La Administración Pública como estudio del gobierno
La Administración Administración Pública como objeto objeto de estudio estudio del gobierno se encuentra encuentra representado representado por tres destacados destacados autores norteamericanos de la Administración Pública moderna, como son : Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Guillermo Willougby, as! como por un autor contempor"neo como es #icard #ose$ %l documento administrati&o 'ue mejor representa el ambiente en el 'ue nace la moderna ciencia de la administración en los %stados (nidos es %l estudio de la Administración, de Woodrow Wilson$ )iene el doble m*rito de +undar en ese pa!s a la propia ciencia de la administración y sentar las bases para el establecimiento del ser&icio ci&il$ Wilson de+ine a la administración pública como el gobierno en acción, la parte m"s ob&ia del gobierno- es el aspecto m"s &isible del gobierno, el ejecuti&o y el operati&o, y es, por supuesto, tan antigua como el gobierno mismo: Por ello debe aber una ciencia de la administración 'ue procure endere.ar los caminos del gobierno, para acer sus negocios menos in+ormales, para re+or.ar y puri+icar su organi.ación y coronar sus deberes con escrupulosidad$ /sta es una ra.ón del por'u* e0iste esa ciencia$ Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrati&o es rescatar los m*todos ejecuti&os de la con+usión y el costo del e0perimento emp!rico, para ponerlos sobre cimientos pro+undamente encla&ados en principios estables$ La administración pública tiene un campo- un campo de negocios, donde se a desterrado la contienda pol!tica de su seno$ La administración pública est" separada de la pol!tica acti&a$ La administración est" m"s all" de la es+era propia de la pol!tica$ Las cuestiones administrati&as no son cuestiones pol!ticas$ Aun'ue la pol!tica se ajusta a las tareas de la administración, no se debe permitir 'ue manipule sus o+icinas$ Para Frank Goodnow la Administración Pública debe tener un signi+icado un!&oco, aun'ue tiene &arias acepciones$ La administración pública es: a1 la acti&idad toda del gobierno- b1 la acti&idad del gobierno, con e0cepción del poder legislati&o, e1 la acti&idad del gobierno, sólo en su aspecto ejecuti&o$23 Goodnow se4ala 'ue: La administración es la acti&idad de los +uncionarios ejecuti&os del gobierno$ Administra *ste cuando nombra a un +uncionario, da instrucciones a sus agentes diplom"ticos, +ija y recauda sus contribuciones, disciplina su ej*rcito, in&estiga ecos relati&os a la comisión de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal$ 5iempre 'ue &eamos al gobierno en acción, a di+erencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos 'ue administra$ La administración, pues, a de buscarse en todas las mani+estaciones de la acción ejecuti&a$ 5egún su concepción acerca del estudio de la Administración Pública, *sta debe ser obser&ada no sólo en lo relati&o a las reglas de su acción, sino tambi*n en lo re+erente a la organi.ación de los agentes 'ue ejecutan la acción$ 6on +recuencia la palabra administración se utili.a para re+erirse a la organi.ación administrati&a, 'ue comprende desde el 7e+e del %jecuti&o asta el último de sus subordinados$ As! la palabra, a la par 'ue indica una +unción del gobierno, e0presa el organismo del %stado$ Administración es la +unción de ejecución, la administración es la totalidad de las autoridades ejecuti&as y administrati&as$ %n su obra, Pol!tica y administración, Frank Goodnow tiene como tesis +undamental la de e0aminar las di+erencias entre el gobierno +ormal y el gobierno real, lo 'ue lo conduce a sus planteamientos relacionados con las +unciones primarias del %stado- es decir, la e0presión y la ejecución de la &oluntad del
%stado, o $como tambi*n se les llama: la pol!tica y la administración$ %stas dos +unciones del gobierno pueden, por propósito de con&eniencia, ser designadas respecti&amente como pol!tica y administración$ Pol!tica se relaciona con las pol!ticas o e0presiones de la &oluntad del %stado y administración con la ejecución de esas pol!ticas$ #especto a la administración, se4ala 'ue no sólo es una +unción de la autoridad ejecuti&a, sino tambi*n la +unción de ejecutar la &oluntad del %stado$ Por último, Willougby considera 'ue est" +rente a una disciplina 'ue merece un tratamiento riguroso, por lo 'ue est" consciente de 'ue una: 8oo$9 objeción puede ele&arse +rente a la designación de la administración como ciencia$ ndependientemente 'ue la objeción sea o no &"lida, la posición a'u! sostenida es 'ue, en administración, ay ciertos principios +undamentales de aplicación general, an"logos a los 'ue caracteri.an a toda ciencia y 'ue pueden ser obser&ados si el +in de la administración, la e+iciencia de la operación, es asegurada- y 'ue estos principios ser"n determinados y su signi+icación conocida sólo por la aplicación estricta del m*todo cient!+ico en sus in&estigaciones$ %n su obra %l gobierno de los estados modernos, Willougby opina 'ue el trabajo gubernamental es muy complejo y di&ersi+icado, lo 'ue e0ige la e0istencia de órganos especiali.ados$ ;e este modo, en ellos se conjuga la especiali.ación y la de+inición de responsabilidades precisas$ La distribución de los poderes gubernamentales est" basada en el dereco, tanto en lo 'ue se re+iere a la organi.ación como en lo 'ue corresponde a su operación$ Por tanto, es reconocido uni&ersalmente 'ue desde el punto de &ista +uncional, el principio sobre el cual deben clasi+icarse los poderes gubernamentales reside en la naturale.a del poder tal como es determinado y ejercido por su relación con el derecot$ A partir de este punto de partida, establece una clasi+icación 'u!ntuple m"s satis+actoria, por'ue la di&isión tripartita
La Administración Pública tiene como objeto de estudio el poder ejecuti&o$ %l capitalismo no es el origen del objeto, pero s! del estudio de la Administración Pública, debido a 'ue +ue en el capitalismo donde se produjo la separación de la sociedad y el %stado$ %n el capitalismo se rompen las ataduras patrimoniales y colegiales 'ue manten!an cauti&o al ejecuti&o, permitiendo con+ormar el car"cter y +orma de la administración pública como un +enómeno 'ue llegó, en su momento istórico, a tener sustancia e identidad$ La Administración Pública, como objeto de estudio, est" caracteri.ada por cuatro atributos 'ue identi+ican su lugar en el modo de producción capitalista: >1 %s una de las +ormas de mediación entre el %stado y la sociedad- ?1 %s la delegación del %stado en la sociedad- @1 %st" organi.ado en el ejecuti&o, y 1 %s el gobierno en acción- la acción del %stado en la sociedad ci&il$ %l estudio de la Administración Pública no puede partir sino de estas mismas premisas$ %n ese sentido, la Administración Pública es un objeto de estudio consistente en la mediación entre el %stado y la sociedad a tra&*s del poder ejecuti&o, lo 'ue implica 'ue es un +enómeno identi+icable y de+inible$ Los +undamentos de su identidad se establecen en cuatro condiciones istóricas: a1 %l di&orcio del %stado y la sociedad- b1 La necesidad de la mediación entre el %stado y la sociedad- e1 La +orma doble de la mediación, a tra&*s de las clases sociales y de la administración pública$ Las clases sociales como mediación entre la sociedad y el %stado y la Administración Pública como mediación entre el %stado y la sociedad- y d1 La organi.ación bipolar de la mediación$ Las clases sociales en el legislati&o y la Administración Pública dentro del ejecuti&o$ La Administración Pública tiene por objeto de estudio el poder ejecuti&o$ La relación entre el ejecuti&o y el poder legislati&o constituyen el r*gimen pol!tico y resumen los centros de poder del %stado, pero en el poder ejecuti&o se muestra de manera &isible la acción +undamental del %stado$ %l predominio del ejecuti&o &a aparejado al proceso istórico del predominio pol!tico de la burgues!a$ %l poder ejecuti&o es una creación de la monar'u!a absoluta$ %l ejecuti&o, entonces, es el objeto de estudio de la Administración Pública en la medida en 'ue, como centro de poder cimero del %stado, concentra en su seno esencialmente las +acultades y capacidades din"micas del propio %stado y organi.a y pone en acción el mo&imiento, toda su +uer.a &ital en el seno de la sociedad ci&il$ %l ascenso del poder ejecuti&o y la burocrati.ación del legislati&o no pueden e0plicarse por s! mismos, se e0plican a partir de la di&isión pre&aleciente del %stado y la sociedad, es decir, por la autonom!a relati&a del %stado +rente a la sociedad$ %l poder ejecuti&o a llegado a ser el centro del poder superior del %stado, debido a la decadencia del parlamento como centro de poder de las clases, al mismo tiempo por la e0istencia paralela de otras corporaciones clasistas y la conjunción de los intereses de la burgues!a y las acti&idades del ejecuti&o$ (n poder ejecuti&o +uerte es por tanto producto de un %stado +ortalecido sobre la sociedad$ Para =rnar Guerrero el objeto de estudio de la Administración Pública es el ejecuti&o, ya 'ue *ste es el gobierno como mediación: y es al mismo tiempo la administración pública, por'ue ella es la mediación entre el %stado y la sociedad$ La Administración Pública como estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)
=tra posición establece 'ue el objeto de estudio de la Administración Pública no sólo es el poder ejecuti&o, sino tambi*n los poderes legislati&o y judicial$ Feli0 Bigro considera 'ue el objeto de estudio para identi+icar a la Administración Pública es su cone0ión con las tres ramas tradicionales del poder, 'ue son: la ejecuti&a, la legislati&a y la judicial$ Cajo esta concepción, administrar es ejecutar, es decir, poner en pr"ctica leyes 'ue an sido aprobadas por el poder legislati&o$ 5in embargo, e0iste
una clara distinción entre los poderes legislati&o y administrati&o: el legislati&o posee el primero, pero cuando apoya una ley, lo 'ue la rama ejecuti&a reali.a con esa ley se con&ierte en administración $ Aun cuando las ramas legislati&a y ejecuti&a constituyen entidad es totalmente separadas, es la última sin embargo la 'ue posee el poder administrati&o, de lo 'ue se deduce 'ue administración pública es lo 'ue la rama ejecuti&a e+ectúa$ %l poder judicial se mantiene apartado de la administración pública, decidiendo los casos 'ue se plantean entre las partes pri&adas pero tambi*n controlando a los administradores públicos por sus actos inconstitucionales ilegales o arbitrario
