La Argentina y el desarrollo económico en el siglo XXI ¿Cómo pensarlo? ¿Qué tenemos? ¿Qué necesitamos? José María Fanelli
A la Fundación OSDE, por muchos años de apoyo a la investigación en economía. A Omar, por el impulso para escribirlo y la motivación intelectual.
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Índice Introducción. Enfoque y contenido PARTE I: UN MARCO CONCEPTUAL PARA PENSAR LOS PROBLEMAS DEL DESARROLLO
1. Cooperación, conflicto y organizaciones 2. Anatomía del sistema económico y desarrollo 3. Software y fallas de cooperación 4. Hardware y crecimiento económico PARTE II: LA ARGENTINA Y EL DESARROLLO: ¿DÓNDE ESTAMOS PARADOS?
5. Crecimiento y estabilidad macroeconómica 6. Desarrollo humano y distribución del ingreso
PARTE III: EL HARDWARE: ¿QUÉ RECURSOS TENEMOS? ¿PARA QUÉ LOS USAMOS?
7. Recursos naturales, geografía y población 8. Capital físico, capital humano y progreso técnico 9. Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad 10. Transformación estructural y sectores productivos
PARTE IV: EL SOFTWARE EN ACCIÓN: ESTADO Y MERCADO
11. Mercados y disfuncionalidad: trabajo y finanzas 12. El Estado y las políticas económicas Conclusión. Reflexiones finales sobre los desafíos del siglo XXI: ¿volvió el futuro o más de lo mismo?
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Introducción Enfoque y contenido El propósito de este libro es analizar el sistema económico de la Argentina con la intención de contribuir a la reflexión sobre estrategias para promover el desarrollo. Habrá cumplido con su cometido si resulta útil para construir marcos institucionales y políticas públicas orientados a instalar un proceso de crecimiento sostenido con inclusión social, democracia y afianzamiento de la calidad institucional. Los debates sobre políticas públicas para el crecimiento y la inclusión involucran a actores políticos, económicos y sociales de extracción diversa y que actúan en ámbitos institucionales y organizacionales de características muy diferentes. Tomando en cuenta este hecho, hemos escrito el libro de forma que pueda ser leído por un público amplio. Nuestra estrategia para facilitar la lectura de los no especialistas fue organizar un texto autorreferenciado. Se incluye tanto la información sobre la economía argentina requerida para discutir la cuestión del desarrollo como los conceptos de economía relevantes para interpretar esa información. La primera parte presenta un marco conceptual conciso y ordenado de las nociones económicas imprescindibles para discutir las cuestiones de crecimiento y desarrollo. El concepto central, que actúa como pívot, es el de sistema económico. En las tres partes restantes del libro se analiza la economía argentina a la luz de esta noción, presentando información exhaustiva sobre los recursos materiales, la estructura productiva, los mercados y organizaciones, el sector público, la inserción internacional y las variables sociales del país. En una primera aproximación, el lector podría pensar que la parte conceptual es algo extensa tratándose de un libro sobre economía aplicada. Pero hemos preferido incrementar la extensión en aras de la claridad de los argumentos. En este sentido, se trata de un libro donde lo conceptual tiene tanto peso como la evidencia que se analiza. Por ello hemos incluido en el título “¿Cómo pensarlo?” al referirnos al desarrollo argentino. Creemos que el tiempo que se invierta en leer la primera parte reportará una comprensión más profunda del funcionamiento y los desafíos que enfrenta el sistema económico argentino. Vale subrayar que el marco conceptual sintetiza una gran cantidad de bibliografía específica muy actualizada y de alta relevancia, desconocida con frecuencia fuera del ámbito de los especialistas, y que sin duda será de útil consulta para quienes deseen profundizar. Los marcos institucionales y las políticas públicas son el resultado, en última instancia, de la interacción política de los actores sociales involucrados, y difícilmente esas políticas se adopten e implementen a partir de una agenda escrita en un libro o siguiendo las indicaciones de un gabinete de investigaciones en economía. Pero estamos convencidos de que si los problemas económicos se plantean con rigurosidad analítica y sobre la base de información sistematizada, la discusión sobre las metas, el diseño y la implementación de políticas públicas se facilita enormemente y aumenta la probabilidad de que la calidad de esas políticas mejore.
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1. Sobre el enfoque Hay cuatro dimensiones del enfoque utilizado aquí que es necesario destacar. •
La primera se refiere a la concepción del desarrollo. Si bien el centro de atención del libro son las variables económicas y la identificación de los factores que podrían restringir o promover el crecimiento, nuestra aproximación al tema trata de evitar el economicismo. En particular, nuestro enfoque tiene muy en cuenta que el crecimiento es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo. En línea con la literatura teórica y el enfoque aplicado que aportan los reportes anuales las Naciones Unidas para medir el desarrollo humano, nuestro estudio distingue claramente entre desarrollo y crecimiento y pone especial cuidado en evaluar sus interacciones mutuas. Así, al estudiar los factores que determinan el crecimiento el énfasis estará puesto en la evolución del ingreso per cápita, pero al evaluar las implicancias para el desarrollo tomaremos en cuenta variables relativas a la dimensión social, política e institucional. Este enfoque es consistente con la evidencia disponible: mientras la trayectoria histórica de los países desarrollados indica que sin crecimiento sostenido no habrían podido alcanzar el nivel de ingresos que hoy muestran, se puede también señalar una gran cantidad de casos en los cuales el crecimiento no se tradujo en desarrollo y finalmente abortó, por la falta de avances en la dimensión de lo social, lo institucional y lo político. América Latina ofrece varios ejemplos (Fanelli, 2008).
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La segunda característica del enfoque es que coloca a la acción colectiva y las instituciones en el centro de la escena. Se concibe el desarrollo como una tarea colectiva que involucra movilizar y utilizar los recursos de la sociedad para el logro de metas compartidas. La acción colectiva alimenta el desarrollo porque las capacidades individuales se potencian a través de la cooperación. Pero no hay cooperación sin que aparezcan dificultades de coordinación y conflictos entre las partes que, cuando no se solucionan, frustran los intentos de actuar colectivamente. Esto es lo que explica que las instituciones ocupen un lugar central en nuestro análisis: la función esencial de ellas es proveer reglas de juego para coordinar las acciones y procesar los conflictos. Resultará natural, por lo tanto, que a lo largo de este estudio vayamos marcando la influencia crítica que ejerce la calidad de las instituciones sobre dimensiones centrales del desarrollo como la iniciativa privada y la innovación, la resolución de conflictos de interés, la oferta de bienes públicos, la lucha contra la exclusión y la creación de condiciones propicias para la movilidad social. Un sistema económico que cuenta con instituciones de calidad resuelve conflictos y coordina de manera más efectiva, por lo que tiene mayor probabilidad de capturar y explotar las oportunidades de crecimiento que se presenten en el ámbito local y global y mayor capacidad para responder eficazmente a los eventuales shocks agregados, que suelen afectar no sólo el crecimiento sino también el empleo, la distribución del ingreso y la estabilidad político-institucional.
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La tercera característica del enfoque es que se considera que desarrollo y democracia están ligados de manera indisoluble. Esto está íntimamente vinculado con el punto anterior: es difícil que las instituciones económicas sean
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mejores que la política que las crea. El sistema político debe promover los consensos básicos –en el plano de las ideas, los valores y las políticas– con los cuales instaurar un conjunto de reglas de juego para la economía que sean aceptadas como legítimas por la sociedad en su conjunto, respetadas en la práctica y funcionales para crear un clima de confianza mutua en las interacciones de los actores económicos entre sí y con el gobierno. Cuando las reglas de juego y las políticas públicas se deciden sólo en función de intereses específicos o la población no tiene información y comprensión adecuadas respecto de cómo esas reglas y políticas afectan la evolución del bienestar, suelen resultar inestables: o bien se terminan revirtiendo o bien al implementarse no logran sus objetivos por la resistencia de los actores afectados. Hay que considerar, en este sentido, que si la sociedad es democrática, la transparencia y el bien común siempre desempeñan un papel: no es consistente esperar que la ciudadanía cuente con el poder del voto y, simultáneamente, no cuente con el poder de informarse e influir sobre las políticas que la afectan.1 Cuando los debates se expresan en el parlamento y la prensa y no en cenáculos de intereses económicos o políticos específicos, se hace necesario plantear las políticas públicas sectoriales tomando en cuenta las consecuencias para los intereses generales de la población. Cuando la perspectiva es la del bien común, la obligación de mirar el bosque y no sólo los árboles es una condición ineludible. •
La última dimensión a resaltar de nuestro enfoque es su carácter sistémico. La construcción de instituciones y el diseño de políticas son procesos complejos, que requieren de escenarios políticos apropiados para negociar y compatibilizar intereses y visiones particulares sin hacer peligrar el objetivo común del desarrollo. De más está decir que intentar un análisis integral de esos procesos nos llevaría bastante más allá de las fronteras de la economía. Creemos, sin embargo, que el análisis económico puede ayudarnos a avanzar un buen trecho si adoptamos una visión sistémica de la economía. Esto es, una visión de la economía como un sistema cuyo propósito es organizar las actividades de producción, distribución y consumo y que, para su funcionamiento, no sólo demanda recursos y tecnología, sino también, reglas de juego institucional y organizaciones adaptadas eficientemente al contexto socio-político específico en que el sistema está inserto.
Por supuesto, si en estas primeras páginas hacemos referencia a las instituciones y las políticas es porque consideramos que las dificultades para procesar conflictos y transparentar las políticas públicas a través de un debate amplio han sido obstáculos de peso en el camino de la Argentina hacia el desarrollo. Un problema habitual en el debate económico ha consistido en extraer implicaciones incorrectas de la premisa básica según la cual, en una sociedad democrática, la política no debe ser tributaria de los intereses económicos. Aceptar esta premisa no implica que la política pueda operar sin considerar las restricciones que impone la economía. Extraer esa implicación es incurrir en el pecado de voluntarismo; pero, obviamente, tomar en cuenta esas restricciones tampoco nos lleva a afirmar que las decisiones políticas deban dar prioridad sistemáticamente a la eficiencia o la velocidad del crecimiento, sin observar las consecuencias sobre la inclusión o las oportunidades de movilidad social de cada grupo. 1
Por supuesto, algunas economías crecen en un contexto no democrático, como es el caso actual de la China. Y también hay casos en que la democracia no informa confiablemente, como ocurre con el INDEC en la Argentina. Hay muchas maneras de no ser democrático, pero sólo una compatible con el voto y las prácticas de la democracia.
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Siempre habrá, en definitiva, conflictos de objetivos –como los que plantea la clásica dicotomía entre eficiencia y distribución–, y la forma democrática de encarar esos dilemas es la deliberación pública y la búsqueda de consensos. Para esto último es vital contar con información y conocimientos sobre la disponibilidad de recursos y el funcionamiento del sistema económico. Este libro se propone realizar un aporte en relación con esto.
2. La Argentina, el crecimiento y el desarrollo: ¿cuál es el problema?
El régimen de la Primera Globalización, que reinó en la economía internacional hasta la crisis del treinta, fue benigno para la Argentina. El satisfactorio desempeño de su economía en el período que va desde las últimas décadas del siglo XIX hasta la crisis del treinta le permitió al país explotar sus recursos naturales, atraer inmigrantes y acumular una cantidad apreciable de capital físico y humano. Esto potenció tempranamente el desarrollo y ubicó a la Argentina entre las naciones más ricas. Por ello se esperaba que, una vez terminada la Segunda Guerra, el país retomaría la senda del crecimiento con el mismo ímpetu que había mostrado durante la Primera Globalización. Sin embargo, esa expectativa no sería corroborada por los hechos. Bajo el régimen de Bretton Woods –que rigió internacionalmente luego de la Segunda Guerra y hasta mediados de los setenta– el crecimiento del país fue muy mediocre, lo que le hizo perder posiciones en el concierto de las naciones. A mediados de los setenta, el régimen de Bretton Woods dejó paso a la Segunda Globalización. Pero bajo el nuevo régimen internacional la evolución de la economía argentina no mejoró. En realidad, empeoró, debido a la recurrencia de crisis macroeconómicas profundas. El país experimentó colapsos de magnitud en 1975, 1981, 1989 y 2001; esto es, uno cada seis años y medio en promedio. Estas crisis tuvieron consecuencias muy severas sobre la capacidad de crecimiento del país y, particularmente, sobre la posición de los sectores más vulnerables de la sociedad. Así, a las dificultades para crecer sostenidamente se sumó el problema de la exclusión y la falta de movilidad social. Como consecuencia, la Argentina, que siempre se había ufanado de contar con una distribución del ingreso y niveles de pobreza que la acercaban a los países desarrollados, comenzó una rápida convergencia hacia los indicadores típicos de América Latina, una región que se caracteriza por su marcada desigualdad. No sorprende, en vista de esta trayectoria, que entre el fin de la Segunda Guerra y la culminación del siglo XX el país perdiera buena parte de la ventaja relativa que había ganado en cuanto a ingreso por habitante y acumulación de capital humano y que se observara, paralelamente, una escasa dinámica de innovación tecnológica y debilidades persistentes en el marco institucional de la economía. Durante buena parte del siglo XX, la Argentina se había autopercibido como un país de clase media con oportunidades para la movilidad social ascendente. Al comenzar el siglo XXI, esta percepción dejó lugar a la de una economía de bajo crecimiento, volátil y con alto niveles de exclusión social. En este contexto, la crisis de la convertibilidad en 2001 fue interpretada como una demostración definitiva de que la Argentina debería posponer por un lapso prolongado sus aspiraciones a ser un país desarrollado.
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La evolución de la economía en lo que va del siglo, sin embargo, no ha convalidado esas expectativas, al menos en lo relativo a crecimiento económico, que, en la primera década los dos mil, contrasta muy favorablemente con lo que fue la norma para la Argentina desde el comienzo de la Segunda Globalización. Dos hechos resultan reveladores en relación con esto. El primero es que la economía recuperó, a partir de 2003, la capacidad de crecer a tasas elevadas. La tasa de crecimiento promedio del PBI per cápita entre ese año y 2010 fue de 5,2%; muy por encima del promedio de 1,5% correspondiente a 1950-2000. El segundo es que, a pesar de la aceleración de la inflación y las distorsiones de precios relativos, las fluctuaciones económicas se suavizaron y no ha habido grandes crisis macroeconómicas. Merece destacarse, en particular, que la turbulencia financiera internacional de 2008 sólo tuvo efectos recesivos pasajeros. ¿Indica esta favorable trayectoria del crecimiento que la Argentina ha retomado la senda del desarrollo? Cuando se aborda esta pregunta con una visión sistémica como la de este libro, surgen varios interrogantes difíciles de contestar debido a que la evolución de la economía muestra contrastes muy marcados. Un primer contraste que genera incertidumbre es el que existe entre el remarcable crecimiento posterior a 2002 y las dudas sobre su sostenibilidad, debido a que la economía nacional fue muy ayudada por la evolución de la economía internacional. El escenario posterior a la crisis de la convertibilidad fue generoso en oportunidades de crecimiento para nuestro país. Sobresale, en este sentido, la favorable evolución de los términos del intercambio así como la buena combinación de crecimiento y apreciación del real en Brasil, que resultó muy conveniente para las exportaciones de origen industrial. Una cuestión que nos ocupará en el libro es, justamente, en qué medida la aparición de China en el escenario internacional y la evolución futura de Brasil –que cuenta con recursos naturales de novedosa incorporación– pueden hacer que este escenario perdure o no. También será clave, por supuesto, la evolución de los países desarrollados, aquejados por la conjunción de crisis fiscales y financieras. Un segundo contraste es que, por un lado, la situación social mejoró significativamente con relación al momento poscrisis, de la mano del crecimiento y las políticas sociales implementadas por los sucesivos gobiernos, pero, por otro, la herencia de exclusión que dejó el magro desempeño de posguerra está lejos de haber desaparecido. La proporción de pobres en la población sigue siendo alta (23%, según la UCA, 2010) y continúan operando factores que crean exclusión social y escasas oportunidades de movilidad ascendente. Como consecuencia, se está asentando en el país una sociedad dual: mientras una parte de la población muestra indicadores de acumulación de capital humano y bienestar hasta cierto punto comparables con los de economías de alto desarrollo, al menos un tercio de la población enfrenta serias dificultades para salir de la trampa de bajos ingresos asociada con la escasa acumulación de capital físico y humano, la informalidad y la baja productividad. Para que el crecimiento sea inclusivo no alcanza con políticas de transferencia para asistir a los sectores afectados, hay que generar empleo productivo y oportunidades de emprendimientos para los sectores excluidos. De aquí que a lo largo de estas páginas nos acompañará una pregunta: cómo garantizar un mayor acceso de la población a los recursos educativos y financieros necesarios para instalar la igualdad de oportunidades y reforzar la movilidad social ascendente.
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Como se verá, el desafío de invertir en los jóvenes y crear trabajo productivo para ellos resulta clave en la Argentina de hoy, debido a que el país está transitando por la etapa de oro de la transición demográfica: la etapa del bono demográfico, cuando la población empleada es aún joven. El país debe aprovechar la oportunidad que le brinda el bono para hacerse rico antes de hacerse viejo. Fallar es condenar el bienestar de las generaciones futuras. Las implicancias del bono demográfico estarán muy presentes cuando analicemos los recursos humanos con que cuenta la Argentina y los desafíos en cuanto a inversión en la gente, en capital humano. El tercer contraste es que mientras el nivel de ahorro de la sociedad se ha recuperado, se observan importantes cuellos de botella en la infraestructura básica y energética, al tiempo que el dinamismo de la competitividad y la innovación son insuficientes. Las exportaciones siguen mostrando un perfil muy sesgado hacia productos con poca agregación de valor y el país está perdiendo el superávit de divisas que mostraba en el campo energético. Esto indica que la mayor disponibilidad de ahorro no está siendo utilizada plenamente para financiar las inversiones productivas que necesita el crecimiento para sostenerse. Es plausible conjeturar que las debilidades en el marco institucional tienen un papel en relación con estas deficiencias: en la primera década de los dos mil, la salida permanente de capitales devino un rasgo estructural de la economía.2 Asimismo, las inversiones en infraestructura y energía se resintieron por la falta de reglas de juego claras y estables para el sector. Esta dinámica tiene un costo muy significativo a largo plazo ya que, de hecho, el país está asignando los beneficios extraordinarios generados por el shock de términos del intercambio a la importación de insumos de energía que podría producir internamente y deja de importar los bienes de capital que no produce y que necesita para dinamizar la competitividad y la innovación. El país cambia un recurso natural por otro; soja por energía, como es el caso de economías exportadoras de productos primarios muy rudimentarias. Es natural, entonces, que ocupe un lugar protagónico en nuestra reflexión la cuestión de cómo utilizar el mayor ahorro para mejorar la dinámica de la productividad y la competitividad por la vía de aumentar la inversión productiva, reforzar la infraestructura y mejorar la capacidad de incorporar tecnología e innovar. El último contraste que merece destacarse está dado por el hecho de que las autoridades implementaron políticas de redistribución audaces y hubo mejoras en la distribución del ingreso, pero, simultáneamente, las medidas de acción directa se han ido incorporando a los reclamos sociales y sindicales como pauta permanente de comportamiento. Los conflictos también se expresaron bajo la forma de derechos de propiedad poco estables que afectaron a distintos estamentos de la sociedad, desde los trabajadores hasta las empresas y el Estado.3 Es posible que los problemas en la asignación del gasto público y el funcionamiento deficiente de los mecanismos de contralor con sus consecuencias sobre la corrupción hayan sido relevantes. Pero, además de esto, parece importante 2
Durante el período de alto crecimiento de 2003-2010, la salida de capitales privados de la Argentina alcanzó los 70.000 millones: casi el 20% de lo que el país produce en todo un año. La contrapartida de la inversión no financiada con ese ahorro son los puestos de trabajo que no se crearon y las personas que no tuvieron oportunidades de inclusión social. 3 Los hitos en relación con los cambios en los derechos de propiedad estuvieron dados por el conflicto del campo en 2008, el cambio radical en el sistema de pensiones, la ocupación de tierras públicas y privadas en diferentes localidades y los cambios en la normativa sobre reservas del Banco Central. Por otra parte, junto con la exacerbación de la puja distributiva se creó un clima en que el diálogo político sobre cuestiones económicas se deterioró significativamente. Así, por ejemplo, no fue posible consensuar un presupuesto en el Congreso para 2011.
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preguntarnos por qué, en una economía que recibió un shock sustancial de términos del intercambio, el nivel de conflicto no se redujo. Será natural, entonces, prestar atención tanto a lo ocurrido con las políticas sociales como al análisis del funcionamiento de las organizaciones y el Estado en un contexto de reglas de juego inestables y amenazadas en su credibilidad por la falta de pericia de la sociedad para manejar sus conflictos. Un punto que enfatizaremos es que los conflictos, al afectar el funcionamiento de las instituciones, también afectan la función de coordinación que ellas cumplen, con consecuencias muy negativas para la eficiencia y el crecimiento. La inflación es una de las formas más visibles en que se manifiestan las fallas de coordinación, pero también señalaremos otros fenómenos, como la falta de crédito y la dolarización del ahorro. El resultado último de la acción de estas fuerzas contrapuestas ha sido que, durante los últimos años, la economía evolucionó dentro de un contexto inédito que combina alto crecimiento y cierta mejora distributiva con lastres estructurales e incertidumbre. Pero este hecho no debería impedirnos apreciar lo que es central: en lo que va del siglo XXI, la economía internacional abrió una ventana de oportunidad para la Argentina asociada con los recursos naturales y el país tiene medios apropiados para aprovecharla: a pesar de las crisis y el estancamiento en el último cuarto del siglo pasado, la Argentina aún cuenta con suficiente acumulación de conocimiento organizacional, capital humano y físico. El desafío estratégico consiste, entonces, en instaurar un régimen institucional y de políticas públicas que permita canalizar hacia el desarrollo los recursos adicionales que trajo el nuevo siglo. Urge encarar este desafío pues, como ocurre con toda ventana de oportunidad, la que se abrió en la primera década de los dos mil no estará abierta para siempre. La crisis internacional de 2008 fue un recordatorio en este sentido y, además, la evolución de la economía global plantea más interrogantes que certidumbres (FMI, 2011). Además, el bono demográfico está ocurriendo ahora. Los conflictos distributivos y la inestabilidad de las reglas de juego de la economía han constituido, sin dudas, obstáculos clave para la adopción de una agenda mínima de políticas estratégicas. En democracia, los intereses contrapuestos se procesan a través de una diversidad de instituciones –tanto formales como informales– que tienen por tarea compatibilizar los intereses sectoriales y de diferentes estamentos sociales con los del bien común y hacerlo de forma que resulte funcional para el desempeño de la economía. Si la resolución de los conflictos insume una parte excesiva de las energías de la sociedad, esas energías se restan al esfuerzo productivo y, de esa forma, a largo plazo el conflicto se convierte en un peso muerto para el desarrollo. La sociedad argentina ha estado actuando, en cierta medida, como si el objetivo fuera utilizar los medios de la democracia para apoyar reclamos particulares y tratar de establecer derechos sobre una porción mayor de los nuevos recursos y no como una sociedad que concibe la vida en democracia como una oportunidad para organizar la acción colectiva en pos de metas comunes, donde los intereses específicos se procesan y armonizan en base a normas legales y culturales que priorizan la cooperación a través de la coordinación y la construcción de confianza mutua. Estos hechos sugieren que la Argentina podría estar mostrando síntomas de una enfermedad social que los economistas denominan “maldición de los recursos naturales” (Auty, 1993) y que suele aquejar a los países que cuentan con recursos naturales abundantes e instituciones débiles, poco eficientes para encaminar las demandas de cada sector sin destruir las bases para el desarrollo. Contraer la “maldición de los recursos”, no obstante, no es una condena. La mejor demostración es el hecho de que haya países ricos en recursos
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naturales que no experimentan la intensidad de los conflictos que nos aquejan y que lograron desarrollarse en un marco de equidad, como son los casos de Noruega, Canadá o Australia. La amenaza de desaprovechar la oportunidad debido a la maldición de los recursos naturales es uno de los motivos por los que adoptamos un enfoque sistémico. Para diseñar estrategias de desarrollo bajo las circunstancias actuales se requiere no sólo evaluar la disponibilidad de recursos materiales y técnicos, sino también las reglas de juego –formales e informales o culturales– que coordinan las acciones colectivas tanto en el nivel de las organizaciones (empresas, burocracia pública, sindicatos) como en el de las instituciones de mayor nivel que rigen la vida económica (regulaciones, legislación). Utilizando una analogía con el mundo de la computación, en este libro argumentaremos que el estudio del crecimiento económico y el desarrollo en la Argentina requiere que se tomen en cuenta no sólo los problemas de hardware (recursos y técnicas) sino también los de software (reglas de juego, organizaciones y pautas culturales relevantes para la conducta económica).4 Sobre la base de esta analogía, podemos resumir la hipótesis central que anima nuestro análisis de la siguiente forma: La Argentina ciertamente presenta limitaciones en su hardware económico; pero su historia de crisis recurrentes, conflictos distributivos y oportunidades desaprovechadas sugiere que tan importantes como las restricciones originadas en el hardware son las que operan a través del software institucional. Al poner el papel del software en primer plano, hay dos cuestiones que surgen naturalmente. La primera es la necesidad de que la elite política y la sociedad en general tomen conciencia de los efectos del conflicto y la desconfianza en la capacidad para utilizar el hardware de forma eficiente y para explotar las oportunidades que existen y que se están perdiendo. La segunda es la necesidad de elaborar propuestas estratégicas para mejorar el paquete de software y, a partir de ello, las organizaciones de la economía, desde los mercados a las empresas y el Estado. Esto es, adaptar las reglas de juego (instituciones) de forma tal que la acción colectiva a través de las organizaciones coloque a la economía en la senda del desarrollo. La tarea de construcción de software es eminentemente política y un debate público de calidad puede ser de gran utilidad para tener mejor política. El conocimiento es un insumo crítico para la búsqueda de consensos políticos y el diseño de estrategias de cambio. En este sentido, este libro pretende hacer un aporte a partir de analizar el hardware, el software y las organizaciones de nuestra economía de forma de estar en mejores condiciones de diseñar estrategias para aprovechar las oportunidades que hoy le brinda la economía global a la Argentina y, a la larga, contar con mayor flexibilidad para adaptarse a shocks negativos sin que ello implique pasar por experiencias límite, como lo fue la crisis de 2002 o las que la precedieron.
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Según la RAE, hardware es el “conjunto de los componentes que integran la parte material de una computadora”, y software, el “conjunto de programas, instrucciones y reglas informáticas para ejecutar ciertas tareas en una computadora”.
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3. Sobre el contenido y la estructura del libro
En nuestro país existe una producción de estudios de buena calidad sobre sectores, problemas específicos de crecimiento y temas de alta relevancia para el desarrollo. Es una producción que, sin ser abundante, tampoco es particularmente escasa y muchos de los trabajos disponibles serán citados a medida que sean utilizados. Son mucho más escasos, en cambio, los trabajos que interpretan los resultados de los estudios desde una perspectiva sistémica. Una perspectiva así es vital para evaluar los hallazgos en términos de tres dimensiones: oportunidades y restricciones para el crecimiento; efectos distributivos asociados; y demandas de reglas de juego y de políticas públicas para aprovechar oportunidades, superar restricciones y manejar conflictos distributivos. La tarea de escribir este libro es bastante riesgosa desde el punto de vista intelectual ya que obliga a lidiar con temas sectoriales que a veces están bastante alejados del hábitat natural en el que el autor está acostumbrado a moverse como especialista. Pero los beneficios justificarán el riesgo si logramos mostrar la importancia de observar los problemas específicos desde una perspectiva sistémica cuando se debate sobre crecimiento, inclusión y mejoramiento institucional de la democracia. Por otro lado, si tenemos éxito en contribuir a reforzar el debate, seguramente contaremos con la ventaja de que los errores en que incurramos al intentar una visión sistémica serán rápidamente identificados y corregidos. Este libro contiene doce capítulos, agrupados, a su vez, en cuatro partes. La Parte I, como ya se anticipó, presenta el marco conceptual que fundamenta el análisis y sirve de apoyo para organizar todo el estudio. Consta de cuatro capítulos. Dada la importancia que le atribuimos al enfoque sistémico, es natural comenzar explicando qué se entiende por sistema económico y cómo se articulan, en su interior, el hardware, el software y las organizaciones, de forma de satisfacer las funciones que la economía cumple en la sociedad. Se le otorga especial importancia a la definición de indicadores de desarrollo y a identificar en qué sentido la estructura productiva y las instituciones son importantes para él. Las Partes II, III y IV contienen el análisis de la economía argentina. La Parte II describe y analiza el contexto. La principal pregunta que se plantea es “¿Dónde estamos parados?” y la contesta en base a dos dimensiones. El capítulo 5 se ocupa de evaluar nuestro nivel de desarrollo sobre la base del ingreso por habitante y sitúa al país desde una perspectiva tanto histórica como de ubicación actual en el concierto de las naciones. El capítulo 6 complementa la visión analizando la distribución del ingreso y, sobre todo, el nivel de desarrollo humano alcanzado en relación con otros países. Los datos aportados en este capítulo están pensados para actuar como referencia y punto de partida empírico de nuestra reflexión. Se pone especial cuidado en plantear las oportunidades que la economía argentina enfrenta hoy, así como las restricciones. La Parte III se ocupa del hardware. La pregunta clave, aquí, es: “¿Qué recursos tenemos y como los usamos?”. Los capítulos 7 y 8 se dedican a estudiar los recursos de que dispone la Argentina y que actúan como los inputs que se utilizan para construir la estructura productiva de la economía. El capítulo 7 analiza la dotación de recursos naturales, la geografía y la población, con particular énfasis en el bono demográfico. En cuanto a recursos naturales, se evalúa la dotación de la Argentina en relación con el
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resto del mundo en lo que hace a tierras, energía y demás recursos. El capítulo 8 se ocupa de tres factores que la economía resalta como determinantes clave del potencial de crecimiento: el capital físico, el capital humano y el progreso técnico. Al abordar el capital físico se examina la dotación con que cuenta el país respecto de su fuerza de trabajo y su producto, las fuentes de su acumulación y su composición, incluyendo la infraestructura. Los aspectos tecnológicos se estudian sobre la base de la noción de productividad total de los factores (PTF). Los capítulos 9 y 10 describen la estructura productiva, que es el componente fundamental del hardware. Se le presta particular atención al sector transable (que exporta o compite con importaciones) ya que, en un mundo global, buena parte de la dinámica de la incorporación de tecnología y de la innovación está determinada por el tipo de inserción internacional de la economía. Esto hace que la cuestión de la competitividad ocupe naturalmente un lugar destacado. La Parte IV tiene dos capítulos y su propósito es estudiar el software en acción. Como se mostrará en el marco conceptual, las reglas de juego o instituciones contenidas en el software ejercen su influencia sobre la economía en la medida que son un determinante clave de la forma que toman las organizaciones, desde los mercados al Estado. El capítulo 11 se ocupa de dos mercados que cumplen funciones de crítica importancia en la asignación de recursos y la estabilidad macroeconómica: el financiero y el de trabajo. El capítulo 12, analiza el Estado y las políticas económicas que éste implementa. El libro cierra con un capítulo destinado a reflexionar sobre las implicancias de los hechos analizados para encauzar el crecimiento en los rieles del desarrollo de forma de aprovechar las oportunidades que se abrieron junto con el siglo XXI.
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Parte I Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo
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En esta parte presentamos y discutimos la noción de sistema económico, que, desde el punto de vista conceptual, constituye la columna vertebral del análisis de la economía argentina que se realiza en este libro. Si bien nuestro análisis del sistema económico incluye los aspectos que habitualmente son de interés para la economía (disponibilidad de recursos, tecnología, mercados), su característica distintiva es la importancia que le asigna al marco institucional y las organizaciones de la economía. En el enfoque que utilizamos, el rol del software del sistema es tan importante como el del hardware para explicar el desempeño económico. Aun cuando la intención es estudiar problemas de economía aplicada, hemos dedicado esta primera parte a presentar el marco analítico, porque una de las tesis que sostenemos es que, en cierta medida, los fracasos en el plano de la formulación e implementación de políticas económicas y reformas estructurales en la Argentina se deben a una pobre comprensión de qué es un sistema económico y las funciones que cumplen las instituciones en él. Es habitual que se tomen iniciativas orientadas a atacar problemas particulares –desde la deficiente distribución del ingreso a la excesiva intervención estatal– sin tomar en cuenta dos aspectos cruciales: por un lado, las consecuencias de medidas específics sobre el funcionamiento del sistema económico como un todo y, por otro, si están dadas las condiciones institucionales para que las autoridades puedan hacer cumplir las normas y regulaciones asociadas con las iniciativas a implementar. Una visión sistémica e institucional obliga a considerar que es difícil redistribuir sin afectar el clima de inversión o la eficiencia y que también lo es liberar mercados o introducir cambios en los derechos de propiedad sin afectar el empleo, la distribución del ingreso y la estabilidad macroeconómica. Una visión sistémica e institucional no implica renunciar a incluir en el análisis la equidad distributiva o el papel de la intervención estatal, pero implica sí tomar en cuenta que la funcionalidad sistémica importa. Y que importa, antes que nada, para evitar que los “efectos colaterales” no deseados en el plano institucional impidan que las políticas alcancen los resultados económicos buscados; como ocurre cuando políticas distributivas o de liberalización agresivas terminan en crisis macroeconómicas y destrucción del crecimiento y la inversión o cuando se introducen regulaciones sin mecanismos de monitoreo efectivo de la corrupción. Esta primera parte conceptual consta de cuatro capítulos. Como ya se dijo, probablemente, un lector ansioso por estudiar los problemas específicos del desarrollo argentino considere algo excesivo leer cuatro capítulos antes de abordar el núcleo de nuestro interés. ¿Cuáles son los beneficios? Primero, examinar los problemas económicos y del desarrollo dentro de un marco conceptual evita que la discusión devenga en una mera descripción o catálogo de problemas. Un marco conceptual les da sentido a los problemas al mostrar las conexiones y relaciones de prioridad que existen entre ellos. Así, el lector estará en condiciones de evaluar las propuestas de política que están en debate en la arena pública. Segundo, se trata de una inversión que se amortiza en varios frentes: el mismo marco conceptual se puede aplicar para entender los desafíos que enfrentan otros países, sobre todo, países emergentes. Tercero, hemos recurrido a bibliografía muy actualizada para elaborar este marco, y quienes tengan curiosidad intelectual van a obtener mucha información sobre cuáles son los problemas que le interesan a la economía como ciencia en nuestros días.
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El propósito del capítulo 1 es explicar por qué son importantes las instituciones y las organizaciones en la economía. Se muestra por qué la actividad económica, al basarse en la cooperación a través de la división del trabajo y la especialización, necesita de reglas de juego (organizaciones e instituciones) que resuelvan problemas de coordinación, motivación y ejecución. El capítulo 2 define el concepto de “sistema económico” y explica su funcionamiento. El centro del capítulo es un esquema (véase figura 2.1) que simboliza el sistema económico y constituye el núcleo del marco conceptual del libro. Se espera que el lector utilice el esquema como referencia a medida que avance en la lectura de los capítulos destinados a examinar el sistema económico de la Argentina. Toda la exposición del libro está estructurada sobre la base de este esquema. El esquema describe la anatomía del sistema económico y muestra cómo se articulan sus dos partes centrales –el hardware y el software– para generar las organizaciones tanto públicas como privadas que se encargan de llevar adelante las funciones económicas. Asimismo, se analiza la relación entre el desarrollo y los tres indicadores más utilizados para evaluar el desempeño de una economía: crecimiento económico, estabilidad y distribución del ingreso. Se presentan argumentos que indican que el crecimiento es un criterio muy estrecho para evaluar el funcionamiento de la economía y que es necesario complementarlo con otras consideraciones. En particular, se introduce la noción de desarrollo humano utilizada por Naciones Unidas (2011). Los dos últimos capítulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor detenimiento el software y el hardware del sistema. El capítulo 3 se ocupa del software: cómo es que las reglas de juego del marco institucional contribuyen a dar forma a las organizaciones de la economía. Se discuten las fallas de cooperación que aparecen cuando las organizaciones funcionan mal. Hasta hace muy poco era común que la economía se centrara en las fallas de funcionamiento de un solo tipo de organización: el mercado. Sin embargo, los avances teóricos de las tres últimas décadas han dejado en claro que la falla de mercado no es la única forma en que se expresan las disfuncionalidades organizacionales que llevan a fallas de cooperación. En línea con esto, se analizan, además de las fallas de mercado, las fallas de gobierno, de la organización de las empresas, e incluso las disfuncionalidades que pueden presentar las familias en el cumplimiento de sus actividades económicas. En el caso del hardware, el capítulo 4 pone el énfasis en mostrar cómo los factores de producción tangibles (geografía, capital, recursos naturales y humanos) se vinculan con los intangibles (conocimiento) para formar una estructura productiva específica. Se discuten diferentes formas de clasificar una estructura productiva y se argumenta que es clave tomar en cuenta que, en el caso de países con el nivel de desarrollo de la Argentina, las estructuras son heterogéneas o “duales”: los sectores con tecnología de punta conviven con sectores de “subsistencia” de muy baja productividad. Se dedica cierto espacio a estudiar cómo se relaciona el crecimiento con la distribución del ingreso y con la asignación de recursos a los sectores de la economía con diferentes niveles de productividad. Cuando existen fallas de cooperación es difícil separar la distribución del ingreso de la asignación de los recursos –como era la práctica habitual en economía hasta los avances teóricos más recientes– y, por ende, crecimiento y distribución quedan íntimamente vinculados. Esto, a su vez, crea un vínculo inseparable entre instituciones y crecimiento, ya que una función central de las instituciones es mediar en los conflictos distributivos. Finalmente, se argumenta
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que estos hechos crean interacciones intensas entre el plano de la economía y el de la política: hay que resolver simultáneamente cómo crecer y qué reglas utilizar para distribuir –y este último es un problema que se dirime, en buena medida, en el ámbito de las instituciones y la política.
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1. Cooperación, conflicto y organizaciones Ya hemos anticipado que nuestro enfoque de los problemas económicos tiene dos características básicas: es sistémico y es institucional. Es posible justificar la relevancia de ese enfoque partiendo de la observación de una serie de fenómenos organizacionales que están presentes en todas las economías contemporáneas. La primera sección del capítulo describe esos fenómenos. En la segunda sección se caracteriza a la economía como una actividad que es, antes que nada, cooperativa y que, por ende, no está libre de conflictos. Las organizaciones económicas surgen, justamente, para ordenar las interacciones entre agentes que, si desean cooperar, deben encontrar la forma de manejar los conflictos de manera eficiente. Con un diagrama se describe el proceso que lleva a la aparición de las tres formas de organización más importantes del capitalismo actual: el mercado, las jerarquías y las familias. La última sección estudia cómo surge el marco institucional de la economía a partir de la necesidad de establecer reglas de juego para las organizaciones. Se muestra que, además de aportar modelos para las organizaciones individuales, las instituciones económicas actúan como una malla que articula las relaciones de las organizaciones entre sí, contribuyendo a cimentar la funcionalidad del sistema económico como un todo. Este análisis nos llevará a definir el sistema económico como sigue: Un sistema económico es una estructura de organizaciones cuyo fin es facilitar el uso de recursos y las tareas de cooperación y de manejo de conflictos que son inherentes a las actividades económicas; esas organizaciones se articulan a través de un marco institucional que tiene por fin garantizar la funcionalidad de las organizaciones y de la estructura del sistema como un todo. Hemos adelantado la definición de sistema económico a que arribaremos con el propósito de que el lector sepa cuál es el objetivo central del análisis que sigue. Esta definición será utilizada en el capítulo 2 para describir la anatomía del sistema económico.
1. Seis observaciones sobre la actividad económica en una economía moderna
La actividad económica tiene por propósito central lidiar con dos limitaciones básicas que enfrentan las personas a la hora de satisfacer los objetivos que se proponen: la escasez de recursos y la ignorancia. Esto es así en cualquier sociedad. Las seis características de las economías contemporáneas que discutimos a continuación tienen que ver con la forma específica en que nuestras sociedades enfrentan esas dos limitaciones.
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a. La abrumadora mayoría de las actividades que llamamos económicas son actividades de cooperación. La cooperación permite resolver una enorme cantidad de problemas de escasez e ignorancia de forma más eficiente que si se lo intenta en soledad. Hay cuatro razones básicas que motivan la cooperación:5 • Explotación de economías de escala. En muchas actividades, realizar las tareas en cooperación rinde mayores frutos para un colectivo de agentes que si cada agente invierte igual cantidad de esfuerzos por separado. La cooperación hace, literalmente, que el todo sea mayor a la suma de las partes. El fundador de la economía, Adam Smith, llamó la atención sobre el potencial que tienen la división del trabajo y la especialización para aumentar la productividad del trabajo.6 Nuestra sociedad ha llevado la especialización –y, por ende, la cooperación– a niveles nunca antes observados. Contamos con entidades muy sofisticadas, que van de las empresas productivas a las compañías de seguros y los entes estatales. • Beneficios mutuos del comercio. Si una persona vive en soledad, no puede realizar intercambios; pero si vive en sociedad, puede sacar provecho de ello para aumentar su bienestar: como los individuos tienen gustos, recursos y habilidades diferentes, se pueden beneficiar intercambiando lo que valoran menos por lo que valoran más. Es una forma de cooperar muy práctica que cuando se hace rutinaria da lugar a la formación de mercados más o menos estables. Hoy contamos con estructuras de mercado muy densas y expandidas, como lo muestra el fenómeno de la globalización. • Manejo de riesgos. Las personas suelen tener aversión al riesgo en el sentido de que prefieren evitar que sus ingresos varíen de manera inesperada debido a accidentes o fenómenos meteorológicos como las sequías. Cuando los eventos negativos afectan de forma independiente a personas diferentes (normalmente no todos se enferman o mueren al mismo tiempo), por la vía de la cooperación es posible formar un fondo de asistencia mutua, explotando la ley de los grandes números. Las economías modernas muestran una gran cantidad de estos instrumentos: seguros de vida, de salud, contra eventos climáticos; fondos de pensión, seguros de desempleo, etc. Sin estas formas de cooperación, nuestro bienestar sería muy inferior; ¿qué haríamos sin seguros de salud, sean estatales o privados? • Compartir conocimientos. Cuando dos agentes comparten información sobre recursos, técnicas o gustos se reducen los costos de búsqueda y generación de esa información. Nótese que la información posee una característica muy positiva: como cualquier bien, tiene valor porque es útil, pero, a diferencia de un 5
Véase Heath (2006), que discute en detalle las razones para cooperar . Este autor agrega una quinta razón: la necesidad de ayuda para el autocontrol, como cuando existen problemas de alcoholismo o ansiedad, que representan una reversión temporal de la escala de preferencias del individuo. Para evitar dañarse debido a esa reversión, el individuo necesita de otros que lo ayuden a controlarse. 6 La productividad del trabajo se define como la cantidad de producto o valor agregado que genera cada hombre ocupado. El valor agregado mide la “producción neta”: a la producción total se le restan los insumos que se utilizaron y que ya estaban producidos, de forma de saber exactamente cuánto valor generó el trabajo en la actividad de que se trate. Véase el capítulo 4. Sobre definición de productividad, OECD (2001).
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sándwich, puede utilizarse más de una vez sin que se gaste. Esto facilita, en principio, la cooperación para producir la información. Como veremos más adelante, este hecho es de crítica importancia para el crecimiento económico. Por ahora basta con decir que buena parte de la revolución en la productividad actual tiene que ver con el enorme crecimiento de la industria de las TIC (tecnologías de la información y la comunicación). Sin Internet ni computadoras, nuestro nivel de vida sería muy diferente, debido a la imposibilidad de procesar y transmitir información.7 La creciente importancia de la cooperación en nuestra economía tiene un resultado que es necesario remarcar: la contraparte de la mayor cooperación es una complementariedad también creciente entre las actividades de cada segmento de la economía. Las partes de nuestro sistema económico son funcionalmente interdependientes. Y no sólo en el nivel nacional: detrás de la globalización están la expansión de la división del trabajo internacional y la interdependencia financiera –que aparece de la mano del manejo del ahorro, la inversión y el manejo de riesgos a escala global. b. La cooperación no discurre sin conflictos. Los conflictos son inherentes al proceso de cooperación (Williamson, 1989). Es usual que los agentes tengan preferencias y visiones divergentes respecto de cómo hacer las cosas y, además, no es fácil decidir cómo repartir los beneficios producidos de forma colectiva, realizando actividades que son complementarias. Es importante señalar, asimismo, que en algunos casos estos conflictos aparecen no tanto por razones asociadas con la realización de tareas comunes, sino porque es económicamente beneficioso que los agentes involucrados se abstengan de realizar ciertas actividades. Por ejemplo, abstenerse de sobreexplotar recursos naturales compartidos, como es el caso de los ríos en general y de nuestro Riachuelo en particular. Pero la abstención de una acción puede también tomar formas más sofisticadas: evitar que los países implementen medidas proteccionistas o cambiarias para “robarle” exportaciones al vecino, como ocurre en el Mercosur (en 1999, devaluación brasileña; en 2000, devaluación argentina; actualmente, trabas al comercio) y también en la economía global: en el G-20, los Estados Unidos y otros países acusan a China de mantener intencionalmente depreciada su moneda, para maximizar sus exportaciones.8 Por ende, no sorprende que, asociado a cada uno de los motivos para cooperar antes mencionados, haya un motivo para el conflicto: • Explotación de economías de escala: free riding. En las tareas que implican acciones colectivas es común que los individuos traten de no contribuir con la parte de esfuerzo que les toca, haciendo lo que es mejor para cada uno individualmente y no para el grupo en su conjunto.9 Esto se conoce en la literatura sobre acción colectiva como el fenómeno del free rider o “colado”, y explica que las organizaciones que conocemos gasten una gran cantidad de 7
Sobre economía del conocimiento véase OECD (1996) y Stiglitz (2012) para quien vivimos en la “sociedad del aprendizaje”. 8 Sobre estos problemas globales, Naciones Unidas (2009). 9 El ejemplo más conocido es el que la teoría de juegos llamado “dilema del prisionero”. Pero hay otros juegos que también presentan el mismo problema: el de la caza del ciervo (stag hunt) o la “tragedia de los comunes”; véase Dixit et al. (2009). Sobre el uso de recursos comunes véase Ostrom (1990 y 2005).
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recursos para seleccionar el personal y monitorear las tareas asignadas. Asimismo, se invierten recursos muy valiosos para controlar que las personas no actúen en contra de los intereses del conjunto, desde el control de la corrupción hasta el del medio ambiente. • Manejo de riesgos: azar moral y selección adversa. En el caso de los seguros, el conflicto de intereses aparece por dos razones. Primero, las personas pueden mentir sobre su condición: tomar un seguro de salud cuando ya están enfermos. Segundo, no tomar las precauciones debidas para evitar el siniestro asegurado: dejar de recargar el matafuego luego de tomar un seguro contra incendios. Estos dos problemas se conocen técnicamente como “azar moral” y “selección adversa”. En ambos casos se perjudican los intereses colectivos debido a que los participantes colocarán su dinero en el fondo mutuo pensando que la probabilidad del evento asegurado es menor a lo que realmente es debido a la mala condición de algunos participantes o a conductas negligentes.10 Si todos supieran cuál es la realidad, el costo del seguro sería más alto. Cualquiera que haya contratado un seguro sabe que las empresas invierten mucho dinero en averiguar la verdadera condición del asegurado y, además, obligan a cumplir con ciertas normas de seguridad. • Beneficios mutuos del comercio: fraude y robo. Las fuentes de conflicto aquí se relacionan con el fraude, la violación de las promesas de pago y el robo. Los mercados, tal como los conocemos, simplemente no podrían funcionar si no invirtiéramos en hacer respetar los derechos de propiedad castigando el robo, combatiendo el fraude a través de la defensa del consumidor o manteniendo regulaciones financieras que protegen al ahorrista y establecen derechos y obligaciones de deudores y acreedores. • Compartir conocimientos: mentira. Para que la información pueda transmitirse y compartirse, los agentes económicos deben decir la verdad. Toda una red de comunicación o de producción puede simplemente colapsar si en uno de sus nodos la información transmitida es incorrecta o si, para favorecerse, un agente miente. De ahí que existan normas y procedimientos respecto de cómo debe transmitirse la información, y la sociedad trata de que los individuos internalicen códigos de ética que ponderan la veracidad. A todos nos contaron el cuento del pastorcillo y el lobo. Hacer respetar esas normas no es simple, como bien lo sabe quien trata de averiguar cuál es exactamente la inflación en la Argentina. Los conflictos pueden ser muy gravosos económicamente: negociar insume tiempo y esfuerzos y los agentes pueden recurrir a métodos de acción directa costosos para saldar sus diferencias. Las huelgas, el lockout y las manifestaciones en defensa de intereses específicos son habituales en nuestra experiencia económica. c. Los procesos de cooperación y de conciliación de intereses tienen lugar, de forma rutinaria, en el seno de organizaciones muy diversas, que presentan grados variables de complejidad interna.11 Para comprobar este hecho basta con que el lector piense con cuántas organizaciones se relaciona sólo para alimentarse y educarse. 10
Sobre selección adversa y azar moral, véase Dixit et al. (2009). Sobre organizaciones, véanse Milgrom y Roberts (1993) y Gibbons (2009). Sobre derechos de propiedad y normas culturales para evitar el fraude, Widick (2008).
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En el caso de una economía capitalista hay tres formas organizacionales que se destacan: los mercados, las empresas y el Estado; pero están lejos de reflejar la riqueza y sofisticación organizacional que se observa en la economía actual y que surgen en respuesta a los requerimientos de ordenar las interacciones de los agentes en el proceso de cooperación y resolución de conflictos: existen fundaciones, entes de gobierno con niveles variables de autonomía, sindicatos, asociaciones de profesionales, cámaras empresarias, organismos internacionales y, por supuesto, la familia, una organización que ha exhibido históricamente continuas mutaciones en cuanto unidad económica. Asimismo, los mercados pueden mostrar muy distintos grados de organización formal – desde la Bolsa hasta la venta ilegal de drogas– y las empresas pueden ser de estructura y tamaño muy variables –desde microempresas hasta multinacionales. d. Las organizaciones tienden a desarrollar vínculos de complementariedad que, de forma directa o indirecta, las convierten en funcionalmente dependientes. La interdependencia funcional surge naturalmente del hecho de que cada organización realiza tareas especializadas en el marco de la división del trabajo. Las relaciones de cooperación, al cristalizarse en organizaciones, hacen que el sistema económico se estructure como una red articulada de organizaciones funcionalmente complementarias (Arthur, 1996; Matsuyama, 1995). Un ejercicio mental simple alcanza para comprobar la relevancia empírica de este punto. Cuando observamos una empresa cualquiera, nos resulta claro que sin una jerarquía interna su organización no funcionaría. Pero también es cierto que esa empresa tampoco podría funcionar con un mínimo de eficiencia si desaparecieran los mercados donde se abastece de insumos, trabajo y crédito o si desaparecieran los medios de pago que utiliza para realizar transacciones. De hecho, los medios de pago son emitidos por dos organizaciones muy sofisticadas –el Banco Central y los bancos comerciales– cuya tarea primordial no es producir sino facilitar los vínculos entre organizaciones distintas. Las relaciones que priman en los vínculos entre organizaciones son de complementariedad y no de sustitución: sería letal para el funcionamiento del sistema económico que desaparecieran los bancos, o que el dinero no fuera confiable Para tener una idea de lo que ocurre cuando el dinero no es confiable alcanza con recordar la brutal caída en los ingresos que usualmente acompaña los episodios de hiperinflación o las crisis financieras– (véase el capítulo 5, que ilustra este punto para la Argentina). En gran medida, el sistema está organizado como una red que no puede prescindir de una de sus partes sin perder una gran cantidad de eficiencia. Las redes son muy ventajosas porque tienen la particularidad de generar rendimientos crecientes por la vía de la complementación entre sus parte, pero también aumentan la vulnerabilidad en la medida que la falla en una parte se ramifica en todo el sistema. Es algo similar a lo que ocurre cuando el sistema eléctrico colapsa y se recurre a generadores individuales, de costos unitarios mucho más altos. e. Tanto las organizaciones como las vinculaciones entre ellas están regidas por un conjunto de instituciones económicas o reglas de juego básicas. Un sistema económico no puede prescindir de un conjunto de normas jurídicas básicas que definan de manera general derechos, obligaciones y formas procesales para ordenar la negociación y los vínculos entre agentes económicos. Son normas de aplicación
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general a todas las organizaciones e individuos y que definen lo que se permite, se prohíbe o se requiere en las actividades económicas en lo relativo a la cooperación y al conflicto de intereses. No existen economías en el mundo que funcionen sin definir derechos de propiedad (sea esta privada, cooperativa o pública), normas sobre relaciones del trabajo, contratos y procedimientos de resolución de controversias (como la Ley de quiebras). Asimismo, se observa que, cuanto mayor es el nivel de desarrollo alcanzado por la economía, mayor es la sofisticación de las instituciones económicas que la rigen. Se definen nuevos formatos o modelos organizacionales para sociedades anónimas, sociedades sin fines de lucro y entes del gobierno, así como reglas muy especializadas para la organización de mercados específicos (Bolsas, mercados concentradores). Los modelos de organización básicos, además, se suelen complementar con regulaciones particulares que buscan adaptar los formatos a los requerimientos de actividades muy especializadas; por ejemplo: Ley de entidades financieras y Carta Orgánica del Banco Central. Por otra parte, en la práctica, las normas formales se complementan con normas informales que también influyen sobre el funcionamiento de la organización. Son reglas de comportamiento económico que los agentes se autoimponen, como las convenciones, los usos y costumbres y las buenas conductas que tienen por propósito cimentar una reputación; por ejemplo: los códigos de ética, la noción del buen hombre de negocios, etc. En línea con estos desarrollos observados en la economía moderna, la teoría económica actual concibe a las instituciones económicas como un conjunto de normas formales e informales establecidas por los agentes que influyen sobre el comportamiento de los individuos en las organizaciones, las relaciones entre esas organizaciones y el sistema económico como un todo. Una aclaración: las instituciones son las reglas de juego y no los jugadores (North, (1995); Aoki (2001), . Esto resulta motivo de confusión, porque en el lenguaje común usamos las palabras “institución” u “organización” para referirnos tanto al régimen de reglas de juego como a los jugadores que utilizan esas reglas para organizar sus actividades; pero en economía se los distingue. Así, el formato organizacional (reglas de juego que ordenan la interacción) es una cosa y la organización (conjunto de individuos que aportan los recursos y conocimientos técnicos necesarios en la tarea de cooperar para alcanzar los objetivos buscados), otra. Por ejemplo: la “sociedad anónima” como forma organizacional es una institución, pero una sociedad anónima como YPF es una organización: además de estar estructurada en base a reglas jurídicas argentinas, esa empresa tiene recursos, conocimientos expertos, una reputación, etc.12 f. Las instituciones económicas funcionan bajo la égida de una superestructura de instituciones políticas formales, que tienen en la cúspide la Constitución nacional. Fuera del caso particular de las normas informales, aquellas que conforman el marco institucional de la economía actual requieren de autoridades externas que las diseñen, 12
En la práctica, en economía se utilizan como sinónimos “forma organizacional” y “organización” o “institución” –al igual que en el lenguaje común–, de forma que hay que estar atento al contexto para comprender el significado. Sobre instituciones en economía, véanse Wydick (2008) y Dixit et al. (2009). Aplicaciones muy interesantes a los problemas del desarrollo económico mediante un enfoque de juegos pueden encontrarse en Wydick (2008).
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las promulguen, las hagan cumplir y provean medios judiciales para la solución de controversias específicas. Las instituciones, en este sentido, son tributarias de la política y, por supuesto, es también fácil comprobar que esto es una fuente de nuevas dificultades y conflictos per se: las instituciones políticas no pueden hacer cumplir las reglas sin autoridad, pero la delegación de autoridad genera la posibilidad de que el gobierno abuse del poder que se le delegó, para sacar ventajas económicas o políticas, haciendo peligrar las actividades que debe proteger. Así, en las economías que conocemos es frecuente que el Estado utilice la capacidad de coerción que le asigna la sociedad para recaudar impuestos con fines no deseados por la sociedad. Esto típicamente desincentiva el esfuerzo, la inversión y la confianza. La cuestión de los procedimientos de control de la autoridad pertenece al plano de la política pero no por eso deja de ser un factor determinante del desempeño de la economía.13
2. Cooperación, conflicto y reglas de juego
Se desprende de lo anterior que organizar la cooperación y manejar los conflictos son los dos hechos esenciales que dan lugar a la formación de organizaciones y, en última instancia, de las instituciones y los sistemas económicos que conocemos. Para que la cooperación tenga sentido económico, los costos de organizarla deben ser menores a los beneficios extra que reporte. Las tareas básicas en este sentido son: la negociación, la coordinación y la motivación. Por lo tanto, un componente esencial de la cooperación será la búsqueda de instrumentos para minimizar los costos de realizar esas tres tareas. Las organizaciones y las instituciones son instrumentos que pueden cumplir esa función con eficacia, de modo que no sorprende que sean omnipresentes en las economías actuales, que han llevado la división del trabajo y la especialización a límites nunca antes vistos. El diagrama de la figura 1.1 permitirá establecer con mayor precisión cómo son los caminos que van de la cooperación y el conflicto a las organizaciones y las instituciones. El diagrama muestra que todo proceso de cooperación entre las partes comienza con una negociación. El propósito de esa negociación es elegir un modelo de organización para las tareas colectivas.14 El modelo deberá adaptarse a los objetivos de la cooperación, especificar cómo se coordinarán las tareas para conseguir esos objetivos, y establecer pautas respecto de cómo se remunerará el esfuerzo de cada uno de forma de motivar la participación (ya que los intereses de cada una de las partes no necesariamente estarán alineados). Los esquemas de coordinación deberán garantizar que quienes participan estén informados de cuál es su tarea y que los sistemas de comunicación entre las partes y de procesamiento de datos funcionen correctamente. Las decisiones sobre remuneración del esfuerzo tendrán obvios efectos en la distribución de la torta de beneficios y, además, afectarán la eficiencia del emprendimiento: la remuneración esperada es normalmente el incentivo más importante entre los que llevan a los agentes a colaborar de manera adecuada en las tareas colectivas de la organización . Si las partes llegan a un 13
Sobre jerarquía institucional, véase Aoki (2001); Ostrom (2007) y sobre la relación entre economía y política Drazen (2000). 14 Las referencias básicas sobre las cuestiones de esta sección son Milgrom y Roberts (1993) y Williamson (1989).
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acuerdo sobre qué modelo de organización utilizar para coordinarse, pero algunos agentes tienen pocos incentivos para seguir las reglas de la organización o la información no fluye correctamente, el resultado será una falla de cooperación: las tareas colectivas no llegarán a buen puerto debido a que los agentes harán su parte deficientemente.
Figura 1.1. Cooperación, conflicto y reglas de juego
Cooperación
Conflicto
Negociación Marco Institucional
Modelo de Organización
Recursos Económicos
• Jerarquías • Mercados • Familias
Motivación
Coordinación
Ejecución
Incertidumbre
Resultados
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Como la negociación sobre cómo organizarse abarca varias dimensiones de las interacciones que se producen en el proceso de cooperar, los costos en pérdida de tiempo y recursos serían enormes si hubiese que comenzar a negociar desde cero cada vez que se hace necesario realizar actividades conjuntas. Por fortuna, hay una razón esencial por la que esto normalmente no ocurre: las actividades económicas son repetitivas y/o se parecen unas a otras y, en consecuencia, se prestan al desarrollo de reglas que pueden utilizarse como modelo y aplicarse como guía del comportamiento en situaciones que son similares, evitando nuevas negociaciones. Las reglas para organizarse se pueden desarrollar tanto a partir de la práctica –de manera informal– como a partir de estructuras diseñadas especialmente y que se corporizan en las rutinas de la organización (Kreps, 1990; Gibbons, 2000). Los modelos de organización resultantes tienen un enorme valor económico y pasan a formar parte del stock de conocimientos de la sociedad. Buena parte de la riqueza de conocimientos de la “sociedad del aprendizaje” de la que habla Stiglitz (2012) esta constituido por los modelos de cómo organizarse. Es importante considerar, por otra parte, que no todos los modelos de organización están codificados; existen conocimientos tácitos, que se expresan y aprenden sólo a partir de participar en la organización (véase Polanyi, 1966, sobre conocimiento tácito). No existe un solo modelo organizacional que tenga validez universal. Esto es así porque los problemas organizacionales no son independientes del contexto específico en el que ocurren y muchos cambios evolutivos son irreversibles.15 Como consecuencia, el proceso de conformación de un modelo de organización suele mostrar lo que se conoce como “path-dependence” (Arthur, 1996; David, 1985) o dependencia de la trayectoria: el resultado final del proceso está en función del sendero recorrido para llegar a él. Así, cuando dentro de una organización se decide encarar un problema de coordinación o motivación de una forma y no de otra, esa decisión determina en buena medida, a su vez, qué opciones estarán disponibles en el futuro y cuáles no. Esto limita los grados de libertad para elegir el modelo de organización. Cuando el modelo organizacional elegido se convierte en una organización en funcionamiento, el problema de cooperación/conflicto se transforma en un problema de coordinación/motivación que se resuelve de forma rutinaria en el día a día, sin tener que invertir costosos recursos en negociar antes de actuar. Como es inherente a una rutina generar repetición y estabilidad, cuando se logra establecer una situación así, se dice que se ha logrado un equilibrio cooperativo: las decisiones de cada uno serán consistentes con las del resto y el resultado observado de la interacción será el esperado por cada uno. Nótese que esto requiere no sólo que un actor se atenga a las reglas formales e informales de la organización y las tome como dadas, sino también que ese actor anticipe que el resto de los actores hará lo mismo.16 Cuando esto efectivamente 15
Véanse, sobre este punto, Gibbons (2000) y Greif y Kinston (2001). Técnicamente, estos intercambios se pueden representar, por ejemplo, como interacciones habituales (juegos repetidos) entre los agentes. Para que las reglas cumplan su función, los compromisos, las promesas y las amenazas asociados a las reglas deben ser creíbles. Sólo si lo son podrán influir en la conducta de los agentes en el sentido esperado. Las reglas pueden ser creíbles por tres razones diferentes: a los agentes puede convenirles atenerse a ellas porque están naturalmente en línea con sus intereses; puede ocurrir que lo hagan por una convicción ética (el deber ser) o siguiendo una costumbre aun cuando deban actuar en contra de sus preferencias; o puede ser el caso que exista una autoridad con capacidad de castigar de manera efectiva a quienes se apartan de las normas. Por supuesto, lograr la credibilidad de las normas tiene costo cero o muy bajo en el caso en que los autores se autoimponen la norma por conveniencia o convicción y es muy caro cuando se requieren tribunales y un poder de policía. Estos
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ocurre, los actores establecen sus estrategias tomando en cuenta las del resto de los actores y, de esta forma, las reglas de juego actúan al mismo tiempo como restricciones, mecanismos de coordinación e información y fuentes de incentivo. Concebir a la organización en términos de un equilibrio cooperativo no implica, sin embargo, ignorar los fenómenos de desequilibrio: por un lado, los modelos de organización “se descubren” a partir de un proceso de aprendizaje y durante ese período habrá falta de coordinación entre las decisiones; por otro lado, los shocks (desequilibrios macroeconómicos; nuevas tecnologías, conflictos políticos; crisis financieras) que afectan el “habitat” producen desequilibrios organizacionales que crean la necesidad de cambiar el modelo. Por supuesto, en la medida que las empresas quiebran y los Estados desaparecen, nada garantiza que los intentos de adaptar el modelo luego de un shock llevarán a buen puerto; a un nuevo equilibrio cooperativo. Al analizar la economía argentina tendremos oportunidad de brindar ejemplos de cómo las interacciones entre la organización y su hábitat pueden dar lugar a desequilibrios en los esquemas de negociación, coordinación y motivación de magnitud tal que, a largo plazo, devienen en serios obstáculos para el desarrollo organizacional tanto de las empresas como del Estado. En términos muy abstractos, es posible clasificar los modelos de organización sobre la base de las tres categorías que aparecen en el rectángulo central de la figura 1.1: el mercado, las jerarquías privadas o públicas y las familias. Estos modelos se diferencian por las reglas que utilizan para resolver los problemas de coordinación y motivación y, por lo tanto, producen equilibrios cooperativos con características diferentes. En cuanto a la coordinación, las jerarquías y las familias se basan en esquemas que centralizan las decisiones, al contrario de lo que ocurre en los mercados, donde las decisiones las toma cada agente de manera descentralizada. En lo relativo a motivación, mientras el mercado confía la tarea a los precios y el afán de lucro individual, los mecanismos motivacionales utilizados en las jerarquías son muy variados. Abarcan desde el motivo de lucro y la carrera dentro de una empresa hasta los incentivos burocráticos en la administración pública. La familia es muy especial en este sentido, ya que los agentes con poder de decisión (típicamente, los padres) no actúan sólo en función de sus preferencias, y toman en cuenta e internalizan los intereses de otros miembros (hijos y otros dependientes). O por lo menos así lo hacen en la mayor parte de los casos. Más allá de la clasificación anterior, hay que considerar que hay también grandes diferencias entre los equilibrios cooperativos creados por cada tipo específico de mercado, jerarquía y estructura familiar. Cada uno de estos modelos de organización cambia para adaptarse al contexto y la función que cumple. Pero aun así, ni las jerarquías, ni los mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinación, motivación y ejecución de manera ideal, a pesar de que es razonable suponer que los agentes económicos tratarán de elegir una forma de organizarse que minimice los costos de resolver esos problemas. Ya hemos mencionado, no obstante, que los equilibrios cooperativos no están garantizados y que pueden aparecer fallas de cooperación; situaciones de desequilibrio organizacional. Como la cooperación se organiza a través de diferentes modelos, es lógico que haya diferentes tipos de falla organizacional: si bien la economía siempre enfatizó las “fallas de mercado”, en las economías modernas
temas están planteados de forma muy clara en el excelente libro de Dixit et al. (2009). Para una visión más avanzada sobre el origen de las reglas de juego, ver Kreps (1990).
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es posible detectar también “fallas de gobierno”, “fallas de la empresa” y “fallas de la familia”. En muchos casos, las fallas se pueden enmendar mediante la intervención del Estado por la vía de políticas públicas y regulaciones. Desde este punto de vista, las políticas públicas son instrumentos para mejorar la acción colectiva en casos especiales en que no pueden utilizarse los esquemas de negociación, coordinación o motivación que proveen los mercados, las jerarquías privadas y las familias. Sin embargo, el sector público mismo es una organización jerárquica, que muestra sus propios problemas, como la corrupción o el oportunismo político. Únicamente una visión en extremo ingenua de la naturaleza humana o la ignorancia respecto del rol de los problemas de conflicto, coordinación y motivación pueden llevar a pensar que un solo tipo de organización, sea el mercado, sea el Estado, podría resultar óptima para solucionar todos esos problemas. Como muestra la figura 1.1, una vez solucionados los problemas de coordinación y motivación, las decisiones deben ejecutarse. La ejecución, sin embargo, puede no llevar a los resultados buscados. La dificultad mayor en relación con esto es la existencia de incertidumbre. Como ya dijimos, además de la escasez, la acción humana está limitada por la ignorancia. En un mundo incierto siempre pueden ocurrir eventos que no estaban en los planes de nadie. Al diseñar mecanismos de coordinación y motivación es muy difícil prever todas las contingencias que podrían ocurrir. Y aun si ello fuera posible, podría ser muy caro escribir un contrato que tomara en cuenta qué deberían hacer las partes ante cada contingencia. La incertidumbre puede tener su origen en dos tipos de causas: naturales (ejemplo: el clima, un desastre natural) o estratégicas, relacionadas con el comportamiento de los agentes. Este segundo tipo de incertidumbre se origina en la falta de certeza respecto de cómo se comportarán los agentes al interactuar entre sí (véase Dixit, 2009). Y está claro que es tan importante saber si va a llover como anticipar correctamente si los deudores honrarán sus deudas o si el Estado respetará las reglas de juego. Por supuesto, puede haber múltiples razones por las que alguien se comporte de forma inesperada: equivocaciones, desinformación, mala fe, etc. La incertidumbre natural es inherente al entorno físico dentro del cual el hombre actúa; la incertidumbre estratégica es inherente a la condición social del hombre: Robinson Crusoe, solo en su isla, debía enfrentar únicamente la incertidumbre asociada con la Madre Naturaleza. No contaba con las ventajas de la cooperación, pero al menos no debía lidiar con los conflictos e incertidumbres asociados con ella. Al evaluar el papel de la incertidumbre es importante considerar, sobre todo en el caso de las jerarquías, que puede mediar un largo camino entre la decisión y la ejecución, y en cada etapa de ese camino pueden aparecer oportunidades no previstas para que el ejecutor obre de acuerdo con sus intereses y no en función del interés de la organización en que participa; este es el problema que en economía se conoce como el de “el agente y el principal” (véase Milgrom y Roberts, 1993). “El agente” es a quien se contrata para que haga la tarea y “el principal”, el interesado en que la tarea se ejecute según lo pactado.
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La distancia entre decisión y ejecución, en cambio, suele ser menor en el caso del mercado: una vez que se llegó a un acuerdo, está en el interés de las partes realizar la transacción lo más rápido posible y normalmente hay muy pocos pasos que cumplir. Aunque, por supuesto, esto no es así en las transacciones de mercado que se expanden en el tiempo o establecen un seguro, como en el caso de un crédito, un contrato de provisión a largo plazo o un seguro de salud. De hecho, por este motivo resulta mucho más difícil desarrollar los mercados de ese tipo de productos. Hay mercados de verdura en todos lados, pero en muy pocos países hay mercados de crédito y seguros plenamente desarrollados. Como la economía puso mucho énfasis en un principio en estudiar los mercados más que las jerarquías, y los mercados de transacciones instantáneas más que los de transacciones a lo largo del tiempo y los financieros, se creó la tradición en la disciplina de identificar decisión con acción. Sólo recientemente se ha puesto el énfasis en los problemas de ejecución de las decisiones y las relaciones agente-principal. Por ello, aún es fuerte el hábito de identificar decisión con acción, dejando de lado las complejidades de la ejecución o implementación. Esto se aplica particularmente a las discusiones sobre política económica, en las que el Estado actúa como el agente en representación de la sociedad, que es el principal (veáse Drazen, 2000; Ostrom, 2007). Los argumentos que estamos presentando sugieren que una buena parte del esfuerzo creativo del emprendedor y del cuerpo de dirección se concentrará en buscar el mejor modelo de organización y adaptarlo a las demandas de coordinación, motivación y ejecución del emprendimiento específico de que se trate y que las decisiones de esos agentes estarán siempre bajo la amenaza de resultar equivocadas debido a la incertidumbre, tanto natural como estratégica. De aquí se desprende que, cuanto más alta sea la calidad del “stock” de reglas de juego –de modelos organizacionales– que la sociedad ponga a disposición de sus agentes económicos, mayor será la probabilidad de que sus organizaciones sean de calidad, de tal forma que los problemas de cooperación y conflicto se manejen con eficiencia, poniendo a los agentes en mejor posición para explotar cooperativamente los recursos materiales que tengan a su disposición. Como veremos más adelante, esto es particularmente así cuando se trata de acotar la incertidumbre estratégica. El stock de reglas al que estamos haciendo referencia es, justamente, lo que la ciencia económica actual define como el marco institucional de la economía y que nosotros hemos representado en la figura 1.1 mediante el rectángulo punteado sobre la izquierda. Está claro que no podríamos realizar ninguna evaluación precisa respecto de la capacidad de una sociedad para generar riqueza si conociéramos sus recursos materiales pero no supiéramos qué calidad tiene su marco institucional y organizacional. En el capítulo que sigue estudiaremos la anatomía del sistema económico con la intención de aclarar cómo se dan las interacciones entre el software institucional, las organizaciones y el uso de los recursos materiales del hardware.
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2. Anatomía del sistema económico y desarrollo Una vez identificados los vínculos que van de la cooperación y el conflicto a las organizaciones y las instituciones, analizaremos ahora más detenidamente la forma que adquieren esos vínculos en los sistemas económicos de la actualidad. Utilizaremos como guía un esquema que representa la anatomía del sistema económico. El esquema retoma los conceptos de software y hardware presentados en la introducción y muestra cómo el software contribuye a estructurar las organizaciones económicas de forma que la sociedad pueda extraer un mayor excedente utilizando cooperativamente los recursos del hardware. El capítulo está dividido en cinco secciones. La primera presenta el esquema del sistema económico y las dos siguientes analizan sus principales componentes. La cuarta sección explica cómo interactúan el software, el hardware y las organizaciones en el proceso económico. La última sección está dedicada a discutir los criterios para evaluar el desempeño de una economía, con especial énfasis en la noción de desarrollo humano utilizada por las Naciones Unidas.
1. Esquema del sistema económico
El diagrama de la figura 2.1 brinda una visión estilizada de la anatomía del sistema económico. El rectángulo de línea llena que enmarca a todo el diagrama simboliza el sistema económico. Dentro de ese rectángulo aparecen, a su vez, dos rectángulos de línea punteada que representan el hardware y el software. Estos actúan como soporte de las tareas especializadas y complementarias que forman parte de las actividades económicas que se realizan en el seno de organizaciones. El conjunto de las organizaciones del sistema económico está representado por la forma geométrica de contorno irregular que se encuentra en el centro de la figura 2.1. El propósito fundamental del esquema es mostrar cómo se articulan el software y las organizaciones de la economía para permitir que los recursos contenidos en el hardware puedan ser utilizados en la consecución del desarrollo humano.
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Figura 2.1Anatomía del Sistema Económico
Hardware
Geografía
Recursos Naturales
Capital Físico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Conocimientos
Organizaciones Organizaciones Públicas Cooperació Cooperación
Crecimiento
Organizaciones Privadas
Desarrollo Distribució istribución
Humano
Conflicto Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Régimen de políticas públicas
Derechos de propiedad Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional de la Economí Economía Jurídica
Pautas
Contratos Formales Contratos Relacionales
Cultural es
Si bien el objetivo de la cooperación económica es producir un excedente por encima de lo que cada agente podría conseguir por sí solo, maximizar el crecimiento del excedente o valor agregado no es el propósito último del sistema económico. Ninguna sociedad actual evalúa su desempeño sólo en base a un indicador de crecimiento. Como muestran las tres flechas que aparecen sobre la derecha de la figura 2.1, además de la tasa de crecimiento también se utilizan, como mínimo, indicadores de estabilidad y distribución. La estabilidad es central pues de nada serviría maximizar el crecimiento si el proceso no pudiera sostenerse en el tiempo. La distribución es relevante, a su vez,
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porque si existiera gran desigualdad o altos niveles de pobreza, el crecimiento no sería inclusivo y, por ende, no sería funcional para promover el desarrollo humano.17 Generar crecimiento inclusivo es particularmente arduo cuando la estructura productiva es muy heterogénea. En los países emergentes es usual que exista un sector formal y otro informal y no necesariamente el crecimiento beneficia a todos por igual. Es frecuente observar procesos de mejoras en el bienestar que van acompañados de incrementos en la desigualdad debido a que, si bien el crecimiento posibilita aumentos salariales en el sector formal, no se crean al mismo tiempo empleos de calidad suficientes como para absorber trabajadores del sector informal o de subsistencia. En una sociedad democrática, cuando el proceso de crecimiento es no inclusivo, la probabilidad de que no resulte sostenible aumenta: la exclusión provoca conflictos sociales y políticos que terminan afectando la estabilidad macroeconómica, retardan el mejoramiento de la calidad mano obra y debilitan los incentivos para la inversión productiva. La cuestión se discute en la última sección de este capítulo y se explica por qué es útil recurrir, además de los indicadores tradicionales de crecimiento, estabilidad y distribución, a la noción de desarrollo humano de las Naciones Unidas, un criterio universalmente utilizado para evaluar el grado de desarrollo.
2. Hardware
Como ya vimos, la actividad económica enfrenta dos restricciones básicas: la escasez material y la incertidumbre o ignorancia respecto de las condiciones del entorno y de cómo operar sobre él. De aquí que en el rectángulo del hardware que contiene los recursos de la economía no sólo aparecen los recursos humanos y materiales –el capital físico y los recursos naturales– sino también el stock disponible de conocimiento (información y tecnología). Asimismo, en el caso de los recursos humanos nos interesará saber con qué capacidad para procesar conocimientos y aprender de la experiencia cuentan los agentes. Estos recursos, al combinarse dentro de un espacio económico o geografía, dan lugar a la formación de una estructura productiva específica, representada en la figura 2.1 por el rectángulo de línea más gruesa situado en el centro del área correspondiente al hardware. Los recursos disponibles y la estructura productiva existentes en cada momento son el resultado de la trayectoria seguida por la economía en el pasado. Como no se pueden modificar instantáneamente, esos elementos fijan los límites materiales de la actividad económica. Históricamente, la teoría privilegió el análisis de la restricción de escasez material y, en consonancia con ello, la economía se definía como el estudio acerca de cómo asignar esos recursos materiales escasos a usos alternativos. Se le daba relativamente menos importancia al factor conocimiento, aunque es cierto que Adam Smith (1958) enfatizó el rol de la división del trabajo, que coloca en el cuadro la cuestión de la organización y la tecnología. La mayor disponibilidad de capital físico o de recursos naturales mejora el bienestar, pero mientras el capital puede producirse a partir del trabajo humano, no es ese el caso de los recursos naturales, algunos de los cuales son renovables (como la 17
Los organismos internacionales suelen utilizar la noción de “crecimiento inclusivo”, cuyo objetivo es complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la igualdad de oportunidades en el acceso a mercados, regulaciones y recursos. Véase Banco Mundial (2009); Ianchovichina y Lundstrom (2009); International Policy Center for Inclusive Growth (2011).
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tierra utilizada en la agricultura) y otros, no (como los combustibles fósiles o los minerales). El capital físico está conformado por bienes que se utilizan en la producción. En las estadísticas se consideran los rubros “maquinaria y equipo”, “construcciones” (civiles e infraestructura)” y “acumulación de stocks”. Para contar con capital es necesario, obviamente, no consumir todo lo que se produce: se necesita ahorrar para estar en condiciones de invertir en bienes de capital. De ahí que Smith afirmara que el ahorro es la base de la riqueza de las naciones. La intensidad de la inversión se suele medir en base al coeficiente de inversión (proporción invertida del PBI). ¿Qué ocurre si un país desea invertir en bienes de capital y no cuenta con ahorro suficiente? En ese caso, debe endeudarse en el exterior y ello se reflejará como un déficit de cuenta corriente financiado con ahorro del resto del mundo. Por supuesto, esto supone que el resto del mundo está dispuesto a prestar y no necesariamente ello es así: a veces los extranjeros no tienen confianza o encuentran demasiado bajo el rendimiento y no prestan. Por otra parte, si un país invierte menos de lo que ahorra, tendrá un superávit de cuenta corriente y ello implica que le estará prestando al resto del mundo. Esto es de crítica importancia para comprender los desafíos que enfrenta la Argentina. Nuestro país, como veremos, pasó de generar déficit de cuenta corriente en los noventa a generar superávit en la década de los dos mil y ello contribuyó a estabilizar la economía. Lamentablemente, ese superávit en la actualidad se está evaporando, de la mano del creciente gasto en energía importada (véase Parte III). Como los recursos naturales no son reproducibles, su precio depende mucho de la demanda. Cuando esta sube, el precio tiende a subir y produce rentas extraordinarias.18 Hoy, gracias al elevado crecimiento de China e India –grandes demandantes de materias primas como soja y cobre–, América del Sur se está favoreciendo con este tipo de rentas (Sinnot et al., 2010; Izquierdo y Talvi, 2011). Estas rentas se expresan en aumentos en los términos del intercambio, que es la relación entre los precios de la canasta de exportaciones (que subieron) y la canasta de importaciones (que no subieron o subieron menos). Podría parecer que para disponer de recursos naturales no hace falta ahorrar pues se trata de bienes no producidos y que, por ende, no reclaman ahorro. Sin embargo, esto no es enteramente así: averiguar dónde están los recursos y extraerlos demanda inversión en exploración e infraestructura. Asimismo, muchos de los recursos naturales que hoy utilizamos tienen incorporadas tecnologías sofisticadas que, por ejemplo, los transforman genéticamente. El desarrollo o adquisición de esas tecnologías demanda la inversión de una parte de los ahorros de la sociedad. Este punto es básico para comprender lo que está ocurriendo en la agricultura y en el sector energético en la Argentina. Como veremos en la tercera parte, ha habido una revolución tecnológica en agricultura y una aguda falta de inversión en exploración en gas y petróleo, que se está reflejando en un desbalance creciente en la balanza energética. La dotación de recursos humanos contenidos en el hardware depende de dos elementos fundamentales. El primero es la demografía, que es un determinante central del tamaño
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Estas rentas suelen llamarse ricardianas, por haber sido descubiertas por David Ricardo. En sentido estricto, en el caso de los recursos naturales hay que distinguir entre estas rentas y las de Hotelling. En nuestro estudio dejaremos esto de lado ya que no hilaremos tan fino. Sobre recursos naturales, véase Banco Mundial (2011b) y Lederman y Maloney (2007).
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y las características de la fuerza de trabajo o población económicamente activa (PEA)19. El segundo elemento es el nivel de calificación de las personas que componen la PEA. Dos países pueden tener idéntica cantidad de trabajadores y una capacidad productiva muy diferente si la mano de obra tiene niveles dispares de capacitación. Para reflejar este punto, la economía utiliza el concepto de capital humano (véase Psacharopoulos y Patrinos, 2004). Las variables esenciales que influyen sobre el capital humano son la educación, la salud y la experiencia: la mano de obra es más productiva cuanto más educada y saludable y cuanto más aprende a través de su experiencia en el proceso productivo. En parte, la acumulación de este tipo de capital obedece a motivaciones pecuniarias, pero las políticas públicas (salud, educación), las iniciativas de instituciones sin fines de lucro y el comportamiento de las familias también son muy importantes. Un punto a destacar es que el nivel de capital humano determina la inversión mínima necesaria no sólo para mantener ese nivel sino, incluso, para que las nuevas generaciones puedan utilizar las tecnologías existentes. Un niño que no lee encontraría muy difícil desenvolverse en la sociedad moderna así como utilizar las tecnologías heredadas de sus padres. Lo mismo le pasaría a un país que no mantuviera el paso con el resto del mundo y se atrasara en su educación. Las formas más habituales de medir el capital humano de una sociedad son la esperanza de vida y el promedio de años de escolarización alcanzados por la población. También se utilizan indicadores como la incidencia de las enfermedades típicas del subdesarrollo, la tasa de analfabetismo, y los niveles de cobertura del nivel primario, secundario y universitario. Los indicadores de capital humano en la Argentina serán revisados en la tercera parte del libro. En lo relativo a la demografía, las variables relevantes son la cantidad de población, su composición y su tasa de crecimiento. La evolución de estas variables influye sobre dos determinantes clave del crecimiento: la oferta de trabajo disponible en cada momento y la tasa de dependencia20. Hay que considerar, no obstante, que las variables demográficas evolucionan de manera conjunta dentro de un proceso de largo plazo que se conoce como transición demográfica. Esta transición se asocia con la industrialización y la urbanización y en las primeras sociedades que la experimentaron el proceso duró cerca de un siglo. Con posterioridad la transición se aceleró y hoy se desarrolla en unas pocas décadas. A lo largo de la transición demográfica la sociedad pasa de una situación de altas tasas de natalidad y mortalidad a otra en que ambas tasas muestran valores bajos. La natalidad y la mortalidad, sin embargo, no bajan de manera coordinada durante el proceso y ello determina que la transición pase por distintas etapas. En una primera etapa, cuando las sociedades disfrutan de incrementos en la productividad –debido, por ejemplo, a la industrialización– mejoran las condiciones de vida, la mortalidad se reduce y ello incrementa la tasa de crecimiento poblacional. Bajo tales circunstancias acumular recursos se hace bastante arduo: como hay muchos niños por hogar, la tasa de 19
La PEA incluye tanto a los ocupados como a los desocupados y excluye a los inactivos: niños, jóvenes que no están en edad de trabajar, ancianos y personas que voluntariamente deciden no participar en el mercado de trabajo. 20 Esta tasa se define como la razón entre la población entre 0 y 14 años y de más de 65, por un lado, y la población entre 15 y 64 años, por otro. Cuanto más alta esta tasa, mayor el peso de la población no activa sobre la activa. Sería mejor utilizar la PEA en vez de la población entre 15 y 64 años en este indicador, pues puede haber muchos inactivos voluntarios, pero por simplicidad esta variable se usa menos. Sobre esto y otras cuestiones técnicas ver Naciones Unidas (2004) y Lee y Mason (2011)
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dependencia es alta y es difícil ahorrar e invertir en educación. Esta etapa, no obstante, es seguida por otra en que la tasa de natalidad se reduce marcadamente, lo que da lugar a lo que se llama “dividendo o bonus demográfico” (Naciones Unidas, 2004). La caída en la tasa de natalidad se traduce en un aumento en la relación entre la población que está en condiciones de trabajar y la que no, en un contexto en que aún es baja la proporción de ancianos. Esto favorece el crecimiento no sólo porque aumenta la oferta laboral, sino también porque al caer la tasa de dependencia dentro de los hogares se facilita el aumento del ahorro y de la inversión en el capital humano de los niños. Si el ahorro se invierte correctamente, la productividad y la riqueza aumentan. A medida que pasa el tiempo, no obstante, al ser más alta la expectativa de vida, la población envejece y la tasa de dependencia, después de tocar un mínimo, comienza a crecer debido ahora a la creciente cantidad de ancianos dependientes. Esto es lo que da lugar al fin del período del dividendo. La ventana de oportunidad para el crecimiento, caracterizada por la alta participación en la fuerza de trabajo y el alto ahorro, se cierra para dar paso al período de envejecimiento. Habrá cada vez más ancianos inactivos pesando sobre la PEA y los mecanismos de seguridad social21. La Argentina en la actualidad está en la etapa del dividendo. En el capítulo correspondiente a recursos humanos veremos las oportunidades y desafíos que esto conlleva. Veremos, además, que para la Argentina es también importante lo que ocurre con la transición demográfica en el nivel global y, particularmente, en el caso de socios comerciales clave como China y Brasil. Por ahora, sólo deseamos llamar la atención respecto de que, al estar diferentes regiones transitando diferentes estadios de la transición demográfica, se crean asimetrías que pueden afectar a nuestro país tanto positiva como negativamente. El conocimiento es un componente del hardware en la medida que crea valor al reducir el nivel de nuestra ignorancia. La característica esencial que lo diferencia de los otros elementos es que se trata de un factor de la producción que es intangible. Por otra parte, como ya se señaló en el capítulo anterior, el conocimiento puede estar codificado o ser tácito. El primero es más fácil de transmitir y de enseñar en instituciones educativas, el segundo está más asociado con la práctica y la experiencia, pero, por supuesto, es usual que el conocimiento tácito pueda codificarse. Cuando la economía trató de explicar en detalle a través de qué canales el conocimiento aporta valor, se descubrió literalmente un mundo nuevo. Para nuestros objetivos, hay dos cuestiones básicas a remarcar en relación con este mundo nuevo: por un lado, que hay muchas formas de ser ignorante y, por otro, que el conocimiento no es un bien como cualquier otro; no es lo mismo un automóvil que el teorema de Pitágoras y ello tiene consecuencias para los incentivos. En cuanto a las formas de ignorancia que son relevantes en economía, se pueden clasificar en tres categorías generales: 1. Se pueden ignorar cosas: ¿dónde están los recursos? ¿Es eficiente este postulante? ¿Ocurrió este hecho efectivamente? ¿Y cómo ocurrió? Llamaremos a este el problema de la información. Si se dispone de mayor información, la productividad de los factores aumenta. 21
Sobre la influencia de la demografía en la historia del capitalismo ver Galor (2005).
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2. Se puede ignorar cómo funcionan las cosas, cómo se usan o para qué sirven; es la dimensión del conocimiento técnico. Si las tecnologías disponibles mejoran, la capacidad del trabajador para crear valor agregado aumenta. 3. Los seres humanos no saben con certeza qué eventos ocurrirán en el futuro; es el problema de la incertidumbre. ¿Cuál es la probabilidad de que llueva y salga bien la cosecha? ¿Cuál es la probabilidad de que un nuevo empleado sea eficiente y responsable? Tener en cuenta estas diferencias es relevante en la evolución de la productividad, porque las actividades para informarse no son las mismas que hay que realizar para reducir la incertidumbre, y ello debe tomarse en cuenta a la hora de realizar un diagnóstico sobre qué traba el crecimiento. Por ejemplo, una economía puede ser rica en recursos naturales pero pobre en reglas de juego creíbles. Bajo esas circunstancias, tener información cierta sobre dónde se encuentran los recursos naturales tendrá poco valor económico si existe incertidumbre respecto de si se respetarán los derechos de propiedad sobre la explotación del recurso. Tampoco serviría de mucho saber dónde está el recurso si no se cuenta con la tecnología para extraerlo. En lo relativo a incentivos, el conocimiento se diferencia de manera sustancial de los bienes y servicios ordinarios en dos dimensiones: 1. La información y los conocimientos técnicos se pueden utilizar muchas veces. Por ejemplo, la fórmula para un medicamento: su aplicación en la preparación de un compuesto no implica su desaparición, como sí ocurrirá con los componentes farmacológicos, que desaparecerán cuando el medicamento se consuma. Cuando un bien tiene esta característica, en economía se dice que se trata de un bien que es no rival en el consumo. En cierto sentido, esto desafía la noción tradicional de escasez. 2. Usualmente es difícil excluir al resto del uso de un cierto conocimiento. Por ejemplo, si un especialista llegara a conocer determinada fórmula para preparar un medicamento, sería complicado evitar que la utilizase otro experto; no sorprende, por ende, que haya tanta controversia internacional relativa a las patentes. Cuando alguien consume un medicamento, en cambio, en el mismo hecho de consumirlo está implícita la exclusión automática de otras personas enfermas. ¿Por qué son importantes estas dos características para la economía? Porque debido a ellas es muy difícil diseñar esquemas de motivación apropiados para la producción de conocimientos y, como vimos, la motivación es vital para cualquier formato organizacional. La razón de esto es simple. Cuando es difícil excluir a otros del uso y lo producido puede ser consumido por muchos sin que se “gaste”, se resienten los incentivos para producir conocimiento: la firma que invierta sus recursos en investigar las propiedades de una cierta combinación de drogas para curar una enfermedad, no podrá apropiarse de los beneficios si tiene éxito ya que otros laboratorios podrían “copiarse” y vender el medicamento sin haber invertido en investigar. Bajo estas circunstancias, es muy probable que los laboratorios piensen que es más conveniente esperar a que otro invierta esfuerzo en producir conocimiento para luego copiarlo. Si todos piensan así, nadie tendrá incentivos para producir conocimiento. Esto se conoce
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en economía como el problema del “free rider”,22 que mencionamos más arriba. Para manejarlo, se suelen imponer reglas ad hoc como el copyright y las patentes, que le dan al productor el poder de excluir del uso del conocimiento a otros. Claro que esto también tiene riesgos: firmas oportunistas podrían corromper a los reguladores y definir patentes sobre conocimientos ya existentes creando una restricción artificial para incrementar sus beneficios. También hay involucrados problemas de equidad e, incluso, éticos: por el afan de proteger los incentivos se podría privar de un medicamento a sectores con menores ingresos. Encontrar el balance justo entre estos elementos es extremadamente complejo. Debido a esto, la producción de conocimiento es muy demandante de software: si no se imponen reglas específicas, la información no se produce porque no hay incentivos para hacerlo, en vista de los problemas de no exclusión y no rivalidad en el consumo, pero también hay que evitar el fraude y atender consideraciones de equidad. Esto explica por qué las actividades que son intensivas en la producción de conocimiento tienden a estar bastante reguladas: los bancos, que producen información sobre la capacidad de pago de los clientes; la producción de tecnología, que está protegida por patentes, etc. De cualquier manera, diseñar el software apropiado no es fácil. Definir derechos de propiedad sobre el conocimiento y hacerlos cumplir es muy caro y a veces imposible, como a veces ocurre con los contenidos en internet. Otra forma de atacar el problema de los incentivos en la producción de conocimiento es que el Estado o determinadas fundaciones subsidien esa producción. Buena parte del conocimiento económico usado en estas páginas es de acceso prácticamente gratuito en revistas y libros producidos con subsidios de diverso tipo. En síntesis, el hecho de que el conocimiento tenga características de no exclusión y no rivalidad resiente los incentivos, hace difícil diseñar organizaciones para su producción y uso y genera demandas de reglas de juego muy diferentes de las que plantea el uso de la tierra o de una máquina en las tareas productivas. No sorprende, en este sentido, que los mercados que involucran transacciones de información y conocimientos muestren fallas importantes. Por ahora, los teóricos de la economía y los reguladores tienen bastante para entretenerse con este tema. Con esta discusión sobre el conocimiento hemos completado la descripción de los elementos que conforman el hardware. Como ya se dijo más arriba al presentar la figura 2.1, esos elementos se combinan dentro de un espacio geográfico determinado formando estructuras productivas que son específicas de cada economía. Como la estructura productiva tiene múltiples dimensiones, no existe una sola forma de definirla o caracterizarla y, en gran medida, la descripción que se haga de la estructura dependerá del objetivo del análisis. En particular, se utilizan en nuestro estudio los siguientes criterios para clasificar la estructura productiva.
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Un ejemplo clásico de este problema son los llamados “bienes públicos”, como la defensa nacional. Cuando el Estado financia al ejército para defender el territorio, sería difícil excluir del beneficio a un ciudadano que se negara a poner su parte y, además, si ese ciudadano “consume” el servicio de ser protegido no impide que otros también estén protegidos por el ejército. Conclusión: todos esperarían que el otro pague por el servicio de defensa. Es por esto que el pago de impuestos no es optativo sino obligatorio. Nótese, de paso, cómo aparece naturalmente el rol del software para solucionar un problema de incentivos: el régimen de política tributaria impone reglas que todos deben cumplir.
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• Según el tipo de actividad: sector primario (minería, agricultura, ganadería, pesca), secundarios (industrial) y de servicios. • Según la especialización en el comercio internacional. La división básica será entre economías especializadas en la exportación de productos primarios o en la de productos manufacturados. Para la clasificación se utiliza como criterio básico la participación de productos primarios o de productos industrializados en las exportaciones totales. • Según el grado de exposición a la competencia internacional: se divide la economía en ramas transables y no transables. Las primeras están expuestas a la competencia internacional –como ocurre con los sectores que exportan o que sustituyen importaciones– mientras que las segundas no lo están –como ocurre con servicios como el estacionamiento o las peluquerías. • Según la propiedad del capital de la organización. Distinguiremos entre sector público y sector privado y, en ocasiones, dentro del campo privado distinguiremos entre capital nacional y multinacional. • Según la región. En este caso, la clasificación se hace en función de la localización y los fenómenos que se enfatizan son los subrayados por la geografía económica, como la aglomeración, las economías de escala y los acuerdos regionales (véase Venables, 2008a y 2008b). Es importante subrayar que las interacciones entre los elementos del hardware es central para explicar el crecimiento. En particular, los desarrollos teóricos más recientes le dan gran importancia a la interacción entre la transición demográfica, el progreso técnico y la acumulación de capital fisico y humano. Según Galor (2005), la evolución de la humanidad estuvo en su mayor parte caracterizada por un estancamiento malthusiano: el avance tecnológico y los recursos no eran suficientes para seguir el paso del crecimiento de la población.23 El aumento del ingreso per cápita era minúsculo o negativo en muchas regiones. Esto cambió radicalmente en las últimas dos centurias. Hacia principios del siglo XIX, en ciertas regiones del mundo, los avances tecnológicos y la industrialización generaron incrementos de la productividad que fueron suficientes no sólo para sustentar una población creciente en un contexto de caída de la tasa de mortalidad sino, también, para aumentar el ingreso promedio de esa población y acumular capital físico por la vía del ahorro. A medida que el proceso de industrialización se profundizó, en la segunda etapa del mismo, el capital humano comenzó a ser cada vez más importante en el proceso productivo al tiempo que se redujo la tasa de natalidad. Esto último, como ya vimos, dió lugar al proceso de transición demográfica: al crecer menos la población y haber menos niños por hogar, se hizo posible que cada uno de ellos acumulara más capital humano y los incentivos para hacerlo se reforzaron porque la segunda etapa de la industrialización generó una mayor demanda de mano de obra calificada. Se instaló, así, un círculo virtuoso de efectos de retroalimentación que instauró un proceso de crecimiento sostenido. Este proceso, no obstante, sólo involucró a una parte del planeta, dando lugar a lo que se llamó la “gran divergencia”. El ratio del PBI per cápita entre la región más rica y la más pobre era de sólo 1,1:1 en el año 1000 y de 2:1 en el año 1500. En el año 1820 había pasado a 3:1. De ahí en más, en el curso de la gran divergencia, el ratio entre las ramificaciones más 23
Thomas Malthus (1846) sostenía que el crecimiento estaba limitado por una tendencia de la humanidad a generar escasez debido a que la población crecía más rápido que los recursos para alimentarla. Afirmó que la población crecía en progresión geométrica y los recursos, en progresión aritmética.
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ricas de Occidente (Western offshoots: Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda) y la región más pobre del África creció de 3:1 en 1820 a 5:1 en 1870, 9:1 en 1913; 15:1 en 1950 y 18:1 en 2001. En el siglo actual, no obstante, se está dando una incipiente reversión de la gran divergencia en la medida que China, India y el mundo emergente están creciendo más que el grupo de países desarrollados. La Argentina, como veremos en el capítulo 5, se benefició enormemente con la gran divergencia, a partir de la segunda mitad del siglo XIX al integrarse con el Reino Unido, dentro del marco de la Primera Globalización, pero perdió impulso luego de la Segunda Guerra. Entre los países de mayor tamaño, un gran perdedor en el proceso de la gran divergencia fue China. Claro que en las últimas décadas este país parece empeñado en descontar posiciones de manera espectacular. Nuestro país se benefició con este despertar chino por las mismas razones por las que se había beneficiado en el siglo XIX: el incremento en la demanda por productos de origen primario respecto de los cuales cuenta con ventajas comparativas. En este sentido, la Argentina parece tener una segunda oportunidad para subirse al tren del desarrollo, pero por supuesto para no tener que descender en una estación intermedia deberá superar el obstáculo que le impidió llegar al desarrollo en el pasado: invertir las rentas de los recursos naturales de forma de integrar una estructura productiva capaz de hacer crecer la productividad en base a actividades de alto rendimiento. En suma, cuanto mayor sea la disponibilidad de elementos en el hardware, menor será la fuerza de las dos restricciones básicas –escasez e ignorancia– y, por lo tanto, es natural asociar crecimiento sostenible con expansión continua del hardware. Esto parece evidente. Sin embargo, la visión de Galor que acabamos de comentar sobre la industrialización y la gran divergencia sugiere que, para sustentar el crecimiento, es necesario asegurar que haya una expansión armoniosa de todos los componentes del hardware, incluyendo el capital humano y el stock de conocimientos. En el capítulo que sigue nos ocupamos más detenidamente de este punto y en la Parte III discutiremos extensamente las razones por las cuales la Argentina ha encontrado dificultades para expandir el capital humano y los conocimientos técnicos aún cuando su riqueza de recursos le permitió alcanzar rápidamente un relativamente alto nivel de ingresos a mediados del siglo XX. Pasaremos, ahora, a describir los otros dos grandes componentes de la anatomía del sistema económico que aparecen en la figura 2.1: el software y las organizaciones.
3. Software y organizaciones
El rectángulo que representa el software en la figura 2.1. tiene como componente principal el marco institucional de la economía, cuya función es, como ya se vio, proveer las reglas de juego que ordenan tanto las relaciones dentro de las organizaciones como las interacciones entre ellas. Esas reglas de juego son: los derechos de propiedad, las regulaciones, los contratos formales y relacionales, los formatos organizacionales y el régimen de políticas públicas. El marco institucional de la economía se asienta, a su vez, en dos pilares: la base jurídica general, que es provista por el sistema político, y las pautas culturales que surgen de la interacción social dentro de un proceso evolutivo (Greif y Kingston, 2011). Estos elementos guardan entre sí relaciones jerárquicas. Analizaremos con mayor detenimiento cada uno de estos
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componentes en el capítulo que sigue, donde estudiamos las causas de las fallas en las organizaciones y su relación con las deficiencias en el marco institucional. En el capítulo anterior arribamos a la conclusión de que las organizaciones que observamos en la economía representan equilibrios cooperativos surgidos de la interacción estratégica de una miríada de agentes y que modernamente las organizaciones se estructuran sobre la base de modelos o formatos organizacionales que son provistos por el marco institucional. También vimos que las organizaciones son muy diversas y que los agentes, además, participan de manera simultánea en muchas organizaciones de distinto tipo: lo hacen en todas aquellas (mercados, firmas, familia, etc.) que les son útiles para procesar las tensiones entre conflicto y cooperación asociadas con sus actividades económicas. El proceso de estructuración de las organizaciones es en gran medida exógeno para cada individuo particular. Se trata de un cambio evolutivo y social. Como ocurre con la acumulación de capital físico de una sociedad, el stock de reglas de juego no puede crearse de la noche a la mañana. Los marcos institucionales y su buen uso en las prácticas organizacionales se desarrollan como un proceso social evolutivo; una generación le va dejando como herencia a la que sigue un conjunto de reglas de juego – de formatos organizacionales– que están en funcionamiento y sirven para organizar la actividad económica. Desde este punto de vista, está claro que las instituciones económicas son, para cada generación, un precioso legado de las generaciones anteriores que refleja el conocimiento adquirido al tratar de solucionar los problemas de negociación, coordinación, motivación y ejecución que enfrentaron a lo largo de un proceso evolutivo. Para el individuo que toma decisiones en un marco económico dado, sin embargo, el hecho de que las instituciones que regulan las organizaciones sean creaciones sociales es poco relevante. Esto es así porque, para el agente microeconómico que se desenvuelve en el ámbito de las organizaciones, las reglas del marco institucional existente actúan como restricciones que están dadas de antemano y a las cuales debe atenerse al decidir. Así, por ejemplo, una persona en busca de empleo debe llevar adelante una negociación muy acotada con una organización que ya existe y básicamente todo lo que podrá elegir voluntariamente es si acepta o no los esquemas de coordinación y motivación que ya están en funcionamiento. Lo mismo ocurre con un ahorrista que compra acciones de una firma: si no tiene una participación mayoritaria, su capacidad para influir sobre los objetivos y la forma de hacer las cosas de la empresa será prácticamente nula; su voluntad sólo podrá expresarse en la decisión de comprar o vender esas acciones. Así, la enorme ventaja de no tener que negociar desde cero gracias a que ya existen organizaciones en funcionamiento tiene un costo: acota los márgenes de acción de cada individuo. ¿Por qué es irregular la forma geométrica que representa a las organizaciones en la figura 2.1? Lo es para subrayar un hecho: los problemas de negociación, coordinación y motivación que es necesario resolver en el proceso de cooperación admiten para su solución una gran variedad de modelos organizacionales. Es por ello que la forma geométrica encierra cuatro óvalos que simbolizan las formas organizacionales típicamente presentes en una economía capitalista moderna: los mercados, las organizaciones privadas, las organizaciones públicas y las familias. La figura pequeña, también de contorno irregular, que aparece superpuesta a estos cuatro óvalos simboliza
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las tensiones entre cooperación y conflicto. Como ya se señaló en el capítulo anterior, la necesidad de resolver esas tensiones es la que da nacimiento a las organizaciones y son también esas tensiones las que hacen que la vida dentro de las organizaciones así como las relaciones entre ellas sean muy dinámicas. No sorprende, por lo tanto, que las organizaciones de la economía estén permanentemente bajo la influencia de factores que las empujan tanto al cambio como al equilibrio.24 El mercado es un formato organizacional que descentraliza las decisiones –y también las negociaciones– al dejar que cada cual decida qué transacción realizar en función de lo que considera apropiado a sus intereses y sobre la base de la información parcial a la que tiene acceso. La tarea de coordinar y motivar queda así a cargo de los precios, que son fijados por “la mano invisible” de la oferta y la demanda (Smith, 1958). Los precios coordinan y motivan al mismo tiempo porque si un productor especializado en un bien o servicio produce más de lo necesario, el exceso de oferta hace caer los precios y crea incentivos para que caiga la oferta o suba la demanda, y lo contrario ocurre si hay un exceso de demanda. De esta forma, los precios se ajustan hasta igualar oferta y demanda. En ese punto de “equilibrio”, las decisiones terminan estando coordinadas a pesar de haber sido tomadas de forma descentralizada: cuando oferta y demanda son iguales, no se produce ni más ni menos que lo necesario. Hay un equilibrio cooperativo al que se llega sin que nadie lo busque explícitamente; de ahí la metáfora smithiana de “la mano invisible”. Las organizaciones privadas y públicas mitigan los costos de coordinar las decisiones colectivas y ejecutarlas porque reducen la cantidad de personas que toman decisiones por la vía de asignar el poder de decisión en función de una jerarquía de autoridades. Para motivar el esfuerzo de las personas que ocupan los puestos más elevados en la jerarquía, la remuneración se fija de manera acorde con la responsabilidad en la toma de decisiones. Este método lo utilizan organizaciones de todo tipo. Por ello, desde el punto de vista jurídico, las formas organizacionales jerárquicas son variadas e incluyen tanto entidades privadas (empresas, ONG) como públicas; en este último caso, dan lugar a la formación de burocracias. En este contexto, poner la motivación y los incentivos dentro de la organización en un primer plano no implica que los intereses materiales y egoístas sean los únicos que importan para elegir el modelo de organización. En el caso del capitalismo, la empresa con fines de lucro y el mercado juegan un rol protagónico. Pero están muy lejos de ser las únicas organizaciones relevantes: muchas transacciones y actividades que son vitales requieren formas de organización “a medida”; requieren de la creatividad del emprendedor para encontrar el formato de organización que conviene utilizar. Está claro que las transacciones de órganos para trasplantes o las acciones de beneficencia o la defensa nacional y del medio ambiente se adaptan poco a los esquemas de coordinación e incentivos de las organizaciones con fines de lucro. La actividad del emprendedor en una sociedad compleja, en consecuencia, está lejos de limitarse a la figura tradicional 24
Olivier Williamson (1989) llama la atención sobre el rol del conflicto basándose en la tradición institucionalista norteamericana. La tradición marxista también le dio protagonismo al conflicto en la economía capitalista, aunque lo situó en el nivel de la acción colectiva de clase, que puede traducirse en un cambio revolucionario de las instituciones (Marx y Engels, 1985). Hoy se entiende el conflicto como un hecho a resolver todos los días y que involucra tanto a individuos como a organizaciones y grupos con diferente capacidad para la acción colectiva. Los cambios de reglas de juego pueden ser radicales, como en la visión marxista, o fruto de la evolución o las reformas y, además, pueden afectar a reglas de juego de diferente nivel: desde las regulaciones en los mercados a los derechos de propiedad.
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del empresario. Los emprendedores en los campos social, de la educación y cultural suelen elegir, típicamente, formatos organizacionales como las sociedades sin fines de lucro y las fundaciones. Dicho esto, también está claro que sería difícil diseñar y gerenciar una organización – cualquiera que sea su objetivo– sin tomar en cuenta que la intensidad del esfuerzo puesto en la tarea por cada miembro estará muy influido por el premio esperado. La necesidad de motivar genera una relación directa entre eficiencia y distribución: cuanto mayor el premio, mayor el esfuerzo, pero también mayor la porción de la torta que se le asigna al más eficiente. Esta relación entre eficiencia y distribución es una fuente de dificultades y dilemas de política que aparecerán bajo distintas formas y ropajes en nuestro análisis de la economía argentina. La familia, en cuanto organización económica, está recibiendo una atención creciente por su influencia sobre tres factores: la demografía, la acumulación de capital humano y la formación de la identidad económica de los individuos. Este último punto se ha comenzado a estudiar sólo recientemente y ha puesto de manifiesto que parte de las reglas que influyen en el comportamiento están incorporadas en la identidad del individuo y no en la organización. La identidad está dada por creencias compartidas o esquemas cognitivos incorporados a través de procesos de socialización y aprendizaje en organizaciones como la familia y la escuela. En la medida que provee códigos de conducta, la identidad es un determinante del comportamiento estratégico y, por ende, es relevante para la coordinación y la motivación. Como las personas forman su identidad a través de la socialización e internalización de pautas culturales, puede decirse que la identidad es el formato o modelo que el individuo utiliza para organizarse a sí mismo.25 Ese formato de organización de la conducta individual se modela en base a pautas culturales y estas forman parte del software, de manera que parte del software – de las reglas de juego– está directamente incorporado en las personas a través de la identidad. Esta conclusión refuerza la hipótesis de que al analizar el software es necesario considerar no sólo las instituciones formales sino, también, las informales aportadas por la cultura. De más está aclarar que el software sólo toma en cuenta las pautas culturales relevantes para la economía. Si la identidad se deja de lado, las predicciones de un modelo económico pueden ser muy erradas. Una persona puede tener gran capacidad física y estar bien educada pero decidir no participar de las tareas productivas por razones religiosas o, incluso, cuestionar las reglas de juego en vigencia por tener una visión, digamos, pesimista de la vida social. Por otro lado, la persona podría tener capacidades suficientes para participar en una cierta actividad económica y desear hacerlo, pero ser discriminada debido a su género o al grupo étnico al que pertenece: quienes participan en las tareas de cooperación son, antes que nada, personas que siguen determinadas estrategias y que, al decidir, evalúan cuál es la estrategia que esperan del otro.26 Por ejemplo, aun poseyendo 25
Según Akerlof y Kranton (2000), la identidad es relevante para la economía pues es un determinante de las decisiones económicas: modela los gustos individuales y las expectativas respecto de cómo serán las conductas de los otros y, por ende, reduce la incertidumbre estratégica. En las organizaciones que funcionan bien, los empleados se identifican con su trabajo y su organización; sentir que se pertenece influye sobre el desempeño. La identificación de padres, alumnos y profesores con la escuela, por ejemplo, es central para el desempeño, ya que motiva para trabajar con un propósito. 26 A esto se lo llama “interacción estratégica”, siguiendo la terminología utilizada en teoría de juegos. Se supone que los individuos persiguen metas en función de sus visiones e intereses y toman en cuenta la conducta esperada de los otros individuos al decidir qué hacer. Véase Dixit et al. (2009).
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calificación suficiente, es probable que una persona ni siquiera se presente para competir por una vacante si sabe que la empresa que ofrece el trabajo la discriminará. Este tipo de situación genera “trampas” de marginación ya que muchas veces las personas consideran que no vale la pena capacitarse porque anticipan que serán discriminadas y quienes las discriminan no hacen más que reafirmar sus prejuicios al constatar que el grupo discriminado no muestra voluntad por capacitarse. El punto esencial está en notar que el problema radica en la interacción social y en las expectativas que sostienen un “mal” equilibrio; es un problema que se origina en la interacción entre las personas y no en los recursos de que disponen (véase Wydick, 2008)27. La noción de identidad es central para apreciar en su justa medida cuál es el sentido de nuestra analogía con el software de una computadora. Las reglas de un programa de software no necesitan tener adosado un esquema motivacional para que funcionen; las reglas del software del sistema económico, sí. Para evitar que los objetivos individuales interfieran en la acción colectiva, la sociedad podría proponerse socializar a sus ciudadanos de forma tan perfecta y uniforme que sus identidades fueran un calco de las reglas que se consideran más adecuadas desde el punto de vista de la eficiencia económica. Pero está claro que esto no sólo sería insoportable desde el punto de vista de los derechos de las personas sino que, además, sería tal vez equivocado para la economía: las ideas innovadoras sobre cómo hacer las cosas surgen con frecuencia de desvíos de las pautas establecidas.
4. Interacciones entre hardware, software y organizaciones
Uno de los mensajes centrales que pretende transmitir el concepto de “sistema económico” que estamos desarrollando es que el desempeño de la economía resulta del funcionamiento conjunto de cada uno de los tres componentes principales: hardware, software y organizaciones. De aquí que en un enfoque sistémico es central comprender, por un lado, cómo operan los canales de interacción entre el hardware, el software y las organizaciones y, por otro, cómo esas interacciones terminan influyendo sobre el desempeño, medido en base a indicadores como el crecimiento o la distribución del ingreso. Los canales de transmisión de efectos entre las partes del sistema se simbolizan en la figura 2.1 con las flechas de ida y vuelta que unen los rectángulos correspondientes al software y el hardware con las organizaciones. Las flechas son dobles para llamar la atención sobre posibles efectos de retroalimentación.
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Estas trampas son muchas veces superadas por la acción de líderes que cuestionan con suficiente fuerza las expectativas que sostienen el statu quo y logran demostrar que otro equilibrio es posible promoviendo al mismo tiempo la capacitación e ideas antidiscriminatorias. Un liderazgo así puede surgir tanto de la rebeldía de los discriminados como de la vergüenza del que discrimina. Lamentablemente, también es cierto que ese tipo de trampa es utilizado por oportunistas que lucran con la desgracia ajena por la vía de sacar ventaja del statu quo: le arrancan al discriminador algunas concesiones que favorecen al discriminado y utilizan a estos últimos con objetivos políticos, con el argumento de que son ellos (los oportunistas) los únicos capaces de mejorar en algo la situación de los discriminados. El clientelismo político y el populismo encuentran campo fértil en las trampas de este tipo. Sobre todo cuando de entre los discriminados no surgen buenos liderazgos y los que están en una mejor posición por su educación y posición social sufren de un cierto adormecimiento político y espiritual que los lleva a aceptar el clientelismo y el populismo como males necesarios. Es el paraíso de los oportunistas.
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El canal que va desde el hardware hacia las organizaciones opera, usualmente, cuando se descubren nuevos recursos naturales o se incorporan nuevas tecnologías que demandan modificaciones adaptativas en las organizaciones públicas y privadas, los mercados o las familias. Por ejemplo, Arthur (1996) remarca que el modelo de organización basado en jerarquías rígidas se adapta bien a los procesos de la primera fase de la industrialización, pero no se adapta a la moderna empresa productora de conocimientos, donde tienden a primar relaciones jerárquicas más horizontales y donde lo que es crítico es la calidad del aporte de cada uno al todo debido a que, cuando la tecnología es muy compleja, una mínima falla puede tener consecuencias enormes sobre la eficiencia. Kremer (1993) enfatiza este punto y lo llama la economía del “O ring”, en alusión a la falla mínima en la calidad de un componente que hizo fracasar toda la misión del transbordador espacial Challenger. Pero la causalidad puede operar también en sentido inverso: cambios organizacionales pueden inducir modificaciones en componentes del hardware: por ejemplo, si hay avances en la eficiencia de la firma (mejor selección de recursos humanos, optimización en el manejo de la liquidez) o regresión organizacional (por un aumento de los conflictos entre accionistas o de la firma con los trabajadores) u organizaciones nuevas con poder de presión creciente (ONG defensoras del medio ambiente), ello influirá sobre la velocidad de acumulación de recursos materiales y sobre la capacidad para incorporar tecnología. En cuanto a los canales de retroalimentación entre organizaciones y software, hay infinidad de ejemplos. Si las organizaciones públicas o privadas son ineficientes o su funcionamiento no está en línea con valores sociales –como cuidar el medio ambiente–, ello típicamente da lugar a demandas de cambio en las reglas de juego incluidas en el software; por ejemplo, demandas de cambio en la Ley de glaciares o el Código de minería. Por otro lado, el canal que va del software a las formas de cooperación opera frecuentemente por la vía de reformas promovidas desde el sistema político en el marco institucional: se cambian las reglas de juego –leyes, regulaciones– para cambiar ciertas conductas de los individuos y las organizaciones. Las reformas estructurales de los noventa –privatizaciones, apertura económica–, inspiradas en el “Consenso de Washington”, ilustran bien este punto (véase Fanelli, 2007). Asimismo, lo ilustran los procesos de reversión de esas reformas en la década de los dos mil, como la estatización del sistema jubilatorio. Los cambios en el software también afectan a las organizaciones cuando se producen transformaciones en las pautas culturales. Por ejemplo, cambia el rol de la mujer en la sociedad, lo cual incrementa su participación en el mercado de trabajo y disminuye su contribución a las tareas rutinarias del hogar. Este análisis de las dobles flechas busca destacar que el hardware y el software no interactúan directamente entre sí sino con la mediación de las organizaciones y la conducta de los individuos: una ley no puede acelerar o retardar la acumulación de capital o la explotación de un recurso natural si no logra influir sobre la conducta de los individuos y las organizaciones. Un recurso natural no se explotará si no se toman decisiones para organizar su explotación.28 De aquí que el arte de introducir reformas prodesarrollo consiste en gran medida en inducir interacciones virtuosas entre estas tres dimensiones del sistema económico. Por ejemplo, cuando se afirma que Corea del Sur tiene un sistema económico más exitoso que el de Corea del Norte, en gran medida se 28
Probablemente sea este un punto importante para comprender tres cosas: por qué la economía es una ciencia social; por qué el voluntarismo político no funciona en economía y por qué la economía es distinta de la ingeniería: los recursos económicos no significan nada, su significación económica es tributaria del sentido que le asignan quienes los usan en un contexto social dado.
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está diciendo que, partiendo de situaciones similares, los sistemas económicos de cada país resolvieron los problemas de cooperar en las actividades económicas estableciendo vinculaciones entre el hardware y el software que, en el primer caso, crearon círculos virtuosos de interacción entre las partes del sistema y se tradujeron en crecimiento y mayores oportunidades de movilidad social, mientras que en el segundo caso llevaron al estancamiento (véase Banco Mundial, 1993). Las interacciones de doble vía que involucran al software, el hardware y las organizaciones aparecerán de manera sistemática en los argumentos que sostendremos respecto de la economía argentina. Como las instituciones económicas son el resultado de un proceso evolutivo, es natural esperar que aparezcan problemas de adaptación al entorno cuando este se modifica: las organizaciones necesitan adaptarse a cambios no sólo en sus condiciones internas sino también en otras organizaciones y, de hecho, los agentes que participan en diferentes organizaciones suelen actuar como cadenas de transmisión. Por ejemplo, al incrementarse la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, aparecieron presiones para modificar las reglas de juego dentro de la familia. De esta manera, cuando un shock crea nuevas oportunidades de cooperación y/o nuevas fuentes de conflicto dentro de una organización, pueden requerirse cambios adaptativos tanto en las reglas de juego internas de la organización afectada como, también, en las vinculadas funcionalmente con ella. Cuando los shocks son de dimensión macroeconómica y afectan a varios segmentos del sistema de forma simultánea, es fácil imaginar que los cambios adaptativos tomarán el carácter de sistémicos y que, por ende, además de los gerentes y emprendedores que se desempeñan en el ámbito de la organización, también los actores políticos quedarán involucrados en la gestión de los cambios organizacionales adaptativos. La capacidad de los actores para manejar eficientemente las tensiones entre la necesidad de mantener el equilibrio funcional del sistema y la de adaptarse a los cambios tiene un papel que sería difícil de exagerar en el proceso de desarrollo económico. En el nivel microeconómico, muchas veces ocurre que una organización que hizo aportes fundamentales en un momento para utilizar de mejor manera el hardware deviene en un obstáculo debido a su falta de adaptación a los cambios en el entorno. Por ejemplo, en la Argentina, muchas organizaciones productivas que se habían adaptado con éxito a las reglas de juego del modelo de sustitución de importaciones fracasaron una vez que se abrió la economía de la mano de la globalización y el Mercosur. En el nivel macroeconómico, las autoridades suelen enfrentar serios problemas para adaptar las reglas de juego a circunstancias nuevas. Por ejemplo, la Argentina fue muy exitosa en lograr una rápida cobertura en educación primaria, pero no tuvo el mismo éxito con el siguiente paso: la educación secundaria. (Como veremos luego, las organizaciones y el marco institucional de la enseñanza pública no se adaptaron bien al desafío de satisfacer las demandas laborales del mundo de las TIC y ello se tradujo en deficiencias en un componente clave del hardware: el capital humano.) Es fácil conjeturar, entonces, que bajo ciertas circunstancias las reglas heredadas pueden ser una fuente de inercia que dificulte la adaptación de los comportamientos sociales. Ocurre particularmente así cuando se producen cambios significativos en la tecnología, las ideas o los recursos. Como las instituciones están dadas para cada individuo en particular, para cambiar las reglas de juego –formatos organizacionales, regulaciones, etc.– los individuos necesitan
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organizarse para actuar de forma colectiva. Esto se puede hacer de muchas maneras pero todas involucran la acción política y, por lo tanto, pueden tener efectos que van más allá de la economía. De aquí que la acción colectiva misma esté regulada por las instituciones políticas de mayor nivel. En las sociedades democráticas el ámbito natural para introducir reformas es el Congreso. Por ejemplo, un cambio en la ley de sociedades anónimas o en las regulaciones financieras requiere típicamente de la sanción de una ley (véase sobre este punto Greif y Kingston, 2011; Ostrom, 2007 y Sabatier, 2007). Cuando hay que cambiar las instituciones, la sociedad enfrenta un desafío complejo: reformar lo obsoleto sin destruir el acervo de conocimientos incorporados evolutivamente en todo marco institucional. Las reformas mal diseñadas típicamente violan esta condición: destruyen reglas esenciales para la coordinación y el manejo de conflictos sin reemplazarlas con otras de similar eficiencia; como resultado, aparecen fallas de coordinación en las acciones colectivas. Estas fallas se pueden manifestar de muchas formas, las más dramáticas son las crisis (véase CEPAL, 2008b). No menos dañinos, aunque menos espectaculares, son fenómenos como la fuga de capitales, que suelen observarse en economías con instituciones económicas poco creíbles; o la proliferación de conflictos laborales y sociales virulentos que fagocitan los beneficios de la cooperación (véase Fanelli, 2008). La Argentina de posguerra tiene una larga lista de fracasos en sus intentos de reformar las instituciones económicas para impulsar el desarrollo, desde las reformas asociadas con el modelo de sustitución de importaciones hasta el Consenso de Washington, pasando por varios intentos de reformas cuyo objetivo prioritario era el de facilitar el ejercicio de la discrecionalidad económica por las autoridades de turno con objetivos extraeconómicos como el autoritarismo, el clientelismo y el populismo (ver Fanelli 2007). 4. Desempeño: el desarrollo humano como patrón
Los tres indicadores que se utilizan universalmente para evaluar el desempeño económico son, como ya mencionamos, el crecimiento, la distribución del ingreso y la estabilidad macroeconómica. Estas tres variables importan porque, a su vez, son determinantes centrales de la evolución del desarrollo humano, que es la meta última de la actividad económica. Según Naciones Unidas (2011), el desarrollo humano es el proceso que lleva a ampliar la capacidad de las personas para ejercer libertades sustantivas y, de esa forma, estar en condiciones de optar entre diferentes alternativas de vida. El PBI, que es el indicador de bienestar más utilizado, es excesivamente estrecho para reflejar qué ocurre con la capacidad de ejercer libertades sustantivas. La medición de la expansión de las capacidades, sin embargo, enfrenta una dificultad importante: las libertades sustantivas pueden ser muy numerosas y no es posible elaborar un índice que las refleje plenamente. La solución de Naciones Unidas fue elaborar un Índice de Desarrollo Humano (IDH) que, sin ser complejo, toma en cuenta tres dimensiones clave para la expansión de las capacidades: • Salud, que trata de reflejar la capacidad para gozar de una vida larga y saludable.
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• Educación, que mide la capacidad de acceder al conocimiento necesario para un buen desempeño laboral. • Ingreso per cápita, que mide la capacidad para sostener un nivel de vida digno. Al tomar en cuenta estos tres aspectos, las Naciones Unidas buscaron reflejar la influencia de los determinantes de largo plazo del desarrollo, más allá de factores coyunturales. Para reflejar mejor la influencia de la distribución, las Naciones Unidas han implementado recientemente un IDH corregido por desigualdad. En el caso de la Argentina, en función de la regresión distributiva ocurrida en los últimos cuarenta años, realizar esta última corrección es ciertamente necesario. El capítulo 6 está dedicado a evaluar el nivel de desarrollo humano que ha alcanzado nuestro país sobre la base de estos indicadores. El IDH está inspirado en el enfoque de Amartya Sen, quien dedicó buena parte de sus esfuerzos a criticar las valuaciones del bienestar exclusivamente basadas en criterios de eficiencia.29 Como los resultados que arroja el sistema económico no necesariamente están en línea con las metas de educación, salud e ingresos, las organizaciones del Estado encargadas de esas áreas tienen asignado un papel protagónico en la consecución del desarrollo humano. Según Sen (1999, 2000), la intervención del gobierno para ayudar a quienes tienen menos capacidades no está reñida con el espíritu capitalista. El ethos capitalista, lejos de basarse exclusivamente en el egoísmo y el espíritu de lucro, depende críticamente de la cooperación, la confianza en el otro y el sentido de responsabilidad en las tareas colectivas. Este punto debería estar claro luego de nuestra discusión, en el capítulo anterior, sobre conflicto y cooperación. De acuerdo con Sen (2000), los regímenes para las intervenciones del Estado deberían regirse por tres principios: 1. Proteger la vida en libertad y en paz. El desarrollo humano busca, justamente, reforzar la capacidad de elegir libremente qué vida vivir. 2. Las políticas públicas deben fortalecer la confianza y la responsabilidad individual y social en una sociedad que es interdependiente. Nótese que esta visión de Sen está en línea con la proposición de Akerlof y Kranton (2010) respecto de que es importante tomar en cuenta la interacción entre economía e identidad. Así, si bien la búsqueda del desarrollo humano incluye la implementación de mecanismos de asistencia y seguro como el seguro de desempleo, Sen insiste en que las políticas deben promover y 29
Para evaluar la eficiencia de un sistema económico en su conjunto, la economía se basa en el llamado “criterio de Pareto”: una reasignación de recursos es eficiente sólo si es posible mejorar la situación de algún agente sin empeorar la de ningún otro. Se trata de un criterio muy problemático desde el punto de vista de la equidad, ya que si una persona posee casi todos los recursos y otras no poseen casi nada, una medida que hiciera una mínima redistribución progresiva no sería eficiente ya que perjudicaría a los que más tienen para favorecer a los excluidos. Bajo ciertas condiciones muy abstractas que tienen poca relevancia práctica (por ejemplo, el modelo teórico no especifica cuál es el software) se puede demostrar en la teoría que una economía de mercado es Pareto-eficiente. Si bien se lo utiliza muchas veces como un arma ideológica, este resultado no pasa de ser un ejercicio intelectual brillante pero poco útil para las economías actuales en las que la cooperación y el conflicto son la esencia y no el accidente y, por lo tanto, deben lidiar con organizaciones complejas y con sus fallas. Sobre eficiencia véase Milgrom y Roberts (1993). La economía política ha hecho aportes importantes recientemente para aclarar este punto, véase por ejemplo: Drazen (2001).
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no debilitar la capacidad de autoayudarse y, por lo tanto, hay que considerar que todo mecanismo de ayuda tiene efectos colaterales sobre la voluntad de esforzarse. Esta visión obliga a mejorar el diseño de las políticas. Por ejemplo, este autor señala que el seguro de desempleo está plenamente justificado, pero no es menos cierto que ese seguro puede desalentar y quitar motivación para la búsqueda futura de empleo. Por ello, propone destinar recursos a subsidiar el empleo, la capacitación y la creación de oportunidades para quienes deseen seguir trabajando aun pudiendo retirarse. 3. La sociedad debe llegar a decisiones colectivas basándose en el debate previo (véase Sabatier, 2007). El debate es central para que las políticas se orienten al desarrollo humano sin que el gobierno sea cooptado por intereses de grupo o por el oportunismo político. En este sentido, Sen argumenta que jamás un país con libertad política y libertad de prensa ha sufrido hambrunas; ningún gobierno se atrevería a llegar a tal situación por temor a no ser votado. Estos argumentos sobre desarrollo humano no tienen por intención sugerir que las sociedades pueden fijar de manera más o menos sencilla y directa qué metas seguir. Las metas de desarrollo humano sólo pueden alcanzarse si se traducen en políticas y reglas de juego capaces de inducir comportamientos de los agentes compatibles con esas metas. Esto entraña dos dificultades críticas: por un lado, como acabamos de ver, los canales de interacción entre el hardware, el software y las organizaciones son complejos y la teoría económica no ha llegado aún a comprenderlos cabalmente. Por otro, el proceso de formación de políticas públicas y fijación de reglas es esencialmente político y depende no sólo de la voluntad de los actores, sino también de su capacidad para la acción colectiva y de las características de las reglas de juego contenidas en el software (Ostrom, 2007; Fanelli y Tommasi, 2012).
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3. Software, fallas de organización y fallas de cooperación Este capítulo analiza con mayor detalle la función del software en una economía capitalista moderna. El propósito central es comprender más profundamente la relación entre las debilidades en el marco institucional y las fallas en el funcionamiento de las organizaciones y del sistema económico en su conjunto las cuales, en última instancia, se traducen en trabas para cooperar en las actividades económicas. Las fallas pueden manifestarse en diferentes niveles del sistema económico. En línea con lo que es habitual en economía, aquí distinguiremos entre dos niveles básicos: el microeconómico y el sistémico. En el nivel microeconómico, las fallas para cooperar suelen tomar la forma de ineficiencia en el uso de los recursos dentro de organizaciones individuales; por ejemplo: relaciones laborales conflictivas; uso de tecnologías o pautas organizacionales obsoletas. Pero también pueden expresare como deficiencias en las relaciones entre organizaciones; por ejemplo: falta de incentivos para coordinar inversiones que son complementarias o para desarrollar cadenas de valor; escasa colaboración entre empresas y universidades; ausencia del Estado en el desarrollo de infraestructura. En el nivel sistémico las fallas de cooperación pueden exetriorozarse como fluctuaciones cíclicas (rcesiones y expansiones); inestabilidad macroeconómica (inflación, desequilibrios fiscales recurrentes) o crisis (colapsos financieros, corridas cambiarias ). Cabe tener presente adicionalmente que, en algunos casos, los factores que juegan a favor de la eficiencia en el nivel de la organización individual pueden ser perjudiciales en el nivel del sistema. Por ejemplo, un banco en tanto organización podría ser muy eficiente en aprovechar fallas en la regulación financiera con el objetivo de ganar dinero, como ocurrió con la crisis sub-prime cuando los bancos les prestaron dinero a agentes sin capacidad suficiente de repago. Este tipo de eficiencia es dañina para el sistema en su conjunto: cuanto más eficiente el banco en colocar créditos, mayor la crisis financiera subsiguiente. Por otra parte, los desequilibrios sistémicos (como la inflación) también pueden dañar la eficiencia de la organización individual. Es muy fácil encontrar ejemplos en países con larga tradición inflacionaria como el nuestro: por ejemplo, en la Argentina la oferta de crédito para la inversión en bienes de capitla a largo plazo es muy escasa porque nadie desea prestar, digamos, a diez años, si no puede anticipar con cierta precisión cuál será la inflación. Esto deteriora la eficiencia porque las firmas terminan invirtiendo menos de lo que desearían. En lo que sigue, en primer lugar discutimos las relaciones de jerarquía entre los diferentes conjuntos de reglas que conforman el marco institucional de la economía y la forma en que influyen sobre las organizaciones. Este es un paso necesario ya que las instituciones que son relevantes para explicar las disfuncionalidades que ocurren en el nivel micro y macroeconómico suelen ubicarse en niveles distintos de la jerarquía. Tomando como base ese análisis, en la segunda parte estudiamos diferentes fallas en el funcionamiento de las organizaciones, como las fallas de mercado y de gobierno, que atrajeron tradicionalmente la atención de los economistas. Por último, se discuten las restricciones que condicionan los procesos de reforma orientados a mejorar las instituciones económicas.
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1. Las relaciones de jerarquía institucional
Ya hemos mencionado que el software contiene reglas de juego de jerarquía diferente. Para reflejar el orden jerárquico dividiremos las reglas en dos clases: las que actúan como un input del marco institucional de la economía y las que constituyen el output de ese marco. Para facilitar la lectura, reproducimos aquí el segmento correspondiente al software del esquema que muestra la anatomía del sistema económico. Figura 3.1
Software
Régimen de políticas públicas
Derechos de propiedad Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional de la Economí Economía Jurídica
Pautas
Contratos Formales Contratos Relacionales
Cultural es
El orden jerárquico entre los elementos del software se simboliza en la figura 3.1 con el sentido de las distintas flechas que unen el marco institucional con los rectángulos más pequeños. Si la punta de la flecha apunta al marco institucional, se trata de un input; si la flecha va desde este último marco a un rectángulo menor, es un output. Vale aclarar, no obstante, que las flechas son un recurso de exposición y no debe interpretarse que, en la práctica, existe una jerarquía entre las instituciones que induzca un orden completo: hay potenciales contradicciones entre diferentes cuerpos de reglas que pueden o no materializarse en los hechos. Cuando las inconsistencias se materializan, pueden dar lugar a conflictos que deben ser resueltos por el poder político con jurisdicción sobre el caso. Naturalmente, cuanto mayor la jerarquía de las normas en conflicto, mayor la potencial inestabilidad del marco institucional. La figura 3.1 indica que los inputs del marco institucional son la base jurídica y las pautas culturales, que representan respectivamente los componentes formal e informal en que se asienta el marco institucional de la economía. La base jurídica es aportada por las instituciones políticas y sus componentes fundamentales son la Constitución y las leyes que estructuran el funcionamiento del Estado: el Congreso y los poderes Judicial y Ejecutivo. Con el concepto de “Estado” nos referimos aquí al conjunto de reglas jurídicas que le dan forma y que son el resultado de los equilibrios políticos dentro de la sociedad. No nos referimos al Gobierno como ente (o “jugador”) que participa de la economía siguiendo sus propias estrategias, que pueden o no reflejar los objetivos de la comunidad (véase Aoki, 2001). Dentro del output que genera el marco institucional conviene distinguir las siguientes categorías
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Normas de aplicación general: son los derechos de propiedad y las que rigen para la celebración de contratos formales. Estas normas tienen influencia directa sobre las organizaciones y la economía porque afectan los incentivos. La acumulación de capital necesita derechos de propiedad bien especificados y protegidos. Difícilmente los agentes sacrificarán su consumo en el presente para acumular bienes de capital o pondrán en riesgo ese capital con fines de lucro si existe una alta probabilidad de que sean estafados por otro agente o si el Estado puede expropiar o imponer tributos exagerados de manera discrecional. Los contratos, por su parte, influyen en los incentivos porque cada una de las partes en una transacción debe tener confianza en que la otra cumpla con lo especificado en el contrato. Esto no es sencillo, por ejemplo, cuando las partes están geográficamente alejadas, cuando una parte está más informada que la otra o cuando se realiza una transacción de crédito en que una de las partes promete devolver algo a la otra en el futuro. Muchas veces, si los compromisos no son creíbles, las transacciones no se realizan porque una de las partes renuncia a participar. O porque demanda un precio exagerado para hacerlo, como en el caso en que se pide una tasa de interés excesivamente alta para cubrirse del riesgo de no pago. Cuando una transacción potencialmente beneficiosa no se realiza debido a este tipo de obstáculos –que tiene que ver con la incertidumbre estratégica–, se frustra la cooperación. Como vimos en el capítulo 1, uno de los motivos para cooperar es el propósito de explotar las ventajas mutuas del comercio. Normas informales. En la figura, estas normas están representadas por los contratos relacionales, basados en instituciones informales, en pautas culturales y costumbres que surgen frecuentemente en el marco de organizaciones formales. Cuando las partes siguen pautas informales, actúan autoimponiéndose reglas que encuentran conveniente seguir cuando mantienen vínculos a largo plazo. Ejemplos: normas tácitas de corrección de precios entre las firmas y sus proveedores o ciertas pautas para el avance en las carreras dentro de la empresa. Muchas veces, las fallas de mercado pueden atenuarse significativamente utilizando este tipo de contratos para tratar de aprovechar las relaciones de confianza o reputación que aparecen de la mano de las interacciones repetidas entre las partes. Formatos organizacionales que determinan qué modelos de organización están permitidos y regulaciones atinentes a actividades específicas. Existen variados formatos que se adaptan a los diferentes tipos de organización que discutimos en el capítulo anterior y, además, el gobierno interviene en la economía a través de regulaciones que complementan esos formatos organizacionales. Los formatos y regulaciones están usualmente contenidos en códigos, como el de comercio, el naval o el aeronáutico y en leyes con objetivos específicos (Carta Orgánica del Banco Central, Ley de entidades financieras, de sociedades anónimas, etc.). Régimen de políticas públicas. El gobierno usualmente implementa políticas destinadas a corregir fallas de mercado y de organización, solucionar desajustes en el nivel sistémico –como la inflación– o corregir sesgos en la distribución del ingreso y la riqueza (véase Drazen, 2000). El propósito del régimen de políticas públicas es acotar la discrecionalidad del gobierno y dar al resto de la sociedad certidumbre sobre qué esperar respecto de la intervención del gobierno, lo cual es vital para cimentar la confianza en las reglas de juego. El régimen debe también estar en condiciones de limitar enfermedades sociales como la corrupción, el clientelismo y la captura del Estado por intereses particulares.
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Asimismo, debe pasar el examen de la consistencia: las distintas políticas cubiertas por el régimen deben ser coherentes entre sí, evitando conflictos de objetivos y luchas intestinas por el control de recursos e instrumentos.30 Cuando se observa el conjunto de reglas que constituye el output de reglas de juego generado por el marco institucional, queda claro que algunas formas de organización o contratos estarán permitidas y otras, no. Al organizar sus actividades, los agentes deberán tener el cuenta esta restricción sobre las acciones y decisiones posibles. Son restricciones de software que se agregan a las que provienen de los recursos y las técnicas disponibles dentro del hardware. De aquí que Douglas North (1995) definiera a las instituciones como las reglas de juego creadas por la sociedad para influir sobre el comportamiento de los agentes económicos. Para hacer operativas las reglas de juego del software y evitar las fallas de cooperación, es necesario utilizar recursos del hardware, lo cual tiene costos para la sociedad. Son, de alguna manera, los costos de hacer funcionar el sistema. Los economistas suelen llamarlos costos de transacción, por analogía con los costos de realizar transacciones en los mercados (Milgrom y Roberts, 1993).31 Desde el punto de vista de la eficiencia, el problema es cómo minimizar los costos de transacción, lo que implica diseñar las mejores reglas posibles para hacer funcionar el sistema, lograr que esas reglas se apliquen y confiar en que la actividad de los emprendedores en las diferentes arenas organizacionales –con y sin fines de lucro; públicas o privadas– se traduzca en la elección del mejor modelo organizacional para solucionar los problemas de coordinación, motivación y ejecución. Dada la complejidad de la tarea, no sorprende que las fallas de cooperación en la economía moderna sean extremadamente comunes. ¿Por qué es beneficioso desde el punto de vista económico gastar recursos de la sociedad en fijar restricciones sobre los comportamientos posibles? La incertidumbre tiene el papel protagónico en la respuesta a esta pregunta. Como ya vimos, afecta la relación entre decisión y ejecución y, mientras una parte de esa incertidumbre se explica por factores naturales, otra parte muy importante tiene su origen en los vínculos interpersonales que establecen los agentes en el proceso de cooperar. A esta incertidumbre la habíamos llamado “estratégica”. Acotarla tiene valor económico porque anticipar cómo se comportará la otra parte reduce los errores de decisión y ejecución. Por ello parece lógico que la sociedad utilice recursos para financiar los costos de instituir reglas. Las reglas contenidas en las instituciones económicas y las organizaciones son, justamente, tecnologías inventadas por el hombre para manejar la incertidumbre estratégica por la vía de hacer más predecible el comportamiento del otro. Estar en condiciones de anticipar el comportamiento de la contraparte en las tareas cooperativas es necesario para la coordinación. Cuando el gobierno está involucrado en 30
Estos conflictos y contradicciones en el marco de un régimen de políticas dado se traduce en un fenómeno que se conoce técnicamente con el nombre de “dominancia de política”. La dominancia se puede estudiar sobre la base del concepto de “espacio de política”: cuanto mayor este espacio, menor la posibilidad de que se produzca la dominancia de una política sobre otra. En la Argentina, por ejemplo, es frecuente que la política fiscal domine a la monetaria –como ocurre cuando el gobierno emite dinero para financiar el déficit fiscal– o que la política financiera domine a la fiscal –como ocurre cuando los bancos entran en crisis y el gobierno debe realizar costosos salvatajes–. Véase Fanelli (2010). 31 Probablemente sería mejor llamar a estos “costos de cooperación”, pues la palabra “transacción” parece sugerir que la única forma de cooperar es por la vía del comercio. Además, algunos costos de transacción se originan en la necesidad de prohibir algunas acciones, como cuando se desea que los agentes eviten sobreexplotar los recursos compartidos.
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las decisiones, es central que los agentes puedan anticipar correctamente las acciones del gobierno ya que, si esas expectativas son equivocadas, los errores de coordinación se multiplicarán en la medida que las políticas públicas afectan a muchos agentes al mismo tiempo. De aquí que la calidad del régimen de políticas públicas tenga una influencia tan determinante sobre la aparición o ausencia de fallas en el nivel sistémico. Como subrayamos en el capítulo 1, las normas deben ser creíbles para ser efectivas en resolver los problemas de coordinación y motivación. Por ejemplo, la confianza se deteriora si las políticas macroeconómicas aceleran la inflación y de esa manera violan los derechos de propiedad al hacer perder valor al dinero y cambiar el valor real de los contratos que fijan el salario o los alquileres, lo cual suele afectar sobre todo a los segmentos de menores recursos que tienen menos acceso a instrumentos financieros para cubrirse del flagelo inflacionario. En las sociedades inflacionarias, las personas dejan de usar el dinero del país y mantienen una buena parte de sus ahorros en otras divisas. La dolarización de los portafolios que se observa en la Argentina no es independiente de la falta de credibilidad del peso. También promueven la dolarización medidas discrecionales como el “corralito”, que cambió los contratos existentes entre los particulares y los bancos, quitándoles credibilidad a estos últimos. A veces la falta de credibilidad toma la forma de falta de inversión. La manipulación de precios de la energía en los últimos años, por ejemplo, se tradujo en una caída en las reservas de gas y petróleo con relación a la producción, lo que representa una descapitalización de las firmas, como estudiaremos en la tercera parte. Sobre la base de lo anterior se puede concluir que el software de la economía tiene la función esencial de generar rutinas para acordar, coordinar y motivar de forma de reducir la incidencia de la incertidumbre estratégica sobre los resultados de la acción colectiva. Esto implica que saber cómo organizarse es de una importancia similar a la de saber cómo hacer antibióticos. Las instituciones son conocimiento. Aoki (2001) ha enfatizado el contenido de conocimiento que tienen las instituciones. Los gobiernos cuentan con armas muy poderosas para cambiar las reglas pero, cuando las usan, deben tener en cuenta que ello puede afectar la credibilidad. Por supuesto, esto no quiere decir que las reglas sean sacrosantas y que la sociedad deba renunciar a ciertos objetivos para mantener las instituciones en un freezer. La implicancia central, desde el punto de vista económico, es que todo cambio de reglas tiene un costo por afectar la credibilidad y, por ende, es vital minimizar tal costo. Por eso, las sociedades democráticas se atienen a las pautas establecidas por las instituciones políticas de jerarquía superior para el cambio de políticas públicas. Es justamente la necesidad de manejar la tensión entre confianza y cambio lo que llevó a las sociedades a establecer jerarquías entre las normas, de forma que unas sean más difíciles que otras de cambiar. Cuando se observan las instituciones con esta perspectiva es fácil entender por qué son tan traumáticas las experiencias de crisis, algo muy frecuente en la Argentina: las crisis, al ser sistémicas, destruyen gran cantidad de reglas de juego, desde contratos financieros hasta sistemas jubilatorios y, en ese sentido, actúan como verdaderas usinas de incertidumbre estratégica que se esparcen por el sistema y deterioran el funcionamiento de las organizaciones en el nivel microeconómico. Un “corralito” no sólo representa una expropiación, sino que al quebrar las reglas de juego tiene el costo adicional de dejar a la sociedad sin una organización que es esencial en la economía moderna para coordinar las actividades: los bancos. Cuando se destruyen instituciones, se destruye conocimiento; es literalmente similar a quemar libros. Por ello no sorprende que las crisis sean extremadamente costosas y disfuncionales económica, social y
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políticamente: son eventos extremos de falla de cooperación que, al destruir reglas de juego, erosionan el stock de conocimiento social que actúa como soporte de las organizaciones. Las crisis, no obstante, son circunstancias límite. Hay situaciones bastante habituales y localizadas en las que las deficiencias en las reglas de juego llevan a la formación de organizaciones disfuncionales que frustran la cooperación o deterioran su eficiencia. Las fallas de organización pueden tomar diferentes formas. Esto es lógico si consideramos que existen diferentes tipos de organización y, además, las organizaciones deben adaptarse a diferentes contextos. A continuación, analizaremos un conjunto de fallas de organización, que, como veremos en la tercera y la cuarta partes, son clave para explicar los problemas económicos de la Argentina.
2. Fallas de organización y cooperación
Definimos como falla de organización a una situación en que las soluciones de los problemas de negociación, coordinación, motivación y ejecución que brinda una organización dada, bajo un determinado marco institucional, no son las adecuadas y llevan a fallas en la cooperación. Hay tres situaciones diferentes que conviene distinguir en relación con el tipo de fallas de cooperación (vease Dixit et al., 2009): 1. La solución al problema de cooperación es inadecuada y se podría llegar a i una solución mejor pero los agentes involucrados no logran ponerse de acuerdo para implementarla. Esto es, hay dos equilibrios cooperativos posibles y uno es mejor que otro. Las trampas de pobreza debidas a la baja acumulación de capital humano que hemos ya explicado son ejemplos de este tipo de falla de cooperación: los trabajadores no se capacitan porque no hay oportunidades de trabajo y las empresas no invierten en tecnologías con personal calificado porque no hay oferta disponible de ese personal. Estas trampas se rompen si las políticas públicas u organizaciones privadas asumen el liderazgo y coordinan las acciones. Por ejemplo, el gobierno podría promover la formación de capital humano, creando incentivos para que las empresas inviertan en tecnologías que demandan trabajo calificado. La positiva evolución de la India, que ha desarrollado ventajas competitivas en servicios relativamente sofisticados, es en cierta medida un ejemplo a gran escala de esto. Otro ejemplo son los equilibrios cooperativos que involucran cierto grado de corrupción: las personas pagan sobornos a los funcionarios porque piensan que todas las personas los pagan y un funcionario puede demandar el pago porque sabe lo que el resto piensa. En cambio, si todos pensaran que la corrupción está mal y coordinaran su acción colectiva para actuar en consecuencia, el funcionario no se molestaría en pedir una “coima” (Widick, 2008). Hay dos equilibrios posibles, uno con corrupción y otro sin ella. 2. La solución observada puede es inadecuada debido al problema del free rider, que ya hemos visto. En este caso, el marco institucional existente da lugar a un equilibrio en el cual los agentes no cooperan debido a que
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las reglas existentes no brindan incentivos para mejorar la situación. El cuidado del medio ambiente plantea típicamente esta cuestión: si se invirtiera para mejorar el medio ambiente (el Riachuelo), todo el mundo saldría favorecido, pero el inversor no recuperaría la inversión a menos que pudiera excluir a quien no pagase una tarifa por el disfrute del beneficio (pescar en el Riachuelo). Ya hemos comentado que situaciones similares se observan en el caso de la producción de conocimientos e información. En este caso, para mejorar la solución es necesario cambiar las reglas de juego, muy probablemente por la vía de la intervención pública: limpiar el Riachuelo, prohibir que se arrojen desechos y financiar todo con impuestos. El equilibrio sería mejor, pero hay que cambiar el marco institucional. 3. Puede ser simplemente muy difícil arribar a cualquier solución cooperativa, sea buena o mala. Los agentes no se ponen de acuerdo respecto de ninguna rutina que los lleve a algún equilibrio cooperativo, no encuentran cómo coordinarse y motivarse para cooperar. Este tipo de situación es típico que se observe en el nivel sistémico cuando un evento o shock destruye los equilibrios cooperativos que se habían logrado, sea porque cambian sustancialmente los recursos contenidos en el hardware, sea porque las reglas de juego establecidas dejan de respetarse (como en el ejemplo de las crisis ya comentado). Al no llegarse a ningún equilibrio, se trata de una situación de desequilibrio. En ese caso, es imperativo reformar las reglas de juego de manera que la sociedad pueda alcanzar algún equilibrio. Es “imperativo” porque las fallas de cooperación pueden ser excesivamente costosas. Por ejemplo, las grandes recesiones que acompañan las crisis conllevan altos niveles de desempleo de recursos, tanto de capital como de trabajo, lo cual puede tener consecuencias sociales insoportables. Entonces, surgen consignas como “Que se vayan todos” o grandes segmentos de la población (sobre todo, los jóvenes golpeados por el desempleo) se declaran “indignados” y cuestionan la legitimidad del “sistema”. En términos de nuestra discusión, esto simplemente quiere decir que aparecen demandas de que la política se encargue de cambiar aquellas partes del marco institucional de la economía que no están llevando a la sociedad a situaciones de equilibrio cooperativo de buena calidad. Por ejemplo, hoy en Europa se discute cómo cambiar las regulaciones de los bancos, cómo debe ser la política fiscal (¿cuánto deben ajustar Grecia o España?), si el euro es viable, si la unión monetaria debe ser también una unión fiscal, etc. Si el lector repasa el cuadro del software, verá que el desafío político en Europa es enorme simplemente porque es necesario realizar trabajos de reingeniería institucional a una escala pocas veces vista. Para que esta clasificación general de las fallas de cooperación tenga relevancia práctica es necesario vincularla con las organizaciones concretas de una economía capitalista Afortunadamente, los economistas han invertido gran cantidad de esfuerzo en analizar las fallas de organización que se observan usualmente. En lo que sigue estudiamos, primero, las fallas de cooperación en las organizaciones individuales (utilizamos la categorización de la figura 2.1, que distingue entre mercados, organizaciones públicas y privadas y familias) y luego identificamos las fallas que pueden aparecer en el nivel sistémico.
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Fallas de mercado32 El mercado es un formato organizacional con gran poder para resolver problemas de coordinación y motivación, pero organizar un mercado tiene costos. Por lo tanto, la ganancia a realizar en la transacción debe ser superior al costo de organizar el mercado para que tenga sentido recurrir a este formato organizacional. Si los “costos de transacción” son muy altos, habrá transacciones que, en principio, serán beneficiosas, pero que no se concretarán porque el beneficio extra es menor al costo de comerciar. Cuando esto ocurre, se hacen menos transacciones que las óptimas en el mercado bajo consideración o, directamente, no se hacen transacciones y el mercado desaparece. En cualquiera de los dos casos diremos que existe una falla de mercado, ya que la organización no logrará cumplir con la función de facilitar todas las transacciones que sean beneficiosas para que las partes exploten los beneficios mutuos del comercio. Esto tendrá un costo económico, debido a que las partes cuya transacción se frustró se quedarán con bienes que no deseaban tener y que podrían haber intercambiado por algo que sí deseaban. Las “fallas de mercado” que los economistas identificaron y que son relevantes para nuestra discusión posterior son las que siguen: • Problemas de información. Como vimos en el capítulo 1, la información asimétrica entre las partes da lugar a los fenómenos de selección adversa y azar moral que frustran la cooperación. Estos fenómenos son frecuentes en las transacciones de ciertos bienes y servicios complejos con presencia masiva en nuestra economía y en las que una de las partes sabe mucho más que la otra.33 Nos referimos a bienes y servicios como la educación, el crédito, los seguros de retiro o de salud y los conocimientos tecnológicos. Dentro de esta categoría entran también el proceso de contratación de mano de obra y las relaciones entre empresas dentro de una misma cadena de valor. Encontrar formatos organizacionales eficientes (que tengan costos de transacción bajos) para estos mercados es muy difícil. La información es también un obstáculo para el desarrollo de los mercados cuando hay que gastar mucho dinero en encontrar a la contraparte. En este caso, son los costos de búsqueda los que frustran la transacción. • Competencia imperfecta. Cuando una empresa tiene poder de mercado, lo utiliza para colocar un precio superior al que sería socialmente óptimo. Al ser el precio muy alto, se realizan menos transacciones que las que serían convenientes para la sociedad. Una empresa puede hacer esto, obviamente, cuando está protegida de la competencia y sus competidores están impedidos de mejorar la oferta.34 Las barreras a la competencia se 32
Sobre fallas de mercado véase Milgrom y Roberts, 1993 o Dixit et al., 2009. Al organizar las transacciones que involucran este tipo de bienes, servicios y factores, los demandantes suelen tener problemas importantes para informarse y cubrirse de los riesgos correctamente: ¿cómo entender a qué me compromete la letra chica del contrato?; ¿cómo confiar en que el personal que contraté en la firma no revelará secretos comerciales o tecnológicos? ¿Cómo saber si este trabajador es conflictivo? Los oferentes, por su lado, enfrentan dificultades para proteger los derechos de propiedad sobre lo que producen: ¿cómo evitar que me copien el programa que desarrollé?; ¿cómo asegurar, siendo una PyME proveedora de una firma con poder de mercado, que se me respete el contrato? 34 Las empresas suelen tener diferentes grados de poder de mercado: monopolio (una sola empresa tiene todo el mercado), oligopolio (pocas empresas) y competencia monopolística (número grande de empresas, pero que venden productos con cierta diferenciación que les da una autonomía limitada para fijar el precio). 33
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pueden originar en concesiones del gobierno, acceso privilegiado a conocimientos tecnológicos y patentes, colusión entre los oferentes o monopolios naturales. Estos últimos se forman cuando una empresa tiene costos decrecientes a medida que produce más, como ocurre con muchos de los servicios públicos. • Externalidades. Este fenómeno ocurre cuando las acciones de un agente favorecen o perjudican a otros sin tener que pagar o recibir un pago por ello. El ejemplo típico es el daño al medio ambiente: no pagamos todos los costos en que incurre la sociedad cuando utilizamos nuestro automóvil particular. Otro ejemplo, en este caso positivo, se da cuando alguien inventa un nuevo procedimiento para bajar costos y favorece a otros que lo imitan. En este caso, los mercados fallan en la tarea de motivación porque no están definidos los derechos de propiedad: si las firmas se esfuerzan para bajar sus costos invirtiendo en investigación y desarrollo y luego otros la imitan sin pagar, la empresa dejará de invertir o invertirá poco por falta de incentivos. Cuando existen externalidades, el problema del “colado” o free rider impide que el mercado haga bien el trabajo de motivar. Para evitarlo, y proteger las innovaciones, se recurre a regulaciones. Un ejemplo son las patentes, que excluyen forzosamente del uso a quienes no invirtieron en generar la innovación. • Bienes públicos. Estos bienes tienen dos características especiales, similares a las del conocimiento (véase capitulo 2). No son rivales en el consumo (que una persona consuma estos bienes no impide que también otra persona los consuma) y es difícil excluir a otros del consumo35. El mercado como organización también falla aquí en solucionar la cuestión de la motivación, por el problema del free rider: los particulares evitarán pagar por los bienes públicos (un parque, la defensa nacional, etc.) si pueden disfrutar de ellos sin pagar. Esta falla de mercado se soluciona mediante una institución: los impuestos. Los ciudadanos no deciden si pagar impuestos, están obligados a hacerlo.
En el proceso de resolver los problemas que plantean estas transacciones, oferentes, demandantes y Estado han ido desarrollando un cuerpo de software que opera “al costado” de las transacciones en los mercados y las hace posibles. Es el caso de las normas que resguardan la transparencia, la responsabilidad, la confianza y la reputación; o de las leyes para la resolución de disputas y conflictos como las que regulan las negociaciones salariales, los derechos del consumidor o las transacciones entre depositantes y bancos. Esas reglas de “gobernanza” y esos formatos organizacionales que tornan operativos los mercados son vitales para el funcionamiento de la economía como sistema. Las reglas de gobernanza tanto pueden surgir espontáneamente de la interacción de los agentes en los mercados como ser impuestas por el Estado. En realidad, tanto en su origen como en su forma, las reglas de gobernanza tienden a adaptarse al tipo de transacción, que, como vimos, puede ser muy compleja.
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Los bienes que tienen estas características técnicas se clasifican como bienes públicos, pero no todos los bienes que las presentan son producidos necesariamente por el sector público. Como vimos más arriba, en el caso de las externalidades asociadas con la innovación también se presentan las características de no rivalidad y no exclusión.
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Fallas en las jerarquías privadas36 Cuando los costos de realizar las transacciones por la vía del mercado son excesivos, los agentes recurren a otros mecanismos para reducir esos costos. Una forma de hacerlo es internalizar la transacción dentro de la empresa. Esto ocurre, por ejemplo, cuando una firma se integra verticalmente a los efectos de asegurarse la provisión de insumos. Pero esto trae nuevos problemas, pues recarga las tareas de la jerarquía. Las causas de fallas en las jerarquías se relacionan con: •
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Los costos de comunicación entre las partes: tanto para transmitir las órdenes como para informar a la cúpula de los problemas en las jerarquías menores. La información está siempre descentralizada y localizada en diferentes segmentos de la organización y ello crea asimetrías de información y costos de transmisión. El problema de las influencias. Una parte del esfuerzo de los participantes se perderá en tareas orientadas a influir sobre sus jefes para conseguir ciertas ventajas, que no tienen que ver con maximizar los logros del conjunto. Asimismo, como vimos, los agentes pueden manipular la información (ocultarla, destruirla) con el objetivo de mejorar su posición.
Las jerarquías nunca funcionan de manera perfecta: no alcanza con diseñar bien el organigrama y asegurar que funcionen los canales de transmisión de información. En las organizaciones reales se invierte gran cantidad de esfuerzos en diseñar incentivos para que las personas sigan las reglas. Si esas reglas no están en línea con las estrategias de los individuos, las acciones y decisiones de la organización no ocurrirán según el diseño plasmado en su organigrama: las reglas deben ser efectivas en motivar los comportamientos deseados. Tomar en cuenta la visión, intereses y preferencias de los individuos es crucial a la hora de evaluar si el esquema de reglas de juego diseñado para coordinar y motivar un cierto comportamiento funcionará o no en un contexto específico: formatos organizacionales que son eficientes para coordinar y motivar en un contexto podrían producir resultados opuestos en otro. Las fallas de cooperación se pueden manifestar de diferentes formas. En las jerarquías que tienen fines de lucro, un problema central es si los agentes (desde el CEO hasta los empleados no jerárquicos) cumplen en maximizar el lucro del principal, que son los accionistas. Cuando este punto falla, las firmas tienden a concentrar sus acciones en pocas manos y grupos familiares, sacrificando eficiencia por un mayor control. La dificultad para solucionar este problema es tan grave que muy pocas empresas logran cotizar en una Bolsa debido a que no pueden garantizar ciertas pautas mínimas. Pero incluso en las organizaciones jerárquicas sin fines de lucro las fallas de cooperación pueden ser de magnitud debido a corrupción en las compras de bienes y contratación de servicios, malas relaciones laborales, asignación de beneficios a personas relacionadas, etc. Disfuncionalidad familiar37 La familia también puede mostrar fallas en las funciones económicas que cumple. La familia, como organización, toma decisiones cruciales con relación al ahorro, el gasto 36 37
Sobre fallas en las jerarquías véase Gibbons (2000). Sobre este tema véase: World Bank (2007) y Lundberg y Pollak (2007).
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de inversión física (vivienda, bienes durables) y en capital humano, cobertura de riesgos, participación en el mercado de trabajo y tasa de natalidad. Para llegar a decisiones correctas en relación con estas variables, las familias deben resolver problemas de coordinación, motivación y ejecución, como ocurre en cualquier estructura jerárquica. En la economía de las familias se utilizan modelos de toma de decisiones que permiten diferentes grados de negociación pero en todos los casos un problema central tiene que ver con lo motivados que estén los jefes de hogar para tomar en cuenta los intereses de quienes dependen de ellos: los niños y, también, los ancianos. Entre las fallas que son relevantes para nuestro estudio cabe mencionar las siguientes: •
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Subinversión en capital humano. Entre las causas están el embarazo adolescente, la falta de interés o información de los padres, desaliento por falta de oportunidades. Negociación excesivamente costosa para manejar conflictos y llegar a decisiones debido a relaciones dificultosas entre los miembros, lo que lleva a ineficiencia en la asignación de recursos (ejemplo: madre como único sostén y padre ausente). Socialización deficiente que se refleja en la formación de la identidad y da lugar a dificultades para integrarse en el mercado de trabajo; provoca mala asignación del gasto de consumo e inversión y manejo deficiente de riesgos (enfermedad, vejez).
Las fallas de cooperación en la familia pueden tener consecuencias graves sobre el funcionamiento del sistema económico. Por una parte, pueden dar lugar a la formación de trampas de pobreza y falta de oportunidades de movilidad social. Por otra, pueden ser la génesis de desequilibrios demográficos futuros. En particular, los países que, como la Argentina, están pasando por el bono demográfico deben garantizar una tasa de inversión suficiente en capital humano; de lo contrario, las generaciones futuras enfrentarán problemas para financiar el consumo de los ancianos cuando llegue la etapa de envejecimiento. Fallas de gobierno38 El gobierno está compuesto por organizaciones que, como tales, actúan como agentes económicos. El formato organizacional que utilizan los entes públicos se basa en jerarquías. La burocracia pública es la organización jerárquica por excelencia. Algunos de estos entes actúan como si fueran organizaciones privadas (bancos públicos, empresas del Estado) y otros están especializados en la regulación de las actividades y la implementación de políticas públicas, como es el caso por ejemplo del Banco Central, los entes de regulación o la Secretaría de Hacienda. Las fallas de gobierno, por ende, se asocian en gran medida con los problemas de las jerarquías ya descritos con anterioridad. Desarrollar entes públicos que estén libres de fallas es un desafío complicado. Por un lado, el Estado debe contar con tecnología, recursos y una burocracia pública idónea en un contexto en que el sector privado y el resto del mundo compiten por captar esos mismos recursos. Por ejemplo, para el gobierno es difícil reclutar personal calificado en un país que sufre de “fuga de cerebros” atraídos por mejores oportunidades en el 38
Sobre fallas de gobierno ver Drazen (2000) y Tabellini (2007).
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exterior. Por otro, aun en los casos en que el Estado logra estructurar entes de regulación y organizaciones con poder de policía, muchas veces es difícil delegar autoridad y hacer cumplir las normas debido a la corrupción y la búsqueda de renta fácil por la vía de conseguir privilegios del Estado. Una falla de gobierno muy grave se produce cuando las agencias de regulación son capturadas por los intereses específicos de aquellos que debe controlar. Cuando estos problemas son generalizados pueden dar lugar a un sistema llamado “capitalismo de amigos”. Las organizaciones del gobierno desempeñan un papel protagónico, pues, para que el marco institucional esté en condiciones de inducir orden en las interacciones entre los agentes se requiere un gobierno capaz de hacer cumplir las reglas de juego –jueces, poder de policía, una burocracia pública–. Estos servicios sólo pueden ser provistos por organizaciones del Estado. Ello es así porque, de otro modo, las reglas no serían creíbles y, por ende, serían inefectivas para ordenar las negociaciones, coordinar y motivar. Todos los agentes deben creer que se cumplirán los compromisos, las amenazas de castigo si la conducta se desvía y los premios por actuar en línea con lo esperado. La autoridad del Estado es central en este punto pues en ella descansa, en última instancia, la tarea de hacer cumplir las leyes, incluyendo la tarea del Poder Judicial de proveer justicia ante conflictos entre agentes económicos. La cesión de poder al Estado, no obstante, plantea un problema adicional: una vez cedido el poder, la autoridad podría tentarse y no cumplir con sus deberes. Por lo tanto, es necesario que haya suficiente contrapeso como para controlar el uso de la autoridad. En realidad, de forma algo paradójica, a un gobierno con poder excesivo le resultaría difícil ser creíble. Este es un problema inherente a toda estructura de autoridad y es muy difícil de resolver cuando la distribución del poder es muy asimétrica: quienes acumulan poder suficiente como para violar sus promesas, no tienen forma de comprometerse creíblemente a cumplirlas. Que las autoridades no puedan comprometerse puede inducir serias fallas de cooperación. Por ejemplo, si un gobierno con mucho poder y pocos controles republicanos se compromete a no imponer tributos adicionales sobre la inversión, su promesa no será creíble: los inversores anticiparán que, una vez realizada la inversión, serán expropiados. Por lo tanto, no invertirán y la contrapartida será, por ejemplo, la salida de capitales. También ocurre esto cuando el gobierno les reclama a los asalariados que moderen sus reclamos para reducir la inflación y estos anticipan que una vez negociados los salarios el gobierno no cumplirá con la promesa de reducir la inflación debido a sus necesidades fiscales: para financiar el gasto emitirá más dinero que el que sería compatible con la inflación comprometida. Disfuncionalidad sistémica39 La disfuncionalidad en el nivel del sistema puede tomar las tres formas básicas siguientes: 1. Fluctuaciones cíclicas. Es la manifestación más benigna de problemas en el nivel del sistema económico como un todo y se trata de desequilibrios transitorios. Se manifiestan como períodos en los cuales la economía crece por encima (expansión) o 39
Sobre disfuncionalidad sistémica con énfasis en los problemas de América Latina ver CEPAL (2008b) y la bibliografía allí citada.
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por debajo (recesión) de su capacidad de crecimiento potencial o de pleno empleo. El nivel de crecimiento potencial del PBI es el que la economía puede mantener a largo plazo. La tasa más alta de crecimiento durante la expansión no puede mantenerse porque implicaría sobreutilizar los recursos del hardware de forma permanente y no transitoria, mientras que una recesión permanente implicaría no utilizar nunca la capacidad disponible en el hardware. Los gobiernos han desarrollado instrumentos de política de cierta eficiencia para evitar las consecuencias de los desequilibrios de este tipo, que toman usualmente la forma de desempleo en la parte recesiva del ciclo y de presiones inflacionarias en la parte expansiva. Entre esos instrumentos sobresalen: •
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Políticas monetarias anti-cíclicas. Si la actividad económica se debilita, los bancos centrales suelen bajar las tasas de interés para que suban el consumo y la inversión, y hacen lo contrario cuando se acelera la inflación. Políticas fiscales anti-cíclicas. Las autoridades pueden manipular el gasto público y los impuestos para compensar fluctuaciones cíclicas. Incluso hay mecanismos fiscales que actúan como estabilizadores automáticos; es el caso de los seguros de desempleo: en la parte baja del ciclo, cuando la gente es renuente a gastar y hay desempleo, el gasto público sube automáticamente al elevarse los pagos por seguro de desempleo y ocurre lo contrario en las expansiones. Uno de los problemas que tienen países como la Argentina en relación con esto es que cuentan con pocos estabilizadores automáticos y ello obliga al gobierno a actuar de forma más discrecional para estabilizar los ciclos En nuestro país, el seguro de desempleo es insignifcante. Política cambiaria. Las autoridades, bajo ciertas circunstancias, apelan a la depreciación o apreciación de la moneda nacional con objetivos anti-cíclicos. Por ejemplo, una depreciación es útil para abaratar los productos locales, incentivar las exportaciones y crear demanda por esa vía en la recesión. Un problema que enfrenta el mundo luego de la crisis de 2008 es, justamente, que todos los países afectados por la crisis están continuamente tentados de depreciar, pero si todos lo hicieran al mismo tiempo, a ninguno le serviría para nada ya que hay que devaluar en relación con alguna moneda. Sólo habría una “guerra de monedas” que actuaría como un obstáculo para la coordinación internacional. La guerra de monedas es un ejemplo de falla de cooperación, pero en el nivel global. En este sentido, el G20 jugaría el rol del “gobierno” que debe imponer reglas para llevar a la economía global a un equilibrio cooperativo mejor que el representado por la guerra de monedas. Hay situaciones en las que, por el contrario, las autoridades favorecen la apreciación de la moneda. Es frecuente que se utilice esta estrategia para reducir la inflación: al apreciarse la moneda las importaciones son más baratas y ello presiona los precios a la baja.
2. Inestabilidad macroeconómica. La inestabilidad macroeconómica es la manifestación de fallas sistémicas graves. Si no se solucionan, pueden dar lugar a desequilibrios macroeconómicos que, a diferencia de los cíclicos, pueden perpetuarse en el tiempo generando una depresión económica, que siempre es acompañada por desempleo alto y persistente. El ejemplo histórico más conocido es la crisis del treinta y en nuestro país sobresalen la década del ochenta y la caída de la Convertibilidad. Los eventos creados por las fallas sistémicas son típicamente las burbujas financieras y el exceso de endeudamiento del sector público, como ocurrió en países como Irlanda o Grecia. En estos casos, para evitar la depresión no alcanza con políticas fiscales o monetarias anticíclicas. Se necesitan reformas en el marco institucional (contratos, régimen de
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políticas públicas, derechos de propiedad) que permitan devolverles la solvencia a los bancos y el sector público. Por ejemplo, el Estado puede declarar un default o negociar una quita voluntaria de la deuda pública; ambas alternativas representan un cambio no anticipado en los derechos de propiedad y típicamente requieren cambios en las regulaciones financieras. A los procesos de reforma institucional de este tipo se los conoce vulgarmente como “ajustes”. La palabra “ajuste” es impopular justamente porque se refiere a un paquete de medidas cuyo objetivo explícito es inducir una reasignación en la riqueza que favorezca a los bancos o al gobierno de forma que vuelvan a ser solventes. Dicho de otra manera, los ajustes buscan establecer nuevos equilibrios cooperativos que garanticen la funcionalidad futura del sistema (que organizaciones clave como los bancos y el gobierno sigan operando) sin dañar la credibilidad institucional. Los ajustes son intensivos en acción política porque un ingrediente vital de todo ajuste exitoso es la percepción de legitimidad. 3. Bajo crecimiento. Un último tipo de desajuste sistémico tiene que ver con las trampas de bajo crecimiento. En este caso, el problema es que existe una inconsistencia entre la dotación de recursos contenida en el hardware y el desempeño de la economía en términos de crecimiento. Si dos economías con dotaciones similares de recursos muestran tasas de crecimiento muy diferentes, es razonable formular la hipótesis de que las disfuncionalidades que explican ese hecho se ubican en el plano de las organizaciones y el software. Hay una gran variedad de fallas de cooperación que pueden llevar a este resultado. La literatura actual enfatiza las siguientes (véase Acemoglu. 2008), : •
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Cuando el marco institucional es débil, la incertidumbre de origen estratégico es más alta y, por lo tanto es más difícil conocer las condiciones futuras de la economía. Es difícil saber si se respetarán los derechos de propiedad, las políticas pueden ser erráticas, etc. Esto desincentiva la inversión y el progreso técnico porque los resultados de esas inversiones sólo se recogen a largo plazo. Las fallas en los mercados financieros son particularmente dañinas porque buena parte de la inversión se financia con crédito. Los países con sistemas financieros más pequeños crecen menos. Las fallas de gobierno afectan al crecimiento por un sinnúmero de vías. Las más citadas: falta de inversión pública en infraestructura y en capital humano (salud y educación); falta de desarrollo del sistema nacional de innovación que es vital para el progreso técnico; corrupción y discrecionalidad excesiva.
En términos más generales, hay que considerar que la mala “elección” del modelo de organización típicamente lleva a que la organización no persiga los objetivos primarios que llevaron a su creación. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se elige una solución de mercado para un problema que deben solucionar el Estado o una ONG, o se usa el Estado para dar solución a un problema de mercado. También ocurre si la familia se ocupa de problemas que puede manejar mejor la sociedad, como los seguros para la vejez. El uso de las comillas en la palabra “elección” llama la atención sobre un hecho: el carácter evolutivo de las organizaciones, los problemas de acción colectiva y las restricciones sistémicas hacen que los grados de libertad para elegir sean muy reducidos o, incluso, nulos.
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5. Reformas40 Las sociedades económicamente más exitosas en alcanzar sus metas de desarrollo humano son las que eligen el software que mejor resuelve los problemas de cooperación asociados con la configuración del hardware y la evolución de las organizaciones heredadas del pasado. Cuando el software no cumple su papel, aparece la necesidad de introducir reformas en el marco institucional y, ante tal eventualidad, el desafío que enfrenta el Estado es cómo mejorar el marco institucional de forma de dar solución a las fallas de cooperación sin que el remedio sea peor que la enfermedad. Esto es, cómo solucionar fallas de mercado, de organización o de coordinación sistémica sin reducir la eficiencia de los arreglos de cooperación –las soluciones organizacionales– que los agentes económicos se brindan a sí mismos de forma descentralizada y que pueden ser muy eficientes. Típicamente, las actividades particulares requieren de conocimientos e información muy complejos y de arreglos para manejar los riesgos de la actividad. Las tecnologías y organizaciones son sofisticadas y generan conocimientos e información específicos que se localizan en diferentes segmentos del sistema económico y requieren de alta especialización y de capital humano. Asimismo, surgen demandas de comunicación y motivación dentro y entre organizaciones que son difíciles de satisfacer (véase Matsuyama, 1995). Los intentos de reforma pueden involucrar diferentes niveles en la jerarquía institucional representada en la figura 3.1. Pueden ir desde cambios “micro” en el nivel de las organizaciones en un segmento específico del sistema hasta cambios “macro” que tomen el carácter de reformas estructurales, como ocurrió en la Argentina de los noventa y está ocurriendo en los dos mil (más allá de que, como es obvio, la orientación de las reformas es muy diferente). El software siempre desempeña un papel protagónico. En el caso de las reformas micro, la flexibilidad para realizar cambios en la organización está acotada por el marco institucional; como ocurre, por ejemplo, cuando las firmas deben respetar las normas laborales o medioambientales al realizar reestructuraciones que busquen incrementar la eficiencia. En el caso de las reformas macro, como ellas implican mudanzas en las leyes, regulaciones, etc., el software es vital, porque por un lado la reforma debe ser compatible con el marco jurídico existente y, por otra, las leyes se pueden cambiar sólo si se respetan los procedimientos que imponen las instituciones políticas. ¿Es la reforma del marco institucional sólo un problema de diseño? Claramente no, por una razón muy sólida: la mayor parte de las veces, las reformas en las reglas de juego suelen tener efectos distributivos de relevancia y, por lo tanto, de ellas resultan ganadores y perdedores. A nadie lo deja tranquilo que le expliquen que está perdiendo posiciones en favor del logro de un mejor equilibrio cooperativo. Podría pensarse“la gente es buena y comprenderá”. Pero aun concordando con el objetivo, las personas se harán dos preguntas fundamentales primero, ¿cómo saber si la reforma que se propone es la correcta para lograr el objetivo?; segundo, ¿cómo confiar en quienes implementen las nuevas reglas? (véase Rodrik, 2003). Estas preguntas se refieren tanto a la calidad técnica como a la credibilidad de las instituciones y las políticas. Justamente porque estas preguntas no tienen respuesta simple, queda involucrada la política: su rol es ayudar a seleccionar el mejor diseño 40
Sobre reformas ver Fanelli (2007) y Drazen (2000).
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institucional y reforzar la credibilidad construyendo consensos y estableciendo mecanismos de control. En una sociedad democrática, el Congreso es el ámbito del debate, la búsqueda de consensos y el diseño institucional, mientras que al Poder Judicial le cabe el rol de velar por la correcta aplicación de las reglas de juego y fiscalizar la implementación, a cargo del Ejecutivo. De lo anterior se sigue que las reformas serán en principio más fáciles de implementar cuanto menores sean los efectos distributivos adversos que provoquen, menor poder político tengan los grupos afectados y mejor funcionen las instituciones republicanas. Por ejemplo, en el caso de las trampas de bajo crecimiento debería ser el más sencillo: todos ganan si la sociedad se coordina para salir del equilibrio “malo” e ir al “bueno”. Además, en principio puede hacerse sin cambios significativos de reglas. Esto explica que sea muy difícil encontrar un país en que el Estado no invierta en educación primaria: si la gente no supiera sumar y restar, la productividad sería realmente muy baja. Son situaciones en que todos ganan. Probablemente, si una sociedad no soluciona este tipo de problemas, es porque cuenta con una “elite de poder” extremadamente mala. Los casos del free rider y de los desequilibrios son más difíciles porque de ellos resultan perdedores y ganadores y, por ende, más resistencia política al cambio de reglas de juego. Basta comprobar el rol del Tea Party Movement en los Estados Unidos: una de sus banderas es la resistencia al aumento de la presión tributaria sobre los ricos para “pagar” los programas anticrisis de ayuda a los bancos y los desempleados. Probablemente los desempleados pobres piensan algo distinto, y a los bancos les da lo mismo, siempre que alguien financie el salvataje financiero… Por supuesto, los Estados Unidos podrían hacerle pagar una parte de la crisis al resto de los países por la vía de incrementar la inflación y licuar el valor de los dólares que están por todo el mundo y, particularmente, en las reservas de China y otros emergentes. De aquí que las reuniones del G20 están lejos de ser tea parties. Cuando los cambios en las reglas de juego tienen impacto fuerte sobre la distribución, rápidamente el problema deja de ser sólo económico para devenir político. La fuente principal de legitimación de las reglas de juego está en el ámbito de la política, no en el de la economía. La consecución de metas de desarrollo supone la acción colectiva. La sociedad no es un individuo con volición propia y, por lo tanto, las reformas sólo pueden introducirse a partir de acciones colectivas regidas por las normas del sistema político. El sistema político entra naturalmente en el cuadro debido a que una condición necesaria para que las reformas funcionen es que el marco institucional sea percibido como legítimo y creíble. Ya hemos analizado por qué la credibilidad, que se gana a partir de la confianza en las reglas de juego, es el factor que inmuniza a la sociedad contra el virus de la incertidumbre estratégica. Aquí sólo deseamos subrayar que la credibilidad se nutre de la vida institucional y de las organizaciones y estas sólo se desarrollan cuando el sistema político es capaz de generar un Estado legítimo, con capacidad de compromiso. Este hecho crea un vínculo indisoluble entre economía y política. Por ello, en última instancia, las reglas del juego de la economía son el reflejo del equilibrio de poder entre quienes participan en el sistema político. Los economistas tienden a modelar este problema como un juego de orden superior –de orden político– cuya función es crear las reglas que se usarán, a su vez, para ordenar la cooperación y el conflicto en la actividad económica. Si el juego político es de mala calidad, las instituciones económicas y el desempeño de la economía reflejarán ese hecho. Cuando la sociedad encuentra los
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caminos para negociar sobre sus diferencias, deliberar sobre sí misma con criterio y crear estructuras de poder con capacidad de comprometerse, ello puede considerarse una bendición para la economía.
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4. Hardware, estructura económica y crecimiento En su conferencia Nobel, Simon Kuznets (1971) define el “crecimiento económico” como el incremento a largo plazo de la capacidad de ofrecer bienes económicos de diversidad creciente a la población sobre la base de avances tecnológicos y de la puesta en práctica de los ajustes institucionales e ideológicos que el proceso usualmente requiere. El crecimiento, afirma Kuznets, supone el cambio estructural de la economía dentro de un proceso en el que se pasa del predominio de la agricultura a un mayor peso relativo de la industria y finalmente al incremento en el aporte de los servicios. En su visión, esas mudanzas en la estructura sectorial son acompañadas por incrementos en la escala de producción y por cambios en las organizaciones: de las unidades familiares de producción se pasa a organizaciones impersonales, con los cambios correspondientes en el estatus laboral de las personas, las instituciones y la ideología. Este enfoque del crecimiento económico está en línea con la noción de sistema que hemos presentado: en ella cumplen una función tanto la capacidad de producción aportada por el hardware como las organizaciones y las instituciones. En las sociedades modernas, el indicador más utilizado para medir el crecimiento es el ingreso o PBI per cápita. Ya hemos discutido sus limitaciones, pero, en la medida que los gobiernos y la opinión pública lo utilizan como indicador central de bienestar, es ineludible mantenerlo como referencia básica y complementarlo con otros indicadores para evaluar en qué grado el crecimiento es inclusivo y compatible con el desarrollo humano. No obstante, más allá de cómo se midan los resultados, no hay que perder de vista que el crecimiento es, antes que nada, un proceso complejo de cambio social. Dado que en capítulos anteriores hemos analizado el software y la cuestión de la inclusión, en este nos concentramos en estudiar más a fondo el aporte del hardware al crecimiento. El foco está puesto en analizar cómo las características de la estructura productiva y su transformación determinan la capacidad de una economía para generar crecimiento inclusivo y sostenerlo. Este capítulo tiene cuatro secciones: la primera analiza los vínculos entre estructura económica y crecimiento sostenido; la segunda examina los criterios para evaluar la calidad del crecimiento, con énfasis en la cuestión de cómo generar rendimientos crecientes para sostener el aumento del PBI en el tiempo; la tercera estudia la anatomía de una estructura económica heterogénea, del tipo de las que se observan en países emergentes y la última presenta algunas reflexiones finales sobre estructura económica y crecimiento.
1. Estructura económica y crecimiento sostenido
La figura 4.1 será útil para organizar los temas que trataremos en el capítulo. La figura repite el segmento correspondiente al hardware de la figura 2.1, pero agregándole algunas dimensiones que necesitamos incorporar al análisis.
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Figura 4.1 Hardware, estructura económica y crecimiento sostenido
Hardware Recursos Naturales
Recursos Humanos
Geografía
Capital Físico
PBI
Estructura Productiva
Creación de Empleo
Acumulación de Recursos
Productividad
Conocimientos
Competitividad
Actividades con Rendimientos Crecientes
Cambio estructural
Crecimiento Sostenido
La idea central que pretende transmitir la figura es que los recursos representados por los cinco rectángulos superiores son los insumos que contribuyen tanto a edificar la estructura productiva como a generar la oferta global de productos. A esa oferta global se la identifica con el PBI. En una economía capitalista, los agentes que participan de la generación de la oferta reciben un ingreso por la tarea de agregar valor a los recursos. Por ello el PBI, el valor agregado y la suma de todas las remuneraciones pagadas coinciden y, en general, se utilizan los conceptos de valor agregado, ingreso y PBI como sinónimos.41 Los productos que conforman el PBI, por otra parte, se destinan a satisfacer la demanda global de bienes y servicios que la sociedad utiliza para satisfacer sus necesidades de consumo y para invertir a los efectos de ampliar el tamaño del hardware. De esta forma se produce una suerte de flujo circular: quienes participan en generar la oferta contenida en el PBI reciben un ingreso por ello, que luego gastan en los mismos bienes que contribuyeron a crear. Obviamente, sólo en economías muy primitivas los productores consumen e invierten lo que ellos mismos crean. En las economías modernas, los mercados y las organizaciones que examinamos en los capítulos 2 y 3 son las encargadas de reasignar la oferta según los deseos y necesidades particulares de los demandantes. Actúan como canales que redistribuyen la oferta hacia distintos usos. De aquí que los servicios de distribución creen valor: ayudan a mejorar la asignación de los recursos y, por ende, a usarlos mejor. Típicamente, el PBI se mide de manera anual. Cuando se trata del crecimiento, no obstante, evaluar el PBI o valor agregado por la economía en un año determinado serviría de poco ya que el crecimiento es un proceso inherentemente dinámico. En este 41
Para una definición más precisa y técnica de estos conceptos, véase Naciones Unidas (2006).
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sentido, hay dos preguntas clave respecto de la relación entre estructura productiva y crecimiento. La primera es si la estructura productiva es capaz de hacer a la población cada vez más rica, aumentando el PBI por habitante. Para esto, la generación de valor agregado debe crecer más rápido que la población, y es difícil que eso ocurra sin acumulación de recursos y sin progreso técnico. Las sociedades, de cualquier forma, no se hacen ricas de un día para el otro; se trata de procesos de muy largo plazo. Por ejemplo, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Estados Unidos fue de 2% por año en los últimos cien años. Por ello, una segunda pregunta relevante es si la estructura productiva está en condiciones de generar crecimiento sostenido. Para cumplir con este requisito, la estructura productiva debe ser flexible y acomodarse tanto a los cambios externos como a los generados por su propia evolución: los agentes y las organizaciones deben desarrollar capacidades para adaptarse, innovar e incorporar tecnologías. Justamente porque el crecimiento sostenido es crítico, los economistas han ido desarrollando criterios adicionales a los del PBI para evaluar el desempeño de la estructura productiva. Hemos representado esos criterios mediante los cinco rectángulos del centro de la figura; a saber: productividad global de la economía; potencial para acumulación de nuevos recursos; creación de empleo; capacidad para generar rendimientos crecientes y competitividad internacional. Una aclaración: a diferencia del PBI, que mide el bienestar y, por lo tanto, se refiere a algo que tiene valor per se, los cinco criterios de desempeño productivo que hemos mencionado no son objetivos en sí mismos, sino indicadores de la calidad del proceso de crecimiento y de su sostenibilidad. Asimismo, estos criterios no son todos los que se necesitan para evaluar la calidad: ya vimos en el capítulo anterior que el software tiene funciones indelegables y que muy difícilmente la estructura productiva se adaptaría a los cambios que demanda un proceso de crecimiento sostenido si la sociedad no estuviera en condiciones de adaptar las reglas de juego en consonancia. No debemos confundir, en este sentido, estructura productiva –que es un componente central del hardware– con estructura económica, que incluye adicionalmente a las organizaciones (empresas, familias, etc.). La discusión que sigue se organizó en base a la figura 4.1. En la próxima sección estudiamos los cinco criterios de desempeño que se aplican para evaluar el crecimiento sostenido; en la sección subsiguiente, usamos esos criterios para mostrar de forma simplificada cómo es la estructura económica de un país como la Argentina.
2. Criterios para evaluar la estructura productiva a. Productividad42 No es posible aumentar el ingreso por habitante sin incrementar la cantidad de bienes y servicios que la sociedad es capaz de producir con los recursos de que dispone. Los economistas utilizan el concepto de productividad para captar este hecho. La productividad busca medir qué volumen de producto es capaz de generar una economía 42
Un tratamiento más detallado sobre productividad puede encontrarse en OECD (2001).
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(output) con un volumen dado de recursos (inputs). Cuanto menos inputs se utilizan por unidad de output producido, más eficiente es la economía: a la sociedad le cuesta menos esfuerzo conseguir un nivel dado de bienestar. Por lo tanto, para medir la productividad necesitamos medir la relación entre el valor agregado o PBI que el país genera, por un lado, y el conjunto de recursos que tiene en el hardware, por otro. Realizar esta medición es muy difícil.43 Existen dos procedimientos alternativos: •
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Tomar uno de los inputs como representativo del resto y medir la productividad en relación con ese input. En el caso del crecimiento, el input privilegiado es el trabajo. Por lo tanto, se toma la productividad del trabajo como representativa de la productividad de la economía en su conjunto. La productividad laboral tiene la virtud de ser fácilmente calculable, ya que surge de dividir el valor agregado o producto generado por la economía por la cantidad de personas ocupadas.44 Cuanto más valor agregado genere cada trabajador, más eficiente será la economía. Una ventaja adicional de este indicador es que, además de brindar una idea de lo que ocurre con la eficiencia, también nos da indicaciones sobre el bienestar: si el trabajador promedio produce más, tiene más bienes a su disposición. De aquí en adelante, entonces, cuando decimos “productividad” nos referimos a la productividad por hombre ocupado si no aclaramos lo contrario. Tomar en consideración la influencia del resto de los inputs. Para ello se desarrollaron teorías acerca de cómo afectan los otros inputs a la productividad laboral. Los argumentos esgrimidos por esas teorías irán quedando en claro a medida que avancemos.
Como el concepto de productividad del trabajo se utiliza intensamente en el análisis de la experiencia argentina que realizamos en los capítulos 5, 9 y 10, vale la pena llmar la atención sobre el siguiente punto. Si el número de trabajadores aumenta (por ejemplo, porque aumenta la población), para que la productividad del trabajo no caiga el PBI total debe aumentar. Cada nuevo trabajador debe hacer un aporte al PBI total que sea, al menos, igual al que estaban haciendo quienes ya estaban trabajando. Bajo estas condiciones, la tasa de crecimiento del PBI total será igual que la tasa de crecimiento en la cantidad de trabajadores y, en consecuencia, la productividad por hombre ocupado 43
Para medir la contribución del conjunto de inputs se necesita encontrar una forma de agregar todos esos inputs en uno solo y, una vez hecho eso, calcular cuánto output producen. La dificultad es que no se puede sumar una máquina más un hombre más una hectárea de tierra porque ello equivaldría a sumar peras con manzanas. El método más intuitivo para agregar sería el de calcular cuánto valen la tierra, el capital, etc., sumar todo, y llamar “input total” a ese valor. Pero no todas las cosas que usamos tienen precio; hay inputs clave que no se comercian en el mercado porque son bienes públicos, como el servicio de defensa. Además, algunos precios están distorsionados, como ocurre cuando hay monopolios privados o cuando el Estado subsidia un producto. Estaríamos generando distorsiones en la medición si al calcular el valor de las cosas usáramos esos precios. Por otro lado, lo que llamamos “capital” o “tierra” tiene diferentes calidades y características técnicas y, por ende, enfrentamos el problema de tener que sumar “peras” de distinta calidad. Necesitamos precios para cada calidad distinta de input y esos precios tampoco están disponibles en su totalidad. Véase OECD (2001). 44 En las discusiones sobre crecimiento, lo correcto es tomar el “PBI potencial” o de “equilibrio de largo plazo” para calcular la productividad. A corto plazo, la economía puede no estar en equilibrio debido a fluctuaciones cíclicas. Por ejemplo, si la economía estuviera “recalentada”, se observaría un crecimiento del PBI –y, por lo tanto, de la productividad– superior al sostenible en el largo plazo, y lo contrario ocurriría en un período recesivo. Cuando la economía está en equilibrio, se dice que está generando su “PBI potencial” o de “pleno empleo”. La dificultad, aquí, es desarrollar técnicas para medir el PBI potencial, ya que lo que miden las estadísticas es el PBI efectivo. Véase Canova (1998).
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quedará constante. La economía será más grande (PBI total más grande) porque habrá más personas trabajando, pero el aporte promedio de cada una quedará igual (PBI per cápita constante). China es una economía grande porque tiene muchos trabajadores, pero no es rica como Estados Unidos porque la productividad promedio del trabajo es más baja allí que en este último país. Conclusión: para que una economía haga cada vez más rica a su gente es necesario que aumente la productividad del trabajo, de forma que el PBI suba a una tasa superior a la tasa de crecimiento de la cantidad de trabajadores. Está claro que si la cantidad de trabajadores y la población crecen a la misma tasa, la productividad laboral y el PBI per cápita deberían moverse al unísono. Pero hay ciertas circunstanciasen las que esto no ocurre, y al hacer los cálculos hay que tomarlo en cuenta. El ingreso per cápita podría subir sin que aumentase la productividad de cada trabajador si se incrementara la proporción de gente que trabaja en relación con la población total, y lo contrario ocurriría si esa proporción bajara. Esto es simple de comprender: si un trabajador potencial está inactivo, el valor agregado que produce es cero, pero se lo contabilizará igualmente como habitante al calcular el ingreso per cápita. Si ahora ese mismo trabajador pasa a generar valor, el PBI crecerá sin que crezca la población, por lo que el ingreso por habitante se elevará. Recordemos que al total de las personas que desean participar en el mercado de trabajo se lo llama PEA (población económicamente activa). Ahora bien: ¿por qué podría cambiar la relación entre la PEA y la población total? La participación de la mujer y la proporción de niños y ancianos en la población son determinantes clave. También influye en el deseo de participar en la fuerza de trabajo la expectativa de encontrar o no un empleo. Como fruto de la transición demográfica, uno de los factores importantes que está operando actualmente en el mundo desarrollado es el envejecimiento de la población, a causa de lo cual aumentará el número de retirados. Ante este fenómeno, una economía podría ver caer su nivel de bienestar aun cuando sus tecnologías, capital acumulado, etc., no variaran: le jugaría en contra la reducción de la PEA. Como consecuencia de este hecho, ha aumentado el interés en la demografía en tanto determinante del crecimiento. De cualquier forma, como los cambios en la participación suelen ser graduales, es una buena aproximación a la realidad decir que la riqueza de un país depende de su productividad laboral. Para simplificar, supondremos en nuestra discusión que la tasa de participación laboral no varía y lo haremos notar cuando no sea este el caso. Con este supuesto, productividad laboral y PBI per cápita se mueven juntos. En suma, nuestro análisis de la productividad indica que si un país no logra mantener, como mínimo, la productividad del trabajo constante, entrará en decadencia y perderá el nivel de riqueza que ya hubiera alcanzado. Los aumentos de la participación de la población en la oferta de trabajo (por ejemplo, participación de la mujer) pueden jugar a favor durante un período, pero está claro que para el hacedor de política la regla general es ocuparse de la productividad. ¿Cómo hacer, entonces, para que crezca la productividad del trabajo de forma que el ciudadano promedio sea cada vez más rico? O, lo que es lo mismo: ¿cómo hacer para que la tasa de crecimiento del PBI sea mayor que la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo? Es justamente aquí donde comienzan a desempeñar su papel las teorías que explican cuáles son los factores que elevan la productividad laboral, dando lugar a los criterios de desempeño representados en la figura 4.1. Analizamos esto a continuación.
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b. Acumulación de recursos45 Una estrategia que parece razonable para hacer crecer el valor agregado a mayor velocidad que la oferta de trabajo es la de aumentar la cantidad de recursos que cada trabajador tiene a su disposición. Además, como en el hardware hay varios recursos para elegir, lo lógico sería concentrar el esfuerzo en acumular aquel o aquellos que hagan aumentar el valor agregado más rápidamente. Esta estrategia podría tomar dos formas básicas. Una es aumentar un input por vez y dejar constante el resto; la otra es aumentar todos los inputs de manera simultánea. Empecemos con un input por vez. Si en una organización productiva se aumenta el uso de un recurso que no sea el trabajo (capital, recursos naturales, etc.) y se dejan los demás recursos constantes, y si como consecuencia, el valor agregado aumenta aun estando fija la cantidad de trabajadores, la productividad de esos trabajadores en promedio habrá aumentado. Esto se observa en la práctica: la productividad media del trabajo es más alta en las ramas que tienen más capital por hombre ocupado. Ejemplos típicos de ramas intensivas en capital son la refinación de petróleo o los emprendimientos mineros. Un hecho que complica el panorama, no obstante, es que la adición de recursos no tiene siempre igual impacto sobre el valor agregado: en muchas actividades, cuando se incrementa la intensidad en el uso de, digamos, el capital, lo que aporta cada unidad adicional de ese recurso al valor agregado –y, por ende, a la productividad del trabajo– va decreciendo. Debido a esto, se llega normalmente a un punto en que deja de ser conveniente seguir concentrando el esfuerzo de acumulación en el recurso en cuestión. De esto se sigue que sería difícil lograr el crecimiento sostenido de la productividad laboral sólo sobre la base de la acumulación de factores cuyo aporte a la productividad decrece en el tiempo.46 En vez de ir aumentando la intensidad de un recurso por vez, cuando una planta ya está trabajando a pleno, los productores podrían tomar la decisión de construir una nueva planta. Esto requiere aumentar el uso de todos los recursos al mismo tiempo: una nueva planta requiere un lote de tierra, maquinaria y nuevos trabajadores. Si, como consecuencia de incrementar el uso de todos los recursos en igual proporción, el valor agregado sube en idéntica proporción, se dice que la unidad productiva muestra “rendimientos constantes a escala”: cada nueva planta construida produce lo mismo que las anteriores. Si el valor agregado crece más que proporcionalmente, los rendimientos a escala son crecientes y, por supuesto, son decrecientes si ocurre lo contrario.47
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Los modelos de crecimiento basados en la acumulación de recursos se estudian en detalle en Sala-iMartin (2000). 46 Por otra parte, si el recurso que se incrementa es la cantidad de trabajo y el resto de los recursos permanece sin cambios, la prueba es más exigente en lo que hace a productividad laboral: para que esta aumente en promedio al agregar un trabajador más, ese trabajador adicional debería realizar un aporte mayor que el que venían realizando en promedio los trabajadores que ya estaban ocupados. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando los trabajadores aprenden a trabajar mejor a medida que pasa el tiempo y le enseñan al recién llegado cómo ser más productivo. 47 Nótese, sin embargo, que no haría falta volver a “inventar” la tecnología utilizada en la planta debido a que el conocimiento, como vimos, es especial: se puede “consumir” sin que desaparezca. Por supuesto, si se invirtiera en desarrollar nuevas tecnologías, la planta nueva no sería un clon de la antigua, como estamos suponiendo en el texto y podría ser más productiva. Cuando se da esta circunstancia, los cambios tecnológicos se convierten en una fuente adicional de rendimientos crecientes (véase Carlaw y Lipsey, 2001).
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Si es la estructura productiva como un todo la que exhibe rendimientos constantes a escala, la productividad del trabajo de esa economía será siempre la misma y su producto por habitante se estancará. En efecto, en esa economía, a medida que crezca naturalmente la población, se necesitará que suban en igual proporción el resto de los recursos del hardware para que los nuevos trabajadores encuentren plantas productivas adicionales en las cuales trabajar y, si ello ocurre, el PBI subirá en proporción a los recursos adicionados para construir las plantas, dado que hay rendimientos constantes a escala. Así, la productividad quedará constante porque la cantidad de trabajadores y el valor agregado estarán subiendo a la misma tasa. Todos los habitantes serán igual de ricos que antes, pero no más. Obviamente, la situación sería mucho peor si la economía mostrara rendimientos decrecientes a escala: entraría en decadencia porque el nuevo valor agregado generado al adicionar recursos a medida que la población crece no sería suficiente para satisfacer los requerimientos del aumento poblacional. Esto quiere decir que para ser cada vez más rico se necesitaría encontrar la forma de obtener rendimientos crecientes al aumentar la escala en que se usan los recursos. Hay que tener en cuenta, por otra parte, que no todos los recursos se pueden incrementar de manera conjunta, de forma de ganar escala. Los recursos naturales no se reproducen y algunos se agotan. El factor trabajo, a su vez, se reproduce en función de decisiones que pertenecen más al campo de la demografía que al de la economía. Asimismo, la acumulación de conocimiento depende en cierta medida de la creatividad y de la disponibilidad de capital humano y estos factores pueden no estar presentes48. La conclusión general que se sigue de estos argumentos es que sería muy difícil basar la estrategia de crecimiento sólo en acumular factores a medida que la población crece, de a uno por vez o aumentando la escala en el uso de todos al mismo tiempo. Para que cada habitante sea cada vez más rico hay que encontrar la forma de que los rendimientos no se estanquen o decaigan. La respuesta a esto está en gran medida asociada con un componente del hardware que hemos dejado un poco de lado: el factor conocimiento, que influye tanto en la tecnología de productos y procesos como en la organización. c. Rendimientos crecientes49 Los economistas han identificado una diversidad de mecanismos para obtener rendimientos crecientes a escala y será bueno tomar en cuenta los siguientes casos, en función de nuestros objetivos. En primer lugar, las denominadas economías de escala estáticas. En este caso aparecen rendimientos crecientes debido a que el volumen óptimo de utilización de una planta o una obra de infraestructura es muy elevado, como en el caso de, digamos, una nueva autopista. A diferencia del caso de los rendimientos decrecientes, cuando se construye una nueva autopista y aumenta la cantidad de vehículos que la utilizan, caen los costos unitarios. La razón es simple: los costos fijos de construcción de las grandes obras de infraestructura caen al aumentar la cantidad de usuarios. Los costos caen porque está aumentando la productividad en la utilización del capital invertido.50 48
Sobre acumulación de recursos naturales ver Sinnot et al. (2010); sobre demografía Lee y Mason (2011) y sobre conocimiento técnico Carlaw y Lipsey (2001). 49 Los temas discutidos aquí pueden profundizarse en Aghion y Howitt (1994) y Venables (2008a y b). 50 Pero este beneficio no viene sin dificultades por el lado del software: los costos decrecientes dañan a la competencia por dos vías. Por un lado, puede ocurrir que la firma de alta escala desplace a sus
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De cualquier forma, cuando las economías de escala son estáticas, se registran rendimientos crecientes sólo durante un tramo de la producción, hasta que se utiliza toda la capacidad. El punto importante para el crecimiento económico, sin embargo, es que puede pasar mucho tiempo antes de que esto ocurra. Las grandes obras de infraestructura suelen dar un gran empuje al crecimiento del PBI, aumentando la probabilidad de que aumente por encima del crecimiento poblacional durante un período largo. En el caso de la infraestructura, usualmente el impulso se debilita debido a fenómenos como la congestión, que obligarán a nuevas inversiones. Hay situaciones, no obstante, en que las economías de escala estáticas pueden dar lugar a impulsos muy prolongados, sobre todo si tomamos en cuenta el comercio internacional. Un país puede ganar escala en, digamos, la producción de automóviles y ello haría que sus costos fueran inferiores a los del resto del mundo. Comenzaría, por ende, a exportar ganando mercados que pueden ser muy amplios, lo que le permitiría construir plantas aun mayores, bajar más los costos y afirmarse en las exportaciones. Las ganancias de productividad que pueden realizarse por esta vía son enormes y también lo son, en consecuencia, las ganancias en nivel de vida ya que estaría aumentando del ingreso per cápita. No en vano existe, como veremos, una correlación positiva entre productividad, competitividad y salarios reales de los trabajadores.51 En los dos mil, la industria automotriz argentina estuvo en condiciones de explotar las economías de escala en ciertos segmentos de la rama a partir de la integración con Brasil (véase capítulo 10). Un segundo caso de rendimientos crecientes ocurre cuando los costos caen con la escala de producción debido a que los trabajadores y empresarios aprenden a hacer mejor las cosas a partir de la experiencia (learning by doing). Esta alternativa tiene la ventaja de que los rendimientos crecientes no tienen por qué desaparecer en el tiempo: la posibilidad de aprender no tiene un límite. En este caso, se dice que las economías de escala son dinámicas: los trabajadores están en condiciones de extraer cada vez más producto de un hardware dado gracias a que aprenden a utilizar los recursos con eficiencia cada vez mayor. Nótese que los argumentos sobre escala y ganancias en el comercio internacional se aplican también en este caso. Aunque el riesgo aquí es que el competidor imite y también gane escala (no olvidemos que el conocimiento es especial en este sentido). La posibilidad de ganar competitividad por la vía de la escala –sea estática o dinámica– da lugar al fenómeno de la “industria naciente”, que suele ser utilizado para justificar el proteccionismo como instrumento para la industrialización. La idea es proteger el mercado local, hacer que las empresas ganen escala por la vía estática o de aprendizaje y, una vez que los costos hayan bajado lo suficiente, dejar que vayan a competir con el competidores fácilmente si estos tienen una escala menor y, por ende, sus costos son mayores. Por otro lado, si la inversión inicial en la planta es muy grande, sólo quienes tienen recursos suficientes podrán participar y ello actuaría como una barrera a la entrada que deterioraría la competencia. Se pueden formar, así, los llamados “monopolios naturales” o, menos dramáticamente, situaciones en que el mercado es dominado por unas pocas empresas, como suele pasar en el mercado de automóviles. Cuando las empresas pueden ejercer poder de mercado, suelen necesitarse regulaciones para proteger el bienestar del consumidor. También ocurre que el Estado se haga cargo de las grandes obras de infraestructura. Esto motiva demandas para el software (regulaciones, formatos organizacionales) que pueden no ser fáciles de satisfacer cuando el marco institucional es débil o la corrupción es elevada. 7 Un buen manual para analizar el rol de la escala en el comercio internacional es Krugman y Obstfeld (2006).
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resto del mundo. El argumento es perfecto, pero llevarlo a la práctica es muy difícil: es muy demandante de reglas de juego. Esto es así porque la industria protegida podría no aprender ni ganar escala, pero cooptar la agencia de aplicación del gobierno de forma de prolongar indefinidamente la protección sin hacerse competitiva. Esto obliga a los consumidores y las firmas a pagar eternamente más por lo que podrían comprar más barato afuera. No sorprende que los países que lograron sacar provecho de la industria naciente sean aquellos que se las arreglaron para instalar un software adecuado.52 La Argentina, como veremos en la cuarta parte, tiene una larga historia de intentos de diseñar un software apropiado para explotar las industrias nacientes, donde hay probablemente más para aprender de los errores que de los aciertos (que por supuesto también los hubo). En tercer lugar, la economía puede generar rendimientos crecientes gracias a un mayor progreso técnico que lleve a que los recursos existentes sean más productivos. Es justamente la búsqueda de beneficios extraordinarios mediante la identificación de actividades con rendimientos crecientes lo que incentiva a las empresas a invertir en investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos. No es tan sencillo, sin embargo, generar tales incentivos debido a las características del conocimiento que ya discutimos (no rivalidad en el consumo y difícil exclusión): las empresas pueden no invertir si anticipan que sus competidores copiarán sus métodos. De aquí que se requieran reglas de juego para proteger estas inversiones, como es el caso de las patentes de medicamentos o los derechos de autor. Esta cuestión también es muy demandante de software apropiado pues es muy complejo encontrar el equilibrio entre los intereses de la sociedad y los incentivos particulares. Una alternativa es que el gobierno destine recursos para investigación y desarrollo y genere conocimiento que luego pueda ser utilizado libremente o que subsidie en parte la investigación de las firmas privadas o de las ONG. Al entramado de organizaciones públicas y privadas que participan de estas actividades se lo suele denominar “sistema nacional de innovación” (SNI).53 La Argentina cuenta con un SNI débil, pese a algunos logros en el campo científico y tecnológico (PNUD, 2009). En cuarto lugar, los rendimientos crecientes pueden crearse a partir de las interacciones entre unidades productivas cuyas actividades resultan complementarias. Esto puede ocurrir de diferentes formas; para nuestra discusión serán relevantes los fenómenos de aglomeración, las redes y las cadenas de valor.54 En la aglomeración, los beneficios surgen del hecho de que las firmas se localizan en un mismo lugar y se benefician de ello. Por ejemplo, porque aprenden unas de otras o porque se benefician del hecho de que acudan trabajadores con calificaciones que se adaptan a sus necesidades. La urbanización es uno de los fenómenos de aglomeración más importantes. A escala menor, Sillicon Valley es otro ejemplo. Sin embargo, la aglomeración enfrenta un problema de coordinación: si bien todos se beneficiarían si se establecen en la misma localidad, se necesita una masa crítica para que el efecto se produzca y hasta que la masa crítica no esté, a nadie le resulta rentable 52
Sobre las políticas industriales seguidas por los países asiáticos exitosos, véase, por ejemplo, Banco Mundial (1993); y Gill y Kharas (2007). 53 Sobre tecnología y productividad, véanse Aghion y Howit (1998) y OECD (2001); sobre sistema nacional de innovación, Lundvall (1992). 54 Sobre estos fenómenos, véanse Strange (2008), Lariviere (2008) y Bloch (2008), respectivamente.
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ser el primero en establecerse en una localidad dada. Típicamente estos fenómenos ocurren de forma más o menos accidental. Pero los gobiernos que tienen políticas públicas de calidad muchas veces se encargan de la coordinación, por ejemplo, formando parques industriales o tecnológicos. Las cadenas de valor son más fáciles de crear porque suelen formarse a partir de una firma líder que establece relaciones cuasijerárquicas con el resto de las firmas de la cadena y coordina las actividades de estas como proveedores o unidades tercerizadas. Son más fáciles porque la firma líder, que suele tener el activo estratégico de la cadena (como el dominio de una tecnología o un mercado de distribución del producto), es capaz de internalizar buena parte de los beneficios generados. A diferencia de una cadena de valor, las redes suelen ser más horizontales, con menos relaciones cuasijerárquicas en su interior. Pero por la misma razón enfrentan más problemas de coordinación e incentivos. El punto central a tener en cuenta, en definitiva, es que cuando existen complementariedades pueden aparecer fenómenos de retroalimentación positiva entre las organizaciones (aprender unas de otras, organizar cadenas densas de insumoproducto) que se traduzcan en rendimientos crecientes para toda una región, industria o actividad específica (Carlaw y Lipsey, 2001). El potencial de la aglomeración, las redes y las cadenas de valor para hacer subir la productividad del trabajo y el ingreso per cápita es enorme. Como estos fenómenos involucran relaciones entre organizaciones productivas, son difíciles de detectar y analizar en el nivel de la unidad productiva: se hace necesario un enfoque que tome la estructura productiva como unidad de análisis. Este es justamente el enfoque que adoptamos en los capítulos 9 y 10, donde veremos que la estructura productiva de la Argentina se benefició enormemente de las redes (en el sector agrícola) y las cadenas de valor (en el sector agrícola y servicios) en los dos mil, pero que muestra poca capacidad para generar encadenamientos. Un último factor que puede devenir en una fuente de rendimientos a escala son las instituciones.55 Las reglas de juego contenidas en el software actúan como bienes públicos que entran como insumos en la producción de todas las organizaciones productivas y contribuyen a moldear las relaciones que establecen entre ellas. En este sentido, el software económico desempeña una función muy parecida a la del software en el mundo de la computación: una vez desarrollado el programa, puede ser utilizado por una enorme cantidad de usuarios con sólo una inversión mínima, y, cuanto mayor el número de usuarios, más fácil amortizar el costo fijo de desarrollar el programa. Es fácil ver, a esta altura, por qué la literatura sobre crecimiento actual les asigna una función tan importante a las instituciones (y por qué nosotros le dedicamos cierto espacio al análisis del software). •
Es necesario que las unidades productivas perciban que sus derechos de propiedad están protegidos para que haya incentivos para acumular capital o invertir en la exploración de recursos naturales.
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Sobre este punto y las instituciones, véase Aoki (2001) y Acemoglu (2008).
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Si los costos decrecientes se registran en una actividad que genera monopolios naturales o empresas con poder de mercado, la calidad de las regulaciones será crítica en determinar los beneficios para el crecimiento. Cuando los rendimientos crecientes aparecen en las relaciones entre empresas por la vía de las complementariedades, es necesario coordinar las inversiones y las decisiones. Por ejemplo, los autopartistas invierten si hay una terminal, y la terminal puede no localizarse en el lugar porque no hay autopartistas. Esto demanda insumos del software bajo la forma de políticas públicas que ayuden a coordinar decisiones productivas. Por ejemplo, los gobiernos deben invertir en parques industriales para conformar clusters dentro de los cuales se aprovechen las complementariedades entre firmas. Las políticas industriales orientadas a explotar los beneficios de la industria naciente deben estar contenidas en un régimen de políticas públicas que evite la mala asignación y la corrupción. Cuando se descubre una nueva actividad con rendimientos crecientes, los recursos deben fluir hacia ella. Pero puede ocurrir que los canales estén obstruidos por debilidades en el software: por ejemplo, si un emprendedor tiene una idea, debe contar con capital para ponerla en práctica y si no lo tiene, debe pedirlo prestado. Si por ser un emprendedor no tiene mucha historia crediticia, el banco no le dará el crédito, el proyecto no se hará y la sociedad perderá una oportunidad. Una razón esencial por la que las finanzas no se desarrollan son los problemas de regulación y de defensa de los derechos de propiedad de los acreedores. En el capítulo 11 veremos que el subdesarrollo financiero es uno de los obstáculos más importantes que enfrenta la Argentina para crecer sostenidamente.
d. Competitividad En el punto anterior enfatizamos que la productividad es vital para aumentar la riqueza. Esto es siempre cierto. Sin embargo, en una economía globalizada como la nuestra es vital tomar en cuenta que los países no viven aislados: al tomar decisiones, los productores y los hacedores de política necesitan siempre tener un ojo puesto en lo que está haciendo el vecino (y los no tan vecinos también, por supuesto). Por ejemplo, un país podría tener mucho éxito en aumentar la productividad en una actividad determinada y, en principio, ello aportaría al crecimiento de su bienestar. Pero, ¿qué ocurriría si el vecino aumenta aun más la productividad en esa actividad específica? Bajo estas circunstancias, los costos del vecino serían más bajos, los consumidores comprarían el producto en el exterior y la actividad nacional específica tendería a deprimirse al caer la demanda de sus productos. Esto ocurriría aun cuando la actividad hubiera tenido éxito en aumentar la productividad, y redundaría en daños para los empresarios y los trabajadores al perderse las inversiones de capital y los empleos. En conclusión: habría sido mejor no invertir allí. Por supuesto, si una actividad falla en el examen competitivo, los recursos se reasignarán a otras actividades que sí sean competitivas con relación al resto del mundo. Actividades en las cuales el país goce de lo que David Ricardo –y los economistas a partir de ahí– llaman “ventajas comparativas”. Pero la cuestión no es, por supuesto, tan simple. No es tan fácil encontrar actividades competitivas y, además, el proceso de prueba y error puede ser penoso: cada error implica pérdidas de recursos y desempleo. Más allá de esto, lo que guía el proceso de incremento de la competitividad es la
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búsqueda de beneficios: tomando como dato los precios externos, las firmas locales buscan aumentar la productividad para bajar sus costos y, de esa forma, ganar dinero vendiendo en el exterior o desplazando a las importaciones en la economía nacional. El éxito competitivo puede dar lugar a círculos virtuosos si la firma reinvierte los beneficios y las nuevas inversiones permiten incrementar la productividad y reducir costos con relación a la competencia internacional. Las firmas probablemente preferirían aumentar sus beneficios aumentando los precios en vez de esforzarse para reducir los costos; pero para fijar los precios en el mercado internacional deberían tener poder de mercado, algo muy difícil de lograr en la arena global, donde existen tantos competidores, sobre todo para firmas de países emergentes. Podemos extraer una conclusión muy importante de estos argumentos: el examen de la competitividad es más difícil de aprobar que el examen de la productividad. Para mantener la primera, hay que lograr que la segunda evolucione como mínimo a una tasa igual a la que se observa en los países competidores. Esta es la regla general y por ello es difícil ser competitivo: se debe imprimir un gran dinamismo a la productividad, y el proceso para lograrlo puede ser penoso. Esta regla general tiene dos excepciones. Ambas son de gran importancia para el caso argentino y ambas tienen que ver con los precios. La primera es que las autoridades nacionales, bajo ciertas condiciones, pueden manipular los precios internos de forma de hacer subir los beneficios de las firmas que compiten con el exterior. La segunda es que a veces los países tienen suerte y los precios internacionales de lo que venden aumentan. En cuanto a la manipulación de los precios internos, hay dos estrategias para hacerse competitivo, aun teniendo una productividad menor que los competidores externos: •
Vender más barato reduciendo los costos internos y, particularmente, los costos laborales. Esto es lo que hacen los países que deprecian el valor de su moneda a los efectos de ser competitivos. Si se logra que el tipo de cambio (pesos por dólar) aumente más que los salarios en pesos, los salarios medidos en dólares caerán y, como los precios internacionales en dólares están dados, aumenta el beneficio de las firmas nacionales que compiten con el exterior: reciben la misma cantidad de dólares, pero los salarios que pagan representan menos dólares. Por ejemplo, los Estados Unidos acusan a China de ganar competitividad de esta forma. Cuando un país hace esto, es literalmente como si tuviera siempre a sus trabajadores en oferta de fin de temporada. Por supuesto no es gratis: se sacrifica bienestar nacional para ganar competitividad. Los trabajadores argentinos sufrieron muchas veces caídas fuertes de sus salarios en dólares por efecto de devaluaciones (ejemplos: 1981; 1989; 2002). Sin embargo, todo gobierno con sesgo más o menos oportunista siempre tendrá la tentación opuesta: revaluar la moneda para aumentar los salarios en dólares y crear una sensación ficticia de mayor bienestar a corto plazo (ejemplos: la “plata dulce” de 1978-80; la convertibilidad). Estas políticas se autodestruyen debido a que la economía deviene muy poco competitiva y experimenta problemas en su sector externo: comienzan a faltar dólares por la caída de las exportaciones y el aumento de las importaciones. El final es siempre la depreciación de la moneda. Conclusión: es fundamental aumentar la productividad del trabajo para no tener que poner los trabajadores en oferta como único medio de ganar competitividad.
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Colocar barreras proteccionistas: prohibir importaciones o fijarles altos aranceles. Esto evita que actúe la competencia externa y, bajo tales condiciones, las empresas locales pueden subir sus precios y aumentar sus beneficios sin temer que los extranjeros les quiten porciones del mercado. Una consecuencia positiva de esta estrategia proteccionista es que impide el desempleo y las pérdidas empresarias en la rama afectada por la competencia externa. Pero también tiene un costo: todos los consumidores del país pagarán más caro un producto que podrían conseguir más barato afuera: de hecho, se le pide a la población que subsidie el empleo y las ganancias en sectores que no están en condiciones de aprobar el examen competitivo. De más está aclarar que las empresas protegidas seguirán sin poder competir en cualquier otro mercado que no sea el nacional.
Si se busca ser competitivo devaluando o protegiendo el mercado interno, se sacrifica bienestar a favor de la competitividad al bajar el nivel de vida, sea abaratando el trabajo, sea aumentando artificialmente los precios internos. ¿Vale la pena? Si esta fuera toda la historia, probablemente la respuesta sería “no”. Por ejemplo, ¿por qué una parte de la sociedad debería subsidiar a otra? ¿No debería el sistema político decidir cuál es el mejor uso del subsidio? ¿Qué ocurre si el producto protegido lo producen trabajadores muy bien pagados que para proteger su empleo y los beneficios de su empleador venden productos de consumo masivo caros que consumen los más pobres? Siendo esto así, ¿por qué podría justificarse el uso de la devaluación o la protección? Ya hemos dado una respuesta: a veces, quienes participan de una actividad pueden reducir los costos a medida que incrementan el volumen de producción y ventas. Cuando esto ocurre, suele decirse que la actividad está desarrollando ventajas competitivas “dinámicas”. Al ayudar a aumentar las ventas y reducir los costos, la devaluación o una protección temporal podrían poner en movimiento un círculo virtuoso si, incentivadas por los mayores beneficios, las firmas invierten más, dinamizando la productividad. Las empresas nacionales tendrían, así, una oportunidad para incrementar la productividad más rápido que el vecino. Si la aprovecharan, la devaluación o la protección devendrían en instrumentos para el “descubrimiento” de ventajas comparativas. Parece un buen negocio: sin generar desempleo ni pérdidas, se logra ganarle mercados a la competencia. Sin embargo, hay un riesgo asociado a esta estrategia: podría ocurrir que quien recibiese el subsidio temporal vía devaluación o protección no hiciera los deberes, no invirtiera y no se preocupase por incorporar tecnología y, en consecuencia, desaprobase el examen competitivo. Incluso esto podría ocurrir no por desidia de los emprendedores sino porque la política industrial no se complementa con otras medidas básicas para crear un buen clima de inversión. Cuando esto ocurre, las firmas suelen pedir fecha para un “recuperatorio”; esto es, piden posponer el examen y seguir siendo financiadas por el resto de la sociedad. Si los funcionarios públicos son muy condescendientes o son corruptos, asignar nuevas fechas de recuperatorio será la regla y no la excepción. Esto sugiere que, para que el esquema procompetitivo funcione, las reglas de juego deben ser transparentes y estrictas. O, para ponerlo en términos de nuestro análisis del sistema económico: si el software es de buena calidad, estas políticas pueden funcionar; de lo contrario, serán simplemente un canal para repartir subsidios. ¿Por qué son beneficiosos para la competitividad los aumentos de precios internacionales? Porque mejoran los beneficios de las firmas locales competitivas al igual que en el caso anterior; pero hay una gran diferencia: ahora el incremento no surge
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de ninguna manipulación artificial. Bajo estas circunstancias, si las firmas invierten los beneficios adicionales, es probable que se ponga en marcha un círculo virtuoso. Este mecanismo es central para países como Chile o el nuestro, cuyas exportaciones tienen un gran componente de recursos como el cobre o la soja. Cuando este es el caso, sin embargo, también hay riesgos y, en función de nuestro estudio, hay que resaltar dos: •
Contraer la “enfermedad holandesa”.56Esto se produce cuando un país descubre un recurso natural, la actividad se hace más rentable y, por lo tanto, se produce una reasignación de factores –en particular, trabajo y financiamiento– en favor de la explotación de recursos naturales. Esto detrae recursos de otras actividades transables, y puede llevar a la desaparición de muchas de ellas. En el ejemplo típico, se trata del descubrimiento de recursos minerales, con una localización específica y de carácter no renovable. El rol del sector transable perjudicado lo desempeña la industria; como fue el caso en Holanda en la experiencia que inspiró estos modelos, pero muchas veces también lo desempeña la agricultura. Esto es así cuando se realizan descubrimientos, digamos, de minería o petróleo en un país que cuenta con ventajas en la exportación de café como Colombia. El sector no transable entra también en el cuadro. Al incrementarse la base de recursos se produce un efecto tanto de riqueza como de liquidez que incrementa la demanda agregada. Como el sector no transable sólo puede aumentar su oferta a costos crecientes, se elevan los costos internos (salarios y otros) también para el sector transable. Si el precio de los no transables sube con relación a los transables, la economía pierde competitividad. Además, si las actividades transables como la industria o la agricultura pierden peso en favor de la minería, la economía queda, probablemente, más expuesta a shocks externos. Por una parte, al reducirse la diversificación de la canasta exportadora, la oferta de divisas será más dependiente de pocos productos; por otra, habrá una mayor penetración de las importaciones si las actividades que compiten con las importaciones se debilitan por el empuje de los costos. Y si el recurso natural es una commodity de precio volátil, la economía será más volátil macroeconómicamente. Se puede ejemplificar con el caso de Brasil, un país semiindustrializado que ha descubierto grandes cantidades de petróleo. Si Brasil exporta petróleo y el precio internacional de este sube, aumenta la entrada de dólares en Brasil y al haber más dólares el real se aprecia y el valor de los salarios brasileños en dólares sube. Las firmas que exportan petróleo no tienen problemas para enfrentar mayores costos laborales pues sus precios subieron, pero la industria manufacturera que debe competir con China, sí: el resultado final es que el país pierde competitividad y muchas industrias podrían debilitarse y fenecer, víctimas de la enfermedad holandesa.
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Caer bajo la llamada “maldición de los recursos naturales”,57 que se da cuando la abundancia de recursos naturales atrasa el crecimiento. Podría aparecer en este contexto por lo siguiente: al incrementarse las ganancias de las firmas petroleras,
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Las bases para analizar la “enfermedad holandesa” fueron establecidas por Corden y Neary (1982) y Corden (1984). En la literatura a que dio origen este trabajo, los autores enfatizaron sobre todo el aspecto de la competitividad. Para una versión más reciente aplicada a países en desarrollo véase Van der Ploeg y Venables (2010). Sobre el ejemplo de Brasil que se desarrolla más abajo, véase Albrieu y Fanelli (2011). 57 La relación entre recursos naturales y crecimiento ganó espacio a partir del trabajo de Sachs y Warner (1995); véase también Van der Ploeg y Venables (2010).
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se desata un conflicto si otros grupos sociales tratan de apropiarse de esas rentas extraordinarias; y las firmas favorecidas podrían no invertir, por temor a ser expropiadas o porque el gobierno se apropia de la renta extraordinaria aumentando la presión impositiva. En tal caso, el círculo virtuoso que va de los aumentos de precios a los beneficios y a la inversión podría no operar y, por ende, no habría incrementos en la productividad. La “maldición” se relaciona estrechamente con los conflictos por apropiación de las rentas y la ineficiencia de las instituciones para procesarlos. La Argentina no está inmunizada contra ninguna de las dos dolencias que acabamos de comentar, como veremos en el capítulo 8. En vista de estas consideraciones, no sorprende que los hacedores de política le asignen tanta importancia a la cuestión de la competitividad. Una estrategia fallida para desarrollar ventajas comparativas dinámicas puede ser extremadamente dañina para el crecimiento sostenido: al proteger al sector equivocado desviando los recursos hacia él, se perjudica de hecho a otros sectores que podrían tener gran potencial para impulsar la productividad laboral de la economía. La devaluación, asimismo, hace recaer en los salarios parte del esfuerzo procompetitivo. Si un país renunciara a llevar adelante políticas procompetitivas, esa podría ser una decisión también fatal para el crecimiento sostenido: ese país podría condenarse a explotar sólo sus ventajas comparativas estáticas sin “autodescubrirse” por la vía de buscar activamente nuevas oportunidades (Hausmann y Rodrik, 2002). Por supuesto, se podría confiar en que los agentes económicos espontáneamente encontrarán nuevas ventajas competitivas. Pero este argumento es débil: por empezar, si otros países implementan políticas pro-competitivas agresivas, ese hecho no puede ignorarse (como en el ejemplo de China). Además, la acumulación de conocimientos técnicos es crítica para desarrollar ventajas competitivas y, como vimos, la producción de conocimiento tiene características que hacen fallar los mecanismos tradicionales de motivación por la dificultad de definir derechos de propiedad. Se necesitan reglas de juego adaptadas a estas circunstancias, y pueden requerir un diseño muy sofisticado. También se necesitan políticas bien diseñadas para ayudar en la coordinación de las decisiones privadas (parques industriales, etc.), para evitar la enfermedad holandesa y para manejar los conflictos asociados con la maldición de los recursos. Sin duda, las tareas de construcción de reglas de juego para una economía competitiva van mucho más allá de la simple implementación de barreras proteccionistas o de mantener una moneda depreciada. No es exagerado decir, en relación con esto, que el marco institucional es un insumo crítico de la competitividad. Es difícil que haya crecimiento sostenido sin mejoras en la calidad del software. e. Creación de empleo y economía de subsistencia58 Hasta aquí supusimos que todos los que quieren trabajar pueden hacerlo. Sin embargo, a corto plazo esto no ocurre, ya que en las recesiones la tasa de desempleo aumenta. Pero también es cierto que la demanda de trabajo suele superar a la oferta en las expansiones. Esto llevó a los economistas a pensar que, a largo plazo, cuando las fluctuaciones 58
Sobre la importancia de generar empleo productivo en economías duales para hacer inclusivo el crecimiento ver Ianchovichina y Lundstrom (2009).
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cíclicas transitorias se disipan, puede considerarse que la economía está en promedio siempre en pleno empleo. Más allá de que esto no es necesariamente cierto en ningún lugar, en los países emergentes es normalmente falso. En estos países existe lo que se conoce como problemas estructurales de empleo. En efecto, es típico observar que, por un lado, existe un núcleo duro de desempleo que no desaparece ni cuando la economía está en expansión y, por otro, muchas personas están empleadas en trabajos precarios o están subempleadas.59 El empleo de baja calidad se caracteriza por la informalidad y la muy baja productividad; dos hechos que no son independientes ya que si pagaran impuestos, muchas de las actividades que crean empleos informales no serían rentables. Por eso, a este segmento se lo llama, con un toque de dramatismo, “de subsistencia”. En este trabajo adoptaremos esa convención para enfatizar que la productividad es tan baja que no permite la aparición de un excedente suficiente para acumular los recursos –en particular, capital físico y humano– necesarios para aumentar la productividad. Estas condiciones iniciales tan malas crean círculos viciosos o “trampas” de pobreza: como las personas son pobres, no pueden alcanzar un umbral mínimo de acumulación de recursos, y como no tienen suficientes recursos, son pobres (Widick, 2008). Analizar el tamaño y las características del sector de subsistencia es central para el crecimiento en general y para el crecimiento inclusivo en particular. Si dos países enfrentan oportunidades económicas similares, el que tenga la mayor cantidad de población atrapada en el sector de subsistencia crecerá menos y será más desigual. Por otro lado, si un país se las ingenia para liberar a sus trabajadores de la trampa de pobreza, puede dar lugar a un período (que puede ser muy largo) durante el cual la economía goce de rendimientos crecientes del trabajo y, por ende, se acelere el crecimiento de la productividad laboral, dado que trabajadores empleados en puestos de muy baja productividad pasarían a producir en empleos con productividad alta. Este es uno de los secretos del gran crecimiento de China: al comenzar su despegue a fines de los setenta, contaba con una gran cantidad de trabajadores agrícolas ocupados en tareas de subsistencia que luego fueron incorporados al trabajo urbano.60 Además, al romperse una trampa suelen darse fenómenos de retroalimentación positiva entre las variables. Ejemplo: se implementa una política agresiva orientada a facilitar el acceso a la educación y la salud, complementada con la construcción de infraestructura física para regiones carenciadas. Como consecuencia, los trabajadores acumulan más capital humano y consiguen empleo de mayor productividad. Asimismo, la mayor disponibilidad de infraestructura abre posibilidades de negocios, aprovechadas por los emprendedores que estaban “presos” de la trampa de pobreza. Si los recursos movilizados mediante las políticas son suficientemente amplios, se observará un “salto” en la productividad laboral promedio de la economía y el crecimiento se acelerará. A su vez, esos trabajadores tendrán ahora posibilidad de ahorrar y de educar mejor a sus hijos, lo que a su turno reforzará la productividad. Si los trabajadores y emprendedores expulsados del sector de subsistencia comenzaron la acumulación desde muy abajo, como se espera que sea el caso, habrá un largo trecho a recorrer antes de que los rendimientos de los nuevos recursos que se van acumulando se hagan decrecientes. 59
Una persona se encuentra subempleada si tiene empleo pero trabaja involuntariamente menos de la duración normal de la jornada de trabajo para la actividad correspondiente, y busca un trabajo adicional. 60 Los números son impactantes: en 1978 sólo un 18% de la población vivía en zonas urbanas, mientras que en 2009 ese porcentaje asciende a 47%. Sobre China véase Eichengreen et al.,2011).
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Hace décadas que las tasas de crecimiento en China orillan el 8% anual sobre la base de crear empleo de mejor calidad para cientos de millones de trabajadores muy pobres. La experiencia de crecimiento de la India es también un ejemplo de alta relevancia. Los problemas que debe resolver la Argentina no tienen la magnitud de los de la China o la India, pero de todos modos no podrá instalar un proceso de crecimiento inclusivo si no logra crear empleo de calidad para el tercio de trabajadores que, como veremos más adelante, están en el sector de subsistencia o muy cerca de él. Más allá de esto, a esta altura debería estar claro por qué la creación de empleo se considera un objetivo valioso en sí mismo. Y hasta podría darse el caso de que fuera muy rentable desde el punto de vista del crecimiento a largo plazo generar empleo para el sector de subsistencia aun si ese empleo fuera de productividad aparentemente menor que un empleo adicional en el sector más moderno. Esto podría ser así si un nuevo empleo en el sector de subsistencia liberase fuerzas de acumulación reprimidas y diera lugar a efectos de retroalimentación positiva, algo que probablemente no ocurriría con tanta intensidad en el sector formal. Es un error común de las políticas industriales focalizar el esfuerzo en crear empleos de “alta productividad” en el sector moderno porque, en teoría, se trata de actividades con tecnología de punta y que generan complementariedades. Pero en la práctica estas actividades podrían tener que enfrentar una competencia externa muy difícil y fracasar si no se las subsidia permanentemente. A veces es más sencillo apostar a lo seguro, crear empleos más “simples” pero que resultan efectivos para romper el umbral de la pobreza y crear círculos virtuosos de aumentos de la productividad. En estos casos se aplica la recomendación de mirar el bosque (la estructura productiva en su conjunto) y no tanto los árboles (actividades específicas). *** Con este punto sobre la creación de empleo hemos completado el análisis de los cinco criterios que sirven para evaluar la calidad del crecimiento y, particularmente, para identificar los factores que lo hacen sostenible. Dos conclusiones surgen nítidamente. La primera es que el incremento sostenido de la productividad laboral es el motor del crecimiento. La segunda es que los factores que influyen en la productividad son muy diversos y pueden operar dentro de la unidad productiva, entre unidades (en el nivel estructural) y a través de elementos del software. Esto último es una razón adicional para adoptar un enfoque sistémico del problema del crecimiento. Más específicamente, en función de lo que hemos aprendido sobre la anatomía del sistema económico es posible afirmar que la productividad puede reforzarse mediante: a) Incrementos en la cantidad de RECURSOS MATERIALES del hardware: cada trabajador produce más si tiene a su disposición más recursos; como los rendimientos pueden ser decrecientes, es difícil sostener el crecimiento de esta forma. b) Incrementos en el stock de CONOCIMIENTOS contenidos en el hardware por mayor disponibilidad de información, progreso tecnológico o aprendizaje por la experiencia (learning by doing); estos factores son una fuente de rendimientos crecientes y generan por ende crecimiento sostenido.
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c) Mejoras en la ORGANIZACIÓN; estas mejoras pueden ocurrir dentro de una organización productiva o pueden darse a partir de vínculos entre esas organizaciones; en este último caso se hace posible explotar complementariedades vía: redes; cadenas de valor o efectos de aglomeración –elementos con gran capacidad para producir rendimientos crecientes y, consecuentemente, sostener el crecimiento–. Asimismo, si la organización facilita la inversión en grandes proyectos con rendimientos de escala estática, puede ayudar a sostener el crecimiento de la productividad. d) PROGRESO INSTITUCIONAL que eleva la calidad software; esto potencia los rendimientos al allanar la cooperación y reducir el conflicto; es particularmente importante porque 1) facilita la coordinación entre organizaciones cuando la motivación individual fracasa por fallas de mercado y 2) suple los mecanismos de mercado en la asignación de los recursos, sobre todo en el plano de la creación de empleo de calidad y el financiamiento de proyectos productivos. Si bien ha habido enormes avances en el plano conceptual, la economía está aún muy lejos de poder medir cuantitativamente el impacto de cada uno de estos factores sobre la productividad. En el plano cuantitativo, el enfoque más popular es la denominada “contabilidad del crecimiento”, que mide los aportes al incremento de la productividad por hombre ocupado separando los factores en dos grandes grupos: por un lado, el incremento en la productividad debido a la acumulación de recursos –causas tipo a)–; por otro, el originado en otros factores –causas tipo b), c) y d)–. La influencia de este segundo conjunto de factores se agrupa en lo que se denomina algo pomposamente, “productividad total de los factores” (PTF).61 Con esta descomposición del aumento de la productividad entre lo que se debe a la acumulación de recursos y lo que se debe a la PTF, a veces es posible echar luz sobre estrategias alternativas para crecer dando prioridad a diferentes factores. Utilizaremos esta descomposición para evaluar la evolución de la Argentina, aunque con la advertencia de que sólo proporciona una forma aproximada de medir el rol de los factores que operan más allá de la mera acumulación de recursos. 3. La heterogeneidad de la estructura productiva y el cambio estructural62
Las oportunidades para explotar actividades con rendimientos crecientes y ganar competitividad no están igualmente repartidas entre todos los sectores y firmas y, si la oportunidad depende de la cooperación entre organizaciones, las dificultades para coordinarse pueden hacer que se pierda. Por ello, una estrategia común para aumentar la productividad es recurrir a la simple acumulación de recursos de capital físico y humano: se impulsa la productividad del trabajo poniendo más recursos a disposición del trabajador, aun cuando ese impulso vaya perdiendo fuerza en el tiempo debido a los 61
A veces se afirma, de manera irónica, que “PTF” es el nombre que los economistas le pusieron a la ignorancia respecto de los factores que generan crecimiento, más allá de la acumulación de recursos como el capital y el trabajo. Sobre el rol de la PTF en el crecimiento véase Sala-i-Martin (2000) 62 Si bien el estructuralismo tiene una larga tradición en América Latina, recientemente ha habido un renacer del interés por este enfoque; véase: Lin (2012); Stiglitz (2012); Rodrik y McMillan, (2011); Nallary et al. (2011).
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rendimientos decrecientes. En el caso de los países donde el sector de subsistencia es amplio, un elemento que les resta atractivo a las estrategias basadas sólo en la acumulación es que la capacidad de acumulación de ese sector suele ser limitada o nula. Es fácil imaginar, entonces, que si la única opción disponible fuera la acumulación de capital, podría pasar mucho tiempo antes de que la economía estuviera en condiciones de absorber una parte sustancial de los trabajadores de baja productividad y, además, debido a los rendimientos decrecientes, el impulso de la acumulación podría llegar a ser tan débil que el crecimiento se “acabaría”. Afortunadamente, la evidencia sobre el crecimiento de muy largo plazo que aportan las economías con altos niveles de desarrollo indica que esto no ha estado ocurriendo: hubo una espectacular acumulación de recursos y, aun así, el ingreso per cápita aumentó de manera continua. Tal cosa no habría sido posible si la productividad del trabajo no hubiese estado aumentando también; lo cual no implica, obviamente, que no se hayan observado períodos de estancamiento e incluso caída del producto per cápita. Hay consenso en que los factores que hemos analizado, relacionados con los rendimientos crecientes, son clave para explicar estos hechos. De aquí el creciente interés de la teoría del crecimiento por entender cuáles son los factores de coordinación y motivación que operan retrasando o acelerando el progreso técnico, organizacional e institucional; esto es, que impulsan o atrasan la marcha de la PTF (véase Carlaw y Lipsey, 2001; Matsuyama, 1995). De hecho, en la organización y en las instituciones se producen, en determinados períodos históricos, avances tecnológicos que potencian la acción de las fuerzas del rendimiento creciente en varias actividades a la vez, dando lugar a períodos de “aceleración” del crecimiento (Hausmann et al., 2004). La aceleración puede ocurrir, también, porque se descubren nuevos recursos naturales que liberan a la sociedad de la restricción que impone la oferta fija o decreciente de recursos naturales, como fue el caso con la incorporación de tierras de cultivo en la Argentina o Estados Unidos. Otra causa de aceleración puede ser un cambio en la distribución de la riqueza en favor del sector de subsistencia o un aumento en la eficiencia del gasto público que ayude a ese sector a acumular capital humano y a contar con una mejor infraestructura construida a partir de la obra pública. Como ya vimos, si a consecuencia del avance en el sector de subsistencia se produjera una reasignación masiva de trabajadores con empleos de baja productividad hacia empleos de productividad sensiblemente más alta, el crecimiento se aceleraría porque la productividad global de la economía recibiría un impulso muy fuerte, como en el caso de India o China. Por supuesto, también podría haber períodos de desaceleración debidos, por ejemplo, a errores en la asignación de los recursos, como ocurre cuando los capitales fluyen a sectores que ex ante parecen muy competitivos y ex post no demuestran serlo, revelando que hubo sobreinversión. Este tipo de situación suele llevar a crisis macroeconómicas y financieras que retrasan el crecimiento al provocar largos períodos de alto desempleo que dañan la productividad del trabajo y el capital. Las crisis sub-prime y griega son buenos ejemplos. La de la convertibilidad en nuestro país, también. Cuando los rendimientos crecientes no están distribuidos de manera uniforme en las diversas actividades y hay períodos de aceleración y desaceleración del crecimiento, el cambio y la heterogeneidad caracterizan la estructura productiva. Esto es así en la medida que, en cada momento, haya una “mezcla” dada de actividades con rendimientos tanto decrecientes como constantes o crecientes que, por ende, tendrán
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distinto potencial para aportar al crecimiento y para sobrevivir en un mundo competitivo. Dentro de una estructura productiva con estas características, en todo momento habrá fuerzas operando para transformarla: desde la competencia internacional hasta la aparición de tecnologías, los descubrimientos de recursos, las políticas públicas y las crisis. Es de esperar que el cambio sea más la regla que la excepción y que el crecimiento se beneficie de ese cambio si las transformaciones se traducen en una mayor participación de los sectores capaces de producir rendimientos crecientes en relación con sectores de rendimientos decrecientes o atrapados en actividades de subsistencia. En línea con esta visión, al analizar la estructura productiva y su cambio en el caso de la Argentina, resultará conveniente concebirla como compuesta por tres sectores: moderno, tradicional y de subsistencia. Estos tres sectores se diferencian en el nivel de productividad media del trabajo y en su capacidad para hacerla crecer de manera sostenida. La figura 4.2 resume las características salientes de cada uno de los tres sectores. Se presentan en forma sintética, para cada uno, el tipo de rendimiento de sus actividades económicas, así como el tipo de organización (mercados, empresas, etc.) que típicamente utilizan. Las razones por las cuales hemos asignado a cada sector las características que aparecen en la figura deberían resultar evidentes a partir del análisis del hardware, las organizaciones y el software que hemos realizado en este capítulo y en los dos anteriores. Nótese que el rectángulo superior de la figura se refiere a la estructura económica en su conjunto. Esto es así porque la figura incluye no solamente los tres segmentos que conforman la estructura productiva (moderno, tradicional y de subsistencia) sino también las organizaciones que proveen los mecanismos de coordinación y motivación necesarios para limitar las fallas de cooperación.
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Figura 4.2 Heterogeneidad estructural y crecimiento
Estructura
Segmento de Subsistencia Trampas de baja productividad
Econó Económica
Segmento Tradicional Rendimientos constantes / decrecientes
Segmento Moderno Rendimientos crecientes
• Escaso capital físico y humano y/o
• Acumulación de capital físico y/o
• Acumulación de conocimiento y/o
• Exclusión y discriminación frecuentes
• Abundancia recursos naturales
• Explotación de economías de escala/aglomeración
Organización
Organización
Organización
Mercados: informales y acceso muy limitado a mercados formales de crédito; trabajo y seguros
• Mercados formales con diversos grados de imperfección en crédito y seguros
• Mercados formales con diversos grados de imperfección en crédito y seguros.
Empresas: cuenta propia; microempresas; pymes; trabajo familiar
• Empresas formales basadas en jerarquías, monitoreo y control
• Empresas: formales con jerarquía mas horizontal, con importancia de clusters y redes globales
Familias: disfuncionalidad en socialización, formación de capital humano y cobertura de riesgos
• Familias: formación de capital humano; identidad con sesgo pro movilidad social
• Familias: formación de capital humano; identidad con sesgo emprendedor e innovador
Estado: servicios limitados; asistencia estatal con asignación influida por clientelismo
• Estado: provisión de facilidades; asistencia estatal y permeabilidad a influencias del sector
• Estado: provisión de facilidades, apoyo estatal y permeabilidad a influencias del sector
Factores de Aceleración
Factores de Aceleración
Factores de Aceleración
Absorción por el segmento tradicional
Descubrimiento de recursos
Innovación y aprendizaje en las firmas
Acumulación de capital humano
Shock de precios internacionales
Explotación de complementariedades
Políticas de inclusión
Nuevos mercados y acuerdos regionales
Más calidad/cantidad de capital humano
Políticas de empleo
Incorporación a cadenas globales
Mejoras en la oferta de bienes públicos
Los tres rectángulos de la parte inferior de la figura listan los factores que podrían actuar como aceleradores del crecimiento en cada sector. El sector moderno tiene gran capacidad para generar rendimientos crecientes, tanto dentro de las empresas como a partir de vínculos entre las organizaciones productivas y, por ende, cuenta con un gran potencial para acelerar el crecimiento. Sin embargo, los otros sectores presentan también factores que podrían actuar como aceleradores del crecimiento. Durante mucho tiempo, el sector moderno se identificó con la industria manufacturera, de ahí que a las políticas orientadas a impulsarlo se las conoce como “políticas industriales”. Las investigaciones más recientes han puesto de manifiesto, no obstante, que las actividades con rendimientos crecientes pueden aparecer también en el sector primario o en el de servicios. La Argentina, como veremos, está lejos de ser una excepción en relación con esto, sobre todo por la incorporación de tecnología en la agricultura (Bisang y Pontelli, 2011).
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Cuando existe una heterogeneidad estructural marcada, surge naturalmente la pregunta de si existen mecanismos en la economía que operen de forma que los recursos fluyan hacia las actividades de mayor potencial para acelerar el crecimiento. Es una pregunta muy pertinente, ya que aun una mirada rápida a la figura 4.2 indica que son muchos los elementos de la estructura organizacional que podrían operar de forma incorrecta, creando fallas de cooperación. Justamente, un propósito importante del enfoque sistémico que adoptamos en nuestro marco conceptual es llamar la atención sobre dos hechos: •
•
No alcanza con estudiar lo que ocurre dentro de cada organización productiva individual: hay fenómenos que sólo se captan en el nivel de la estructura productiva. Entre estos, ya hemos subrayado los efectos de derrame de conocimiento y complementariedad entre empresas y sectores. Deben operar los canales encargados de llevar los recursos de un “lugar” de actividades de bajo rendimientos dentro de la estructura a otro de alto rendimiento, permitiendo así que los recursos fluyan de los sectores no competitivos a los competitivos o del sector de subsistencia al tradicional y al moderno. Las fallas en este sentido, pueden clasificarse en tres categorías: 1. Los canales de asignación de los recursos entre diferentes actividades están obstruidos o simplemente no existen. 2. Los instrumentos para la coordinación entre actividades complementarias son deficientes o no se desarrollan. 3. En ausencia de buenos canales de reasignación, las actividades dependen en gran medida de financiamiento propio y, por esa vía, la distribución del ingreso se constituye en una restricción para el crecimiento.
4. Reflexiones finales
En la teoría económica hay una tradición muy influyente que considera que, si el Estado garantiza los derechos de propiedad privada y la provisión de algunos bienes públicos esenciales (justicia, defensa), la asignación de los recursos entre sectores no es nunca un problema (Coase, 1960; Krueger, 2012). Con libertad absoluta para moverse y competir, los agentes pondrían sus recursos donde el beneficio fuera mayor, los recursos fluirían naturalmente hacia las actividades donde la productividad es más alta. De este modo, los trabajadores se mantendrían en un mismo trabajo sólo en la medida en que no les fuera posible mejorar su salario y lo mismo se aplicaría a los beneficios capitalistas. Si consideramos que la suma de salarios y beneficios conforma el valor agregado, de lo anterior se sigue que el valor alcanzado por el PBI de la sociedad sería el máximo posible. Las decisiones descentralizadas de los agentes producirían, así, un orden espontáneo que generaría el crecimiento máximo sostenible, guiado por la mano invisible del mercado. Por otra parte, sería un mundo sin conflictos distributivos. Con los derechos de propiedad bien definidos, todos los recursos y sus frutos tendrían dueño: luego de pagar los salarios y las rentas de la propiedad (alquileres, intereses sobre el crédito), los
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empresarios tendrían derecho a quedarse con el excedente. No habría nada que discutir.63 En una economía que funcionara de esta forma, no habría diferencias importantes en la productividad con que podrían usarse los recursos que se fueran acumulando: si esas diferencias existieran, los agentes las aprovecharían rápidamente pasando sus recursos de una actividad donde tuvieran baja productividad a otra donde fuera alta, de forma de obtener mayores beneficios. En consecuencia, sería imposible observar una estructura productiva heterogénea, donde coexistieran actividades modernas con otras de subsistencia. Se trataría de un mundo liso. Como las estructuras productivas, sobre todo en el mundo emergente, son heterogéneas; hay básicamente tres opciones posibles para dar cuenta de las rugosidades que hacen que el mundo económico no sea liso: •
Los agentes no tratan de explotar las actividades que muestran mayor productividad y que les darían el máximo de remuneración. Esto podría ocurrir si se tratara de una sociedad sin emprendedores, acostumbrados a modos de producción precapitalistas (hipótesis que sostuvieron algunos economistas, sobre todo para América Latina64). Pero la experiencia asiática de explosión de crecimiento en sociedades “milenarias” le quitó fuerza al argumento. Lo más razonable es pensar que si las oportunidades no se aprovechan es porque el software no funciona bien. Hay dos motivos básicos: Por un lado, puede no haber seguridad jurídica. Ya vimos que si los contratos o los derechos de propiedad no se respetan, no se arriesgará el capital porque el riesgo será excesivo. En este caso, lo que impediría aprovechar las oportunidades sería el exceso de riesgo de tipo estratégico y no la miopía de los agentes. Por otro lado, como vimos, los proyectos de inversión que involucran a un conjunto de entidades productivas demandan coordinación entre las partes; por ejemplo, para formar una red o un cluster y aprovechar economías de aglomeración. En estos casos, las políticas públicas suelen estar a cargo de la coordinación y, si el régimen de políticas públicas es malo, la tarea de coordinación será deficiente. Asimismo, puede haber fallas de gobierno que atenten contra la implementación de las políticas industriales contenidas en el régimen de políticas.
•
No existen o están obstruidos los canales para reasignar recursos entre actividades. Las fallas en los mercados de trabajo, financieros y de
63
¿Qué ocurre si la distribución del ingreso que resulta de esta regla no es aceptada por alguna de las partes y se produce un conflicto político a partir de que las personas descontentas intentan cambiar las reglas de juego a través de la acción colectiva? Es una pregunta difícil de contestar desde esta visión, pues cuestionar la distribución del ingreso equivale a cuestionar los derechos de propiedad definidos y el Estado no debería permitirlo. Claro que esto último no será fácil: los descontentos también tratarán de utilizar el Estado para cumplir con sus objetivos de redistribución y, de tal forma, la disputa por el control de los instrumentos del Estado llevará a que el conflicto distributivo se convierta en un conflicto político. Algunos economistas, fascinados por lo bien que funciona este mundo ideal, quedaron tan complacidos intelectualmente que olvidaron introducir en el modelo los costos de hacer funcionar el Estado y sus leyes; imaginaron un mundo de software libre. Pero no vivimos en un mundo así: en la vida real, de vez en cuando la gente se “indigna” y hay que gastar recursos en llegar a consensos políticos para reformar el software y evitar que los conflictos desalienten la cooperación (véase, por ejemplo, Rodrik, 1998). 64 Sobre cuestiones relacionadas con este punto ver Krugman (2002).
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tecnología pueden constituirse en escollos muy difíciles de superar en relación con esto. Una breve discusión sobre las fallas en los mercados de crédito y de capitales será útil para ilustrar el punto. La calidad de la intermediación financiera es de alta relevancia para el crecimiento debido a que su rol principal es tomar los recursos de quienes tienen exceso de ahorro pero no cuentan con buenos proyectos de inversión y asignarlos a quienes están en la posición contraria (véase Levine, 2004; Fanelli (2010b). Cuando los mercados de crédito funcionan perfectamente, la distribución de la riqueza es irrelevante para la productividad de la economía y, por ende, para el crecimiento sostenido. En efecto, si un agente no cuenta con recursos propios pero tiene un buen proyecto de inversión, ni él ni la sociedad perderán esa oportunidad: el agente recibirá un préstamo para llevar adelante el proyecto. Esto es así porque los agentes con recursos propios pero sin buenos proyectos de inversión prestarán su dinero: depositarán sus ahorros en bancos o fondos de inversión y estos, a su vez, los prestarán a los agentes que tengan los mejores proyectos de inversión, deseosos de pagar un interés más alto. Cuando los mercados funcionan bien, la distribución de los recursos no importa para la eficiencia: los buenos proyectos siempre encuentran quien los financie. Esto no implica que la distribución del bienestar que resulte será igualitaria o equitativa; el punto es que no hay pérdida de eficiencia. Cuando los mercados de crédito tienen fallas, por el contrario, ya no es posible separar entre eficiencia y distribución: los canales de asignación de crédito no funcionarán y quienes tengan exceso de ahorro no podrán prestarles a los que tengan buenos proyectos de inversión y, probablemente, el ahorro se destinará a usos menos eficientes, como invertir en propiedades suntuosas en vez de financiar a los emprendedores. Los emprendedores estarán limitados por su propia disponibilidad de ahorro, que es una función de su riqueza. En contextos así, cobran importancia las políticas públicas orientadas a paliar las fallas de mercado, como el desarrollo de bancos de fomento, el otorgamiento de avales públicos o la asignación directa de subsidios a determinados proyectos. La limitación, aquí, es la posible existencia de fallas de gobierno: si estas son importantes, los recursos terminarán también mal usados, pero en este caso porque algún político o burócrata se apropió de ellos. En cualquier caso, la eficiencia se resiente. Una alternativa que los países emergentes están probando de manera sistemática en las últimas décadas es impulsar el desarrollo de los mercados financieros privados. Se trata de una tarea intensiva en diseño de regulaciones que puede insumir décadas. La experiencia chilena es muy instructiva en relación con esto (véase Magendzo y Titelman, 2008). •
Los agentes no están en condiciones de identificar qué opciones son las mejores. Es fácil que esto ocurra cuando se trata de actividades con rendimientos crecientes; asociadas a la incorporación de progreso técnico y organizacional o a la coordinación de actividades de varias organizaciones. Típicamente esta falla está presente cuando la inversión en investigación y desarrollo de las firmas es muy débil o no están dadas condiciones de contexto (deficiente sistema nacional de innovación, por caso). También es frecuente que el capital humano sea muy escaso e impida el desarrollo de actividades intensivas en incorporación de conocimientos y en learning by
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doing. Otro factor que hace difícil la identificación de oportunidades es la incertidumbre macroeconómica. La inestabilidad de precios y el exceso de volatilidad pueden desincentivar el crédito a largo plazo y, en general, la asunción de riesgos por los emprendedores y las firmas establecidas con buenos proyectos de inversión y liquidez para realizarlos. En la cuarta parte de este libro tratamos de identificar las trabas más importantes que obstruyen los canales de asignación de recursos en la Argentina. Apoyándonos en los elementos que aparecen en la figura 4.2, es posible dar cuenta de cuatro hechos estilizados65 de mucho peso en los países emergentes que justifican la preocupación que estamos expresando sobre la eficiencia de los canales de asignación de recursos, la distribución del ingreso y la incertidumbre. El primer hecho es que es frecuente que existan actividades con rendimientos crecientes a escala muy fuertes el nivel de firmas individuales, pero que no producen efectos de retroalimentación positiva importantes en el nivel de la estructura. Las economías de escala con baja complementariedad tienen como paradigma el síndrome del enclave exportador. La debilidad de las estrategias basadas en enclaves es que, si bien las firmas involucradas tienen gran capacidad para crear economías de escala en tramos muy amplios de la producción, reducir los costos y exportar exitosamente, no suelen generar retroalimentación o complementariedad para otras actividades de la estructura productiva, más allá de incentivar, digamos, la construcción de un puerto para la exportación (véase Rodrik y McMillan, 2011). Así, la debilidad del enclave no se expresa en el nivel de la firma sino en el de la estructura. No habría que renunciar a la explotación de un enclave sino construir los canales para que parte de los excedentes que se crearan fluyera hacia otros sectores con mayores posibilidades de generar complementariedad o empleo en el sector de subsistencia o el tradicional. El segundo hecho típico es que hay algunas actividades que pueden tener rendimientos constantes o decrecientes en el nivel de la firma pero generan relaciones de complementariedad significativas en la estructura. La fortaleza en este caso no se expresa tanto en el nivel de la firma como en los efectos de retroalimentación sobre la estructura Es el caso de actividades de investigación y desarrollo o de innovación que pueden mostrar rendimientos decrecientes pero crear oportunidades de negocios para una miríada de otras empresas. Carlaw y Lipsey (2001) brindan el ejemplo de los ferrocarriles, que pueden no dar beneficios excesivos a los inversores pero habilitan la explotación de grandes extensiones de tierras. La educación, por su parte, podría tener rendimientos no crecientes y, sin embargo, habilitar nuevas oportunidades para absorber tecnología. El tercer hecho estilizado es que el crecimiento está íntimamente ligado con fenómenos de cambio estructural. Como ya argumentamos, crecimiento no es sinónimo, simplemente, de acumulación de capital físico o humano. El crecimiento se potencia con el avance de las actividades productivas con mayor capacidad para crear rendimientos crecientes a escala en el nivel de la firma, complementariedades en el nivel del sistema y empleos de calidad para absorber trabajadores del sector de 65
Un hecho estilizado constituye una generalización que se realiza a partir de la evidencia empírica y el estudio de casos. La noción fue introducida por Kaldor (1961).
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subsistencia. Esto no puede ocurrir sin que haya transformaciones significativas en la estructura productiva. El cambio estructural es un problema en sí mismo y plantea enormes desafíos de coordinación, tanto en el nivel organizacional como en el de las políticas. Por ejemplo, los sectores que muestran rendimientos crecientes de escala y potencian el crecimiento suelen generar poco empleo. Esto es un problema en cualquier economía, pero mucho más en una que tenga un sector de subsistencia importante donde las trampas de pobreza impidan la acumulación de capital humano: si la oferta de capital humano es escasa, tarde o temprano la expansión del sector moderno se estancará, ya que las actividades que se realizan en él son típicamente intensivas en el uso de mano de obra calificada. Asimismo, si un sector importante de la economía se encuentra en una trampa de pobreza, será difícil potenciar la demanda agregada si no es por la vía de las exportaciones, lo que puede originar un enclave. Si el sector tradicional puede crear empleo, su valor como activo para el crecimiento se potencia en contextos en que el sector de subsistencia es grande. Otra fuente de desequilibrios estructurales es que la construcción de infraestructura física en energía, transporte y comunicaciones a veces no sigue el ritmo del proceso global de crecimiento y deviene en un cuello de botella. De más está decir que la transformación en la estructura también demanda cambios en la organización y el software, como contratos que se respeten a largo plazo en las concesiones. Nótese, en este sentido, que una sociedad con alta creatividad en el sector moderno y pocas habilidades para manejar cambios de estructura podría estar en el peor de los mundos: produciría permanentemente cambios que no puede manejar. El cuarto hecho estilizado es que en el mundo emergente, el sector de subsistencia tiene aún mucho peso en la estructura productiva. Para acelerar el desarrollo humano, el proceso de transformación estructural debe ir acompañado de una disminución del peso relativo del sector de subsistencia a los efectos de evitar la reproducción de la dualidad estructural y las trampas de pobreza. Ya señalamos que el crecimiento no es incompatible con la aparición de enclaves. Este es el caso, en gran medida, de las economías que se basan en la maquila en Centroamérica, que han encontrado dificultades para expandir las actividades de ensamblaje de exportaciones en las zonas francas. También enfrentan problemas para crear empleo de calidad en el sector tradicional y el moderno las economías exportadores de recursos naturales y sus subproductos en varios países de América del Sur, aun cuando cuentan con estructuras productivas mucho más diversificadas (CEPAL, 2008a). Sin duda, crear empleos de calidad es una bendición: soluciona al mismo tiempo varios problemas del desarrollo al hacer inclusivo el crecimiento. En suma, cuando nos alejamos del mundo ideal y liso de los mercados perfectos y nos acercamos a las rugosidades del mundo real, aparecen tres preguntas clave: • ¿Cómo diseñar políticas y reglas de juego para mejorar el desempeño de la economía, si no podemos dar por garantizado que las decisiones descentralizadas de cada agente económico llevarán a un orden espontáneo y eficiente que explote todo el potencial para el crecimiento sostenido?
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• Si la asignación de los recursos no es independientes de la distribución de la riqueza y ello establece un vínculo fuerte entre crecimiento sostenido y conflicto distributivo, ¿cómo hacer para que el conflicto no destruya el crecimiento y, mejor aún, para que distribución y crecimiento se muevan en igual sentido, como cuando se crean empleos de calidad para el sector de subsistencia? • ¿Cómo resolver el dilema de que, por un lado, necesitamos de la acción del Estado para implementar políticas públicas capaces de lidiar con las dos cuestiones anteriores y, por otro, existen fallas de gobierno y del software que pueden llevar a que el poder asignado a las autoridades sea utilizado con fines espurios? No hay respuestas simples y a veces ni siquiera hay respuestas. En las páginas que siguen, la única guía con que contaremos para enfrentarnos con estos problemas en el caso de la Argentina es lo que acabamos de discutir en estos capítulos conceptuales. Bienvenidos al fascinante mundo adulto de la economía.
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Parte II La Argentina y el desarrollo: ¿dónde estamos parados?
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En esta parte evaluamos el nivel de desarrollo alcanzado por la Argentina. La intención es brindar una noción de cuánto nos falta para graduarnos como país desarrollado que pueda ser utilizada como punto de referencia para la lectura de las partes siguientes del libro, en las cuales examinamos los recursos con que cuenta el país y las características de su estructura económica. La evaluación incluye el nivel de desarrollo humano alcanzado y las tres dimensiones del desempeño que, como vimos, ejercen una influencia decisiva sobre él: crecimiento, distribución y estabilidad. El capítulo 5 está dedicado al análisis del crecimiento y la estabilidad macroeconómica; el capítulo 6, a los indicadores de desarrollo humano y la distribución. Para enfatizar el carácter sistémico de nuestro enfoque del desempeño, reproducimos más abajo la figura que representa al sistema económico y marcamos en gris los temas a estudiar en esta parte.
Hardware
Geografía
Recursos Naturales
Conocimientos
Organizaciones Organizaciones Públicas
Capital Físico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Crecimiento
Organizaciones Privadas
Desarrollo Distribució istribución
Cooperació Cooperación Conflicto
Humano Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Régimen de políticas públicas
Derechos de propiedad Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional de la Economí Economía Jurídica
Pautas
Contratos Formales Contratos Relacionales
Cultural es
Para realizar la evaluación se necesitan patrones de comparación. Utilizaremos los habituales en los estudios de economía aplicada: la evolución de largo plazo de la economía y los parámetros que aporta la experiencia internacional. La información para las comparaciones internacionales se extrajo de bases de datos globales elaboradas por organizaciones como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el FMI y otras entidades privadas, como el Conference Board. Son bases de acceso fácil a través de Internet y el lector se beneficiará prestando atención a las referencias, ya que podrá en el futuro ir actualizando la información que se presenta aquí en temas específicos que sean de su interés. El PBI per cápita (medido en términos de “paridad de poder adquisitivo” o “PPP”) es la variable más utilizada en las comparaciones internacionales de niveles de desarrollo66 El 66
La sigla PPP para referirse a la paridad del poder adquisitivo deriva del inglés (Purchasing Power Parity). Al medir el PBI (o cualquier otra variable) en términos de este índice se corrigen las diferencias
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Banco Mundial recurre a esa variable para clasificar a los países como de desarrollo bajo, medio o alto. El papel protagónico del PBI per cápita es bastante lógico. En el marco teórico ya vimos que esta variable da una visión sintética de dos dimensiones fundamentales. Por un lado, refleja la productividad promedio de la economía y, por otro, se puede interpretar como una medida de la cantidad de bienes y servicios disponibles para cada habitante y, por lo tanto, es un indicador del bienestar alcanzado por el ciudadano promedio. Además, como representa el ingreso medio, es útil para dar una idea de la capacidad de pago de un país, dato fundamental para evaluar su capacidad de endeudamiento. En función de estas virtudes, el PBI per cápita permite realizar comparaciones internacionales entre economías de tamaños muy diferentes, ya que lo que se compara es lo que ocurre con el habitante promedio. En el capítulo 6 el PBI per cápita le cede el centro de la escena al Índice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por Naciones Unidas, que permite realizar comparaciones internacionales tomando en cuenta dimensiones como la educación y la salud y que, por lo tanto, complementan las basadas en el PBI per cápita. En ese capítulo también recurrimos a indicadores de pobreza y de desigualdad (coeficiente de Gini). Esperamos que el diagnóstico que haremos, siempre en términos del marco analítico ya presentado, nos permita identificar un conjunto de problemas que sirvan de guía para “interrogar” e interpretar los datos que iremos aportando en las partes tercera y cuarta. En particular, nos interesa identificar si las dificultades tienen origen en el hardware o en el software y cómo ello afecta el funcionamiento de las organizaciones y el crecimiento de la economía.
de precios relativos entre países de forma tal que, después de la corrección, un dólar compraría la misma cantidad de bienes en cualquier lugar del mundo. Véase .
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5. Crecimiento y estabilidad macroeconómica En este capítulo estudiamos el desempeño de la economía en lo relativo a crecimiento y estabilidad macroeconómica. Está dividido en tres secciones. En la primera ubicamos a la economía argentina en el mundo con la intención de evaluar la significación del nivel de ingresos que muestra el país en la actualidad y cuánto nos falta para alcanzar al grupo de países desarrollados. La segunda sección examina la trayectoria de crecimiento argentino. Se contextualiza el análisis sobre la base de un doble patrón: histórico e internacional. La tercera sección aborda la cuestión de la volatilidad macroeconómica, con foco en la inestabilidad y las crisis. Un objetivo importante es discutir por qué la inestabilidad puede afectar al crecimiento y el bienestar, sobre todo de los sectores menos favorecidos.
1. La Argentina en la economía global: ¿dónde estamos parados?
Empezaremos por ubicar a la economía argentina en el mundo en función de su tamaño relativo. Si tomamos en consideración las estimaciones del Banco Mundial en términos de PBI medido en PPP, la economía argentina representa el 0,9% de la economía mundial y se sitúa en el puesto 21, justo detrás de Holanda. Esto implica que, por tamaño, la economía del país está en una ubicación mejor que el puesto que le corresponde según la población (puesto 32), pero bastante más atrás del correspondiente a tamaño del territorio (puesto 8). Gráfico 5.1 La economía argentina en el mundo 16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000
Argentina: 642,255 (#21)
2.000.000
US Rusia Mexico Indonesia Argentina Pakistan Filipinas HK Singapur Rep. Checa Israel Marruecos Ecuador Sri Lanka Azerbaijan Oman Líbano Uruguay El Salvador Nepal Macao Botswana Senegal Mozambique Brunei Mali Namibia Niger Guinea Togo Bhutan Gambia, Cabo verde Antigua y barbuda Grenada Tonga
0
Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial.
¿Cómo se ubica la Argentina en función de su ingreso per cápita actual? En 2010, a cada habitante de la Argentina le correspondieron 10400 dólares corrientes. Esto 95
significa que una familia de cuatro miembros tiene en promedio disponibles bienes y servicios por unos 40 000 dólares por año, o 3333 dólares mensuales por todo concepto. Para tener referencia de qué significan estas cifras, téngase en cuenta que el valor de la línea de pobreza para una familia argentina tipo se ubicaba en alrededor de 498 dólares mensuales hacia fines de 2010. Estas cifras sugieren que el país no debería encontrar dificultades insalvables para eliminar la pobreza: con el 16% del producto por persona alcanza para garantizar un bienestar mínimo a cada habitante. Los trabajadores formales de la industria están bastante lejos de esta línea: el salario promedio industrial de los trabajadores formales era de 1334 dólares mensuales en ese mismo año.67 Para comparar este nivel de bienestar con el de otros países se puede recurrir a los datos aportados por la base del Banco Mundial, que presenta los valores en términos de paridad del poder adquisitivo. En la clasificación del Banco Mundial, la economía argentina está en el grupo de países de ingreso medio alto y más cerca del límite superior que del inferior: nuestro PBI per cápita medido en PPP es de 14.090 dólares68 y el promedio de la categoría de ingresos medios altos es de 12.440 dólares. Para tener una idea de qué significa estar entre los países de clase media alta es muy informativo preguntarse cuál es la proporción de la población mundial que vive en países que tienen un ingreso mayor al de la Argentina. La respuesta es que en la década de los dos mil sólo el 21% de todos los habitantes del planeta goza de un bienestar promedio superior al argentino; sólo uno de cada cinco habitantes del mundo vive mejor que el argentino promedio. El gráfico siguiente muestra la evolución de esta variable desde mediados de los ochenta. Como puede observarse, en los períodos más difíciles (hiperinflación de 1989-90; crisis de la convertibilidad 1998-2002) la posición argentina se deteriora; pero incluso en las peores etapas, el país no deja de pertenecer al cuarto más rico del planeta y, cuando las crisis pasan, la posición tiende a mejorar (de hecho, en los últimos años hay una mejora sustancial). La última observación disponible nos indica que nuestro país se ubica ya en el 17% más rico. Este es un dato muy alentador si se tiene en cuenta que la proporción de la población mundial que vive en países de ingresos altos llega al 16%.
67
A los ingresos netos de bolsillo hay que agregarles una imputación por el gasto público que brinda una buena cantidad de servicios gratuitos, como la educación y la seguridad, y que son servicios con valor económico. Por otra parte, la línea de pobreza es la estimada por el Observatorio de la Deuda Social de la UCA. Véase Universidad Católica Argentina (2010). 68 Como se observa, al realizar la corrección y pasar de dólares corrientes a dólares PPP, el ingreso de la Argentina aumenta. Esto quiere decir que un dólar corriente compra más en la Argentina que en muchos otros países. Este hecho es normal: cuanto menos desarrollado es el país, mayor es la corrección hacia arriba en la medición. Esta relación fue descubierta por los economistas Balassa (1964) y Samuelson (1964).
96
Gráfico 5.2 Proporción de la población mundial más rica que la Argentina (%) 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
10
Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial. Al juzgar la posición ya alcanzada por la Argentina, hay que considerar que ascender al tope de la escala de ingresos mundiales es extremadamente difícil. En los últimos veinte años, la proporción de la población mundial que vive en países con ingreso alto prácticamente no varió y, de hecho, en los noventa había descendido. Afortunadamente, pasar de ingresos bajos a medios no ha sido tan arduo. La participación de países con ingresos medios se ha ensanchado espectacularmente en los últimos veinte años, al tiempo que se reducía la proporción de población en países pobres, como puede observarse en el gráfico 5.3. Gráfico 5.3 Evolución de la estratificación mundial por ingreso (%) 100% 90% 80% 70% 60%
Ingresos bajos
50%
Ingresos medios bajos
40%
Ingresos medios altos
30%
Altos ingresos
20% 10% 0% 1990
2000
2010
Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial.
97
Por supuesto, estos movimientos están explicados en gran medida por la evolución de China e India. Durante la década que va de 1990 a 2000, la franja de ingresos medios se ensancha debido a la entrada de China. En la primera década del presente siglo, China sigue creciendo aceleradamente y se gradúa como país de ingresos medios altos en 2010. Sin embargo, la franja de ingresos medios bajos correspondiente a 2010 no se achica con la salida de China, debido a que India pasa de país de ingreso bajo a país de ingreso medio bajo en la década de los dos mil. Como resultado, hoy la cantidad de población que vive en países de ingreso bajo es muy inferior a lo que era en 1990. En 1990, 6 de cada 10 personas eran pobres y sólo veinte años después menos de 2 cada 10 son pobres en el mundo. Si hay razones para elogiar a la globalización, una es sin dudas su capacidad para reducir la pobreza de forma veloz. Vale llamar la atención, no obstante, sobre el hecho de que parece más fácil acceder al estrato medio partiendo de un estrato bajo que “saltar” desde la clase media planetaria a la clase de altos ingresos. Esto ha llevado a algunos investigadores a postular la posibilidad de que exista una “trampa de ingresos medios” (Banco Mundial, 2007; Eichengreen, 2011). Esta breve digresión sobre la evolución global es relevante para nuestro estudio por tres razones: 1. La mención de la “trampa de ingresos medios” se justifica porque América Latina en general, y la Argentina en particular, son citados como ejemplos de economías que sucumbieron a tal trampa, a diferencia de lo ocurrido en casos exitosos como el de Corea y otros países asiáticos que atravesaron el tramo de los ingresos medios sin caer en ningún atasco. 2. La Argentina es un país productor de alimentos, rico en recursos naturales, y ya vimos que el aumento de la demanda de estos recursos genera rentas extraordinarias. La positiva evolución de la Argentina en la década de los dos mil, de la mano de términos del intercambio crecientes, sería difícil de entender sin tomar en cuenta este hecho. 3. El avance de China y los países emergentes del Asia hace que sea cada vez más difícil penetrar en mercados de productos industriales en los cuales nuestro país podría aspirar a competir. Más allá de las particularidades respecto de cómo es afectado cada sector –que iremos analizando–, lo cierto es que estamos ante un cambio estructural de dimensiones históricas y planetarias y nuestro país está fuertemente involucrado. Es razonable conjeturar que este cambio seguirá influyendo sobre nuestras posibilidades de desarrollo durante un buen tiempo. En suma, de las cifras anteriores surge que la Argentina es un país de clase media alta, que sólo hay veinte países que tienen una economía más grande, que el argentino promedio vive mejor que 8 de cada 10 de las personas que habitan en la actual economía global y que se está produciendo un cambio estructural en la economía mundial que favorece al país vía términos del intercambio. La conclusión natural es que la ubicación argentina en el concierto de las naciones es bastante más que aceptable.
98
¿Por qué, entonces, existe la percepción de que el nuestro es un país poco exitoso desde el punto de vista económico? Hay tres razones que parece razonable investigar: 1. El nivel de ingresos que hoy muestra la Argentina es el resultado de una evolución muy dispar en el siglo XX, pero sin lugar a dudas, esa trayectoria se fue haciendo cada vez más decepcionante a medida que avanzaba ese siglo, hasta desembocar en una enorme crisis en 2001-2. De hecho, la crisis fue tan profunda que terminó por desterrar de la identidad nacional la percepción de “país de oportunidades” de principios del siglo para reemplazarla por la de “país de dificultades”. 2. Cuando incorporamos indicadores de distribución del ingreso el panorama se ensombrece: el ingreso per cápita está lejos de representar el bienestar del argentino medio debido a la mala distribución. 3. La estabilidad macroeconómica tampoco ayuda: en las últimas décadas el ingreso ha sido muy volátil, lo que aumentó la incertidumbre e hizo difícil tomar decisiones de largo plazo (ahorro para el retiro, inversión productiva). Además, las crisis causaron aumentos abruptos en los niveles de pobreza. Un ambiente de alto riesgo reduce la satisfacción que puede obtenerse a partir de un nivel dado de ingresos. En la primera década del siglo, no obstante, algunos de estos factores han debilitado su influencia y han aparecido, como señalamos, nuevas oportunidades. Pasamos ahora a considerar con más detenimiento el desempeño de la Argentina en busca de evidencia empírica que nos permita efectuar un diagnóstico más certero de los desafíos del nuevo siglo.
2. Crecimiento: una mirada de largo plazo
Para evaluar el crecimiento adoptaremos un enfoque de largo plazo que toma en cuenta lo ocurrido desde 1900 y lo complementaremos con comparaciones internacionales. La perspectiva histórica es necesaria para resaltar los cambios en el desempeño de la economía ocurridos en la última década: en cuanto a crecimiento, hay un contraste marcado entre el mal desempeño desde mediados de los setenta y el sostenido crecimiento que siguió a la crisis de la convertibilidad. La visión internacional, a su vez, es de gran relevancia porque la Argentina es un país pequeño en términos económicos relativos y, por lo tanto debe adaptarse en cada momento a las condiciones internacionales.69 Por ello, antes de analizar los datos históricos del país haremos una breve digresión para describir los regímenes internacionales que estuvieron vigentes durante el siglo pasado y en lo que va del actual. El propósito es describir el contexto global dentro del cual evolucionó la economía argentina y utilizarlo como marco de referencia. Desde 1900, la economía internacional funcionó bajo la égida de cuatro regímenes básicos: la Primera Globalización hasta la crisis de 1930, la Autarquía entre esta crisis y 69
“País pequeño” tiene un significado técnico preciso en economía: país sin poder de mercado para fijar los precios internacionales y, por ende, “tomador de precios”. Así, aun cuando la Argentina es un gran productor de soja, no puede fijar su precio, que depende del juego de la oferta y la demanda en el mercado de Chicago. Lo mismo pasa con la tasa de interés internacional.
99
el fin de la Segunda Guerra Mundial, el régimen de Bretton Woods en la posguerra y, desde fines de los setenta/principios de los ochenta, la Segunda Globalización.70 Lo que define tanto a la Primera como a la Segunda Globalización es una apertura mucho mayor a los flujos de comercio y a los de capitales. Se diferencian, no obstante, en un punto importante: en la Primera Globalización los flujos migratorios eran muy libres y, por ende, mucho más importantes que en la Segunda. Al ubicarse entre una crisis y una guerra, la etapa de Autarquía es de inestabilidad y colapso tanto del comercio como de los flujos financieros internacionales. La etapa de Bretton Woods, por último, abarca toda la posguerra. Se caracteriza por la reanimación del crecimiento, sobre todo en la década de los sesenta, de la mano de un gran incremento del comercio internacional de bienes. Los flujos de capital, no obstante, siguieron estando muy restringidos y sólo se reanimarían con el reciclaje de los petrodólares y la formación del euromercado en los años setenta. Uno de los pilares de Bretton Woods fue el sistema de tipos de cambio fijo entre el dólar y el resto de las monedas importantes. Este régimen fue muy exitoso para viabilizar la reconstrucción de la economía global y, de hecho, lo fue tanto que cayó víctima de su propio éxito: como el crecimiento y las transformaciones en la competitividad no fueron parejos en la economía mundial, se hicieron necesarios cambios en el software, en las reglas de juego del sistema económico internacional. La Segunda Globalización nace, justamente, de la necesidad de adaptar el régimen económico y financiero internacional a los cambios en la estructura económica inducidos por el fuerte crecimiento del PBI, del comercio y de los flujos de capital, bajo la forma tanto de inversión extranjera directa como de inversión de cartera y préstamos bancarios. De hecho, las reglas de juego de Bretton Woods se desmoronan en los setenta. Los hitos del colapso fueron la crisis del dólar, los shocks petroleros y el abandono de los tipos de cambio fijo, lo que daría lugar, finalmente, al sistema actual de flotación entre las principales monedas de reserva. El nuevo software se consolida cada vez más a partir de los ochenta. La Segunda Globalización no ha sido menos exitosa en promover el crecimiento y, al igual que en la posguerra, ese crecimiento tampoco se ha distribuido de forma homogénea en el mundo. Los tigres asiáticos primero y China e India más recientemente son claros ganadores en el proceso (Goldman Sachs 2003; Banco Mundial, 2005). De modo que no resulta sorprendente que el software de la Segunda Globalización esté también reclamando modificaciones para adaptarse a los cambios en el hardware. El proceso de adaptación está lejos de ser sencillo y, al igual que en el caso de Bretton Woods, se están observando inestabilidades importantes debido a la irrupción de China (y en menor medida, de otros emergentes, como India o Brasil) como jugadores globales. Ejemplos muy evidentes de esta inestabilidad son los persistentes desequilibrios globales y la crisis financiera de fines de 2008 –cuyas secuelas, años después, están aún en pleno desarrollo (véase FMI, 2011)–. Con esto finalizamos la digresión sobre los regímenes internacionales. Pasamos ahora a estudiar la experiencia argentina en el período. Una forma sintética de mostrar la dinámica económica de la Argentina en el largo plazo es analizar cómo evoluciona su posición en el ránking de naciones más ricas. El gráfico 5.4 muestra la posición relativa de la Argentina desde 1900. Hemos marcado en él los cuatro regímenes internacionales que acabamos de describir. Como se trata de un orden en el que el país más rico ocupa 70
Como en toda periodización histórica, los límites nunca son precisos. Esta periodización es la aceptada convencionalmente. Véase Basu y Taylor (1999).
100
el primer lugar, cuanto menor la altura de las barras, mejor la posición internacional del país.71 Gráfico 5.4 La Argentina bajo diferentes regímenes internacionales (Posición en el ránking según PBI per cápita medido en PPP) 30 Primera Globalización
25
Segunda Globalización
Bretton Woods
Autarquía
20 15 10 5
2008
2002
1996
1990
1984
1978
1972
1966
1960
1954
1948
1942
1936
1930
1924
1918
1912
1906
1900
0
Fuente: Elaboración propia en base a Conference Board.
A la Argentina le fue bien durante la Primera Globalización. En el período que va de la organización nacional a 1930, el país logró un ascenso meteórico en el universo económico de las naciones. La ubicación máxima en el ránking se registra en 1922, cuando el país logra posicionarse como el noveno más rico del mundo. En el momento en que colapsa la Primera Globalización, con la crisis del treinta, el ingreso per cápita argentino estaba en un nivel excepcional. Un indicador de la pujanza económica del país en esa época es la capacidad para atraer y absorber inmigrantes y capital. La Argentina fue uno de los países que más se benefició con la libertad de las corrientes migratorias. Su población se multiplicó casi por cinco entre 1980 y 1930. Lo mismo ocurrió con los flujos de capital, que utilizó para construir infraestructura; en particular, urbana y ferroviaria. La Argentina, claramente, era percibida como una tierra de oportunidades. Con la crisis del treinta el crecimiento se resintió. En el período de la Autarquía, la posición internacional del país se deteriora pero sin grandes cambios. Por otro lado, no era la primera vez que el país era fuertemente castigado por eventos externos. Ya había ocurrido, por ejemplo, durante la Primera Guerra Mundial. Tras la Segunda Guerra, la economía internacional y particularmente Europa muestran un crecimiento sólido. Sin embargo, a diferencia de lo que había ocurrido durante el período que siguió a la Primera Guerra, en la segunda posguerra la Argentina no logra 71
Sólo se toman en cuenta los países de los cuales hay datos de largo plazo, que son 38. De cualquier forma, están representados todos los que son relevantes para la Argentina.
101
sacar provecho de la recomposición de la economía internacional. Como se observa en el gráfico, su desempeño relativo durante la etapa de Bretton Woods es muy malo. En 1946-1947, una vez finalizada la guerra, el país todavía se ubicaba en el puesto 11, pero se instala una tendencia persistente a perder posiciones. Al finalizar el período de Bretton Woods, hacia 1980, la Argentina ocupa el puesto 23; lo ocurrido en el plano macroeconómico evidencia que no supo adaptarse a las reglas de juego del nuevo régimen. Volveremos sobre este punto.72 El comienzo de la Segunda Globalización, lejos de representar un cambio, trajo consigo una profundización de la tendencia a perder posiciones. Debido al fuerte incremento en su endeudamiento hacia fines de los setenta, la crisis de la deuda desatada en 1982 por la moratoria mexicana impactó de lleno sobre la Argentina, que, junto con gran parte de América Latina, atravesó con grandes dificultades la “década perdida” de los ochenta (Damill et al., 1994). Si bien la Argentina volvió a crecer durante la primera mitad de los noventa, ello no fue suficiente para revertir la tendencia iniciada en los cuarenta y, de hecho, la década termina con la crisis de la convertibilidad, que coloca al país en el peor puesto que alcanzaría: 27º. Con posterioridad, en consonancia con el mayor crecimiento registrado en la década de los dos mil, la posición relativa comienza a mejorar. Ante esta mediocre evolución, es poco sorprendente que la identidad de la Argentina haya ido cambiando y que se instalara paulatinamente el estigma de haber fracasado en la tarea de convertirse en un país desarrollado. Una de las ideas que más contribuyó a instalar el fracaso como eje de autorreferencia fue expresada por el premio Nobel Simon Kuznets –y recogida por Samuelson, otro premio Nobel–, citado frecuentemente por haber expresado que existían cuatro clases de naciones: países desarrollados, países en desarrollo, Japón y Argentina. El Japón era una categoría aparte porque a pesar de no tener recursos naturales había alcanzado altos niveles de ingreso per cápita; la Argentina, porque a pesar de tener todos los recursos naturales no se había desarrollado. El satisfactorio desempeño previo a los treinta le había permitido a la Argentina acumular suficiente capital físico y humano y, además, estaba bien dotada de recursos naturales. Es por ello que se esperaba que, terminada la Segunda Guerra, el país retomaría la senda de crecimiento que había transitado durante la Primera Globalización. Nadie esperaba que un país que había evolucionado tan rápido en el pasado y que había liderado el desarrollo de la región descendiera del puesto 11 al 27.. Piénsese que en 1945 el ingreso per cápita de la Argentina era tres veces el de Brasil y más del doble que el de México. De ahí que el diagnóstico de que la Argentina había caído en algún tipo de trampa adquiriera un creciente atractivo intelectual. Una pregunta importante es si este desempeño tan desalentador es una propiedad sólo de la Argentina o, por el contrario, es una experiencia común a países similares al nuestro. Por supuesto, el problema aquí es definir “similar”. Para nuestro propósito, que es brindar elementos para la reflexión y la formulación de hipótesis, será suficiente con evaluar a la Argentina en base a dos versiones de “país similar”. Una alternativa es considerar que la Argentina enfrenta desafíos similares a los de aquellos países emergentes cuyo objetivo central es industrializarse y que, habiendo llegado a tener un ingreso medio elevado ya hace tiempo, esa es una aspiración 72
Sobre este período véanse, por ejemplo, Díaz Alejandro (1970, 1985); Brodershon (1973), Sourrouille y Lucángeli (1980) y Mallon y Sourrouille (1975).
102
razonable. En función de esta hipótesis, parece razonable comparar la evolución de la Argentina con la de cuatro países que avanzaron en la industrialización partiendo de niveles muy inferiores a los de países ricos: Brasil y México –que representan bien a América Latina en este aspecto– y España y Corea, dos países de industrialización tardía exitosa. El gráfico que sigue muestra la evolución del PBI per cápita de estas economías en relación con el de la Argentina. Cuando la variable del gráfico crece, la economía bajo consideración está creciendo en relación con la Argentina. Cuando el valor es 100%, ello implica que los ingresos per cápita de ambos países son similares; si ese valor es superado, eso indica que la Argentina es más pobre que el país en cuestión. Gráfico 5.5 Evolución en relación con la Argentina (Brasil, Corea, España y México) (PBI per cápita medido en PPP en relación con la Argentina, %) Evolución del PBI per cápita en relación con Argentina 250
1
2
3
200
150
100
50
España
Brasil
México
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
0
Corea
Fuente: Elaborado con datos de Conference Board.
Las tres regiones en que hemos dividido el gráfico nos ayudarán a dar una visión sintética. Durante la etapa 1, hasta 1960, “no pasa nada”: la Argentina está más desarrollada que estos países y ninguno alcanza su PBI per cápita. En la etapa 2, a partir de 1960 se hace cada vez más evidente que la Argentina pierde el tren de la industrialización. España y Corea, por el contrario, aprovechan todo el período de cuarenta años que va hasta el año 2000 para crecer espectacularmente y terminan por ubicarse entre los países de mayor desarrollo. Mientras en 1960 no alcanzaban el ingreso de la Argentina, en el año 2000 lo duplican con creces. Siguiendo a España y Corea, Brasil y México también aceleran su crecimiento en relación con la Argentina en la posguerra. Pero este proceso se paraliza hacia principios de los ochenta, como consecuencia de la crisis de la deuda, que dará lugar a la década perdida. En términos generales, desde los ochenta hasta el año 2000 les va tan 103
mediocremente a Brasil y México como a la Argentina. De hecho, esos dos países no logran alcanzar la línea de 100, que significaría que lograron un ingreso similar al argentino. Este gráfico sugiere que la “trampa de ingresos medios” podría ser un problema generalizado en los países grandes de América Latina. La zona 3 del gráfico revela una dinámica muy diferente de lo que fue la norma desde 1960: la Argentina comienza a descontar distancia de manera sistemática a medida que avanza la primera década del siglo. Y esto es así en relación con todos los países que estamos considerando. Esta tercera etapa, obviamente, deja más margen para el optimismo, aunque también abre más incógnitas que certezas. Por una parte, es verdad que la Argentina está descontando distancia de manera veloz, pero por otra también es cierto que ello ocurre después de la crisis de 2001-2, cuando el producto había caído significativamente. Nótese, asimismo, que ya en los noventa, antes de las crisis, había habido un incipiente proceso de mejora relativa de la Argentina. Un amago que no pasó de eso. Veamos cómo cambia el cuadro si consideremos ahora que la Argentina es similar no a los países de industrialización reciente sino a aquellos que son ricos en recursos naturales y atrajeron en algún momento gran cantidad de inmigración europea. Elegimos, entonces, realizar el mismo ejercicio con tres países que se le asemejan en esas características: Canadá, Australia y Chile. También agregamos a Noruega, para contar con el caso de un país de Europa rico en recursos y que partió de un producto por habitante modesto (véase gráfico 5.6). Gráfico 5.6 Evolución en relación con la Argentina (Australia, Canadá, Chile y Noruega) (PBI per cápita medido en PPP en relación con la Argentina, %) Evolución del PBI per cápita en relación con la Argentina
400 350
2
1
3
300 250 200 150 100 50
A ustralia
Noruega
Canada
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
0 Chile
Fuente: Elaborado con datos de Conference Board.
104
Como se observa en el gráfico, la evolución de estos países en comparación con la Argentina no es demasiado diferente de los casos anteriores. En la etapa 1, hasta los sesenta, no hay cambios excesivamente marcados en relación con el pasado. Sólo Noruega avanza claramente más que el resto entre el fin de la guerra y 1960. En la etapa 2, la Argentina pasa a perder posiciones de manera sistemática. Cabe señalar, no obstante, dos puntos. En primer lugar, el proceso más pronunciado de diferenciación de estos países en relación con la Argentina comienza más tarde que en el caso de la comparación anterior; a partir de mediados de los sesenta. Es muy probable que esto se vincule con el incremento en el precio de las commodities luego de la crisis del petróleo. Así, la Argentina no sólo habría perdido la oportunidad de subirse al tren de la industrialización en los sesenta sino, también, al de los recursos naturales en los setenta. En segundo lugar, Chile sólo muestra una tendencia firme a superar el ritmo de la Argentina más tarde, en plena década de los ochenta. Si bien su desempeño es menos exitoso que el de Canadá, Australia y Noruega, lo cierto es que Chile supera el ingreso per cápita de la Argentina hacia fines de los noventa. Esto habla muy bien de la experiencia chilena, ya que pudo superar rápidamente las consecuencias de la crisis de la deuda y no sufrió la década perdida, como sí fue el caso de México, Brasil y Argentina. La dinámica de comportamiento que se observa en la región 3 del gráfico tampoco difiere de la observada en el gráfico anterior: la Argentina descuenta distancia en la década de los dos mil. Y esto ocurre a pesar de que estos países se benefician, al igual que la Argentina, con el incremento en el precio de los recursos naturales que se registran en esa década. También puede observarse que en los noventa ya había habido un incipiente proceso de aceleración del crecimiento en la Argentina en relación con los otros cuatro países, que colapsa con la crisis. Esto plantea una cuestión que nos acompañará en todo el trabajo: ¿cambió la capacidad de la Argentina para crecer en el siglo XXI? ¿Qué indicios hay de que este sea el caso? A pesar de que la Argentina ha estado acortando distancias, es aún bastante lo que falta recorrer para ponerse a la par de los ingresos de los países desarrollados. Para alcanzar el nivel promedio de esos países habría que multiplicar el PBI por habitante en términos de PPP por 2,6. Un objetivo ligeramente más modesto, como el de alcanzar el ingreso que España tiene hoy –que en 1960 estaba algo por debajo del nuestro– significaría, aproximadamente, duplicar el ingreso actual. Si el producto por habitante creciera al 3%, se necesitarían unos veinticinco años para duplicarlo. Una tasa de crecimiento del 3%, a su vez, implica que el PBI total debe crecer un 4% anual, ya que hay que tomar en cuenta que la cantidad de habitantes también crece y lo hace en alrededor de 1% por año. Con el solo propósito de contar con una pauta de referencia, tomaremos la hipótesis de crecimiento del 3% en el ingreso por habitante como base para ordenar los argumentos. ¿Cuán exigente es una hipótesis de crecimiento del 3% en el PBI per cápita? Una forma bastante directa de evaluar esta pregunta es utilizar como parámetro la evolución anterior de la Argentina. Si tomamos la tasa de crecimiento promedio desde 1900, las perspectivas no serían muy halagüeñas: 1,2% anual. Pero probablemente tomar esa tasa no es lo más recomendable, ya que la evolución del PBI per cápita fue muy cambiante, como puede verse en el gráfico 5.7, que muestra la trayectoria del PBI per cápita desde 1900.
105
Gráfico 5.7 Evolución del PBI per cápita argentino (Precios de 1993) 12000 Tendencia
10000
Serie
8000 6000 4000 2000
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
0
Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.
A simple vista surge que existen muchas Argentinas en el pasado. Se alternan períodos de crecimiento sostenido con otros francamente desalentadores. Una forma de mostrar de manera sintética este punto es graficar la tasa de crecimiento promedio por décadas, como se hace en el gráfico de más abajo. Gráfico 5.8 Evolución del PBI per cápita argentino por décadas en promedio (Precios de 1993, %) 4% 3%
prom. 1900‐2010
2% 1% 0% ‐1% ‐2%
2000s
1990s
1980s
1970s
1960s
1950s
1940s
1930s
1920s
1910s
1900s
‐3%
Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.
106
Hay una gran variabilidad entre décadas. Se observan, incluso, períodos en los que la economía no sólo no crece sino que retrocede. Esto último ocurrió dos veces: en la década de 1910 y en la de 1980. En ambos casos, el mal desempeño está muy correlacionado con situaciones externas desfavorables: la Primera Guerra Mundial y el shock internacional que comienza con la moratoria mexicana de 1982 y da lugar a la década perdida latinoamericana. Son los únicos períodos de retroceso, aunque también hay décadas bastante malas, por debajo del promedio histórico: los treinta, los cincuenta y los setenta. El resto de las décadas se colocan por encima del promedio. Cabe señalar aquí un punto: hemos visto que la Argentina pierde posiciones significativamente en el ránking internacional en las décadas posteriores a 1960. Pero a la luz de este gráfico surge que los motivos son diferentes. En los sesenta y los noventa, la economía crece por encima de su promedio histórico y esto significa que pierde posiciones básicamente porque su velocidad es menor a la del resto. Este, en cambio, no es el caso de las décadas de los setenta y los ochenta, en que la pérdida de posiciones se explica en primer lugar por un mal desempeño de la economía local y no porque el resto del mundo creciera excesivamente rápido. Está claro que para la Argentina los comienzos de siglo son prometedores. El ránking de crecimiento está liderado por las décadas de 1900 y 2000 y se trata de las dos únicas en que la tasa de crecimiento se mantuvo por encima del 3% durante una década. Esto indica que existieron muchas Argentinas en el pasado pero que, si el objetivo es alcanzar el ingreso español en veinticinco años, son las Argentinas que muestran la dinámica de crecimiento de los dos principios de siglo las únicas en condiciones de materializar ese logro. De hecho, hay ciertas similitudes entre ambos períodos. Una, central, es que en ambos casos imperaba en la economía internacional un régimen de globalización. Asimismo, en los dos casos la inserción de la Argentina en el mundo estuvo liderada en buena medida por los recursos naturales y el aumento de la productividad y de la extensión de tierra cultivada en el campo. A principios del siglo pasado, nuestra producción agrícola era complementaria con el crecimiento de la industria en Inglaterra, hoy lo es con la industrialización de China y, en el futuro, probablemente con la de la India. Es interesante notar que en el período de estancamiento de la Argentina de posguerra estos factores estuvieron casi ausentes. Por una parte, los países exitosos de la posguerra (Europa, los asiáticos como Japón) mostraron un sesgo proteccionista en el sector agrícola que afectó de manera directa las oportunidades de la Argentina. Por otra parte, las políticas públicas locales, sesgadas hacia la industrialización sustitutiva, no favorecieron el incremento de la productividad agrícola. Nuestro país, por ejemplo, entra de manera muy tardía en la llamada “revolución verde”, como veremos en el capítulo 10. En este sentido, la globalización liderada por China es, para la Argentina, más generosa en oportunidades que la liderada por Europa o Japón. Por supuesto, la dinámica incorporación de tecnología en el campo que se observa desde los noventa en adelante ha sido un insumo crítico para aprovechar esas oportunidades. ¿Puede la Argentina aprovechar la ventana de oportunidad que se abrió en el presente siglo para alcanzar el PBI actual de España en 2035? Hemos visto en el marco conceptual que para incrementar el PBI per cápita, la productividad del trabajo debe ser
107
muy dinámica y que para lograr esa dinámica no alcanza sólo con acumular recursos: es necesario impulsar las actividades que muestran rendimientos crecientes y lograr transformaciones estructurales que permitan absorber dentro del sector tradicional y el moderno al segmento de subsistencia, de baja productividad. Por lo tanto, el desafío para la Argentina es utilizar los excedentes asociados con los recursos naturales para poner en marcha un proceso de crecimiento sostenido con las características anteriores. Analizar el pasado puede ser útil no sólo para identificar oportunidades, sino también para no tropezar dos veces con la misma piedra. La mirada de largo plazo sugiere que, a pesar de la favorable trayectoria durante la Primera Globalización y la acumulación de capital humano e infraestructura, la Argentina no pudo superar el examen de la productividad y la transformación estructural, y menos aun el de la competitividad. En buena medida, este libro aspira a aportar elementos para un diagnóstico que ayude a esquivar la piedra. Y en este sentido, parece ahora natural que nos ocupemos de dos obstáculos fundamentales: la inestabilidad macroeconómica (sección siguiente) y los problemas distributivos (capítulo siguiente).
4. Volatilidad macroeconómica, crisis y crecimiento
En el marco conceptual explicamos que los problemas macroeconómicos son desarreglos de tipo sistémico y distinguimos entre fluctuaciones cíclicas, inestabilidad macroeconómica y trampas de bajo crecimiento. En el caso de la Argentina, los tres tipos de desarreglo tienen importancia y, además, interactúan entre sí. En particular, sería muy difícil dar cuenta del bajo crecimiento experimentado en la posguerra sin hacer referencia a la inestabilidad macroeconómica ni, en particular, a las crisis. Veremos, no obstante, que también es posible detectar ciertos cambios positivos en este aspecto, aunque la Argentina está aún lejos de haber desterrado la amenaza que implica la inestabilidad macroeconómica. A continuación, discutiremos una serie de hechos relacionados con la volatilidad macroeconómica en la Argentina. Nos interesa aquí, en particular, mostrar los vínculos entre volatilidad y crecimiento. Dejamos los efectos sobre la distribución y la pobreza para el capítulo siguiente. El gráfico 5.7 muestra la relación entre la tendencia de largo plazo o “PBI potencial” y el PBI observado. La diferencia entre ambas variables son las fluctuaciones cíclicas. A simple vista se constata que el PBI observado muestra desvíos importantes con relación al PBI potencial, lo que indica que las fluctuaciones de corto plazo son muy importantes. Los desvíos cíclicos son normales en cualquier economía capitalista, pero en la Argentina tienden a ser muy pronunciados. En primer lugar, hay períodos en que el nivel de actividad literalmente se desploma y se ubica en niveles muy inferiores al potencial. Estos períodos usualmente se catalogan como “crisis”. El evento de esta naturaleza más cercano en el tiempo ocurrió entre 1998 y 2002, al caer el régimen de convertibilidad. En segundo lugar, hay lapsos en que el crecimiento se acelera y hace subir el nivel del PBI de manera sensible. Por fortuna, esto es lo que ocurrió entre 2003 y 2010: el PBI per cápita de la Argentina subió a una tasa promedio anual del 6,5%, muy por encima del promedio histórico de 1,5%. Como dijimos antes, los períodos de este tipo se denominan de “aceleración” del crecimiento. En otros trabajos hemos mostrado que las fluctuaciones en la Argentina son pronunciadas porque no obedecen solamente a variaciones cíclicas normales sino que
108
reflejan fenómenos de inestabilidad macroeconómica más profundos (véanse Albrieu y Fanelli, 2008y 2012). Una forma de ilustrar este punto es verificar si la Argentina es efectivamente más volátil que otras economías. El gráfico A ubica a la Argentina en relación con 80 países73. La economía argentina es volátil no sólo en comparación con las economías desarrolladas sino también con relación al promedio de América Latina. De hecho, en el período considerado la Argentina fue tres veces más volátil que los países desarrollados, y superó en un 50% el promedio de América Latina. Gráfico 5.9 Volatilidad agregada de Argentina en perspectiva comparativa (a) (b)
12
Ukraine
PBI per capita (log)
Czech Republic Thailand Korea China Togo Morocco
11
10
9
Kenya 8
Cote D'Ivory Benin
7
Spain
Promedio OCDE: 0,23
Italy
6
France Uruguay
5
Mexico Dominican Rep.
4
A rgentina 0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,1
0,12
0
0,02
0,04
0,06
0,08
Volatilidad del ingreso
Fuente: Albrieu y Fanelli (2012).
El gráfico B subraya un rasgo negativo adicional: existe una relación inversa entre volatilidad y PBI per cápita: cuanto mayor la inestabilidad, menor el nivel de ingreso. Si, en línea con nuestro marco conceptual, consideramos que la inestabilidad es una manifestación de disfuncionalidades sistémicas que se producen por debilidades en el software, este hecho estaría indicando que el marco institucional es de menor calidad en los países emergentes. Sobre la base de los estudios existentes es también posible mostrar cómo se manifiesta la inestabilidad bajo la forma de una sucesión de aceleraciones y crisis. En lo que hace a aceleraciones, la evidencia disponible para la Argentina permite detectar los episodios que se registran en el cuadro 5.174.
73
Lo que sigue se basa en Albrieu y Fanelli (2012). El período abarcado es 1960-2009. Se utiliza como indicador de volatilidad el desvío estándar de la tasa de crecimiento de cada economía. El desvío cíclico arroja resultados similares. 74 La aceleración se detecta recurriendo al indicador de Hausman et al. (2004).
109
0,1
Cuadro 5.1 Los episodios de aceleración del crecimiento Año de inicio
Crecimiento (1) promedio
1883
8
4.40
2.10
1892
8
5.40
3.10
1898
8
4.30
3.70
1901
8
4.10
2.40
1903
8
4.30
2.00
Aceleraciones
Aceleración
(3)
2 (3)
1917
9
3.8
1964
8
4.00
2.00
1990
9
3.50
3.00
8 4.00 2002 Notas: Véanse las definiciones en Hausmann et al. (2004). Fuente: Albrieu y Fanelli (2012).
(2)
4.00
En el período 1875-2009 se han registrado nueve episodios de aceleración; cinco de ellos son del período anterior a la Primera Guerra y los cuatro restantes se corresponden aproximadamente con las décadas de 1920, 1960, 1990 y 2000. En la Segunda Globalización hay dos eventos de aceleración. El primero, en los noventa, se relaciona con la convertibilidad y la salida de la “década perdida”. Colapsa a partir de 1998. El segundo corresponde a la década de los dos mil. La aceleración se produce a partir del muy bajo nivel alcanzado por el nivel de actividad luego de la crisis de la convertibilidad. La tasa de crecimiento durante el evento es la más alta registrada bajo el régimen de la Segunda Globalización. El cuadro 5.2 identifica los episodios de crisis.75 Las caídas abruptas del producto de mayor magnitud fueron las de la Primera Guerra Mundial, la del treinta, la crisis de la hiperinflación y las crisis de la convertibilidad. Adicionalmente, nótese que esta última fue una gran crisis en la comparación histórica, aun más profunda y duradera que la crisis del treinta.
75
“Crisis” se define como una situación de caída del PBI por al menos dos años consecutivos y que acumula reducciones no inferiores a 4% (véase Wolf, 2004; Fanelli, 2008).
110
Cuadro 5.2. Las crisis en la Argentina 1875-2009 Crisis
Año de inicio
Año de Profundidad (1) finalización
Duración
De 1880
1880
1881
-6.32
2
Baring
1890
1891
-19.22
2
Primera guerra
1913
1917
-34.17
5
Del treinta
1930
1932
-20.43
3
Institucional
1962
1963
-7.00
2
Rodrigazo
1975
1976
-4.01
2
De la deuda
1981
1982
-11.29
2
Hiperinflación
1988
1990
-12.66
3
Convertibilidad
1999
2002
-24.13
4
Notas: (1) Caída acumulada desde el pico previo al piso de la crisis. Fuente: Elaboración propia basada en datos del INDEC.
A partir de estos hechos es posible identificar tres etapas con dinámicas de crecimiento disímiles: 1. La primera corresponde a la Primera Globalización y se caracteriza por presentar crisis y aceleraciones, en un contexto en que las últimas ocurren con mayor frecuencia que las primeras. Si nos concentramos en los primeros treinta años de la primera etapa, vemos que es un período de alta volatilidad agregada pero también de alto crecimiento; es el “desorden y progreso” que señalan Gerchunoff et al. (2008). 2. La segunda etapa va desde la década de 1930 hasta mediados de los setenta, donde los eventos de crisis y las aceleraciones escasean, lo cual es particularmente cierto en el período de autarquía. Es entonces una etapa de relativa ausencia de grandes discontinuidades. Coincide en gran medida con el período en que la economía argentina estuvo más aislada de la economía global, en el sentido de que siguió una estrategia de crecimiento basada en la sustitución de importaciones y en un protagonismo creciente del Estado. No está claro, no obstante, hasta dónde la menor apertura fue una opción o una necesidad, dado que los flujos de comercio y financiamiento tardaron en recomponerse luego del colapso de los treinta y, además, el sector agrícola quedó relegado por el proteccionismo una vez que el comercio se reanimó en la posguerra. 3. La última etapa, en tanto, se parece a la primera, en el sentido de que ambas son intensivas en eventos de crisis y aceleración, pero difiere en un punto: en la Segunda Globalización las crisis son más frecuentes que las aceleraciones. Un último punto a remarcar es que desde 2002 en adelante no se produce ningún evento de crisis que interrumpa el proceso de crecimiento. Incluso es un dato positivo que el país haya podido superar las consecuencias de la crisis financiera de 2008 en el mundo sólo al costo de una caída breve en la tasa de crecimiento. ¿La volatilidad excesiva afecta al crecimiento? Los estudios recientes muestran evidencia de que la volatilidad macroeconómica tiene efectos negativos sobre el 111
crecimiento del producto potencial.76 Para el caso de la Argentina, si la volatilidad (desvío estándar de la tasa de crecimiento) aumenta en un punto porcentual, el crecimiento de largo plazo cae 2,7% (Fanelli, 2008). La volatilidad macroeconómica influye también sobre el bienestar por la vía de una mayor volatilidad del consumo. Empíricamente se observa que a mayor volatilidad del ingreso, mayor volatilidad del consumo. En la Argentina, el consumo es incluso más volátil que el PBI, lo cual también se repite en otros países de América Latina, como se reporta en CEPAL (2008b).77 Esto reduce el bienestar por dos razones: por un lado, las personas normalmente tienen aversión al riesgo y prefieren no sufrir variaciones no previstas en el consumo; por otro, si una persona sólo puede consumir en promedio lo imprescindible porque su ingreso no le permite otra cosa, cuando su ingreso se reduce excesivamente aunque sea de manera transitoria, esa persona sólo puede afrontar un consumo menor al de subsistencia. Se sigue de estos hechos que reducir la volatilidad agregada tendría efectos positivos para el crecimiento económico y el bienestar. Si las políticas anti-cíclicas estabilizan el consumo, favorecen sobre todo a los sectores cercanos a la línea de pobreza. Esta hipótesis es consistente con el hecho de que en la Argentina la pobreza aumenta sensiblemente con las crisis, como se verá más adelante (Gasparini y Cruces, 2008; Chisari et al., 2007). Los efectos negativos de la volatilidad sobre el crecimiento y el bienestar no sorprenden si se consideran las consecuencias de la disfuncionalidad sistémica que presentamos en nuestro marco conceptual. Como vimos, las crisis debilitan e incluso destruyen partes del marco institucional, lo cual torna más difícil el manejo de la incertidumbre de orden estratégico y da lugar a círculos viciosos: las reglas de juego son débiles porque las crisis las hacen poco creíbles, y las crisis son frecuentes porque las reglas son poco creíbles. Bajo estas condiciones, a las organizaciones –desde las firmas y las familias hasta las gubernamentales– les resulta más difícil adaptarse cuando ocurren cambios – positivos o negativos– en el entorno. La falta de flexibilidad para responder a shocks negativos puede ser particularmente dañina para el manejo macroeconómico. Si el régimen de políticas macroeconómicas es de baja calidad, los instrumentos de política fiscal, monetaria y cambiaria necesarios para suavizar las fluctuaciones cíclicas no estarán disponibles y, bajo tales circunstancias, las respuestas podrían incluso amplificar el ciclo. Esto ocurre cuando las políticas son procíclicas en lugar de ser anticíclicas. Ejemplos típicos son los ajustes de los ochenta y noventa, en que el gobierno implementaba ajustes fiscales cuando la economía estaba pasando por una etapa recesiva, debido a que no lograba acceder al crédito y debía ajustar el gasto o aumentar los impuestos. Asimismo, en ocasiones el gobierno incrementa el gasto cuando la economía está ya expandiéndose, algo que ocurrió en 2010 y 2011 y se tradujo en aceleración de la inflación y apreciación cambiaria.
76
La literatura sobre este punto es abundante (v. Ramey y Ramey, 1995; Loayza y Hnatkovska, 2005; CEPAL, 2008b). 77 Que el ingreso sea volátil no implica necesariamente que el consumo sea volátil; las personas podrían utilizar instrumentos financieros para estabilizar sus flujos de consumo. Una estrategia simple sería endeudarse para mantener el consumo en los malos tiempos y repagar los préstamos en los buenos. Pero al estar restringido el acceso al crédito, no se puede recurrir a él para superar los “momentos malos”.
112
Por otra parte, la flexibilidad para adaptarse es también vital para aprovechar oportunidades nuevas. La gran cantidad de aceleraciones colapsadas en la historia argentina habla de una incapacidad para pasar de la aceleración al crecimiento sostenido. Por cierto, un hecho que hace difícil manejar correctamente las aceleraciones en la Argentina es que estas se producen luego de crisis de efectos siempre muy negativos sobre el bienestar: en la etapa de recuperación se exacerban los conflictos por las presiones de los distintos grupos para recuperar el terreno perdido. Esto sugiere que, en la Argentina, una condición para asegurar el crecimiento sostenido y evitar la sucesión crisis-aceleración-crisis es desarrollar reglas de juego estables y creíbles para manejar los conflictos distributivos ante distintos escenarios macroeconómicos. Este punto parece de alta relevancia actual si se tiene en cuenta que, según lo visto, la Argentina está cursando un proceso de aceleración, pero en un contexto internacional de crisis financiera que es una amenaza permanente para la estabilidad.
113
6. Desarrollo humano y distribución del ingreso El objetivo último de la actividad económica es promover el desarrollo humano, que se identifica con la ampliación de las capacidades de la población para elegir su propia trayectoria de vida. Este punto fue enfatizado en el capítulo 2, cuando discutimos cómo evaluar el desempeño de una economía e hicimos referencia al Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Naciones Unidas que, además del nivel de ingreso por habitante, toma en cuenta un conjunto de indicadores clave para el fortalecer la capacidad de cada persona para gozar de una vida larga y saludable, acceder al conocimiento necesario para un buen desempeño social y laboral y garantizar un nivel de vida decente. Además del crecimiento, otro factor que desempeña un papel instrumental importante en relación con el desarrollo humano es la distribución del ingreso. Esto es así porque existe un estrecha vinculación entre la distribución del ingreso y variables que son determinantes para el desarrollo, como el grado de movilidad social ascendente y la exclusión social.78 Cuando esta última es pronunciada, aumenta la probabilidad de que amplios segmentos de la población caigan en trampas de pobreza. La exclusión también favorece el clientelismo y la manipulación política de los sectores con necesidades básicas insatisfechas. Estas lacras son obstáculos de peso para la expansión de las libertades sustantivas y la formación de capital social. Para reflejar la importancia de los aspectos distributivos, las Naciones Unidas han comenzado a elaborar un IDH corregido por desigualdad (véase Naciones Unidas, 2010a). En realidad, la distribución del ingreso y el desarrollo humano suelen estar tan estrechamente asociados que, además de la falacia de confundir crecimiento con desarrollo, es frecuente que se identifique a este último con la evolución en la distribución del ingreso. Hay que tener presente, sin embargo, que una mejor distribución no es una condición suficiente para un mayor disfrute de libertades sustantivas. Un gobierno políticamente oportunista podría al mismo tiempo mejorar la distribución y deteriorar los mecanismos de movilidad social ascendente si la redistribución favoreciera el consumo pero no la formación de capital humano o de capital social. Además, las políticas distributivas pueden afectar el crecimiento sostenible cuando están mal diseñadas. Esto es así, en particular, porque es difícil cambiar la distribución en cualquier sentido sin afectar los incentivos económicos y la funcionalidad del sistema. En efecto, si el cambio distributivo sesga la distribución en contra de los sectores más rezagados con el argumento de favorecer la inversión en capital físico, la competitividad o a los asalariados sindicalizados del sector formal, puede distorsionar la formación de capital humano y crear trampas de exclusión social: los sectores rezagados no experimentan movilidad ascendente porque no cuentan con capital físico y humano suficiente y no pueden acumular estos activos porque no perciben los ingresos mínimos requeridos. Una sociedad con capital físico y sin capital humano no puede crecer sostenidamente. Por otra parte, cuando se inducen cambios progresivos pero traumáticos en la distribución, ello puede afectar los incentivos de los inversores para acumular capital e innovar. La situación macroeconómica podría, incluso, desembocar en una crisis si los inversores y ahorristas decidieran colocar su capital a resguardo en el exterior. Como las crisis macroeconómicas tienen efectos muy negativos sobre la distribución y la pobreza –desafortunadamente, como se mostrará, la 78
Sobre este punto, véase Galiani (2010).
114
Argentina ofrece numerosos ejemplos de esto–, políticas de redistribución mal diseñadas pueden afectar el desarrollo de manera profunda y duradera. Los temas que surgen al evaluar el desarrollo y su relación con la distribución, el crecimiento y la estabilidad han recibido gran atención en la literatura y, a pesar de ello, existe una diversidad de puntos de vista que involucran cuestiones no sólo analíticas, sino también filosóficas. Ante esta dificultad, hemos elegido una estrategia pragmática para abordar la cuestión: basaremos nuestra evaluación del desarrollo argentino en la norma adoptada por la comunidad internacional, reflejada en el IDH y su corrección por desigualdad. En línea con esto, asumiremos que: • el objetivo es alcanzar el nivel de desarrollo humano de los países que encabezan el ránking de IDH de las Naciones Unidas; • una distribución del ingreso muy sesgada no ayuda al desarrollo humano, como lo indica el IDH corregido por desigualdad; • es necesario prestar particular atención a la pobreza porque ella aumenta la probabilidad de que quienes la sufren queden atrapados en una trampa de exclusión. Por supuesto, no estamos sugiriendo que esta visión pragmática esté libre de juicios de valor79. El propósito es hacer explícitos los criterios para evitar confusiones y brindar información ordenadamente, de manera que el lector pueda elaborar su propio punto de vista. Una visión sistémica como la que utilizamos en este libro es útil para discutir problemas de desarrollo humano precisamente porque permite colocar dentro del cuadro, de forma simultánea, tanto los objetivos de desarrollo sustantivos como los requerimientos instrumentales que se deben considerar para alcanzarlos. Esto es central para un país como la Argentina, que sufre de dos enfermedades muy difíciles de tratar de forma simultánea: • una estructura regresiva de distribución del ingreso con amplios sectores excluidos, y • desconfianza en la estabilidad de las reglas de juego que se traduce en una inversión productiva por debajo de lo que permitiría el ahorro de la sociedad. Enfrentar estos dos desafíos antagónicos de manera simultánea requiere políticas públicas de un nivel de calidad que no es el habitualmente observado en la Argentina (véase Fanelli y Tommasi, 1996). La primera parte del capítulo estudia el nivel de desarrollo humano alcanzado por la Argentina en función de los indicadores aportados por las Naciones Unidas, incluyendo factores distributivos. En segundo lugar, estudiamos la distribución del ingreso y la pobreza. Los indicadores de desarrollo humano, así como los de pobreza y distribución, se evalúan en función tanto de la evolución histórica como de parámetros internacionales.
79
Sobre juicios de valor y evaluación del desempeño económico véase Hausman y McPherson (1996).
115
1. Desarrollo humano
Durante la primera mitad del siglo XX, la Argentina alcanzó, como vimos, una posición muy ventajosa en el concierto de las naciones. La buena trayectoria del ingreso por habitante que se registró en esa época tuvo su correlato en el desarrollo humano. De la mano de sistemas educativos y de salud que lograron avances muy significativos, se observó una reducción temprana de las tasas de analfabetismo, amplia cobertura en educación primaria y disminución de la incidencia de enfermedades transmisibles. La rápida expansión de la infraestructura urbana y la acumulación de capital humano se tradujeron, a su vez, en grados apreciables de movilidad social y de reducción de la pobreza. En esto influyeron no sólo la socialización e integración social a través de la escuela pública sino también el desarrollo gradual de herramientas de seguridad social. No contamos con indicadores de desarrollo humano anteriores a 1970, pero es posible utilizar las observaciones correspondientes a ese año para tener una idea de los avances que se habían realizado previamente. En 1970, la Argentina tenía una posición destacada tanto en educación como en salud. Se ubicaba en el puesto 35 en el mundo y no había ningún país latinoamericano por encima de ella. Su nivel de desarrollo humano era similar al de España, Grecia, Irlanda e Israel (Naciones Unidas, 2010a). La dinámica del desarrollo humano se deteriora desde mediados de los setenta, en consonancia con el extendido período de bajo crecimiento y crisis frecuentes que se extiende entre el “Rodrigazo” de 1975 y la crisis de la convertibilidad, en 2002. La reducción en la velocidad de expansión de las capacidades es evidente sobre todo en comparación con los países en desarrollo, que descuentan durante ese período una buena parte de las diferencias que la Argentina había acumulado en su favor. La comparación con la evolución de los países desarrollados, no obstante, es más benigna: si bien la Argentina no logra achicar la brecha que la separa de esos países, tampoco la amplía. Esta evolución diferencial de las brechas entre nuestro país y los países en desarrollo y desarrollados encuentra su explicación en el hecho de que los países ricos, al haber alcanzado ya niveles muy altos de desarrollo humano en el pasado, avanzan a un paso más lento. Como consecuencia de estas diferencias, mientras la mejora en los IDH de la Argentina y del mundo rico fue de alrededor del 15%, en América Latina y el Caribe ese índice subió 30% y en algunos del Asia hasta 50% (PNUD, 2011). Una mirada a la evolución de la Argentina en relación con los dos grupos de países que analizamos en el capítulo anterior (los de industrialización más reciente y los que son ricos en recursos naturales) servirá para ilustrar estas dinámicas (gráficos 6.1.a y b). El valor 100 en el gráfico representa el punto en el que el país bajo consideración iguala el IDH de la Argentina. De aquí que, cuando la curva de un país determinado es ascendente, ello implica que está ganando posiciones en relación con nuestro país.
116
Gráfico 6.1 IDH de la Argentina vs. países seleccionados (%) (a)
(b)
Evolución del IDH (h) en relación con Argentina
Evolución del IDH (h) en relación con Argentina
Brasil México España Corea Línea de paridad con Argentina
130,0
Noruega Australia Canadá Chile Línea de paridad con Argentina
130,0 120,0
110,0
110,0 ID H ( h )
ID H ( h )
120,0
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
2010
2005
2000
1995
70,0
1990
70,0 1985
80,0
1980
80,0
1975
90,0
1970
90,0
1970
100,0
100,0
Fuente: Naciones Unidas (2010a).
Como se observa, en general todos los países mejoran en relación con la Argentina a lo largo de los cuarenta años bajo análisis, independientemente de si son o no ricos en recursos naturales o están industrializados. La situación, no obstante, se estabiliza hacia la década de los dos mil e incluso Argentina mejora en algo su posición relativa hacia el final de esa década, de la mano del fuerte crecimiento que hemos ya señalado en el capítulo precedente. Más allá de este cuadro general, las trayectorias individuales de los países difieren. En consonancia con lo ya apuntado, la brecha con los más ricos –Noruega, Canadá y Australia– se mantiene. Corea y Chile, por su parte, ejemplifican bien el caso de países que lograron que sus éxitos en el plano del crecimiento se reflejaran en un más veloz desarrollo humano. Chile y Corea comienzan con índices por debajo de la Argentina (debajo de la línea de 100%) y luego la superan. México y Brasil, que estaban también por debajo de la Argentina en los setenta, inician un sendero similar en esos años pero la trayectoria ascendente se interrumpe en la década perdida de los ochenta. Treinta años después, aún no han podido ponerse a la par de la Argentina. Si bien tanto México como Brasil han crecido durante períodos breves en esas tres décadas, lo cierto es que no lograron recomponer su proceso de crecimiento sostenido. Esta evolución muestra a las claras cómo la falta de crecimiento y la inestabilidad pueden retrasar el proceso de desarrollo humano de países que en un momento evidenciaban gran dinamismo. La relación entre México, Brasil y la Argentina se mantuvo estable desde los ochenta, lo cual indica que nuestro país sufrió las mismas dificultades que sus pares menos exitosos de la región. Más allá de estas vicisitudes, la posición actual de la Argentina sigue siendo relativamente buena. Las Naciones Unidas clasifican al país como de desarrollo humano “alto”, sólo un escalón por debajo de la máxima categoría de “muy alto”, a la que pertenecen los países más avanzados. La Argentina tiene un índice de IDH de 775, que la coloca en el lugar 46 del ránking en la actualidad y cerca de graduarse como de muy alto desarrollo humano. El primero del ránking es Noruega, con un valor de 937. Estas cifras indican, en definitiva, que el problema de la Argentina no es tanto no haber avanzado en el desarrollo humano como el haber perdido la capacidad de descontar
117
distancias con los países más avanzados de forma de alcanzar la categoría máxima en el nivel de desarrollo humano. ¿Cuáles son las razones del lento avance de la Argentina? Es posible tener una mejor visión del punto analizando la evolución por separado de los componentes del IDH. El gráfico 6.2 muestra cómo evolucionó la posición argentina en el ránking en función de los indicadores de salud, educación e ingreso per cápita (una elevación de la curva implica un deterioro en la posición). Gráfico 6.2 Posición de la Argentina en el ránking según el IDH(h)80 60 50 40 30 20 Salud Educación
10
Nivel de vida IDH 2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
0
Fuente: Naciones Unidas (2010a).
Como puede observarse, las posiciones en el ránking correspondientes tanto a salud como a educación mejoran en el tiempo, pero ocurre lo contrario con el indicador de ingreso por habitante. Es importante subrayar la dinámica de principios de los ochenta: mientras el país gana posiciones de forma marcada en el ránking de educación (véase la caída de la curva entre 1982 y 1988), lo opuesto ocurre con el indicador de ingreso per cápita. La sustancial mejora en el ránking educativo en los ochenta se debe al aumento de la matrícula en el secundario y en la universidad, que se asocia, también, con el advenimiento de la democracia, un hecho político que jugó a favor de iniciativas para promover un mayor acceso a la educación. El aumento en la matrícula colocó a la Argentina en posiciones de vanguardia. Llegó a ocupar el lugar 11 en el mundo según el indicador de cobertura y hoy está en la posición 26. Sin embargo, en un contexto de estancamiento, la expansión de la cobertura no tuvo como correlato una mayor asignación de fondos que sustentara la expansión. La disonancia en la dinámica de educación vis-à-vis la de crecimiento del ingreso se debe entonces a que, mientras las 80
Utilizamos aquí el IDH “híbrido” (h) que se presta mejora para realizar estas comparaciones. Véase Naciones Unidas (2010a) para la definición.
118
mejoras de los ochenta en educación son empujadas por los logros anteriores y la democracia, el crecimiento del ingreso colapsa por la crisis de la deuda. Los ochenta son años clave en la historia del desarrollo humano de la Argentina. Lo ocurrido en esa década marcará buena parte de los problemas posteriores de calidad que enfrentará la educación: al dejar de crecer, el país no pudo seguir sustentando financieramente la exitosa trayectoria del pasado (véase García de Fanelli, 2005). Hubo que elegir entre una regresión en la cobertura o una caída en la calidad. Como veremos al estudiar el capital humano en más detalle, ocurrió sobre todo lo segundo. En la Argentina de las últimas décadas, en realidad, la tensión entre la expansión en la cobertura y la restricción en los ingresos no fue privativa del área educativa. En el caso de la salud y la seguridad social se podrían marcar contradicciones similares. Hay logros importantes como haber alcanzado 76 años de esperanza de vida al nacer y haber logrado que predominen causas de mortalidad asociadas a enfermedades no transmisibles (cardiovasculares, cáncer). Pero junto a ello, es aún alta la mortalidad materna e infantil y existen enfermedades emergentes o reemergentes (tuberculosis, hanta virus) que son flagelos propios del subdesarrollo, con el agravante de que la incidencia por regiones es muy dispar. Un tercer ejemplo es la expansión en la cobertura de los beneficios provisionales. La Argentina cuenta con la mayor cobertura de América Latina: 86% de la población objetivo. Pero esta expansión de la cobertura tuvo como contrapartida que se acható la escala de ingresos; por otra parte, el Estado incumplió reglas de juego, con las consiguientes demandas masivas de los damnificados. Asimismo, no está claro cómo será el financiamiento futuro del régimen. Se sigue de lo anterior que el rezago en el crecimiento del ingreso nacional desempeñó un papel protagónico en el deterioro de la dinámica de desarrollo humano argentino. Este es un punto que enfatiza el último Informe Nacional sobre Desarrollo Humano del PNUD: si el crecimiento hubiese sido menos decepcionante, hoy la Argentina podría haber accedido a la categoría más alta del IDH (véase Naciones Unidas, 2010b). Los gráficos 6.3.a y b son útiles para ilustrar este punto: el gráfico a muestra la posición argentina en el mundo según el IDH total y el gráfico b, según un índice que toma en cuenta solamente salud y educación. Gráfico 6.3 Argentina en el ránking de IDH con y sin ingreso por habitante (a)
(b) Argentina : #46
1.00 0.80
0.60
0.60
0.40
0.40
0.20
0.20
0.00
0.00 Noruega Alemania Dinamarca rep checa Brunei Argentina arabia saudita Albania brasil Jordan Sri Lanka Mongolia Kyrgyzstan cabo verde santo tome Mauritania Haiti Sudan Chad
0.80
Argentina : #40
Australia Canada Dinamarca Malta rumania Ucrania Libia Jamahiriya Ecuador brasil Kuwait tailandia Namibia santo tome Comoros Malawi Rwanda Sierra Leone
1.00
Fuente: Naciones Unidas (2010a).
119
De todos modos, que los indicadores de salud y educación hayan mejorado a pesar del estancamiento económico debe subrayarse como un rasgo muy positivo, pero también plantea interrogantes sobre la sostenibilidad del proceso. El avance cuantitativo en los indicadores de salud y educación esconde importantes problemas en la calidad y en la provisión de los servicios. Estos hechos son fuentes de tensión en el plano de las políticas. Por una parte, logros como el aumento en la cobertura de educación y seguros de vejez son destacables pero, por otro, no está claro cuáles son los mecanismos de financiamiento a largo plazo. Retroceder en la cobertura sería una regresión en el desarrollo humano, pero deteriorar la calidad como forma de financiar una mayor cobertura también lo es. De aquí que es fundamental para la Argentina utilizar de manera correcta los recursos que sí está recibiendo en los dos mil para adicionarle calidad a la expansión de la cobertura. Una forma de verificar si los efectos positivos en la cobertura se vieron o no debilitados por la caída en la calidad es estudiar lo ocurrido con la desigualdad. En principio, una mayor cobertura debería tener efectos positivos en este sentido. Justamente, la Argentina no muestra niveles de igualdad que se correspondan con el nivel del IDH alcanzado. Cuando se compara el puesto de la Argentina según el IDH con el puesto según el IDH corregido por desigualdad, el país retrocede once puestos en el ránking. Este es un hecho típico en América Latina; pero la Argentina solía caracterizarse por una mejor distribución en la región, un rasgo que se pierde en la etapa posterior a los setenta. Una de las formas en que se manifiesta la desigualdad en el caso de nuestro país es la de una distribución sesgada del nivel de desarrollo humano en las provincias. El gráfico 6.4.a, que muestra esa distribución, revela que hay distancias importantes entre los IDH de diferentes regiones del país. Las provincias con mayor desarrollo, que se ubican por encima del promedio son, en orden descendente: CABA, Tierra del Fuego, Santa Cruz, Córdoba, La Pampa, Neuquén, Chubut y Santa Fe. Santiago del Estero y Formosa son las provincias que muestran un IDH menor.
120
Gráfico 6.4. IDH Nacional y provincial (a) y corrección por desigualdad (b) (a) (b) 0.9 0.88
Corrección por provincia
HDI provincial
5
Promedio Nacional
Corrección nacional promedio
4.5
0.86
4
0.84
3.5 3
0.78
IDH - IDHD
0.82
0.76
1.5
0.8
2.5 2
1
0.74 Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut CABA Córdoba Corrientes Entre Rios Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero Tierra del Fuego Tucuman
0.72
0
Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut CABA Córdoba Corrientes Entre Rios Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del… Tierra del… Tucuman
0.5
Fuente: Naciones Unidas (2010b).
Otro punto que amerita atención es que, como lo subraya el Informe de Desarrollo Humano de 2010, las provincias con mayor desarrollo humano son también las que muestran niveles más bajos de desigualdad. Las provincias del nordeste tienden a mostrar menos desarrollo humano y, también, menos igualdad, como puede observarse en el gráfico 6.4.b. En él hemos marcado el promedio nacional para que sea más fácil verificar qué provincias están por encima y cuáles por debajo. Parece evidente, en suma, que sería muy difícil comprender la evolución del desarrollo humano en la Argentina sin tomar en cuenta el papel de los objetivos de mantener un proceso sostenido de crecimiento y mejorar los aspectos distributivos. Dedicamos lo que resta del capítulo a ahondar en las cuestiones distributivas.
2. Distribución, pobreza y efectos sistémicos
Durante el período de alta inestabilidad y bajo crecimiento que reinó en la Argentina del último cuarto del siglo XX, la distribución del ingreso y la pobreza se deterioran tan significativamente que podría decirse sin mucho temor a equivocarse que la Argentina sufrió en ese período un desastre distributivo.81 El proceso de deterioro alcanza su máximo con el estallido de la crisis de la convertibilidad en 2002, cuando alrededor de la mitad de la población cae por debajo de la línea de pobreza. Con la vuelta del crecimiento de los dos mil la situación mejora, pero hoy todavía se observan secuelas negativas de peso. Uno de los resultados de largo plazo de este proceso fue que la Argentina perdió la posición de privilegio que había ocupado en el concierto latinoamericano en cuanto a la 81
Sobre los cambios distributivos, véanse,, por ejemplo, Sosa-Escudero y Petralia (2010); Heymann y Ramos (2007); Gasparini (2007); Gasparini y Cruces (2008) y Cruces y Gasparini (2010) .
121
distribución y se convirtió en un país similar al resto. Para evaluar la real significación de este hecho hay que considerar que América Latina es una de las regiones con peor distribución del ingreso en el planeta. Los gráficos 6.5.a y b muestran la posición de la Argentina en el ámbito internacional según dos indicadores de desigualdad muy utilizados. El gráfico a exhibe el coeficiente de Gini. Este coeficiente tiene un mínimo de 0 (igualdad perfecta) y un máximo de 1 (desigualdad extrema). Las barras del gráfico b representan la relación entre los ingresos del diez por ciento de la población que más gana y el diez por ciento que menos gana. Gráfico 6.5 Distribución del ingreso: posición argentina en el mundo (a) coeficiente de Gini
(b) Relación entre primer y último decil 70
60
60
50
50
Coeficiente de Gini
Primer decil/Décimo decil
70
40
40
30
30
20
20
10
10 0
republica checa ucrania Belarus Bangladesh alemania Austria Pakistan hungria Egypt, Arab Rep. rumania dinamarca belgica India Poland suiza Canada Vietnam Indonesia grecia Iran, Islamic Rep. marruecos Australia Rusia China malasia Filipinas turquia Nigeria Chile tailandia Mexico japon suecia Norway Eslovaquia finlandia Peru Argentina holanda corea, Rep. francia Ireland españa uk italia Nueva Zelanda Portugal Israel EEUU brasil singapur Hong Kong, China Venezuela, RB Colombia sudafrica
japon Norway suecia Eslovaquia corea, Rep. holanda Ireland grecia españa italia Nueva Zelanda Israel Portugal sudafrica EEUU singapur Hong Kong, China republica checa dinamarca finlandia ucrania Venezuela, RB Belarus alemania hungria Bangladesh rumania Pakistan Egypt, Arab Rep. Canada suiza francia belgica Poland Australia India Indonesia Vietnam Iran, Islamic Rep. Austria marruecos Rusia turquia China malasia Nigeria Filipinas tailandia Mexico Argentina Peru Chile brasil Colombia
0
Fuente: Banco Mundial.
Según el Banco Mundial, la Argentina se ubica en el lugar 51 en función del Gini y la posición en función del indicador restante es similar. Estos guarismos colocan al país dentro de los casos de mayor desigualdad internacional y muy lejos de los países desarrollados. Si se hubiesen mantenido los niveles de desigualdad distributiva de 1980, la ubicación sería mucho mejor, estaría cerca del puesto 35. Con el fin de ilustrar la significación de estas cifras en función de la evolución regional, el cuadro 6.1 muestra el valor de los indicadores para el caso de Brasil y de Chile, dos países de la región que se caracterizan por presentar un marcado sesgo negativo en la distribución.
122
Cuadro 6.1 Distribución del ingreso en países seleccionados Ratio de ingresos 10º decil / Primer decil
Participación en los ingresos totales del 10º decil
Coeficiente de Gini
Argentina 1989-1992 1999-2001 2007-2009
15,06 31,40 26,80
32,69 37,14 40,44
0,44 0,48 0,42
Brasil 1989-1992 1999-2001 2007-2009
46,08 45,49 36,77
44,62 44,99 42,01
0,59 0,57 0,52
Chile 1989-1992 1999-2001 2007-2009
32,92 39,77 30,79
45,45 46,79 43,16
0,54 0,54 0,51
Fuente: CEDLAS.
Dos puntos merecen subrayarse. El primero es el fuerte aumento en la Argentina de la participación del 10% más rico, que pasa a apropiarse del 40% del ingreso como en los casos de Brasil y Chile. El segundo hecho, más auspicioso, es que se observa en todos los países una mejora en la distribución en la década de los dos mil. El avance, en realidad, es generalizado en la región (véase Gasparini y Lustig, 2011). El shock externo positivo asociado con el crecimiento de China e India ha desempeñado un papel importante en este sentido en América del Sur, rica en recursos naturales. De la mano de un mayor crecimiento han mejorado las políticas de protección social. Aunque este proceso tiene también su faceta menos brillante: las exportaciones se han primarizado y ello abre signos de interrogación respecto de la sostenibilidad de los avances (ya hemos enfatizado que la creación de empleo de calidad es fundamental para el crecimiento inclusivo sostenido). Este interrogante es clave en países como Brasil, que cuentan con una fuerza laboral muy amplia y están experimentando signos de la enfermedad holandesa82 bajo la forma de apreciación cambiaria y primarización de las exportaciones. Analizar la evolución de estos indicadores a más largo plazo nos permitirá echar algo más de luz sobre los factores que pudieron haber incidido en el proceso de deterioro sufrido por el país y en la mejoría reciente. El gráfico 6.6.a muestra la evolución del coeficiente de Gini; el 6.6b, la relación entre los ingresos más altos y los más bajos en la Argentina desde mediados de los setenta.
82
El concepto de “enfermedad holandesa” se define en el capítulo 4.
123
Gráfico 6.6 Evolución de la desigualdad en Argentina (a) Coeficiente de Gini
(b) Relación entre primer y último decil Relación entre el decil más rico y el más pobre (ingreso fliar equivalente)
Coeficiente de Gini (ingreso fliar equivalente) Crisis de la convertibilidad
0,6 0,55
Cae la convertibilidad
35
Crisis de la hiper
30
0,5
Hiperin
25 0,45 0,4
Tequila
s /d
20
s/d 15
0,35
Crisis de la tablita
Crisis de la deuda 10
0,3
EPH
Rodriga EPH
EPH-C
5
EPH-C
2 0 0 9 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 4 -II
2002
2 0 0 3 -II
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
s/d
1982
1980
1978
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2 0 0 3 -II * 2 0 0 4 -II 2 0 0 5 -II 2 0 0 6 -II 2 0 0 7 -II 2 0 0 8 -II 2 0 0 9 -II
1976
0
0,2
1974
0,25
Fuente: Elaborado sobre la base de INDEC.
Los dos indicadores siguen una trayectoria similar: entre los años setenta y la actualidad ha habido un deterioro importante en la distribución del ingreso. El coeficiente de Gini pasó de 0,35 a un máximo por arriba de 0,5, para descender en la década actual y ubicarse en un promedio de 0,45 (gráfico 6.6.a). La relación entre el 10% de la población que más gana y el 10% que menos gana aumentó desde 1 a 10 en los setenta hasta un máximo de 1 a 35 al comenzar la década de los dos mil. En la etapa de crecimiento posterior, no obstante, este indicador mejora de manera significativa (véase gráfico b). La inestabilidad macroeconómica y en especial las crisis tuvieron particular incidencia en estos resultados. En ambos gráficos hemos señalado los eventos de crisis macroeconómica con el propósito de poner de relieve que las crisis macroeconómicas tienen efectos deletéreos y persistentes sobre la distribución del ingreso (véase Chisari et al., 2007). Cruces et al. (2010) encuentran evidencia de efectos permanentes sobre el capital humano. Son particularmente importantes los impactos de la hiperinflación en 1989-90 y el colapso de la convertibilidad en 2001-2. En ambos eventos, la distribución empeora de forma marcada en muy poco tiempo. No sorprende, por ello, que estos eventos hayan tenido consecuencias en el plano político y sobre la estabilidad de las instituciones económicas. La inestabilidad no fue, sin embargo, el único hecho de origen sistémico que influyó sobre la distribución del ingreso. Cruces y Gasparini (2010) resaltan otro fenómeno sistémico que incidió en la distribución: las reformas estructurales que modificaron sensiblemente el régimen de políticas y regulatorio de la posguerra. Estos autores identifican dos hechos clave ocurridos en los noventa. El primero es que se observa una ampliación en la brecha entre los ingresos de los trabajadores calificados y los no calificados; estos últimos perdieron tanto en términos de horas trabajadas como de salario por hora. El segundo hecho es que esto ocurre a pesar de que aumenta la oferta de trabajadores semicalificados (con estudios secundarios) y calificados (graduados 124
universitarios).83 Cruces y Gasparini (2010) consideran que el salario relativo de los calificados sube pese a que aumenta la oferta de ese tipo de trabajo porque la demanda subió aun más en el período. ¿Por qué sube la demanda de trabajos calificados? En parte, debido a las reformas estructurales: 1. Hubo una renovación en los equipos productivos de la mano de las privatizaciones y la apertura. Los nuevos bienes de capital –sobre todo las tecnologías TIC, como veremos en el capítulo 8– son más intensivos en el uso de mano de obra educada. Hay evidencia de que los salarios de calificados subieron más donde hubo mayor inversión. 2. La liberalización comercial de los noventa también habría influido. En los países con recursos naturales abundantes, la apertura mejora la rentabilidad de esos recursos y, por ende, aumenta la demanda de otros factores que se necesitan para explotarlos. Los salarios de los trabajadores educados aumentan porque el trabajo calificado tiende a ser complementario de los recursos naturales, cosa que no ocurre con los no calificados. La apertura también habría perjudicado a los salarios no calificados al generar desempleo en ramas de sustitución de importaciones. Hay cierta evidencia de que se deterioran las condiciones laborales donde se observa mayor penetración de las importaciones.84 De cualquier forma, no es fácil evaluar lo ocurrido en los noventa. Hubo factores importantes que jugaron en favor de la distribución. La apreciación cambiaria y el aumento de las importaciones mejoran los salarios reales al abaratar el precio de los alimentos y de los productos importados. Asimismo, la fuerte reducción de la tasa de inflación mejoró la situación de los sectores de menores recursos. Cruces y Gasparini indican que el impuesto inflacionario en 1989 había empeorado el Gini en 3,4 puntos. Hay que tomar en cuenta, no obstante, que si bien la revaluación del peso tuvo esos rasgos positivos, también se hizo más difícil crear empleo productivo en la industria, pues el país había perdido competitividad. En este sentido, probablemente los efectos que actuaron por la vía de la renovación de los bienes de capital y la apertura tuvieron consecuencias de mucho más largo plazo sobre la distribución que los efectos vía tipo de cambio. La política de peso caro de los noventa no era sostenible, y cuando finalmente se depreció el peso, los ingresos cayeron en términos nominales en la mitad de los hogares. Esto último sugiere que, más allá de las reformas estructurales, la estabilidad macroeconómica desempeñó también un papel central entre los factores que explican el deterioro distributivo.
83
La proporción de no calificados cae de 78,6% a 47,1% del total entre 1974 y 2006 (tomando personas entre 20 y 65 años), lo cual no sorprende si tomamos en cuenta el incremento en la cobertura en educación en los ochenta. 84 El desempleo parece haber jugado un papel menor como factor explicativo. El desempleo sube en los noventa pero en buena parte es consecuencia del aumento en la tasa de participación de jóvenes y mujeres en la fuerza de trabajo. Si un inactivo pasa a ser clasificado como desocupado, la distribución no cambia por ello.
125
Gráfico 6.7 Evolución de los niveles de pobreza (%) 60
Crisis de la convertibilidad 50
Crisis de la hiper
40 Alternativa
Crisis del tequila
30
20 Oficial 10
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
0
Fuente: INDEC. Fuente alternativa: UCA (2010).85
Un rasgo muy desalentador de todo el período de cuarenta años que estamos considerando es que también la pobreza aumentó de manera sustancial, en particular con las crisis. El gráfico 6.7 muestra el fuerte efecto de las dos crisis mayores (la hiperinflación y la de la convertibilidad) sobre la pobreza. En esos eventos, la proporción de pobres ronda el 50% de la población. Los efectos de las crisis son tan graves sobre la pobreza porque existe una proporción importante de personas que, sin ser pobres, tienen un nivel de ingresos muy bajo, lo que los expone a caer fácilmente en la pobreza. Esto último suele ocurrir cuando los precios de la canasta básica suben abruptamente, sobre todo en el marco de devaluaciones fuertes de la moneda. De manera que no habría que poner el foco solamente en el valor de la línea de pobreza sino también en la buena proporción de la población que, sin ser clasificada como pobre, está muy expuesta a shocks negativos de tipo macroeconómico. Además, también es cierto que la diferencia en la capacidad de acumulación de activos entre alguien que es pobre y alguien que no lo es pero está cerca de la línea de pobreza es ínfima. Estar por encima de la línea de pobreza, por ende, muchas veces agrega muy poco a la capacidad de ahorrar e invertir en recursos de capital físico y humano. De aquí que, a la hora de pensar en las condiciones para sostener el crecimiento, sea fundamental tomar también en cuenta la distribución del ingreso. Sobre todo en un país donde el acceso al crédito es extremadamente restringido como consecuencia del subdesarrollo financiero. Más allá de los dramáticos máximos que se producen en el entorno de los períodos de crisis, también es preocupante que alrededor de un cuarto de la población reciba de 85
El segmento “alternativo” utiliza un índice de precios diferente del INDEC.
126
manera sistemática un nivel de ingresos que no le permite adquirir una canasta mínima de bienes y servicios. Cuando el nivel de ingresos no supera o sólo supera de manera escasa la línea de pobreza, se hace muy difícil acumular capital, tanto físico como humano. Bajo estas condiciones, la movilidad social se torna una quimera y la exclusión social se refuerza, y así aumenta la probabilidad de que una proporción apreciable de la población quede atrapada en una trampa de pobreza. Por supuesto, para evaluar este punto hace falta estudiar con más detenimiento los componentes del hardware de la economía, así como las condiciones en el mercado de trabajo, algo que haremos en los capítulos siguientes. Los gráficos analizados muestran de manera sistemática que la situación distributiva mejora en el período más reciente. Además del crecimiento, los progresos en la distribución de la década del 2000 se vieron favorecidos por ciertas políticas de protección social implementadas durante el período, en particular, la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la incorporación de 2,4 millones de personas a la seguridad social por diversas vías (véase Rofman y Olivieri, 2011). Volveremos a este punto al analizar las políticas de protección social (capítulo 12).
3. ¿Dónde estamos parados? Fortalezas, debilidades y desafíos
La pregunta central que abordamos en esta segunda parte del libro fue “¿Dónde estamos parados en relación con el desarrollo?”, y ello nos llevó a estudiar el desempeño de la economía en función de los tres indicadores identificados como clave en el marco conceptual: crecimiento, estabilidad y distribución. Los resultados, a su vez, fueron interpretados en términos del enfoque de desarrollo humano. El ejercicio nos sirvió para realizar un diagnóstico e identificar preguntas que sirvan como guía, en tercera y la cuarta parte, para estudiar los recursos del hardware y las organizaciones con que cuenta la Argentina, dada la configuración de su software. Comentamos a continuación las conclusiones de esta parte que consideramos más relevantes: La Argentina tiene un nivel de PBI per cápita difícil de lograr. Sólo un quinto de la población mundial vive en países con un ingreso por habitante mayor al argentino. La trayectoria que llevó a ese nivel de ingresos, no obstante, ha sido muy inestable. El país encontró enormes dificultades para crecer bajo el régimen de Bretton Woods y en la primera fase de la Segunda Globalización hasta la crisis de 2002. La dinámica de crecimiento ha sido muy superior, afortunadamente, en el período posterior a este último año. Los datos de posguerra tomados en conjunto sugieren que el país fue presa de la trampa de los ingresos medios junto con otros países grandes de la región como Brasil y México, aunque las razones que llevaron a esa situación son probablemente distintas a las que subraya la literatura sobre la experiencia del Asia (véase Eichengreen, 2011; Gill y Kharas, 2007). En realidad, a principios del siglo XXI, la crisis de 2002 se interpretó como la confirmación definitiva de que la Argentina estaba condenada a estancarse. Cuando se toma en cuenta este punto, es más fácil comprender por qué, mientras China festeja haber sobrepasado el límite inferior de ingresos que la coloca en la clase media alta en 2010, la Argentina siente como una derrota su ya larga pertenencia a esa clase. El hecho de haber permanecido tanto tiempo en la misma categoría se interpreta como
127
un indicio cierto de que el país se encuentra atascado en una trampa de bajo crecimiento. En este sentido, habría “algo” que hizo que Corea superara rápidamente la clase media planetaria sin detenerse hasta la graduación, mientras que los países más industrializados de América Latina no estuvieron en condiciones de hacer lo mismo (véase Gill y Kharas, 2007). La percepción generalizada es que China probablemente seguirá el camino coreano y no el latinoamericano. Sin embargo, lo que resulta interesante es que la impetuosa entrada de China (e India) en el pelotón de clase media parece estar induciendo cambios estructurales en la economía internacional muy favorables para la Argentina (y América del Sur), lo cual podría abrir la posibilidad de romper con la trampa de bajo crecimiento. El argumento de mayor peso en apoyo de esta hipótesis es que las economías de China y la Argentina son en gran medida complementarias: una China más rica significa mayores precios para los bienes intensivos en recursos naturales que exporta la Argentina. En realidad, este efecto se vería potenciado si India y otros países asiáticos siguen los pasos de China. Analizaremos este punto al estudiar la contribución de los recursos naturales a nuestro hardware y los problemas de competitividad internacional. Por ahora nos interesa dejar anotado que hay indicios de un cambio en el desempeño de la Argentina en los dos mil, en coincidencia con el cambio estructural que implica la irrupción de China. La alta inestabilidad macroeconómica que experimentó la Argentina en la posguerra se constituyó por sí misma en un obstáculo para el desarrollo: dañó tanto el crecimiento como las condiciones sociales. Parece claro que para aprovechar las oportunidades que se plantean en la actualidad, las medidas para asegurar la estabilidad macroeconómica deberían ser parte de las políticas de desarrollo por derecho propio. Nuestra evaluación en lo relativo a desarrollo humano y distribución arroja un saldo que combina rasgos esperanzadores con otros francamente decepcionantes. Esto no debería sorprender: son los claroscuros propios de un país que combina en su historia períodos de alto crecimiento y avances en desarrollo humano, con otros de estancamiento, crisis y explosión de la pobreza. Hemos visto, en particular, que la falta de dinamismo en el crecimiento desempeñó un papel protagónico como freno al desarrollo en los últimos cuarenta años. El Informe sobre Desarrollo (PNUD, 2010) presenta una simulación muy ilustrativa: si la Argentina hubiera seguido creciendo a la tasa en que lo hacía en los sesenta, hoy se ubicaría cómodamente entre los países de alto desarrollo humano. También es cierto, sin embargo, que a la hora de enfrentar los problemas que dejó la dispar evolución de la economía es fundamental no perder de vista que el país tiene una base de desarrollo humano como para intentar dar un salto cualitativo en la calidad de vida de grandes sectores de la población. ¿Cómo utilizar esta base para potenciar el crecimiento sostenido y la inclusión? Hay dos desafíos centrales, uno relacionado con el crecimiento y el otro con la inclusión. En cuanto a crecimiento, es fundamental que las políticas públicas le agreguen calidad a la cobertura. Dada la particular trayectoria de la Argentina, el desafío de crecer y mantener la estabilidad tiene un significado algo diferente del de otros países de desarrollo similar. Una tensión básica en la Argentina es que avanzó mucho en la cobertura de servicios básicos para el desarrollo humano pero no tuvo el mismo éxito en generar el crecimiento del ingreso necesario para sustentar ese nivel de cobertura. La
128
Argentina necesita urgentemente mejorar la calidad de su capital humano para estar en condiciones de competir en una economía global donde, como vimos, los países emergentes –sobre todo, asiáticos– han avanzado enormemente en su desarrollo humano, descontando las ventajas competitivas que nuestro país había acumulado en salud y educación. Estudiaremos en más detalle el capital humano en el capítulo 8, pero con lo visto hasta aquí es suficiente para dejar la importancia de este punto en claro. En la Argentina de hoy parece tan importante atesorar la idea de que con crecimiento y sin inclusión no hay desarrollo como la de que extender la cobertura a costa de la calidad daña el crecimiento (y es justamente la falta de crecimiento en el ingreso lo que más dañó el desarrollo humano desde los setenta en adelante). El dilema de la Argentina hasta los dos mil era que tenía pocas opciones de financiamiento para enfrentar la dicotomía entre cobertura y calidad. Pero este dilema se debilitó en los dos mil de la mano del shock externo positivo y la aceleración del crecimiento, lo que se reflejó en un fuerte aumento en los ingresos fiscales. El sector público cuenta hoy con recursos para financiar cobertura y mejoras de calidad. La restricción operativa no está hoy, probablemente, tanto en el hardware como en el software: en el diseño del régimen de políticas públicas que promuevan el desarrollo humano, una cuestión a la que volveremos en el capítulo 12 al estudiar el papel del Estado y las políticas. El país todavía enfrenta serios problemas de exclusión social, que se expresan en la proporción de personas debajo o alrededor de la línea de pobreza. Se necesita mayor movilidad social y debilitar los factores de exclusión. Esto implica que el crecimiento debería tener un sesgo inclusivo. Las iniciativas para promover la movilidad y para combatir la exclusión, sin embargo, no deberían ser de carácter asistencialista; para que el crecimiento inclusivo sea sostenible es vital generar empleos de alta productividad que absorban a los trabajadores del sector de subsistencia. Claro que para que esto ocurra, esos trabajadores deben contar con la calificación necesaria y con recursos económicos suficientes. Además de las políticas de formación de capital humano orientadas a la calidad ya mencionadas, es fundamental garantizar el acceso a bienes públicos de los sectores menos favorecidos. Un bien público básico que el Estado debe proveer es la estabilidad macroeconómica: según surge de la evidencia revisada, en la Argentina las crisis y las aceleraciones inflacionarias actúan literalmente como fábricas de producción de pobreza. En suma, en cierto sentido, el análisis de la pregunta sobre dónde estamos parados no hizo más que disparar nuevas preguntas: ¿cuál es el verdadero potencial de la Argentina? ¿Es un problema de hardware o de software? Si es de hardware, ¿cuáles son los componentes que limitan el crecimiento? ¿La escasez de capital, de recursos humanos, de conocimiento? ¿O lo que limita el crecimiento es el peso de la estructura económica heredada de la desalentadora etapa que comienza en los setenta? Si es de software, ¿son las formas organizacionales? ¿O la fuente de restricciones es acaso la incapacidad para adaptar nuestro software a los cambios en los regímenes internacionales? Si bien no pretendemos contestar estas preguntas de forma definitiva ni mucho menos, aportamos elementos de juicio en las dos partes que siguen.
129
Parte III El hardware: estructura productiva y recursos disponibles
130
Esta tercera parte está dedicada a estudiar los componentes del hardware para tener una idea más acabada de cuáles son las restricciones y cuáles las oportunidades que enfrenta la Argentina para cumplir el ambicioso objetivo de ubicarse entre los países con alto desarrollo humano. En la figura que representa el sistema económico, el segmento a estudiar en esta parte es el que aparece sombreado. Hardware
Geografía
Recursos Naturales
Conocimientos
Organizaciones Organizaciones Públicas
Capital Físico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Crecimiento
Organizaciones Privadas
Desarrollo Distribució istribución
Cooperació Cooperación Conflicto
Humano Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Régimen de políticas públicas
Derechos de propiedad Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional de la Economí Economía Jurídica
Pautas
Contratos Formales Contratos Relacionales
Cultural es
Comenzaremos examinando los recursos que actúan como inputs de la estructura productiva. Así, el capítulo 7 se ocupa de los recursos naturales, la geografía y la población, incluyendo un análisis de la transición demográfica, y el capítulo 8 evalúa la disponibilidad de capital físico, humano y conocimiento. Los capítulos 9 y 10 estudian la estructura productiva. Describimos la evolución de la productividad y la competitividad e intentamos identificar el tamaño y las características de los sectores tradicional, moderno y de subsistencia tal como los definimos en el capítulo 4. Además de cuantificar y caracterizar la dotación de factores productivos de la Argentina, los capítulos 7 y 8 tratan de mostrar que cada tipo de recurso tiene características propias que influyen en dimensiones centrales para el crecimiento. Se enfatiza que la posibilidad de incrementar la disponibilidad de los recursos y los mecanismos para lograrlo no son los mismos para cada recurso. Como vimos en el capítulo 2, hay recursos cuya dotación se puede modificar y otros que no y, además, en algunos casos la acumulación del recurso responde a factores económicos y en otros no. Esto hace que la dotación de recursos (cuantía y distribución) con que cuenta un país en un momento dado ejerza una gran influencia sobre el tipo de actividades que es rentable llevar a cabo y ello, a su vez, determina los rasgos de la estructura productiva y de las organizaciones. Sin embargo, esto no obliga a adoptar una visión determinista de la economía y el crecimiento. La trayectoria futura de la economía no está unívocamente definida a partir de la dotación que muestra en un momento, por tres razones. La primera es que dentro de la dotación de recursos se encuentra el conocimiento técnico, que puede transformar
131
las actividades de manera imprevista. La segunda es que, como se explicó en el capítulo 2, los cambios en el software (por ejemplo, las reformas) afectan al hardware a través de la acción de las organizaciones. La tercera es que hay eventos imprevistos (shocks) que cambian la dotación de recursos o su valuación (descubrimientos, variación de precios internacionales), modificando las condiciones iniciales. La trayectoria de la economía luego del shock dependerá mucho del tipo de respuesta de las organizaciones y ya hemos señalado que la adaptabilidad de cada economía, tanto ante eventos positivos como ante eventos negativos, difiere significativamente en función del software existente. En el capítulo 4 vimos, por ejemplo, que un shock positivo de los términos del intercambio podría llevar a contraer la enfermedad holandesa o convertirse en una maldición si el régimen de políticas macroeconómicas o las instituciones de manejo de conflictos no funcionan eficientemente. La conclusión es, entonces, que el estado inicial del hardware condiciona con fuerza pero no determina de manera unívoca la trayectoria futura de la economía.86 El enfoque centrado en la estructura tiene una larga tradición en América Latina en general y en la Argentina en particular por la influencia de la escuela estructuralista y de los teóricos del desarrollo de la posguerra, para quienes no era correcto explicar el crecimiento sólo en función de la acumulación de factores de producción, ya que esos factores no podían distribuirse de manera óptima en contextos económicos signados por las fallas de mercado y la disparidad distributiva (Prebisch, 1963). Como surge de la discusión del capítulo 4, esta visión es hoy moneda corriente en la teoría y se ha beneficiado enormemente con el desarrollo del instrumental analítico de la teoría del crecimiento que se registró en los últimos treinta años87. Así, hoy se considera fundamental conocer los detalles de la estructura y de las condiciones iniciales de la economía no sólo a la hora de evaluar la capacidad de acelerar el crecimiento, sino también para asegurar su sostenibilidad. Esto último es central para el caso de la Argentina, ya que hemos visto que la dificultad no radica tanto en la falta de capacidad para acelerar el crecimiento como en la escasa pericia para sostenerlo a largo plazo y evitar las crisis. Por supuesto, el análisis de la heterogeneidad estructural (que nosotros hemos identificado con la coexistencia de actividades de subsistencia, tradicionales y modernas) es clave para caracterizar las condiciones iniciales. El conocimiento detallado de las condiciones estructurales iniciales puede facilitar el análisis de hacia dónde podría converger la economía. Algunos teóricos actuales afirman que existe más de un club hacia el cual una economía puede converger y que ello no es independiente de las condiciones iniciales (véase Galor, 2005). Por ejemplo, en el capítulo 5 encontramos que durante mucho tiempo la Argentina parecía estar bien afirmada en el camino de convergencia hacia el club del desarrollo, pero luego de los sesenta se instala una clara tendencia divergente que sugiere que, probablemente, la economía estuvo atrapada en la trampa del ingreso medio, junto con los otros países grandes de la región. También encontramos que a partir de 2003 el país experimentó un proceso de aceleración y, por ende, es muy relevante identificar qué elementos del hardware podrían obstaculizar que la aceleración se convierta en crecimiento sostenido. Como algunas estructuras productivas tienen una mayor capacidad para incrementar el 86
En el plano de las políticas, esta visión tiene una implicancia fuerte: acota el voluntarismo porque las condiciones iniciales importan y acota la visión de que la economía produce un orden espontáneo porque pone el software y la capacidad de la sociedad para modificarlo en el centro de la escena. 87 Sobre avances en crecimiento ver Aghion y Howit (1998); Sala-i-Martin (2009) o Durlauf et al. (2005). Sobre estructuralismo y teoría del desarrollo Alacevich (2007); Krugman (2002).
132
PBI per cápita que otras, es necesario evaluar la significación de los cambios que vinieron de la mano de la aceleración del crecimiento y de los positivos shocks externos que recibió la economía en lo que va del siglo. En el análisis que sigue, la atención estará puesta en identificar con qué recursos cuenta hoy la Argentina y en evaluar cómo están influyendo las transformaciones en curso sobre la productividad, la competitividad y la capacidad de la estructura productiva para generar empleo.
133
7. Recursos naturales, geografía y población Al tratar el crecimiento económico establecimos que la acumulación de recursos es un determinante básico del incremento de la productividad por hombre ocupado. Pero también vimos que hay elementos del hardware que no son fácilmente modificables a partir de la actividad económica de las organizaciones y que, incluso, hay recursos que se agotan. Cuando este es el caso, se dice que la acumulación del factor depende de variables exógenas a la economía. En este capítulo estudiaremos un conjunto de recursos muy influidos por variables exógenas: los recursos naturales y la población. En el capítulo 2 vimos que los recursos naturales no sólo presentan una oferta muy poco elástica, como la tierra, sino que pueden agotarse, como los minerales. La evolución de la población, a su vez, es determinada en gran medida por variables sociodemográficas. Por otra parte, la localización geográfica del hardware no puede modificarse y ello define aspectos de gran relevancia económica, como la distancia a los grandes centros de consumo y producción y las características espaciales del territorio nacional. Cuando las variables exógenas influyen mucho sobre la disponibilidad de un recurso, la capacidad del sistema económico para adaptarse a las condiciones que le vienen dadas pasa al primer plano y, en esa adaptación, el software desempeña una función irreemplazable: proveer reglas de juego que definan formatos organizacionales apropiados a las circunstancias. La tarea no es fácil, porque los recursos de esta clase tienen gran potencial para inducir fallas de cooperación y, en particular, fallas de mercado. En el caso de la geografía, la cuestión más importante a resolver en lo que hace a la adaptación a condiciones exógenamente dadas es cómo aprovechar las ventajas y/o compensar las desventajas de distancia con relación a otras economías en el ámbito internacional y cómo optimizar el uso del espacio territorial. La dimensión geográfica hace que la atención se dirija al comercio internacional, los acuerdos regionales entre países, las disparidades regionales dentro del país, los costos de transporte y las comunicaciones. Sería difícil exagerar el papel que les cabe a dos componentes del software en este proceso adaptativo: el régimen de políticas públicas y las regulaciones. En gran medida, estos elementos del software terminan de “moldear” la geografía nacional: influyen sobre el grado de protección comercial, el costo de transporte y comunicación y en los acuerdos entre provincias –en la Argentina son clave la Ley de Coparticipación Federal y el régimen de regalías y concesiones sobre recursos minerales y energéticos–, de gran influencia en la asignación de los recursos en el espacio. Los desafíos de adaptación que plantean los recursos naturales no son menos importantes, tanto si son escasos como si abundan. Como veremos más abajo, el país se ubica más cerca del polo de la abundancia que del polo de la escasez y, por ello, nuestra economía no está libre de los desafíos asociados con la abundancia, como la primarización de la estructura productiva o los conflictos sobre apropiación de rentas que pueden convertir la abundancia en una maldición. Asimismo, el cuidado del medio ambiente plantea demandas muy fuertes de software. Por ejemplo, es muy difícil definir derechos de propiedad sobre algunos recursos naturales como el agua o el aire puro, y ello da lugar a conflictos. Un ejemplo en nuestro país es la reciente Ley de glaciares, que tuvo un trámite complejo en el Congreso y plantea dificultades de aplicación y de control.
134
En lo que hace a la influencia de las variables exógenas en el campo demográfico, el mayor desafío de adaptación que enfrenta la Argentina es el de aprovechar los beneficios y eludir las amenazas que plantea la transición demográfica. Esto es así por dos razones: 1. Por un lado, como veremos, el país está pasando por la etapa del bono demográfico y debe adaptar sus estrategias de ahorro, inversión, seguridad social y desarrollo financiero a tal circunstancia. La Argentina es aún un país relativamente joven desde el punto de vista demográfico y, por ende, el desafío mayor que enfrenta es, cómo hacerse rico antes de hacerse viejo. 2. Por otro lado, su economía es complementaria de otras economías – notablemente, China e India– que también están cursando etapas de la transición demográfica previas al envejecimiento, que es cuando la tasa de crecimiento tiende a ser máxima. Esto es una enorme fuente de oportunidades para la Argentina: no sólo China e India están aumentando la demanda de nuestros productos al pasar a la clase media: también seguirán creciendo rápidamente debido al bono demográfico, sobre todo en el caso de India. Lo anterior implica que la Argentina está en condiciones de beneficiarse con un doble bono: los términos del intercambio y la transición demográfica. El punto, no obstante, es que la transición demográfica no sólo es exógena, también es un proceso único e irrepetible. El tiempo de aprovechar el doble bono es hoy. Y no hay nada que garantice que el país –y en relación con esto, toda América del Sur– vaya a efectivizar el bono. Para aprovechar el bono local hay que invertir hoy en capital físico, capital humano y conocimiento: el bono demográfico aumenta la PEA, pero una PEA de alta productividad necesita de equipos, mano de obra educada y conocimientos. Tema este último que abordamos en el capítulo 8, que se ocupa de los recursos cuya acumulación sí depende de forma primaria de incentivos económicos, como el aumento en la disponibilidad de maquinaria, equipos y conocimientos. Por ahora, haremos un inventario de dónde estamos parados respecto de los recursos que dependen más de factores exógenos.
1. Geografía
Las investigaciones más recientes sobre crecimiento le asignan gran importancia al espacio geográfico en el cual se localiza el hardware. Sostiene Rodrik (2003) que la geografía es uno de los factores estructurales que más condicionan el desempeño y la coloca en un pie de igualdad con las instituciones. En sus orígenes, la geografía económica se centraba en las variables espaciales pero actualmente se les da mucha importancia a elementos asociados con los rendimientos crecientes, como las externalidades de orden tecnológico y las economías de escala y aglomeración, que encuentran diferentes posibilidades de desarrollo en diferentes espacios geográficos y son determinantes primarios de características geográficas como el grado de urbanización, la localización de actividades y las disparidades regionales internas (véase Venables, 2008a).
135
En particular, la explotación de las fuentes de rendimientos crecientes del tipo recién mencionado demanda mucho de tareas de coordinación que no pueden ser satisfechas por los mercados y requieren, como se vio en el capítulo 3, de organizaciones específicamente diseñadas. No sorprende, en consecuencia, que en la geografía económica moderna el espacio, los rendimientos crecientes y las instituciones estén ligados de modo indisoluble. Así, por ejemplo, al explicar las formaciones urbanas, se toman en cuenta factores como la proximidad a vías navegables y centros de consumo, pero también se incluyen como factores explicativos las ganancias que aporta la aglomeración (contar con mano de obra calificada, derrames de conocimiento técnico entre firmas), y los factores históricos y políticos que pueden jugar a favor o en contra de la habilidad de las instituciones para resolver tareas de coordinación público/privadas asociadas con la inversión en infraestructura de transporte y servicios y la formación de capital humano. ¿Cómo se ve la economía argentina desde esta perspectiva? Parece natural comenzar por caracterizar el territorio. El gráfico 7.1.a muestra cómo se ubica la Argentina en lo que hace a extensión y densidad. Gráfico 7.1 Territorio y densidad poblacional (a) Territorio
(b)
Densidad
600
18,000,000 16,000,000
500
14,000,000 400
12,000,000 10,000,000
Argentina: 2,736,690 (#8)
300
8,000,000 200
6,000,000 4,000,000
Argentina
100
2,000,000
rusia Canada India Algeria Indonesia sudafrica Nigeria turquia francia marruecos alemania noruega Filipinas UK Belarus Portugal Austria Eslovaquia holanda Qatar
Fuente: CIA World FactBook (2011).
singapur Corea, Rep. belgica Filipinas alemania suiza rep. checa Indonesia Portugal hungria rumania egipto irlanda grecia Colombia Venezuela, RB Peru Nueva zelanda Algeria Kazakhstan
0
0
La Argentina, sin dudas, tiene una posición privilegiada en cuanto al tamaño de su territorio: ocupa el octavo lugar en el mundo y es el país latinoamericano más extenso luego de Brasil. La densidad poblacional, sin embargo, es muy baja: 14,4 habitantes por kilómetro cuadrado. Menos que Estados Unidos (32) y Brasil (23) y, obviamente, muy lejos de los 140 de China y los 368 de India. Así, mientras la Argentina ocupa el 1,85% del total de tierras continentales del planeta, su población sólo representa el 0,6% del total mundial. Una segunda característica saliente es que la Argentina es un país netamente urbano. Alrededor del 90% de la población vive en ciudades de más de 2000 habitantes y la
136
distribución geográfica es muy asimétrica, como surge del cuadro 7.1. El conglomerado del Gran Buenos Aires concentra casi el 64% de toda la población urbana y la diferencia con el ubicado en el segundo lugar es enorme. El Censo 2010 detecta ciertos cambios en proceso, pero están muy lejos de tener entidad como para cambiar el cuadro. Según el Censo 2010, la región con mayor crecimiento demográfico es la Patagonia, con Santa Cruz a la cabeza, y la que menos crece es la Ciudad de Buenos Aires, con un ritmo de avance igual a la mitad del promedio nacional. Cuadro 7.1 Distribución de la población de grandes urbes (2010) Cantidad de Habitantes
Proporción del Total (%)
12.548.638
63,7
Gran Córdoba
1.390.000
7,1
Gran Rosario
1.251.000
6,3
Gran Mendoza
916.826
4,7
Gran S. M. Tucumán
770.570
3,9
Gran La Plata
731.000
3,7
Mar del Plata
609.000
3,1
Gran Salta
527.000
2,7
Gran Santa Fe
500.000
2,5
Gran San Juan
461.000
2,3
19.705.034
100
Gran Buenos Aires
Total
Fuente: Censo Nacional 2010, INDEC.
Dada la concentración de la población en áreas urbanas, el país enfrenta problemas de congestión en el uso de la infraestructura aun cuando no esté densamente poblado. Esto se agravó cuando en los ochenta la inversión en infraestructura se resintió fuertemente por la crisis; luego, las marchas y contramarchas entre la privatización y la intervención estatal se convirtieron en un obstáculo al generar inseguridad jurídica. En los capítulos 8 y 9 se discuten cuestiones asociadas con la infraestructura y la provisión de servicios básicos.
137
Gráfico 7.2 Producto Bruto Geográfico por Provincia (Participación en el total, %) 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%
La Rioja
Formosa
San Juan
Tierra del Fuego
Jujuy
Sgo del Estero
San Luis
La Pampa
Chaco
Corrientes
Misiones
Río Negro
salta
Catamarca
Santa Cruz
Chubut
Tucumán
Neuquén
Entre Ríos
Córdoba
Mendoza
CABA
Buenos Aires
0%
Santa Fe
5%
Fuente: Mecon.
El gráfico 7.2 es muy ilustrativo respecto de las grandes diferencias de tamaño entre las provincias de la Argentina. Según este registro basado en la información disponible, Buenos Aires, CABA, Santa Fe y Córdoba explican el 68,5% del producto de la economía y si sólo tomamos los dos primeros distritos, la proporción no baja mucho: 52,5%. Las diferencias en el ingreso por habitante son incluso más impactantes que la disparidad en el tamaño de las economías. El rango va de niveles similares a los de países desarrollados (en Santa Cruz, Neuquén, CABA, Tierra del Fuego) a valores propios de países muy pobres (en Jujuy, Santiago del Estero, Formosa y Chaco). Esto indica que detrás del estatus de país de ingreso medio alto en el que clasificamos a la Argentina en el capítulo 5 se esconden varios países. Si recordamos que el ingreso per cápita de una región es, antes que nada, el reflejo del nivel de productividad alcanzado, estas cifras están indicando que las diferencias de la productividad laboral entre, digamos, el Chaco y la CABA, son abismales. Sería muy difícil que en ambos espacios geográficos los trabajadores estén utilizando para producir tecnologías similares. Es mucho más natural hacer la hipótesis de que la Argentina presenta heterogeneidades estructurales muy marcadas. Por supuesto, podría preguntarse por qué los chaqueños no van a trabajar a la CABA y acceden a las mismas tecnologías y niveles de productividad que los argentinos que viven allí. En la Argentina no hay ningún tipo de traba a la movilidad y, sin embargo, estos incentivos de alguna manera no operan. Al discutir las cuestiones estructurales en el capítulo 4, vimos que hay dos fenómenos a considerar. Por una parte, los canales que comunican al sector moderno y el de subsistencia pueden no operar (sistema financiero, políticas públicas) y por ende los recursos pueden terminar mal asignados. Por otra, los habitantes del sector de subsistencia suelen no estar en condiciones aprovechar las oportunidades porque están atrapados en trampas de pobreza debido a la falta de capital físico y humano. De 138
hecho, cuando los trabajadores de las zonas deprimidas efectivamente migran hacia los centros de mayor productividad, no se integran a las actividades modernas: quedan segregados en barrios sin infraestructura ni establecimientos educativos y de salud adecuados y pasan de estar entrampados en sus provincias a estarlo en el Gran Buenos Aires o el Gran Rosario. Gráfico 7.3 Ingreso por habitante provincial (Precios corrientes en miles de dólares; 2008) 35 30 25 20 15 10 5
Santa Cruz Neuquén CABA Tierra del Fuego Chubut Mendoza Santa Fe Río Negro Buenos Aires Córdoba Catamarca La Pampa Entre Ríos San Juan San Luis salta La Rioja Corrientes Tucumán Misiones Jujuy Sgo del Estero Formosa Chaco
0
Fuente: ABECEB (2008).
Estos hechos sugieren que las economías de aglomeración y escala han estado actuando de manera muy significativa y han creado polos de atracción en los grandes centros urbanos con los cuales al resto de las regiones les cuesta mucho competir: una vez que los grandes centros han sacado una ventaja suficiente –probablemente inducida por la distribución del recurso tierra y facilidades de comunicación y transporte–, los rendimientos crecientes creados por las economías de aglomeración y escala hacen el resto. Como se explicó en el marco conceptual, rendimientos crecientes quiere decir costos decrecientes y, por lo tanto, siempre los espacios “ganadores” cuentan con las ventajas de costos para seguir ganando y los perdedores quedan encerrados en una trampa de subdesarrollo: las organizaciones no se localizan en espacios alejados de las grandes urbes porque los costos son mayores y los costos son mayores porque los espacios están alejados. Este tipo de mecanismos de retroalimentación positiva ha sido bien conceptualizado por la geografía económica (Venables, 2008b). Para nuestro estudio hay una implicancia a remarcar: la geografía puede generar heterogeneidad estructural y dicotomizar el espacio geográfico entre regiones modernas y regiones de subsistencia.
139
Por supuesto, de esto no se sigue que no haya fuerzas que jueguen en favor de disminuir la heterogeneidad estructural. Una, fundamental, es la congestión: los costos de una infraestructura recargada favorecen la desconcentración debido a que, en algún punto, las ganancias de aglomerarse empiezan a ser compensadas por los costos de la congestión bajo la forma de exceso de tráfico, altos costos de la vivienda, etc. Hay que tener en cuenta, no obstante, que desconcentrar por la vía de la congestión es un método socialmente caro: es mucho mejor si las autoridades ayudan a coordinar la localización proponiendo incentivos que guíen las inversiones y las decisiones de las organizaciones privadas. En suma, la marcada concentración poblacional y del ingreso obedece a razones tanto económicas como geográficas e históricas –desde la distribución de las tierras cultivables y la localización del puerto en Buenos Aires hasta la forma en que se desarrolló la infraestructura de transporte y el proceso de industrialización–, y si bien hay fuerzas –como la congestión– que operan de forma espontánea, las políticas públicas tienen un papel insustituible en mejorar la distribución de las actividades en el espacio geográfico nacional. En nuestro país, si bien ha habido iniciativas para descentralizar, tuvieron un éxito muy parcial. No abundaremos en estas cuestiones ya que serán tratadas en el marco de la discusión del papel del Estado y de las características de la estructura económica (vénase capítulos 9 y 12). Aquí simplemente asentamos en el inventario la existencia de desequilibrios espaciales de significación, que se traducen en desigualdades de peso en la distribución regional de los ingresos. Las provincias que aquí aparecen con niveles menores de ingresos son también las que tienden a mostrar valores más bajos en el índice de desarrollo humano (véase el capítulo 6). Cuando se observa la geografía argentina con la mirada puesta en la economía global, surge nítida una debilidad: la distancia. Si bien el país cuenta con acceso a vías navegables y tiene una costa marítima muy extendida, la economía se encuentra alejada de los grandes centros de consumo y producción mundial. Esto, por un lado, encarece los costos de transporte y, por otro, reduce las oportunidades para explotar economías de escala mediante el comercio y para beneficiarse de la aglomeración y los derrames tecnológicos por medio de la integración productiva con economías vecinas. Este hecho tiene dos consecuencias que es necesario considerar. 1. La significación económica de la distancia no es estática, porque depende mucho del progreso técnico, sobre todo en lo relativo a comunicaciones y transporte. En general, los avances en esta dimensión juegan en favor de la Argentina. De hecho, buena parte de la historia de la integración de la Argentina en la economía global está signada por la incorporación de avances tecnológicos que hicieron rentable la explotación de los recursos naturales con que cuenta el país. Pero esto no es un fenómeno sólo perteneciente al pasado; hay toda una historia de trenes, barcos y frigoríficos.88 En el capítulo 10 veremos que en la década de los dos mil la Argentina aumentó de manera significativa sus exportaciones en servicios –sobre todo, los de tipo empresarial– y en turismo. Como lo muestran López y Ramos (2011), las exportaciones de servicios se vieron muy favorecidas por la terciarización de servicios en los países desarrollados, que a su vez fueron posibilitadas por los avances en las TIC y por los cambios en las cadenas 88
Sobre historia económica argentina, véase, por ejemplo, Hora (2010).
140
globales de valor. Las políticas públicas deberían monitorear permanentemente los cambios tecnológicos y organizacionales en esta dimensión como estrategia para minimizar la desventaja de la distancia. 2. Para un país con la localización de la Argentina, es especialmente importante que las economías de la región crezcan. Por ser la economía más grande entre las más cercanas, Brasil (y el Mercosur) tiene una importancia difícil de exagerar. En este sentido, que Brasil y otros países latinoamericanos cayeran en la trampa del ingreso medio y dejaran de crecer a partir de la década perdida ha sido muy perjudicial para la Argentina. Es posible dar una idea de la oportunidad que podría representar el Mercosur para la Argentina haciendo referencia a dos hechos. El primero es que al empezar a crecer Brasil en los dos mil, las exportaciones de la Argentina hacia ese país aumentaron fuertemente. El segundo es que las exportaciones más sofisticadas de la Argentina desde el punto de vista industrial van hacia Brasil. En realidad, el comercio de nuestro país con Brasil ha venido ganando en importancia desde que se inició el proceso de integración en los ochenta, que desembocó en la creación del Mercosur en los años noventa. Sin embargo, el proceso de integración ha sufrido de una gran falta de liderazgo político que lo dejó a la deriva de los shocks externos. Cuando las situaciones macroeconómicas nacionales se deterioran, la reacción de las autoridades de cada país privilegia los objetivos locales en detrimento de los grupales, como sucedió con las devaluaciones competitivas entre los socios entre 1999 y 2002 y como está ocurriendo en la actualidad con el incremento de las presiones proteccionistas impulsadas por un contexto internacional poco propicio (véase Evenett, 2011). En términos de nuestro marco conceptual, puede decirse que las devaluaciones y el proteccionismo son evidencia firme de que el Mercosur no ha encontrado la forma de controlar con mayor eficiencia un problema de free riding que es típico de los emprendimientos cooperativos. Como los arreglos institucionales son los encargados de controlar el free riding, es lógico concluir que si el Mercosur no es más exitoso es porque tiene problemas de software y liderazgo político (véase Grupo de Monitoreo Macroeconómico del Mercosur, 2011). Este es un buen ejemplo de cómo las reglas de juego pueden inhibir las ganancias de cooperación: los socios del Mercosur pierden oportunidades importantes de explotar economías de escala y aglomeración y externalidades tecnológicas que generan rendimientos crecientes89. Este hecho tiene costos económicos importantes en la medida que la geografía no puede modificarse y, con relación al comercio, la distancia es un pasivo.
2. Recursos naturales
El Banco Mundial (2011b) ha realizado estimaciones de la riqueza natural de los países para el año 2005. Según esas estimaciones, la Argentina está mucho mejor posicionada en el concierto de las naciones en términos de riqueza natural que de riqueza total: su total de activos productivos da cuenta del 0,39% del total global, pero si tomamos 89
El lector interesado en conocer de manera más detallada y analítica los problemas de la integración en el Mercosur puede consultar el sitio de la Red de Investigaciones Económicas del Mercosur: http://www.redmercosur.org/home/ En este sitio se encontrarán investigaciones aplicadas realizadas por centros muy destacados de la región sobre todas las dimensiones económicas de la integración.
141
solamente la riqueza natural, esta se ubica en el 0,91% del total de ese tipo de riqueza en el mundo. Para contar con un patrón de referencia, recuérdese que la población argentina es el 0,6% del total mundial. El gráfico 7.4.a muestra cómo se ubica la Argentina en el ránking de riqueza per cápita. Gráfico 7.4 Recursos Naturales per cápita (dólares de 2005) (a) Recursos naturales totales (b) Tierra cultivable 8,000
140,000
7,000 120,000
Argentina: 4,996 (#3)
6,000 100,000 5,000 80,000 4,000 60,000 3,000
Argentina: 10,266 (#20)
40,000
2,000
20,000
1,000
0
UK
Bangladesh
irlanda
Malaysia
Mexico
Eslovaquia
Israel
marruecos
Peru
Nigeria
egipto
Chile
rumania
EEUU
francia
dinamarca
hungria
brasil
grecia
India
Japan
Vietnam
Indonesia
rep. checa
Peru
turquia
Nigeria
ucrania
francia
Colombia
Austria
EEUU
irlanda
Algeria
rusia
finlandia
Nueva zelanda
emiratos arabes
0
Fuente: Banco Mundial (2011b).
La riqueza natural per cápita estimada es de 10.266 dólares de 2005. Esta cifra posiciona al país entre los que cuentan con una riqueza natural considerable: se ubica en el puesto 20. Tiene un nivel similar al de los países desarrollados de la OECD, aunque más bajo que el promedio de los países de ingreso medio alto. Los datos recogidos en el gráfico 7.2.b revelan, no obstante, una dotación per cápita de tierras cultivables y de pastoreo realmente excepcional: es la tercera del mundo. El stock de esa riqueza es el 1,53% del total mundial. Nótese que la tierra cultivable explica prácticamente la mitad del valor de toda la riqueza natural del país. El cuadro 7.2 ubica a nuestro país en el escenario latinoamericano. En cuanto a riqueza natural, está entre los más ricos, pero no alcanza el nivel per cápita de Brasil, Chile o Venezuela, país este último que es de lejos el más rico.
142
Cuadro 7.2 Riqueza Natural en países y regiones seleccionados Miles de dólares constantes de 2005
Total 1995
2005
% var
Argentina
5.848
10.267
75,55
Brasil
10.621
14.978
41,03
Chile
11.194
18.870
68,57
Colombia
7.601
7.614
0,16
México
11.632
6.641
-42,90
Peru
4.026
5.818
44,49
Venezuela
31.294
30.567
-2,32
10.523 12.063 América Latina Países de ingreso 10.750 14.104 medio-alto 6.045 7.119 Mundo Fuente: Banco Mundial (2011b).
14,64 31,21 17,76
El gráfico 7.5 brinda información respecto de cómo está distribuida la riqueza de recursos naturales cuando se toman todos los rubros medidos por el Banco Mundial. Revela que, además de tierras cultivables, el país cuenta con una importante dotación de tierras para pasturas, petróleo y gas. En lo que hace a minerales, su riqueza está en línea con el promedio mundial y es más pobre que el promedio en el área forestal y en carbón. Gráfico 7.5 Recursos Naturales per cápita (dólares de 2005) 6,000
ingresos medios‐altos
5,000
Mundo
4,000
Argentina
3,000 2,000 1,000
Minerales
Carbón
Gas
Petróleo
Forestación y áreas protegidas
Tierras y pasturas
Cultivos
‐
Fuente: Banco Mundial (2011b).
143
Como lo subrayamos en el marco conceptual, si bien los recursos naturales están dados, ello no implica que no requieran inversión y ahorro para poder ser explotados. Es un punto central para la Argentina de hoy, porque el esfuerzo de inversión en relación con cada uno de estos rubros presenta características muy disímiles en la década del 2000. Hubo inversiones importantes en la agricultura y ciertos proyectos mineros, pero no en el sector energético, lo cual se reflejó en una mala evolución de la producción y de la relación entre esta y las reservas. Analizamos más detenidamente este punto en el capítulo 10 al estudiar el sector energético. Sin embargo, cabe adelantar que, como la Argentina aprovechó las oportunidades de exportación sobre todo en relación con la soja y perdió su superávit en productos energéticos, de hecho el país corre el riesgo de terminar cambiando soja por gas, lo que equivaldría a cambiar un recurso natural por otro, desaprovechando la oportunidad de invertir los beneficios de la renta de los recursos en potenciar actividades con rendimientos crecientes. En síntesis, estas estimaciones nos presentan un país rico en recursos, con una cierta diversificación pero donde predomina claramente la dotación de tierras cultivables y de pasturas. Esta composición de la dotación de recursos naturales tiene consecuencias muy importantes en lo que hace a la conformación de la estructura productiva. La primera consecuencia a destacar es que la dotación es un determinante clave de las ventajas comparativas que el país muestra en el comercio internacional. La Argentina se encuentra entre los seis mayores exportadores de alimentos del mundo y, a su vez, los productos agrícolas tienen un gran peso dentro de sus exportaciones totales, como estudiaremos en más detalle en el capítulo 10. Por eso, la oferta de divisas es muy dependiente de la evolución de los términos del intercambio. Esto, a su turno, tiene consecuencias para la actividad económica interna: no se puede generar PBI sin importar insumos, maquinaria y equipos del exterior, ya que nuestro país no produce todo lo que necesita. Si no se generan suficientes divisas, tarde o temprano, la expansión doméstica encuentra un “techo”. Dos estrategias alternativas para aumentar ese techo son, o bien aumentar las exportaciones o bien disminuir la cantidad de insumos importados por unidad de PBI producido. A partir de la crisis del treinta y hasta mediados de los setenta, el país siguió una estrategia que privilegió sobre todo esta segunda alternativa, conocida como “sustitución de importaciones”. Desde el punto de vista del hardware, era una estrategia ganadora ya que creaba trabajo para las industrias nacionales ahorrando a la vez en el uso de divisas. Pero el diseño del software (en particular, las regulaciones y el régimen de políticas) resultó mucho más complicado de lo previsto. Volveremos sobre este punto en el capítulo 12. Aquí sólo queremos señalar que buena parte de los estímulos utilizados para incentivar la industria deterioraban, a la vez, los incentivos para invertir en el sector agropecuario. No sorprende, entonces, que la Argentina entrara tarde en la revolución verde y que las exportaciones de origen agropecuario mostraran un lento avance en el período sustitutivo. Esto dio lugar a una dinámica macroeconómica conocida como “stop-and-go”: cuando la economía crecía rápidamente, aumentaban las importaciones, se acababan las divisas porque las exportaciones no seguían el mismo ritmo, las autoridades se veían obligadas a depreciar la moneda, la devaluación generaba recesión y la economía se detenía. Luego de un tiempo de bajo nivel de actividad y de importaciones (período de “stop”), la economía estaba en condiciones de intentar
144
nuevamente el “go”. Ya hemos analizado en el capítulo 5 que el resultado final de largo plazo de este tipo de dinámica es la alta volatilidad macroeconómica. Una de las características más positivas de los dos mil fue que, de la mano de los buenos términos del intercambio y el aumento en la productividad agrícola, hubo un largo período de go sin stop. La segunda consecuencia que es necesario subrayar es que el sesgo de la dotación de recursos hacia las tierras cultivables contribuyó de manera muy relevante a determinar la forma en que se ocupó el espacio nacional. La ubicación de las tierras explica en gran medida la significativa concentración de población, ingreso y recursos en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. A pesar de esta tendencia a la concentración, el hecho de que el principal recurso sean las tierras cultivables y no la minería –según los estudios sobre la maldición de los recursos naturales– es un punto a favor para evitar esa enfermedad social (véase Sinnot, et al. 2010). En general, la minería tiende a concentrar más la riqueza y el ingreso que la agricultura y es más proclive a generar enclaves de exportación. De hecho, en la visión de autores como Bisang y Pontelli (2011) y Bisang (2011), la agricultura actual tiene un gran potencial para desarrollar encadenamientos productivos y para integrarse en cadenas globales de valor. Si se logra promover encadenamientos hacia adelante, desde el agro hacia la industria, se diluye la necesidad de confiar exclusivamente en la estrategia de sustitución de importaciones como herramienta de desarrollo industrial e incorporación de tecnologías. En el capítulo 10 nos referimos a la cadena de valor del sector agropecuario. Una última consecuencia a considerar es que la dotación argentina de recursos tiene implicancias para la distribución del ingreso. Buena parte de la oferta exportable está compuesta por productos alimenticios o por insumos utilizados para producirlos. Por lo tanto, cuando los precios relativos mejoran y favorecen al sector agropecuario, los salarios y otros ingresos tienden a caer en términos reales, lo cual disminuye el poder adquisitivo de grandes segmentos de la población y establece una tendencia al empeoramiento en la distribución del ingreso. Por supuesto, cuando los precios de los alimentos aumentan a nivel internacional, desde el punto de vista económico es irrelevante si el país importa o exporta alimentos: estos se encarecen en todas partes. Pero desde el punto de vista político la diferencia es enorme. En el país que importa no se observará ningún sector beneficiado, mientras que en el país que exporta sí habrá ganadores y perdedores. No sorprende que, cuando esto ocurre, en la Argentina suela aumentar la presión política para elevar la presión tributaria sobre el sector favorecido, como ocurrió con la imposición de las retenciones a las exportaciones a consecuencia de la crisis de 2002. Más allá de lo que se piense en términos de equidad distributiva, lo cierto es que este rasgo de la dotación de factores provoca un tipo de conflicto específico y muy difícil de resolver: aumentar la presión tributaria sobre los “ganadores” parece equitativo, pero también es cierto que se castiga al sector que consigue las divisas que se requieren para importar y crear trabajo productivo. Es un conflicto muy difícil de manejar, que demanda instituciones de muy buena calidad para encontrar el equilibrio óptimo entre equidad e incentivos. Y ya vimos que cuando el software no es de calidad, los conflictos no se resuelven y aparecen las fallas de cooperación donde, en general, pierden todos: no se generan los excedentes potenciales a partir de los recursos naturales o, si se
145
generan, no se invierten por temor a la expropiación (bajo la forma de una tributación excesiva futura) y se colocan en inversiones poco rentables en el exterior.
2. Población
Según el último censo, la Argentina cuenta con una población de 40.117.096 habitantes, de los cuales 51,3% son mujeres. En el período intercensal la población creció un 10,6%, valor sólo algo inferior al observado en el período intercensal anterior. La tasa de crecimiento anual fue del 1% (cuadro 7.3). Esta tasa es inferior a las registradas en períodos pasados, sobre todo cuando el país se favorecía con flujos migratorios de importancia. Entre 1890 y 1930 llegaron a observarse tasas del orden del 3% y luego fueron decreciendo. Cuadro 7.3 Evolución de la población Año Censal 1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001 2010
Población (en miles) 1.737 3.954 7.885 15.893 20.010 23.390 27.947 32.616 37.032 40.117
Tasa de crecimiento (%, anual) 3,1 3,6 2,1 1,8 1,6 1,8 1,5 1,1 1,0
Fuente: Torrado (2010) y Censo Nacional 2010, INDEC.
La importancia de la inmigración para el crecimiento poblacional hizo que la transición demográfica en la Argentina siguiera una trayectoria algo atípica, cuyos rasgos son más usuales en países poco habitados y de inmigración europea. El rasgo de mayor particularidad se refiere sobre todo a las primeras etapas de la transición. Otero (2010) muestra que nuestro país no experimentó la etapa de explosión de población que ocurre, como se explicó en el capítulo 2, cuando al principio de la transición demográfica baja la tasa de mortalidad antes que la de natalidad. El rezago en la caída de la natalidad no se observó en nuestro país, donde fecundidad y mortalidad caen de manera simultánea haciendo que el incremento poblacional dependa en mayor medida del aporte de inmigrantes. A principios de siglo XX, antes de la Primera Guerra Mundial, era frecuente que el aporte de la inmigración al crecimiento poblacional fuera superior al de la natalidad. Después de la crisis del treinta, la inmigración pierde peso. Hoy, el aporte inmigratorio es sobre todo de países limítrofes pero está lejos de tener entidad como para cambiar el cuadro general de la transición demográfica. En la región, la Argentina se caracteriza por tasas de natalidad y mortalidad entre medias y bajas. Según lo establece la demografía, la tasa global de fecundidad debe ubicarse en 2,1 hijos por mujer para que la población se mantenga constante. En 2009 esa tasa se ubicaba entre 2,3 y 2,4 hijos por mujer, claramente por encima del nivel de reemplazo, pero bastante menor que la que se observaba, por ejemplo, en 1980-85,
146
cuando el INDEC la estimaba en alrededor de 3. Por otra parte, hay variaciones significativas a lo largo del país. La tasa global de fecundidad es de 1,9 hijos por mujer (similar a Europa) en la CABA, que es la urbe de mayor edad en el país, como resultado de una reducida fecundidad y una alta mortalidad. La tasa global es mucho más alta en la región del noroeste y nordeste. Provincias como Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, San Juan, Santiago del Estero y Tucumán mantienen tasas de natalidad muy por encima de la media. Como se trata de regiones de menores ingresos, también experimentan emigración hacia los centros urbanos más grandes, como el Gran Buenos Aires. Esto reduce la tasa de crecimiento poblacional de esas regiones, a pesar de su fecundidad. El Censo 2010 indica que la población de 65 años o más representa el 10,2% del total y que la participación de la población entre 0 y 14 años disminuye de manera gradual (en la actualidad, es un cuarto de la población, pero en 2001 era el 28%). Estas tendencias indican que el país está atravesando hoy la etapa de la transición demográfica del bono o dividendo demográfico durante la cual se reduce la tasa de dependencia: sube la proporción de habitantes de entre 15 y 64 años con relación al resto como paso previo a un futuro envejecimiento. El cuadro siguiente muestra cómo se estima que evolucionará la tasa de dependencia90. Cuadro 7.4 Evolución del índice de dependencia Cuadro 11 Indicadores de dependencia entre grupos funcionales de edad. Total del país, 1990-2029 Quinquenios
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2019 2020-2024 2025-2029
Indices de dependencia Ancianos Total Niños (a) (b) ( c) 65,5 62,1 59,8 57,7 55,8 54,5 53,4 52,9
50,7 46,8 44,3 42,1 40,0 37,9 35,7 34,1
14,8 15,2 15,5 15,6 15,8 16,6 17,7 18,8
Fuente: INDEC: SAD5 (a) Población de 0-14 años y de 65 años y más respecto a la de 15-64 años (por 100). (b) Población de 0-14 años respecto a la de 15-64 años (por 100). ( c) Población de 65 años y más respecto a la de 15-64 años (por 100).
La tasa de dependencia seguirá cayendo durante varios años y el aumento de la participación de la población de 65 años y más no será marcado. Habrá, no obstante, un aumento en la participación de las personas más ancianas dentro del grupo de 65 años y más, lo cual seguramente pesará en los gastos de salud. Las Naciones Unidas consideran que el dividendo demográfico es una ventana de oportunidad para los países, a diferencia de las etapas anteriores –en que existen muchos 90
La tasa de dependencia es definida por la demografía como la proporción de la población que no trabaja (niños, jóvenes y adultos mayores) en relación con la que se encuentra en edad de producir (entre 15 y 65 años). Este indicador trata de medir el esfuerzo que deben realizar quienes trabajan para mantener a quienes no lo hacen. Hay medidas más precisas que tratan de tomar en cuenta el hecho de que no necesariamente la población en edad laboral es población activa en el mercado de trabajo. Para un tratamiento detallado y profundo de este tema ver Lee y Mason (2011).
147
niños por hogar–, o las posteriores –en que aumenta la proporción de ancianos–. En la etapa del bono, al ser menor la dependencia aumenta la capacidad de ahorro de los hogares y, también, la disponibilidad de trabajadores en edad activa. El gráfico 7.6 muestra cómo evoluciona en el tiempo la relación entre la población en edad de trabajar y la que es dependiente, y es útil para dar una idea sintética de la dinámica de transición demográfica en las distintas regiones del planeta. La proporción de la población de más de sesenta años crecerá mucho en todos los países entre el presente y el año 2050, y se espera que esas personas consumirán más que lo que contribuirán a producir. Gráfico 7.6 Ratio de la población de edad activa/población dependiente 2.5
2
1.5
1
Asia del Este América Latina Africa sub-sahariana
Europa Estados Unidos 2050
2040
2030
2020
2010
2000
1990
1980
1970
1960
1950
0.5
Fuente: Naciones Unidas (2004).
Como se ve, el mundo desarrollado es el que más avanza en el proceso junto con Asia del Este: están en la vecindad del máximo de participación de la fuerza de trabajo en edad activa y de ahora en más aumentará fuertemente el peso de los dependientes, debido al proceso de envejecimiento. El cuadro 7.5 da un panorama de cómo se ubica demográficamente la Argentina en relación con los otros países del G20, grupo que representa 85% del PBI del planeta.
148
Cuadro 7.5 Ventana de Oportunidad del bono demográfico (países del G20) Inicio
Fin
Inglaterra Italia Francia Alemania Japón
1950 1950 1950 1950 1965
1975 1985 1990 1990 1995
Canadá Australia Estados Unidos Rusia Corea
1975 1965 1970 1950 1985
2010 2010 2015 2015 2020
China Argentina Brasil Mexico Indonesia Turquía India Arabia S. Sud Africa Fuente: Naciones Unidas (2004).
1990 1995 2000 2010 2005 2005 2010 2025 2015
2025 2035 2035 2035 2040 2040 2050 2060 2065
Una simple mirada al cuadro permite anticipar que uno de los temas centrales de negociación del G20 será, justamente, cómo explotar las ventajas potenciales de la diversidad demográfica. En el G20 hay tres grupos bien diferenciados, que hemos separado en el cuadro 7.5 con un espacio: los países “viejos” en los que ya se cerró la ventana demográfica; los países en los que la ventana se cierra en esta década y los que aún tienen un largo período de dividendos. Si todo lo demás se mantiene igual, este último grupo de países es el que tiene mayor potencial de crecimiento y, por ende, cuenta con los proyectos de inversión de mayor rentabilidad. Nótese, por otro lado, que la Argentina tiene un punto a favor adicional: a medida que se desarrollen los países demográficamente más jóvenes, como la India, demandarán productos (como alimentos y granos) en los que nuestro país tiene ventajas comparativas, dando lugar al doble bono demográfico y agrícola al que ya se hizo referencia. Una de las conclusiones más importantes a extraer de este cuadro es que, por haber entrado más tarde dentro de la etapa de bono demográfico, la Argentina tiene una ventaja: puede observar con antelación los problemas que aparecen en países más avanzados en la transición demográfica. En este sentido, son particularmente relevantes los siguientes puntos: 1. El dividendo demográfico aumenta potencialmente la PEA y, al aumentar la proporción de gente que trabaja, aumenta el ahorro. Para que el bono se haga efectivo, ese ahorro debe convertirse en capital productivo y para 149
que esto ocurra es vital contar con condiciones institucionales que no obstaculicen los canales de asignación del ahorro hacia su uso más productivo. Como veremos más adelante, la Argentina muestra importantes deficiencias: el sistema financiero –que cumple la función de asignar el ahorro a la inversión– es muy pequeño, y no hay crédito de largo plazo para la producción. La contracara del subdesarrollo financiero es la salida de capitales, que, como estudiaremos en el capítulo 11, se explica en gran medida por la inseguridad jurídica y la historia de crisis. 2. El dividendo mal invertido puede convertirse en un pasivo: en el futuro el envejecimiento presionará sobre el presupuesto público porque aumentará la proporción de trabajadores retirados y aumentarán los gastos de salud. No es casualidad que los países ya envejecidos estén replanteando el funcionamiento de sus sistemas de seguridad social, desde la forma de financiarlos hasta la edad de retiro; muchos tratan de incentivar el ahorro previsional voluntario.91 La Argentina tiene ciertas preguntas sin respuesta fácil sobre el futuro de su sistema de seguridad social. 3. Cuando cae la tasa de natalidad, se abre la oportunidad de aumentar la inversión en capital humano por hijo. Al tener menos niños en el hogar, es posible educarlos y alimentarlos mejor. Lograr que esta mayor inversión en capital humano efectivamente se materialice es vital porque las inversiones en capital físico y humano son complementarias y, por ende, no alcanza sólo con la inversión en capital físico para garantizar el crecimiento sostenido. Nótese, no obstante, que una buena porción de la inversión en capital humano la realiza el Estado y, por ende, es necesario que el gobierno tenga acceso a financiamiento. Parte del ahorro privado en la etapa del dividendo debe canalizarse hacia el gasto público en educación, salud y construcción de la infraestructura social que soporta esas actividades. Las cifras del censo y el IDH muestran que en la Argentina las regiones más ricas y con mejor IDH, como la CABA, son las de menor tasa de fecundidad y, por ende, menor proporción de niños y mayor de ancianos. Esto indica que probablemente la Argentina esté subinvirtiendo en el capital humano de los niños y los jóvenes de zonas más pobres, lo cual es un pasivo para el futuro, ya que esos niños tendrán menor productividad cuando les toque hacerse cargo de una mayor proporción de retirados. Una baja productividad laboral es sinónimo de una baja capacidad para pagar impuestos.
91
De hecho, hay una tendencia a pasar de regímenes para el retiro de beneficios ciertos a regímenes donde la contribución es cierta, pero el beneficio a cobrar en la etapa de retiro depende del rendimiento del fondo de pensión en el que se colocó el ahorro. La viabilidad de este segundo tipo de régimen de retiro depende mucho más de los aportes voluntariamente decididos por el trabajador y de que los actores institucionales y los fondos comunes de inversión manejen los fondos de pensión de manera eficiente (véase Fanelli, 2010a).
150
8. Capital físico, capital humano y progreso técnico Nos ocuparemos ahora de inventariar los recursos del hardware que restan: capital físico y humano y grado de progreso técnico (conocimiento). Se trata de recursos que, a diferencia de los revisados en el capítulo anterior, son reproducibles y, por lo tanto, su acumulación es sensible a los incentivos económicos y responde normalmente a variables como los precios relativos y las condiciones de financiamiento. De esto se sigue, en función de nuestro esquema conceptual, que la acumulación de estos recursos estará muy influida por el software: las reglas de juego del sistema modelan los incentivos y el funcionamiento de los mercados, que es donde se forman los precios. Hay cuatro debilidades del software en la Argentina que son particularmente importantes por su incidencia sobre la velocidad de expansión del hardware: •
•
•
•
Los cambios no esperados en los derechos de propiedad son frecuentes en el país. Al incrementar la incertidumbre de origen estratégico este hecho es un obstáculo a la inversión: el agente que toma la decisión de inmovilizar su capital debe estar seguro de que este no será expropiado y de que él estará en condiciones de apropiarse de los beneficios. El régimen de políticas públicas es inestable. Esto influye de forma directa en tres aspectos: la acumulación de capital humano, la inversión en infraestructura y el sistema nacional de innovación. La mala distribución del ingreso hace que amplios sectores de la población no estén en condiciones de financiar sus gastos en salud y educación por lo que dependen de las políticas sociales para acumular capital humano suficiente como para no quedar atrapados en una trampa de pobreza. La innovación y la construcción de infraestructura, a su turno, requieren de políticas del gobierno para solucionar las fallas de mercado, coordinar las inversiones en obras como redes de transporte o energía; y articular las partes del sistema nacional de innovación. En un contexto volátil como el argentino la calidad de las políticas macroeconómicas influye de forma determinante sobre la acumulación de recursos y la calidad de nuestras políticas ha sido tradicionalmente mala. Como es un fenómeno sistémico, una volatilidad elevada incrementa los riesgos para todas las actividades, los inversores demandan más beneficios para arriesgarse, se encarece el costo de los fondos para invertir y la inversión disminuye: dos sistemas económicos podrían contar con dos proyectos de inversión idénticamente rentables desde el punto de vista del hardware, pero si la volatilidad macroeconómica es excesiva en uno de ellos, probablemente el proyecto sólo se llevará a cabo en el sistema con volatilidad menor. El marco regulatorio ha sufrido cambios tan significativos como inconsistentes en el marco de procesos cíclicos de estatización/privatización. Cuando las regulaciones cambian, la rentabilidad del negocio regulado también cambia y, dependiendo del caso, subirá o bajará. Se sigue de esto que si las regulaciones son inestables, la rentabilidad exigida para invertir será elevada debido al “riesgo regulatorio”. Dadas las características particulares del conocimiento, el marco regulatorio es también clave por su influencia sobre el progreso técnico.
Este capítulo analiza la acumulación de recursos desde el punto de vista del hardware y no del software, pero hemos enfatizado la influencia de este último sobre la inversión
151
justamente porque deseamos que el lector lo tenga presente al leer lo que sigue. Evaluar la acumulación de activos y conocimiento sin tener en cuenta la estructura de incentivos que la motiva sería un ejercicio más afín a la ingeniería que a la economía; equivaldría a dejar de lado la incidencia de la incertidumbre estratégica, que se exacerba cuando las reglas son inestables y se hace difícil anticipar cuál será el comportamiento del resto de las organizaciones y, en especial, del Estado y sus políticas.
1. Capital físico
El panorama en cuanto a stock y evolución de la acumulación de capital físico puede resumirse como sigue. Según las estimaciones del PNUD (Naciones Unidas, 2010b), el stock de capital físico de la Argentina en 2009 era de 3,02 billones de pesos. De esto se deduce que cada integrante de la población económicamente activa (PEA) tenía a su disposición capital por unos 180 000 pesos. En lo que hace a la evolución histórica del capital por hombre ocupado, los resultados presentados por Coremberg et al. (2007) indican que esa variable alcanza un máximo a principios de los ochenta, luego desciende y, si bien la tendencia al deterioro se detiene en los noventa, la crisis de 2001 vuelve a dañar la capacidad de acumulación. En los dos mil, esa capacidad se recompone gracias a la recuperación de la tasa de ahorro y, en menor medida, de la tasa de inversión. Una serie de factores influyeron para que esta última no evolucionara en consonancia con el ahorro, entre las que se distinguen la inestabilidad de las reglas de juego en el área de infraestructura y energía, las distorsiones de precios relativos y el subdesarrollo financiero (véanse capítulos 10 y 11). ¿Cómo se ubica la Argentina internacionalmente en función del nivel de acumulación de capital alcanzado? El stock de capital por hombre ocupado en la Argentina es menor al que se observa en los países desarrollados. Coremberg (2009) encuentra que en la Argentina se utilizan en promedio 2,3 unidades de capital para obtener una unidad de producto, mientras que en los países desarrollados no sorprenden relaciones capital/producto del orden de 3 a 1. Esto es acorde con el hecho de que el ingreso por habitante y la productividad del trabajo son menores en la Argentina que en esos países. La productividad del trabajo, como se explicó, es influida positivamente por la acumulación de capital, aun cuando lo que adiciona cada nueva unidad de capital a la productividad del trabajo declina debido a los rendimientos decrecientes. La comparación con los países ricos indica, en síntesis, que la Argentina todavía tiene bastante por ganar acumulando capital físico antes de que los rendimientos decrecientes dejen de justificarlo. Otra forma de evaluar la posición internacional de la Argentina en lo que hace a stock de capital es a través de los indicadores de infraestructura disponible. Si bien la infraestructura es sólo una parte del stock de capital, se trata de una porción importante, y tiene una gran influencia sobre la productividad por las razones ya comentadas en el marco conceptual, asociadas a la escala y las externalidades. Los dos cuadros siguientes muestran cómo se ubica la Argentina en el marco internacional y regional.
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Cuadro 8.1 Indicadores de infraestructura básica (países seleccionados) Calidad de Tráfico Densidad vial (km Líneas Carreteras, Transporte marítimo de infraestructura Automóviles (por pavimentadas de caminos por férreas (total aéreo, pasajeros contenedores portuaria rutas‐ cada 100 km2 de (% del total de cada 1.000 transportados (Mill. De TEU, (ranking de 1 a personas, 2007) carreteras, 1999‐ superficie terrestre, kilómetros, (millones, 2009) 2009) 2009) 2003‐2004 ) 2000) 7, año 2010) Argentina
314,0
29,4
8,0
25.023
5,7
1,6
3,8
Brasil
198,0
5,5
20,0
29.817
67,9
6,2
2,9
Chile
164,0
18,4
11,0
5.352
8,1
2,8
5,5
América Latina
174,7
29,4
15,5
n.d.
140,5
31,3
4,1
Países de ingreso medio
84,8
50,4
17,5
n.d.
522,3
168,8
4,0
Mundo
n.d.
46,5
31,3
n.d.
2.270,9
443,7
4,3
Fuente: Banco Mundial (2011a)
Este cuadro revela que nuestro país cuenta con un buen parque automotor pero que la infraestructura de transporte no está en consonancia con tal hecho. Por ejemplo, en rutas pavimentadas los niveles son similares al promedio latinoamericano pero menores a los países de ingreso medio, al tiempo que la calidad de la infraestructura portuaria no llega al promedio ni regional ni de un país típico de ingreso medio. Esto sugiere que el país no cuenta con una infraestructura de transporte acorde con su ingreso, lo cual se asocia, sin dudas, a años de baja inversión, desde la crisis de la deuda de los ochenta en adelante. La infraestructura de energía también presenta debilidades, dimensión que analizaremos en el capítulo 10 al estudiar la estructura productiva. Cuadro 8.2 Indicadores de infraestructura TIC (países seleccionados) Periódicos Abonados a Servidores de Usuarios de Internet seguros Internet por banda diarios (por Líneas telefónicas Abonos a teléfonos Internet (por cada cada 1.000 (por cada millón ancha fija (por (por cada 100 celulares (por cada 100 personas, personas, cada 100 de personas, personas, 2009) 100 personas, 2009) 2009) 2004) personas, 2009) 2010) Argentina
24,4
129,5
30,6
26
8,8
35,5
Brasil
21,5
90,0
39,3
41
7,5
35,5
Chile
21,1
97,0
34,0
53
9,8
50,6
América Latina
18,2
89,0
31,3
28
6,6
63.9 (1)
Países de ingreso medio
22,4
76,8
31,1
15
7,1
69,0
Mundo 18,0 Nota: (1) corresponde al año 2000
69,2
27,1
156
7,3
104,7
Fuente: World Bank Database (2011).
El cuadro 8.2 ilustra la situación concerniente a las inversiones en tecnologías de la información y la comunicación (TIC). El stock de capital en este rubro es central, ya que esta infraestructura actúa como el soporte de la economía del conocimiento, que comprende actividades con gran capacidad para inducir efectos de complementariedad y
153
externalidades de conocimiento y para buscar una mayor integración en cadenas globales de valor, sobre todo en el área de terciarización de servicios (véase Kosacoff y López, 2008). En general, el país tiende a ubicarse por encima de los parámetros de América Latina, lo cual es lógico dado su mayor nivel de ingreso. Sin embargo, se observa un cierto rezago en relación con los países de ingresos medios. Por ejemplo, contar con ingresos medios altos no le está asignando ninguna ventaja significativa en lo que hace a usuarios de internet. Al diagnosticar la situación de la infraestructura en la Argentina, Sánchez y Butler (2009) concluyen que la Argentina tiene debilidades en infraestructura que podrían devenir en una restricción y lo mismo encuentran Chisari et al. (2007), que muestran simulaciones de equilibrio general relacionadas con los cuellos de botella en energía. Partiendo de este panorama general, es posible dar una visión más detallada de la situación recurriendo a los trabajos de Coremberg, que ha hecho un gran esfuerzo en la medición del stock de capital de la Argentina. El cuadro 8.3, basado en Coremberg (2009), muestra que el stock de capital está compuesto en su mayor parte por capital reproductivo –casi dos tercios del total–, y el resto corresponde a capital residencial.
Cuadro 8.3 Stock de capital: tasa de crecimiento y composición Tasa de crecimiento
Participación en el total
(1990-2004; %)
(2004; %)
Capital Agregado Capital Reproductivo Construcción Residencial
2,03 1,89 2,29
100 64,6 35,4
Equipo Durable
1,84
23,5
0,90 5,18
17,0 6,5
Construcción No residencial
1,89
37,6
Activos Cultivados
2,16
3,5
Maquinaria y equipo Material de Transporte
Fuente: Basado en Coremberg (2009).
El cuadro también registra la composición del capital agregado, donde dominan el equipo durable y la construcción no residencial. Estos dos componentes son vitales para el crecimiento, ya que tienen una influencia decisiva en crear condiciones propicias para el desarrollo de actividades con rendimientos crecientes. La acumulación de maquinaria y equipo aporta al progreso técnico debido a que la tecnología viene incorporada frecuentemente en las máquinas y equipos y porque la incorporación de ellos al proceso productivo promueve el learning by doing y el incremento en la calificación del personal –aunque, por supuesto, en algunos casos también puede reducir la demanda de trabajo no calificado–.
154
La construcción no residencial, a su turno, incentiva las economías de escala estáticas pues incluye las redes de caminos, puertos, generación de energía, etc.. Este tipo de infraestructura se caracteriza por generar fuertes economías de escala. Asimismo producen externalidades al permitir el desarrollo de actividades nuevas que utilizan esa infraestructura92. La construcción de infraestructura puede actuar como catalizador de la explotación de complementariedades productivas si ayuda a coordinar las decisiones de inversión privadas, como en los casos en que la disponibilidad de nuevas facilidades incentiva la localización de empresas en determinadas zonas, dando lugar a la explotación de economías de aglomeración. En el período 1990-2004, la tasa anual de crecimiento del stock de capital fue de un módico 2,03% promedio anual, fruto de una tasa de inversión muy mediocre (véase cuadro 8.3). Un rasgo negativo adicional es que el equipo durable de producción crece por debajo del promedio y el ritmo de acumulación de maquinaria y equipos es menor a un 1%. Esta evolución agregada, no obstante, es el resultado de comportamientos bastante disímiles de los diferentes rubros, lo cual es natural si se piensa en la sucesión de crisis y de cambios en las políticas y las regulaciones en el período. Sobresale, en este sentido, la implementación de las políticas de reforma estructural durante la administración justicialista en los noventa, inspiradas en el Consenso de Washington y que favorecieron la apertura y las privatizaciones. En el contexto de apertura y dólar barato de los noventa, mientras el stock de maquinaria y equipos importados crece a tasas del 8%, hay caídas netas en el stock de maquinarias de origen nacional. Esto se revierte luego de la devaluación de 2002 y en los dos mil hay una cierta reanimación en ese sector nacional, como se mostrará al analizar la industria. El cambio, sin embargo, no tiene entidad como para eliminar el nuevo rasgo estructural que aparece en los noventa: el predominio de los bienes de capital importados en la inversión. Los resultados más favorables de las reformas de los noventa se observan, sin dudas, en la evolución del sector agrícola, que aprovecha la mayor apertura y la desregulación para incorporar nueva tecnología y tierras así como en las inversiones de empresas privatizadas, que contribuyeron a renovar el stock de capital. Como resultado final, las reformas no incidieron en aumentar la inversión agregada, pero se lograron ciertos éxitos puntuales. El stock en construcciones y los activos cultivados crecieron a un ritmo similar al bajo promedio del stock total, pero la construcción reproductiva privada y las construcciones agropecuarias muestran períodos con incrementos del 4% promedio anual. El mejor momento de las reformas es el período 1995-1998, en que el equipo durable de producción crece al 4,5% y el stock agregado, al 3,15%. Como era de esperar, el colapso del experimento de reforma al caer la convertibilidad impuso un freno al proceso de inversión, a punto tal que se observan caídas en el stock en varios rubros. Este hecho, si bien tuvo una amplitud y profundidad inusitadas, no 92
Por ejemplo: cuando el subte llega al barrio, todos los propietarios se benefician con un aumento del valor de sus propiedades sin tener que pagar por ello (excepto que el gobierno imponga un impuesto especial para apropiarse de parte de las ganancias); lo mismo ocurre con el valor de los campos si las autoridades deciden construir canales para el riego. Como se recordará del capítulo 3 las externalidades son un fenómeno económico por el cual las acciones de un agente económico afectan positiva o negativamente los retornos que reciben otros agentes en sus actividades de producción o consumo y son una falla de mercado en la medida que no existen compensaciones por los daños o pagos por los beneficios.
155
sorprende cuando se lo observa con una perspectiva sistémica como la adoptada en este libro: ya vimos que hay buenas razones para explicar que las crisis y la volatilidad tengan efectos sensibles y de largo plazo sobre la acumulación de capital. En este sentido, hay dos puntos relacionados con la macroeconomía que merecen destacarse por su influencia sobre la inversión. En primer lugar, la relación entre el capital disponible y el PBI generado con ese capital puede variar a corto plazo debido a que en la recesión parte del capital queda ocioso y en la parte alta del ciclo puede ser sobre-utilizado. Así, Coremberg (2009) muestra que mientras en 1997 la relación entre capital y PBI era de 2,3, en 2001 había subido a alrededor de 2,8 al estar ociosa una mayor proporción del capital instalado. Esto hace que la productividad media del capital resulte procíclica: la economía parece más productiva en la expansión y menos productiva en la recesión. Este punto es importante para las decisiones de inversión por lo siguiente. Si el capital está siendo sobreutilizado, ello es en principio una señal de que el agente privado o el Estado deben invertir, ya que sobreutilizar el capital durante un período largo es ineficiente. Sin embargo, si el aumento de la demanda es sólo pasajero, el Estado o el empresario se equivocarán al invertir: cuando la demanda vuelva a su nivel, quedarán sobreinvertidos. Se sigue de esto que es fundamental para la eficiencia y la inversión tener seguridad respecto de si el aumento de la demanda es pasajero o permanente. Justamente, cuando la macroeconomía es volátil, discernir con claridad sobre el carácter de la demanda es extremadamente difícil y, por ende, el Estado y los agentes privados se equivocan más en contextos volátiles, dando lugar a desequilibrios tanto de subcomo de sobreinversión. Una consecuencia muy negativa de este segundo caso es que quien haya sobre-invertido, si financió la inversión con crédito, quedará sobreendeudado y la equivocación al evaluar la demanda futura y la inversión se reflejará en dificultades financieras. Heymann (2007) ha enfatizado la importancia de los errores de expectativas de este tipo en la Argentina. Un buen ejemplo de este punto es la actual crisis en Estados Unidos y los países de Europa, donde se produjo una sobreinversión en el sector inmobiliario. Otro ejemplo es la crisis argentina de 1981, donde hubo sobreinversión –sobre todo en el sector público, pero también privada–. Una macroeconomía previsible ayuda a evitar errores y reducir el riesgo y, por ende, a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos de inversión. El segundo aspecto sobre macroeconomía e inversión se refiere al tipo de cambio. Como buena parte de los bienes de capital son importados, en los períodos de “plata dulce” o “dólar barato” el capital es menos caro y ello juega en favor de la acumulación.93 El problema en este caso es que en esos mismos períodos, por ser el dólar barato, la competitividad es baja y, por lo tanto, a los empresarios les resulta más rentable invertir en el sector no transable que en el transable. Como ya se anticipó en el capítulo anterior, esto puede dar lugar a una caída en la oferta de dólares y una reducción en la capacidad para importar que, tarde o temprano, obliga a devaluaciones abruptas, como ha ocurrido tantas veces en nuestra economía. Esta dinámica de stopand-go es muy nociva para la inversión: si los inversores saben que la economía es volátil, serán reacios a invertir por miedo a equivocarse (Véase Albrieu y Fanelli, 2008). Además de evaluar el stock existente, es central también evaluar cómo está variando ese stock y si esa variación es sostenible en el tiempo. En este sentido, hay que considerar que el cuadro puede ser muy distinto si se mira la “foto” o la “película”. En particular, si 93
Esto también origina un problema estadístico: si se mide a precios corrientes la relación capital/producto en una fase de “atraso cambiario”, se encontrará que cae debido al mayor componente importado del capital con relación al PBI. Obviamente, si se mide en términos constantes esa relación, el sesgo desaparece.
156
un país tiene un stock de capital muy bajo, ello puede considerarse un rasgo negativo pues un stock bajo se asocia con riqueza baja e ingreso por habitante bajo. Sin embargo, también es cierto que al ser bajo el capital, la productividad del capital será alta, según surge de la ley de los rendimientos decrecientes que discutimos en el capítulo 4. Por lo tanto, un país con poco capital presentará proyectos de inversión con alta rentabilidad. Por ejemplo, si todo lo demás permanece igual, está claro que una ruta adicional tiene mayor beneficio social en Bolivia que en Suiza, donde la infraestructura caminera ya está básicamente construida. Por supuesto, no alcanza con que la rentabilidad de un proyecto de inversión sea alta, hay que contar también con el ahorro necesario para llevarlo adelante. Justamente por eso los países pobres no “aprovechan” el alto rendimiento potencial de sus proyectos: su nivel de ingreso por habitante es muy bajo y no generan excedente ni ahorro suficientes.94 Nótese, en este sentido, la importancia de los shocks externos positivos: si un país es favorecido por una buena noticia en sus términos del intercambio es como si le cayera del cielo un mayor ingreso per cápita. Es lo que le ocurre a Bolivia si aumenta el precio del gas o a la Argentina si se eleva el valor de la soja. Si ahorra esos ingresos, el país no tendrá mayores problemas para encontrar proyectos con alta rentabilidad. Sólo que, por supuesto, esto supone que los canales de asignación de los recursos están funcionando bien y ya vimos en el capítulo 4 que hay una alta probabilidad de que esto no sea así en un país emergente. De hecho, Bolivia enfrenta importantes dificultades para explotar sus riquezas gasíferas y ello tiene que ver con fallas de mercado y de organización, no con una baja rentabilidad de los proyectos energéticos o falta de demanda. Algo similar podría decirse en la Argentina respecto de la inversión en infraestructura de transporte: es difícil pensar que la rentabilidad social de invertir en modernizar los ferrocarriles sería baja.
2. Capital humano
La estimación ya citada del PNUD (2010) le asigna un valor de 2,04 billones al capital humano y de 1,59 billones a la dotación de trabajo sin calificación.95 De esto se deduce que cada integrante de la población económicamente activa tenía a su disposición capital humano por unos 120.000 pesos en 2009. El capital humano admite diferentes interpretaciones, pero hay dos fundamentales. Por un lado, es un input de la producción, de la misma manera que lo es el capital físico (Lucas, 1988; Mankiw et al., 1992) pero, por otro, también es un catalizador del progreso técnico en la medida que una mano de obra más calificada facilita la adopción 94
Por supuesto, Bolivia podría pedir prestado a Suiza para realizar el proyecto y a Suiza debería convenirle prestar, ya que la rentabilidad sería mayor. Esta idea es aun más atractiva si pensamos en la demografía: los suizos son más viejos en promedio que los bolivianos y les convendría poder explotar proyectos en Bolivia que les permitieran cobrar rentas más jugosas cuando estén retirados de la actividad. ¿Por qué, entonces, no observamos una explosión de inversiones en Bolivia? La respuesta está en gran medida en la calidad del software: nadie invertirá en caminos o prestará su dinero a los constructores de caminos si no está claro que recuperará los rendimientos de las inversiones o el capital prestado con sus respectivos intereses. Nótese la importancia del punto: a los suizos les convendría invertir en Bolivia pero no lo harán en la medida que no haya seguridad jurídica. En este caso, el software juega claramente en contra de lo que es óptimo hacer desde el punto de vista de las oportunidades que brinda el hardware para explotar las diferencias en los niveles de acumulación del capital y de la estructura demográfica de la población. 95 El valor del trabajo no calificado equivale al salario de primaria incompleta en valor actual multiplicado por la cantidad de trabajadores. Véase Naciones Unidas (2010b).
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de tecnologías y la innovación. En este carácter influye también sobre la productividad total de los factores (PTF) (Nelson y Phelps, 1965; Benhabib y Spiegel, 1994) al acelerar el proceso de difusión de tecnología y de acercamiento (catching-up) a la frontera tecnológica definida por los países líderes. Estos dos hechos implican que el capital humano es en gran medida complementario del capital físico y del conocimiento, por lo que su acumulación debe seguir el paso de esos otros factores. Ya hemos hecho notar, por otra parte, que en el momento histórico actual de la Argentina la inversión en capital humano es de alta relevancia por razones demográficas: el bono demográfico demanda que se invierta parte del acrecido ahorro del bono en el capital humano de los jóvenes, de forma que la generación actual esté en condiciones sustentar a los mayores en el futuro. En parte ya hemos pasado revista a la situación argentina actual en salud y educación al evaluar el indicador de desarrollo humano relativo a esos rubros. Complementamos ahora ese análisis pero adoptando una visión que se focaliza más en la función que la educación cumple en la producción y el progreso técnico y no tanto como indicador de bienestar o de capacidades para el desarrollo humano.96 Hay tres dimensiones que deseamos remarcar: el “stock” de capital humano acumulado, su composición y su tasa de retorno. En base al estudio realizado por el PNUD (Naciones Unidas, 2010b) es posible brindar un panorama sintético en lo que hace a la dimensión salud del capital humano. La tasa de mortalidad general está en menos de 8 por 1000 y registra un descenso constante desde 1982. En cuando a enfermedades, la mayor incidencia la tienen las no transmisibles (cardiovasculares; tumores, diabetes, causas externas). Pero también subsisten enfermedades transmisibles asociadas al medio ambiente, hábitos alimentarios y calidad de vida. Este panorama corresponde a la transición epidemiológica: mejora el nivel de vida y las enfermedades crónicas pesan más que las transmisibles, lo cual es un indicador de que el capital humano acumulado en salud es considerable. Estas cifras revelan puntos fuertes y puntos débiles. Por un lado, la Argentina tiene una participación de enfermedades no transmisibles como causa de muerte superior a la de América Latina pero más enfermedades transmisibles que Europa. Asimismo, el gasto por habitante en dólares es más bajo que en Europa pero es superior al promedio internacional. El gasto en salud en la Argentina es muy alto. Como porcentaje del PBI, se ubica en el 10,2%, considerablemente por encima de América Latina y cerca de los valores europeos. La composición del gasto, sin embargo, es muy diferente. En Europa el componente estatal es superior al de la Argentina. Lo elevado del gasto en relación al producto puede llegar a ser un problema difícil de manejar cuando pase la etapa del bono demográfico y la población envejezca. Además, el hecho de que los avances hayan llevado al predominio de las enfermedades no transmisibles hace que la carga sea cada vez mayor para la atención pública de la salud. En este contexto ganan protagonismo las políticas de prevención y combate de hábitos insalubres para bajar costos. Por otra parte, a pesar del abultado gasto, existen problemas de calidad, con enfermedades emergentes o reemergentes como hantavirus, hepatitis, diarrea y tuberculosis. La 96
El capital humano incluye los conocimientos y las técnicas especializadas de la gente, su salud y la calidad de los hábitos de trabajo (Becker, 1993). Además del de Becker (1993), otros textos fundamentales sobre la teoría del capital humano son: Schultz (1961); Becker y Chiswick, (1966) y Mincer, (1974). Para una visión aplicada, Psacharopoulos y Patrinos (2004).
158
importancia de estas enfermedades se asocia con políticas débiles en cuanto a inversión en infraestructura y viviendas. Otro problema relacionado con la calidad o eficiencia del gasto es la mortalidad materna e infantil. Los avances son inferiores a los de Chile y la situación es parecida a la de Uruguay, siendo que ambos gastan menos. En lo que hace al stock de capital humano en educación, la Argentina cuenta con grandes logros en su historia pero, como ya marcamos en el capítulo 6, en las últimas décadas ha ido perdiendo buena parte de las ventajas que había logrado acumular. El cuadro siguiente muestra la evolución y situación actual del nivel educativo de la Argentina en comparación con países de la región seleccionados. Cuadro 8.4 Indicadores educativos (países seleccionados) Años de educación (1)
Alfabetismo
Población por nivel educativo (3)
Jóvenes (2)
Adultos (3)
Bajo
Medio
Alto
Argentina 1989-1992 1999-2001 2007-2009
9,33 10,01 11,08
99,00 99,25 99,82
98,85 98,62 99,36
50,43 43,04 32,12
33,39 35,56 39,36
16,18 21,40 28,51
Brasil 1989-1992 1999-2001 2007-2009
6,00 6,95 8,34
90,56 95,84 98,06
81,42 87,49 90,86
77,82 68,51 54,49
15,00 22,73 31,66
7,18 8,76 13,85
Chile 1989-1992 1999-2001 2007-2009
9,58 10,53 11,33
98,44 99,15 99,37
95,06 96,75 97,40
51,01 37,33 28,80
40,25 44,69 48,91
8,75 17,98 22,28
Colombia 1989-1992 1999-2001 2007-2009
8,23 8,56 9,06
n.d. 97,66 97,94
n.d. 93,04 93,93
37,71 30,27 40,97
44,08 46,34 39,08
18,21 23,40 19,95
México 1989-1992 1999-2001 2007-2009
7,41 8,74 9,17
96,63 97,34 98,33
87,56 90,35 93,22
69,02 59,46 47,39
21,02 28,61 37,23
9,96 11,93 15,38
Peru 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. 8,54 10,38
n.d. 97,63 98,14
n.d. 88,12 90,77
n.d. 55,51 42,63
n.d. 33,42 34,72
n.d. 11,07 22,65
Venezuela 1989-1992 1999-2001 2007-2009
9,28 9,86 8,98
97,16 96,99 98,09
90,19 91,88 94,66
65,25 55,17 53,09
23,85 29,86 30,85
10,90 14,97 16,06
Notas: (1) corresponde a adultos de zonas urbanas; (2) población entre 15 y 24 años; (3) población entre 25 y 65 años
Fuente: CEDLAS (2011).
Entre las economías más grandes de la región, sólo Chile registra una población con una cantidad de años de educación similar a la de la Argentina. Otro punto positivo en favor de la Argentina es que cuenta con la mayor proporción de población con alto nivel educativo, superando también a Chile. Nótese el importante progreso realizado en las dos décadas transcurridas entre 1989 y 2009, cuando la proporción con educación de nivel alto pasa de 16% a 28,5% de la población. También muestra niveles muy buenos
159
en lo que hace a población con nivel educativo medio. En gran medida, estos guarismos reflejan los rápidos avances que había realizado el país en cuanto a alfabetización y escolarización primaria. Una forma de medir los aportes de una mayor educación a la productividad es constatar si quienes tienen mayor nivel educativo reciben una mayor retribución.97 Gasparini (2007) realizó estimaciones econométricas sobre la base de la encuesta de hogares y sus resultados arrojan que, efectivamente, una mayor educación se asocia con un mayor nivel de ingresos. Por ejemplo, para el año 2006, un trabajador con primaria completa recibía ingresos que eran un 26% superiores a los de uno con primaria incompleta mientras que un trabajador con título secundario estaba en condiciones de agregar otro 36%. Por último, acceder a un grado universitario significaba ganar un 62% adicional. Un dato interesante es que para el mismo nivel de educación las mujeres ganaban menos que los hombres, aunque es difícil desentrañar las razones de esto. Podría deberse a discriminación pero también hay otras variables que se omiten en los estudios, como el grado de compromiso con la carrera laboral, dadas las tareas que las mujeres cumplen en el hogar. El estudio de Paz (2009) muestra ciertas diferencias entre regiones del país pero no son muy significativas. Por supuesto, estas cifras deben tomarse sólo como aproximaciones. El problema más serio para la medición tiene que ver con la presencia de fallas de mercado, que hacen que los salarios no reflejen correctamente la contribución de la educación a la riqueza social. La educación genera muchas externalidades positivas, como por ejemplo, las mejoras que induce en el capital social y la formación de la identidad o en la mayor capacidad para absorber tecnologías e innovar, beneficios que normalmente no son captados de forma completa por los precios. Por supuesto, el problema para el hacedor de políticas es que si no se cuenta con mediciones precisas sobre la contribución de la educación, es difícil calcular cuántos fondos públicos deben dedicarse a ella. Pero más allá de esto, las distancias en las remuneraciones son lo suficientemente amplias como para dar por cierto que la acumulación de capital humano mejora la productividad del trabajo y contribuye a incrementar el ingreso por habitante. La desigualdad en la distribución del ingreso que hemos analizado en capítulos anteriores se refleja también en la distribución del capital humano. Los datos de Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata (CEDLAS) registran que mientras el 20% más rico de la población muestra 13,7 años de educación, el 20% más pobre sólo acumula un capital humano equivalente a 8,7 años. De hecho, sólo el 40% de la población tiene más de 11,1 años de formación, que, como se vio, es el promedio nacional. Como hay grandes diferencias entre las remuneraciones en función del nivel educativo alcanzado, este es, sin dudas, uno de los factores estructurales que están detrás de la desigualdad de ingresos que se observa. Un hecho que agrava este cuadro es que la tasa de desempleo es también más alta entre la población con menor cantidad de años de educación. Entre 2007 y 2009, por ejemplo, la tasa promedio de desempleo para los niveles educativos bajo, medio y alto eran 97
El método clásicamente utilizado para calcular los rendimientos de la educación es la ecuación de Mincer (véase Psacharapoulos y Patrinos, 2004). Estos autores muestran que los retornos estimados son más altos: para el nivel primario que para el resto; cuando los años de escuela son menos en promedio; para los hombres más que para las mujeres; en países pobres que en países ricos; en el sector privado más que en el público; para la educación general que para la vocacional; que lo que solían ser para la educación superior.
160
respectivamente: 6,9%; 7% y 3,9%; durante la crisis eran, a su vez, 14,9%; 12,1% y 6,3%, lo que indica que los pobres tienen menor capacidad, además, para protegerse de las crisis. Los encomiables avances en la cantidad de años que recibe el ciudadano promedio en educación media y universitaria se produjeron en un período de restricciones financieras severas y crisis que afectaron al sector público. Como ya analizamos en el capítulo 6, esto significó que, mientras aumentaba la proporción de alumnos en el nivel medio y superior, la capacidad de gasto público y privado no avanzó en igual medida debido al estancamiento del ingreso per cápita, produciendo una tensión entre cobertura y calidad del servicio educativo. Este cuadro, sin embargo, se revirtió en el contexto de crecimiento de los dos mil y gracias a la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo en diciembre de 2005, el gasto en educación se ubica en alrededor de 6% del PBI. Este mayor esfuerzo financiero, sin embargo, no se revirtió en mayor calidad. Por ejemplo, en la prueba internacional PISA-OECD aplicada a los estudiantes de 15 años en distintos países, la Argentina obtuvo los peores resultados dentro de América Latina, después de Perú. Esto, claramente, no está en consonancia con el stock de capital educativo acumulado en relación con el resto de América Latina. Una indicación más general de los problemas de calidad puede obtenerse a partir de los resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) que aplica el Ministerio de Educación a los estudiantes del último año del nivel secundario. Una alta proporción alcanza un nivel bajo de desempeño en Matemática, Ciencias Naturales, Ciencias Sociales y, en menor medida, Lengua (véase gráfico 2). Gráfico 8.1 Porcentaje de alumnos de 5º/6º año del nivel medio según desempeño en los ONE 2007 100 90 80 70 60 50 40 30 20
56
45
42 21
10 0
Matemática
Lengua
Cs.Naturales Cs.Sociales
Medio y Alto
Bajo
Fuente: DINIECE Miradas sobre la Escuela III (2011).
Esto indica que en la actualidad un desafío fundamental es mejorar la calidad. Esta evidencia sugiere que, a diferencia de los ochenta y noventa, la restricción operativa más que en el plano presupuestario se ubica en el de la organización. Es probable que buena parte de los esquemas de motivación y coordinación que se utilizan en el sistema público y la universidad estén poco adaptados a las circunstancias actuales, desde el diseño de la carrera docente hasta la articulación entre los diferentes niveles de gobierno, provinciales y nacionales. Asimismo, existe una cierta falta de coordinación entre los esfuerzos privados y públicos (véase García de Fanelli, 2011).
161
Un último punto a considerar es que los sectores de menores ingresos no tienen posibilidad de acceder al crédito para financiar una mayor acumulación de capital humano. La literatura sobre desarrollo marca esta falla en los mercados financieros como una de las causas básicas de las trampas de pobreza: las personas son pobres porque tienen poca educación y tienen poca educación porque no pueden financiar una mayor acumulación dado lo magro de sus ingresos y la falta de crédito. Cuando los agentes, cualquiera que sea su situación de ingresos, tienen acceso al crédito, pueden explotar los beneficios de acumular más años de escolaridad –que, como vimos, tienen una alta tasa de retorno–. Asimismo, el crédito incentiva los pequeños emprendimientos, una fuente muy valiosa de aprendizaje por la experiencia, que también es un componente del capital humano. El peso de esta falla de mercado está exacerbado en la Argentina, donde los mercados de crédito resultan particularmente subdesarrollados. Esto representa una pérdida no sólo para el individuo, sino también para la sociedad, que pierde las externalidades generadas por la educación. Se trata de una situación donde las fallas de cooperación son evidentes: un proyecto de alta rentabilidad no puede llevarse a cabo por falta de fondos, mientras que esos mismos fondos se invierten en proyectos mucho menos rentables como la inversión inmobiliaria con fines de ahorro o la inversión en activos externos con tasa de retorno nula o negativa, como es el caso de los ahorros que se colocan en dólares billete, una práctica común en la Argentina (volveremos sobre este punto).
3. Conocimiento y progreso técnico
¿Cómo se ubica la Argentina en relación con la acumulación de conocimiento? Como ya vimos, medir la contribución de este factor es muy difícil debido a que el conocimiento es un bien muy particular. Como se explicó en el capítulo4, los economistas, en gran medida, tratan de captar el aporte de este factor a través de la PTF. En la Argentina, la PTF no ha mostrado una trayectoria dinámica debido a que siguió una estrategia basada en la acumulación de capital, más que en la promoción del progreso técnico. Según las estimaciones de Coremberg et al. (2007), la mayor porción del crecimiento se explica por la acumulación del factor capital y trabajo y sólo una porción muy baja por efecto del progreso técnico. Volveremos a tratar este punto en el capítulo siguiente, al estudiar la evolución agregada de esta variable y su contribución a la productividad. Aquí mostraremos evidencia más desagregada, basándonos en Coremberg (2009). Los progresos tecnológicos en productos y procesos así como en la organización por la vía de incorporación de conocimiento se pueden dar dentro de la firma, dentro de una actividad o entre actividades, como vimos en el capítulo 4. Coremberg (2009) hace un detallado análisis de la evolución de la PTF desde 1990 y de allí surge que: a) las ganancias más importantes se observan en actividades específicas y no por efectos entre actividades sectoriales; b) esas ganancias se deben a diferentes razones, dependiendo del contexto, pero en general son inducidas por variaciones en los precios relativos;
162
c) en los noventa, las ganancias de productividad se deben sobre todo a la mejora de la calidad de los inputs (asociado con la apertura de las importaciones), la adquisición de maquinarias y equipos con tecnología incorporada, sobre todo en el área de las TIC y la incorporación de capital humano; d) en los dos mil, en cambio, las ganancias de productividad provienen del sector transable y, particularmente, de actividades intensivas en recursos naturales.98 Esto sugiere que la evolución de la PTF a nivel agregado esconde una gran heterogeneidad y, por lo tanto, es difícil realizar un diagnóstico sin ahondar en el análisis de los cambios estructurales. Es lo que haremos en los capítulos 9 y 10. Sin embargo, aquí deseamos enfatizar el aspecto que tiene que ver específicamente con el conocimiento. En particular, es importante subrayar la ausencia de ganancias de productividad originadas en interacciones entre actividades. Se trata de una gran desventaja, ya que este tipo de interacción es crítica para incentivar las actividades con rendimientos crecientes que sostienen el crecimiento a largo plazo y compensan los rendimientos decrecientes de la acumulación. En realidad, Coremberg (2009) muestra que, cuando se “limpia” la evolución de la PTF de los movimientos cíclicos, el resultado es desalentador: las ganancias de productividad por esta vía se hacen nulas o negativas. De modo que si bien la Argentina ha estado realizando ganancias dentro de actividades específicas, esas ganancias implicaron también destrucción o no creación de suficientes relaciones de complementariedad con otros sectores del tipo señalado por Carlaw y Lipsey (2001). En otras palabras, como las ganancias de PTF se verificaron a nivel de actividades específicas pero no como un fenómeno agregado o sistémico, se puede conjeturar que lo creado en los sectores ganadores (inversión de privatizadas y en servicios en los noventa; recursos naturales en los dos mil) no alcanzó a compensar lo que se perdió por la desaparición de los sectores perdedores. Hubo destrucción creativa schumpeteriana pero muy localizada. Asimismo, como los sectores ganadores y los perdedores cambiaron entre los noventa y los dos mil, en parte debido a la inestabilidad macroeconómica y en parte a la regulatoria, es posible que una cuota grande de las ganancias que se hicieron en los noventa haya desaparecido en los dos mil (probablemente haya sido el caso del sector energía, como se verá en el capítulo siguiente). Por supuesto, la lección de política no es proteger a los sectores que no son viables sino potenciar y promover más efectos de derrame y complementariedades de conocimientos tecnológicos y organizacionales en el nivel de la estructura, a partir de los sectores ganadores. El problema aquí, obviamente, es que muchos de los canales de generación de complementariedades e innovación no operan bien a través de las señales de mercado. Ya hemos explicado que operan en gran medida a través de externalidades y que, además, muchas inversiones en innovación no son realizadas debido a que las características especiales del conocimiento hacen que los beneficios no sean apropiables. En vista de estas fallas, parece natural pensar que el Estado tiene un rol 98
La PTF es, asimismo, muy procíclica: sube en las expansiones y luego cae. Esto es un reflejo de la volatilidad macroeconómica y dice poco acerca de la evolución del progreso técnico a largo plazo.
163
crucial. Son las autoridades las que pueden operar en el nivel del sistema y de la estructura productiva, corrigiendo los esquemas de coordinación y motivación que malogran la cooperación, lo que se expresa, en este caso, como lenta evolución de la PTF. Nótese bien: cuando se trata del conocimiento, los incentivos de precios relativos no funcionan bien sin un sistema nacional de innovación y regulaciones que apoyen el progreso técnico. Por lo tanto, es difícil que los subsidios a firmas específicas, el tipo de cambio competitivo o la protección de la competencia externa funcionen por sí solos: se los debe complementar con otras herramientas que actúen en el nivel de la estructura productiva y del sistema con el objetivo de inducir derrames de conocimiento positivos entre las firmas. Una vez planteado así el problema, surge en toda su dimensión el hecho de que las fallas de gobierno son un obstáculo crítico en la tarea del desarrollo: los mercados tienen fallas que requieren de la intervención del gobierno para ser solucionadas, pero si el gobierno, a su vez, también presenta fallas importantes, el resultado puede ser una trampa de bajo crecimiento que se perpetúa debido a que ni los mercados ni el gobierno cumplen sus funciones con eficiencia.
3. Doble bono: ¿lo estamos aprovechando para el crecimiento sostenido?
Al realizar el inventario de recursos en los dos últimos capítulos, hemos detectado un doble bono –externo y demográfico–. ¿Está aprovechando la Argentina esta oportunidad para consolidar el crecimiento sostenido? Discutimos brevemente esta cuestión a modo de cierre del análisis sobre los recursos contenidos en el hardware. En principio, la evolución del país desde la crisis de 2002 está en línea con la hipótesis del doble bono: la tasa de crecimiento en el período 2003-2010 es la más alta para un período de ocho años en la posguerra y por su magnitud hemos visto que sólo es comparable con la registrada en la primera década del siglo XX. Más cerca en el tiempo, la última vez que se registró un período relativamente extendido de crecimiento fue en 1964-1974, pero la tasa de crecimiento fue menor.
164
Gráfico 8.2 Evolución del ahorro y la inversión (%) 35 30
Inversión Ahorro interno
Ahorro externo
% PBI
25 20 15 10 5 0 -5 -10
1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009
-15
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2011).
En los dos mil se registraron coeficientes de ahorro e inversión más altos El gráfico 3 muestra la evolución del ahorro, la inversión y el ahorro externo. Según las proyecciones de las Naciones Unidas, la Argentina ya entró en el período de bono hacia fines de los noventa y, por ende, es coherente que tanto la inversión como el ahorro hayan aumentado. Asimismo, ayudó a este resultado el aumento de los términos del intercambio, que al elevar el ingreso nacional promovió la capacidad de ahorro. El gráfico 8.3 muestra que el ahorro privado, en particular, ha crecido de manera significativa y, a diferencia de otros períodos, también creció el ahorro del gobierno, confirmando la nueva tendencia a generar más ahorro instalada en el país en la última década. El ahorro privado y el público tendían a comportarse de manera inversa, algo que ya no ocurre en los dos mil.
165
Gráfico 8.3 (a) Ahorro público privado (%)
30 25
(b) correlación entre ahorro público y privado
Ahorro privado Ahorro público
20
1 0.8 0.6 0.4
15
0.2
10
0
5
-0.2 -0.4
0
-0.6
-5
-0.8
-10
-1
¿Se sigue de esto que la Argentina está aprovechando la oportunidad para cimentar el crecimiento sostenido? Hay hechos de significación que no permiten dar una respuesta positiva. Para discutir este punto podemos utilizar como referencia la tasa de crecimiento del PBI per cápita del 3%, que permitiría, como se recordará, alcanzar en 25 años el nivel que España tiene hoy. Según las simulaciones realizadas por el PNUD (2010), para hacer crecer el PBI per cápita de la Argentina a una tasa del 2,7% se requiere una tasa de inversión de alrededor del 22% y un crecimiento en la PTF de 0,8% por año, superior al 0,3 observado históricamente. Para reforzar la dinámica de la PTF sería indispensable mejorar la eficiencia del gasto en salud y educación; sin mejoras, la tasa de inversión requerida se ubica entre 26% y 27%. La tasa de inversión que se observa en promedio en los últimos cinco años (22%) es muy baja para cumplir con este último requerimiento. Esto implica que la Argentina debe o bien mejorar la calidad de la inversión y con ello la PTF o bien aumentar la tasa de inversión. El coeficiente de inversión no es lo suficientemente alto, pero ¿hay evidencia de que la calidad de la inversión esté mejorando? La respuesta es que no. La participación de la inversión en maquinaria y equipo en el total de la inversión es baja, lo que habla de un sesgo de la inversión en favor de la construcción, que no ayuda a mejorar el aporte de la PTF. El gráfico 8.4 muestra cómo ha evolucionado la composición de la inversión.
166
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
2009 2006 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC.(2011).
Mill de pesos de 1993
Gráfico 8.4 Desagregación Inversión Bruta Interna Tipo de Inversión
60.000
Construcción Máquinaria y Equipo 50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 2009 Año
Fuente: Elaboración propia basada en INDEC (2011).
La alta inversión en construcción está asociada con un hecho que veremos en el capítulo 11: el subdesarrollo financiero. Ante la ausencia de opciones de inversión, los ahorristas tienen buena parte de su portafolio de inversión colocado en bienes inmuebles. Pero, lamentablemente, esta no es la única forma en que se expresa la falta de un sistema financiero profundo: la inversión productiva también se ve deteriorada por la colocación de activos en el exterior, lo que resta fondos a la inversión local. Durante todo el período de crecimiento 2003-10, la Argentina generó superávit de cuenta corriente y buena parte de esos recursos se invirtieron en el exterior. Si se suman esos superávit, se llega a la conclusión de que se acumularon activos adicionales en el exterior por un valor muy significativo. El aumento de los activos externos ha sido tan pronunciado que la Argentina es hoy un acreedor neto del resto del mundo. Por supuesto, si la inversión productiva hubiese sido más alta, la Argentina no habría estado en condiciones de generar un superávit comercial tan elevado como el que se registró desde la crisis en adelante, ya que hubiera importado más bienes de capital. En este sentido, es muy revelador observar cómo se utilizó el superávit comercial acumulado en los dos mil (entre el primer cuatrimestre de 2003 y el segundo de 2011). Como muestra el gráfico 8.5, la mayor parte de los fondos aportados por el saldo comercial fueron utilizados por los particulares para acumular activos externos, financiando así al resto del mundo. Otra proporción muy relevante fue destinada a acumular reservas internacionales y a repagar deuda con organismos multilaterales (básicamente el FMI), obviamente, esta es también una forma de aportar crédito para otras economías con recursos nacionales. Por último, las empresas multinacionales giraron dividendos por más de 23.000 millones de dólares.
167
Gráfico 8.5 Utilización del superávit comercial (miles de millones de dólares) (Miles de millones de dólares; 2003-2011) 70,000
600,000 500,000
60,000
478,137
59,614
50,000
400,000
345,315
38,857
40,000
300,000
30,000 200,000
132,822
23,246
20,000 11,105
100,000 10,000 0
Desendeudamiento con org.
Saldo Comercial
Rentas IED netas
Impo
Variación de reservas
Expo
Fuga de capitales
0
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por INDEC (2011). En suma, si bien el aumento de la tasa de ahorro es compatible con el dividendo demográfico, la trayectoria de la inversión y su composición indican que posiblemente el país no esté asignando de la mejor forma los recursos que genera el bono. La inversión en construcción parece excesiva en términos relativos y ocurre lo mismo con la inversión en activos externos. Es como si los futuros trabajadores retirados de la Argentina tuviesen como estrategia vivir de rentas del exterior en el momento en que dejen de trabajar. Es una conducta similar a la de un trabajador japonés, pero en un país que atraviesa por una etapa de bono demográfico. Claramente, hay algo que no está funcionando y la Argentina podría estar dejando pasar el momento de aprovechar el bono para convertirse en un país desarrollado.
168
9. Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad Este capítulo y el siguiente estudian las características de la estructura productiva del país desde perspectivas diferentes pero complementarias. En el capítulo presente caracterizamos la estructura como un todo mientras que en el capítulo 10 adoptaremos una perspectiva sectorial para estudiar qué ocurre en el sector primario, la industria y los servicios. El propósito último de ambos capítulos es describir lo que la teoría del crecimiento llama las condiciones iniciales. Indagar sobre esas condiciones equivale a preguntarse: ¿cuáles son las restricciones y oportunidades que presenta la estructura productiva de la Argentina para constituirse en plataforma de lanzamiento de un proceso de crecimiento sostenido e inclusivo? Hay tres dimensiones de la estructura productiva que son fundamentales para contestar esta pregunta: su nivel de productividad, su composición sectorial y su competitividad. • La productividad nos dice cuál es la capacidad de la estructura como un todo para generar valor agregado y permite evaluar esa capacidad comparándola con la experiencia de otros países relevantes. La primera sección está dedicada a este punto. • El análisis de la composición sectorial ayuda a identificar el peso relativo de los distintos sectores, su capacidad para generar progreso técnico, complementariedades y empleos para absorber el sector de subsistencia. Abordamos este punto en la segunda sección. • La literatura más reciente sobre crecimiento ha demostrado que las exportaciones y las ramas del sector transable en general tienen gran capacidad para acelerar el crecimiento en tanto impulsan sectores con economías de escala y capacidad para engendrar complementariedades más ricas (Hausmann et al., 2007). Para sobrevivir, los sectores expuestos a la competencia internacional deben vérselas con firmas que tienden a utilizar la mejor tecnología disponible y tienen ventajas de costos importantes. Asimismo, muchos de ellos logran insertarse en cadenas globales de valor que les abren nuevas posibilidades. De esto no se sigue que la exposición a la competencia internacional por sí sola genere capacidad competitiva: la apertura económica suele fracasar si no hay políticas complementarias de aliento a la productividad y la innovación (véase Rodrik y McMillan, 2011). Discutimos las cuestiones de competitividad en la sección tercera y cerramos el capítulo con una caracterización de la estructura productiva existente y su capacidad para convertirse en base del crecimiento sostenido e inclusivo.
1. Productividad
En el capítulo 4 se explicó que la productividad intenta medir qué volumen de producto es capaz de generar una economía (output) con un volumen dado de recursos (inputs) y que el indicador más importante que se utiliza es el producto por hombre ocupado. Asimismo, mostramos que sobre la base de la contabilidad del crecimiento es posible distinguir si el avance en la productividad del trabajo se debe a acumulación de recursos
169
o a variaciones en la productividad total de los factores (PTF); concepto este último que refleja la influencia del progreso técnico, cambios organizacionales y efectos sistémicos. Ya hemos analizado evidencia relacionada con este indicador al discutir el rol del conocimiento. Empecemos, entonces, por evaluar la evolución de la productividad laboral. El gráfico 9.1 muestra el producto generado por cada hombre ocupado desde 1950. Se puede observar que hacia mediados de los setenta se produce una ruptura en la trayectoria de la productividad: luego de la crisis de 1975 la evolución deviene volátil y comienzan a registrarse períodos no sólo de estancamiento sino de retroceso prolongado. En el gráfico hemos marcado dos eventos particularmente reveladores: por un lado, el nivel de productividad alcanzado por el trabajo en 1980 sólo se vuelve a alcanzar en 1996-7, pero incluso ese logro se pierde con la caída de la convertibilidad; por otro, el máximo registrado en 1998 sólo se sobrepasa en 2005-6. El resultado final de todo este proceso de alta volatilidad y estancamiento posterior a 1975 es muy desalentador: entre ese año y 2010 la productividad del trabajo aumentó sólo 0,95% por año. Cabe acotar que la débil evolución de la productividad fue un rasgo común en la región (Ferreira et al., 2011). Gráfico 9.1 Evolución de la productividad laboral (Precios de 1993) 30.000
Máximo 1998
25.000 Máximo 1980 20.000
15.000
10.000
5.000
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
-
Fuente: Elaborado con datos de INDEC (2011).
El panorama es más alentador si se toma en cuenta lo ocurrido luego de la crisis de la convertibilidad: entre 2002 y 2010 la productividad del trabajo aumentó un 6% anual Si bien esta evolución es muy positiva, hay que tomar en cuenta un hecho importante: el ingreso per cápita creció más que la productividad laboral. Si recordamos lo planteado en el marco conceptual al analizar la productividad (capítulo 4), esto implica que parte del crecimiento se explica por aumento de la cantidad de personas que trabajan y no por incrementos en lo producido por cada trabajador. La cantidad de personas que trabajan subió por dos razones. Por una parte, volvieron a conseguir trabajo una gran cantidad de
170
desocupados, lo que sugiere que parte del crecimiento es simple recuperación del pico anterior correspondiente a 1998 y no se basa en creación de nueva capacidad productiva. Por otra parte, aumentó la tasa de actividad: aumentó la población económicamente activa (PEA) porque hay más gente en edad de trabajar (recuérdese lo discutido sobre el bono demográfico) que decidió efectivamente hacerlo. Probablemente, al aumentar las oportunidades en una economía en crecimiento, se debilitó el efecto del trabajador desalentado que deja la PEA porque considera que no puede conseguir trabajo aun cuando lo busque activamente. En línea con el método que venimos utilizando, para evaluar mejor este desempeño y saber dónde estamos parados recurriremos a la experiencia internacional. El gráfico 9.2.a muestra la posición de la Argentina en el ránking mundial de la productividad laboral (sólo se toman los países sobre los que hay datos desde 1960, pero que incluyen a todos los de mayor relevancia) y el 9.2.b. brinda información sobre Argentina y otros países medida en dólares constantes de paridad de poder de compra (PPP).
Gráfico 9.2 Posición de la Argentina según productividad laboral (104 países) Argentina en el ránking mundial (b) valores en dólares de PPP
(a) 45
80,000
40
70,000 60,000
35
50,000
30
40,000
25
30,000
20
Argentina
Chile
Noruega
Canadá
Corea
México
Australia
2008
2004
2000
1996
1992
1988
1984
1980
1976
1972
1968
1964
1960
0
Brasil
0
5
España
10,000
10
Estados Unidos
20,000
15
Fuente: Conference board (2011).
Como puede observarse (gráfico a), la Argentina en la actualidad se encuentra ubicada dentro del tercio de países que tienen mayor productividad en el mundo: está en el puesto 32 sobre 104 países. Esto es acorde a la evolución registrada por el PBI per cápita, que ya examinamos en el capítulo 5: no sería posible sostener un nivel de ingreso que coloque a la población argentina dentro del 20% más rico si la productividad del trabajo no fuera relativamente alta. El ránking también revela el efecto devastador de la crisis de 1975 y las crisis subsiguientes sobre la dinámica de la productividad. El país llega a su peor momento al final de la década perdida de los ochenta, cuando se ubica en el lugar 42. A partir de los noventa, el proceso de deterioro en la posición internacional relativa se revierte pero a pesar del fuerte crecimiento en los dos mil, el país aún no recupera la posición que tenía cincuenta años atrás en cuanto a productividad del trabajo.
171
Como consecuencia de la evolución comentada, no sorprende que sea aún largo el trecho que queda por cubrir para que la productividad del trabajador argentino se aproxime a la observada en los países más ricos. El gráfico 9.2.b nos permite determinar el tamaño de la brecha entre lo que produce un trabajador argentino y uno empleado en Estados Unidos o España, expresada en dólares. Es importante tomar en cuenta, no obstante, que la productividad por hombre ocupado en la Argentina es alta para la región y, en particular, es bastante superior a la observada en los otros dos países que cuentan con una estructura productiva diversificada: Brasil y México. Para completar la visión del desempeño relativo de la productividad, los gráficos 9.3.a y b muestran la evolución de la Argentina comparada con la de los países que hemos utilizado como patrón de referencia en el capítulo 5. El gráfico mide la evolución de cada país en relación con la Argentina, de modo que un valor de 100 implica paridad entre la productividad del país en cuestión y el nuestro; y cuando las curvas correspondientes a un país ascienden, ello implica que nuestra posición se está deteriorando. Gráfico 9.3 Evolución comparada de la productividad laboral (a) (b) 250
250 España
200
200
Brasil México
150
150
2008
2004
2000
1996
1992
1988
Chile 1984
Noruega 1980
Canadá
1976
Australia
1972
1968
1964
2008
2004
2000
1996
1992
1988
1984
1980
0 1976
0 1972
50
1968
50
1964
100
1960
100
1960
Corea
Fuente: Conference board (2011).
La evolución es similar a la observada en el caso del ingreso por habitante. La productividad argentina pierde posiciones en relación con todos los países, sobre todo desde los setenta y hasta los noventa. Es muy destacable el caso de España y Corea, que habiendo partido de niveles de productividad menores que el argentino en los sesenta, superan hoy ese nivel en alrededor del 50%. Obsérvese, por otra parte, que ni México ni Brasil muestran una trayectoria muy superior a la de la Argentina y, además, su nivel de productividad es hoy inferior. Esto sugiere que entre los factores de retraso de la productividad probablemente hayan operado algunos comunes a toda la región. Un punto positivo a destacar es que desde los noventa, aunque con muchos vaivenes, la tendencia a perder posiciones se detiene y existen períodos de franca mejoría, como en la década actual. Aquí nuevamente pueden estar operando factores comunes a la región: en los dos mil, la Argentina descuenta posiciones, sobre todo con los países no latinoamericanos del grupo (menos Corea). El shock positivo de términos del intercambio en los dos mil explica con seguridad parte de este resultado.
172
En el caso de la Argentina, ¿es la debilidad en la acumulación de recursos o en la evolución de la PTF lo que explica la decepcionante evolución de la productividad del trabajo? En el capítulo anterior, sobre acumulación de capital, ya adelantamos que hubo dificultades asociadas sobre todo con los derrames de conocimiento técnico entre sectores ganadores y perdedores que jugaron en contra la PTF. Aquí nos centramos en el nivel agregado. Coremberg et al. (2007) es útil para evaluar esta cuestión, que es indispensable para formarse una idea respecto de la habilidad de la economía en promover actividades con rendimientos crecientes. El gráfico 9.4, elaborado a partir de la evidencia aportada por estos autores, permite dibujar la trayectoria de la acumulación de capital por hombre ocupado y de la productividad total de los factores desde mediados del siglo pasado. Gráfico 9.4 Evolución de la PTF y del capital por trabajador Fuente: Coremberg et al. (2007). 300
Relación capital trabajo
250
PTF 200
150
100
50
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
0
Del gráfico surge que la PTF tuvo un comportamiento muy poco dinámico. Está claro que la estructura productiva argentina no se distinguió por su capacidad para promover el progreso técnico y organizacional, de forma de generar rendimientos crecientes. Dada esta evolución de la PTF, es importante observar qué ocurrió con el capital por trabajador ya que este indicador nos da una pauta de la cantidad de bienes productivos que tiene a su disposición cada hombre ocupado para mejorar su productividad. La trayectoria del capital por trabajador es ascendente hasta los ochenta y luego se estanca, pero en un nivel muy superior al que mostraba hacia principios del período. Este hecho sugiere que las ganancias en productividad laboral estuvieron impulsadas, básicamente, por la acumulación de recursos. Un rasgo adicional que cabe remarcar es que este proceso fue acompañado de una caída en la contribución de los trabajadores al valor agregado: se registra una reducción en la participación de los trabajadores en el ingreso: del 45% entre 1950 y 1974 al 36% a
173
mediados de los dos mil. El hecho de que la generación de valor se sesgara hacia actividades más basadas en la acumulación de capital en detrimento del progreso técnico y del aprendizaje por la experiencia parece haber perjudicado la participación de la masa de salarios en el valor agregado.99 Esta evidencia indica que la trayectoria de la economía anterior a los setenta puede considerarse más favorable en relación con los factores que inciden en la productividad laboral. En efecto, mientras en los setenta la PTF hacía un aporte al producto que era similar en la Argentina y en Estados Unidos, hoy ese aporte en la Argentina es sólo un 60% del observado en Estados Unidos (Ferreira et al., 2011). En realidad, las cifras anteriores dan probablemente un panorama optimista sobre lo ocurrido en el período con la acumulación de capital y la PTF. En particular, cuando se incluye al capital humano y los recursos naturales en forma separada del capital físico, el aporte de la acumulación del capital productivo y la PTF al producto se reducen (Ferreira et al., 2011). Lo mismo encuentra Coremberg (2009), lo que lo lleva a concluir, luego de realizar las correcciones, que la PTF sostenible a largo plazo tiene en realidad una evolución negativa. ¿Por qué la productividad no tuvo una evolución mejor? Para contestar esta pregunta, es necesario tomar en cuenta que la estructura económica argentina muestra una gran heterogeneidad, como ya se adelantó en el capítulo anterior; o, puesto en términos de nuestro marco conceptual: que sus actividades difieren en productividad porque pertenecen a tres categorías diferentes: el sector moderno, el tradicional y el de subsistencia. Pasemos, entonces, a analizar la morfología de la estructura económica argentina.
2. Morfología de la estructura productiva
Los gráficos 9.5.a y b aportan evidencia sobre la evolución de largo plazo de la estructura productiva desagregada en cuatro sectores: el primario y la industria, representados en el gráfico a; y los servicios y la infraestructura (incluyendo construcción), cuya trayectoria puede observarse en el gráfico b. Aunque se trata sólo de una aproximación útil, puede considerarse que la industria y el sector primario constituyen el segmento transable o expuesto a la competencia internacional de la economía y que el resto son sectores no expuestos a ella. Bajo esta clasificación, el sector transable en su conjunto representa hoy un 21% de la economía. El resto del producto proviene del sector no transable, dentro del cual tiene un peso enorme el sector servicios, que da cuenta de alrededor del 60% de las actividades y tiende a mostrar mayor intensidad en el uso del factor trabajo (gráfico b).
99
Probablemente tuvo que ver en este resultado el hecho de que los grandes proyectos de inversión de promoción de las industrias básicas de sustitución de importaciones aportaron, sobre todo, economías de escala de tipo estático y, en un contexto de regulaciones deficientes, esto puede haber creado cierto poder de mercado en los sectores promovidos. Una hipótesis adicional, también plausible, es que en un contexto de incertidumbre las empresas sólo tienen incentivo suficiente para invertir si la tasa de ganancia compensa los riesgos asumidos, introduciendo un sesgo en favor del capital en la distribución.
174
Gráfico 9.5 Evolución de la estructura productiva por sectores (a) 25
(b) 25
Infraestructura y construcción (izq.)
75
20
Servicios (der.)
70
Agropecuario 20
Industrial
65
10
10
60
5
5
55
0
0
50 1900 1908 1916 1924 1932 1940 1948 1956 1964 1972 1980 1988 1996 2004
15
1900 1907 1914 1921 1928 1935 1942 1949 1956 1963 1970 1977 1984 1991 1998 2005
15
Fuente: Ferreres (2006) e INDEC (2011).
En los gráficos hemos volcado datos que abarcan desde 1900 hasta el presente para mostrar cómo evolucionó la estructura productiva en el largo plazo. Como puede observarse, la composición sectorial sigue la trayectoria clásica de cambio marcada por Kuznets y otros autores y que también muestran otros países de la región (Ferreira y Silva, 2011): en un primer momento, la agricultura expulsa trabajadores que son absorbidos por la industria y, en un segundo momento, la industria reduce su tamaño relativo en favor de la expansión del sector servicios. El sector primario exhibe una tendencia sistemática a reducir su participación, que es más acentuada a partir de la década del treinta, cuando toma impulso el proceso de sustitución de importaciones. El sector industrial llega al máximo de participación en el valor agregado hacia mediados de los setenta y luego pierde peso de forma continua. Esta trayectoria de pérdida de peso relativo de la industria a partir de los setenta coincide con una desaceleración en el ritmo de acumulación de capital y, sobre todo, con la débil evolución de la PTF que marcamos más arriba. Esto sugiere dos hipótesis: primero, la industria pudo haber tenido, efectivamente, una cierta capacidad para promover actividades con rendimientos crecientes; segundo, parte del progreso técnico viene incorporado en los bienes de capital, de forma que, al resentirse la acumulación durante la década perdida de los ochenta, la PTF perdió dinamismo. Como la productividad promedio del trabajo varía significativamente de un sector a otro, la participación de un sector en la generación de empleo puede ser muy diferente a su participación en el valor agregado. Es necesario, por lo tanto, examinar la creación de empleo por sector. Esa variable aparece representada en el gráfico 9.6. Está claro que el sector servicios y el sector público son los que explican la mayor proporción: entre ambos suman 73% de la población ocupada. El sector industrial genera, por su parte, sólo el 16% de los puestos de trabajos.
175
Gráfico 9.6 Composición sectorial del empleo 5%
5%
19%
16%
Sector públ i co Sector i ndus tri al Sector cons trucci ón
55% Servi ci os Sector pri mari o
Fuente: INDEC (2011).
Dada la heterogeneidad estructural, la calidad y la productividad de los empleos en cada uno de estos sectores distan mucho de ser similares. Por ejemplo, la calidad del empleo en el sector construcción es inferior a la de la industria en la medida que es muy diferente la cantidad de capital y tecnología a disposición del trabajador promedio en uno y en otro caso. La heterogeneidad estructural dentro de los sectores moderno y tradicional en la Argentina se puede constatar comparando la productividad de la mano de obra en distintos sectores y empresas que registra la encuesta de grandes empresas (ENGE) del INDEC. Así, para dar un ejemplo basado en la ENGE, mientras en el sector minero –intensivo en el uso de capital y recursos anuales– la productividad es de 1,4 millones por trabajador, en la industria manufacturera es de 0,4 millones. Asimismo, dentro de la industria hay grandes diferencias entre, digamos, el sector de combustibles y el textil.
3. Una evaluación del grado de heterogeneidad estructural
Es posible dar una idea del tamaño de los sectores moderno, tradicional y de subsistencia sobre la base de los datos aportados por Coatz et al. (2010) sobre las diferentes categorías ocupacionales (véase cuadro 9.1).
176
Cuadro 9.1 Distribución del empleo según tipo de ocupación (2006)100 Cantidad de Personas
Sector Moderno Sector Tradicional Sector de Subsistencia Total
Participación en el Total (%)
1 548 541 6 461 786 7 283 753
10,1 42,2 47,7
15 294 080
100,0
Participación del Empleo Formal (%)
96 53 0
Fuente: Coatz et. al (2010).
Del cuadro surge que sólo el 10% de la población trabaja en las actividades más dinámicas y que prácticamente la mitad de los trabajadores no tiene ocupaciones de calidad. Como la productividad del sector moderno y la del tradicional son muy superiores, sus participaciones en el valor agregado son, por supuesto, más altas que su participación en el empleo. Más allá de esto, estos datos sobre el mercado de trabajo indican que la tarea que enfrenta la Argentina es enorme: sin empleo de calidad no hay crecimiento inclusivo. Es importante señalar que hemos comprendido en el segmento de subsistencia lo que Coatz et al. (2010) llaman “el núcleo duro del desempleo”, que son 1,7 millones (11,5% del total) y que cuentan con baja o nula calificación. Otros puntos que merecen destacarse por su valor para caracterizar la heterogeneidad estructural son los siguientes: • Falta de escala. La estructura productiva está conformada por unidades productivas relativamente pequeñas. Dentro del sector moderno, que incluye las empresas de mayor tamaño, sólo el 2,9% de los trabajadores se desempeña en empresas de más de 500 empleados y si la línea se traza en 200 empleados, ese porcentaje sólo sube al 3,6%. • Gran peso de la informalidad. La informalidad en el empleo es, básicamente, un problema de los sectores tradicional y de subsistencia. El 96% del sector moderno es formal. El estrato de subsistencia explica el 71% del empleo informal.101 Un rasgo muy importante de la informalidad es que sus trabajadores no están registrados en el sistema de seguridad social. El cuadro 9.2 indica que la construcción lidera el ránking de no registro, pero que el rasgo es generalizado.
100
El estrato moderno incluye a los asalariados que se desempeñan en firmas de más de doscientos empleados, los profesionales independientes y los desocupados con alto nivel educativo. En el estrato tradicional están contabilizados todos los trabajadores registrados de empresas de hasta 200 personas; los cuentapropistas calificados (secundario completo y universitario incompleto ); los no registrados ocupados en empresas de entre 41 y 200 empleados; todos los que trabajan en empresas pequeñas de entre 6 y 40 empleados y los desocupados con calificación (secundario completo y universitario incompleto). El sector de subsistencia abarca a todo el resto. 101 Coatz et al. (2010) clasifican como “informal”a las unidades que tienen empleados no registrados y a los que desempeñan actividades informales (servicio doméstico, trabajo familiar y planes sociales).
177
Cuadro 9.2 Problemas de empleo por sector (2006) Sector de empleo Primario Industria Electricidad, gas, agua Construcción Servicios Total
No registrado
Desempleo
(%)
(%)
40,1 39,7 6,5 66,7 39,5
4,9 6,1 2,6 12,8 7,0 9,2
Fuente: Coatz et. al (2010).
• El nivel de productividad se asocia con el nivel de ingreso. Los autores encuentran evidencia sobre la relación entre productividad del trabajo e ingresos que enfatizamos en el capítulo 4: los hogares del estrato alto tienen un ingreso familiar per cápita cuya mediana supera en 67% al promedio de la economía; en el estrato medio ese guarismo es 26%. Dentro de este estrato hay poca diferencia entre formales e informales. El estrato bajo tiene ingresos que son 42% inferiores a la mediana. • El tipo de ocupación importa. Si bien hay diferencias de productividad tanto entre ramas como entre diversos tramos de ellas, también es posible señalar que, dentro del sector moderno, tienen presencia importante las actividades industriales, así como ramas de servicios que gozan de monopolios naturales y servicios financieros. En el estrato medio también tienen presencia relevante la industria manufacturera, el comercio y la enseñanza. En el sector de subsistencia predominan actividades industriales rudimentarias y primarias, el comercio, el servicio domestico y la construcción. De hecho, la evidencia muestra que es equivocado identificar a la industria con las actividades del sector moderno. La estructura de la industria muestra tanta heterogeneidad como el conjunto de la estructura productiva. La industria da cuenta de menos de un quinto de la PEA y genera una proporción similar del producto bruto, lo que sugiere que su productividad no es muy diferente de la del conjunto de la economía. El cuadro 9.3 registra que la industria emplea a cerca de un millón de trabajadores del segmento de subsistencia.
Cuadro 9.3 Empleo industrial según categoría La industria emplea Sector Moderno Sector Tradicional Sector de Subsistencia Total
340 884 1 397 658 985 080 2 723 622
Participación en el total (%) 12,5 51,3 36,2 100
Fuente: Coatz et al. (2010).
Al discutir el marco conceptual vimos que los rendimientos crecientes frecuentemente se asocian con la presencia de conjuntos de actividades que generan vínculos de complementariedad, con efectos de retroalimentación positiva. Es habitual que esos 178
vínculos se desarrollen a partir de relaciones entre empresas proveedoras y clientes. Por lo tanto, una economía que tiene una trama rica de empresas encadenadas mediante relaciones insumo-producto es probable que cree condiciones más favorables para la explotación de complementariedades. Coatz et al. (2011) analizan la estructura productiva de la Argentina sobre la base de la matriz de insumo-producto, y sus hallazgos pueden usarse para evaluar la estructura respecto de esta dimensión. La situación más prometedora en lo que hace a generar complementariedades es, por supuesto, la de aquellas actividades con encadenamientos tanto hacia atrás (demandan muchos insumos de otras actividades) como hacia adelante (actúan como proveedoras de otras actividades). La presencia de gran número de este tipo de actividades es una marca distintiva de las economías desarrolladas. Coatz et al. (2011) encuentran, justamente, que una debilidad estructural importante del país es que no cuenta con muchas actividades de estas características. Dicho esto, también señalan como positivo que existe un grado de diversificación en las relaciones insumo-producto superior al de un país meramente especializado en productos primarios. Entre las ramas que se destacan por sus encadenamientos se encuentran refinación de petróleo; hilados y textil; celulosa y papel; fundición de metales; impresión; plásticos y química y, en servicios: energía eléctrica y telecomunicaciones. Existen, asimismo, ramas que tienen fuertes encadenamientos hacia adelante. En este aspecto, se destacan en el sector primario los cereales y oleaginosas y la cría de ganado; en el secundario, varias ramas proveedoras de insumos industriales (como química, petroquímica, siderurgia, y en menor escala materias primas plásticas) y la metalmecánica. El transporte de carga terrestre y la extracción de petróleo y gas también son actividades con fuertes encadenamientos hacia adelante. Pese al gran potencial para desarrollar más actividades con encadenamientos hacia adelante, hay una tendencia a exportar insumos con poca elaboración. Por ejemplo, se exporta mucha molienda y los alimentos elaborados representan sólo el 25% del complejo agroindustrial. Por último, también hay un grupo de actividades que demandan gran cantidad de insumos, generando así encadenamientos hacia atrás. Los autores mencionan aquí la construcción, el transporte de pasajeros, varias actividades industriales (alimentos y bebidas, calzado de cuero, confecciones y segmentos de metalmecánica) y servicios de cine, radio y televisión.
4. Competitividad
En el capítulo 4 se señaló que la competitividad es un test adicional al que hay que someter a una estructura productiva para evaluar su capacidad de sostener el crecimiento. Aunque se advirtió también que la competitividad debe siempre analizarse sin perder de vista la dimensión sistémica. Esto es necesario porque puede ocurrir que un país sea competitivo y aun así muestre un crecimiento débil. Entre los riesgos se señalaron: basar la competitividad en un modelo de enclave que no cree oportunidades suficientes de explotar complementariedades; la enfermedad holandesa y los conflictos por la apropiación de la renta, que podrían convertir la riqueza de recursos naturales en una maldición. Concluiremos el análisis de la estructura productiva evaluándola desde esta perspectiva, incluyendo una mirada a la dirección de los cambios estructurales observados en la última década.
179
Durante todo el período de retracción de la productividad que comienza en los setenta, la Argentina enfrentó períodos de fuerte restricción de liquidez externa que, sin lugar a dudas, constituyeron uno de los obstáculos más serios para la sostenibilidad del crecimiento: toda vez que el crecimiento tomaba vuelo, la economía se encontraba con que sus exportaciones no generaban divisas suficientes para satisfacer la demanda de importaciones. Esta sucesión de episodios indica que la estructura productiva sufría de una debilidad para enfrentar la competencia externa. El último episodio de esta saga fue la crisis de 2001-2002. La situación cambió radicalmente en la primera década de los dos mil. En el período poscrisis: ya vimos que la tasa de crecimiento fue muy alta y, sin embargo, la restricción externa no operó en ningún momento. De hecho, el país generó superávit tanto de cuenta comercial como de cuenta corriente de manera sistemática entre 2002 y 2010 (véase capítulo anterior). El ejemplo más impactante de la magnitud del cambio fue que el país no enfrentó problemas de liquidez externa durante los dramáticos eventos internacionales de 2008-2009, disparados por la crisis sub-prime en los Estados Unidos. En la actualidad, no obstante, la situación está nuevamente cambiando. En 2011, el superávit de cuenta corriente desapareció, de la mano de una caída en el monto del superávit comercial impulsada por el aumento de las importaciones en general y de las necesidades energéticas en particular. Más allá del debilitamiento actual, estos hechos sugieren que probablemente la competitividad de la economía se robusteció. Siendo esto así, es natural preguntar si fueron factores relacionados con los precios o factores asociados con la productividad los que motorizaron la mejora. Más específicamente: ¿se fortaleció la competitividad porque nuestra productividad creció a mayor ritmo que la de nuestros competidores en los mercados internacionales? ¿O, por el contrario, la mejora se debió a que aumentó la rentabilidad del sector transable por efecto de mejores precios? Y, si es esta última la causa, ¿la rentabilidad aumentó porque bajaron los costos internos en dólares por efecto de una depreciación o, por el contrario, se debió a un aumento de los precios internacionales? La hipótesis de que la productividad, al crecer más que en el resto del mundo, reforzó la competitividad tiene algo de plausibilidad, pero está muy lejos de ser suficiente para explicar una mejora en la restricción externa de la magnitud observada. En el gráfico 9.2.a mostrábamos que la posición argentina en el ránking de competitividad mejoró algunos puestos, pero el efecto es muy suave. Además, países como China e India han estado incrementando su productividad de manera espectacular en la última década, con lo cual resultar un ganador en competitividad en el mundo emergente no era una tarea fácil. Un hecho adicional que habla en contra de la hipótesis de la productividad como motor principal es que la evolución de la PTF fue muy débil. Los efectos positivos de los cambios en los precios sobre la competitividad, en cambio, tienen más entidad explicativa. En lo relativo a los costos internos, la depreciación de 2002 tuvo un efecto muy sensible, como se observa en el gráfico 9.7.b, que compara el costo de los bienes de capital con el de la mano de obra, expresados ambos en dólares. Luego de la crisis y durante todo el período de altos superávit de cuenta corriente, los costos salariales en dólares se ubican en niveles muy bajos. Aunque también es cierto que, a partir del mínimo que alcanzan en 2002-2003, se recuperan de manera continua.
180
Dada la magnitud que alcanzan los costos salariales en dólares en 2011, la desaparición del saldo positivo de la cuenta corriente en ese año dista de ser un hecho sorprendente. Gráfico 9.7 Evolución del salario en dólares y el tipo de cambio real (a)
Tipo de cambio real
(b) Costos en dólares 130
3.5
120
3
Costo del capital en USD (1997=100) Salarios en USD (1997=100)
110 2.5
100 90
2
80
1.5
70 1
60
0.5
50
30 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ene‐96 Mar‐97 May‐… Jul‐99 Sep‐00 Nov‐01 Ene‐03 Mar‐04 May‐… Jul‐06 Sep‐07 Nov‐08 Ene‐10 Mar‐11
40 0
Fuente: Elaborado con datos del INDEC (2011) y CENDA (2011).
El gráfico 9.7.a registra la trayectoria del tipo de cambio real multilateral, que es una medida de cómo evoluciona la competitividad del sector transable del país en relación con los países con los que comercia. Es fácil ver que el tipo de cambio real sigue una trayectoria inversa a la del costo salarial: aumenta abruptamente en la crisis y luego cae de manera sistemática. Esto sugiere que la Argentina se hizo competitiva “de golpe” en 2002 por la vía de deprimir los salarios expresados en dólares mediante una devaluación. Cabe llamar la atención sobre el hecho de que la reducción de la competitividad según la mide el tipo de cambio real es menos brusca que lo que se esperaría a la luz del incremento constante del costo salarial en dólares; la explicación se relaciona con lo hecho por nuestro socio comercial principal: Brasil. También allí aumentó sustancialmente el costo salarial en dólares debido a la apreciación del real que se registró desde mediados de los dos mil en adelante. Esto amortiguó el efecto de los incrementos en la Argentina. Por supuesto, tanto Brasil como la Argentina perdieron competitividad en relación con otras economías, en particular China. Por ello no sorprende que ninguno de los socios del Mercosur haya estado en condiciones de sacar ventajas de la positiva situación internacional para ganar competitividad en mercados industriales y evitar la dependencia del sector primario. Los precios internacionales también hicieron un aporte sustancial (gráfico 9.8.a). Los precios de las exportaciones aumentaron significativamente de la mano del incremento del precio de la soja, cuya demanda fue impulsada, sobre todo, por el espectacular crecimiento chino. En este período, las exportaciones con destino a China pasaron de representar el 4% del total a representar el 9%. No debe pasarse por alto, sin embargo, 181
que la Argentina no habría estado en condiciones de aprovechar estas favorables condiciones si su sector agrícola no hubiese aumentado sensiblemente la productividad. En el sector agrícola se generó, de hecho, un círculo virtuoso del tipo comentado en el capítulo 4 entre aumento de rentabilidad vía subas de precios internacionales, inversión, incorporación de tecnología y elevación de la productividad. La figura 9.8.b muestra la evolución de toneladas por hectárea. Lamentablemente, este proceso de retroalimentación positiva sufrió un duro golpe a partir del conflicto entre el gobierno y el sector agrícola, a partir de 2008. La inversión en el sector se resintió y la contrapartida fue que parte de los fondos salieron al exterior. Gráfico 9.8 Evolución de precios internacionales y producción agrícola (a) 200
Precios internacionales
(b) Producción agrícola 100,000
Precio Exportaciones
180 160
Precio Importaciones
140
Términos de Intercambio
90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000
120
20,000 100
10,000 2008 /09
2006 /07
2004 /05
2002 /03
2000 /01
1998 /99
1996 /97
1994 /95
1992 /93
III‐10
IV‐09
I‐09
II‐08
IV‐06
III‐07
I‐06
II‐05
III‐04
IV‐03
I‐03
1990 /91
0 80
Fuente: INDEC (2011) y Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Pesca (2011).
Visto desde la perspectiva de nuestro marco conceptual, los desafíos asociados a esta evolución distan de ser simples. El extremadamente rápido aumento de los costos salariales en dólares en 2010-2011 es una clara señal de que el riesgo de enfermedad holandesa no está para nada ausente. Asimismo, la virulencia del conflicto en relación con las retenciones a la exportación sugiere que tampoco se pueden descartar síntomas de la maldición de los recursos. En este contexto, el aumento de la disponibilidad de divisas en los dos mil no llevó a una “explosión” de la inversión productiva en el sector transable o en infraestructura que se tradujera en un reforzamiento de la competitividad sistémica. Bajo estas condiciones, aumenta la amenaza de que la Argentina desarrolle un modelo de crecimiento con características de enclave, donde la soja tendría el liderazgo (por supuesto, siempre que la presión tributaria sobre el sector no aborte el crecimiento de su productividad). Un hecho que agrava esta amenaza es que los sectores industriales que lograron aumentar sus exportaciones, como la industria automotriz que exporta a Brasil, lo hicieron al amparo de una fuerte apreciación del real. Un cambio en la política de Brasil en relación con esto podría tener efectos sustanciales en términos de hacer la competitividad argentina aun más dependiente del sector primario.
182
¿Son reales estos riesgos? ¿Hay cambios en la estructura productiva que estén operando en este sentido? La evidencia más sólida de que pueden estar operando fuerzas sustanciales en favor de una primarización de la economía y el desarrollo de síntomas de enclave está dada por la evolución de los balances sectoriales de comercio, que se muestran en el gráfico 9.9. Gráfico 9.9 Balance comercial por sector 20 40.000 15
30.000 20.000
10
10.000
5
0
0
‐10.000 ‐5 ‐20.000 ‐10 ‐30.000
2000 2000
2003
2007
2010
Combustibles
Productos primarios
MOA
MOI
Total
2003
2007
2010
Combustibles
Productos primarios
MOA
MOI
Total
Fuente: Coatz et al. (2011).
Como se puede observar, los balances positivos se concentran en productos primarios y manufacturas de origen industrial (MOA) y los negativos en manufacturas de origen industrial (MOI). Asimismo, los desequilibrios aumentan a medida que avanza la década. El fuerte crecimiento de la economía no se traduce en un cambio en este patrón estructural de desequilibrios. De hecho, el único cambio sustancial que se observa es la desaparición del significativo superávit en combustibles que existía hacia principios de los dos mil. Este es un hecho preocupante pues, si el país comienza a generar déficit de relevancia en la balanza energética, terminaría adoptando un modelo de crecimiento que consistiría en cambiar soja por gas. Una estrategia de cambiar una materia prima por otra poco aportaría para explotar el potencial del país de descubrir nuevas ventajas competitivas. Tampoco es un signo de pujanza del sector moderno el creciente déficit en manufacturas de origen industrial. La falta de dinamismo competitivo del sector moderno, con la excepción del complejo sojero, se puede apreciar cuando se calculan índices que permiten verificar en qué actividades cuenta la Argentina con ventajas comparativas. Este punto se ilustra en el gráfico 9.10.
183
Gráfico 9.10 Índice de ventajas comparativas 0,30
0,30
0,20
0,20
0,10
0,10
0,00
0,00
Región
‐0,10
‐0,10
‐0,20
‐0,20
‐0,30
‐0,30
‐0,40 1995
2000
2004
2008
‐0,40
Agrícol as
Mi neros
1995
2000 Energéti cos
2004
2008
Tra di ci onal es
Otros tra di ci onal es
Con el evadas economías de es ca l a
Dura deros
Di fusores de progres o técni co
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2011).
Las ventajas comparativas se concentran en el sector agrícola y la industria tradicional y son muy marcadas las desventajas en dos sectores clave para el dinamismo del sector moderno: difusores de progreso técnico y con elevadas economías de escala. Hemos dibujado el índice para el intercambio con todo el mundo y para la región del Mercosur para resaltar el hecho de que las disparidades son menores en este segundo caso, lo que indica que la Argentina tiene un intercambio de mejor calidad y con mayor potencial para el desarrollo de rendimientos crecientes con Brasil y los socios del Mercosur. Esto le agrega valor al acuerdo regional cuando se lo observa desde la perspectiva del crecimiento sostenido y el desarrollo de un sector moderno pujante. En síntesis: no cabe duda de que la ganancia de competitividad en la primera década de los dos mil, reflejada en la cuenta corriente, se explica sobre todo por los efectos de la evolución de los precios sobre la rentabilidad: por la caída de los salarios luego de la crisis y por la buena evolución de los precios de las exportaciones. En cuanto a la productividad como motor de la competitividad, el impulso más relevante provino del sector agrícola; la productividad en el resto de la economía no gravitó lo suficiente. Esta evolución de la competitividad implica que la restricción externa podría devenir operativa si hubiese una reversión en la evolución de los precios internacionales; si los costos en dólares siguieran subiendo al ritmo que lo hicieron a partir de 2010; o si la política de subsidios a la energía continuara incrementando el déficit en la balanza energética. Esta dependencia de los precios de un bien primario revela que la Argentina perdió la posibilidad de aprovechar los dos mil para cimentar su competitividad sobre las sólidas bases de un crecimiento de las actividades con rendimientos crecientes basadas en la generación de complementariedades y escala. En este sentido, China desempeñó un papel bastante paradójico: por un lado le cerró a la Argentina muchas posibilidades de competir en mercados de productos industriales (un desafío que, obviamente, no enfrentó sólo la Argentina) pero, por otro, contribuyó a relajar la restricción externa, haciendo más fácil el crecimiento sostenido. Para sacar ventaja de una situación tan compleja, el país debería haber puesto el acento en evitar que la enfermedad holandesa
184
y la maldición de los recursos devinieran en factores independientes de deterioro de la competitividad, al aumentar los costos salariales y alimentar conflictos distributivos que desanimaron la inversión productiva y alentaron la colocación del ahorro nacional en el exterior. 5. Conclusiones: ¿Cómo es la estructura productiva?
En función de la evidencia que hemos revisado, la estructura económica de la Argentina puede caracterizarse como semiindustrializada, con ventajas comparativas en el sector agrícola y un sector de subsistencia de tamaño considerable. El déficit mayor de la estructura productiva es su falta de integración, lo que limita la explotación de complementariedades. Se requieren mayores encadenamientos y, en este sentido, ayudaría significativamente el desarrollo de una industria de bienes de capital de mayor envergadura; esta industria suele invertir intensivamente en iniciativas de innovación que pueden generar, adicionalmente, externalidades. Hemos visto que la productividad se estanca a mediados de los setenta cuando hace crisis el modelo de sustitución de importaciones y comienza un período de fracasos sistemáticos para encontrar otro modelo, siempre bajo la amenaza de la restricción externa. En los dos mil se desarrolla un modelo que se parece al de principios del siglo XX en el sentido de que se financia la compra de bienes industriales y energía con exportaciones primarias y hacia Brasil. No habría que subestimar, sin embargo, el nivel de sofisticación de nuestra estructura productiva. La Argentina puede crear síntomas de enclave en ciertas actividades pero su estructura está muy lejos de tener la simplicidad de un enclave exportador. Ya vimos que es relativamente rica en la medida que se ubica en los estratos superiores de la clase media alta del planeta. Es difícil llegar a tal nivel de ingresos sin contar con una estructura productiva medianamente diversificada y que incluya sectores modernos con alta productividad. Esto, de hecho, es bastante milagroso si se tiene en cuenta que el país ha sido castigado por crisis recurrentes y cuenta con una estructura institucional débil. Las crisis y las reglas de juego inestables acortan el horizonte y, por ende, desalientan los proyectos productivos con un ciclo largo de maduración, que suelen ser los de mayor productividad y potencial para desarrollar complementariedades. Distintos sectores tienen aportes distintos que realizar. El sector primario, por ejemplo, es un generador fundamental de divisas, mientras el industrial y otras actividades modernas y tradicionales en servicios son importantes en la creación de empleo de calidad para el sector de subsistencia. Cuando no se genera empleo suficiente, el sector público actúa en parte como empleador de última instancia, por lo que no sorprende que absorba una parte relevante del empleo y que no se distinga por su eficiencia en la provisión de bienes públicos. Sería óptimo poder separar la función de subsidiar el empleo de otras funciones fundamentales del Estado, pero ello es difícil sin políticas públicas de calidad. ¿Cuáles son las dificultades si observamos el cambio estructural? A largo plazo, el cambio estructural en la economía argentina ha favorecido al sector servicios y al crecimiento del sector no transable sobre el transable. Asimismo, los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante siguen mostrando muchos huecos y ello no ha cambiado
185
durante el proceso de crecimiento actual. En buena medida, ese proceso ha absorbido mano de obra –lo cual es positivo–, pero en parte a costa de la productividad. Esto sugiere que se han creado puestos de trabajo en sectores tradicionales de poca productividad. Como el sector de subsistencia sigue siendo muy significativo, a pesar del fuerte crecimiento de los dos mil, está claro que la estructura productiva tiene poca capacidad para crear empleo de calidad. El proceso, por otra parte, se ha caracterizado por ir acompañado de un fuerte y generalizado aumento de las importaciones en todos los sectores. Según Herrera y Tavosnanska (2011), nueve de cada diez sectores de las MOI tienen déficit comercial. Las condiciones actuales de la Argentina, que constituyen las condiciones iniciales para intentar el crecimiento sostenido son, en suma, el resultado combinado de 1) los intentos fallidos de superar la trampa del ingreso medio (véase capítulo 5) y 2) ciertos éxitos sectoriales específicos. Para aprovechar esta herencia y superar la trampa del ingreso medio se necesita “pensar” la estructura económica con la idea de generar un cambio estructural armonioso con las fuentes de aceleración del crecimiento.
186
10. Transformación estructural y sectores productivos
En este capítulo examinamos los cambios ocurridos en la estructura productiva en lo que va del siglo, adoptando una visión más desagregada, centrada en las actividades sectoriales específicas. Dado que la teoría actual del crecimiento coloca en un lugar de privilegio a las actividades transables que, a diferencia de los enclaves, son capaces de generar complementariedades en el nivel estructural (véase capítulo 4), hemos concentrado el esfuerzo en examinar las transformaciones ocurridas en los tres sectores que cuentan con la mayor cantidad de actividades capaces de reunir esas características: la industria, el sector agropecuario y el área energética. Incluimos también referencias al sector servicios, donde se observan ciertas actividades de exportación “nuevas” en el marco del proceso de difusión de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y de reactivación del turismo, luego de la devaluación de 2002. En el caso de industria, sector primario y energía, describiremos la evolución reciente de cada sector, identificaremos las transformaciones principales que tuvieron lugar durante el período de alto crecimiento de los dos mil y las evaluaremos a la luz del objetivo de lograr un mayor desarrollo. En este sentido, en función de lo discutido en el marco conceptual, es central estudiar si los cambios estructurales que se han producido en la última década están o no en línea con los requerimientos del crecimiento sostenido e inclusivo por ello, en lo que sigue, el énfasis estará puesto en las siguientes cuestiones. Productividad y acumulación: ¿cómo evolucionó la productividad del sector? ¿Se observan nuevas actividades con rendimientos crecientes e incorporación de tecnología? ¿Hubo acumulación de capital en el sector? Creación de empleo: ¿contribuyó el sector a la generación de empleo? ¿Cuál es su potencial para absorber trabajadores del sector de subsistencia? Fortaleza competitiva: ¿muestra la evolución del sector un fortalecimiento de su capacidad exportadora o de competir con las importaciones? ¿Cómo es el balance neto de divisas del sector? Estas preguntas no pueden abordarse tomando en cuenta sólo la dimensión del hardware, que es lo que haremos aquí por razones metodológicas. Es importante, por ende, considerar que el análisis de este capítulo se complementa con las cuestiones organizacionales e institucionales que se discuten en los capítulos 11 y 12. En cuanto a la estructura del capítulo, cada una de sus tres secciones está dedicada, respectivamente, a la industria, el sector agropecuario y el energético (este último, con una nota sobre el sector de servicios).
1. Sector industrial
Una forma de evaluar el grado de desarrollo industrial del país es recurrir, como lo venimos haciendo, a la comparación internacional. Si se elabora un ránking basado en la producción industrial per cápita, la Argentina aparece como el país más industrializado 187
de América Latina. Este hecho se sostiene en una productividad por hombre ocupado en la industria relativamente elevada para la región. La productividad es mayor con relación tanto a México como a Brasil, los países más industrializados. La productividad laboral es alta también al compararla con el mundo en su conjunto (véase gráfico 10.1.b). La participación de la industria en el PBI es algo más alta que la media regional, aunque más baja que en los países en desarrollo, lo cual no sorprende ya que, por un lado, la Argentina tiene ventajas comparativas en el sector agrícola y, por otro, es un país de clase media alta, y la participación de la industria en el PBI cae a medida que un país se desarrolla (gráfico 10.1.a). Gráfico 10.1 La industria Argentina en perspectiva comparada (a) Participación en el PBI (%) (b) Valor agregado per cápita (miles de USD de 2000) 24
2
21.65 16.44
16
1.5
14.78
13.71
1.6
17.83
15.17
1.0 1
0.9
8
0.7
0.6
0.4
0.5
mundo
en desarrollo
América Latina
México
Brasil
0
Argentina
mundo
en desarrollo
América Latina
México
Brasil
Argentina
0
Fuente: Unido (2010).
Sin embargo, cuando la comparación se hace tomando el tamaño total de la industria, el cuadro cambia. La industria argentina es la tercera en tamaño en América Latina (gráfico 10.2). Un hecho bastante lógico si se considera que Brasil tiene cinco veces más población que la Argentina; y México, algo más de dos veces y media. La industria argentina muestra poco dinamismo exportador: la participación de las exportaciones industriales argentinas en el total regional está por debajo de la participación de la industria como un todo (véase gráfico 10.2). Con seguridad, que el tamaño de la estructura industrial sea reducido es un factor que no ayuda a las exportaciones, pues los productores locales no se benefician de las reducciones de costo asociadas con la escala.
188
Gráfico 10.2 Participación en la industria de América Latina (%) 45 Participación en el producto industrial regional
40 35 30
Participación en las exportaciones industriales regionales
25 20 15 10 5
Resto
Venezuela
Peru
Chile
Colombia
México
Brasil
Argentina
0
Fuente: Unido (2010).
Una mirada a la evolución de la industria a largo plazo no deja mucho lugar al optimismo en cuanto a la capacidad de la industria para superar sus problemas de escala. El cuadro que surge del gráfico 10.3 es, en realidad, bastante decepcionante: el valor agregado industrial per cápita de 2010 es similar al de 1974. En ese último año, la serie registra un máximo y luego hay una caída permanente asociada primero con la mal diseñada apertura comercial de fines de los setenta y, luego, con la década perdida de los ochenta. El mínimo valor agregado industrial por habitante se observó en 2002 ya partir de allí se instala un período de recuperación sostenida, sólo momentáneamente interrumpida por la crisis internacional en 2009. Gráfico 10.3 Evolución del PBI industrial per cápita en la Argentina (pesos de 1993) 1800
Aun no alcanza el máximo de 1974
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
0
Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC, 2011
189
A la luz de estas cifras, el diagnóstico ampliamente compartido de que la Argentina viene experimentando un proceso de desindustrialización desde los años setenta parece justificado. Asimismo, es razonable conjeturar que esta evolución de la industria es uno de los factores que explican la débil trayectoria de la productividad de la economía en su conjunto y, en particular, de la productividad total de los factores (PTF), cuya dinámica depende del progreso técnico y los rendimientos crecientes. En este contexto, cabe preguntarnos si el crecimiento que experimenta la industria a partir del mínimo de 2002 es un indicador de que está en marcha un proceso reindustrialización o, por el contrario, es sólo la manifestación de una recuperación de cierta normalidad, luego de la gran crisis de 2001-2002. Para intentar una respuesta a esta pregunta, echaremos ahora una mirada a las transformaciones estructurales ocurridas en los dos mil. Los siguientes cinco hechos estilizados merecen destacarse. • No se observan transformaciones significativas en la participación de los sectores. En la estructura industrial de nuestro país predomina el sector alimentos y bebidas. Los sectores intensivos en trabajo tienen también relevancia, como se observa en el gráfico 10.4.a. Los sectores con mayor capacidad para promover efectos de escala (como el automotor) o derrames tecnológicos (como los intensivos en ingeniería) tienen una presencia algo menor. Al comparar la estructura actual con la existente en 1993, se ve que no ha habido transformaciones de relevancia. En lo que hace a generación de empleo, también es la industria alimentaria la que lleva la delantera, seguida por la industria del petróleo, petroquímicos y derivados (gráfico 10.4.b). Gráfico 10.4 Evolución estructural de la industria (a) Composición del nivel de actividad por sector (%) 30
(b) Empleo por sector (%, 2010) 30% 25%
25 1993
2007
20
20% 15% 10%
15
5%
Otras industrias
Maquinarias y equipos
Material de transporte
Metálicas básicas, prod. met. excepto maq. y equipos
Derivados del petróleo y Químicos
Alimentos, Automotriz Intensivos Intensivos Intensivos Metales bebidas y en en en trabajo básicos y tabaco ingeniería recursos quimicos naturales
Madera, papel, imprenta y editoriales
0
Textiles y cuero
5
Alimentos, bebidas y tabaco
0%
10
Fuente: Elaborado con base en Herrera y Tavosnanska (2011) e INDEC (2011).
La ausencia de grandes cambios entre 1993 y la actualidad muestra la fuerza de la inercia estructural, ya que la Argentina pasó por períodos muy turbulentos: políticas muy agresivas de reforma en los noventa, seguidas por la crisis de la convertibilidad y por la recuperación del crecimiento desde 2002 en adelante. Sin embargo, no debemos
190
pasar por alto que existen ciertas diferencias entre los noventa y los dos mil. Herrera y Tavosnanska (2011) indican que en los noventa el crecimiento más importante se dio en alimentos y bebidas y en los sectores intensivos en recursos naturales, industria química y metálicas básicas. Se trata de sectores intensivos en capital y con alta concentración, por lo que la industria no creó empleo y, además, los sectores de ingeniería e intensivos en trabajo redujeron su peso. Con posterioridad, estos dos últimos sectores se recuperan nuevamente. Algo a destacar es que durante los dos mil se recuperaron las ramas intensivas en ingeniería, como la fabricación de maquinaria y equipo, instrumentos médicos y productos de metal (Herrera y Tavosnanska, 2011). • La industria volvió a generar empleo, pero no de manera sostenida. El proceso de desindustrialización convirtió a la industria en una actividad expulsora de mano de obra durante un largo período, que sólo se habría de revertir con el proceso de crecimiento que comienza en 2003 y se extiende hasta que la economía argentina es golpeada por la crisis internacional, en 2008. En ese período, el empleo formalizado se eleva en más del 50% y el aumento en el empleo industrial es generalizado, ayudado no sólo por el crecimiento sino, también, por los cambios en la composición industrial en favor de ramas que utilizan mano de obra con intensidad algo mayor al promedio. Las ramas más dinámicas: confecciones y muebles, minerales no metálicos (por la evolución de la construcción) y las intensivas en ingeniería (véase Herrera y Tavosnanska, 2011, para una descripción detallada). La recuperación de la capacidad para generar empleo, sin embargo, demostró no ser sostenible. A partir de 2008, la creación de empleo se paraliza, al punto que entre 2008 y 2010 vuelve a haber destrucción neta de empleo en la industria. Según el INDEC, el total de empleados en las ramas industriales cae alrededor de 2%. La nueva situación del mercado laboral, por otro lado, se extendió más allá de la coyuntura recesiva creada por el shock externo. Cuando la economía retoma el crecimiento, el empleo no vuelve a crecer; es muy probable que el aumento en los costos salariales haya desempeñado un papel en este resultado. Hasta 2008, los costos salariales ajustados por productividad habían estado al menos un 20% por debajo de los niveles anteriores a la caída de la convertibilidad; en el período de reactivación posterior a 2009, en cambio, los salarios en dólares subieron de manera significativa debido a la mudanza en la política cambiaria, que pasa de defender un tipo de cambio real “competitivo” a administrar el tipo de cambio nominal como instrumento de control de la inflación. En el nuevo contexto, el fuerte aumento de productividad laboral que se había ganado luego de la crisis tiende a ser compensado por un tipo de cambio nominal que evoluciona muy por debajo de la inflación, restando competitividad a la industria. En el capítulo anterior presentamos la evidencia empírica del fuerte incremento de los salarios expresados en dólares. En suma, el período 2003-2008 sugiere que las actividades tradicionales y modernas que componen la industria tienen potencial para crear empleo y absorber mano de obra del segmento de subsistencia, pero las distorsiones de precios relativos y la inestabilidad macroeconómica pueden constituirse en obstáculos insuperables a la hora de generar un incremento sostenido en la demanda de trabajo para la industria. En este sentido, aparece una tensión distributiva entre mejorar los salarios del sector formal de manera rápida y crear empleo para los sectores empleados en actividades de baja productividad
191
y cuya absorción en el sector moderno podría tener efectos muy positivos en términos de inclusión. • La acumulación de capital por industria fue desigual y cambiante. La formación de capital en la industria se recupera junto con la producción industrial en la etapa posterior a la crisis de la convertibilidad y en 2006-7 alcanza un máximo, como se observa en el gráfico 10.5.a. Es interesante notar, no obstante, que la acumulación de capital se desacelera ya en 2008, antes de que se sienta el impacto de la crisis internacional. En este caso, el ambiente de inversión pudo haberse deteriorado por el conflicto entre el gobierno y el sector agropecuario. Al igual que en el caso del empleo, la recuperación del nivel de actividad luego de la recesión de 2009 no retrotrae el ritmo de acumulación a los niveles máximos que se habían registrado en los dos mil.
(a)
Gráfico 10.5 Acumulación de capital en la industria Formación de capital en la industria (b) Desagregación del stock por industria (% crec. 2003-2010) (2010; 2003=100)
8.0%
160
7.0%
140
6.0%
120
5.0%
100 80
4.0%
60
3.0%
40
2.0%
20
1.0%
Resto metalmecánica
Automotriz
Metálicas básicas
Min. no metálicos
Químicos
Caucho y plástico
Edición e impresión
Refinados de petróleo
Papel y Cartón
Tabaco
Textiles
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Nivel General
‐1.0%
Alimentos y Bebidas
0 0.0%
Fuente: INDEC (2011).
La mayor acumulación de capital es generalizada, liderada por papel y cartón y el sector automotor. Una excepción importante es la refinación de petróleo (gráfico 10.5.b). Esta falta de inversiones sorprende, dado que la economía creció de manera veloz y los precios internacionales fueron altos. Sería imposible explicar esta debilidad en la acumulación de capital sin hacer referencia al software: la configuración de reglas de juego del sector energético fue inestable y ello contribuyó a crear un mal clima de inversión, como se verá más adelante. La industria nacional, sin embargo, se benefició sólo relativamente con la mayor inversión del período debido al subdesarrollo de las industrias nacionales de fabricación de maquinaria y equipo. El 60% de la demanda se satisface con importaciones debido al
192
debilitamiento del sector durante la desindustrialización (véase Herrera y Tavosnanska, 2011). De este hecho se sigue que en la Argentina sería difícil mantener un proceso de inversión sostenido sin generación fluida de divisas. Por supuesto, una política industrial que busque promover actividades con rendimientos crecientes y riqueza de complementariedades, debería contar entre sus objetivos el de reactivar la industria de bienes de capital, cuyos efectos de derrame son vitales para el progreso técnico del conjunto de la estructura industrial. En períodos anteriores, este sector llegó a ser significativo, pero no estuvo en condiciones de sobrevivir a la creciente apertura posterior a los setenta. • La industria adolece de cierta fragilidad competitiva Si bien es posible marcar algunos hechos alentadores, lo cierto es que no se observan cambios en la estructura que permitan afirmar que la industria esté en vías de superar las importantes dificultades que históricamente experimentó y fortalecer su competitividad.
Gráfico 10.6 Participación de las exportaciones industriales (%) 80 70 60 50
Manufacturas de Origen Agropecuario
40
Manufacturas de Origen Industrial
30
Manufacturas
20 10 2010
2007
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
0
Fuente: Elaborado a partir de datos del INDEC (2011).
El gráfico 10.6 muestra la evolución a largo plazo de la participación de las exportaciones en el total exportado. Más allá de las fluctuaciones, la participación de la industria en las ventas externas se mantiene estable. Se aprecia un incremento en la participación de las manufacturas de origen industrial (MOI) en detrimento de las de origen agropecuario (MOA); en consonancia con esto, el sector llega a exportar aproximadamente un cuarto de su valor bruto de producción hacia el año 2007 (véase Herrera y Tavosnanska, 2011). Ese incremento es un hecho positivo porque las exportaciones pueden ser un vehículo para acceder a nuevos mercados, generar complementariedades dentro de la estructura productiva y ser un instrumento para aumentar la escala y diversificar la canasta exportadora. El lado débil en el caso argentino es, justamente, que estos elementos estuvieron poco presentes. En particular, la canasta exportadora sigue sin mostrar
193
diversificación; los sectores basados en recursos naturales explican bastante más de la mitad de las exportaciones. En cuanto a la escala, hubo cierta ganancia en la medida que uno de los motores del aumento de la exportación fue el incremento en el comercio intraindustrial en el marco del Mercosur. Esto es, aumentaron al mismo tiempo las exportaciones y las importaciones en la medida que hubo cierta integración entre industrias argentinas y brasileñas. La restricción a este respecto es que, si bien al aumentar el comercio intraindustrial se incrementa la escala, también puede elevarse el riesgo de que ciertos eslabonamientos de la estructura industrial local se desarticulen, con el resultado de que se produzcan menos relaciones de complementariedad. Herrera y Tavosnanska (2011) señalan, por ejemplo, que la industria automotriz aumenta el coeficiente de exportaciones del 29 al 43%, pero el de importaciones sube de 40 a 50%. En realidad, un rasgo muy marcado en los dos mil fue la fuerte penetración de las importaciones industriales, que terminaron por superar largamente los máximos que se habían alcanzado en la convertibilidad. Hoy, un cuarto de lo que se consume es de origen importado y en la convertibilidad nunca se llegó a superar el 20%.102 Estos hechos sugieren que el crecimiento industrial de los dos mil no se basó en la sustitución de importaciones sino en la complementación con exportaciones. Hay segmentos industriales, como bienes de consumo durable, en que el contenido local ha decaído de manera significativa. Como ya vimos en el capítulo anterior, el resultado final del proceso es un marcado deterioro en la balanza comercial de la industria. Es evidente que a estrategia para ganar competitividad no debería ser “poner palos en la rueda” de la integración y renunciar a ganar escala, sino crear condiciones para que la integración regional produzca la mayor intensidad posible de efectos de complementariedad y aprendizaje; centralmente: promover la creación de empleo de calidad para maximizar el aprendizaje por la experiencia e incentivar la acumulación de capital, ya que buena parte del avance técnico viene incorporado en maquinarias y equipos. Hemos visto que luego de 2007 reaparecen dos viejos enemigos del desarrollo industrial: la inestabilidad de los precios relativos y la volatilidad macroeconómica. Ello, junto al deterioro del clima de inversión, hizo perder fuerza a la incipiente reversión de la desindustrialización, que tomaba la forma de creación de empleo y acumulación de capital. Estos elementos indican que una política que promueva el desarrollo industrial debe concebirse de forma sistémica; además de las iniciativas puramente sectoriales –como incentivar la industria nacional de bienes de capital–, debe prestar atención tanto a la estabilidad macroeconómica como a los elementos del software, en particular a la estabilidad de las reglas de juego. Asimismo, la política industrial debería diseñarse tomando la integración regional y las condiciones globales como un dato. El empresario de los dos mil está, en este sentido, mucho más globalizado y maneja con mayor eficiencia los canales de distribución que el de la etapa 102
El largo proceso de apertura no se ha interrumpido en los dos mil. Es un dato a tener en cuenta, ya que el tipo de cambio real posterior a la crisis fue muy alto, lo cual en principio debería haber desincentivado las importaciones. Herrera y Tavosnanska (2011) subrayan, adicionalmente, que la penetración es generalizada: de 22 sectores, sólo cinco importan en proporción menor que en 1997: alimentos y bebidas, madera, papel, edición e impresión, y productos metálicos. Se destacan por el incremento: textiles, indumentaria, refinación de petróleo, productos químicos, equipos de radio, TV y comunicaciones, así como también muebles.
194
de sustitución de importaciones (véase Kosacoff, 2010). Un dato a tener en cuenta es que, dada la mayor presencia de comercio intraindustrial, los incrementos en los costos locales llevan más rápidamente que en el pasado a que las empresas sustituyan producción local con importaciones.
2. Sector agropecuario
En el capítulo 7 vimos que la Argentina está bien dotada de tierras aptas para el cultivo y, por lo tanto, es natural que el sector agrícola tenga una presencia significativa en la estructura productiva. Tradicionalmente, se consideraba que la tierra era un recurso limitado y estático, y que las actividades ligadas a ella generaban escasos eslabonamientos e incorporaban tecnología de manera poco dinámica, en parte debido al tipo de organización productiva predominante. Los especialistas tienen en la actualidad una visión muy diferente de la tradicional. Bisang (2011) señala que la tierra no debe concebirse como un recurso fijo sino como una plataforma de transformación de energía a cielo abierto, con potencial para inducir progresos tecnológicos y en la organización. En cierto sentido, esto obliga a considerar lo primario como una industria. Según este autor, se necesita una visión de ese tipo para dar cuenta de los cambios estructurales ocurridos en el sector en las últimas décadas. Nos concentraremos ahora en las transformaciones del hardware y sus implicancias para la productividad, el cambio tecnológico y la competitividad. Al igual que en el caso de la industria, presentamos a continuación los hechos estilizados de mayor relevancia. • La producción agrícola creció impulsada por la incorporación de tecnología y la expansión del área implantada. El gráfico 10.7.a es útil para dar una idea de la “revolución” de productividad que se registró en el sector agrícola: puede observarse allí que la producción de cereales y oleaginosas muestra una trayectoria ascendente muy marcada en las dos últimas décadas, a tal punto que la producción total ronda hoy los 90 millones de toneladas, cuando veinte años atrás era de algo más de 33 millones. Siguiendo a Bisang (2011), hemos marcado los momentos en que el productor nacional internaliza los progresos técnicos relacionados con la “revolución verde” y la “biotecnológica”. Mientras en el primer caso las nuevas tecnologías se absorben con un rezago de años, en el segundo nuestro país se anota en el grupo de vanguardia. En particular, está entre los primeros en adoptar el nuevo paquete tecnológico constituido por las semillas genéticamente modificadas, nuevos herbicidas y el método de siembra directa y la agricultura de precisión. En el gráfico 10.7.b puede observarse la forma vertiginosa en que crece la superficie sometida a siembra directa.
195
Gráfico 10.7 Producción de cereales y oleaginosas y siembra directa (a) Producción de cereales y oleaginosas (Millones de Ton.) (b) Superficie con siembre directa (hectáreas; %)
Evolución de la superficie sembrada con siembra directa ‐en hectáreas, en porcentaje‐
120 ENTRADA TARDÍA EN LA REVO LUCIÓ N VERDE
100
REVO LUC IÓ N BIO TECNO LÓ GICA
24.000.000
80 73,00
22.000.000 67,02
60
70
64,82
20.000.000
80
68,83
59,66 18.000.000
60
55,34
16.000.000
REVO LUC IÓ N VERDE EN EL MUNDO
50 44,34
14.000.000 12.000.000
40
28,37
8.000.000
11,49
4.000.000 2.000.000
1 9 0 0 /0 1 1 9 0 5 /0 6 1 9 1 0 /1 1 1 9 1 5 /1 6 1 9 2 0 /2 1 1 9 2 5 /2 6 1 9 3 0 /3 1 1 9 3 5 /3 6 1 9 4 0 /4 1 1 9 4 5 /4 6 1 9 5 0 /5 1 1 9 5 5 /5 6 1 9 6 0 /6 1 1 9 6 5 /6 6 1 9 7 0 /7 1 1 9 7 5 /7 6 1 9 8 0 /8 1 1 9 8 5 /8 6 1 9 9 0 /9 1 1 9 9 5 /9 6 2 0 0 0 /0 1 2 0 0 5 /0 6
0
30
22,63
6.000.000
20
40
35,38
10.000.000
13,55
20
15,42
9,21 10
5,05 1,50 2,51 0,03 0,12 0,32 0,45
0
0 1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
Siembra Directa
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
Siembra Directa / Siembra Total
Fuente: Bisang (2011).
La evolución de la productividad medida sobre la base de los rendimientos por hectárea aparece en el gráfico 10.8.b. El cultivo que muestra el aumento más importante es el maíz. El incremento en el rendimiento de la soja es menos dinámico. Sin embargo, este indicador puede dar una visión algo sesgada del verdadero incremento. Ello se debe a que la superficie sembrada con soja se expandió mucho más que el resto y, por ende, se fueron incorporando campos menos productivos. De hecho, la expansión de la frontera agrícola es parte de la revolución tecnológica, ya que se hizo posible incorporar tierras que anteriormente no eran aptas. El aumento de la producción, por lo tanto, es atribuible tanto a incrementos en la productividad por hectárea como a la expansión del área sembrada. En veinte años, hubo un incremento de 75% del área implantada.
(a)
Gráfico 10.8 Superficie implantada y rendimientos Superficie implantada / total (%) (b) Rendimiento por hectárea (kilos)
80%
Giras ol
9000
Giras ol
70%
Maíz
8000
Ma íz
60%
Soja
7000
Soja
Trigo
6000
Tri go
50%
5000
40%
4000
30%
3000
20%
2000
10%
1000
0%
0 1979 /80
1989 /90
1999 /00
2009 /10
1979 /80
1989 /90
1999 /00
2009 /10
Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (2011).
196
En lo que hace a la asignación de la tierra a cada cultivo, los cambios no son menores. En el gráfico 10.8.a puede verse el espectacular incremento de la proporción destinada a soja. En el período 2009-2010, ese cultivo absorbe casi el 70% del total. Este avance de la soja no estuvo libre de controversias: un proceso de “sojización” excesiva podría llevar a una estructura productiva agraria con rasgos de monocultivo. La expansión en el área sembrada, obviamente, tiene su contrapartida en la producción. En la campaña 2010-2011, la soja representa el 54% del total, seguida por maíz (25%), trigo (16%) y girasol (4%). De la mano de la ampliación en la oferta agrícola y de las buenas condiciones internacionales, se expandieron otras actividades con capacidad para explotar economías de escala, como los biocombustibles. La producción de biocombustibles se incrementó y hubo importantes inversiones, pero su consumo representa un porcentaje ínfimo (1,2%) de la matriz energética, como se señala en un reciente documento de ex secretarios de Agricultura (véase Reca et al., 2011). La ley estableció que en 2010 las naftas y el gasoil deberían contener un mínimo de 5% de bioetanol y de biodiesel. Se necesitan 1,2 millones de toneladas de biodiesel y 250 mil de bioetanol, que se aportan sin problemas. El sobrante de biodiesel se exporta al mercado europeo (Reca et al., 2011). En contraste con la agricultura, la ganadería experimentó una trayectoria poco dinámica, que restringió tanto su desempeño exportador como la inversión en la ampliación del stock ganadero. Junto con los lácteos y el trigo, esta actividad se vio muy influida por las intervenciones del Estado, guiadas por objetivos de política distributiva. El Estado influyó activamente sobre la oferta local para suavizar los impulsos alcistas en los precios de los alimentos, que en algunos períodos exhibieron subas importantes a nivel internacional.103 Asimismo, no ayudó al desarrollo del sector la falta de cambios en la estructura de comercialización de carnes, que presenta importantes deficiencias. Las dificultades para definir reglas de juego claras para este sector se originaron, en gran medida, en las carencias de un marco institucional y de políticas que no provee instrumentos eficaces para proteger a los sectores de menores ingresos ante shocks en los precios de los alimentos. En vez de poner el acento en subsanar estas deficiencias, las autoridades prefirieron recurrir a medidas discrecionales que afectaron los incentivos y, por ende, la producción y la inversión. • La agricultura experimentó un proceso sustancial de acumulación de recursos, pero la ganadería y la infraestructura se rezagaron. Una forma básica de incrementar la productividad del trabajo es mediante la acumulación de recursos. Este factor desempeñó, sin dudas, un papel de relevancia en la evolución del sector: muy positivo en el caso de la agricultura pero con muchos claroscuros en ciertas actividades específicas –en particular, la ganadería– y en el desarrollo de la infraestructura de apoyo a la producción y distribución. 103
La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), creada en 1996, intervino activamente en los mercados de carnes, granos y lácteos a partir de 2006 y hasta su reemplazo reciente por otra entidad con objetivos similares; para influir en los precios, se impusieron cupos de exportación, “compensaciones” y declaraciones juradas de ventas al exterior (véase Reca et al., 2011).
197
En un contexto de incrementos en el precio de la tierra que se manifestó en el nivel no sólo local sino mundial, la incorporación de nuevas tierras fue uno de los rasgos salientes de la acumulación de recursos. El área sembrada pasó de 15,4 millones de hectáreas en 1990, a 22 millones en 2000 y 27 millones en 2010, un incremento muy marcado; aun cuando esta expansión en ciertos casos se hizo a costa de un desplazamiento de la actividad ganadera. El sector agrícola también demandó maquinarias y equipos, lo cual propició nuevas oportunidades para el sector que los produce, que utilizó la capacidad instalada previa para desarrollar y adaptar sembradoras a las prácticas de las nuevas tecnologías. Por esta vía operaron importantes efectos de complementariedad. Asimismo, en consonancia con la mayor oferta de granos y oleaginosas se han registrado inversiones importantes en molienda de soja (Bisang, 2011). En línea con lo visto en el marco conceptual, no obstante, hay que tomar en cuenta que junto con la acumulación de recursos opera, típicamente, la ley de los rendimientos decrecientes. El proceso que estamos comentando no fue una excepción en relación con esto: la calidad de las tierras que se fueron incorporando era menor y ello jugó en contra de la productividad. Ya se señaló que los rendimientos medios de la soja no aumentaron a la velocidad que lo hubieran hecho si el nuevo paquete tecnológico se hubiese aplicado a tierras de calidad constante. Así, dentro del proceso de transformación estructural que se instala desde los noventa, aparecen disparidades sustanciales en la evolución de los rendimientos de tierras ubicadas en diferentes localidades.104 La evolución del stock ganadero muestra un cuadro muy diferente en lo relativo a la acumulación. Entre 2000 y 2010, ese stock no muestra avances: se mantiene estancado en unos 49 millones de cabezas. Si bien la cantidad de cabezas exhibió una tendencia creciente a partir de 2002, el stock se desploma al sobrevenir un período en que las políticas mantuvieron deprimidos los precios internos hasta la gran sequía de 2008 y en el que se utilizaron instrumentos para desincentivar la exportación. Las exportaciones de carne disminuyeron en un 70%. El estancamiento argentino contrasta con los fuertes incrementos observados en Brasil, Uruguay y Paraguay (véase Reca et al., 2011). La inversión en infraestructura también aparece rezagada, dado el fuerte incremento de la producción agrícola. Las cifras aportadas por Reca et al. (2011) son útiles para dar una visión de las restricciones. En ese documento se enfatizan los siguientes puntos: 1. El transporte demanda un cambio en su estructura. En la actualidad, 83% de los granos se transporta en camión, 15% por ferrocarril y 2% en barcazas; a su vez, 80% de los granos y derivados que se exportan se embarca a través de 17 puertos del Paraná. Sería necesario incrementar fuertemente el transporte de granos a través del ferrocarril y el transporte fluvial. 2. Hay limitaciones en la capacidad de almacenamiento, que es del 75% de la producción. Habrá restricciones si se superan los 100 millones de toneladas. Se calcula que se necesita ampliar la capacidad en un 30%, lo que demandaría una inversión de unos 3000 millones de dólares. 104
Para tener una idea de la disparidad existente: en soja, hacia fines de la década de 1990, la tasa de aumento del rendimiento promedio en Pergamino era de 54,50 kg/ha/año, mientras que la tasa promedio nacional se ubicaba en apenas 13,50 kg/ha/año (Cap, 2000).
198
3. La expansión de facilidades de riego es básica para la integración territorial. Dos tercios de nuestro territorio están constituidos por zonas áridas o semiáridas, y los sistemas de riego existentes son de baja eficiencia, con problemas de salinización y drenaje. Se calcula que, realizando inversiones y modernizando las reglas de juego, podría duplicarse en una década el área actual bajo riego (1,6 millones de hectáreas). Estos datos indican que un incremento bien planeado de la inversión en transporte e infraestructura de almacenamiento y riego podría hacer un gran aporte para adaptar la estructura productiva en función de los requerimientos de un componente fundamental del hardware: la geografía. • El potencial para la creación de empleo no se realiza porque la cadena de valor y las complementariedades con otras actividades están subdesarrolladas. ¿Están las actividades del sector en condiciones de generar empleo productivo y coadyuvar a reducir el sector de subsistencia? Según las estimaciones de Reca et al. (2011), la producción de cereales y oleaginosas podría incrementarse en un 50% en diez años, lo cual podría generar entre 200 y 240 mil empleos en los diversos escalones de la cadena de valor asociada con esos cultivos. Además, el sector podría contribuir a una mayor densidad interindustrial mediante actividades que usan como eje la tierra, combinadas con la metalmecánica, la química (fertilizantes, biocidas y silos bolsa) y proveedores de servicios especializados (Bisang, 2011; Lodola et al., 2010). Una limitación central para generar valor agregado en la cadena es que aún predominan las actividades vegetales por sobre las animales. En la situación actual, el tramo más desarrollado de la cadena es el de la soja, seguido por la carne bovina y la leche. El resto tiene una presencia muy inferior, como se observa en la figura de más abajo.
60
25
50
20
40
15
30
10
20
5
10
0
0
S o ja C a r n e b o v in a Leche T r ig o M a íz U v a p a r a m e sa C ebada P o llo F o r e s ta l G ir a s o l P o r c in o s P e r a s y L im ó n Arroz O v in o s C ítr ic o s C a ñ a d e a zu c a r Tabaco Y e r b a m a te T o m a te O liv a A lg o d ó n Sorg o Papa M ie l A jo C a p r in o s B e r r ie s M aní Te C o lz a
30
S o ja C a r n e b o v in a Leche T r ig o M a íz U v a p a r a m e sa C ebada P o llo F o r e s ta l G ir a s o l P o r c in o s P e r a s y L im ó n Arroz O v in o s C ítr ic o s C a ñ a d e a zu c a r Tabaco Y e r b a m a te T o m a te O liv a A lg o d ó n Sorg o Papa M ie l A jo C a p r in o s B e r r ie s M aní Te C o lz a
Gráfico 10.9 Cadena Agroalimentaria Argentina (2007; % del total) (a) Participación en el valor agregado (b) Participación en las exportaciones
Fuente: Lódola et al. (2010).
199
El subdesarrollo de la cadena en lo que hace a carne, leche y alimentos deja inexplotada una gran fuente de generación de empleo tradicional al generar poco valor agregado (gráfico 10.9.a). Como ya hemos visto, los alimentos son protagonistas en la generación de empleo en la industria. Al estar poco explotada la cadena de valor, los granos y semielaborados tienen mucho más peso en las exportaciones que los alimentos o los productos agroindustriales (gráfico 10.9.b). Existen, no obstante, desarrollos interesantes; por ejemplo: el sector vitivinícola, un rubro en el que la Argentina cuenta con larga tradición, se encontraba en retroceso hacia principios de los noventa y ha mostrado desde entonces una evolución muy positiva con incorporación de tecnología e implantación de variedades de alta calidad. Hoy, la superficie cultivada con vid representa el 2,81 % de la superficie mundial. Nuestro país es el séptimo consumidor y el quinto productor mundial luego de Italia, Francia, España y Estados Unidos. En exportaciones, ocupa un lugar menos destacado pero relevante (puesto 11). Dos características muy interesantes del sector son la fuerte orientación exportadora y su capacidad de incentivar actividades complementarias que pueden generar empleo de calidad para el sector de subsistencia en las economías regionales como el turismo, la gastronomía y la hotelería. En cuanto a exportaciones, ha logrado un sostenido incremento de las ventas externas, acompañadas con una mejora en la tecnología utilizada. Como consecuencia, en los últimos diez años la Argentina se ha incorporado a los países exportadores de vinos de alta calidad. Las exportaciones pasaron de 117 millones de dólares a 666 millones entre 2000 y 2009. El 55% de las ventas de vinos al exterior es fraccionado; el resto, a granel. Los principales mercados para los vinos argentinos son Rusia, Estados Unidos, Paraguay, Reino Unido, Canadá y Brasil (véase Instituto Nacional de Vitivinicultura, 2011). La agricultura está vinculada con el sector de subsistencia de variadas formas. La agricultura familiar tiene un peso importante en la estructura, ya que genera alrededor de un cuarto del valor bruto de producción. Se crean puestos de trabajo en actividades como las hortalizas, los frutales y los productos regionales. También hay presencia de empleos que suelen ser precarios en actividades temporales y las zafras, y en actividades industriales de subsistencia como los quesos y chacinados. La construcción de caminos rurales, facilidades de riego y electrificación tendrían una gran influencia en evitar la migración rural urbana, crear oportunidades de trabajo en el campo y evitar la acumulación de oferta de mano de obra en el sector informal urbano. Hoy existe una red vial rural que en su mayoría es de tierra y depende de los municipios para su mantenimiento (véase Reca et al., 2011). Nótese que la construcción de infraestructura es una fuente de generación de empleos por sí misma y un instrumento central para lograr un mayor desarrollo e integración de las economías regionales. • La competitividad se robusteció con el aumento de la productividad en un clima de negocios que no operó en igual sentido. El sector es un gran proveedor neto de divisas para la economía. Por ello, la importancia de mantener su competitividad va más allá de lo sectorial y se proyecta en el plano sistémico y macroeconómico. La dinámica stop-and-go que mostró la economía argentina en la posguerra no es independiente del rezago de la agricultura en adoptar las tecnologías de la revolución verde (véase gráfico 10.7.a). Asimismo, el relajamiento de la restricción externa permitió que en los dos mil la economía creciera, pero tampoco es
200
independiente del espectacular dinamismo de la oferta que ya se analizó. Esto es así, específicamente, porque la mayor oferta exportable, en un contexto de términos del intercambio favorables, se tradujo en un fuerte aumento en el ingreso de divisas. Gráfico 10.10 Evolución de exportaciones primarias (a) Exportaciones en millones de dólares (b) Participación en las exportaciones primarias (%)
50%
6,000,000,000
45% 5,000,000,000
40%
4,000,000,000
2000
35%
2000
2010
30%
2010
25%
3,000,000,000
20% 15%
2,000,000,000
10% 1,000,000,000
5% Resto
Mineral de cobre
Hortalizas y legumbres
Frutas frescas
Pescados y mariscos
Semillas y oleaginosas
Resto
Mineral de cobre
Hortalizas y legumbres
Frutas frescas
Pescados y mariscos
Semillas y oleaginosas
Cereales
Cereales
0%
0
Fuente: INDEC (2011).
En los diez años que van de 2000 a 2010, el aporte total de divisas de las exportaciones primarias se triplicó, llegando a los 15.000 millones. Como surge del gráfico 10.10.a, el aporte más relevante, por lejos, lo hizo la soja, seguida de los cereales, pero todos los demás sectores contribuyen positivamente; es de destacar el incremento en minería a través del cobre. El gráfico b registra las participaciones en el total de exportaciones. Los sectores que crecieron más rápido y ganaron participación son la soja, la minería, y las hortalizas y legumbres. Por supuesto, la favorable evolución en la oferta de divisas generada por el sector no se explica solamente por factores de oferta local. También operó el factor precio, a partir del dinamismo de la demanda. Sobresalen la demanda asiática liderada por China así como los cambios en el comercio mundial que llevaron al desarrollo de nuevas cadenas globales de valor (véanse Mercado et al., 2012, y Bisang, 2011) Por supuesto, estos desarrollos también pueden generar amenazas para la competitividad. Por un lado, un exceso de oferta de divisas como fruto de términos del intercambio favorables podría llevar a una situación de enfermedad holandesa; por otro, la Argentina podría tener una mala inserción en las cadenas de valor global, sin dominar activos estratégicos asociados con el manejo de tecnologías y de los canales de comercialización. En este sentido, existe una tensión entre las oportunidades que brindan China y el crecimiento asiático al mejorar los precios, por un lado, y las fuerzas hacia la primarización que esos mismos factores generan, por el otro. Sin lugar a dudas, la inteligencia con que la Argentina responda a este desafío determinará su futuro en las próximas décadas.
201
3. El sector energético y las sorpresas en servicios
Daremos fin al análisis de la estructura productiva ocupándonos de dos sorpresas de los dos mil: el sector energético y los servicios. Vale anticipar, no obstante, que se trata de sorpresas de diferente carácter (positiva en servicios y negativa en energía) y magnitud: lo ocurrido en energía es mucho más importante en sus implicancias para el crecimiento sostenido. El sector energético es uno de los que muestran el cambio estructural más profundo en los dos mil y ese cambio era muy difícil de pronosticar al principio de la década sobre la base de la evolución que venía mostrando el sector. Uno de los factores que explican este hecho es que, en buena medida, las transformaciones ocurrieron como consecuencia de decisiones de política; fueron determinadas por factores asociados con las reglas de juego contenidas en el software y no tanto por lo ocurrido con el hardware. Dejaremos, no obstante, los problemas de software para el capítulo 11 y nos concentraremos aquí en las transformaciones del hardware del sector. La sorpresa en servicios estuvo dada por la positiva evolución de las exportaciones que se producen de manera bastante espontánea y se correlacionan con las ventajas de competitividad creadas por la depreciación de la moneda para un sector cuya producción es intensiva en el uso de mano de obra. Obviamente, como la ventaja competitiva se relaciona con los costos, la apreciación de la moneda resulta una amenaza para este desarrollo y, en cualquier caso, se requerirían estrategias que permitan ir escalando hacia las actividades más sofisticadas de la escala global de valor en la que estas exportaciones se insertan (véase López y Ramos, 2011). Los siguientes hechos estilizados describen los rasgos de mayor relevancia para nuestro estudio relacionados con estos dos sectores. • La Argentina muestra una matriz energética desequilibrada, que requiere ajustes sustanciales. El principal componente de la matriz energética de la Argentina es el gas natural. Constituye el 51% del consumo total energético, una cifra que sólo se compara con Rusia, un país con enormes reservas que llegan a los setenta años de consumo, contra ocho años en la Argentina (Guadagni, 2010). Las estimaciones econométricas de Navajas (2011) indican que en función de la proporción entre reservas y consumo, nuestro país debería mostrar una intensidad en el uso de gas de entre un 25% y un 35% del consumo de energía. Otro rasgo negativo de la matriz energética es su marcado sesgo hacia el uso de petróleo y gas, que en conjunto explican el 87% del consumo, cuando en el mundo esa cifra es 60% y en Brasil, 50% (Guadagni, 2010). El predominio del gas y el petróleo se explica tanto por la dotación de recursos como por las políticas. En los setenta hubo grandes descubrimientos de gas natural y ello se tradujo en el aumento de su participación en la matriz energética hasta superar el 50% de la oferta primaria, ayudado por políticas para incentivar su utilización. Guadagni (2010) señala que hay 1,9 millones de vehículos que utilizan gas natural comprimido (GNC), lo que constituye un récord mundial. Además, la generación termoeléctrica depende mayormente del gas, la petroquímica lo utiliza como insumo y los hogares
202
como fuente principal de combustible. También se hicieron acuerdos para realizar exportaciones a Chile. En los noventa, las reformas de mercado incentivaron, sobre todo, la eficiencia estática en el uso de los recursos existentes sin mucha preocupación por reforzar las reservas. En la década de los dos mil, la situación se agrava por las distorsiones en las señales de precios y la inseguridad jurídica, lo que lleva a un “energo-crunch”, como denominó Navajas (2006) a la caída de la relación entre las reservas de gas y petróleo y el consumo de esos insumos primarios. En suma, la percepción de que habría precios bajos para todo tipo de consumo (residencial, industrial, eléctrico y transporte) se tradujo en una enorme falla de cooperación: ni los mercados ni las políticas coordinaron las acciones de los individuos y el resultado fue una mala asignación de los recursos. Según Navajas (2011), en Estados Unidos también hubo un ciclo de abundanciaescasez-abundancia debido a la percepción de un precio muy bajo en el período de abundancia y el atraso en pasar a tecnologías no convencionales para extraer más recursos. El autor sugiere que la Argentina podría superar el energo-crunch si estimulara la inversión en el sector, mediante políticas más consistentes. Por ejemplo, el Departamento de Energía de Estados Unidos ha publicado estimaciones que sitúan al país en un lugar privilegiado para la explotación de shale-gas; para lo cual se necesita invertir en desarrollos tecnológicos que permitan evaluar cuáles son las reales posibilidades, incluyendo los efectos sobre el medio ambiente. Mientras esto no se haga, seguirá cayendo la productividad en los campos convencionales sin que haya un reemplazo por no convencionales. • La acumulación de capital en el sector energético estuvo lejos de adaptarse al incremento de la demanda. Durante el período de alto crecimiento 2003-10, el incremento en la oferta de energía estuvo lejos de satisfacer la demanda. Esto ocurrió en lo relativo tanto a combustibles como a energía eléctrica, como puede observarse en el cuadro 10.1. Cuadro 10.1 Producción y
demanda de energía eléctrica y combustibles Año 2003
Año 2010
Variación (%)
Electricidad Potencia Eléctrica Instalada (MW) Demanda Eléctrica (GWh) Relación demanda Máxima/capacidad (%)
23.278 81.799 63,7
28.143 115.619 74,1
21 41 16
Combustibles Petroleo procesado en refinerias nacionales (Mm3/año) Demanda de Naftas + Gas oil (Mm3/año) Gas natural
32.958 13.782 30.764
30.519 19.691 37.898
-7,4 43 23
Fuente: Grupo de ex secretarios de Energía (2011).
En lo que hace a electricidad, la brecha entre oferta y demanda se tradujo en un aumento de la relación entre demanda máxima y capacidad instalada y esto trajo aparejada la necesidad de racionar el consumo en los períodos del año en que es alto. La cantidad de petróleo procesado en refinerías nacionales, por su lado, se redujo, al tiempo que la demanda de naftas y gasoil se elevaba en 43%. La debilidad en la acumulación se manifestó de varias formas. Las tres principales fueron la falta de inversión en la refinación, la exploración y el parque de generación
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eléctrica. Como ya se señaló, el sector de refinerías se cuenta entre los segmentos de la industria que menos invirtieron en ampliar su capacidad en el período (véase gráfico 10.5.b). Por otra parte, por la falta de inversiones en el sector eléctrico se redujo la eficiencia de la generación termoeléctrica, ya que hubo un aumento sustancial en el consumo promedio de combustible del parque térmico. Esto último tiene consecuencias ambientales negativas, que se agregan al hecho de que la generación eléctrica pasó a depender más de fuentes térmicas en detrimento de las renovables. La generación térmica pasó de 47% a 57% del total, mientras que la hidroeléctrica disminuyó en igual proporción. Tampoco ayudó en este sentido el hecho de que el gasoil, el fueloil y el carbón ganaran preeminencia. El documento de los ex secretarios de Energía de principios de 2011 estima que existe un déficit del orden de los 5300 Mw, lo que demandaría inversiones por un valor de 8000 millones de dólares. Para corregir el sesgo en favor de combustibles fósiles, la inversión futura debería privilegiar los métodos renovables y no contaminantes. Es necesario corregir lo que estos autores llaman “regresión cualitativa”: mayor costo de los combustibles unido a mayor impacto ambiental negativo. La escasez de fondos invertidos en la actividad exploratoria llevó a una disminución neta en las reservas comprobadas, tanto de petróleo como de gas natural. Aunque en ambos casos la declinación es marcada, en gas natural es muy grande (véase cuadro 10.2). Dado este panorama, no sorprende que haya habido una disminución fuerte en la relación reservas/producción de gas, que pasó de 13 a 8 años. En petróleo, esta relación no aumentó, pero debido a una mala razón: la producción cayó aun más rápido que las reservas. Cuadro 10. 2 Producción y reservas de hidrocarburos Año 2003
Año 2010
Variación (%)
Petróleo Reservas comprobadas (MMm3) Producción (MMm3/año) Relación reservas/producción (años)
448,0 42,9 10,4
398,0 35,3 11,3
-11 -18 8
Gas Natural Reservas comprobadas (MMMm3) Producción (MMMm3/año) Relación reservas/producción (años)
664,0 51,0 13,0
379,0 46,9 8,0
-43 -8 -38
Fuente: Grupo ex secretarios de Energía (2011).
• La Argentina perdió su ventaja competitiva en energía. En el año 2002, la mitad del superávit comercial de la Argentina se explicaba por las exportaciones netas de energía. Hoy está por convertirse en un país importador neto de recursos energéticos. Esta evolución es sorprendente: el país genera superávit en un momento en que los precios de los hidrocarburos son muy bajos y pierde competitividad cuando esos precios son mucho más altos. El gráfico 10.11.a muestra que el deterioro es sistemático; y el 10.11.b, que ese deterioro se ha acelerado, por lo que es posible anticipar que, de mantenerse el statu quo, la Argentina pasará a ser un país importador neto.
204
Gráfico 10.11 Evolución del superávit comercial energético (miles de millones de dólares) (a) Datos anuales (b) Datos mensuales 20,000
1,600
Balanza comercial total
Balanza comercial total 1,400
15,000 10,000
Balanza comercial energética
1,200
Balanza comercial energética
1,000 800
5,000
600
‐
400 ‐5,000 200 ‐10,000
Jun‐11
Ene‐11
Ago‐10
Mar‐10
Oct‐09
Dic‐08
May‐09
Jul‐08
Feb‐08
Sep‐07
Abr‐07
Jun‐06
Nov‐06
Ene‐06
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
‐
Fuente: INDEC (2011).
Es evidente que esta pérdida de competitividad podría deberse, simplemente, a una mezquindad de la geología. Sin embargo, es difícil sostener este diagnóstico en un contexto en que la exploración cayó a mínimos históricos. La navaja de Occam nos obliga a realizar la hipótesis más simple: es la falta de inversión lo que explica la pérdida de competitividad. YPF pasó de explorar 16 pozos petroleros en 2005 a explorar 5, y en el país en su conjunto se pasó de 62 a 26 pozos. Asimismo, YPF redujo sus reservas de petróleo en 48% entre 2002 y 2009; y las de gas, en 68%. La única empresa que muestra aumentos importantes es Pan American, pero su significación es bastante menor a la de YPF (Guadagni, 2010). Dado que la demanda de gas aumentó el 23% y su producción cayó en 5% entre 2003 y 2010, se importó gas de Bolivia y gas natural licuado (GNL), que tiene un alto costo. Este incremento en las importaciones es una consecuencia natural de la composición de nuestra matriz. También aumentaron sensiblemente las importaciones de gasoil, al tiempo que caían las exportaciones de petróleo y naftas. Fue inesperada, por otro lado, la elevación en las importaciones de fuel oil, ya que ello ocurrió en el momento en que el país exportaba también el mismo producto. Según los cálculos de Navajas (2011), la pérdida de competitividad en el rubro energético tiene un costo de aproximadamente un 3,3% del PBI. • Hay actividades de servicios de gran dinamismo competitivo. Tradicionalmente, el sector servicios estuvo constituido por actividades que no muestran una gran dinámica en su productividad y que son en gran medida no transables. Sin embargo, la irrupción de las TIC y las cadenas globales de valor ha cambiado este panorama en algunos segmentos del sector. En el caso de la Argentina, en los dos mil las exportaciones de servicios dieron sorpresas positivas, a diferencia de lo ocurrido en energía. Se destacaron en particular los servicios empresariales, profesionales y técnicos y el turismo. La depreciación de la moneda posterior a la crisis influyó muy positivamente por la vía de la reducción de costos en actividades intensivas en la utilización de mano de obra, la que puede tener grados muy diferentes de
205
calificación. Dentro del rubro servicios, otra actividad que también se benefició del tipo de cambio competitivo fue el turismo. Gráfico 10.12 Evolución del superávit en servicios (miles de millones de dólares) (a) (b) (c) 6,000
4,500 3,500
4,000
2,500
2,000
2,000 1,500
1,000
1,000 500
‐
‐
‐1,000
‐500
‐2,000
2010
2008
2006
2004
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
‐1,000 1992
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
‐10,000
2002
‐5,000
2000
‐
3,000
3,000
1998
5,000
Balanza de serv. empresariales, profesionales y técnicos Crédito
4,000
1996
10,000
Balanza de viajes Crédito Débito
5,000
1994
Balanza de servicios Crédito Débito
1992
15,000
Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por INDEC (2011).
En los gráficos 10.12.a, b y c, se muestra la evolución de la balanza de servicios y sus rubros. Aun cuando la balanza global de servicios sigue siendo negativa, en el caso de viajes tiende a equilibrarse, y en servicios empresariales profesionales y técnicos hay incluso un sustancial superávit, que en 2010 llegó a aportar más de dos mil millones de dólares. López y Ramos (2011) analizan este desarrollo, al que ven como una promisoria fuente de incorporación de tecnología y efectos de derrame, en caso de ser apoyado por políticas públicas adecuadas.
206
Parte IV El software en acción: Estado y mercado
207
Una conclusión de relevancia que se sigue de nuestro estudio del hardware de la Argentina es que no siempre los recursos disponibles son utilizados de la mejor manera y que ello se refleja en desajustes de la estructura productiva, como la coexistencia de un sector moderno con otro de subsistencia y una lenta evolución de la productividad global de la economía. En repetidas ocasiones encontramos que esas disfuncionalidades se asociaban con debilidades en las reglas de juego. Así, vimos que la desaparición del superávit en energía a lo largo de la década no fue independiente de las distorsiones en los contratos y las regulaciones del sector; que las salidas de capital que restaron fondos a la inversión productiva estuvieron relacionadas con inseguridad en los derechos de propiedad y que las frecuentes crisis sistémicas, que actuaron como verdaderas fábricas de pobreza, se vincularon con errores en el diseño del régimen de políticas, como ocurrió con el régimen de la convertibilidad. No sorprende, por lo tanto, que frecuentemente se señale que las deficiencias en el desempeño de la economía Argentina se deben a “debilidades institucionales” que influyen sobre “el clima de inversión” o a “políticas de ajuste que generan niveles de exclusión social incompatibles con el crecimiento sostenido”. Hay que recordar aquí, sin embargo, que al estudiar el papel del software en el capítulo 3, establecimos que las reglas del marco institucional no operan de manera directa: la cadena de vínculos que va de las instituciones a las acciones que inciden sobre el hardware es larga y está mediada por organizaciones que se adaptan al contexto específico en que operan. El software influye sobre la economía porque las organizaciones utilizan las reglas contenidas en él para estructurar los mecanismos de coordinación, motivación y ejecución que moldean las decisiones económicas de los agentes. Para identificar las fuentes de disfuncionalidad en el uso del hardware, por lo tanto, es necesario mostrar cómo es que las reglas del marco institucional influyen sobre las organizaciones que operan en un contexto específico. Como expusimos en el capítulo 3, los marcos institucionales tienen una estratificación jerárquica interna de forma que, en principio, cuanto más alto sea el nivel de la regla que presenta deficiencias, mayor será la capacidad de esa regla para generar disfuncionalidad, debido a que se aplicará a un espectro más amplio de organizaciones.105 Este punto es esencial a la hora de diseñar una reforma. A priori, es razonable conjeturar que es más sencillo cambiar una regla de juego de alcance corto que una general. Las experiencias de reforma de los noventa en el mundo dejaron en claro que no es lo mismo modificar el régimen contractual del sector energético que rediseñar las instituciones para pasar desde un régimen soviético al capitalismo (véase Fanelli, 2007). Estos hechos sugieren que nuestro estudio sobre los desafíos del desarrollo en la economía argentina no estaría completo sin analizar con mayor profundidad el papel del marco institucional y su interacción con las organizaciones. Cerraremos el libro con una discusión de esta cuestión. En términos de la anatomía del sistema económico, los
105
Es importante notar, en relación con esto, que la base jurídica y las pautas culturales, que son las instituciones de máxima jerarquía, quedan fuera del análisis (no están marcadas con gris en la figura de más abajo). La razón es que el análisis de esas instituciones cae fuera del marco de la economía, aunque esto obviamente no implica que se puedan ignorar las restricciones que imponen esas instituciones sobre la conducta económica. En este sentido, al estar esas instituciones dadas, el sistema económico resulta, en buena medida, tributario del sistema político y de las pautas culturales de la sociedad.
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segmentos que quedan involucrados en el análisis de esta cuarta parte son, por ende, los marcados en gris en la figura. Hardware
Geografía
Recursos Naturales
Conocimientos
Organizaciones Organizaciones Públicas
Capital Físico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Crecimiento
Organizaciones Privadas
Desarrollo Distribució istribución
Cooperació Cooperación Conflicto
Humano Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Régimen de políticas públicas
Derechos de propiedad Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional de la Economí Economía Jurídica
Pautas
Contratos Formales Contratos Relacionales
Cultural es
Como hay una gran cantidad y diversidad de instituciones y organizaciones que inciden en la economía, un tratamiento sistemático del problema superaría largamente los objetivos de este trabajo y demandaría, además, una visión interdisciplinaria. Es necesario, por lo tanto, acotar el alcance del análisis. Con este propósito hemos utilizado los siguientes criterios para seleccionar los temas a tratar: •
•
•
•
•
•
Hemos dado prioridad a las disfunciones organizacionales con influencia sobre el desempeño del sistema económico como un todo, dado que nuestro objetivo es comprender los obstáculos que enfrenta la economía argentina para desarrollarse. Esto implica que, al evaluar las deficiencias organizacionales dejamos de lado las cuestiones microeconómicas, para centrarnos en las de carácter sistémico.. El interés principal está en las disfunciones organizacionales con mayor incidencia sobre los tres indicadores de desempeño discutidos en el capítulo 2: crecimiento, distribución y estabilidad. Tomamos como guía para el análisis las conclusiones de nuestro examen del desempeño de la economía argentina y de las deficiencias en su estructura productiva, en línea con nuestro argumento de que las disfunciones organizacionales no son independientes del contexto específico en que ocurren. Crecimiento: lo discutido en los capítulos 4, 5, 9 y 10 sugiere que es fundamental: 1) identificar las fallas de organización que impiden que los recursos se asignen a las actividades con mayor potencial para incrementar la productividad y 2) impulsar un cambio estructural con sesgo hacia la integración del sector de subsistencia en los otros sectores. Distribución: los capítulos 6, 7 y 8 dirigen nuestra mirada a las fallas de organización que afectan los mecanismos de inclusión (como la formación de capital humano y las políticas de protección social), vitales para impulsar el desarrollo humano. Estabilidad: el capítulo 5 sugiere la necesidad de identificar las fallas en los regímenes de política que, al influir sobre la calidad de las acciones de entes
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públicos como el Banco Central o la Secretaría de Hacienda, acotan el espacio de maniobra para reducir la volatilidad macroeconómica y la probabilidad de crisis en una economía con las características de la argentina: volátil, bien dotada de recursos naturales, semiindustrializada y expuesta a shocks externos. En función de estas consideraciones, nuestra decisión fue focalizar el análisis de esta parte en las disfunciones asociadas con dos tipos de organización: los mercados y el Estado. El capítulo 11 está dedicado a los mercados y, más específicamente, al análisis de los mercados de trabajo y financieros. Las disfuncionalidades que se observan en ellos son las fundamentales en términos del impacto sobre el crecimiento, la distribución y la estabilidad; en el capítulo 11 se presentan las razones conceptuales y empíricas que fundamentan esta afirmación. El capítulo 12 se ocupa de las organizaciones públicas. El análisis abarca tres dimensiones que son fuentes frecuentes de disfuncionalidades: el tamaño y estructura del Estado, tal como se expresa en la tributación, el gasto y los requerimientos de financiamiento; las políticas de protección social, y los modelos que inspiran las políticas públicas.
210
11. Mercados y disfuncionalidad: trabajo y finanzas En el capítulo 1 vimos que los mercados pueden presentar grados muy diversos de complejidad. Hay mercados de productos “simples”, que requieren mecanismos sencillos para los intercambios; y mercados para bienes y servicios “complejos”, que utilizan procedimientos sofisticados para organizar las transacciones y tienen mayor propensión a presentar fallas106. Dependiendo de cuál sea el mercado que presenta fallas, las consecuencias pueden afectar sólo a actividades muy específicas o, por el contrario, derramarse sobre buena parte del sistema. A la hora de elegir qué mercados analizar para identificar disfuncionalidades que incidan en el desempeño agregado de la economía argentina parece razonable, entonces, buscar mercados que reúnan simultáneamente dos características: la de ser complejos y la de tener importancia sistémica en el sentido de afectar con su mal funcionamiento un gran número de actividades. Por fortuna, para aplicar este criterio contamos con la guía de la teoría macroeconómica, que ha clarificado, por un lado, por qué los mercados de trabajo y financieros presentan estas dos características al mismo tiempo y, por otro, a través de qué canales operan las fallas en esos mercados afectando el desempeño (crecimiento, distribución y estabilidad).107 Una forma práctica de ilustrar la importancia de estos mercados es constatar que en el debate público las discusiones sobre estabilidad macroeconómica y crecimiento suelen estar muy vinculadas con discusiones acerca de si las instituciones que regulan los mercados de trabajo, por un lado, y el sistema financiero y el Banco Central, por el otro, son las apropiadas. Esto es lógico: las fallas de mercado suelen estar relacionadas con disfunciones en la organización de esos mercados que se originan en reglas de juego deficientes. Piénsese en la Argentina de 1998-2001: mientras algunos economistas atribuían la inestabilidad al régimen de la convertibilidad y la dolarización financiera, según otros había que “profundizar las reformas” y atacar las regulaciones que le daban rigidez al mercado de trabajo. Si en este contexto recordamos lo dicho en el capítulo 3 106
Para la discusión en este capítulo vale la pena subrayar los siguientes puntos entre los analizados en el marco conceptual. (1) los mercados complejos tienen costos de transacción más altos que se origina en: la presencia de incertidumbre, altos costos de búsqueda para encontrar la contraparte en la transacción, e información asimétrica, con los fenómenos concomitantes de azar moral y selección adversa. (2) bajo ciertas circunstancias, los costos de transacción son tan altos que no es conveniente realizar el intercambio: si bien las partes obtendrían ventajas mutuas, esas ventajas serían inferiores a los costos de organizar la transacción. Cuando este es el caso, aparecen las fallas de mercado. Los mercados o bien directamente desaparecen porque no hay transacciones o son muy reducidos porque sólo algunos agentes están en condiciones de hacer los intercambios con costos de transacción suficientemente bajos. En cualquier caso, las fallas de mercado motivan fallas de cooperación que se traducen en mal uso de los recursos: al no realizarse transacciones que serían ventajosas, los recursos quedan mal asignados (véase capítulo 3). 107 La macroeconomía se centró en un primer momento en el corto plazo. Nació a partir de la preocupación de Keynes y otros por los fenómenos de inestabilidad que se manifestaron en los treinta, luego del crack de 1929. Posteriormente, se avanzó también en el análisis del crecimiento a largo plazo. Una de las tareas básicas que se propuso la macroeconomía para explicar la inestabilidad fue, justamente, identificar en qué mercados focalizar el análisis para explicar las disfuncionalidades del capitalismo. Los mercados elegidos fueron sobre todo los de trabajo, financieros y monetarios (véase Leijonhufvud, 1969 y las discusiones en Heymann, 2007; Fanelli,2010b). El análisis de la relación entre disfuncionalidad y crecimiento recibió un gran impulso sólo recientemente, al incorporarse al análisis el rol del sistema financiero, la distribución, el Estado y los determinantes del progreso técnico. Véase Acemoglu (2008) y la primera parte de este libro.
211
sobre las reformas, la complejidad del problema queda expresada en toda su dimensión: las consecuencias distributivas de una reforma en las reglas del juego para los mercados financieros son muy diferentes a las de una reforma laboral. Por lo tanto, las políticas orientadas según uno u otro diagnóstico no podrían obviar la consideración de esta dimensión a la hora de evaluar la factibilidad en la implementación: una reforma que se oriente a solucionar fallas de mercado sin tener en cuenta los efectos distributivos estará pasando por alto que existe un vínculo indisoluble entre conflicto y cooperación (véase el capítulo 1) y correrá el riesgo de ser inaplicable si suscita conflictos políticos de envergadura. Tomando como base los argumentos anteriores, en este capítulo pasaremos revista del funcionamiento del mercado de trabajo y del sistema financiero y monetario de la Argentina con el propósito de identificar las fuentes de disfuncionalidad que deterioran el desempeño de la economía. La estrategia que seguiremos en cada caso consta de tres pasos. En primer lugar, presentar los argumentos teóricos que fundamentan porqué el mercado de trabajo y los financieros son complejos y sistémicamente relevantes (explicar el caso de los mercados financieros nos insumirá más espacio por ser el tema algo más complejo); en segundo lugar, discutir la evidencia sobre cómo funcionan esos mercados en la Argentina y, por último, evaluar las consecuencias para el crecimiento, la distribución y la estabilidad.
1. Sobre las funciones de los mercados financieros
Sobre la base de los avances recientes en finanzas (véase Levine, 2004; Fanelli, 2010b) es posible identificar cinco funciones a partir de las cuales las finanzas generan valor. Revisarlas brevemente nos dejará en mejores condiciones para discutir, luego, las disfuncionalidades argentinas. a. Intermediación entre el ahorro y la inversión La función de intermediación entre el ahorro y la inversión crea valor porque los sectores que ahorran no necesariamente tienen los mejores proyectos de inversión y quienes sí tienen esos proyectos no necesariamente poseen los recursos para llevarlos a cabo. Entre los segmentos de la población que generan un superávit para prestar se encuentran típicamente las personas que ahorran para enfrentar contingencias futuras como accidentes, enfermedades o vejez; las que desean aumentar su patrimonio para incrementar la herencia de sus hijos; empresas con excesos de flujo de caja; inversores institucionales y extranjeros. Del lado de quienes tienen proyectos de inversión se encuentran las firmas ya establecidas con proyectos rentables, los nuevos emprendedores e innovadores, las familias, el Estado y tomadores del exterior. Lo que gana la sociedad al vincular a estos agentes por la vía de la intermediación es la diferencia entre lo que obtendría el ahorrista en el mejor uso que podría darles a sus recursos por sí mismo y el mayor rendimiento que logra al prestarlo a alguien con un proyecto mejor.
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La organización del mercado para intermediar es complicada. Los proyectos de inversión suelen requerir sumas elevadas, aportadas de una sola vez y que deben inmovilizarse por un tiempo a veces prolongado. Esto implica que, por una parte, será necesario agregar recursos aportados por una gran cantidad de ahorristas y, por otra, lograr que esos recursos permanezcan prestados durante el período requerido por el proyecto de inversión. Dada la diversidad de motivos para ahorrar, está claro que será trabajoso agrupar una suficiente cantidad de ahorristas que compartan sus motivos de forma tal de agregar una cantidad suficiente de recursos en un solo fondo. Además, aun si los ahorristas coincidieran en esto, todavía sería necesario que también sus preferencias coincidieran con los plazos de inmovilización de fondos que los tomadores necesitan para llevar a cabo sus proyectos. Para compatibilizar las necesidades de los que tienen proyectos con las preferencias de los ahorristas es necesario diseñar instrumentos de gran plasticidad, algo de lo que suelen encargarse las entidades de intermediación que participan de este proceso, como por ejemplo los bancos de inversión. b. Asignar el riesgo y proveer instrumentos para su manejo Con gran frecuencia ocurre que los agentes pueden quedar en mejor posición si intercambian riesgos entre ellos o si se ponen de acuerdo para compartir ciertos riesgos de forma de dividir entre muchos el impacto de un siniestro específico. Una estrategia típica es la de diversificar los riesgos: “no poner todos los huevos en la misma canasta”. Los mercados de capital son útiles para cumplir con este objetivo. Las bolsas, por ejemplo, al ofrecer acciones de muchas empresas diferentes, permiten que el inversor coloque su riqueza en papeles de diferente tipo. Una segunda estrategia es formar un fondo común que asegura –de forma solidaria a cada uno de los que contribuyen– contra riesgos individuales que no están correlacionados. Por ejemplo, un seguro contra incendios es en esencia un fondo al que todos aportan y al cual puede recurrir el aportante en caso de sufrir el siniestro. Esto funciona porque no es probable que todas las casas se incendien al mismo tiempo. Una tercera estrategia es que un agente le pague a otro para que este se haga cargo de un riesgo que él no desea soportar. Los mercados sirven en este caso para saber cuál es el precio a pagar por ese riesgo. Por ejemplo, en mercados sofisticados es posible comprar un seguro contra el default de un deudor: en este caso, el acreedor desea prestar el dinero pero no asumir el riesgo de que no se lo devuelvan y busca a un tercero que se haga cargo del riesgo pagándole por el servicio. Históricamente, las instituciones de intermediación –como bancos y financieras–, las compañías de seguros, los mercados de capital y los fondos comunes de inversión han desarrollado una gran cantidad de instrumentos para mitigar los riesgos y reasignarlos aplicando las estrategias que vimos. c. Reducir los costos de información y monitoreo Los costos de información para hacer posibles las transacciones pueden ser muy altos. Para detectar oportunidades de negocios de intermediación hay que, por un lado, informarse sobre quiénes desean prestar fondos o desprenderse de un riesgo y, por otro, averiguar cuáles son los mejores candidatos para tomar esos fondos o para hacerse cargo del riesgo que se quiere trasladar. Asimismo, una vez realizado el contrato es
213
necesario monitorear que, ya realizada la transacción, quienes participan de ella cumplan lo pactado. Como hay riesgo estratégico –riesgo de que la otra parte decida no cumplir lo pactado–, un servicio que los acreedores esperan de los intermediarios financieros es que manejen de manera eficiente el riesgo de que el deudor no pague. Está claro que si un ahorrista desea un mayor retorno deberá asumir un mayor riesgo, pero el punto es que el intermediario debe garantizarle que la remuneración por asumir ese riesgo es la que corresponde. En consecuencia, los intermediarios deberán especializarse, por una parte, en recoger información para identificar quiénes tienen los mejores proyectos –desde instalar una planta y realizar inversión pública hasta brindar un seguro– y, por otra, en desarrollar técnicas para monitorear el desempeño del tomador de tal forma que este cumpla con la promesa de devolver los fondos bajo las condiciones pactadas. Esta función es vital para el crecimiento económico: se seleccionan los mejores proyectos y aumenta la probabilidad de que sean efectivamente realizados. d. Proveer un sistema de pago y manejo de la liquidez Una cuarta función fundamental de las instituciones de intermediación financiera es la de generar medios de pago: emitir y administrar una moneda para facilitar el intercambio en los mercados y para permitir que quien no desee ejercer su poder de compra pueda no hacerlo; que pueda quedarse líquido. Antiguamente la función de medio de pago y de proveer un instrumento líquido la cumplían mercancías con determinadas características que las hacían apropiadas, como el oro o la plata; en la actualidad, esta función la cumplen diversos instrumentos financieros. Los intermediarios que cuentan con ventaja para realizar esta función son, como es sabido, el Banco Central, que emite el dinero o base monetaria; y los bancos comerciales; que emiten instrumentos muy similares al dinero emitido por el gobierno por su liquidez, como los depósitos en cuenta corriente y las cajas de ahorro que permiten el uso de tarjetas de débito. e. Asegurar condiciones para el progreso financiero La quinta y última función que debe cumplir la estructura financiera de un país es la de crear las condiciones para su propio desarrollo. Esta función es particularmente importante porque la actividad financiera tiene un rasgo que le es específico: en todos los países del mundo existen aún importantes mejoras a realizar en las cuatro funciones ya comentadas y, adicionalmente, todavía hay amplios segmentos de la población excluidos de la intermediación financiera. Por supuesto, la distancia por recorrer es mucho más larga en los países emergentes, pero ello no significa que la que resta en el mundo desarrollado sea corta, como lo demuestran las turbulencias que siguieron a la caída de Lehman Brothers (véase Rajan, 2010). Para cumplir con estas funciones se deben realizar transacciones que tienen un rasgo esencial común: implican pagos diferidos; implican promesas de honrar un compromiso a futuro. La operación de prestar, por ejemplo, consiste en entregar un recurso hoy a cambio de una promesa de realizar un flujo de pagos en el futuro (amortización e intereses). Nótese que esta operación deja a una de las partes (el acreedor) en desventaja para negociar en la medida que, en el acto de prestar, el prestamista le pasa el control de recursos que son de su propiedad al que toma el préstamo y, en consecuencia, aparece
214
el riesgo de que el deudor, una vez que obtiene el control del recurso, no cumpla la promesa de devolverlo.108 Como una promesa no creíble no tiene valor, se sigue naturalmente que la credibilidad es un input esencial de las finanzas. Un préstamo puede tomar muchas formas: crédito bancario, crédito entre empresas, bonos del gobierno, pero ninguno de esos papeles tendría valor en el mercado si el compromiso de repago no fuera para nada creíble. Justamente, como la credibilidad tiene matices, una tarea de los mercados financieros es ayudar a ponerle precio a la credibilidad: cuanto menos creíble la promesa, menos valor tendrá el papel en el mercado. De aquí que los bonos griegos, digamos, hayan perdido valor en los mercados en los últimos años y que la paridad de los bonos argentinos se desplomara al darse el evento del default. El crédito es sólo una de las operaciones que están involucradas en las cinco funciones antes mencionadas, pero el resto de las transacciones no depende menos de la credibilidad. Las acciones suponen separar propiedad y control porque el accionista les cede sus recursos a quienes gerencian la firma y acepta a cambio la promesa de que se le abonará un dividendo. En los seguros hay pago diferido porque una parte adelanta un pago (“prima”) y acepta a cambio la promesa de que tendrá derecho a una indemnización si se produce la contingencia asegurada (robo, incendio, etc.). El dinero, por último, es un instrumento que representa un tipo especial de promesa: el Banco Central emite un papel que el público acepta porque cree en la promesa de que ese papel podrá ser cambiado por otras cosas en el futuro. Si, luego de emitir el papel, el gobierno acelera sensiblemente la inflación, el dinero pierde valor. Por eso, el dinero de los países con alta inflación presente o pasada tiene menos aceptación como medio de pago.109 Lo mismo ocurre con los instrumentos de liquidez que emite un banco: las corridas sobre los depósitos ocurren precisamente cuando el banco pierde credibilidad. En síntesis, ni el crédito, ni las acciones, ni el dinero, ni los seguros que se intercambian en los mercados podrían existir si no se pudieran realizar promesas y, para ser válidas, las promesas deben ser creíbles. Los mercados financieros son “complejos” justamente porque es muy difícil hacer creíble la promesa de pago futuro de alguien que pasará a tener el control del recurso y deberá, sin embargo, devolverlo. No sorprende, por lo tanto, que estos mercados sean intensivos en el uso de organizaciones sofisticadas y en demandas de instituciones: vimos en el capítulo 1 que las reglas de juego sirven para acotar la incertidumbre estratégica y que si esta incertidumbre es menor, la credibilidad de las promesas será mayor. La forma más simple de demostrar la importancia de las instituciones para las finanzas es constatar que los instrumentos financieros tienen como vehículo para su existencia el “papel”. Una promesa se puede hacer también de palabra, pero sólo las promesas que están claramente asentadas en un papel pueden utilizarse en los tribunales para exigir el cumplimiento. Obviamente, , el contrato y la promesa que representa serán creíbles sólo si la ley se aplica.
108
Cuando se produce esta situación, técnicamente se dice que la separación entre propiedad y control del recurso da lugar a un problema de no alineación de incentivos entre el agente (el deudor) y el principal (el acreedor). Véase Anderlini y Felli (2008). 109 Los gobiernos tienen un incentivo para acelerar la inflación porque de esa manera cobran un nuevo impuesto: el impuesto inflacionario. La inflación actúa como un impuesto porque al subir los precios el poder adquisitivo del dinero se reduce: un mismo billete compra menos cosas. Como los billetes son un pasivo del gobierno, si su valor cae, el gobierno se favorece porque se reduce su deuda.
215
Diseñar contratos y adaptarlos a las necesidades de la transacción requiere de esfuerzos y conocimientos. Por eso, estos mercados complejos tienen costos de transacción altos. Sin embargo, ya vimos que los costos de cualquier actividad pueden normalmente reducirse por la vía de la especialización y la escala. Es lógico, en consecuencia, que se hayan ido desarrollando organizaciones especializadas en operar en los mercados financieros, como los bancos, las bolsas, los inversores institucionales, las compañías de seguros y los bancos centrales. Estas entidades explotan economías de escala en las transacciones financieras y, además, se especializan en recoger información y estructurar nuevos productos en base a sus conocimientos de las necesidades de cada parte de la transacción. Nótese que, en la medida que el conocimiento es un input, los intermediarios financieros están en una buena posición para explotar economías de escala. Por ejemplo: una vez que un intermediario invierte en diseñar un modelo de contrato, luego puede utilizar ese diseño para todas las transacciones similares sin incurrir en nuevos costos. El desarrollo de la intermediación financiera es muy positivo para la sociedad, pero no viene sin costos: •
•
•
Cuando hay economías de escala, aparece el problema de que si, digamos, un banco aprendiera a intermediar fondos de forma más eficiente y expandiera más rápido que el resto su negocio sobre la base de costos cada vez más bajos, podría ganar un poder de mercado excesivo, lo que no es bueno para la eficiencia porque seguramente cargaría intereses excesivos sobre los préstamos. En la medida que la intermediación financiera tiene que ver con la producción de conocimiento (información, innovaciones financieras), aparecen los problemas que vimos al estudiar este recurso (véase el capítulo 2). Por un lado, como es muy difícil excluir a los otros del uso del conocimiento, los bancos no invertirán en inventar contratos mejores o en conocer las necesidades de sus clientes si luego otros bancos les copian los contratos o les roban sus clientes. Esto es una fuente seria de fallas de mercado, que puede llevar a que ningún banco se moleste en invertir en conocimiento para mejorar el negocio. Por otro lado, muchas veces los productos financieros son excesivamente complejos y no se llega a conocer fehacientemente la forma en que funcionan. La crisis subprime es una cantera inagotable de ejemplos en este sentido (véanse Rajan, 2010 y 2005). El hecho de que la distribución de la información entre las partes contratantes suele ser muy asimétrica es una fuente particularmente significativa de problemas. Los bancos saben más del negocio que sus depositantes y podrían engañarlos y, a su vez, los tomadores de crédito suelen saber más que los bancos sobre las bondades de los proyectos de inversión que se financian, con lo que en este caso podrían ser los bancos los engañados. Asimismo, los gerentes a cargo de las corporaciones suelen tener mayor información que los accionistas sobre la verdadera posición de la firma y podrían utilizar esa ventaja para conseguir mejores remuneraciones de manera injustificada (Véase Stiglitz, 1994; Bebczuk, 2010).
Estará claro, a esta altura, por qué las finanzas son tan importantes para la microeconomía: cuando las distorsiones que acabamos de mencionar son de peso, aparecen fallas en las organizaciones porque se resienten los esquemas de coordinación, motivación y ejecución. Pero ¿por qué las disfuncionalidades en esos mercados, además
216
de consecuencias en el nivel microeconómico, tienen consecuencias sistémicas? Esto es, ¿por qué afectan el crecimiento, la distribución y la estabilidad? Para contestar estas preguntas se requiere considerar los siguientes puntos: Crecimiento: cuando los mercados financieros no existen o no funcionan bien, todas las actividades tienden a sufrir las consecuencias: para todos se hace difícil financiar proyectos, colocar los ahorros y manejar los riesgos. Si los mercados son chicos, la escala es baja y los intermediarios no pueden reducir costos expandiendo sus actividades: el crédito será más caro para todo el sistema y se hace más difícil gerenciar los riesgos, lo que disminuye los incentivos para iniciar nuevos proyectos y para innovar. Por otra parte, cuando el gobierno abusa en la emisión, el papel moneda pierde valor a medida que pasa el tiempo y resulta complicado encontrar a alguien que acepte un papel escrito: no se sabe cuánto valdrá ese papel en el futuro. Bajo tales circunstancias, caerá la oferta de crédito a largo plazo, que es vital para financiar la inversión productiva. Estabilidad: las distorsiones financieras afectan a esta dimensión del desempeño macroeconómico por diferentes vías. En primer lugar, cuando los riesgos se manejan deficientemente, habrá muchos agentes excesivamente expuestos a ciertos riesgos que no pudieron diversificar o compartir. Si en un contexto de esta naturaleza ocurre un shock negativo, el resultado típico es que haya una escalada de quiebras y de incremento del desempleo. En segundo lugar, cuando el Banco Central no es confiable y/o los bancos son frágiles, no es fácil encontrar instrumentos para mantener la liquidez y los ahorros. En cierto sentido, cuando el dinero y los depósitos bancarios no son creíbles se elimina el modo “pausa”: la gente se apura a gastar y gasta mal o se apura a colocar sus ahorros en otra móneda (por ejemplo, en dólares). La contrapartida de esto es la estabilidad sistémica bajo la forma de aceleración de la inflación; retiro de los depósitos bancarios o corrida cambiaria y fuga de capitales. Distribución: las disfuncionalidades financieras afectan la distribución y la igualdad de oportunidades porque, si bien el exceso de riesgo y la escasez de crédito tienden a afectar a todos, ciertamente afectan con más intensidad a quienes tienen menos patrimonio y menor reputación crediticia (véanse Levine, 2004; Fanelli, 2010b). También el impuesto inflacionario incide en mayor medida sobre los que tienen menos recursos financieros para cubrirse de la inflación. En suma, al impulsar el desarrollo financiero, la sociedad se enfrenta con una tensión difícil de manejar. Por un lado, a través de la intermediación financiera se pueden realizar enormes ganancias de eficiencia recurriendo a las promesas de pago diferido. Pero, por otro, la separación entre propiedad y control aumenta la incidencia de la incertidumbre estratégica: se abre una posibilidad que no existía para que agentes deshonestos no cumplan sus promesas y/o intermediarios inescrupulosos exploten a sus clientes por su mejor información o desde una posición dominante de mercado y/o el Banco Central abuse de su poder para extraer el impuesto inflacionario. Cuando esto ocurre, se producen disfuncionalidades que afectan a todo el sistema y pueden redundar en inestabilidad macroeconómica. La respuesta a este problema no es eliminar la intermediación –ya que ello aumentaría las fallas de cooperación–, sino diseñar regulaciones que minimicen la incertidumbre estratégica y acoten la disfuncionalidad
217
sistémica. Es un problema complejo y no bien conocido. La teoría de las finanzas es una de las ramas más recientes de la economía y está aún en pleno desarrollo, particularmente el campo de la teoría de la regulación y su relación con la estabilidad financiera sistémica y la macroeconomía (Dewatripont et al., 2009).
2. Los mercados financieros en la Argentina
¿Cuáles son las deficiencias en la estructura de mercados financieros de la Argentina cuando se la mira desde esta perspectiva? Las deficiencias son muy marcadas y es fácil comprobarlo utilizando como parámetro la experiencia internacional: el país no cuenta con mercados financieros a la altura de su desarrollo. El gráfico 11.1 muestra este punto sobre la base de indicadores de dos mercados esenciales: crédito y acciones. Gráfico 11.1 Desarrollo financiero comparado 300%
200% 180%
250%
140%
cap acciones / PBI
Credito al s. priv. / PBI
160%
120% 100% 80%
CHI
60%
20% PER 0
VEN
CHI 100% 50% PER
BRA
Fuente:0%Beck
150%
BRA
COL
40%
200%
MEX et al.
COL
ARG
(2009) y datos de Naciones Unidas (2011)
20.000
40.000
60.000
80.000
MEX ARG
0% 0
VEN
20.000
40.000
60.000
PBI per capita (PPP)
Como se observa, la Argentina tiene en ambos casos un nivel de desarrollo quePBI per capita (PPP) no está en consonancia con su PBI per cápita: siempre está por debajo de la recta que señala el nivel de desarrollo de los mercados que le correspondería a cada país en función de su PBI per cápita. Utilizando las bases de datos recientemente desarrolladas, es posible dar una visión más específica de cómo se ubica la Argentina en el concierto internacional. En el cuadro 11.1, además del crédito y los mercados de acciones mostramos los indicadores correspondientes a bonos públicos y privados y la volatilidad del crédito.
218
80.000
Cuadro 11.1 Tamaño de los mercados financieros en Argentina: comparación internacional Crédito al Capitalización Capitalización Capitalización Volatilidad del sector privado / bonos privados bonos públicos accionaria / crédito (2) (1) (1) (1) (1) PBI / PBI / PBI PBI Países de altos ingresos OCDE Resto Países en desarrollo América Latina (AL) AL-7 Argentina Brasil Chile Colombia Mexico Peru Venezuela Otros países de AL República Dominicana Uruguay Ecuador Costa Rica Guatemala Panama El Salvador Asia Oriental y Pacífico Europa y Asia Central Medio Oriente y Africa del Norte Asia Medirional Africa subsahariana
66,8% 114,9%
17,3% 50,2%
23,8% 43,6%
124,3% 95,7%
15,4% 23,5%
30,9%
n.d.
n.d.
37,5%
28,1%
10,9% 31,1% 61,9% 30,9% 14,8% 17,2% 12,8%
7,6% 14,9% 16,5% 0,5% 16,3% 3,7% 0,6%
27,6% 44,0% 11,8% 31,2% 18,6% 9,5% 77,7%
33,3% 56,0% 107,3% 38,1% 35,3% 51,8% 3,6%
32,4% 15,5% 11,4% 13,7% 29,6% 20,4% 28,7%
18,6% 22,5% 22,1% 33,6% 29,0% 76,7% 41,3%
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
n.d. 0,6% 8,9% 7,8% n.d. 31,9% 24,6%
11,7% 40,2% 11,9% 6,2% 17,4% 11,7% 21,7%
39,7% 30,1% 28,4% 31,1% 16,2%
17,4% n.d. n.d. 0,9% 14,3%
29,7% 22,6% n.d. 29,6% 28,8%
49,4% 26,6% 42,4% 31,9% 38,6%
25,5% 45,1% 18,5% 19,5% 21,3%
Fuente: Beck y Demirgüç-Kunt (2009) y datos del Banco Mundial (2011a).
Estos indicadores confirman que el crédito al sector privado como porcentaje del PBI es muy bajo en comparación con lo que muestra la experiencia internacional. Mientras en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) este ratio supera el 60%, en Argentina no llega al 15%. En realidad, el nivel de intermediación bancaria es bajo incluso para los estándares regionales. Estamos cerca de Venezuela y México, pero muy lejos de lo que ocurre en Brasil o en Chile. En lo relativo a la escala de los mercados de capital (bonos, acciones), la situación no es más prometedora. El nivel de capitalización de mercado en la Argentina está por debajo de la media internacional y regional. Si bien el monto de papeles soberanos negociados se encuentra en valores cercanos a los de otros países de la región, el financiamiento al sector privado –vía deuda o vía mercados accionarios– es más bien escaso. Por otra parte, la Argentina tiene hoy muy poco acceso al financiamiento externo debido en parte a las secuelas del default y en parte a las políticas financieras seguidas internamente en la década del 2000. No ayudaron a expandir la escala el deterioro de los mercados de deuda pública por falta de confianza en el indexador ni la estatización del sistema de las AFJP, que redujo la presencia de inversores institucionales. Tampoco ayudan las expansiones y contracciones procíclicas ni la volatilidad marcada del crédito (véase última columna), lo que habla de falta de instrumentos para el manejo de la liquidez y los riesgos. Los mercados de derivados son escasos y de poca relevancia. ¿Por qué la Argentina está particularmente subdesarrollada financieramente? Tomando en consideración nuestro análisis de las funciones de las finanzas, se pueden plantear las siguientes razones:
219
• La frecuencia de las crisis destruyó la credibilidad. Aquí debemos recordar una de las conclusiones del marco conceptual: las crisis destruyen instituciones. Por lo tanto, es más difícil desarrollar un sistema financiero en economías volátiles porque las crisis destruyen las reglas de juego necesarias para acotar la incertidumbre estratégica y cimentar la credibilidad. Como la Argentina sufrió repetidas crisis que llevaron a la violación de las reglas de juego, es natural que las transacciones financieras encuentren serias dificultades para su desarrollo. El gráfico siguiente muestra evidencia del efecto de las crisis en el desarrollo financiero. Gráfico 11.2 Crisis y desarrollo financiero (crédito / PBI, promedio 1995-2008) 120 100
Promedio países sin crisis Promedio países con crisis
80 60 40 20 0 Crisis bancarias
Crisis cambiarias Crisis de endeudamiento
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Beck y Demirgüç-Kunt (2009) y Laeven y Valencia (2010).
Los países que sufrieron crisis financieras, cambiarias o de excesivo endeudamiento público (entre ellos, la Argentina) ostentan un menor desarrollo financiero. • La inflación y la devaluación hacen difícil firmar contratos en pesos. La historia macroeconómica argentina indica que el nuestro es un país propenso a la alta inflación y a las devaluaciones marcadas en períodos breves de tiempo. Más allá de las causas de este comportamiento, lo cierto es que esos fenómenos le quitan credibilidad al Banco Central y a los contratos denominados en pesos. El gráfico 11.3 muestra la evolución del tipo de cambio real y el impuesto inflacionario.110 Como se observa, las crisis coinciden con fuertes movimientos ascendentes del tipo de cambio real, causados por la devaluación de la moneda. Como los saltos en el tipo de cambio nominal (pesos por dólar) impulsan la inflación, es natural que el impuesto inflacionario se mueva en el gráfico en consonancia con las correcciones cambiarias. La recaudación del impuesto inflacionario puede ser muy alta. En los ochenta, por ejemplo, la recaudación por este 110
Definimos el impuesto inflacionario en la nota al pie anterior. El tipo de cambio real, a su vez, es la relación entre los precios de los bienes en el exterior y los precios de los bienes en la Argentina. Como los precios del exterior se expresan en dólares, cuando el dólar sube, el valor de los bienes del exterior sube también. Por ejemplo, luego de una devaluación, todos los bienes importados suben con el dólar y lo mismo ocurre con el precio interno de los alimentos que el país exporta. Sin embargo, suele ocurrir que los precios en general no suban exactamente lo mismo que subió el dólar: hay productos no transables que no fijan su precio en el exterior y, típicamente, los que venden esos productos no pueden “seguir al dólar” porque se les caería mucho la demanda. Los que venden bienes transables no tienen este problema justamente porque pueden vender sus productos en el exterior y cobrar en dólares.
220
impuesto llegó a superar el 6% del PBI. Nótese, por otra parte, que los grandes movimientos alcistas en las dos variables se producen en el marco de las crisis. Sería un milagro que pudieran realizarse transacciones financieras creíbles en un marco como este. Gráfico 11.3 Precios relativos e impuesto inflacionario 1960-2010 500
Rodrigazo
% PBI
Hiperinflación 8
6
Crisis de la Deuda
450 400
Crisis de la convertibilidad
Crisis Institucional
1993=100
10
350 300 250
4
200 2 150 100 0 Imp uesto In flacionario (eje izq .) Tip o d e Cambio Real (eje d er.)
0
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
-2
50
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.
El impuesto inflacionario es una forma de transferir riqueza de los tenedores de dinero al gobierno,111 de lo cual se deduce que las crisis inducen redistribución de riqueza. Ya vimos, por otro lado, que las crisis generan pobreza y empeoran la distribución del ingreso (véase capítulo 6). Es fácil conjeturar, por lo tanto, que las aceleraciones inflacionarias y las devaluaciones son muy perniciosas para la inclusión. • Los marcos regulatorios no fueron bien diseñados. El grafico 11.4 presenta evidencia sobre la evolución del crédito al sector privado antes, durante y después de las últimas cuatro crisis macroeconómicas: el “Rodrigazo” en 1975, la crisis de la “tablita” en 1982, la hiperinflación de 1989 y la crisis de la convertibilidad de 2001. Dos de estas fueron crisis específicamente financieras (la de 1982 y la de 2001) y estuvieron relacionadas con errores de diseño en los marcos regulatorios: la reforma financiera de 1977 en el primer caso y la convertibilidad con dolarización en los noventa. Las otras dos (el Rodrigazo y la hiperinflación) estuvieron más asociadas con crisis de orden fiscal y monetario.
111
Y a los bancos también: como los bancos tienen como pasivo depósitos en cuenta corriente y caja de ahorro que no pagan interés o pagan uno ínfimo, el valor real de esos depósitos cae con la inflación, favoreciendo al banco. Es por eso que, cuando los agentes esperan una aceleración de la inflación, retiran sus depósitos y compran dólares.
221
Gráfico 11.4 Efectos de las crisis sobre el crédito Crédito Bancario al S.Privado 180 160 140 120 100 80 60 40 -4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Rodrigazo 1975:3
Crisis de la Tablita 1982:2
Hiperinflación 1989:3
Crisis de la Convertibilidad 2002:1
15
16
Fuente: Elaboración propia con datos del BCRA (2011).
La línea punteada del gráfico marca el punto “t” de la crisis e iguala la cantidad de crédito a 100. A partir de allí se grafica la dinámica del crédito real en los cuatro años posteriores a la crisis. Es fácil ver que el crédito cae abruptamente en las crisis (excepto en la hiperinflación) y tarda mucho en recuperarse. La recuperación del crédito es especialmente problemática luego de las dos crisis financieras que, como se dijo, se relacionaron con errores regulatorios. En particular, nótese la recuperación del crédito en los dos mil, muy débil aun comparada con otras crisis. Hemos argumentado que el bajo desarrollo financiero afecta el desempeño. Sin embargo, en lo que hace a crecimiento, podría pensarse que los efectos del subdesarrollo financiero no son importantes porque, de cualquier forma, la economía ha crecido sin crédito en los dos mil, pero este argumento sería inexacto. La Argentina recibió un shock muy positivo de términos del intercambio y no sorprende que haya acelerado el crecimiento. Lo que importa para el desarrollo económico es si el crecimiento es sostenible. En este sentido, hay que considerar que la Argentina se caracteriza por la sucesión de procesos de aceleración que en vez de desembocar en el crecimiento sostenido terminaron en crisis. Se requiere, entonces, constatar si el subdesarrollo de los mercados financieros está afectando variables que inciden en la estabilidad y el crecimiento. Para esto, es vital que los canales que deben asignar los excedentes del sector primario a actividades con rendimientos crecientes estén funcionando y, también, resguardar la estabilidad monetaria. Es posible demostrar que hubo disfuncionalidades importantes en la operación de esos canales. En efecto, dada la evolución de la economía argentina en los dos mil, era de esperar que la asignación del crédito bancario mostrara un sesgo hacia los sectores de mayor dinamismo. La evidencia disponible, sin embargo, no habla en favor de esta hipótesis. Un estudio de Bebczuk y Sangiácomo (2007) referido al período 1998-2005 concluye que “las carteras de créditos a las empresas no parecen cambiar sustancialmente ni en el corto ni en el largo plazo y, en consecuencia, no han reaccionado a las condiciones de rentabilidad y riesgo ofrecidas por los distintos
222
sectores”. El cuadro 11.2 brinda evidencia adicional a partir de observar la asignación de crédito por actividad productiva. Luego de la devaluación, todos los sectores productivos mostraron una reducción de la relación crédito/valor agregado, lo que indica que el sector bancario no estuvo en condiciones de generar una oferta de crédito suficiente como para acompañar el sensible crecimiento que se registra en esos años. Por otra parte, el financiamiento sectorial no se modificó sustancialmente en los últimos años, a pesar de que los precios relativos sí lo hicieron. Cuadro 11.2 Crédito al sector privado por actividad productiva (Precios constantes de 1993) 1998 Tipo de bien
Transable
No transable
Sector
2007
Cred.
Prod.
Ratio Cred. / Prod.
Cred.
Prod.
Ratio Cred. / Prod.
P. Corr.
P. Corr.
(%)
P. Corr.
P. Corr.
(%)
Producción primaria
5.692
20.014
28,4%
12.568
105.959
11,9%
Industria manufacturera
10.932
53.326
20,5%
18.077
158.878
11,4%
Construcción
2.513
16.397
15,3%
2.396
46.317
5,2%
Electricidad, Gas, Agua
1.530
5.821
26,3%
1.252
10.985
11,4%
Comercio mayorista y minorista
6.316
41.984
15,0%
7.684
86.314
8,9%
Serivicios y finanzas (privado)
19.014
141.988
13,4%
31.247
337.330
9,3%
Fuente: Albrieu, Bernat y Corso (2008).
La disfuncionalidad de mayor relevancia asociada con el sector financiero, sin embargo, se expresa en las decisiones de portafolio de los ahorristas. Ante las dificultades en cuanto a credibilidad, los ahorristas colocan sus ahorros básicamente en dos tipos de riqueza: activos en el exterior e inversión en inmuebles. En lo que hace a inversión en inmuebles, ya vimos en el capítulo 8 que esto se refleja en una inversión con un componente demasiado alto en construcción, en detrimento de la inversión en equipos productivos. La colocación de ahorros en el exterior, por su parte, fue tan intensa que el sector privado argentino ha pasado a ser un país acreedor del resto del mundo (véase gráfico 11.5). Para un país que necesita invertir en su gente por estar gozando del bono demográfico, que buena parte de los recursos de ahorro se coloquen en el exterior es, ciertamente, una disfuncionalidad preocupante.
223
Gráfico 11.5 Activos, pasivos y posición externa neta privada (Millones de dólares) 200.000
Pos ición Neta
180.000
Activos Externos
160.000
Pa s ivos Externos
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000
009
007
005
003
001
999
997
995
993
‐20.000
991
0
Fuente:Elaborado con datos de INDEC (2011).
Al recurrir a los servicios de intermediación provistos por entidades del exterior, el patrón de financiamiento contribuye a perpetuar dos características estructurales muy perjudiciales para el crecimiento: el subdesarrollo financiero y la segmentación en el acceso al crédito, ya que las empresas de menor tamaño no pueden acceder a los mercados internacionales. Cuando los fenómenos de salida son tan intensos, tarde o temprano afectan la estabilidad monetaria y el nivel de actividad. Por ejemplo, en el caso argentino, como el superávit de cuenta corriente se redujo fuertemente de la mano del creciente gasto energético, a los mercados les resulta cada vez más difícil encontrar la oferta para satisfacer la demanda de dólares y ello se traduce en presiones hacia la depreciación del peso. Un contexto de esta naturaleza juega en contra del desarrollo de operaciones financieras denominadas en la moneda local. En definitiva, el panorama que surge es el de una estructura financiera incompleta y un sistema financiero que no provee una cantidad y variedad de instrumentos que le permitan desempeñar satisfactoriamente las cinco funciones mencionadas más arriba, lo cual afecta los indicadores de desempeño.
2. Sobre las funciones del mercado de trabajo
Como ya hemos discutido el rol del trabajo al estudiar el hardware y también analizamos el papel de la coordinación y la motivación en las organizaciones, la tarea será algo más sencilla y breve que en el caso del mercado financiero. Nos concentraremos en los aspectos particularmente relevantes como fuentes probables de disfunción.
224
¿Por qué son complejas las transacciones en el mercado de trabajo?112 En primer lugar, por razones similares a las que encontramos en los mercados financieros: problemas de incertidumbre, información asimétrica y de delegación (agente vs. principal). Un problema básico para el empleador es conocer las características del potencial empleado y el grado de esfuerzo que esté dispuesto a invertir en la tarea. Obviamente, el postulante tiene mayor información sobre estos puntos que el empleador, lo que crea un problema de información asimétrica. Asimismo, la cuestión del agente y el principal aparece porque el trabajador tendrá bajo su control activos productivos que son propiedad de la firma y podría no cuidarlos correctamente. Además, como el trabajador se integra en una organización, si toma decisiones incorrectas, podrían afectar a varios segmentos de la firma, sobre todo si el trabajador está en el tramo superior de la jerarquía. El empleado, por su parte, también enfrenta riesgos. Una fuente muy importante de incertidumbre son las posibilidades de desarrollo de una carrera y de autorrealización en la organización que lo emplea: no todos los trabajos brindan iguales oportunidades para desplegar la creatividad, acumular capital humano por la vía de la experiencia y la capacitación y establecer vínculos relacionales útiles para el crecimiento profesional. Un segundo factor que agrega complejidad a las transacciones es que, por una parte, los contratos de trabajo suelen incorporar cláusulas destinadas a proteger al trabajador y, por otra, las instituciones del sistema de seguridad social están muy relacionadas con el mercado de trabajo, debido a razones históricas y organizacionales. Esto genera inflexibilidad en la negociación, ya que hay pocos grados de libertad para decidir respecto del precio (salario), las cantidades (horario) y las condiciones de trabajo. Hay razones de peso que lo explican: es necesario proteger la integridad física y el bienestar del trabajador; además, los trabajadores suelen tener menos capacidad para asumir riesgos, por lo que se espera que buena parte de las fluctuaciones en los ingresos de la firma sean absorbidas por los beneficios y no por los salarios. Hay que tener en cuenta, no obstante, que si bien es necesario proteger los intereses de los trabajadores empleados, un exceso de rigidez en las regulaciones laborables puede perjudicar a los desempleados: si es muy difícil adaptar los contratos a las fluctuaciones en las condiciones de los negocios, los empleadores pueden decidir emplear menos personal o eludir las regulaciones. En el primer caso, aumenta el desempleo; en el segundo, se segmenta el mercado de trabajo, lo cual a su vez incrementa la informalidad (una estrategia muy utilizada para segmentar es subcontratar ciertas actividades, que son realizadas por empresas con trabajadores no registrados). Un último factor de complejidad es que, para bajar los costos de transacción, las negociaciones se realizan de forma delegada y periódica, lo cual agrega inflexibilidad a los salarios y da lugar a problemas de representación de intereses.113 A diferencia del caso financiero, no existen instituciones privadas como los bancos que actúen como “intermediarios del trabajo”. Los sindicatos y las asociaciones patronales no son entidades con fines de lucro sino entidades de acción colectiva que representan los intereses de las partes y, además, las negociaciones suelen ser monitoreadas de cerca 112
Sobre mercado de trabajo y efectos sistémicos véase Blanchard (2005) Las paritarias no se convocan ante la ocurrencia de un hecho específico. En Argentina, los convenios de trabajo suelen ser de frecuencia anual, aunque recientemente se han agregado cláusulas que implican actualizaciones o cambios intraperíodo, como la adición escalonada de sumas no remunerativas (véase MTEySS, 2011).
113
225
por el gobierno.114 Esto es una fuente de distorsiones porque, como en toda instancia de acción colectiva, no necesariamente los representantes hacen lo que es óptimo para sus representados: los sindicalistas, por ejemplo, muchas veces persiguen objetivos políticos o de lucro propios. Cuando esto ocurre en el mercado de trabajo, la protección de los trabajadores puede deteriorarse, pueden surgir conflictos de representación política o las empresas pueden enfrentar dificultades excesivas para manejar el personal. Obviamente, de esto no se sigue que haya necesariamente soluciones alternativas para reducir los costos de negociación. Hay que recordar que siempre la contracara de la cooperación es el conflicto y es posible que lo mejor sea sacrificar algo de eficiencia si ello sirve para reducir el conflicto, que en el caso de los mercados de trabajo está siempre latente. ¿Por qué lo que ocurre en el mercado de trabajo puede tener consecuencias sistémicas? Hay tres razones bastante directas. •
•
•
El trabajo –de diferentes niveles de calificación– es un input importante de la producción en todas las actividades económicas y también lo es de todas las organizaciones en la medida que las jerarquías se estructuran con personas. En consecuencia, las disfunciones en los mercados de trabajo producen problemas de coordinación y de incentivos en toda la economía que inciden tanto sobre la distribución como sobre la estabilidad y el crecimiento. En el caso argentino, las distorsiones más significativas son la segmentación entre un sector formal y otro informal, así como el subempleo y el desempleo, que alimentan las heterogeneidades estructurales y trampas de pobreza asociadas con baja acumulación de capital humano por falta de experiencia y capacitación laboral. Esto último puede ser muy dañino para la distribución. Los conflictos en la negociación salarial y de las condiciones de trabajo suelen generar “externalidades” negativas en términos políticos, generando un clima de inestabilidad y falta de confianza muy negativo para la inversión y las tareas de construcción de instituciones. En el mercado de trabajo los mecanismos de representación política están directamente implicados debido a la presencia de sindicatos, cámaras empresarias y gobierno en las negociaciones. En el caso de las relaciones del trabajo es donde es más fácil mostrar que un buen sistema político es benéfico para la eficiencia económica Lo que ocurre con el empleo es importante para la macroeconomía porque los trabajadores son, a la vez, consumidores. Por lo tanto, si aumenta el desempleo,
114
En la Argentina, hacia mayo de 2011 se encontraban operativos aproximadamente 130 cámaras empresariales y 140 sindicatos. Dentro de los segundos coexisten tres tipos: los de oficio (trabajadores que tienen en común una especialidad laboral, como "artes", "oficio" o "técnica"), de industria (trabajadores de una industria o actividad general sin discriminar según las funciones que se desempeñen ni si se trata de obreros, empleados o asalariados calificados, y de empresa (trabajadores de una entidad productora de dimensiones que exceden las de una simple industria o actividad limitada). En el caso argentino, las negociaciones en la esfera formal incluyen a las tres partes: las cámaras empresariales (las entidades gremiales del sector empleador que reúnen a empresas de una misma actividad), los sindicatos (las organizaciones representantes de los trabajadores de una misma actividad, sector o profesión) y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), que tiene entre sus funciones promover, regular y fiscalizar el cumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores, en especial la libertad sindical, la negociación colectiva, la igualdad en las oportunidades y de trato y la eliminación del trabajo forzoso y del trabajo infantil. Así, el MTEySS participa en la negociación y luego homologa los convenios, lo cual implica darle estatus de legalidad. Cuando el gobierno no participa de la negociación, suele tratarse de trabajo asalariado no registrado, o en negro. De todas maneras, el trabajador puede hacer valer la Ley de contrato de trabajo y reclamar que se lo registre en la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
226
se reduce la demanda agregada y hay recesión. Nótese que en este caso interactúan los desequilibrios en el mercado de trabajo con las fallas en los mercados financieros: si los trabajadores tuvieran acceso fluido al crédito, podrían financiar su consumo con crédito en los períodos en que estuvieran desocupados. Una demanda de trabajo excesivamente tonificada, por otra parte, puede elevar las presiones inflacionarias. En síntesis, para que las organizaciones funcionen eficientemente es necesario diseñar mecanismos de coordinación y motivación, pero, dada la complejidad de la transacción en el mercado de trabajo, el diseño de esos mecanismos enfrenta muchas restricciones. En este sentido, hay una simetría entre el mercado financiero y el de trabajo: en ambos existe una fuerte tensión entre ganancias de productividad e incertidumbre estratégica. En el caso del mercado de trabajo, la sociedad puede realizar enormes ganancias de productividad por la vía de organizar mercados que ayuden a hacer más eficiente la división del trabajo y la especialización. Pero contratar trabajadores implica delegar decisiones y separar la propiedad del control de los bienes productivos. Esto aumenta la posibilidad de que los oportunistas –sean empresarios, trabajadores o sindicalistas– aprovechen la ocasión para extraer beneficios extra, no pautados en los contratos. Esta posibilidad aumenta la incertidumbre estratégica y, por ende, la relevancia de contar con reglas de juego creíbles para las relaciones del trabajo, capaces de acotar esa incertidumbre. De aquí que, muchas veces, el secreto de la productividad no esté tanto en innovar en la producción como en innovar con mecanismos institucionales y organizativos que minimicen los conflictos en la negociación. Esto es, brindar protección a los trabajadores sin desencadenar, al mismo tiempo, consecuencias sobre la estabilidad de las reglas de juego o de la macroeconomía difíciles de manejar. No obstante, es difícil que esto ocurra si no están dadas las condiciones en el sistema político.. 4. El mercado de trabajo en la Argentina115
La población económicamente activa (PEA) es la variable que sirve de base para medir el tamaño de la fuerza de trabajo (ya nos hemos encontrado con ella al analizar las cuestiones demográficas en el capítulo 7). Como se recordará, la PEA está determinada por la cantidad de población en edad de trabajar y el porcentaje de la población que decide participar en el mercado de trabajo. Para caracterizar este mercado, no obstante, es necesario introducir otras variables en el análisis. La figura siguiente muestra cómo se relacionan esas variables con la PEA y entre sí. En cada rectángulo aparece la cantidad de personas correspondiente. Los datos son de fines de 2010 y abarcan sólo la población urbana (ya vimos en el capítulo 7 que la población no urbana es muy reducida).
115
Para una visión sobre la evolución del mercado de trabajo en la Argentina ver Beccaria et al. (2009).; sobre informalidad y cuentapropismo: Bertranou y Maruzio (2011)
227
Figura 11.1 Situación ocupacional de la población urbana total Población Urbana 36.863 = 100%
Población Económicamente Inactiva
Población Económicamente Activa
20.347 = 55.2%
16.536 = 44.8%
Ocupados
Desocupados
15.378 = 93%
1.159 = 7%
Sector Privado
Sector Público
Planes de Empleo
12.624 = 82.1%
2.648 = 17.2%
106 = 0.7%
Asalariados
Patrón
Cuenta Propia
Familiar sin sueldo
9.053 = 71.7%
643 = 5.1%
2.806 = 22.2%
122 = 1.0%
Registrados
No Registrados
Servicio Doméstico
5.195 = 57.4%
2.794 = 30.9%
1.064 = 11.8%
Fuente: MTEySS (2011).
La tasa de participación de la Argentina se ubica en un 45%, lo que determina una PEA urbana de 16,5 millones de personas. El resto de la población se encuentra inactiva, sea porque son niños, sea porque son mayores o, simplemente, porque no buscan trabajo. Dado que la Argentina está en la etapa del bono demográfico, el tamaño de la PEA en relación a la población inactiva es hoy más elevado de lo que será en el futuro. A la vez, de acuerdo a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), hacia fines de 2010 un 93% de la PEA tenía empleo mientras que los desempleados representaban el 7% restante. Esto significa que la cantidad de personas sin empleo se ubicaba en 1,1 millones. El desempleo, no obstante, está lejos de representar a todas las personas con problemas de empleo. Dentro del grupo de los empleados hay que distinguir entre los que tienen trabajos “plenos” –es decir, de más de 35 horas semanales– y los que realizan trabajos de medio tiempo o de extensión menor pero que desearían trabajar más horas y que se clasifican como “subempleados”. En el caso de la Argentina, los primeros alcanzan a un 84,1% de la PEA, mientras que los segundos llegan a 8,5%. Así, si sumamos desempleados y subempleados, resulta que la proporción de personas con problemas de empleo se ubica en alrededor del 16% de la PEA. No es un problema pequeño: son 2,5 millones de personas e indica que el mercado está segmentado. Esto es un reflejo, por supuesto, de la importancia que tienen en la estructura productiva las actividades de subsistencia (véase capítulo 9).
228
El sector privado es el principal empleador, con el 82% de los puestos de trabajo. Por supuesto, dada la heterogeneidad estructural existente, no todos los puestos de trabajo son de igual calidad: hay trabajadores asalariados, otros que son empleadores, otros que perciben ingresos pero no tienen empleados ni patrones –son los denominados “cuentapropistas”– y otros que no perciben salario. En la Argentina, los últimos datos disponibles muestran que casi un cuarto de los empleos generados por el sector privado son de cuenta propia, un 5% corresponde a empleadores, un 72% a asalariados y un 1% a trabajadores que no son remunerados.116 En el cuentapropismo conviven trabajadores profesionales y de alta calificación con obreros y vendedores ambulantes. Lepore y Schleser (2006) presentan evidencia que conecta al cuentapropismo con la vulnerabilidad laboral. Se destaca allí que la participación de los trabajadores profesionales y de alta calificación es marginal: abogados y contadores, por ejemplo, no llegan al 5% del total de cuentapropistas. Las ocupaciones de comerciante, albañil, pintor y electricista, en cambio, representan entre el 15% y el 20%. Bertranou (2007) aporta una hipótesis adicional: la participación de los empleos por cuenta propia con relación al total de empleo del sector privado es procíclica, lo cual se verifica en el caso argentino, con fuertes crecimientos en los entornos de las crisis. Apella y Casanova (2008) presentan evidencia adicional en el mismo sentido. Ellos encuentran que sólo un 38% de los trabajadores autónomos aporta al sistema de seguridad social. Por último, Jiménez (2011) muestra que la tasa de subempleo y el nivel de pobreza son mayores en este segmento que en el de los asalariados, mientras que los ingresos por hora son menores. El trabajo asalariado comprende a cerca de 9 millones de personas, un 12% de las cuales corresponde al servicio doméstico, un 57,4% son trabajadores registrados (es decir, con aportes al sistema de seguridad social) y un 31%, no registrados (sin aportes al sistema de seguridad social). Este último dato es relevante porque refiere inequívocamente a la vulnerabilidad: los trabajadores no registrados no poseen los derechos y beneficios previstos legalmente para los trabajadores en relación de dependencia. La informalidad es una deficiencia importante asociada con la segmentación y la baja productividad de ciertas actividades de subsistencia. La persistencia de la informalidad daña el bienestar por varias razones. Un puesto informal se asocia a una menor duración del empleo y a menores ingresos por hora en comparación con un puesto formal (véase MTEySS y BM, 2008). Además, la informalidad se extiende en los segmentos poblacionales más vulnerables, como los jóvenes y los trabajadores con menor nivel educativo. Si tomamos como parámetro el Gran Buenos Aires (GBA), vemos que la informalidad prácticamente se duplicó en los últimos 30 años (Lepore y Schleser, 2008). En efecto, en el año 1980 la informalidad de los asalariados era del 22%. La década perdida elevó la informalidad a 32% y la crisis de la convertibilidad, a 43%. La recuperación posterior permitió reducirla en 5 puntos, entre 2004 y 2010. En este caso, más que un fenómeno cíclico, el crecimiento de la informalidad en Argentina de las últimas décadas parece un fenómeno estructural. Los cambios en el marco institucional y las reformas incidieron en esto, sin dudas. Al respecto, Arias et al. (2008) destacan los efectos del régimen de convertibilidad, las privatizaciones y la reforma laboral de 1995. La evolución de los costos laborales se presenta en el gráfico 11.6. Dado que existen medidas alternativas, se presentan dos estimaciones para un período extendido: el costo 116
Kritz (2011) muestra la falta de dinámica en la creación de empleo luego de la caída en la actividad en 2009.
229
laboral unitario –que incluye cargas sociales–, de Coremberg y Molina (2008) y el costo salarial unitario, de Graña y Kennedy (2008). La figura que emerge en ambos casos es similar: a principios de la década del noventa, los costos salariales se reducen marcadamente, de la mano de fuertes aumentos en la productividad y cambios regulatorios en el mercado de trabajo. Luego le siguió una etapa, de fines de la década, caracterizada por la deflación y costos crecientes. El salto en los precios de la devaluación de 2001 recompuso los márgenes empresariales, pero luego el costo laboral retomó la senda de crecimiento. Nótese que, desde una perspectiva histórica, los costos salariales disminuyen rápidamente con las crisis y luego se recuperan, también rápidamente. Sin embargo, en la salida de la crisis de la Convertibilidad el costo salarial se recuperó más lentamente. Gráfico 11.6 Estimaciones del costo laboral 1.1 1 0.9 0.8 0.7 0.6
Costo salarial unitario
0.5
Costo laboral unitario
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
0.4
Fuente: Coremberg y Molina (2008), Graña y Kennedy (2008) e INDEC (2011).
Una mirada a lo que ocurre con el empleo en la región puede ser útil para contextualizar y evaluar la significación de estas cifras del mercado argentino (véase cuadro 11.3). Al igual que en nuestro país, en la región la demanda de trabajo está liderada por el sector privado. El sector público en la Argentina, sin embargo, tiene una participación que es superior a la observada en los siete países más grandes de la región, con excepción de Venezuela (véase cuadro 11.3). Este rasgo diferencial es relativamente estable en el tiempo: ya estaba presente una década atrás.
230
Cuadro 11.3 Características del empleo en América Latina (%) Privado
Público Asalariado
Cuenta propia
Empleador
Argentina 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. 15,5 15,9
n.d. 57,1 60,0
n.d. 23,0 19,6
n.d. 4,4 4,5
Brasil 1989-1992 1999-2001 2007-2009
12,0 11,1 11,6
47,3 47,7 54,8
37,2 37,1 29,3
3,5 4,1 4,3
Chile 1989-1992 1999-2001 2007-2009
9,9 11,8 11,6
64,8 62,8 64,7
21,6 21,1 20,6
3,7 4,3 3,1
Colombia 1989-1992 1999-2001 2007-2009
6,6 6,8 4,6 ,
52,0 46,7 38,3 ,
36,3 42,4 47,7 ,
5,1 4,1 9,4,
México 1989-1992 1999-2001 2007-2009
11,8 11,0 11,3
52,1 54,5 60,8
32,3 29,4 23,0
3,8 5,1 4,9
Peru 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. 8,6 9,4
n.d. 31,4 32,9
n.d. 54,1 52,2
n.d. 5,9 5,5
25,9 36,9 37,9
7,6 5,2 4,0
Venezuela 1989-1992 19,3 47,2 1999-2001 14,9 43,0 2007-2009 17,9 40,2 Fuente: Elaboración propia basada en CEPAL (2012).
Dentro del empleo en el sector privado también es posible detectar rasgos que diferencian a la Argentina: al igual que Chile, México y en menor medida Brasil, tiene una alta proporción de asalariados, cercana al 60%. En Colombia, Perú y Venezuela, en cambio, la presencia del cuentapropismo es mayor; la proporción de asalariados apenas llega al 40% (véase cuadro 11.3). La dinámica de la última década muestra tres tipos de movimiento: países donde aumentó la salarización y se redujo el cuentapropismo, países donde este movimiento fue leve y otros donde la informalidad directamente se incrementó. Argentina pertenece al primer grupo, al igual que Brasil y México. Se trata de dos rasgos positivos en la medida que el cuentapropismo suele asociarse con las actividades de subsistencia. Pero para tener una idea acabada, es bueno echar una mirada a la calidad del empleo generado. El cuadro siguiente brinda información en relación con esto.
231
Cuadro 11.4 Productividad del empleo en América Latina (%) Baja productividad Total
Resto
Microempresas Independientes Resto
Argentina 1989-1992 1999-2001 2007-2009
44,1 40,7 39,0
15,5 18,2 17,5
23,0 17,3 14,8
5,6 5,2 6,7
55,9 59,3 61,0
Brasil 1989-1992 1999-2001 2007-2009
48,0 46,7 41,1
20,9 12,4 12,7
21,3 25,8 19,9
5,8 8,5 8,5
52,0 53,3 58,9
Chile 1989-1992 1999-2001 2007-2009
38,9 31,8 30,0
11,1 10,7 8,2
20,9 14,7 16,8
6,9 6,4 5,0
61,1 68,2 70,0
Colombia 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. n.d. 60,5 ,
n.d. n.d. 15,3 ,
n.d. n.d. 40,9
n.d. n.d. 4,3,
n.d. n.d. 39,5 ,
México 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. 40,5 43,3
n.d. 19,8 23,7
n.d. 17,7 15,0
n.d. 3,0 4,6
n.d. 59,5 56,7
Peru 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. 63,8 57,6
n.d. 19,4 17,1
n.d. 40,9 37,4
n.d. 3,5 3,1
n.d. 36,2 42,4
21,4 35,3 35,8
6,2 2,1 1,6
60,9 46,2 50,2
Venezuela 1989-1992 39,1 11,5 1999-2001 53,8 16,4 2007-2009 49,8 12,4 Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2012).
Los registros correspondientes a los países grandes de América Latina indican que los empleos de baja productividad acaparan entre el 30% y el 60% del total del empleo, lo cual habla a las claras de la importancia de tomar en cuenta la heterogeneidad estructural y, particularmente, el peso del sector de subsistencia. Nuestro país, de cualquier forma, se encuentra junto con Chile dentro del grupo con menor incidencia relativa del trabajo de baja productividad. Los empleos de baja productividad representan el 39% del total. Esta estimación aportada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) está en línea con lo que encontramos al analizar el peso del sector de subsistencia en el capítulo 9. Si tomamos la evolución de la última década, no obstante, a pesar del alto crecimiento de la economía la proporción de empleos de baja productividad se mantuvo relativamente estable; esto evidencia que el proceso de crecimiento no tiene una gran capacidad para absorber al sector de subsistencia dentro de un proceso de transformación estructural compatible con el crecimiento inclusivo.
232
Un rasgo positivo que muestra la región en los dos mil es que la tasa de desempleo tendió a declinar, aunque hay por supuesto excepciones. El cuadro 11.5, que registra la evolución del desempleo, indica que la Argentina se cuenta entre los países que más redujeron el desempleo; un hecho que no sorprende si se tiene en cuenta la aceleración del crecimiento ya analizada en capítulos anteriores. De cualquier forma, cuando el objetivo es el crecimiento inclusivo, es importante analizar también la anatomía del desempleo. Cuadro 11.5 (%) Características del desempleo en América Latina Total
Por edad
Por sexo
15-24 24-35 35-44 45 o +
M
F
Años de educación 0a5
5 a 10 10 a 12 13 o +
Argentina 1989-1992 1999-2001 2007-2009
5,9 14,7 9,1
13,0 24,3 21,8
4,9 12,0 8,3
4,1 11,6 5,7
3,8 12,9 6,0
5,7 6,4 13,4 16,5 8,1 10,4
7,6 17,0 14,2
6,8 17,4 10,5
5,9 14,5 9,7
3,0 10,2 6,6
Brasil 1989-1992 1999-2001 2007-2009
3,8 9,6 8,3
6,9 18,3 17,8
3,8 9,2 8,6
2,1 6,1 5,3
1,2 4,3 3,5
3,9 3,5 7,8 12,1 6,1 11,0
3,2 7,0 5,5
5,9 14,6 11,0
4,4 12,0 10,5
1,8 5,1 5,0
Chile 1989-1992 1999-2001 2007-2009
8,3 9,9 10,2
16,5 21,3 24,9
7,9 9,6 11,3
5,1 7,1 7,2
5,2 6,1 5,6
7,7 9,6 9,0 11,3 8,9 12,2
7,9 11,0 7,8
9,2 11,6 10,3
9,1 10,1 11,6
6,3 7,0 8,6
Colombia 1989-1992 1999-2001 2007-2009
7,2 16,3 12,1 ,
14,9 30,6 23,4 ,
6,9 16,0 12,2
3,3 11,4 8,7
2,4 7,9 7,1,
7,2 7,2 16,3 16,3 12,1 12,1 , ,
4,4 11,1 8,4,
9,8 21,2 13,4
12,6 23,0 16,2
7,3 13,7 11,5 ,
México 1989-1992 1999-2001 2007-2009
2,6 2,5 4,5
6,5 5,6 9,8
1,9 2,1 4,2
0,7 1,2 2,3
0,5 0,8 2,5
2,6 2,5 4,5
2,6 2,7 5,3
1,0 1,5 3,3
3,9 2,7 4,9
3,4 3,0 5,1
2,3 3,7 4,0
Peru 1989-1992 1999-2001 2007-2009
n.d. 5,0 3,9
n.d. 11,3 9,5
n.d. 4,3 4,2
n.d. 2,9 2,2
n.d. 2,8 2,0
n.d. n.d. 5,0 5,6 3,8 4,1
n.d. 1,9 1,0
n.d. 7,0 4,0
n.d. 6,6 5,8
n.d. 7,8 6,2
Venezuela 1989-1992 1999-2001 2007-2009
10,2 14,5 6,9
19,3 25,7 13,6
11,3 14,7 7,4
5,9 10,2 4,6
4,5 7,8 3,9
11,2 8,4 13,6 16,1 6,5 7,4
9,7 11,6 5,4
12,1 15,2 6,5
9,3 16,3 7,2
6,1 12,5 7,5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL (2012).
Cuando la desagregación se realiza por edad y nivel educativo es posible observar debilidades importantes. En primer lugar, la incidencia del desempleo en los jóvenes de hasta 24 años casi triplica la que registra el grupo de edad que le sigue (véase cuadro 11.5). Esta característica se repite en varios países de la región, un hecho poco alentador si se considera que varios de estos países están cursando la etapa del bono demográfico. La no integración en las tareas productivas afecta un componente importante del capital humano, que es la experiencia y la posibilidad de beneficiarse del learning by doing. En segundo lugar, cuando se clasifica a los desempleados en términos de los años de
233
educación, surge que en la Argentina el grupo de trabajadores con mayor nivel educativo tiene una tasa de desocupación que es la mitad de la que experimenta un trabajador no calificado Asimismo, hay una correlación inversa entre tasa de desempleo y nivel educativo. Nótese que este rasgo no se repite sistemáticamente en los otros países. Por supuesto, la correlación inversa entre educación y desempleo es muy negativa desde el punto de vista de la inclusión, al favorecer las trampas de pobreza. Además, menor desocupación implica mejores salarios y por lo tanto los salarios de los educados tenderán a ser más altos. Al evaluar este hecho hay que tomar en cuenta, además, que en la Argentina el sector público explica una mayor proporción del empleo y los empleos en el Estado suelen tener un componente importante de mano de obra educada. Desde este punto de vista, es probable que la política de empleo del Estado no sea neutral para la distribución. En suma, el panorama que surge de nuestro análisis es el de un mercado de trabajo segmentado, con gran presencia de la informalidad y una gran cantidad de personas con problemas para acceder a un empleo de calidad. Estas características están sin dudas detrás de las deficiencias que se observan en los indicadores de desempeño distributivo, como el Gini (véase capítulo 6). La Argentina comparte sus rasgos de debilidad en el mercado de trabajo con los países de la región, aunque está en una posición comparativamente ventajosa en algunas dimensiones. Un hecho positivo es que de la mano del crecimiento de los noventavos mil mejoraron las condiciones, sobre todo en lo relativo a desempleo y en evitar que se profundizara el proceso de informalización. Pero más allá de esto, dado que la tasa de crecimiento fue muy alta, puede argumentarse que el avance en la corrección de los desajustes estructurales fue sólo mediocre. Cuando se observan de manera comparativa los mercados financieros y de trabajo, surge la hipótesis de que las disfuncionalidades en los primeros afectan sobre todo la capacidad para acelerar el crecimiento y mantener la estabilidad macroeconómica, mientras los segundos tienen un papel crucial para hacer inclusivo el crecimiento y reducir el peso de la economía de subsistencia. Si bien los desajustes en los costos salariales tienen efecto sobre la competitividad y también desempeñaron un papel en las crisis, lo cierto es que parecen más un efecto, a su vez, de los desajustes de las políticas financieras, cambiarias, fiscales y monetarias que el fruto de inflexibilidades en el mercado laboral. Dicho lo anterior, en la Argentina es necesario prestar atención permanente al funcionamiento de los mercados de trabajo por dos razones: primero, la economía es muy volátil y la falta de flexibilidad puede tener consecuencias mayores a las observadas en economías estables; segundo, es vital crear empleo de calidad para el sector de subsistencia y por ello no debe perderse de vista que, cuanto más costoso el trabajador adicional, menor la probabilidad de que suba la demanda de empleo. Esto trae problemas distributivos muy difíciles de manejar. Nótese que hay dos cuestiones distintas. Por un lado, el espíritu de lucro puede llevar a no respetar las instituciones de protección del trabajador y es un problema de control. Pero por otro, como ya vimos, en el sector de subsistencia muchas actividades informales o no registradas no serían viables si respetaran estrictamente la legislación laboral e impositiva. En este segundo caso, el problema no es controlar el trabajo informal sino promover un cambio
234
estructural que favorezca el crecimiento de forma de aumentar la productividad del trabajo.
235
12. El Estado y las políticas económicas En el último siglo, el tamaño del Estado tendió a incrementarse de manera generalizada, sobre todo en las economías más avanzadas. La expansión estuvo asociada con ciertos aspectos de la evolución económica moderna que hemos discutido al presentar el marco conceptual. En relación con ello, hay tres hechos que será útil destacar aquí como marco para el análisis del rol del Estado en la Argentina. •
La elevación en el ingreso por habitante estuvo acompañada de una creciente especialización global e incorporación del conocimiento a la producción y a las organizaciones. Esto incrementó la demanda de capital humano y complejizó las transacciones, con lo que aumentó también el rol de la incertidumbre estratégica y la probabilidad de que ocurrieran fallas en las organizaciones. En este contexto, el Estado se vio involucrado, por una parte, porque hubo un fuerte aumento en la demanda de mecanismos para corregir fallas de mercado, de organizaciones privadas y de coordinación macroeconómica a nivel nacional y globlal y, por otra, porque el gobierno cumple funciones esenciales en el proceso de acumulación de capital humano. De esta forma, las funciones del gobierno devinieron cada vez más complementarias de la iniciativa privada y en los casos en que el gobierno no estuvo en condiciones de asumir sus nuevas funciones, la productividad del sector privado se resintió (véase Fanelli y McMahon, 2005).
•
El desarrollo económico se asoció con una mayor importancia de los mecanismos de representación democrática. Los mecanismos de representación y acción colectiva no son neutrales para la economía: las personas que interactúan en contextos democráticos incorporan crecientemente pautas culturales de no discriminación, inclusión, cuidado del medio ambiente y derecho a aprender y a emprender y ello tiene consecuencias económicas directas en la medida que influye sobre el proceso de socialización y, por ende, sobre la formación de la identidad de las personas117. Bajo estas nuevas circunstancias, la presencia de las organizaciones del Estado tendió a expandirse porque aparecieron novedosos requerimientos de mejora en la equidad y los mecanismos de inclusión, de protección social ante shocks nuevos (relacionados con la acrecida interdependencia global) y de cuidado del medio ambiente (véase, por ejemplo, Rodrik, 1997). Un Estado prescindente está a contramano de las tareas que le demandan los valores incorporados en visiones del desarrollo humano como la adoptada por las Naciones Unidas y ya discutida en el capítulo 3.
•
El crecimiento económico estuvo acompañado de los procesos de urbanización y de transición demográfica. El fuerte crecimiento de la población con sesgo hacia la vida urbana generó nuevas tareas para el Estado, desde la satisfacción de demandas en el plano de la educación y la salud, hasta la construcción de infraestructura y la planificación urbana. Al asumir el Estado estas nuevas funciones bajo la forma de políticas
117
La identidad es el software de reglas (pautas culturales) que los agentes individuales llevan incorporado y utilizan como guía de conducta; véase capítulos 2 y 3.
236
públicas de mayor alcance, aparecieron interacciones novedosas entre el gobierno y las organizaciones privadas. Estas interacciones involucraron a toas las organizaciones privadas –incluyendo a las familias– y reclaramaron, a su vez, cambios adaptativos en el software (nuevas formas contractuales, transformaciones en los regímenes de política y en los derechos de propiedad).. Si bien estos hechos resultaron en la expansión del Estado ello no implica que tal expansión no pueda revertirse o, por el contrario, profundizarse: dependerá de la evolución de las organizaciones y de las relaciones entre ellas. En la actualidad hay ciertas dimensiones en las que están actuando fuerzas a favor de la disminución de la presencia del Estado. Por ejemplo, es cada vez mayor la actividad y la voz de ciertas organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que en algunos casos son más efectivas que el Estado en la defensa del medio ambiente y de la no discriminación. En otros casos, una intervención significativa del gobierno va en detrimento del espíritu de innovación y de emprendimiento y aparecen presiones políticas en favor de una reducción de la presencia estatal. Es lógico, en este sentido, que si aumenta la carga de trabajo y la sofisticación de las tareas que el Estado debe realizar, también aparezcan organizaciones que gocen de ventajas comparativas en relación con el Estado y lo reemplacen en ciertas actividades. Por otro lado, las innovaciones en el campo de las transacciones financieras o de la aplicación de la biología a la producción demandan que el Estado intervenga mediante el monitoreo y la regulación y ello supone un nivel de preparación muy alto de la burocracia pública y de calidad en el diseño de las reglas de juego. Tomando como marco de referencia estos hechos, pasaremos ahora a estudiar la evidencia sobre el papel del Estado en la economía argentina. En línea con el enfoque planteado en la introducción a la cuarta parte, el objetivo último es examinar el software en acción, pero enfatizando los aspectos sistémicos antes que los microeconómicos. Esto implica, por un lado, identificar disfuncionalidades en las organizaciones públicas que puedan estar influyendo sobre los indicadores de desempeño agregado y, por otro, evaluar qué rasgos del marco institucional podrían estar detrás de las disfunciones. El examen de la evidencia prioriza lo ocurrido en los dos mil con el objeto caracterizar los desafíos que subsisten. El capítulo está dividido en tres secciones. La sección 1 examina la evidencia empírica que es relevante para evaluar el tamaño del Estado en la Argentina; la discusión se organiza en torno del concepto de espacio fiscal. La sección 2 aborda las políticas sociales y las discute en el contexto de los cambios en la familia y el hábitat de los hogares y sus carencias. En la última sección realizamos un balance del uso del espacio fiscal desde la perspectiva de la incidencia del Estado sobre los indicadores de desempeño (crecimiento, estabilidad y distribución).
1. El sector público: tamaño y evolución
La evidencia internacional indica que el tamaño relativo del sector público tiende a ser mayor en los países más avanzados que en los emergentes, tanto en lo que hace al gasto público como a la tributación. Los gráficos 12.1.a y b brindan información en relación con esto y nos permiten, además, ubicar a la Argentina en el plano internacional. Como se observa, si bien la Argentina exhibe una participación del gobierno en la economía
237
que es menor al promedio de los desarrollados, esa participación está muy por encima del promedio correspondiente a los emergentes. Gráfico 12.1 Gasto e impuestos: comparación internacional (% del PBI) (a) Gasto total del sector público 2007-2010 60
(b) Presión impositiva del gobierno general 2007-2010
Avanzadas
70
Emergentes
Avanzadas
50
Emergentes
60 50
36,1
40
40
30
34.1
30 20 20 10 10
Ucrania
Filipinas
Arabia saudita
Letonia
Marruecos
China
Indonesia
Uk
Argentina
Eslovenia
Japón
Noruega
Francia
Islandia
Australia
0
Rep Checa
Ucrania
Filipinas
Arabia saudita
Letonia
Marruecos
China
Indonesia
Uk
Argentina
Eslovenia
Japón
Noruega
Francia
Islandia
Australia
Rep Checa
0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de FMI, 2012.
Más allá de la comparación internacional, es difícil determinar cuál es el tamaño óptimo del sector público para una economía como la argentina. La discusión sobre el papel del Estado en la economía tiene una rica tradición analítica pero, a pesar de ello, la teoría está lejos de contar con patrones precisos para determinar qué tamaño debería tener el sector público en función de las características estructurales de una economía dada. Esta debilidad, sin embargo, no impidió que se fuera acumulando un corpus de conocimiento muy valioso respecto de las disfuncionalidades que la acción del Estado en la economía puede generar (véase Stiglitz, 2003). En primer lugar, se sabe que la forma en que se asignan el gasto y la carga tributaria tiene consecuencias muy importantes en la economía porque incide sobre el diseño y el funcionamiento de los esquemas de coordinación, motivación y ejecución de todas las organizaciones y, por ende, sobre los determinantes del crecimiento. Por ejemplo, podría pensarse que un impuesto a las exportaciones sólo afecta a los exportadores, pero ese impuesto también crea un incentivo para dedicarse a una actividad que no implique exportar. Lo mismo ocurre con el gasto: si se subsidia la educación, se desincentiva la incorporación al mercado de trabajo, etc. No se trata, por supuesto, de eliminar todos los impuestos o no gastar, sino de evaluar bien los puntos a favor y en contra de cada opción. En segundo lugar, es necesario examinar cómo financia el sector público sus desequilibrios presupuestarios. A la luz de lo que ya hemos estudiado sobre los mercados financieros, está claro que las malas decisiones financieras del sector público pueden tener consecuencias de gran alcance sobre la estabilidad financiera y
238
macroeconómica. Por ejemplo, financiar con base en el impuesto inflacionario puede llevar a la destrucción del dinero; de hecho, la hiperinflación en la Argentina fue exactamente eso: los precios se dispararon porque la gente huía de una moneda que perdía valor a cada momento. Este es un riesgo que ha aumentado en la Argentina, luego de la aprobación de las modificaciones a la Carta Orgánica del Banco Central, en marzo de 2012. Bajo la nueva legislación se le brinda al ejecutivo mayor libertad para recurrir al financiamiento monetario del déficit y utilizar las reservas internacionales para afrontar pagos de deuda pública. En instancias menos distorsionadas, si el gobierno tiene un déficit o una deuda a refinanciar muy elevados, la presión de sus demandas en los mercados de crédito harán subir las tasas de interés, lo cual terminará afectando a la inversión productiva privada. Un hecho asociado con esto es que los gobiernos muy endeudados suelen verse obligados a ajustar el gasto de manera sensible y ello suele traducirse en una poda excesiva del gasto de inversión en infraestructura y en la obra pública en general. Asimismo, los ajustes pueden afectar a políticas sociales vitales para la acumulación de capital humano y para luchar contra la pobreza. En tercer lugar, los cambios en las políticas de gasto e ingreso del Estado suelen tener efectos directos y significativos sobre la distribución del ingreso y, por ende, influyen de manera decisiva en el desarrollo humano. Esto no se refiere solamente a las políticas sociales o de protección, también se incluyen factores como la inversión en infraestructura urbana y los subsidios orientados a mejorar las oportunidades para realizar emprendimientos productivos a pequeña escala. Para conciliar el hecho de que, por un lado, el tamaño óptimo del gobierno es difícil de precisar pero, por otro, se pueden identificar con precisión una serie de distorsiones y fuentes de disfuncionalidad, los economistas desarrollaron el concepto de espacio fiscal (Heller, 2005). El objetivo de este concepto es mostrar que, independientemente de cómo se determine el tamaño del Estado, lo cierto es que el gobierno debe contar con instrumentos tributarios, de gasto y de financiamiento que le permitan sostener la estructura del Estado acotando las distorsiones y evitando generar disfuncionalidad sistémica. Cuando las autoridades no crean un espacio fiscal acorde con el tamaño del sector público deseado se ven obligadas a realizar ajustes que no están en línea con sus objetivos de largo plazo y que, además, dañan al sector privado en la medida que muchas de las actividades públicas son complementarias y no competitivas con las de aquel sector. Los tres determinantes básicos del tamaño del espacio fiscal son la recaudación tributaria, el acceso al financiamiento en los mercados de capital y la eficiencia en la asignación del gasto público (véanse Fanelli y Jiménez, 2010; Fanelli, 2010; Heller, 2005). Pasamos, entonces, a analizar la evolución de estas variables en el caso de la Argentina.118 El gráfico 12.2 brinda información sobre la evolución del gasto y la tributación en la Argentina en los últimos cincuenta años.
118
El espacio fiscal también depende del régimen de políticas y la organización del sector público. Estos aspectos importan pues son determinantes esenciales del tamaño del Estado, y para evaluar el espacio fiscal disponible es necesario tomar en cuenta cuál es la demanda de fondos implícita en las políticas que el Estado se propone seguir. Para un análisis más detallado y técnico del espacio fiscal en la Argentina, véase Albrieu y Cetrángolo (2011). Asimismo, la volatilidad macroeconómica tiene efectos sobre el nivel de sustentabilidad de la deuda pública. Para un análisis de Argentina y otros países grandes de la región, véase Fanelli, Pablo (2011).
239
Gráfico 12.2 Gasto e ingreso consolidado del sector público (% del PBI) 45 40 35 30 25 20 I n gre s o s
15
Ga s to s
10 5
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
0
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2012).
La evolución de la relación entre el gasto y el PBI presenta como característica saliente su variabilidad. Los dos mil no son la excepción: luego de sufrir una caída significativa durante la crisis de la convertibilidad, el gasto sube a un ritmo muy superior al del PBI y, como resultado, en la actualidad la relación gasto/PBI se ubica en niveles históricos récord. Sólo en el período de la “plata dulce”, durante la gestión de Martínez de Hoz, llegó el gasto público a un nivel comparable al actual. Esta variabilidad, obviamente, no ayuda a que el sistema económico sea estable y previsible. Cabe subrayar, no obstante, que los cambios en el gasto se explican tanto por decisiones discrecionales de política como por ajustes inducidos por las frecuentes situaciones de marcado desequilibrio macroeconómico que se registraron en el período graficado. En períodos recesivos y de turbulencia financiera, la recaudación tributaria se reduce por la caída del nivel de actividad y el gobierno encuentra dificultades para acceder al crédito y, bajo tales circunstancias, las autoridades no tienen otra opción que ajustar el gasto. En situaciones de estrés macroeconómico, el gasto se convierte en una variable residual de ajuste porque las autoridades se quedan sin espacio para decidir autónomamente qué políticas seguir. Esta dinámica hace que el gasto se comporte de manera procíclica y ello es un factor adicional de generación de volatilidad: lo apropiado es que el gobierno se comporte de manera anticíclica, de forma de amortiguar y no acentuar las fluctuaciones cíclicas de la economía. Claro que, para estar en condiciones de comportarse de manera anticíclica, el gobierno debe contar con ahorros que pueda utilizar en los tiempos malos o tener una situación financiera lo suficientemente sólida, que le permita acceder al crédito cuando la economía pasa por una recesión. El gobierno debe actuar preventivamente de forma de contar con suficiente espacio fiscal; si genera suficiente espacio fiscal, sus promesas financieras serán creíbles. La relación entre la recaudación total de impuestos y el PBI es también muy volátil y, al igual que el gasto, se encuentra en niveles récord en la actualidad. La volatilidad de la recaudación se explica por la operación conjunta de dos factores. Por un lado, es un resultado natural del hecho de que la recaudación depende del nivel de actividad y este es muy volátil, pero, por otro lado, la estructura tributaria en sí experimentó cambios 240
importantes, con creación y eliminación de impuestos y cambios en las alícuotas que se reflejaron en variaciones de la presión tributaria. En lo que hace a los dos mil, en el gráfico 12.2 puede observarse que la tributación sigue una trayectoria similar a la del gasto, de forma que al igual que este se ubica en niveles récord en la actualidad. Para lograr estos niveles de recaudación se implementaron reformas significativas en las reglas de juego: en el marco de la crisis de la convertibilidad se crearon impuestos nuevos de emergencia, como el impuesto a las transacciones bancarias y las retenciones a las exportaciones que luego se mantuvieron aun cuando la crisis ya había pasado. Estos impuestos de emergencia tienen características muy distorsivas y su recaudación representa alrededor del 5% del PBI. Posteriormente, al eliminarse el segmento de capitalización del sistema previsional, la recaudación que los agentes depositaban en sus cuentas individuales pasó a ser percibida por el sector público, lo que elevó la participación de los impuestos al trabajo en la recaudación total. El gráfico 12.3 muestra la composición de la recaudación tributaria. Gráfico 12.3 Composición de la recaudación tributaria (año 2011; millones de pesos)
81.676,7
108.597,9 Ga na nci a s IVA Come rci o e xte ri or
6.781,8 Aporte s y contri buci one s a l a s e g. Soc.
154.236,9
Re s to
68.840,4
Fuente: Administración Federal de Ingresos Públicos (2012)
La trayectoria ascendente de la recaudación de impuestos amplió de manera sustancial el espacio fiscal disponible para el gobierno. Pero esto se logró a partir de una estructura de impuestos cambiante y que muestra importantes distorsiones, lo cual también le impuso costos a la economía tanto en el plano distributivo como en el de la eficiencia y el crecimiento. En particular, siguen teniendo un peso importante los impuestos indirectos como el IVA –que le restan progresividad a la estructura tributaria–y los impuestos a las exportaciones –que desalientan la inversión productiva en el sector transable, aunque sus efectos distributivos no son regresivos a corto plazo, al reducir el costo de los alimentos. Más allá de las deficiencias en la estructura tributaria, lo cierto es que la mayor recaudación de los dos mil se tradujo en una relación más acorde entre el gasto y la tributación que la observada en las décadas previas (véase gráfico 12.2). Incluso a mediados de los dos mil la recaudación llegó a superar al gasto, de manera que hubo un
241
superávit fiscal. Pero esta situación de holgura en el espacio fiscal no se mantuvo. El gráfico 12.4 muestra la evolución del superávit fiscal a largo plazo:
Gráfico 12.4 Evolución del superávit fiscal (% del PBI) 10
Su p e rá vi t fi n a n ci e ro
5 Su p e rá vi t p ri m a ri o
0 ‐5 ‐10
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
‐15
Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Economía y Finanzas (2012)
Como puede verse, luego de varios años en que se registran tanto superávit fiscal primario como superávit total,119 en los tramos finales de la década de los dos mil vuelve a registrarse déficit fiscal, aunque el superávit primario se mantiene en terreno positivo. La reaparición del déficit significó que el gobierno se viera en la necesidad de demandar crédito en un contexto en que no contaba con acceso fluido a los mercados de capital. Para “solucionar” este problema se recurrió a fuentes distorsivas de financiamiento, como la emisión monetaria (con lo que se incrementó el impuesto inflacionario) y el uso de los fondos de la ANSES. De todos modos, vale subrayar que los desequilibrios fiscales de la actualidad son mucho menos significativos que los que se registraban en décadas anteriores. Nótese en particular el contraste con los déficit en todo el período que va de 1961 a 1990. En suma, las cifras anteriores indican que desde la crisis de 2003 en adelante el gobierno contó con mayor espacio fiscal gracias al incremento de la recaudación. Es cierto que parte de ese espacio se ha ido perdiendo por el fuerte incremento del gasto, al punto que reaparece el déficit fiscal; pero también es cierto que ello no ocurre por efecto del estrés macroeconómico o una caída en la recaudación, sino por la presión creciente del gasto. Se impone, entonces, evaluar qué ocurrió con el gasto y, más en general, cómo se utilizó el mayor espacio fiscal disponible en los dos mil. El ejercicio servirá para poner al descubierto facetas tanto positivas como francamente desalentadoras. Sin dudas, una faceta muy favorable es la evolución de la deuda pública. En el contexto de fuerte incremento de la recaudación fiscal de los dos mil, desaparece la propensión del gobierno a sobreendeudarse. Una propensión que se había instalado con fuerza 119
La diferencia entre el superávit primario y el total está explicada por los pagos de interés sobre la deuda pública. Para que el superávit total sea cero, el superávit primario debe ser igual a los pagos de intereses de la deuda pública.
242
desde fines de los setenta, cuando se abre la posibilidad de acceder al crédito internacional a gran escala gracias al proceso de globalización financiera. La acumulación de stocks excesivos de deudas es ciertamente uno de los hechos que explica la repetición de eventos de crisis financieras y macroeconómicas ya analizadas en el capítulo 5. El tramo final del proceso fue la gran crisis de 2001-2, cuando el país declara el default y obliga a sus acreedores a aceptar una reestructuración forzada de los compromisos con una fuerte quita en el valor real de la deuda (véase Damill et al.,2006). Durante varios años, en la década de los dos mil, con buen criterio las autoridades utilizaron los fondos tributarios adicionales para generar superávit fiscal y pusieron en marcha un proceso de “desendeudamiento”. Como consecuencia, se redujo la relación deuda pública/PBI, que es el indicador más importante para evaluar el peso de la deuda. La deuda bruta en relación al PBI se ubicaba hacia fines de setiembre 2011 en 44,1%. Se trata de un nivel de endeudamiento aceptable. Los trabajos de investigación sobre deuda en América Latina calculan que un coeficiente de deuda pública/PBI menor al 50% es sostenible (véase Mendoza y Oviedo, 2004). Un hecho adicional a ponderar es que mejoró la composición de la deuda. Se destaca, en especial, la caída en la participación del endeudamiento en dólares. Mientras en los noventa la deuda denominada en moneda extranjera superaba el 95% de la deuda total, en setiembre de 2011 sólo llegaba a 59%. Otro rasgo de la composición de la deuda que contribuyó a reducir el riesgo financiero es que apenas el 33,4% de la deuda bruta está en la actualidad en manos privadas, mientras que el 52.5% está en manos de otras agencias del sector público (el 14.1% restante es deuda con organismos internacionales, véase gráfico 12.5). Esto significa que la situación actual es incluso mucho mejor de lo que sugiere el guarismo anterior referido a la relación deuda pública/PBI, ya que parte de la deuda del gobierno está en manos de otras dependencias del propio gobierno. Esto implica que el gobierno es al mismo tiempo deudor y acreedor y que su deuda neta es mucho menor: 21% del PBI. Gráfico 12.5 Composición de la deuda pública (al 31 de setiembre de 2011; %)
33,4 Intra s e ctor públ i co
52,5 3,7
Orga ni s mos mul ti l a te ra l e s Cl ub de Pa ri s Se ctor pri va do
10,4
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía y Finanzas; 2012.
243
Hay otras medidas que contribuyeron a reducir la deuda y a mejorar su composición, pero, a diferencia del superávit fiscal, tuvieron efectos colaterales negativos. En efecto, por una parte, la alta proporción de deuda intrasector público se explica por la sorpresiva estatización de los fondos jubilatorios. Los stocks de bonos públicos que estaban en manos de las AFJP y pertenecían a los aportantes privados pasaron a ser propiedad del gobierno, que conformó con ellos el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, administrado por la ANSES. Hacia fines de julio de 2011 había 193.000 millones de pesos en ese fondo y el gobierno lo ha usado como una fuente de financiamiento barata y para estabilizar el mercado de cambios, dos objetivos que tienen poco que ver con la misión de ese Fondo. Por otra parte, las autoridades realizaron en los hechos una quita encubierta de la deuda: indexaron los bonos públicos por la inflación con base en el índice de precios al consumidor (IPC) oficial, que arroja guarismos muy diferentes de los de la inflación medida por las provincias y las cifras difundidas por el Congreso. Las mediciones provinciales reflejan mejor la evolución de los precios; son más coherentes con la marcha de otras variables, como la inflación salarial. Tanto la estatización como la no confiabilidad del indexador se tradujeron en pérdida de credibilidad financiera, alimentando la fuga de capitales y la prolongación de las dificultades para acceder a los mercados voluntarios de crédito. Un factor adicional a tener en cuenta en este contexto es que el gobierno tiene deudas contingentes no registradas, como las cargas que deberá enfrentar para abonar las jubilaciones en el futuro y que seguramente estrecharán el espacio fiscal en la etapa demográfica del envejecimiento. Cuanto menor sea el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, mayor será la presión sobre el espacio fiscal futuro. Que la deuda no esté documentada no exime al gobierno de la responsabilidad económica de ahorrar en el presente de forma que estén disponibles los fondos en el futuro. Nuevamente, aquí, hay que tener en cuenta lo que vimos en el capítulo 7 sobre demografía: como hoy la PEA es de mayor dimensión, se recauda más y esto crea la sensación de que existe una gran cantidad de espacio fiscal. Pero hay que tener en cuenta que en el futuro los trabajadores que hoy están en la PEA se retirarán y sus jubilaciones deberán ser financiadas por quienes estén trabajando en ese momento. El problema que plantea la etapa de “envejecimiento” es, justamente, que la PEA futura será, en términos relativos a la cantidad de retirados, menor que la actual.120 Dicho esto, también es cierto que contar en el presente con un stock de obligaciones documentadas muy bajo le quita presión financiera al sector público: las autoridades no se ven obligadas a salir a refinanciar vencimientos de deuda y ello reduce la probabilidad de que se produzcan crisis de liquidez. En lo que hace a los aspectos negativos en el uso del espacio fiscal ampliado sobresale la falta de eficiencia y de criterios de largo plazo para la asignación del gasto. En particular, es poco justificable desde el punto de vista del desarrollo humano la enorme cantidad de recursos que se destinaron a subsidiar la energía y el transporte, pero hay también otras deficiencias. Para tener una visión más contextualizada de este punto vale la pena echar una mirada a los cambios en la asignación que se observan a lo largo del tiempo. Los siguientes gráficos serán de utilidad para este propósito. El gráfico 12.6.a compara la década del setenta con la del ochenta y el 12.6.b, los dos mil con los noventa. 120
Sobre la cuestión provisional, Cetrángolo y Grushka, 2004 y 2008; Melinsky y Solari (2010) y Cohan et al. (2010).
244
Gráfico 12.6 Composición del gasto y su evolución (% del total) (a) Cambios entre las décadas del setenta y ochenta
Pers onal
1970s 31% 28%
Gas tos de capital 35%
Bienes y s ervi ci os
23%
9%
7%
9%
17% Otras trans ferencias
9% 6%
18%
1980s 16% Interes es
Seguridad s ocia l
(b) Cambios entre las décadas de los noventa y dos mil
Personal 36% 32% Gastos de capital
Bienes y servicios 11% 10% 21%
Otras transferencias
2000s
10% 9% 8% 14% 9% 18% 23%
1990s
Intereses
Seguridad social
Fuente: Elaboración propia sobre datos proporcionados por Ministerio de Economía y Finanzas (2011).
La participación de los gastos en personal y bienes y servicios registran una cierta estabilidad. Los primeros se ubican siempre por encima del 30% (con excepción de la década perdida de los ochenta); los segundos, en alrededor del 10%. El resto de los componentes, en cambio, exhibe cambios significativos. Los pagos de intereses sobre la
245
deuda se reducen con relación al máximo de los ochenta, reflejando la caída en la relación deuda/PBI al tiempo que los gastos en seguridad social se ubican en los dos mil en 18% del gasto total, menos que lo registrado en los noventa y similar a décadas anteriores. Los promedios, no obstante, no reflejan los cambios en los últimos años en el frente previsional, ocurridos de la mano de una moratoria que se analiza en la sección siguiente. Los rubros de gastos de capital y de “otras transferencias” registran cambios sustanciales, como reflejo de lo que constituyen las decisiones de asignación más criticables en lo que hace a uso del espacio fiscal. En los dos mil se pierde la oportunidad de destinar la mayor disponibilidad de espacio fiscal a producir un shock de recuperación de la inversión pública, que es clave para el crecimiento con inclusión. Como se observa en el gráfico 12.6.a, uno de los efectos de la crisis de la deuda fue la caída de la proporción del gasto asignada a la inversión pública. En los ochenta, esa proporción cae con respecto a los setenta. Este rasgo se acentúa en el contexto de los noventa, en el marco de las privatizaciones y habiendo abandonado el Estado el rol activo que había desempeñado en el área de infraestructura. La inversión pública no recupera en los dos mil el terreno que había perdido, a pesar del cambio en la retórica referida al papel del Estado en la economía. Como puede comprobarse en el gráfico 12.6.b, los gastos de capital sólo explican una décima parte del gasto total. El resultado final de las idas y vueltas respecto de qué debe hacer el Estado en la economía es, en definitiva, que se resiente sensiblemente la creación de infraestructura, desde transporte hasta energía e infraestructura urbana: en los noventa se desarticula la capacidad del Estado para planificar y ejecutar y se pasa buena parte de la responsabilidad al sector privado; en los dos mil, se desarticula el esquema de reglas de juego (contratos, entes de regulación, etc.) de los noventa sin reemplazarlo por un esquema nuevo, lo que dejó amplio margen para la discrecionalidad. Una de las facetas más negativas de las políticas discrecionales de los dos mil fue la generalización de los subsidios al transporte y la energía. El cuadro 12.1 da una buena imagen del estado de situación hacia fines de 2010. Cuadro 12.1 Subsidios económicos en 2010
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ASAP (2011)..
Los subsidios económicos representan el 3,33% del PBI (y con tendencia fuerte a aumentar) y predominan los otorgados a la energía y el transporte. Este esfuerzo de gasto es menor que el esfuerzo en subsidios sociales. Si el Estado destinara esa
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proporción del PBI a inversión pública, estaría en condiciones de generar un boom de inversión. No sorprende, dada esta trayectoria, que el país sufra de deficiencias significativas en el área de infraestructura. Los subsidios incrementan el peso del sector público y de la carga tributaria sin que se acelere el ritmo de acumulación de capital. Un agravante es que buena parte de la inversión pública que deja de hacerse es en infraestructura, que tiene capacidad de generar externalidades y economías de escala. Una última faceta negativa es que el sector público perdió la oportunidad de utilizar el mayor espacio fiscal para reformar la estructura tributaria de manera de aproximarse a una más sostenible y menos distorsiva. Las reformas tributarias que buscan mejorar la eficiencia típicamente afectan el nivel de recaudación a corto plazo y, por ende, los mejores momentos para llevarlas a cabo son aquellos en que el espacio fiscal es holgado. Estabilizar y racionalizar la estructura tributaria es una asignatura pendiente del desarrollo. Para ilustrar la relevancia del problema, el gráfico 12.7 muestra los cambios de la estructura tributaria a lo largo del tiempo. Gráfico 12.7 Composición de los ingresos y su evolución (% del total) (a) Cambios entre las décadas del setenta y ochenta A l a s venta s
1970s 21%
Adua na s 14%
A l a s ga na nci a s
16%
11%
7%
12%
9% 12%
19% Seg. Soci a l
22%
31%
1980s
Internos
26% Otros i mpues tos
(b) Cambios entre las décadas de los noventa y dos mil A l a s venta s
1990s
36% 28%
2000s
Adua na s
A l a s ga na nci a s
12%
5%
13%
3% 11%
19%
5%
25% Seg. Soci a l
30%
14% Internos
Otros i mpues tos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas (2011)
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La composición de los ingresos es al menos tan volátil como la del gasto público. Prácticamente todos los ítems muestran cambios sustanciales a lo largo del tiempo. Nótese que, en la actualidad, tiene gran peso la recaudación de seguridad social –lo que no ayuda para la creación de empleo en el sector informal– y el IVA –lo que le quita progresividad al sistema.
2. Familias y protección social
Hemos dicho que una de las organizaciones fundamentales del sistema económico es la familia, por las funciones que cumple en la formación de la identidad, la generación de capital humano, la asignación de recursos dentro del hogar y la determinación del tamaño de la oferta de trabajo. A pesar de la importancia de estas funciones, la familia es una de las organizaciones económicas con mayores dificultades para acceder a los servicios del sistema financiero. Esto es particularmente cierto en el caso de la Argentina, donde ese sistema está muy subdesarrollado: una ínfima cantidad de hogares de nuestro país pueden contar con el crédito para construir una vivienda o para financiar los estudios de sus hijos. Asimismo, también son pocos los hogares que pueden acceder a los mercados de seguros para manejar los riesgos de enfermedad, muerte, robo o desempleo. Esto implica que las familias sólo cuentan con sus ingresos corrientes para financiar sus necesidades de consumo, manejo de riesgos y acumulación de capital humano y físico. Tienen vedado el acceso al ahorro de otros agentes a través del sistema financiero o a mecanismos de reducción del riesgo a través del mercado de seguros. Como una gran proporción de los hogares tiene ingresos muy bajos y, por lo tanto, poca capacidad de generar ahorro para autofinanciarse, cuentan con pocos medios para llevar adelante sus proyectos. Si recordamos lo discutido en el capítulo 4, de lo anterior se sigue que la asignación de recursos para el crecimiento será deficiente ya que no operarán los mecanismos de asignación del excedente social hacia su mejor uso para impulsar una transformación estructural que favorezca el crecimiento inclusivo. Una gran proporción de las familias habitará viviendas deficientes que estarán lejos de proveer un entorno armonioso para la socialización y la formación de la identidad; las personas sufrirán con mayor intensidad las consecuencias de siniestros por no estar bien aseguradas y no habrá suficiente inversión en el capital humano de los hijos. Esto tendrá consecuencias directas para el crecimiento agregado –porque la oferta de trabajo del país será de peor calidad– y para la inclusión –porque es más fácil que se perpetúen las trampas de pobreza. Bajo condiciones como estas es improbable que se ponga en marcha un proceso de transformación estructural que reduzca la importancia del sector de subsistencia.121 Ante la relevancia de las fallas en los mercados de créditos y seguros, resulta evidente que la intervención del sector público podría tener enormes beneficios para el 121
Nótese, por otro lado, que una situación de este tipo podría también ser fuente de inestabilidad macroeconómica en la medida que podrían darse interacciones negativas entre el mercado de trabajo y el de crédito: como las familias no pueden financiar su gasto si se quedan sin empleo, durante la recesión la caída temporal del gasto agregado se agudizará.
248
crecimiento y la inclusión. El objetivo que deberían fijarse las políticas son obvios: proveer mecanismos para que el excedente social pueda ser canalizado hacia la provisión de financiamiento y seguros a las familias que no tienen acceso a los mercados relevantes. Esto es, justamente, lo que explica que no haya país en el mundo que renuncie a financiar la educación pública o a proveer mecanismos de protección social. El desafío, por supuesto, es diseñar políticas eficientes para realizar esas tareas. ¿Cómo se ve el sector público de la Argentina cuando se lo evalúa desde esta perspectiva? En lo que sigue examinamos tres aspectos clave para esta cuestión. Primero, la situación de la familia en la Argentina; segundo, las características de las políticas de formación de capital humano y protección social aplicadas en los dos mil y, tercero, cómo se utilizó el mayor espacio fiscal que estuvo disponible en los dos mil, lo que nos servirá como un criterio mínimo de evaluación de eficiencia. Del análisis que realiza Torrado (2007) sobre la familia surge que esa organización se encuentra en un proceso de transformación significativo, impulsado por tres factores básicos. El primero es la etapa de la transición demográfica que está cursando la Argentina, que determina una caída en la tasa global de fecundidad y un aumento de la expectativa de vida de la población. Estos hechos traen aparejados cambios en la composición de los hogares (véase el capítulo 7). El segundo factor tiene que ver con cambios en el software: hubo reformas en el marco institucional con la sanción de la Ley de divorcio vincular en 1987. El último factor tiene que ver también con el software y se relaciona con las reglas de juego que provee la cultura: está cambiando el rol de la mujer en el mercado de trabajo, en la educación y en la sociedad en general. En este contexto, Torrado muestra que en las últimas décadas ha crecido la proporción de hogares unipersonales producto especialmente de la mayor expectativa de vida de la población. Hacia principios de los dos mil, los hogares conyugales representaban el 80% del total de los hogares y se observaba una disminución en las familias completas, que se caracterizan por la presencia de ambos cónyuges. Este cambio se explica principalmente por el aumento de los divorcios y las rupturas de uniones consensuales. Dentro de los hogares monoparentales predomina la jefatura femenina, y esa proporción crece de 75% en 1980 a 80% en 2001. Otra transformación relevante en la organización familiar es la fuerte disminución de la familia extensa, integrada por una familia nuclear y otros parientes no nucleares, como los abuelos (30% a 21%). Finalmente, se contrae el tamaño medio de los hogares debido al menor número de hijos por pareja, asciende el número de hogares de dos personas y se reduce significativamente el de cinco o más personas.122 ¿Cómo es el hábitat de estos hogares? El censo de 2010 reveló que alrededor de un 5% de las personas vive en ranchos, casillas, piezas en inquilinato o piezas de hotel o pensión, locales no construidos para habitación y viviendas móviles. Esto implica que hay unos 2 millones de personas con problemas de vivienda. Las provincias más afectadas por esta deficiencia son Santiago del Estero y Formosa. En lo que hace a desagüe de los residuos sanitarios, sólo 53% se realiza a través de la red pública 122
Producto centralmente del divorcio, emerge también un nuevo tipo de organización familiar: la familia ensamblada, en la que los hijos de la pareja –sea legal o consensual– que residen en el hogar son o bien hijos biológicos de uno solo de los cónyuges o bien hijos biológicos de ambos. Sólo hay algunos datos del AMBA no representativos sobre este proceso.
249
(cloacas); todavía existe una fuerte subinversión en este rubro y un tercio de los hogares recurre a cámara séptica o pozo ciego. En lo que hace a la provisión de agua, el 16% de los hogares (casi 2 millones de personas) está expuesto a mayores riesgos por abastecerse de medios naturales que podrían verse afectados por metales pesados (arsénico, plomo, etc.). Estos datos referidos a la familia junto con los analizados en relación con el mercado de trabajo y la distribución del ingreso (véanse los capítulos 5 y 11) indican que la Argentina presenta una realidad social cambiante y de fuertes contrastes en lo que hace a equidad y que esos contrastes se agravan en situaciones de crisis. Las políticas sociales y de protección social deben adaptarse a esa realidad y, en consecuencia, es natural que en los dos mil hayan sido objeto de transformaciones significativas; sobre todo si se tiene en cuenta que la ampliación del espacio fiscal permitió cierta autonomía para tomar decisiones. En este sentido, algunas de las políticas implementadas fueron positivas y atacaron problemas importantes, pero es posible señalar también deficiencias de peso en el uso del espacio fiscal disponible y en el marco institucional de las políticas. Nos abocamos ahora a estas cuestiones. Al estudiar la protección social, Rofman y Oliveri (2011) distinguen entre las políticas de protección social que se basan en el criterio de contributividad y las que se basan en el de ciudadanía. El primer criterio está muy vinculado al mercado de trabajo y se lo piensa para sustituir ingresos por trabajo en caso de pérdida. Opera a través de contribuciones de los trabajadores que serán los beneficiarios y por ende su alcance es limitado cuando existen niveles de informalidad importantes, como en nuestro país. El criterio de ciudadanía, en cambio, se basa en políticas de alcance universal. Según explican estos autores, en la Argentina rigió hasta 1990 el modelo tradicional: vinculado al empleo y basado en programas previsionales (jubilación, pensión e invalidez), asignación familiar y seguro de desempleo contributivo. En los dos mil comienza un viraje hacia políticas más universales y de combate a la pobreza. El primer paso fue el programa Jefes y Jefas de Hogar, que resultó muy efectivo en paliar los efectos más severos de la crisis de la convertibilidad. Pero las dos iniciativas de mayor alcance fueron, sin lugar a dudas, la extensión de la cobertura del sistema jubilatorio y de las asignaciones familiares. En lo que hace a la política previsional, las medidas que apuntaron a la universalidad pueden resumirse de la forma que sigue en base a Rofman y Oliveri (2011). En primer lugar, luego de la crisis el sistema previsional se enfocó en la recuperación de la jubilación mínima que entre 2003 y 2007 aumentó 80% en términos reales, pero se hizo al costo de romper la relación aportes/beneficios que es típica de un sistema contributivo: el sistema se acercó a un régimen basado en un beneficio uniforme para todos, ya que las jubilaciones más altas no fueron ajustadas en consonancia con la inflación (lo que dio lugar a que se iniciaran juicios contra el Estado). En segundo lugar, se amplió la cobertura previsional. En los noventa, la cobertura tenía una tendencia declinante por el peso de la informalidad y los requisitos para acceder. Para ampliarla, se creó un programa de moratoria para quienes no podían demostrar 30 años de aportes. Contra la exigencia de una declaración jurada de haberse desempeñado en forma autónoma, se otorgaba un plan de pagos por contribuciones no realizadas que se financiaban con descuentos de los aportes. Entre fines de 2005 y 2010 se incorporan 2,5 millones de jubilados mediante este mecanismo.
250
En tercer lugar, a partir de 2008 se transfieren al sistema público los trabajadores afiliados al régimen de capitalización, lo que genera ingresos adicionales para el fisco a corto plazo gracias a los aportes que antes iban a los fondos privados, pero al costo de aumentar la carga de pagos previsionales en el futuro. Como resultado de las iniciativas en el campo previsional, hacia fines de 2010 la cobertura había aumentado hasta cubrir al 90% de los adultos mayores, lo que colocó a la Argentina a la vanguardia de la región. El costo de la moratoria se calcula en 1,8% del PBI y el aspecto más criticado es que no está claro cuál es la sustentabilidad financiera del sistema a largo plazo, lo cual no depende sólo de los aportes y contribuciones ya que buena parte de los gastos del sistema es financiada con rentas generales (Cetrángolo y Grushka, 2008). Otra política muy relevante de corte universal que se implementó en los dos mil es la generalización de las asignaciones, que previamente sólo recibían los trabajadores formales. En 2009 se introduce por decreto la Asignación Universal por Hijo (AUH), que favorece a los trabajadores de bajos ingresos informales o desocupados. Es un programa permanente no vinculado a una emergencia y que, según lo indican Rofman y Oliveri (2011), incorpora cerca de 1,8 millones de hogares y 3,5 millones de niños. Se calcula, no obstante, que podría incorporarse un millón de niños más que están en condiciones de recibir el subsidio pero no acceden a él. Este programa está en línea con otros similares que han sido implementados en la región en México, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay. El costo del programa en 2010 era de alrededor de 0,5% del PBI; si se agrega el costo del programa tradicional de asignaciones a trabajadores formales, se llega a cerca de 1,5%. En definitiva, la implementación de estas medidas indica que una parte del mayor espacio fiscal disponible fue destinada a financiar políticas de protección social que están en línea con los cambios demográficos y en el mercado de trabajo. Al aumentar la expectativa de vida y la informalidad, la expansión de la cobertura y la AUH son respuestas adaptadas. El monto total que gasta el gobierno en políticas de protección social se acercaba a 9% del PBI en 2009, lo que constituye un máximo histórico. El 83%, no obstante, se destina al sistema provisional y sólo el 11% al programa de asignaciones familiares destinado a niños y jóvenes (Rofman y Oliveri, 2011). Las políticas implementadas tienen debilidades en lo que hace a asignación. En primer lugar, a pesar de explicar una proporción mucho menor del gasto, la AUH es mucho más efectiva para redistribuir ingresos que el gasto en jubilaciones. Entre ambos programas mejoran el Gini en hasta 5,5 puntos, pero la AUH por sí sola explica 2,5 puntos (véase Rofman y Oliveri, 2011).123 En segundo lugar, el esfuerzo relativo a la AUH palidece ante el peso que han ganado subsidios mucho menos justificables, como los otorgados a transportes y energía. El cuadro de más abajo muestra que, en 2010, mientras en la asignación por hijo se gasta sólo 0,44 del PBI y el total de subsidios sociales es de 2,3% del PBI (excluyendo el sistema provisional), los subsidios económicos llegan al 3,3% del PBI (véase cuadro 12.2).
123
Estos programas también reducen la incidencia de la pobreza moderada y extrema entre 15 y 13 puntos respectivamente.
251
Cuadro 12.2 Subsidios sociales (en 2010)
mill pesos
% PBI
subsidios sociales Planificación Techo digno Educación Trabajo ANSES Asignación por hijo PAMI
33.847 7.152 2.662 1.844 14.309 12.449 6.339 3.163
2,35 0,50 0,18 0,13 0,99 0,86 0,44 0,22
Salud Desarrollo social Ingreso social con trabajo
3.581 6.961
0,25 0,48
3.755
Fuente: ASAP (2011)
Las políticas de protección, por supuesto, no deben sustituir a las políticas sociales más tradicionales en el campo de la salud y la educación; deben complementarlas, para asegurar que los sectores menos pudientes puedan adquirir calificación suficiente como para integrarse en mercados de trabajo fuera del segmento de subsistencia. En lo que hace a salud, ya hemos adelantado los indicadores que muestran la situación de la Argentina (capítulo 6), donde vimos que el gasto es alto y se ubica en 10% del PBI. Buena parte de esta cifra es explicada por el sistema de obras sociales, creado en 1970 con la Ley 18 610 y complementado en 1978 con la Ley 19 032 para jubilados y pensionados, que creó el PAMI. Las obras sociales se relacionan a su vez con prestadores privados, empresas químico-farmacéuticas y productores de equipamiento médico. El segmento público explica una proporción mucho menor del gasto, que está descentralizado y a cargo de las provincias que han concentrado progresivamente sus erogaciones en la atención pública de la salud (a partir de1978, los hospitales se descentralizan). Probablemente las iniciativas más salientes en este rubro fueron la creación del plan Remediar y la política sobre genéricos, en el marco de la crisis. El frente donde puede avanzarse más en lo que hace a la acción pública en salud tiene que ver con la coordinación de cada uno de los segmentos mencionados dentro de una visión global de la cuestión. En Naciones Unidas (2010b) se discuten los problemas de eficiencia relacionados con esto. El gasto en educación fue uno de los ítems beneficiados en los dos mil gracias a la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo, que rigió entre el 2005 y el 2010 y fijó como meta alcanzar el 6% del PBI para los gastos en educación, ciencia y tecnología. En 2009, el gasto en educación se ubicaba en 6,5% del PBI, el porcentaje financiado por el sector público era del 5,6%; el resto, privado. Debido al proceso de descentralización, la mayor proporción de este gasto es ejecutada por las provincias (4,4%). Según cifras del CIPPEC (2010), las provincias destinan en promedio el 32% de sus gastos totales a educación. La distribución de este gasto tiene dos debilidades. Primero, una alta proporción se destina a financiar salarios (92%), lo que deja muy poco margen para mejorar la 252
infraestructura. Segundo, el gasto por alumno está desigualmente distribuido. Así, mientras en la CABA está en alrededor de 9 000 pesos (de 2009), el promedio del país es de 5 462 pesos. Una política orientada a eliminar las disparidades de ingreso debería generar una relación inversa entre nivel de desarrollo provincial y gasto por alumno. Los indicadores de equidad en educación muestran que el sistema educativo estatal está lejos de asegurar la equidad en los niveles de acumulación de capital humano. Los datos aportados por el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS) son reveladores. Mientras el 20% más rico muestra un promedio de casi 14 años de educación formal, el 20% más pobre sólo alcanzó a completar 8,7 años. El sistema educativo estatal tiene un papel crítico en igualar oportunidades de acceso a la educación porque los sectores de menos recursos dependen más de la educación pública. Por ejemplo, mientras el 43% de los alumnos pertenecientes al 20% más rico concurre a escuelas públicas en el nivel secundario, ese porcentaje llega al 93% en el caso de los más pobres. Según García de Fanelli (2011), un rasgo positivo es que ha aumentado la proporción del PBI destinado a educación superior, que luego de fluctuar durante mucho tiempo alrededor del 0,5% del PBI, hoy se ubica en el 0,9%. Sin embargo, la asignación de este esfuerzo tiene también un sesgo hacia salarios que debilita la inversión en infraestructura y bienes de capital. Asimismo, el gasto por alumno de la Argentina es bajo con relación a la región. Por ejemplo, el gasto por alumno en Brasil duplica al de la Argentina, aunque los indicadores de equidad son mucho mejores en nuestro país (García de Fanelli, 2011). Esta autora señala, además, ciertas debilidades en la organización del sector. En particular, primero, persiste una estructura de baja dedicación horaria: sólo el 13% de los profesores tiene dedicación exclusiva;, segundo, el sistema de educación superior en su conjunto muestra incoherencias en su articulación regional. La creación de instituciones universitarias estatales ha sido impulsada por gobiernos locales y provinciales sin que exista una política nacional de planificación de la distribución regional de la oferta educativa según criterios de pertinencia, calidad y equidad. Típicamente no se evalúa si, de existir una demanda de educación superior en las zonas donde se asientan las nuevas universidades, esta no hubiera podido ser satisfecha por otras instituciones, tanto universitarias como superiores no universitarias ya existentes, o mediante las nuevas tecnologías a distancia. Tampoco suele evaluarse la repercusión futura sobre las finanzas del gobierno nacional y, especialmente, sobre los recursos financieros de las instituciones ya existentes. Un foco de tensión permanente para la asignación correcta de los fondos de salud y educación es la forma en que funciona el sistema federal. Con respecto a la cuestión fiscal, la tensión se ha intensificado en las últimas décadas de la mano de un marcado proceso de descentralización que delegó una parte sustancial de las políticas públicas en los gobiernos provinciales y municipales. En la actualidad, debido a la fuerte concentración de la recaudación en manos del gobierno nacional y la descentralización del gasto hacia los gobiernos provinciales y municipales, el gobierno nacional maneja casi el 80% de los recursos totales y ejecuta sólo el 50% del gasto público consolidado (véase Albrieu y Cetrángolo, 2011). El financiamiento de los gobiernos subnacionales se complementa con un complejo y no siempre claro esquema de transferencia de recursos desde la Nación hacia las provincias y de estas a los municipios. La recaudación provincial representa el equivalente a un 40% de los gastos de las provincias, que financian la diferencia mediante transferencias del gobierno central y
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endeudamiento. Este desbalance financiero interjurisdiccional es una fuente permanente de inestabilidad en la relación entre la Nación y las provincias.
3. Las transformaciones del Estado y el software en acción
La evidencia que hemos revisado indica que el Estado sufrió transformaciones de gran importancia en los dos mil. Hay tres que merecen destacarse. En primer lugar, el sustancial aumento del tamaño del sector público; ese tamaño se encuentra hoy en niveles récord. En segundo lugar, el cambio en el carácter y el alcance de las políticas de protección social: las políticas tomaron un cariz más universalista y menos atado a las contribuciones de los trabajadores y aumentó la cobertura y número de beneficiarios. En tercer lugar, de la mano del shock externo positivo y el crecimiento hubo una expansión sin precedentes del espacio fiscal. Sin embargo, el uso que se dio al mayor espacio fiscal presenta muchos claroscuros. Dos logros evidentes del período fueron la reducción del endeudamiento público y la ampliación en la cobertura de las políticas sociales. Pero, junto a esto también aparecen falencias evidentes. Hay dos que se destacan. La primera es la mala asignación: los subsidios al transporte y la energía están absorbiendo una enorme cantidad de recursos que se retraen de la inversión y la protección social; asimismo, como hemos visto en el capítulo 7, los indicadores de educación no han mejorado a pesar del incremento del gasto en educación. La segunda falencia es que no hubo avances en mejorar la estructura tributaria, que sigue teniendo un sesgo anticrecimiento y poco progresivo; además, se volvió a recurrir al impuesto inflacionario para financiar al Estado en los últimos años. Los problemas de eficiencia en el gasto y la tributación impidieron que se aprovechara el mayor espacio fiscal para colocar al Estado argentino en un escenario distinto del que es norma en América Latina. En la región, como lo muestran Goñi et al. (2008), la combinación de impuestos y transferencias no es efectiva para mejorar la distribución, a diferencia de lo que ocurre en Europa. En el caso específico de la Argentina, los autores encuentran que mientras el Gini se reduce de 0,50 a 0,48 por la acción del Estado, en Europa, la combinación gasto/tributación logra mejorar ese indicador de 0,46 a 0,31. Mejorar la capacidad del Estado de hacer más equitativa la distribución sin debilitar los factores que promueven la productividad y la competitividad es una gran tarea pendiente del desarrollo en la Argentina. Las transformaciones del Estado en los dos mil influyeron muy significativamente sobre los tres indicadores que venimos utilizando para evaluar el desempeño: estabilidad, distribución y crecimiento. La estabilidad macroeconómica se vio muy favorecida por la generación de los superávit fiscales que posibilitaron la reducción del endeudamiento. De hecho, el gobierno obtuvo un premio importante por su razonable conducta fiscal hasta 2007: en 2009 estuvo en condiciones de realizar una política anticíclica para aislar al país de las consecuencias de la crisis global. Esto contrastó con lo ocurrido en períodos anteriores, en que las autoridades se veían obligadas a introducir ajustes procíclicos por la falta de espacio fiscal. Lamentablemente, la conducta fiscal no tuvo la misma coherencia luego
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de la crisis. De 2010 en adelante, cuando la economía se reactivó gracias a la política anticíclica y una cierta estabilidad internacional, el gobierno optó por no reducir la expansión del gasto y ello aumentó la fragilidad macroeconómica al pasar la política de anticíclica a procíclica. Un subproducto de estos eventos fue la importancia creciente de la inflación y la emisión monetaria como forma de financiamiento fiscal, lo que se tradujo en una mayor fragilidad macroeconómica. En lo que hace a la faceta distributiva del desempeño, las políticas sociales, sobre todo la AUH, tuvieron un impacto positivo sobre el desarrollo humano. Hemos visto que las medidas implementadas en el campo social mejoraron el Gini y los indicadores de pobreza. El flanco más débil de estos avances es, sin dudas, la sostenibilidad: la implementación de las políticas no fue acompañada de un marco institucional sólido que garantizara las fuentes de financiamiento a largo plazo. El diseño del software que respaldó las políticas fue débil. La moratoria fue una medida casi “administrativa” que terminó cambiando el carácter del sistema seguridad social, al tiempo que el gobierno enfrentaba una gran cantidad de juicios que generan pasivos contingentes (deudas que no están registradas pero que con alta probabilidad deberán honrarse) y dificultan el cálculo de la sostenibilidad. La AUH, por su lado, se implementó mediante un decreto, cuando había un amplio consenso social sobre la necesidad de la medida. Si se hubiera implementado luego de un debate y aprobación parlamentaria, la iniciativa tendría un carácter de mayor solidez. Dadas estas debilidades en el software, resulta más difícil para la ciudadanía inferir si las políticas sociales de mayor inspiración universalista que se implementaron obedecen a un cambio de paradigma o, simplemente, son el resultado de medidas poco articuladas y de reacción ante demandas sociales. Las formalidades institucionales son clave en la Argentina porque no hay que olvidar que un país especializado en recursos naturales está siempre amenazado por la maldición de los recursos naturales. Cuando iniciativas como la AUH o el aumento en la cobertura previsional quedan plasmadas en un marco institucional consensuado y con atribución clara de formas de financiamiento, resulta mucho más claro que se trata de una decisión del sistema político orientada a invertir en protección social y no de medidas coyunturales destinadas a meramente redistribuir los frutos de un shock positivo de términos del intercambio. El desempeño en cuanto a crecimiento, por último, muestra un balance global que es bueno pero no está claro cuál fue la incidencia “neta” de las políticas que comentamos en este capítulo. Por un lado, es sensato pensar que el crecimiento se vio muy favorecido por la ausencia de episodios de crisis severas como los que eran frecuentes hasta 2003 y que ello fue posible gracias a la generación de mayor espacio fiscal. Pero, por otro lado, también hay factores que pueden haber afectado seriamente el crecimiento. Se destacan: lo reducido de la inversión pública en infraestructura; el exceso de recursos destinados a subsidios económicos poco justificables y los severos problemas que mostró el software en acción debido al excesivo uso de instrumentos discrecionales, como la estatización de los fondos jubilatorios privados, los cambios en el Banco Central para facilitar el financiamiento al gobierno y la intervención al INDEC, que le quitó credibilidad a la indexación de los bonos públicos. La inestabilidad en las reglas de juego afectó el crecimiento porque incentivó la salida de capitales y ello restó una gran cantidad de recursos a la inversión productiva. Las fallas en el software generaron, así, una disfuncionalidad de dimensión sistémica.
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Los problemas que hemos detectado cuando analizamos el software en acción en el caso del Estado sugieren que la Argentina tendría mucho para ganar en cuanto a acotar disfunciones sistémicas si lograra inducir una mayor estabilidad en los marcos institucionales y lograra reducir la discrecionalidad. Podría pensarse que poner el acento en adecuar el software no es necesario y que podría, incluso, resultar contraproducente una preocupación excesiva por las reglas de juego en una economía que está en continua mutación. El Estado podría decidir en cada momento qué es mejor tomando en cuenta las circunstancias, sin tener que atarse a reglas de juego que podrían tornarse obsoletas si aparecen problemas que no se contemplaron al diseñar la norma. Esta mayor flexibilidad parece deseable, sobre todo en una economía como la argentina, que, por depender de términos del intercambio volátiles, necesita agilidad para adaptarse. Sin lugar a dudas, el argumento en favor de la discrecionalidad tiene aspectos atendibles, pero hay una cuestión fundamental a tener en cuenta: la sociedad le asigna al Estado atribuciones de forma asimétrica (véanse capítulos 2 y 3). El Estado goza de atribuciones especiales, como la capacidad de cobrar impuestos de forma compulsiva, imponer y cambiar reglas de juego y, eventualmente, privar de la libertad a los ciudadanos. Si tiene margen para la discrecionalidad, el gobierno de turno podría utilizar esas atribuciones para perseguir su propio beneficio o para favorecer a grupos determinados, como es el caso del llamado crony capitalism o “capitalismo de amigos” o “del clientelismo”. Así, el intento de ganar flexibilidad para manejar la incertidumbre asociada con fenómenos naturales (por ejemplo, la volatilidad que el clima le imprime al precio de la soja) podría tener el costo de aumentar la incidencia de la incertidumbre de orden estratégico: se hace más difícil anticipar las acciones de las autoridades cuando estas son demasiado discrecionales. La tensión entre la necesidad de contar con flexibilidad para adaptarse a las circunstancias y la de establecer reglas rígidas para acotar la discrecionalidad –y, por esa vía, controlar la incertidumbre estratégica– no tiene solución simple. De aquí que en las tres últimas décadas haya habido fervientes discusiones en la teoría económica respecto de las llamadas reformas estructurales, en el centro de las cuales hay un punto esencial a considerar: en una sociedad democrática, la solución nunca incluye darle un poder discrecional excesivo al Estado. De hecho, aquí aparece bajo otra forma una tensión que ya encontramos en el capítulo anterior: por un lado, las ganancias de productividad que la sociedad puede obtener a partir de dar mayor preeminencia a ciertas organizaciones (en este caso, el Estado) y, por otro, el incremento en la incertidumbre estratégica que ello supone, al abrir nuevas oportunidades de abuso para gobernantes oportunistas y deshonestos. Dadas las atribuciones asimétricas de que goza el Estado, sin embargo, el riesgo asociado al aumento de la incertidumbre estratégica es mucho más alto. En una transacción privada, una parte no puede obligar a la otra a trabajar o a prestar dinero si esa parte no lo hace voluntariamente (aunque, por supuesto, se puede actuar voluntariamente y estar equivocado, como ocurre cuando hay estafa o mala información). El Estado, en cambio, puede obligar a los ciudadanos a pagar impuestos y a realizar otras transacciones y acciones de carácter no voluntario. Esta tensión es inherente a la vida social en un mundo incierto y las sociedades que logran manejarla sin incurrir en costos excesivos para hacer que el Estado funcione tienen una ventaja competitiva. En suma, no se trata de definir a priori si el Estado debe ser grande o chico, ya que ello depende de las funciones que deba cumplir. Asimismo, tampoco se trata de evaluar si el Estado debe o no debe tener el monopolio del uso de la fuerza y ejercer el poder de policía, ya que se trata de funciones constitutivas de su rol social. El desafío para el
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sistema político sí es, en cambio, erigir un marco institucional adecuado para el desarrollo de organizaciones públicas capaces de cumplir con las funciones de coordinación y redistribución respetando, por un lado, los límites no negociables que establecen los derechos de los ciudadanos y la vida en democracia y, por otro, las restricciones que impone la eficiencia en el uso de los recursos de la sociedad.
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Reflexiones finales sobre los desafíos del siglo XXI: ¿Volvió el futuro o más de lo mismo? La economía argentina creció a tasas muy altas en los años que siguieron a la crisis de la convertibilidad. Para encontrar un crecimiento de magnitud similar hay que remontarse a la primera década del siglo XX, cuando la expectativa era que la Argentina pasaría rápidamente a formar parte del club del desarrollo. Los hechos posteriores a 1910, sin embargo, no la confirmaron: a medida que avanzó el siglo, la economía argentina fue perdiendo dinamismo de forma marcada. La pregunta que surge naturalmente es si el fuerte crecimiento de la primera década de los dos mil significa que volvió el futuro y tendremos una segunda oportunidad o, por el contrario, es más de lo mismo que hemos venido experimentando por décadas: períodos de aceleración del crecimiento seguidos de crisis y retroceso. ¿Cómo evitar que la historia se repita? A lo largo de este libro hemos aportado elementos útiles para identificar los desafíos en los que habría que concentrar el esfuerzo de acción colectiva si queremos convertir la aceleración de los dos mil en un proceso de crecimiento sostenido. Nuestro esfuerzo, específicamente, se concentró en tres preguntas: ¿dónde estamos parados?; ¿con qué recursos contamos para desarrollarnos? y ¿cómo pensar los problemas del desarrollo? A modo de epílogo, presentamos a continuación algunas conclusiones que nos gustaría subrayar.
¿Cómo pensar nuestros problemas de desarrollo?
El enfoque propuesto tiene dos características básicas. Primero, concebir el crecimiento de manera inclusiva, porque el objetivo último no es maximizar la tasa de crecimiento del PBI, sino promover el desarrollo humano. Segundo, abordar los problemas del desarrollo desde una perspectiva sistémica, que considere no sólo las restricciones que imponen los recursos materiales y la estructura productiva (el hardware), sino también la dimensión institucional (el software). En el estudio del hardware, el enfoque les asigna particular importancia a los factores estructurales. Esto se justifica porque la estructura económica de la Argentina es heterogénea y en ella conviven sectores que utilizan tecnología de punta con otros que realizan actividades de subsistencia. En línea con esto, el crecimiento económico se concibe como un proceso de cambio estructural en el cual resultan favorecidas las actividades con rendimientos crecientes y se promueve la integración del sector de subsistencia en los segmentos más dinámicos. Para lograrlo, los instrumentos son crear empleo de calidad y mejorar la dotación de capital humano de los trabajadores. El software entra en el cuadro porque los procesos de transformación estructural que promueven crecimiento sostenido entrañan cambios en las organizaciones: aumentan las demandas de coordinación intra- e interorganizacionales y de transacciones que involucran niveles sustanciales de incertidumbre estratégica. Organizaciones más complejas requieren marcos institucionales sofisticados y con capacidad de adaptarse al cambio.
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Una proposición esencial del enfoque es que el proceso de cambio estructural de la Argentina no debe pensarse de manera separada de la economía internacional porque, en un mundo globalizado, la dinámica de la productividad no es independiente de la evolución de la competitividad. Por una parte, la competencia internacional es un agente clave de dinamización del cambio estructural, dada su influencia sobre el sector transable Por otra, una economía no competitiva típicamente enfrenta restricciones de liquidez externa que son fuente de inestabilidad macroeconómica y la volatilidad y el crecimiento están inversamente relacionados. Considerar que la economía global es una fuente de oportunidades no implica pasar por alto las amenazas. La mera apertura de la economía no lleva al desarrollo si no se complementa con un régimen apropiado de políticas que promuevan la innovación y resuelvan los problemas de coordinación que hay que superar para beneficiarse de las externalidades y las economías de escala dinámicas. Los países que, como la Argentina, poseen recursos naturales abundantes tienen mayores posibilidades de desarrollarse porque cuentan con mayores medios para financiar esas políticas. El verdadero peligro para un país con recursos primarios no es contar con una proporción mayor de exportaciones primarias en su canasta; sino dilapidar los recursos en conflictos del tipo de la maldición de los recursos naturales o impedir el crecimiento del sector transable por manejar mal la macroeconomía y contraer la enfermedad holandesa.
¿Dónde estamos parados?
La Argentina es un país de clase media alta y el argentino promedio vive mejor que cuatro de cada cinco habitantes del planeta. Esta posición se sustenta en una productividad por hombre ocupado que se encuentra entre las más altas de la región y que se logró gracias a una dotación bastante generosa de recursos naturales –con sesgo hacia tierras cultivables y de pastura– y a un cierto desarrollo industrial. Asimismo, los logros en cuanto a desarrollo humano ubican al país sólo un escalón por debajo del grupo de países de muy alto desarrollo. Se trata de una posición bastante ventajosa en el concierto de las naciones y, sin embargo, en los debates públicos sobre desarrollo –tanto en el nivel local como en el internacional– la percepción generalizada es que la economía argentina no ha estado a la altura de las circunstancias. Nuestro trabajo sugiere que esta percepción se relaciona con dos hechos. El primero es que la Argentina ha ido de mayor a menor: pasó de ocupar el noveno lugar en ingreso por habitante en la década del 20 a un puesto muy inferior, con el agravante de que el proceso de pérdida de posiciones se acentúa en la segunda mitad del siglo XX. El segundo es que ha habido un fuerte deterioro en la distribución del ingreso y, particularmente, en las condiciones de vida del tercio más pobre de la población. En el trabajo mostramos evidencia de la estrecha relación entre el deterioro y la recurrencia de crisis macroeconómicas.
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¿Qué tenemos?
La Argentina tiene hoy una gran oportunidad por dos razones. La primera es el acelerado crecimiento de Asia, en particular China e India, que han inducido un cambio estructural en la economía del planeta. Una de las consecuencias es que aumentó la demanda de productos respecto de los cuales la Argentina goza de ventajas comparativas debido a su rica dotación de tierras cultivables y de pastura. Como consecuencia, la Argentina disfrutó en la primera década del siglo de términos del intercambio muy favorables. Este hecho conlleva, además, beneficios indirectos: como toda América del Sur es rica en recursos naturales, todos nuestros vecinos están siendo favorecidos y ello mejora nuestras oportunidades comerciales. Este hecho se reflejó, por ejemplo, en una mayor demanda de nuestras exportaciones desde Brasil. La segunda razón es que la Argentina está pasando por la etapa del bono demográfico. En esa etapa, la capacidad de la economía para ahorrar, invertir y crecer se hace máxima al reducirse la tasa de dependencia en los hogares. La demografía también ayuda indirectamente, porque todos los vecinos importantes están pasando por la etapa del bono y ello aumenta el potencial de crecimiento de esos países y de nuestro comercio con ellos. Asimismo, India recién está cursando las primeras etapas de la transición demográfica y su bono sólo terminará hacia mediados del siglo, con lo que es esperable que siga presionando sobre la demanda de recursos naturales. ¿Son los recursos naturales todo lo que la Argentina tiene para desarrollarse? No. Tenemos un gran potencial, contamos con una productividad alta por hombre ocupado en América Latina, pero no somos el país más rico en recursos naturales. Como vimos, Venezuela, Chile y Brasil tienen más recursos que nosotros. Esto implica que la Argentina también “vive” de la industria y los servicios y que puede hacerlo por su razonable nivel de acumulación de capital físico y humano. Aún tiene, por ejemplo, los indicadores más altos de años promedio de estudio aprobados de la población adulta de la región. El país puede aspirar, por lo tanto, a crecer sobre la base de actividades con rendimientos crecientes y ricas en la generación de complementariedades. Pero nuestro estudio también aporta evidencia de que esas aspiraciones se encontrarán con restricciones de magnitud. Una, básica, es el carácter heterogéneo de la estructura productiva, que combina actividades modernas, tradicionales y de subsistencia y no muestra ninguna tendencia a inducir un proceso de cambio estructural con capacidad de crear empleo de calidad de forma masiva para el sector de subsistencia (que involucra, como mínimo, un tercio de la población). ¿Por qué se perpetúan las disparidades estructurales? Hemos encontrado varias razones en nuestro análisis. En primer lugar, las disparidades son difíciles de eliminar porque se nutren de situaciones de trampa de diferente tipo y calibre. Hay trampas de pobreza: las personas son pobres porque poseen poco capital físico y humano; y no tienen acceso a los mercados de seguros y financieros para mejorar su situación porque son pobres. Hay trampas productivas: las empresas no invierten en actividades intensivas en innovación y capital humano porque no existe una masa crítica de empresas innovadoras que generen suficientes externalidades y complementariedades; y no existe una masa crítica porque no se invierte lo suficiente en tales actividades. En segundo lugar, el país sufre
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de subinversión en infraestructura y energía y ello retrasa el cambio estructural favorable al crecimiento en sectores que tienen gran potencial para generar economías de escala y actividades modernas. Asimismo, la mala calidad del hábitat de una buena proporción de los hogares perpetúa la exclusión social. Una tercera razón es la falta de articulación de la estructura productiva: la matriz de insumo-producto muestra muchos huecos, lo cual limita la generación de eslabonamientos productivos. Por supuesto, en la economía global no hay que producir de todo: es posible integrarse en cadenas globales de valor. Pero el problema es que los sectores están poco integrados. La industria argentina, con excepción hasta cierto punto de la automotriz, está muy poco integrada a cadenas globales. En servicios, los promisorios avances que se observaron en exportaciones todavía se relacionan con tramos poco sofisticados de las cadenas. El gran potencial de generación de eslabonamientos en el sector agropecuario está desaprovechado, como ocurre en alimentos, maquinaria agrícola o desarrollos en red que combinen tecnología sofisticada con innovación en la organización. Más allá de estos problemas estructurales en el hardware, al analizar el software en acción también encontramos obstáculos de peso para el cambio estructural. Más específicamente, encontramos debilidades en las reglas de juego que inducen disfunciones organizacionales (fallas de mercado y de gobierno) que, a su vez, producen desequilibrios sistémicos. En este sentido, cabe subrayar los siguientes hechos: • La falta de un régimen de políticas estable y creíble retrasa la formación de eslabonamientos y daña la competitividad del sector agropecuario, que tiene potencial para desarrollar actividades modernas con aprendizaje y escala pero soporta una presión tributaria importante y políticas que han sido erráticas. • La inseguridad de los derechos de propiedad en el sistema financiero retrasa su desarrollo. El tamaño del sistema financiero no guarda ni remotamente relación con el ingreso por habitante del país. La falta de escala encarece el crédito al punto que el crédito a largo plazo prácticamente no existe. Esto contribuye a perpetuar las trampas de baja acumulación de capital humano, impide el acceso a la vivienda propia, genera alta exposición a riesgos y sofoca el espíritu emprendedor. • La inseguridad de los derechos de propiedad incentiva la salida de capitales y le resta recursos a la inversión productiva. Esta anomalía ha llegado a tal punto que la Argentina ha pasado a ser un país acreedor del resto del mundo. La discrecionalidad de las políticas, lejos de llevarnos a vivir con lo nuestro, ha hecho que sea el resto del mundo el que esté viviendo de nuestros recursos. • El mercado de trabajo está segmentado. Existe un núcleo duro de personas con problemas de calidad de empleo y que no accede a los beneficios de seguridad social vinculados al empleo formal. Ese núcleo duro no tiende a desaparecer y sería difícil argumentar que las regulaciones existentes en el mercado de trabajo son neutrales en relación con esto. • La falta de estabilidad en los contratos y de transparencia en las reglas de juego han constituido un peso muerto para la inversión en energía e infraestructura. Luego de mostrar un gran superávit, el país está pasando a ser deficitario en su balanza comercial energética. Esto tiene dos consecuencias deletéreas para el
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crecimiento inclusivo: la primera es que aumenta la vulnerabilidad macroeconómica, al aumentar la probabilidad de que se haga operativa la restricción externa; la segunda es que condena a la Argentina a ser un país primario: se termina cambiando exportaciones de soja por importaciones de gas y otros insumos energéticos y se pierde la oportunidad de solventar la compra de los bienes de capital importados que el país no produce y necesita para potenciar la productividad y crear empleo. • La expansión de los subsidios no se explica sin hacer referencia a la discrecionalidad y la falta de transparencia y coordinación del régimen de políticas que los sustenta. Los subsidios económicos terminan por desplazar a los sociales o a la inversión pública y se pierde la oportunidad de asignar el excedente que generó la bonanza de los dos mil a la financiación de políticas sustentables de inclusión social y de construcción de una mejor infraestructura para los hogares. • Las deficiencias en las reglas del juego federal generan inconsistencias entre gastos e ingresos y ello se refleja en la eficiencia del gasto en salud y educación. El gasto en educación aumentó de manera significativa, pero ello no se reflejó en mejores resultados; el gasto en salud es históricamente alto pero la defectuosa y escasa articulación entre los diferentes segmentos públicos y privados lo torna ineficiente.
Sobre software y reformas
¿Cómo poner en marcha un proceso de cambio estructural afín al crecimiento sostenido e inclusivo? Una conclusión central de nuestro estudio es que ello difícilmente ocurrirá si no mejora el marco institucional. Deben ir desapareciendo las disfunciones organizacionales, pues obstaculizan el cambio y resultan en desequilibrios que suelen terminar en crisis acompañadas de explosiones de pobreza e implosión de instituciones. La Argentina tiene una larga historia de frustraciones en lo que hace a intentos de reformar las reglas de juego para impulsar el cambio estructural. En la etapa de la sustitución de importaciones, la apuesta fue un software diseñado para que la industria liderara la transformación estructural y que se inspiraba en el argumento de “la industria naciente”. Cuando estuvo claro que esa estrategia estaba agotada, hacia mediados de los setenta, la alternativa fue implementar reformas inspiradas en el paradigma de la liberalización, primero, y en el Consenso de Washington, después. La intención era potenciar el desarrollo de los mercados y abrir la economía. Tampoco estos intentos fructificaron. El enfoque sistémico que hemos adoptado sugiere que en todos los casos los fracasos se debieron, en primer lugar, a fallas en la coherencia interna de los marcos institucionales. En principio, el de “la industria naciente” es un buen argumento y también existen buenas razones que sustentan la visión de que no existe desarrollo sin una estructura de mercados que funcione bien en el marco de una economía internacionalmente integrada. Pero ninguna de las políticas públicas asociadas con la industrialización y el desarrollo de mercados puede funcionar si el software no garantiza que los regímenes de política y las regulaciones se aplicarán de manera eficaz. Algunas de las deficiencias de software
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comunes a todas las estrategias de desarrollo que se implementaron fueron: lo errático de las iniciativas, la falta de habilidad para crear espacio fiscal, la corrupción, el clientelismo, la captura de entes del Estado y el capitalismo de amigos: privatización o estatización para mis aliados, según convenga. Debido a estas deficiencias en el software, en todos los casos aparecieron disfunciones organizacionales y los distintos intentos terminaron en situaciones de crisis: el remedio terminó siendo peor que la enfermedad. No es casual, por lo tanto, que el problema de diseñar el software para la acción del Estado haya sido y siga siendo objeto de acaloradas controversias y que se observen cambios de rumbo sustanciales. En este sentido, la Argentina mostró poca propensión a quedarse en las palabras y gran voluntad por pasar a los hechos. Cuando se observa la trayectoria del software que definió la acción del Estado en la economía argentina en los últimos cien años, se ven intentos de reforma inspirados en todos los modelos posibles, desde el laissez-faire hasta el más crudo intervencionismo. El problema supera lo ideológico y tiene aristas muy pragmáticas; es revelador en este sentido constatar que un mismo partido (el justicialista), por haber ejercido el gobierno en nuestro país en varias ocasiones, tuvo oportunidad de aplicar en distintos períodos políticas que pueden calificarse de estatistas, industrialistas, distribucionistas y neoliberales, y lo hizo en el marco de sistemas políticos donde estaban funcionando los mecanismos de representación democrática, de forma que no se puede argumentar que tales cambios de dirección en el diseño del software hayan sido impuestos por una élite de poder, como ocurrió con las reformas implementadas por gobiernos militares. En definitiva, hay dos cuestiones básicas que de alguna manera deberán ser abordadas por la sociedad argentina: ¿cómo debe ser la división de tareas entre el Estado, el mercado y el resto de las organizaciones en una Argentina que crece? ¿Cómo manejar el proceso de reforma y adaptación del software? No pretendemos dar una respuesta aquí, pero sí subrayar algunas conclusiones. La cuestión del rol del Estado y el sector privado no debería ser planteada en abstracto, sin tomar en cuenta el contexto tecnológico y organizacional. El Estado decimonónico circunscribía sus funciones básicamente al campo de la política: monopolizar el uso de la fuerza para asegurar los derechos de propiedad y la disciplina social, de forma que el sector privado pudiera cumplir con la función de acumular capital para incrementar la productividad y los mercados pudieran funcionar libremente, guiados por “la mano invisible”. En la economía del conocimiento y las transacciones que involucran incertidumbre estratégica, sin embargo, un Estado prescindente en exceso resulta disfuncional porque ciertas tareas que realiza hoy en el campo de la acumulación de capital humano, la regulación, la innovación y la coordinación macroeconómica son, como ya se mencionó, complementarias y no sustitutas de la iniciativa privada: para sostener la dinámica de la productividad, el Estado, los mercados y las firmas privadas deben garantizar un mínimo de coherencia entre sus decisiones. Dicho esto, hay que tener también en cuenta que el gobierno en tanto organización está estructurado como una jerarquía y, por ende, está tan expuesto a mostrar defectos en el funcionamiento de los esquemas de motivación, coordinación y ejecución como cualquier organización privada. Con el agravante de que tiene a su cargo una gran cantidad de tareas y que las decisiones que toma suelen tener mayor alcance que las de
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entidades privadas. Esto implica que, incluso si se concluyera que el Estado debe cumplir una función dada, aún quedaría la cuestión “técnica” de cómo organizar la jerarquía para que cumpliera esa función eficientemente y en línea con los objetivos de la sociedad. Es justamente debido a la importancia de las fallas de gobierno que las reformas típicamente incluyen transformaciones en la estructura organizativa del Estado, desde privatizaciones o estatizaciones hasta cambios en el régimen de la administración pública. En cuanto a la adaptación del software, destacamos un punto: en los sistemas económicos de la actualidad, la habilidad para manejar los procesos de cambio institucional es una fuente de ventajas competitivas. Las economías organizacionalmente sofisticadas en que vivimos enfrentan una tensión muy difícil de manejar: por un lado se necesitan instituciones y organizaciones para crear rutinas estables y reglas de juego creíbles que acoten la incertidumbre estratégica; pero, por otro, si las instituciones son muy rígidas y no se adaptan a los cambios, aparece un exceso de inercia que atenta contra la innovación: los cambios en los recursos y las tecnologías del hardware demandan cambios en las organizaciones y son las políticas públicas y, en última instancia, el sistema político, los que deben dar respuesta al desafío de adaptar el software a los cambios. Cuando se lo observa desde esta perspectiva, no es en absoluto sorprendente que el problema de las “reformas estructurales”, desde las privatizaciones y la liberalización hasta el rediseño de la arquitectura financiera internacional en el marco del G20, sean temas recurrentes y de gran relevancia en la economía global. En suma, nuestro análisis sugiere que el desafío central en los comienzos del siglo XXI es aprovechar los excedentes que está generando el doble bono asociado a los términos del intercambio y la demografía para asegurar el crecimiento sostenido e inclusivo; para asegurar el desarrollo humano. Para lograrlo, es central mejorar sustancialmente el software; se requieren reglas de juego que posibiliten protegerse de las turbulencias de una economía global con profundos desequilibrios, para manejar los conflictos distributivos locales y para crear un clima propicio a la inversión, la innovación y la inclusión. Mejorar los marcos institucionales es una tarea que supera los límites de la economía y le incumbe sobre todo al sistema político. Por ello, al llegar a este punto, todo lo que un economista puede hacer es acercarse a la orilla del mar de la política y arrojar la botella con el mensaje de lo que la economía necesita. La esperanza es que, si es leído, el mensaje sea de alguna utilidad en el debate sobre cómo construir consensos para la buena política.
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