La Administracion Inteligente

Antonio Díaz Méndez Eloy Cuéllar Martín Prólogo de José Antonio Marina

administración

inteligente Jordi Sevilla Carlos Berzosa José Caballero Antonio Díaz Dolores Carrión Jorge Valdano Carlos Losada Joan Prats Michael Barzelay Blanca Olías Juan Antonio Garde Francisco Ramos Miguel Sánchez Morón Mª Jesús Aranda Henar Merino Jesús Mª González Pueyo Constantino Méndez Francisco Velázquez Domingo Laborda J. Benedito Agramunt Manuel Aragüetes

ADMINISTRACIÓN INTELIGENTE

ANTONIO DÍAZ MÉNDEZ ELOY CUÉLLAR MARTÍN

PRESENTACIONES

JORdI SEvIllA.

Ministro de AdMinistrAciones PúblicAs.

CARlOS BERzOSA.

rector de lA UniversidAd coMPlUtense de MAdrid.

JOSé CABAllERO.

AlcAlde de AlcobendAs.

PRÓlOGO

JOSé ANTONIO MARINA. FilósoFo.

7 9 11

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PRIMERA PARTE ENfOquE PARA uNA AdMINISTRACIÓN PúBlICA INTElIGENTE

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CAP 1 GESTIÓN PúBlICA INTElIGENTE

ANTONIO díAz MéNdEz.

dtor. de estUdios, estrAtégiAs y ForMAción, FeMP

ElOy CuéllAR MARTíN ProFesor del dePArtAMento de cienciA PolíticA, UniversidAd cArlos iii CAP 2 RETOS dE lA AdMINISTRACIÓN PúBlICA ESPAñOlA dEl SIGlO XXI

dOlORES CARRIÓN.

sUbsecretAriA de AdMinistrAciones PúblicAs.

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SEGuNdA PARTE PERSPECTIvAS PARA uNA AdMINISTRACIÓN PúBlICA INTElIGENTE

CAP 3 APORTACIONES PúBlICA

Al ENfOquE dEl lIdERAzGO EN lA

AdMINISTRACIÓN

lIdERAzGO, GESTIÓN y MOTIvACIÓN dE EquIPOS JORGE vAldANO.

75

Presidente de MAke A teAM. grUPo inMArk

AdMINISTRACIÓN INTElIGENTE: El lIdERAzGO NECESARIO. CARlOS lOSAdA MARROdáN.

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ProFesor de esAde.

CAP 4 APROXIMACIÓN Al CONCEPTO dE GOBERNANzA

CAP 5 lA IMPORTANCIA dE lA GESTIÓN dEl CAMBIO EN lA AdMINISTRACIÓN PúBlICA

CAP 6 RENdIMIENTO INSTITuCIONAl, éTICA y dEMOCRACIA

BlANCA OlíAS dE lIMA GETE.

UnivesidAd coMPlUtense de MAdrid

JOAN PRATS I CATAlá.

114

dtor. del institUt internAcionAl de gobernAbilitAt de cAtAlUnyA

MIChAEl BARzElAy.

163

ProFesor de lA london school oF econoMics And PoliticAl science

175

cAtedráticA de cienciA PolíticA y de lA AdMinistrAción de lA

3


4

CAP 7 lA EvAluACIÓN dE lA CAlIdAd EN lA AdMINISTRACIÓN

Presidente de lA AgenciA estAtAl PArA lA evAlUAción de lAs

PolíticAs y lA cAlidAd en los servicios Públicos

CAP 8 lA SElECCIÓN y lA fORMACIÓN COMO ElEMENTOS dE TRANSfORMACIÓN dE lA AdMINISTRACIÓN PúBlICA

CAP 9 lA TRANSPARENCIA COMO PRINCIPAl CRITERIO dE CREdIBIlIdAd dE lA AdMINISTRACIÓN

TRANSPARENCIA y CONTROl dE lA GESTIÓN PúBlICA I Mª JESúS ARANdA lAShERAS.

TRANSPARENCIA y CONTROl dE lA GESTIÓN PúBlICA II hENAR MERINO.

JuAN ANTONIO GARdE.

193

fRANCISCO RAMOS fERNáNdEz-TORRECIllA.

213

director del inAP.

lA TRANSPARENCIA EN El ORdENAMIENTO JuRídICO ESPAñOl MIGuEl SáNChEz MORÓN.

229

cAtedrático de derecho AdMinistrAtivo en lA UniversidAd de AlcAlá.

247

deFensorA del PUeblo de nAvArrA.

271

deFensorA del PUeblo de cAstillA lA MAnchA.

El PRESuPuESTO COMO hERRAMIENTA PARA GARANTIzAR lA TRANSPARENCIA EN lA GESTIÓN

JESúS Mª GONzálEz PuEyO. interventor del AyUntAMiento de MAdrid.

281

CAP 10 SEGuRIdAd y CONvIvENCIA

CONSTANTINO MéNdEz MARTíNEz.

285

delegAdo del gobierno en MAdrid (2004-2006).

TERCERA PARTE AlGuNAS EXPERIENCIAS dE INNOvACIÓN EN lA AdMINISTRACIÓN PúBlICA

CAP 11 lOS PROyECTOS EN MARChA dE lA AdMINISTRACIÓN dEl ESTAdO

CAP 12 hACIA El AyuNTAMIENTO INTElIGENTE: PROCESO dE MOdERNIzACIÓN dEl AyuNTAMIENTO dE AlCOBENdAS

MANuEl ARAGüETES ESTévEz.

fRANCISCO JAvIER vElázquEz lÓPEz.

309

secretArio generAl de lA AdMinistrAción PúblicA (2004-2006).

331

PriMer teniente de AlcAlde del AyUntAMiento de AlcobendAs.

ANTONIO díAz MéNdEz.

dtor. de PlAniFicAción, coordinAción y cAlidAd del AyUntAMiento de

AlcobendAs.

CAP 13 PROduCTIvIdAd y TECNOlOGíAS: EXPERIENCIAS PRáCTICAS

CAP 14 lA I-AdMINISTRACIÓN dE lA GENERAlITAT vAlENCIANA

JOSé BENEdITO AGRAMuNT.

vAlenciAnA).

dOMINGO lABORdA.

353

director generAl de ModernizAción AdMinistrAtivA (2004-2006).

365

director generAl de telecoMUnicAciones e investigAción (generAlitAt

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CAP 15 PROyECTO ITACA

AGRAdECIMIENTOS

MANuEl ARAGüETES ESTévEz.

381

PriMer teniente de AlcAlde del AyUntAMiento de AlcobendAs 402

Jordi Sevilla

Ministro de Administraciones Públicas

Una administración pública inteligente es aquella que sabe adaptarse al momento en el que vive y que hace todo lo posible para ponerse al servicio de los ciudadanos. En estos momentos vivimos una época de auténtica revolución que va a definir el futuro de las administraciones públicas, de la forma en la que presta sus servicios y de la manera en la que los ciudadanos se relacionan con ella. El completo proceso de modernización que vivimos va a marcar un punto de inflexión en el trato entre administración y los ciudadanos ya que se está produciendo una profunda reforma en su funcionamiento en todos los ámbitos: función pública, procesos selectivos, introducción de las nuevas tecnologías, fomento de la cooperación entre las administraciones y garantía de la calidad. Unos empleados públicos satisfechos en sus puestos de trabajo son fundamentales para que los servicios prestados por las administraciones públicas alcancen el nivel que demandan los ciudadanos. Para ello es necesario establecer unas condiciones de trabajo coherentes con el entorno laboral actual, como la introducción de la evaluación del desempeño y la recompensa objetiva de los esfuerzos. En este sentido es igualmente necesario garantizar que las personas que se incorporan a la función pública lo hacen en perfectas condiciones y adecuándose al futuro laboral que se van a encontrar.

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Al margen de aquellos que sirven con su trabajo diario a los ciudadanos, la administración pública debe asumir como un reto ineludible beneficiarse de las nuevas tecnologías para acercar sus servicios. Reconocer el derecho de todos los ciudadanos a poder acceder a la información y a los servicios públicos a través de los nuevos instrumentos electrónicos es una necesidad vital en la sociedad en la que vivimos, y un hito que marcará un antes y un después en la relación entre ciudadanos y administraciones públicas. Obviamente, el reconocimiento de este derecho de ciudadanos y empresas tiene que llevar implícito la obligación y el compromiso de todas las administraciones a garantizarlo. La cooperación entre las administraciones es el tercer pilar sobre el que se debe asentar la reforma de lo público. Hay que dejar de exigir que el ciudadano busque a la administración. Hay que acercársela, facilitarle su relación con ella. Deben ser las distintas entidades públicas las que trabajen juntas para ofrecer un único punto de interlocución que le garantice todas las soluciones, independientemente de a qué administración competa el trámite a realizar o la información a obtener.

Estas son, en resumidas cuentas, las principales iniciativas que hemos impulsado desde el Ministerio que dirijo y que persiguen un objetivo de enunciado fácil pero de implantación compleja: adaptar de forma inteligente la administración pública a las necesidades de los ciudadanos del siglo XXI.

Presentación

Mejora de la calidad del empleo público, adaptación a las nuevas tecnologías y cooperación entre las administraciones son los tres pilares sobre los que tiene que apoyarse la administración pública del siglo XXI. Siempre garantizados por unas condiciones máximas de calidad en las que la satisfacción de los ciudadanos sea el principal baremo a seguir.

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Carlos Berzosa

Rector de la Universidad Complutense

La Universidad Complutense es una institución abierta, en contacto con los problemas de su tiempo, a los que estudia y trata de dar respuesta. Una de las vías de las que se vale para atender ese cometido es la utilización de foros plurales y dinámicos como los Cursos de Verano. Su vocación pública y su deseo de mejorar contribuyó a la hora de acoger en su programación de verano en San Lorenzo de El Escorial el curso La Administración pública inteligente. Productividad, transparencia y gestión del cambio, propuesto por el Ayuntamiento de Alcobendas. Se trata de una interesante iniciativa desarrollada bajo la dirección de Antonio Díaz Méndez, director de Planificación y Coordinación y Eloy Cuellar, del departamento de Calidad, ambos del citado Ayuntamiento. Eficacia, transparencia y gestión del cambio son conceptos que deben ser entendidos como una obligación para las instituciones públicas, conscientes de que necesitan realizar todos los esfuerzos necesarios para encontrar los mecanismos que conduzcan a la consecución de estos objetivos. Es obvio que alcanzarlos significará ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos. Para poder disfrutar de una Administración inteligente, tarea en la que se viene trabajando desde hace años desde distintos organismos nacionales, regionales y locales es importante también la búsqueda de entornos propicios a la reflexión, donde se puedan analizar las adaptaciones y cambios ya realizados así como valorar cuestiones pendientes y actuaciones a llevar a cabo.

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Qué duda cabe que la Administración ha vivido una profunda fase de renovación y actualización gracias a las fuertes inversiones económicas realizadas para no perder el tren de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, y que estas adaptaciones han contribuido a potenciar el uso de las nuevas tecnologías, agilizando trámites, unificando gestiones, en definitiva, organizando el trabajo de forma más adecuada y eficaz, con lo que se está consiguiendo satisfacer demandas de la ciudadanía y ofrecer una mayor comodidad a los usuarios. El análisis de los recursos humanos que requieren estos planteamientos, la necesidad de que los empleados públicos se sientan satisfechos en el desarrollo de sus funciones y de que se les ofrezca la posibilidad de ampliar su formación, las formas de conseguir una eficacia mayor, la evaluación de la calidad de los servicios, así como la adaptación a las nuevas tecnologías y su utilización para la consecución de esa Administración inteligente, han sido algunas de la cuestiones debatidas en este curso de verano celebrado en la Universidad Complutense. Las distintas ponencias e intervenciones se recogen ahora en este libro que, estoy seguro, resultará de interés para los lectores.

Presentación

Mi felicitación por ello a los organizadores, a los ponentes y a los asistentes al curso, en la confianza de que su esfuerzo resultará útil para todos.

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José Caballero

Alcalde de Alcobendas

La Administración Pública Española ha experimentado un cambio fundamental en las últimas décadas, pasando de ser una estructura caracterizada por un funcionamiento burocrático a orientar su actividad hacia los ciudadanos. Este proceso, que ha sido progresivo y gradual, ha fraguado paralelamente a la consolidación de los valores democráticos en nuestro país. Mi experiencia al frente de una administración local me ha permitido constatar los considerables esfuerzos por innovar en las prestaciones y adecuar la gestión a las nuevas necesidades sociales que están realizando los ayuntamientos españoles. Han venido siendo la vanguardia de una Administración cada vez más cercana, accesible y atenta a las expectativas de la ciudadanía. La dinámica que cobra la resolución de los asuntos públicos a veces deja pocos espacios para la reflexión acerca del camino recorrido. El profundo cambio cultural que se ha producido en la Administración Pública, bien merece, de cuando en cuando, un debate que relacione lo teórico y lo práctico, en un marco más concordante con la realidad actual. De esta manera surge la reflexión sobre la “Administración Inteligente”, como un enfoque novedoso para una administración renovada, recogiendo los principales planteamientos y experiencias de innovación en la gestión pública realizados en los últimos años. El Ayuntamiento de Alcobendas no ha dudado ni un momento en afrontar este reto planteado por Antonio Díaz, recogiendo la invitación de la Universidad Complutense y contando también

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con la colaboración y el impulso innovador del Ministerio para las Administraciones Públicas. El resultado ha sido unos intensos y fructíferos cursos de verano en el Escorial, donde hemos podido profundizar y debatir, con apertura de miras y una gran pluralidad de enfoques intelectuales, políticos y profesionales, los aspectos relacionados con una Administración Inteligente.

Presentación

Todo ello, junto al brillante prólogo elaborado por uno de los vecinos más ilustres de Alcobendas, el filósofo José Antonio Marina , queda plasmado en la presente publicación, que con toda seguridad resultará útil y novedosa a todas las personas interesadas en la gestión pública, y que abogan por una Administración que no siente complejos ante el sector privado, y que afronta con decisión y legitimidad su propia renovación, para estar a la altura de las exigencias de las sociedades modernas.

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Prólogo

Prólogo La Administración Inteligente José Antonio Marina Filósofo

He dedicado toda mi vida de investigador al estudio de la inteligencia humana, y en ese largo camino, la complejidad del asunto me ha ido llevando por derroteros que no había sospechado. Después de haber enfatizado, como la mayor parte de los especialistas, el aspecto cognoscitivo y personal de la inteligencia, es decir, después de haberla definido como una capacidad personal para conocer y resolver problemas teóricos, caí en la cuenta de que estaba olvidando dos características trascendentales de la inteligencia: 1.- Que la inteligencia práctica es superior a la teórica.


2.- Que la inteligencia individual se da siempre en un entorno social, que a estimula o la deprime. ¿Por qué digo que la inteligencia práctica es el nivel superior de la inteligencia? El merecido prestigio de la ciencia, y un cierto platonismo que penetra la cultura occidental entera, exige responder a esta pregunta. Si definimos la inteligencia como capacidad para resolver problemas, hemos de reconocer que los problemas más urgentes, dramáticos y complejos no son teóricos, sino prácticos. Son los que afectan a la felicidad personal y a la dignidad de la convivencia, es decir, a aquellos campos en los que, literalmente, nos jugamos la vida. Por esta razón suelo decir –consiguiendo una notoria incomprensión por parte de mis colegas- que la gran creación de la inteligencia no es la ciencia, ni el arte, ni la técnica, sino la ética, que es la culminación de la inteligencia práctica, la que aspira a solucionar los más complejos conflictos.

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La diferencia entre un problema teórico y un problema práctico es clara. Un problema teórico se resuelve cuando se conoce la solución. Uno práctico no se resuelve cuando se conoce la solución, sino cuando se pone en práctica, que suele ser lo difícil, porque entran en juego intereses, puntos de vista, sentimientos, expectativas, y muchas cosas más. Los problemas de convivencia en una ciudad son fáciles de resolver en el plano teórico: que todos los ciudadanos se comporten de manera cívica, justa y solidaria. Lo mismo sucede con los problemas familiares: que todos sus miembros se quieran mucho y se comprendan. Lo complicado es saber cómo se consigue esto. Me recuerda lo que contaban de un senador americano que decía: “El conflicto entre judíos y palestinos se resolverá cuando los dos pueblos se comporten como buenos cristianos”.

Para estudiar estas interacciones hay que cambiar muchos hábitos de pensamiento. Estamos acostumbrados a estu-

Prólogo

La segunda constatación –que la inteligencia individual se da siempre en un contexto social- me ha llevado a interesarme cada vez más por lo que llamo “inteligencia compartida”. De la interacción entre inteligencias emergen fenómenos nuevos, una inteligencia imprevisible, que es más –o menos- que la suma de las inteligencias individuales. Se trata de fenómenos emergentes que surgen de la interacción de las inteligencias personales. La ciencia ha comenzado a estudiar estas realidades emergentes en otros ámbitos, pero sólo algunos científicos, como por ejemplo el premio Nobel Friedrik Hayes se ha interesado por el funcionamiento de la inteligencia social, con su teoría de la “evolución espontánea”. La importancia de estos fenómenos es tan decisiva para nuestra vida que últimamente me dedico al estudio de la inteligencia de los grupos, instituciones o colectividades. Hay parejas inteligentes y parejas estúpidas, empresas inteligentes y empresas estúpidas, y lo mismo pasa con las administraciones públicas, los centros educativos o las ciudades. Pueden ser inteligentes o estúpidos.

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diar sistemas lineales, es decir, aquellos en los que se da una secuencia clara de causa-efecto. Esto no sirve para estudiar los sistemas complejos, donde se dan unos enrevesados bucles causales, que dificultan la separación nítida entre el efecto y la causa, porque parece en ocasiones que la causa es un producto del efecto que ha producido. Problemas como la eficacia del sistema educativo o de la administración pública tienen que ser tratados de esta manera. ¿Quién es responsable de la violencia en las aulas? ¿Los alumnos, los docentes, las familias, los medios de comunicación, la sociedad?

En el tema de las ciudades, que está en el origen de mi participación en este libro, trabajo en un “test de ciudades inteligentes” que nos sirva para evaluarlas. Una ciudad inteligente tiene que cumplir dos objetivos fundamentales: 1.- Colaborar al bienestar de sus vecinos. 2.- Ampliar las posibilidades vitales —culturales, económicas, sociales— de los ciudadanos. Prólogo


Desde esta perspectiva me interesan en especial los sistemas políticos, administrativos, educativos y empresariales. En el campo educativo estos estudios me han impulsado a poner en marcha una “movilización educativa de la sociedad civil”, para explicar a la sociedad que todos estamos educando siempre, bien o mal, y que se trata de que lo hagamos bien. Parte de dos lemas muy sencillos: “Para educar a un niño hace falta la tribu entera” y “Para educar bien a un niño hace falta una buena tribu”.

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Sin embargo, han sido las empresas las que han demostrado más interés en mis investigaciones, sobre todo a partir de la publicación de mi libro “La creación económica”. Se han dado

cuenta de la necesidad que tienen de convertirse en “learning organizations”, en “empresas que crean conocimientos”, en “organizaciones inteligentes”. Saben que si no son capaces de inventar continuamente, de detectar problemas y resolverlos con celeridad, se van a quedar en la cuneta.

Estoy seguro de que una de las grandes manifestaciones de la inteligencia es saber organizar. Hace un par de años, estudié fascinado el talento organizativo de Napoleón. Pensaba que todo el imperio tenía que ser un mecanismo muy bien engrasado que desde su mesa debía extenderse hasta la última prefectura del imperio. Se han publicado las memorias del barón Fain, que fue su “jefe de oficina”, en donde cuenta la organización de su despacho, y es admirable. Durante muchos años estudié con tesón los sistemas de inteligencia artificial. A uno de sus creadores, Herbert A. Simon, le concedieron el premio Nobel, pero no por sus grandes contribuciones al mundo de la computación, sino por su teoría de la organización. ¿Cómo se puede organizar eficazmente la burocracia? El caso de las Administraciones públicas es especialmente serio por la relevancia que tiene para

Prólogo

La inteligencia de las organizaciones depende de muchos factores: modo de gestionar el conocimiento, clima afectivo, modos de comunicarse, liderazgo, etc. Pero en todas ellas las estructuras administrativas ejercen un papel determinante. Son el sistema nervioso de una corporación. Si no tienen eficacia, si malgastan energías, si tienen nichos contradictorios, los planes fracasan. En ocasiones, la planificación es difícil. Hace pocos años, una empresa tan eficaz como INTEL descubrió, después de una auditoria exhaustiva, que una tercera parte de sus investigaciones se estaban haciendo duplicadas, por falta de comunicación. Y no hace muchos años, Bankinter consiguió un avance espectacular al saber calcular cuanto costaba mover un papel de una mesa a otra. Cada tramo de gestión, cada operación, cada formulario, tenía un coste que había que contabilizar para mejorar la gestión de las sucursales.

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el bienestar de la nación. En este momento, el número de funcionarios ronda ya los tres millones. Esta disparatada cantidad presenta problemas tremendos de gestión y de presupuesto, lo que da al tema una urgente prioridad.

Prólogo


Por eso me parece tan importante este libro, que estudia con seriedad la “administración inteligente”. Necesitamos excelentes gestores públicos, grandes talentos en la administración, un aprendizaje y una evaluación continuos. La racionalidad ha de completarse con una rigurosa defensa de los valores éticos, y de las condiciones afectivas y efectivas del trabajo. La Administración pública necesita líderes capaces de organizar y movilizar unas gigantescas estructuras que tienden a convertirse en diplodocus lentos. Como en educación, también aquí es necesaria una gran movilización, introducir dinamismo en un sistema que tiende a la inercia. Hay que conseguir que hasta el último empleado tenga una conciencia clara de lo que está haciendo, de cómo está colaborando al bien común. Por el bien de todos, que este libro tenga mucho éxito.

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Capítulo 1 Gestión Pública Inteligente Antonio Díaz Méndez Eloy Cuéllar Martín

123 P A R T E

Enfoque para una Administración Pública Inteligente

Gestión Pública Inteligente Antonio Díaz Méndez

Director de Estudios, Estrategias y Formación, FEMP

Eloy Cuéllar Martín

Profesor de la Universidad Carlos III

LA PARADÓJICA REVALORIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN


La Administración vuelve a estar de moda en este principio de siglo, aunque es observada desde todos los sectores sociales con grandes dosis de escepticismo y preocupación, propios de una institución social que se ve impelida a realizar cambios que la permitan abordar los problemas que genera el nuevo contexto. Sin embargo, esta nueva etapa está suponiendo una oportunidad para la revalorización del papel del Estado1 y la Administración Pública, precisamente como un instrumento necesario y de gran utilidad para unas sociedades inmersas en una cierta incertidumbre.2 De la capacidad de la Administración Pública para adoptar un planteamiento inteligente en esta nueva etapa, dependerá la revalidación de su legitimidad en nuestras sociedades. Es cierto que el entorno actual es turbulento y está sujeto a grandes y vertiginosos cambios, pero es precisamente la Administración Pública, por sus potencialidades y su centralidad en el 1 Blog de JORDI SEVILLA. Ministro para las Administraciones Públicas del Gobierno de España (Noviembre de 2006): “Lo que me ha llamado la atención de la reunión de Ministros Latinoamericanos es que el Estado vuelve a estar de moda. Que una administración que funcione bien, imparcial, profesional y sólida es condición necesaria para garantizar los derechos, las libertades y la lucha contra el hambre. De hecho, cada vez más, en todos los programas de ayuda al desarrollo se incorporan aspectos de buena administración como elemento fundamental. Parece que se está poniendo fin al llamado Consenso de Washington y a un cierto neoliberalismo conservador del tipo, la supervivencia del más fuerte y un Estado mínimo, que tanta miseria y corrupción ha esparcido por el mundo en las últimas décadas”. 2 KLIKSBERG, B. Conferencia pronunciada en el X Congreso internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública. Santiago de Chile, Octubre 2005

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imaginario colectivo, el agente mejor situado para intervenir con éxito en la sociedad. Lejos del discurso pesimista, que viene dibujando a la Administración como un barco a la deriva de los grandes cambios, incapaz de acometer un proceso de modernización que viene pregonándose desde hace décadas, les propongo un cambio de perspectiva: La Administración Pública está siendo capaz de adaptarse al entorno ofreciendo respuestas a las grandes dificultades y retos que se plantean las sociedades actuales.

Podemos afirmar que el ciudadano del siglo XXI cuenta con mayores recursos a la hora de manifestar sus demandas: existe un mayor acceso a los medios de comunicación y estos a su vez ejercen una mayor presión sobre los gobiernos. El hecho de que diferentes administraciones operen sobre el mismo territorio implica en muchas ocasiones una competencia entre las mismas, que puede redundar positivamente en la mejora de los servicios finales. También el desarrollo del denominado tercer sector (ONG´s, asociaciones y fundaciones), que facilita un cauce de expresión ciudadana pues, en muchos casos, este es un ámbito de intermediación entre la ciudadanía y el poder político. En definitiva, parece que tras tres décadas de democracia en 3 Ej. Las manifestaciones periódicas de jóvenes en Madrid, ante las dificultades de acceso a la vivienda.

Gestión Pública Inteligente

Previamente es necesario redefinir al nuevo sujeto político que se ha forjado en las sociedades democráticas. La tan traída crisis de legitimidad de los poderes públicos, lejos de agudizarse, parece entrar en vías de superación, en parte porque el ciudadano es cada vez más conocedor de sus derechos y obligaciones, y está dispuesto a participar y ejercer eventualmente la presión social ante decisiones que considera injustas o ante la insuficiencia de determinadas políticas públicas3. Y también en parte, gracias a la aparición de un ciudadano que se autopercibe como cliente ante la administración y que es cada vez más exigente con sus gobernantes.

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España la denominada sociedad civil se ha fortalecido4, aunque exista aún un largo recorrido de mejora. Cabe mencionar especialmente lo que se refiere a la falta de percepción de la acción de lo público, motivada en muchos casos por la confusión que genera el debate político, siempre condicionado a la rendición inmediata de resultados y a la lucha por el poder. Este constituye un primer reto para la Administración Pública Española: establecer mecanismos para que el valor de las políticas e intervenciones públicas sea percibido por los ciudadanos en cuanto a su eficacia y rendimiento, diferenciando estos de la visión meramente política de las mismas. Se trata de llevar al ámbito público la diferenciación, hasta donde sea posible, entre el qué y el cómo. Los fines y los medios, la política y la administración.



Los avances que se produzcan en esta línea redundarán en el aumento de la capacidad ciudadana para visualizar y evaluar la actuación de la administración pública en tanto que instrumento social5, delimitando su actuación del debate político y posibilitando así el objetivo de que las problemáticas sociales den lugar a demandas ciudadanas de servicio ante la administración.

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El seguimiento del barómetro del CIS nos ofrece una recopilación de las principales preocupaciones ciudadanas, que ponen en relación las problemáticas sociales con las potenciales capacidades de la Administración pública. En la pregunta correspondiente a los principales problemas del país y con independencia de los resultados más coyunturales, las respuestas más características y mantenidas en el tiempo pueden agruparse en torno

4 ”Los sondeos de opinión al servicio de la reforma de la administración pública”.Documeno sigma nº 25. Centro de Investigaciones Sociológicas. CIS 2002 5 La incorporación de la Evaluación de la Calidad de las políticas y servicios públicos (ver J. A. GARDE en el capitulo 7 de este libro) o la introducción en el sistema educativo de asignaturas que fomentan los valores de ciudadanía (Educación para la ciudadanía) van en esta dirección.

a estos tres grandes ámbitos de intervención de la administración6: • Seguridad: aparecen destacados la inseguridad ciudadana y el terrorismo. • Mediación: la inmigración aparece habitualmente como uno de los principales problemas, pero también las drogas, los problemas de la juventud, etc. • Desarrollo Económico: el paro, la vivienda y los problemas de índole económica, por este orden suelen capitalizar las principales preocupaciones de la población Estas preocupaciones sociales, responden a problemáticas complejas e interrelacionadas que, en general han de ser abordadas desde una perspectiva integral.

Esta doble vertiente, la reguladora, cuya acción está centrada en el desarrollo normativo y la supervisión conforme al derecho, y la gestora, orientada a la prestación de servicios, han de complementarse con la renovada visión de Gobernanza7, entendida como la capacidad de mediación entre los diferentes actores sociales de cara a determinar actuaciones que cuenten con el mayor respaldo social y por tanto con las mayores garantías de éxito. Esta visión incorpora lo que algunos hemos denominado modelo de gestión relacional 8

6

Datos del barómetro del CIS a lo largo de la última década.

7

PRATS, J. “Aproximación al concepto de gobernanza”. (Cap. 4).

8 DIAZ, A. “Estado relacional y nueva gestión pública” en “Calidad y modernización en la gestión pública. Plan ciudad de Alcobendas”. Gestión 2000, Barcelona 1997.


La Administración pública, gracias a su doble capacidad reguladora y gestora, es quizá la institución mejor situada y con mayores instrumentos para acometerlas con esta perspectiva.

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La práctica, cada vez más común incluso en las empresas, de implicar al cliente en la gestión, proporciona una visión necesaria para orientar y adaptar su actividad, lo que se refleja en unos productos y servicios cada vez más ajustados a sus expectativas. Esto debe tener su reflejo en la gestión pública incorporando al ciudadano a la toma cotidiana de decisiones. El ciudadano del siglo XXI requiere de nuevas formas de relación, más abiertas y flexibles que sirvan para dotar a la administración pública de una suerte de inteligencia emocional9 , imprescindible para ejercer el liderazgo social. Este enfoque viene siendo desarrollado en la teoría y en la práctica por diferentes organizaciones públicas en los últimos años.

Estas iniciativas, encuadradas básicamente en el apartado de la “participación ciudadana” sirven como una buena herramienta para integrar a los diferentes agentes cuando hablamos de los grandes temas, pero seríamos demasiado optimistas si las consideramos un mecanismo para integrar la voz del ciudadano, en tanto que cliente, en la actuación de la administración. Gestión Pública Inteligente


La Administración ha puesto en marcha iniciativas para incorporar la “voz del ciudadano” a sus procesos de toma de decisión: Planes de participación, planes estratégicos, presupuestos participativos, elecciones ciudadanas para conformar consejos, etc.

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Para llevar a cabo este objetivo, son necesarios mecanismos sistemáticos de implicación ciudadana en el plano de los microprocesos que conforman la ejecución de políticas públicas: un primer paso para ello ha sido la extensión de los sistemas de sugerencias y reclamaciones, también algunas experiencias como las memorias participativas (en las que los ciudadanos tienen oportunidad de manifestar sus preferencias ante una determi-

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Una aplicación sugerente de las propuestas de D. GOLEMAN.

nada remodelación urbanística) 10. Todo ello nos hace avanzar indudablemente en la dirección de lo que aquí vamos a denominar “Administración Inteligente”.

Es este un concepto novedoso que también puede contribuir a resolver el discurso dicotómico de la ciudadanía ante la administración. Si por una parte las encuestas, aunque en menor medida que en décadas pasadas, continúan arrojando resultados discretos para la administración en cuanto a efectividad en la prestación de servicios o imagen de los empleados públicos, la administración es la institución a la que los ciudadanos recurren

10 También el Anteproyecto de la nueva LEY DEL SUELO establece un estatuto de los ciudadanos en el que se fija su derecho a la información y a la participación efectiva en el desarrollo y ordenación de las ciudades.


La complejidad de los desafíos de la sociedad actual requiere de la interacción de diferentes agentes en un juego en el que ninguno tiene todas las cartas. Si embargo la Administración es un jugador que tiene el comodín de ser reconocido como el agente arbitral cuya decisión final puede ser respetada por todos. La gobernanza para la Administración Pública consistirá en administrar ese comodín con inteligencia, primando la generación de consensos y vigilando que ningún agente imponga sus planteamientos. En este nuevo contexto flexible y relacional, el modelo de Gobernanza puede suponer un avance hacia la constitución de democracias de segunda generación si además de propiciar los consensos entre los diferentes agentes, integra la opinión ciudadana como un factor decisivo a la hora de concretar propuestas. Las nuevas herramientas de consulta, fruto del desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación, pueden contribuir a facilitar y animar la participación en gran medida. Sobre todo si se emplean con criterio, sin sobrecargar al ciudadano, tratando de conseguir que la participación se realice por cauces cómodos y sencillos, integrándola en las actividades cotidianas.

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ante cualquier eventualidad11, incluso aunque no esté directamente implicada en su resolución. La administración se percibe por los ciudadanos como la última instancia que debe velar por el bienestar social, entendido este en sentido amplio. Por eso no deja de ser paradójico que se hable de crisis de legitimidad en el ámbito político-administrativo, dada la diferencia entre el discurso y la práctica social. Que la ciudadanía tenga grandes expectativas respecto a la administración es un buen aval de partida en cuanto a legitimidad. Otra cosa es la respuesta, o falta de esta, que la Administración sea capaz de ofrecer ante las expectativas generadas.

“La inteligencia fracasa cuando es incapaz de ajustarse a la realidad, de comprender lo que pasa o lo que nos pasa, de solucionar los problemas afectivos, sociales o políticos; cuando se equivoca sistemáticamente, emprende metas disparatadas o se empeña en usar medios ineficaces”. Continuando con las palabras de José Antonio Marina: “ mientras que el fracaso de la inteligencia privada lleva a la desdicha personal, la estupidez política puede ser muy dañina y crear una gran injusticia social”12. Gestión Pública Inteligente


EL FRACASO DE LA INTELIGENCIA EN LO PÚBLICO

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En determinadas ocasiones la falta de respuesta de la Administración puede ser dramática. También lo es la inadecuada elección de los fines o los medios. El fracaso ético (la corrupción) es la máxima expresión del fracaso total de la Administración, del sistema político mismo, y 11 Los casos de quebrantos económicos como Banesto, Forum Filatélico, Afinsa, Air Madrid,.. etc. 12 MARINA, J. A. ‘La inteligencia fracasada. Teoría y práctica de la estupidez’ (2004). Anagrama.

no se puede analizar ni justificar reduciéndolo solo a la corrupción individual de las personas, porque de alguna manera es sintomática de la estupidez (ausencia de inteligencia) instalada en el corazón del sistema. El llamado caso Marbella, como exponente paradigmático y extremo de otros casos de corrupción urbanística aparecidos recientemente en España, pone en evidencia un sistema de gestión —urbanística, en este caso— y funcionamiento de la Administración, que acumula decisiones poco inteligentes para acabar provocando un gran fraude social: las enormes plusvalías generadas en el desarrollo y crecimiento de las ciudades, acaban convirtiéndose en grandes beneficios y fortunas privadas13. Veamos y analicemos algunas de esas decisiones tan “poco inteligentes”:

¿Dónde queda la propuesta tan en boga hace unos años de la llamada “cultura de plan”: planificar en procesos abiertos, transparentes y participativos el futuro de las ciudades?.Los planes estratégicos y planes de urbanismo como modos de “hacer ciudad” entre todos los agentes públicos y privados ¿a qué han quedado reducidos? ¿en cuantos lugares se han aplicado?. Finalmente, ¿qué grado de transparencia existe en la toma de decisiones sobre el urbanismo? ¿Cuál es el modelo de toma de decisiones en esos Ayuntamientos o gobiernos que ahora

13 VILLORIA, M. Catedrático de ciencia política y experto en corrupción, en declaraciones al diario El PAIS 27-10-06 “sufrimos un atraco que se llevará nuestra riqueza a bancos, promotores y corruptos”.


¿De quien fue la “gran idea” ultraliberal de declarar administrativamente edificable todo el suelo de este país, excepto lo que no estuviera expresamente protegido? Recordemos que esa idea tuvo su traducción legislativa en una ley del suelo aprobada por las cortes generales.

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aparecen como corruptos? ¿Cuántas personas participaban tomaban esas decisiones?.

y

Probablemente el “fracaso ético” es la madre (o el padre) de todos los fracasos de la Administración, pero no el único, ni siquiera el más común. El fracaso de la eficacia en la Administración es igualmente sangrante y provocador de graves injusticias y pérdidas sociales. Veámoslo con otro ejemplo paradigmático. Precisamente esto es lo que sucedió en el año 2005 con el huracán Katrina a su paso por Nueva Orleáns. El fracaso de la Administración Estadounidense14 ante los efectos de un fenómeno meteorológico previsible, tuvo dos aspectos fundamentales:



*La responsabilidad compartida entre los tres niveles de la Administración norteamericana -“era decepcionante escuchar y ver en los medios de comunicación las peleas entre ellas mientras se deterioraban las condiciones de vida de las personas”15.

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El viejo problema de la coordinación y evasión de responsabilidades que no están explícitamente atribuidas y asumidas, de forma que, cuando algún asunto es teóricamente responsabilidad de todos los agentes que pueden intervenir en su resolución, la realidad nos demuestra que a la hora de verdad no es responsabilidad de nadie. En estos casos, la ausencia de liderazgo puede llevar a la inacción. Se plantean así situaciones en las que todos los implicados esperan que se resuelva el problema pero nadie asume la responsabilidad de afrontarlo en todas sus consecuencias. La evasión de responsabilidades se convierte así en el objetivo principal de las organizaciones implicadas.

14

FEMA Federal Emergency Management Agency

15 Conclusiones de L. MUÑOZ SANTAMARIA, diputada del parlamento de Cataluña, quien vivió el desastre en primera persona.

*Las erróneas decisiones previas que se toman, y que convierten un huracán (fenómeno que se da con cierta frecuencia en la zona) en una gran catástrofe: así, no se dedicaron fondos a reforzar los diques, cuando los informes indicaban que no aguantarían un huracán, además se derogó la norma que declaraba no edificable una amplia zona, incrementándose la erosión de la protección natural de los terrenos pantanosos. A ello habría que añadir la falta de un plan de evacuación por parte de las tres administraciones: local, estatal y federal.

En el caso que nos ocupa existían informes previos, pero al contrario que en el vecino y turístico Estado de Florida, nunca se concretaron en planes y proyectos de contingencia. Ni siquiera hubo un organismo que tomara la iniciativa de coordinación en los primeros momentos. Al igual que en el fracaso de los Juegos Olímpicos de Atlanta, una conclusión global que extraemos de la crisis del Katrina, es la constatación de que la relativa “falta de Estado” en la administración estadounidense, junto al déficit en infraestructuras e inversiones de protección civil, han generado una Administra-

16 M. CASTELLS define el modelo estadounidense como la política del espectáculo y el marketing político. “La Era de la Información”. Cap. “El poder de la identidad”. Alianza Editorial. 1997.


La falta de previsión no implica ninguna dificultad hasta que acontecen los problemas. Es en ese momento cuando se echan de menos los planes de contingencia. El desarrollo del trabajo cotidiano hace que en muchos casos se prioricen excesivamente temas menores de carácter urgente, a la par que se cumple con lo rutinario. Los asuntos estratégicos requieren de un esfuerzo suplementario de voluntad que no siempre está disponible. Por otra parte, se hace muy difícil para la Administración, en la medida que está relacionada con el ámbito político, centrar la atención en asuntos que no forman parte de la agenda políticomediática de la actualidad inmediata16.

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ción raquítica, con dificultades para atender una situación de crisis. No exenta de humor e ironía, la película “Deja Vu” realizada por el director americano Tony Scott en homenaje al espíritu de resistencia del pueblo de Nueva Orleáns, nos muestra la paradoja de un Estado capaz de obtener y usar al servicio de su “inteligencia militar” los desarrollos tecnológicos más avanzados, a la vez que es incapaz de salvar de la catástrofe a cientos de ciudadanos en una situación cotidiana normalmente previsible y evitable.



Por otra parte, un análisis de la mínima crítica inicial que obtuvo la falta de respuesta del Gobierno Bush, nos muestra que los habitantes de Nueva Orleáns no eran demasiado exigentes porque aquellas personas no esperaban nada de su Gobierno. La lógica de la búsqueda de la solución individual en que degeneró la falta de administración en los días posteriores a la catástrofe, apunta la necesidad social de una Administración que garantice la seguridad jurídica y vital a los ciudadanos, como base para la convivencia y el ejercicio de ciudadanía.

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Retomando la principal argumentación de este capítulo volvemos a preguntarnos ¿Qué es lo que falló en la Administración Pública del país más desarrollado del mundo para quedarse bloqueada ante un fenómeno previsto por sus propias fuentes17? ¿Qué falla en la Administración española para ser incapaz de controlar la corrupción urbanística?. No parece que en estos casos la Administración en general esté funcionando como una organización inteligente, a pesar de que sin duda alguna, la gran mayoría de los que forman parte de su estructura son personas inteligentes (de hecho en muchos casos han superado pruebas de acceso muy exigentes), y

17 El Instituto Meteorológico alertó de la llegada del Huracán Katrina y de sus posibles consecuencias.

de que los políticos superan cada cuatro años la prueba de las urnas. Las razones de estos fracasos son sin duda complejas, pero trataremos de señalar algunas claves relativas al modelo global de gestión, que puestas en positivo nos pueden desbrozar el camino hacia una Administración Inteligente: 1. La ausencia de proyecto común: algo que algunos modelos de gestión definen como alineación de los objetivos18. Si cada Administración va a lo suyo, si cada área o departamento tiene una dinámica propia y aislada del resto será muy difícil evitar que en situaciones críticas se agudicen las diferencias en todos los sentidos. Ninguna recalificación urbanística tiene sentido si no se corresponde con un proyecto de ciudad (o de región, o de país) que pueda ser públicamente defendido, explicado y aceptado democráticamente. Ningún plan de emergencias puede desconocer y no jerarquizar la existencia de varios niveles de Administración concurrentes.

• La cooperación entre ámbitos: La organización que hace explícitos sus objetivos, los resultados a alcanzar por sus equipos, y es transparente en sus procedimientos, puede recibir críticas, pero también aportaciones clave de otros ámbitos que se inscriban en los mismos proyectos y objetivos. • El respeto a la diversidad: algo que puede hacer emanar los diferentes potenciales pues cada departamento tendrá una visión y mirada propia que a su vez generan aptitudes diferen18 El Modelo EFQM de Excelencia busca la alineación de la política y estrategia de la organización con los procesos organizativos y los objetivos de empleados y directivos


Hay algunos elementos importantes que se derivarían de haber logrado identificar un proyecto común:

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ciadas en las que se puede hallar la mejor acomodación a proyectos complejos que precisan de actividades complementarias aunque orientadas a objetivos comunes. • La creación de una visión compartida y un lenguaje común favorecerá la comunicación necesaria para generar un entorno en el que todos se impliquen. Esto último tiene mucho que ver con los valores que impregnan el desarrollo del trabajo y nos traslada directamente a la reflexión sobre los problemas de comunicación y liderazgo en cada organización.



Son muchas las ocasiones en las que la falta de comunicación entre departamentos implicados en un proyecto, redundan en retrasos, ineficiencias, duplicidad de esfuerzos (inventar la rueda cada vez que se hace un nuevo coche) e incluso en replanteamientos de los mismos, a partir de dinámicas del tipo: “choque de trenes”, que suelen tener grandes costes personales para los implicados y sus organizaciones, que podrían haberse evitado introduciendo modificaciones en el desarrollo incipiente del proyecto a partir de una buena comunicación e interacción entre las partes.

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Sobre todo si esta se desarrolla en un entorno en el que se combinan en su justa medida conocimientos, afectos, sistemas de control de los propios afectos y sistemas de interacción con los otros.19 Todo ello nos lleva directamente a los modelos de liderazgo y los estilos afectivos predominantes en las organizaciones. 2. La ausencia de un liderazgo y estilo afectivo que anime al trabajo inteligente. La inteligencia individual y colectiva no se desarrolla sino hay un contexto social y grupal que la estimule. 19 MARINA, J. A. “La Ciudad Inteligente”. Ediciones del foro “la ciudad humanizada”. 2004

No creo que sea una sorpresa para nadie constatar que el modelo de liderazgo autoritario, populista y visionario de los últimos alcaldes de Marbella no era precisamente un caldo de cultivo para una organización inteligente y ética. ¿cuántos municipios y alcaldes en España se han dejado seducir por patrones similares?. Del mismo modo, tampoco parece precisamente un modelo a imitar el caso de un reciente Secretario de Defensa americano, con intereses económicos directos en las empresas de venta de armamento y de reconstrucción del país tras la guerra de Irak. El estilo de liderazgo determina en gran medida el ambiente de trabajo de cualquier organización, pero aun más en la Administración pública, donde la ventaja de la estabilidad organizacional puede tornarse en amenaza si no somos capaces de inventar, liderar y emocionar a los empleados.

Pero en la propia administración también podemos encontrar departamentos que asumen o inventan proyectos novedosos, que tratan de aportar innovación y que desempeñan sus funciones en un ambiente creativo que proyectan en sus resultados. Normalmente estos últimos se corresponden con ámbitos de la administración donde, quienes ejercen la función directiva, lo hacen de una manera más consciente, tratando de contemplar su función como un campo de aprendizaje y mejoramiento20. Cualquiera de los modelos de gestión que actualmente sirven de referencia a la administración pública española (CAF, EFQM, 20

CARLOS LOSADA. Cap. 3. “Administración Inteligente : el liderazgo necesario”


En la propia administración pública podemos encontrar muchos ejemplos de departamentos estancados y sin proyecto, que se convierten en reductos de personas con escasa vocación profesional o que la canalizan hacia otros ámbitos, adoptando en su trabajo una perspectiva meramente utilitarista.

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etc.) puede servir de marco para reflexionar sobre el estilo de liderazgo. En general tienden a centrarse en la necesidad de que los directivos sepan transmitir a sus equipos los objetivos de la organización, a través de procesos organizados y orientados al ciudadano; pero una vez más la clave está en cómo hacerlo, de forma que los empleados se sientan identificados con los mismos, y eso nos lleva al complejo campo de los sentimientos y las emociones. ¿Están preparados los directivos de la administración pública para asumir estos retos?. Con demasiada frecuencia se invoca la competencia como la gran solución para esta cuestión y es cierto que la creación de entornos competitivos puede producir resultados a corto plazo. Sin embargo, la competencia también genera recelos y estrategias individuales que no concuerdan en absoluto con el objetivo común. Se produce entonces una situación agarrotamiento de los sistemas neurológicos de la organización. Cada miembro de la misma piensa en sacar el mejor partido al conocimiento de que dispone, en beneficio propio y sin pensar en el objetivo general.

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Es posible que aun esté muy presente en nuestra cultura organizativa el concepto de escasez propio de la economía tradicional, derivado del carácter finito de recursos tales como la mano de obra, el capital y el trabajo. El conocimiento desafía a este principio, porque prolifera cuanto más se utiliza y más se extiende. Además el valor real del mismo se crea solamente cuando fluye del punto de creación al punto de máxima necesidad. Así, en lugar de centrarnos en la competitividad, deberíamos prestar más atención a conceptos como el liderazgo compartido, pues este no excluye la colaboración en la medida que si lo hace la competitividad21. 3. No estar cumpliendo bien los fines que la sociedad le ha atribuido. Las expectativas que la sociedad tiene respeto a la administración son cambiantes, históricamente construidas, y condicio21 WEISSENHORN, R., jefa de redes de innovación de la D. G de empresa de la UE. Conferencia Baltic Dynamics. Año 2004.

nadas por la propia capacidad de iniciativa de los gobiernos. La Administración, en sus diferentes niveles, tiene que revisar periódicamente su misión, adecuándola a su situación competencial conforme a derecho, y a esas expectativas y necesidades cambiantes. Muchos de los fracasos actuales derivan de no revisar con valentía y con todas sus consecuencias, la misión actual de muchos organismos públicos. En relación a la prestación de servicios, en estos momentos las expectativas son similares a las que se tiene respecto al sector privado22 . Este hecho, que tiene mucho que ver con la legitimación de la Administración Pública mediante la prestación de servicios, ha diversificado el concepto de ciudadanía en variadas categorías que se aplican desde lo público: elector, cliente, contribuyente, usuario, abonado, etc.

Si esto último no se produce, si alguno de los agentes que intervienen en la vida social tiene una prevalencia sobre el resto, aumentará la desconfianza hacia las instituciones23, y los sucesivos fracasos, tanto éticos como de eficacia, nos alejarán del modelo de Administración que nos exige la sociedad.

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Fuente. Barómetro del CIS. Libro blanco para la mejora de los servicios públicos.


En relación al concepto mismo de ciudadanía, la sociedad mantiene otras expectativas respecto a la administración, fruto de la posición del ciudadano como sujeto de derechos (civiles, sociales, políticos y económicos) y de una cultura política democrática y garantista de esos derechos. Así el ciudadano espera una administración transparente y equitativa, que actúe como mecanismo de cohesión social arbitrando soluciones que tengan en cuenta a la mayoría y al interés general.

23 El caso Marbella es paradigmático por lo que ha supuesto de desvalorización de la actividad municipal

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PROPUESTAS PARA UNA ADMINISTRACION INTELIGENTE En palabras del lingüista N. Chomsky, ser inteligente es atenerse a los hechos de manera a veces poco atractiva, más sesuda que brillante, y “utilizar la inteligencia para optar por lo más justo”24 .De manera similar, José Antonio Marina nos confirma que los caminos de la inteligencia acaban desembocando en la ética25, y nos ayuda a transitar por esos caminos. Una aproximación al concepto de Administración Pública Inteligente requiere, en primer lugar, de una delimitación de algunos rasgos que la definan y que intentaré detallar a continuación: • 1.- Capacidad de acción y resolución:. La Administración es un instrumento, no un fin, del que la sociedad se dota para facilitar la convivencia y la felicidad de las personas. Tiene que ser ante todo útil y práctica: resolutiva.



Resolución es una hermosa palabra que procede de “resolver” y significa dos cosas: inventar soluciones y avanzar con decisión. Así pues, una organización inteligente: resuelve, inventa soluciones y avanza con decisión.

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Las Administraciones resolutivas y con capacidad de actuación son las que marcan la diferencia: no postergan las decisiones difíciles, sino que las toman buscando las mejores alternativas y tratando de anticiparse a los problemas. Para ello tienen que manejar diferentes instrumentos de racionalidad, combinados con adecuados modelos de liderazgo y gestión emocional.

24 Entrevista a N. CHOMSKY realizada por E. BROCKES para The Guardian y El Mundo (20-11-05) con motivo de ser declarado por la revista “Prospect” como el intelectual más influyente del planeta. 25

MARINA, J.A. “El vuelo de la inteligencia”. Ediciones de bolsillo. Barcelona 2004

La evaluación de servicios y de políticas públicas, puede ser tomada como una herramienta para un proceso racional de gestión y de toma de decisiones en relación con lo público26, tal y como nos propone Juan Antonio Garde. En general, las Ciencias de la Gestión nos brindan diferentes herramientas, como la gestión de procesos, que desarrolladas hasta sus últimas consecuencias, nos podrían permitir tomar decisiones a partir de indicadores obtenidos en “tiempo real”. En ambos casos, y esta reflexión sirve para herramientas similares, nos encontramos con métodos cuyo denominador común es la incorporación de criterios de racionalidad y sistemática a la toma de decisiones.

Muchas administraciones han tomado decisiones a partir de la intuición de sus dirigentes. Aparentemente son decisiones que no tienen una base racional, y sin embargo, para sorpresa de técnicos y especialistas, cuyos consejos eran opuestos a la decisión, en muchos casos han resultado ser un éxito. Ello se debe a que el político o directivo que ocupa un puesto de responsabilidad, ha adquirido una experiencia en sus años de ejercicio que

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GARDE, J. A. “La evaluación de la Calidad en la Administración”. Cap. 7


A pesar de su gran potencial, no podemos obviar sus limitaciones, al no contemplar aspectos determinantes que son muy difíciles de sistematizar, tales como la “oportunidad política”, la “relación de fuerzas”, el “ambiente laboral” o el “coste de oportunidad”. Es por ello que estas herramientas que aportan una perspectiva tecnocrática, han de tener su complemento natural con otros mecanismos de tipo más “emocional” que dependerán de los modelos de liderazgo y estilos afectivos predominantes en la organización. Solo la adecuada combinación de ambos, permitirá abordar con éxito la complejidad que encierra cada toma de decisiones, máxime teniendo en cuenta la premura con que en general han de tomarse y que en sí misma suele generar un coste de oportunidad (en muchas ocasiones las decisiones se toman de facto por no abordarlas).

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le proporciona unos conocimientos difícilmente trasladables al resto. Es lo que comúnmente denominamos “olfato político”. Una Administración Inteligente debe combinar estos elementos con los avales e instrumentos técnicos pertinentes, de forma que sea posible delimitar el nivel de riesgo y garantizar la viabilidad y agilidad en sus decisiones.

Esta cualidad se muestra como algo ineludible en el momento histórico actual de la Administración española, donde debido a las transferencias y cambios competenciales, la propia naturaleza, o hasta la propia existencia de muchos organismos públicos se puede y se debe poner en cuestión. El replanteamiento periódico de la naturaleza o razón de ser (misión) de muchas organizaciones públicas, así como el de su visión y posicionamiento estratégico ante un mapa cambiante, es una tarea que no se puede postergar.



• 2.- Autodeterminación y Proyección. Una organización inteligente ha de tener la paradójica capacidad de autodeterminarse y dirigirse a si misma, o dicho de otra manera: tener un proyecto sobre si misma, combinando la asunción realista de su misión en el presente con una adecuada perspectiva o visión de futuro.

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El conformismo o la inercia de algunos servicios públicos, que tradicionalmente venían dominando el escenario, no son posibles ni aconsejables. Ahora más que antes los factores exógenos (globalización, nuevas tecnologías y sistemas de comunicación) y otros endógenos (expectativas de los ciudadanos,..) implican grandes oportunidades que no deben ser desaprovechadas, y presionan a favor de un cambio en el diseño y la gestión de los servicios públicos que los acerque a las necesidades de las sociedades actuales.

¿Tiene nuestra Administración –cada Ayuntamiento o Comunidad Autónoma, cada Ministerio u organismo público, cada Universidad,…- un proyecto claro sobre sí misma? ¿sabe su razón de ser (misión) y a donde va (visión), y se lo replantea de cuando en cuando?. Formularse estas preguntas básicas, y sobre todo la manera de resolverlas, evidenciarán el grado de inteligencia de nuestras organizaciones. • 3.- Voluntad y energía para actuar. La voluntad, tal y como la entendemos en las organizaciones inteligentes, va más allá de lo que habitualmente denominamos como “voluntad política”, o del “voluntarismo” de las personas y los equipos.

La voluntad de una organización, de un equipo, no es tanto una facultad (que se tiene o no se tiene), como un aprendizaje guiado por la inteligencia, que debe ser hábil negociadora entre fuerzas muchas veces en conflicto. La voluntad de un grupo, como la de un individuo, se educa y se fortalece –o se abandona y debilita- gestionando los deseos, las emociones, los hábitos, los premios o castigos, que son los que van esculpiendo el comportamiento de una organización. Pequeños éxitos bien gestionados (como éxitos políticos y éxitos del equipo) renuevan la voluntad y fortalecen al grupo. El sentimiento de la propia eficacia de un grupo (¡somos capaces de hacerlo porque lo he27

MARINA, J. A. “El misterio de la voluntad perdida”. (1997) Anagrama


Para explicar esta capacidad, que también nos remite el esfuerzo individual y colectivo, recurre con frecuencia Marina27 al protagonista de una vieja y clásica novela alemana, el Barón de Munchhaussent, hombre exagerado y de muchos recursos, que habiendo caído en una ocasión con su caballo a un pantano de arenas movedizas, fue capaz de salir montado en el caballo tirándose hacia arriba de sus propios cabellos. Así de poderosa es la voluntad cuando actúa en pos de un proyecto inteligente.

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mos hecho otras veces!) es quizás la más poderosa fuente de energía de un equipo o de una organización. Como gusta de afirmar J. Valdano, por más vueltas que le demos, “un equipo es un estado de ánimo”, lo que nos lleva nuevamente a considerar la gestión emocional y relacional de nuestras organizaciones como factor crítico de éxito, y a su relación con los estilos de liderazgo. Desde otra perspectiva, y tras analizar las causas de algunos fracasos en los procesos de reforma llevados a cabo por diferentes gobiernos (Graham, 1999), y las patologías de diferentes modelos de liderazgo público (el “ideólogo o experto”, el “buen gestor” y el “hombre de partido”) Carlos Losada28 acaba proponiéndonos modelos de liderazgo complementarios o compartidos, apoyados en potentes y entusiastas equipos de cambio.

En manos de las personas está la voluntad y la principal fuente de energía para el cambio.



No cabe duda que el liderazgo, y la forma en que éste se proyecta sobre los equipos, son elementos fundamentales en las reformas y procesos de cambio, y el principal detonante de la voluntad de actuar en las organizaciones.

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¿Cómo encontrar y potenciar líderes y equipos inteligentes?. O mejor aún ¿cómo desarrollar modelos de liderazgo que aseguren una gestión inteligente, más allá de las personas? . Este es sin duda un gran reto para cualquier Administración, y en ese camino deberemos buscar y encontrar referencias y modelos: “la gente que hace lo que siente, que es capaz de entusiasmar (poner “alma” a las cosas), es capaz también de ge-

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LOSADA, C. “Administración inteligente : el liderazgo necesario”, Cap. 3

nerar en quienes están alrededor una excitación muy especial... Son gente que activa el profesionalismo desde la pasión29”. Una organización que apoye a aquellos que tienen ímpetu e iniciativa, que creen en lo que hacen, puede estar asegurándose para el futuro una buena dosis de voluntad y energía para actuar. • 4.- Capacidad de Aprendizaje: Las organizaciones inteligentes aprenden para mejorar. Investigan interna y externamente su realidad y su entorno, recogen y aprovechan la información y la hacen circular con transparencia entre sus empleados, e interactúan permanentemente con los ciudadanos y la sociedad, transformando la información y haciendo brotar el conocimiento.

A veces se afirma con cierta ligereza que las personas pasan pero las organizaciones permanecen. Esto solo es cierto a medias. Las personas imprimen un estilo en su trabajo, que deja huella en la cultura de la organización en la medida que se consolida. Si este proceso tiene que ver con el éxito de los planteamientos, estaríamos ante organizaciones inteligentes que aprovechan las pequeñas pero útiles innovaciones cotidianas de sus efectivos para mejorar su actuación. La organización debe desarrollar capacidades para incorporar a su cultura corporativa las innovaciones que se producen de manera cotidiana y que repercuten en la mejora de su eficiencia. Una vía para acercarnos a este propósito es la incidencia sobre

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VALDANO, J. “Liderazgo, gestión y motivación de equipos”. Cap. 3


Llevar a la práctica esta idea es extremadamente complejo pues implica la constante renovación de la cultura organizacional.

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los valores de la organización y su influencia en las personas que la integran.

Por el contrario, las organizaciones inteligentes han de tener en cuenta que habitualmente el fracaso en algunos proyectos responde a múltiples causas: oportunidad, grado de madurez del contexto, adecuación a la realidad, descompensación entre medios y fines, etc. El resultado final negativo de una experiencia no debe encubrir los posibles aciertos en alguna de sus fases. Esto es muy importante a la hora de delimitar las responsabilidades y, como mínimo, extraer conclusiones para descartar caminos ante futuros intentos. El mayor riesgo que tienen las organizaciones actualmente es el de no arriesgarse. La Administración Pública necesita valientes, innovadores y con valores.



Las actitudes y valores ante el éxito y el fracaso, suelen ser buenos exponentes de esa capacidad de innovación. Si la organización propicia una dinámica del tipo “búsqueda de culpables”, estará incorporando el valor del miedo al fracaso, y de paso el miedo a la innovación y al cambio. La rutina se convertirá así en la pauta a seguir, en un refugio para los empleados. Fomentaríamos un entorno propicio para la mediocridad y alejado del contexto óptimo para el desarrollo de la inteligencia.

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Analicemos la otra perspectiva, los éxitos. Las llamadas buenas prácticas, son estimulantes para una organización. No darles relevancia es desaprovechar su efecto multiplicador y motivador. Pero no debemos quedarnos ahí, pues las experiencias de éxito pueden no incidir en la cultura organizacional si únicamente nos quedamos deslumbrados por los resultados finales. Hay que conocer los procesos internos que están detrás de esas prácticas. Los éxitos están plagados de múltiples fracasos a partir de los cuales también se puede generar aprendizaje. Por otra parte, como bien nos alerta M. Barzelay, la adopción de una buena práctica no exime a una organización real-

mente inteligente del “análisis de las relaciones causa efecto entre los elementos de diseño y los resultados previstos”30 en la misma. En los últimos años el conocimiento se ha convertido en el principal factor para obtener valor en las organizaciones. La denominada “gestión del conocimiento” es un concepto que suele manejarse de manera generalizada, teniendo en ocasiones, un contenido difuso. Algunas claves para potenciar esta inteligente línea de trabajo podrían ser las siguientes: La innovación se produce en los entornos cotidianos. Los grandes avances suelen ser la suma de pequeñas mejoras muy concretas. La organización debe generar un entorno de transparencia que fomente el intercambio de información. Es necesario prestar atención a la comunidad profesional en la que nos desenvolvemos. Realizar un seguimiento de lo que hacen nuestros colegas para aprender de sus éxitos y fracasos. En este sentido, las consultoras suelen resultar útiles a la hora de trasvasar conocimiento entre organizaciones.

Partir de una metodología probada, pero siendo heterodoxos para mejorarla, cuando ésta implique mayores dificultades que beneficios a la lora de avanzar hacia los objetivos. Consolidar el aprendizaje organizacional, documentando las experiencias con memorias ágiles, sistemáticas y manejables, con análisis e investigación transparente, y poniendo en 30 BARZELAY, M. “La importancia de la gestión del cambio en la Administración Pública”. Cap. 5


Revisar las experiencias anteriores de nuestra propia organización. No se trata de calcar proyectos ya desarrollados sino de analizar las razones que llevaron a tomar unas decisiones y no otras para no “golpearnos dos veces con la misma piedra”.

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marcha instrumentos prácticos: nuevos procedimientos, metodologías, etc. Incorporar la perspectiva integral a la gestión de las personas teniendo en cuenta sus capacidades más allá del puesto que desempeñan. A partir de estos presupuestos es cuando las nuevas tecnologías de la información y comunicación nos resultarán verdaderamente útiles pues seremos capaces de incorporar a las aplicaciones una orientación práctica: intranet corporativa, foros temáticos en la red, gestores de documentos, etc. Una Administración Pública inteligente no comete los mismos errores, sino que es sensible a los impactos que provoca su actividad y aprovecha estas informaciones para mejorar, incorporando sistemas de previsión y optimizando sus flujos de información para generar conocimiento.



• 5.- Productividad: Una Administración inteligente tiene que ser productiva, optimizando los recursos que tiene a su disposición para “crear el máximo valor público” (Moore, 1995).

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La mejora de la productividad es un objetivo central del actual modelo de crecimiento español y la Administración juega un doble e importante papel en ese sentido: como impulsora de la Innovación (I+D+i) y la actividad económica general, y como principal organización de este país, tanto por su número de efectivos31 como por su influencia social y económica, por lo que cualquier mejora en su gestión tiene un enorme impacto social. Como es bien sabido, la Administración no solo se legitima en tanto que sirve a la Ley, algo que se le supone en un Estado 31 VELÁZQUEZ, F. Secretario General para la Administración Pública 2004-06, aporta el dato de 2.358.864 personas al servicio de la Administración pública (central, autonómica y local) en enero 2005

de Derecho, sino también en la medida que da cumplimiento a un mandato constitucional de eficacia del poder público. Es necesario por tanto cuidar esa doble legitimidad, Institucional y de rendimientos32.

En este sentido, recuperar la importancia de la Planificación, con las flexibilidad que requiere una administración que se pretende adaptativa, facilitará ese control de la gestión y el aprovechamiento de las herramientas existentes más allá de lo establecido en las normas. La Planificación, que nunca se ha dejado de emplear en las organizaciones, es una herramienta de singular potencia si está bien orientada a objetivos y resultados. Aplicada teniendo presente la dimensión social de la Adminis32 BAÑON, R., CARRILLO, E “La nueva Administración Pública” (1997). Madrid, Alianza. 33


Entre las múltiples contribuciones que los estados pueden hacer para lograr ambos objetivos la revisión y ajuste de sus programas de gasto es de las más importantes. Conseguir lo anterior con racionalidad y sin costes sociales, requiere disponer de herramientas que permitan tomar decisiones teniendo en cuenta sus previsibles consecuencias e impactos. En muchos casos estas herramientas existen y bastaría utilizarlas con imaginación aprovechando sus potencialidades y las oportunidades que brindan las tecnologías de la información. Así, una gestión más inteligente del presupuesto, lo convierte en un instrumento no sólo de fiscalización, justificación del gasto y asignación de los recursos públicos, sino también en una herramienta fundamental para el seguimiento de la gestión33. Este ejemplo nos abre el camino para transformar las tradicionales herramientas de control legal propias de la administración, hacia un uso más inteligente, pasando del control burocrático al control de gestión. Para ello es necesario evolucionar estos instrumentos para que faciliten a políticos y directivos la mejora de la productividad y de la propia gestión. Hablaríamos entonces de un control útil, que nos proporciona información para la acción (conocimiento).

GONZALEZ PUEYO, J. M. Interventor del Ayuntamiento de Madrid. Cap. 9

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tración, puede repercutir tanto en la mejora de la productividad como en la mejora de la relación con la sociedad34. Esta misma perspectiva puede aplicarse al marco regulador. El problema de la baja productividad de la economía española se debe a diversos factores, entre los que destacan: el insuficiente aprovechamiento de la acumulación de capital tecnológico y las rigideces institucionales y regulatorias de nuestro modelo. Si analizamos esto último con cierto detalle, dado que la actuación reguladora de la administración afecta a la capacidad innovadora, podemos comprobar que el problema no es tanto de intensidad como de calidad reguladora, ya que la relación entre normativa e innovación no es necesariamente negativa, sino que hay que repensar dicho marco, y orientarlo de un modo inteligente que facilite la difusión de la tecnología, de la que el país ya dispone, al conjunto del tejido productivo.35



Finalmente, también la productividad de la propia Administración pública, por su peso específico en la economía española, merece ser un centro de atención. La mayoría de los expertos atribuyen a la gestión de las personas el principal factor de influencia en la productividad de las Administraciones.

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A la hora de intervenir en este asunto, nos encontramos con la rigidez propia de las variables concurrentes: el tiempo de trabajo y los costes salariales, más las dificultades que implica para una gestión innovadora el peso de una cultura tradicional funcionarial trufada con la cultura sindical. En los últimos años, comienza a consolidarse una visión renovada de la productividad, que pone el acento en la relación en-

34 Los Planes Estratégicos que cuentan con participación ciudadana son un ejemplo de esto último 35 JORDI GUAL, S. y RUIZ POSINO, A “El problema de la productividad en España: ¿cuál es el papel de la regulación?. . Servicio de Estudios de la Caixa. 2006

tre productividad y satisfacción laboral36 acercándonos a nuestra idea de Administración Inteligente. Los estudios realizados, tanto en el sector privado como en el público, coinciden en señalar que la productividad se incrementa mediante la satisfacción de los empleados, lo que nos lleva de nuevo a la importancia de adecuar la gestión de personas y equipos, conjugando positivamente factores como: conocimientos, afectos, y sistemas de interacción con los otros, asociados a la difusión de un conjunto de valores orientados al cambio progresivo de las organizaciones públicas. Junto a ello, es necesario no perder de vista criterios básicos y de sentido común en relación al tiempo o condiciones de trabajo y a los costes salariales, donde la Administración Pública, si bien puede ayudar a marcar tendencias (por ejemplo en conciliación laboral, igualdad de la mujer, protocolos contra el acoso,..etc.) nunca debería alejarse demasiado de la realidad del conjunto del país, creando de hecho una dualización del mercado laboral entre el sector público y el privado que no sería de recibo. La preocupación por la productividad es sin duda una cualidad de las organizaciones inteligentes, sean públicas o privadas.

Todos los atributos que se acaban de describir para una Administración Inteligente, deben desarrollarse en un marco caracterizado por la transparencia y la ética en la gestión para ser realmente efectivos. En caso contrario no podríamos hablar de Inteligencia, ya que la Administración habría dejado de cumplir con un precepto esencial en su misión: la construcción de ciudadanía, alejándose de su naturaleza misma. Como señala Blanca Olías, esto tiene 36 Esta relación se pone de manifiesto a partir de dos investigaciones realizadas por la Universidad de Columbia (C.Ichinowski, 1990) y Stanford (J. Pfeffer, 1994).


6.- Transparencia y ética

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que ver con ese espacio de valores que es el ámbito público. “por más que la Constitución y las leyes reconozcan derechos y obligaciones, si la Administración no los vive, promueve y respeta en cada una de sus actuaciones, la ciudadanía acaba siendo un término vacío y carente de vigencia37”. En esto reside una de las diferencias con las organizaciones privadas, si bien también para estas últimas, cada vez es más determinante la importancia de los comportamientos éticos, incluso para la fidelización de sus clientes, como lo prueba la generalización y extensión de las políticas de responsabilidad social corporativa en las empresas38. Además de lo anterior, Mª Jesús Aranda nos recuerda las razones de la necesidad de transparencia en las Administraciones públicas39:

La necesaria valentía democrática que implica la asunción de críticas ante actuaciones que pueden suscitar discrepancias y que pueden ser objeto de un debate público.



La obligación legal que emana del marco jurídico vigente.

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Reforzar la credibilidad, en lo que supone de gran oportunidad para revalorizar lo público. En el plano político, la ciudadanía tiende cada vez más a castigar electoralmente la falta de credibilidad. El cambio cultural hacia la cultura de calidad: un repaso a las diferentes iniciativas que están llevándose a cabo nos llevaría a citar: los manuales de buen gobierno, auditorías, res37

OLIAS, BLANCA. “Rendimiento institucional, ética y democracia”. Cap. 6.

38 Informe FORETICA 2006. Evolución de la responsabilidad social de las empresas en España. 39

ARANDA, M. J. “Transparencia y control de la Gestión Pública I”. Cap. 9.

ponsabilidad social corporativa y diferentes políticas de participación que, en el caso del sector público, suponen un paso hacia la integración de la voz del ciudadano en la definición de los objetivos de la Administración. Tal y como señalamos al principio de este capítulo, reiterando a Marina, es conveniente afirmar con rotundidad, que los caminos de las organizaciones inteligentes acaban desembocando de forma natural, en la ética. PRACTICAS INTELIGENTES: EL AJUSTE CON LA REALIDAD “Un problema teórico se resuelve cuando se conoce la solución, un problema práctico no se resuelve cuando se conoce la solución, sino cuando se pone en práctica, que es lo más difícil”40.

La perfección “académica” o teórica de un diagnóstico o de una situación, no garantiza en modo alguna su viabilidad práctica. Es en parte lo que ocurrió, por ejemplo, con la reforma educativa, o lo que ocurre habitualmente con las grandes propuestas o reformas que se plantean en los llamados “libros blancos”, que suelen contener buenas soluciones teóricas que en la mayoría de las ocasiones se quedan en los cajones de los despachos ministeriales. Recordemos que la primera característica que hemos definido para una Administración inteligente es que ha de ser ante todo útil y práctica: resolutiva. 40 MARINA, J. A. “Documentos del Foro la Ciudad Humanizada”. Ediciones de Andalucía, s.l. 2004


Esto explica muchos de los fracasos en las propuestas de reforma de la Administración, con muy buenas intenciones, e incluso diagnósticos teóricos acertados, pero carentes de los correspondientes planes de implantación y equipos para llevarlos a cabo.

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Tampoco la adopción mimética de supuestas “buenas prácticas” que han funcionado en otras organizaciones y con otros contextos nos garantiza el éxito. Esa manera de “copiar” estaría también en la antítesis de lo que aquí queremos plantear. Una Administración Inteligente tiene que elegir y objetivar sus actuaciones mediante un “análisis de las relaciones causa-efecto entre los elementos del diseño y los resultados previstos” 41. En los últimos años se han dado en nuestra Administración notables impulsos en la teoría y en la práctica, bajo el paraguas de los programas de modernización y calidad.



A través de 3 ejemplos, queremos ilustrar el necesario ajuste con la realidad que cualquier organización inteligente debe realizar combinando con honestidad enfoques teóricos y resultados prácticos.

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• 1.- Las Cartas de calidad de servicio son una herramienta sin duda muy extendida en el sector público. Su éxito se basa en la relativa sencillez que supone su implantación y en la versatilidad de la herramienta para adaptarse a diferentes entornos. Sin embargo, en la práctica, esta herramienta presenta algunos problemas. Son muchas las administraciones españolas que han realizado una prolífica utilización de esta metodología haciendo una aplicación automática a cada uno de sus servicios. Esta tarea se suele realizar teniendo en cuenta las especificaciones propias de la herramienta – se siguen los diferentes modelos existentes, sobre todo a partir de las indicaciones del Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP) e incluso certificándolas- pero, ¿hasta que punto se tienen en cuenta las repercusiones de esta herramienta en la mejora del servicio?. Podemos encontrarnos en muchos casos con servicios que han elaborado todo un catálogo de prestaciones sin un previo replanteamiento de su actividad ni de su efectividad. 41 BARCELAY, M. “Ponencia inaugural del Curso de Verano de El Escorial “Administración Inteligente II”. Julio de 2005.

Así, nos encontramos, por ejemplo, con una presentación diferenciada de Cartas de servicios de bibliotecas y centros de documentación integrados en la misma unidad administrativa, que no han tenido en cuenta la percepción ciudadana de la similitud entre las prestaciones de ambos servicios. En casos como este, la potencialidad de la herramienta como instrumento para replantear las actividades de una o varias unidades administrativas, lo que podría implicar una redefinición de los procesos asociados a cada compromiso, ha quedado soslayada. Por otra parte la proliferación de cartas de servicios suele implicar una pérdida de efectividad del instrumento, por lo que el ciudadano termina valorándolo como mero soporte de marketing o comunicación de servicio.

Posiblemente tendríamos menos Cartas, pues solo se publicarían aquellas que fueran consecuencia de un replanteamiento y mejora de los procesos (y no de la estructura tradicional de departamentos), y a cambio ganaríamos en la efectividad de las mismas. • 2.- La certificación, en sus diferentes modalidades, nos ofrece otro ejemplo de cómo una metodología puede aplicarse estrictamente en un ámbito administrativo sin que de ello se deriven mejoras sustantivas en la organización. De nuevo estamos ante una herramienta que, aplicada inteligentemente, puede dar resultados muy positivos, pero de no hacerlo así, también puede generar inconvenientes.


Teniendo en cuenta esta reflexión, podemos ver como una utilización de esta herramienta, asociándola a procesos de mejora que partan de un diagnóstico certero de las demandas de los ciudadanos y la posterior adaptación del servicio a las mismas lo que implica una visión transversal de la organización- podría generar mejores resultados, y contribuir más radicalmente a extender la cultura de procesos en las organizaciones públicas.

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La certificación es una herramienta muy desarrollada en el ámbito industrial, basada en la aplicación de las normas ISO a procesos caracterizados por su repetición y por una clara delimitación de las actividades que los conforman. Esto hace que refuerce la tendencia a la estandarización, lo que produce un fuerte choque cultural cuando se trata de aplicar al heterogéneo sector de los servicios.

Cualquier operación de servicios es singular y difícil de estandarizar íntegramente debido a que en ella participan factores externos e impredecibles. Por ejemplo, en los servicios de atención al ciudadano debemos adaptarnos a la reacción del propio cliente, que en general participa activamente en la prestación del propio servicio. Sus demandas suelen tener una base común repetitiva, pero también incluyen un gran nivel de especificidad, que requiere de otro tipo de habilidades menos estandarizables (empatía, comunicación, iniciativa del empleado, etc.).



La multiplicidad de objetivos y la complejidad de la misión que se dan en las Administraciones Públicas no siempre encajan con la estandarización resultante de la aplicación estricta de las normas ISO, y en ocasiones requieren de una mayor adaptación a las diferentes coyunturas.

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De esta forma, al redactar procedimientos para las Administraciones, a menudo no resulta evidente encontrar el nivel de abstracción idóneo. Nos movemos en la tensión de cumplir con los requisitos de la norma pero a la vez permitir cierto nivel de variabilidad. Debemos pues evitar un exceso de papeles y normas prescriptivas, así como la imposición de mecanismos de control con escaso valor añadido que suelen generar aun mayor burocracia, pero también hemos de controlar la calidad. Esto puede solventarse determinando los aspectos críticos para la prestación del servicio, diferenciando los que precisan un control riguroso de los que se caracterizan por la flexibilidad.

A todo esto hay que añadir los grandes problemas de interpretación del lenguaje de las normas, que agregan dificultades a su implantación por el personal de la administración pública. Finalmente se habla de los costes como el mayor problema para la extensión de la certificación en la Administración Pública. Sin obviar éstos, debemos fijar nuestra atención en dos aspectos fundamentales: La pertinencia de su aplicación, que pasa por su implantación en aquellos ámbitos de la Administración Pública más sujetos a procedimientos estrictos (el tradicional núcleo duro cuya actuación está fundamentada en la aplicación del derecho administrativo). Los tiempos, que siendo un importante coste, en muchos casos no se tienen en cuenta. •

3.- La adopción de nuevos Modelos de Gestión.

Tener un modelo de referencia riguroso, contrastado en el mercado, que pueda servir para compararse con otras organizaciones y que aporte un lenguaje común para la gestión, es una buena herramienta de diagnóstico y cohesión para cualquier equipo u organización. Elegir bien ese marco global para la gestión, es una decisión muy relevante, si queremos que realmente sea un referente 42 Modelo de la Fundación Europea para la Calidad en la Gestión. (EFQM), de extensión creciente en organizaciones públicas y privadas españolas. Dispone de adaptación para la Administración Pública.


La adopción como referencia de un modelo más o menos acabado de Gestión (EFQM42 o similar) conlleva tanto ventajas, como algunas dificultades, derivadas de su aplicación a organizaciones complejas con culturas profesionales muy diversas como la Administración.

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efectivo y no estemos dando una solución teórica a problemas de índole práctica. Por otra parte, la resolución de problemas concretos, y las técnicas para ello, no se puede postergar a la aplicación de ningún modelo de referencia.

Es por esto que se requiere de convencimiento, voluntad y energía en la organización, estrategia adecuada y un plan de implantación gradual y flexible, definiendo los tiempos y plazos convenientes. Gestión Pública Inteligente


Será necesario hacer un diagnóstico previo de las repercusiones organizativas que tendrá en nuestra propia Administración, y además contar con el necesario compromiso, político y directivo, para implantarlo. Recordemos que uno de los requisitos que definíamos para una administración inteligente es la voluntad y energía para actuar, dándole un peso importante a los líderes en este aspecto. Sucede que en muchas ocasiones, la implantación de un nuevo modelo de referencia para una administración pública, acaba percibiéndose como una superposición con el sistema de gestión histórica y culturalmente implantado. Algunos líderes de la organización continúan funcionando con el anterior modelo, normalmente más burocrático pero más asentado, utilizando la nueva referencia en términos más o menos estéticos (aplicando el nuevo vocabulario que conlleva) o realizando acciones puntuales, pero inconexas de la gestión cotidiana.

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En última instancia, en la práctica, cada organización tiene que acabar creando históricamente su propio modelo, en paralelo a la consolidación de su cultura organizativa, y para ello es muy importante contar con referencias, herramientas y guías de apoyo. La introducción de estos enfoques novedosos, provenientes de la Gestión Pública o Privada, es necesaria para que una administración renueve su capacidad de acción e innovación, aunque suponga un factor de incertidumbre, en la medida en que se abren nuevos caminos en los que se carece de experiencia.

Al final, siempre nos terminaremos encontrando ante el reto de la Gestión del Cambio. LA TERMODINÁMICA DEL CAMBIO EN LA ADMINISTRACIÓN “Apostar por el cambio significa asumir la incertidumbre de lo nuevo, la incomodidad y el riesgo de lo desconocido, y en muchas ocasiones el vértigo del caos”43. El cambio tiene siempre un buen caldo de cultivo en zonas fronterizas de la organización (entre lo político y lo técnico, en las zonas de contacto con los ciudadanos,…etc.), zonas de conflicto y convulsiones, donde lo viejo y lo nuevo se hayan constantemente en guerra.

Las administraciones públicas son sin duda sistemas complejos, donde siempre tendremos que referirnos a los tres tipos de actores intervinientes: los políticos (el gobierno), los empleados públicos (los funcionarios y equipos de trabajo) y los ciudadanos (auténticos “dueños” de la organización). Estos actores se comportan a la manera de tres grandes “módulos afectivos” que interactúan permanentemente en la gestión del cambio. Las organizaciones inteligentes serán las que consigan potenciar 43 DIAZ, A. “Gestión del cambio en la Administración local”. En “Calidad y Modernización en la gestión Pública”. Gestión 2000. Barcelona 1997. 44 113.

IBAÑEZ, J. “Las dimensiones de un pensamiento complejo”. Rev. ANTHROPOS Nº


Desde un punto de vista clásico, el motor del cambio en una Administración es el proyecto político que la impulsa y orienta hacia los grandes objetivos y actuaciones de cada periodo. Pero este enfoque , aún siendo valido, no termina de explicar completa ni correctamente el comportamiento de los sistemas complejos, donde lo interesante parece más bien fruto de la interacción cotidiana entre los componentes o actores del sistema (sistemas autoorganizados44).

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al máximo la colaboración de estos actores hacia los fines establecidos. El marco en el que ha de desarrollarse la gestión del cambio, tiene que facilitar la generación de conocimiento, teniendo en cuenta cuatro factores claves 45 : Los elementos particulares de la Administración: Las personas que la conforman y sus potencialidades Los modos de interacción: relaciones, comunicación, etc. si son más o menos estimulantes. La información disponible: Que nos permite situar contextualmente y referenciar nuestra actuación. El Clima afectivo: que es quizá el elemento más difícil de gestionar y que requiere de intervenciones tipo soft46.



A partir de aquí, la Gestión del Cambio puede abordarse mediante dos tipos de estrategias47 que a la postre son complementarias:

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El modelo de cambio planificado, cuando para crear una nueva situación futura se toma una decisión y ésta se ejecuta mediante un proyecto que contempla un recorrido de implantación. La principal dificultad estriba en cómo la organización se adapta a la nueva situación instituida tras la implantación formal de la decisión. Para superarla con inteligencia se ha de posibi45 MARINA, J.A. Aplicación a una Administración Pública de los factores que intervienen en la generación de conocimiento en las sociedades. En “La ciudad Inteligente”. Ed. Andalucía s,l. 2004 46 Término informático que se utiliza en sentido metafórico para definir las actuaciones orientadas a modelar suavemente una situación construyendo un estado de ánimo organizacional a partir de micro acciones con un objetivo común 47 SWIERINGA, J. y WIERDSMA, A.F. (1992): Becoming a Learning Organization. Addison-Wesley Publishing Company, Inc. (versión en castellano: La Organización que Aprende. 1995).

litar el aprendizaje de las nuevas rutinas y patrones de comportamiento que permitan a la organización ajustarse al nuevo escenario. El aprendizaje se convierte así en una fuente de adaptación organizativa. Se requieren grandes dosis de energía para poner en marcha los cambios y se precisa un diagnóstico compartido para poder iniciarse, y una pequeña estructura de apoyo e impulso. La utilización inteligente de esta estrategia, que es la más “traumática”, parece orientarnos a situaciones en que la organización se halla ante un reto muy importante que es necesario acometer a causa de una amenaza del entorno o porque se abren nuevas oportunidades a medio y largo plazo que es necesario aprovechar.

Para que el cambio continuo48 se produzca es necesario que la organización cuente con mecanismos que posibiliten la generación y aplicación del conocimiento. En el caso de las Administraciones: clima laboral adecuado, sistemas de comunicación y coordinación, cauces para desarrollar iniciativas y respaldo de los líderes para el impulso de las mismas. La utilización inteligente de esta estrategia, que se caracteriza por ser progresiva, nos orienta hacia la resolución de problemas que tienen que ver con las debilidades de la organización o el refuerzo de sus fortalezas. En ambos casos la estrategia de cambio continuo tiene una implantación más fácil y en cortos plazos. Pese a que no produce resultados espectaculares, prepara el camino para las estrategias de Cambio Planificado. 48 La Nueva Gestión Pública y la Gestión de Calidad utiliza un término similar: “Mejora Continua”


Modelo de cambio continuo: cuando el devenir de la organización, la experiencia adquirida y el conocimiento generado abren nuevas vías hacia la mejora que es conveniente explorar. En este segundo caso, el aprendizaje es fuente de transformación a partir de lo cotidiano.

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Estrategias

Tiempos

Cambio

Medio Plazo

Ámbito de Resolución

Amenazas Planificado

Oportunidades

Énfasis

Resultados

Liderazgo

Estratégicos

Largo Plazo Mecanismos

Cambio Corto Plazo

Debilidades

Fortalezas

Continuo

de Gestión del conocimiento y

Operativos

participación

Lo ideal es que ambas estrategias coincidan en la misma organización complementándose y reforzándose mutuamente. El optimismo de la voluntad

Los cuatro factores generales presentes en cualquier organización: elementos particulares, modos de interacción, información y clima relacional, son un potencial que puede enfocarse de diferentes maneras siendo las más acertadas aquellas que favorecen la consecución eficiente de los objetivos.



De manera similar a como ocurre en la física con las leyes de la termodinámica clásica, en la Administración, la energía para el cambio ni se crea ni se destruye, solo se transforma.

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Una administración pública que cuente con personas preparadas tiene a priori un potencial de inteligencia para su desarrollo. Este potencial puede ser aprovechado o no, dependiendo de cómo se conjugan los restantes elementos. Si los empleados cuentan con un medio que facilita una interacción positiva, podrán intercambiar información y aumentar su conocimiento propio y las posibilidades de la propia organización, para lo que será condición necesaria que el clima relacional actúe como benefactor. Por el contrario, si no se dan estas condiciones, los “elementos particulares”, en este caso las personas preparadas, aplicarán sus conocimientos a otras actividades que disten de los

objetivos de la organización, su energía se canalizará por otros cauces. Los ejemplos de este fracaso de la inteligencia los encontramos en la gran cantidad de personas con talento que han desarrollado su actividad al margen de su organización, en otros ámbitos (funcionarios que han terminado destacando en el mundo de la cultura o la empresa, abandonando una Administración que no supo aprovechar sus capacidades). La orientación a objetivos y un clima relacional facilitador, son claves para que la energía en la organización fluya hacia los resultados.

La falta de proyectos genera una tendencia a la rutina. Es necesario poner en marcha dinámicas emprendedoras que impliquen a las personas y las orienten en torno a objetivos de referencia. Cuando una administración realiza el esfuerzo de orientarse a la sociedad para asumir como propios los planteamientos ciudadanos, se consiguen esos proyectos de referencia, aunque también se generen resistencias en los sectores más burocratizados de la organización. Está “pérdida de energía” debe ser asumida como un desgaste propio del movimiento y siempre será menor que la energía derrochada por una organización marcada por el autismo social. Es difícil generar “masa crítica” para emprender cambios, y aun más difícil mantenerla. Las propuestas esbozadas para una Administración Inteligente: capacidad de acción, proyecto, voluntad y energía para actuar, capacidad de aprendizaje, etc, son


En otras ocasiones, la Administración se comporta como nos indica la 2ª ley de la termodinámica: en un sistema aislado, que no intercambia materia ni energía con su entorno, la entropía (desorden en un sistema) siempre habrá aumentado. En la Administración Pública, hemos comprobado como la falta de referencias del exterior aleja a la organización de la realidad y termina por aislarla.

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factores que acercan la Administración a esa masa crítica, a ese punto de superación del marco de lo posible. La Administración pública es compleja, comprende a toda una serie de organizaciones cuyo denominador común es el servicio a la sociedad dentro del marco jurídico. Es natural que su modernización avance de forma heterogénea, sin embargo, en gran medida gracias a la presión ejercida por una ciudadanía cada vez más madura, los sectores de la Administración más aventajados se convierten rápidamente en referente para el resto.

La Administración está asumiendo también el reto que plantean las nuevas tecnologías de la información y comunicación para mejorar su relación con la ciudadanía. Es una organización que cuenta con buenos profesionales y que cada vez es más atractiva para las jóvenes generaciones como opción laboral.



Vivimos un momento interesante, a caballo entre la tradición y la modernidad pero apostando claramente por esta última. Respondiendo cada vez con mayor agilidad a las demandas que plantea la sociedad y reduciendo su incertidumbre mediante numerosas actuaciones, sistemas de previsión y proyectos de cambio.

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Los caminos de la inteligencia nos llevan a plantear nuevos retos: mejorar sucesivamente la capacidad de acción y resolución de la Administración, la capacidad de proyecto, su energía y voluntad para actuar. También a aprender e innovar para mejorar su productividad, y finalmente a funcionar con mayor transparencia y ética en la gestión de lo público. De cómo se aborden y resuelvan estos retos dependerá su devenir histórico, pero a fecha de hoy, existen muchos motivos para pensar que, gracias a la inteligencia, la famosa crisis de la Administración Pública ha comenzado a pasar página.

Capítulo 2 Retos de la Administración Pública Española del siglo XXI dOlORES CARRIÓN

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Retos de la Administración Pública Española del siglo XXI Dolores Carrión

Subsecretaria de Administraciones Públicas

No hay, a mi juicio, nada o casi nada, –con excepción de su subordinación a la Constitución, a la ley y al resto del ordenamiento jurídico–, que en la actualidad se pueda predicar con carácter general de la Administración Pública en su conjunto.


Nuestras Administraciones están integradas por un conjunto de organizaciones muy diversas. Y ello no sólo en lo que atañe a su organización y funcionamiento sino también en lo que se refiere a sus resultados de gestión y la percepción que de ellas tiene la ciudadanía. Así, resulta evidente que, en el momento actual, están conviviendo en el seno de la Administración General del Estado organizaciones extraordinariamente inteligentes que prestan servicios públicos de gran calidad con otras que, lamentablemente, funcionan peor y que, por consiguiente, deben mejorar. También hay otras muchas que funcionan razonablemente bien, pero que tienen todavía un largo camino que recorrer hacia la Excelencia en el servicio a la ciudadanía. Y esto mismo, por otra parte, es lo que ocurre en el seno de las Administraciones Autonómicas y Locales. Lo que puede resultar preocupante de esta heterogeneidad y lo que ciertamente le debería ocupar a cualquier responsable político o gestor público es que, al menos aparentemente, parece que han venido funcionado con mayor inteligencia las organizaciones responsables de que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones –por ejemplo, la Agencia Tributaria o la Tesorería de la Seguridad Social– mientras que aquellas otras encargadas de hacer efectivos los derechos de la ciudadanía mediante

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la prestación de los servicios correspondientes han funcionado comparativamente peor.

Pero hay todavía un segundo aspecto a considerar para enfocar de forma apropiada el proceso de cambio hacia una Administración Inteligente: el liderazgo. Lo que decimos a cerca de la reforma administrativa y como lo decimos no es irrelevante. A menudo, cuando se critica el funcionamiento de la Administración, suele hacerse como si se tratara de una institución con vida propia. Se ignora con ello que, en términos constitucionales, la Administración es tan solo un instrumento al servicio de la ciudadanía. Un instrumento mediante el cual los Gobiernos, a quienes verdaderamente corresponde el liderazgo en su dirección, pero también los empleados públicos que trabajan en ella, pueden y deben impulsar determinadas políticas públicas para que la sociedad y la vida de cada persona sea cada vez mejor. La Administración, por tanto, no es ni es ni deja de ser inteligente. Son las personas y especialmente los Gobiernos a los que compete su dirección, los que pueden hacer las cosas con inteligencia o, por el contrario, sin ella. Y es precisamente cuando se predica este carácter instrumental de la Administración, cuando tiene sentido un enfoque del proceso de modernización basado en la asunción por las personas de la responsabilidad que entraña ejercer el liderazgo en la mejora del servicio a la ciudadanía,

Retos de la Administración Pública Española del siglo XXI

Conviene, por tanto, no perder de vista este diagnóstico para determinar correctamente qué debemos hacer y para qué o para quien tenemos que dotar a las Administraciones de de inteligencia, porque cualquier proceso de modernización administrativa podría derivar – como a menudo sucede- hacia planteamientos de reforma excesivamente generales que, probablemente, no tendrían mucho que ver con lo que está demandando la ciudadanía. La gente demanda mejoras tangibles de aquellos servicios públicos concretos que resultan de su mayor interés y que, en ocasiones, están funcionando comparativamente peor.

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conforme a un programa político preestablecido cuya eficacia es sometida al juicio democrático del electorado.

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Hay que admitir, consecuentemente, con toda naturalidad que cada Gobierno tiene exactamente la Administración que se merece y, seguramente, también la que cree que necesita para llevar a cabo un determinado programa político, ya que es responsabilidad de los líderes –de quienes forman parte de los Gobiernos y de quienes desempeñan cargos directivos– configurar unas organizaciones administrativas que resulten operativas para desarrollar el concreto programa de cambio que consideren más apropiado para garantizar el progreso social e individual. Como es asimismo responsabilidad de esos mismos directivos generar la motivación y la implicación necesarias en los empleados públicos para que pongan lo mejor de sí mismos en el empeño de mejorar los procesos de trabajo al servicio de la ciudadanía. Por ello, lo que, al inicio de la presente legislatura, se planteó el Ministerio de Administraciones Públicas fue el objetivo prioritario de cambio de cultura en el ejercicio de la función política y directiva, imprescindible para que la Administración General del Estado se convierta en un instrumento de modernidad, en una herramienta útil para mejorar la sociedad y, en suma, en una máquina útil en la que el piloto automático fuera desconectado para ser conducida con inteligencia por las personas a las que se ha encomendado la responsabilidad de dirigir cada servicio público. Partiendo de ambas premisas, el proceso de modernización que está impulsando el MAP incluye dos tipos de actuaciones. De un lado, una serie de grandes reformas de la Administración General del Estado, destinadas a garantizar la transparencia, la eficacia y la responsabilidad por la gestión, como son las relativas a la regulación de los conflictos de intereses, el endurecimiento del régimen de incompatibilidades, el Estatuto Básico

del Empleado Público o la puesta en marcha de las Agencias. De otro, un conjunto de actuaciones micro que, comenzando por el propio Departamento, están encaminadas a mejorar la calidad de cada uno de los servicios prestados a la ciudadanía, especialmente, en las organizaciones que están funcionando comparativamente peor.

Accesibilidad: La Administración es inteligente cuando escucha y aprende de los demás y cuando tiene en cuenta la opinión y las necesidades de sus empleados, de las organizaciones sociales y de la ciudadanía en el diseño y forma de prestación de los servicios. Transparencia: Es inteligente la Administración cuando todo lo que hacen los líderes y las personas que trabajan en sus organizaciones puede ser difundido sin avergonzarse y cuando los responsables pueden explicar a la ciudadanía lo que han decidido, por qué y para qué. Eficiencia: La Administración es inteligente cuando lo que hacen sus organizaciones lo hacen bien y obtienen, al menor coste posible, buenos resultados para los ciudadanos y para la sociedad. Las grandes reformas, que constituyen una pieza clave del proceso de modernización, están en marcha. El Gobierno ha adoptado ya importantes iniciativas en materia de trasparencia. La Administración General del Estado cuenta actualmente, por primera vez en España, con un Código de Buen Gobierno, aprobado mediante Acuerdo por el Consejo de Ministros. En este Código se ha definido un sistema ético común, conformado por el conjunto de principios, valores y reglas de comportamiento


Accesibilidad, transparencia y eficiencia son los tres pilares en los que se sustenta el proceso de cambio en curso hacia una Administración inteligente.

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que habrán de orientar el desempeño de las responsabilidades públicas tanto por los miembros del Gobierno de España como por los altos cargos de la Administración estatal. Los tratamientos de Excelentísimo e Ilustrísimo han pasado a la historia y el Código, por primera vez en nuestro país, ha establecido reglas claras de conducta respecto a cuestiones como la austeridad, la trasparencia, la aceptación de regalos o la accesibilidad. Al mismo tiempo, el Gobierno ha aprobado y remitido al Congreso el proyecto de ley que permitirá el endurecimiento y reforzamiento del régimen de incompatibilidades de los altos cargos, especialmente mediante el establecimiento de un cuadro de infracciones y sanciones, anteriormente inexistente, que constituye una innovación fundamental en nuestro ordenamiento jurídico.

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Por consiguiente, se está produciendo ya un cambio sustancial en la Administración General del Estado para garantizar la accesibilidad y la transparencia en la gestión pública. Y este cambio consiste en no dejar únicamente a la ética de cada cual el desempeño de los cargos públicos, garantizando normativamente que el ejercicio de esas responsabilidades se ajusta a una ética común, que tiene mucho que ver con eso que el Presidente del Gobierno denomina “talante” y que supone una forma de comportamiento no sólo irreprochable desde el punto de vista del respeto a la legalidad sino también una actitud abierta al diálogo y accesible a la ciudadanía. En cuanto a las Agencias Públicas –la segunda gran reforma que está desarrollando el Gobierno–, hay que subrayar que se trata de una innovación organizativa y de funcionamiento de los servicios públicos de gran relevancia, destinada a asegurar la eficiencia y la calidad en la gestión pública. ¿Qué tiene la Administración que todos los gestores públicos quieren huir de ella, mediante formas empresariales o fundacionales? Pues bien, con la creación de las Agencias el Gobierno ha querido dar respuesta a esta pregunta, admitiendo que las es-

Las Agencias, configuradas como organizaciones sujetas a un régimen jurídico público, pero dotadas de autonomía y flexibilidad para la gestión por objetivos, están llamadas a convertirse en una pieza clave de la nueva Administración General del Estado. En esta Administración debe convivir un escenario más rígido en el que se desenvuelve la Administración diseñadora y coordinadora de políticas públicas con otro, más flexible y orientado a resultados, en el que deben funcionar las organizaciones administrativas prestadoras de los servicios a la ciudadanía. En otras palabras: la Administración General del Estado va a seguir contando con una estructura ministerial básica, dedicada a la toma de decisiones, a la planificación, regulación, interacción y coordinación, pero también, en el futuro inmediato, con otras organizaciones –las Agencias– que se regirán por contratos-programa con objetivos y resultados perfectamente evaluables. Esta figura, que se inscribe plenamente en al ámbito del derecho público, debería evitar en el futuro inmediato la huída hacia el derecho privado y la proliferación de entes singulares y fundaciones que venían constituyéndose en los últimos años con dicha finalidad de fuga del derecho administrativo. Sin duda, habrá que evaluar la eficacia de este nuevo modelo, en el que también hemos integrado la Agencia para la Evaluación de la Calidad en las Políticas Públicas, cuyo trabajo permitirá conocer los resultados y la productividad de políticas públicas, difundiendo estos y dando pié a la puesta en marcha de los consiguientes planes de mejora de los servicios y políticas de titularidad estatal. Por último, el MAP también ha trabajando en la elaboración de un Estatuto Básico del Empleado Público, norma prevista por


tructuras administrativas de corte tradicional no siempre están resultando útiles, por su escasa flexibilidad, para garantizar a los ciudadanos una buena gestión de los recursos públicos y un servicio de calidad.

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la Constitución que es el mínimo común denominador en el que han de inscribirse, en el ejercicio de su potestad de autoorganización y de sus competencias, las políticas de recursos humanos de todas las Administraciones. Este Estatuto, aprobado en Consejo de Ministros recientemente, ha contado con el apoyo de los representantes de los trabajadores.

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Todas estas reformas, relativas a la modernización de la Administración General del Estado responden, por otra parte, a un enfoque global del cambio, que incluye, lógicamente, la solución de otras cuestiones esenciales para el desenvolvimiento de la actividad pública, como la reforma de los Estatutos de Autonomía, la aprobación de la Carta Municipal de Barcelona y la Ley de Capitalidad de Madrid o el establecimiento de nueva Ley de Bases del Gobierno Local. Hay, en este sentido, y conviene subrayarlo, una apuesta por la mejora integral del servicio a la ciudadanía, que el Gobierno quiere compartir con las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. Y hay además un estilo, basado en el diálogo y en el reconocimiento de la diversidad territorial que, con toda probabilidad, va a permitir generar el consenso necesario para lograr esta meta común. La modernización de España no estaría garantizada sin una mejora global del funcionamiento del Estado de las Autonomías. Y esta mejora, que debería permitir a todas las Comunidades Autónomas sentirse más cómodas en este espacio común que es España, debe orientarse, ante todo, hacia lo que demanda la ciudadanía. Por tanto, hay que asumir con toda normalidad que en un Estado como el nuestro, fuertemente descentralizado, el liderazgo debe ejercerse de forma cooperativa, teniendo siempre presente que en la toma de las decisiones concurren no sólo los responsables políticos y los altos funcionarios de la Administración General del Estado sino también, debido a la distribución de competencias que establece la Constitución y los Estatutos, los

Pero junto a estas grandes líneas de reforma, es necesario seguir avanzando, mediante pequeños pasos, en la mejora de cada servicio público. Por ello, el MAP ha puesto en marcha programas concretos de modernización tanto para el conjunto de los servicios de la Administración General del Estado, como el Plan Conecta –donde se incardinan proyectos como el D.N.I. electrónico–, los planes y los nuevos premios de calidad o el Plan Concilia, como para la mejora de los concretos servicios que dependen del Ministerio a través de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno. Queremos que estos últimos se conviertan en un modelo de de referencia para los demás Ministerios y Organismos Públicos. Los primeros –los programas que afectan al conjunto de la AGE– se fundamentan en la idea de que no se puede dejar al mero voluntarismo de cada gestor público la aplicación de modelos de calidad en sus organizaciones. Hay que apostar por la incorporación de las nuevas tecnologías para prestar un servicio integral a la ciudadanía y hay que implicar al personal, premiando a quienes obtengan un reconocimiento público por las mejoras que impulsen con una bolsa específica de productividad adicional. Ese es el planteamiento y, consecuentemente, se ha establecido un fondo de 800.000 euros para primar a las organizaciones que se comporten de una manera excelente y pongan en marcha proyectos de mejora que tengan que ver con los derechos de los ciudadanos. Incentivando con productividad a los funcionarios que participan en estos programas de mejora se incentivará asimismo a organizaciones que están rezagadas


de las Comunidades Autónomas que participan en el diseño y la implementación de las políticas públicas más importantes para la ciudadanía. Consecuentemente, el liderazgo en la mejora de los servicios públicos habrá de estar basado en el diálogo interadministrativo y en la colaboración, como, sin duda, nos están reclamando los ciudadanos.

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con respecto a las que tradicionalmente venían aplicando estos modelos y que suelen retribuir mejor a sus empleados.

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En lo que respecta al Ministerio, lo que había y lo que hay se va pareciendo cada vez menos. En la actual legislatura se ha hecho un esfuerzo considerable para mejorar la gestión de nuestros servicios al ciudadano. La gestión en materia de extranjería puede ser un buen ejemplo. En mayo de 2004 había más de 500.000 expedientes pendientes de resolución en las Oficinas de Extranjeros y se tenía el temor más que fundado de que quienes ya residían y trabajaban legalmente en España pudieran caer en una situación de irregularidad como consecuencia de la propia ineficacia de la Administración. Por ello, de común acuerdo con la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, el MAP puso en marcha un plan de medidas urgentes, incorporando un dispositivo adicional de refuerzo del servicio, que ha permitido conseguir que los 500.000 expedientes pendientes pudieran resolverse, de forma que ahora se están gestionando en plazo casi unos 2.000.000 de expedientes anualmente. En esta misma línea, en aplicación del nuevo Reglamento de Extranjería, las Oficinas de Extranjeros han acometido, en colaboración con las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, el proceso de normalización de trabajadores extranjeros. El proceso ha sido ejemplar. Se presentaros unas 700.000 solicitudes y han sido resueltas antes de que finalice el plazo legal más de un 90 % de ellas, registrándose en torno a 500.000 altas en la Tesorería de la Seguridad Social. Esta iniciativa es un buen ejemplo de liderazgo cooperativo porque, además de estar implicados en el desarrollo del proceso los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Administraciones Públicas, también han participado en la gestión los de Asuntos Exteriores, Interior, Justicia, la Agencia Estatal de Administración Tributaria y el INE. Una aplicación informática nos ha permitido efectuar todas las consultas y los volcados de datos por vía telemática, previa autorización de la Agencia de Protección de Datos. Pero, sobre todo, aunque

Al mismo tiempo, se está renovando la imagen y el servicio de las oficinas, tanto de las de extranjería como del resto de los servicios periféricos de la AGE integrados en las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno. Para ello, se ha realizado un inventario de bienes e inmuebles y se ha puesto en marcha un Plan de Obras, que alcanza los 68 millones de euros. Además, se están desarrollando otras iniciativas concretas de mejora. Así, diez Subdelegaciones del Gobierno están implantando el Modelo EFQM. Se ha normalizado el sistema de correo electrónico, ya que no existía un modelo compatible y homogéneo entre los sistemas centrales y periféricos. Todos los funcionarios de servicios centrales disponen ya de firma electrónica en el departamento y disponemos ya algunos procedimientos en soporte exclusivamente telemático dentro del programa MAP sin Papel. Todas estas actuaciones son tan sólo el comienzo. Los buenos resultados obtenidos constituyen una prueba de que es posible avanzar más. El Gobierno de España está trabajando por una Administración dotada de inteligencia pero, también, por una Administración con corazón. Y estamos convencidos de que esto es posible, porque tenemos una Administración General del Estado llena de gente que trabaja con inteligencia, con sentido común, pero que también actúa con pasión y que es capaz de distinguir lo que importante para los ciudadanos; gente que cree que es necesario incorporar los valores cotidianos que orientan su vida a esta máquina, a veces tan torpe, que es la Administración, pero que debe servir para mejorar este país y las condiciones de vida de todas las personas que lo integran.


reforzamos el dispositivo de medios y recursos humanos para estas operaciones, han sido las personas que trabajan en las oficinas quienes han hecho posible el pleno éxito de esta operación. Esta experiencia altamente positiva va a permitir copiar el modelo para otros servicios que no funcionan excesivamente bien y que han de continuar mejorando.

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Capítulo 3 Liderazgo, gestión y motivación de equipos JORGE vAldANO

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Perspectivas para una Administración Pública Inteligente

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública Liderazgo, gestión y motivación de equipos Jorge Valdano

Presidente de Make a Team. Grupo Inmark

El espectacular gol de Maradona ante Inglaterra en el Mundial de México 86 está considerado el mejor gol de la historia del fútbol. Cuando metió el gol, francamente no sentí la necesidad de ir a compartir esa alegría porque había sido una obra tan personal, tan auténticamente suya, que prácticamente excluía al resto del equipo. Puedo decir con mucho orgullo que he jugado con Diego y creo que es muy positivo que exista gente como él, porque hace mejor al fútbol, a su equipo y a la humanidad, porque siempre que estamos ante la excelencia uno se siente reconfortado.


Pero, lo cierto es que este tipo de personaje, el hiperlíder, el que resuelve todos los problemas por sí sólo, no deja desarrollar las posibilidades de un equipo. Maradona se fue de Argentina y ahora mismo no hay un solo jugador que tenga el valor de ponerse la camiseta número 10 que él llevaba, porque su influencia ha sido tan grande que su marcha ha provocado una sensación de desamparo. Esto es algo que ocurre con los hiperlíderes en el fútbol y que también sucede en el mundo de la política, en el mundo de empresa, etc. Maradona no sólo resolvía todos los problemas, sino que también absorbía todas las presiones. Ser compañero de Maradona era muy fácil, la noche anterior uno dormía mejor; pero no sólo porque sabíamos que jugábamos al lado de un genio que en caso de que se complicara el partido él sólo podía ganarlo, sino por algo mucho más importante: en el caso de que se perdiera el partido la culpa era de Maradona.

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Ahora vamos a analizar otro modelo, el que representó Pep Guardiola en un momento muy particular de su carrera en el F.C. Barcelona. Imaginemos a uno de esos chicos que sueña con ponerse la camiseta de sus ídolos y que un día llega su turno. Guardiola fue capitán del F.C. Barcelona durante mucho tiempo y tenía una carga de representatividad tremenda: él por sí mismo era la identidad del club. Guardiola había estado lesionado prácticamente un año entero y el Barcelona estaba en un período malo, ya que habían perdido dos o tres partidos seguidos y estaban prácticamente descolgados del campeonato. Una noche jugaban un partido clave, uno de esos partidos donde el equipo puede engancharse al campeonato o perder el carro definitivamente. Guardiola pidió viajar y acompañar al equipo, aunque no estaba en muy buenas condiciones físicas. Así como para entender a Maradona hay que verlo con un balón, para entender a Guardiola hay que verlo rodeado de compañeros. Curiosamente en aquel partido no vimos a Guardiola en ningún momento con el balón en los pies, no supimos si era bueno o malo; lo que sí constatamos es la gran influencia que logró ejercer entre sus compañeros, dejándonos unas enseñanzas que son maravillosas. Nunca supimos lo que Guardiola les dijo pero, mientras estuvo en el campo de juego, habló permanentemente, habló en todos los sitios, en todo momento estuvo hablando –a veces susurraba cosas a los compañeros, a veces

Liderazgo, gestión y motivación de equipos

De manera que uno tenía también a Maradona como escondite. Y eso resulta también muy cómodo. Es muy difícil desarrollar toda tu personalidad si al lado tienes un personaje que es capaz de absorber toda la presión y las grandes responsabilidades. En los momentos en que la cosa se complicaba de verdad, él hacía auténticos milagros. Pienso que está muy bien que existan los “maradonas” pero el problema de los hiperlíderes es precisamente que absorben tanta responsabilidad que aquellos que están a su lado terminan no sintiendo su protagonismo dentro del equipo.

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parecía un general acorralado, a veces hacía movimientos con los brazos–; estuvo permanentemente dando instrucciones. No supimos lo que les dijo pero... ¿qué es lo que logró trasmitir?. En mi opinión lo que trasmitió fue una gran emoción, y es precisamente desde ahí desde donde se produce un contagio muy grande en los demás. La gente que hace lo que siente, que es capaz de entusiasmar (que es capaz de ponerle alma a las cosas), es capaz también de generar en quienes están alrededor una excitación muy especial. Son gente que activa el profesionalismo desde la pasión. Ese es el primer mensaje.

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El segundo mensaje es todavía más importante. Y es que cuando la gente hace las cosas que siente no existen los lugares secundarios: él es importante en el túnel de vestuario, en el banquillo, mientras está calentando, es decir: está en sitios totalmente secundarios y, sin embargo, se hace importante porque tiene una gran personalidad y una gran capacidad de trasmisión. Y, por supuesto, cuando le toca actuar su actuación se hace más relevante. Pero en cualquier lado que esté uno sabe que ahí está Guardiola. Aquellos que no están familiarizados con el fútbol no tienen porqué saber que hay muchos jugadores que, estando en el banquillo, están convencidos de que el entrenador ha cometido la injusticia de su vida; aunque ganen 10 millones de euros, para ellos, estar desplazados al banquillo es un agravio de una dimensión terrible. Incluso, teatralizan el discurso y teatralizan el disgusto para que todo el mundo nos enteremos de lo enfadados que están y de lo tristes que están porque no juegan. La otra actitud posible es la de Guardiola: quien a pesar de estar en el banquillo tuvo una actitud extraordinariamente participativa. Él nos acerca a la definición de lo que es un equipo. Por muchas vueltas que le demos un equipo es fundamentalmente un estado de ánimo. Eso vale también para las personas y en el fútbol se ve de una manera clarísima. Hay jugadores que tienen la confianza del entrenador, el afecto del público, el cariño del periodismo y llegan a la excelencia. Y ese mismo jugador

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública con todo lo contrario se estanca en la mediocridad. Hasta ese punto el estado de ánimo puede condicionar a las personas. Y no hablemos de un equipo entero. Si uno es capaz de aunar las energías a través de un estado de ánimo que active el profesionalismo de todos los que forman parte de un equipo, la eficacia de eso termina siendo milagrosa.

1) Sentido de pertenencia. Para eso también vale Guardiola. ¿Por qué Guardiola tiene tanta autoridad moral? Porque toda la vida ha sido del Barcelona, porque siente los colores de la camiseta, porque es un jugador muy representativo. ¿Qué significa eso? Que está identificado con los valores históricos de la empresa en la que trabaja. Yo creo que todas las organizaciones tienen que tener alguna característica que las identifique y que las diferencie de todas la demás empresas. Pues el Barcelona tiene una serie de características, mientras que el Real Madrid tiene otras. La identificación con esos valores provoca un mayor orgullo de pertenencia y eso permite respuestas mucho más eficaces de la gente. Yo llegué al Real Madrid muy tarde en mi carrera. Si yo tengo alguna singularidad en el mundo del fútbol no es el haber sido muy bueno, sino haber recorrido muchos países. Y me tocó llegar al Madrid con 29 años, al final de mi carrera deportiva. Cuando llegué, tenía totalmente idealizado al club, para mí era un mito inalcanzable que finalmente alcancé en un momento en que no era fácil, ya que sólo se admitían dos extranjeros. Pero por una serie de casualidades, entre ellas que el Real Madrid no tenía dinero, me compró precisamente a mí que valía poco. Cuando llegué estaba desbordado y emocionadísimo porque era el lugar con el que yo había soñado toda mi vida. Y poco después me sentí desilusionado. El vestuario del Real Madrid era un vestuario incómodo, hasta pobre, peor que


¿Qué influye en nuestro estado de ánimo? Haremos un repaso rápido por algunas de esas cosas, sobre aquellas que tienen una influencia en el día a día y sobre aquellas que tienen una influencia más profunda, que tienen que ver con el largo plazo.

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el del Zaragoza. La organización era mala. Pero, sin embargo, había una singularidad: había una serie de valores que habían impregnado esa casa de una manera espontánea y que la conferían una gran fuerza histórica. Y eran cosas que decían los jugadores dentro del vestuario, que seguramente las habrá dicho Di Stéfano en su momento, que las habrá escuchado Amancio, que las habrá repetido Amancio, que las habrá repetido Pirri y que finalmente las habría escuchado Camacho –que era el capitán– y las volvería a transmitir. Y era un discurso eminentemente ganador. Uno, cuando estaba en el Madrid, sabía perfectamente que no había escondite para la derrota: que si uno perdía fracasaba. Y esa era la singularidad. Uno, estando en el Zaragoza, siempre tenía al árbitro para echarle la culpa, o cualquier cosa. En todos los sitios hay algún escondite para perder, menos en el Madrid. Y eso está en alguna parte del subconsciente del jugador. Si yo digo: “¿fracasó o triunfó el Real Madrid el año pasado?”. Todos dirán: “fracasó”. Sin embargo, el año pasado el Madrid quedó el segundo, a 20 puntos del tercero. Y es verdad que fracasó porque es un club donde sólo se puede ser primero. En una ocasión ganamos una copa de la UEFA y para mí era el primer campeonato que ganaba, con lo que era el jugador más feliz del mundo. Sin embargo, cuando entramos al vestuario Camacho levantó una copa de champagne y dijo “brindemos por el campeonato del año que viene porque este ya se terminó”. Yo le dije “pero José, ¿cómo que se terminó, si yo es la primera vez que gano algo en mi vida”, a lo que él respondió: “tú, argentino, no te has enterado todavía que aquí ganar es obligatorio y lo que tenemos que hacer es lamentar las competiciones que perdimos y no festejar esta mierda que ganamos”. Eso es el Real Madrid y es una identidad que tiene el club y que va a persistir en el tiempo. Lógicamente nos encontramos en unos tiempos en que se está dando un cambio de estrategia, que a veces también implica un cambio de ciertos valores. En aquella época el Madrid era un equipo disciplinado, sobrio y eminentemente ganador. Ahora sigue teniendo la obligación de ganar aunque no gane. Pero es muy difícil decir que actualmente se trata de un equipo

sobrio. Cuando uno contrata a Beckham, Zidane y Ronaldo no puede ser sobrio. Tiene a todo el periodismo deportivo y amarillo detrás, con lo que habrá que cambiar de valores y comenzar a decir que es un equipo universal. En estos momentos el Madrid está buscando una nueva identidad y lo conseguirá. Si algo ha caracterizado a este club a lo largo de su historia es haber tenido directivos que han sabido imaginarse el futuro del espectáculo deportivo. En su momento lo hizo Bernabeu. Cuando este negocio se defendía sólo con la venta de entradas Bernabeu hizo un estadio para 120.000 personas (el estadio más grande de Europa), que pagaban su entrada y eso le daba al Real Madrid una ventaja competitiva muy grande. Primero fue el estadio, en una España que por tener no tenía en ese momento ni cemento y, posteriormente, para llenarlo, contrató a uno que se llamaba Di Stéfano, que en ese momento era el mejor jugador del momento. Esa visión hizo del Real Madrid el mejor club del siglo XX. Ahora, la visión ha cambiado porque ha cambiado el mundo. Antes, el 100 % de lo que se recaudaba era por la venta de entradas y ahora, con el estado lleno siempre, con zonas VIP que valen una fortuna, con palcos que valen más todavía, sólo se recauda por la asistencia física el 20 % del presupuesto total del Real Madrid. Todo lo demás lo da la televisión, el marketing, etc. Por tanto, se hace necesario cambiar de estrategia. Pero la identidad es algo muy importante, es el modo de ser de una empresa. Y el modo de ser de una empresa, al igual que el de una persona, tiene que tener una gran relevancia. 2) Sentirse eficaz. Esto es importantísimo. Aunque uno ocupe un lugar secundario dentro de una organización tiene que tener un sentimiento de eficacia: que aquello que uno hace resulte importante para los demás. Y ese es un elemento que resulta relevante para el ser humano. Hay algunos datos en el mundo del atletismo que son extraordinarios. Esto lo explica muy bien José A. Marina en “Teoría de la inteligencia creadora”. Él habla de que cuando un atleta es capaz de bajar en 100 metros de los 10 segundos, en los siguientes cuatro o cinco meses hay más


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atletas que logran bajar de los 10 segundos después de un siglo peleando por bajar esa marca. ¿Y a qué se debe? Es como si el ser humano, a partir de que uno vence esa resistencia, ya se siente autorizado a hacerlo. Es como si rompiera una inhibición. Pero si eso ocurre a nivel individual y tengo constancia de que eso es importante para mi equipo, el sentimiento de eficacia es también un factor motivador de primera categoría.

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3) Evitar los agravios comparativos. Este es un elemento negativo. Hay que hacer todo lo que podamos por tratar de evitar que existan los agravios comparativos. A veces esto tiene que ver con lo económico y a veces no. Voy a contar un caso económico: en el Real Madrid están jugando los mejores jugadores del mundo y hay un jugador que es Raúl que está en ese grupo, pero que nació dentro del club y que representa lo que representaba Guardiola para el Barcelona (una especie de liderazgo moral). Entonces el club tiene que tener hacia Raúl algún tipo de deferencia que lo distinga del resto de los grandes jugadores mundiales. Cuando llegó el momento de renovarle el contrato tuvimos el debate sobre cómo hacer para que él percibiera que el club le da una importancia especial. Después de darle muchísimas vueltas encontramos una solución: Raúl ganará un euro más que el jugador que más gane dentro del club. No preguntó ni cuanto iba a ganar, se sintió tan satisfecho con el status –con tener conciencia de que el club era capaz de valorar su condición de líder moral– que ni siquiera se interesó por cual era la cifra que iba a ganar o, al menos, no entró en detalles. 4) Comunicación. Esto es relevante en los dos sentidos: uno tiene que saber comunicar y también tiene que saber escuchar. Cuando uno está en la situación de liderazgo, muchas veces, o habla mucho o escucha poco. Pero lo cierto es que cuesta encontrar la medida. Esto es algo que pasa a veces a los entrenadores en su relación con determinados jugadores. 5) Saber porqué se hacen las cosas. En las organizaciones, hay muchas veces que las personas tienen la sensación de


6) Talento. Hay muchas personas que están condenadas a la infelicidad laboral porque hacen cosas para las que no nacieron, para lo que no están preparados y no tienen condiciones naturales. El talento es la predisposición natural que cada uno de nosotros tenemos hacia alguna actividad: hay gente que tiene un gran arranque creativo, personas que tienen una gran capacidad para cumplir órdenes, etc. Cada uno de nosotros tiene algún rasgo que sobresale por encima de los demás y que conviene descubrirlo para ser más eficaces en el desarrollo de nuestro trabajo. Este talento, en ocasiones, no es tan fácil de descubrir. Muchas veces elegimos a nuestro compañero en alguna aventura empresarial en función de la simpatía, la sociabilidad, es decir, tomando elementos que no están relacionados con la eficacia y la actividad misma. Yo lo explico a través de una pequeña anécdota. Cuando llegué como entrenador al Real Madrid en un momento donde no había dinero ni mucha organización, se me ocurrió hacer una selección de chicos muy jóvenes (entre los 14-16 años) para apresurar los plazos de evolución y ver si la cantera nos daba soluciones a partir de talentos de la casa. Esa selección provocó algún tipo de resistencia dentro del club (¡esto aquí nunca se ha hecho!). De manera que no encontré ningún tipo de colaboración entre los entrenadores de la casa para decirme quienes eran los mejores jugadores para incluirlos en ese proyecto. Así que tuve que ir yo personalmente a ver a los equipos infantiles, cadetes y juveniles, y elegir los jugadores


ir dando bandazos porque no saben cual es la estrategia. Ello es por falta de comunicación. Saber porqué se hacen las cosas es un hecho muy importante. Es la vieja historia de tres albañiles que están poniendo ladrillos. A uno le preguntan que qué está haciendo y responde que está poniendo ladrillos, otro responde que está levantando un muro y el tercero dice que está contribuyendo a la construcción de la catedral de la ciudad. Aquí se comprueba como hay tres niveles distintos de comunicación y ello provoca que no se pongan los ladrillos de la misma manera si se tiene toda la información o no. Saber porqué se hacen las cosas es relevante.

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que me parecieran distintos. No me gustan los jugadores sin defecto, sino aquellos que tienen una virtud sobresaliente y bajo ese criterio yo elegía. Elegí a uno de estos jugadores y, al día siguiente, su entrenador me pidió una reunión. En esa reunión me vino a decir que me había equivocado y que había cometido una gran injusticia porque se trataba de un jugador indisciplinado al que echaban de los partidos cada dos por tres, que era un poco irresponsable, que no saludaba y, sin embargo, que había recibido un premio al ser seleccionado por mí y que consistía en entrenar con el entrenador del primer equipo del Real Madrid. Lo que acordamos es que se vendría durante seis meses conmigo y que en esos seis meses yo le enseñaría a saludar. Yo le dije: “tú dame al que sepa jugar y yo le voy a dar confianza para que juegue un poco mejor; ahora, por mucha confianza que le dé al que sabe saludar evidentemente no lo voy a hacer futbolista”. El que no sabía saludar era Guti pero que lleva siendo del Real Madrid desde hace 10-12 años. El otro era el capitán de ese equipo de juveniles a quien irá muy bien en cualquier empresa en que esté trabajando, que no es la futbolística, porque no ha hecho carrera dentro del fútbol. Pero si se trataba de una persona solidaria, constructiva, seguramente no haya tenido problemas en la vida, aunque no había nacido para jugar al fútbol y eso no hay quien lo resuelva. Por eso, cuando elegimos a gente que nos acompañe en un proyecto tenemos que saber desde qué criterio lo hacemos. Y ese criterio no es el de la simpatía personal. El talento necesita de algunas condiciones: El talento necesita de un lugar. Lo normal es que un futbolista, de las tres condiciones que debe manejar, tres o cuatro las maneje muy bien, tres o cuatro más o menos, y tres o cuatro mal. El mejor lugar es aquel donde pueda hacer la mayor cantidad de veces lo que hace muy bien, cuando no hay más remedio lo que hace menos bien y nunca jamás lo que hace mal. Y eso es algo que sirve para el jugador mediano y para el mejor jugador. Ahora mismo, uno de los mejores jugadores del mundo es Ronaldo. Un jugador que hace cinco esfuerzos por partido y en esos cinco esfuerzos

Ronaldo puede hacer ganar al equipo. Ahora, si a Ronaldo le ponemos a jugar en el medio del campo, donde tiene que hacer un esfuerzo permanente, se trasformaría en una carga para el equipo. Si eso le pasa al mejor jugador del mundo, imaginen lo que les puede pasar a los normales. Por tanto, encontrar el lugar es fundamental. Y, a veces, el líder tiene que ayudar en esa tarea. Yo soy un buen ejemplo. Cuando llegué al Alavés en segunda división era la figura del equipo y socialmente tenía una cierta importancia –era el capitán, el encargado de hablar con los periodistas y los directivos– y cuando empezaba el partido yo proyectaba ese liderazgo a mis actuaciones dentro del campo. Y, sin embargo, para eso no me alcanzaba. Yo era un buen talento complementario, una buena “segunda guitarra”. Pero si quería hacerme el líder no me alcanzaba para eso. Cuando lo descubrí fue tarde y por eso llegué tarde al Real Madrid. Cuando yo entendí que era un buen gregario de Butragueño o Maradona fui más importante para el equipo en el que jugaba y además disfrutaba más de la profesión, porque lo que tenía que hacer el día del partido se ajustaba a mi patrón de juego. Hay otros que lo descubren por sí mismos. Yo siempre pongo de ejemplo a Hugo Sánchez. Hugo Sánchez era incapaz de regatear a una silla y se fue del fútbol porque nunca intentó regatear a una silla. Eso es ser inteligente: aprovechar las virtudes y disimular los defectos. De eso se trata para ser eficaz. Si uno no es capaz de descubrirlo solo, tiene que tener un líder que sea capaz de ayudarle a encontrarlo. Pero encontrar el lugar es fundamental. El talento necesita de confianza. Y esto es lo más importante de todo. Si una persona y un equipo son un estado de ánimo el primer alimento del estado de ánimo es la confianza. Para que fijen este concepto les voy a contar una historia. En aquel grupo de jovencísimos jugadores había uno que era muy joven, que tenía un cuerpo casi de infantil, pero que tenía una enorme hambre por jugar en el Real Madrid. Jugaba en el lugar de Butragueño, con lo que si debutaba en el Real Madrid lo tenía que hacer por uno de los mitos del club y ello era una decisión



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arriesgada, ya que Butragueño estaba muy instalado en el inconsciente colectivo y quitarlo era un acto comprometido y difícil, y además este muchacho era un desconocido y muy joven. No es que jugara en el segundo equipo del Real Madrid, sino que jugaba en el tercero. Este jugador era Raúl y así como ponerlo era un riesgo, no ponerlo era una injusticia, porque Butragueño ya estaba en el camino de regreso y este chico tenía un deseo de jugar que provocaba ese tipo de contagio que provocaba Guardiola. Lo cierto es que yo entendí que Raúl tenía que debutar en el primer equipo en un partido de visitante y frente al Zaragoza. Íbamos en primer lugar en la clasificación, pero muy pegados a otros equipos, entre ellos el Zaragoza, que estaban a un punto de nosotros. Por tanto, nos encontrábamos en un punto muy comprometido de la temporada. Lo cierto es que Raúl debutó en el Real Madrid y el día del debut le sucedieron muchas cosas. La verdad es que ese día no le fue muy bien. Ese día perdimos 3-2 y volvimos de Zaragoza yendo terceros. El domingo siguiente nos tocaba jugar en el Bernabeu contra el Atlético de Madrid. ¿Qué hacemos con Raúl? ¿Lo ponemos o no lo ponemos después de esta actuación?. Había un acuerdo más o menos general que decía que “el entrenador se ha vuelto loco porque se le ocurre poner a un niño en lugar de a Butragueño”. Es natural que en ese momento se busque la responsabilidad de quien en aquel momento tomó una decisión arriesgada. En algunas ocasiones el líder tiene que tener algo de jugador de pocker y cuando estábamos jugando el partido de Zaragoza decidí que Raúl tenía que jugar el siguiente porque si se quedaba con este recuerdo no es que fuera a dejar de ser futbolista –porque era demasiado bueno–, pero sí que seguramente iba a demorar su evolución –un partido en el que has cometido sólo errores, con la carga de desconfianza que genera en el entorno, termina siendo un verdadero problema–. Cuando terminó el partido lo esperé en el vestuario, le di un abrazo, lo felicité y le comenté que los fallos eran detalles insignificantes y que tenía claro que iba a ser titular en el siguiente partido. Hubo que cuidarlo para que todo aquello que provoca una mala actuación no lo hiriera lo suficien-


El talento necesita de otros talentos. Las personas crecemos al nivel de las personas que nos acompañan en un determinado proyecto. Si un niño juega muy bien al fútbol en un parque al lado de niños juegan muy mal al fútbol ese niño meterá 17 goles en el partido y se divertirá. Pero lo que no va a hacer es aprender. Uno aprende en el roce, en la emulación, en el contagio y, por tanto, la gente que nos rodea también tiene una gran importancia. El talento necesita de libertad. Pero no todos merecemos la misma libertad, sino que ésta es proporcional al talento que uno tiene. Cuanto más talento, más libertad. Maradona no tenía que bajar a defender cuando terminábamos las jugadas de ataque, mientras que los otros dos delanteros sí. Santiago Segurola dijo del mundial del 86 del equipo de Maradona que tenía un genio y que los demás éramos gente con humildad crítica. Un buen ejemplo en el Real Madrid: los titulares se los suele llevar Ronaldo, que es un jugador que suele meter muchos goles pero


te. Yo tenía la ventaja de que ya conocía a Raúl, pues había trabajado con él seis meses seguidos, mientras que la gente sólo lo había visto en esa actuación y tenían de él una opinión sesgada. Yo sabía que era un jugador, a pesar de ser un niño, muy desafiante, valiente, cuyos errores cicatrizaban de inmediato y que no arrastraba frustraciones. Cualquier error que cometía no le provocaba desconfianza en sus posibilidades. Ese es el valor número uno de Raúl. Si Raúl es grande por algo es por su calidad mental, por su autoconfianza. Lo cierto es que llegó el partido con el Atlético de Madrid, salió Raúl y decidió el encuentro dando buenos pases, provocando un penalti a nuestro favor y finalmente marcando un gol. En los siguientes partidos a veces jugaba y a veces no. Había que seguir administrándolo porque seguía siendo un niño. Pero en el momento en que necesitó la confianza la tuvo. A estos jugadores no los descubre nadie, sino que se descubren solos; pero sí que agradecen el respaldo en el momento en que lo necesitan. A pesar de que Raúl es un jugador autosuficiente necesitó un respaldo.

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sin correr mucho, ya que hace cuatro o cinco movimientos muy potentes durante cada partido y con eso es suficiente. Por detrás de Ronaldo está Raúl, que cada vez mete menos goles, porque se tiene que adaptar a la presencia de Ronaldo corriendo diez veces más que él. Pues el día que Raúl diga “si Ronaldo no corre yo tampoco” se producirá una catástrofe: Ronaldo seguirá siendo Ronaldo y Raúl dejará de ser Raúl. Y el equipo lo sentirá mucho. Por tanto, la humildad crítica es fundamental para que se de el pegamento que necesita un equipo. La libertad es un privilegio para aquellos que tienen capacidad creativa, arranque, iniciativa, etc. Hay otros que necesitan obligaciones y que se sienten a gusto cumpliendo órdenes.

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Así como hacia atrás no se ha inventado nada mejor que la cultura corporativa, que los valores; que en el medio –en el aquí y en el ahora– no hay nada más importante que el estado de ánimo; hacia delante no hay nada más importante que los sueños –visión, metas o como queramos–, ya que le dan al equipo y a las personas un estímulo muy especial. La vida va limando muchas veces los sueños y, a veces, terminamos sin tener ningún sueño. Hay gente que con 20 años no tiene sueños y los hay que con 70 tienen muchos y eso les da energía para seguir en el mundo profesional. Eso es algo que requiere un ejercicio. A esto se refiere Marina cuando habla de la “voluntad” en un libro fantástico sobre el sacrificio, el esfuerzo. Marina afirma que estamos permanentemente dialogando con nosotros mismos. Esto tiene que ver con cada acto de nuestra vida. En medio de un atasco podemos ir al trabajo pensando “otra vez mi jefe, los compañeros, el trabajo,...”. Lo único que provoca ese pesimismo es un desgaste de energía tremendo cuando llegamos a nuestro trabajo. Y la realidad es que cuesta el mismo trabajo ser pesimista que optimista. Y en el atasco, en lugar de desgastar la energía, podemos recargarla con pensamientos positivos. Los sueños son los pensamientos más positivos de todos. Eduardo Galeano habló en una ocasión sobre la “utopía” y la definió como el horizonte: “uno camina 2000 pasos y la utopía se aleja 2000



pasos”. Un alumno le preguntó “entonces, ¿la utopía no sirve para nada?”, a lo que él respondió: “¿cómo que no? Sirve para caminar” Pues para eso sirven los sueños: sirven para caminar y a veces se encuentran con la realidad, que está hecha de hechos. Pero si los sueños son verdaderamente resistentes uno se puede caer y se vuelve a levantar con sueños renovados. Si los sueños son de buena calidad resisten a cualquier problema al que nos enfrente la realidad. En los sueños está buena parte de la energía cuando uno emprende una actividad de cualquier tipo.

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Preguntas



P: Me gustaría comentar una cosa sobre los relevos en los jugadores, en los equipos y lo difícil que es cambiar de función a una persona que primero hace una tarea y luego otra –como en el caso de Raúl–. Pero, en general, los relevos en los líderes y la gestión de esos cambios de funciones en los equipos me interesan. ¿No podrías decir algo más?

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R: En primer lugar, es muy difícil hacer cambios de este tipo sin asumir un conflicto. La gestión del cambio va acompañada generalmente de un conflicto. En el caso del relevo de Butragueño por Raúl, éste primero había sido compañero mío y con él tenía una relación que había ido más allá de lo personal, que era familiar. Lógicamente, no interpretó bien la decisión de que yo lo suplantara por un niño. Incluso en una persona de la calidad humana de Butragueño ese tipo de situaciones no les resulta fácil resolverlas. Siempre cuento que para invitar a Butragueño a que descargara su adrenalina y que no llevara esa frustración a los medios de comunicación, le paraba por ahí y le preguntaba cómo se encontraba, sabiendo perfectamente que estaba mal. Esto forma parte de lo habitual. Es muy difícil realizar un cambio sin que alguna de las partes no se sienta ofendida. La comunicación, en este caso, vale para limar un poco las asperezas, pero igual no resulta sencillo porque hay una buena carga de emotividad, que es lo que complica este tipo de situaciones. P: Habitualmente cada vez que se producen procesos de innovación en las empresas y en las organizaciones siempre hay cierta resistencia por parte de los afectados. Quería saber cómo se puede vencer o qué medidas hay que adoptar para gestionar el cambio y evitar estos focos de resistencia. R: Lo primero es la buena comunicación y lo segundo es la capacitación. En general, la resistencia se produce por algún

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública tipo de miedo. Cuando uno está en un proceso de cambio encuentra opiniones de todos los gustos. Pero si uno va finalmente al interés de cada persona descubre que hay un único miedo que es “¿qué hay de lo mío?, ¿cómo voy a quedar yo después de este proceso? ¿estoy preparado para hacer algo nuevo después de estar tanto tiempo haciendo lo mismo?. Ese es el tipo de resistencia. Cuanto más preparado se esté, más fácil es afrontar el futuro sin esa resistencia, que no es más que miedo, que cada uno disfraza de diferentes maneras.

R: Es una situación dificilísima porque el hiperlíder tiene la autoridad para detener todo proceso de cambio. Si su influencia es absoluta y es una persona que se resiste al cambio –algo que se da mucho en las empresas familiares– esa empresa termina estando condenada. Estoy totalmente de acuerdo en que no es el tipo de liderazgo ideal, es un liderazgo, generalmente, poco democrático y participativo, donde la gente se siente más sometida que participante. Es como las dictaduras y las democracias: las dictaduras administran miedo y las democracias administran expectativas. Pues en el mundo de la empresa ocurre lo mismo: cuando alguien administra expectativas, cuando la gente se siente colaboradora de un empeño común, los factores motivadores son infinitamente superiores a si se limitan a cumplir una orden. Ahora, si se da ese tipo de autoridad vertical y corresponde a una persona estancada en el tiempo, esa persona termina condenando a la empresa. Esa es la realidad. P: Pero, ¿no habría posibilidad de que el equipo, incluso, en contra de su líder tuviera fortaleza para impedir que sucediera


P: Siguiendo con la cuestión de la resistencia al cambio, quería centrarme en la figura del hiperlíder, que es quien resuelve pero no es el mejor líder que tiene que tener un equipo. Y cuando ese hiperlíder se resiste a ese cambio, ¿qué se puede hacer?

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eso y buscara algún tipo de camino que pudiera resolver esa situación?

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R: Sí, depende de la personalidad de ese líder. Si es una personalidad autoritaria que tiene el 100 % del poder yo no lo recomiendo, francamente. Tiene que ser algo que comprometa a todo el grupo y que, de alguna manera, sea capaz de afrontar ese poder absoluto de ese personaje. Lo que no se puede es cambiar uno por propia voluntad sin tener una perfecta coordinación con los demás. Lo voy a explicar desde una vivencia deportiva y personal: a mí me tocó jugar una final de la Copa del Mundo y el día anterior el entrenador, un hombre muy autoritario, me dijo cual iba a ser mi función al día siguiente en el partido. Fue la peor noticia que recibí en mi vida. Yo pensaba jugar el partido más importante y feliz de mi vida y el día anterior me vino a decir que yo tenía que ser la sombra de otro jugador, un alemán de dos metros. Mi misión sería estar de carcelero detrás de él durante todo el partido. Esto me lo contó muy bien: la conversación fue como si fuera casual. Me dijo que todo estaba todo decidido, que era un partido de diez contra diez y luego había un duelo personal donde se decidía todo y hacía campeón del mundo a su equipo. Y me planteó directamente la cuestión, diciéndome que era algo importantísimo y que si yo ganaba ese duelo seríamos campeones del mundo. Si yo hubiera actuado a mi libre albedrío hubiera sido un acto de sabotaje. Lo que hay que hacer es responder al liderazgo. La otra posibilidad era haberle dicho: “mire, ponga a otro porque yo no estoy dispuesto a eso”. Así, me tiré todo el partido corriendo detrás del jugador alemán. Sin embargo, en ese partido, todo el equipo nos pusimos de acuerdo en algo. La cuestión es que el entrenador era un paranoico y que según comenzaba el partido daba instrucciones cada tres segundos. Un día hicimos una reunión y acordamos que respetábamos lo que nos dijera al principio del partido, en la mitad del partido también lo respetamos, pero durante el partido ni lo miramos. Así, se pasó todo el campeonato hablando sólo, ya que el equipo de jugadores nos habíamos puesto de

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública acuerdo para buscar los anticuerpos a una situación que nos parecía paranoica y nos perjudicaba.

R: Sí, pero te tiene que autorizar el líder. En ese campeonato, otro ejemplo más. Nos llama a varios jugadores que estábamos en distintos países y nos dice que “la concentración es una cosa de locos y que la convivencia no hay quien la entienda”. Yo lo único que quiero es que ustedes, que representan al fútbol argentino en distintos países, sepan que soy perfectamente consciente del desastre que hay en esta convivencia. Y que si un día algún periodista dice que yo ignoraba lo que ocurre, que ustedes sepan que yo lo sabía perfectamente. Que yo no soy imbécil, sino que me hago el imbécil.” A lo que yo respondí: “usted es perfectamente consciente y no lo va a resolver”. Y él dijo que resolverlo era imposible. Yo le pedí que nos dejara resolverlo a nosotros. Finalmente me dijo que hiciéramos lo que quisiéramos. Yo todavía dudo de si es algo que teatralizó para provocar una respuesta autónoma o si fue una demostración de incapacidad. Lo cierto es que nos pusimos a hacer reuniones, las primeras fueron violentas y aquello purificó el ambiente. Nunca vi un equipo que viviera una trasformación tan profunda como la selección argentina en el mundial del 86. Esa situación la posibilitó el líder, autorizando que autónomamente fuéramos capaces de reorientar la situación. Si él se hubiera impuesto y no nos hubiera autorizado nada hubiera funcionado. P: En la presentación que ha hecho ha indicado que las personas son las protagonistas en una organización y que lo emocional es verdaderamente lo importante. Desde ese punto de vista creo que lo emocional se puede desarrollar. ¿Cómo este desarrollo se puede llevar a la gestión de personas? R: En primer lugar, con una buena comunicación, evidentemente. Aquellos que son los grandes ideólogos del liderazgo


P: Por eso el equipo puede tener alguna vía para contraatacar a ese líder.

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hablan de la necesidad de inventarse un relato y que ese relato tenga algún vínculo con la identidad. Los grandes líderes mundiales han sabido inventarse un cuento donde está implícita la identidad: saber encontrar un enemigo, saber dar vueltas alrededor de una idea con la cual todos nos sintamos identificados. La creación de una historia que nos haga distintos a los demás es fundamental. Y tiene que tener algunos elementos: tiene que ser muy fácil de entender –un amigo mío dice que “tiene que caber en un folio y lo tiene que entender mi abuela”–, saberlo trasmitir, etc. Pero la única manera de trabajar sobre lo emocional es crear una narración que nos permita sentirnos identificados con un determinado tipo de emprendimiento. De todas formas, esta charla ha dado vueltas alrededor de la emoción y yo también creo mucho en el conocimiento, aunque yo me he volcado hacia el otro lado. Pero esas son las dos columnas: la del conocimiento y la de la emoción.

Administración inteligente: el liderazgo necesario CARlOS lOSAdA MARROdáN

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Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública Administración inteligente: el liderazgo necesario Carlos Losada Marrodán Profesor de ESADE


Para empezar, una pregunta de difícil contestación: ¿por qué fracasan los intentos de crear una administración inteligente y, en general, los proyectos de cambio profundo del funcionamiento de la administración pública? Se han identificado problemas en el diseño de las políticas de reforma, problemas de falta de apoyo por los “potenciales beneficiarios” y la activación y organización de aquellos que se oponen al cambio,… Muchas son las razones esgrimidas, pero en casi todos los diagnósticos de fracaso hay siempre un punto común, una especie de cajón negro, que parece estar siempre presente cuando se pregunta por qué no funcionó una determinada reforma de la administración pública, una mejora de un servicio público,… y que parece ser el causante de que no tengan muchos de estos programas de reforma o modernización de la administración. Me estoy refiriendo a ese famoso y vago concepto que es el liderazgo y el negativo impacto cuando este liderazgo no es suficiente para “empujar” la reforma. Esta es la primera constatación que deseo realizar. La siguiente es que, a mi modo de ver, es prácticamente imposible obtener ese liderazgo en el ámbito público debido a elementos estructurales que luego comentaré. O sea, que si bien es cierto que se necesita liderazgo para el éxito de una reforma o modernización de un servicio o una parte de la administración, afirmo que es igualmente cierto que no es pensable esperar que ese liderazgo se dé, al menos, en la inmensa mayoría de los casos. No es difícil imaginar que el cargo político, desde el presidente del gobierno, pasando por el alcalde correspondiente, hasta

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Afirmadas estas dos constataciones, la necesidad del liderazgo y la remota posibilidad de que éste se obtenga en la medida necesaria, quiero ser presto en afirmar (para evitar el engrosar el pelotón de cínicos que consideran la mejora de la administración como algo imposible) que creo que hay una combinación, un reparto de roles directivos en los puestos políticos y de la alta función pública que puede favorecer el éxito de estos programas de reforma. Hasta aquí la síntesis de lo que quería explicar. A continuación lo desarrollaré con mayor detalle.

La ausencia de liderazgo como causa del fracaso de las reformas Graham, Grindle, Lora y Seddon, en un atrevido pero útil y sugerente estudio (Graham. et al. 1999), analizaron 12 reformas llevadas acabo por diversos gobiernos, en países distintos, que afectaban a diferentes partes de la administración y cuyo contenido era muy dispar. Su finalidad era identificar por qué algunas funcionaron y por qué otras no. Entre las reformas analizadas se contemplaban reformas del sector educativo, de descentralización política y administrativa, del sistema de pensiones, del sistema sanitario,… algunas con éxito. Otras sin él. Entre las

Administración inteligente: el liderazgo necesario

llegar al ministro o consejero “del ramo” que corresponda, tiene un conjunto de prioridades que están por delante de la propia mejora de la administración. Muchos son los motivos: quizás el más relevante y estructural es que los incentivos para priorizar una reforma (sea esta para obtener una administración inteligente o para ganar eficacia o eficiencia o para adecuar más la administración al imperio de la Ley) son muy débiles, especialmente porque su éxito es remoto en posibilidades y en tiempo y la valoración del ciudadano va a ser muy baja cuando no nula. En consecuencia, siempre va a existir en estos procesos de reforma una carencia de liderazgo para llevar a buen puerto las buenas intenciones de tener una administración más inteligente, moderna y adaptada a las necesidades colectivas.

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causas que explicaban los fracasos y los éxitos identificó la ausencia de liderazgo. El estudio afirma: “Los líderes ejecutivos y sus equipos de reforma desempeñaron un papel crucial en las reformas institucionales llevadas a cabo […]. El éxito de las reformas dependió, en gran medida, de que los líderes tuvieran una clara comprensión de la infraestructura institucional de sus países y las debilidades de los ministerios que deberían poner en práctica las reformas.” El liderazgo y el equipo de liderazgo fueron unos elementos fundamentales para explicar el resultado de dichas reformas. Si realizásemos una revisión de la literatura sobre las políticas de mejora de la administración pública (ya sea desde la perspectiva del “public management”; ya sea desde el análisis de las políticas públicas; ya sea desde la teoría de gestión del cambio, etc.) todas ellas nos reafirmarán en la opinión de Graham y su equipo (Pollit et al,. 2000; Bresser, 2004; OCDE, 2005): el liderazgo devino clave para explicar el éxito o el fracaso de la reforma. Si no se desea acudir a expertos, bastaría con preguntar a los actores de los intentos de reforma: mi experiencia es que, con mucha frecuencia, identifican como factor común explicativo de éxitos y fracasos el liderazgo. A la búsqueda del liderazgo necesario ¿Y quién es el líder en estos procesos y qué aporta? Lo primero que hay que hacer es distinguir entre un líder político y un líder funcionarial. No me voy a extender en las funciones o lo que debe desempeñar cada líder. Sí recordaré dos componentes básicos del concepto de liderazgo, sea este ejercido por un político o por un alto funcionario. Si se realiza una revisión general de lo que se considera liderazgo a través de cualquiera de los teóricos (Bass, 1990; Kotter, 1990; Mintzberg, 1994; etc.), encuentra, básicamente, dos componentes: uno es una actividad interpersonal que permite orientar y dirigir las energías hacia unos determinados objetivos y otro es crear esa energía, motivar en esa dirección. Orientar y motivar. Algunos los llaman

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública alinear la organización con los objetivos, otros lo llaman darle energía, etc. Sin aunar fuerzas en una determinada dirección, sin animar y movilizar a las partes implicadas en la consecución de la reforma deseada (una “administración inteligente”), sin la cohesión necesaria para superar las diversas oposiciones y obstáculos que se van a dar, el cambio no es posible

a) Definir una política pública o colaborar en su diseño o redefinición. Se trata de definir aquello que es deseable, aquello que queremos a hacer. b) Crear capacidad de gestión interna para poner en marcha y hacer realidad esa política: capacidad de articular los recursos humanos, financieros, organizativos, etc. c) Conseguir un entorno que “autorice”/ apoye / tolere / favorezca la gestión de la estrategia o política pública definida. Poner en marcha una “administración inteligente” o intentar una nueva política sanitaria o educativa, de defensa o de seguridad,… va a requerir estos tres componentes. Quiero insistir en esta idea porque no sólo se trata de definir y aprobar una política pública. Lo cierto es que no podremos hacer realidad cualquier política que deseemos: solo será realidad aquella parte de la política de la cual seamos capaces de crear un entorno político y social, con el conjunto de actores que intervienen, suficiente-


A esta reflexión es necesario añadir otra que me va a permitir acercarme hasta donde está la clave de bóveda para solventar el dilema entre la necesidad y la precariedad de liderazgo en los procesos de reforma de la administración. Para ello es necesario identificar cuáles son las aportaciones que realizan los directivos públicos, sean políticos o altos funcionarios, en la puesta en marcha de las políticas públicas. Michael Moore (Moore,1995) identifica tres grandes aportaciones de los directivos públicos a las políticas públicas:

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mente propicio; aquella parte de la política pública que seamos capaces de que el entorno acepte o tolere. Es más: tampoco vamos a conseguir aquella política que hemos diseñado: al final tan solo será realidad aquella parte de la política para la cual tenemos capacidad de gestionar. En definitiva, tener el impacto final deseado requiere: 1) un buen diseño de la política; 2) capacidad de gestionarla; 3) y crear un entorno suficientemente adecuado para hacer esa política posible.

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Si alguno de esos tres componentes no se dan en suficiente medida, la política publica (la reforma administrativa, la “administración inteligente”) tendrá un impacto menor al deseado o quizás incluso nulo. Veamos tres patologías típicas que se pueden identificar al poner en marcha una política pública, en función de cuál de estos componentes le falta en la medida suficiente: 1) Patología del ideólogo, del profesor universitario o del experto. Estamos ante una situación en la que se tiene una cla-


2) Patología del “buen gestor”. Se maneja perfectamente en el ámbito de la administración pública y sabe como favorecer


ra idea de lo que hay que hacer. La patología reside en que no se prioriza ni desarrolla capacidad -una suficiente capacidad de gestión- quedando muy limitado el impacto. En ocasiones esto ocurre por un insuficiente conocimiento de la realidad propia de la administración y de sus limitaciones; en otras, por una fuerte incapacidad de gestión. A su vez, no se desarrolla una actividad entre los implicados (“stakeholder”) que permita las decisiones necesarias para que la política sea una realidad. No es infrecuente que esto se deba a la falta de habilidades de relación, de negociación,… o a la inflexibilidad ante necesarias concesiones políticas, o incapacidad de renuncia a parte del proyecto para hacer el resto posible. Son situaciones en las que el líder se siente muy incómodo. “Yo estoy aquí porque sé lo que tenemos que hacer para resolver este problema. A mí que no me líen con temas de funcionarios y de politiqueo” dirá el portador de esta patología. En definitiva, el impacto de la política pública es muy reducido.

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la creación de “una administración inteligente”. Tiene bastante capacidad de gestión, más que en la patología anterior. Sin embargo, la capacidad para conseguir el entorno favorable de la política pública es mucho más pequeña. El buen gestor tiene una gran capacidad para definir la política pública y para gestionar, pero se mueve muy mal en el entorno para favorecer la política pública. “Lo mío no es el politiqueo y estar con unos y con otros…“ es una expresión propia de este modelo. Y esto hace que al final el impacto sea también muy bajo.

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3) Patología del “hombre del partido”. Este perfil de líder conoce bien los resortes el poder, quién es quién, cómo eliminar las resistencias a la política propuesta o al menos cómo reducirla. Es un experto en lo que la cultura administrativa británica denomina el “politics”. En este caso, la definición de la política pública es relativamente reducida y tampoco desea convertirse en un experto. Él ha tocado muchos temas en su vida y luego le tocarán otros; también se caracteriza por tener una capaci-


¿Qué se puede hacer para obtener un impacto muy superior? ¿Cómo articular las capacidades del liderazgo para conseguir que el impacto de una política que mejore la administración pública sea mucho mayor?

Políticos y altos funcionarios: dos liderazgos distintos y complementarios. Para contestar a esta pregunta clave tengo que referirme primero a los roles diferentes que desempeñan los directivos políticos y los directivos funcionariales en la puesta en marcha de las políticas públicas y, más específicamente, de mejora de la gestión pública. Para ello, analizaré las diferencias entre un directivo político (designación política: ministro, consejero,…) y un alto funcionario (subdirector general,…). He escogido dife-


dad reducida en la gestión la administración pública. En cambio, como se acaba de decir, su capacidad para gestionar el entorno político es enorme. Pero, al final, al igual que en las patologías anteriores, su impacto es muy reducido.

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rentes facetas, que considero las más relevantes para entender la diferencia entre ambos actores, pensando en “la búsqueda del liderazgo necesario”. Estas facetas son: 1) las características de su trabajo como directivo; 2) el tipo de demandas que recibe; 3) los roles que desarrolla. Para concretar las diferencias me basaré en una investigación que realicé en el año 2000 (Losada, 2003). Veamos que diferencias se dan: 1) La agenda. Como puede verse en los datos del recuadro, se dan algunas diferencias en el tipo y característica del trabajo directivo de políticos y funcionarios:

Agenda



Políticos

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Altos funcionarios

Horas de trabajo semanal: 67

Horas de trabajo semanal: 48

Lugar de trabajo: - En su oficina: 43% - En otro lugar de la organización: 20% - Fuera de la organización : 36% Instrumentos de trabajo: - Trabajo de oficina:13% - Teléfono: 11% - Reuniones programadas: 38% - Reuniones no programadas: 29% - Giras: 8%

Lugar de trabajo: - En su oficina: 72% - En otro lugar de la organización: 15% - Fuera de la organización: 13% Instrumentos de trabajo: - Trabajo de oficina:17% - Teléfono: 15% - Reuniones programadas: 45% - Reuniones no programadas: 22% - Giras: 1%

Tiempo de relación con: - superior: 2% - otros “stakeholders”: 28% - “iguales” internos y externos: 10% - otros: 60% Consistente con una mayor relación interpersonal y externa

Tiempo de relación con: - superior: 12% - otros “stakeholders”: 10% - “iguales” internos y externos: 4% - otros: 74% Consistente con una mayor orientación interna

Es interesante llamar la atención de varias de estas diferencias: i) en el caso de los políticos, se empleaban 67 horas de trabajo semanales; en cambio, el número de horas de los funcionarios es alto, 48 horas, pero no comparable al anterior; ii) por lo que respecta al lugar de trabajo, mientras que el político está en su oficina el 43 % del tiempo, en otro lugar de la organización el 20 % y fuera de la organización el 36 %; por su

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública parte, el alto funcionario está el 72 % del tiempo en su oficina o alrededores, el 15 % en el resto de la organización y fuera sólo está el 13 %. Podemos, por tanto, afirmar que el alto funcionario está casi siempre en su entorno administrativo más cercano, en contraposición al político que tiene una significativa mayor proyección exterior.

Lugar de trabajo - tiempos D-8.3.1.1.d: Lugar de trabajo-tiempos

60 45,79266927

56,6753896

50 46,49327171 40

36,71578679

27,94572774

30,53789083

30 16,20957375

18,28553106

20

1,281970182

7,275469489

5,140434552 7,646285015

Fuera de la Institución En dependencias públicas En dependencias de su propia unidad

0 Políticos

En su oficina

Funcionarios Politécnicos

iii) Por lo que respecta a las relaciones que desarrolla en su puesto de trabajo, el tiempo de relación de cualquiera de ellos, es decir, el tiempo que está con otras personas, supera el 80 % de su tiempo de trabajo. El político está muy poco con su superior (2%), con el “conjunto de involucrados” un 28%, con “iguales, internos y externos” un 10% y con “otros” un 60%. En cambio, en el caso del alto funcionario, con su superior está un 12%, con los “involucrados” un 10 %, con “iguales, internos y externos” un 4% y un 74% con “otros”. Aquí la diferencia se encuentra en la categoría de “involucrados”. ¿Qué nos están diciendo estos datos? Básicamente, que tenemos dos puestos directivos con perfiles sustancialmente distintos. El perfil del político posee una mayor relación in-


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terpersonal y, sobre todo, externa, mientras que el alto funcionario tiene una mayor orientación interna. 2) Por lo que respecta a las demandas que reciben políticos y funcionarios en su puesto de trabajo se dan también diferencias. ¿Cómo se caracterizan estas demandas? El cuadro siguiente resume las conclusiones en este campo de la mencionada investigación: ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE ALTOS DIRECTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DEMANDAS RECIBIDAS

Políticos



• Mayor ambigüedad

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Altos funcionarios • Menor ambigüedad

• Mayor número de personas involucradas

• Hay más precedentes disponibles

• Mayor volumen de interrelaciones

• Menos heterogéneas

• Alta heterogeneidad

• Menor heterogeneidad

• Mayor número provenientes del exterior de la organización

• De naturaleza más interna

• Sin soluciones “estándar”

(LOSADA, 2003)

Las demandas del político son, básicamente, de una mayor ambigüedad que las que recibe el funcionario, con un mayor número de personas involucradas, con un mayor volumen de interrelaciones, con un alto nivel de heterogeneidad y con un mayor número de demandas provenientes del exterior de la organización. Además, las soluciones que dan, en la mayoría de los casos, no son estándar (respuesta ante una crisis por avalancha de inmigrantes; conflicto entre dos ministerios; deterioro de las relaciones políticas entre socios de gobierno,…). Respecto al alto funcionario, el nivel de ambigüedad de la demanda es menor, normalmente se presentan demandas con una tipología más clara, suele haber más antecedentes disponibles, son menos heterogéneas y de naturaleza más interna. (Por ejemplo: para un director de la función pública las demandas pueden ser:

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública consultas jurídicas de la normativa, quejas sobre valoración de puestos de trabajo, renegociación de un convenio colectivo,…)

Roles más relevantes Políticos

Altos funcionarios

• Representativo

• Roles de supervisión directa

• Enlace (especialmente con el exterior de la organización)

• Enlace (especialmente dentro de la organización)

• Monitor

• Monitor

• Conceptualización

• Entrepreneur

• Gestor de anomalías

• Roles profesionales

Con este cúmulo de datos ¿qué le podemos pedir al político con respecto a aquellas tres grandes aportaciones que dice la teoría que ha de realizar cualquier líder en la puesta en marcha de una política pública? Le podemos pedir que colabore en la definición de la política pública; que contribuya algo en desarrollar la capacidad de gestión,… Sin embargo, lo que es clave y que solo puede aportar el líder político es que cree un entorno que favorezca esa política pública –en nuestro caso, la puesta en marcha de una administración pública más “inteligente”. Por ello,


3) Finalmente también podemos identificar diferencias por lo que respecta a las funciones o roles desempeñados. Volviendo a los datos de la investigación, en el caso de los políticos el rol representativo ocupa mucho tiempo; el “rol de enlace” o de vincular a la organización con el exterior requiere también mucho tiempo; el rol de “monitor”, de “conceptualización” y de “gestión de anomalías” también son importantes en términos de tiempo pero algo menos. En cambio, si nos referimos al alto funcionario, el rol que ocupa más tiempo, habitualmente, es el de “supervisión directa”, el de “enlace”; pero, en este caso, dentro de la propia administración, el de monitor y el de impulsor de cambios (entrepreneur), además de los roles propios de su profesión (abogado, economista, etc.).

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no debemos engañarnos: no le podemos pedir que dinamice o lidere internamente. Esto es muy difícil que llegue a realizarlo, lo puede intentar, pero su orientación es claramente exterior y, por eso, siempre va a haber un déficit de liderazgo interno en estas políticas. El político va a poder hacer la aportación a la definición de la política pública, a crear un entorno que la favorezca, pero difícilmente va a ser decisivo en desarrollar la capacidad interna de gestión y liderar este proceso.

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¿Qué podemos pedir al alto funcionario? Se le puede pedir crear una capacidad de gestión y un liderazgo interno, así como también que cumpla su rol de experto en la política pública que se esta (re)diseñando y así ayude a definir la estrategia. No se le puede pedir que gestione el entorno político y social. Puede colaborar, pero no liderar esa gestión. En el caso de una reforma para alcanzar la “administración inteligente”, se requiere solventar muchísimos problemas –con usuarios de servicios públicos, sindicatos, expertos, etc. Hay un ámbito en el que el alto funcionario puede colaborar, pero lo que puede favorecer un determinado clima, sobre todo, es ir rompiendo las barreras que el entorno va a crear a cualquier política de reforma, lo cual es más propio del directivo político. En consecuencia, no hay más remedio que contar con equipos que nos permitan, por una parte, que el político y el funcionario colaboren fuertemente en la definición de la estrategia para conseguir una “administración inteligente”. Por otra, unos líderes, altos funcionarios, que desarrollen gran capacidad de gestión interna para llevar adelante esta política pública de mejora de la administración y, por último, unos políticos que se impliquen fuertemente en liderar la política hacia fuera para solventar los muchos obstáculos que se suelen dar en estos procesos. Evidentemente, en este caso, al ser una política con un componente bastante interno, aquí también va a necesitar mucha presencia del líder “alto funcionario”.



No quisiera dar por cerrado el tema. Hay muchos flecos pendientes por abordar. Entre ellos, y no el menor: ¿qué condiciones se requieren para hacer viable un liderazgo compartido como el que se propone? ¿qué incentivos hay que poner el marcha? … Hasta aquí hemos avanzado mucho en cómo hacer posible el liderazgo necesario para la puesta en marcha de política de reforma que nos lleve a una “administración inteligente”. Pero todavía queda un gran trayecto, que solo desde la realidad de la gestión de las políticas públicas y la capacidad de aprender por parte de la administración de sus propios (y ajenos) errores y éxitos lo hará posible. En definitiva, necesitamos capacidad de aprendizaje organizativo, es decir la base, el fundamento de lo que es una “administración inteligente”.

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Preguntas



P: Realmente es muy difícil, ¿necesariamente tiene que haber roles complementarios? El perfil ideal que has expuesto sería el líder perfecto, pero yo creo que en la realidad se dan perfiles muy complementarios, incluso desde la parte del alto funcionariado se dan perfiles muy políticos y una mezcolanza de roles.

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R: Para responder a la pregunta les sugiero que piensen en su propia realidad, ya sea ayuntamiento, comunidad autónoma o administración del estado. Es muy difícil ver o imaginar al presidente Manuel Cháves o a Ruiz Gallardón liderando con fuerza la reforma de la administración. Yo he tenido la ocasión de vivir con una enorme cercanía y en diversos ámbitos algunos de estos intentos de modernización del Sector Público. Es muy difícil que el político tenga el tiempo, la dedicación y sobre todo el compromiso político con la reforma que requiere una trasformación significativa de la administración pública. También tengo que añadir que suelen ser procesos que, si queremos hacerlos bien, duran entre ocho y doce años, no van a durar menos. Por tanto, si es difícil ver la implicación del político, que tiene posibilidades de romper barreras al cambio, ¿qué podemos hacer? A mi modo de ver, el político siempre es necesario en la trasformación. La tesis que he expuesto es básicamente que hay que concentrar las energías, el poco tiempo y las posibilidades que tenemos del cargo político en crear ese entorno que va a favorecer la puesta en marcha de la política pública para reforma la administración. Si estuviéramos hablando del sector sanitario en la administración pública el político tendría que hablar con las asociaciones de médicos, sindicatos, proveedores, etc., para crear esas condiciones y evitar las barreras. También

hay que pedirle que lidere intelectualmente, aunque sea de manera más limitada, el propio diseño de la política. Pero es impensable que sea el líder natural del Ministerio de Sanidad, del ámbito sanitario a nivel de comunidad, etc. Ahí entra mucho más en juego la necesidad de altos funcionarios que sean realmente líderes muy compenetrados con la propuesta del político y que se dediquen fundamentalmente a crear capacidad de gestión. Por eso, yo diría que no hay posibilidad de encontrar el liderazgo necesario en una única figura. Se requiere un liderazgo que, no es sólo compartido, sino especializado. Se requieren liderazgos compartidos pero, sobre todo, especializados en función de la aportación que van a hacer a la política pública. Una de las experiencias que tuve fue en el Banco Interamericano de Desarrollo. El presidente que en estos momentos va a acabar el mandato, Enrique Iglesias, es uno de los mejores presidentes que ha podido tener el Banco y era un hombre con muchas capacidades hacia fuera, pero como líder interno tenía unas enormes carencias. Sin embargo, era una persona que podía solventar los muchos de los problemas que podía tener el proceso de reformas de mejora del funcionamiento de la administración pública internacional que representa este banco. No hay posibilidad de un único líder, sino equipos que comparten un liderazgo y, sobre todo, que se especializan. P: Estoy de acuerdo en la necesidad de los equipos, pero lo que se da muchas veces son parejas. Ya hemos hablado de “parejas de hecho” en el sentido metafórico, es decir, los tándem –como en el caso de Felipe González y Alfonso Guerra– que ha habido en muchas organizaciones, que han tenido épocas de éxito y que coinciden con que ha habido parejas liderando que se complementan. No sé si tu investigación coincide o no con esta apreciación.



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R: Efectivamente, yo creo en los tándem. Normalmente no necesariamente coinciden con perfiles políticos muy próximos, sino que en muchas ocasiones son perfiles diferenciados que se complementan extraordinariamente bien. Hay un país que yo admiro por su administración, que es Holanda, que han copiado la Administración británica y no sólo se han limitado a esto, sino que la han mejorado. En esta administración encontramos al ministro y a la figura de secretario permanente o alto funcionario. Yo, ahí, he podido encontrar tándem de este tipo extraordinariamente potentes. Incluso, se daba un caso en el que el político pertenecía al Partido Socialista y el alto funcionario era militante declarado de la Democracia Cristiana, y el tándem funcionaba bien.

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P: Cuando en la administración pública llega un momento donde lo importante ya no es “qué hacer” porque eso se tiene claro y se está llevando a cabo y comienza a ser importante el “cómo hacerlo”, me gustaría saber ese cómo, en qué medida los altos funcionarios y los políticos tienen claro esto.

R: Yo creo que la reflexión que haces pone de manifiesto una gran verdad. Si uno analiza y se compara con otras administraciones –sueca, francesa, inglesa, etc.– se da cuenta de que esto es muy cierto. En el debate político ha salido el “qué” hacer en un proceso de reforma. Hay un cierto acuerdo entre los partidos políticos que se alternan el poder con relación a que hay determinados ámbitos de las políticas públicas que no es tanto un debate sobre el “qué” como el “cómo se hace”. Yo creo que entre nuestra clase política debería haber más preocupación por el “cómo” que por el “qué”, ya que en esto hay más puntos en común de lo que parece. Yo estoy convencido de que en muchas políticas públicas el qué es muy compartido.

Aportaciones al enfoque del liderazgo en la Administración Pública Existen ámbitos donde incluso se podría establecer ciertas políticas de continuidad entre gobiernos de tintes políticos distintos. Es cierto que esta situación es más fácil que se de en la administración local que en la estatal, pero incluso se puede dar en esta última.

bAss, b. M. (1990) Bass & Stogdill’s Handbook of Leadership: Theory Research, and Managerial Applications. Free Press. BRESSER PEREIRA, L. (2004). Democracy and Public Managemment Reform. Building the Republican State. Oxford University Press. GRAHAM, C. et al. (1999). Reformar es posible. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC. kotter, J. P. (1990b) El factor liderazgo. Madrid: Díaz de Santos. LOSADA, C. (2003). “A contribution to the study of the differences in managerial function: Political managers’ function and civil service managers’ function”. Tesis doctoral. Universitat Ramon Llull. Barcelona. Mintzberg, h. (1994) “Rounding out the Manager’s Job”, Sloan Management Review, vol. 94, núm. 4. Moore, M. h. (1995).Creating Public Value: Strategic Management in Government”. Harvard University Press.Cambridge, MA. OCDE (2005):”Modernising Governmentr. The Way Forward”. OECD. Paris POLLIT, C. y BOUCKAERT, G. (2000). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.


Bibliografía:

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Capítulo 4 Aproximación al concepto de gobernanza JOAN PRATS I CATAlá

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Aproximación al concepto de gobernanza Joan Prats i Catalá

Director del Institut Internacional de Gobernabilitat de Catalunya

1. Razones y sin razones de la Burocracia como modo de gestión


A lo largo del último cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el ámbito de las ciencias de la administración un movimiento que nos ha llevado de la administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los 70 (“administración o burocracia”), desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 (“gerencia o management”) y desde entonces hasta la actualidad (“gobernanza”).

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Hasta mediados de los 70 las reformas administrativas se inspiraron en el modelo burocrático weberiano sobre el cual se construyó la arquitectura institucional del estado democrático y social de derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad “gerencial” y de la racionalidad “legal”, es decir, como el más apropiado para garantizar (1) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa y (2) la sumisión plena de las administraciones públicas al derecho. El modelo inspiró la construcción del llamado “estado administrativo” y fue el paradigma desde el que se desarrolló tanto la primera fase de las ciencias de la administración como el derecho administrativo del proyecto antidiscrecional. El modelo de administración burocrática fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años 50 y 60. La racionalidad legal y geren-

El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo que el comportamiento burocrático resulta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los oficios se encuentran jerárquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mérito; que la realidad en la que la administración opera puede ser plenamente conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que éstas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales mediante la aplicación de los planes y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las presiones políticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados y que corresponde al estado y a sus funcionarios el monopolio de su definición... Las categorías fundamentales a través de las cuales se configuran la racionalidad de la dominación burocrática son las siguientes:

Aproximación al concepto de gobernanza

cial burocrática que ya había presidido la construcción histórica de los estados liberales de derecho fue también el modelo que inspiró tras la segunda guerra mundial tanto la construcción institucional de los estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar característicos del estado social. Durante los años 50 y 60 el modelo burocrático no era una alternativa organizativa entre otras sino “el” modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicación supuestamente universales (de hecho, eliminado el elemento democrático, inspiró también el desarrollo administrativo de los países del antiguo bloque comunista).

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• Un desarrollo permanente y reglado de asuntos oficiales dentro de una competencia, lo que implica: un ámbito de deberes determinados por una distribución objetiva, con una jerarquía de los poderes de mando y una rígida delimitación de los medios de coacción admisibles y de los presupuestos para su ejercicio. • Una jerarquía orgánica, o sea, un orden de autoridades de control e inspección, con el correspondiente derecho de recurrir ante los superiores contra las resoluciones de los inferiores.



• Las reglas procedimentales pueden ser técnicas o normativas, pero, en cualquier caso, para su aplicación racional se precisa una capacidad técnica especializada, cuyo dominio caracteriza a los funcionarios.

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• Hay una separación completa entre el aparato administrativo y los instrumentos que maneja, pues éstos no pertenecen a los funcionarios; por los mismos hay también una separación completa entre el patrimonio administrativo y el patrimonio privado de los funcionarios y. también. Lógicamente. es distinto el lugar de trabajo y de vivienda. • No cabe una apropiación personal del cargo por parte de su titular. • La tramitación de los asuntos se desarrolla de forma escrita, a través de expedientes. Al tipo ideal weberiano de dominación legal se corresponde, a nivel político y jurídico, con la afirmación del principio de legalidad, que sigue y seguirá siendo un valor de civilización irrenunciable, una verdadera exigencia de la modernidad de los sistemas económicos y sociales en la medida en que hace previsibles las decisiones políticas y garantiza a la vez los derechos

Esta distinción entre mera legalidad y estado de derecho es importante ya que nos permite expresar las diferencias entre las burocracias autoritarias y las burocracias democráticas y, más adelante, la existencia en el seno de las burocracias de diferentes tradiciones culturales políticas (autoritarias o democráticas), que explican muchas de las singularidades observables en las culturas organizativas concretas. Desde este punto de vista debemos decir que muchas de las disfunciones observables en la burocracia española no son imputables a las disfunciones del modelo o tipo ideal de burocracia sino al peso de la cultura política autoritaria en la historia contemporánea española. Razones de la hegemonía histórica y la vigencia parcial actual del modelo burocrático. 1 Para la confirmación de esta tesis es suficiente consultar las páginas introductorias del Derecho administrativo de Ernest Forstrhoff. 2 Sobre la distinción entre el Estado de Derecho y principio de legalidad puede verse W. ABENDROTH, Introducción a la Ciencia Política, Ed. Anagrama, Barcelona, 1976.


económicos de los ciudadanos a través de la instauración del control judicial de la acción administrativa. Ahora bien, la racionalidad legal es un valor político y jurídico no necesariamente democrático1, ya que el principio de legalidad no presupone ni coincide con el Estado de Derecho2. El principio de legalidad es una exigencia funcional de la Administración de una sociedad moderna y, como tal, compatible con el autoritarismo político. La confusión establecida en España por los administrativistas durante el autoritarismo franquista entre el estado de derecho y el principio de legalidad no debería borrar la diferencia de sustancia político constitucional que existe entre los dos conceptos. Una cosa es servir a la legalidad y otra, muy distinta, al estado de derecho. La Administración y los funcionarios españoles, hasta tiempos históricamente recientes, casi siempre han hecho lo primero, no obstante, por razones histórico-políticas, pocas veces han podido hacer lo segundo. Restablecer esta distinción en la conciencia y en las actitudes de los funcionarios es una de las exigencias del nuevo orden constitucional democrático.

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“La razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra organización. Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida por funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar. Desde el momento en que se trata de tareas complicadas, el trabajo burocrático pagado es no sólo más preciso, sino con frecuencia inclusive más barato que el trabajo honorífico formalmente exento de remuneración...” (Max Weber: 1922 y 1987, pág. 731).

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“Tras cada acto de un gobierno auténticamente burocrático existe en principio un sistema de “motivos” racionalmente discutibles, es decir, una subsunción bajo normas o un examen de fines y medios... La “igualdad jurídica” y la exigencia de garantías jurídicas contra la arbitrariedad requiere una “objetividad” racional formal por parte del régimen de gobierno, en oposición al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la antigua dominación patrimonial” (Weber: 1922-1989, 735). “La burocracia tiene un carácter “racional”: la norma, la finalidad, el medio y la impersonalidad “objetiva” dominan su conducta. Por lo tanto su origen y propagación han influido siempre en todas partes revolucionariamente, tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los sectores. La burocracia aniquiló con ello formas estructurales de dominación que no tenían un carácter racional (como los sistemas de dominación patriarcal, patrimonial y carismático)” (pág. 752).

Las denuncias de las disfunciones del tipo de organización burocrática empiezan con Robert K. Merton, que es el primero en manifestar que las organizaciones burocráticas conducen al desplazamiento de los objetivos, a la rigidez, a la incapacidad de adaptación a las situaciones nuevas y al ritualismo. Los escalones de la disfunción burocrática serían los siguientes: a) la burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observancia estricta de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir el fin de la organización que deja de ser la consecución de objetivos para transformarse en el cumplimiento de las normas. c) El desarrollo exacerbado de las normas impide la adaptación a las nuevas situaciones no previstas por los que las redactaron. d) Al final del proceso, las reglas establecidas para producir la eficacia en general, terminan produciendo la ineficacia en los casos concretos y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas. Más evidentes son aún las disfunciones burocráticas cuando se las conecta directamente con los valores de la eficacia y la eficiencia4.De hecho, la superioridad del modelo de organi3 WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Versthenden Soziologie, Tubinga, J.C.B.Mohr (Paul Siebeck), 1922. Las citas realizadas corresponden a la versión española Economía y Sociedad, octava reimpresión, México: Fondo de Cultura Económica, 1987. 4 “MERTON insiste mucho en que el proceso descrito es fomentado por la propia estructura burocrática puesto que en ella existen condiciones óptimas para el desarrollo de las disfunciones. Por así decirlo, la organización burocrática es el caldo ideal para el cultivo de las disfunciones. Véanse al efecto unos casos muy concretos: La vida oficial del burócrata está planeada como una carrera graduada por dispositivos mecánicos de ascensos, pensiones, sueldos, etc., todos ellos destinados a ofrecer incentivos para la acción disciplinaria y la confor-


“El progreso hacia lo burocrático, hacia el Estado que juzga y administra asimismo conforme a un derecho estatuido y a reglamentos concebidos racionalmente, está en la conexión más íntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el cálculo. Necesita para su existencia una justicia y una administración cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una máquina” (pág. 1062)3

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zación burocrática no sólo se ha querido fundamentar con las consecuencias antes descritas (previsibilidad, garantía de derechos económicos), sino también en la presunción de que el modelo aseguraba el cumplimiento eficaz de los fines de la Administración. Esta pretensión se encuentra hoy completamente cuestionada. García Pelayo, por ejemplo, ya distinguía entre la racionalidad jurídica formal propia de la burocracia y la racionalidad material inherente a los valores de la eficacia y de la eficiencia5.



En este sentido, Albrow expresaba que la racionalidad burocrática weberiana es una racionalidad formal que no indica nada sobre la eficacia de este modelo de acción. Como máximo, la racionalidad legal será un presupuesto para la eficacia, pero no la garantiza en ningún caso, por lo que cabe concebir per-

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midad con las reglas oficiales. Así se espera, de manera tácita, y aun expresa, que el funcionario adapte sus ideas, sentimientos y acciones a las perspectivas de esta carrera; lo cual sucede en efecto en la mayor parte de los casos. Pero resulta que estos mismos dispositivos, al aumentar la conformidad, llevan consigo un interés excesivo al apego estricto de los reglamentos, que produce inevitablemente rigidez, conservadurismos y tecnicismos. Los funcionarios tienen además la sensación de vivir un destino común, apoyado en unos mismos intereses, especialmente porque hay relativamente poca competencia entre ellos. La agresión intragrupal se reduce, pues, al mínimo y en consecuencia se tiende al arreglo amistoso de los conflictos y a cerrar filas frente al exterior. Hay, en último término, un espíritu de cuerpo que induce a defender acríticamente los intereses personales de los miembros que prevalecen sobre los intereses de la organización y de la comunidad. Los burócratas se identifican igualmente con su modo de vida, terminando por adquirir un orgullo de gremio o de cuerpo que les induce a ofrecer resistencia al cambio, por pequeño que sea, de las rutinas ya consagradas, máxime cuando este cambio es propuesto o impuesto por quienes no son burócratas. Por último y como consecuencia de todo lo anterior, se termina “santificando”’ las reglas y colocándolas por encima de toda critica. . . La reiterada contradicción burocrática alcanza así un nivel de sutileza difícilmente igualable: una organización burocrática no puede funcionar sin reglas, por éstas garantizan la previsibilidad de las conductas, lo que es una garantía tanto para el ciudadano como habría de serlo para la eficacia de la organización; pero las reglas en cierta medida no “deben” ser cumplidas en cierta medida, puesto que si se cumplen con rigor, la organización se paraliza; y, además tampoco pueden ser cumplidas, o sea, en los casos no previstos por ellas mismas. Bajo estos presupuestos tenemos que si el burócrata no cumple las reglas, es sancionado; por cuya razón tiende a cumplirlas. Pero si las cumple, perjudica a la organización, puesto que la arrastra a la rutina y a la ineficacia (Nieto, Alejandro (1978), La Burocracia, pág. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, pág. 546-547). 5 GARCIA PELAYO, M., Burocracia y Tecnocracia, Alianza Editorial, Madrid, 1974, págs.28-29.

Una crítica muy compartida desde los años cincuenta fue el llamado “círculo vicioso burocrático” que se expresaba en la priorización de los medios sobre los fines, la desconsideración de clientes y usuarios, las diversas manifestaciones de alineación de los trabajadores (desmotivación, absentismo y rotación excesiva, chapuzas, conflictividad cotosa y estéril...), a lo que se suele responder con más control, es decir, nuevas reglas y más centralización, lo que produce el efecto de incrementar los mismos problemas, exigir nuevos controles y así sucesivamente. La exposición que hiciera Crozier hace más de 40 años sigue resultando lúcida y vigente. Con todo, la crítica mayor realizada a las organizaciones burocráticas fue la de su resistencia al cambio. Y a medida que el entorno se hacía más dinámico y la eficiencia adaptativa pasaba a ser criterio fundamental de evaluación organizacional, esta crítica fue ganando relieve. Se vio en efecto que las burocracias son organizaciones incapaces de corregirse en base a sus propios errores ya que éstos y las disfunciones que los expresan constituyen elementos esenciales del equilibrio del sistema. En 6 Martín ALBROW, Bureaucracy, Pall Mall Press, Londres, 1970. 7 Peter BLAU, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, Chicago, 1955.


fectamente su coexistencia con la ineficacia6. Y Blau continuaba y remataba la conclusión indicando que como la organización burocrática no garantiza sino la racionalidad legal o formal, y como la eficacia y la eficiencia son hoy valores irrenunciables de las organizaciones que los modelos burocrático no garantizan, se necesitará, en definitiva, solicitar que se renueve desde sus mismos fundamentos el concepto de racionalidad administrativa7. En otras palabras, es necesario construir o evolucionar hacia modelos organizativos que sin renunciar a los valores representados por la legalidad asuman y traten de poner remedio a sus disfunciones mediante la introducción de valores, comportamientos y sistemas gerenciales en las administraciones públicas.

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las organizaciones no burocráticas o poco burocráticas el cambio puede ser casi constante porque sus agentes operativos que conocen bien los problemas de la organización y tienen las soluciones de cambio tienen también poder para introducir directamente la innovación o capacidad para conectar rápidamente con quien tiene la autoridad para introducirla. Nada de esto sucede en la organización burocrática pues en ella los agentes operativos no tienen poder de iniciativa, los centros de decisión están lejos de los problemas operativos, las diferentes categorías de personal están concentradas y aisladas y el sistema de información nunca acaba de funcionar a través de la línea jerárquica. El resultado es que la organización burocrática no puede aprender lo necesario para cambiar y adaptarse permanentemente y sin una crisis general global.

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Por lo demás, ya en los años 50 y 60 muchos autores habían puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrático, señalando muchas de sus insuficiencias y límites. Herbert Simon, desarrolló una teoría de la organización partiendo del concepto de que sólo era posible una “racionalidad limitada”, lo que cuestionaba un supuesto fundamental de la racionalidad burocrática. Michel Crozier puso sucesivamente de relieve la incapacidad de las organizaciones burocráticas para adaptarse incrementalmente a los cambios del entorno así como la imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y la existencia de poderes fácticos y de reglas informales dentro de la organización. Niskanen y otros pusieron de relieve cómo los burócratas no eran sólo servidores de los intereses generales sino que interpretaban éstos tomando en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Numerosos estudios empíricos cuestionaron la imparcialidad política, económica y social real de los funcionarios públicos.

2. La Nueva Gestión Pública: razones y límites

Por otro lado, el carácter centralizador y uniformista de las grandes burocracias del bienestar hace que no sean capaces de adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del sistema: entra en crisis la planificación nacional y la provisión de prestaciones uniformes en el terreno sanitario, educativo y de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las prestaciones exige ahora tomar en cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible con el uniformismo del modelo burocrático y plantea la necesidad de la devolución o descentralización de los servicios así como la participación creciente de profesionales, empresas y usuarios en su diseño y prestación. Desde la teoría democrática se cuestiona también la irresponsabilidad de las burocracias, su deferencia o connivencia hacia los grupos de interés privilegiados y la incapacidad de los políticos para asegurar su dirección y control efectivo. 8 Sobre la evolución de la teoría organizativa tras la contestación del paradigma burocrático puede verse CLEG, Steward R., Y HARDY, Cynthia, “Organizations, Organization and Organizing”, en Clegg et al. (eds.) Handbook of Organizations Studies, Londres: Sage Publications, 1996, pág. 1-28, y sobre la génesis y evolución de la teoría de la contingencia estructural puede verse Donaldson DONALDSON, Lex, “The Normal Science of Structural Contingency Theory”, en Clegg, Steward, et al. (eds.), Handbook of Organization Studies, Londres: Sage Publication, 1996, págs. 57-76.


A partir de los años 70, los cambios crecientes del entorno en que operan las administraciones públicas lleva al abandono de la idea de un modelo organizativo de racionalidad universal. Desde entonces la teoría organizativa se instalará en la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningún tipo ideal organizativo como el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La racionalidad de la estructura organizativa dependerá de su adaptación a toda una serie de contingencias internas o externas a la organización tales como el tamaño, complejidad, tipo de tecnología utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc8.

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Pero, aunque la contestación al pretendido valor universal del modelo burocrático viene de antes tal como hemos comprobado, las críticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del estado unida a la crisis democrática de la delegación, la percepción cívica de la irresponsabilidad y alejamiento de las burocracias, la irrupción de las nuevas tecnologías, el primer impulso de la globalización y con todo ello el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades, hizo necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas necesarias. Como tantas veces se ha dicho, desde mediados de los 70 se produce el comienzo no de una era de cambios sino de un cambio de era –el inicio del paso de la sociedad industrial a la llamada sociedad de la información y del conocimiento-. Y esto afectó también a la hegemonía del modelo burocrático.

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La nueva gestión pública ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de los 90, acompañando a la hegemonía de la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente no se aplicó en todos los países por igual: tuvo gran influencia en los países angloamericanos –aunque con grandes diferencias entre ellos-, menos en los países nórdicos y escasa en los países de matriz latina y germánica. En España su influencia práctica ha sido escasa aunque desigual. La nueva gerencia pública ha impregnado desde luego el discurso sobre la administración pública y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas administraciones, especialmente locales y autonómicas. Como ha señalado Guy Peters, las reformas desarrolladas a la sombra de la nueva gestión pública responden a un cuerpo de ideas desigualmente compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y constituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de cómo organizar y operar el sector público. Entre ellas:

• El desempeño mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos y los resultados son medidos en relación a tales expectativas. La gestión debe, pues, estar orientada a resultados fijados políticamente y técnicamente medibles. • La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta discrecionalidad y de la flexibilidad necesaria en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad necesarias son controladas principalmente a través de la evaluación de resultados. • El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las agencias centrales y las unidades centrales de los Ministerios a favor de los niveles y unidades operativas.

• El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de los recursos como de los resultados que producen con los mismos. Las ideas expuestas fueron y en gran parte son casi unánimemente compartidas. Probablemente llegaron para irse acrisolando en tiempos diversos en una cultura administrativa renovada. Sin embargo, como ya hemos expuesto, la nueva gestión pública vino acompañada de otras ideas mucho más polémicas, mucho menos compartidas y de durabilidad más problemática. Entre ellas están que el desempeño mejora: (a) cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes de servicios públicos; (b) cuando los servicios del gobierno son tercerizados; (c) cuando las organizaciones públicas se gestionan


• El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales se focalizan en los productos y los resultados más que en los insumos y los procedimientos.

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por imitación de la gestión privada; (d) cuando la provisión de servicios se separa de la formulación de políticas...9



Otra clave no suficientemente considerada para entender la crisis del paradigma burocrático y uno de los fundamentos de la nueva gestión pública es la correspondencia entre burocracia y delegación. Un supuesto básico de las reformas y la legitimidad burocrática es que el poder soberano del pueblo se ejerce representativamente por el Parlamento, pero al no poder éste conocer todos los detalles de una sociedad compleja, delega buena parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se estructura burocrática y departamentalmente. La administración burocrática es una organización por Departamentos o Ministerios.

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La institución de la responsabilidad ministerial por los actos departamentales expresa la unidad de concepción y dirección tanto de las políticas sectoriales como de la correspondiente normativa reglamentaria. (En el estado neocorporativo característico de la Europa continental de postguerra, la delegación se efectúa de hecho a favor de un espacio de concierto y decisión tripartita entre administración, empresariado y sindicatos). De este modo se postula para la actuación administrativa una doble legitimidad: (1) la democrática que deriva del ejercicio de poderes delegados por el Parlamento representante de la soberanía popular y (2) la legal y técnica derivada del cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos tanto en garantía de los derechos de los administrados como de la eficacia y eficiencia del actuar administrativo. Pero la delegación del Legislativo en el Ejecutivo y la estructuración departamental de éste abrió a la burocracia un inmenso poder político de hecho no sujeto a verdadero control democrático. Si la alta burocracia, a la que se supone un cuerpo técnico 9 Allen Shick, “Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public Management”, en Government of the Future, OECD, Paris, 2000, pp.123 y ss.

Una de las propuestas más interesantes del movimiento de la nueva gestión pública consistía en restablecer el control político democrático sobre los agentes burocráticos mediante la reducción en lo posible de las ambigüedades de la delegación. La idea fuerza es que los ciudadanos, a través de sus representantes políticos, retomen el control del estado desplazado impropiamente a las manos de los burócratas y de los grupos de interés (recuérdese el carácter neocorporativista que acompañó en muchos casos a la agenda socialdemócrata). Para ello hacía falta una profunda transformación de la organización y el ámbito del gobierno. Conviene remarcar este aspecto, pues la presentación normal gerencialista de la nueva gerencia pública tiende a subrayar el cambio del control y responsabilidad por cumplimiento de normas y procedimientos al control y responsabilidad por resultados –enfatizándose los valores de la economía, eficacia y eficiencia, las famosas tres Es, versus el valor legalidad admi-


que actúa imparcialmente al servicio de los intereses generales, sólo puede responder legalmente, la responsabilidad política por los actos ministeriales corresponde sólo al Ministro. Pero si el poder decisional real se encuentra en gran parte en manos de los altos funcionarios que, además, ejercen una buena dosis de discrecionalidad, entonces resulta que o el Ministro –único con legitimidad democrática y responsabilidad política- está a merced de sus funcionarios (los franceses dicen que el Ministro se casa con su Ministerio) o que la administración está fuera de control. O ambas cosas a la vez. El hecho universalmente reconocido es que la alta burocracia se encuentra con un espacio inmenso para desarrollar sus propias políticas y hasta coaliciones y que la pequeña y media burocracia tienen amplio campo para desarrollar sus intereses corporativos. Todo ello claro en nombre de la mejor defensa del interés general. La literatura del public choice, pero no sólo ella, puso ampliamente de relieve cómo el fallo de la delegación burocrática abría espacios de oportunidad para el desarrollo de los intereses particulares de los burócratas.

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nistrativa, lo que es una oposición falsa-. Lo que los “gerencialistas” tienden a olvidar es la finalidad política y democrática a la que también responde el movimiento: recuperar la definición y realización de los intereses generales por los políticos representantes democráticos del pueblo soberano.

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Para ello había que reconceptualizar las relaciones entre política y administración, separando institucionalmente la concepción de la ejecución de las políticas. Para evitar lo que se ha llamado desviación burocrática y neocorporativa (la desviación de los intereses generales a favor de los intereses de los funcionarios o las asociaciones empresariales o sindicales) se resuelve separar la concepción y formulación de las políticas y las estrategias, que se asigna a los Ministros políticamente nombrados y a un staff de expertos completado por consultores contratados (cambiándose de este modo la idea de los anteriores Gabinetes ministeriales), de su ejecución que se asigna a los funcionarios públicos ahora conceptualizados como gerentes públicos. De esta manera se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecución sino sólo la formulación de las políticas. La relación entre políticos y gerentes públicos se configura como una relación entre principal y agente. Para que el agente actúe en función de los intereses generales definidos por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o área de acción específicos. Cuanto más claras y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendrá éste para asignar recursos entre diversos programas, y de este modo podrá concentrar su discrecionalidad técnica en la mejor manera de alcanzar los resultados específicos predeterminados en el contrato de gestión o agencia. Esto obviamente determina una tendencia al estrechamiento y sectorialización de la acción administrativa que tiene sus inconvenientes como después veremos. Al mismo tiempo, el control y la responsabilidad de los gerentes, dado el

La nueva gerencia pública asumió que todo el desempeño podía ser medido y que el principal poseía suficiente conocimiento para fijar unilateral o negociadamente los objetivos de desempeño del agente. De este modo se abría paso a la contractualización de los servicios ya fuera con agencias estatales, con corporaciones locales, con el sector privado o con organizaciones no gubernamentales. Se asumió que al ciudadano, ahora conceptualizado como cliente, no le interesaba la naturaleza del ente prestador del servicio sino el estricto cumplimiento por éste de los términos contractuales con el principal. Los contratos de gestión y su supervisión por el principal eran la garantía de que no prevalecerían los intereses de los agentes ya fueran funcionarios, ya empresas ya organizaciones no gubernamentales. Pero desde mediados de los 90, pasada ya más de una década desde el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestión pública, se echa de ver que, evaluado por su propio estándar (la restauración de la responsabilidad y la eficacia del gobierno) los resultados del movimiento han sido cuando menos equívocos. Muchos autores observan que en los países de tradición británica, tras las reformas, el gobierno es menos responsable y no más eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones, ambas relacionadas con la teoría de la agencia subyacente al movimiento: (1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepción de la ejecución, la política de su implementación. La distin-


amplio margen de discrecionalidad técnica que se les reconoce, exige poner en práctica medidas de evaluación del desempeño, expresadas normalmente en indicadores (completadas en algunos países con medidas de transparencia y control social). Cuanto más se simplifican las tareas más fácil resulta medir el desempeño gerencial. La gestión pública superará de este modo las viejas negociaciones entre intereses y funcionarios públicos. Por fin la gestión de los asuntos públicos podrá basarse en resultados.

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ción entre principal y agente no ha podido mantenerse porque la fijación correcta de las metas y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse sin el conocimiento que sólo se revela durante la ejecución o implementación. La formulación de políticas es un estadio inicial del ciclo de las políticas públicas que se va reformulando a medida que avanza la implementación y con ella el conocimiento antes no disponible y que obtienen los implementadores públicos y privados de su propia experiencia o de la relación con los usuarios o clientes. En Gran Bretaña la experiencia muestra que, a pesar de los grandes esfuerzos desarrollados para fortalecer las capacidades de formulación y supervisión de los Ministros, las agencias ejecutivas acaban desarrollando un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo ámbito de política. Conscientes de ello, los Ministerios para afirmar sus poderes de dirección tienden a inmiscuirse en los detalles operativos de la Agencia. Por su parte, el Ministro puede inhibirse de los defectos de ejecución pretextando que su responsabilidad se agota en la formulación... No parece que la configuración organizativa en base a la relación principal agente haya mejorado la responsabilidad política democrática pretendida. (2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluación por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinación y la colaboración interadministrativa y con los sectores empresariales y sociales. La nueva gerencia pública con su visión de la administración pública como una constelación de agencias ejecutivas no ha tenido en cuenta que la mayoría de los bienes públicos o intereses generales de los que depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la acción de un único departamento y agencia sino que requieren la capacidad de coordinación y colaboración entre una pluralidad de actores públicos, privados y civiles. Los grandes desafíos del bienestar de nuestro tiempo (seguridad, libertades, competitividad, servicios de cohesión social, inmigración, educación, empleo de calidad, gobernanza global...) no se corresponden con

las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados sólo con la acción pública.

• La tendencia a transponer al conjunto de los servicios públicos las ideas de gestión que enfatizaban los sistemas formales de especificación y medición no se hallaba bien fundada. Porque aunque es importante fijar mejores metas, objetivos y mediciones en el gobierno, hay que reconocer que esta aproximación tan formalizada tiene severas limitaciones cuando se trata de actividades complejas, muchas de las cuales constituyen el núcleo o corazón del sector público. Esta aproximación fracasó ya hace décadas no sólo en el sector privado sino en el sector público de las economías estatales planificadas precisamente porque no es capaz de tratar problemas complejos y porque existen límites a la información disponible o que es posible procesar. • En segundo lugar, no se tuvo suficientemente en cuenta que el gobierno, a pesar de su tamaño y complejidad, constituye una sola empresa. Los gobiernos operan en un marco constitucional unitario y dentro de un cuerpo unitario –aunque no necesariamente uniforme- de derecho administrativo. Su desempeño viene determinado por la interacción entre diversos procesos: el de formulación y gestión de políticas, el proceso presupuestario, el de gestión del servicio civil y el de responsabilización, todos dentro de una determinada cultura político-administrativa. Obviamente la reforma de cualquiera de estos elementos implica a todos los demás.


En 2003, la OCDE, quizás el organismo que con mayor convicción impulsó la versión eficientista de la nueva gestión pública, revisaba las reformas de los 80 y los 90 desde el supuesto obvio, pero antes no proclamado, de que “aunque es ciertamente más deseable un gobierno más eficiente, la sola eficiencia no es garantía de mejor gobierno”. Y buscando las razones de por qué las reformas quedaron por muy por debajo de las expectativas, avanzaba las siguientes:

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• Finalmente no se comprendió que la gestión pública no se justifica sólo por la provisión eficaz y eficiente de servicios públicos pues implica también valores más profundos directamente deducibles del orden constitucional en que la gestión pública debe enmarcarse. En tal sentido, la idea de la independencia profesional del servicio civil para asegurar la continuidad no partidista de las políticas públicas se expresa más efectivamente en la cultura del servicio civil que en las relaciones principal agente. Cambiar los sistemas de incentivos de los servidores civiles podría socavar inadvertidamente esta independencia profesional o algún otro valor fundamental del buen gobierno como la habilidad de los servidores civiles para trabajar colectivamente.10

3. La gobernanza como modo de gestión de nuestro tiempo



3.1. Razones de la emergencia de la gobernanza

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El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los 90, en buena parte por la incapacidad de la nueva gestión pública de resolver los problemas antes expuestos de la delegación democrática y de la provisión de bienes públicos que exigen la colaboración interdepartamental o interagencias. Desde mediados de los 90, especialmente en Europa, emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Administraciones Públicas pasan a ser consideradas desde la lógica de su contribución a las redes de interacción o estructuras y procesos de gobernanza.

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Vid. OECD, Public Sector Modernization, Policy Brief, October 2003, p. 3.

A todo esto se alude con la referencia cada vez más generalizada en el lenguaje político y administrativo comparado a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador... A ello corresponde también el actuar diario de los directivos políticos y gerenciales de nuestras administraciones públicas. En España estamos ante una situación de “realidades en busca de teoría”. La metáfora de las “redes” tiende a expresar esta realidad: la práctica cotidiana de los políticos y gerentes públicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diversos, autónomos e interdependientes sin cuya colaboración resulta imposible enfrentar los desafíos más urgentes de nuestros tiempo. Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como “gobernanza” no significan anulación sino modulación y reequilibrio de los anteriores. Como señala Koimann11,

11 Koiman, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional “Democracia, Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales”, Barcelona, 27-29 de noviembre. Básicamente seguimos el marco conceptual y analítico propuesto por este autor.


En efecto, tanto la teoría administrativa como las políticas de reforma administrativa en los últimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento de la nueva gestión pública observable desde mediados de los 90), especialmente en Europa, han ido estableciendo como foco de análisis no la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas sino las interacciones entre los diversos niveles de éstas y entre ellas y las organizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la persona, el ciudadano (no el cliente) como el referente último de todo el actuar público. Esto no quiere decir que se abandone la consideración de la estructura, las funciones y los procesos de las organizaciones administrativas, sino que el estudio y la reforma de éstos se sitúa en el ámbito de las interacciones entre lo público-privado-civil, es decir, de los desafíos que dicho interacción presenta para la actualización de las organizaciones públicas y sus capacidades de gobernación tradicionales.

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estamos asistiendo más a un cambio por reequilibrio que a una alteración por abandono de las funciones estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsolescencia de las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de universalidad. En realidad sirve para comprender positivamente y reformar normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados. Dichos ámbitos incluyen desde luego todas las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos, diversos y dinámicos de nuestro tiempo. De ahí que con razón pueda decirse que la gobernanza es el modo de gobernación, si no único, sí el característico de nuestro tiempo.



La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:

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• Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. Éstas son hoy desafíos también para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la diversidad y hasta conflicto de intereses entre ellos). Los intereses generales implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la complejidad de éstas, no pueden ser considerados transcendentes sino inmanentes al proceso de formulación y gestión en redes de políticas públicas. De ahí que se rompa el dogma del monopolio estatal de los intereses generales. Esto desde luego supone un cambio en la concepción hasta entonces vigente de la relación entre estado y sociedad: no se niega la autonomía de ambas, pero se reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperación para la definición y realización de los intereses generales a través de las políticas públicas.

• No hay un modelo único de gobernanza. La gobernanza no pretende ser un modelo organizativo y funcional de validez universal ni siquiera para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se aplique. Las estructuras de gobernanza deben diferir según el nivel de gobierno y el sector de actuación administrativa considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia pública, la gobernanza es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error. • Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni están causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan márgenes de incertidumbre y, además, se hallan fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin articular la cooperación entre éstos difícilmente puede lograrse una decisión razonable. La clave para la gobernanza está en saber organizar un espacio público deliberativo basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento suficiente para resolver unilateralmente cuestiones


• Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos tradicionales de gobernación (burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. Ésta no elimina en absoluto la burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el cambio de foco en la búsqueda del buen gobierno. Con todo, la orientación a la gobernanza cambia estructuras organizativas –requiere introducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes –la interacción requiere dosis extraordinarias de visión estratégica, gestión de conflictos y construcción de consensos-, cambio en los instrumentos de gestión –paso del plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que, desde una óptica democrática, multiplica el valor de la transparencia y la comunicación.

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complejas. Conscientes de los límites de nuestro conocimiento, sabemos que debemos interactuar para buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que nos permitan aprender permanentemente y adaptarnos a los resultados del aprendizaje.

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• Esta conciencia de la limitación del conocimiento disponible ante cuestiones complejas, de la existencia de amplios márgenes de incertidumbre sobre las consecuencias de la decisión –por ejemplo sobre la distribución de los beneficios y riesgos derivados de la misma- hace que los objetivos de la gobernación no sean fáciles de determinar y queden sujetos a revisión frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de conflicto, negociación y consenso entre los diversos actores involucrados. No hay interés general trascendente a los intereses sociales y privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizaciones gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad necesaria en la toma de decisiones públicas, vinculada a la limitación y fragmentación de un conocimiento limitado y a la necesidad de organizar la interacción sobre procedimientos que permitan el aprendizaje, se redescubre y revaloriza la política a la vez que se reconceptualiza la gestión pública. La política ya no puede pretender tener un fundamento exclusivamente legal y técnico. Su legitimidad parte del reconocimiento de que hacer política es optar entre bienes públicos igualmente valiosos y que la decisión responde a juicios de valor, interés, oportunidad y otros que no sólo son sino que deben ser siempre discutidos en la esfera pública. • Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que estimulen la comunicación entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz al menos en relación a los grandes desafíos de nuestro tiempo. La misión fundamental

de la dirección política y administrativa consiste en la creación de tales estructuras y procesos, es decir, en la construcción de gobernanza. • El gran desafío de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernación en base a la integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interacción. Esto plantea exigencias importantes de rediseño organizacional, de la estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestión y presupuestación, de transparencia y responsabilización. El gran desafío es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernación de las cuestiones complejas. • Para ello tanto las reformas como la teoría tienen que focalizarse en la interacción más que, como sucedía en la aproximación tradicional, en el gobierno como actor único o sobredeterminante de la gobernación. 3.2. Clarificando el marco conceptual: gobernación, gobernanza y gobernabilidad El concepto de gobernación es bien clásico. Comprende tanto las instituciones de gobierno como las acciones dirigidas a la definición y realización de los intereses generales (dirección política, políticas públicas, legislación, administración). Durante mucho tiempo las instituciones de gobernación se han identificado con las instituciones del estado y se han considerado como acciones de gobernación sólo las procedentes de sus órganos. La tarea de gobernar y la responsabilidad por la gobernación correspondía en exclusiva a las organizaciones del estado. Las personas y organizaciones privadas, grandes o pequeñas, lucrativas o benéficas, eran consideradas como portadoras exclusivamente de intereses privados, como actuando sólo en función de sus expectativas egoístas o altruistas pero siempre de naturaleza privada. Eran gobernados, no actores de la gobernación.

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¿Cómo emerge y de dónde procede el éxito de la “governance” tanto en la academia como en la comunidad del desarrollo y en general en la retórica político-administrativa actual? El uso generalizado es reciente, corresponde a los 90 y especialmente a su segunda mitad. Además no viene de una fuente única sino múltiple.

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Subrayemos en primer lugar las razones de su introducción en el léxico de la comunidad del desarrollo. Entre los 50 y los 70 ésta se aplicó a la reforma administrativa, contemplada desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política. Durante los 80 se introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se teorizó el paso de la administración a la gerencia o “management” público, manteniéndose la lógica de racionalidad instrumental y neutralidad política de la etapa anterior. Las políticas sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas de reformas integrales del sector público que las acompañaron (“public sector management reform”) respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejemplo, el PNUD creó el MDD, “Management Development División”, que sólo entrados los 90 se convirtió en el MDGD, “Management Development and Governance División”. A lo largo de esta década la palabra “governance” quedó incorporada al lenguaje de la comunidad del desarrollo. Pero el concepto de “gobernanza” manejado por la cooperación internacional registra una rápida evolución que vale la pena reseñar. El texto siguiente, debido a Elena Martínez, Directora del Buró del PNUD para América Latina resulta bien significativo: “El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro concepto de “governance” y tendrá que hacernos cambiar también nuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy poco tiempo por “governance” entendíamos “la forma

“El PNUD hoy maneja un concepto de “governance” completamente diferente. En nuestro informe sobre desarrollo humano del 2000, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown, señala que ni los mercados, ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que éstas –la “governance”- ya no se refieren sólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ello tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro informe enfatiza que “el desafío de la globalización no es detener la expansión de los mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una “governance” mejor –local, regional, nacional y globalpara preservar las ventajas de los mercados y la competencia global, pero también para proveer los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaja para la gente y no sólo para los beneficios” (p. 2). En este contexto “governance” para el Pnud significa hoy “el marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas” (p. 8). Como vemos, en el 2000, el PNUD ya había establecido un concepto de gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente al concepto de marco institucional –formal e informal- que fija las constricciones e incentivos de los actores en un determina-


en que el poder o la autoridad política, administrativa o social es ejercida en el manejo de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo” (Pnud: 1997, Banco Mundial: 1995). La “governance” se confundía así en gran parte con el “public sector management” y la cooperación al desarrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de nuevas y mejoras “racionalidades instrumentales”. Se trataba, en suma, de mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales en la formulación y gestión de políticas públicas.”

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do ámbito de la acción colectiva. Esta visión renovada coincidía con desarrollos conceptuales elaborados en el campo académico durante la segunda mitad de los 90. El siguiente texto también resulta revelador al respecto:



“Desde una perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado un concepto de” governance” basado en el concepto de “régimen” que es una convención para designar “las normas explícitas e implícitas que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de qué canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente” (definición debida a Guillermo O’Donnell). Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta noción de espacio público comprende tanto al estado como a la sociedad civil y traza la línea divisoria entre público y privado...”

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“Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de “governance” como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mirada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio público. En esta definición, régimen y estructura de “governance” significan lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legitimidad es la variable dependiente producida por una “governance” efectiva... “Governance” y políticas públicas son entidades conceptuales diferentes aunque en la práctica se afectan mutuamente. “Governance” se refiere a la “metapolítica” y concierne a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo “governance” debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente la habilidad de los líderes de superar la estructura existente, de cambiar las reglas del juego, y de inspirar a otros para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia nuevos y productivos caminos. La “governance” concierne a la institucionalización de los valores normativos que pueden motivar y proveer cohesión a los miembros de una sociedad. Esto

implica que es improbable que pueda emerger un estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante.”

De acuerdo con los anterior, “governance” tiene dos dimensiones: (a) una dimensión estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada que constriñen e incentivan de una determinada manera a los actores intervenientes en la toma de decisiones públicas, y (b) una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las acciones de esos mismos actores que puede acabar afectando a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la “governance” desde una perspectiva tanto analítica como normativa. Desde la primera, “governance” implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normativa, “governance” compromete el liderazgo moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de solución de los problemas de acción colectiva”. Otra fuente de la que emerge la “gobernanza” es el management público. Frente a la torpe asimilación de gestión pública y privada, diversos autores tratan de encontrar la especificidad del management público precisamente en la gestión no de las organizaciones sino de los arreglos o estructuras en los que se produce la interacción entre las mismas, es decir, la gobernanza. De este modo la finalidad característica del management público no sería tanto mejorar la eficacia y eficiencia organizacional sino la gobernanza entendida como el marco de constricciones e incentivos en que la gestión organizacional se produce. La temprana posición de Metcalfe sobre este tema es bien conocida. La


(Joan Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and Governance in Sub-saharian Africa, paper presentado a la Conferencia del Pnud sobre Improving Governance, Rabat, noviembre 1996.)

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gestión pública, según Metcalfe, debe ser entendida como gestión a nivel “macro” relacionada con el cambio estructural a nivel de relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión privada funciona a nivel “micro” centrándose en organizaciones específicas. Los problemas emergen cuando los reformadores intentan implementar técnicas de gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional “donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la gestión por decisión de autoridad”. La gestión pública se refiere al cambio, no a nivel organizacional o micro –que la meta de la gestión del sector público y privado-, sino a nivel macro o estructural entendido como orientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe ve la diferencia entre los dos niveles de gestión similar a la que existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es fácil reconocer que cambiar las reglas del juego (la “governance” o la estructura institucional) es un cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores individuales.12

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El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción conceptual entre “governing” (gobernación), “governance” (gobernanza) y “governability” (gobernabilidad) que considera como fundamentos de una teoría sociopolítica de la “governance” in statu nascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la complejidad, diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporáneas, los esfuerzos de gobernación (“governing”) son por definición procesos de interacción entre actores públicos y los grupos de interés o individuos implicados. Gobernar (“governing”) en el sentido de Kooiman equivale a la concepción de la gestión pública a nivel macro de Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar... la interacción entre los actores políticos y sociales. Pero

12 METCALFE, L., “Public Management: from Imitation to Innovation”, en Jan Kooiman, Modern Governance, London: Sage, 1993.

El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de gobernanza. Ésta puede verse como la pauta o estructura que emerge en un sistema sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y objetivos. El concepto de “governance” es básicamente una herramienta analítica y descriptiva. Pero en la medida en que una pauta de “governance” puede verse como el resultado de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensión normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable (por ejemplo, en términos de incentivar el bienestar, el desarrollo o la democracia), qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional, y qué constricciones deben tenerse en cuenta. La gobernanza aparece así como un concepto muy próximo al de redes de políticas públicas y al de marcos o arreglos institucionales. Esta semejanza resulta muy evidente en la aproximación del así llamado “institucionalismo centrado en los actores” principalmente desarrollado por Renate Mayntz y Fritz Sharp, que se combina a menudo con otras aproximaciones como la teoría de juegos o la teoría de los intercambios. El institucionalismo centrado en los actores combina la elección racional con supuestos institucionalistas. Las instituciones


a diferencia de Metcalfe, Kooiman considera que la gobernación no es monopolio de las organizaciones gubernamentales sino que también debe caracterizarse como tal la acción de los otros actores orientada a ordenar la interacción. Para él la gobernación comprende todas las intervenciones (orientadas a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear una pauta de interacción más o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopolítico que será tanto más posible cuanto más acorde con los deseos u objetivos de los actores intervinientes.

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se conciben como estructuras reguladoras que establecen incentivos y constricciones para actores racionales que se esfuerzan en maximizar sus preferencias. Las mejores instituciones son las que consiguen superar mayores dificultades de acción colectiva desincentivando los comportamientos oportunistas mediante constricciones y sanciones e incentivando los que toman en cuenta los intereses generales en el cálculo de las preferencias personales u organizacionales. Las redes son conceptualizadas como instituciones informales –no organizadas formalmente, recíprocas y no jerárquicas, relaciones relativamente permanentes, formas de interacción entre actores que se esfuerzan por alcanzar beneficios propios y comunes. Las redes reducen costes de información y transacción y crean confianza mutua entre los actores disminuyendo la incertidumbre y el riesgo de incumplimiento. Son el marco institucional apropiado para la coordinación horizontal entre actores públicos, privados y sociales de la que -en un mundo complejo en el que la coordinación jerárquica resulta normalmente disfuncional- depende la calidad de las políticas públicas.13

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Finalmente, como nos recuerda Renate Mayntz, la propia palabra gobernanza está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar a través de las organizaciones gubernamentales. Pero –advierte- el campo semántico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se recurre a gobernanza, en primer lugar, para indicar “un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”; (2) pero, en segundo lugar, se está recurriendo a gobernanza para indicar

13 Véase el interesante trabajo de sistematización realizado por Tanja A Börzel, “Organizing Babilón – On the Different Conceptions of Policy Networks”, en Public Administration, vol 76, Summer 1998 (253-273).

El concepto de gobernabilidad aunque a veces se usa como sinónimo de gobernanza tiene una significación claramente diferente. Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de gobernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes contemporáneas las necesidades y capacidades deben verse también como interdependientes y por tanto a la vez como políticas y sociales, públicas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de “governance” y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de “governance” y de los actores de gobernación. Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y

14 “Puede suceder que al extender el paradigma politológico originario para absorber en el mismo plano todas las formas individuales de coordinación, o de orden social, esto se tradujera en una excesiva extensión del paradigma mismo, que acabaría por allanar aquella atención selectiva indispensable que –al menos para la mente humana- es un prerrequisito de la construcción teórica. En cualquier caso, no se trataría de una teoría de la gobernanza política, sino de una teoría mucho más general de las dinámicas sociales, convirtiéndose, así, no en una simple extensión de la primera, sino en un paradigma completamente nuevo” (R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de la Governance”, en Instituciones y Desarrollo, número 7, noviembre 2000, págs. 35-51).


algo mucho más amplio: inicialmente desde la economía de los costes de transacción, pero con mayor generalidad después, se descubrieron formas de coordinación social diferentes no sólo de la jerarquía sino de los mercados, recurriéndose entonces a la expresión gobernanza para designar toda forma de coordinación de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la construcción del orden social. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo semántico que la gobernanza pierde pie en la teoría política para convertirse en una teoría general de las dinámicas sociales14.

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el resultado final depende de la estructura institucional o fábrica social y de los actores.

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Desde una perspectiva político-administrativa, la gobernabilidad es la cualidad de un sistema social que deriva del hecho de que los actores estratégicos del mismo –tales son sólo los que tienen recursos de poder para hacer ingobernable el sistema- consienten en que la decisiones de autoridad –incluida la resolución de conflictos entre los mismos- se adopten conforme a reglas y procedimientos determinados –que pueden registrar mayores o menores niveles de institucionalización-. No toda estructura de gobernanza es capaz de producir gobernabilidad. Tampoco toda gobernabilidad garantiza el desarrollo. El análisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza, es decir, el descubrimiento del mapa de actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras y procesos de su interacción. Ese análisis nos descubre los equilibrios de poder y distributivos subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza así como los conflictos actuales y potenciales entre los actores estratégicos incluidos los emergentes.15 El uso creciente de la palabra gobernanza como distinta de gobernabilidad ha llevado a la Real Academia Española y a la Unión Europea, que sepamos al menos, a proponer su traducción por gobernanza un galicismo medieval en desuso16. Cual15 Un desarrollo más extenso del concepto de gobernabilidad puede verse en Joan Prats, “Gobernabilidad para el Desarrollo: Propuesta de un Marco Conceptual y Analítico”, en Binetti y Carrillo (eds.), ¿Democracia con Desigualdad? Una Mirada de Europa hacia América Latina, RedGob, Bid, IIG, 2004. 16 Los servicios de la Comisión Europea analizaron las diversas traducciones del término “governance” a las lenguas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de la palabra “gobernanza” en español, hasta el punto de titular “Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea” a un interesante proyecto de revisión de las estructuras y procesos de la Comisión.. Poco más tarde la propia Real Academia Española de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviembre del 2000 por la acepción “gobernanza” aunque admitiendo el uso como sinónimo de gobernabilidad (cfr. Departamento de Español al Día, RAE). En base a todo ello el diccionario de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definición de gobernanza (un viejo galicismo en desuso) en su última edición, entendiéndola como “el arte o manera de gober-

quiera que sea la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere significar es la diferencia conceptual entre gobernanza y gobernabilidad a pesar de la reconocida imprecisión del campo semántico de ambas, cosa por lo demás nada extraña tratándose de conceptos emergentes y abiertos. 3.3. La gobernanza como construcción europea: de la racionalidad substantiva a la racionalidad procedimental

El diagnóstico parte de la existencia de una crisis en las formas tradicionales de regulación y considera que el fondo de la crisis radica en lo inapropiado que resulta aplicar la racionalidad substantiva a los grandes problemas de nuestro tiempo. Ello se debe a que los presupuestos de esta racionalidad ya no se sostienen frente a los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continuamos creyendo –al modo de la racionalidad substantiva- que los fenómenos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al día tales leyes y que gracias a la acumulación y al procesamiento de la información podemos usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a esta racionalidad substantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva racionalidad procedimental. Esto implica revisar la concepción de racionalidad desarrollada por la modernidad. nar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. 17 Quizás el más significativo sea Governance in the European Union, dentro de la colección “Cahiers” of the Forward Studies Unit, European Comisión, 2001, al que se puede acceder en http://europe.eu.int


A partir del año 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea asumió la tarea de diagnosticar la crisis de gestión vivida en los últimos años por la propia Comisión así como la elaboración de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos.17

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La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la sociedad. Pero ¿qué es una decisión racional? La respuesta es clave para entender las transformaciones de los sistemas político-administrativos de nuestro tiempo. La convicción subyacente a la racionalidad substantiva es que tanto en la naturaleza como en la sociedad existen órdenes de significación, verdades universales, leyes de la realidad que podemos descubrir a través de la razón sujeta al método científico. La razón nos permite acceder a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la clave para las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque aplican la ley racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan en los hechos la racionalidad que se postula de las normas. La distinción entre la función de normación y ejecución es inherente a esta concepción de la racionalidad. La ciencia de la administración tiene por misión procurar técnicas o racionalidades instrumentales para la mejor realización de los universales recogidos en la ley o el plan.

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Pero todos estos supuestos han ido cayendo y con ellos la racionalidad substantiva como clave legitimadora de la acción pública. La propia ciencia ha rechazado la idea de que un “método” (en sentido positivista) puede permitirnos el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendidos “universales” pueden ser determinados en su contenido. A partir de la constatación de los límites, la incertidumbre y la revisión constante de nuestros conocimientos se enfatiza la idea de deliberación como requisito para llegar a acuerdos provisionales. Se trata entonces ya no de descubrir lo que es justo, verdadero, auténtico, sino de las condiciones procedimentales que garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdadero espacio público democrático a cuyo servicio se coloca la racionalidad procedimental. El derecho ya no puede ser separado de su aplicación. El vínculo entre ambos es el concepto de aprendizaje. La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir la incertidumbre y establecer algo como “el

La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la acción de un solo gobierno sino de la interacción entre éste, otros gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecución de resultados depende de la negociación entre las diferentes partes afectadas. La interacción exitosa se basa en el reconocimiento de las interdependencias. Son situaciones en las que ningún actor, público ni privado, tiene todo el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinámicos y diversos; ningún actor por sí puede conseguir la aplicación efectiva de los instrumentos de política requeridos. En tales situaciones la tarea de los gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones sociopolíticas, en crear o estimular la creación de espacios para que los actores lleguen a acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define entonces como la estructura o pauta que emerge en un sistema socio-político como resultado común de los esfuerzos de interacción de todos los actores involucrados. Un buen observador de la realidad político-administrativa europea como es Guy Peters ha establecido una correlación interesante entre la emergencia de la gobernanza y la tradición corporativista de tantos de los estados europeos occidentales.


mejor conocimiento parcial actualmente disponible”. El proceso decisional, al no pretender captar ningún universal, ya no tiene sentido sólo en sí sino vinculado al proceso post-decisional de mejorar los datos y de rediseñar los modelos. Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de los errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluación permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se trata, pues, sólo de deliberación sino también de organización de formas eficaces de acceso al conocimiento. Las sociedades complejas sólo pueden enfrentar sus desafíos transformándose en sociedades experimentales. Para ello deben repensar sus instituciones en el sentido de rediseñar los incentivos para el aprendizaje y la eficiencia adaptativa.

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Austria, Bélgica, Holanda, los países escandinavos y, en menor medida, Alemania y Francia se han caracterizado por tener unas relaciones entre el estado y la sociedad altamente mediadas por una gran diversidad de arreglos corporativos. Los empresarios y demás grupos de interés organizados, los sindicatos y las organizaciones voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los ámbitos del proceso de políticas públicas. Otra característica importante ha sido el disponer de amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados impuestos soportados por las clases medias en la medida en que éstas han sido también beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los estados europeos del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el interés general y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente son una construcción institucional resultante de muchos conflictos y pactos de alcance productivo y redistributivo entre los actores sociales y políticos antes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del bienestar se acostumbren a interactuar permanentemente con los actores sociales generándose así una tradición de respeto mutuo y unas capacidades importantes de negociación y gestión de conflictos.18 Estas tradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal de los 70 y la consecuencia fue una recepción parcial y desigual de la nueva gestión pública, tal como ya hemos tenido ocasión de relatar. El énfasis creciente en la eficiencia y las reformas implementadas a tal efecto no han cambiado ni la estructura de conjunto de los servicios públicos ni su estilo de gestión –con la excepción singular de la Gran Bretaña, desde luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestión pública diversos estados han mostrado un creciente interés en explorar nuevos modos de cooperación entre el estado y los intereses organiza-

18 Véase Guy Peters, “Governance without Government? Rethinking Public Administration” en Journal of Public Administration, Research & Therory (vol 8, núm. 2, pág. 223-243).

dos. La larga tradición corporativista parece haber facilitado el camino hacia las nuevas formas emergentes de gobernanza.

La Comisión Europea en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socio-económico actual caracteriza los cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas interconectados y complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que “tenemos que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políticas”. Más explícita resultaba todavía la experiencia de las ciudades europeas tal como se señalaba en la contribución de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco: “Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector público, voluntario y privado sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias asociadas”. Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no reduce el papel de los gobiernos a un actor más


Este clima influyó sin duda en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea cuyo objetivo confesado es contribuir a superar la crisis de legitimidad mediante la apertura del proceso de decisión política para dotarlo de mayores niveles de integración y responsabilidad, mejor conexión con los ciudadanos y mayor eficacia de las políticas. El concepto de gobernanza que se adopta a tales efectos designa “las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia”.

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en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al valor de la representación democrática, aunque plantea condiciones más complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales, los intrumentos de gestión pública, las competencias de los funcionarios y las capacidades de dirección política de la administración.

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“Teniendo en cuenta el carácter horizontal de las redes y el poder coactivo de los poderes públicos, éstos pueden optar por diferentes estrategias. En primer lugar pueden decidir no incorporarse a las redes e imponer sus ideas y objetivos a los actores que participen. En segundo lugar pueden decidir incorporarse a las redes y utilizar fórmulas de cooperación con el resto de actores. Una tercera opción es adoptar el papel de gestor de las redes, facilitando los procesos de interacción entre los actores y en el caso de bloqueo o estancamiento reimpulsar los procesos a través de la mediación o el arbitraje. Finalmente los gobiernos pueden construir redes y mantener la estabilidad y seguridad a través de su especial autoridad. “ (Agustín Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Administrativo, tesis doctoral, 2002, texto inédito).

3.4. Gobernanza y democracia: principios de buena gobernanza

El primero y fundamental es el de la relación potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrática es preciso que el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren simétricamente representados en el proceso decisional público de que se trate. Un mero partenariado entre sector público y privado puede constituir gobernanza pero no será democrático sino en la medida en que los intereses sociales se hallen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interacción decisional. La gobernanza no es, pues, sólo ni lobby ni participación. Estos conceptos pueden ser plenamente operativos en los modos de gobernación representados por la burocracia y la gerencia, pues por sí no implican interacción decisional. Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce éste, por ejemplo, al concepto de poliarquía de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y democracia está servido. Si las estructuras de interacción decisional características de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo de grupos de interés significativos, el riesgo de deslegitimación o desafección democrática es muy elevado. Y el de inefectividad de la decisión también pues es bien sabido que los intereses difusos que no pueden superar los costes de organización y participación ex ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como


El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los ámbitos del actuar administrativo en que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definición y realización de los intereses generales hace que los modos de gobernación tradicionales de la jerarquía y la gerencia no resulten ni eficaces ni eficientes ni efectivos ni legítimos, no deja de plantear considerables problemas.

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“veto players” en el momento de la ejecución de la decisión. Si la democracia tiene su fundamento axiológico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva el fundamento político del derecho a la igual participación en el proceso político, cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculación de los representantes democráticos a los intereses generales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones públicas en redes de interacción, el ideal democrático exige la inclusión simétrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin duda comporta nuevas exigencias para las autoridades públicas en relación al fomento de la organización, información y participación de aquellos intereses difusos que soportan los mayores costes. Se abre así todo un campo de acción gubernamental a favor del fortalecimiento de las organizaciones autónomas de la sociedad civil para su inclusión en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participación ciudadana.

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“A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crítica al considerarlas estructuras de representación de intereses poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitimación democrática del sector público.” Kickert ha sistematizado esas críticas: • Los gobiernos pueden desatender el interés general dado que participar en redes implica negociar y llegar a compromisos lo que impide realizar los objetivos preestrablecidos. • Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones políticos al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados. • Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interacción formal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posiciones administrativas hacen imposible determinar quién es responsable de cada decisión.

• Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interacción entre los intereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la intervención parlamentario y los órganos de autoridad representativa es escaso, lo que puede plantear déficits democráticos graves. Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos positivos que están justificando su uso y extensión: • La formulación e implementación de políticas se enriquece con la información, el conocimiento y la colaboración aportados por los diversos actores interactuantes. • Las políticas y su implementación pueden alcanzar una mayor aceptación y legitimación social consiguiendo una ejecución menos costosa y más efectiva.

• Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para orientar la definición y solución de las cuestiones sociales, incrementándose así su efectividad y eficacia. • Las redes reducen los costes de transacción en situaciones de toma de decisión complejas al proveer una base de conocimiento común, experiencia y orientación lo que reduce la inseguridad al promover el intercambio mutuo de información. • Las redes pueden reequilibrar las asimetrías de poder al aportar canales adicionales de influencia más allá de las estructuras formales.


• La participación interactiva y simétrica supone que una amplia variedad de intereses y valores serán tenidos igualmente en cuenta, lo que favorece el principio democrático.

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• Las redes incrementan el capital social de las comunidades.19



El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una buena gobernanza: “apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauración de una gobernanza más democrática. No sólo son la base de la democracia y el estado de derechos de los estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicación de estos cinco principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiaridad.”20

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No corresponde sino desarrollar aquí muy someramente los principios expresados. No se olvide en todo caso que la gobernanza es hoy un concepto que describe el movimiento o transición a un nuevo modo de gobernación, la gobernanza, el alumbramiento de cuyos principios institucionales y valorativos tomarán su tiempo. Por lo demás, no habrá un modelo universal de buena gobernanza. Podrá haber unos principios institucionales mínimos o básicos como los que ha tratado de codificar la Comisión de las Comunidades Europeas, pero la diversidad de entornos decisionales modulará estos principios y añadirá otros de manera muy difícil de predecir. Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinión que trata de diluir los gobiernos como un actor más en las estructuras de gobernanza, creemos que el principio democrático y de estado de derecho al que la gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a las administraciones públicas. Éstas son actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor más. No creemos en la gobernanza como sustituto del gobierno 19 Exposición realizada siguiendo a A. Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Administrativo, pendiente de publicación. 20 Comisión de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas 25 julio 2001

sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad de gobernación. La gobernanza no puede diluir sino fortalecer y legitimar la autoridad democrática. Para que ello sea así necesitaremos de un derecho administrativo renovado que desde el reconocimiento de las nuevas realidades y sus desafíos vaya estableciendo los principios institucionales que nos permitan orientar la construcción y proceder a la valoración de la gobernanza que ya ha llegado para quedarse.

• El segundo principio es el de participación pues se entiende que la calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas exigen una amplia participación ciudadana tanto en la fase de formulación como de implementación. De la participación se espera también un reforzamiento de la confianza ciudadana en las instituciones comunitarias. • El tercer principio es el de responsabilidad que exige la clarificación del papel de cada una de las instituciones comunitarias intervinientes en la toma de decisiones así como de los Estados y de los demás agentes gubernamentales que participen en el desarrollo y aplicación de las políticas comunitarias. • El cuarto principio es el de eficacia que exige que las medidas adoptadas produzcan los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La eficacia requiere también que la elaboración de las políticas europeas sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel más apropiado.


• El primer principio propuesto por el Libro Blanco es el de apertura que impone a las instituciones comunitarias el trabajar de forma más abierta desarrollando una comunicación más activa, utilizando un lenguaje más accesible y adoptando las medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de los ciudadanos en las instituciones comunitarias.

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• El quinto principio es el de coherencia que exige que las distintas políticas y acciones europeas sean coherentes y fácilmente comprensibles. La necesidad de coherencia es cada vez mayor pues las tareas de la Unión Europea con cada vez más complejas y diversas y rebasan las fronteras de las políticas sectoriales tradicionales. La coherencia requiere un liderazgo política y un compromiso firme por parte de las instituciones con el fin de garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo. La complejidad se incrementa con la participación obligada y creciente de las administraciones regionales y locales y de los intereses organizados.

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“La gobernanza de la integración europea ha sido crecientemente caracterizada como un sistema de gobierno multinivel en el que la autoridad pública se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta formas diferentes en función de cada sector de políticas. Las competencias se solapan entre los diferentes niveles de gobierno y los actores políticos interactúan en cada uno de ellos. Dado este policentrismo, la imagen de gobernanza multinivel subraya el hecho de que no hay ningún actor capaz por sí sólo de dar respuestas únicas y universales a los problemas sociales. Esto es lo que explica por qué la europeización de las políticas no se ha traducido en más uniformidad sino en una especie de patchwork, una mezcla compleja de estilos diferentes de elaboración, de instrumentos y de instituciones. La metáfora de las redes y el concepto de gobernanza resultan particularmente adecuados para expresar la esencia de la gobernanza multinivel europea. El enfoque de las redes sugiere que la gobernanza habría de basarse en modelos flexibles de relación entre las autoridades públicas de los diferentes niveles, las asociaciones y los ciudadanos. Las redes se crean en función de ventajas mutuas y de objetivos compartidos, pero tienen la capacidad necesaria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no sólo la descentralización del gobierno sino la

21 Vid. Francesc Morata y John Etherington, Global y Local. L’Impacte de la Globalització en els Sistemes Territorials, Temes Contemporanis, Editorial Pòrtic, 2003, pág. 274-275.


expansión de las relaciones horizontales en el sistema de gobernanza. También suponen el fortalecimiento de la comunicación, la confianza y la reciprocidad.”21

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Capítulo 5 La importancia de la Gestión del Cambio en la Administración Pública MIChAEl BARzElAy

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La importancia de la Gestión del Cambio en la Administración Pública Michael Barzelay

Profesor de la London School of Economics and Political Science


¿Qué puede aportar un profesor extranjero a España en en este momento?

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Cuando empecé mis labores de enseñanza y consultoría en España, me beneficiaba de algunas ventajas por ser un experto extranjero. Y es que entonces en España, poca gente tenía una comprensión profunda de lo que era la gestión pública orientada por resultados. Quienes la tenían estaban interesados en acceder a información y estudios analíticos sobre prácticas en el extranjero, algo a lo que en principio yo sabía responder. Mis patrocinadores también veían útil la posibilidad de traer, de vez en cuando, a algún académico extranjero para participar en seminarios sobre modernización de las administraciones públicas con el objetivo de reforzar sus propios argumentos. Digo esto porque, en el año 2005, me parece que ya no dispongo de una clara ventaja en mi condición de experto extranjero. Y no es porque mi capital intelectual haya diminuido, sino porque lo que ha cambiado es España. Y es que desde el punto de vista académico España cuenta ahora con numerosos profesores bien conocidos nacional y incluso internacionalmente en el campo de la gestión publica. Entre los que conozco mejor están Joan Subirats, Francisco Longo, Koldo Echevarría, Manuel Valdés, Raquel Gallego, Carlos Losada, Xavier Mendoza, Rafael Bañón, y mi gran amigo Antonio Porras. Desde el punto de vista de la práctica, tengo que presumir que las administraciones públicas en España cuentan ya con mucho más capital humano en relación a la gestión pública orientada

Una cosa que sí sé hacer es redactar casos de estudio instrumentales en base a investigaciones empíricas de campo. Practicar este modo de investigación todavía no es muy común en España. Así, una posibilidad era enfocar el tema a través del análisis de uno de mis casos preferidos, el de Ricardo Sánchez de la Morena y el Instituto de Promoción Industrial de Andalucía1, o bien el caso de la planificación estratégica en la Fuerza Aérea estadounidense 2, o el desarrollo de un sistema de gestión para “Brasil en Acción” (un programa de cuarenta proyectos prioritarios del entonces Presidente Fernando Enrique Cardoso)3. Sin embargo, por desgracia, no tenemos espacio para examinar ninguna de estas experiencias concretas. Por eso, voy a tratar de examinar algunos de los fundamentos de la administración inteligente. Espero que las ideas que voy a exponer, aunque poco originales, respondan a la tarea que me asignaron. Concretamente la tarea era, “Aportar una perspectiva contextual y marco general a los procesos de cambio en la Administración Pública actual, aproximándonos así al concepto de Administración Inteligente.” Considero que esta tarea viene a ser similar a la de algunas de las que yo mismo podría 1 “Institution Building and Action Planning in Andalusia: Ricardo Sánchez de la Morena, IPIA, and the Macael Marble Industry,” Kennedy School Case Program, and Michael Barzelay and José Maria O’Kean, Gestión Pública Estrategica: Concepto, Experiencias, Analisis, El Caso IPIA, 2d ed. (Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1989). 2 Michael Barzelay and Colin Campbell, Preparing for the Future: Strategic Planning in the U.S. Air Force (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2003). 3 “Developing Management Systems to Implement Priority Projects: The Case of ‘Brazil in Action,’” London School of Economics, and Michael Barzelay and Evgeniya Shvets, “Improvising the Practices of Project-Centered Strategic Planning and Delivery: The case of ‘Brazil in Action,’” paper presented at the conference on Generation Reform in Brazil and Other Nations, organized by the International Public Management Network and the Escola Brasileira de AdministEscola Brasileira de Administração Pública e Empresa, Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro, November 17-19, 2004.

La importancia de la Gestión del Cambio en la Administración Pública

por resultados que el que disponían cuando tuve mis últimos contactos con directivos y gestores públicos por aquí. Por eso me he planteado una cuestión previa para la redacción de este artículo: ¿qué podría decir yo que mis compañeros académicos españoles no hubieran podido decir con la misma autoridad?

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haberles asignado a mis alumnos del curso de la London School of Economics sobre Teoría y Doctrina de Gestión Pública.



Pautas conflictivas de argumentación Administración inteligente en la práctica

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acerca

de

Antes de entrar en el tema voy a recordarles una anécdota sugestiva. Hace un tiempo, en Salvador da Bahia, le pedí a quienes participaban en mi seminario que diseñaran un sistema de gestión para el programa de proyectos prioritarios denominado “Brasil en Acción”, haciendo unas presentaciones para mostrar los diseños realizados. Mientras comentaba las presentaciones, le pedí a uno de los directivos que me aclarara un determinado punto que se incorporaba al diseño propuesto. La respuesta fue que ése elemento se ajustaba bien a uno de los principios del programa de “Brasil en Acción”, concretamente al principio de asignar la responsabilidad para el buen funcionamiento de proyectos a los denominados gerentes de proyecto. Comenté que, en principio, un elemento podría adecuarse perfectamente a la concepción de un sistema o de una practica, pero aún así, el sistema o la práctica podía no funcionar adecuadamente. Afirmaba que una justificación mucho más relevante para este diseño debería tener la siguiente forma: introducir el mencionado elemento generaría normalmente determinados efectos específicos previstos. Bajo esta óptica, el argumento de que un elemento se ajusta a la “concepción” de una práctica no debería ser considerado en principio como adecuado. Por el contrario, lo que sí debería ser considerado válido sería un argumento que demostrara la potencialidad de un elemento para generar unos resultados previstos a través de una relación de tipo causa-efecto. Quería contarles esta anécdota para tratar de expresar mi inquietud ante a la aceptación, aparentemente generalizada, de que las administraciones inteligentes son aquellas que se ajustan a determinadas concepciones de prácticas o dotadas de un cierto nivel de abstracción: es decir, a valores administrativos.

Aunque esta postura tiene su mérito, a mi modo de ver, las administraciones, para ser claramente inteligentes, tienen que elegir y determinar sus prácticas a través de un análisis de las relaciones causa-efecto entre los elementos del diseño y los resultados previstos.

La tesis que acabo de exponer fue defendida ya por estudiosos de la administración publica a principios de la época de la posguerra, concretamente desde 1946. La referencia clásica es un artículo publicado por el difunto Herbert Simon en la conocida revista académica-profesional Public Administration Review, cuyo famoso título era “Los proverbios de administración”.4 Dicho artículo criticó fuertemente a la que su autor denominaba como “teoría clásica de la administración”. Simon caracterizó esta teoría en términos de unos determinados postulados, como los de unidad de mando, jerarquía o responsabilidad. Al calificar a dichos principios como “proverbios”, Simon los estaba vinculando en cierta forma a doctrinas religiosas, lejos por lo tanto de las formas científicas de inteligencia que se han incorporado a la cultura general de las sociedades industriales. Simon rechazó pues el postulado general de que las decisiones organizativas debieran adoptarse mediante la aplicación de principios generales a casos concretos. Volviendo a la anécdota de Bahia, cabría afirmar que mis comentarios allí realizados no tenían nada de novedoso. En julio de 2005, en Salvador, me limité tan sólo a repetir el argumento de Simon de 1946. En un contexto globalizado La tensión entre la gestión mediante “proverbios” y la gestión mediante análisis administrativo aparece también en otros luga4 Herbert A. Simon, “The Proverbs of Administration,” Public Administration Review, 6 (1946): 53-67.


Una vieja historia

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res. En mayo de 2005, fui invitado a asistir a un seminario sobre modernización de la gestión pública en Chile. Los conferenciantes en Santiago eran mayoritariamente representantes de organizaciones internacionales, como la OCDE, el FMI, el BID, o el Banco Mundial. Sus aportaciones eran básicamente y sin excepciones de tipo informativo. Sin embargo, al comentar críticamente una determinada práctica en Chile, la mayoría adoptó el argumento de que las citadas prácticas se separaban de los estándares internacionales, con la excepción del representante del BID, el español Koldo Echevarría. Así, la forma predominante de argumentar era que la práctica local debía ajustarse a ciertas ideas, siendo dichas ideas estándares internacionales. Desde mi punto de vista, esta pauta de argumentación, aunque muy conveniente para las instituciones internacionales, nos recuerda el viejo artículo de Herbert Simon. En la última mesa redonda del seminario en Santiago me atreví a recordarlo. De acuerdo con los investigadores contemporáneos que se aproximan al estudio de la administración pública desde la sociología, la globalización ha traído consigo la elaboración de modelos de gestión pública y su difusión a través de redes oficiales y profesionales. Este proceso termina –siguiendo este argumento– con la pretendida adopción o repetición de las llamadas “buenas prácticas”. Un proceso que podría definirse en términos de redacción, difusión y adopción de modelos internacionales de gestión pública5. Posiblemente, este proceso de redacción, difusión y adopción sea generalizado y predominante. Si ésta es la realidad, las incertidumbres acerca de este proceso estarían más que justificadas. Pero los sociológicos de administración no han conectado sus preocupaciones con la tesis de Simon. Y esta tesis podría actualizarse en los siguientes términos: si las condiciones de los países donde se van a aplicar modelos internacionales difieren drásticamente respecto de los postulados de 5 Kerstin Sahlin-Andersson, “National, International, and Transnational Constructions of New Public Management,” in The New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice, ed. Tom Christensen and Per Lægreid (Aldershot, Eng.: Ashgate, 2002).

referencia para la redacción de estándares internacionales, entonces su adopción pueda llevar fácilmente al fracaso o, incluso, a consecuencias peores aún.

¿Cómo gestionar el cambio de forma inteligente? El tema general que Simon trataba podría definirse en términos de gestión del cambio. Si ustedes aceptan esta interpretación de Simon, posiblemente me permitirán modificar en parte la tarea que se me he asignado. Consideren la cuestión de cómo se podría gestionar el cambio de una forma inteligente. Supongo que estarán de acuerdo conmigo en que una administración inteligente debería ser capaz de gestionar el cambio inteligentemente. Considero que una organización que gestiona el cambio inteligentemente es aquella que utiliza de una forma cuidadosa diferentes facultades de razonamiento. Una relación de tales facultades incluiría como mínimo las siguientes cuatro: Primero, la facultad de tener una comprensión auténtica de las condiciones organizativas y ambientales actuales y de su probable evolución. Segundo, la facultad de identificar toda una serie de ajustes en las prácticas organizativas existentes a fin de que se logre más con menor coste y riesgo.6 Tercero, la facultad de concebir alternativas de futuro. 6 No single reference is adequate here, but an inspiring one is Mustafa Emirbayer and Anne Mische, “What is Agency?” American Journal of Sociology, 103 (1998): 962-1023.


Por lo tanto, considero que las anécdotas de Salvador y Santiago, además del análisis sociológico apuntado, nos permiten establecer que el asunto tratado por Simon en 1946 sigue siendo igual de importante hoy día.

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Cuarto y finalmente, la facultad para diseñar instrumentos que permitan explorar la propia realidad y el entorno social a la hora de perseguir mejoras organizativas y ambientales.

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En mi opinión, las administraciones inteligentes, y hasta brillantes, son aquellas en las en que cada una de las cuatro facultades mencionados se ejercen con regularidad. He observado casos donde se ejercían todos ellas; experiencias, entre otras, en la Fuerza Aérea estadounidense, en el Ministerio de Planificación del gobierno federal de Brasil, en los órganos transversales del gobierno estatal de Minnesota, o en el extinto Instituto de Promoción Industrial de Andalucía. Cabría mencionar que no soy el único académico que ha analizado experiencias de ésta índole. Pueden incluirse a otros como Eugene Bardach de la Universidad de California, Berkeley; Judith Tendler del departamento de estudios urbanísticos de MIT; Martha Feldman de la Universidad de California, Irvine; o Mark Moore de la Kennedy School en la Universidad de Harvard. Pues bien, volviendo al argumento central, hay por lo menos dos procesos genéricos que podrían conducir hacia la gestión inteligente de cambio. El primero es la resolución de problemas, el “problem-solving.” El otro, la innovación. Espero que sea suficiente si me centro en un sólo proceso, puesto que el motivo principal de mi exposición a este respecto sería tan sólo el de indagar en un modelo de análisis apropiado para este asunto. Por este motivo, y teniendo en cuenta el espacio limitado, voy a discutir en detalle sólo el proceso de “problem solving.” Problem-solving es lo que proponía Herbert Simon en su artículo seminal de 1946. En efecto, el análisis administrativo se concebía como un elemento de un proceso más amplio de problem-solving. El análisis administrativo parte de una descripción adecuada de una situación concreta y luego pasa por una fase de diagnosis. Simon argumentó que los pasos de descripción y

Sin embargo, el concepto de análisis administrativo propuesto por Simon es demasiadamente simplificado. Por las razones que sean, su concepción de la resolución de problemas no contempla la existencia de posibles ambigüedades, tanto en relación con la definición del desempeño organizativo como en lo que respecta a las relaciones causa-efecto. No obstante, esta concepción del análisis administrativo tiene un punto fuerte que no ha sido suficientemente valorado. Tengamos en cuenta que la conclusión de un análisis administrativo consistiría en identificar una restricción o factor de bloqueo. No se trata de la mera descripción de una situación ambigua o poco definida, sino de la caracterización precisa de un problema de diseño. Dicho de otra manera, el punto clave de Simon sería la tesis implícita de que la gestión inteligente del cambio constituye en última instancia un proceso de diseño. El proceso de


de diagnosis deberían guiarse por el conocimiento de las relaciones causa-efecto, o sea, por el conocimiento científico de las organizaciones. Simon mantuvo que el análisis administrativo, y más específicamente la fase de diagnosis, deberían preocuparse por indagar cómo se podría enfocar la acción administrativa en el sentido de incrementar los resultados organizativos. De esta visión, deducía que la inteligencia organizativa debería preocuparse por las restricciones puntuales, o sea, por los factores que limitan el nivel de desempeño en el momento actual. Simon entendió que identificar una restricción viene a ser lógicamente igual que proponer una hipótesis científica, en el sentido de que ésta implica la existencia de relaciones causa-efecto. En este sentido, la hipótesis implicaría que la modificación de un determinado factor va a producir un incremento en el nivel de desempeño organizativo. Una vez que se acepta una hipótesis de este tipo, la acción organizativa queda claramente orientada. Lógicamente, los directivos deberían actuar en el sentido de modificar el factor limitante o de bloqueo, para que éste deje de ser una restricción y, por lo tanto, el nivel de desempeño se incremente.

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diagnosis consistirá en precisar, paso a paso, el problema que ha de ser resuelto a través de la aplicación de la inteligencia. Una vez que el problema de diseño queda bien establecido, se entiende que debe llegarse rápidamente a una solución, siempre que se conozca bien el sistema7. En este sentido, el proceso de diagnosis extraería su máximo rendimiento de las capacidades de razonamiento.



Conclusión

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A modo de conclusión. La tarea que se me asignó era “aportar una perspectiva contextual y marco general a los procesos de cambio en la Administración Pública actual, aproximándonos así al concepto de Administración Inteligente.” En lo que se refiere a los procesos de cambio en las administraciones publicas contemporáneas, subrayaba el proceso globalizador consistente en adoptar prácticas racionales basadas en modelos internacionales de buenas prácticas. Respecto del concepto de administración inteligente, sugería que una administración pública inteligente es la que gestiona el cambio de forma inteligente. Respecto del marco general, identificaba dos procesos para gestionar el cambio, ambos suficientemente bien conocidos y estudiados: el de problem solving, y el de innovación. Hemos tratado el de problem-solving, marcando diferencias frente a la tendencia a justificar decisiones administrativas partiendo tan sólo de su relación con ciertas ideas, ya sean estándares internacionales, retórica de determinadas buenas prácticas, o valores administrativos generales. Por último, debo recordar que la clarificación del proceso de problem solving o, en su caso, de la innovación también podría conseguirse a través de un estudio analítico. Sin embargo, entiendo que la administración inteligente no podría realizarse solamente a través de meros razonamientos conceptuales. Conseguir esta cualidad exige naturalmente motivación, espíritu 7

Eugene McGregor, The Mind of the Engineer (Cambridge, MA: MIT Press, 1985).


emprendedor, un compromiso con fines colectivos, y una serie de esfuerzos constantes; es decir, factores que, en última instancia, serían los que definen a la propia gestión pública.

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Capítulo 6 Rendimiento Institucional, ética y democracia BlANCA OlíAS dE lIMA GETE

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Rendimiento Institucional, ética y democracia Blanca Olías de Lima Gete

Catedrática de Ciencia Política y de la Administración (UCM)


Estamos acostumbrados a considerar que la provisión de bienes y servicios por la AP es más dependiente de la riqueza de un país que del buen funcionamiento de las instituciones y sin embargo numerosos datos nos indican otra cosa. Es cierto desde luego que la insuficiencia de recursos puede estar en el origen de la precariedad de ciertos servicios o de su insuficiencia, pero es un hecho demostrado que no hay una correlación lineal entre recursos y servicios.

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Algunos servicios funcionan aceptablemente bien y reciben el apoyo de los ciudadanos pese a notorias carencias en las instalaciones o los medios disponibles. Otros mejor dotados obtienen pobres resultados o se resisten a alcanzar las metas o los objetivos esperados en calidad y cantidad. Sobre cómo hacer los servicios públicos más eficientes, eficaces y cercanos a los ciudadanos hay numerosos debates y un esfuerzo de técnicos y políticos que no siempre encuentra la acogida que pudiera merecer. Los ciudadanos reconocen que las distintas Administraciones han realizado reformas importantes en la oferta de muchas prestaciones públicas. Se ha ampliado la accesibilidad, se han simplificado trámites, la utilización de las nuevas tecnologías ha beneficiado los procesos y la capacidad de respuesta. Sin embargo la apreciación de estos u otros avances no se acompaña de una valoración más elevada del ámbito público ni se traduce en una adhesión más intensa a las instituciones. La pregunta que se abre entonces es para quien se diseñan los servicios

públicos y cómo viven los ciudadanos su relación con las Administraciones públicas. 1. Los valores y el espacio público

Un ejemplo interesante lo proporciona la evaluación del rendimiento y el desempeño, que es una de las medidas más enfatizadas por los reformadores. La evaluación del rendimiento a medio plazo puede tener efectos secundarios perversos si las organizaciones se centran en lo que puede medirse “en vez de lo que realmente importa”. Y este es un riesgo comprobado y nada teórico. Nuestra punto de partida es que la prestación de servicios no es, como algunos suponen, una simple transacción entre el poder público administrativo y los usuarios, similar a otras muchas y diferenciada sustancialmente por el dato de la financiación pública del prestatario o dador del servicio. Una visión instrumentalista como la enunciada, que se empeña en subrayar sobre todo la eficiencia y las características técnicas del producto y que se desentiende de otro tipo de consideraciones o problemá-

Rendimiento Institucional, ética y democracia

En un reciente informe de la OCDE (2005) se reconoce que las reformas han logrado que los Gobiernos sean hoy más eficientes, transparentes, receptivos y atentos al desempeño de las organizaciones públicas que hace 20 años. Sin embargo una de las lecciones aprendidas en estos años es que los cambios hechos en las reglas, estructuras y procesos no han conseguido cambiar los comportamientos y las culturas. La realidad no se ha correspondido con el discurso modernizador y se han minusvalorado los aspectos sistémicos y de gobernanza. Esto quiere decir, entre otras cosas, que las reformas se han focalizado en exceso en los aspectos instrumentales y en la eficiencia sin tomar en cuenta sus efectos sobre valores subyacentes del servicio público.

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ticas, es demasiado limitada y reduccionista y por ello alejada de la realidad y de la experiencia vivida por los ciudadanos.



Las Administraciones públicas no sólo proporcionan bienes y prestaciones a los ciudadanos sino que estas transacciones se hacen en un espacio específico cargado de valores en donde las propiedades de un bien o un servicio son tanto técnicas como políticas. Lo que los ciudadanos valoran en sus relaciones con la Administración es el trato que reciben como miembros de una comunidad de personas libres e iguales. Los ciudadanos esperan que el poder público atienda sus necesidades dentro de unas condiciones específicas que incluyen el trato justo y equitativo, el respeto a sus derechos y a sus factores diferenciales y la probidad en el manejo de los fondos públicos.

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La desatención de estos elementos o su postergación en favor de consideraciones técnicas o burocráticas está en la base del escaso rendimiento político y cívico de los esfuerzos modernizadores de las autoridades públicas. Pero no se trata sólo de una cuestión de rendimiento o de capacidad para transmitir los logros alcanzados. Las Administraciones no pueden ignorar el fuerte impacto que sus actitudes y las modalidades de su relación con los ciudadanos causan en el tejido social y en el funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. En este sentido hay que tomar en cuenta dos dimensiones en las que incide la acción de la Administración: - Lo que hace la Administración Pública y cómo lo hace repercute en la construcción de la legitimidad. - Las condiciones de provisión de servicios es un elemento esencial en la construcción de ciudadanía. 2. La construcción de legitimidad En cuanto a la legitimidad hay que considerar qué aspectos de la misma quedan afectados por esa relación. A estos efectos

tomaremos la distinción entre la legitimidad institucional y la de rendimientos (Bañón y Carrillo, 1997). Sobre esta última, la legitimidad por rendimientos, la cuestión es más sencilla de definir. Las organizaciones públicas tienen que lograr ciertos resultados acordes con las posibilidades técnicas, organizativas y de utilización de recursos en cada momento y lugar si quieren gozar de una cierta legitimidad. Los productos o los servicios disponibles deben reunir las condiciones suficientes de cantidad y calidad que permiten los recursos públicos de una sociedad determinada.

Sobre este particular conviene despejar algunos sobrentendidos que afectan y se apoyan en la falta de sanción formal a algunas conductas impropias, que por ello tienden a verse como tolerables. Nos referimos a las pequeñas o no tan pequeñas corruptelas que tienen que ver con el uso del tiempo (ineficiencia) o los recursos públicos de menor cuantía (material de oficina, teléfono, etc.). Por más que se pueda ejercer una cierta benevolencia ante ciertas conductas o actitudes hacia lo público del tipo de “todo el mundo lo hace”, los ciudadanos tienen unos códigos éticos bastante estrictos sobre cómo esperan que actúen los cargos públicos. Estos códigos, que no siempre son explícitos, constituyen la base sobre la que se sustenta la legitimidad institucional. Legitimidad institucional y rendimientos son, como se ha señalado, analíticamente diferenciables, pero en el día a día de la Administración ambos términos se dan de manera entrelazada,


La legitimidad institucional, en cambio, se define en relación con los patrones éticos y de conducta vigentes en una colectividad acerca de cómo debe ser una Administración y cuáles son las pautas de comportamiento de los servidores públicos, entendido este último concepto en sentido amplio que abarca tanto a los políticos, como a los funcionarios y los empleados públicos en general.

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aunque en proporciones no necesariamente semejantes. Dependerá de la posición y el papel de cada Administración que prime más uno u otro rasgo. Sin entrar ahora en esta problemática sí se debe resaltar que en todo caso la legitimidad institucional es decisiva, en el sentido de que en ningún caso puede ser suplida por otros recursos o con otros instrumentos. La ausencia de la misma implica graves consecuencias para la pervivencia o el mantenimiento de las instituciones. Esto no significa minusvalorar o postergar las consideraciones relativas al rendimiento. Una Administración tiene que ser mínimamente eficaz para ser legítima y a la inversa. El rendimiento es una fuente importante de legitimidad para la Administración pública y su ausencia genera desapego y abandono por parte de la ciudadanía.



3. La construcción de ciudadanía

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La segunda proposición, la Administración construye ciudadanía, tiene que ver también con ese espacio de valores que es el ámbito público. Por más que la Constitución y las leyes reconozcan derechos y obligaciones, si la Administración no los vive, promueve y respeta en cada una de sus actuaciones la ciudadanía acaba siendo un término vacío y carente de vigencia. Desde esta perspectiva hay que contemplar los riesgos que para los valores cívicos han supuesto las orientaciones de mercado en el ámbito público y, en concreto, la difusión del concepto del usuario como cliente. El modelo de mercado promueve un cambio en el concepto tradicional de ciudadanía de dos maneras al menos (Aberbach, Christensen, 2003). Primero, promueve el cambio desde una perspectiva integrativa a otra agregativa, en la que los ciudadanos son concebidos como individuos atomizados con lazos o vínculos muy débiles. Segundo, el papel del “nuevo” ciudadano (a menudo llamado consumidor) es mucho más reducido. En él se subrayan y enfa-

tizan los derechos individuales y la capacidad de elección, pero se desatienden otras consideraciones que conciernen al interés general o las limitaciones derivadas del bienestar general.

El servicio público es más que el conjunto de organizaciones concretas que la componen porque en ella se dirimen valores colectivos. El servicio público afecta a los principios de igualdad, trato equitativo e imparcial, solidaridad, y todos aquellos que conforman el sistema de convivencia que cada sociedad desea preservar. Cada organización es juzgada por el usuario por lo que proporciona y las condiciones en que lo hace, pero también con arreglo a criterios de valor que se refieren a la institución “servicio público”. Uno de los grandes errores de los gestores públicos es vaciar de valores el debate sobre los servicios, porque los valores están ahí. Sin embargo la Administración no es directa y fácilmente aprensible. Una vez formulada la solicitud del servicio la demanda entra en un proceso que queda fuera del campo de visión del usuario. La denominada “caja negra”, expresión con que se conocen los procesos administrativos internos, resulta lejana y opaca para el ciudadano. Habitualmente tampoco dispone éste de los conocimientos y del tiempo necesario para informarse


Además la visión del ciudadano-consumidor es esencialmente pasiva. Cuando se alude a la satisfacción del “cliente” se está pensado en términos de la capacidad para obtener bienes o servicios en mejores condiciones, gracias a la oferta alternativa de bienes que proporciona el mercado. Los distintos instrumentos que habitualmente se emplean para detectar los fallos del servicio (reclamaciones, quejas) o la conformidad con las condiciones generales de la prestación (cuestionarios, sondeos) reducen el marco sobre el que el ciudadano puede pronunciarse y no permiten cuestionar las decisiones tomadas por los gestores. Una de las preguntas que sin duda deben hacerse los responsables de los servicios públicos es si comprenden verdaderamente los deseos de los ciudadanos.

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sobre cuál es la tramitación de los expedientes o sobre las complejidades de la gestión. Por esto las reformas que no inciden sobre el producto final, esto es, sobre la prestación recibida y sus condiciones no son apreciadas ni tomadas en consideración. La creciente tecnificación de los servicios dificulta así mismo la comprensión de las condiciones de la gestión pública.



4. Altos cargos y empleados públicos

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La percepción que habitualmente se tiene de la Administración se hace a través de dos puntos críticos: los altos cargos y los funcionarios de base. Sobre los altos cargos recaen la dirección y el impulso de las organizaciones públicas y la responsabilidad por su actividad y de sus resultados. Intervienen, informan y dan cuenta de las distintas políticas y servicios tanto ante las instituciones representativas (parlamento) como ante los medios de comunicación. En la dimensión que aquí interesa, encarnan y representan los valores que operan en el espacio público. Los llamados funcionarios de base (street-level bureaucracy) son aquellos que están en contacto directo con el público, ya se trate de los jueces, los profesores, los médicos o los empleados de ventanilla. A través de su relación con los ciudadanos trasmiten y concretan los valores orientadores de los servicios y las prioridades otorgadas en la gestión. Además estos empleados, que en general gozan de un importante grado de autonomía para ejercer sus funciones, muchas veces tienen que hacer frente a situaciones que también requieren una respuesta a las dimensiones humanas de las mismas (Lipsky, 1980). En ellas se pone de manifiesto no sólo la capacidad para adaptar los reglamentos a las situaciones concretas (flexibilidad) y la sensibilidad de los empleados ante situaciones diferenciales sino los valores que se priorizan. En otras palabras, para ellos lo importante es cumplir con los estándares del servicio y las prescripciones o dar cauce y facilitar la provisión de servicios.

Existe alguna evidencia (Arenilla, 2004, Del Pino, 2004) de que la actitud de los empleados públicos ha sufrido cambios significativos en los últimos años, a los que no son ajenos la democratización de las normas que regulan el acceso a los servicios públicos. Ha mejorado el trato otorgado a los usuarios y se han agilizado los procesos. Pero la imagen alejada, reglamentista y poco comprometida de los empleados públicos no se ha modificado.

La difuminación del espacio público ocasionada, entre otras cosas, por una mayor colaboración con el sector privado para alcanzar fines ha propiciado una comparación poco escrupulosa entre ambos, que no ha beneficiado la imagen pública. Los costes y la complejidad añadida generados por las exigencias de la igualdad y la equidad en sector público o no son tomados en cuenta por los usuarios o se imputan a lo que se estima es un bajo perfil institucional y de rendimientos. En este apartado hay que incluir la sospecha, justificada o no, de que no todos reciben el mismo trato ni se cuida con igual atención y esmero las demandas de unos, la mayoría, que las de los mejor relacionados o situados en la esfera social. Por otra parte es conocido que existen reservas importantes sobre el grado de compromiso y la rectitud de los altos cargos en los diferentes niveles de la Administración. Por ingrato que pueda parecer a la dedicación y probidad de tantos directivos y responsables políticos, los sondeos de opinión son contundentes. La ciudadanía manifiesta una clara desconfianza hacia ellos y no cree que sus motivaciones individuales se vinculen fundamentalmente al interés público o a la defensa de los valores


Las dudas sobre la conducta ética de los servidores públicos tienen que ver con la inercia, la apatía el desinterés y esas pequeñas corruptelas (el uso del tiempo o de los medios para fines particulares) que son demoledoras para la percepción de lo público.

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colectivos. Tampoco hay conciencia o reconocimiento hacia las largas jornadas de trabajo o a la dedicación al cargo.



Estas reservas, que no son exclusivas de nuestro país, ponen en evidencia la necesidad de apoyar la implantación de códigos éticos y de mejorar el diseño institucional y la transparencia (Villoria, 2000). Hacer más accesible la Administración, mejorar la coordinación institucional, cooperar en la resolución de problemas que afectan al ciudadano es una de las líneas de trabajo que pueden ayudar a restablecer la confianza en los dirigentes públicos.

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Una de las paradojas a las que se enfrentan los procesos modernizadores es que a pesar de los esfuerzos por fortalecer la responsabilidad y la rendición de cuentas de los directivos públicos se otorga poca credibilidad a los datos y los informes públicos. Las nuevas técnicas de control y de medición de resultados, las comparecencias públicas de los responsables, las sesiones de información y debate no alteran sustancialmente la percepción de que los arreglos institucionales no se hacen en beneficio de lo público (Stoker, 2004). Se trata de una crisis de credibilidad que no tiene tanto que ver con las características técnicas y la eficacia de la organización cuanto con los valores que priman en el espacio público. Sin embargo el gestor público tiende a concentrarse en aquellos aspectos que más fácilmente domina y que le permiten presentar una cuenta satisfactoria de resultados. 5. Las características del servicio y los valores Los directivos y gestores públicos se apoyan en las características o atributos del servicio como prueba de eficacia y efectividad (Boyne, 2003). Se parte en este caso de la presunción de que los rasgos del proceso interno están estrechamente re-

lacionados con los resultados de las organizaciones y con la satisfacción del usuario.

Tampoco es indiferente que la reingeniería interna incluya una fuerza laboral competente y motivada. Hay una cierta convicción de que un personal cualificado, motivado y debidamente remunerado es esencial para el buen funcionamiento de una organización. Incluso la humanización del trabajo, que induce una mayor satisfacción laboral, propugnada por algunas corrientes de reforma, puede estar vinculada con un mayor compromiso y, por ende, con mejores resultados. No existe, sin embargo, evidencia empírica suficiente que demuestre la existencia de una relación directa entre los rasgos o características internas de la organización y los resultados (Olías de Lima, 2005). Numerosos estudios han puesto de manifiesto que hay cierto tipo de factores, algunos de orden externo o medio-ambiental, otros de medición (periodo o variables consideradas) que hacen poco fiable o muy débil la relación entre ambos. No puede negarse que hay algún tipo de conexión entre organización, procesos y resultados, pero más bien en sentido


En esta línea habría que situar todas aquellas políticas de reforma de los servicios que, sin afectar al modelo público de prestación de servicios, tiene como objetivo efectuar una actualización o modernización de sus componentes productivos internos. El uso de indicadores financieros y de gestión, por ejemplo, está ampliamente difundido, ya que permite un mayor control del uso de los recursos. Desde el punto de vista de los gestores es, además, una tarea profesionalmente gratificante y para la que están bien entrenados. Un aspecto importante de los controles financieros y contables es que permite la rendición de cuentas ante la ciudadanía en un asunto nada trivial: el uso de los fondos públicos.

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negativo, ya que una organización carente de unos mínimos estándares seguramente ofrecerá un pobre servicio. Pero una organización con una estructura adecuada y con personal cualificado es más bien una precondición para el éxito que un factor determinante que asegura buenos resultados.



La reingeniería organizativa, con su énfasis en los métodos y los costes, puede estar, por el contrario, en la base de algunos sonados fracasos al no tomar debidamente en cuenta “los intangibles” de la organización. El grado de cohesión organizativa alcanzado, los valores subyacentes en algunos comportamientos, ciertas características de la relación con los usuarios, una especial adaptación al entorno, y otros muchos elementos, pueden jugar un papel más decisivo en los buenos resultados que las prescripciones de buena gerencia de los manuales.

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Las precisiones anteriores quieren llamar la atención sobre el error en que se incurre al suponer que una buena gestión es equivalente a la modernización técnica y la reordenación de los servicios. Las organizaciones públicas deben poseer las capacidades técnicas y humanas para proporcionar servicios en las mejores condiciones de calidad y cantidad, de acuerdo con los objetivos y directrices emanadas de las autoridades responsables en unas condiciones específicas. Pero estas condiciones, siendo necesarias, no son suficientes. Y ello por una sencilla evidencia. El servicio público consiste en la provisión de bienes y servicios a través de una relación entre las Administraciones públicas y el ciudadano que está cargada de valores. Las características de esta relación son decisivas tanto para el qué como para el cómo. Lo que la realidad señala reiteradamente es la necesidad de un nuevo liderazgo centrado en el compromiso y la promoción de ciertos valores. No se trata sólo de que el ciudadano obtenga información fiable, pertinente y relevante, de que se facilite su acceso o se tomen en cuenta las circunstancias materiales y humanas de cada caso, sino de que se pueda confiar en las institu-

ciones públicas porque ellas están profundamente involucradas en la construcción de la ciudadanía. La pregunta sobre los valores que priman en cada servicio es una indagación sobre la ética pública, sobre los criterios, las orientaciones y los prejuicios que modulan los comportamientos.

Esta aparente contradicción –la defensa los servicios básicos a cargo del Estado y el juicio poco favorable sobre el desempeño de los empleados públicos– puede mantenerse en el tiempo o puede evolucionar en una dirección más o menos favorable. El rearme ético de la Administración, la atención al rendimiento y a los resultados, la mejora de las condiciones de acceso, la transparencia y sobre todo la calidad de la relación entre los empleados públicos y los ciudadanos forman parte de la solución positiva al dilema. En la estrategia a desarrollar también habría que abandonar el fácil recurso de traspasar a los funcionarios la responsabilidad por el mal funcionamiento del sistema. Esta forma de deslegitimación en la que se incurre con tanta facilidad, pues suele dar resultados inmediatos ante la opinión pública, es una política desastrosa a medio y largo plazo en términos de aprecio a los bienes colectivos, la autoestima de los trabajadores públicos, la percepción del valor de lo que se recibe y, en correspondencia, el ánimo para asumir las cargas que correspondan.


Un dato favorable del que partir es que las reservas y limitaciones que acompañan a muchas actividades públicas y que proyectan una imagen poco favorable de lo público no han logrado mermar la fuerte adhesión a lo público que existe en nuestro país como la única institución que defiende valores colectivos. Pero al mismo tiempo hay una arraigada convicción sobre el bajo nivel de cumplimiento de esta misión.

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La relación que se entabla entre los servidores públicos y los ciudadanos con ocasión del servicio es una fuente primordial para la apreciación del servicio en su conjunto. Una actitud positiva y facilitadora por parte de los empleados públicos genera un clima de colaboración y respeto mutuo. Lo contrario también es cierto. Si la organización trata al usuario como algo irrelevante, si la relación con los empleados públicos se limita a encuadrar a las personas en los supuestos y las categorías establecidas por las normas y los reglamentos, los ciudadanos se sienten devaluados y no aprecian el servicio. En este terreno la reciprocidad es la regla. También fallan los servicios si los empleados de base son menospreciados por los ciudadanos.



6. Las dimensiones del fortalecimiento ético

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La alta calidad técnica de muchos servicios públicos (enseñanza, sanidad, etc.) y los importantes esfuerzos de todos los involucrados en su provisión pueden pasar desapercibidos o ser ignorados por los ciudadanos si no se cuidan los aspectos valorativos y de relación. Se trata, por tanto de proceder a un rearme ético de los servicios (Vigoda, 2002) que incluiría: - Una dimensión de calidad humana. - Una dimensión creativa y de innovación. - Una dimensión ética y de moralidad. La calidad humana tiene que ver sobre todo con el compromiso y la responsabilidad que se desprenden de la empatía de empleados y directivos con los fines de la organización en la que sirven o a la que dirigen. Involucrarse en el servicio no es sólo el desempeño puntual y capaz de las tareas sino de algo más que enlaza con el compromiso personal y la lealtad hacia la institución. Sólo desde esa especial sintonía con los fines organizativos

es posible pasar del cumplimiento de los objetivos señalados al compromiso con el servicio en sí mismo.

La dimensión creativa tiene que ver también con el compromiso y la implicación y significa movilización e innovación. Implica también capacidad para transformar las percepciones y las orientaciones generales en servicios valiosos para los ciudadanos (Moore, 1998). Las organizaciones públicas no pueden refugiarse en sus peculiares limitaciones, derivadas de una especial sujeción al derecho y a los procedimientos establecidos, para mantener rutinas y abandonarse a una cierta inercia. Hay que activar las condiciones que permiten y estimulan la innovación y facilitan la creatividad. Entre ellas y de manera singular las que afectan a las orientaciones profesiones y las percepciones de los empleados y directivos públicos. La generación de estímulos apropiados, la flexibilidad organizativa y el sistema de ascensos y carreras deben premiar a los emprendedores y a aquellos que son capaces de asumir riesgos controlados (Pollit, 2003). Sin olvidar que los servicios que los ciudadanos aprecian son aquellos que se diseñan y distribuyen tomando en cuenta sus peculiares necesidades y sus limitaciones de distinta índole. Los ciudadanos necesitan confiar en los servicios públicos, sentirse acompañados e incluidos en un espacio común, en el que poder expresarse como personas y como ciudadanos. En cuanto a la dimensión ética y de moralidad es difícil minimizar el impacto que la falta de valores y, sobre todo, la corrupción causan en el deterioro de la credibilidad y la imagen de lo


Si aceptamos que las relaciones con el ciudadano constituyen una parte esencial de la misión de la Administración la naturaleza de esa relación no es indiferente para lograr el éxito o el fracaso de los fines organizativos o de servicio. La calidad humana de los servidores públicos es un factor decisivo para que esas relaciones se entablen desde el mutuo aprecio y la colaboración.

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público. Por más que una organización exhiba brillantes logros si sobre ella recae la sospecha de que da cobijo a conductas poco lícitas o inducidas por intereses espurios no habrá reconocimiento ni apoyo; no se generará ciudadanía ni valor público. Los ciudadanos no sólo desean servicios eficientes y de calidad, también exigen moral, ética, valores cívicos.



La ética y la moralidad influyen a corto plazo en la percepción de los resultados. De aquí que el compromiso y la empatía favorezcan la percepción de los servicios y que la desidia, el desinterés o la corrupción socaven las bases de las instituciones. Así pues rendimiento y valores están conectados, especialmente en lo que se refiere a lo que hemos llamado la calidad humana y la ética de los servidores públicos.

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Pero también a medio plazo la ética y la moralidad intervienen en la percepción de la democracia, el compromiso de los ciudadanos con ella y la disposición a participar en los asuntos públicos. Al abordar el tema de las condiciones de prestación de los servicios nos estamos refiriendo sólo a asuntos de diseño institucional o a problemas organizativos sino también a la calidad de la democracia, a la adhesión a las instituciones y a la percepción que los ciudadanos tienen de su papel en ellas. Una consecuencia del bajo rendimiento institucional (valores más rendimiento) de la Administración pública es la pérdida de credibilidad que se genera y que se extiende más allá de la provisión de servicios y la rendición de cuentas. La inconsistencia de la Administración respecto de los valores socialmente vigentes, tanto por lo que respecta a las actitudes como al rendimiento, conduce a una ciudadanía apática y desinteresada en la que no es difícil encontrar comportamientos egoístas e insolidarios. Por el contrario la fe en las instituciones, la convicción de que los poderes públicos trabajan por el bien común, pese a todas sus limitaciones, fortalece la autoestima colectiva, la conciencia

de la corresponsabilidad, la asunción de los costes del bienestar general y la democracia.

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Capítulo 7 La evaluación de la Calidad en la Administración JuAN ANTONIO GARdE

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La evaluación de la Calidad en la Administración Juan Antonio Garde

Presidente de la Agencia Estatal para la Evaluación de las Políticas y la Calidad en los Servicios Públicos


El escenario en el que hoy se desarrolla la actividad económica en nuestro país es un escenario, en términos comparativos, de crecimiento económico, del que puede decirse que es positivo. Estamos creciendo el 3,3 %1, que probablemente es el crecimiento más elevado desde el 2001 de la economía española, con una fuerte demanda interna. El crecimiento económico se basa por primera vez en este aspecto y con una cierta reducción de la tasa de paro que está a punto de situarse en un marco a lo que podría ser un dígito, que no se consigue en este país desde hace muchos años. Este planteamiento de crecimiento económico está basado sobre todo en una fuerte demanda interna, como he señalado antes, y en una fuerte inversión en bienes de equipo, que crecen a una tasa por encima del 10 % realmente importante y lógicamente en el marco de un fenómeno que es el desarrollo de la actividad económica de la construcción, con las limitaciones que ello tiene. En general, la política económica global se sitúa como referencia en la búsqueda del logro de tres objetivos: 1) la estabilidad macroeconómica con crecimiento; 2) los elementos de desarrollo de la productividad; 3) los elementos de cohesión social. A partir de este triángulo el gobierno actual está estableciendo el desarrollo de los elementos fundamentales de nuestra política económica. Sin embargo, dentro del crecimiento del 3,3 %, tan solo un 0,3 % se debe a incrementos de la productividad y un 3% se 1 Tanto este dato como los que figuran a continuación son relativos al año 2005, y proceden de la transcripcioón literal de la conferencia pronunciada en El Escorial..

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La evaluación de la Calidad en la Administración

debe a incrementos del empleo. En ese sentido, España se sitúa, en términos comparativos, en un marco muy por debajo de la Unión Europea en crecimiento de la productividad, habiendo retrocedido desde el año 1997-98 en relación con la productividad y en ese aspecto tenemos un problema importante de crecimiento a medio plazo, es decir: cuando los motores actuales y cuando el factor construcción vaya ralentizándose, si no existe un desarrollo notable en los elementos fundamentales que son la economía del conocimiento, las tecnologías de información en las comunicaciones, el desarrollo y actividad a través de Internet, etc., probablemente nuestra capacidad para seguir creciendo en el futuro puede estar limitada si en ese medio plazo no generamos unas condiciones favorables. El gran problema de nuestro país, visto por cualquier analista u observador de la realidad económica, está en que aunque los índices de desarrollo humano de España a nivel mundial son muy positivos, es claro que hay una serie de elementos ligados a los procesos educativos, a la incorporación de las nuevas tecnologías de la información, a la gestión del conocimiento, etc., que en nuestro país no presentan resultados demasiado favorables. Y nos estamos jugando mucho en relación a estos aspectos que son fundamentales de cara a considerar la productividad en el presente y en el medio plazo. Por tanto, el reto de la productividad es quizás el elemento fundamental en el que, con un cierto planteamiento estratégico de los escenarios actuales desde el punto de vista económico, tenemos que situar nuestros objetivos básicos. Por eso la importancia de un factor de la UE, algo que se ha dado en llamar la “Agenda de Lisboa”. En el año 2000 se reunió la Comisión Europea en Lisboa, donde se considera la necesidad de que Europa hiciera una apuesta importante por el desarrollo emprendedor, de la economía del conocimiento, de la competitividad, de la I+D+i, etc. En ese momento, la UE era muy optimista. El reto se planteaba por conseguir en el plazo de 10 años que la economía europea fuera la más competitiva del mundo. Este factor, que fue ratificado en el 2004, quizás nos ofrece una referencia importante para situar lo que pueden ser algunas de

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las políticas que tenemos que llevar a la práctica para alcanzar elementos más favorables con relación a estos elementos claves para el desarrollo futuro y la productividad.

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La “Agenda de Lisboa” plantea dos objetivos tremendamente actuales que nos pueden permitir trabajar en esta perspectiva: 1) que el gasto en I+D llegue a alcanzar el 3%, como elemento importante; 2) alcanzar un peso del desarrollo de la actividad privada en I+D que abarque al menos los dos tercios del total. Estos dos elementos permiten construir de manera clara los retos en política económica para nuestro país. Prácticamente todos los estudios concluyen que la intensidad en I+D+i, tanto a nivel país como empresas, está muy correlacionada con el crecimiento de la productividad; incluso, en determinados estudios se plantean que un incremento del 1% en el ámbito del conocimiento incrementa la productividad a largo plazo entre un 0,05 y un 0,25 %. Cuando hablamos de I+D+i y de productividad estamos hablando de dos fenómenos y creo que es importante tenerlo claro. La I+D no es más que realmente la premisa para conseguir la i de Innovación. Sin embargo, es una condición necesaria pero no suficiente para conseguir esa Innovación. La I+D tiene que materializarse en procesos productivos a través de los emprendedores para convertir el conocimiento en innovación. Tan importante como el planteamiento científico de investigación que supone la I+D, es crear las condiciones para que la aplicación de esos conocimientos se haga en la realidad económica. Y esto es lo que genera realmente productividad. Si existe un conjunto de factores, tanto en la economía privada como en la pública, que limitan que el propio desarrollo de I+D se trasforme en Innovación, los incrementos de productividad no se darán en la medida que se consideran a partir de que existan niveles importantes de I+D, lo cual no es el caso tampoco de nuestro país. En resumen: desde el gobierno y desde el planteamiento fundamental de un paquete de medidas que van desde la mejora

¿Qué se puede hacer más allá de las políticas públicas, o más allá del compromiso entre el sector público y privado, para que la economía española alcance competitividad y productividad?, ¿cómo se puede trabajar desde la acción de la administración pública para favorecer este proceso? Hay un conjunto de facetas desde las cuales la administración pública puede favorecer lo que hacer. En nuestro caso, nos vamos a centrar en aquellas facetas relacionadas con la evaluación. Este no es un tema nuevo pero que sí conecta bien con los elementos a través de los cuales la administración pública puede ayudar a mejorar la capacidad de la economía y de la sociedad española, para posicionarse en el medio plazo en mejores condiciones, para garantizar un desarrollo con equidad social. En ese marco hay muchas cuestiones ligadas a la eliminación de los obstáculos, ligadas al desarrollo de los emprendedores, a un funcionamiento de la administración menos burocrático, todas las cuestiones relacionadas con el e-gobierno y la administración electrónica (que no son sólo aspectos internos de la administración). Los desarrollos de la Administración inteligente que integran el avance de las TIC tienen repercusiones inmediatas en el sector privado de la economía en estos ámbitos. Todos sabemos que la existencia de un DNI elec-


de la productividad, hasta el plan de avance en investigación científica (el Plan Ingenio 2010), los objetivos serían: un impulso decidido desde la economía pública a conseguir que logremos de aquí al 2010 el objetivo del 3% del PIB en I+D y en favorecer las condiciones tanto desde el sector público como del sector privado para que se incorpore la I+D a la realidad económica y productiva a través de reformas importantes en el modelo educativo, en gestión del conocimiento, en la utilización de Internet en los mercados, en la reducción de la brecha digital que tiene nuestro país con otros, etc. Es decir: avanzar en lo que son los elementos de economía del conocimiento como elementos cruciales de estrategia económica.

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trónico no sólo es una problemática de la administración pública con elementos favorables en la eficiencia del servicio, sino que se trata de un factor crucial para el desarrollo de los mercados, ya que ese DNI facilita un conjunto de operaciones en el mercado y su consecución electrónica es un incentivo tecnológico extraordinario para el desarrollo de la actividad económica en general. Como en este aspecto hay muchos otros en los que la consideración de las TIC es clave para la economía.



Pero, ¿en qué puede ayudar la evaluación y la propia trasformación más global de la administración pública a la economía del país? Puede ayudar y mucho.

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La evaluación nace históricamente como un elemento fundamental para que el sector público aprenda. El sector público no cuenta con los mercados como indicador fundamental a la hora de conocer si algo está teniendo unos efectos u otros. Desde principios del siglo XX, en EE.UU. se plantea la necesidad de analizar qué resultados tiene la acción de lo público para aprender a partir del conocimiento de esos resultados y comprobar hasta qué punto las políticas y los programas que se ejecutan tienen o no los resultados que se esperan. Sencillamente se trata de establecer un elemento de mínima organización aprendiente, que es un factor clave para innovar, para generar respuestas a nuevas necesidades. En el contexto actual, también este es un aspecto que se plantea desde la administración pública y se pretende dar respuesta desde la evaluación. En general, cuando se trata de conocer el entorno actual y ver cual es el papel de las administraciones públicas en ese entorno suelo citar a un autor muy lejano, Chardin, un antropólogo jesuita que en 1948 escribió un libro llamado “El fenómeno humano”, en el que decía que vivíamos en un mundo a la vez grande, simultáneamente pequeño y complejo. Yo creo que esas tres características son tremendamente interesantes para entender nuestra sociedad y el papel que puede tener la administración en un mundo de estas características. “Mundo

¿Por qué se necesita evaluar desde un punto de vista más estático? Hay necesidades nuevas en la sociedad actual, en las sociedades emergentes. Hay una incertidumbre importante en cuanto a que los escenarios de hoy son muy rápidamente cambiantes. Hay conflicto. Hay interdependencia. Y todo esto lleva a necesidades de adaptación. A la vez hay un liderazgo muy distribuido entre los distintos agentes públicos, entre agentes públicos y privados, entre los mercados y la sociedad civil y el gobierno, que lleva también a tenerlo en cuenta como un elemento fundamental de las políticas públicas. Existe, por otra parte, equilibrios inestables de compromisos negociados que rápidamente caen en desuso y que rápidamente necesitan de una revisión permanente de análisis. Todo esto lleva al proceso de evaluación, que es un proceso, en definitiva, de aprendizaje de la propia administración y que conduce a plantearse el tipo de tareas. Hay carencias sociales y hay insuficiencias en el mercado, por lo que hay políticas y programas públicos y de regulación que, fundamentalmente, tratan de cumplir unos objetivos y optimizar el uso de los recursos y que se plantean también un impacto determinado y un bienestar en la sociedad. Este mo-


grande”: globalización, matriz tecnológica unitaria, revolución tecnológica; “mundo simultáneamente pequeño”: desigual, con procesos de desintegración, grados de desigualdad tremendos dentro de un mismo país, etc.; “mundo muy acelerado que le da complejidad”: mundo que necesita de una adaptación muy rápida. Estas tres características llevan a poner el acento en tres grandes aspectos para la administración pública que también desde la evaluación hay que tener en cuenta. El “Mundo grande” plantea el fenómeno de la interdependencia como un elemento clave que tiene que ser asumido por la administración pública; el “mundo simultáneamente pequeño” y diverso lleva a los conceptos de integración y a la negociación como elemento fundamental; el “mundo complejo” lleva a los temas ligados a la adaptación al cambio, a lo imprevisto, a la rapidez, a responder a nuevas necesidades. Todo esto está también en el marco de la evaluación.

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delo, que es el modelo estático, se ha desarrollado de manera más ortodoxa, economicista y menos omnicomprensiva que el modelo dinámico. Los factores de carencias sociales o de insuficiencias del mercado que confirman la necesidad de la acción de lo público siguen siendo iguales pero lo que existen son necesidades sociales emergentes, falta de respuesta del mercado a las nuevas necesidades... En la relación de los mercados con los gobiernos se da una situación muy curiosa: cada vez son más los mercados que teóricamente podría parecer que asumen un conjunto de cuestiones que hasta hace poco planteaban los propios gobiernos y sus administraciones, pero también se dan nuevas insuficiencias del mercado para responder a nuevas necesidades de la sociedad. En ese sentido se plantean también necesidades emergentes que obligan a estar muy pendientes de las respuestas que se dan en el resto de las sociedades y de adaptación muy rápida a esas nuevas necesidades. De ahí que la evaluación, en un enfoque dinámico, no sólo incorpora lo existente sino también la respuesta a lo nuevo como elemento fundamental. Este modelo teórico de un marco económico dinámico lo podríamos aplicar al campo de la productividad y tendríamos inmediatamente algunos elementos importantes por los que se plantearía la necesidad de evaluar. La evaluación permite hacer gestión estratégica. La evaluación permite explicar la gestión estratégica. En definitiva, la evaluación, en un mundo como el actual, responde a dos enormes necesidades: 1) racionalizar el uso de los recursos públicos haciéndolos más eficientes. 2) tica.

ser un elemento de transparencia y de calidad democrá-

Es decir: se fusionan e integran los dos grandes aspectos de necesidades económicas y necesidades políticas como elementos consustanciales a los propios procesos de aprendizaje y análisis que la evaluación produce para el sector público.

¿Qué razones tendríamos nosotros para evaluar? ¿Por qué preocuparnos de la evaluación de los resultados del sector público como un factor de gestión del conocimiento y de una Administración inteligente? Existen varios motivos:


Continuamente se habla del término “evaluación” y muchísimo. Pero, realmente, es un término absolutamente polisémico que se utiliza para indicar semánticas muy diferentes. El problema de este tipo de palabras es que cada uno entendemos una cosa distinta. Haciendo una comparación a nivel internacional hay razones para evaluar muy diferentes y España tendría sus propias razones. Cada país, cada organismo internacional, cada Administración quiere evaluar para obtener unos resultados con razones diferentes. La evaluación, por ejemplo, para la OCDE (comité “Puma”), tiene un enfoque tecnocrático; está basada en la eficiencia y la modernización del sector público y en el apoyo al mercado y en el mercado. Para el Banco Mundial, como banco prestatario, lo que le preocupa es que el crédito que concede permita un desarrollo sostenible y desarrollo institucional a los países a los que presta, etc. La UE está preocupada por el respaldo político documental de las intervenciones, por conocer hasta qué punto los fines de sus programas de gasto se gastan en los objetivos que se plantean. La evaluación que hace la UE es un mix de control documental y de impacto en los sectores a los que las distintas políticas de la UE se dirigen. Si hablamos de países, la evaluación es para Francia un instrumento de concertación económica y social que sustituye a la planificación. Es un modelo bastante burocrático, en revisión continua y aporta una serie de aspectos importantes en la transversalidad, en la pluralidad y en los impactos. En el Reino Unido lo que le preocupa al evaluador es hasta qué punto lo puede o no hacer mejor el mercado, si el sector público está utilizando para el empleo los recursos necesarios, si hay mejor manera de conseguirlo, etc. Por eso se preocupan mucho de lo que se llama “impacto regulatorio”. En los países nórdicos la evaluación de los resultados de las políticas sociales aparece como el elemento fundamental que justifica la evaluación.

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• Existe una corriente a la que no podemos ser ajenos. Nos encontramos en un marco donde la evaluación es importante, aunque cada cual tenga sus razones, como acabamos de ver. El contexto lleva a la necesidad de que el sector público aprenda y se adapte a las nuevas necesidades.



• Exigencia ciudadana. Es necesario mejorar la transparencia y la calidad democrática. Cada vez más los ciudadanos consideran importante conocer los resultados de la acción de lo público y hasta qué punto esos resultados se adaptan a las necesidades que ellos sienten. Este es un aspecto de calidad democrática y que está muy presente en la decisión del gobierno de crear la Agencia de Evaluación.

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• Una necesidad política y de gestión provocado por el efecto de la descentralización. Esta es una necesidad específica del caso español. La pluralidad de agentes públicos que intervienen en un programa son, en este momento, importantes y se plantea el análisis conjunto de los resultados de las políticas y los programas. No hay ningún agente público que, aisladamente, pueda responder de un programa o una política. Y no sólo porque existan lo que se llaman competencias exclusivas o competencias de un nivel u otro, sino porque la realidad es una realidad transversal, en la que es imposible analizar los resultados de una política para los ciudadanos si no se analizan las acciones que convergen de los distintos niveles de gobierno. Pero esto no se da solamente con esos niveles gubernamentales, sino también con el modelo administrativo. Por ejemplo: cualquier política de inmigración es una política que integra políticas de empleo, sanitarias, educativas, integración social, etc. Esto solamente se puede evaluar desde un prisma muy transversal. • Contexto presupuestario: la calidad del gasto público. De cara a la estabilidad presupuestaria el problema de la calidad del gasto público es un elemento fundamental. El análisis de qué resultados tienen las distintas políticas y programas, el análisis de

hasta qué punto hay alternativas con mejores resultados, son aspectos clave. • Reto de la productividad / competitividad. El objetivo por la productividad, por alcanzar una inversión de I+D+i en el PIB de un 3%, no solamente es un objetivo cuantitativo, porque podemos realizar un gasto en I+D en esas cantidades y no alcanzar el nivel de Innovación deseada. Si queremos incrementar las dotaciones presupuestarias, analicemos primero qué resultados estamos teniendo con las actuales y trabajemos, fundamentalmente, para conseguir los mejores resultados posibles para las actuales y para las que se van a incrementar.

En el programa electoral del PSOE figuraban tres cuestiones relacionadas con esto: 1. En política económica, figuraba poner a la productividad como elemento fundamental del desarrollo del modelo de crecimiento español. 2. Con relación a las administraciones públicas y a la evaluación de los servicios y la calidad, se planteaba hacer de la evaluación un instrumento importante de aprendizaje por parte de las administraciones públicas, planteándose la creación de la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas y Calidad de los Servicios. 3. Mejorar el impulso y crear un marco general más articulado de calidad para las administraciones públicas. En ese sentido se está desarrollando un Real Decreto que establece el marco general de calidad del sector público y que intenta dar un paso


• Firme compromiso del Gobierno. Todo lo anterior es lo que ha llevado al Gobierno a mantener una voluntad firme respecto a la implantación de la evaluación y a encajarla en las grandes orientaciones políticas.

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adelante en el desarrollo de los programas de calidad por parte de las organizaciones públicas. ¿En qué consiste la Agencia de Evaluación dentro de este panorama general?. La creación de la Agencia tiene los siguientes objetivos: a) Impulsar y fomentar la cultura de la evaluación y de la gestión de la calidad. Tiene, por tanto, un elemento formativo clave de apoyo a las organizaciones para utilizar herramientas de calidad e impulsar modelos de gestión de calidad.



b) Proponer la armonización de indicadores adecuados y favorecer el desarrollo de sistemas de información. Se pretende facilitar la comparativa de resultados, así como medir y analizar, en general.

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c) Elaborar metodologías y guías de evaluación e impacto regulatorio. d) Preparar en colaboración con las distintas instituciones y organismos competentes, la propuesta de un plan bienal de evaluación de políticas públicas. Pretendemos hacer de la evaluación un instrumento que esté situado entre las prioridades de la agenda de los gobiernos, entendiendo que la evaluación, los resultados de su actividad y el impacto en los ciudadanos, tienen que tener mayor peso en los decisores. e) Ejecutar los trabajos de evaluación y análisis de las políticas públicas que se recojan en su plan de actuaciones. Esta es una actividad más de la Agencia y se priorizarán aquellas actuaciones que tengan una naturaleza más transversal, aquellas que a día de hoy no tengan sujeto evaluador, es decir, en las que intervienen distintos niveles de gobierno o distintas administraciones y se necesita de un órgano de estas características que analice los efectos unitarios. También se evaluarán aspectos de nuevas políticas.

f) Realizar trabajos de consultoría y asistencia técnica, que le sean solicitados, así como análisis e informes de metaevaluación. g) Desarrollar el marco general de Calidad de los servicios públicos, impulsando sus programas de actuación y efectuar un informe anual sobre su situación. h) Actuar como entidad de referencia para el diseño de los sistemas de acreditación y certificación en las materias propias de su competencia. Pretendemos ser una institución de referencia nacional e internacional con credibilidad ante el conjunto de los actores sociales y públicos.

En el desarrollo de estos ambiciosos objetivos concebimos la Agencia de Evaluación como una institución de largo recorrido, en modo alguno como una institución coyuntural, sino como una institución que abre la puerta al desarrollo de la evaluación en un país donde ésta va a tener que ir madurando durante muchos años. Las tareas de la Agencia no son coyunturales. De nada vale realizar un plan si dentro de tres años se ha olvidado el contenido de ese plan de evaluación, o no se sabe lo que hemos conseguido o no hemos aprendido nada con las evaluaciones realizadas. Por eso, la evaluación es una pieza importante, no sólo de modernización sino de que los efectos de los compromisos del sector público alcancen los resultados que se quieren alcanzar para conseguir el bienestar de los ciudadanos y un mayor progreso en cohesión social de nuestro país.


i) Efectuar un seguimiento continuado de la percepción de los ciudadanos y grupos de interés respecto de las políticas y servicios públicos.

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Preguntas



P: ¿Cuál es la razón de la baja productividad en España si es que existen estudios no divulgados?

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R: Es una pregunta de difícil respuesta. No existe una razón única, sino una suma de razones. Todas las encuestas muestran en el caso español una menor proclividad al desarrollo de una actividad empresarial y emprendedora que lo que dan en el resto de la UE. En las propias encuestas que se realizan en la universidad y a los estudiantes hay muy pocos de ellos que se sitúen en la perspectiva de desarrollo de actividad empresarial o emprendedora en comparación con otros países. Aquí ya aparece una cultura menos abierta a la búsqueda de una actividad nueva o innovadora. En ese sentido el modelo educativo influye a este nivel. Además, el perfil empresarial en nuestro país sigue siendo heredero de una revolución industrial tardía, de lo que es posteriormente un marco autárquico en el que el empresario siempre ha querido estar más cerca de las subvenciones y del arrope que entrar en otro tipo de procesos. Todo esto está cambiando en los últimos años y hoy estamos viendo que hay una mayor presencia del mercado español en países emergentes, como China. Y no sólo son empresas grandes sino también medianas las que se están posicionando ante la globalización no sólo de una forma defensiva sino buscando otros nichos de mercado que tienen que ser más tecnológicos, menos industriales, etc. No creo que la baja productividad sea un fenómeno estrictamente de trabajo, sino que quizás somos desordenados en el trabajo, nuestros horarios laborales son poco racionales, por ejemplo. Más que un problema de mano de obra es un problema de gestión del conocimiento, de economía del conocimiento, de I+D, de innovación, de los nuevos nichos tecnológicos, es decir: de estar muy adaptados a las nuevas condiciones, de buscar ese proceso de adaptación. Porque la realidad de este país es que ha tenido un proceso de transformación espectacular en los últimos

25 años. Y, además, de que estamos viviendo un período económico realmente irrepetible. Nos ha beneficiado mucho nuestra integración en la UE, la integración del Euro.

P: Yo añadiría aquí también un factor de la cultura española que es la tendencia al individualismo. Tenemos mucha menos cultura de equipo que la cultura sajona. Por otra parte me parece que el modelo que maneja en sus explicaciones es “gobernar para el pueblo pero sin el pueblo”. Yo no he visto nada desde el año 64 en ninguna de las corrientes que aportan algo en la evaluación sobre la retroalimentación. He visto hablar mucho de los jefes, de los gerentes, etc. Pero estas metodologías no tienen ningún sentido si no tienen un componente cualitativo, como puede ser el caso de la actitud, el interés o la motivación de los trabajadores. Yo creo que hay un eje fundamental para que esto funcione, que es una labor lenta a largo plazo. Para aumentar la productividad hay que funcionar a largo plazo y en esto creo que debería haber esquemas de inmersión de la gente evaluada en el proceso para que realmente más que un fenómeno de dar premios económicos sea un fenómeno de cambio realmente cultural y de valores que haga posible que realmente vea la gente como suyo el alto rendimiento, la productividad, entendida en un sentido mucho más amplio que la pura productividad económica. No sé si estará de acuerdo. R: Comparto en buena medida su intervención. Las intervenciones rápidas no suelen ser lo suficientemente comprensivas.


¿Razones de la baja productividad? Investigar, aplicación de nuevas tecnologías, creatividad, emprendedores y un sector público más dinámico que no sólo no plantea obstáculo sino que se plantea a nivel pragmático quitar los obstáculos que existen muchas veces para realizar acciones emprendedoras. Yo creo que ahí está el secreto, no es ningún mal histórico, aunque creo que también el período autocrático nos ha marcado de alguna manera.

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La cultura de evaluación como la cultura de la calidad están muy ligadas a actitudes éticas, a trabajo en equipo, a crear valor de una forma mucho más colectiva. La cultura de evaluación en sí misma, al incorporar elementos de percepción y de participación de los destinatarios de las políticas como un elemento importante a la hora del análisis de resultados, es una cultura tremendamente democrática a este nivel. Cuando he hablado de calidad democrática me estaba refiriendo fundamentalmente a este aspecto. Es decir, que los aspectos no sólo son los ligados a racionalizar el uso de los recursos, sino también aspectos de transparencia y calidad democrática. Yo creo que son los dos caballos o las dos piernas con las que de alguna manera se está avanzando en el proyecto.

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P: Francisco Velázquez indicaba que iban a utilizar mucho el término de empleados públicos como algo que iba más allá de limitarse únicamente a los funcionarios, puesto que los laborales también es un sector muy importante. Tenía un criterio, de alguna manera, extensivo. En este caso, con la cuestión de la Agencia, mi pregunta es si va a existir una estrategia diferenciada a la hora de trabajar con administración estatal, comunidades autónomas y administraciones locales. Porque es verdad que muchas veces, desde las administraciones locales, por ejemplo, se tiene siempre como referente lo que realiza el Ministerio para las Administraciones Públicas. Pero, por otra parte, siempre uno tiene la sensación de que está muy centrado obviamente en la administración del estado. Entonces, ¿va a haber también un criterio extensivo de la Agencia en cuanto a la manera de implantar las diferentes actuaciones en los diferentes niveles de la administración? R: Sí, yo creo que hay dos espacios para responder a la pregunta. Hay un espacio que es evidente como elemento global de todos los niveles de gobierno y es el espacio que he llamado formativo, metodológico, acreditador, etc. Es decir, la Agencia pretende ser una institución de impulso formativo, de apoyo

El segundo espacio tiene un carácter ya organizativo, es decir: ¿cómo se piensa o cómo se diseña el proceso? El proceso se diseña en primer lugar con la creación de una Agencia Estatal, de acuerdo con la Ley de Agencias, en cuyos estatutos se incorporará la posibilidad con carácter voluntario de que puedan integrarse comunidades autónomas y también alguna fórmula ligada a la FEMP, o algo que permita integrar a la administración local. Esto, en la perspectiva de ir adquiriendo una experiencia compartida y rica como para poder dar el salto a la nueva forma jurídica que se plantearía en un momento determinado si la práctica es buena. Esta fórmula sería a través de un consorcio entre el estado y el conjunto de las comunidades autónomas, con participación también de la administración local, de tal manera que la Agencia estatal se convertiría en consorcio de evaluación del conjunto. Ese es el diseño, pero un diseño que obviamente necesita de una maduración organizativa, práctica e institucional. P: Me gustaría insistir en la importancia a mi entender de las políticas de gestión de calidad porque dan trasparencia a las administraciones públicas. Pero a partir de ahí, como administración pública, bien sea en el ámbito estatal, autonómico o local, creo que lo más importante son los ciudadanos. Es decir: centrarnos en cómo lo perciben los ciudadanos. Y estaba viendo en el último objetivo de la Agencia (“Efectuar un seguimiento con-


metodológico, de búsqueda de referencias de indicadores, para todo el conjunto del sector público. El término que utilizamos es la Agencia como un elemento del desarrollo de un sistema público de evaluación. Favorecer el desarrollo de un sistema público de evaluación que tendrán que protagonizar los correspondientes agentes públicos de cada nivel de gobierno pero que en la Agencia tendrán un referente no sólo de impulso sino también de estandarización, de ayuda, de desarrollo. Por tanto, ese es un primer aspecto en el que la Agencia, de manera muy clara, va a estar al servicio del conjunto de las administraciones públicas.

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tinuado de la percepción de los ciudadanos y grupos de interés respecto de las políticas y servicios públicos”) y considero que la percepción en principio es algo muy subjetivo. Aunque sea algo política ficción, ¿cómo piensa la Agencia hacer ese seguimiento continuado de esa percepción de los ciudadanos?

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R: En general, el seguimiento de los observatorios correspondientes se hacen desde dos tipos de indicadores: 1) objetivos, a través de los cuales se trata de ver con que estándar está funcionando un determinado servicio o una determinada actividad, con lo que podemos comprobar si el tiempo puede ser menor, si el servicio es de una manera completa, es decir, todo lo que pueden ser los elementos cuantificables; 2) percepción de los usuarios, hasta qué punto el servicio está desarrollando toda su potencialidad. Por parte del sector público han comenzado a emerger diversos observatorios, plataformas de seguimiento, etc., con características muy distintas. La idea que tenemos es establecer un seguimiento a través de las fórmulas con las que habitualmente se siguen. No sólo pretendemos conocer las percepciones de los ciudadanos a nivel genérico, sino también los usuarios de cada servicio, indagando si el servicio se corresponde con las necesidades que los usuarios consideran, si se está avanzando en los objetivos, etc. Trataremos fundamentalmente de convertir los procesos de calidad, más micro, en procesos más institucionales, más macro, más políticos. Hay siempre un equilibrio difícil entre los modelos participativos de calidad y evaluación con los modelos de percepción. Es decir: hay una corriente en el marco de la evaluación, muy de moda, a partir de Porto Alegre y un conjunto de experiencias en algún ayuntamiento de nuestro país, de lo que se llama la evaluación participativa. En ella existe una participación muy activa de los agentes y los usuarios a la hora de evaluar las políticas y los análisis de hacia dónde hay que orientar éstas. Quienes trabajamos ahora en el proyecto de Agencia de Evaluación estamos en una vía intermedia, es decir: creemos que un modelo de evaluación con el centro de gravedad en el ámbito de lo participativo


exclusivamente es muy costoso en tiempo, en negociación, en dificultad. De entrada habría que ir fundamentalmente a observatorios de evaluación más mixtos, capaces de incorporar percepción de los ciudadanos pero no con un diseño de evaluación participativa exageradamente ambiciosa. Tenemos que buscar un elemento en el que los ciudadanos y los agentes a los que se dirigen las políticas tengan un papel importante y se puedan escuchar sus percepciones de las mismas. Hay que ir viendo progresivamente el funcionamiento con elementos de ensayo y error. En ese proceso es en el que estamos.

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Capítulo 8 La Selección y la Formación como elementos de transformación de la Administración Pública fRANCISCO RAMOS fERNáNdEz-TORRECIllA

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La Selección y la Formación como elementos de transformación de la Administración Pública Francisco Ramos Fernández-Torrecilla

Director del Instituto Nacional de Administración Pública

Para comenzar, me gustaría señalar que para mí ha sido un honor, participar en los Cursos de Verano de la Universidad Complutense y agradezco a Antonio Díaz Méndez, el que me haya permitido hacerlo, refiriéndome además al tema al que como Director del Instituto Nacional de Administración Pública concedo la máxima importancia, cual es la selección y la formación como elementos de transformación de la Administración Pública.


En este sentido, es claro que las Administraciones en la actualidad se enfrentan a retos diversos derivados de la globalización, la integración regional, y en definitiva, de la cada vez mayor interdependencia de los sistemas sociales y económicos.

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Todo ello, nos ha obligado a embarcarnos en procesos de modernización y transformación, los cuales no podrán llegar a buen puerto sin la participación de nuestro capital fundamental, el capital humano, los empleados públicos. Lo primero que hay que señalar es que las Administraciones Públicas, constituidas por más de 2.300.000 personas, son la empresa que más personal selecciona, sólo en la Administración General del Estado, en los últimos 10 años, hemos seleccionado 22.691 personas sobre 500.000 aspirantes aproximadamente, lo que constituye un dato claro sobre la importancia de la selección en la Administración. Pero además hay que tener en cuenta que esta selección es para toda la vida porque, en principio, el funcionario va a seguir prestando sus servicios en la adminis-

Nuestro sistema selectivo ha contribuido de manera muy notable a la profesionalización de la función pública. De hecho, lugares como América Latina han llegado al convencimiento de que sólo una Administración que tenga un servicio profesional de carrera, como el nuestro, puede ser capaz de promover el desarrollo económico. Siempre me gusta decir que la función pública española ha logrado pasar de la dictadura de Franco a la democracia, de un Estado centralizado a uno descentralizado, sin que se haya puesto en duda en ningún momento la profesionalidad de los funcionarios. No olvidemos que en la transición el papel del ejército fue una de las mayores preocupaciones para la implantación y desarrollo de la democracia. La función pública, sin embargo, se ha adaptado a cambios muy importantes, lo que sin duda significa que estaba formada por profesionales muy capaces de llevar a cabo esa adaptación. La profesionalización de la función pública ha tenido además otro efecto digno de destacar. Y que no es otro que su contribución, de manera muy importante, a la movilidad social y a la igualdad, mediante el sistema tradicional de oposiciones. No obstante, conservamos unos sistemas muy tradicionales de acceso a pesar de los cambios que se han producido en nuestro entorno. Básicamente, nuestro sistema tradicional de oposiciones proviene del Estatuto de Maura de 1918, sin que haya sufrido modificaciones sustanciales. El entorno político, económico y cultural sí que las ha sufrido de manera notable, lo que plantea ciertas disfunciones. Uno de los problemas que origina y que hay que mejorar si queremos aumentar la productividad en la Administración Pública es la excesiva duración de los procesos de selección. Siendo cierto que nuestro sistema ha contribuido a la profesionalización de la función pública, no lo es menos que ha originado el eterno


tración durante toda su vida laboral, sin esos avatares de la empresa privada, expedientes de regulación, etc.

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problema de los interinos, contratados y, en definitiva, el empleo precario en la Administración. Este debate sobre el empleo temporal y precario en la Administración, es la reproducción de otro que se dio en el debate parlamentario con la aprobación del Estatuto de Maura. También entonces Julián Besteiro, ilustre diputado socialista en aquel momento, defiende el derecho de los temporeros a permanecer en la función pública.



Para quienes trabajamos en la Administración Pública estos son problemas a los que nos enfrentamos a diario. Nuestros principios constitucionales señalan que la selección debe respetar la igualdad, el mérito y la capacidad. Los sistemas tradicionales de acceso son la oposición, el concurso y el concursooposición, aunque en la práctica sólo se emplean el sistema de oposición y el de concurso-oposición, siendo muy excepcional que alguien acceda directamente a la Administración por el sistema de concurso.

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El número de plazas se determina anualmente para cada cuerpo en el Real Decreto por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público y en los acuerdos de oferta que estableció la Ley 30/84 y que deben asumir las demás Administraciones Públicas y eso en función de los criterios de reposición de efectivos establecidos anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Ello, junto con la estricta aplicación de los criterios de convergencia europea y la reducción, por tanto, del déficit público ha supuesto un aumento del problema de temporalidad y un envejecimiento de nuestra función pública que, pese a las reposiciones actuales del 100 %, requerirá de medidas extraordinarias. La Administración General del Estado, al menos, se encuentra con un problema grave de envejecimiento, que va a seguir aumentando en los próximos años, y que obliga a los responsables políticos a buscar soluciones. El INAP (Instituto Nacional de Administración Pública), organismo que actualmente dirijo, tiene atribuida la selección de los cuerpos y escalas adscritos al Ministerio de Administracio-

nes Públicas que son, en la Administración General del Estado, los cuerpos de carácter general e interdepartamental, y, en la Administración Local, las Escalas de funcionarios con habilitación de carácter nacional (Secretaria-Intervención, Secretaría e Intervención). Por ello, la modernización y actualización de los procesos selectivos es una de nuestras mayores preocupaciones.

Por ello, el Gobierno ha asignado, a los organismos que tenemos encomendada la selección de los funcionarios dos objetivos claros: 1) adecuar el perfil de los funcionarios públicos a la nueva Administración Pública española y 2) profundizar en el mandato constitucional de garantizar la igualdad manteniendo el pleno respeto a los principios de mérito y capacidad. Así, nuestra Administración se ha visto sometida a múltiples cambios en los últimos 25 años como consecuencia, por un lado, del intenso proceso de descentralización territorial, y por otro, de la integración en la Unión Europea con lo que ello implica, liberalización de servicios públicos, procesos de privatización importantes, estabilidad presupuestaria y capacidad para acceder a los ámbitos de decisión en el seno de la UE. Por ello, debemos adaptar el perfil de los funcionarios públicos a este nuevo contexto, tenemos que pensar en un funcionario que sea capaz de relacionarse adecuadamente, de trabajar en red, porque su trabajo va a tener que ver mucho con lo que hagan en otras Administraciones, asimismo y como consecuen-


En esta línea, el Gobierno, tras un proceso de reflexión que le ha llevado a detectar algunas disfunciones en este ámbito, ha señalado la larga duración de los procesos como una de ellas. Ello implica que cuando una Administración precisa de un determinado grupo de funcionarios, puede tardar más de un año en conseguirlos, lo que genera el problema que ya el señalado del interinado, empleo temporal, etc.

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cia de las políticas de contención del déficit marcadas por la Unión Europea y las nuevas demandas ciudadanas, va a tener que hacer más con menos, con la exigencia de eficiencia y calidad que ello conlleva. La participación en las instituciones de la UE obliga asimismo a cambiar la formación, y los perfiles profesionales de los funcionarios. Y finalmente, la sociedad el conocimiento en la que nos encontramos obliga, como decía Delors, al aprendizaje a lo largo de toda la vida.

Selección y Formación en la Administración Pública


En este sentido, el Gobierno nos ha encargado específicamente tanto disminuir el contenido memorístico de las pruebas como potenciar los cursos selectivos.

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El sistema de oposiciones es un sistema competitivo en el que hay un elevado número de candidatos que compiten por un número reducido de plazas. Este sistema en nuestro país prima en exceso los conocimientos memorísticos, lo que se pone de manifiesto en la existencia, para el acceso a casi todos los Cuerpos superiores de la Administración, del famoso examen de “cantar los temas”, que no es otra cosa que la exposición oral durante un tiempo máximo de temas previamente estudiados. Hay que buscar fórmulas alternativas, que nosotros ya hemos comenzado a aplicar para ir reduciendo el peso de las pruebas memorísticas en el proceso selectivo, y potenciando otras que midan las aptitudes y capacidades del candidato para integrarse en una Administración en constante cambio, sin que ello suponga una merma de las garantías constitucionales. Ello me lleva a la segunda encomienda del Gobierno a los organismos encargados de la selección y que como he señalado es la profundización en el mandato constitucional de garantía de la igualdad en el acceso al empleo público.

Para romper estas barreras socio-económicas, creemos que debe modificarse en algunos aspectos el proceso selectivo, dando un mayor peso a los cursos selectivos frente a la fase de oposición. Ello supondría que sería la Administración la que cargaría con los costes de la formación de los funcionarios. Esta es la línea en la que estamos trabajando en la actualidad. Otra alternativa, no excluyente de la anterior, sino que podría ser complementaría, es la posibilidad de establecer becas y ayudas a la preparación, lo que ya se viene haciendo para el fomento de la promoción interna. Finalmente, debería existir una mayor colaboración con las Universidades de forma que éstas impartiesen, dentro de sus planes educativos, aquellas materias cuyo conocimiento se exige para el acceso a la función pública, lo que facilitaría en gran medida el acceso posterior de los recién licenciados. Tal vez estas medidas nos ayuden asimismo a enfrentarnos a otro de los principales problemas que encontramos y es que no contamos con tantos candidatos como nos gustaría para el acceso a los Cuerpos y Escalas superiores de la Función pública. Quizá es que el empleo público no es lo suficientemente atractivo para los jóvenes en este momento, quizá es que la Administración paga poco o que hay más empleo en el país y los jóvenes no quieren hacer el esfuerzo que supone preparar unas


¿Por qué hablábamos de que puede existir una cierta desigualdad en este acceso? Porque en definitiva el sistema descrito de selección mediante el sistema de oposición carga fundamentalmente sobre el opositor el coste de la preparación. Y esto, como es evidente, presenta problemas en relación con la garantía del principio de igualdad, ya que solo aquel que tiene capacidad económica para estar dos o tres años preparando las oposiciones tiene la posibilidad de acceder a la función pública. En consecuencia, existen barreras socio-económicas, fundamentalmente en el acceso a la función pública superior.

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oposiciones. Pero lo cierto es que habiendo en España en este momento unos 700.000 estudiantes universitarios de Ciencias Sociales, el número de candidatos para los procesos selectivos de acceso a estos Cuerpos no es el deseable.

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Por último en el ámbito de la reforma de los procesos de selección, señalar que el Ministerio de Administraciones Públicas, a través de una Comisión de expertos, ha elaborado un Informe preparatorio del Estatuto Básico del Empleado Público, en el ya se recogen algunas recomendaciones sobre la cuestión del acceso y la selección como son: la aplicación sin excepciones de un riguroso procedimiento de selección, la preferencia de la oposición frente al concurso-oposición, así como que no es recomendable que los representantes de los trabajadores y asociaciones profesionales formen parte de los tribunales y comisiones de selección, como garantía de imparcialidad e independencia de éstos últimos. Señalados los problemas y perspectivas de los procesos de selección como elemento esencial de transformación de las Administraciones Públicas, debo centrarme en otro de los retos a los que nos enfrentamos para la mejora del capital humano de la Administración, que no es otro que la formación. La situación actual en que nos encontramos es que un menor número de efectivos debe hacer frente a una demanda más cualificada de bienes y servicios, que hay una rápida evolución del conocimiento y que por ello, la gestión del conocimiento en la organización deviene un elemento estratégico decisivo. Hasta hace no mucho los conocimientos específicos iniciales exigidos al opositor en el proceso selectivo, se complementaban con el aprendizaje no formal en el seno de la organización. Sin embargo, este sistema no resulta viable en el contexto actual, dada la rápida obsolescencia de los conocimientos y la elevada

movilidad profesional como consecuencia de las políticas de reducción de efectivos.

Este sistema viene regulado por Acuerdos entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las organizaciones sindicales, y se financia de manera generosa con un 9,75 % del conjunto del presupuesto para Formación Continua de los empleados. El mismo se basa en la existencia de múltiples agentes de formación: la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las Corporaciones locales y las organizaciones sindicales, siendo el INAP es el organismo gestor del sistema, con un doble papel en tanto promotor de planes de formación que imparte de forma directa, así como administrador del conjunto de los recursos. Desde el año 95 se han invertido 521 millones de euros y se han impartido 158.000 cursos de formación con 8.000.000 de horas lectivas y 4.000.000 de alumnos formados. Es decir, el sistema de la Formación Continua es ya un programa plenamente consolidado en el ámbito de la Administración Pública, que ha generado un aumento en la productividad en el conjunto de las Administraciones. No obstante, el sistema debe seguir mejorándose. No tenemos, por ejemplo, capacidad para conocer el solapamiento entre las acciones promovidas por las diferentes Administraciones y a veces los cursos se repiten, duplicándose innecesariamente los esfuerzos. Pero sobre todo hay un aspecto que nos preocupa especialmente y es que la formación se concibe todavía como un derecho del funcionario, lo cual no es negativo, pero sí el hecho de que dependa únicamente del funcionario la elección de


Ello, ha obligado a la creación en el seno de las Administraciones Públicas de un sistema de Formación Continua, fruto del Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos implantado en el año 1995.

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su formación. Es este punto el que debería cambiar y lograr un sistema de formación que también se adapte a los cambios y a las necesidades de la organización, sin que esté sujeta exclusivamente a la voluntad del funcionario. Otro aspecto interesante que debería considerarse es el papel de la formación en el sistema de carrera. Sin duda alguna, no existe todavía una correlación clara entre la formación continua y la promoción profesional, siendo necesaria una regulación que articulase un nuevo sistema en este sentido.



Ya para acabar, permítanme apuntar algunas indicaciones finales sobre el futuro del papel del INAP en la formación de empleados públicos:

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Deberíamos reorientar nuestra oferta formativa, centrándola en las necesidades formativas, no solo de los funcionarios, sino de la organización en su conjunto. Por otra parte, sería también interesante la creación de redes para el intercambio de experiencias y mejores prácticas, ya que todos tenemos experiencias y problemas comunes. La formación de directivos debe ser uno de nuestros objetivos prioritarios, ya que son ellos los llamados a liderar los cambios que el nuevo contexto exige a nuestras Administraciones Públicas. Asimismo, creemos que hay que cambiar el sentido de la formación haciendo que la consecución de determinados puestos vaya asociada necesariamente a una formación permanente y adicional, ligando de esta forma la capacitación permanente con la carrera administrativa. En este sentido, el INAP debería tener la competencia para evaluar y certificar la adquisición de dichas competencias. Por último, debemos potenciar nuestra relación con el ámbito universitario y académico.

Preguntas P: Es verdad que los expertos vienen proponiendo que no exista una participación de los representantes de los trabajadores en las comisiones de selección. ¿A qué se debe esto? ¿Obedece a alguno de los efectos no deseados que está provocando esto?

No obstante, personalmente considero que también es importante que los procesos sean transparentes, de forma que los sindicatos puedan, externamente, ejercer una cierta vigilancia de los mismos para la defensa de los derechos constitucionalmente reconocidos. P: Vistas las cifras de la cantidad de dinero que se está empleando en formación, con un crecimiento exponencial en inversiones, parece que esto hace necesario el análisis en lo que refiere a la evaluación. Todos estamos de acuerdo en que la formación es buena y necesaria, pero cuando cobra tal dimensión económica parece que habría que tener mecanismos de evaluación de hasta qué punto está funcionando esto. R: Sin duda. Efectivamente, yo creo que la cantidad de recursos que se ponen en juego en el conjunto de las Administraciones Públicas hace que sea necesario evaluar el funcionamiento de todo el sistema sin perjuicio de los controles a los que estamos sometidos por el Tribunal de Cuentas, etc. Dicha evaluación debería centrarse asimismo en evitar posibles solapamientos, para lo que también resultaría necesaria una mejor coordinación, así como en la mejora de sistema de detección de necesidades de formación, es decir, qué es lo que


R: Yo creo que la razón principal no es otra que garantizar una mayor neutralidad y profesionalidad en las comisiones de selección.

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realmente necesitan los funcionarios para mejorar la productividad en su trabajo.



P: ¿Contempláis desde el INAP la formación a través de nuevas tecnologías? No me refiero al uso de Word y Excel, sino su utilización como herramientas para proporcionar formación. Estoy hablando del uso de plataformas virtuales, de e-Learning. Creo que sí es una herramienta que puede potenciar la productividad en los funcionarios que reciben la formación.

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R: Sí, de hecho, ya hemos implantado el e-learning en algunos de nuestros cursos de idiomas y de nuevas tecnologías. Pero nos gustaría seguir avanzando en esta línea para poder ofrecer on-line una variedad mayor de cursos. El problema es el alto coste económico de las plataformas, lo que nos obligará a hacer un esfuerzo importante porque desde luego somos conscientes de que el futuro pasa por la generalización de la formación a distancia. No obstante, también creo que la mejor fórmula gira en torno a una combinación de asistencia presencial y formación on-line, porque aunque ya no tiene sentido el traslado de alumnos para la impartición de lecciones magistrales, no es menos cierto en la formación son también importantes aspectos que solo la actividad presencial puede cubrir, como son el establecimiento de relaciones y contactos personales, la creación de una cultura común, la discusión, la puesta en común de diferentes prácticas. Todo ello nos plantea un reto importante, ya que debemos evolucionar a un tipo de formación que se adapte a lo que cada cual necesita y que tenga un contenido mucho más práctico, para lo que el papel de las nuevas tecnologías resulta esencial. P: Con relación al tema que ha planteado de esa estrategia de cambio de sentido de la formación para que garantizando el derecho de los trabajadores a elegir la formación que quieran

se compagine con cubrir las necesidades de la organización, ¿ha pensado algo el INAP en la metodología ya que el sistema actual favorece de alguna manera que eso sea así?

Pero es necesario también un sistema que se adapte a las necesidades de la organización como sucede, por ejemplo en la Dirección General del Catastro, que cada vez que plantean una modificación de sus sistemas informáticos, inician un proceso de capacitación de su personal para que se adapten al cambio. A eso es a lo que me refiero, es decir, una formación que dependa de los cambios organizativos, de la introducción de nuevos planes e innovaciones en la organización, porque para ofrecer un servicio diferente se requieren nuevas competencias. Es necesario por tanto partir de una detección desde otro enfoque, tratando de cubrir las necesidades organizativas, acabando con la perspectiva de una formación que en algunos casos sólo satisface las inquietudes personales del funcionario. P: ¿Cómo ligamos la formación a la promoción interna y a la carrera profesional? Creo que ahí hay una especie de laguna pendiente que tiene mucho que ver con cosas que se han citado aquí (el estudio de necesidades formativas), pero también hay quizás un déficit que es la ausencia de lo que viene a ser una especie de censo de cualificación. Existe un registro de personal pero cuando una persona accede a la administración pública lo hace con unos requisitos de acceso, unas pruebas, etc., y a lo largo de toda su trayectoria profesional hay una pérdida de información de qué es lo que hace o qué competencias ha ido desarrollando un empleado público y eso hace que, a veces, la formación no se ajuste ni a las necesidades formativas ni al pro-


R: Eso constituye nuestra preocupación fundamental. Cuando me preguntan si lo que enseña el INAP es útil siempre respondo que sólo tengo un dato y es que la gente pide venir a los cursos y existen alumnos suficientes. Por tanto, desde el punto de vista de los funcionarios parece que están satisfechos.

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pio nivel de desempeño actual o futuro que pueda tener. Echo en falta un poco la referencia a soluciones de promoción interna y carrera administrativa porque quizás se hace demasiado hincapié en que los sistemas de selección son siempre de acceso libre cuando los sistemas de selección también afectan a las promociones internas.



R: Tiene usted toda la razón. Cuando uno examina nuestro sistema selectivo tradicional debemos reconocer que el balance global es positivo. Pero la pregunta que debemos hacernos es si este sistema sirve para el futuro, es decir, si sigue siendo válido que el peso fundamental recaiga exclusivamente en la selección y en la formación inicial, o si el nuevo contexto en el que nos movemos obliga a introducir otro tipo de consideraciones.

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Por ello, tal y como usted señala, sería recomendable que la formación, los puestos desempeñados y las habilidades adquiridas valorados por órganos independientes, fuesen el factor determinante en la promoción profesional. Creo que el Estatuto Básico del Empleado Público puede marcar un antes y un después en este punto, que a día de hoy como todos sabemos, no funciona siempre del modo deseable. P: Se está hablando aquí mucho de nuevas tecnologías y creo que existen dos vertientes: una es la utilización de esas nuevas tecnologías y otra es su puesta en marcha. Me gustaría saber si hay algún plan de formación específico para las personas o grupo de personas que van a tener que poner en funcionamiento esas nuevas tecnologías, porque yo creo que ahí hay un déficit y es que la gente que está trabajando en las nuevas tecnologías a veces se encuentra con que los cursos que hay en el mercado son muy caros y no están adecuados a sus necesidades específicas. Es más: muchas veces te encuentras con que la gente que viene a impartir los cursos casi sabe menos que los alumnos. R: Uno de los sectores estratégicos de la Oferta formativa del INAP es precisamente el de las nuevas tecnologías de la infor-


mación y el conocimiento, y creo que con carácter general, contamos con un buen sistema de formación, aunque el mismo se circunscribe únicamente al ámbito de la Administración General del Estado. No obstante, es cierto que a veces nos enfrentamos al problema que usted señala, que los formadores no tienen el nivel de conocimientos requerido, que la capacitación de los formadores va por detrás de los instrumentos tecnológicos que aparecen. A través de las evaluaciones que nuestros alumnos hacen de todas nuestras actividades formativas, tratamos de detectar posibles disfunciones como éstas.

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Capítulo 9 La transparencia en el ordenamiento jurídico español MIGuEl SáNChEz MORÓN

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La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración La transparencia en el ordenamiento jurídico español Miguel Sánchez Morón

Catedrático de Derecho Administrativo (Universidad de Alcalá)


A principios del siglo XXI nos puede parecer claro que en democracia la administración debe ser transparente. Pero esto que actualmente es considerado algo obvio en la teoría no siempre ha sido así. Además, la idea de trasparencia de la administración ha ido evolucionando en base a conquistas sociales al igual que la democracia y el Estado de Derecho. Esta conquista histórica en el ámbito de la trasparencia de la administración es algo que no está, ni mucho menos, culminada y que es necesario defender y perfeccionar, al igual que la Democracia y el Estado de Derecho. En tiempos no tan lejanos y no solamente en regímenes políticos autoritarios la regla general en las relaciones entre la administración y los ciudadanos o administrados no era la trasparencia, sino más bien el secreto y la opacidad.

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El secreto y la opacidad eran presupuestos o elementos esenciales de aquello que Max Weber, a principios del siglo XX, denominó “el modo de dominación burocrático”. “La burocracia –decía Weber– es por su misma tendencia un gobierno que excluye la publicidad”. Y eso es así porque el monopolio de la información y el conocimiento de los asuntos públicos es una fuente de poder y no la menos importante que existe en el ámbito público y en una sociedad. Por el contrario, la información es un medio de control de los gobernantes, tampoco el menos importante, al que no todos los gobernantes y administradores se someten con agrado. De hecho, si analizamos nuestra legislación, todavía vigente aunque sea de hace algunos años, podemos encontrar reminiscencias o residuos de estas ideas; por ejemplo, en el art. 80 de

Por tanto, la trasparencia no es algo que ya esté dado por el mero hecho de que figure en los ordenamientos jurídicos, sino que es algo en lo que hay que ir avanzando. También es verdad que, hoy en día, en el ordenamiento jurídico de prácticamente todos los estados democráticos se consagra el principio de trasparencia administrativa. De manera que, desde un punto de vista jurídico –cuando hablamos de lo jurídico hablamos desde el “deber ser”– la trasparencia administrativa es la regla y el secreto, el sigilo y la falta de información son la excepción. Una excepción que debe justificarse en cada caso de acuerdo con las normas aplicables que establecen ciertamente límites al principio de trasparencia. Así se deduce esto de nuestra Constitución de 1978, que no establece de una manera expresa el principio de transparencia, pero sí contiene en el art. 105 b una regla o mandato al legislador de que regule el acceso de los ciudadanos a los documentos administrativo, con lo que de ahí se ha podido deducir doctrinal y jurisprudencialmente este principio de trasparencia.

La transparencia en el ordenamiento jurídico español

la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, aún en vigor y que impone a los funcionarios públicos no solamente un deber de secreto relativo a aquellas informaciones que tienen carácter secreto (lo cual es normal), sino que también les impone ese deber mucho más difuso e indefinido de sigilo y reserva con relación a los conocimientos e informaciones que obtienen en virtud del desempeño de sus cargos. Este deber de sigilo tan ambiguo a veces choca en la práctica con la idea de trasparencia, hasta el punto de que muchos funcionarios manifiestan a veces una cierta prudencia excesiva a facilitar ciertas informaciones por las responsabilidades en que eventualmente pudieran incurrir. También hay que tener en cuenta que ante asuntos que pueden resultar incómodos para un determinado gobierno no es fácil que se facilite una información completa y puntual. Quizás bastaría como ejemplo con remitirnos a situaciones y acontecimientos que se han producido en los últimos tiempos para comprobarlo.

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En otros textos más modernos, que también tienen aplicación en nuestro derecho interno, ya que son textos internacionales o de la UE, el principio de trasparencia se refleja de una manera mucho más expresa. Así, por ejemplo, en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, que fue adosada al Tratado de la UE a través del Tratado de Niza, se vincula el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos administrativos a un derecho más amplio y general que se denomina el derecho a la buena administración. También en otros artículos del Tratado de la UE se pueden encontrar referencias a la trasparencia en el ámbito de las instituciones comunitarias; es más, el texto de la no ratificada aunque sí aprobada Constitución Europea abunda en este tipo de referencias a la trasparencia de las instituciones de la UE vinculándolas a la buena gobernanza.

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Desde otro punto de vista, la sociedad de la información y, en particular, el uso cada vez más extendido de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones por las administraciones públicas facilita sin duda la aplicación del principio de trasparencia. Este principio es también uno de aquellos en los que se basan propuestas de administración electrónica o gobierno electrónico. Podríamos decir que nunca antes el ciudadano ha tenido mayores posibilidades de acceso a la información administrativa que ahora, entre otras cosas porque gran parte de las informaciones a las que se puede acceder están en la red y el acceso es cada día más fácil y también más generalizado. Sin embargo, hay que tener cuidado porque esta multiplicidad de informaciones que posee la administración plantea otro tipo de problemas: seguridad en las comunicaciones, fiabilidad, desigualdad y, sobre todo, confidencialidad. La administración no sólo tiene obligaciones jurídicas de facilitar información a los ciudadanos, sino que también recoge y almacena mucha información sobre los ciudadanos y esta información no puede ser siempre difundida en la medida en que puede afectar a la intimidad de las personas; de ahí precisamente que exista una legislación sobre protección de datos de carácter personal tanto a nivel europeo como del estado, leyes autonómicas, etc.

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración

Analizando de manera global toda esta legislación hay que distinguir entre las informaciones que los gobiernos y administraciones públicas difunden o comunican a los ciudadanos por su propia iniciativa, ya sea por obligación legal o no, de aquellas informaciones que están obligadas a emitir a solicitud de alguna persona que ejerce algún derecho a la información. Cabría diferenciar, por tanto, sobre la base de este criterio, entre una información general (unas obligaciones de información general) de las administraciones públicas y unos deberes de información singular a favor de determinados ciudadanos. Distinción que se recoge en alguna formulación jurídica y, en concreto en el R.D. 208/1996 de 9 de febrero, que es la norma reglamentaria que regula los servicios de información administrativa y de atención al ciudadano en la Administración del Estado. La información general que tiene la obligación de proporcionar la administración se refiere según las leyes a tres tipos de materias: 1) Información sobre normas jurídicas y actos administrativos de carácter general que tienen como destinatarios a una pluralidad determinada o indeterminada de personas. Esta información debe realizarse a través de boletines generales, sin perjuicio de que existan otras formas complementarias de publicidad, a través de la red o revistas y periódicos no oficiales, por ejemplo. Esta información figura en los arts. 51 y 60 de la


Lo que importa, en definitiva, es la regulación jurídica de la información que la administración proporciona al público, es decir: cuales son los deberes de información que jurídicamente tiene la administración, cuales son los derechos de los ciudadanos de acceso a la información en poder de las administraciones públicas, cuales son los límites de ejercicio de esos derechos, etc. Y esta regulación se contiene hoy en día en numerosas normas jurídicas, siendo una regulación bastante dispersa, de carácter estatal, también autonómica y, en algunos casos, local.

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Ley de Régimen Jurídico, mientras que la publicidad de la norma figura en la propia Constitución como requisito de su eficacia.



2) Documentos que puedan afectar a la colectividad en su conjunto o que puedan ser objeto de consulta por los interesados que la administración tiene la obligación de publicar periódicamente (art. 37.9 de la Ley de Régimen Jurídico).

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Los documentos a que se refiere el art. 37.9 son hoy en día muchísimos y de diverso tipo, por ejemplo: sobre la organización y funcionamiento interno de las administraciones, sobre los procedimientos administrativos y los trámites de esos procedimientos, sobre los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración, sobre cartas de servicios, requisitos para obtener derechos, prestaciones o ayudas de la administración, sobre informes internos de la administración, sobre planes, proyectos y estudios estadísticos, etc. 3) Finalmente, encontramos las instrucciones y respuestas a consultas que entrañen una interpretación legal. Respecto a éstas también ha habido una enorme información a disposición del ciudadano. Hoy en día es fácil acceder a textos de sentencias, así como informes de órganos de control, informes de órganos consultivos, criterios, circulares de diferentes administraciones, etc. Sin embargo, aunque esta información es muy amplia todavía no es muy generalizada. Al hilo de estas formas y deberes de información general se ha desarrollado un nuevo sector de la organización administrativa que tiene por objeto precisamente proporcionar la administración a los ciudadanos como una prestación más, no sólo información sobre la propia administración, sino también sobre otros asuntos de interés público (información metereológica, tráfico, protección civil, etc.). Esto último implica la creación de servicios y unidades especializadas en la obtención, elaboración, tratamiento, actualización, archivo y difusión de la información.


Podríamos decir desde el punto de vista de la información de carácter general que el problema hoy en día no está en la extensión o el volumen de la información disponible, sino más bien en la selección de la información, ya que si bien es verdad que nunca hemos tenido tanta información como ahora, también hay que decir que no todo lo que se podría publicar se publica seguramente, en especial aquella información que puede ser incómoda o desfavorable para algunas administraciones y/o gobiernos. No quiero decir que toda información desfavorable o incómoda no se publique, pero seguramente algunas de ellas no se hagan. Es más, la información que se publica puede ser también parcial, sesgada, relativa, o puede utilizarse –y no es nada inverosímil– con finalidades de propaganda. Hay que tener en cuenta que la información es también un medio a través del cual la administración puede orientar la conducta de los ciudadanos. Un medio que, en la actual sociedad de la información, puede ser –lanzo esta reflexión– a veces un instrumento de intervención administrativa más efectivo y poderoso en la práctica que dictar actos administrativos u órdenes, autorizaciones, medios coactivos, etc. De ahí la importancia de que esta información general tan amplia que la administración difunde sea a la vez una información veraz. Y este es también un derecho de los ciudadanos: el derecho a obtener información veraz de las administraciones públicas (art. 20 de la Constitución). Ahora bien, ¿cómo podemos garantizar jurídicamente que la información que la administración difunde es veraz y, sobre todo, completa, no sesgada? Esto realmente es muy difícil porque, con independencia de las obligaciones que son muy abstractas de información general de la administración, no existen en la mayoría de los casos precisiones legales o reglamentarias sobre lo que se tiene que informar y cómo se debe dar la informa-


Y esto ocurre en el ámbito de las tres administraciones públicas.

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ción. La administración cuenta con una amplia discrecionalidad en esta materia y, en consecuencia, se hace difícil controlar la veracidad y, sobre todo, el carácter completo de la información que se proporciona.



La información particular es aquella que la administración tiene que proporcionar a un ciudadano o persona determinada (física o jurídica) porque ésta está ejerciendo un derecho a obtener esa información. Aquí hay que distinguir varios supuestos:

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1) La información que la administración tiene que proporcionar a quienes son interesados en un procedimiento administrativo (la Ley 30/1992 abunda en este derecho de información). Incluso, hay procedimientos administrativos que están destinados a la obtención de información de la administración por parte del ciudadano (p.e., los procedimientos de consulta singular a las administraciones públicas: consulta tributaria, urbanística, etc.). Además, existe derecho de información en el marco de los procedimientos administrativos con un carácter general, cuando se trata de procedimientos que afectan a una pluralidad de ciudadanos a los que se aplica ese trámite de información pública mediante el cual se da una información sobre el proyecto de decisión que se va a adoptar antes de llevar a cabo dicha decisión. De ese modo, durante un plazo razonable de tiempo los ciudadanos podrán exponer sus observaciones o alegaciones. 2) Derecho de acceso a los archivos y registros de la administración. Este es un derecho al que se refiere expresamente el art. 105 b de la Constitución, la Ley de Régimen Jurídico (arts. 35 h y especialmente el 37), al igual que ocurre en otros muchos ordenamientos jurídicos. Este derecho se ha ido implantando en las administraciones públicas de los países democráticos desde hace no tanto tiempo, por ejemplo, en Estados Unidos en el año 1966 y posteriormente en Francia, Italia, tardíamente en Reino Unido. En nuestro derecho podríamos decir que se ha desarrollado con algunas reticencias. El artículo 105 b no se desarrolla con carácter general en nuestro ordenamiento sino a través de

la Ley 30/1992 y, por tanto, en el año 1992 y con una regulación algo confusa en ciertos puntos. Cuando uno relee el artículo el artículo 37 da la impresión que el legislador ha mantenido un exceso de prudencia al regular este derecho. Si se compara con la regulación de otros ordenamientos europeos y el de las instituciones europeas esta impresión subsiste. Nuestra regulación del derecho al acceso a los archivos y registros de la administración es tímida. Incluso ha planteado ciertas dificultades porque no es suficiente para colmar ciertos estándares de derecho comunitario europeo en la materia. En el ámbito de las instituciones europeas hay una regulación propia de derecho de acceso a los archivos y registros de las instituciones europeas (recogido en el reglamento 1049/2001 de 30 de mayo). Además de esto la UE ha legislado sobre derecho de acceso a la información en una materia muy concreta: medioambiente. Existe ya desde hace tiempo la directiva europea 90/313 del año 1990 relativa a esto. Con todo esto quiero decir que en esta materia, en la regulación del derecho de acceso tengo la impresión de que ha habido un exceso de prudencia por parte del legislador español a la hora de ampliar el marco de los derechos de información. Si uno analiza los términos del artículo 37 da la impresión. Parece que se plantean demasiadas exigencias para el ejercicio del derecho. La regla general es que cualquier ciudadano puede acceder a la información; sin embargo, después hay una serie de excepciones importantes: la primera de ellas es el acceso a los documentos que afectan a la intimidad de las personas, lo cual es lógico y natural. Pero además de esto, cualquier documento administrativo que la ley denomina de carácter “nominativo” (que contiene nombres de personas físicas o jurídicas) tampoco está abierto al derecho de acceso de los ciudadanos en general, sino tan sólo de aquellos que tengan un interés legítimo y directo. Este supuesto no figura ni en el derecho europeo ni en las directivas de acceso a la información en materia de medio ambiente. Así, impide el acceso de cualquier ciudadano a documentos que se refieran a contratación administrativa, autorizaciones, subvenciones, sub-



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sidios, etc. Probablemente, la mayor parte de la información que la administración posee tiene ese carácter nominativo. Hay quien ha buscado la posibilidad de una interpretación restrictiva de este concepto pero la administración no siempre lleva a cabo esta interpretación.

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La ley habla de acceso a los registros y documentos que “formando parte de un expediente obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora, en imagen, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de solicitud de la información”. También esta última condición es un requisito limitativo del derecho al acceso que tampoco figura, por cierto, en las normas de derecho comunitario, así como directivas sobre medioambiente. De acuerdo con las directivas europeas uno sí podría acceder a información, pongamos por caso, sobre una evaluación de impacto ambiental aunque el procedimiento correspondiente todavía no se haya terminado. En cambio, de acuerdo con nuestra ley general, no podríamos acceder. Hay varias sentencias que hacen una interpretación restrictiva de esto, pero tampoco es seguro que la administración haga esta interpretación restrictiva siempre. A parte de esto, hay unas exclusiones del derecho de acceso que más o menos son lógicas y son aquellas que la propia Constitución prevé –documentos que afecten a la seguridad del Estado, que puedan perjudicar la investigación de los delitos, etc. –. También hay otras limitaciones lógicas, aunque no incluidas en las Constitución: las que afectan al secreto industrial, al secreto de la política monetaria y, sobre todo, a informaciones que puedan afectar a la intimidad de las personas. En esta materia existe una legislación amplia y dispersa en distintas normas jurídicas: la Agencia Tributaria no puede desvelar, como es lógico, los datos fiscales de cualquier ciudadano, al igual que la administración sanitaria es obligada a guardar los expedientes sanitarios de los pacientes y existe una protección de los datos censales recogidos por los servicios estadísticos, etc. Además,


Pero además de todo esto, la Ley 30/1992 incluye una cláusula general a través de la cual la administración puede denegar la información que se solicita cuando prevalezcan razones de interés público o derechos de terceros que requieran una mayor protección. Esta cláusula general, que es también muy abstracta e indefinida, puede dar lugar a la denegación de ciertas informaciones. Y aunque hay que motivar el porqué se deniega tal información, a veces puede ser utilizada de manera extensiva y no propiamente restrictiva. En cuanto a la forma de ejercicio de este derecho está claro que no puede afectar a la eficacia de los servicios. Tampoco es aceptable, según nuestra ley, que las informaciones que se soliciten se definan de una manera genérica, sin especificar el documento o el tipo de documentos, lo cual es también una limitación, porque a veces el ciudadanos no sabe qué documento quiere encontrar, sino que sólo busca una información sobre algo determinado pero no conoce los documentos. Es curioso que, por ejemplo, la nueva directiva de información en materia de medio ambiente establezca a este respecto que cuando un ciudadano solicita una información sin especificar el documento que quiere la administración tiene la obligación de colaborar con el ciudadano para determinar cual es el documento que realmente le interesa y facilitárselo. En nuestra legislación general esto no existe sino que el carácter genérico con el que se pide


tenemos toda la legislación de protección de datos, a la que antes me refería y en la que se incluye una definición de carácter indicativa sobre cuales son los datos que afectan a la intimidad de las personas y que son todos aquellos que se refieren a: religión y creencias, ideología, origen racial, salud y vida sexual de las personas. También, como se puede deducir de algunas sentencias, esos derechos de acceso en lo que se refiere a las limitaciones marcadas por la protección de la intimidad, pueden estar restringidos al acceso a informaciones de carácter económico de las personas en la medida en que sean indicativas de su vida personal.

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una información puede ser causa para denegarla. Al margen de esto es evidente que es razonable denegar cualquier petición abusiva que haga referencia a una cantidad descomunal de documentos.

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En cuanto al plazo, nuestra ley no establece un tiempo límite para concretar la obligación que la administración tiene de responder a esas peticiones de información que normalmente pueden hacerse por escrito, aunque en ciertos ámbitos pueden hacerse a través de vía electrónica. Al no existir un plazo específico hay que aplicar el plazo general de conclusión de los procedimientos administrativos, que son tres meses. Un plazo realmente muy extenso. Pensemos que la última directiva europea fija un plazo máximo de un mes como regla general; y solamente en casos excepcionales de especial dificultad establece un plazo de dos meses. Este plazo de dos meses es también establecido por algunas leyes autonómicas. En todo caso, la administración no tiene la obligación de responder de inmediato a la solicitud de información que se le demanda. Por último, ¿qué garantías tenemos con relación a este derecho? ¿Qué ocurre si la administración deniega una información a la que un ciudadano tiene en teoría derecho? Esto es un problema. Desde el punto de vista estrictamente jurídico se puede interponer un recurso contencioso-administrativo. Pero eso es como matar moscas a cañonazos ya que un recurso contenciosoadministrativo es caro y además tarda mucho en resolverse. Se puede acudir también al Defensor del Pueblo y a los comisionados autonómicos, que seguramente hacen mucho para proteger estos derechos de información ante las administraciones públicas, pero también hay que tener en cuenta que éstos tienen un poder más bien persuasivo, en ningún caso resolutorio sobre el ejercicio de los derechos. En otros ordenamientos jurídicos existen órganos especializados para resolver este tipo de reclamaciones: en Francia, desde el año 1978, existe una comisión de acceso a los documentos administrativos que, de manera gratuita y a través de un procedimiento muy ágil y breve, resuelve. Es


Esto es lo que se deduce en términos globales de nuestra legislación vigente sobre la trasparencia administrativas. Para terminar me gustaría indicar que creo que se han dado pasos importantes en favor de la trasparencia de las administraciones públicas, pero también creo que queda bastante por hacer. La trasparencia administrativa, al igual que la democracia, es un bien precioso y es necesario desde luego profundizar en ella. Nosotros deberíamos avanzar mediante las reformas legislativas necesarias, pero también mediante una profundización en el cambio de la cultura administrativa. A veces hay todavía algunas reticencias, quizás porque todavía las administraciones públicas no han establecido o una reglamentación o unos protocolos internos que permitan a los funcionarios públicos distinguir aquellos casos en que deben facilitar la información. La falta de estos protocolos internos lleva en muchas ocasiones a que el funcionario prefiera denegar la información. Hay que avanzar por tanto en la regulación y en la cultura administrativa que permita satisfacer en mayor y mejor medida ese derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos que están en poder de la administración. Existen dos factores negativos que acechan a la trasparencia administrativa: 1. La exacerbación de la lucha de partidos –donde últimamente parece que casi todo vale–, puede poner en peligro algunos derechos ciudadanos, entre ellos la trasparencia administrativa. La información que se difunde puede ser siempre utilizada


un organismo que no es judicial pero que es independiente. Más recientemente, en Inglaterra se ha establecido un sistema parecido que también resuelve este tipo de quejas de los ciudadanos frente a la denegación de informaciones. Nada de esto existe a día de hoy en nuestro ordenamiento jurídico, con lo que se nos siguen presentando algunas deficiencias.

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por el contrario y, en consecuencia, podemos tener la tentación de mantener un férreo control sobre las informaciones que directa o indirectamente pueden menoscabar el prestigio de un gobierno o de una administración.



2. La creciente preocupación por la seguridad ciudadana que existe en nuestras sociedades democráticas. Aunque seguridad ciudadana y democracia no tienen porqué ser incompatibles, a veces el afán excesivo por garantizar la seguridad puede también reducir las garantías como estamos viendo en los últimos tiempos y puede dar lugar también a que la trasparencia administrativa sufra.

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En fin, es labor de todos despejar estos dos “nubarrones” en el horizonte y profundizar en ese principio de trasparencia, así como los derechos de los ciudadanos y las obligaciones de las administraciones públicas que conlleva.

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración Preguntas

R: Vinculantes en sentido estricto son sólo aquellas respuestas a consultas que se formulan por escrito y en aquellos casos en que la ley establece ese carácter vinculante, como es el caso de la consulta tributaria. Pero insisto en que se trata de respuestas escritas a consultas escritas y no simplemente una consulta telefónica. Además, ¿cómo podría probarse después? Lo que pasa es que aquí intervienen también los principios jurídicos; uno de ellos es la llamada confianza legítima, que hace referencia a situaciones donde a partir de algún tipo de información administrativa se genera una respuesta que, en caso de que la información aportada sea incorrecta no puede tener consecuencias negativas para el ciudadano, ya que éste a obrado conforme a la confianza en la administración. Quizás puede haber medios de prueba en consultas no escritas que puedan generar este efecto. Como casi todo en derecho la respuesta no es blanco o negro. P: ¿Cree usted que toda la regulación jurídica que nos ha expuesto en todas las formas que ahora se aplica y solamente teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico inspira confianza en el ciudadano? R: Lo de inspirar confianza no lo sé, habría que preguntárselo a cada ciudadano. Voy a tratar de darle una respuesta. Las leyes no son una panacea. La legislación es importante y


P: ¿Se consideran vinculantes todas las respuestas que da la administración a las consultas que hace el ciudadano independientemente de la forma en la que les llega? Por poner un ejemplo, en el caso de campañas como la de la Agencia Tributaria, donde la administración pone un teléfono para realizar consultas, si a consecuencia de una consulta de ese tipo hay un error o problema en esa declaración, ¿se puede alegar el carácter vinculante de la consulta que se ha efectuado?

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debe ser perfeccionada en todo momento, pero por sí mismas no son una panacea porque tienen que ser aplicadas. Y tienen que ser aplicadas por la administración y, en caso de conflicto, por los tribunales. Naturalmente, por muy buenas que sean las leyes, si no tenemos una administración consciente de sus obligaciones, comprometida con el servicio al ciudadano, con organización suficiente para dar satisfacción a las demandas sociales, la legislación no basta. Si tenemos reticencias en cuanto a la aplicación de las leyes por parte de los gobernantes y de los administradores las leyes más perfectas servirá de poco. En consecuencia: la ley es importante pero cuando hablamos de ley y derecho hablamos de “deber ser” y a ello hay que añadir otros elementos, incluido una cultura de servicio al ciudadano. Hace falta también tener una administración fuerte porque es quien tiene que aplicar esta ley.

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P: Yo quería referirme a esa clara contradicción que existe entre el derecho a la información que tenemos los ciudadanos y este “derecho” que las administraciones tienen a seleccionar la información. Usted decía que el riesgo es que esa información sea sesgada y que pueda utilizarse con fines de propaganda. Yo creo que en el día a día como ciudadanos observamos que hay muchísimos casos donde muchas informaciones son sesgadas y se utilizan con fines de propaganda. El problema está en qué hace la propia ley, los juristas, la normativa, para establecer ese límite entre la propaganda y la información. R: Vamos a ver. Hablábamos de esas obligaciones de información general que la administración proporciona por su propia iniciativa. Pero en muchos casos esa información es parcial o puede llegar a serlo cuando esa información es desfavorable para el gobierno o la administración. En ese caso los ciudadanos pueden solicitar esa información. Existen las instituciones de garantía, de control del parlamento, de los concejales, el Defensor del Pueblo, etc., donde en principio no es tan sencillo limitar la información a aquello que interese, ocultando siempre el resto. Ocurre que, a mi modo de ver, las garantías son imperfectas.

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración Como complemento se encuentra el control social. Dentro de éste se encuentran los medios de comunicación porque mucha de la información que se difunde parcialmente por las administraciones después es difundida y distribuida por los medios de comunicación. También podría decirse que cada medio tiene su propio interés. Obviamente nunca podrá decirse que contamos con garantías perfectas. Hay administraciones, hay gobiernos, oposición, medios de comunicación (con una línea editorial u otra) y hay una posibilidad de investigación de informaciones, incluso para contrastar las campañas publicitarias de las administraciones. Y todo eso forma parte de esa dialéctica democrática. Después cada ciudadano se forma su propia opinión.

R: Eso es difícil, salvo que uno no tenga capacidad de discriminar. Supongo que la mayoría de la gente tiene esa capacidad en mayor o menor medida, así como valorar si esa información es veraz. No creo que el exceso de información sea el problema fundamental. El problema es si la información que se proporciona es completa o no y si es veraz o no.


P: ¿Podemos correr el riesgo de volver a la opacidad por la vía del exceso de información?

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Transparencia y control de la Gestión Pública I Mª JESúS ARANdA lAShERAS

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La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración Transparencia y control de la Gestión Pública I Mª Jesús Aranda Lasheras Defensora del Pueblo de Navarra

POR QUÉ ES NECESARIA LA TRANSPARENCIA Obligación legal La normativa legal obliga a las Administraciones públicas a actuar de conformidad con los principios de transparencia y participación.


Por mandato legal la actuación de la administración debe servir con objetividad a los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia y, como no puede ser de otra manera, con sometimiento pleno al Derecho.

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El servicio al ciudadano, la equidad, la buena fe y la confianza legítima, deben impregnar el quehacer de los servidores públicos que además deben actuar con imparcialidad e independencia, debiendo motivar de forma adecuada sus resoluciones. Los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación y el contenido del procedimiento en el que tienen la condición de interesados, y a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramite así, y en su caso a exigir responsabilidades. Pero además la administración viene obligada a facilitar a todos los ciudadanos información general sobre los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, así como información sobre el funcionamiento de la propia Administración, en su conjunto, sin necesidad de acreditar legitimación alguna. La propia

normativa exige que se utilicen para ello los medios de difusión más adecuados que los avances tecnológicos permitan.

Resulta de especial interés la nueva regulación sobre el derecho a la información que contiene dicha norma. Los ciudadanos tienen derecho a solicitar y obtener información sobre la utilización de los bienes y servicios públicos y además la Administración viene obligada a facilitar la información solicitada, de manera clara y comprensible. El Gobierno de Navarra se compromete a desarrollar reglamentariamente el ejercicio de este derecho. Valentía democrática En el caso de los servicios públicos la transparencia es, además de una obligación legal, un compromiso ético y político, que no debe contraponerse únicamente a la corrupción o el enriquecimiento indebido, sino que debe ampliarse a toda forma de uso inadecuado del poder otorgado por los ciudadanos en cualquiera de sus formas. El abuso de poder, el uso ineficaz o ineficiente de los recursos, etc. El ejercicio del poder público implica por una parte una alta responsabilidad en la administración eficiente de los bienes pú-

Transparencia y control de la Gestión Pública I

En el caso de Navarra, estos principios legales se han visto reforzados y ampliados en virtud de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral, que presta especial atención al principio de publicidad y el derecho a una buena administración (trasunto del correspondiente derecho establecido en el todavía proyecto de Constitución Europea). Tal como expresamente se afirma en el preámbulo, se considera que estos principios contribuyen al desarrollo de una buena práctica administrativa, dado que es el servicio a los ciudadanos el que debe presidir su entera actividad y el que en definitiva justifica la propia existencia de la Administración Pública.

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blicos y por otra unos determinados modos y actitudes de servicio, respeto y convicción democrática. El ciudadano actual, mejor formado, desea participar más activamente en la toma de decisiones en asuntos que le afectan de manera directa, y exige un mayor acceso a la información. Una concepción democrática del ejercicio del poder en todas las esferas de la sociedad debe estar basada en la transparencia informativa y en la participación activa en la toma de decisiones, en cualquier ámbito de la vida pública.



¿Quién puede sorprenderse hoy en día de que los ciudadanos de un pueblo en el que va a instalarse una incineradora reclamen la máxima transparencia informativa, o que incluso demande que se tomen en consideración sus opiniones en el proceso de toma de la decisión?

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Sin embargo, cada día son más frecuentes las voces que alertan del creciente distanciamiento entre administradores y administrados. El creciente absentismo electoral o los recientes resultados electorales de Francia, Holanda etc. no son sino meros ejemplos ello. Esta preocupación se refleja en los programas electorales de todos los partidos políticos, y resulta evidente que los políticos son conscientes de la necesidad de incrementar su credibilidad y legitimidad. Todos ellos abogan, con mayor o menor concreción, por establecer fórmulas para lograr una mayor cercanía entre representantes y representados. Parece por tanto que implicar a los ciudadanos de forma más activa en el proceso de profundización democrática sigue siendo una asignatura pendiente. Todos ellos manifiestan su compromiso en pro de la transparencia de la vida pública, de la obligación de rendir cuentas de

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración la administración de los bienes públicos, de garantizar mecanismos efectivos de control, y medidas relativas al comportamiento de los cargos públicos en el desarrollo de su actividad, como fórmulas para fortalecer y legitimar la democracia. Asumen la importancia de reforzar el papel de los Tribunales de Cuentas dotándolos de los medios precisos, hacen referencia al régimen de incompatibilidades, se comprometen a formular declaraciones de actividades y bienes, e incluso apuestan por comisiones de investigación y por la reforma de la Ley de Financiación de los Partidos Políticos.

Sin embargo, lamentablemente, con frecuencia estas declaraciones programáticas no se corresponden demasiado con la realidad de los hechos. A nadie se le olvida la importancia de la transparencia cuando elabora su programa electoral, ni cuando está en la oposición, pero no suele ocurrir lo mismo cuando se asumen la responsabilidad de gobierno. Ello obedece al temor a que la transparencia haga al gobierno más vulnerable a la crítica. Sir Anthony Jay, autor de la popular serie de la televisión británica, “Yes, Minister” (“Sí, señor ministro”) refleja con humor, en su decálogo para la supervivencia de la burocracia, algunas de las claves que explican el pavor que sienten la mayoría de los servidores públicos por la transparencia. - “Mantenga el secreto. Si las personas no saben lo que está haciendo, no se darán cuenta de que lo hace mal”.


Creo que podemos afirmar, que hoy en día, al menos desde el punto de vista conceptual, todos ellos son conscientes de que los ciudadanos exigen una política informativa transparente y unos mecanismos de control que actúen como contrapeso de los poderes públicos.

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- “Nada daña más una carrera burocrática que una denuncia pública, de manera que el secreto es vital”. - “Evite establecer parámetros. Si existen criterios objetivos para medir su éxito, las personas podrían también comprobar que ha fracasado. Imponga parámetros para los demás, pero demuestre que ninguno de ellos puede aplicarse en su caso”. Con una concepción negativa tan generalizada, no es de extrañar que la decisión de apostar de manera decidida por la transparencia sea considerada, todavía hoy en día, como un indudable gesto de valentía democrática. Siendo ello cierto, trataré de argumentar por qué entiendo sin embargo que la transparencia es más bien un signo de inteligencia política.



Necesidad y oportunidad

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En un mundo en el que se perciben tantas amenazas y se busca desesperadamente la seguridad, la credibilidad es, y seguirá siendo cada día más, un valor en alza. Y no puede haber credibilidad sin transparencia. El incremento del nivel cultural, y el acceso globalizado a la información hace que la transparencia sea cada día más un requisito. No sólo en política sino también en el mundo financiero o incluso en la Organizaciones No Gubernamentales. En efecto, muchas ONG’s están entendiendo que la imagen de transparencia llega a constituir un factor de supervivencia dado que resulta clave para ganarse la confianza de los ciudadanos a la hora de persuadirles para que contribuyan con su financiación. Son ya más de 100 las organizaciones de este tipo que voluntariamente se someten a una evaluación externa de su funcionamiento y forma de gobierno, transparencia en su finan-

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración ciación, control en la utilización de fondos, códigos de conducta, rendición de cuentas anuales, etc. En la misma línea, se observa que de forma progresiva las empresas líderes del sector financiero vienen adoptando, por iniciativa propia, medidas de buen gobierno y transparencia, ya que entienden que los propios mercados y los accionistas les reclaman mayores cotas de eficacia, agilidad, responsabilidad y transparencia en el gobierno de las sociedades para una mejor defensa de sus intereses.

Consciente de que perder el carro de la transparencia pone en peligro la competitividad de las grandes empresas españolas el propio Gobierno acordó la creación de Comisiones Especiales para el Estudio de un Código Ético de los Consejos de Administración y el Fomento de la Transparencia y la Seguridad en los Mercados Financieros. Muchas de las reflexiones que se recogen en dichos informes son de estricta aplicación en el caso de la administración pública. No hay que olvidar, por otra parte, que las grandes empresas que cotizan en Bolsa están obligadas legalmente a realizar anualmente auditorías externas y a publicar sus memorias para garantizar la transparencia frente a sus accionistas. Resulta sorprendente que dicha exigencia no se haya generalizado en el campo de la propia Administración Pública de la que somos “accionistas” o “contribuyentes” todos los ciudadanos.


Se trata de un movimiento de reforma cuyo origen puede encontrarse en el mundo anglosajón, pero que en razón de la globalización se extiende de manera imparable por todo el mundo, ya que la imagen pública de una compañía es decisiva para ganar la confianza de los inversores y de los clientes. Pero es que además la transparencia y el comportamiento ético se han demostrado rentables a largo plazo.

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Vemos por tanto que en el competitivo mundo financiero la transparencia se asocia a modernidad y empresas líderes dado que se considera como un factor de diferenciación clave para ganar la confianza de los inversores. Cambio cultural. La cultura de calidad Este modo de proceder no es casual sino que enlaza con la moderna concepción de la Calidad Total que considera que “la sostenibilidad de la organización depende de que se logre que salgan ganando todos los agentes implicados en la organización: clientes, empleados, accionistas, etc.”.



El control, y la autoevaluación constituyen los instrumentos esenciales de la calidad, y la transparencia a la hora de rendir cuentas es el requisito para lograr la confianza mutua elemento clave para lograr una auténtica implicación de todos los agentes en el proceso.

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Esta concepción implica un auténtico cambio cultural. La organización se orienta a la mejora continua de los resultados, y para ello basa sus decisiones en datos, se compara y aprende de los mejores, la voz del cliente o ciudadano es escuchada para conocer sus necesidades y expectativas reales y los problemas no se ocultan sino que se buscan activamente para poder solucionarlos. En definitiva podemos concluir que la transparencia es no sólo una obligación legal sino que constituye una necesidad para la mejora continua y una oportunidad como factor de diferenciación para lograr la confianza de los ciudadanos. La verdadera democracia exige el voto informado y el ciudadano, como “contribuyente” que es de los servicios públicos, tiene pleno derecho a ser informado de cómo se administran los recursos que aporta a la comunidad.

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración LOS PILARES DE LA TRANSPARENCIA Tal como señala la organización Transparency Internacional: “La integridad moral del Sistema está sostenida por una serie de pilares: la división de poderes, el control judicial y parlamentario, la existencia de órganos de fiscalización auténticamente independientes y de unos medios de comunicación libres, y una sociedad civil con un espacio legal para poder organizarse y llevar a cabo sus tareas”. Pero es en definitiva la conciencia pública y los valores de la sociedad los que determinan la base sobre la que dichos pilares se asientan. Si la conciencia pública es alta y los valores son fuertes, sostendrán los pilares fortaleciéndolos.

LOS MECANISMOS DE LA TRANSPARENCIA. “LAS HERRAMIENTAS PARA CREAR CONTRAPESOS” En el ámbito de la transparencia, quizá más que en ningún otro, es preciso pasar de las palabras a los hechos. Los gobiernos modernos incorporan sistemas, mecanismos y reglas de control interno y de rendición de cuentas y se someten a la evaluación externa de órganos independientes configurados como sistemas de contrapeso y equilibrio de poder a fin de impulsar la mejora de la calidad y limitar las situaciones que favorecen las conductas abusivas o ineficientes. A mi entender, y en línea con lo expuesto a lo largo de mi exposición, un sistema administrativo transparente no puede asentarse únicamente en una regulación legal, dirigida fundamentalmente a prevenir los abusos y los conflictos de intereses,


Aunque, como ya he comentado, no debemos limitar la concepción de la transparencia a la faceta de la corrupción, existe sin embargo una indudable relación entre ambos conceptos.

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sino que debe tratar de incorporar principios y herramientas de calidad como: - Transparencia en la toma de decisiones. - Transparencia en los procedimientos de contratación. - Códigos de buena conducta administrativa. - Sistemas de control interno de los procedimientos. - Objetivos y metas definidas y públicas. - Cartas de Derechos y Cartas de Servicios con compromisos concretos de calidad.



- Autoevaluación y rendición pública de cuentas.

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- Libre acceso a la información pública. - Auditoría externa mediante órganos de control independientes. Permítanme que haga una breve referencia a cada uno de los aspectos enunciados, para posteriormente centrarme en los órganos de control externo y en particular en el papel que considero juega en la actualidad, y debiera jugar en el futuro, la Institución de la Defensora del Pueblo que actualmente presido. La transparencia en la toma de decisiones La transparencia en la toma de decisiones implica superar actitudes de prepotencia y oscurantismo, frecuentes en política, y abogar por un espíritu de mayor apertura y convicción democrática. Los servidores públicos deben estar abiertos a escuchar las demandas ciudadanas, incluidas las de los colectivos minorita-

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración rios, y asumir la obligación de motivar sus decisiones y restringir la información sólo cuando sea estrictamente necesario. A este respecto resulta muy significativa la Convención de Aarhus (Dinamarca), ratificada por España, sobre información y participación del público en la toma de decisiones en materia de medio ambiente. En la misma se reconoce la necesidad de que la opinión del público pueda ejercer una influencia real en la toma de decisiones sobre proyectos con impacto ambiental por lo que recomienda someterlos a exposición pública, para la presentación de alegaciones, cuando todas las opciones sean aún posibles.

A pesar de ello, algunos seguimos creyendo que todavía es posible desarrollar una democracia participativa avanzada, cuyo espíritu impregna la Constitución y cuyo desarrollo ha sido sin embargo hasta el momento muy exiguo. Transparencia y actitud ejemplificadora en los procedimientos de contratación La transparencia en los procedimientos de contratación es un requisito legal e implica garantizar la libre concurrencia, y la efectiva igualdad de oportunidades. En esta materia el riesgo es tan elevado que toda prudencia es poca. No debe olvidarse la “responsabilidad in vigilando” en la que pueden incurrir los altos servidores públicos. Por ello resulta especialmente recomendable trasladar mensajes inequívocos a toda la estructura mostrando un comportamiento ejemplar. La credibilidad depende en gran parte de ello.


Sin embargo la elevada frecuencia de quejas por silencio administrativo, en esta y en otras materias, nos muestra que todavía queda un gran camino por recorrer para lograr un ejercicio del poder orientado realmente al servicio del ciudadano.

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Códigos de buena conducta en el sector público Promover la elaboración de códigos de conducta puede ser una de las formas más eficaces de demostrar esa voluntad inequívoca de apostar por la transparencia. Dichos códigos adquieren un papel cada vez mayor en el desarrollo de sistemas de transparencia e integridad tanto en el sector público como en el privado.



Existen actitudes y comportamientos de la Administración que, sin ser jurídicamente exigibles, tienen una directa incidencia en la transparencia y calidad del servicio al ciudadano en tanto que facilitan información sobre el tipo de conducta que se puede esperar y exigir en el trato con las diversas administraciones públicas.

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La elaboración de un Código de buena conducta administrativa es también una iniciativa útil para los propios funcionarios, en la medida que les informa sobre el modo en que deben actuar en sus relaciones con el público, siendo aconsejable que los propios funcionarios participen en su elaboración para lograr su plena identificación con los valores establecidos. Nuestra experiencia en esta materia ha sido muy positiva ya que en el año 2002 elaboramos nuestro “Código de Buena Conducta Administrativa”. Pero, por otra parte, creo que una Institución como la nuestra no debe contentarse con elaborar su propio Código de Conducta sino que debe asumir la responsabilidad de impulsar o fomentar que las distintas Administraciones Públicas sigan su ejemplo y hagan públicos sus Códigos propios. Sistemas de control interno de los procedimientos Garantizar la calidad y transparencia de los procedimientos implica además la puesta en marcha de sistemas de control in-

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración terno de los procedimientos, tanto para detectar la corrupción, afortunadamente infrecuente, como sobre todo para prevenir y detectar precozmente los errores, sin duda mucho más habituales.

El personal es humano y por tanto tiene derecho a equivocarse. Tenemos que contar con ello y establecer mecanismos para que el fallo no llegue a afectar al ciudadano. Las organizaciones líderes lo son en buena parte porque en lugar de ocultar sus errores los buscan activamente y aprenden de ellos. “Si te equivocas, dilo y analiza las causas”. No hay que buscar culpables pero si las causas últimas de los problemas. Objetivos y metas definidas y públicas En mi opinión una de las principales carencias que se observan en la transparencia de las Administraciones públicas es la ausencia de presupuestos por programas que debieran ser el instrumento básico de gestión pública. Presupuestos con objetivos y metas, responsables e indicadores definidos y públicos. Los compromisos públicos son el principal motor y estímulo del sistema y demuestran una inequívoca voluntad de transparencia. Por el contrario su carencia impide toda objetivación. La existencia de sistemas de información que permitan observar la evolución de indicadores, y comprobar el cumplimiento o no de los objetivos y metas previstos, es sin lugar a dudas un elemento crítico en cualquier sistema de rendición pública de cuentas. No sólo en los aspectos económicos.


A mi entender en muchas administraciones se hace necesario establecer un modelo claro de control interno. Los sistemas de intervención y auditoría interna, la separación de funciones que evite conflictos de intereses entre la gestión, la contabilidad y el control contable, la realización de informes jurídicos preceptivos, etc.

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Cartas de Derechos y Cartas de Servicios con compromisos concretos de calidad En la misma línea, pero con un interés más directo para el ciudadano, está la elaboración y divulgación de Cartas de Derechos y Cartas de Servicios con compromisos concretos de calidad. Las Cartas de Derechos y las Cartas de Servicios representan hoy en día la forma más avanzada mediante la cual las instituciones adquieren compromisos concretos respecto a los intereses y derechos de los ciudadanos.



Informar con equidad a todos los ciudadanos sobre sus derechos y sobre los niveles de calidad comprometidos, les otorga elementos de juicio para poder de exigir su cumplimiento y, así mismo, permite la evaluación interna y externa de su grado de cumplimiento.

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En su forma más desarrollada las Cartas de Servicio se complementan incluso con cláusulas de garantía para casos de incumplimiento. Buena parte de los llamados derechos sociales por ejemplo tienen carácter graciable y carecen por tanto de una regulación que determine los niveles de exigibilidad. Incluso en un derecho tan regulado como la sanidad el ciudadano carece con frecuencia de normas de garantía sobre tiempos máximos de espera, niveles exigibles de calidad de la atención, etc. En esta línea nuestra institución asumió el reto de desarrollar la primera carta de derechos de nuestra comunidad y lanzó el reto a las Administraciones Públicas de Navarra para que siguieran su ejemplo. Afortunadamente esta iniciativa comienza a dar sus frutos. El propio Gobierno de Navarra ha publicado un Decreto por el

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración que se regulan las Cartas de Servicios, y el Ayuntamiento de Pamplona ha aprobado su Carta de Derechos y Deberes Ciudadanos. Para abordar la elaboración de la Carta de Derechos nuestra institución puso en marcha un ambicioso proceso participativo de acercamiento a los colectivos y asociaciones ciudadanas supuso el fortalecimiento de la institución en sus relaciones con el movimiento asociativo de Navarra y nos brindó la oportunidad de recoger, mediante los oportunos cuestionarios, las opiniones, percepciones y expectativas de los distintos colectivos sociales sobre la realidad Navarra. Las más de 40 localidades visitadas, y las más de 300 asociaciones participantes dan idea del esfuerzo desplegado a fin de implicar a la ciudadanía en su elaboración.

Por otra parte la mejora continua sólo es posible si se objetivan los resultados. Ello requiere la puesta en marcha de un sistema de autoevaluación y rendición de cuentas, dotado de los indicadores oportunos, incluidos los estados financieros y la contabilidad de costes. A mi modo de ver la presentación de la memoria anual debiera ser obligatoria, en cualquier servicio y administración pública, y la misma debiera mostrar el grado de cumplimiento de los distintos objetivos y metas de cada uno de los programas presupuestarios. Igualmente en toda memoria se debiera reflejar el grado de calidad del servicio prestado, el cumplimiento de los derechos y compromisos incluidos en las Cartas de Servicio y el nivel de satisfacción alcanzado. Lamentablemente aún estamos lejos de lograr que esta práctica se generalice en las administraciones públicas.


Autoevaluación y rendición de cuentas

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Libre acceso a la información pública La transparencia exige así mismo un cambio de actitud frente a las demandas de información procedentes de los ciudadanos, que con demasiada frecuencia se tienden a considerar improcedentes. La propia Comisión Europea ha adoptado medidas en este sentido ya que considera el libre acceso a la información como una contribución decisiva a la consolidación de los principios de libertad y democracia de un Estado de Derecho.



Con carácter general, y de manera predeterminada, la información debiera tener carácter público, y las restricciones en el acceso a la misma deben estar adecuadamente motivadas y basadas únicamente en fundamentos legales o en intereses legítimos de terceros. Hemos de sustituir la “cultura del secreto” que aún prevalece en el servicio público por la “cultura de la apertura”.

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A este respecto no debemos olvidar que en el caso de la información medioambiental la normativa vigente ya obliga a facilitar la información solicitada sin necesidad de declarar ni acreditar ningún tipo de interés o legitimidad. La auditoría externa y los órganos de control Si la adopción de las medidas expuestas refleja una voluntad de transparencia pública, es sobre todo la decisión de someterse al control de sistemas y organismos de auditoría externa independiente la que se considera máxima como expresión de la valentía democrática. Buen ejemplo de ello es la creación y funcionamiento de órganos cómo los Tribunales de Cuentas o como el Ombudsman o Defensor del Pueblo. Estas instituciones, comisionadas del Parlamento y por tanto independientes del poder ejecutivo, se establecen como contrapeso del poder del mismo y su existencia

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración contribuye por si sola a que los servidores públicos extremen su rigor. En el caso de Navarra el Tribunal de Cuentas adquiere el nombre de Cámara de Comptos y su función es la fiscalización de la gestión económico financiera de los fondos públicos el control de la responsabilidad contable, control de procedimientos de contratación, modificaciones presupuestarias, etc.

Para que estas instituciones ejerzan realmente su función, y no se conviertan en simples coartadas del poder político, deben ser concebidas como instrumentos de mejora y resulta esencial cumplir determinados requisitos como: - Plena independencia sustentada sobre la base de un sistema de elección por mayoría reforzada etc. - Reconocimiento legal de la autonomía organizativa y de funcionamiento. - Imparcialidad y apariencia de imparcialidad. - Régimen estricto de incompatibilidades. - Rigor técnico y competencia profesional del personal de la institución. - Dotación de medios suficientes.


Por su parte, la institución de la Defensora del Pueblo fue creada por el Parlamento hace tan sólo cuatro años para la defensa y mejora del nivel de protección de los derechos y libertades, y cuenta como función primordial la de salvaguardar a los ciudadanos y ciudadanas frente a los posibles abusos y negligencias de la Administración.

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- Publicidad de sus informes ante el Parlamento, y mediante su publicación en el Boletín Oficial y su remisión sistemática a los medios de comunicación. EL PAPEL DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN EL CONTROL PÚBLICO



En el caso de los Defensores del Pueblo de nuestro país se cumplen plenamente los criterios de independencia ya que desempeñamos nuestras funciones con plena autonomía dado que, por ley, no estamos sujetos a mandato imperativo alguno ni podemos recibir instrucciones de ninguna autoridad. Además hemos sido elegidos por mayoría reforzada, aunque lamentablemente un reciente cambio normativo permitirá que en el futuro la elección del Defensor del Pueblo de Navarra se realice por simple mayoría.

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La figura de la Defensora del Pueblo goza de garantías de inviolabilidad e inmunidad y cumple un estricto régimen de incompatibilidades y su mandato se prolonga por seis años lo que añade un punto más de autonomía. Ejerce potestades de investigación en relación con todas las instituciones de la Comunidad Foral incluidas las Entidades Locales, sus organismos autónomos, sociedades públicas y demás entes públicos que de ella dependan, así sí como sobre los servicios gestionados por entidades que actúe en un servicio público cualquiera que sea su régimen. Todos los poderes públicos y organismos de la Comunidad Foral están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra en sus investigaciones e inspecciones y no se podrá negar el acceso a ningún expediente o documentación administrativa o que se encuentre relacionada con el objeto de la investigación. Quienes se negaran a colaborar o no lo hicieran pueden llegar a incurrir incluso en un delito penal.

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración Como fruto de sus actuaciones la Defensora del Pueblo emite recomendaciones, sugerencias o recordatorios de los deberes legales a los órganos competentes e inclusive formula recomendaciones de modificación legislativa. Su carácter no es ejecutivo sino que se trata de una magistratura de persuasión que basa su eficacia por tanto en el propio prestigio y credibilidad de la Institución y en la fuerza que le da la divulgación pública de sus informes, que por sistema son elevados al Parlamento y hechos públicos a través de los medios de comunicación.

Sin embargo el control caso a caso no es suficiente para asegurar la eficacia de nuestra misión. Los marginados sociales, los menores, los enfermos mentales, los ancianos dependientes, etc., difícilmente formulan quejas ante el Defensor del Pueblo. Garantizar los derechos ciudadanos requiere por tanto, además un carácter proactivo que se anticipe a la reclamación e indague en profundidad sobre la situación de determinados problemas; aspecto éste que abordamos a través de los llamados Informes Especiales. Así hemos realizado diversos Informes Especiales sobre los enfermos mentales, sobre las mujeres víctimas de explotación sexual, abusos y malos tratos, sobre la inmigración, sobre las personas en situación de dependencia, y nos ha preocupado muy especialmente la situación de los menores, a los hemos dedicado varios informes especiales, etc. En la actualidad las instituciones del Defensor del Pueblo tienen un marcado carácter jurídico, lo que condiciona en buena medida el perfil de los citados Informes Especiales. En mi opinión, en el futuro, las instituciones del Ombudsman adquirirán


A pesar de su carácter no ejecutivo la eficacia de las Instituciones de los Defensores del Pueblo en la atención a las quejas se ha venido demostrando razonablemente eficaz. En el caso de Navarra las Administraciones públicas acaban aceptando nuestras resoluciones o recomendaciones en un 70% de los casos.

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un perfil más multidisciplinar para poder asumir una auténtica auditoría externa del grado en el que las administraciones cumplen las obligaciones legales y garantizan de forma adecuada las prestaciones a que tienen derecho los ciudadanos. Este nuevo enfoque de instituciones orientadas a la auditoría externa de los derechos ciudadanos, requiere: - Impulsar políticas activas de calidad y transparencia en las Administraciones Públicas. - Desarrollar nuevas metodologías de evaluación externa y auditoría de derechos.



- Fomentar la puesta en marcha de sistemas de garantía que otorguen un mayor poder al ciudadano para exigir el cumplimiento de sus derechos (“empowerment”).

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- Construir sistemas de información comparada entre Comunidades Autónomas, con indicadores básicos. - Exigir a las Administraciones Públicas que cuenten con políticas bien definidas, formuladas en el Plan correspondiente, con compromisos presupuestarios y metas e indicadores de seguimiento bien definidos y públicos. Nuestra experiencia en esta materia es todavía bastante limitada si bien ya estamos poniendo en marcha un nuevo procedimiento de evaluación para el seguimiento periódico, mediante los indicadores oportunos, del grado de avance logrado en determinadas materias de profundo calado social. Por otra parte la colaboración institucional es, afortunadamente, una de las señas de identidad de los Defensores Autonómicos que anualmente organizamos jornadas y eventos conjuntos y colaboramos de forma habitual con Universidades y Organizaciones No Gubernamentales. Ello nos permitirá sin

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración duda profundizar en el desarrollo concertado de instrumentos de evaluación cada día más eficaces. TRANSPARENCIA Y PRIVATIZACIÓN DE SERVICIOS

La necesidad, compartida por todos, de encontrar fórmulas de gestión pública cada día más eficaces está dando lugar a la creación de múltiples entes instrumentales de diverso tipo, en un fenómeno que se ha dado en llamar “huida del derecho administrativo”. Son entes que se rigen en mayor o menor grado por normas de derecho privado pero que han sido creados, controlados y regidos por la administración; cuentan con medios, capital o patrimonio público y satisfacen necesidades o servicios de interés general y cumplen por tanto una función pública. Esta práctica, necesaria sin duda en cierto grado, suscita sin embargo múltiples incertidumbres y cuestiones: - ¿Por qué se crean este tipo de organismos en unos casos y no en otros similares y con qué criterios? - ¿Por qué si son formas más eficaces de gestión no se generalizan para toda la administración? - ¿Cómo se aplican en las mismas los principios generales de la buena administración pública de igualdad de oportunidades frente a los terceros que se relacionan con ellas, respeto de los principios de merito y capacidad, libre concurrencia y objetividad en la contratación y motivación de sus actuaciones?


No quisiera terminar sin hacer referencia a una circunstancia que suscita la máxima preocupación en los distintos Defensores del Pueblo Autonómicos. “Nos preocupa la falta de control de los derechos de los ciudadanos gestionados por empresas o sociedades públicas”.

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- ¿Cuáles sus obligaciones de publicidad, rendición de cuentas, responsabilidad y transparencia en su gestión? - Y sobre todo, ¿cómo se garantiza el pleno respeto de los derechos ciudadanos?



Pero para mí lo más importante es que “demasiadas veces la creación de empresas públicas se acompaña de la irresponsabilidad en su control público”.

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Lo que en ningún caso debemos olvidar es que la responsabilidad pública es indelegable y en modo alguno decae por el hecho de que el organismo prestador se halle sujeto a normas jurídicas de Derecho Privado. Es más, en este tipo de organismos debieran incrementarse los mecanismos para el control público a fin de garantizar que el régimen aplicable no sea incompatible con la observancia de los principios, normas y cautelas garantizadores de los derechos de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración. Es especialmente importante por tanto que se regulen los principios de transparencia aplicables a este tipo de Organismos autónomos, consorcios, sociedades públicas, fundaciones promovidas por las Administraciones Públicas. Administrar una sociedad de hombres y mujeres cultos que reclaman sus derechos es sin duda más complejo y requiere de servidores públicos con una gran convicción y una concepción más democrática del ejercicio del poder en todas las esferas. Lamentablemente no es fácil lograr la motivación e implicación para el impulsar el cambio necesario, ni en los servidores públicos ni en los propios ciudadanos que también con frecuencia presentan actitudes inmaduras. Nos encontramos ante un círculo vicioso, que sólo puede romperse impulsando un nuevo modelo de confianza mutua, al-

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración canzado por ciudadanos responsables que se relacionan en pie de igualdad y que debe asentarse sobre la transparencia informativa.


Controlar e informar con honestidad es nuestra responsabilidad e implica un profundo respeto por el ciudadano.

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Transparencia y control de la Gestión Pública II hENAR MERINO

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La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración Transparencia y control de la Gestión Pública II Henar Merino

Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha

1. La transparencia como valor de calidad


Si se quiere saber si un servicio público se presta con la adecuada calidad, es preciso que su gestión sea controlable, medible, y para ello es fundamental que exista un razonable grado de transparencia, que aporte información suficiente para hacerlo. No es posible controlar a la Administración si ésta no actúa en sus relaciones con el ciudadano a través de un procedimiento que deje constancia de las actuaciones llevadas a cabo.

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La perspectiva de la aplicación del principio de transparencia, como parte integrante de la calidad, pone de manifiesto que no solamente es obligado incrementar los aspectos sustanciales en la prestación de servicios públicos, sino que el usuario, como cliente de la Administración, tiene derecho a conocer cuáles son los fundamentos de las decisiones que se adoptan. La falta de información sobre los motivos que han fundamentado una actuación incide directamente en la posición jurídica del usuario. Si un ciudadano desconoce la fundamentación de una actuación pública que considera ilegítima y contra la que ha reclamado, no puede contradecirla adecuadamente, ni rebatir argumentos o razonamientos que no se le comunican por escrito, lo que de ordinario le produce indefensión y vulnera directamente el principio de seguridad jurídica. Por tanto, conviene reflexionar sobre si se ha avanzado lo suficiente en el fundamental aspecto de la prestación de un servicio público de calidad: el hecho de que el usuario de un

servicio público es un auténtico cliente de la Administración, y no solamente un destinatario de servicios de contenido voluntarista y graciable, como pudiera haberlo sido antaño. 2. Necesidad de nuevas prácticas administrativas que se adecuen a los intereses generales de la ciudadanía

Nos referimos, por ejemplo, a establecer compromisos de calidad; a mejorar la regulación y simplificar los procedimientos, con criterios de eficacia y eficiencia, evitando trámites inútiles; mejorar la calidad y accesibilidad de la información y facilitar la comunicación con los ciudadanos; mejorar la presentación y el lenguaje de los impresos empleados en las relaciones con los ciudadanos; dar a conocer los servicios y compromisos de la Administración a través de las Cartas de Servicios; o, potenciar el uso de Internet en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. De igual manera, es necesario la mejora de la atención que se dispensa al ciudadano, especialmente si ésta es presencial. Es conveniente que las administraciones públicas realicen un esfuerzo añadido para mejorar la atención al público, para que esta primera línea de contacto sea lo más positiva posible, extendiendo dicha mejora a los niveles del personal que presta el servicio, al proceso de atención al ciudadano y a las instalaciones. 3. La participación ciudadana elemento irrenunciable en la Transparencia y control de la gestión pública De un tiempo a esta parte, los poderes públicos abogan por una Administración moderna y abierta. El modelo de servicio pú-

Transparencia y control de la Gestión Pública II

Ante la exigencia de los ciudadanos de un mejor servicio, es conveniente estudiar, analizar y poner en práctica medidas que avancen en una transformación de los esquemas habituales de la Administración Pública.

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blico que se extiende es el de anteponer el interés del ciudadano a los formalismos jurídicos o a las ortodoxias procedimentales. Existe el propósito no consolidado de que prime la transparencia en la gestión frente al hermetismo o el corporativismo, la información ante la opacidad, la acción frente a la pasividad, como así reza, por ejemplo, en el “Plan Funciona” con el que se dotó nuestra Comunidad Autónoma en el año 2002.



La participación ciudadana, bien individual, bien colectiva mediante la presencia de los movimientos asociativos, debe constituir un elemento irrenunciable para conseguir los objetivos mencionados.

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No es concebible una Administración Pública cercana al ciudadano, moderna y abierta, si omite incorporar a su entramado administrativo la participación ciudadana a través de la cual puede ejercer no sólo el control de la gestión pública, sino enriquecer y aportar aire fresco a las consuetudinarias costumbres administrativas, que recortan cuando no suprimen los derechos ciudadanos, incluso en su dimensión más humana como son los derechos sociales. La insuficiente participación de los ciudadanos y de las asociaciones en la toma de decisiones que, a diario, adoptan las administraciones públicas, cualquiera que sea la dimensión territorial de éstas, respecto a los servicios públicos de que son prestatarias, reflejan, en cierta medida, un déficit democrático, que urge corregir, avanzando hacía el abandono de la complejidad burocrática y la opacidad administrativa. 4. La privatización de los servicios públicos: ¿es un paso atrás en el control y supervisión de la gestión pública? En la medida que disminuye el protagonismo de la Administración Pública en la prestación de los servicios, pierden propor-

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración cionalmente su posibilidad de participación y control los ciudadanos, en su condición de usuarios. La cada vez más abundante privatización de servicios públicos, a través de múltiples entes institucionales, sociedades estatales, consorcios, fundaciones y demás figuras organizativas análogas para llevar a cabo la actividad prestacional de los poderes públicos se ha generalizado entre las administraciones públicas.

De otro lado, la noción de servicio esencial, e incluso la acepción de servicio universal, es permanentemente cambiante y se extiende a un mayor número de servicios. Así sucede, como consecuencia de que paulatinamente van ingresando en el campo de la necesidad social nuevos servicios técnicos cuya prestación y gestión no pueden quedar fuera del control de la Administración Pública. De ser así quebrarían no sólo principios del derecho administrativo, sino, lo que es más grave, derechos constituciones como la igualdad, o la dignidad de la persona, por citar algunos de estos derechos. 5. Perspectiva práctica de la garantía de los derechos ciudadanos Qué duda cabe de que las transformaciones operadas en la actividad administrativa deben tener como objetivo una racionalización de aquélla que implique una mejor atención, con carácter general, de los derechos de los ciudadanos. Ahora bien, la actuación administrativa dirigida a garantizar el cumplimiento de aquel objetivo, así como la prestación universal de aquellos servicios sometidos a obligaciones de servicio público, debe ser objeto de control en los términos previstos en


Mención especial requiere la derivación de la gestión de determinados servicios a los Ayuntamientos, que no su transferencia.

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el Ordenamiento jurídico. En este sentido, la naturaleza de este foro obliga a hacer una especial referencia a la intervención de los Comisionados Parlamentarios en esta materia. Cada vez son más abundantes las quejas que los ciudadanos presentan en nuestra Institución con motivo de actuaciones de las Administraciones Públicas que, más que ineficaces, cabría calificar de poco transparentes. El silencio por respuesta, falta de motivación, dificultades para acceder al expediente administrativo, inobservancia de los plazos de respuesta, son algunos de los defectos administrativos que nos exponen los ciudadanos.



Estos problemas se acrecientan y agudizan con la privatización de los servicios públicos, de ahí, que desde esta Institución propongamos un debate en profundidad sobre la conveniencia de regular claramente las relaciones entre las empresas prestatarias y los usuarios de los servicios públicos que son gestionados de forma indirecta.

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Este foro es marco idóneo para el debate participativo y transparente, donde las conclusiones puedan servir de experiencia para nuestros futuros retos institucionales. Actuaciones de la Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha en relación con esta materia. A continuación se recogen algunos ejemplos de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos ante esta Institución, que evidencian distintos aspectos de una misma cuestión: la necesidad de contar con una Administración transparente y eficaz, y los problemas que en su defecto se plantean a los ciudadanos. Por ejemplo, en las quejas presentadas ante la negación u obstaculización por parte de la Administración del acceso del interesado a la información obrante en el expediente administrativo. En concreto, esta cuestión nos la plantearon los padres de

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración un alumno a los que se había denegado dicho acceso respecto al expediente de admisión de su hijo en un Centro escolar. Al respecto, indicamos a la Administración competente que el derecho de los ciudadanos a acudir a los archivos y registros administrativos está reconocido en el artículo 105 b) de la Constitución como uno de los principios generales de actuación de la Administración Pública.

Asociación Ecologista se dirigió a la Institución ante la falta de respuesta de la Administración a su solicitud de datos sobre productos agrícolas modificados genéticamente. Con carácter general, en estos supuestos recordamos a la Administración su deber de actuar conforme al mencionado artículo 105 b) CE, facilitando a los solicitantes la información requerida, o en su caso, indicándoles los motivos de no poder acceder a su petición. El silencio administrativo como forma de respuesta es, estadísticamente, la causa más común por la que se quejan los ciudadanos ante esta Institución. Se trata de una situación que desafortunadamente se da en todas las Administraciones, cualquiera que sea su ámbito, es decir, Regional, Provincial o Local, por lo que cabría preguntarse si estamos ante una mala práctica administrativa por falta de recursos, o, en un hábito consuetudinario, del que hasta ahora


También este derecho de acceso se planteó en otro expediente, esta vez respecto a la información solicitada por un hijo, respecto al expediente de solicitud de ingreso de sus padres en una residencia publica. En este caso, la falta de respuesta de la Consejería correspondiente impidió que el interesado conociese el estado de tramitación del procedimiento y no pudiese obtener copias de los documentos contenidos en él, a efectos de comprobar si correspondía la plaza solicitada.

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la Administración ha superado sin coste económico, responsabilidad disciplinaria, ni objeción institucional. Otro motivo frecuente de queja por parte de los ciudadanos, son los reiterados retrasos de la Administración, que sobrepasan en exceso los plazos legales. Habitualmente, la Administración reconoce la existencia de dichas demoras, achacándolas a la carencia de medios, materiales y humanos, para afrontar las demandas de los ciudadanos.



También protestas de los ciudadanos produce a menudo la falta de motivación de los actos administrativos, que ocasionan indefensión a los administrados, dilación de actuaciones, e incremento de gastos sobre el erario público, en mucho de los supuestos.

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Por último, en esta enumeración hay que incluir las quejas por las consecuencias perjudiciales que en ocasiones se derivan de la privatización de los servicios públicos. En este ámbito, las quejas tramitadas se refieren básicamente a dos servicios esenciales: telefonía y energía eléctrica, aunque también tenemos actuaciones referidas a prácticas bancarias, transporte público, gas y correos. En nuestra tramitación de dichos expedientes, hemos encontrado un alto grado de colaboración por parte de las empresas afectadas, lo que en la mayoría de las ocasiones permite encontrar una vía de solución al problema que los plantean los ciudadanos. Y ello, sin perjuicio de la Resolución que, en su caso, considere oportuno formular esta Institución, dirigida a la Consejería competente en cada supuesto concreto. Nuestra experiencia nos permite afirmar que la participación ciudadana resulta indispensable para alcanzar de forma eficaz el objetivo de la transparencia y control de la gestión pública.

La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración Es una reflexión que contienen muchas de nuestras Resoluciones, por lo que constituye casi un denominador común cuando hablamos de calidad de los servicios. Podríamos afirmar que es un razonamiento transversal que afecta a todas las áreas, y a todas las Administraciones.


La oportunidad de seguir insistiendo en la participación ciudadana está teniendo eco, en distintas iniciativas legislativas. En este sentido cabe citar dos ejemplos: uno a nivel nacional en una materia como medio ambiente, objeto de permanente debate, sobre todo en estos días, según la cual quedarán fortalecidos tanto el derecho a la información, como el derecho a participar en la toma de decisiones; el segundo, a nivel autonómico, donde se han iniciado los trabajos para elaborar un modelo de participación ciudadana en el servicio de salud de Castilla-La Mancha.

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El presupuesto como herramienta para garantizar la transparencia en la gestión JESúS Mª. GONzálEz PuEyO

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La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración El presupuesto como herramienta para garantizar la transparencia en la gestión Jesús Mª. González Pueyo

Interventor del Ayuntamiento de Madrid


Las nuevas y crecientes demandas de la sociedad obligan a la Administración Pública a procurar una gestión eficiente y eficaz de los recursos públicos, garantizando un mayor grado de calidad en la prestación de los servicios. Este hecho es aún más evidente en las Administraciones Locales dada su proximidad a los ciudadanos y que las competencias que se les atribuyen afectan directamente a la vida cotidiana de sus habitantes. Así se desprende de la regulación del artículo 25 de la LRBRL, que reconoce para los Municipios la posibilidad de promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

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La gestión de los recursos públicos se realiza a través del Presupuesto, que se convierte, así, en un instrumento no sólo de justificación del gasto y de asignación de los recursos municipales, sino también en una herramienta fundamental para dotar de una mayor transparencia a la gestión. Pues la Administración no está legitimada en tanto en cuanto sirve a la Ley, algo que se le supone por su encuadramiento en un Estado de Derecho, sino en cuanto da cumplimiento a un mandato, también constitucional, de la eficacia del poder público. El artículo 103.1 de la Constitución así lo establece al disponer que: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.

Pues es una realidad que los ciudadanos tienen el derecho a ser informados de los resultados de la gestión municipal. Ello obliga a que se definan una serie de indicadores de actividad, que han de difundirse a fin de asegurar su conocimiento general, así como a definir un modelo de participación que permita lograr una comunicación eficaz entre Administración y Ciudadanos, de modo que se encuentren éstos informados de las actuaciones municipales. Para ello el Presupuesto ha de evolucionar desde su modelo tradicional, cuyo objetivo era únicamente la ejecución del gasto previsto, a un modelo basado en la planificación y evaluación estratégica y orientado al cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas presupuestarios, con el fin de mostrar al ciudadano no sólo cuánto se gasta, sino cómo y en qué se gasta. De ahí que el Presupuesto moderno constituya un instrumento para la planificación y evaluación de la gestión que permita: 1) Alinear los esfuerzos con los propósitos y los objetivos de las políticas prioritarias y estratégicas del gobierno municipal. 2) Vincular la asignación de los recursos públicos con la identificación de los resultados y logros de calidad.

El presupuesto como herramienta para garantizar la transparencia en la gestión

En cumplimiento de este mandato, la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, en su artículo 133 obliga a que la gestión financiera se ajuste a determinados criterios, entre los que establece, en el apartado f), que la asignación de los recursos, que ha de realizarse con arreglo a los principios de eficacia y eficiencia, “se hará en función de la definición y cumplimiento de objetivos”. Ello obliga a que el Presupuesto se confeccione no sólo numéricamente, sino con inclusión de objetivos, indicadores y actividades planificadas, convirtiéndose así en un instrumento básico para garantizar la transparencia de la gestión.

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El presupuesto como herramienta para garantizar la transparencia en la gestión


3) Buscar la ejecución del gasto con eficiencia y eficacia, planificando su aplicación a través de los programas y proyectos.

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4) Desarrollar herramientas y técnicas administrativas que ayuden a conocer el coste de los programas y de las políticas municipales y que mejoren el control del gasto desde una perspectiva estratégica.

Capítulo 10 Seguridad y Convivencia CONSTANTINO MéNdEz MARTíNEz

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Seguridad y Convivencia Constantino Méndez Martínez

Delegado del Gobierno en Madrid 2004-2006

“Una ciudad surge a causa de que ninguno de nosotros se basta a sí mismo. Necesitamos de muchos otros”. Platón

1. CONSIDERACIONES PREVIAS


Ciudad y seguridad son conceptos estrechamente asociados. Esta asociación está en el origen de la experiencia de vida en común, se encuentra recogida en el frontispicio de todas las normas de convivencia y se ha estado reflejando de forma constante en el propio diseño de la ciudad pero también se ha estado reflejando en la organización del espacio urbano y en la arquitectura.

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La revolución que se ha estado produciendo en el ámbito productivo y sustancialmente en el mundo de las tecnologías de la comunicación, el proceso acelerado de integración mundial y la globalización como expresión concreta del mismo, han propiciado fenómenos de cambio que afectan también al modelo urbano y al papel que la ciudad ha estado cumpliendo. El modelo de ciudad de los ciudadanos basado en un espacio físico abarcable y en un espacio cívico para la interacción está siendo desbordado y ya no es productor de seguridad. La aparición de nuevos riesgos y la formación de nuevos miedos entre los ciudadanos exige una revisión de los métodos de intervención de los poderes públicos en esta materia.

En torno a la idea de ciudad como soporte físico del Espacio Público En el año 2050 tres de cada cuatro personas vivirán en un hábitat urbano. Se trata de un proceso acelerado que es la consecuencia directa del éxito del modelo actual de concentración de poder, riqueza, servicios, recursos, tecnologías y cultura en un entorno físico en el que se establecen capacidades y economías de escala de una dimensión creciente. Ese fenómeno convive, paradójicamente, con una expansión de los sistemas de comunicación y una modificación de los factores tiempo/espacio que hubieran debido favorecer la aparición de modelos urbanos más desagregados.

La ciudad ha estado siendo el soporte físico de buena parte de nuestras actividades humanas y es el espacio en el que se lleva a cabo nuestra convivencia. En este sentido, la ciudad representa, mejor que ninguna otra realidad social, el ideal de referencia de nuestro modelo histórico de vida en común. Sabemos que la ciudad ha jugado un papel decisivo en los procesos de democratización y secularización de las sociedades. La ciudad nos ha hecho ciudadanos al favorecer que en su seno

Seguridad y Convivencia

Ahora bien, los nuevos modelos urbanos tienen características cada vez más alejadas del concepto tradicional de ciudad. La ciudad se ha expandido y su espacio llega hasta donde la unidad de ese territorio le permite mantener la interactividad sobre la base de la red de infraestructuras y el transporte. La forma tradicional de la ciudad-espacio construida deja paso a la ciudad-espacio de influencia. La ciudad es sustituida por el continuo territorial cada vez más difuso sobre el que pueden desplazarse eficientemente sus habitantes. Esas eficiencias no incluyen la calidad de la convivencia ni la identidad colectiva ni la integración de sus habitantes. La ciudad que hemos conocido se transforma y los rasgos culturales y organizativos que le daban identidad propia se difuminan.

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Cuando nos referimos al papel de la Ciudad en la construcción de la convivencia pacífica hablamos simbólicamente tanto de la antigua ciudad que construía sus murallas para la protección común de sus habitantes, como también de la ciudad moderna que sustituyó las murallas por las leyes. La muralla albergaba el interés colectivo y establecía el vínculo de pertenencia, la seguridad frente al extraño. La ley es el reflejo del consenso y la voluntad construida colectivamente. La muralla expresa la construcción colectiva más primaria y antigua, la defensa de la cohesión y de lo homogéneo, pero la ley expresa la construcción moderna de esa cohesión y de lo común que ya no requiere de una muralla para ser defendido. La ley, como recuerda Emilio Lledó, es nuestra moderna muralla.



afloraran de forma racional los intereses concretos de los ciudadanos, permitiendo gestionar sus diferencias y sus conflictos así como regular la convivencia entre ellos. Ha sido en el contexto de la convivencia y del espacio público que define y crea la Ciudad, en tanto que soporte físico, económico, social e institucional, que se fue articulando el ideal de los derechos que debían rodear la esfera de los individuos que habitaban y gestionaban la Ciudad. La pervivencia del modelo y su éxito tienen mucho que ver con su adecuación al modelo productivo y político, pero también con las aspiraciones de las personas en el interior de esos modelos.

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Ahora bien, son muchas las voces que advierten acerca de la pérdida del significado que la Ciudad ha tenido históricamente para pasar a ser un mero soporte logístico de nuestras necesidades funcionales, llegando a hablar de la “desaparición de las ciudades”, entendido esto como la pérdida de la naturaleza y características propias de ese modelo. Suele argumentarse en tal sentido que las ciudades en la actualidad ya no producen integración social, espacial y cultural, funciones todas ellas básicas en el concepto de ciudad.

Ciertamente, la ciudad está cambiando, perdiendo densidad y centralidad, haciéndose difusa, sustituyendo las funciones clásicas de sus espacios urbanos por espacios privados situados en su periferia que realizan una auténtica “suplantación” de los espacios públicos tradicionales del comercio o el ocio. Las nuevas posibilidades que las infraestructuras del transporte y la comunicación ofrecen permiten una deslocalización de las actividades que hasta ahora se llevaban a cabo en el ámbito urbano. Asimismo, los cambios demográficos y la llegada de nueva población han inducido nuevos procesos de asentamiento y distribución en la ciudad que alteran sustancialmente los modelos culturales seguidos hasta ahora por las distintas capas sociales en su presencia en la ciudad, tanto por lo que afecta a su lugar de residencia como de consumo y ocio. La nueva sociedad ya no necesita un centro porque se organiza en red y porque todas las actividades se deslocalizan. La ciudad ya no necesita un soporte físico concreto en parte porque toda la sociedad se urbaniza, esto es, se hace ciudadana y dispone de lo que llamamos Espacio Público sea cual sea el lugar en que se encuentra. Pero en parte también porque las demandas que los ciudadanos hacen de su Espacio Público cada vez tienen menos que ver con las tradicionales y con aquellas que requerían, para ser proporcionadas, de un espacio físico en el que producirlas. a

la

idea

del

Espacio

Público

en

la

Pues bien, en la ciudad confluyen las dos esferas que en nuestra cultura política y jurídica se le atribuyen a los ciudadanos: la esfera pública y la esfera privada. Por tanto, la ciudad dibuja con toda precisión el contorno inmediato de eso que hemos dado en llamar “el Espacio Público”, entendido como el conjunto de relaciones, instituciones, derechos y obligaciones, que se construyen en común para promover la convivencia sobre la base de lo que se comparte y sobre la capacidad de disolver los conflictos


En torno Modernidad

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que los particularismos de los grupos y los individuos plantean a la colectividad. Desde esa perspectiva el Espacio Público no es otra cosa que el ámbito común en el que se organiza la experiencia social, sea cual sea la forma, dimensión y contenido de esa experiencia de vida social articulada.



Cierto es que las fronteras entre la esfera pública y la privada son difíciles de trazar y se han estado moviendo históricamente en medio de lo que, esquemáticamente, podríamos llamar una tensión ideológica entre la preeminencia del Estado o la del Mercado. Ahora bien, más allá de ese debate ideológico, debemos convenir que el Espacio Público está seriamente erosionado por las nuevas realidades a las que la globalización nos aboca, en la medida en que ese proceso altera de forma sustancial nuestros modelos de organización de la vida social al sumergirnos en un contexto nuevo caracterizado por la complejidad, la diversidad y la incertidumbre o el riesgo.

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Cabe destacar además que la globalización, en esta fase de su desarrollo, nos plantea un problema grave y de difícil solución: la carencia de las instituciones capacitadas para regular y articular el nuevo sistema global y, consiguientemente, la debilidad de los actores tradicionales, básicamente, el Estado Nacional. Esto es, las funciones básicas que los poderes públicos han estado organizando en ese Espacio Público común a través del ejercicio de las funciones de soberanía y regulación de derechos y obligaciones se encuentran sometidas a revisión y hacen frente a fenómenos nuevos que son difíciles de gestionar con los instrumentos de que tradicionalmente se han dotado los Estados. Pero además, en ese mismo contexto global, la ciudad ha estado perdiendo buena parte de los rasgos que la caracterizaban: ha modificado su forma, ha perdido centralidad haciéndose más suburbana, se ha fragmentado y acoge a nuevos actores sociales que disponen de múltiples y nuevas identidades. El nuevo urbanismo trata de reconstruir las antiguas murallas que separaban la seguridad interior del riesgo exterior, el “nosotros”

del “ellos”. La arquitectura del miedo desarrolla sus proyectos descarnadamente. Sin embargo, en medio de estas circunstancias, no está en riesgo la idea de Ciudad sino el papel que la ciudad ha desempeñado para la articulación de la convivencia y la satisfacción de las obligaciones que las instituciones públicas tienen contraídas con los ciudadanos. La deslocalización de todas aquellas funciones que hasta ahora tenían su soporte físico en la ciudad=territorio (actividades productivas, de relación social o de participación política) permiten y exigen la adopción de otros modelos. En todo caso, la nueva ciudadanía ya ha emergido y lo ha hecho antes que la nueva ciudad. La nueva ciudadanía está ya contextualizada en la modernidad y la globalización, mientras que la ciudad debe modernizarse y globalizarse hasta convertirse en el soporte de eso que los expertos llaman ya “la sociedad cosmopolita”.

2. LAS NUEVAS FORMAS DE INTERVENCION EN EL ESPACIO PÚBLICO DE LAS CIUDADES En torno a una gestión moderna del Espacio Público En la situación que hoy vivimos es preciso revisar las formas de intervención en el espacio público de las ciudades, reconsiderando los contenidos de la acción pública, los actores que deben estar representados, la manera en la que se articula esa


Por tanto, tratar hoy de redefinir el Espacio Público es también tratar de definir la Ciudad en el contexto de la modernidad. Caracterizar el Espacio Público es caracterizar la nueva Ciudad. No es una tarea fácil puesto que, como antes señalaba, la globalización no tiene una representación clara, un rostro concreto sino que hoy es todavía un ámbito desestructurado, ajeno a la capacidad de control de los estados nacionales, carente de instituciones propias de carácter multilateral que lo regulen, desprovisto de reglas y normas que lo delimiten.

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representación, e incluso los valores que deben caracterizar esa intervención.



Si bien esta cuestión abre un debate que excede el sentido de nuestra reflexión hoy aquí, cabe dejar planteado que es necesario tomar en consideración, precisamente por tratarse de una sociedad cada vez más fragmentada y diversa, la importancia de gestionar mejor los intereses generales y de articularlos mejor en relación con los intereses particulares. Esto es, hay que encontrar el punto de equilibrio entre la retórica del bien común único y la retórica de la diferencia y de los intereses particulares y de grupo. Y el lugar de encuentro debe ser la Ciudad.

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Pero además, la nueva realidad exige reconocer que los Estados han estado perdiendo competencias en materia de soberanía y ya no producen homogeneidad interna. Trabajamos ya sobre complejos y sofisticados modelos de gobierno y gestión multinivel que exigen crecientes dosis de interlocución y coordinación entre las diferentes instancias políticas. El caso español, en el que Autonomías, Entes Locales y Gobierno de la Nación están obligados a colaborar y cooperar, es un buen ejemplo, que se densifica si tenemos en cuenta las instancias supranacionales con las que es necesario acordar y negociar. Se trata de un proceso imparable para el que hay que encontrar respuestas políticas y gerenciales. Así, Joan Prats, señalaba que “El Estado democrático de Derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero su papel cambia...delegando hacia arriba (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vaya asentándose sobre núcleos regionales eficientes; simultáneamente, los actores locales ganan significado dentro de la Nación y los actores no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Estado. Están surgiendo los contornos de una sociedad-red en la que el Estado-nacional cumple funciones de articulación e integración hacia dentro y hacia fuera, y en la que también las instituciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el desarrollo.”

Delante de ese escenario que implica la presencia de múltiples actores, tanto institucionales como no institucionales, puede afirmarse con seguridad que para la intervención en los espacios públicos de las nuevas ciudades no cabe otro método de trabajo que el de la cooperación entre todos ellos y entre ellos y las restantes instancias de esa sociedad-red. El papel exclusivo y monopolístico que los poderes públicos desempeñaban en la gestión de la esfera pública se modifica para dejar paso a fórmulas más abiertas en la representación y en la gestión de la nueva realidad social.

El Estado, y los Poderes Públicos dentro de él, ya no es un Sistema de capas superpuestas, jerarquizadas y excluyentes, sino que es un Sistema en el que todas las instancias que lo integran interactúan de forma colaborativa bajo principios de competencia y responsabilidad. Las nuevas demandas sociales son hoy más complejas, más diversas y más fragmentadas, pero igual de legítimas para todos y cada uno de los grupos que las formulan. Las respuestas uniformistas ya no sirven para atender situaciones heterogéneas y, en todo caso, ya no satisfacen.


Por tanto, debemos dar carta de naturaleza a la necesidad de intervenir en las políticas públicas desde la lógica de un modelo duradero de gobierno multinivel, basado no sólo en el árbol lógico de unos Estados cada vez más descentralizados y al tiempo más internacionalizados, sino en la existencia de una constelación de actores que asumen una definición global en la que todos ellos están implicados al tiempo que una interdependencia que sólo se resuelve a través de nuevas fórmulas de gestión en régimen de colaboración y cooperación. Se trata de formular espacios de corresponsabilidad basados en la especialización y en la subsidiariedad.

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3. LA CIUDAD ANTE LA SEGURIDAD En torno a la idea de riesgo



La Seguridad está asociada a la Justicia como un binomio inseparable en toda sociedad democrática y que tiene por objeto garantizar el ejercicio de las libertades y los derechos así como el cumplimiento de las obligaciones. Pero lo anterior no debe ser un ámbito meramente formal sino sustancialmente material, real, concreto. Podemos afirmar que la calidad democrática de una sociedad no se puede medir sólo por sus leyes sino por la gestión que instituciones y ciudadanos hacen de las mismas cada día y en relación con los intereses concretos que afectan y preocupan a sus ciudadanos. Pero también debe medirse por la calidad de su convivencia en eso que llamamos los Espacios Públicos y el respeto de las esferas privadas.

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Seguramente el concepto de ciudad inteligente, debate que en este mismo foro se realizaba el año anterior, implica el de la ciudad que ama y respeta el conocimiento de las claves de la convivencia pacífica y que sabe gestionarlo. Platón decía que “Hasta que los filósofos no reinen y los reyes no sean filósofos no habrá paz en las ciudades”. Es posible que los gobernantes deban ser mejores, pero la experiencia indica que la humanidad ha tenido dificultades constantes para saber construir la convivencia pacífica, intra y extra muros de cada sociedad. Por tanto, las ciudades inteligentes deben saber construir sistemas de seguridad basados en el conocimiento y la inteligencia. Sistemas capacitados para el análisis de todos los factores que intervienen tanto en el riesgo objetivo como en la actitud de los ciudadanos ante las amenazas y en la formación de los miedos y la inseguridad subjetiva. Sistemas capacitados para eliminar riesgos, reducir su impacto, determinar sus causas, combatirlas de forma prolongada, sostenible, responsable e inteligente. Ahora bien, las ciudades hacen frente a nuevos retos y amenazas que son la consecuencia directa del proceso de cambios

en que se encuentran inmersas. Los nuevos modelos productivos y las consecuencias que en lo económico, lo social y lo político están produciendo la modernización y la globalización, también están haciendo cambiar nuestra concepción del riesgo y de la seguridad.

Castells considera que el clima de miedo e inseguridad que viven las nuevas sociedades se relaciona estrechamente, en primer lugar, con la incapacidad de los poderes para satisfacer el ansia de protección y seguridad sin límites que los ciudadanos esperan en todos los órdenes de la vida; pero, además, con las nuevas formas de exclusión social y con la consolidación de los nuevos modelos urbanos en los que desaparece la interactividad. En suma, la desaparición de buena parte de los lazos sociales y de los vínculos de solidaridad que antes nos unían produce incertidumbre, malestar y sensación de vulnerabilidad. En torno a las nuevas amenazas Ciertamente, las nuevas sociedades son más complejas, más diversas y más inciertas y esos paradigmas se imponen sobre la demanda de los ciudadanos de una sociedad sencilla, integrada


Así, para Ulrick Beck, el riesgo no es otra cosa que el “enfoque moderno de la previsión y el control de las consecuencias futuras de la acción humana, las diversas consecuencias no deseadas de la modernización radicalizada”. En este sentido, añade que esta nueva dimensión del riesgo no es comparable a los peligros y amenazas ya experimentadas en el pasado, porque el régimen de riesgo es una consecuencia específica de un orden nuevo provocado por el proceso de modernización en el que nos encontramos. Incluso su dimensión es nueva ya que no se trata de una amenaza en el orden nacional sino en el orden global. Además, una peculiaridad de los nuevos riesgos es dificultad de establecer el nexo causal y atribuirlo a una personalidad concreta, circunstancia que en nuestra doctrina penal impide establecer la responsabilidad y la pena.

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y segura. Aspectos como la trasnacionalidad, los cambios tecnológicos, la formación de nuevas redes, la dependencia del transporte, el cambio del modelo de urbanismo, las nuevas formas de ocio, la inmigración, las nuevas formas de violencia familiar, de género, juvenil, etc., se presentan como evidencias de una mayor vulnerabilidad social y de un mayor riesgo colectivo. La cuestión medular no es otra que la constatación de que la mayor complejidad de nuestras formas de organización conduce inexorablemente a una mayor vulnerabilidad. Esa mayor vulnerabilidad no tiene que suponer inexorablemente una aceptación fatalista del riesgo y del impacto de la criminalidad. Antes bien, nos advierte de la necesidad de reenfocar nuestros análisis y de intervenir frente a esos fenómenos de otra manera a como lo hemos estado haciendo.

- Una criminalidad subyacente al modelo social que se relaciona con los fenómenos de exclusión social o de marginación ya experimentados en el pasado pero que alcanzan en el presente una mayor dimensión.



Las amenazas actuales a las que hace frente la Seguridad Pública son múltiples y superpuestas, pero a los efectos de una cierta sistemática podríamos distinguir entre:

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- Una criminalidad que aunque no es nueva tiene rasgos específicos y una intensidad mayor que en el pasado, basada en la anomia social en tanto que consecuencia de una debilitación de los lazos afectivos, solidarios o identitarios que deben existir entre los ciudadanos. - Unas formas de criminalidad importadas como consecuencia de la mayor intercomunicación entre sociedades y el desplazamiento de individuos formados en otras creencias y valores. - Un afloramiento intenso de formas de criminalidad hasta ahora sumergidas en el espacio de la privacidad y que tienen por

objeto a los sectores e individuos más débiles, como es el caso de la violencia sexista, la violencia en el hogar, los menores, los ancianos. - Una criminalidad organizada y estructurada en torno a las formas delictivas más graves y que se mueven con gran facilidad en el nuevo escenario global: terrorismo, tráfico de armas, drogas, prostitución, corrupción de los sistemas políticos, cibercrimen, etc. - Una criminalidad difusa, presente en las actividades que afectan al medio ambiente, a los riesgos químicos, a las biotecnologías, etc. En suma, viejas y nuevas formas de criminalidad que se han adaptado a la nueva realidad social y frente a las cuales no siempre sabe responder con eficacia nuestro sistema legal y policial. Los ciudadanos perciben una falta de adecuación entre las amenazas de esa criminalidad y los instrumentos jurídicos, policiales y sociales para combatirla y lo perciben como un clima de inseguridad.

Para combatir y erradicar esa criminalidad es necesario hacer un esfuerzo de comprensión de las causas y factores que intervienen en estos nuevos modelos de criminalidad y en la aparición de los nuevos riesgos, asumiendo, en primer lugar, que los tales riesgos y tales manifestaciones de la criminalidad son la consecuencia directa de nuestras nuevas formas de organización social, económica y política. Al tiempo, se dan otra serie de circunstancias que no debemos dejar de apuntar porque explican algunos de los cambios que dificultan la comprensión de los nuevos riesgos sociales:


En torno a las causas y factores

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La sostenibilidad de la ciudad requiere una fuerte organización social. Esa organización social entra en riesgo cuando se producen importantes desajustes entre expectativas y oportunidades reales, o se producen graves desigualdades entre sectores sociales o bien cuando las estructuras familiares y sociales o las instituciones encargadas del proceso de socialización no cumplen bien su papel de ajuste y protección. Estamos inmersos en la construcción de nuevas estructuras sociales y familiares que han disuelto las tradicionales redes de protección y seguridad en medio de las cuales nos hemos desarrollado hasta ahora. Ese proceso de cambio comporta fragilidad y vulnerabilidad y, por ende, miedo e inseguridad personal.



El modelo territorial y urbano en el que desarrollamos nuestra vida es frágil y difuso hasta el punto de que los expertos hablan de desterritorialización de la vida social y, como consecuencia, de un debilitamiento de la capacidad de vigilancia y protección mutua que nos proporcionaba la ciudad, el barrio y las estructuras sociales que permanecían estables a lo largo de toda la vida.

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Otro de los problemas básicos que afrontamos en el seno de las sociedades modernas es la existencia de capas sociales cada vez más alejadas del conocimiento y comprensión de las reglas y los valores sobre los que se construye la convivencia. En el caso de los desarraigados es frecuente enfrentar un desconocimiento y una no comprensión de la organización social de la que, sin tener consciencia clara de ello, forman parte. Asimismo, en el caso de otros colectivos, la pérdida de las referencias sociales y culturales de sus comunidades de origen, o la ausencia de los “vínculos primarios” que les unían en sus sociedades, tiende a aislarles e incomunicarles con las redes sociales de las comunidades a las que se han incorporado por la vía de hecho.

Finalmente, también estamos haciendo frente a lo que los técnicos denominan una “criminalidad aprendida”, esto es, a la persistencia de unas conductas asociales enraizadas en el ámbito familiar o social que dificultan la comprensión de las reglas de la convivencia. Rojas Marcos, en su libro “Las semillas de la violencia” destaca que “Las principales fuerzas que fomentan la desorganización social incluyen, en primer lugar, el desequilibrio crónico entre aspiraciones y oportunidades; en segundo lugar, las grandes desigualdades sociales o económicas entre colectivos separados por la clase social, el sexo, la etnia o la raza; y, finalmente, la desintegración de los grupos naturales, como el hogar familiar, el sistema escolar o la comunidad.” En torno a los modelos de intervención en materia de seguridad

Esa revisión se concreta en un intento permanente de reducción de los espacios de libertad de los individuos, el abandono de las políticas de prevención de la desviación social y de rehabilitación de aquellos que no cumplen con las normas de convivencia, la aplicación sistemática de prejuicios sobre grupos sociales y colectivos a los que se trata de identificar como un riesgo delictivo potencial e inevitable, así como a la criminalización de los nuevos fenómenos sociales que suponen la inmigración, el ocio juvenil o la actividad frente al sistema.


Las políticas de seguridad son un terreno de confrontación política de primer orden. Por tanto, no es extraño que asistamos a un debate que se formula en términos de una demanda creciente de seguridad como consecuencia de la percepción de los nuevos riesgos que se afrontan y de la ausencia de resultados claros en la eliminación de la delincuencia. Ese debate tiene por objeto la revisión de los modelos de control social que utilizan las sociedades para mantener el orden.

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Cierto es que la degradación de determinados espacios y zonas del medio urbano introduce en los ciudadanos una sensación de abandono y de falta de autoridad que induce a la desviación social y contribuye a consolidar la cultura de la criminalidad presente e inevitable.



Pero no es menos cierto que el paradigma etiológico de la criminalidad que venimos utilizando sistemáticamente limita el problema de la criminalidad al ámbito del individuo que delinque. Este enfoque, siendo de gran utilidad a los efectos de la reacción frente a las conductas criminales, es insuficiente para comprender las causas de la criminalidad y dificulta el análisis para la toma de iniciativas a medio y largo plazo. Así, no podemos olvidar que el 85% de los encarcelamientos tienen como causa los delitos contra la propiedad o que entre el 85 y el 90% de los detenidos procede de situaciones de precariedad económica. Consiguientemente hemos de establecer una correlación entre la carencia de recursos y la criminalidad o entre la criminalidad y el deseo de obtener más recursos económicos.

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Un buen ejemplo de lo anterior viene a ser el debate sobre el incremento de la violencia y la explicación de su origen. Los expertos consideran que la agresividad es un rasgo innato del ser humano. Pero la agresividad no es necesaria e inexorablemente violencia. Nos hacemos violentos o pacíficos por influencia de la cultura, entendida la cultura como el conjunto de los modos de vida, los sistemas de valores, las ideologías, los derechos y obligaciones, las artes y las letras, así como las tecnologías presentes encada momento histórico. Suelen establecerse varios factores de riesgo para convertir la agresividad innata en violencia: factores individuales, como pueden ser los trastornos de personalidad; factores familiares, como la presencia de los malos tratos, o los déficits afectivos y relacionales padecidos en la edad temprana; factores sociales, como pueden ser la permanencia en ambientes desfavorecidos, los déficits educativos, etc.; o factores culturales, como las

creencias y estilos de vida, la desvalorización de la autoridad y de las instituciones, ideologías y fanatismos. Para buena parte de los expertos en criminalidad, es posible y necesario trabajar desde la sociedad frente al riesgo de aquellos factores de la agresividad que pueden devenir en violencia, teniendo muy en cuenta que muchos de esos factores se encuentran presentes en el ámbito de la esfera privada mientras que otros se encuentran más al alcance de la esfera pública y del Espacio Público. Buen ejemplo de esto último viene a ser lo que se denomina Violencia Estructural o, como definen algunos expertos, Violencia Invisible. Esta violencia estructural o invisible traería su causa de la existencia de un conflicto entre dos o más grupos de una sociedad (caracterizados por su género, etnia, clase, nacionalidad, edad u otra condición) en el que el reparto, acceso o posibilidad de uso de los recursos se resuelve sistemáticamente a favor de alguna de las partes en perjuicio de las demás, debido a los mecanismos de estratificación social.

Desde esa perspectiva podemos convenir que una estrategia de seguridad tiene numerosos frentes y que debe intervenirse de forma integral para obtener resultados positivos y sostenibles. El primer frente lo constituye la prevención. Una prevención policial y social que se dirige hacia las conductas netamente delictivas pero también hacia aquellas otras conductas de carácter predelictual, esto es, manifestaciones no encuadradas claramente en el orden penal pero que son percibidas como graves alteraciones del espacio de convivencia y cuya tolerancia envía un mensaje equívoco tanto a los autores como a la sociedad. La alianza entre las policías y las autoridades locales y las or-


Todo lo anterior pone de manifiesto que no sólo es preciso trabajar frente a la gran criminalidad y los grandes riesgos sino también frente a la microdelincuencia y las conductas asociales y que ese trabajo ha de ser no sólo policial sino también social.

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En torno a la percepción de la seguridad y la formación de los miedos



ganizaciones vecinales resulta esencial para detectar en este nivel las desviaciones y para establecer el umbral de tolerancia posible, pero también para intervenir en la erradicación de las causas de esas conductas a través de programas sociales, educativos y de ocio. El segundo frente la constituye una adecuada combinación de justicia y acción policial. Una acción dirigida a una persecución eficaz de las conductas tipificadas y a una correcta tipificación de las conductas que impida la formación de espacios de impunidad y el desánimo social en la confianza sobre la eficacia de su sistema judicial y policial. Un tercer frente que se basa en la colaboración entre la justicia, la policía y los ciudadanos. Esa colaboración debe iniciarse en los órganos de participación social porque es allí donde deben ponerse de manifiesto las preocupaciones y establecerse los compromisos de intervención múltiple. La mayor implicación de los ciudadanos en el conocimiento de las capacidades del sistema de seguridad y la racionalización de sus preocupaciones y miedos es una clave de bóveda para un trabajo profundo y exitoso en esta materia porque la seguridad no sólo se construye con buenos resultados policiales sino también con percepciones sociales acerca de los problemas, los riesgos y la estrategia que debe seguirse colectivamente.

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Por otra parte, tenemos que tener en cuenta que vivimos en sociedades cada vez más informadas, en las que las amenazas son más conocidas, incluso aquellas que están alejadas de nosotros mismos. Frente a tales amenazas, en las que pasamos a depender de terceros para nuestra seguridad, nos sentimos inseguros y fracasa el sentimiento de confianza en la sociedad y en las estructuras del poder dispuestas para asegurarnos. Esa desconfianza, que se nutre de la dificultad o incluso de la incapacidad de comprensión de un mundo más complejo que produce formas complejas de inseguridad y de criminalidad, pasa a

ser una desconfianza en la gobernabilidad, en la capacidad del sistema para protegernos. Es en este mismo sentido que nos propone Innerarity profundizar en el esfuerzo de comprensión de las causas de la inseguridad, en tanto que fracaso social de la producción de equidad y de cultura, pero también profundizar en la comprensión de los nuevos fenómenos que nos afectan y que tienen que ver no sólo con la inestabilidad internacional sino también con la movilidad, las redes y la fragmentación territorial y las sensaciones de desorientación y vulnerabilidad que tienen las personas delante de esos nuevos contextos, en suma, con “el panorama general de incertidumbre que no terminamos de saber gestionar, con esa fragilidad e inestabilidad en que se desarrolla el proceso de mundialización”.

Quizás llevando el argumento a su extremo es por lo que Daniel Innerarity dice, en su libro La Sociedad Invisible, al comienzo del capítulo sobre la construcción cultural del miedo, que “Las culturas se diferencian por lo que temen y cambian cuando cambian sus miedos”. Frente a otros miedos culturales a los que ha estado sujeta la sociedad en el pasado, Innerarity cree que el que ahora nos atenaza es “un miedo difuso, virtual, de causas débiles e inespecíficas, que resulta de unas experiencias de la inseguridad específicamente contemporáneas, lo que no quiere decir que sea un miedo irreal, comparado con otros menos objetivables, sino algo tan verdadero como difícil de gestionar adecuadamente”. Lo anterior le lleva a decir que la exigencia de seguridad aumenta de acuerdo con el grado de seguridad ya alcanzado y a considerar que las sociedades modernas viven inmersas en una conciencia creciente del riesgo porque perciben


Ciertamente, no podemos organizar la seguridad sobre los miedos y debemos ser críticos con aquellos que los construyen sin fundamento. La seguridad no debe ser una obsesión porque terminará por coartarnos. Debemos aprender a manejar nuestros miedos.

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que cada día es mayor el número de decisiones que deben adoptarse en un contexto de incertidumbre. Algunas propuestas para la gestión de la seguridad La lectura de las experiencias de éxito que sobre la mejora de la seguridad ciudadana se han desarrollado pone de manifiesto que en todas ellas se han tenido en cuenta algunos elementos comunes: - Parten de un diagnóstico dirigido a identificar los rasgos del problema, las causas y las pautas de comportamiento de la criminalidad.



- Tienen un enfoque “ecológico” y analizan la criminalidad como una manifestación específica del nicho social en el que se producen, presumiendo que los contextos sociales explican de forma más amplia y clara las conductas delincuenciales que en esa sociedad concreta se producen. Este enfoque permite conectar las conductas delictivas con aquellas que sin tener esa naturaleza suelen antecederlas en el tiempo y deben ser objeto de la prevención porque afectan a la convivencia.

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- Tienen asimismo un enfoque “etiológico” en el que se intenta establecer una correlación entre el fracaso social y las conductas delincuenciales de modo tal que la sociedad y la policía no actúen sólo en un plano reactivo frente a la criminalidad sino que incorporen a sus planes de trabajo acciones dirigidas a la eliminación de las causas de la exclusión y la marginación social. - Siguen un método sostenible cuyos elementos básicos vienen a ser: o La redefinición de la organización pública de la seguridad en relación con las características del entorno que deben atender y su mejor adaptación al mismo, de forma

tal que pueda darse una respuesta organizativa diferenciada y específica dentro del modelo general previsto. o La toma de decisiones sobre la base de la mejor información disponible, la revisión del diagnóstico y la evaluación permanente de los resultados. o La reorientación sistemática del modelo y de las respuestas policiales para adaptarse cíclicamente a los nuevos retos y amenazas de una criminalidad que también evoluciona. - Se orientan a la prevención para lograr un modelo de seguridad sostenible. - Se basan en la participación, la transparencia y la evaluación.

A mi entender, una respuesta moderna y adecuada a las nuevas realidades que afectan a los Espacios Públicos en materia de Seguridad requiere intervenir sobre los aspectos siguientes: - Reforzar el vínculo entre seguridad y libertades. - Fortalecer la relación entre la acción policial y la acción de la justicia.


En este sentido, todos los que abordamos la seguridad desde una perspectiva de progreso en las libertades públicas y un enfoque multidisciplinar del problema y de las soluciones, tenemos la obligación de demostrar una mayor y mejor capacidad para gestionar esas políticas en contraposición a las políticas promovidas desde las corrientes conservadoras que se limitan a un discurso reactivo, criminalizador y de abandono de los espacios públicos.

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- Conocer mejor las demandas de los ciudadanos situando al ciudadano como actor principal del sistema. - Dirigir una estrategia específica hacia las víctimas y su entorno. - Flexibilizar el modelo policial general para dar respuestas específicas y adaptadas a los escenarios concretos. - Desarrollar la cooperación en el ámbito concreto de las ciudades y como una parte esencial del proyecto municipal de convivencia y de defensa del Espacio Público.



- Recuperar la importancia de desarrollar los 3 ejes básicos de la seguridad: prevención, eficacia policial y participación social.

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Resulta evidente, por tanto, que las respuestas frente al fenómeno de la delincuencia no son sólo policiales y que en las sociedades desarrolladas la lucha contra la delincuencia se aborda desde múltiples vertientes que afectan a la prevención, a la colaboración ciudadana, a la eficacia policial y a la agilidad judicial, entre otras. Se hace preciso abordar esta cuestión desde una perspectiva multifactorial y a través del desarrollo de una estrategia amplia y prolongada en el tiempo que no sólo tenga como objetivo la reducción de los índices de delincuencia sino la recuperación de la confianza de los ciudadanos en el sistema y el establecimiento de un modelo de seguridad pensado para la intervención social, policial y judicial sobre las causas, sobre los delitos y sobre el papel que al respecto deben jugar las instituciones y los ciudadanos. 4. CONSIDERACIONES FINALES Estamos delante de una demanda paradójica La demanda de seguridad va a seguir creciendo y ocupando el centro del debate político y se acrecentarán las demandas

tradicionales de incremento de las plantillas policiales y endurecimiento de las penas. Ahora bien, los enfoques tradicionales de la seguridad no resultan ya suficientes para gestionar con eficacia las nuevas demandas de protección en el contexto de ciudades/sociedades complejas y abiertas y ante individuos que han perdido las referencias de la seguridad que hasta ahora veníamos utilizando. Se requiere un cambio cualitativo en los enfoques, en los métodos y en la estrategia a desplegar, una estrategia amplia y prolongada en el tiempo que no sólo tenga como objetivo la reducción de los índices de delincuencia sino la recuperación de la confianza de los ciudadanos en la capacidad y la eficacia del sistema de seguridad. Lo anterior pone de relieve una de las grandes paradojas de la actualidad, que las demandas de seguridad se dirigen con claridad a los gobernantes del Estado cuando el Estado ve como disminuye su competencia y su capacidad en muchas de las funciones que hasta ahora tenía encomendadas por los ciudadanos.

Estamos ante la pérdida de la responsabilidad asociada a las causas del riesgo, pero también ante un nuevo debate sobre la responsabilidad social en el origen de los nuevos riesgos. Así, mientras que en el pasado los “peligros” quedaban asociados al azar y al destino de todo lo humano, los “riesgos”, al estar vinculados a la acción industrial y a la economía se han convertido en riesgos sociales. Por ello estos riesgos son una cuestión política. Pero una peculiaridad de los nuevos riesgos es la ausencia de una causalidad clara y atribuible a una personalidad clara. En la actualidad asistimos a una “Privatización de lo Público” y a una “Politización de lo Privado”. Sin embargo la Seguridad Ciudadana es un tema esencial en la vida democrática y no es


Estamos delante de un nuevo contexto

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una preocupación que afecte sólo a los profesionales de la seguridad o que pueda ser resuelta de forma individual. Hay que abrir los espacios de la colaboración y la participación en materia de seguridad. Si somos capaces de interpretar bien los contextos en los que vive la sociedad y las circunstancias en las que se mueven los ciudadanos estaremos en condiciones de atender sus demandas y organizarnos bien para satisfacerlas de forma eficiente.

En suma, tenemos que saber gestionar en medio de nuevos contextos, oportunidades y riesgos, tratando de encontrar los nuevos caminos que esta nueva realidad global que vivimos nos exige y, porque, como afirma Hobsbawm, “Si la humanidad ha de tener un futuro, no será prolongando el pasado o el presente”.



La ciudad ha sido y tiene que ser el gran actor de ese proceso de aprendizaje de la complejidad y la diversidad. El ámbito para ese aprendizaje es el de la convivencia en los Espacios Públicos y la gestión estratégica y multifactorial de las responsabilidades que los ciudadanos nos confían. La principal misión del municipio no es otra que la gestión de la Convivencia. De su éxito depende nuestra seguridad

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Capítulo 11 Los proyectos en marcha de la Administración del Estado fRANCISCO JAvIER vElázquEz lÓPEz

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Algunas experiencias de Innovación en la Administración Pública

Los proyectos en marcha de la Administración del Estado Francisco Javier Velázquez López

Secretario General para la Administración Pública 2004-2006


Una de las condiciones para que una Administración Pública sea inteligente tiene que ser, valga la expresión, que aprenda, que sea una Administración que esté al compás de los cambios, de las nuevas ideas. Y pretendemos que sea una Administración que se adapte, que reflexione y que resuelva.

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El equipo que en este momento trabajamos bajo las instrucciones de Jordi Sevilla, Ministro de Administraciones Públicas, tenemos así un objetivo esencial: es poner la Administración por primera vez en los últimos 25 años “en la agenda”. Cuando cada uno de nosotros dábamos alguna charla o alguna clase sobre estas cuestiones años atrás decíamos que uno de los elementos esenciales para transformar la Administración era intentar ponerla “en la agenda”, es decir, que la Administración empezase a ser de nuevo motivo de preocupación, de reflexión, de discusión, de debate, por parte no sólo de los funcionarios sino también de la sociedad. El equipo del Ministerio de Administraciones Públicas está intentando, pues, desde hace un año y medio poner la Administración Pública en la agenda y hemos hecho ya algunas cosas que os voy a contar y hay otras que pretendemos hacer. Lo dicen la Constitución española y las leyes de desarrollo: nuestra principal actividad tiene que ser crear una Administración más cercana al ciudadano. Nosotros nos hemos planteado algunos objetivos esenciales, partiendo de la situación actual: 1) ¿Podemos hablar una sola Administración pública o podemos hablar de una constelación de Administraciones? Ya no

2) En la Administración General del Estado los Departamentos tienden a ser más bien compartimientos estancos. Con mucha frecuencia, cuando nosotros presentamos normas para su aprobación por el Consejo de Ministros, uno de los elementos de mayor debate consiste siempre en que cada uno de los Departamentos pretende siempre poner la cláusula “sin perjuicio de las competencias” del Departamento ministerial correspondiente. Fijaos que tanto nuestras competencias como Ministerio de Administraciones Públicas como las del Ministerio de Economía y Hacienda son, en general, competencias transversales, horizontales. Nosotros, el Ministerio de Administraciones Públicas,

Los proyectos en marcha de la Administración del Estado

solamente tenemos la Administración del Estado (la Administración General del Estado), la Administración de las Comunidades Autónomas y la Administración de las Corporaciones Locales, sino que en cada una de ellas hay decenas, no digo miles, pero casi se acercan al millar, de pequeñas o grandes Administraciones Públicas Institucionales y que alguna de ellas tiene su régimen jurídico distinto a las demás. Por ejemplo: la Administración General del Estado tiene más de 70 Organismos autónomos, más de 150 empresas públicas, y diferentes y numerosos Organismos de Estatuto específico; las Comunidades Autónomas también tienen muchas empresas públicas, tienen Fundaciones (la Administración General del Estado tiene en este momento 54 Fundaciones públicas) que desempeñan actividades públicas relacionadas con el sector público. ¿Qué quiere decir esto? Quiere decir que de los últimos 30 años hacia acá el resultado es que no sólo hemos pasado de una Administración unitaria y centralista a una Administración territorialmente descentralizada, sino que además cada uno de estos Entes territoriales tiene a su vez una constelación de Organizaciones Institucionales a su alrededor. Y esto es sumamente importante porque esto es lo que nos va a permitir poner en práctica la idea que acabamos de plasmar en un Proyecto de Ley que ha sido aprobado recientemente por el Consejo de Ministros ,y remitido a las Cortes Generales, que es la de Agencias Estatales.

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tenemos muy poca relación directa con el ciudadano, excepto la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado y alguna otra relación con los funcionarios en el caso del Instituto Nacional de Administración Pública. Pero sobre todo nosotros tenemos relación horizontal con el resto de los Departamentos ministeriales. El planteamiento de los Departamentos con muchísima frecuencia es que todo lo que se haga sea sin perjuicio de lo que haga el Ministro o el Subsecretario correspondiente. Nosotros intentamos explicarles que lo que pretendemos es hacer una cosa para todos y ellos dicen “bueno, ¿y si yo no quiero hacerla?” En consecuencia, los Departamentos propenden a ser compartimentos estancos y esta es la tradición. ¿Qué ocurre? Como veremos después, la Administración General del Estado es ahora mucho más pequeña de los que era hace unos cuantos años (por ejemplo, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, llegó a tener varios miles de funcionarios y en este momento tiene 2.000 escasos). Sin embargo, la historia, la cultura, la tradición es en gran parte igual que era antes. Y antes se justificaba porque no era lo mismo gestionar funcionarios que se dedicaban a la agricultura que funcionarios que se dedicaban a las obras públicas, funcionarios que estaban sólo en Madrid o funcionarios que estaban repartidos por todo el territorio nacional o incluso residían en el campo. Pero esta es la tradición, la cultura heredada de actuación de grandes Organizaciones que han de ajustarse a los nuevos tiempos. 3) La Administración Pública sigue ofreciendo trámites muy complejos y con dificultad de transmisión a través de las nuevas tecnologías. Nosotros predicamos siempre la posibilidad de que todos y cada uno de los trámites puedan ser resueltos en base a cada una de las nuevas tecnologías, y simplemente por un análisis mínimo que es que si el trámite más complejo que existe en este momento en relación con los ciudadanos es la declaración de la renta y lo podemos hacer por vía telemática, ¿por qué no podemos hacer cualquier otro trámite? Algunos indican: “hay muchos más medios en la Agencia Estatal Tributa-

Estos tres elementos muestran que esta Administración es manifiestamente mejorable, que puede ser más excelente, que trabaje de una forma más inteligente. Vamos a ver ahora cuáles son los datos de efectivos de personal a 1 de enero de 2005, según el Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas (en Anexo se incluyen datos relevantes sobre efectivos de personal). Hay 2.387.414 efectivos al servicio de las distintas Administraciones Públicas. Primera pregunta, ¿hay 2.387.414 funcionarios o hay más? Si nos fijamos en los datos de la Encuesta de Población Activa hay bastantes más porque ¿dónde está la frontera del que trabaja para un servicio público, para el que trabaja en un Administración Pública y el que no trabaja en la misma? Se decía: todos aquellos que desarrollan actividades relacionadas con la Administración Pública pero, ¿y los subcontratistas que trabajan desde hace muchos años en procesos informáticos


ria”, bueno, pues pongamos los medios correspondientes; “es que hay muchos funcionarios que se dedican a eso, y se ha estudiado mucho”, se dice, pues estudiémoslo, y dediquémosle más funcionarios al asunto. Creo que se puede hacer y de hecho ya lo estamos haciendo en algunos otros casos. Este año por ejemplo hemos decidido, con relación a las pruebas selectivas, que las instancias de solicitud se puedan realizar por Internet y nosotros mismos nos hemos sorprendido porque creíamos que serían pocas las solicitudes por este medio y han sido casi 1.000. Lo que significa que el año que viene serán la mitad de los opositores los que lo hagan y al año siguiente casi nadie lo hará de forma tradicional porque habrán descubierto que tienen una firma electrónica en lugar de ir a un lugar, lo que es mucho más cómodo y no es más oneroso para el contribuyente. Incluso tienen los ciudadanos un documento que certifica que esto se ha hecho. Sobre todo los que lo hacen son los jóvenes que están mucho más adelantados en materia tecnológica que los que hemos cumplido ya una cierta edad.

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para la Administración pública? ¿Trabajan o no trabajan para la Administración Pública? Jurídicamente no trabajan pero de facto sí trabajan. Y cuando vamos a la Encuesta de Población Activa nos salen casi 4.000.000 de personas que trabajan en el Sector Público. Pero fijémonos en un aspecto estricto de los datos de efectivos de personal. ¿Quiénes trabajan? Y ahí aparecen una serie de datos a destacar:

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1) La Administración General del Estado es la más pequeña de las Administraciones. En el 2004-2005 es la primera vez que ha ocurrido, sobre todo cuando hemos traspasado definitivamente sanidad y educación a las Comunidades Autónomas. Es mucho más pequeña, tenemos unos 233.000 funcionarios, burócratas en sentido estricto, no peyorativo. Son 540.000 si tenemos en cuenta Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, militares, Administración de Justicia y algunas entidades empresariales u organismos públicos con régimen específico. En consecuencia la Administración General del Estado es la más pequeña de las tres Administraciones Territoriales, las Comunidades Autónomas tienen el doble de efectivos que la Administración General del Estado, y las Corporaciones Locales tienen ya más efectivos que la Administración General del Estado. 2) Burócratas en sentido estricto tenemos un 10%, es decir: unos 233.000 funcionarios. Y sin embargo la percepción social es todavía que “Madrid” está absolutamente llena de funcionarios y que están todos los funcionarios aquí. Ahora veremos que ni siquiera están en Madrid. La inmensa mayoría, más de la mitad, están en la periferia. Por tanto, son ideas que hay que empezar a reflexionar y empezar a plantear cuestiones de una forma distinta a lo que se han planteado habitualmente. De estos 233.000 funcionarios el 51% están ubicados en los Ministerios, en la docencia no universitaria (en Maestros, Ceuta y Melilla y profesores de religión ya que muchos de ellos no han sido transferidos, en los centros penitenciarios con unos 18.000 funcionarios, en la Seguridad Social (unos 31.000), en Patrimo-

3) Los Ministerios más relevantes en el número de efectivos son: Defensa (unos 34.000), Economía y Hacienda (unos 28.000 personas en la periferia y unos 16.000 en el ámbito de Madrid), y también Educación y Ciencia, por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Interior y Trabajo y Asuntos Sociales (unos 47.000), que probablemente en este momento es el mayor, ya que incluimos a la Seguridad Social y a algunas entidades. De los 233.000 funcionarios la mayoría (126.000) están en servicios periféricos, no están en Madrid (donde hay escasamente 100.000 funcionarios) En el Servicio Exterior tenemos menos de 6.000 personas, los Servicios Periféricos (incluidos Fuerzas y Cuerpos de seguridad) son unos 358.000 efectivos y en los Servicios Centrales son unas 173.000 personas. 4) Respecto a la media de edad de estos 233.000 efectivos es de 46 años. Es una media muy alta y el segmento más importante se halla entre 40-49 años, que en un plazo muy cercano se va a trasladar al de 50-59 años. Esto es lo que ha motivado que estamos viendo la posibilidad de hacer un plan de rejuvenecimiento de la Administración General del Estado que en su momento el Ministro de Administraciones Públicas dio a conocer en una conferencia de prensa y que fue primera página de los periódicos. Estamos todavía en el principio de esa negociación y de cómo vamos a lograr hacer ese plan de rejuvenecimiento. ¿Cuál es el elemento esencial? Que la edad media es demasiado alta y que quienes entran en la Administración son pocos, ya que en los últimos años ha habido o una tasa de reposición 0 o una tasa de reposición del 25% de los efectivos, excepto en los dos últimos años, que ha sido del 100%. Los que han entrado


nio Nacional, en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (unos 27.000), en Personal laboral del Ministerio Defensa, que son también unos 27.000. Por tanto, en los Ministerios, en sentido estricto, hay unas 119.000 personas, aunque evidentemente el personal de la Seguridad Social o de la Agencia Estatal Tributaria desarrolla funciones similares.

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son bastante menos que los que se han jubilado y, en consecuencia, la edad media continúa aumentando. Otro problema que tenemos, por tanto, es éste.

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5) En la Administración General del Estado el personal laboral es el 34% de los efectivos, con relación al personal funcionario. Los datos referidos a las Corporaciones Locales no son fidedignos pero, aproximadamente, el porcentaje se mantiene, dicho con cautela, en la totalidad de las Administraciones Públicas. Con relación al Estatuto Básico del Empleado Público, que estamos elaborando, estamos extendiendo la idea de que no sólo debe ser de los funcionarios públicos, sino hacer un Estatuto de los empleados públicos, con independencia de que nos guste más o menos la expresión. Pero es evidente que también tenemos que tener en cuenta al personal laboral, y no solo al personal funcionario, ya que es un porcentaje muy alto del personal que desarrolla servicios en el ámbito de las Administraciones Públicas. En algunas Comunidades Autónomas es claramente mayoritario. Por tanto, esto ha de tenerse en cuenta. 6) ¿Dónde están situados los funcionarios en la Administración General del Estado? Los Cuerpos Superiores son poco más de 20.000 efectivos, los del Grupo B son algo más unos 24.000 y son sobre todo relevantes en número los pertenecientes a los Grupos C y D. El Grupo E ha desaparecido prácticamente sobre todo porque ha sido laboralizado en los últimos años. Por tanto, tenemos todavía una Administración pública más bien de personas “ayudantes”, valga la expresión, cuando parece que el número y tipo de títulos académicos expedidos en España y el tipo de trabajo que se realiza en las Administraciones Públicas está cada vez más inclinado a funciones de los Grupos A y B en todas las Administraciones, incluso en las Corporaciones Locales. Por tanto, este es un tema en el que habrá que trabajar. 7) Hay mayor cantidad de hombres que de mujeres en todos los Grupos excepto en el grupo D. En el grupo A las mu-

Conclusiones: 1) El menor porcentaje de efectivos en las Administraciones Públicas corresponde a la Administración General del Estado. 2) El número de efectivos en la Administración General del Estado en sentido estricto, funcionarios, es de 233.000. Hay personas que señalan que hay demasiados funcionarios y, sin embargo, comparativamente a otros países de nuestro entorno, no tenemos un número excesivo de funcionarios en la Administración Pública española y, desde luego, la Administración General del Estado no es especialmente grande, aunque siempre podemos encontrar ciertos sectores donde parezca que sobra personal. Pero, globalmente entiendo, no puede decirse que sobre personal en grandes cuantías en la Administración General del Estado. 3) Los efectivos de la Administración General del Estado se ubican principalmente en los servicios periféricos. Además los empleados públicos están trabajando en puestos de servicios comunes en un 9,3%, es decir: la inmensa mayoría no trabaja


jeres son escasas (casi la mitad de los hombres), pero hay un elemento importante: en prácticamente todas las oposiciones de los últimos años, a excepción quizás de aquellas carreras de componente técnico, la inmensa mayoría de las personas que entran son mujeres. En algunos casos va a haber que establecer la cuestión de la paridad en sentido contrario. Hay quienes indican que las oposiciones están más hechas para las mujeres que para los hombres. Pero en todo caso el número de mujeres situadas en los Grupos A y B es inferior al de los hombres y, en consecuencia, las medidas de incentivación de la paridad deben continuar. Así lo ha aprobado el Gobierno, así lo hemos aprobado en el Real Decreto 121/2005, de 4 de febrero, de Oferta de Empleo Público.

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en servicios comunes sino en actuaciones relacionadas con las políticas públicas que se desarrollan. 4) La edad media en la Administración General del Estado es de 46,17 años.



5) El 34% frente al 64% son personal laboral en la Administración General del Estado.

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¿Qué Administración queremos? Aquí hemos puesto una serie de ideas básicas: que sea una administración más cooperativa y esto es por necesidad. Tenemos tres Administraciones Públicas territoriales y los recientes incendios lo demuestran con claridad: o se coopera y se coopera más racionalmente en el ejercicio de las competencias, o vamos a encontrar dificultades de este estilo continuamente. No es que la víctimas vengan directamente relacionadas con la falta de cooperación, pero sí que la opinión pública ve con claridad que se tiene que cooperar mucho más rápidamente y mucho más fácilmente. Más funcional. Los efectivos han de ser distribuidos según las necesidades. Más eficaz. Hay algún autor que indica que no se pueden diseñar páginas web que contengan información más allá de tres clic de ratón. Eso significa que el grado de paciencia que el ciudadano tiene en el 2005 es mucho más escaso que el grado de paciencia que el ciudadano tenía hace 15 años. Por tanto, nuestra Administración Pública tiene que ser mucho más eficaz. De hecho, nosotros mismos cuando vamos a una oficina pública a renovar el carné de identidad o a resolver cualquier cuestión lo que nos gustaría es entrar allí y tres minutos más tarde llevarnos el documento. Esto es lo que pretendemos y aquellos en lo que deberíamos enfrascarnos para resolver. ¿A veces es difícil? A veces no es tan difícil y sobre todo se puede resolver desde el punto de vista tecnológico. Más flexible. Más cualificada, para tener unos recursos humanos mejor preparados, más motivados. Para eso también vamos a tratar de construir el Estatuto Básico de los Empleados Públicos. Y también más próxima al ciudadano, con unos trámites más sencillos y más al alcance de todos.

Estas son las seis ideas esenciales sobre la Administración Pública y se engloban en un plan en el que nos basamos en tres cuestiones: 1) 2) 3)

La organización Las personas El funcionamiento

Tiene en un lado la participación ciudadana y, por otro, los servicios públicos de calidad. Además, nos centramos en otro aspecto que es la evaluación. Vamos a ir analizando un esquema:

El Proyecto de Ley de Agencias Estatales. Supone básicamente dos aspectos: primero, una mayor flexibilidad en materia de recursos humanos; segundo, una mayor flexibilidad en materia de gestión presupuestaria. Recursos humanos porque hemos llegado a la conclusión después de un estudio sistemático que en la Administración General del Estado nuestra Administración de recursos humanos es tan compleja que necesita casi de una tesis doctoral, valga la expresión, para entenderla y luego para hacer actuaciones que son muy fáciles pero que son sumamente complejas de resolver. Se puede resolver a través de recursos telemáticos, etc., pero sobre todo, lo que muchas veces tenemos que resolver es la necesidad de hacerlo. A partir de ahí hemos hecho todo un proceso que consiste en que vamos a dar mayor autoridad, autonomía al gestor. Y, en consecuencia, por eso hemos creado las Agencias Estatales, que van a suponer la trasformación de decenas de Organismos Públicos desde un grado de autonomía tan escaso como en este momento tenían los Organismos Autónomos, hacia un planteamiento que se parece mucho al que en este momento tienen las Entidades Públicas Empresariales. De hecho algunas Entidades Públicas Empresariales se van a transformar también en Agencias.


1) La organización:

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Y desde el punto de vista presupuestario la situación va a ser todavía mejor desde el punto de vista de la autonomía en el sentido de que todos estos gestores van a tener la posibilidad de realizar los cambios presupuestarios directamente, sin necesidad de acudir al Ministerio de Economía y Hacienda para su aprobación.

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Todo esto tiene un correlato relacionado con la nueva gestión pública, que implica una mayor responsabilidad de gestión. Dicha responsabilidad del gestor se plasmaría en lo que se denomina un contrato de gestión que tendrá que ser ajustado entre ambas partes (responsables de la Agencia Estatal correspondiente y Ministerio de Economía y Hacienda y Ministerio de Administraciones Públicas). En este contrato de gestión deberán plasmarse los objetivos de la organización, el personal necesario, los recursos físicos y económicos correspondientes. Posteriormente, se pedirán cuentas sobre la materia. Es importante indicar que se establece ya un nuevo modelo de gestión de recursos humanos trasladando buena parte de la retribución de los funcionarios hacia el complemento de productividad en función del cumplimiento de estos objetivos. Será sobre todo ello para el personal directivo, quien cobrará en función de los resultados. El Proyecto de Ley de Agencias Estatales ha creado un total de 11 Agencias Públicas, entre las que se encuentran el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, la Agencia Española de Cooperación Internacional, la Agencia Española Antidopaje, la de Inmigración y Emigración, la Agencia Estatal de Meteorología, la de Seguridad en el Transporte y Navegación Aérea y, sobre todo, por la importancia que ello conlleva, la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios. ¿Qué otras cuestiones estamos trabajando en materia de organización? Estamos trabajando fuertemente en la reforma de la Administración Periféricas, hemos llegado a la conclusión de que

Otro elemento: el Consejo de Ministros aprobó la red de oficinas integradas a través de las cuales se realizan conjuntamente tres niveles de gestión (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales). Existen tres tipos de oficinas: 1) de recepción de documentos por parte de los ciudadanos de cualquiera de las tres Administraciones Públicas, lo que en este momento es la ventanilla única; 2) posibilidad de que determinados funcionarios presten labores de asesoramiento a otros ciudadanos que piden información de otras Administraciones Públicas; 3) posibilidad de que la tramitación de determinados procedimientos se pueda realizar desde una oficina aunque la competencia sea de otra. Podemos trasladar virtualmente la documentación correspondiente cuando alguien lo tramita y enviárselo a la persona que es la responsable, que es la competente y que lo puede resolver, pero que no es necesariamente quien lo tiene que notificar al ciudadano. Esto es una auténtica revolución: se trata de establecer espacios comunes administrativos de cara al ciudadano. Estamos convencidos que esta será la Administración del futuro. Las personas no van a entender muy bien en el futuro por qué tienen que perder varios días en la resolución de un trámite cuando eso es, en definitiva, un derecho y tiene que haber una base de datos donde estén todos los datos que a él le conciernen. Hemos creado las Divisiones, por otra parte, unidades mucho más flexibles, que han de permitir actuar más ágilmente a los Departamentos Ministeriales.


no es satisfactorio el diseño periférico de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El planteamiento trata de introducir cambios en la Administración Periférica.

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También hemos creado los Grupos de Evaluación Organizativa, que consiste en que con mucha frecuencia determinados Organismos nos piden que trabajemos en el análisis organizativo, de funcionamiento, de nuevas tecnologías o de personal. Hasta ahora estos análisis se realizaban pero no tenían ninguna repercusión práctica. Lo que estamos intentando es que realizado un análisis de este estilo se incorporen efectivos reales a dicho análisis y que así tenga una utilidad. Hasta ahora el análisis no servía prácticamente para nada. Prácticamente esto está teniendo bastante éxito porque las Organizaciones lo piden. Nosotros no podemos exigir, por ejemplo, al Director del Instituto Meteorológico Nacional que sea un experto en organización, ni en funcionamiento, ni en recursos humanos. Por tanto, son ayudas que en un Ministerio transversal como el nuestro, de Administraciones Públicas, pretende dar, proporcionar. 2) Las personas: ¿Qué queremos hacer? En primer lugar, y conectando con la organización, vamos a ver si hacemos un programa de racionalización y rejuvenecimiento, lo cual tiene que ser consensuado con las Organizaciones Sindicales. Por otro lado, no vamos a mandar a la calle, valga la frase, a todos los inspectores financieros y tributarios que tengan más de 58 años ni a quienes estén trabajando en la Dirección General de Tráfico, por ejemplo, que tengan más de 58 años. El planteamiento es realmente, al margen de lo que haya aparecido en los medios de comunicación, que nosotros hicimos unos análisis en los que veníamos a señalar que si hiciéramos un plan de este estilo la Administración General del Estado prescindiría de los servicios de un total de 25.000 personas. Eso supone prácticamente el 10% de sus efectivos de los 233.000, pero el asunto está en que no es lo mismo prescindir de los servicios de estas personas del Grupo A, B, C, D o E. Y en segundo lugar, hay que ver los sectores concretos. Este es el planteamiento en que estamos en este momento, ya que es complicado porque hay algunos servicios donde hemos detecta-

Este tipo de cuestiones cuestan mucho dinero, lo han hecho la inmensa mayoría de las empresas de este país, pero todo el mundo se escandaliza cuando esto se hace para los funcionarios. ¿Y si se hace, por ejemplo, con Iberia...? Y el planteamiento que nosotros hacíamos no era que lo pagara la Seguridad Social ni era que lo pagara Clases Pasivas, del Ministerio de Economía y Hacienda, era pura y simplemente enviar a casa a determinados efectivos con un porcentaje alto de sus retribuciones en activo, que es como únicamente la gente se iría, porque cuando hemos analizado el porcentaje de personas que se van con la jubilación anticipada es muy escaso, sobre todo en el Grupo B y en el A. ¿Por qué? Porque se quedan con el 50% de su retribución en efectivo. Entonces no les interesa. El planteamiento podría ser intentar subir este porcentaje para ver si de esta forma en de-


do que falta personal. Y muchas veces en las Administraciones Públicas esta situación no es fácilmente resoluble ya que, por poner un ejemplo, si en Sanidad hemos trasferido las competencias a las Comunidades Autónomas, no se puede concluir tan fácilmente que sobran 2000 trabajadores, ya que el Ministerio de Sanidad y Consumo está haciendo ahora otras cosas. Lo que ocurre es que pueden sobrar personas de unas características determinadas y pueden faltar de otro tipo, pero también puedes ofrecer a las personas que están que se adapten al ejercicio de funciones de otro tipo, lo que también lo hacen. Es un elemento complicado en el que intentaremos llegar a acuerdos concretos, salvaguardando también las condiciones de trabajo de los propios funcionarios. Los funcionarios tienen un “contrato” hasta los 65-70 años. En consecuencia, no debería ser jubilación, sino tendría que ser como nosotros llamamos una cesación voluntaria. Voluntaria pero no universal, en el sentido de que ahora no se vayan, valga la referencia, todos los Inspectores Financieros que están haciendo un buen trabajo en materia de lucha contra el fraude, sino que se deberían ir en aquellos sectores donde no sean tan necesarios. Por tanto, estamos trabajando en estas cuestiones, estamos todavía en el comienzo.

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terminados sectores esto puede ser una realidad. En todo caso, insisto, estamos todavía en un proceso inicial de estudio y de consenso con las Organizaciones Sindicales en relación con esta materia.

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El elemento esencial sobre el que pivota toda nuestra actividad es la puesta en marcha del Estatuto Básico del Empleado Público que contiene todos los aspectos esenciales. El Gobierno, por otra parte, aprobó un Código para el Buen Gobierno, en el que se establecen los elementos básicos de la conducta y de los principios éticos a que deben ajustarse los altos cargos de la Administración General del Estado. Más de 600 altos cargos quedan obligados por este Código de Buen Gobierno con el que va aparejado también una regulación de conflicto de intereses en un Proyecto de Ley. Una Ley que procede de la Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos pero ya llevada hasta un punto que nos exigen los organismos internacionales a los que pertenecemos, como la OCDE, en el sentido de no sólo declarar los principios, sino también establecer los procedimientos de sanción para altos cargos. Hemos modernizado en la Administración General del Estado también los procesos selectivos de una forma importante en la última oferta de empleo público, hemos intentado acelerar la realización de las pruebas selectivas de manera que en el año natural todos los nuevos seleccionados pasen a prestar servicio. Hemos reducido el número de temas para reducir los aspectos memorísticos de las oposiciones, en un 10-20%. Al mismo tiempo hemos intentado que las pruebas de carácter práctico fuesen más comunes y más adecuadas, por una parte, a los conocimientos universitarios y, por otra, a los requerimientos de los puestos de trabajo. Por tanto, en el aspecto de los procesos selectivos seguimos trabajando. Nuestro sistema de selección es razonablemente bueno, se mide el mérito y la capacidad y, al mismo tiempo, es bastante imparcial. Pero, en todo caso, entendemos que la sociedad actual no se compadece demasiado

Vamos a impulsar también la formación, incluso desde el punto de vista económico porque vamos a dedicar más efectivos a esta materia y más recursos. También estamos haciendo medidas de conciliación de la vida laboral y familiar en el ámbito de las Administraciones Públicas y relacionadas con el diálogo social. 3) El funcionamiento: Estamos trabajando varios aspectos. En primer lugar, con la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios, incluida en la Ley de Agencias Estatales. Ya se está trabajando. De hecho existe la Dirección General de Evaluación que está operando ya como si fuese la Agencia y está realizando algunas “actuaciones piloto” de evaluación. La Agencia Estatal de Evaluación va a ser un pilar esencial del funcionamiento de la Administración porque va a suministrar datos en esta materia y vamos a intentar desarrollar en buena medida un planteamiento más moderno de funcionamiento de la Administración.


con el planteamiento de los años 60 y quizás tenemos el mismo modelo tradicional de estar muchísimos años estudiando para aprobar una oposición. Quizás se puede combinar un poco la necesidad de pedir los conocimientos adecuados y que se valore el mérito y la capacidad, con las necesidades del mundo moderno que nos ofrece un número de peticionarios de las pruebas selectivas cada vez más escaso. De hecho, las primeras modificaciones en pruebas selectivas que hemos realizado en el Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, por ejemplo, ha supuesto casi un 40% de nuevos peticionarios y, sobre todo, más extendido a otras titulaciones distintas que no sean la titulación de la Facultad de Derecho, que en los últimos años se estaba convirtiendo en la predominante.

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Hemos aprobado un Real Decreto que pretende la Modernización de las inspecciones de servicios de los Departamentos Ministeriales, sobre todo porque hemos intentado que a partir de ahora en los próximos años todos los que lleguen a ser inspectores de servicios sean inspectores que hayan desarrollado previamente su actividad en el Ministerio correspondiente y vamos a hacerlos pasar por un curso especial y esto supone también un espaldarazo a esta importante función inspectora que estaba en los últimos años más bien apartada de los ámbitos de decisión y vamos a intentar potenciarlo, dándole también funciones relacionadas con la Calidad. En ese sentido, se ha aprobado un Real Decreto de mejora de la Calidad que fija un marco donde estableceremos la posibilidad no sólo de que se hagan Cartas de Servicios y otras actuaciones de calidad, sino también que cuando se obtiene resultados y cuando se participa en determinados objetivos el complemento de productividad sea uno de los elementos esenciales para poder pagar adecuadamente también a los funcionarios. Vamos a establecer también unos certificados de reconocimiento a la excelencia y todos aquellos que lo consigan lograrán también un incremento sustantivo de sus retribuciones. Estamos también en un nuevo programa de simplificación de los procedimientos, muy relacionado con el “Plan Conecta” de la modernización electrónica. El “Plan Conecta” tiene múltiples aspectos y pretende poner la Administración Electrónica al servicio del ciudadano, una Administración más inteligente. Pretende no sólo meter ciertos trámites en un vehículo electrónico sino al mismo tiempo modificarlos, hacerlos más racionales y, sobre todo, permitir que las nuevas tecnologías consigan que los ciudadanos puedan llegar a obtener servicios de la Administración de un forma más rápida. De ello hemos hecho ya algunas actividades concretas. Estos son los elementos esenciales de todo lo que estamos haciendo. Sería interesente retener un par de ideas: 1) estamos


resueltos a poner “en la agenda” a la Administración Pública, queremos que la Administración Pública trabaje sobre las materias citadas; 2) estamos en una coyuntura en que las nuevas tecnologías, la situación incluso política y el ambiente existente en los funcionarios nos permite dentro de la Administración General del Estado liderar un proceso de cambio importante para intentar construir entre todos una Administración más inteligente, que no es otra cosa que una Administración que presta mejores servicios a los ciudadanos.

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ANEXO 1:

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ANEXO 2:

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Capítulo 12 Hacia el Ayuntamiento Inteligente: proceso de modernización del Ayuntamiento de Alcobendas MANuEl ARAGüETES ESTévEz ANTONIO díAz MéNdEz

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Hacia el Ayuntamiento Inteligente: proceso de modernización del Ayuntamiento de Alcobendas Manuel Aragüetes Estévez

Primer Teniente Alcalde del Ayuntamiento de Alcobendas

Antonio Díaz Méndez Dtor. de Planificación, Coordinación y Calidad del Ayuntamiento de Alcobendas.

El año 2005 ha sido sin duda una fecha significativa para el Ayuntamiento de Alcobendas, que diez años después de la puesta en marcha de su primer plan estratégico (Plan Ciudad 19952005) ha obtenido el Sello Europeo de Excelencia en su máxima categoría, siendo el primer ayuntamiento de España en obtener este reconocimiento y el segundo en Europa, junto a Liverpool. Alcobendas logra así culminar con éxito una etapa caracterizada por la modernización y el constante desarrollo e innovación en los servicios públicos.


La obtención del Sello Europeo de Excelencia supone también un reconocimiento a los Ayuntamientos españoles pues se ha evidenciado que pueden equipararse en términos de gestión a las empresas y organizaciones más competitivas.

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Para conseguir este objetivo, el Ayuntamiento de Alcobendas ha venido actuando como motor e impulsor del cambio al servicio de los vecinos. Su estrategia se ha fundamentado en la generación de consensos a partir de la armonización de los diferentes intereses y visiones que legítimamente confluyen en su ámbito de actuación: la ciudad. El permanente diálogo entre administración y ciudadanía, canalizado a partir del desarrollo de instrumentos de Participación en todos los ámbitos, ha sido una de las claves fundamentales para una organización que ha sabido adaptarse a los cambios y anticipar las expectativas de la sociedad.

Esta es una de las conclusiones que puede desprenderse del repaso de las diferentes etapas que han caracterizado la construcción histórica de la organización municipal en Alcobendas y la evolución de su sistema de gestión en los últimos 20 años. PRIMERA ETAPA 1980- 1995:

En 1979 se celebraron las primeras elecciones municipales, que abrieron el camino de la consolidación democrática en España y la vertebración política de la sociedad. En este primer periodo el principal reto del Ayuntamiento de Alcobendas fue la articulación y cohesión social de la ciudad propiciando el diálogo, la convivencia y la participación cívica. Era necesario avanzar en el desarrollo de los valores democráticos a partir de un Ayuntamiento permeable y cercano, que reforzara el valor de la soberanía que los ciudadanos le habían otorgado. En aquel momento, la respuesta del Ayuntamiento de Alcobendas, similar a la mayoría de municipios, fue ir más allá de las competencias propias, reforzando su legitimidad mediante la prestación de nuevos servicios a los vecinos. Esto último se consiguió gracias a la confluencia de dos factores fundamentales:  El impulso propiciado por un liderazgo político innovador, fortalecido por la recién estrenada legitimidad democrática, y que se plasmó en la asunción de los riesgos -incluso financieros- que comportaban las nuevas prestaciones que se estaban desarrollando.  La fuerte componente de voluntarismo e identificación con la institución de los empleados del Ayuntamiento de Alcobendas, que asumieron la tarea de la puesta en marcha de los

Proceso de modernización del Ayuntamiento de Alcobendas

LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL

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nuevos servicios, partiendo del dinamismo del tejido asociativo de la ciudad.



En estos primeros años es cuando se ponen en marcha los incipientes servicios sociales, culturales y deportivos, que tanto caracterizan al “Estado del Bienestar” y que más tarde habrían de tener un desarrollo propio con la creación de Patronatos especializados en estos ámbitos. Simultáneamente, impulsados por el propio Alcalde y equipo de gobierno, nacen los Consejos de Barrio, que recogen directamente la impronta y necesidades vecinales.

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Es una etapa que en Alcobendas produjo un gran aprendizaje social. Cuestiones como los límites de las actividades de voluntariado o la gratuidad general de los servicios quedaron rápidamente superadas por los conceptos de profesionalidad y “eficacia social”. En la segunda mitad de la década de los ochenta los nuevos servicios municipales experimentaron un considerable desarrollo, que tuvo su reflejó jurídico en la Ley de Bases Régimen Local. De esta época son las primeras Casas de la Juventud, Juegos Deportivos Municipales, Servicios de prevención, etc. Los Ayuntamientos crecen y renuevan su papel enfocándose como administraciones prestadoras de servicios a la ciudadanía. Para dar respuesta a unos cambios que, por su rapidez generan incertidumbre, comienza a desarrollarse una corriente de reflexión conocida como “municipalismo”. Teniendo en cuenta este enfoque, pero ampliando la perspectiva a otro tipo de propuestas organizacionales, de manera singular el Ayuntamiento de Alcobendas se planteó incorporar herramientas de gestión que permitieran afrontar los nuevos retos con racionalidad y

eficiencia, anticipando el problema de la sostenibilidad de los servicios puestos en marcha.

 La Visión global: Los líderes de la organización contaban con un instrumento de planificación que permitía el despliegue de objetivos en las diferentes áreas.  La Participación de los líderes y empleados en la implantación de las políticas y estrategias.  El Control, seguimiento e incluso la medición de los objetivos alcanzados, de cara a posteriores revisiones y mejoras en la implantación de las acciones. Esta herramienta se verá complementada con la incorporación en 1987 de los primeros Estudios de Necesidades Sociales, que posteriormente se completarían con los de Satisfacción de Usuarios, necesarios para medir la evolución de los servicios en términos de calidad. Ya no bastaba con poner en marcha más servicios a disposición de los ciudadanos sino que estos debían mejorar continuamente adaptándose cada vez más a sus expectativas. La nueva fuente de información sirvió para identificar diferentes grupos de población con problemáticas y expectativas diferenciadas. Para dar respuesta a estos colectivos específicos, en el año 1990 se ponen en marcha los primeros Planes in-


Consecuencia de esta reflexión y de la complejidad alcanzada por una organización que presta servicios en ámbitos muy diferenciados, en el año 1984 el Ayuntamiento de Alcobendas comienza a implantar el SPPO (Sistema de Planificación y Programación por Objetivos), siendo esta una de las primeras herramientas que se incorporan a partir de la gestión empresarial. El SPPO fue una herramienta que contribuyó a sentar las bases de una cultura de gestión que, al menos garantizaba tres factores:

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tegrales: primero fue el Plan joven, después vinieron el Plan Mujer y el Plan de Mayores. Los planes integrales tuvieron gran importancia en el desarrollo de la cultura de gestión municipal por varios motivos:



 Constituyeron la primera segmentación por tipologías o sectores de ciudadanos que realizaba el ayuntamiento.

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 Contribuyeron a asentar una cultura de coordinación en el nivel directivo que más tarde habría de dar lugar a la puesta en marcha de un Plan Estratégico y a la posterior introducción de la cultura de calidad a partir de sucesivos planes apoyados por el nivel directivo. Los planes integrales también sirvieron para mostrar la importancia de la coordinación y cooperación entre áreas y equipos profesionales diferentes, y para facilitar intervenciones con una perspectiva transversal.1 En 1991 se celebró la primera Jornada de impulso a la modernización con participación de los líderes de la institución: representantes políticos y directivos municipales. La jornada, vista con el tiempo, fue uno de esos “momentos de especial significación” que incide positivamente en la cultura de las organizaciones. Sin duda contribuyó a reforzar el proceso de profesionalización de la gestión con la adopción de unos criterios comunes. Entre éstos podemos destacar la puesta en marcha de un pionero Sistema de Sugerencias y Reclamaciones en el año 1993 que junto con la puesta en marcha del Primer Plan Estratégico aproximarían al Ayuntamiento de Alcobendas al concepto de Administración Relacional2.

1 Por ejemplo, en el primer Plan de Juventud (año 1990) se involucraron desde los técnicos de la casa de juventud, facilitando la dinamización y participación de los jóvenes al director de urbanismo que desarrolló los aspectos relativos a viviendas. Esta dinámica, que superaba la tradicional división del trabajo entre las áreas, facilitó la comunicación y el trabajo en equipo de los directivos y técnicos, que necesariamente tuvieron que consensuar y alinear sus objetivos. 2 Del inicio de Esta etapa da cuenta el libro “Nueva Gestión Local”.Modernización Municipal en Alcobendas. Edit. Popular 1993.

El Primer Plan Estratégico (Alcobendas Plan Ciudad)3 se realiza en el año 1995 contando con un refrendo que le ha garantizado una gran legitimidad en su posterior desarrollo: consenso de todos los partidos políticos, consulta ciudadana con 4017 encuestas y 345 líderes y agentes participantes en mesas temáticas.

Como rasgos específicos del Plan Estratégico de Alcobendas podemos señalar:  La integración de los análisis del entorno (estudios e investigaciones) con el análisis institucional (diagnóstico interno).  El énfasis en la participación, creando nuevas plataformas para la misma, y además utilizando al máximo los diferentes instrumentos y formas de participación ya existentes en la ciudad y la institución.  La asunción del proyecto por la propia institución, buscando una intervención real en el proceso de toda la organización y el desarrollo de una cultura estratégica en la misma.  La coincidencia en el tiempo y la coordinación con la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, consigue que los objetivos y proyectos definidos en el Plan Estratégico tengan el adecuado sustento normativo en la revisión del PGOU. 3 El eslogan elegido para identificar y comunicar fue bien elocuente: “Alcobendas, entre todos mejor” que habla de los aspectos más esenciales: la participación y la vocación de mejora. El proceso del Plan Ciudad queda recogido en el libro: “Alcobendas Plan Ciudad. Calidad y Modernización en la Gestión Pública”. Ediciones Gestión 2000. Barcelona 1997.


Organizativamente, el Plan Estratégico de Alcobendas sirvió para situar la Visión de la institución y, en consonancia, redefinir su misión más adecuadamente. El Plan incorporó en su metodología el principal valor del Ayuntamiento de Alcobendas: La participación.

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Estos elementos diferenciales dieron como resultado un plan participado que sirvió para fomentar la interacción entre los agentes económicos y sociales, abriendo un auténtico proceso de “aprendizaje social” y aprendizaje estratégico en la ciudad y en la propia institución, con la toma de decisiones organizativas y metodológicas. La introducción de la “Cultura de la Calidad” fue uno de los proyectos estratégicos que se decide incorporar a las diferentes actuaciones.



SEGUNDA ETAPA 1995-2002: IMPLANTACIÓN, DESARROLLO E INTEGRACIÓN DE LA CALIDAD EN EL SISTEMA DE GESTIÓN

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Entre la finalización del Plan Estratégico (1995) y la puesta en marcha del Primer Plan de Calidad (1997) se abrió un periodo caracterizado por la difusión de la cultura de la calidad en la institución. Las acciones más destacadas de este periodo fueron las siguientes:  Se crearon estructuras soporte: Así, del propio Plan Estratégico se derivó el Grupo Impulsor de la Calidad, como estructura ciudadana, participada por agentes de la localidad, que debía impulsar la cultura de calidad y los objetivos propuestos situando el enfoque ciudadano en primer plano.  Se puso en marcha el Departamento de Calidad a partir de la Oficina Técnica que había llevado a cabo el Plan Ciudad, dotándole de medios técnicos y humanos. En aquel momento este departamento es novedoso en la Administración Pública. La apuesta política por esta cultura se plasmaba así en la dedicación de medios técnicos y recursos para el desarrollo de posteriores acciones.  La necesidad de implicar al nivel directivo, como factor clave para el desarrollo de la estrategia de difusión, propició la puesta en marcha de un Comité Impulsor de la Calidad, que

integraba fundamentalmente a los directores y gerentes de la institución y que se completaba con la implicación decisiva del nivel político a través del Alcalde en el plano institucional y del Primer Teniente de Alcalde en el impulso organizativo. En este comité también participaba un representante de los trabajadores lo que garantizaba la participación de éstos y añadía transparencia a la toma de decisiones.

Efectivamente las estrategias de difusión fueron de singular relevancia en esta primera etapa. En un primer momento se consideró la necesidad de formar a los directivos en técnicas gerenciales, que hasta entonces se habían considerado adscritas al sector privado. La modernización avanzada de esta Administración Local requería directivos preparados, con capacidad y visión estratégica que asumieran un liderazgo efectivo. También se comenzaron a programar cursos específicos, dentro del plan de formación anual, destinados a difundir la cultura de la calidad entre los empleados. Eran cursos básicos de iniciación, orientados sobre todo a motivar y familiarizar a los empleados con los conceptos propios de esta cultura en unos momentos en que eran desconocidos para la administración. Junto con estas acciones se emprenden al unísono, acciones de marketing interno, enfocadas a los empleados, tales como: elaboración de materiales, ponencias en jornadas, etc. Primeras acciones y experiencias. Desde el Departamento de Calidad y teniendo en cuenta los diferentes modelos existentes en el mercado (SERVQUAL, ISO, EFQM) se toman las siguientes iniciativas:


Este órgano sirvió para abordar la estrategia de implantación de la cultura de calidad desde una visión global de la institución y sus posibilidades.

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 Consolidar las primeras experiencias: como la implantación del proceso de sugerencias y reclamaciones de ciudadanos.



 La puesta en marcha de los primeros talleres de mejora o el rediseño de servicios con especial impacto ciudadano como la Oficina de Información Municipal, que pasó a convertirse en el Servicio de Atención Ciudadana (SAC) completando la información con tramitación y primeras gestiones. Era una forma de demostrar la efectividad de los planteamientos de calidad en la gestión operativa, y aleccionar y ejemplificar hacia el resto de la organización.

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 También de esa época son las primeras encuestas de Calidad que desde entonces se sistematizan y realizan anualmente. Esta etapa concluye con la incorporación del Ayuntamiento de Alcobendas al Club Gestión de Calidad y AEC, como confirmación de la apuesta realizada por la institución4. El Primer Plan de Calidad iniciado en 1997 trató de consolidar la Cultura de Calidad en la institución. El Plan se articuló a partir de acciones que arrancaron de experiencias piloto. Los factores clave del momento fueron: el convencimiento de los directivos, la aproximación a un modelo de referencia, y la utilización de diferentes herramientas adaptadas a la especificidad del Ayuntamiento.  Para incidir en la motivación del nivel directivo, su formación se complementó con la progresiva realización de un master en gestión pública y con la participación en cursos avanzados sobre herramientas de calidad (Modelo EFQM, etc.). Además, los directivos participaron activamente en la elaboración del Primer Plan de Calidad que incluyó acciones generales y acciones 4 El Ayuntamiento de Alcobendas fue, junto con el Ayuntamiento de Barcelona y el MAP, la primera institución pública en sumarse al Club Gestión de Calidad y AEC.

específicas en sus propias áreas. En este periodo el aun recientemente formado Comité impulsor de la Calidad realizó una intensa labor en el despliegue de las acciones que, incluidas en el Plan de Calidad fueron adquiriendo importancia en la agenda directiva conforme se iban produciendo resultados satisfactorios.

 A pesar de nuestro pluralismo metodológico, la necesidad de tener un modelo de referencia fue aproximando la organización al Modelo EFQM. Poco a poco el Modelo Europeo Excelencia se fue constituyendo en eje integrador de los diferentes instrumentos de gestión y como una herramienta de autodiagnóstico, análisis global, revisión y mejora del sistema de gestión. Una de las virtudes de ese modelo es que ha permitido la posibilidad de orientar la gestión de la institución hacia la calidad desde una perspectiva global integrando diferentes herramientas.  La utilización de diferentes herramientas adaptadas a la especificidad propia de Alcobendas generó un gran valor para la gestión, pues era en los procesos de adaptación donde se generaba fundamentalmente el conocimiento. El Primer Plan de Calidad finalizó con la culminación de las siguientes acciones:  4 Cartas de servicio: Policía, Industrias, Parques y Jardines y Hogares del Jubilado.  7 Talleres de mejora (Workshops) en diferentes unidades. Con más de 120 mejoras implantadas.


También el impulso del Equipo de Gobierno fue más allá de las meras declaraciones institucionales, y se plasmó en el hecho de incluir las acciones del Plan de Calidad en el Plan de Acción Municipal, auténtico plan director de la actividad municipal.

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 Acreditación del Laboratorio Municipal (UNE 45000).  Certificación del departamento de Licencias Urbanísticas (ISO 9002).  Experiencia piloto de autoevaluación EFQM en el Polideportivo Municipal (Año 1998).



 1ª fase proyecto ITACA implantada: Servicio de Atención Ciudadana, Tarjeta Alcobendas y Web interactiva de información y gestión.

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Tras el Primer Plan de Calidad la organización realizó la valoración siguiente:  En cuanto a la Difusión de la Cultura de Calidad, el Comité Impulsor de la Calidad fue un instrumento eficaz para la asunción por los directivos del Ayuntamiento, tanto de la filosofía, como del conocimiento y utilidad de las diferentes herramientas.  No ocurrió lo mismo entre los mandos intermedios, cuya asunción e implicación en el modelo fue bastante más desigual y en torno al 50%. Si consideramos el conjunto de trabajadores con participación directa en iniciativas de calidad, varió mucho según las áreas. Desde el Patronato Municipal de Deportes donde se llegó prácticamente al 100% con alguna iniciativa, a algunos departamentos del Ayuntamiento donde el grado de participación fue inferior al 50%.  En cuanto a su eficacia se realizó una evaluación exhaustiva en el Comité Impulsor de la Calidad en dos jornadas completas de trabajo. En general, el grado de satisfacción interna percibido en dicho Comité fue alto. Tanto los Talleres de Mejora, como las Cartas de Servicio, los procesos de certificación o acreditación allí donde se han realizado, y el proceso de

El Segundo Plan de Calidad, parte de dos presupuestos básicos. Por una parte, la experiencia proporcionada por el primero, y la valoración del mismo efectuada por el anterior Comité Impulsor de la Calidad, y por otra, los resultados de la Autoevaluación, siguiendo el modelo EFQM y la herramienta “PERFIL”, realizada por la Comisión Directiva, y que culminó con una priorización de acciones plasmada en un plan de mejora de la gestión. Esta etapa, se caracterizó, siguiendo las directrices del Plan de Acción Municipal 2000-2003, por la extensión a nivel institucional, del modelo europeo de excelencia (EFQM) , y por el perfeccionamiento y homogeneización de las herramientas de gestión de la Calidad (Cartas de Servicio, Sistema de Sugerencias, Talleres de Mejora, Certificación...) aplicadas y testadas con el Primer Plan. A partir del II Plan de Calidad, cabe señalar que el sistema de calidad se fue integrando progresivamente, especialmente a raíz de la Autoevaluación, en el sistema de gestión del Ayuntamiento. En el Segundo Plan todas las áreas municipales asumieron la realización de una serie de acciones dirigidas a la implantación de la gestión de la Calidad tales como:  La introducción en el sistema de planificación y programación por objetivos (SPPO), de objetivos de mejora e indicadores de satisfacción, provenientes de la Encuesta General de

5 Así, en los casos en que se cerró el ciclo de análisis e implantación, se produjo satisfacción. Si además se produjo algún tipo de reconocimiento, el ciclo se completó adecuadamente. Ahora sabemos que cuando esto no ocurre, se puede generar insatisfacción en el colectivo.


Autoevaluación, produjeron un efecto inicial motivador en los trabajadores, que se acrecentó con el tiempo allí donde estos procesos culminaron en implantación de mejoras y más aun en aquellos casos donde se realizó algún tipo de reconocimiento a los equipos.5

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Calidad, estudios específicos de satisfacción u otras fuentes de estudio del “input ciudadano”.  El impulso de la participación del personal en acciones de sensibilización, formación y difusión interna y externa de la Calidad.



 La plena incorporación de los máximos niveles directivos de las áreas, al proceso de Autoevaluación institucional y al liderazgo en la implantación de las iniciativas de mejora que se derivaron del mismo.

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 El estudio y la valoración de la idoneidad del desarrollo de herramientas especificas, en las diferentes unidades, contando con el asesoramiento del departamento de calidad y siguiendo los procedimientos generales establecidos. Para llevar a cabo estos objetivos fue necesario realizar algunas modificaciones en la estructura soporte acorde con la estrategia de consolidación:  La Comisión Directiva Institucional, se constituyó en propietaria del Plan de Calidad Corporativo, y fue responsable de impulsar y realizar el seguimiento de las diferentes iniciativas. Presidida por el Primer Teniente de Alcalde, y con la coordinación técnica de la Dirección de Planificación y Calidad.  Se generaron Comités Impulsores de Calidad, en el Ayuntamiento y unidades descentralizadas (Patronatos) integrados por directivos, técnicos y mandos intermedios.  Respecto a las acciones, se afinó hacia aquellos aspectos que necesitaban un mayor impulso estableciéndose en torno a dos ejes fundamentales: personas y procesos.

Entre las acciones generales llevadas a cabo podemos destacar: la revisión y formalización del procedimiento de Cartas de Servicio, aplicándose como piloto en la revisión de la carta de Parques y Jardines, la formalización de un procedimiento de solicitud de Talleres de Mejora, la revisión del sistema de Sugerencias de empleados, la elaboración del Mapa y una metodología de mejora progresiva de los procesos clave.

Para confrontar públicamente los logros obtenidos el Ayuntamiento de Alcobendas optó al Sello Europeo de Excelencia. La preparación de una memoria formal, según el Modelo EFQM de Excelencia, no solamente estuvo justificada como requisito para optar a un reconocimiento sino que constituyó la culminación de un todo un proceso de Autoevaluación y reflexión en la organización. El Sello Europeo de Excelencia en su versión plata (consolidación), conseguido en 2002, retrató fielmente la situación de la gestión en ese momento. Se había logrado consolidar una cultura de calidad y la organización estaba madura para emprender una tercera etapa en términos de excelencia. TERCERA ETAPA 2002-2007: MEJORA E INNOVACIÓN EN UN AYUNTAMIENTO INTELIGENTE De nuevo la experiencia adquirida con el Primer y segundo Planes de Calidad proporcionó a la institución un modelo de trabajo en la implantación de la calidad muy centrado en el ciclo de mejora continua:


Por último, la extensión de la realización periódica de la Autoevaluación siguiendo el modelo E.F.Q.M. para todas las áreas de la Institución supuso la integración efectiva de la calidad en el modelo de gestión municipal.

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Ciclo de mejora continua en el Ayuntamiento de Alcobendas

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En primer lugar, se detectan y analizan los requerimientos y expectativas de la población de Alcobendas para convertirlos en eje de la gestión municipal. Para ello el Ayuntamiento de Alcobendas cuenta con un departamento especializado en investigación y múltiples fuentes de detección y escucha de los vecinos.

2

En segundo lugar se implantan unas herramientas para la mejora de la prestación de los servicios, tratando de garantizar que éstos se adecuan a los requerimientos y expectativas vecinales. En esta segunda fase se profundiza en la participación de los empleados públicos a través de su implicación con propuestas y talleres de mejora. Esta etapa se impulsa desde los departamentos centrales: Planificación y Calidad, Organización, Recursos Humanos y Área Económica.

3

Finalmente se evalúan los resultados obtenidos mediante encuestas en las que son los propios ciudadanos los que ponen nota a la gestión municipal. La información recogida servirá para iniciar de nuevo el ciclo de mejora continua.

Esta cultura de trabajo sirvió para propiciar un ambiente de innovación que dio lugar a proyectos como el emblemático ITACA (Información, Tramitación y Atención Ciudadana Alcobendas), que contemplaba la accesibilidad del Ayuntamiento a través de nuevos canales: web, puestos interactivos, teléfono 010, y que fue posible gracias a los desarrollos organizativos, planes de sistemas y mejoras en la gestión que se habían venido acometiendo previamente. En el Año 2003 el Ayuntamiento de Alcobendas obtuvo el Premio Naciones Unidas a la Calidad del Servicio Público por este proyecto. La nueva etapa comenzaba de la mejor manera, pero era necesario acometer algunos cambios que adecuasen la estructura organizativa a la realidad generada a partir del recorrido experimentado con los planes de calidad y la propia evolución de la ciudad que estaba culminando su Primer Plan Estratégico.

Nueva Estructuración Territorial. Una de las directrices fundamentales marcada por el equipo de gobierno para la legislatura 2004 – 2007 fue la participación, cercanía y relación con el vecino a través de los barrios. A partir de esta clara prioridad política, se pusieron en marcha los nuevos barrios, adaptándose los espacios necesarios para la ubicación de sus nuevas sedes, la conformación de los equipos de barrio y la presentación y difusión entre la población alcobendense de la nueva realidad.

Formalización del Seguimiento de la Gestión. Como corresponde al ciclo de gestión, el sistema de seguimiento y control está directamente relacionado con el de planificación. A partir del Plan de Acción Municipal (PAM) y del S.P.P.O. aprobado cada año, cada Dirección de área realiza un control a priori de los programas., al volver a actualizar los contenidos de las actuaciones del P.A.M. en cada uno de los órganos gestores, objetivos y actividades de los programas vinculados. Asimismo, en las actuaciones clave del PAM, se han definido indicadores del grado de cumplimiento, percepción y rendimiento. Creación del Comité de Coordinación (año 2004). Desde el año 1991, con la creación del llamado Centro Gestor de Planificación y Coordinación, el sistema de coordinación municipal había pivotado en torno a la Comisión Directiva general, formada por la totalidad (18) de directores de primer nivel del Ayuntamiento, cuya composición guardaba un cierto equilibrio entre las tres grandes áreas en las que se agrupaba la gestión política del Ayuntamiento: Sociocultural, Urbanismo y vía pública, y Hacienda, planificación y coordinación, con un Tte. Alcalde al frente de cada una de ellas.


Este modelo territorial fue también la consecuencia lógica del desarrollo e implantación del nuevo proyecto de participación ciudadana, que fue diseñado y consultado con el tejido social del municipio durante la legislatura anterior.

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El modelo se completaba con una serie de Comisiones directivas de menor tamaño (Patronatos, Recursos Humanos y Marketing) que acometían tareas sectoriales. En las 3 últimas legislaturas, la Comisión directiva se ha ido consolidando de manera importante, especialmente a partir de la realización de autoevaluaciones periódicas y de la extensión y asunción de la gestión de calidad, referenciada en el modelo EFQM, por la totalidad de los directores. En ese periodo se consolidó la cultura de coordinación y el sentido de equipo entre los altos directivos de la Institución.

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No obstante, tras 12 años transcurridos desde la creación del sistema, el propio crecimiento organizativo y de la estructura directiva, hizo surgir nuevas necesidades, además de aparecer alguna disfunción, como la escasa agilidad de la Comisión -por ser un grupo muy numeroso- o cierta disparidad y heterogeneidad de su composición. Todo ello, junto al hecho de ajustar el modelo a la situación política al inicio de la presente legislatura, y a nuevas directrices como la de articular toda la gestión con los barrios, llevaron a la creación de un grupo directivo más pequeño, con funciones meramente coordinadoras y sin restar competencias específicas a los demás directores. A este grupo, que viene funcionando en la actualidad, se le ha denominado Comité de Coordinación, y está formado por 4 directivos profesionales de la organización, que representan a cada uno de los 4 grandes ámbitos en los que se han agrupado los procesos de gestión municipal a efectos de coordinación:  Procesos estratégicos y de apoyo.  Procesos de servicio al ciudadano.  Procesos de servicio a la ciudad.  Procesos legales, de fiscalización y apoyo a los órganos de gobierno.

Creación de una Comisión de Resultados (año 2005). La Comisión de Resultados (resultados en los ciudadanos y resultados clave) es un grupo formado por 11 directivos máximos responsables de servicios finalistas con impacto directo en los ciudadanos. Tiene 4 objetivos principales:  Identificar los factores críticos de éxito (FCE) del PAM.  Garantizar el seguimiento continuo, control y cumplimiento de objetivos en las actuaciones clave del PAM.  Identificar y priorizar las actuaciones con mayor impacto social para la acción de gobierno.  Definir los elementos de control y evaluación de dichos resultados. En su primer año de funcionamiento, esta comisión ha sido capaz de proponer y aprobar los factores críticos de éxito (FCE), realizar el impulso y seguimiento del PAM, aprobar una batería de indicadores de percepción y rendimiento, y aprobar unos criterios generales -a propuesta de planificación y calidad- para la realización homogénea de las memorias de gestión. Dichas Memorias de Gestión constituyeron la fuente principal de información para la elaboración de la Memoria E.F.Q.M que posibilitó al Ayuntamiento de Alcobendas la obtención del


El Comité actúa como “enlace entre la gestión técnica y la gestión política, y debe asegurar una clara orientación hacia los resultados en los ciudadanos, en el marco de una integración barrios-áreas". Para poder cumplir sus funciones, desde este Comité se han redefinido las comisiones existentes, manteniendo la Comisión directiva general con una adaptación de sus objetivos y componentes, y se ha propuesto una nueva denominada Comisión de Resultados.

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Sello de Excelencia Europeo (Oro) en 2005, y el premio a la Excelencia en la Gestión Pública, otorgado por el MAP en 2006.



En estos momentos el Ayuntamiento de Alcobendas se haya inmerso en el desarrollo de su segundo Plan Estratégico de la ciudad, que definine su devenir en los próximos años, y lo ha hecho conforme a sus principios, poniendo el énfasis en la participación de las personas y promoviendo la búsqueda permanente del conocimiento junto a los distintos agentes de la ciudad.

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Como consecuencia del proceso de modernización y calidad, Alcobendas se enfrenta a este II Plan Ciudad con una mayor experiencia y conocimiento sobre sus propias potencialidades como administración local:  Cercanía a los ciudadanos: el Ayuntamiento es el organismo público más cercano al ciudadano, lo que le permite aplicar las estrategias globales a pequeña escala.  Capacidad reguladora en el ámbito local, pudiendo apoyar las iniciativas y fomentar buenas prácticas.  Es una entidad inversora que tiene una singular relevancia en la innovación empresarial y cuyas políticas repercuten directamente en la economía de la ciudad.  La prestación de servicios públicos de calidad genera un efecto de seguimiento en la incorporación de las empresas y agentes de la ciudad a esta cultura.  Capacidad para promover cambios en las actitudes de los ciudadanos, desarrollando programas de información, sensibilización y capacitación.  Capacidad para implicar a los diferentes agentes sociales y económicos del municipio.

 Capacidad para fomentar la cooperación entre las diferentes administraciones (General, Autonómica y local).


Todas estas potencialidades sirven para la puesta a punto de una organización sensible a las demandas ciudadanas y con capacidad para gestionar los cambios, que es lo que entendemos por Ayuntamiento Inteligente, con un proyecto sobre sí mismo, y capaz de potenciar las posibilidades vitales, culturales y económicas de los ciudadanos.

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Capítulo 13 Productividad y Tecnologías: Experiencias prácticas dOMINGO lABORdA

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Productividad y Tecnologías: Experiencias prácticas Domingo Laborda


Director General de Modernización Administrativa (2004-2006)

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Llevo escuchando desde hace algo más de 30 años, desde que estoy en este oficio, que los ordenadores son una amenaza –“serán un adelanto pero también una amenaza porque quitan puestos de trabajo” –. Sin embargo, en mi vida he visto esto; es más, creo que es una leyenda urbana de la informática. Al contrario: la informática genera puestos de trabajo de informático pero nunca ha eliminado los de otro tipo. No obstante, esta leyenda nos sirve de reflejo para mostrar una de las paradojas a la que nos hemos tenido que enfrentar: cómo lograr mayor productividad pero sin eliminar puestos de trabajo. Hay quien considera esto negativo y otros lo consideramos positivo, pero en todo caso yo no he visto nunca que eso suceda con la implantación de la informática. Es cierto que el premio Nobel Robert Solow anunció, el mismo año que lo recibió, algo que se hizo famoso entre los tecnólogos y economistas: encontramos ordenadores por todas partes. La informática es universal, está en todas partes, la vemos en todos lados. Todas las empresas tienen ordenadores, las administraciones. Piensen que la década de los 80 fue la década del PC. Se veía en todas partes pero no en las estadísticas de productividad. Sin embargo, cuando se proyectaban las series de productividad de los Estados Unidos y de los demás países de economía avanzada la productividad no había crecido en los últimos 20 años con la irrupción de la informática. ¿Cómo era eso posible? Algo fallaba ahí y ante esa situación se dieron diversas explicaciones: 1) Las estadísticas están mal hechas, no son herramientas de medida adecuadas para incluir el fenómeno de la informática.

2) No es verdad que los ordenadores estén en todas partes, sólo están en las empresas importantes o en algunas agencias de la administración. 3) La electricidad ha tardado casi una generación en reemplazar a la máquina de vapor, por lo que tendremos que esperar al menos una generación para ver como la informática cambia el mundo.

Pero, ¿qué es lo que ocurre verdaderamente para que en el año 1988 no se perciba aún la productividad de la informática en las estadísticas? ¿Estaban mal o verdaderamente la informática no es capaz de incrementar la productividad? En primer lugar, habría que decir que el análisis, tal como se formuló, estaba planteado en términos incorrectos. De algún modo era como decir: si tengo un buen motor, ¿tengo un buen coche? Ciertamente, se puede tener un buen motor en un coche pésimo, pero sin un buen motor no se puede tener un buen coche. Conclusión: no podemos hacer crecer la productividad sin la informática y las nuevas tecnologías, pero también es verdad que sólo con las nuevas tecnologías no podemos hacer crecer la productividad. Desde hace una década ha empezado a abrirse camino la idea de que los verdaderos activos, la verdadera riqueza, es decir, lo que verdaderamente añade valor a las organizaciones ya no son los equipos tradicionales –las naves, las grandes instalaciones industriales, etc.–. Hemos visto muchos cambios que nos demuestran que el principal activo de una organización no se pueda pesar ni medir, tampoco se le puede dar una patada –entre los informáticos se suele decir que la diferencia entre hardware y software es que al primero se le puede dar una patada–. Con esto queremos decir que aquello que es material y está hecho

La i-administración de la Generalitat Valenciana

4) Hay algo intrínseco en la propia informática que hace que realmente no sirva para nada, al menos en muchas actividades del sector servicios.

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de átomos ya no es el activo principal de una empresa, sino que son los intangibles. Por ejemplo: ¿cuál es el activo principal de Coca-Cola? ¿Sus fábricas, sus máquinas, sus camiones? No exactamente. Coca-Cola podría vender todas las naves que tiene y seguir siendo Coca-Cola, pero nunca jamás podrá cambiar su nombre y pasar a llamarse cualquier otro. Eso acabaría con su éxito. Por tanto, el activo principal de las empresas punteras es su conocimiento. De hecho, el señor Bill Gates ha estado repitiendo durante décadas como si fuera un karma que su empresa siempre está a media hora de la quiebra porque si se mide en valor físico (naves, solares, máquinas, mesas, cables) sería imposible que esa empresa sostuviera su marcha. ¿Cuál es, entonces, su activo principal? El conocimiento, las habilidades, lo que no se puede meter en una caja y tocar o medir.

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El segundo aspecto no tenido en cuenta en el año 1988 y que ahora se empieza a percibir es que es cierto que la aparición de una nueva tecnología tiene efectos darwinianos, es decir: la nueva tecnología no es algo que actúe solidariamente con todo un sector y lo deje en mejor estado, sino que pone en marcha un proceso de selección natural y guerra a muerte en dicho sector. Esto implica que quienes primero introducen de manera eficiente la nueva tecnología en sus procesos productivos mejora drásticamente; quienes no lo hacen simplemente mueren. Por tanto, con una mera estadística de agregados de producción total de los factores no podemos ver nada. Porque se puede decir que el 50 % de las empresas han crecido espectacularmente en su productividad, pero hay otro 50 % de empresas que no han estado atentas y que están perdiendo productividad. Y sin embargo, esto no aparece en las estadísticas globales. Pero la razón fundamental por la cual la informática no aparecía en las estadísticas es porque de verdad no estaba creando por sí misma productividad. Nosotros podemos utilizar ordenadores para informatizar el caos. Sin embargo, podemos llenar un departamento que funcione como un caos con un container de

PC’s y seguir funcionando como un desastre. Para que las tecnologías de la información sean puestas en valor no sólo hay que hacer las cosas con otros instrumentos. Pongamos un ejemplo: si para que una empresa le diga sí a un cliente tiene que consultar a 20 departamentos, aunque cada departamento disponga de PC’s –y puedan hacer con Word lo que antes hacían con una máquina de escribir–, el desastre en la gestión con los clientes seguirá siendo el mismo y la empresas no habrá ganado competitividad. Por tanto, la clave de la productividad, en el caso de la informática, tiene que ver con introducir ésta en la organización como una innovación al servicio de una nueva forma de hacer las cosas. No se trata de hacer las cosas que se han hecho siempre y como se han hecho siempre con nuevos instrumentos. La productividad debe estar asociada al menos a una organización bien estructurada, mucho más plana en organigramas, una reingeniería de procesos, una mejora constante o gestión de la calidad, un continuo aprendizaje de quienes están trabajando y, eventualmente, reorganizar la empresa. Cuando estas cosas se hacen es cuando las tecnologías se ponen en valor. La idea de que las tecnologías de la información son una especie de elixir que lo cura todo puede ser verdad, pero no necesariamente. Para que esto sea cierto hay muchísimo trabajo previo. La mejora con las tecnologías de la información es apenas la punta del iceberg y puede parecer que aquellas organizaciones, empresas o administraciones, que han tenido éxito lo han tenido por las tecnologías de la información, –entre otras cosas porque cuando vas a una oficina que funciona bien quien te recibe siempre tiene un ordenador allí–. Pero debajo de todos esos ordenadores existen muchos elementos que inciden. En la base de todo está el liderazgo, el saber donde se quiere ir, la estrategia. Además, existen otras muchas cosas que tenemos que ir poniendo en valor. Y sólo cuando esas cosas estén, seremos capaces de sacar todo el rendimiento posible a las nuevas tecnologías.


Experiencias de e-gobierno

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España sigue siendo un país unamuniano, de literatos, poetas, santos y guerreros, pero no de inventores. En España la ciencia ha sido de clases bajas, mientras que las clases altas han sido abogados, poetas, sacerdotes... Y eso se ve en las estadísticas. Nuestra economía funciona bien; de hecho, nuestra producción, el incremento de nuestro PIB, la cantidad de riqueza que genera nuestro país, crece bastante más deprisa que el promedio de la de nuestros socios europeos. Por tanto, nuestra economía funciona y lleva varios años funcionando bien. Sin embargo, sigue anclada en un modelo basado en una productividad media. Hacemos cosas de una calidad media con una productividad media basada sobre todo en abaratar costes, es decir: en que los factores de producción, sobre todo la mano de obra, sean cuanto más baratos mejor. De hecho, es habitual escuchar en las grandes organizaciones cuando han realizado jubilaciones anticipadas que lo que de verdad estaban buscando era quitarse de encima al personal más caro para meter a un personal nuevo. ¿Y qué pasa en esas situaciones con el conocimiento acumulado? El personal será más barato pero también aportará menos conocimiento. Ese modelo tiene sus límites y hoy estamos en peligro. Es verdad que cada día compramos más TIC pero en menor proporción de lo que crece nuestra economía, cuando la tendencia debería ser al revés.1 La línea de la UE debería ir en tendencia distinta hasta encontrarse con la línea de España. Pero no es así y ello tiene efectos dramáticos. Antes nuestra productividad era del 96 % respecto a la media europea, mientras que ahora es del 93,5 %. En términos absolutos quizás crezca un poco, quizás cada vez seamos más eficientes pero, como decía la reina roja a Alicia “hay que correr mucho mucho mucho sólo para poder seguir donde estamos”. Es decir, sólo para no seguir aumentando la diferencia de productividad con Europa tendríamos que incrementar la nuestra. Haciendo una comparativa por países2 vemos como nuestras TIC no tienen el peso que deberían tener en nuestra sociedad en 1 2

Ver Anexo 1 Ver Anexo 2


En la Administración General del Estado no somos especialmente restrictivos en inversiones para la adquisición de recursos informáticos4. Pero lo que claramente se puede deducir de una gráfica de la evolución de dichos gastos es una falta de estrategia. No ha habido una visión holística a medio y largo plazo de qué queremos hacer en la Administración del Estado con las tecnologías de la información. Insisto en que estas cifras no son cortas y además en los últimos años han crecido bastante, pero no se percibe una verdadera regularidad, lo que no configura una auténtica política. Cuando las cosas han ido mal, la inversión ha bajado drásticamente; cuando las cosas han ido mejor, la inversión ha subido sensiblemente. ¿Qué planes tenemos para mejorar nuestra situación? En primer lugar, existen algunos planes europeos que directamente nos obligan a cumplir unos objetivos: el plan aprobado en Lisboa “e-Europe 2005”, que planteaba 20 macroindicadores sobre la administración electrónica y que concluyó en el año 2005. Éste fue sustituido por la iniciativa “i2010”, que mide esos 20 indicadores de una manera mucho mejor. Nuestro desafío aquí es mejorar nuestra clasificación. 3 4

Ver Anexo 3 Ver Anexo 4


el conjunto de nuestra producción. Sin embargo, curiosamente, nuestra sociedad sí que está preparándose para un cambio3. Hasta ahora, creíamos que el crecimiento del PC en los hogares y en las empresas era la medida de todas las cosas (“hay más sociedad de la información porque hay más PC’s”). Dentro de poco el número de internautas será superior al número de propietarios de PC’s en España. ¿Qué significa esto? Que debemos generar los contenidos suficientes como para dar cuerpo al crecimiento de la demanda de navegación. Tendremos Sociedad de la Información cuando quien navega, además de ver juegos de casino, pueda hacer cosas verdaderamente útiles para su trabajo, su promoción personal, el ahorro de tiempo, de coste, de esfuerzo.

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En segundo lugar y ya a nivel estatal, tenemos un plan global llamado “Ingenio 2010”, que fue anunciado por el Presidente del Gobierno el 23 de junio de 2005. Dicho plan pretende hacer que España compense de aquí al 2010 su situación al menos con la media europea, tanto en investigación, como desarrollo e innovación. Dentro de este último concepto se encuentra la Sociedad de la Información. “Ingenio 2010” tiene tres grandes apartados: los dos primeros (CÉNIT y CONSOLIDER) tienen que ver con la investigación, el desarrollo y poseen un importante presupuesto para su desarrollo. Lo que se pretende es poner la investigación básica en un horizonte totalmente diferente al actual. El tercer apartado de “Ingenio 2010” tiene que ver con la convergencia de la Sociedad de la Información con la media europea. Hemos llamado a ese plan de convergencia AVANZ@ y cuenta con cuatro grandes ramas: 1. Las nuevas tecnologías en las PYMES. Pretende que el comercio electrónico crezca drásticamente en las PYMES, hacer


que éstas realicen su gestión externa a través de medios electrónicos, etc. 2. Internet en el hogar. Aumentar el número de hogares donde tiene presencia Internet. 3. Internet en el aula. Hacer que los más jóvenes se acostumbren a la realidad de las nuevas tecnologías.

Básico en este desarrollo es lo que hemos llamado el “Plan CONECTA”, que no es especialmente ambicioso, mientras que sí lo es el “Plan CONECTA 2”. El “Plan CONECTA” incluye 33 proyectos que el MAP desarrolla con su presupuesto para poner las bases facilitadoras necesarias con el objetivo de que la Administración del Estado pueda lanzar sus programas de administración electrónica. La idea es desarrollar cada programa una vez e implantarlos en todos, de tal manera que no haya que reinventar todo cada vez que se implanta en cada uno de los ministerios, departamentos, etc. Si hay que hacer un registro telemático lo hacemos y lo ponemos en 16 ministerios; si hay que hacer una pasarela de pagos por Internet hacemos una y la ponemos en 16 ministerios, etc. Esto es el “Plan CONECTA” hasta un máximo de 33 proyectos de esta naturaleza. Cinco de ellos ya están en producción y los otros van a ir saliendo. El “Plan CONECTA 2” supone implantar lo que hace “CONECTA” en los diferentes ministerios. El diseño de cada programa es lo más fácil; lo complicado viene a la hora de implantarlo en cada uno de los 16 ministerios, así como sus organismos, ya que cada uno de ellos cuenta con un sistema informático diferente, así como sus herramientas y procesos propios, etc. Es decir: poner en valor todos estos programas en todas partes es muy


4. La administración electrónica. Poner a nuestra administración en unos estadios de modernización que nos permitan al menos converger con el resto de Europa.

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complejo. Algunos de los programas se llevarán a administraciones locales. Incluso, si las administraciones autonómicas quieren pueden sumarse a algunos de estos proyectos y aprovechar lo que nosotros estamos haciendo.

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Para finalizar, debemos preguntarnos: ¿es necesario un plan de convergencia como AVANZ@? Según el escenario pesimista de Gartner Group si no se pone en marcha dicho Plan España vendría a converger con la media europea en el 2062. El análisis más optimista dice que si dejáramos las cosas tal y como van hasta ahora (niveles de inversión, productividad, política practicada, etc.) convergeríamos con la UE en el 2028. Asumiendo que eso es inaceptable el “Plan AVANZ@” pretende la convergencia en el 2010. Esto es posible con conocimiento, decisión, liderazgo, tecnología y un presupuesto importante, aspecto este último anunciado por el Presidente del Gobierno. El “Plan CONECTA” ya está en marcha y es el corazón del “Plan AVANZ@”. Nuestra responsabilidad es la Administración Electrónica y por primera vez vemos posible alcanzar los objetivos.

ANEXO 2:



ANEXO 1:

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ANEXO 3:

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ANEXO 4:


Capítulo 14 La i-administración de la Generalitat Valenciana JOSé BENEdITO AGRAMuNT

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La i-administración de la Generalitat Valenciana José Benedito Agramunt

Director General de Telecomunicaciones e Investigación (Generalitat Valenciana)


La Generalitat Valenciana cuenta con alrededor de 110.000 empleados públicos, en los que se incluyen los niveles educativo y sanitario, y un presupuesto para el año 2005 del orden de los 12.000 millones de euros. Hay un dato muy importante y es que es una administración que nace en el año 1983. Esto, en un mundo de administraciones públicas con una tradición de siglos tiene su importancia. La administración valenciana recibió en 1986 dos trasferencias de gran importancia, que son educación y sanidad, lo cual ha marcado el propio desarrollo de la administración pública por tener que atender a unas necesidades perentorias en muchos de los casos. Esto también ha tenido su influencia en el desarrollo de los sistemas de información.

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En la Secretaría Autonómica de Telecomunicaciones y la Sociedad de la Información, donde está integrada mi Dirección General, con los debates que estamos teniendo podríamos echar en falta dos competencias que en otras épocas sí a tenidos la Secretaría pero actualmente no: modernización y calidad de los servicios públicos. Sin embargo, sí tenemos competencias en planificación y gestión de las telecomunicaciones, tanto desde un punto de vista interno como externo (como Generalitat y como Comunidad). Tenemos la competencia de coordinación de los sistemas de información de la Generalitat Valenciana y, al mismo tiempo, el desarrollo y gestión de las plataformas corporativas de los sistemas de información. Por dichas plataformas no entendemos la nómina, la contabilidad, etc. Para nosotros eso son sistemas verticales, son responsabilidad de un departamento (Hacienda, Administraciones Públicas, etc.). Entendemos

por plataformas corporativas de sistemas de información a aquel sistema de información que necesita el resto de la corporación para el desarrollo de sus propios sistemas de información, por ejemplo: para nosotros la certificación digital es una plataforma corporativa. Nosotros emitimos certificados digitales a todos los departamentos de la Generalitat para su relación con el ciudadano, con las empresas, etc. Para nosotros, la plataforma de e-Learning es una plataforma corporativa que ponemos a disposición de todas las distintas organizaciones especializadas en formación en la Generalitat. El correo electrónico es una plataforma corporativa, el acceso a Internet también, o el portal de la Generalitat. La red propia de telecomunicaciones también. Una herramienta que permita el desarrollo del control y seguimiento de expedientes es otra herramienta corporativa.

Además, tenemos la competencia de lo que llamamos la implantación de la sociedad tecnológica y del conocimiento en la sociedad valenciana, es decir: conseguir avanzar en que la Comunidad Valenciana, tanto en lo que se refiere a la ciudadanía como a nivel de empresas, se introduzca en estos nuevos conceptos de sociedad tecnológica y del conocimiento. Finalmente, tenemos una competencia que se nos ha adjudicado recientemente que es de I+D+I, pero sólo en el ámbito de la TIC (Tecnologías de la Información). ¿Qué entendemos nosotros por administración inteligente? Hay que partir de una serie de unos pasos o saltos hasta llegar a lo que podríamos llamar administración inteligente: 1. Informatización de la administración. Nos encontramos, como indicábamos, con una administración joven que nace en el


Tenemos competencias en el desarrollo de plataformas corporativa de atención al ciudadano, lo que incluye atención presencial, telefónica y a través de la red.

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año 83 y que tiene que asumir rápidamente una serie de necesidades perentorias. A los tres años de su nacimiento, con una estructura todavía endeble, recoge competencias importantes que requieren un gran esfuerzo por parte de la administración. De ahí surge por informatizar en la medida de lo posible los sistemas de información de la Generalitat.



2. Administración en Internet. Las administraciones empiezan a distribuir su información en Internet. Yo creo que ahí también la Generalitat ha sido pionera: ya incluso estábamos dando información a través de videotex, una tecnología muy anterior a Internet, que en España tuvo un cierto grado de éxito a finales de los 80 y principios de los 90. Y al mismo tiempo fuimos la primera administración pública que en el año 92 empezó a distribuir su información por Internet con un tipo de tecnología de entices y en año 94 comenzamos a distribuirla con la tecnología actual.

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3. Administración electrónica. Cuando se habla de administración electrónica el problema es que muchas veces estamos hablando de cosas distintas. Básicamente, la administración electrónica implica ya una interacción con respecto a los ciudadano y las empresas, no sólo a nivel e información. 4.

Administración inteligente. Lo dejo para más adelante.

Si nos centramos en la administración electrónica la podemos definir como “una nueva forma de relacionarse con la administración, con sus empleados públicos o con el propio ejecutivo a través de medios electrónicos con total validez y eficacia jurídica”. Aquí se introduce un factor que es la “validez y eficacia jurídica”, aspecto que ya está resuelto y que durante mucho tiempo ha existido una traba, ya que la propia administración ha pedido más requisitos legales a la relación electrónica que a la relación tradicional. La propia Comisión Europea, establece 4 niveles tomando como base esta definición de administración


electrónica. Y aquí viene un poco la confusión, ya que hay administraciones que comentan que han desarrollado plenamente la administración electrónica y no están realmente adaptados a los niveles establecidos. Estos niveles son:

Nivel 2. Es el nivel que llamamos “interacción con descarga de formularios”, es decir: ya no es sólo dar información sino que se permite que cualquier ciudadano puede bajarse el formulario a través de la red, imprimirlo y llevarlo presencialmente a un punto de registro e iniciar su procedimiento. En este nivel la Generalitat Valenciana se encuentra también a un 100 %. Nivel 3 y 4. Ya existe una interacción en los dos sentidos: entre los ciudadanos y las empresas y la propia administración.. Incluimos aquí la llamada autentificación y en, algunos casos, el pago en línea. En estos niveles es ya donde empiezan las diferencias. En estos niveles la Generalitat Valenciana no está a un 100% ni mucho menos. En este momento podemos decir que hay unos 148 servicios públicos que están puestos en la red que incluyen esa interacción, esa autentificación y, en algunos casos, incluyen pago cuando lo requieren. En este nivel, el compromiso político del gobierno es alcanzar los 200 servicios interactivos en el año 2007. Son precisamente estos niveles los que generan confusión y los que nos hacen hablar de diferentes cosas cuando nos referi-


Nivel 1. El nivel más simple de administración electrónica en el que damos información de todos aquellos procedimientos y expedientes en genérico que requiere nuestra organización. En el caso de la Generalitat Valenciana podemos decir que estamos al 100 %. La Generalitat tendrá del orden de unos 1300 tipos de expedientes administrativos en todas las materias de Gobierno. Por tanto, estamos dando información sobre todos ellos a través de la red.

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mos a la administración electrónica porque evidentemente no es lo mismo el nivel 1 que el 3.

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Hay una definición de interés sacada de nuestro Plan Estratégico 2004-2010 en estos momentos en funcionamiento: “si avanzamos un peldaño en el modelo de una administración electrónica podemos definir la administración inteligente como la administración que es capaz de prever y anticipar las demandas de los ciudadanos y poner a disposición de estos la respuesta a sus requerimientos en el momento, en la forma, en la cantidad y en la calidad que necesita. Es la administración que personaliza y atiende individualmente a cada ciudadano según sus necesidades, demandas y requerimientos concretos.” Esta definición está introduciendo unas diferencias con respecto a lo que es la administración electrónica importantes. Unas diferencias que son difíciles de conseguir en las administraciones públicas pero que, al menos, desde la Generalitat Valenciana, entendemos que es el reto por el que estamos trabajando. Ya con esta definición se introduce lo que podría ser “la administración electrónica versus la administración inteligente”. Cuando estamos hablando de administración inteligente, estamos hablando del concepto de servicio público frente al de procedimiento tradicional. Los que trabajamos desde hace muchos años en las administraciones públicas nos cegamos a veces por la palabra procedimiento y expediente. Pero no debemos olvidar que las administraciones públicas dan otros muchos servicios a los ciudadanos que no están sujetos siquiera a expedientes; es más, cuando como ciudadano me planteo mi relación con las administraciones públicas, no sé si seré un caso muy raro, pero mi interacción es bastante pequeña: prácticamente con la Administración General del Estado solamente me relaciono cuando tengo que pagar mis impuestos a la Agencia Tributaria, con la Generalitat Valenciana utilizo algunos servicios de prestación, como son el sanitario, etc. Pero normalmente yo no pido subvenciones normalmente ni para agricultura ni para empresa, etc. Y con la administración local, mi interacción es cuando pago los impuestos de circulación


En esta definición se han introducido factores como la proactividad (anticiparse al requerimiento de los propios ciudadanos) de la administración de cara al ciudadano; como la personalización de la actuación de las administraciones públicas con el ciudadano; se han introducido conceptos como la multicanalidad como forma de interactuar con el ciudadano a través de todos los canales posibles y donde el ciudadano lo desee; conceptos como la mejora en la calidad de los servicios públicos. En definitiva, estamos hablando de un salto conceptual importante que tiene un reflejo en tecnologías y herramientas que ayudan a llevar esto adelante. Porque no olvidemos que muchos de estos conceptos se están aplicando ya en algunas de las empresas privadas. Sin embargo, insisto en que aplicar estos conceptos al ámbito de las administraciones públicas no es tan fácil. Me gusta poner un ejemplo de proactividad y personalización que es muy claro: a todo el mundo nos encanta, cuando compramos un libro por Internet y al tiempo recibimos un correo de la librería donde nos sugieren otros libros en base a los intereses que hemos demostrado por compras anteriores y que ellos han detectado. Yo no tengo claro que recibir un correo de la Agencia Tributaria pueda generar en el ciudadano un efecto positivo equivalente, en la medida en que los factores psicológicos y sociales son también importantes. Por eso, insisto en la dificultad que tiene esta implantación en las administraciones públicas. En cualquier caso, eso es lo que nosotros entendemos como la i-administración y hacia donde estamos trabajando para conseguirlo.


y de bienes inmuebles, que puedo tener domiciliados. Es decir, que realmente mi interacción no es muy alta. Pero por ejemplo utilizo servicios deportivos en un polideportivo municipal que me permite contratar el servicio a través de la red. Este es un caso simple de servicio público que no lleva un procedimiento detrás. Y de esos hay muchísimos. Por tanto, una diferencia principal entre administración inteligente y administración electrónica es el concepto de servicio frente al de procedimiento. El primero es mucho más amplio.

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¿Cómo se encuadran estos principios y conceptos dentro de la administración valenciana? El período que va del año 83-90 es un proceso en la administración valenciana de posicionamiento, de ir asumiendo competencias. En el año 90 también recibimos las competencias de justicia. A partir del año 90 empezamos a dar información. Pero el primer salto importante se encuentra en el año 95, con lo que se llamó entonces Plan Estratégico de Modernización de la Administración Valenciana. Éste es un Plan con un horizonte hasta el año 2000, es decir, de una legislatura y tuvo una inversión de aproximadamente 40 millones de euros, con unos 40 proyectos y que básicamente estuvo destinado por un lado, a la consolidación y un salto adelante en esos sistemas de información (ya teníamos las necesidades básicamente cubiertas), empezando a integrar los diferentes sistemas. Por otro lado, iniciamos nuestras actuaciones en el ámbito de la propia comunidad autónoma. En el 98 fuimos la primera región europea en realizar una modificación en el marco comunitario de fondos FEDER estableciendo un eje específico de incorporación de la Comunidad Valenciana a la sociedad de la información. En estas materias lo que ahora parecen temas evidentes por entonces no lo eran tanto. Hay cosas que son normales y lógicas ahora pero no entonces. Comenzamos a diseñar proyectos orientados a ciudades y ayuntamientos de la Comunidad Valenciana, intentando algunas experiencias bastante novedosas. El segundo gran salto de planificación estratégica en estas materias es en el período 2000-2004 con el Plan Moderniza. com, un plan más ambicioso en cuanto a proyectos (fueron cerca de 110), con aproximadamente 230 millones de inversión, donde ya están consolidados los sistemas de la organización y donde empezamos a constituir de manera seria todas esas plataformas corporativas al servicio de la organización: e-Learning, correo electrónico, el portal de forma fuerte, la plataforma de certificación digital, etc. Empezamos a poner una base importante para la administración electrónica. También pusimos en marcha lo que es nuestro proyecto Generalitat en Red, que es


una plataforma corporativa de servicios electrónicos, lo que nos ha permitido en estos momentos que cada servicio nuevo que ponemos en marcha on line tenga ya una base y no que no parta de la nada, sino partiendo de una plataforma que tiene muchos elementos comunes, como es el registro telemático, módulos de modificación telefónica o una pasarela de pagos electrónicos, etc.

1) La creciente importancia de las telecomunicaciones desde una doble vertiente: las telecomunicaciones internas de la propia administración autonómica y las telecomunicaciones en su proyección hacia el exterior, como un instrumento de vertebración social, territorial y económica de la Comunidad Valenciana. En este desarrollo hemos tenido una especial dificultad, ya que las telecomunicaciones son una competencia exclusiva de la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas no tenemos capacidad de regulación en materia de telecomunicaciones pero sí tenemos un deber con respecto a nuestra comunidad de velar por un desarrollo armónico de las telecomunicaciones en nuestro territorio. Es una labor de garante de ese desarrollo armónico. 2) Por primera vez las telecomunicaciones se incluyen dentro de un plan de infraestructuras y estratégico de la Comunidad Valenciana, al mismo nivel que pueden ser los puertos, las carreteras, etc., el resto de infraestructuras a las que estamos acostumbrados. A eso obedece la distinta duración de este Plan, hasta el año 2010, porque coincide en duración con el PIE (Plan de Infraestructuras Estratégicas) de la Comunidad Valenciana. Hay un salto cualitativo importante en cuanto a la inversión (2740 millones de euros), aunque en los anteriores casos la inversión era sólo de la Generalitat Valenciana, mientras que en


El último salto lo hemos dado en mayo del 2004 y tiene lo que llamamos Avantic y las principales diferencias de Avantic con respecto a los planes anteriores son las siguientes:

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este caso se incluye la inversión privada en infraestructuras y la inversión inducida por nuestras actuaciones. Por tanto, el salto es menor.

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Avantic está estructurado en cinco programas: dos de gran importancia que es lo que llamamos PEVTA (Plan Estratégico Valenciano de Telecomunicaciones Avanzadas) y nuestro proyecto PETIC (Plan de Consolidación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento en la Comunidad Valenciana), donde se encuadra la estrategia de conseguir esa administración inteligente. Además, contamos con tres programas horizontales, uno de ellos es de gestión del conocimiento, otro de I+D+I y otro de lo que llamamos instrumentos de Avantic (todo aquello que necesitan el resto de los programas para su puesta en marcha y pleno funcionamiento). Y estamos hablando desde la creación de Foros con el sector privado, foros internos entre las administraciones públicas, reorganización de los objetivos de Fundaciones donde participa la Generalitat Valenciana, etc. Nuestro objetivo en Avantic es llegar a la Sociedad Tecnológica y del Conocimiento. Tenemos una definición donde se introducen muchos factores: las tecnologías de la información como elemento básico, el acceso a Internet pero desde cualquier lugar y en cualquier momento, se introduce el concepto de calidad, conceptos como el aprendizaje y el cambio permanente. Y esto es lo que está guiando nuestro PETIC. El objetivo básico de PEVTA sería, por un lado, un desarrollo de las telecomunicaciones coherente en el ámbito del territorio de la Generalitat, un desarrollo coherente de las telecomunicaciones en el ámbito de las administraciones públicas valencianas, incluyendo todas las administraciones locales. Por otro, hay un objetivo de dotar de banda ancha en toda la comunidad valenciana, sin perder el carácter instrumental de las propias telecomunicaciones. PETIC está orientado totalmente a esa implantación de la sociedad tecnológica y del conocimiento y se concreta en tres grandes líneas de actuación:


1) La administración inteligente. Pretendemos alcanzar ese nuevo modelo de prestación de servicios al ciudadano tal y como se ha definido al principio. 2) Área Ciudadanos. Pretendemos conseguir un ciudadano tecnoactivo, es decir: un ciudadano que sabe para que le pueden servir las tecnologías y que además sabe utilizarlas para conseguir ese fin.

Además de estos elementos estamos hablando también de aspectos básicos como son la participación de los ciudadanos en las acciones del gobierno y en las decisiones estratégicas de la propia Generalitat. Es lo que llamamos aspectos de democracia electrónica, que no solamente es el voto a través de Internet sino también participando a través de la utilización de la red como mecanismo de las decisiones estratégicas de la propia administración. Hemos puesto en marcha el Observatorio de la Sociedad Tecnológica y del Conocimiento. Entendemos que para que las administraciones públicas podamos tomar decisiones coherentes debemos conocer cual es el estado real de desarrollo de las tecnologías en nuestro territorio. Ese es el objetivo del Observatorio, que lleva ya en marcha desde hace ya casi cuatro años, tanto desde un punto de vista social (ciudadanos) como desde el punto de vista empresarial. Por último, desde el punto de vista de las empresas, conocemos y hemos actuado en muchas iniciativas de cara a las pequeñas empresas (300.000 PYMES y autónomos con entre 1-9 empleados) que requieren una ayuda de las administraciones públicas. Creo que hemos aprendido de acciones no muy


3) PYMES inteligentes. Pretendemos potenciar un tipo de PYMES que utilicen las nuevas tecnologías como elemento para el desarrollo de su competitividad.

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exitosas en otros tiempos. En este momento creemos que las acciones de cara a esas PYMES tienen que ser personalizadas porque los sectores tienen problemáticas distintas y tienen que ser también orientadas a esa incorporación inteligente de las tecnologías y de formación y capacitación en nuevas tecnologías dentro de sus estructuras.

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En este momento estamos en ese camino de administración inteligente. El proyecto básico es lo que llamamos SIMAC que va del año 2005-2007. Este proyecto está basado en la integración de los proyectos anteriores que estaban dando cobertura a esa administración electrónica, a ese portal, a la certificación digital, etc., tratando de integrar en un único proyecto y le pueda dotar de esas funcionalidades de proactividad, personalización de servicios públicos, etc. Nosotros llevamos ya tiempo haciendo acciones de personalización y proactividad, por ejemplo, a través de nuestro portal los ciudadanos pueden suscribirse a temas y materias donde la Generalitat le va avisando periódicamente por métodos electrónicos de novedades que van a surgir y que le pueden afectar. Vamos a integrar los nuevos conceptos de administración electrónica con los conceptos anteriores, como son la atención telefónica y la presencial, haciendo un modelo integrado de prestación de servicios. Además queremos avanzar mucho en el problema de la interoperabilidad. No hay que olvidar que cuando una empresa se presenta a un concurso público de la Generalitat o de cualquier administración prácticamente más del 90 % de la documentación que se tiene que presentar es generada por las administraciones públicas. Incluso un porcentaje también muy elevado es generado por la propia administración que lleva a cabo el concurso. Parece absurdo que tengamos a los ciudadanos y a las empresas dando bandazos de una administración a otra cuando con lógica y con técnica podemos evitar esos esfuerzos. También estamos trabajando en otros proyectos, proyectos SIMAC, que está en fase de resolución del concurso. Es un pro-


Para centrarnos en la situación actual de la Generalitat Valenciana daré algunos datos. Nosotros nos convertimos en autoridad autonómica de certificación, siendo la primera Comunidad Autónoma en constituirnos como tal hace del orden de 3 años. Después se han constituido también la Generalitat de Cataluña y el País Vasco. En este momento tenemos cerca de 50.000 certificados digitales emitidos a través de los cuales los ciudadanos y empresas de la Comunidad pueden interactuar electrónicamente con plena validez jurídica con la Generalitat Valenciana y también con la Administración General del Estado (Catastro, Agencia Tributaria, Correos...) a través de la firma de convenios que tenemos. Un ciudadano de la Comunidad Valenciana puede desde hace ya dos años cumplimentar por Internet la declaración de la renta de la Agencia Tributaria utilizando el certificado de la Generalitat Valenciana. Tenemos más de 40 convenios con los principales ayuntamientos de la Comunidad Valenciana para el desarrollo de estos certificados. Además, tenemos acuerdos de colaboración con una parte importante de colegios profesionales para que ellos utilicen también estos certificados. Actualmente tenemos 148 servicios de tramitación on line, de los cuales 78 de ellos llevan incorporados la firma electrónica avanzada y 52 registros telemáticos. Algunos de ellos también llevan incorporado el pago electrónico. La ventaja de haber desarrollado plataformas corporativas tiene la ventaja de que la incorporación de nuevos servicios es muy rápida. En este próximo verano, por ejemplo, vamos a poner en marcha 17 nuevos ser-


yecto a dos años de algo más de 4 millones de euros y va acompañado de otros proyectos que le van a dar cobertura como es CETESI y otros. Para nosotros el concepto de administración inteligente no es solamente teórico sino que tiene esa plasmación práctica adjudicándose a empresas que desarrollan los proyectos en un período determinado. Concretamente el plan previsto para la implantación completa de esta filosofía de administración inteligente es de dos años.

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vicios de tramitación y 21 directamente con el ciudadano y 21 nuevos de cara a la gestión con representantes. Entre ellos cito el de cita previa sanitaria porque es muy utilizada y creo que va a disparar nuestros índices en este aspecto. Al mismo tiempo tenemos distribuidas del orden de 110.000 cuentas de correo a ciudadanos de la Comunidad Valenciana para su relación con las administraciones.

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La experiencia nos está diciendo que la puesta en marcha de nuevos canales de relación con el ciudadano no está eliminando los anteriores, sino que los está estabilizando. De hecho, nosotros pusimos en marcha a partir del año 95 23 oficinas de atención presencial en la Comunidad. El crecimiento de la atención en esas oficinas fue alto. Después pusimos en marcha el teléfono 012 de información administrativa, a través del cual se consiguió estabilizar el número presencial e incrementar considerablemente el número de accesos por esa vía. Desde 2003 hasta mayo de 2005 el número de visitas a edificios de la Generalitat ha sido de 2.700.000 y el número de asistencias telefónicas es de 4.100.000, es decir, bastante más. Al mismo tiempo pusimos en marcha atención a través de Internet y lo que hemos conseguido es estabilizar el número de llamadas telefónicas, pero no se han reducido. Aquí las conclusiones pueden ser de todo tipo. Desde luego no vemos por ningún lado el ahorro de costos ya que la puesta en marcha de nuevas plataformas implica su incremento. Hay una lectura positiva porque los niveles de calidad que evaluamos permanentemente van creciendo. Nosotros creemos que el ciudadano utiliza cada vez más los servicios de las administraciones públicas y cada vez el grado de satisfacción está siendo más elevado. Ello pese a que no nos ahorre costes. La interoperabilidad es una asignatura pendiente para las administraciones públicas. Los tecnólogos tenemos mucho que decir. No basta con que en la Comunidad Valenciana establezcamos medidas individuales de interoperabilidad entre la Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Valencia, Alcira.... y después



con la Administración General del Estado, etc., sino que creemos que hay que llegar a marcos de interoperabilidad basados en herramientas tecnológicas que faciliten ese cruce de información porque si no es así difícilmente habrá un avance sustancial en muchos aspectos de los comentados anteriormente.

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Capítulo 15 Proyecto ITACA MANuEl ARAGüETES ESTévEz

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Proyecto ITACA Manuel Aragüetes Estévez

Primer Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Alcobendas

Quizá lo más significativo del proyecto ITACA (Información, Tramitación y Atención Ciudadana en Alcobendas), reconocido con el Premio Naciones Unidas al Servicio Público, ha sido la puesta en práctica de una nueva concepción integral de la relación entre la ciudadanía y la administración, a partir de la combinación de dos factores clave: las nuevas posibilidades tecnológicas y el desarrollo de una gestión municipal de tipo relacional.


LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

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La irrupción de la Sociedad de la Información, estrechamente ligada a la extensión de las Tecnologías de la Información y comunicación (TIC´S), está siendo decisiva para la ampliación de las posibilidades de servicio en la Administración Pública, no solo por su reflejo en ámbitos organizativos: reformulación de procesos, agilización de los mecanismos de control presupuestario, etc. sino por el impacto que han tenido en la ciudadanía. Me refiero a fundamentalmente a dos aspectos que en el Proyecto ITACA hemos considerado de singular relevancia: la gobernabilidad, donde se han abierto posibilidades para un estilo de gobierno más participativo, y el servicio, cuya prestación ha quedado fuertemente determinada por una mayor accesibilidad, a través de medios diferenciados. Merece la pena reseñar que la administración local, dada su cercanía a la ciudadanía y su especialmente acentuada legitima-

En el caso del municipio de Alcobendas esta tendencia se ha manifestado especialmente acentuada, lo que sin duda ha beneficiado al proyecto ya que tomó, como punto de partida, las expectativas de los sectores más dinámicos de la comunidad local, aquellos que antes experimentaron con el acceso masivo a las tecnologías de la información. Así, en el año 2001 y de acuerdo a los estudios y encuestas que llevó a cabo el Departamento de Investigación municipal, el 34% de la población de Alcobendas tenía ya un acceso a Internet de manera habitual1, lo que en aquellos momentos casi duplicaba la media española que se situaba en un 18,4%2. Este dato no es fruto de la casualidad, ya en el año 1995 el Plan Estratégico de Alcobendas, definió a la ciudad como un espacio de calidad para la atracción empresarial. Numerosas empresas relacionadas con las nuevas tecnologías (Indra, Telvent, Vodafone, etc.) comenzaron a ubicarse en los parques empresariales de Alcobendas3, generando un entorno propicio para la atracción de talento, el aprendizaje y la realización de alianzas como las que han posibilitado el desarrollo del Proyecto ITACA. Actualmente la mayoría de las empresas instaladas en Alcobendas consideran las Tecnologías de la Información y Comunicación como esenciales para su negocio.4

1 Serie Documentos de Trabajo num. 78 sobre Participación ciudadana. 2 Datos del diario El País “ciberpais” 29-11-01) 3 El País 9 de Junio de 2000 “suplemento propiedades” pag. 3 “Arroyo La Vega, el Silicon Valley de Madrid”. 4 El 64% de las empresas de Alcobendas considera las TIC´s esenciales para su negocio. Diagnóstico del 2º Plan Estratégico de Alcobendas. año 2005

Proyecto ITACA

ción a través de la prestación de servicios, ha sido la que más rápidamente ha asumido el reto de la innovación tecnológica para estar a la altura de las expectativas de sus usuarios. Los ciudadanos están siendo partícipes en su vida cotidiana de los nuevos métodos de acceso a la información (internet, telefonía móvil, televisión digital y una cada vez mayor multiplicidad de gadgets), y esperan que los servicios prestados por la administración, sean un recurso más, accesible por estos múltiples cauces de comunicación.

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Una ciudad que contaba con una población especialmente aventajada en la utilización de las TIC´s y un tejido empresarial de un claro perfil tecnológico necesitaba de un ayuntamiento que, no solo estuviera a la altura, sino que tratase de aprovechar todo ese potencial de una manera inteligente. El Equipo de Gobierno y los directivos de la institución asumieron el reto, lo que se puso de manifiesto con la incorporación de un planteamiento estratégico con relación a las Nuevas Tecnologías y a la Sociedad de la Información en el Plan para la legislatura 1995-1999. De esta forma se priorizaban los siguientes objetivos: • Incorporar las Nuevas Tecnologías de la Información al servicio de la Atención a los Ciudadanos.

• Dotar a la ciudad de la infraestructura necesaria (Redes de Telecomunicación) que permita mantener y mejorar el nivel de competitividad de las empresas de la ciudad, y las posibilidades de los vecinos para acceder a los servicios que dependen de esos desarrollos tecnológicos. • ción.

Proyecto ITACA


• Mejorar la Calidad de los servicios prestados gracias al aporte tecnológico (tarjeta inteligente, puestos interactivos, internet).

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Democratizar el acceso a las tecnologías de la informa-

Estos compromisos, desarrollados institucionalmente, recogieron las estrategias iniciales y las desarrollaron por fases, adaptándolas a la capacidad de transformación tecnológica de la institución, sus posibilidades financieras y las posibilidades de despliegue en la ciudad. De este modo, el inicio del proyecto ITACA supuso un hito con el lanzamiento de la primera Tarjeta Ciudadana, Puestos Gratuitos y web interactiva, El Plan 2000-


2003 supuso su consolidación, con una nueva versión de Tarjetas y Puestos, así como una nueva versión web más interactiva (ITACA II) y finalmente con el Plan de legislatura 2004-2007 se explicitan los objetivos y proyectos correspondientes a ITACA III, centrado en el desarrollo del e-gobierno, y con el que se pretende el afianzamiento definitivo del Proyecto dejando al Ayuntamiento de Alcobendas en situación de volver a generar estrategias de desarrollo e innovación tecnológica en los servicios a los ciudadanos. EL EQUIPO DE PROYECTO Y SUS PLANTEAMIENTOS

Dentro del Equipo de proyecto había que combinar la PROYECTO ITACA Staff visión relacional con la tecnológica y esto entrañaba cierDirección Política Manuel Aragüetes Estévez. tas dificultades (contenidos vs. aplicaciones, fondo vs. Dirección Técnica Antonio Díaz Méndez Forma), que se solventaron Dirección Tecnológica con la inclusión de dos perAntonio Núñez Brunton Calidad y Atención Ciudadana files diferenciados: socióloCarmen Mayoral Peña gos que incorporan la visión Informática Antonio López Fernández. de “Gobernanza” y análisis, Web y Tarjeta de Alcobendas junto a tecnólogos que aporLuís Miguel Palomares Martín tan sus conocimientos en los desarrollos más operativos así como en las aplicaciones. Ambos se vienen complementando y exigiendo mutuamente en beneficio del proyecto. Fruto de este aprendizaje conjunto, merece la pena reseñar algunos requisitos previos para afrontar este tipo de proyectos,

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Durante todos estos años ha funcionado un equipo de proyecto estable, con un enfoque de investigación, desarrollo e implantación (I+D+I) con una dirección compartida entre las áreas de Planificación-Coordinación y Organización-Informática que asumieron respectivamente la dirección técnica y tecnológica.

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a modo de avisos para navegantes cuando el objetivo es conseguir una administración abierta:

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• Abrir la administración –el Ayuntamiento en nuestro caso- es como abrir las puertas y ventanas de una casa: para hacerlo conviene tenerla limpia y aseada, de lo contrario no enseñaremos otra cosa que nuestras propias “vergüenzas”. Si el Ayuntamiento lo tenemos cómodo, ordenado y limpio, seguro y fiable; si somos amigables y sencillos en el trato y la relación, no hay dificultad alguna en enseñarlo y abrirlo de par en par. Hablar de todo ello es hablar de modernización, de que estaremos en condiciones de abrir la Administración cuanto más ágiles, modernos y eficaces sean los procesos de servicio que prestamos.

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• Para modernizar y agilizar, cuando hablamos de internet, nos tenemos que referir al “núcleo duro” de un Ayuntamiento o de cualquier Administración, es decir al modelo de gestión y a las bases de datos que constituyen la médula de nuestros sistemas. ¿Y qué nos encontramos aquí?, pues la cruda realidad, el retrato de cada uno, el grado de desarrollo, normalización y mecanización que tengan nuestros procesos, por un lado, y profundizando un poco más, la concepción o arquitectura básica de nuestros sistemas: ¿están pensados para el cliente-ciudadano? ¿o están pensados para el cliente interno? ¿se hablan entre ellos, se relacionan? ¿o viven ciegos y de espaldas?. Evidentemente hay que revisar, simplificar y mecanizar los procesos principales, así como los diferentes procedimientos con una orientación hacia el cliente externo, hacia el ciudadano. Hablamos en este caso de Calidad, de normalización y gestión de los procesos y finalmente de integración de Sistemas. • Hay un tercer grupo de requisitos para abrirnos al mundo internet, que son factores en buena parte externos a la propia organización, aunque con fuerte implicación interna, y con una importancia capital: la seguridad en la red, la certificación o autenticación de las partes, y en general el marco jurídico que


soporta y legitima las transacciones administrativas y comerciales en la red. Es un marco regulador que excede lo local, pero cuya responsabilidad está en el campo de las Administraciones Públicas. • Finalmente hay unos requisitos más claramente externos que tienen que ver sobre todo con las infraestructuras: la rapidez y ancho de banda de las redes, y en general la fiabilidad de los sistemas y comunicaciones, que en la actualidad aún deja mucho que desear, por más que el marketing de los operadores de telecomunicaciones induzca siempre a un excesivo optimismo. Pues bien, con éste enfoque y algunas herramientas en el equipaje, afrontamos en Alcobendas el viaje a ITACA, la odisea en busca de la modernización y calidad de la Administración. ALCOBENDAS: MODERNIZACIÓN, CALIDAD Y NUEVAS TECNOLOGÍAS El Ayuntamiento de Alcobendas llevaba tiempo preparándose para asumir estos retos. El proceso de modernización llevado a cabo durante más de una década ha servido para realizar una “puesta a punto” a la institución que se ha basado en los siguientes aspectos:

• La participación como elemento clave en el desarrollo de la actividad, en una doble vertiente: con los empleados públicos, para desarrollar al máximo sus capacidades y aprovechar su conocimiento, y con los vecinos que proporcionan la orientación adecuada a las acciones conforme a sus expectativas.

Proyecto ITACA

• Importancia del liderazgo político como motor modernizador que se apoya en la implantación de la calidad como estrategia para promover mejoras en la gestión, de las que derivan su continuidad y estabilidad en el tiempo.

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• Utilización de enfoques y modelos gerenciales de eficiencia probada en el ámbito de la gestión pública y privada adaptados a las especificidades propias de la administración. El Ayuntamiento de Alcobendas ha culminado con éxito dos Planes de Calidad que han servido para difundir esta cultura de gestión entre sus empleados y situar a la institución en el camino de la consolidación e integración de sus sistemas y herramientas. La obtención del sello de excelencia (+500) confirma esta evolución al equiparar el nivel de desarrollo de la gestión municipal con las mejores empresas privadas. • Experiencias de interacción público-privada bajo el liderazgo público y democrático, que desarrollan en la práctica el concepto de administración relacional5 . o Relaciones permanentes con el tejido empresarial de la localidad para proyectos relacionados con el empleo o la mejora de la calidad.

o Convenios para la prestación de servicios deportivos con empresas y fundaciones relevantes del sector. o Modelo de desarrollo sostenible con alta participación social y ciudadana a través del 1er y 2º plan estratégico. Proyecto ITACA


o Proyectos de Intercambio y cooperación en el área Sociocultural.

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o El propio proyecto ITACA ha sido posible gracias a las alianzas que Ayuntamiento de Alcobendas ha establecido con instituciones, empresas financieras, tecnológicas y fundaciones para el desarrollo de la sociedad de la información. sobre la base de anteriores convenios y colaboraciones en otros campos. 5 Diaz, A. “Estado Relacional y nueva gestión pública”. En Calidad y modernización en la gestión pública. Gestión 2000. Barcelona (2000).


• Descentralización y divisionalización de la Institución teniendo en cuenta la relación “servicio-cliente”, que ha cristalizado en la creación de tres Patronatos de Servicios y cuatro empresas públicas. Fruto de este enfoque, el Proyecto ITACA concibe la información, tramitación y gestión como un servicio integral que se presta a través de diferentes vías de acceso. Las diferentes líneas de trabajo emprendidas confluyen en un proyecto que va más allá del concepto de administración telemática al abordar, de una manera integral, la relación con el ciudadano. En el marco de este proyecto, las tecnologías de la información son integradas con un enfoque proactivo. El Ayuntamiento está siendo promotor de una plataforma de información, gestión y comunicación directa con el ciudadano que se concreta en cuatro líneas de servicios básicos: Tarjeta Alcobendas, Puestos telemáticos, Web Interactiva de información y gestión y Servicio Integrado de Atención Ciudadana. DESARROLLO DEL PROYECTO ITACA: CALIDAD EN LA ATENCIÓN AL CIUDADANO

Por otra parte, el proyecto también se sustenta jurídicamente en el cumplimiento estricto de los requisitos exigidos por la Ley Orgánica 5/1992 de Regulación del Tratamiento Automatizado de Datos (LORTAD). 6 El Plan enunciaba: “Las Administraciones Públicas, a todos los niveles, deben llevar a cabo un esfuerzo denodado para explotar las Nuevas Tecnologías y hacer la información lo más accesible posible”

Proyecto ITACA

Con el proyecto ITACA, el ayuntamiento ha introducido sus servicios en las principales plataformas de información y gestión interactivas (internet, puestos de Información y gestión, telefonía móvil, etc.) en el marco de lo ya previsto en la ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de 1992, la nueva Ley de Gobierno y Administración Electrónica y, sobre todo, siguiendo las recomendaciones del Plan de acción e-europe, que aprobó el Consejo Europeo de Lisboa en el año 20006.

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Aunque el Proyecto ITACA aborda de manera integral la relación con el ciudadano, incluyendo la atención presencial, en el presente capítulo únicamente se abordarán los canales telemáticos. de

Alcobendas:

“El

Ayuntamiento

en

el

Las entidades financieras revolucionaron su concepto de servicio al cliente con la introducción de los cajeros automáticos, y la posibilidad de acceder a través de tarjetas homologadas a determinados servicios bancarios las 24 horas del día.

Proyecto ITACA


Tarjeta bolsillo”

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La introducción de esa tecnología transformó radicalmente no sólo la relación con el cliente (en términos de accesibilidad y calidad en el servicio), sino que obligó a una profunda reingeniería de muchos de los procesos internos de estas entidades. Puede decirse que esta revolución ha llegado a la Administración Pública. El Ayuntamiento de Alcobendas tomó la iniciativa y, con el ánimo de incorporar el conocimiento de las organiza-


ciones más aventajadas, buscó la colaboración de una entidad financiera para sacar adelante la 1ª fase del proyecto. ¿Qué es la Tarjeta de Alcobendas? Se trata de una tarjeta de características similares a las habitualmente utilizadas por las entidades financieras, con la peculiaridad de incorporar una serie de utilidades municipales totalmente gratuitas que facilitan y mejoran la relación de los vecinos con el Ayuntamiento. Proporciona a los ciudadanos un instrumento de identificación, información, gestión y pago que permite una significativa mejora en términos de comodidad y accesibilidad a los diferentes servicios municipales. La Tarjeta dispone de banda magnética e incorpora un chip con capacidad de reconocer el código de identificación de cada ciudadano usuario así como el “PIN” o clave secreta personal que le permite acceder a sus datos personales de información y gestión con el Ayuntamiento. Hasta ahora, muchos ciudadanos debían venir al Ayuntamiento una, dos y hasta tres veces para finalizar un trámite: informarse -primero-, tramitar el impuesto o la licencia -después- y finalmente pagar en la recaudación municipal o en una entidad bancaria.

La tarjeta también actúa como llave para acceder desde internet a todo tipo servicios municipales. Este sistema posibilita, por ejemplo, que los ciudadanos puedan reservar una pista de tenis en el polideportivo de la ciudad sin moverse de casa. Además, desde cualquiera de los puestos de Autoservicio distribuidos en equipamientos municipales de la ciudad, los ciuda-

Proyecto ITACA

Con la tarjeta, su poseedor puede en un solo acto realizar, incluso, las tres operaciones en uno de los Puestos de Autoservicio distribuidos por la ciudad sin desplazarse al Ayuntamiento.

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danos pueden realizar gestiones de padrón, solicitar su información tributaria personal y domiciliar sus recibos, pagar esos mismos recibos si lo desea o reservar pistas e instalaciones deportivas.

En un primer momento la Tarjeta se ha dirigido a los ciudadanos y ciudadanas empadronados en Alcobendas y mayores de 18 años. En una segunda fase, la Tarjeta se ha extendido a otros usuarios de servicios y diferentes colectivos, incorporando progresivamente nuevas utilidades de gestión. Así ha ocurrido con el Abono Deporte cuyas utilidades se han sumado a la tarjeta de Alcobendas, incorporando, como valor añadido al abono, todas las utilidades de la tarjeta de Alcobendas. Igualmente, también se está integrando la tarjeta de usuarios de los hogares del jubilado. De este modo, la Tarjeta de Alcobendas va sustituyendo progresivamente, a los diferentes carnets municipales existentes, unificando en un mismo formato todas sus prestaciones, y de paso facilitando que una pluralidad de públicos acceda a la sociedad de la información. TARJETA DE ALCOBENDAS 30.948

35.000 30.000

20.787

25.000

16.787

20.000

Proyecto ITACA


De la misma manera que con la tarjeta bancaria podemos “llevar el banco en el bolsillo” las 24 horas, con la Tarjeta de Alcobendas podemos “llevar el Ayuntamiento en el bolsillo”.

392

2001 2002 2003

15.000 10.000

2000

3.582

3.893

4.478 5.366

2004

5.000

2005

0

2006


Prácticamente un 30% de la población de la ciudad utiliza de manera cotidiana la tarjeta de Alcobendas, un porcentaje muy significativo si tenemos en cuenta que, en muchos casos se utiliza una tarjeta por hogar. La tarjeta de Alcobendas permite acceder a un paquete de utilidades básicas que se viene ampliando paulatinamente con la incorporación de nuevas prestaciones. • Información personal con el acceso al padrón y al pago de impuestos. • Utilidades de gestión tales como la obtención de justificantes de padrón, domiciliación de tributos y pago de recibos. • Reserva de instalaciones deportivas: tenis, paddle, squash, frontón, mini-frontón, billar, fisioterapia, sauna, rayos uva, masajes, etc., • Otras utilidades: culturales, acceso a bolsa de empleo municipal y uso como tarjeta de fidelización con descuentos de hasta el 15% en el pequeño comercio de Alcobendas. Características y modalidades de la Tarjeta de Alcobendas: La Tarjeta de Alcobendas es totalmente gratuita.

• No requiere ningún tipo de contrato con ninguna entidad financiera. Una vez que el solicitante la recibe en su domicilio puede utilizarla sin ninguna limitación (conocido su "PIN" de acceso que igualmente se facilita unos días después de recibir Tarjeta). • Para poder operar con la Tarjeta de Alcobendas en los 16 Puestos de Información y Gestión el usuario necesitará una clave personal (que podrá cambiar en el Puesto) que garantiza la confidencialidad de acceso a sus datos y que se le facilitará

Proyecto ITACA

•

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siguiendo el mismo procedimiento que el que utilizan habitualmente las entidades financieras con sus clientes. • Finalmente cabe insistir en que la Tarjeta nace con la vocación de sustituir progresivamente a los distintos carnets municipales, con lo que facilita su portabilidad a los usuarios que tienen en la tarjeta un auténtico vínculo de identidad con su ciudad. Web interactiva de información y gestión: “El Ayuntamiento en casa”

Se trata de una Web prestadora de servicios que actualmente ofrece: • Toda la información y trámites municipales actualizados en tiempo real (a través de la potente base de datos INFOCIUDAD). • Proyecto ITACA


La Tarjeta es uno de los nuevos canales de los que el Ayuntamiento se ha dotado para prestar sus servicios a los ciudadanos en mejores condiciones de accesibilidad, comodidad y por tanto de calidad. Pero el medio telemático por excelencia es la red de redes: Internet, el canal por el que cada vez transitan más ciudadanos, que esperan también respuesta a sus demandas y necesidades, no sólo de información, sino también de gestión. Así La vocación principal de la Web interactiva del Ayuntamiento es ofrecer servicios de información, tramitación y gestión.

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Plano de la ciudad, información meteorológica y tráfico.

• Actualidad: revista municipal “Sietedías digital” y Teatro Auditorio de la ciudad. • Gestiones directas de: padrón, impuestos y reserva de instalaciones deportivas.


• Información de la ciudad (comunicaciones, actividad económica y asociativa, proyectos estratégicos, actos culturales, cursos, etc.). • Información del Ayuntamiento: Pleno y Equipo de Gobierno, presupuesto, organización, Guía de Servicios y Planes municipales. •

Oferta pública de empleo y pliegos de contrataciones.

•

Reclamaciones y Sugerencias y correo.

•

Utilidades para la participación: foros, etc.

• Votaciones y consultas sobre diferentes aspectos de la ciudad. • Retransmisión de eventos de la ciudad: sorteos de viviendas, etc. •

Mostrador virtual del servicio de Atención ciudadana.

Para acceder a la información privada y gestiones personalizadas de la Web (Padrón, Impuestos y Reserva de Instalaciones) hay que ser poseedor de la Tarjeta de Alcobendas y solicitar la clave personal de acceso por la Red Internet.

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Todo ello en un entorno seguro y de calidad como acreditó la certificación Web Value que obtuvo la página web junto con menciones destacadas en diferentes rankings (Ciberpaís, etc.).

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Accesos a la web municipal 826.943

900.000

2000

800.000

556.812

700.000

2001

600.000 500.000 400.000 300.000 200.000

2002

351.566 268.092 226.173 125.469 50.607

2003 2004

100.000

2005

0

2006

Reservas Deportivas en Internet

18.190 20.000

14.523

15.000

2.621

3.935

300

0

5.696

2003 2004 2005 2006

ENTORNO TECNOLÓGICO

Proyecto ITACA


2001 2002

6.350

10.000 5.000

2000

396

En el proyecto que el Ayuntamiento de Alcobendas lleva a cabo en desarrollo de su Web y Tarjeta Ciudadana, se ha optado por la vía del “hosting” externo a través de una empresa. La página Web soporta una parte de información estática y otra dinámica con la realización de gestiones municipales. Este apartado es verdaderamente el que singulariza este proyecto


en el Ayuntamiento de Alcobendas por el alto grado de dificultad tecnológica exigido para poder conseguir correctamente las funcionalidades de gestión: padrón de habitantes, Tributos y Espacios Deportivos, actualizándose en tiempo real las bases de datos municipales. La interactividad con el usuario se establece desde los puestos de información y gestión o desde cualquier navegador en un ordenador con acceso a Internet. Esto supone una dificultad añadida, ya que los dispositivos son diferentes en cada caso y por consiguiente los desarrollos para las interface también, conservando siempre para cada tipo de entrada las mismas funcionalidades. Al finalizar la sesión, quedan actualizadas las bases de datos municipales de acuerdo a la gestión efectuada. Se ha desarrollado un sistema de control de acceso a la información personalizada y bajo protocolo seguro en el instante de realizar una gestión, a través de una contraseña que sólo conoce el ciudadano solicitante.

Las comunicaciones son parte esencial en el proyecto al contemplarse actuaciones on-line que dan lugar a la exigencia de una rápida y segura respuesta en el tráfico de los datos, teniendo además planificada la incorporación de nuevas gestiones municipales.

Proyecto ITACA

La arquitectura de comunicaciones está definida con tecnología “frame relay” desde cada puesto de información y con ADSL desde el Host municipal al servidor de Web. Obviamente, el acceso individual es vía Internet siendo accesible desde cualquier tipo de navegador y sistema operativo.

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LA AVENTURA CONTINUA La Tarjeta de Alcobendas y la Web interactiva ha revolucionado el concepto de Atención Ciudadana en el Ayuntamiento. Las vías telemáticas, se han convertido además en un privilegiado canal de relación entre el Ayuntamiento y sus vecinos, que no excluye sino que complementa las vías de atención presencial y telefónica.

El presente del proyecto que actualmente está en su tercera etapa evoluciona al vertiginoso ritmo que impone el desarrollo exponencial de internet y los nuevos dispositivos de movilidad. De este modo la web de Alcobendas está evolucionando hacia el concepto de web social o web2.0. donde los usuarios tienen un enorme protagonismo en los contenidos. Paralelamente y como criterio general se potenciará el pago de servicios a través de internet y se incorporarán los avances en cuanto a buscadores de información, que valoran y clasifican las búsquedas. Un repaso a la carpeta de asuntos del mes del Equipo ITACA me servirá para situar rápidamente los ámbitos en los que estamos trabajando:

Proyecto ITACA


El hecho de haber sido uno de los primeros ayuntamientos de España que en emprender este camino ha supuesto muchas dificultades, de las que hemos sacado aprendizaje, pero también satisfacciones como la obtención del Premio de las Naciones Unidas al Servicio Público por el Proyecto ITACA.

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-

Firma Electrónica y Registro Telemático.

-

Portal de Empleo-Bolsa de Empleo On-Line.

Nuevas Utilidades de la aplicación de gestión de servicios deportivos (INPADE) para incorporación de nuevos servicios a las actuales utilidades de Reserva de Pistas y Servicios Deportivos on-line.


-

Escuela de Abonados y Competiciones.

Nuevos servicios de tramitación y gestión: Ventanilla Tributaria Virtual. Nuevos aplicación de gestión y tramitación virtual. Desarrollo del proyecto “Carpeta Ciudadana”. Nuevas Plataformas de Pago (Red.es y/u otras) complementarias a la existente pasarela virtual de pagos. Ampliación de las capacidades de información de web y Test de usuario. cés).

Gestión y Medición de la experiencia de usuario. Traducción de contenidos de la página web (inglés y fran-

Más allá de los servicios, y desde la perspectiva que da el haber desempeñado la dirección política del Proyecto ITACA, creo conveniente destacar tres claves por las que animo a los gobiernos locales a apostar por las Tecnologías de la Información y comunicación:

• Buen gobierno: El uso de las TIC´s en la administración pública permite mejorar los procesos y desarrollos internos, así como generar nuevos proyectos que sumar a los ya existentes. Ello permite integrar los diferentes sistemas existentes, compartir recursos y mejorar la gestión interna.

Proyecto ITACA

• Atención al ciudadano: El uso de las TIC´s en la administración pública, permite generar nuevas formas de relaciones entre el gobierno y los ciudadanos y los agentes económicos, de forma tal que todos reciban sus servicios en forma eficiente, eficaz y sin limitaciones geográficas o temporales.

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• Desarrollo de la democracia: El acceso que tienen los ciudadanos a Internet permite que el ciudadano tenga un rol más activo en las decisiones gubernamentales, a la par que genera nuevos espacios y formas para la participación ciudadana y la transparencia de los asuntos públicos.

Proyecto ITACA


Alcobendas ha sido una de las primeras ciudades españolas y europeas capaces de poner en marcha un proyecto integral de atención y servicio al ciudadano mediante las TIC´s. Gracias a ITACA el Ayuntamiento ha entrado con paso firme en el siglo XXI.

400

Agradecimientos

DireCtor

Juan Ferrera Cuesta Verano

De los Cursos De

Del

esCorial

José Miguel FernánDez suárez seCretario téCniCo. Cursos De Verano Del esCorial seCretaria

PaloMa águila CarMona téCniCa Del Curso “aDMinistraCión inteligente” CarMen Mayoral Peña luis Miguel PaloMares Martín

asesores

téCniCos De la PubliCaCión

Diseño PortaDa Jesús barbeitio Diseño De Maqueta y CoMPosiCión Juan antonio CaChinero Fuentes

La Administracion Inteligente

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