que su examen separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y compleja imbricación con que se manifestaron en la experiencia histórica concreta: 1.
Penetración represiva: supuso la organización de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto
de prevenir y sofocar todo intento de alteración del orden impuesto por el Estado nacional. 2.
Penetración cooptativa: incluyó la captación de apoyos ente los sectores dominantes y gobierno del interior, a través de la
formación de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas. 3.
Penetración material: presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a través de la localización en territorio
provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso económico. 4.
Penetración ideológica: consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de valores, conocimientos y símbolos
reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían a legitimar el sistema de dominación establecido. La penetración ideológica tuvo diversas expresiones: el derecho, la religión y la cultura. Cristalizaciones institucionales: Desde 1862, el aparato burocrático y normativo del Estado experimentó permanentes transformaciones. Estas cristalizaciones de la penetración estatal no eran más que momentos en el proceso de adquisición de uno de los atributos esenciales de la estatidad: la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y de control centralizado sobre sus actividades. Se debe tener en cuenta que, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debió afrontar una situación inédita: continuar atendiendo el funcionamiento de organismos
-de la Confederación y Buenos Aires- cuya responsabilidad asumía, tratando de
crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegurar su gestión. Durante los años 60 y 70 comenzaría a manifestarse la influencia de modas y modelos extranjeros en la organización y procedimiento burocráticos, imitación cuyas repercusiones trascendieron el plano de la mera creación institucional. La clase dirigente argentina miró hacia Europa y los EEUU, adoptando sus modelos de organización social y funcionamiento institucional. Esta adopción de conceptos y modelos foráneos sobre los estándares apropiados del comportamiento institucional no siempre se ajustó a las reales necesidades de la gestión estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la época. Relación Nación-Provincia:
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Las diferentes formas de penetración estatal produjeron sustanciales cambios en el carácter de las relaciones Estado-sociedad. Por una parte dieron lugar a una nueva división del trabajo y por otra, el Estado se fue haciendo visible a través de un aparato burocrático y normativo crecientemente especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los atributos de la “estatidad”. Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relación de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes de articulación social e integración política. En menos de dos décadas, no sólo cambió globalmente la correlación de fuerzas entre el Estado y las provincias, sino también la situación de cada una de éstas con respecto al primero. En cierto sentido, el proceso de formación del Estado implicó la gradual sustitución del marco institucional provincial como principal eje articulador de relaciones sociales. Sin embargo, la provincia continuó siendo -al menos hasta 1880- el otro término de la contradicción que planteaba la existencia de un Estado nacional. Esta circunstancia justifica el empleo de categorías “institucionales” –como “la provincia”- en lugar de categorías que aluden a “fuerzas sociales”. Más que los partidos, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron siendo los interlocutores políticos del Estado nacional y el ámbito en le que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organización nacional. La relación nación-provincia sufrió así diversas vicisitudes en función de las resistencias y apoyos que el proyecto liberal halló tanto en las provincias que habían pertenecido a la Confederación como en la propia Bs. As. Así, el Estado nacional interiorizó en su seno el conflicto que durante décadas había dividido a Bs. As. Y el interior. Sólo cuando este “tercer personaje” entró en escena, cuando el Estado pudo definir su propia personalidad y convertirse en árbitro de la situación nacional, fue posible resolver el secular conflicto definitivamente. El costo del progreso y la reproducción del Estado
* El periodo que va desde la definitiva organización nacional (Circa 1862) y la revolución de 1890 coincide con la etapa de formación y consolidación del Estado nacional y la vigencia de una concepción de cambio social permeada por la idea de progreso material indefinido. El “progreso” fue la fuerza impulsora de las transformaciones de la sociedad y el Estado su palanca. * La existencia, legitimación y expansión del Estado argentino dependió en gran medida del crucial papel desempeñado en lo que entonces se llamo la superación de la barbarie y el atraso, la tarea de civilización. Se vio materializada una realidad que fue anticipado lucidamente por la generación del 37´, que la Constitución de 1853 había señalado como meta. * La formación y expansión del Estado argentino fue a la vez un factor coimpulsor y un epifenómeno del progreso material alcanzado. Durante el periodo estudiados se asiste a un verdadero proceso de construcción social, en el que no sólo se creó un aparato institucional del Estado –como hemos visto en los capítulos anteriores-, sino que además se fueron conformando los actores que estructuraban las nuevas pautas de relación social. Sin embargo, la vertiginosidad de los cambios no consiguió transformar el instrumento básico empleado por el Estado par la apropiación de sus recursos; ello se debió a la intima relación entre este instrumento y la índole de la actividad económica constituida en motor de la expansión : La producción agropecuaria no modificó su carácter mayormente, lo que cambió fue la superficie explotada y el volumen de la producción exportada; el Estado se apropiaba de una parte de esa renta diferencial a escala internacional través de gravámenes al comercio exterior y al consumo. Esta apropiación del excedente agropecuario constituyó la fuente fundamental de recursos del Estado nacional y el instrumento de su reproducción institucional. Pero a la vez, la creciente disponibilidad de recursos le permitió al Estado desarrollar múltiples actividades tendientes a afianzar las condiciones de progreso material, particularmente las vinculadas con la expansión del sector dinámico por excelencia. Para este capitulo el autor se pregunta como puede ser que con tantos cambios y una continua diversificación de la economía, la estructura tributaria permaneció relativamente inalterada. Se pregunta quienes pagaron el “costo” del progreso. Hipótesis preliminares
Durante el siglo XIX en algunos países latinoamericanos tuvo lugar un proceso de acumulación originaria sobre la base de la convergencia de algunos de los factores que impulsaron tal proceso en las experiencias europeas “clásicas”: desarrollo del comercio; tributación aduanera y deuda pública. Tal fue el caso de Argentina al producirse su plena incorporación al sistema capitalista mundial; con ciertos rasgos particulares: 1) La mayor parte del excedente se produjo en el ámbito de la producción agropecuaria, dadas las características de la inserción en el mercado mundial. 2) El Estado se constituyó en el principal mecanismo de articulación entre los diferentes sectores que participaban del proceso de producción y circulación. Así, es insostenible la interpretación que otorga al Estado argentino un papel relativamente débil frente a la iniciativa privada, durante la primera fase expansiva que se extiende hasta fines de siglo XIX.
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Viabilizar el Estado supuso optar por ciertas pautas de extracción y asignación de recursos que, observadas retrospectivamente, señalan una estrategia. Oszlak tira algunas hipótesis que permiten dar cuenta de los parámetros más globales que condicionaron la estrategia de viabilización del Estado:
1) Con la creciente incorporación al mercado mundial se acentuó una tendencia que, insinuada desde la colonia, convirtió a las rentas aduaneras en el principal recurso fiscal del Estado Argentino.
2) La Constitución Nacional le brindó al Estado nacional la capacidad de imponer únicamente contribuciones indirectas salvo situaciones especiales de emergencia que fueron claramente estipuladas. Esta limitación no significó una restricción insuperable durante la etapa formativa del Estado, y en cierta medida resultó coherente con el proceso de expansión económica.
3) Con la plena apertura de la economía se hizo evidente que la acumulación de capital podía impulsarse a partir de una política tributaria neutra hacia el sector agropecuario. Muy pronto los ingresos derivados de los gravámenes a la exportación perdieron importancia dentro del cuadro de recursos tributarios.
4) Dicha apertura tornó sumamente inestables los gravámenes aduaneros como fuente regular de recursos genuinos. La posibilidad de recurrir a fuentes de financiamiento extraordinario permitió cubrir los apremios presupuestarios.
5) La neutralidad tributaria frente a la burguesía agroexportadora era una verdadera apuesta del Estado: la “reproducción ampliada” de su capital permitiría extender las fuentes de imposición. 6) En consecuencia, el sistema tributario tendió a constituir al consumo de los distintos sectores de la sociedad y a la importación de ciertas materias primas en las principales fuentes de recursos del Estado nacional.
7) Basar la imposición en los gravámenes sobre las importaciones representaba una solución racional frente al conjunto de restricciones apuntado: Resultaba neutra frente a los sectores económicos dominantes; distribuía “a ciegas” en toda la sociedad; y enfrentaba al Estado a los sectores populares sobre los que recaía el mayor peso de la imposición (desplazando a un segundo plano los conflictos entre burguesía y proletariado que caracterizaron las experiencias europeas de desarrollo capitalista) . 8) El Estado asignó sus recursos fundamentalmente a llenar los intersticios críticos del sistema productivo. # El esquema de apropiación resultó congruente con el esquema de asignación de recursos, en tanto tendió a preservar la principal fuente productora de excedentes y activar el proceso de acumulación. De Mayo a Caseros
La revolución de Mayo produjo cambios profundos en la economía y las finanzas de la región; la aduana y puerto de Bs. As se convirtieron en el mecanismo generador de la mayor parte de los ingresos fiscales. A ello también contribuyeron los cambios que a partir de 1809 se habían producido en la organización del comercio. Burgin: La revolución transformo el ámbito político y geográfico que había permitido el progreso económico del la economía del interior, abolió el mercantilismo como instrumento de política económica, enlazó la economía del país con los mercados de ultramar y separó el interior de zonas de las que era parte integrante en la época colonial. A su vez el monopolio portuario de BS As consolidó su hegemonía económica y política frente al interior. Al no contar con financiamiento extraordinario se debieron buscar nuevos recursos de otros modos. Empréstitos internos – voluntarios algunos, forzosos en su mayoría- y la expropiación directa de bienes eran mecanismos presentes. Esta política de recursos fue irregular y sobre todo incierta. En general, mantuvo impuestos aduaneros bajos en consonancia con la predica del libre comercio, pero apeló a otras formas de contribución que coadyuvaron a la desorganización comercial y a la intranquilidad de los poseedores de capital De todas formas esta política favoreció el surgimiento de nuevos sectores sociales y aceleró la decadencia de otros. La contribución directa introducida en 1821 era un modesto impuesto al capital en giro (comercio tasa del 0,08%; industria 0,06; ganadería 0,02; y agricultura 0,01). Desde su nacimiento los impuestos directos parecían destinados a contribuir escasamente al costo de reproducción del Estado. La política arancelaria impuesta a partir de 1822 conservó la orientación librecambista de los primeros gobiernos post revolucionarios; las restricciones a la libertad de comercio se fundaban en estrictas necesidades fiscales.
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Las demás provincias siguieron el ejemplo de Bs. As y establecieron aduanas y las convirtieron en fuente principal de ingresos fiscales imponiendo gravámenes sobre importaciones exportaciones y mercaderías en transito. 2 tendencias se señalan en este periodo: a) Bs. As su poderío fue suficiente como para promover un modelo de organización económica que subordino el desarrollo del resto del país a los intereses de la provincia porteña (el federalismo paradójicamente seria su aliado natural); B) se refiere a la distribución de la carga tributaria entre los diferentes sectores sociales. De Caseros a Pavón
La derrota de Rosas en Caseros inauguró una experiencia institucionalizadota que intento reducir la hegemonía de Bs. As y asentar sobre nuevas bases un desarrollo mas armónico del país. Una década más tarde el triunfo de Bs. As en Pavón confirmó en el terreno militar la inviabilidad de esa experiencia. Bs. As y el Litoral condensaban el 85% de las exportaciones y allí se originaba y destinaba el 90% del comercio exterior. Las provincias interiores bregaron por imponer a BS As una política proteccionista (como lo muestra el artículo 4 de la constitución de 1853 sobre derechos de aduana). La imposición indirecta aplicada a través de los tributos sobre el comercio exterior era identificada como la más congruente con el sistema democrático, por distribuir la carga proporcionalmente entre todas las clases de la sociedad. El lamentable cuadro de recursos de la Confederación fue, indirectamente, una de las causas principales de su derrumbe. Orden y progreso
A partir de Pavón comenzó un lento proceso de recuperación de las finanzas estatales. No se trataba solamente de un problema de recursos fiscales, que sí eran escasos, sino sobre todo de cuestiones políticoadministrativas que los largos años de guerra civil había exacerbado al punto de disolver, prácticamente, toda forma de organización institucional de carácter nacional. El aparato recaudador era débil y disperso, contaba con recursos físicos insuficientes e inadecuados, con personal inepto y otras…La fuente de recursos mas apropiada siguió siendo la aduana. En este periodo fue claro el liderazgo de BS As porque sobre la base de sus instituciones se fue organizando el nuevo aparato estatal. En este periodo es notable como empiezan a tener significación dentro del cuadro de los recursos estatales los ingresos provenientes de la contratación de empréstitos. Cabe aclarar que la posibilidad de acceder a estos créditos fue consecuencia directa del extraordinario auge de la actividad económica y, del fuerte incremento de las rentas tributarias que acompaño este proceso. La Argentina redescubría así uno de los mecanismos fundamentales de la acumulación. Para Oszlak, la posibilidad de acceder regularmente al financiamiento extraordinario que se concreta en este periodo representa el reconocimiento de la nueva realidad económica y de que el Estado nacional constituía su eje vertebrador. Se hizo innecesaria una drástica modificación de la estructura tributaria que habría afectado sin duda a los sectores económicamente dominantes. Por el contrario, el mayor peso de la imposición se trasladó a los gravámenes sobre las importaciones. Pronto las provincias, especialmente Bs. As. Imitarían al Estado nacional e incorporarían a los empréstitos como recurso de creciente significación. Sin embargo, el destino escasamente productivo de los empréstitos creó muy pronto una situación financiera insostenible. La creciente pauperización de las provincias interiores si bien facilitó la subordinación económica y política de las provincias y la creciente penetración institucional del Estado nacional, también le impuso a éste una pesada carga y fue un factor mas de la vulnerabilidad de las finanzas publicas frente a la continuidad del flujo de capitales externos. Crisis europea de 1873. Crisis, proteccionismo y contracción del estado
La causa de la crisis para Oszlak es un conjunto interrelacionado de factores. A)gran afluencia de dinero y facilidades de crédito a bajo interés; b) las especulaciones y el uso improductivo de los créditos; c) el desequilibrio de la balanza comercial fue imposible de saldar frente a la suspensión de la afluencia de metálico europeo; d) factores mas estructurales dificultaban la expansión agropecuaria (falta de tierras en la campaña bonaerense, escasez de fuerza de trabajo; etc.) e) los conflictos electorales y la revolución mitrista exigieron cuantiosos recursos y desalentaron la inversión productiva; f) el retiro del capital externo asestó el golpe de gracia a una economía fundada sobre bases tan vulnerables.
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La filosofía expansionista e intervencionista que había definido el papel del Estado nacional bajo la presidencia de Sarmiento dejó paso a una orientación definidamente contraccionista. Medidas de regulación económica como la elevación de los derechos aduaneros (al no haber financiamiento extraordinario, la aduana se convertiría una vez más en el principal instrumento de viabilización del Estado). Más que hablar de posiciones librecambistas o proteccionistas a la hora de referirse al Estado nacional, su posición fue antes que nada fiscalista. Para 1878 la crisis ya se había desvanecido. Ante estas circunstancias, las presiones de la burguesía rural consiguieron paralizar un proyecto de impuestos a la ganadería, mientras el Poder Ejecutivo proponía a su vez la reducción de aranceles APRA artículos de consumo general. En estos años, se incorporó como recurso de cierta significación el producido por la venta de tierras publicas (algo previsto en la Constitución Nacional pero que recién en este periodo empieza a arder). Ortodoxia liberal y dominación oligárquica En el 80´ se conjugaron 3 tendencias: 1) se terminó de sellar un pacto de dominación –el “orden conservador” para Botana-; 2) se terminó de afianzar en el ámbito económico un “orden neocolonial”; 3) se manifestó el carácter plenamente “aluvial” de la sociedad (inmigración extranjera). La década del 80´ conoció todas las potencialidades del modelo económico sobre el que se había basado hasta entonces el proceso expansivo. * La política fiscal cumplió un papel preponderante, en tanto proporcionó los recursos que posibilitarían la consolidación del Estado nacional como decisivo articulador del capitalismo. Roca: “Paz y administración” como lema. El énfasis del gasto público se trasladó de las erogaciones para el sostenimiento del orden a las inversiones en el “progreso”, especialmente la continuación a un ritmo acelerado de la construcción de la infraestructura física del país. * El carácter de los créditos fue diferente con respecto a los periodos anteriores, ya que casi siempre el financiamiento extraordinario había estado vinculado o había sido desviado hacia objetivos militares. Mas que las rentas ordinarias, que crecieron sostenida y no espectacularmente, fue el financiamiento extraordinario el que determinó el nivel que alcanzarían los gastos y los ingresos fiscales. Entre 1880 y 1890 la deuda publica por habitante se elevó de $ oro 34,6 a $ oro 105,3. La conjunción de estos factores transformó la composición y fisonomía de la sociedad argentina; ¿de que modo repercutió en la captación de recursos por parte del Estado? * Si la recaudación ordinaria es el factor clave de la viabilización del Estado, y si éste es a su vez el principal garante y articulador de un sistema económico que promueve un espectacular proceso expansivo, el “progreso” pasa a depender fuertemente de la capacidad extractiva del Estado. Pero si las fuentes de esa extracción están fundamentalmente constituidas por el consumo de los sectores populares, se deduce que el “costo del progreso” es soportado crecientemente por los ingresos de dichos sectores. En los años más prósperos, la participación de los mismos en el mayor excedente generado estaría sujeta a una mayor presión tributaria, con lo cual la política estatal de recursos tendería a mantener invariable su participación efectiva en el ingreso nacional. Si bien la década del 80 fue testigo de una creciente diversificación tributaria ( 13 rubros mas de ingresos ordinarios que en 1880 – de 10 a 23-; contribución directa por el servicio de agua corriente y otros;) esto no modificó sensiblemente el carácter o la estructura tributaria. Hay una crisis pasajera en 1885/86 frente a la que el gobierno destaca el carácter reproductivo del gasto público. En 1886, por primera vez la recaudación fue suficiente para cubrir el servicio del presupuesto y leyes especiales. Los últimos años de la década encierran un periodo de expansión inusitada y eufórico optimismo. La crisis de 1889 y sus mas profundas repercusiones al próximo año; la emisión de papel moneda se convirtió nuevamente en un poderoso mecanismo de redistribución del ingreso y en una forma encubierta de imposición. La sobreemisión clandestina o sin garantía produjo una aguda depreciación del papel moneda. La reducción de la corriente de créditos externos y su suspensión en 1890 fue sin duda el detonante de la crisis local. La década de cerraba en medio del descrédito del gobierno, la insolvencia generalizada, la ruina y miseria de extensos sectores de la población y la amenaza de intensos conflictos sociales.
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La gran expansión y la cuestión “social”
En el 90 estaban presentes todos los elementos que caracterizarían el movimiento de la sociedad argentina durante más de medio siglo. Un nuevo fenómeno venía a alterar las relaciones sociales de producción que empezaban a fraguar en moldes capitalistas. Las huelgas obreras, inducidas por el deterioro creciente de las condiciones de vida y el desarrollo de la organización de los trabajadores, empezaban a plantear la necesidad de incorporar la “cuestión social” a la agenda de problemas vigentes. Si hasta entonces “orden” y “progreso” habían constituido una fórmula exitosa, su propio éxito se constituía ahora en el origen de profundas contradicciones. La idea de “orden” excluía la posibilidad de participación política de extensos sectores de la sociedad. La idea de “progreso” había creado un sector privilegiado y otro totalmente marginado de sus beneficios. Ausencia de participación política y marginalidad social fueron los resultados. Ese proyecto daba origen a la cuestión de la ciudadanía y a la “cuestión social”, que en el 90 se expresarían en la revolución de la Unión Cívica (que provocaría la caída de Juárez Celman) y en los movimientos obreros durante ese año. El 90 marca el comienzo de la lucha por la democratización de la vida política y la reforma social. La Paz Roquista había conseguido superar o sepultar los conflictos regionales, pero el enfrentamiento reemergería a partir del clivaje ocasionado por la instauración del régimen oligárquico y la creciente desigualdad social. En el 90 se echa la simiente de una nueva alianza política que sólo prosperará un cuarto de siglo más tarde. El país se recuperó muy pronto de esa “crisis del progreso”. Los cambios en la estructura dela producción agropecuaria desde fines de los 80, se tradujeron en importantes modificaciones en el volumen y la composición de las exportaciones. Aunque los precios internacionales durante este período se mantuvieron deprimidos, la intensa desvalorización monetaria que se venía verificando desde mediados de los años 80 produjo una paralela reducción de los salarios. Estas circunstancias permitieron a las exportaciones agrícolas competir favorablemente con las norteamericanas, lo cual mantuvo el nivel de exportaciones argentinas a pesar de la crisis. Los importantes desplazamientos de la producción agrícola-ganadera derivados de la expansión del ferrocarril, la habilitación de nuevas tierras y la afluencia de fuerza de trabajo inmigrante produjo un espectacular crecimiento de la producción agropecuaria. Los excedentes sobre las exportaciones derivados de una balanza comercial persistentemente positiva a partir de 1895, se afectaron al pago de la enorme deuda pública acumulada durante los años previos a la crisis. Entre 1890 y 1900, el incremento de la deuda externa fue el resultado de diversos arreglos para el refinanciamiento de las obligaciones contraídas en la década anterior. A partir de 1890 las preferencias del capital extranjero se dirigieron hacia las inversiones en lugar del financiamiento estatal. Hasta 1914, no se verificarían nuevos préstamos al gobierno nacional. El gran incremento de las inversiones tuvo un fuerte impacto sobre la balanza de pagos. El extraordinario aumento de las exportaciones y la continuidad del flujo de capitales del exterior permitieron que la balanza de pagos mantuviera saldos positivos hasta 1910. La multiplicación potencial de fuentes de imposición que acompañó el proceso expansivo que registra la economía argentina, no se tradujo en cambios en la estructura tributaria del país. Se estructuró un sistema impositivo regresivo y dependiente del comercio de importación. La riqueza en sus manifestaciones de propiedad o consumo suntuario; el ingreso en la forma de intereses y renta especulativa; las transacciones inmobiliarias y financieras; las exportaciones, sostén de la aceleración del progreso económico, todas fuentes posibles de recursos fiscales que habrían modificado las modalidades de apropiación de excedentes del Estado y la estructura social. El autor analiza las consecuencias de esta paradójica inercia del sistema tributario. Entre 1862 y 1875, las leyes de aduana que fijaban gravámenes a las importaciones mantuvieron derechos ad valorem relativamente reducidos. Entre 1876 y 1877 se registraron algunos cambios en los productos de consumo masivo que llegaron a duplicar a los anteriores gravámenes. Hasta 1891, cuando se introdujeron los impuestos internos, el sostenido incremento de las rentas ordinarias estuvo determinado por el movimiento verificado de los gravámenes a las importaciones. Ambas formas representaron entre el 70 y el 80% de los ingresos ordinarios del Estado, ascendiendo la contribución por habitante desde unos $ oro 7 a $ oro 15. Esta voraz aduana se alimentaba por su boca de entrada. Los gravámenes a las exportaciones habían sido objeto de una errática política de variaciones, sin alcanzar cifras significativas en su recaudación. Ello tuvo obvias repercusiones sobre otros sectores sociales. Un sistema impositivo tan sesgado hacia la desgravación de los sectores propietarios y tan neutros a la acumulación privada, contemplaba armoniosamente los intereses de las diversas ramas de la producción y el comercio. Los hacendados se hallaban
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prácticamente marginados de la imposición, salvo en sus insumos importados. El comercio de importación podía trasladar con relativa facilidad los gravámenes a los precios, haciendo recaer el peso de la imposición sobre los consumidores. Los fabricantes locales, hallaban en las barreras arancelarias una cierta protección para el desarrollo de sus industrias. El tema de la protección efectiva a estas industrias ha sido objeto de una intensa polémica. Los problemas que mayor preocupación causaba a los fabricantes eran los derivados de las constantes modificaciones que sufrían las leyes de aduana. Si los efectos de la política arancelaria sobre el sector industrial fueron inciertos, no hay lugar a dudas sobre su impacto con relación al consumo de los sectores populares. Hasta la Primera Guerra Mundial, los artículos de consumo tuvieron una participación importante, aunque decreciente, en el conjunto de las importaciones. Además de tratarse de bienes sujetos a gravamen, la incidencia del mismo sobre los valores de importación fue creciente. Si tomamos en cuenta los gravámenes sobre artículos de consumo masivo, su contribución al total de ingresos ordinarios fue realmente significativa. Abrumadoramente, la evidencia coincide en señalar que el “precio de la civilización”, el costo de alimentar la “máquina del Progreso” había recaído sobre los sectores sociales más excluidos de sus beneficios. Consideraciones finales
El examen cronológico de la política fiscal y sus condicionantes sociales ha mostrado un alto grado de continuidad histórica. En general, el nivel de la imposición y la estructura tributaria dependieron estrechamente de las exigencias financieras planteadas por la viabilización del Estado, y de la capacidad de los diferentes sectores sociales para oponer resistencias a acciones estatales que afectaran su posición económica. Ello creaba una contradicción fundamental: * El estrecho control de la política estatal por parte de los sectores sociales potencialmente perjudicados por un esquema tributario de naturaleza progresiva coarto de hecho toda iniciativa en tal sentido. Por otra parte, tal cambio de orientación no parecía siquiera conveniente en una etapa que reclamaba alentar el proceso de acumulación en manos privadas. La clave para resolver esta contradicción radicaba en hallar una formula que conciliara la extracción y asignación de recursos estatales de modo que: 1) la extracción no redujera sensiblemente la capacidad de acumulación de los sectores constituidos en ejes dinámicos; 2) que la asignación redistribuyera o canalizara recursos de modo tal de promover, aquel proceso acumulativo. Frente a una tributación interna incapaz de proporcionar los recursos necesarios (respetando las anteriores premisas), la solución se halló en el financiamiento extraordinario. El financiamiento extraordinario abrió nuevos rumbos, sirvió para afrontar proyectos antes no intentados, fue un instrumento de condensación de tiempo histórico. Es fundamental tener en consideración el papel que jugaron los derechos aduaneros en la reproducción del Estado y el desarrollo capitalista de la sociedad. Del Estado, en tanto dicha política fijo parámetros al ritmo y extensión del gasto publico, a la periodicidad de las crisis fiscales y, en alguna medida, a la legitimidad de ciertas pautas de asignación de recursos. De la sociedad, en la medida en que contribuyo a otorgarle una determinada conformación, al privilegiar la acumulación de ciertos sectores, el sacrificio tributario de otros y la promoción de determinadas líneas de actividad económica. La multiplicación del número de gravámenes a lo largo del periodo estudiado no modifico significativamente la simplicidad de la estructura impositiva, apoyada en todo momento en la tributación indirecta. En general, se vieron particularmente afectados los bienes de consumo popular, lo cual contribuyó a darle a la estructura tributaria un carácter marcadamente regresivo. * La normal exención de bienes de consumo intermedio y de capital, o su sujeción a tasas mas reducidas, tendió a beneficiar en primer término a los productores agropecuarios, que vieron disminuidos sus costos de explotación. La situación de los industriales y artesanos pasó a depender, aun mas estrechamente, del tipo y severidad de derechos aduaneros aplicados sobre las importaciones. Esta estructura sobrevivió a la Primera Guerra Mundial, hasta la Gran Depresión.
¿Azar, lógica o voluntad? La pregunta central para Oszlak es: ¿fue la construcción del Estado nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres predestinados, de una lógica ineluctable del devenir histórico o de una azarosa combinación de fenómenos? Así formulada, no tiene respuesta. Pero abre un abanico de cuestiones sobre las que se sugirieron algunas interpretaciones.
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Quedan muchos temas que se vinculan a nuestra pregunta central: ¿por qué hubo una nación argentina y no un racimo de naciones independientes? ¿Qué factores favorecieron el proceso de integración nacional? ¿Cuál fue el papel del Estado en la conformación de la estructura de clases y cuál su relación con la clase dominante? Nación y Estado
Así como la formación del Estado argentino no resultó de la guerra emancipadora, tampoco la Nación Argentina fue su necesario correlato. Varios fueron los factores que impidieron la organización nacional una vez roto el vínculo colonial con España. El Virreinato del Río de la Plata se extendía sobre un territorio prácticamente despoblado, cuyos dispersos habitantes conformaban una población sedentaria dedicada a actividades ganaderas y a una agricultura primitiva. Los pueblos no se fracturaron de inmediato luego de la revolución. La estructura política heredada de la colonia, y su aparato burocrático, continuaron proporcionando un elemento aglutinante. Romper con las Provincias Unidas requería tener opciones: ser viable política y económicamente, tener ventajas comparativas en elegir la autonomía. Paraguay pronto halló la conveniencia. Su posición geográfica no le había creado sólidos vínculos con el resto del territorio virreinal. Aunque en el caso de la Banda Oriental la separación se debió a un compromiso político, también sus recursos y estratégica ubicación geográfica hacían posible la secesión. En cambio, fue un tanto fortuito que se autonomizara el Alto Perú, al quedar desmembrado. Buenos Aires aspiró desde la Revolución a constituir un Estado unificado bajo su hegemonía. Si otros intentos separatistas no prosperaron se debió a la diferencia de fuerzas entre la provincia porteña y cualquier otra coalición. La Confederación ilustra el caso límite: la coalición de todas las provincias no consiguió imponerse a Buenos Aires. Estas circunstancias no deben ser interpretadas en el sentido de que ningún otro tipo de configuración hubiera sido posible. Lo que sí señalan es una diferencia fundamental con otras experiencias. La experiencia argentina no se caracteriza por la necesidad de una determinada unidad política de absorber otras unidades. Los constructores del Estado argentino no buscaron formar una unidad política mayor, sino evitar la disgregación de la existente y producir una transición estable de un Estado colonial a un Estado nacional. Aspiraron a extender un movimiento revolucionario local a la totalidad de las provincias y a heredar de la colonia el control territorial y político. Si, como plantearon Hegel, Hobbes, Weber y otros, la “sociedad civil” se constituye a partir de grupos cuya solidaridad depende de la convergencia de intereses materiales e ideales, ¿qué intereses fundamentales mantuvieron la unidad formal de la sociedad argentina? ¿Por qué no operaron en toda su potencial consecuencia las tendencias centrífugas? ¿Qué significado tuvo la “provincia” como instancia de articulación de relaciones sociales y a qué se debió que no pudieran llegar a constituir estados autónomos? La unidad nacional argentina durante las primeras décadas de vida independiente se asentó más en elementos expresivos y simbólicos que en vínculos materiales plenamente desarrollados. Pero a cada uno de sus atributos era posible oponer otros que contradecían la unidad: prolongados interregnos de aislamiento y absoluta independencia provincial, pactos de unión interrumpidos, viejas tradiciones municipales, formas caudillistas de ejercicio de dominación. El territorio “nacional” distaba de ser una unidad inseparable. También los intereses económicos regionales eran contradictorios. El interior, con sus viñas y tejidos, competía con productos extranjeros que importaba el Litoral. Inclusive el vínculo del idioma no era tal en varias provincias, donde se preferían los lenguajes indígenas. Tampoco existía una total homogeneidad étnica. Ni siquiera perduró un andamiaje institucional colonial suficientemente desarrollado. En el Río de la Plata, el aparato administrativo colonial no llegó a desarrollar un eficaz mecanismo centralizado de control territorial. Más aún, subsistieron en las diversas localidades órganos político-administrativos coloniales que tendieron a reforzar el marco provincial como ámbito natural para el desenvolvimiento de las actividades sociales y políticas. No alcanzaron de todos modos a conformar un verdadero sistema institucional, en tanto su autoridad y representatividad fueron reiteradamente desnaturalizados por el caudillismo y la lucha facciosa. Así como la provincia fue una creación del proceso independentista, el caudillismo fue un sustituto de la democracia asociada al movimiento libertario. Fue la modalidad que asumió localmente la representación del pueblo, en un pueblo que desconocía la práctica democrática. Paradójicamente, el aislamiento y el localismo impidieron el total fraccionamiento de esas unidades provinciales en Estados nacionales soberanos. La formalización de un funcionamiento autónomo no aparejaba mayores ventajas. La constitución de un Estado nacional resultaba siempre más atractiva y conveniente. Sobre todo, existiendo plena conciencia de que la superación de ese estado de cosas pasaba por establecer alguna forma de vinculación estable al circuito económico que tenía por eje al puerto de Buenos Aires. Estas posibilidades se vieron reforzadas en la medida en que la intensificación del comercio exterior produjo el debilitamiento de algunas economías regionales. El paulatino mejoramiento de las comunicaciones y la consecuente creación de
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un mercado interno para ciertas producciones del interior que antes se orientaban hacia los países limítrofes, también contribuyeron al proceso de lenta homogeneización de los intereses económicos. No parece desdeñable como factor coadyuvante a la integración nacional, la experiencia comparada. Ejemplos como EEUU o las naciones europeas no pasaban inadvertidos para la elite intelectual que asumió el liderazgo del proceso de organización nacional argentino. Resistencias
Si bien la oposición de los españoles en el terreno militar fue doblegada en breve, los líderes revolucionarios porteños muy pronto debieron experimentar la resistencia de sectores sociales sometidos a levas, expropiaciones o contribuciones diversas; de autoridades locales no resignadas a perder o compartir su poder; y de aspirantes rivales a monopolizar la soberanía del Estado. En general, las provincias interiores se mostraron indiferentes a los intentos de Buenos Aires por dar un alcance nacional al movimiento revolucionario. El largo período anárquico creó la ilusión de un empate entre Buenos Aires y el interior. Buenos Aires prosperaba mucho más aceleradamente que el resto del país. A la caída de Rosas, el conflicto latente se hizo explícito. El Litoral, con el apoyo del interior, intentó asumir el liderazgo del proceso de organización nacional en circunstancias en que Buenos Aires no había resignado sus pretensiones hegemónicas. El conflicto asumió la forma de un enfrentamiento entre unidades políticas, cuando en realidad constituía el choque de dos concepciones diferentes sobre el modo de organizar políticamente una nación. El triunfo de Buenos Aires abrió otras líneas de conflicto. A los que se resistían desde mucho antes, empezaron a agregarse fracciones de las clases dominantes de Buenos Aires, para las cuales de un Estado nacional comenzaba a crear contradicciones y enfrentamientos en una instancia institucional que no controlaban. En primer lugar, un importante número de legisladores y funcionarios oriundos del interior, comenzó a sostener frente a cuestiones en debate, posiciones no siempre favorables a los intereses porteños. Sin su concurso, resultaba difícil asegurar la sucesión del régimen, ya que aún no se había logrado consolidar un firme pacto de dominación. En segundo lugar, buena parte de las posiciones de poder fueron ocupadas por miembros de una casta político-militar, un verdadero patriciado burocrático, que a pesar de sus lazos de parentesco y amistad con integrantes de los sectores terratenientes y mercantiles, no se manifestaron dispuestos a satisfacer pasivamente todas sus reivindicaciones y demandas. Las exigencias de financiamiento y expansión de las actividades estatales resultaban a menudo contradictorias con los intereses de la incipiente burguesía porteña, por lo que muchas de las iniciativas del gobierno nacional lo enfrentaban a ese sector. Englobar estas complejas situaciones en la noción de “autonomía relativa del Estado”, no parece aportar demasiado. Quizá corresponda decir algo acerca de las resistencias sociales que no existieron. La gran concentración de la propiedad fundiaria, la ausencia de un extendido sector campesino, el poder ejercido por los grandes propietarios y la temprana y peculiar inserción del país en el mercado mundial, permitió reducir la presión tributaria directa sobre el capital, trasladando el mayor peso de la imposición sobre los sectores populares. La dispersión, reducido tamaño y escasa organización de los sectores obreros y rurales impidieron el surgimiento de movimientos contestatarios de importancia. El pueblo no se alzó. Sirvió más bien como instrumento de jefes ocasionales. No fue sólo la escasa educación o el estado de guerra casi permanente lo que facilitó el control de las clases subalternas y explica la falta de movilización popular. Las características que asumió la explotación agrícola-ganadera, los altos rendimientos, la feracidad y bajo precio de la tierra, la imposibilidad o dificultad de exportar cereales o carne permitieron que las clases populares tuvieran acceso a una alimentación barata y abundante. Estado y clases
El análisis precedente pone de manifiesto la vinculación entre el proceso de formación estatal y la constitución de clases sociales. El autor destaca dos aspectos diferentes: 1) la composición y transformación de la clase dominante; 2) el papel del Estado en la estructuración de clases sociales. Históricamente, la clase dominante argentina se constituyó y reconstituyó a partir de miembros de diversos y cambiantes sectores de actividad. Durante la etapa de las guerras de la independencia, fue visible el liderazgo ejercido por la casta militar en los esfuerzos de centralización del poder. Sin embargo, los comerciantes criollos también tuvieron un papel destacable dentro del cambiante escenario político. Tampoco fue desdeñable la influencia de los hacendados y de los intelectuales. La terminación de las guerras de emancipación nacional redujo la significación del mérito militar y el comando de efectivos como base de poder. Guerreros desocupados y en disponibilidad, se enrolaron en uno u otro bando durante la larga etapa de lucha
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facciosa, desdibujándose el papel de los militares como presencia corporativa dentro de la clase dominante. Fueron surgiendo grupos cuyo poder económico llevó a muchos de sus miembros a ejercer influencia o asumir un papel protagónico. Hacia 1880 se consolidaría un “pacto de dominación” relativamente estable. Durante el período previo, la existencia de un Estado nacional no sólo contribuiría a transformar la composición de la clase dominante, sino también a transformar la propia estructura social. Frente a una estructura social de las características descriptas, cabe preguntarse por el problema del papel del Estado en la construcción de la sociedad y el desarrollo del capitalismo argentinos. La evaluación del papel del Estado en la formación de sectores económicos y sociales exige considerar aspectos cualitativos: la apertura de oportunidades de explotación económica, la creación del valor, la provisión de insumos críticos para el perfeccionamiento de la relación capitalista o la garantía, material o jurídica. Estas diversas formas de intervención del Estado contribuyeron a la configuración estructural de la sociedad argentina. Subsidiando a las provincias, el Estado promovió la formación de un importante sector de profesionales y burócratas provinciales, a cargo de actividades docentes, legales, administrativas y religiosas. Mediante la contratación directa y/o la garantía de las inversiones, contribuyó a conformar un estrato de contratistas del Estado dedicados a la construcción o la prestación de servicios. A través de la creación y afianzamiento de un ejército nacional, favoreció el proceso de institucionalización de las fuerzas armadas, componente esencial en cualquier pacto de dominación. Abriendo nuevas oportunidades económicas a través de la conquista de nuevas tierras; la atracción y garantía del capital extranjero; la promoción de la inmigración y el establecimiento de colonias creó las condiciones propicias para el desarrollo y homogeneización de una burguesía implantada en diversos sectores de actividad, y hasta propició la formación de sus organizaciones corporativas. Y mediante el disciplinamiento y capacitación de la fuerza de trabajo, elevó las calificaciones técnico-profesionales de diversos estratos de la clase asalariada. Reflexiones finales
La guerra de la independencia argentina fue el primer capítulo de un largo proceso, caracterizado por cruentos enfrentamientos y variadas fórmulas de transacción, mediante los cuales los sectores que propugnaban por prevalecer en la escena política intentaron sustituir el orden colonial por un nuevo sistema de dominación social. El origen local del movimiento emancipador y las resistencias halladas por Buenos Aires para constituirse en núcleo de la organización nacional, pronto dieron lugar a movimientos separatistas y guerras civiles que impidieron la formación de un Estado nacional. El resurgimiento de la provincia como ámbito de lucha por la dominación local y actor institucional en el escenario político más amplio que integraban las Provincias Unidas, tendió a otorgar a los enfrentamientos un carácter “territorial”. Las precarias coaliciones de provincias, fueron desbaratas por disidencias internas y fracasos militares. Por inspiración y acción de Rosas, Buenos Aires alentó durante dos décadas esta organización federal del sistema político-institucional, postergando la constitución de un Estado nacional que, poco había beneficiado a los intereses de los sectores terratenientes pampeanos que sostenían el régimen rosista. Lo coalición de fuerzas del Litoral, que con apoyo extranjero y de sectores disidentes de Buenos Aires derrotó a Rosas en Caseros, se constituyó en circunstancias en que las oportunidades de progreso económico abiertas por el sostenido aumento de la demanda externa y los nuevos avances tecnológicos disponibles al promediar el siglo, ponían crudamente de manifiesto las restricciones a que se hallaban sometidos la producción y el intercambio de las provincias litoraleñas. Sobre las cenizas de Caseros se realizó entonces el primer intento orgánico de creación de un Estado nacional, que al no contar con la adhesión legítima ni los recursos de la autoexcluida provincia porteña, sobrevivió tan sólo una década. La Confederación Argentina resignó en Pavón su efímero liderazgo del proceso de organización nacional. Sobre las cenizas de Pavón se hizo un nuevo intento, a partir del apoyo de las instituciones y recursos de Buenos Aires y la subordinación económica y política de las provincias interiores. A partir de allí, el nuevo pacto de dominación se basó en cambiantes coaliciones intraburguesas, en las que se alternaban las fracciones políticas dominantes de Buenos Aires y a las que gradualmente se incorporaban sectores de las burguesías del interior. La falta de acuerdo se manifestó en la persistencia de la lucha entre facciones. El Estado nacional pudo consolidar su presencia institucional a través de diversos mecanismos de penetración en la sociedad que, aumentaban su legitimidad y poder y tendían a la institución de un nuevo orden. A través de la represión y control de las situaciones provinciales, la cooptación de aliados políticos, la articulación y garantía de las actividades económicas o la difusión de mecanismos de control ideológico, el Estado se fue apropiando de nuevos ámbitos operativos, redefiniendo los límites de la acción individual e institucional, desplazando a la provincia como marco de referencia de la actividad social y la dominación política. El Estado fue afianzando su aparato institucional y ensanchando sus bases sociales de apoyo, desprendiéndose de la tutela de Buenos Aires. La consolidación definitiva sobrevino cuando el Estado consiguió “despoteñizarse”. Sobre las cenizas de Puente Alsina y los Corrales, el presidente Roca intentaría una “tercera fundación” del
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Estado. La unidad nacional fue siempre el precio de la derrota de unos y la consagración de privilegios de otros. Y el Estado nacional, símbolo institucional de esa unidad, representó el medio de rutinizar la dominación impuesta por las armas.
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