Jurnal Masyarakat Dan Budaya Vol. 12 No. 2010

Daftar Isi

Jurnal MASYARAKAT DAN BUDAYA Volume 12 Nomor 2 Tahun 2010 Halaman Pengantar Redaksi

iv

Topik  Refleksi Selintas Tentang Primordialisme, Pluralisme, dan Demokrasi

181

Taufik Abdullah

 Kajian Budaya dalam Perspektif Filosofi

209

Sutamat Arybowo

 Masalah-masalah Sosial Budaya dalam Pembangunan Kesehatan di Indonesia

231

Rusmin Tumanggor

 Realitas Masyarakat Adat di Indonesia: Sebuah Refleksi

257

John Haba

 Underground Economy dan Kejahatan Birokrat

277

Mohammad Kemal Dermawan

 Nelayan Desa Bendar: Strategi dalam Mengatasi Kendala Usaha Perikanan Tangkap 307 M. Azzam Manan

 Pencegahan dan Penanggulangan Perdagangan Perempuan yang Berorientasi Perlindungan Korban

331

D.T.P. Kusumawardhani

Tinjauan Pustaka  Otonomi Bidang Kesehatan yang Setengah Hati

363

Jane KP

Jurnal Masyarakat Jurnal Masyarakat dan dan Budaya, Budaya, Volume 12 No . 2 Tahun 2010

i

MASYARAKAT DAN BUDAYA.

Pelindung

Sebuah jurnal jurnal masalah masalah kemasy kemasyara arakata katan n dan kebudayaan, yang menyajikan karangan ilmiah dalam bentuk hasil penelit penelitian ian,, tinjaua tinjauan n teori teori maupun maupun konsep, penilaian terhadap hasil penelit penelitian ian dan pendeka pendekatan tan baru, baru, serta serta tinjauan buku. Diterbitkan secara berkal berkalaa dua kali dalam dalam setahu setahun n (dalam (dalam bahasa bahasa Indone Indonesia sia atau Inggri Inggris), s), oleh Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan – Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB–LIPI), dengan ISSN 1410-4830, berdasarkan Surat Keputusan Ketua LIPI Nomor 472/E/1995 tertanggal 17 Mei 1995.

Ketua Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

Redaksi menerima tulisan ilmiah dalam bentuk artikel atau tinjauan buku, dalam bahasa Indonesia atau Inggris. Panjang tulisan 15–25 halaman A4, diketik 1,5 spasi, dengan abstrak dalam bahasa Inggris untuk tulisan berbahasa Indonesia dan dalam bahasa Indonesia untuk tulisan berbahasa Inggris. Panjang abstrak tidak lebih dari 300 kata. Referensi sumber dicantumkan dalam kurung di dalam teks, dengan susunan: nama pengarang, tahun karangan dan nomor halaman yang bibliografi dikutip. Penulisan mengikuti susunan sebagai berikut: nama pengarang, tahun, judul karangan, nama kota, dan nama footnote) penerbit. Catatan kaki ( footnote) hanya berisi penjelasan tentang teks, dan diketik di bagian bawah dari lembar teks yang dijelaskan. Pengiriman artikel bisa dilakukan melalui e-mail, fax ataupun pos, dengan disertai disket file.

Mitra Bestari

ii

Penanggung Jawab •

•

Deputi Bidang Ilmu Pengetahuan Sosial dan Kemanusiaan – LIPI Kepala Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan (PMB) – LIPI

Penasehat Editorial Penasehat Editorial • • • •

•

•

Prof. Dr. Taufik Abdullah Prof. Dr. Dewi Fortuna Anwar, MA Dr. Riwanto Tirtosudarmo Prof. Drs. Rusdi Muchtar, MA Prof. Dr. Muriel Charras (French National Research Institute) Dr. Iwan Gardono (Universitas Indonesia)

Pemimpin Redaksi

Dr. M. Hisyam Wakil Pemimpin Redaksi

Drs. Masyhuri Imron, MA Dewan Redaksi • • •

Dr. Rusydi Syahra Drs. Dundin Zaenuddin, MA Lilis Mulyani, SH, LLM

Redaksi Pelaksana

Leolita Masnun, SH, MA Pembantu Redaksi

Djoko Kristijanto, S.Sos Alamat Redaksi : PMB-LIPI, Widya Graha Lt. VI & IX Jl. Jend. Gatot Subroto Subroto No. 10, Jakarta Selatan 12190. 12190. Telpon : (021) 570 1232, 525 1542 Ext. 676/671 Fax : (021) 570 1232. E-mail : [email protected]

Jurnal Masyarakat Jurnal Masyarakat dan dan Budaya, Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010

MASYARAKAT DAN BUDAYA.

Pelindung

Sebuah jurnal jurnal masalah masalah kemasy kemasyara arakata katan n dan kebudayaan, yang menyajikan karangan ilmiah dalam bentuk hasil penelit penelitian ian,, tinjaua tinjauan n teori teori maupun maupun konsep, penilaian terhadap hasil penelit penelitian ian dan pendeka pendekatan tan baru, baru, serta serta tinjauan buku. Diterbitkan secara berkal berkalaa dua kali dalam dalam setahu setahun n (dalam (dalam bahasa bahasa Indone Indonesia sia atau Inggri Inggris), s), oleh Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan – Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB–LIPI), dengan ISSN 1410-4830, berdasarkan Surat Keputusan Ketua LIPI Nomor 472/E/1995 tertanggal 17 Mei 1995.

Ketua Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

Redaksi menerima tulisan ilmiah dalam bentuk artikel atau tinjauan buku, dalam bahasa Indonesia atau Inggris. Panjang tulisan 15–25 halaman A4, diketik 1,5 spasi, dengan abstrak dalam bahasa Inggris untuk tulisan berbahasa Indonesia dan dalam bahasa Indonesia untuk tulisan berbahasa Inggris. Panjang abstrak tidak lebih dari 300 kata. Referensi sumber dicantumkan dalam kurung di dalam teks, dengan susunan: nama pengarang, tahun karangan dan nomor halaman yang bibliografi dikutip. Penulisan mengikuti susunan sebagai berikut: nama pengarang, tahun, judul karangan, nama kota, dan nama footnote) penerbit. Catatan kaki ( footnote) hanya berisi penjelasan tentang teks, dan diketik di bagian bawah dari lembar teks yang dijelaskan. Pengiriman artikel bisa dilakukan melalui e-mail, fax ataupun pos, dengan disertai disket file.

Mitra Bestari

ii

Penanggung Jawab •

•

Deputi Bidang Ilmu Pengetahuan Sosial dan Kemanusiaan – LIPI Kepala Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan (PMB) – LIPI

Penasehat Editorial Penasehat Editorial • • • •

•

•

Prof. Dr. Taufik Abdullah Prof. Dr. Dewi Fortuna Anwar, MA Dr. Riwanto Tirtosudarmo Prof. Drs. Rusdi Muchtar, MA Prof. Dr. Muriel Charras (French National Research Institute) Dr. Iwan Gardono (Universitas Indonesia)

Pemimpin Redaksi

Dr. M. Hisyam Wakil Pemimpin Redaksi

Drs. Masyhuri Imron, MA Dewan Redaksi • • •

Dr. Rusydi Syahra Drs. Dundin Zaenuddin, MA Lilis Mulyani, SH, LLM

Redaksi Pelaksana

Leolita Masnun, SH, MA Pembantu Redaksi

Djoko Kristijanto, S.Sos Alamat Redaksi : PMB-LIPI, Widya Graha Lt. VI & IX Jl. Jend. Gatot Subroto Subroto No. 10, Jakarta Selatan 12190. 12190. Telpon : (021) 570 1232, 525 1542 Ext. 676/671 Fax : (021) 570 1232. E-mail : [email protected]


Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan – Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB– LIPI) adalah lembaga pemerintah yang bergerak dalam bidang penelitian, khususnya berkaitan dengan masalah-masalah kemasyarakatan dan kebudayaan. Didukung oleh kurang lebih 60 tenaga peneliti dari berbagai berbagai bidang bidang ilmu sosial dan kemanusiaan kemanusiaan,, PMB– LIPI siap memberikan pelayanan jasa ilmiah berupa penelitian penelitian/surve /survei, i, konsultasi konsultasi ilmiah, ilmiah, seminar seminar dan pelatihan. pelatihan. PMB–LIPI PMB–LIPI terdiri dari tiga bidang, bidang, yaitu: Bidang Dinamika Masyarakat yang mempelajari masalah-masalah kemasyarakatan, Bidang Humaniora yang mempelajari masalah humaniora dan budaya, serta Bidang Hukum yang mempelajari masalahmasalah hukum.

Untuk informasi lebih lanjut, hubungi: PMB – LIPI

Widya Graha Lt. VI & IX Jl. Jend. Gatot Subroto No. 10 Jakarta Selatan 12190 Telp/Fax: (021) 570 1232 E-mail: [email protected]


ii i

Pembaca yang budiman, Jurnal Masyarakat dan Budaya kembali hadir di hadapan Anda dalam edisi kedua di tahun 2010 ini. Perkembangan isu-isu budaya, demokrasi, hukum dan kebijakan, maupun isu sosial lainnya semakin menarik untuk disimak. Beberapa hasil kajian dari penulis kami hadirkan di dalam nomer ini khusus untuk Anda. Edisi kali ini dibuka dengan tulisan Taufik Abdullah mengenai kajian sejarah tentang hubungan primordialisme, pluralisme dan demokrasi. Dalam tulisan ini dijelaskan bagaimana perdebatan tentang demokrasi dan pluralisme berkembang di era kolonial yang menjadi salah satu pemicu terbentuknya gerakan kemerdekaan Indonesia. Paska proklamasi, perdebatan semakin berkembang dan “demokrasi” dikatakan baru akan tercapai apabila masyarakat Indonesia dapat membebaskan dirinya dari ikatanikatan primordial. Tentunya tulisan ini menjadi sangat menarik dan relevan mengingat saat ini justru ikatan-ikatan primordial semakin kuat, dan kelompok-kelompok masyarakat yang didasarkan pada ikatan kesukuan semakin sering terlibat konflik. Tulisan kedua tidak kalah menarik ditulis oleh Sutamat Arybowo, mengenai pendekatan filsafat terhadap kajian budaya (cultural studies). Dalam tulisannya ini Sutamat menggunakan pendekatan filsafat yaitu melakukan refleksi mendalam tentang permasalahan kebudayaan dalam rangka memberikan rekomendasi kebijakan kebudayaan yang lebih tepat. Menggunakan tiga komponen, ontologi, epistemologi dan aksiologi; penulis menemukan bahwa ada pemahaman baru tentang kajian budaya yang melihatnya sebagai sebuah “proses pemaknaan” dimana kebudayaan tidak lagi dilihat sebagai sesuatu yang “given”. Dari kebijakan kebudayaan, kita beralih ke kebijakan kesehatan. Tulisan Rusmin Tumanggor selanjutnya membawa kita pada penjelasan mengenai masalah-masalah sosial budaya dalam

iv

Jurnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010

pembangunan kesehatan di Indonesia. Sebagai sebuah kebutuhan dasar, upaya peningkatan kesehatan merupakan program utama pemerintah di Indonesia. Tulisan ini menjelaskan secara mendalam mengenai bentuk-bentuk upaya pemerintah di dalam bidang kesehatan, termasuk subjek penerima manfaat, permasalahan spasial, institusional, hingga permasalahan-permasalahan lain di dalam pelaksanaan kebijakan bidang kesehatan. Tulisan selanjutnya menggunakan pendekatan kriminologi dan hukum untuk menjelaskan tentang “ekonomi bawah tanah” atau “underground economy” dan kejahatan birokrat. Penulis, Mohammad Kemal Dermawan, menjelaskan tentang tipologi, modus dan pelaku underground economy dalam sektor usaha tekstil mulai dari jaringan teratas hingga jaringan terbawahnya. Dalam tulisan ini dipaparkan bahwa kenyataannya aktivitas ekonomi yang tidak terdata, atau bahkan illegal justru jumlahnya sangat banyak, diantaranya karena adanya kejahatan oleh birokrat dari sektor terkait sendiri. Penggambaran realitas kehidupan masyarakat Indonesia lainnya dituliskan oleh John Haba yaitu mengenai masyarakat adat di Indonesia. Permasalahan masyarakat adat kembali digambarkan secara reflektif oleh penulis, mengingatkan kembali bahwa kenyataan masyarakat adat di Indonesia masih diperdebatkan baik dari sisi definisi, pengakuan pemerintah terhadap hak-hak mereka, dan bagaimana cara agar masyarakat adat dapat lebih maksimal turut serta dalam proses pembangunan nasional. Tulisan ini menganalisis secara mendalam semua permasalahan yang dihadapi masyarakat adat. Penulis melihat kesenjangan-kesenjangan antara kebijakan dan kenyataan di lapangan, maupun masalah lain dari masyarakat adat di Indonesia. Tentunya semua bisa Anda simak di dalam tulisan ini. Artikel selanjutnya adalah mengenai nelayan di Desa Bendar di Kabupaten Pati Jawa Tengah dalam menyiasati kesulitan dalam usaha perikanan. M. Azzam Manan, menggambarkan kesulitan-kesulitan yang dihadapi para nelayan, diantaranya aturan-aturan yang melarang penggunaan beberapa


v

jenis alat tangkap yang biasa mereka gunakan, kesulitan birokrasi, kekurangan modal, sistem pasar yang tidak berpihak pada nelayan kecil, dan instabilitas pendapatan mereka. Strategi apa sajakah yang mereka lakukan untuk menyiasati permasalahan permasalahan yang mereka hadapi? Semua itu dibahas secara mendalam di dalam tulisan ini. Kajian mengenai kejahatan terhadap perempuan, dalam hal ini perdagangan perempuan atau women trafficking, menjadi kajian yang penting karena pemerintah Indonesia juga mulai menempatkannya dalam skala prioritas tertinggi untuk isu perempuan. DTP. Kusumawardhani menggambarkan bahwa berdasarkan hasil kajiannya ada banyak faktor yang mendorong dan menarik banyak subjek maupun korban trafficking. Para pelaku kejahatan (trafficker dan perekrut) memanfaatkan celah hukum yang ada sehingga dapat beroperasi di daerah-daerah pedesaan. Tulisan ini juga menggambarkan bentuk-bentuk pekerjaan terburuk yang dipaksakan kepada para korban. Bagaimana pemerintah dapat menangani kejahatan perdagangan orang ini? Tulisan ini akan memberikan beberapa masukan rekomendasi terhadap kebijakan yang terkait dengan perdagangan perempuan. Demikianlah pembaca, beberapa hasil kajian yang kami sajikan untuk menambah pengetahuan dan referensi bagi Anda. Semoga tulisan-tulisan yang kami sajikan dalam edisi kali ini bermanfaat bagi Anda. Selamat membaca!

v i


REFLEKSI SELINTAS TENTANG PRIMORDIALISME , PLURALISME, DAN DEMOKRASI Taufik Abdullah1

Abstract This writing is a reflective analytical description on the relations between primordialism, pluralism and democracy. By using historical analysis, the writer tries to unfold how the words “democracy” arose as an idea that led to a social movement. Democracy was used to largely interpreted as “modernism” or “developed”, which later debates also included the desire for equality of rights and status. This later idea has brought the first social movement against colonialism. By the time Indonesia gained its independence, democracy was thought to be – and can only be achieved – if the people can free themselves from primordial bounds. the imagined democratic community is a community with a social structure and system that is able to bloom a “Cultural Bazaar” condition, a “market” that spares room for pluralism. Then, under this conditions, new values can be nurtured as a base to re-create the new society. Keywords: primordialism, pluralism, democracy, historical analysis

Sejarah dan Mitos

Sikap "taken thing for granted' – kalau boleh memakai ungkapan yang dilarang oleh kebijaksanaan "berbahasa yang baik dan benar" – terhadap segala sesuatu yang telah menjadi bagian dari pengalaman keseharian adalah kecenderungan yang biasa. Apalagi bila segala sesuatu yang telah dirasakan sebagai yang semestinya saja itu telah pula mendapat pengesahan dalam sistem pengetahuan yang dianggap sah dan ideologi yang dominan. Kalau telah begini, maka hal yang mungkin bisa dipertanyakan tidak lagi tertanyakan. Begitulah umpamanya sikap dan pandangan yang dipelihara terhadap corak dan 1

Ketua Komisi Ilmu-Ilmu Sosial, akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia (AIPI).

Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010

181

keberadaan bangsa dan negara. Adalah hal yang sangat biasa kalau strategi ideologis dari pemegang kekuasaan untuk menekankan keutuhan jalur sejarah yang dikatakan otentik akan keabsahan dari kehadirannya. Maka siapapun bisa saja terbuai oleh apa yang dikatakan sebagai kenyataan historis, meskipun sesungguhnya hal itu tidak lebih daripada mitologisasi dari realitas sejarah saja. Dikatakanlah, umpamanya, bahwa Indonesia adalah satu bangsa yang utuh dan bersatu sejak zaman purbakala dan bahwa keutuhan sejarahnya hanya terganggu oleh intervensi kolonial, yang dikatakan – lagi-lagi sebuah mitos, tetapi lebih menyesatkan dan lebih bodoh – berlangsung selama 350 tahun. Memang kalau dipikir-pikir tidak ada satu bangsa pun, bahkan tidak satu komunitas sekali pun, betapapun kecil dan sederhananya, yang tidak memerlukan mitos integratif. Mitos bukan saja mentransformasikan ingatan sejarah tentang peristiwa yang terjadi di masa lalu menjadi ajaran moral yang bersifat integratif dan bahkan inspiratif ataupun merupakan refleksi dari keprihatinan kultural, tetapi juga memberi jawab terhadap kemungkinan adanya ketimpangan antara sistem logika dengan realitas empiris yang dihadapi. Mengapa dijajah padahal kita adalah bangsa yang berbudaya tinggi? Maka mitos pun tampil untuk memberi jawab terhadap diskrepansi historis yang menyakitkan ini. Akan tetapi memang harus disadari juga bahwa tidak jarang mitos adalah juga pantulan dari subjektivitas kolektif yang bersifat hegemonik. Dengan sifatnya yang hegemonik ini biasa sekali mitos itu mempunyai kecenderungan untuk meniadakan keabsahan pertanyaan, yang bisa mempertentangkan kebenaran yang diajukannya dengan tinjauan rasional atas struktur realitas empiris. Karena itulah meskipun bisa memberikan ketenangan perasaan dan suasana kemantapan sosial, mitos tidak menolong dalam usaha untuk mendapatkan kearifan kultural dalam menghadapi berbagai corak cobaan dan perubahan yang dialami. Mitos lebih cenderung menampilkan dirinya sebagai pemberi jawab akhir yang memberi kesan final. Sebab itulah dalam usaha untuk memahami corak dinamika dan perkembangan Indonesia (dan tentu saja negeri lain) sekali-sekali mitos itu perlu juga dijauhi, meskipun mungkin hanya untuk sementara, dengan mendekatkan diri pada sejarah. Merekonstruksi peristiwa yang terjadi di suatu lokalitas dalam suatu rentangan waktu adalah tugas

182


utama dari sejarah, sebagai sebuah cabang keilmuan. Sejarah bukan saja berusaha sejauh dan seutuh mungkin me-rekonstruksi apa yang pernah terjadi, di mana dan bila terjadinya dan siapa pula terlibat di dalamnya tetapi juga berusaha mendapatkan jawab terhadap pertanyaan “mengapa” semua itu harus “begini”, bukannya “begitu”. Ketika semua telah ditulis tidak pula jarang sejarah memancing untuk merenungkan pesan, bahkan tidak pula jarang, makna yang dipancarkan oleh peristiwa yang terjadi di masa lalu itu. Apakah peristiwa di masa lalu itu meninggalkan pesan moral atau apa saja atau bahkan memantulkan makna tentang dirinya dan masa depan? Ataukah hanya terasa sebagai peristiwa yang lewat dalam lintasan waktu belaka? Lewat dan berlalu begitu saja. Meskipun sedemikian banyak kemungkinan yang dipunyainya, sejarah tidak mempunyai claim dan bahkan tidak pula mempunyai hak untuk memberi jawaban yang final . Sejarah malah lebih cenderung untuk membuka pertanyaan yang seakan-akan tanpa henti. Maka, jika hendak kembali pada masalah semula, yaitu tentang eksistensi bangsa dan negara, sejarah pun tanpa segan-segan akan mengatakan bahwa bukan saja semua itu adalah bagian dari gejala sejarah modern, tetapi juga bahwa kehadiran keduanya – tidak terjadi dengan begitu saja. Kehadiran bangsa dan negara sesungguhnya adalah hasil dari pilihan yang diperjuangkan. Selanjutnya sejarahpun berusaha pula memberitahukan bahwa dalam proses memperjuangkan hasil pilihan itu, perdebatan intelektual dan ideologi, yang kadang-kadang sangat sengit, terjadi di antara para pemilih cita-cita ke arah terwujudnya nation formation dan kelanjutan prosesnya, yaitu nation-building. Batas-batas 'bangsa', azas kebangsaan – bahkan keabsahan religius dari konsep kebangsaan itu sendiri – dan landasan ideologis perjuangan dari negara-bangsa yang dicita-citakan, adalah hal-hal fundamental yang pernah diperdebatkan dalam proses pembentukan bangsa dan negara. Kini, setelah sekitar satu abad berlalu mungkin terasa aneh juga – kalau dikatakan bahwa konsep demokrasi, apalagi keadilan sosial, yang mula-mula hanya diartikan sebagai perlawanan terhadap kemiskinan dan keterbelakangan, ternyata tidak pemah diperdebatkan dengan sungguh-sungguh di masa awal pergerakan kebangsaan di negeri ini. Tampak bagi kalangan kaum pergerakan Indonesia kedua konsep ideal ini lebih diperlakukan sebagai hal yang telah semestinya saja, meskipun sebenarnya kerap juga diejek oleh mereka yang mempertahankan status quo, sang pembela kemantapan


183

lama. Keduanya adalah bagian yang esensial dari hasrat untuk memperbaiki situasi dari eksistensi diri dan komunitas. Kalau sejarah wacana politik di tanah air tercinta ini boleh dikaji lagi, maka tampaklah bahwa ketika kata "demokrasi" pertama kali dipakai konsep ini hanya dipahami sebagai bagian yang esensial dari "kemajuan" dan “dunia maju”. Kedua hal inilah yang menjadi landasan ideologis yang paling awal mempengaruhi segelintir golongan (agak) terpelajar (dalam pengertian “Barat”) yang berdiam di kota-kota. "Demokrasi", sebagai pengakuan akan hak untuk ikut serta mengatur masyarakat sendiri dianggap sebagai ekspresi dari "kemajuan", sebagaimana ditunjukkan oleh negeri-negeri yang telah “maju”. Jadi ciri utama dari negeri yang “maju” adalah “demokrasi”? Hanya sesederhana itu saja pemahaman tentang demokrasi pada mulanya. Barulah kemudian dalam perkembangan selanjutnya konsep ini diartikan sebagai cetusan dari hasrat persamaan hak dan status dalam konteks masyarakat kolonial. Maka seruan demokrasi pun tampil sebagai pantulan dari semangat egaliter-pengingkaran terhadap stratifikasi sosial kolonial dan sekaligus merupakan tuntutan bagi keikutsertaan dalam pengaturan sosial pemerintahan (Abdullah, 2009: 1–87; 1972). Dalam kaitan inilah slogan "sama rasa, sama rata", sebagaimana dirumuskan untuk pertama kali oleh Mas Marco Kartodikromo (Loir, 1974) di sekitar awal tahun 1920–an, bisa dilihat sebagai perpaduan antara hasrat demokratis dan "keadilan sosial" (sebuah konsep yang baru kemudian dirumuskan). Perkembangan pemahaman terhadap demokrasi ini terjadi dalam konteks pemikiran yang belum melampaui ikatan lokal. Demokrasi berarti dimungkinkannya anak negeri untuk ikut serta dalam raad lokal atau dewan pemerintahan setempat. Inilah suasana dalam periode setelah kekalahan melawan kolonialisme telah dialami dan di saat keharusan untuk menemukan pegangan baru, yang dapat merelatifkan makna penjajahan secara psikologis, semakin diperlukan. Dalam tahap perkembangan sejarah seperti ini masyarakat anak jajahan bisa dikatakan sedang berada situasi “perantara” 2 – seakan-akan sang penjajah sesungguhnya adalah pemberi contoh dalam peningkatan peradaban.

2

Konsep “Masyarakat Perantara yang pernah dipakai the Schakel Societ” .

184

atau

dalam bahasa gado–gado


Tetapi ketika kolonialisme telah mulai secara intelektual diartikan sebagai penghinaan atas harkat diri dan sebagai penghisap kekayaan tanah air, maka ketika itu pula pergerakan rakyat mulai memvisualisasikan kehadiran adanya sebuah "bangsa", yang melampaui ikatan lokalitas dan etnis. Dalam suasana ini kemajuan dan demokrasi dianggap dan bahkan diperlakukan sebagai sine qua non dari eksistensi bangsa yang bersifat antaretnis dan multi–etnis. Adalah sebuah keyakinan politik yang paling awal dari kaum pergerakan bahwa sebuah bangsa yang bersifat multi–etnik dan multi–kultural hanya mungkin tumbuh dan berkembang dalam tatanan sosial dan politik yang bercorak demokratis. Di masa pergerakan kebangsaan telah semakin meningkat barangkali bisa juga sambil lalu dicatat bahwa adalah Bung Hatta yang paling enggan memperlakukan cita-cita demokratis sebagai semboyan “demi kemodernan” saja. Berbagai tulisannya yang ditulis sejak ia masih belajar di negeri Belanda memperlihatkan usahanya yang serius dan konsisten untuk mencari sistem demokrasi yang sesuai bagi Indonesia modern tetapi mempunyai latar belakang yang multi–kultural (Hatta, 1952). Demokrasi dalam Wacana

Perdebatan tentang demokrasi barulah semakin menjadi marak sekian tahun setelah kemerdekaan tercapai dan kedaulatan negara telah didapatkan. Perdebatan ini terjadi setelah Presiden Sukarno (1956), yang gelisah dengan ketidakstabilan politik yang dihasilkan sistem demokrasi parlementer, yang mempunyai Undang Undang Dasar Sementara (UUDS 1950) yang menempatkan Presiden hanya sebagai kepala dan simbol negara belaka. Dalam salah satu pidatonya mengatakan bahwa ia "bermimpi semua partai bersedia membubarkan dirinya". "Mimpi" yang kemudian diikuti oleh “konsepsi Presiden” (1957) serta merta dirasakan sebagian pemimpin partai sebagai ancaman terhadap demokrasi. Bagi Bung Karno pelaksanaan sistem demokrasi di Indonesia yang baru mengecap kemerdekaannya untuk mengatur diri sendiri itu dengan jelas memperlihatkan betapa tidak sesuainya tradisi Indonesia dengan sistem demokrasi yang, katanya diimpor dari Barat. Demokrasi “liberal” yang dijalankan hanyalah berarti tidak lebih daripada “50% tambah satu”. Sistem ini bahkan juga memberi kesempatan bagi kepura-puraan politik untuk mendapatkan dukungan yang bisa dipergunakan untuk kepentingan yang sama sekali tak ada kaitannya dengan cita-cita demokrasi. Bukankah demokrasi


185

yang dikatakan Bung Karno liberal itu telah pula menyebabkan terganggunya kestabilan pemerintahan? Bukankah sistem demokrasi yang dipakai itu sesungguhnya bukan saja telah menjauh dari “kepribadian nasional” tetapi juga mengingkari pentingnya peranan fungsi kepemimpinan dalam kehidupan kenegaraan? Semua kelemahan ini sangat ditekankan apalagi ketika berbagai impian nasional, seperti kesejahteraan rakyat, penyebaran pendidikan dan keutuhan rasa persatuan masih jauh dari rangkulan bangsa (Feith, 1964). Maka begitulah perdebatan tentang esensi demokrasi pun menjadi semakin marak. Klimaks dari perdebatan ini ialah sebuah esei klasik dari Bung Hatta, Demokrasi Kita (1960), yang juga melihat dengan jelas segala kelemahan demokrasi sebagai sebuah sistem, yang mungkin bisa merangsang hasrat individualisme. Tetapi ia tidak sekadar melihat aspek-aspek kelemahan demokrasi. Bung Hatta, sang pejuang demokrasi sejak muda, memperlihatkan juga kekuatan sistem yang memberi penghargaan atas hak politik individu ini. Kelemahan dalam pelaksanaan demokrasi, katanya, tidak bisa diselesaikan dengan penciptaan sistem pemerintahan yang diktatorial, sebagaimana yang dilaksanakan Sukarno. Demokrasi bisa tenggelam karena kesalahan para pelaksananya, tetapi adalah “sebuah hukum besi sejarah”, katanya, demokrasi akan hidup kembali. Tetapi sementara itu Dekrit Presiden telah dikeluarkan. Sejak bulan Juli 1959 Indonesia telah resmi “kembali ke UUD 1945”. Demokrasi Terpimpin, yang didominasi oleh eksekutif, telah berdiri. Sejak itu praktis konsep ”pembagian kekuasaan” antara badan legislatif, eksekutif dan yudikatif telah digantikan oleh konsep yang dianggap lebih sesuai, yaitu “pembagian tugas”. Kecurigaan yang pernah disuarakan oleh “golongan oposisi” bahwa demokrasi parlementer telah terancam kini telah menjadi kenyataan. Maka perdebatan pun terhenti. Pemimpin Besar Revolusi bukan saja Kepala Negara dan Pemerintahan dan Panglima Tertinggi, sebagaimana ditentukan konstitusi, tetapi adalah juga pemegang monopoli dari keabsahan wacana politik dan ideologi. Perdebatan tentang demokrasi yang terhenti ini kembali marak di saat Demokrasi Terpimpin telah lumpuh dan Orde Baru masih berada dalam tahap konsolidasi kekuasaan. Tetapi ternyata perdebatan itu tak lebih daripada "musim panas Indian", yang hangat secercah sebelum musim dingin otoritarianisme datang menempa. Seperti halnya dengan

186


Demokrasi Terpimpin, yang digantikannya, Orde Baru, yang ingin menampilkan diri sebagai penyelamat UUD 1945 yang "telah diselewengkan", memperkokoh kedudukan dan kekuasaannya dengan konsep dan sistem demokrasi "anything but democratic”. Begitulah, kecuali beberapa tahun di saat-saat peralihan dari Demokrasi Terpimpin ke Orde Baru selama hampir empat puluh tahun (1959– 1998) Indonesia harus berada di bawah sistem yang mengingkari keyakinan awal dari pergerakan kebangsaan. Tetapi sudahlah. Sejarah dihamparkan bukan untuk diumpat dan dimaki atau bahkan dibangga-banggakan, tetapi sebagai usaha untuk merekonstruksi pengalaman yang mungkin bisa dijadikan sebagai salah satu sumber untuk mendapatkan kearifan dalam memahami hari ini dan merintis hari depan. Pengalaman kesejarahan yang dikisahkan di atas memperlihatkan bahwa demokrasi – salah satu prinsip yang paling fundamental dalam kehidupan berbangsa dan bernegara – barulah kembali diperdebatkan dengan sungguh-sungguh ketika cita-cita ini dirasakan sedang menghadapi ujian yang memprihatinkan. Demokrasi diperdebatkan di saat sistem ini sedang menghadapi ancaman. Meskipun hal ini terasa agak janggal juga, tetapi bisa juga dipahami, kalau saja ditilik kembali sejarah pemikiran kebangsaan Indonesia. Maka kembali sebuah flashback kesejarahan bisa dilihat lagi, hanya saja sekali ini lebih jauh ke belakang. Sejak negeri yang masih bernama Hindia Belanda ini memasuki zaman eksploitasi kapitalistik yang modern – menjelang awal tahun 1900–an – beberapa gelintir kaum terpelajar, yang menampilkan diri sebagai pelopor kemajuan, telah merasakan dan menyadari bahwa keterbelakangan masyarakat "bumiputera" hanyalah mungkin diakhiri dengan membebaskan diri dari ikatan tradisi yang kaku. “Dunia maju” dan 'kemajuan' hanya mungkin didekati kalau buaian primordialisme, yang serba ramah, tetapi melenakan, bisa diatasi. Sejak saat itu pula beberapa tokoh dari kalangan terpelajar (“Barat’) yang masih segelintir itu mulai berusaha mendapatkan sebuah masyarakat baru. Mereka adalah para perantau, yang secara fisik telah terpisah dari tanah kelahiran dan secara intelektual telah pula mulai merasakan perlunya melepaskan diri dari ikatan kultural masyarakatnya yang intim, asli, dan primordial. Berada di dunia luar, di kota-kota pusat kekuasaan dan ekonomi kolonial, mereka mendapatkan perspektif perbandingan. Mereka memasuki pergaulan kota, yaitu sebuah lingkungan sosial yang tumbuh dari tumpukan "komunitas orang asing" ( communities of strangers) yang


187

berdatangan dari mana-mana, yang secara bertahap semakin mendapatkan sistem komunikasi simbolik. Secara bertahap tetapi semakin kelihatan “para orang asing” yang berdatangan dari mana-mana ini semakin berhasil membentuk suatu komunitas kota yang bisa saling mengerti. Ketika rasa keasingan telah buyar maka secara pelan sebuah komunitas baru mulai berfungsi. Dalam masa ketika proses masyarakat kota telah tumbuh ini, maka kaum yang relatif terpelajar inipun menjadi bagian dari struktur dari masyarakat kota. Hanya saja kota kolonial, bukanlah kota yang dihuni oleh komunitas yang mempunyai harkat hidup yang sama. Kota kolonial diatur berdasarkan sistem hirarki dan status, yang bercorak kolonial dan rasial. Urbane, terpelajar, tetapi mereka kaum perantau ini berada pada jenjang status kolonial yang rendah. Mereka menyadari juga bahwa usaha untuk memasuki "dunia maju", yang bebas dari keterbelakangan dan kemiskinan, tidak dapat berjalan baik dalam suasana keterikatan pada ikatan tradisional dan primordial, yang asli. Mereka tahu juga bahwa suasana keramahan dan keakraban kultural yang diberikan oleh primordialisme harus dibayar dengan keterikatan pada keharusan struktural yang mengekang. Dalam suasana ini cita-cita kemajuan, yang membayangkan suatu situasi yang melampaui struktur kekinian dan ikatan kultural yang berakar dari masa lalu, akan dengan serta merta menimbulkan berbagai dilema kultural yang tak mudah diselesaikan. Karena itulah sejak semula mereka merasakan perlunya sebuah suasana dan masyarakat baru, yang mengatasi, tetapi tidak mengingkari, apalagi menghancurkan, ikatan primordial itu. 3 Primodialisme adalah suasana keakraban "pulang kampung", yang memuaskan rasa kerinduan kepada keaslian yang dianggap belum ternoda, tetapi masyarakat baru adalah sebuah pengembaraan yang memperkaya dan memperluan cakrawala pandangan. Masyarakat baru yang terbayangkan adalah sesuatu yang bersifat majemuk, pluralistik, 3

Dalam realitas sudah jelas masalahnya tidaklah sesederhana ini. Tetapi kalau sejarah formal tidak bisa terlalu jauh memasuki suasana dilematis antara keharusan memasuki “dunia baru” dan keterikatan pada “dunia lama”, maka sastra dengan sangat baik menunjukkannya. Lihat Abdoel Moeis, Salah Asuhan, Djakarta, Balai Pustaka, yang telah diterbitkan beberapa kali. Pada tingkat yang lebih sophisticated, ketika suasana dilematis telah semakin kompleks, lihat Armijn Pane, Belenggu, Djakarta, 1940. Kupasan historis terhadap kedua novel ini dan pendahulunya, Marah Roesli, Sitti Noerbaja.

188


tetapi diikat oleh hasrat untuk menggapai keluasan cakrawala kehidupan dan pengetahuan serta didukung oleh keyakinan akan masa depan yang lebih cerah. Masyarakat majemuk yang terbayangkan tidaklah berarti keharusan lahirnya sebuah dunia sosial yang asing dan menakutkan tetapi sesuatu yang senantiasa bisa menambah pengkayaan kultural.Maka begitulah pluralisme, yang diikat oleh harapan tentang hari depan yang cerah dan terbuka semakin tumbuh dan berkembang juga. Masyarakat yang diinginkan adalah sebuah tatanan sistem pergaulan yang dapat memupuk suasana cultural bazaar, sebuah "pasar" bagi setiap unsur kultural untuk tampil memperkenalkan diri. Yang diinginkan ialah tumbuhnya suasana untuk bergaul bahkan bersaing, saling belajar dan saling berusaha memperlihatan keunggulan modal tradisional yang telah dimiliki maisng-masing. Dalam proses inilah terjadi pengkayaan dan, bila perlu, transformasi dari unsur-unsur kultural yang telah menjadi bagian dari kehidupan. Dalam suasana inilah pula nilai simbolik yang baru bisa dipupuk untuk kemudian menjadi dasar dari masyarakat baru yang sedang dalam proses pembentukan itu. Masyarakat baru yang diinginkan itu adalah sebuah struktur yang dibentuk dan ditentukan oleh keharusan "dunia maju", yang terbebas dari keharusan yang askriptif. Masyarakat dan suasana baru inilah yang secara konseptual menghadapkan dirinya terhadap berbagai masalah dalam usaha memasuki suasana “kemajuan”. Suasana dan masyarakat baru inilah yang kemudian disebut 'bangsa'–suatu corak komunitas yang dilahirkan oleh hasrat dan dorongan untuk mendapatkan harkat kemanusiaan yang modern, maju, dan progresif. Sejak semula kelahirannya 'bangsa' telah terkait erat dengan pengakuan akan kenyataan internal dirinya yang mempunyai unsur-unsur yang majemuk, yang multi–kultural dan multi–etnik. Di saat ini mulai tumbuh usaha untuk meninggalkan suasana bazaar dengan melahirkan suatu bentukan kultural yang baru, progresif dan modern. Ketika yang tampil sebagai sebagai contoh dari unsur-unsur yang mewakili suasana serba maju dan terbuka itu adalah dunia Barat, bisa jugalah dipahami adanya seruan untuk bersama-sama menunju “dunia Barat” yang modern, maju, kuat dan dinamis. Kalau hal ini telah terjadi maka perdebatan intelektual pun tidak terelakkan. Apakah hal ini berarti meniadakan esensi diri sendiri yang telah diwarisi? Maka dalam sejarahn tercatat kegairahan intelektual dan pergolakan pemikiran


189

kebudayaan dalam episode yang disebut sebagai “polemik kebudayaan” di akhir tahun 1930–an (Abdullah, 2001). Penjelajahan sejarah modern Indonesia akan semakin jauh juga kalau ditelusuri dinamika tumbuhnya akar-akar yang menyebabkan kemajemukan ini sehingga akhirnya bisa tumbuh menjadi sebuah "bangsa". Tetapi dalam konteks sejarah modern bisalah dikatakan bahwa apapun mungkin akar-akar itu, namun satu hal perlu juga diingatkan bahwa para pendekar kebangsaan itu sejak semula telah terlibat dalam budaya cetak yang sedang bersemi. 4 Kata-kata yang tertulis dan yang bisa diproduksi secara besar-besaran serta disebarkan ke mana saja memberikan kemungkinan untuk menyamakan persepsi tentang pengalaman sejarah dan struktur kekinian yang dialami. Kegairahan ini semakin menaik juga karena teks-teks yang dicetak itu bisa juga dijual dan sekaligus memberi penghasilan utama atau – lebih sering – tambahan bagi sang penghasil teks. Makna dari kehadiran teks -teks itu semakin penting juga karena ketika itu partai-partai yang saling bersaingan ideologi, telah pula berperan sebagai penyalur citacita dan pemikiran yang semula hanya disalurkan lewat teks. Di samping teks, pemikiran itu bisa disampaikan lewat kegiatan dan pertemuan tatap muka. Berbagai perkumpulan sosial, yang tidak secara langsung melibatkan diri dalam perdebatan dan kegiatan politik bisa juga sebagai brokers of ideas. Tanpa dimaksud dan mungkin bahkan tanpa mengatakan apa-apa akan tetapi tenaga birokrasi kolonial dan pengajar dan guru yang dipindah-pindah dari satu tempat ke tempat lain secara langsung ataupun tidak adalah juga penyalur suasana persamaan yang “sebangsa” dari kesatuan-kesatuan etnis dan daerah yang pada dasarnya bersifat pluralistik. Secara konseptual "bangsa" – suatu “ state of mind“ kata Hans Kohns sekian puluh tahun yang lalu. Dan biasa sekali dikutip oleh para nasionalis – bisa dibayangkan sebagai suasana dan alam pikiran sosial politik yang memberi kemungkinan bagi berbagai inovasi kultural untuk menampilkan diri. Bangsa atau “komunitas yang dibayangkan” itu, sebagaimana dikatakan Ben Anderson, adalah pula suasana yang dapat menghindarkan diri dari berbagai dilema kultural yang mungkin dihadapi oleh masyarakat-masyarakat primordial dalam berhadapan dengan dunia modern. Adalah "bangsa" yang akan menentukan bahwa 4

Tentang peranan sentral dari budaya cetak, tetapi disebutnya, print– capitalism.

190


bentuk negara yang modern ialah "republik yang demokratis dengan pimpinan yang dipilih secara demokratik dan disebut Presiden". Keabsahan dari kehadiran masyarakat tradisional dan primordial, dengan sistem status dan kekuasaannya masing-masing, secara konseptual tidak disinggung dan tidak pula diganggu. Semuanya dibiarkan sebagai bagian dari sejarah dan unsur dari perbendaharaan kultural yang dibiarkan begitu saja. Segala perdebatan dan pergolakan berada dalam suasana 'bangsa'. Pemilihan “bahasa Melayu” sebagai bahasa persatuan dari "bangsa" yang sedang berada dalam tahap pembentukan ini adalah contoh betapa pilihan itu sekaligus memberikan kebebasan kultural relatif dalam pembentukan sistem simbol dan mengelakkan dilema kultural dari ikatan sosial yang primordial (Abdullah, 1983). Begitulah setelah melalui berbagai proses perdebatan tentang batas-batasnya dan pemilihan nama maka atas usul Perhimpunan Indonesia (1924), dan mendapat pengesahan dalam Sumpah Pemuda (1928) bangsa yang berada dalam pembentukannya itu dinamakan "Indonesia". Meskipun sesungguhnya secara konseptual bangsa ini hanyalah satu, tetapi dalam realitas terdiri atas dua lapis. Yang pertama, bercorak primordial, asli, akrab, dan secara kultural masing-masing kesatuan relatif bersifat homogen; Kedua, bersifat pluralistik yang selalu berada dalam proses pembentukan diri. Karena keduanya adalah unsur-unsur yang organis dan dinamis, maka dengan mudah dapat dibayangkan bahwa kedua lapis ini saling memasuki dan saling mempengaruhi. Kadang-kadang pengaruh itu saling memperkuat, tetapi bisa pula saling menggerogoti. Ketika yang pertama yang terjadi berarti “integrasi nasional” telah semakin utuh tetapi di saat yang kedua dianggap telah terjadi orangpun mulai berbicara tentang ancaman "disintegrasi nasional". Ketika yang pertama harus dipelihara, diskusi tentang masalah desentralisasi pun dilancarkan. Namun bila yang kedua telah semakin mencekam maka kekuatiran tentang separatisme dan sentralisme yang eksesif seperti tidak terelakkan. Lagi-lagi peristiwa kebahasaan dapat dipakai sebagai contoh. Bagaimanapun juga ternyata bahasa adalah unsur kebudayaan yang paling strategis untuk melihat hubungan dan kompetisi dari kedua lapis situasi konseptual ini. Kini para literati daerah sering mengeluh tentang betapa pengaruh bahasa Indonesia yang semakin mengental yang bahkan telah menciptakan krisis dalam kebahasaan dan sastra daerah.


191

Sebaliknya, bukankah sering juga terdengar keluhan para ahli bahasa Indonesia betapa struktur dan lafal bahasa daerah mengganggu penggunaan bahasa Indonesia yang "baik dan benar"? Jika sejarah pergerakan kebangsaan dikaji lagi, maka sejak semula telah terlihat juga adanya pergulatan dan persaingan antara para pendukung “nasionalisme kultural” yang cenderung primordialis dan pendukung “nasionalisme politik” yang pluralis, dalam menentukan corak wacana intelektual. Kekuatiran dari para pendukung "nasionalisme kultural" beralasan juga, sebab para “nasionalis politik”, yang bertolak dari suasana kultural yang bercorak bazaar, tidak saja mempersoalkan keampuhan landasan kultural dari ikatan primordial dalam berhadapan dengan masalah kontemporer dan tantangan zaman, tetapi juga keabsahan yang mengancam seluruh struktur ikatan tersebut. Bagi para pendukung "nasionalisme kultural" keunggulan tatanan yang pluralistik adalah kehilangan dunia yang akrab dan membanggakan. Tetapi ketika akhirnya Proklamasi Kemerdekaan diucapkan dan revolusi kemerdekaan meletus, siapapun bisa juga berkata bahwa sebuah “bangsa” yang utuh telah ingin mengikat dirinya dalam sebuah negara-bangsa yang berdaulat dan bersatu. Mukaddimah atau Pembukaaan UUD bukan saja merupakan latar belakang intelektual dari teks Proklamasi Kemerdekaan yang sangat ringkas dan lugas tersebut, tetapi bisa pula dilihat sebagai dokumen tentang “kemenangan” dari “nasionalisme politik”. Dalam suasana inilah pula tatanan demokratis diperlakukan sebagai hal yang semestinya saja. Maka bisalah dipahami kalau Bhinneka Tunggal Ika sebagai simbol negara dihasilkan oleh periode demokrasi parlementer. Seperti halnya dengan masalah demokrasi, yang diperdebatkan ketika landasan ideal ini dianggap terancam, begitu pula halnya dengan hubungan antara tarikan primordialisme, baik yang bercorak etniskultural ataupun ikatan keagamaan atau, lebih sering, keduanya, yang selalu riil dalam kehidupan bangsa, dan pluralisme, yang berasal dari dinamika sejarah dan perubahan sosial serta landasan dari eksistensi negara. Masalah ini baru diperdebatkan ketika suasana sewajarnya yang selama ini dipelihara mulai dirasakan mengalami situasi yang porak poranda. Dan di saat ini pula kembali esensi dari kehidupan yang demokratis menjadi masalah besar. Belum pernah dalam sejarah pasca-kemerdekaan bangsa dan negara terjadi keporak-porandaan "bangsa" dan “demokrasi' – dua aspek

192


yang saling berkaitan dalam proses pertumbuhan kenegaraan Indonesia – sebagaimana yang terjadi ketika arus Reformasi sedang melanda tanah air tercinta ini. Bahkan suasana ini masih terasa sampai sekarang. Ada saat-saat ketika perbedaan ideologi yang tajam rnenyebabkan bangsa terpecah atas berbagai pasangan konflik aliran politik. Pernah situasi konflik antara komunisme dan kekuatan yang menyebut dirinya Pancasila berubah menjadi konflik terbuka. Ada pula masanya ketika kecenderungan sentralisme yang dianggap eksesif berhadapan keras dengan hasrat regionalisme yang tidak sabar. Tetapi bagaimana sejak Reformasi bermula? Apa saja corak pasangan yang secara teoretis mungkin bisa dilihat sebagai berada dalam situasi konflik yang kini mungkin berada dalam ancaman konflik terbuka yang keras? Apakah yang akan dikatakan ketika terjadi konflik terbuka dan bersifat fisik dari dua desa yang bertetangga, murid-murid dari sekolah yang berdekatan, pendatang dengan penduduk setempat, pemakai jalan dengan penduduk yang tinggal di pinggir jalan, aparat pemerintah dengan pedagang kaki lima atau pengemudi ojek, preman yang berkeliaran dengan penduduk setempat, kesatuan etnis yang berbeda, pribumi dengan non-pribumi, Islam dan Kristen, kaya dan miskin, pengikut doktrin yang orthodoks dengan yang dianggap heterodoks, bahkan antara militer dengan polisi, dan entah pasangan situasi konflik apa lagi. Bahkan lebih sering berbagai pasangan dalam situasi konflik menentukan afinitas masingmasing dan menghasilkan konflik terbuka yang lebih keras. Kesemuanya bukan saja menunjukkan ciri-ciri disintegrasi sosial, tetapi bahkan juga memperlihatkan tanda-tanda dari anarki sosial. Jika hal ini saja belum cukup, integrasi nasional dan teritorial pun telah pula menjadi taruhan. Kalau Timor Timur bisa dikatakan sebagai suatu historical deviation dan Irian Jaya/ Papua adalah anggota baru dalam mainstream of history dalam proses pembentukan bangsa, bagaimanakah halnya dengan kecenderungan separatisme yang pernah terjadi di Aceh? Sementara hal-hal ini mulai terselesaikan dan negara telah meninggalkan kecenderungan otoritarianisme dan sentralisme yang kaku, gerakan “internal separatisme”pun seakan-akan dengan tibatiba menjadi marak. ”Pemekaran wilayah” tiba-tiba dengan begitu saja seakan-akan telah menjadi rule of the game. Tanpa disadari provinsi yang semula 27 setelah dikurangi satu (dengan berpisahnya Timor Timur) dalam waktu yang relatif singkat jumlah propinsi malah menjadi 33 dan jumlah kabupaten/kota lebih 400. Tiba-tiba pula –


193

dikatakan atau tidak – seruan “putra daerah”pun diperdengarkan sebagai alat negosiasi politik dan pancingan untuk mendapatkan suara. Dalam situasi yang penuh kegalauan ini ada kalanya primordialisme lama merupakan perlindungan terhadap ancaman yang dianggap datang dari kelompok lain atau menjadi landasan sikap agresif terhadap yang lain, tetapi tak jarang pula landasan ini sama sekali tidak berfungsi apa-apa. Corak pluralitas yang semakin kompleks telah tidak lagi bisa dengan begitu saja dipasangkan dengan primodialisme dalam pengertiannya yang semula. Salah satu tragedi dalam sejarah pasca-kemerdekaan Indonesia terjadi ketika kompleksitas yang semakin menaik dari situasi kemajemukan dinisbikan dengan begitu saja oleh sistem kekuasaan. Hal ini dilakukan dengan pemupukan mitos “persatuan dan kesatuan” dan pengadaan reifikasi5 dari konsep “keserasian, keselarasan, keseimbangan" serta peniadaan keabsahan dari keterbukaan dan perbedaan yang demokratis. Dengan dalih "kepribadian nasional" dan "revolusi belum selesai", seperti yang diindoktrinasikan oleh rezim Demokrasi Terpimpin Soekarno atau "jati-diri bangsa" dan "pembangunan nasional" sebagaimana yang di-P4-kan (diajarkan sebagai bahan indoktrinasi) oleh Orde Baru Soeharto, bukan saja keterbukaan dari kehidupan demokrasi dikekang, penetrasi kultural yang subversif dan tanpa kompetisi dari unsur kultural primordialisme yang dominan ke dalam kehidupan nasional yang pluralistik dibiarkan begitu saja terjadi. Maka ketika sistem akhirnya tumbang, segala kekuatan dan aspirasi yang selama ini tanpa diberi kesempatan untuk menguji keampuhan logikanya tiba-tiba merebak ke luar dan ke luar tanpa ujian akan keabsahan logika dan aspirasi. Keabsahan dari mitos, reifikasi, dan penetrasi primordialisme yang subversif terhadap pluralisme itu seakan-akan mendapat pembenaran selama dukungan dari sistem kekuasaan yang otoriter dan dari sistem patronage ekonomi yang kolusif masih kuat. Tetapi ketika sistem otoriter itu goyah dan kemampuan sistem patronage tergoncang oleh krisis moneter maka pilar-pilar yang mendukung sistem itupun saling bertumbangan. Ketika hal itu terjadi segala keampuhan untuk menjaga riak-riak dinamis yang dipantulkan oleh tatanan sosial yang 5

Yaitu kecenderungan untuk menyamakan saja konsep analitis ataupun konstruksi normatif dengan realitas yang sesungguhnya).

194


pluralistik pun menjadi problematik yang serius. Ketika itulah realitas semu yang diciptakan oleh mitos, reifikasi konsep, dan penetrasi unsur primordialisme yang subversif pun mendapat tantangan yang keras dari perkembangan realitas sosial yang sesungguhnya. Perdebatan tentang "demokrasi" dan “ketegangan antara primordialisme dan pluralisme" menjadi gencar ketika suasana krisis sedang melanda. Jawaban yang tepat belum tentu didapatkan, tetapi harga dari kealpaan dalam mempersoalkan masalah yang terlanjur telah dilebur dalam suasana konsensus harus dibayar mahal. Akhirnya sebuah pertanyaan tertanyakan juga. Mestikah bangsa harus selalu menanti untuk mempersoalkan segala sesuatu ketika krisis telah melanda dan di saat luka sosial telah mendalam? Sebagai Gejala Sejarah Sosial

Tuduhan Orde Baru bahwa baik sistem demokrasi parlementer, yang dikatakan "liberal", dan maupun “demokrasi terpimpin” dari rezim Demokrasi Terpimpin yang dinamakan "Orde Lama", telah gagal memenuhi janji-janji Proklamasi untuk menjalankan pembangunan bangsa, tidak seluruhnya menggambarkan kenyataan yang sesungguhnya. Betapapun juga dalam usaha ke arah demokratisasi pendidikan, kedua periode yang dinista dalam sejarah politik itu telah dapat juga memberikan hasil betapapun mungkin tidak terlalu memuaskan. Tetapi, memang tidak pula bisa dibantah bahwa percepatan pembangunan ekonomi barulah terjadi dalam masa Orde Baru. Perbaikan sistem transportasi dan komunikasi sampai dengan – sebelum krismon melanda – pengurangan kemiskinan; mulai dari pembangunan gedung-gedung mewah dan perumahan rakyat, baik yang rumah sederhana (RS) maupun rumah sangat sederhana (RSS), sampai dengan penyebaran puskesmas dan posyandu di desa-desa. Berapa banyakkah kota-kota baru atau bahkan juga “kota-kota satelit” yang tumbuh dan berapakah jumlah jembatan serta jalan raya baru yang sempat dibangun di masa ini? Kota-kota manakah yang tidak mengalami pertumbuhan dan peningkatan kecanggihan modern? Namun seandainya proses pembangunan itu tidak dilihat hanya sebagai tonggak-tonggak statistik yang pasif, melainkan sebagai sesuatu yang bergerak, maka akan bertemulah gerak perubahan sosial yang seakanakan tanpa henti. Tampaklah bahwa sesungguhnya esensi pembangunan itu adalah perubahan. Demikianlah selama periode yang disebut “masa pembangunan” itu berlangsung terjadi jugalah percepatan mobilitas


195

geografis, yang didorong urban bias dan konservatisme dalam penentuan wilayah pertumbuhan. Betapapun masyarakat desa dan pembangunan pertanian secara ideologis termasuk prioritas dari Orde Baru tetapi dari sudut manapun ingin dilihat, kesan akan kuatnya bias kekotaan dari pelaksanaan pembangunan tidak terhindarkan. Ketika pertumbuhan ekonomi telah dijadikan sebagai strategi utama, dengan dalih "membesarkan kue, sebelum dibagi-bagi", dan di saat pilihan telah dijatuhkan pada usaha industrialisasi, maka sengaja atau tidak penekanan pada pengembangan kota pun tidak terhindarkan. Strategi dan pelaksanaan pembangunan nasional yang mempunyai bias kekotaan inilah yang menyebabkan percepatan yang sangat hebat dari urbanisasi. Baik sebagai pekerja industri yang menetap maupun sebagai pekerja konstruksi bangunan yang bersifat musiman para pekerja mendatangi kota yang dianggap serba-menjanjikan. Gejala ini bukan saja menyebabkan penetrasi urbanisme ke dalam kehidupan desa sebuah gejala kultural yang bisa diperkirakan terjadi dalam konteks ekonomi kapitalistik – tetapi juga penyebaran proletarianisme di kota-kota. Maka di kota-kota pun berdiam komunitas-komunitas yang rnenjadi dan diperlakukan sebagai golongan yang – kalau ungkapan lama dari Toynbee boleh dipakai – “in but not of the society”. Mungkinkah proses penciptaan proletarisme telah terjadi pula? Di samping itu ketidakseimbangan regional dalam kesempatan ekonomi atau regional discrepancy dari pembangunan nasional yang telah dilancarkan menyebabkan kota-kota dan daerah-daerah tertentu memantulkan efek magnetis yang kuat bagi terjadinya migrasi. Begitulah, pembangunan Orde Baru praktis menjadikan berbagai kota dan daerah tertentu sebagai mozaik dari keragaman etnisitas dan agama. Sekarang tidak satu wilayah pun yang bisa menyebutkan dirinya homogen. Perbedaan dari struktur kependudukan di antara kota-kota lebih banyak ditentukan oleh kadar heterogenitas yang dialaminya dan kemampuan kota untuk melebur communities of strangers, dengan simbol dan kelembagaan khas masing-masing. Apakah rumah peribadatan, organisasi orang sekampung dan sebagainya, berusaha membawa semua keragaman etnisitas dan agama ke dalam lingkungan masyarakat kota yang bersifat inklusif. Mungkinkah penduduk kota yang majemuk diikat oleh simbol kebersamaan. Bisakah kota memberikan suasana "at home” bagi penduduknya?

196


Tetapi, memang, masalahnya tidaklah semudah keberhasilan mempunyai pusat kesenian yang membanggakan ataupun kesebelasan sepak bola yang selalu menjadi juara. Sebab masalahnya ialah bahwa tidak pula jarang anggota yang menjadi bagian dari komunitas masingmasing itu – komunitas yang "asing" bagi yang lain – bersifat transient, sementara. Mereka di sana untuk waktu tertentu menjelang mendapatkan kesempatan yang lebih baik di tempat lain. Transient community tak pernah merasa akrab dengan lingkungannya dan tak jarang pula menjadi kecurigaan dari penduduk setempat. Pembangunan ekonomi bukan saja bisa mempercepat mobilitas geografis, baik spontan dan menjadi bagian dari dinamika kehidupan kota, maupun yang diatur dalam program transmigrasi dan diharapkan menjadi pendorong pembangunan pertanian, tetapi juga memperluas kesempatan untuk terjadinya mobilitas sosial. Hal ini tentu saja dimungkinkan oleh dinamika yang dihasilkan oleh kekuatan pasar, penyebaran pendidikan dan birokrasi. Hanya saja mobilitas sosial ini menambah kompleksitas dari kemajemukan sosial yang disebabkan mobilitas geografis. Kalau dinamika pasar adalah sebuah wilayah kompetitif yang "tak mengenal bendera" sedangkan keberhasilan dalam dunia pendidikan sangat tergantung pada kemampuan ekonomis dan intelektual, maka aliansi politik yang tepat boleh dikatakan merupakan saluran terpendek untuk mendapatkan tempat dalam sistem birokrasi. Dalam suasana ini bukanlah hal yang aneh jadinya kalau pendatang bisa lebih berhasil dalam usaha menaiki tempat yang lebih tinggi dalam proses mobilitas sosial. Bukankah perantau atau pendatang adalah pada dasarnya pengelana yang telah menyediakan diri untuk terlibat dalam berbagai macam pergulatan nasib? Maka bisa pula dibayangkan dalam dinamika pasar yang enggan untuk mengenal prejudice hal ini bukan tidak mungkin menyebabkan para pendatang lebih berhasil memenangkan persaingan di pasar terbuka itu. Demokratisasi pendidikan, mekanisme dan dinamika pasar, dan birokratisasi kehidupan politik adalah faktor-faktor yang dapat menyebabkan dipertanyakan dan bahkan digugahnya kemantapan sistem hirarki dan status yang telah berurat berakar. Pola distribusi wibawa dan kekuasaan yang selama ini diterima sebagai sewajarnya saja bisa saja mengalami goncangan. Pendidikan dan pasar yang semakin terbuka menghasilkan “orang baru”, yang menuntut tempat yang sesuai dengan tingkat mobilitas yang dialaminya. Masalahnya pun menjadi lebih rumit jika saja masyarakat setempat itu terdiri atas


197

komunitas-komunitas yang sejak semula berbeda secara horizontal. Ketika inilah primodialisme mengalami transformasi menjadi pluralitas yang kompetitif. Birokratisasi dalam kehidupan politik, seperti yang dijalankan Orde baru, menjadikan suasana kompetitif harus diselesaikan dalam suasana aliansi politik yang didominasi oleh sistem kekuasaan, bukan oleh kecenderungan sosial politik masyarakat. Sudah dapat diperkirakan bahwa situasi konflik yang dilahirkan oleh kompleksitas dari hubungan kemajemukan horizontal, yang ditentukan oleh perbedaan ras, etnis, dan agama, dengan kemajemukan vertikal, yang bersifat hirarkis dan yang didapatkan dalam situasi persaingan, sangat keras di kota-kota. Semakin kota tersebut menjadi tarikan ekonomi dan pusat persaingan birokrasi maka semakin keras pulalah situasi konflik itu. Meskipun demikian, bolehlah dikatakan bahwa tanpa kecuali semua ibukota propinsi merupakan jaringan dari pasangan situasi konflik yang bersifat multi-dimensional. Konsep situasi konflik hanyalah mengacu bahwa pasangan yang berada dalam situasi itu secara hipotetis dimungkinkan untuk terlibat dalam kompetisi untuk mendapatkan status dan wibawa yang lebih dalam keterbatasan sumber kekuasaan atau kekayaan. Kesemuanya tidak akan lebih daripada kemungkinan analitis belaka jika saja kemampuan conflict management yang dipunyai dan dipelihara oleh kekuatan wibawa dan wewenang dari sang pemegang kekuasaan masih kuat dan dihormati. Semuanya barulah merupakan potensi konflik belaka jika kesempatan ekonomi yang tersedia tidak menutup kemungkinan golongan-golongan yang tertinggal dalam persaingan untuk mendapatkan bagian mereka, betapapun mungkin kecilnya. Kalau segala hasrat normatif yang tumbuh dalam konteks pluralitas yang kompleks ini mendapat saluran yang wajar maka bisa juga diperkirakan bahwa semua situasi konflik yang berdimensi banyak ini akan berangsur-angsur menemukan pola peleburannya. Kemungkinan ini semakin besar kalau saja sistem kepemimpinan lokal yang didukung oleh tradisi "masyarakat madani" sehat dan kreatif. Tetapi bagaimana kalau semua prasyarat kelembagaan itu absen atau kehilangannya fungsinya? Pluralisme dan Masyarakat

Semboyan Bhinneka Tunggal Ika dilahirkan ketika kedaulatan negara baru saja mendapat pengakuan internasional dan Indonesia

198


masih berada dalam suasana demokrasi parlementer. Semboyan, yang terpatri pada lambang negara, ini adalah pantulan yang murni dari semangat pluralisme – keragaman yang diikat oleh hasrat persatuan dalam sebuah negara-bangsa. Tetapi kini terasa juga kadang-kadang semboyan ini seperti telah kehilangan makna. Hanya ketika sentralisme dirasakan sangat menyesakkan dada orang masih ingin juga menyebutnyebutnya. Bukankah di masa Orde Baru semboyan yang selalu diulang ialah “persatuan dan kesatuan”, bukannya semboyan yang diambil dari naskah kuno yang ditulis Mpu Tantular itu? Setiap rezim selalu ingin dan berusaha meninggalkan jejak dalam sejarah. Setiap rezim juga ingin memperkenalkan simbol dan mitos demi peneguhan kekuasaan dan legitimasinya. Pemilihan ungkapan klasik yang dirumuskan oleh pujangga Jawa Kuno, Mpu Tantular, bukan saja merupakan pengakuan akan keabsahan historis dan antropologis Indonesia yang pluralistik tetapi juga kebanggaan akan sistem demokrasi yang menjadi landasan ideal dari keragaman. Bukankah pola lukisan "garuda" yang dipakai sebagai lambang seakanakan mengatakan bahwa Pancasila, yang menjadi landasan negara, didukung oleh pengakuan akan "keragaman dalam persatuan" itu? Maka, ketika konsep "persatuan dan kesatuan" diperkenalkan oleh Orde Baru di samping keragaman secara simbolis telah "dipersatukan", kesemuanya pun dibayangkan sebagai berada dalam "kesatuan" komando. Dengan begini maka bukan saja pluralisme dinisbikan, sentralisasi sistem kekuasaan pun diperkenalkan pula. Kalau Soekarno dengan Demokrasi Terpimpinnya, yang terpukau oleh hasrat untuk memimpin “a multi complex revolution” dan “a summary of many revolutions in one generation”, bertolak dari "paradigma konflik", maka Soeharto dengan Orde Barunya memperkenalkan "paradigma konsensus". Kalau "paradigma konflik" melihat dunia sebagai terdiri atas pasangan-pasangan kontradiksi yang antagonistik maka “paradigma konsensus” meniadakan secara konseptual konflik dan perbedaan. Soekarno akan "mengganyang" semua lawan yang "reaksioner" dan Soeharto "mendiamkan" atau "menjadikan tak ada" segala unsur disonan, mbalelo, yang dianggap merusak konsensus yang "bulat" dan utuh. Dalam kedua suasana ini pluralisme dianggap sebagai ketidakwajaran, penyimpangan, yang harus dibereskan. Soekarno, sang nasionalis, mungkin menyadari kemajemukan bangsa, tetapi Soekarno, sang penguasa, terlalu menyadari bahwa “sorga para antropolog” adalah “mimpi jelek dari


199

administrator”. lapun melebur keragaman internal dengan menantang dunia luar dengan sikap agresif. Tetapi Soeharto adalah militer yang hanya menghargai mata rantai komando yang utuh dan tunggal. Dengan alasan "revolusi belum selesai" dan demi pencapaian sasaran revolusi Presiden Sukarno membuat berbagai perangkat politik – mulai DPRGR dan MPRS dengan para anggota yang diangkat, Front Nasional, dan sebagainya – untuk memperkecil kemungkinan keragaman aspirasi yang tumbuh dari bawah. Maka realitas yang majemuk pun makin kehilangan saluran yang sah. Dengan dalih "kepribadian nasional", sebagai pengganti demokrasi Barat, yang dikatakan bercorak "free fight liberalism”, Presiden Sukarno memperkenalkan konsep “musyawarah dan mufakat”, tetapi sekaligus ia melakukan penetrasi kultural primordialisrne yang subversif ke dalam konteks negara–nasional yang berakar pluralistik. Dalam hal ini Presiden Soeharto bukan saja pengikut setia pendahulunya, tetapi adalah juga murid yang berhasil mengatasi kepintaran dan kecanggihan sang guru. Dengan dalih yang tampaknya masuk akal bahwa "pembangunan nasional" memerlukan stabilitas politik, maka segala macam kelembagaan ektra–konstitusional pun diperkenalkan dan konsep dwifungsi ABRI pun bukan saja dipersuci tetapi diaktualkan sampai titik optimal (Abdullah, 2009). Lebih daripada apa yang sempat terpikirkan oleh Sukarno, seorang tokoh yang menurut Dahm dipengaruhi oleh alam pikiran wayang (Dahm, 1969), Soeharto dengan konsep "jati-diri bangsa" melakukan penetrasi kultural primordial yang sangat subversif ke dalam cita-cita demokrasi yang sejak semula menjadi landasan persatuan bangsa. Entah sengaja, entah tidak, keduanya bukan saja menampilkan diri sebagai penguasa dari sebuah sistem – royal presidency, tetapi ironisnya kedua mereka juga menjadi penguasa tradisional yang primordial dari sebuah negara bangsa yang modern. Berbagai perundangan yang dihasilkan Orde Baru – jangankan kebijaksanaan politik – lebih sering bersifat pengingkaran atas keabsahan kemajemukan dan pluralisme. UU No. 5, Tahun 1974 tentang Otonomi Daerah, menjadi daerah sangat tergantung pada keputusan pusat. UU No. 5, Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa bukan saja menjadikan seluruh desa harus mengikuti pola Jawa, tetapi juga praktis mengancam keberlanjutan masyarakat desa yang organik. Negara telah memasuki seluruh aspek kehidupan masyarakat desa. Sistem pemilihan umum yang proporsional dengan urutan calon berdasarkan ketentuan pusat memberi 200


kesempatan yang terbatas bagi daerah untuk menentukan wakilnya sendiri. Dengan segala macam penilitikan khusus yang dilakukan terhadap para calon, maka kemungkinan calon yang dianggap terlalu independen untuk tampil diperkecil pula. Kebijaksanaan politik yang terang-terangan mengharuskan PNS dan bahkan kepala desa, yang resminya bukan aparatur negara, sebagai kader Golkar, pelaksanaan konsep floating mass, yang tak membolehkan partai-partai (kecuali Golkar, yang dikatakan bukan partai) untuk berfungsi di bawah kabupaten adalah langkah-langkah ke arah penggerogotan kewibawaan dan wewenang moral pemimpin informal lokal. Pergerakan wanita pun mengalami kemerosotan ketika segala fasilitas diberikan pada Dharma Wanita, persatuan para isteri pegawai negeri. Kebijaksanaan ini semakin terjamin setelah "asas tunggal" menjadi keharusan. Pemegang kekuasaan negara pun menjadi satu-satunya penafsir Pancasila yang sah. Berbagai hal lain masih bisa didaftarkan, tetapi kesemuanya hanya memperlihatkan betapa inginnya Orde Baru membina sebuah negara yang aman, tenteram, stabil, di bawah sebuah sistem yang otoriter. Bahwa negara adalah pemegang legitimasi politik adalah patokan yang semestinya saja dan bahwa negara adalah pula pemegang patronage ekonomi hanyalah sekadar kesaksian akan berlakunya sistem "kapitalisme negara", yang pada gilirannya bisa juga menghasilkan erzats capitalism, kapitalisme semu, yang didukung sistem kekuasaan. Tetapi bila negara adalah pula pemegang hak tunggal sebagai penentu ideologi dan haluan negara, maka sebuah sistem yang menutup kemungkinan bagi munculnya alternatif telah didirikan. Maka, apakah yang didapatkan selain dari penampilan yang sombong dari sebuah "negara yang serakah"? Inilah negara yang tak puas hanya dengan kepatuhan warga negara, sumber ekonomi, dan legitimasi politik, tetapi juga ingin menguasai kesadaran manusia. Demikianlah, seluruh sistem yang dirintis Demokrasi Terpimpin dan mencapai klimaks yang tertinggi di zaman Orde Baru menuju ke pada serba–ketunggalan. Sistem politik yang bercorak konsentrik yang diperkenalkan kedua rezim ini, bukan saja menjadikan pusat semakin kuat dalam berhadapan dengan daerah, tetapi memperkokoh segala hakhak ekstra konstitusional dan prerogatif yang diberikan kepada Presiden. Ketika semua unsur dari sistem kekuasaan ini ingin diberi landasan ideologis maka ketika itu yang terjadi bukan saja diperlakukannya penafsiran kultural terhadap politik tetapi juga


201

sesungguhnya penetrasi primordialisme yang subversif terhadap wilayah kultural bangsa yang pluralistik. Maka marginalisasi dari citacita kehidupan kenegaraan yang awal pun tertinggal dan negara hukum, yang dicita-citakan, semakin memperlihatkan dirinya sebagai sebuah negara kekuasaan ( machtstaat ). Kemungkinan yang sempat menjadi keprihatinan beberapa orang founding fathers bangsa ternyata menjadi realitas yang keras juga. Selagi ekonomi berjalan lancar dan selama economic miracle dirasakan sebagai sebuah realitas yang akan berlanjut terus segala kesenjangan ideologis ataupun ketidakserasian realitas sosial yang hidup dengan keharusan sosial-politik yang dipaksakan masih bisa diterima sebagai hal yang sifatnya sementara. Kesemua corak discrepancies, ketimpangan, yang dirasakan ataupun riil itu mungkin masih bisa ditolerir kalau semua keperluan ekonomis terpenuhi. Demikian pula halnya dengan berbagai keharusan politik yang sentralistis, otoriter, dan konsentrik mungkin tertahankan juga selama rasa keamanan terjamin. Tetapi ketika kegoncangan ekonomi terjadi dan kemantapan politik menjadi taruhan, tiba-tiba kesemuanya pun menjadi goyah. Baik dari sudut keharusan teoritis, maupun dan apalagi dari kenyataan empirik, ternyatalah bahwa keseluruhan sistem yang dibangun dan dibina adalah taruhan yang sangat riskan dalam menghadapi berbagai kemungkinan perubahan sosial-ekonomi yang terjadi, yang datangnya tak selalu dengan mudah bisa diramalkan. Bisa jadi – bahkan sangat mungkin – berbagai goncangan sosial malahan juga anarki sosial yang terjadi di beberapa daerah yang akhir-akhir ini adalah buah dari kecanggihan para provokator, apapun mungkin tujuan politiknya. Tetapi provokasi hanyalah mungkin "berhasil dengan memuaskan" jika dilaksanakan pada lahan sosial yang telah masak untuk dipermainkan. Berbagai corak tragedi sosial yang kini kadang-kadang, bahkan agak sering juga, dihadapi bangsa memperlihatkan bahwa keragaman situasi-konflik ( the multiplicity of conflict situation ) rupanya telah mengalami proses keausan untuk bisa menjadi landasan kestabilan sosial. Keragaman situasi-konflik tidak lagi menghasilkan ekuilibrium, sebagaimana pernah diteorikan. Berbagai pasangan situasi konflik bahkan mendapatkan afinitas dengan yang lain maka konflik terbuka pun terjadi. Apakah corak konflik ini? Ketika pasar swalayan, mobil dan rumah mewah dibakar dan dijarah massa, siapapun mungkin bisa berkata bahwa kesemua ini adalah pertanda bahwa konflik kelas telah 202


terjadi. Tetapi bagaimana kalau dalam waktu bersamaan masjid dibakar dan gereja dihancurkan serta kantor-kantor pemerintah dirusak pula? Masjid, gereja, dan rumah suci lain bukanlah sekadar gedung, tetapi secara sosiologis adalah pula simbol dari identitas kedirian dan komunitas yang paling hakiki. Dan, apa pula yang akan dikatakan kalau ketika itu rumah-rumah sederhana serta kios-kios kecil di tengah pasar dijadikan mangsa api? Pada tahap yang paling awal dan mendasar bagaimanakah akan mengelak dari pandangan bahwa kesemua peristiwa yang memprihatinkan itu adalah pertanda dari kegagalan dari sistem otoritas dan ketidakmampuan aparat keamanan untuk menjalankan fungsinya yang utama. Kegagalan ini tidak bisa disembunyikan dengan dalih apapun. Dalam situasi inilah inilah perhatian utama harus diberikan dan pertanggungjawaban politik dan hukum harus dituntut. Tetapi pada tahap analisis selanjutnya, tragedi ini memperlihatkan kegagalan daya tahan sosial, social resilience, menghadapi tantangan. Kesemuanya juga menunjukkan betapa kebekuan pandangan kultural terhadap perbedaan mengakibatkan orang mudah lari kepada perlindungan yang paling akrab atau menjadi agresif terhadap segala unsur yang dianggap sebagai wakil dari "keasingan". Di saat yang kritis maka sekecil apapun perbedaan telah tampak sebagai momok yang mengancam. Dalam situasi seperti inilah bisa tampak pula betapa mahalnya harga yang harus dibayar masyarakat setelah pranata sosial lokal yang organik telah digerogoti oleh sistem kekuasaan yang otoriter dan sentralistik. Ketika krisis sedang terjadi masyarakat yang pluralistik berubah menjadi atom-atom yang terpencar-pencar yang terbawa oleh psikologi massa. Di saat seperti ini mereka bisa saja terbius oleh hasutan yang dihembuskan para agent provocateur. Ketika krisis meledak maka atom-atom masyarakat itupun terpaksa mencari perlindungan sendiri-sendiri. Pada tahap ini semakin jelas pula kelihatan betapa sistem yang dibangun dan dipelihara sistem sentralistis dan otoriter bukan saja telah melemahkan pranata kepemimpinan lokal tetapi juga tidak memberi kesempatan lagi tumbuhnya masyarakat madani, yang bisa berperan sebagai perantara antara dunia kekuasaan yang disebut negara, dengan the state of nature anggora masyarakat. Ketiadaan atau ketidaberdayaan masyarakat madani, yang sehat dan independen, berarti individu tidak mempunyai perlindungan terhadap kemungkinan penetrasi kekuasaan negara yang berlebihan. Ketiadaan masyarakat madani ( civil society) berarti pula tiadanya


203

pranata sosial yang bisa mengisi fungsi yang berada di luar kemampuan negara untuk menjamahnya. Dalam situasi ini maka orang perseorangan (individu) terperangkap dalam keadaan telanjang sosial dalam menghadapi segala corak ancaman. Betapa "sunyi" jadinya hidup kemasyarakatan jika terjadi dalam konteks masyarakat yang semakin majemuk, baik secara horizontal maupun vertikal, ketika keragaman sosial–kultural telah semakin kompleks dan di saat sistem status sosial semakin berjenjang. Betapa tak berdayanya seseorang dalam konteks sistem politik yang otoriter. Dalam "kesunyian" struktural ini iapun tak dimungkinkan untuk menyampaikan impian dan keluhannya kepada negara yang dianggapnya sebagai pelindung, tetapi berada jauh “di sana”. Mungkin berlebih-lebihan tetapi pada tahap analisa sosiologis huru-hara sosial atau bahkan anarki sosial yang masih juga kadangkadang terasa di beberapa daerah adalah pantulan yang keras dari masyarakat majemuk yang berada dalam “kesunyian” tanpa perlindungan sistem kepemimpinan lokal dan masyarakat madani yang sehat dan fungsional. Kesemuanya memperlihatkan betapa keterlepasan situasi kemajemukan dari pluralisme dan tatanan yang demokratis dengan mudah menjadi menjadi mangsa dari afinitas unsur-unsur primodialisme–bikinan, yang muncul dari persentuhan unsur disintegratif dari kemajemukan vertikal dan horizontal. Penutup

Barangkali "penutup" ini tidak diperlukan. Jika saja uraian analitis ini bisa dipertanggungjawabkan, maka pemecahannya masalahnya pun telah menjadi pembicaraan dan perdebatan sehari-hari. Demokratisasi, dalam arti teknis terciptanya sebuah pemerintahan yang bertanggungjawab kepada rakyat pemilih – sang pemegang kedaulatan, dalam pengertian filsafat politik – dalam kehidupan kenegaraan adalah suatu keharusan yang tak bisa lagi dilarutkan dalam argumen "jati-diri bangsa" dan sebagainya. Pemupukan pertumbuhan masyarakat madani yang sehat dan kreatif adalah pula sebuah keharusan, karena hanya dengan begini individu yang terlibat dalam pergaulan masyarakat bangsa yang pluralistik, di satu pihak terlepas dari ikatan primordialisme yang sempit dan kaku, dan di pihak lain, mendapatkan perlindungan dari kemungkinan bangkitnya kembali “negara yang serakah”.

204


Akhirnya, bagaimanakah akan melupakan masa depan yang semakin bercorak globalistik? Globalisme adalah masa depan tidak ubahnya dengan suatu kekuatan yang telah berada di kamar tidur tanpa lebih dulu mengetok pintu. Tantangan globalisme, yang bisa mengancam terjadinya penyeragaman (homogenisasi) kebudayaan, dengan mudah bisa menghidupkan primordialisme, apalagi kalau sikap kultural "klasik", yang selama ini dipegang. “Bangsa”, yang pluralistik, seperti juga dunia global, tetapi didukung oleh sikap kultural yang dinamis dan semangat pluralisme, akan lebih bisa menahan penetrasi subversif dari globalisasi. Dunia yang global adalah dunia yang tanpa ingatan. Ia datang dan memasuki kehidupan sosial begitu saja, diundang ataupun tidak. Tetapi bangsa adalah sebuah dunia yang dibina dan dipupuk oleh ingatan yang senantiasa dipupuk–“di suatu masa inilah yang terjadi... Dan betapa mengharukan kejadian itu”.”Bukankah pula kelahiran dan pertumbuhan sebuah “bangsa” didorong oleh imajinasi kreatif yang diperjuangkan? Dan perjuangan selalu meninggalkan bekas dalam ingatan–suatu kenangan tentang masa lalu yang senantiasa terasa bagaikan memberi sinar dalam menjelajahi masa depan. Maka, begitulah bisa juga dikatakan bahwa pandangan dan sikap hidup yang didukung semangat primordialisme mungkin juga bisa memberikan cultural sanctuary, perlindungan kultural, ketika ancaman terhadap eksistensi diri dirasakan dan di saat jawab atau response yang kreatif tak tersedia. Tetapi pluralisme, yang didukung oleh tatanan demokratis (dengan segala ciri ideal yang terkait padanya), yang lebih mungkin melihat masa depan dengan kaca mata yang optimis. Pluralisme dengan wajar bisa melihat dan memahami perjalanan dunia yang senantiasa bergolak dengan rasa percaya diri yang tinggi. Terlepas segala macam bentrokan dan konflik sosial yang kadang-kadang mengancam pada akhirnya pluralisme akan menyadari bahwa bagaimanapun juga dunia ini milik bersama dan umat manusia memang terdiri atas berbagai corak keragaman yang senantiasa berserak dan bergolak. Daftar Pustaka

Benedict Anderson. 1991. Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, London, New York: Verso, revised edition.


205

Bernard Dahm.1969. Sukarno and the struggle for Indonesian independence, (terjemahan dari bahasa jerman oleh Mary F. Somers–Heidhues), Ithaca, New York: Cornell University Press, Henri Chambert–Loir. 1974. “Mas Marco Kartodikromo (c.1890–1932) ou l’EducationPolitique”. Dalam P.B. Lafort & D. Lombart (Editors), Literature Contemporaines de l’Asie du Sud–est”, Paris: Revue a l’Asiatique. Herbert Feith. 1964. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia, Ithaca, New York: Cornell University Press. Mohamad Hatta. 1952. Verspreiden Geschiften, Djakarta, Amsterdam, Surabaja, Van fder Piet. Mohamad Hatta. 1960. Demokrasi Kita. Djakarta: Demokrasi Ita, Taufik Abdullah. 1972. Indonesia. Towards Democracy, Singapore: ISEAS, 2009,1–87. Dalam Claire Holt, et. al. (Eds), Culture and Politics in Indonesia, Ithaca, London: Cornell University Press. Taufik Abdullah. 1977. “The Making of the Schakel Society; The Minangkabau Region in the Late Nineteen Century”. Majalah Ilmu– Ilmu Sastra. Taufik Abdullah, “Historical Reflections on three pre–war Indonesia”. Dalam Taufik Abdullah (Editor) Papers on the Fourth Indonesia–Dutch History Conference, Yogyakjarta, 24–29 July 1983, Volume Two Lietaruture and Hitory. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1986, 215–234. Taufik Abdullah. 2001. ”Inherited Identity” and ”the New Nation”: The Politics of Cultural Discourse in Indonesia”. Dalam Identity, Locality and Globalization: Expereiences of India and Indonesia. New Delhi: India Council of Social Science Research. Taufik Abdullah, “Nation Formation and Structural Concern: A Problem in Indonesia Historiography,” Prisma: The Indonesian Indicator, 29, (September 1983), 31–43. Taufik Abdullah, Indonesia Towards Democracy, 279–306, 356–381.

206



207

208


KAJIAN BUDAYA

DALAM

PERSPEKTIF FILOSOFI

Sutamat Arybowo1

Abstract This paper is part of desk research on the analytical reflection on daily lives. Writer tries to explain the importance of cultural studies from philosophical perspective. The aim of the approach of this writing is to put culture in its proper context, in order to give better recommendation for cultural policy reform. Recent years has witnessed the vast and dynamic development of cultural studies. One of the approaches is by using philosophical perspectives and methods. Differs with other methods, this research tries to prove that scientific truth can be reached through philosophical reasoning, which includes three main components, namely ontology, epistemology and axiology. With this method, culture has found a new meaning as “a process of understanding”, and no longer it is seen as something that is already “given”. This “process” is continuously negotiated through the whole social interaction, which depend on the characters of power relation and other relations in the society that changes from time to time. Keywords: cultural studies, philosophical perspectives

Pendahuluan

Dinamika kajian budaya (cultural studies) telah membawa pengaruh penting dalam memahami sebuah kebudayaan. Mengkaji sebuah kebudayaan berarti harus berani mendefinisikan kembali kebudayaan itu sendiri sebagai sebuah proses pemaknaan. Kebudayaan bukan dipandang sebagai hal generik yang merupakan pedoman yang diturunkan atau diwariskan, melainkan dipandang sebagai kebudayaan diferensial yang dinegosiasikan dalam keseluruhan interaksi sosial. Kebudayaan semacam itu bukan lagi suatu warisan yang secara turun1

Peneliti pada Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan (PMB)-LIPI. Widya Graha Lantai 9, Jln. Jenderal Gatot Subroto No. 10, Jakarta Selatan 12710, E-mail: [email protected].


209

temurun dibagi bersama secara kolektif, melainkan lebih bersifat situasional yang keberadaannya bergantung kepada karakter kekuasaan dan hubungan yang berubah dari masa ke masa secara kontekstual. Asumsi tersebut sekaligus menegaskan bahwa betapa dekatnya kebudayaan menyatu dengan kehidupan sehari-hari umat manusia (Kleden, 2006). Kajian budaya memberi ruang gerak secara leluasa untuk merespons pergeseran konteks semacam itu. Hal ini menunjukkan pula adanya perubahan perspektif sebagai respons atas perkembangan studi lapangan antropologi masa lalu. Ini berarti ada kecerdasan melihat bidang-bidang kajian yang menyangkut keterbukaan penelitian kebudayaan, khususnya dalam melihat bagaimana makna kebudayaan mengalami konstruksi, reproduksi, dan dekonstruksi dalam berbagai sub-kultur (Abdullah, 2006:9). Apabila terjadi konstruksi dan reproduksi kebudayaan, berarti merupakan proses penegasan identitas budaya yang dilakukan oleh berbagai pertemuan-pertemuan kebudayaan yang menegaskan eksistensi kebudayaan asalnya. Hal ini akan tampak dan diperlihatkan pada berbagai bentuk ekspresi kebudayaan yang direpresentasikan para elite kekuasaan yang ada di daerah-daerah di wilayah Nusantara. Kebudayaan dalam konteks semacam ini dihadirkan melalui dekonstruksi dan pertarungan makna yang menegaskan kehadiran identitas kelompok. Meskipun masing-masing kelompok cara merepresentasikannya berbeda, tetapi dasar konstruksi dan reproduksi kebudayaan lebih disebabkan adanya usaha menghadirkan masa lalu ke dalam kehidupan masa kini. Dalam kaitannya dengan realitas politik kebudayaan dan identitas budaya, maka dapatlah dijelaskan dengan berbagai pemaknaan. Di sini sangat jelas, dalam kajian budaya telah memandang bahwa kebudayaan bukan sesuatu yang sudah jadi, melainkan sebuah proses yang diperjuangkan secara terus menerus dengan pemaknaan. Perlu dipahami bahwa kajian budaya merupakan kawasan pluralistik dari berbagai perspektif yang bersaing, lewat produksi teori, berusaha mengintervensi politik budaya. Kajian budaya juga mengekplorasi kebudayaan sebagai praktik pemaknaan dalam konteks kekuatan sosial. Dalam melakukan hal ini banyak mengambil berbagai teori, termasuk Marxisme, Strukturalisme, Pascastrukturalisme dan Feminisme. Dengan metode yang eklektis, kajian budaya menyatakan posisionalnya pada semua ilmu pengetahuan, termasuk pengetahuannya sendiri yang menyatu di sekitar ide-ide utama kebudayaan, praktik

210


pemaknaan, representasi, pembaca dan konsumen.

diskursus,

kekuasaan,

artikulasi,

teks,

Kajian budaya juga merupakan bidang penelitian multidisipliner atau post-disipliner yang mengeksplorasi produksi dan pemakaian peta makna. Karena itu dapat dideskripsikan sebagai permainan bahasa atau bangunan diskursif yang terkait dengan isu kekuasaan dalam praktik pemaknaan kehidupan manusia. Kajian budaya dalam hal ini dianggap suatu proyek cair dan luar biasa yang mengisahkan citra tentang dunia yang tengah berubah dengan harapan agar manusia dapat memperbaikinya (Barker, 2004:36). Kalau gagasan ini dipahami, berarti merupakan kerja besar dalam rangka mengangkat kajian budaya sebagai perangkat utama untuk membela yang lemah dengan penalaran intelektual. Pada era post-modern, akhirnya banyak ilmuwan yang menyerah dan mengakui adanya sesuatu yang disebut the other (yang lain) dalam peradaban kemanusiaan. Realitas tersebut merupakan paradigma baru dalam kajian budaya. Hal seperti ini bukan tidak mungkin merupakan suatu bentuk pasca-antropologi dan sosiologi. Ini berarti paradigma substansial studi kebudayaan yang dulu didominasi antropologi sudah berakhir. Selain itu pada bidang teknologi pun telah terjadi pergeseran dari abad teknologi menjadi abad pencitraan (Piliang, 2004). Inilah pentingnya dibuka selebar-lebarnya kajian budaya di Indonesia, dalam rangka turut mengantisipasi perubahan besar dunia. Artikel ini, ingin menjelaskan pentingnya kajian budaya dewasa ini dalam hubungannya dengan masalah filosofi, untuk menjadi bahan agar kebudayaan dilihat dalam konteks yang sewajarnya. Di sini diharapkan supaya dapat memberikan jalan untuk menentukan kebijakan-kebijakan di bidang kebudayaan secara tepat. Selain itu juga menjelaskan pengembangan kajian budaya dari perpektif filosofi. Dalam memberikan penjelasan ini digunakan pendekatan filosofi, dalam arti agar kebenarannya dapat dicapai melalui penalaran tiga komponen, antara lain: ontologi, epistemologi dan aksiologi. Munculnya Kajian Budaya

Kajian Budaya pertama kali muncul di Inggris. Pada tahun 1960-an, Universitas Birmingham salah satu universitas tua di Inggris, telah melakukan penelitian di bawah Birmingham Centre for Contemporary Cultural Studies. Kontribusinya antara lain membuat


211

studi untuk mencari makna ideologis dari bentuk kebudayaan yang ada. Melalui Birmingham Centre ini beberapa ilmuwan telah memelopori pemakaian semiotika dalam cultural studies. Pada mulanya tema-tema penelitiannya masih terbatas mengenai hal-hal kecil, seperti gaya hidup para remaja, mode pakaian, musik dan karya-karya fiksi. Kemudian memfokuskan pada penelitian sub-kultur dan kebudayaan marjinal. Dari Birmingham Centre inilah, kemudian menjadi sumber inspirasi dalam kajian budaya di seluruh dunia (Barker, 2004:6). Pada tahun 1960-an di Jerman terdapat pula kelompok yang lebih dikenal dengan sebutan Frankfurt School2 atau kelompok New Left , padahal isinya adalah kajian budaya. Di Amerika Serikat berkembang kajian budaya dengan tema untuk mengkaji mass culture (budaya massa) dan “budaya pop”. Dalam perkembangan selanjutnya di Amerika Serikat, Australia, Afrika, dan Amerika Latin, kajian budaya mencari bentuknya sendiri. Sampai tahun 1990-an tema kajian yang dimunculkan Birmingham Centre maupun Frankfurt School tersebut masih aktual untuk dibicarakan. Adapun di Indonesia studi kebudayaan masih belum memasuki tema-tema kebudayaan marjinal atau hal-hal kecil seperti di atas. Studi kebudayaan di Indonesia masih menekankan kepada tema-tema besar dan teori-teori etnologi atau etnografi yang mengacu pada studi antropologi. Di Eropa ada usaha untuk membangun kajian budaya sebagai disiplin ilmu tersendiri. Bennett (1998) menawarkan landasan kajian budaya, seperti berikut: (i) Kajian budaya adalah suatu kawasan interdisipliner dimana perspektif dari disiplin yang berlainan secara selektif dapat diambil dalam rangka menguji hubungan antara kebudayaan dan kekuasaan; (ii) Kajian budaya terkait dengan semua praktik, institusi dan sistem klasifikasi yang tertanam dalam nilai-nilai, kepercayaan, kompetensi, rutinitas kehidupan, dan bentuk-bentuk kebiasaan perilaku suatu masyarakat; (iii) Bentuk-bentuk kekuasaan yang diekplorasi oleh kajian budaya sangat beragam, termasuk gender, ras, kelas, kolonialisme, dan lain-lain. Kajian budaya berusaha mengeksplorasi hubungan antara bentuk-bentuk kekuasaan ini dan berusaha mengembangkan cara berpikir tentang kebudayaan dan 2

Sebuah mazhab keilmuan atau aliran yang berkembang di Jerman Barat pada saat itu. Tokohnya antara lain, Adorno, Horkheimer, dan Herbert Marcuse. Berhubung pikiran mereka sangat radikal, pada masa itu kelompok lain menyebutnya sebagai ilmuwan yang mengikuti aliran ”kiri baru”.

212


kekuasaan yang dapat dimanfaatkan oleh sejumlah agen dalam usahanya melakukan perubahan, dan (iv) Kawasan institusional utama bagi kajian budaya adalah Perguruan Tinggi, dengan demikian kajian budaya menjadi disiplin akademis seperti yang lain. Meskipun demikian kajian budaya mencoba membangun hubungan di luar akademis dengan gerakan sosial dan gerakan politik, para pekerja dalam institusi-institusi budaya dan manajemen budaya. Dalam perkembangannya, kajian budaya juga muncul di Indonesia, walaupun belum meluas seperti di Eropa dan Amerika. Dewasa ini kajian budaya di Indonesia telah dikembangkan di Universitas Udayana Denpasar, di Universitas Indonesia Jakarta, dan dibuka di Universitas Gadjah Mada Yogyakarta. Selain itu beberapa lembaga swadaya masyarakat (LSM), telah memulai dengan kegiatan diskusi-diskusi dan kegiatan penerbitan, antara lain: Bentara Budaya Jakarta, Teater Utan Kayu (TUK), Desantara Depok, Asrama Realino dan Yayasan Rumah Cemeti Yogyakarta. Hingga kini para penggagas kajian budaya di Indonesia ingin agar pendekatan yang dipakai untuk mendiagnosa fenomena budaya benar-benar menggunakan metode kritis. Realitas Kebudayaan

Pada saat ini bangsa Indonesia sedang menghadapi tantangan berat untuk mengatasi krisis multidimensional, salah satunya adalah krisis di bidang kebudayaan yang belum tersentuh untuk ditangani secara serius. Memang bangsa Indonesia sedang sibuk melanjutkan proses reformasi, namun masih berkutat untuk membicarakan pembangunan ekonomi karena dianggap sebagai skala prioritas untuk mengatasi kebutuhan hidup sehari-hari. Para “elite” sekarang barangkali memandang bahwa urusan yang bersifat ekonomi hanya dilihat sebagai sesuatu yang menyangkut kesejahteraan hidup, khususnya dari sudut material. Untuk itu para peneliti diharapkan segera mencermati, apa sebenarnya yang tersangkut ke dalam urusan ekonomi tersebut. Seperti tampak di mana-mana, hal yang dibutuhkan orang dan hal yang dijajakan orang, bukan lagi komuditi berupa benda-benda yang digunakan untuk memenuhi kebutuhan hidup fisik, melainkan semakin merambah ke kebudayaan, pikiran, selera, dan citarasa, yang tersebar melalui transfer ekonomi. Menyebarnya unsur-unsur itu secara halus


213

dan dapat terjadi secara langsung karena unsur itu terkandung di dalam hasil “industri budaya” yang diperdagangkan. Dapat juga terjadi secara tidak langsung melalui penciptaan sistem yang seolah-olah mengikat masyarakat, seperti dalam sistem media massa pada umumnya. (Sedyawati, 2004:2). Hadirnya industri budaya, seperti KFC, Mc Donald, cafe-cafe, vcd, dvd, dan internet dari kota besar hingga ke kota kecil bahkan sampai di pedesaan, telah membawa penduduk setempat pada suatu gaya hidup baru dan hanya menonjolkan sisi hiburannya. Di satu pihak hal itu merupakan informasi kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi mutakhir, tetapi di lain pihak, cenderung menjauhkan orang dari kebanggaan terhadap kekayaan budaya sendiri. Munculnya industri budaya hingga ke pedalaman tersebut bukan harus dibenci, melainkan perlu disikapi dan diwaspadai. Memang ada industri budaya yang bermanfaat yang dapat memperluas cakrawala ilmu pengetahuan, tetapi tidak sedikit yang merugikan kebudayaan milik bangsa sendiri. Penayangan media massa dalam bentuknya audio-visual dapat digolongkan sebagai industri budaya, walaupun dibungkus dengan menekankan asfek informasi. Jadi industri budaya adalah mencakup segala yang menghasilkan produk pesan budaya dan berfungsi sebagai sarana penyampaian pesan dan dapat mempengaruhi pandangan hidup, pikiran, sikap, perilaku, dan selera masyarakat yang mengkonsumsinya. Secara konkrit dapat pula berupa buku bacaaan, vcd, dvd, seni kriya, kerajinan, rekaman musik, film, sinetron, kemasan makanan, pakaian, dan sebagainya. Paling kurang ada tiga hal yang dijadikan titik persoalan sehingga kajian budaya memiliki posisi penting untuk dikembangkan di Indonesia. •

Fase Budaya Industri

Pada masa Orde Baru, bangsa Indonesia telah menjalankan pembangunan dan modernisasi, melalui pentahapan lima tahunan yang dikenal dengan “Rencana Pembangunan Lima Tahun” (Repelita). Selama pemerintahan Orde Baru tersebut telah berhasil dilaksanakan

214


enam kali Pelita.3 Pada Pelita I (1968–1973) dan Pelita II (1973–1978) dilaksanakan melalui konsep Trilogi Pembangunan, dengan urutan: (i) Pertumbuhan ekonomi; (ii) Pemerataan pembangunan, dan (iii) Stabilitas sosial. Hasilnya adalah pembangunan di bidang stabilitas sosial dapat mencapai target kehidupan politik dan keamanan, dan dibidang ekonomi mengalami kemajuan yang begitu cepat, namun pemerataan tertinggal, sehingga terjadi kesenjangan ekonomi. Karena itu pada Pelita III (1978–1983) skala urutan Trilogi Pembangunan diubah menjadi: (i) Pemerataan pembangunan; (ii) Pertumbuhan ekonomi, dan (iii) Stabilitas sosial. Tujuannya adalah untuk mengurangi kesenjangan ekonomi. Hingga Pelita IV (1983–1988) dapat dikatakan pembangunan fisik dan proses modernisasi di Indonesia telah mencapai kemajuan, sehingga jumlah kemiskinan dan pengangguran dapat ditekan. Dalam tataran fisik telah terjadi perubahan dari masyarakat agraris menuju ke masyarakat industri. Pada periode tersebut telah terjadi mekanisasi pertanian dan proyek pelistrikan masuk desa. Jalan-jalan desa, terutama di pulau Jawa telah dikeraskan dan ditingkatkan fungsinya. Jalur transportasi, informasi, dan komunikasi mulai maju dan menyebar hingga ke daerah terpencil di tanah air. Sayang sekali keberhasilan tersebut tidak diimbangi dengan perubahan pikiran dan belum dipersiapkan komponen mengenai masyarakat industri. Padahal di negeri industri maju, seperti di Jerman, masyarakatnya pernah mengalami kegoncangan akibat manusia mengalami keterasingan dengan dunianya. Herbert Marcuse (1964) dalam bukunya yang berjudul One Dimensional Man telah mengkritik bahwa masyarakat industri maju adalah manusia yang berdimensi satu. Hal ini menyalahi kodrat manusia yang sesungguhnya berdimensi banyak. Masyarakat industri maju pada saat itu juga mendapat kecaman dari kelompok Frankfurt School lainnya, seperti dikatakan oleh Horkheimer bahwa ada kecenderungan masyarakat industri modern itu mengalami dilema manusia rasional (Sindhunata, 1983:4). Kelihatannya keberhasilan yang dicapai atas modernisasi sangat rasional, tetapi jika

3

Satu kali Pelita belum terlaksana, yakni Pelita VII (ketujuh), karena terjadi krisis ekonomi di Asia Tenggara dan Presiden Suharto mengundurkan diri dari jabatannya.


215

dilihat terjadi ketergantungan dan kesenjangan juga keterasingan berarti hal itu irasional. •

Fase Budaya Transisi

Bangsa Indonesia pernah mengalami masa transisi, yakni pada waktu terjadi perubahan sosial bersamaan dengan saat keberhasilan Pelita V (1988–1993) dan Pelita VI (1993–1998). Perubahan sosial yang berlangsung secara mendadak dan diikuti pula lompatan mobilitas sosial vertikal secara tiba-tiba, membawa beban kultural pada masyarakat. Menurut Victor Turner (sebagaimana dikutip Sairin, 2002:19), masyarakat yang mengalami proses perpindahan status berada pada suatu fase yang disebut liminality (liminalitas). Dalam fase itu masyarakat yang mengalami perubahan sebenarnya belum meninggalkan status lamanya secara keseluruhan dan belum pula menginjak status barunya dengan seutuhnya (Sairin, 2002: 196). Masyarakat yang mengalami perubahan sosial diibaratkan sedang berdiri di pintu gerbang, tidak berada di dalam budaya lamanya dan tidak pula dalam budaya baru yang sedang dijejakinya. Dalam sejarah perkembangan bangsa Indonesia terdapat dua hal penting, sehingga terjadi mobilitas sosial vertikal secara besar-besaran. Pertama, ketika bangsa Indonesia berhasil merebut kemerdekaan dari tangan Belanda. Kedua, ketika pemerintah Orde Baru mendapat keuntungan besar dalam melaksanakan pembangunan ekonomi, terutama atas naiknya harga minyak bumi pada tahun 1970-an. Masyarakat yang mengalami fase transisional seolah-olah tidak punya norma dan sistem nilai yang jelas. Pada masa Orde Baru terjadi pola kehidupan yang koruptif akibat beban kultural. Beban ini muncul akibat kondisi transisional dengan semakin maraknya budaya konsumtif di tengah kehidupan masyarakat. Selain itu ada semacam ekspektasi pada diri masyarakat dalam menduduki jabatan tertentu untuk memenuhi standar simbol-simbol kehidupan tertentu sesuai dengan tuntutan zaman. Sebagai contoh anak petani tiba-tiba dapat menjadi pegawai negeri, atau seorang pegawai negeri tiba-tiba dipromosikan menjabat struktural dalam birokrasi. Akibat mobilitas sosial vertikal seperti itu maka beban kultural melekat padanya. Terjadinya mobilitas sosial vertikal secara besar-besaran tersebut, dapat mengubah pejabat yang latar belakangnya dari kelas bawah memikul beban kultural yang melandasi praktik korupsi, seperti

216


mereka harus menyantuni keluarga atau kerabat. Hal ini juga melekat pada kebudayaan negara-negara berkembang pada umumnya. Pada masyarakat seperti itu setiap “pemberian” harus dikembalikan. Pengasuh kasih sayang anak perlu dikembalikan kepada keluarga, jika seorang anak sudah mampu berdiri sendiri atau menjadi “orang”. 4 Menurut Sairin, budaya konsumtiflah yang sangat riskan terhadap perilaku korupsi. Wong Cilik yang mengalami mobilitas vertikal begitu cepat, bisa melakukan budaya “nrabas” (menerobos). Dalam kaitan ini kata-kata “proyek” menjadi sangat bermakna. Orang memilih pekerjaan di tempat yang “basah” dan tidak mau di tempat yang “kering”. Pada zaman Orde Baru, para eksekutif muda dengan bangganya mencari pekerjaan di wilayah “basah”. Jabatan-jabatan di tempat yang basah selalu menjadi rebutan. Di sinilah menjadi awal munculnya pengelompokan sehingga beban kultural itu makin membebani kehidupan dan pola konsumtif makin menyebar tak terbendung (Sairin, 2002:218). Budaya transisi juga muncul dari fenomena perubahan sosial yang sifatnya simultan, seperti tampak dalam masyarakat dewasa ini. Paling kurang terdapat tiga kategori masa transisi tersebut (Wibisono 2004: 8), yaitu: (i) Masa transisinya masyarakat dengan budaya agraristradisional menuju masyarakat dengan budaya industri-modern. Dalam hal ini peran mitos mulai diambil alih oleh logos (akal pikir). Bukan lagi kekuatan-kekuatan kosmis yang secara mitologis dianggap sebagai penguasa alam sekitar, melainkan akal pikir dengan daya penalarannya yang handal dan kini dijadikan kerangka acuan untuk meramalkan dan mengatur kehidupan; (ii) Masa transisinya budaya etnis-kedaerahan menuju budaya nasional-kebangsaan. “Puncak-puncak kebudayaan di daerah” sebagaimana tercantum di dalam penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 mencair secara konvergen menuju satu kesatuan pranata demi tegaknya suatu negara-kebangsaan; (iii) Masa transisinya budaya nasional-kebangsaan menuju budaya global-mondial. Dalam hal ini visi, 4

Menurut tradisi Jawa, sebutan menjadi ”Orang” maksudnya sudah sukses dalam kehidupan, baik secara status sosial maupun ekonomi. Secara simbolik, menjadi ”Orang” berarti sudah memiliki 5 hal, yaitu: wismo, garwo, kukilo, turonggo, cirigo, (rumah, isteri, burung, kuda, keris). Dewasa ini dikonkritkan dalam bentuk: rumah gedung bertingkat, isteri yang cantik, hiburan audio-visual, mobil mewah, dan senjata api atau rumahnya dijaga satpam.


217

orientasi, dan persepsi mengenai nilai-nilai universal seperti hak asasi manusia, demokrasi, keadilan, kebebasan, juga mengenai masalah lingkungan hidup, dilepaskan dari ikatan fanatisme primordial kesukuan, ataupun keagamaan menuju ke kesadaran mondial dalam satu kesatuan sintesis yang lebih konkrit. Pada hakikatnya masa transisi tersebut adalah bersangkutan dengan problem budaya. Oleh karena itu jika tidak ditangani secara serius, dikhawatirkan secara psikologis akan menjadi hambatan dalam mengatasi ketenteraman masyarakat, dan dampaknya bisa terjadi ketidakstabilan sosial. Fase Budaya Global

Menurut sejarah, istilah global atau globalisasi sebenarnya bukan barang baru. Dipandang dari segi historis, gejala globalisasi pada masa lalu dikenal sebagai gejala mondialisasi, yang sejak zaman kuno dialami oleh umat manusia. Hanya bedanya globalisasi masa kini mempunyai tempo amat cepat dan kontinyu serta intensif, karena media memakai teknologi yang semakin canggih (Kartodirdjo, 2003:11). Penulisan sejarah umat manusia serta peradabannya yang disusun oleh UNESCO pada tahun 1950-an sudah dianggap tidak relevan lagi menjelang tahun 1980-an. Hal ini dikarenakan selang tiga dasawarsa itu wajah permukaan politik dunia sudah berubah dengan banyaknya negara baru yang muncul. Selain itu, di sisi lain timbulnya kecenderungan kuat ke arah integrasi yang semakin meluas serta dibentuknya unit komunitas supra-nasional seperti Uni Eropa, ASEAN, APEC dan sebagainya. Sementara Uni Eropa mengalami integrasi pesat dengan diawali realisasi satu mata uang, tetapi pada masa reformasi ada kontradiksi nyata timbulnya gerakan neo-etnisitas dan separatisme di Indonesia. Misalnya, gerakan Papua Merdeka, Aceh Merdeka, dan Riau Merdeka. Juga kerusuhan-kerusuhan etnis dan agama di beberapa tempat, seperti di Ambon, Poso, Palu, Sampit, Sambas, dan pembunuhan para Kiai di Banyuwangi. Masalah di Indonesia sangat kompleks, oleh karena itu perlu hati-hati dan tidak membuat distorsi gambaran realitas, perlu diperhitungkan baik proses globalisasi maupun faktor primordial dan sifat pluralistik pada umumnya dan potensi konflik lainnya.

218


Walaupun lambat, secara gradual permasalahan integrasi dan politik tampaknya bisa diatasi. Justru yang sulit adalah pembangunan ekonomi yang sudah amburadul dengan industri budaya yang diakibatkan oleh merambahnya globalisasi yang tidak terasa meluasnya. Perkembangan teknologi transportasi, informasi, komunikasi, dan gaya hidup masyarakat industri, membawa bangsa Indonesia berada di dalam alam liminalitas. Berarti masyarakatnya mengalami kegoncangan yang dahsyat, secara ekonomi tidak bisa lagi memperhitungkan jumlah penghasilan dengan jumlah pengeluaran sehari-hari. Gaya hidup konsumtif makin merajalela, sehingga keadaan ekonomi dari sektor yang terkecil yaitu keluarga akan mengalami defisit terus menerus dan tidak disadarinya. Dengan demikian ekses globalisasi yang paling tidak dirasakan lagi yaitu kehidupan “kamuflase”. 5 Dampak globalisasi menunjukkan pula berkembangnya suatu standarisasi kehidupan di berbagai bidang, dan hal itu semakin kompleks karena masyarakat hidup dengan standar ganda. Di satu pihak, orang ingin mempertahankan nilai-nilai budaya lama yang diimprovisasikan untuk melayani perkembangan baru yang melahirkan sub-culture. Di pihak lain, muncul tindakan-tindakan yang bersifat melawan terhadap perubahan-perubahan yang dirasakan sebagai penyebab nestapa dari mereka yang dipinggirkan, dan melahirkan counter culture (Wibisono, 2004:9). Berdasarkan identifikasi tiga fase di atas, yakni munculnya budaya industri, budaya transisi, dan budaya global, mau tidak mau, perlu diterima sebagai realitas budaya dan disikapi secara bijak. Pada zaman sekarang sungguh tidak bisa melawan globalisasi secara frontal atau lebih-lebih dengan cara “terorisme”. Globalisasi adalah jiwa zaman, sehingga perlu dihadapi dengan usaha rasional dan produktif dengan etos baru, sebagaimana di lakukan oleh masyarakat Eropa. Begitu mereka membaca fenomena dunia akan mengalami krisis, kemudian mereka bersatu mendirikan Uni Eropa yang direalisasi dengan satu mata uang. Sekarang sejarah membuktikan bahwa negara5

Dewasa ini banyak orang berpenampilan yang tidak jelas dan mengandung kepalsuan-kepalsuan. Rumahnya gedung bertingkat, tetapi kenyataannya hidupnya keropos. Mobilnya mewah, tetapi diperoleh dari kredit. Pakaiannya glamour, tetapi barang pinjaman. Pendeknya, penghasilan yang diperoleh dengan pengeluaran, ternyata lebih besar pengeluarannya, sehingga hidupnya selalu mengalami defisit.


219

negara kecil di Eropa tetap eksis di bawah lindungan Uni Eropa. Justru jenis mata uang yang berlaku di sana, yakni Euro, nilainya lebih tinggi dari US $ milik Amerika Serikat. Kasus Uni Eropa itu sekedar contoh bagaimana mereka menghadapi globalisasi. Negeri-negeri kecil saling melindungi hak miliknya, tanpa mengorbankan negeri anggota. Walaupun negerinya diterapkan pasar bebas, ia tetap bisa mempertahankan produk domestik tanpa takut bersaing dengan produk dari luar negeri. Inilah jiwa zaman, kalau suatu negeri menolak produk luar, berarti ia tidak akan bisa menjual produknya ke luar negeri. Padahal globalisasi tidak mengenal lagi batas ideologi, geografi, benua, etnis, agama, atau budaya. Secara budaya gerakan mereka adalah bagian dari pluralisasi dan menganggap dunia adalah satu. Bagaimana dengan kasus di Indonesia? Negara Indonesia terletak di posisi silang yang sangat strategis di dunia, yaitu berhadapan langsung dengan Selat Malaka yang menghubungkan antara Samudra Atlantik dan Pasifik, dan dekat dengan Singapura yang menjadi pusat perniagaan internasional. Letak Indonesia juga menjadi persinggahan yang dapat menghubungkan Laut Cina Selatan dan Samudra Hindia yang begitu luas menghampar hingga ke benua Australia. Mengingat letak Indonesia yang terbuka itu, maka mau tidak mau globalisasi pasti akan merambah sampai ke pelosok tanah air. Bangsa Indonesia tidak perlu takut, tetapi justru harus memanfaatkan yang positif dan dapat mengambil keuntungan dari globalisasi tersebut. Globalisasi bisa dimanfaatkan untuk mengatasi pengangguran, kemiskinan, keterbelakangan, dan untuk membuka daerah terpencil yang tertinggal. Namun agar bangsa Indonesia tidak terseret oleh arus globalisasi yang cepat tersebut, ia benar-benar harus menyiapkan sumber daya manusia (SDM), seperti yang dilakukan Malaysia, Philipina, Taiwan, Cina, dan Korea Selatan. Supaya tidak terjerat oleh ketergantungan, bangsa Indonesia perlu membangun kembali etosnasionalisme dan selalu mengadakan revitalisasi terhadap jiwa nasionalisme. Juga agar tidak terkontaminasi gaya hidup konsumerisme dan kemewahan, maka perlu disosialisasikan kembali paham “asketisme sosial” dan “asketisme intelektual” 6 (Kartodirdjo, 2003:119). 6

Menurut Prof. Sartono Kartodirdjo, para pemimpin zaman dulu seperti Soekarno dan Hatta perlu ditiru. Dalam berjuang dua pemimpin tersebut

220


Untuk menghadapi keterasingan, liminalitas, akibat globalisasi di atas, maka kajian budaya memiliki arti penting. Lebih-lebih dalam rangka ikut mengatasi krisis multidimensional di era reformasi sekarang ini akibat kekurangsiapan menerima budaya industri, budaya transisi, dan budaya global, kajian budaya diharapkan partisipasinya secara emansipatoris ikut menyelesaikan krisis itu. Fondasi Utama Kajian Budaya

Setelah diketengahkan realitas budaya di bagian sebelumnya, kiranya lebih tepat bila diadakan perenungan filosofi. Bangsa Indonesia mempunyai Pancasila sebagai pandangan hidup yang sudah lama diyakini mengandung nilai-nilai yang dikembangkan dari bumi Nusantara. Secara keseluruhan dapat dikatakan bahwa Pancasila merupakan metode berpikir dalam memandang dunia tanpa batas diskriminasi (Joesoef, 1986:14). Dengan kelima silanya memberi keleluasaan mengajarkan suatu kombinasi dan keanekaragaman pikiran. Sejak lama Pancasila sudah mengenal pluralisme, demokrasi, dan hak asasi manusia. Oleh karena itu apa yang dikehendaki oleh gerakan globalisasi sesungguhnya sudah terakomodasi di dalamnya. Globalisasi adalah gerakan yang sangat halus, dan bisa masuk dari segala penjuru kehidupan. Orang tidak bisa menangkal begitu saja melalui ideologi negara atau dengan gerakan politik praktis. Dampak globalisasi yang paling dahsyat dan sulit ditangkal pada saat ini adalah penyebaran hasil “industri budaya”, yang merambah secara halus bisa mengubah jiwa manusia, pikiran, dan pandangan hidup masyarakat. Realitas di lapangan, posisi bangsa Indonesia sekarang ini terdesak dan dilanda oleh hasil industri budaya milik negara maju, khususnya berupa produk audio-visual, seperti sinetron, rekaman audiovisual yang dapat dibeli di mana-mana sampai ke pelosok pedesaan. Hasil industri budaya itu juga menular ke produk dalam negeri, yang pada hakekatnya adalah tiruan belaka dari budaya bangsa lain. Hasil budaya yang serius tampak kalah oleh hasil budaya yang instan, ringan, glamour, dan sensasional. Oleh anak-anak muda, semua itu dianggap kebutuhan zaman dan dikehendaki oleh pasar.

mampu menahan diri, tidak menumpuk kekayaan untuk diri sendiri, sampai perjuangannya berhasil. Dengan kata lain, jangan tergesa hidup mewah, sebelum cita-cita berhasil.


221

Menghadapi industri budaya tersebut, industri budaya milik bangsa Indonesia perlu dibela dan dibangkitkan, kebudayaan nasional Indonesia perlu dikuatkan kembali supaya berwibawa. Potensi kreatif yang dimiliki oleh bangsa Indonesia harus dilindungi dengan dukungan permodalan atau Undang-Undang Negara. Keterdesakan budaya yang disebabkan oleh ketidakseimbangan antara industri budaya dari negara maju dengan dari dalam negeri, maka perlu diatasi secara sistematik secepat mungkin melalui studi yang lebih serius (Sedyawati, 2004:11). Hubungan Kajian Budaya dengan Filosofi

Apabila bangsa Indonesia ingin mengembangkan kajian budaya, secara substansial hendaknya memprioritaskan tema “industri budaya”, mengingat masalah ini belum ditangani secara serius. Industri budaya adalah anak kandung dari globalisasi yang sedang merambah tanah air Indonesia. Sudah barang tentu supaya kajian budaya memiliki empati atau keberpihakan pada industri budaya dalam negeri, maka diperlukan pendekatan yang mengandung perspektif filosofi. Ini berarti realita dan kebenaran itu perlu dilandasi beberapa komponen ontologi, epistemologi dan aksiologi. Hal yang diusulkan tersebut adalah bersangkutan dengan proses pengembangan pengusahaan ilmu pengetahuan dan menitikberatkan pada masalah hubungan antara dunia ilmiah dengan dunia kenyataan sehari-hari yang bersifat pra-ilmiah. Dengan demikian hubungan kajian budaya dengan filosofi yang dulu belum mendapat perhatian ternyata dalam ilmu pengetahuan yang lain (setelah dihubungkan dengan konteks industri budaya), justru dapat menjadi pusat perhatian. Sifat sistematik yang melekat pada setiap kegiatan ilmu pengetahuan menyebabkan bahwa kegiatan ilmiah itu berusaha untuk meliputi segenap bidang yang dapat diselidikinya. Filosofi sebagai perenungan yang bersifat kritis terhadap hakikat ilmu yang integral dan integratif tidak dapat menghindarkan diri dari adanya pertanyaan yang mempersoalkan di manakah letak pemikiran yang bersifat ilmiah itu dalam keseluruhan kehidupan manusia di dunia. Walaupun filosofi bersifat kritis terhadap hakikat ilmu, para ilmuwan tidak boleh beranggapan bahwa ilmu itu abadi. Perkembangan dewasa ini menunjukkan bahwa ilmu itu tidak abadi melainkan berubah. Apabila hal ini benar maka semua ilmu harus keluar dari persembunyian ketidakberubahan untuk mau disoroti oleh analisis-analisis perubahan (van Peursen, 1985:7). Filosofi kini semakin disadari oleh masyarakat

222


untuk dipahami mahasiswa, dosen, dan para pekerja ilmiah agar mereka dapat meletakkan jaringan interaksi menuju hakikat ilmu yang integratif tersebut. Kehadiran etika dan moral semakin dirasakan, sehingga sikap yang dahulu menganggap “ilmu adalah bebas nilai”, sekarang makin ditinggalkan orang. Bidang yang digarap filosofi seperti disinggung di atas, antara lain mencakup komponen ontologi, epistemologi, dan aksiologi. Ketiga hal itu diharapkan dapat menjadi penyangga eksistensi ilmu. Ontologi mencakup apa hakikat ilmu itu, apa hakekat kebenaran dan kenyataan yang inheren dengan pengetahuan ilmiah, yang tidak terlepas dari persepsi filosofi tentang apa dan bagaimana (yang) “ada” itu. Epistemologi mencakup sumber, sarana, tata cara untuk menggunakan sarana tersebut dalam mencapai pengetahuan ilmiah. Perbedaan mengenai pilihan landasan ontologi akan mengakibatkan perbedaan dalam menentukan sarana yang dipilih, akal, pengalaman, atau intuisi. Aksiologi mencakup nilai-nilai yang bersifat normatif dalam pemberian makna terhadap kebenaran dan kenyataan. Nilai-nilai ini wajib dipatuhi dalam kegiatan ilmiah baik dalam melakukan penelitian maupun dalam penerapan ilmu. Mengikuti pandangan Bahm (1980), ontologi dari ilmu pengetahuan adalah “masalah”, epistemologinya adalah “metode”, dan aksiologinya adalah “sikap”. Karena itu komponen filosofi yang terdiri dari ontologi, epistemologi dan aksiologi, yang berkaitan dengan “apa”, “bagaimana” dan “mengapa” adalah landasan pengembangan ilmu pengetahuan. Karena itu ontologi yang berkaitan dengan pertanyaan “apa” berarti menggambarkan “realitas” yang diteliti. Epistemologi yang berkaitan dengan pertanyaan “bagaimana” artinya menggambarkan “metode” yang digunakan. Sedangkan aksiologi yang berkaitan dengan pertanyaan “mengapa/untuk apa” artinya menggambarkan nilai-nilai yang dianut atau “tujuan” penelitian. Selain itu berpikir filosofi sangat penting, hal ini dapat mengajak para peneliti atau ilmuwan untuk bersikap rasional, kritis, terbuka, tidak fanatik, dan rendah hati dalam menyampaikan hasil temuannya. Berpikir filosofi ini dapat memberikan gambaran bagaimana hubungan berbagai cabang ilmu sehingga dapat mempermudah pendekatan antar disiplin. Dengan demikian, pengembangan kajian budaya sungguh perlu didampingi filosofi, karena akan mudah memahami pendekatan multidisipliner tersebut.


223

Apabila dihubungkan dengan tujuan program penelitian di beberapa lembaga penelitian, dalam hal ini termasuk di universitasuniversitas, jelas filosofi sangat diperlukan, supaya seorang peneliti memiliki kualifikasi, sebagai berikut: (i) Mempunyai kemampuan mengembangkan konsep ilmu, teknologi dan/atau kesenian baru di dalam bidang keahliannya melalui penelitian; (ii) Mempunyai kemampuan mengelola, memimpin, dan mengembangkan program penelitian; (iii) Mempunyai kemampuan pendekatan multidisipliner dalam berkarya di bidang keahliannya. Kualifikasi yang diwujudkan dalam ketiga syarat tersebut, berarti filosofi patut diberikan atau dimasukkan di dalam etika penelitian atau sistem perkuliahan di Perguruan Tinggi. Mengingat luasnya telaah bidang filosofi, maka untuk kajian budaya yang dipentingkan adalah dapat memahami proses kegiatan ilmiah dan metode berpikir kritis. Selama ini dalam memahami penelitian selalu dihadapkan pada pikiran “hitam-putih” dengan pendekatan “kuantitatif” atau “kualitatif”, tanpa mengetahui latar belakang pemilihan pendekatan tersebut. Padahal ketika seorang peneliti menentukan pilihan terhadap metode, sudah barang tentu ia sadar: Metode apa yang dipakai? Mengapa memilih metode tersebut? Apa alasan-alasannya? Juga sadarkah kelebihan dan kelemahan terhadap metode yang dipilih? Di sinilah peran filosofi akan menjelaskan sistem penelitian dan pengusahaan ilmu pengetahuan. Dalam menentukan pilihan terhadap metodologi yang dilandasi filosofi tersebut juga akan berhadapan dengan beberapa aliran atau paham dalam kefilsafatan. Untuk itu yang perlu disadari oleh para peneliti, bahwa setiap aliran atau paham hampir punya kelebihan dan kekurangan. Dengan demikian peneliti diharapkan supaya tidak terperangkap atas pilihan terhadap metode yang dipilihnya. Perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, juga implemetasinya ke modernisasi begitu cepat, sebagaimana tampak pada bidang transportasi, informasi, komunikasi, dan industri budaya, maka dalam hal ini komitmen bangsa Indonesia dalam menyusun strategi kebudayaan hendaknya menggunakan nilai budaya sendiri, seyogyanya filosofi Pancasila dapat pula dijadikan orientasi sebagai ilmu pengetahuan (Wibisono, 1987:38), agar bangsa Indonesia tidak terperangkap terhadap kemungkinan perubahan ilmu pengetahuan. Untuk membangun minat dalam usaha mengembangkan sistem filosofi

224


Pancasila tersebut maka diperlukan syarat, antara lain tersedianya kondisi psikologis bagi para ilmuwan agar bebas dan mandiri, serta dibutuhkan kematangan rasa tanggungjawab dalam arti luas, baik etis, moral, maupun religius. Selanjutnya sebagaimana dikemukakan di depan bahwa kajian budaya merupakan sebuah kajian multidisipliner yang mendasarkan dirinya pada gagasan budaya yang memiliki relasi sosial dan mencakup segala hal yang digunakan untuk mempelajari aneka implementasinya. Karakteristik yang diusulkan melalui makalah ini adalah segala aktivitas yang berhubungan dengan proses globalisasi baik yang berlevel lokal, regional, nasional, maupun global. Dalam konteks itu kajian budaya perlu memperhatikan industri budaya yang merupakan gerakan halus yang dapat mengubah pikiran, pandangan hidup, citarasa suatu bangsa. Kemasan-kemasan baru berupa audio-visual yang ditayangkan lewat televisi, radio, surat kabar, majalah, CD ROM, internet, dan lain-lain, semuanya dengan terang-terangan berselimutkan informasi. Ditambah lagi perkembangan teknologi dunia digital dan selular, telah mengalahkan budaya lokal yang pada masa lalu menjadi acuan dalam kehidupan. Pengembangan kajian budaya di Indonesia hendaknya jangan terjebak oleh redefinisi konsep kebudayaan, namun tetap kritis menghadapi fenomena budaya yang berkembang di tengah masyarakat. Dalam sejarah perkembangan bangsa Indonesia, para tokoh pergerakan nasional membuktikan sangat kritis dan kreatif dalam melihat fenomena tersebut. Terbukti munculnya polemik kebudayaan antara Sutan Takdir Alisjahbana dengan Ki Hadjar Dewantara pada tahun 1930-an. Sungguh menakjubkan dan pada masa itu benar-benar spektakuler dalam memahami konsep kebudayaan yang hingga kini tetap aktual (Mihardja, 1998: 30). Pada pasca kemerdekaan juga muncul tokoh-tokoh yang tergabung dalam perkumpulan-perkumpulan atau organisasi kebudayaan, seperti Manifes Kebudayaan, Lembaga Kebudayaan Rakyat, Lembaga Seni Budaya Muslimim, Lembaga Kebudayaan Nasional, dan sebagainya. Pikiran-pikiran mereka dapat membongkar atau mendekonstruksi kezaliman kekuasaan melalui kritik kebudayaan. Dalam perkembangannya dewasa ini kajian budaya berusaha mencari penjelasan perbedaan kebudayaan dan praktik kebudayaan, tidak dengan menunjuk nilai-nilai intrinsik yang abadi, melainkan menunjuk seluruh peta relasi sosial. Karena itu secara keilmuan ia


225

terbuka menampung segala aspirasi ilmiah untuk melihat fenomena budaya yang dihadapi umat manusia, khususnya mengenai globalisasi. Maka kajian budaya diharapkan dapat membangun sebuah kerangka kerja dan berusaha menempatkan atau menemukan kembali kebudayaan dari komunitas yang sampai sekarang dilupakan atau terlupakan. Hingga kini kajian budaya belum mempunyai ranah yang terdefinisikan dengan jelas. Ia tumbuh subur pada batas-batas dan pertemuan pada bermacam wacana yang sudah dilembagakan, terutama sastra, sejarah, linguistik, semiotik, antropologi, sosiologi, filosofi, dan sebagainya. Tujuannya adalah untuk mengetahui bagaimana kebudayaan sebagai produk sosial dapat dijelaskan dalam dirinya sendiri dan dalam hubungannya dengan ekonomi, politik, atau relasi sosial. Untuk mengantisipasi metode kajian budaya yang “kebablasan”, khususnya untuk menjembatani pandangan yang sudah kuat yaitu mazhab empiris (Inggris) dan mazhab pragmatis (Amerika), maka kajian budaya di Indonesia hendaknya tidak berat sebelah, melainkan masih memperhatikan aspek obyektivitas tetapi juga menekankan perlunya aspek nilai (Bahm, 1980:14). Dengan kata lain, landasan kajian budaya di Indonesia hendaknya senantiasa memperhatikan etika dan moral (Sastrapratedja, 2004:2). Hal ini untuk menghidari penelitian-penelitian atau kajian-kajian yang sifatnya sensasional dan kurang memperhitungkan tanggungjawabnya di masyarakat, dan justru merugikan masyarakat yang diteliti. Di sinilah pentingnya peran filosofi dalam kajian budaya di Indonesia, yang senantiasa mengikuti perkembangan dan aplikasi ilmu pengetahuan, sehingga filosofi bisa menghadapi penyimpangan ilmu pengetahuan dan eksesnya. Penutup

Artikel ini dapat disimpulkan, sebagai berikut: (i) Kajian budaya memiliki nilai signifikan sebagai usaha untuk mengatasi krisis dan mengantisipasi ekses globalisasi yang demikian cepat. Dengan mengutamakan pendekatan multidisipiner, berarti kajian budaya merupakan perangkat ilmu pengetahuan yang lebih cair dan terbuka; (ii) Kajian budaya memiliki hubungan logis dengan filosofi karena metode yang dipakai adalah metode kritis, sehingga penalaran yang digunakan sifatnya kefilsafatan; (iii) Filsofi dapat membantu mencapai kebenaran dan kenyataan, melalui komponen ontologi, epistemologi dan aksiologi. Kebenaran dan kenyataan bukanlah suatu yang sudah jadi atau selesai,

226


melainkan suatu paradigma yang selalu terbuka, dan (iv) Dengan memahami ontologi, epistemologi dan aksiologi, maka cakrawala ilmiah dalam kajian budaya dapat diperluas dan diperdalam sehingga para ilmuwan akan bijak, terhindar dari arogansi intelektual yang kurang memperhatikan tanggungjawab sosial. Untuk merealisasi konsep dan gagasan tersebut perlu diperhatikan hal-hal, sebagai berikut: (i) Kajian budaya merupakan kajian komprehensif multidisipliner, menggunakan metode kritis, dan memikirkan masyarakat yang termarjinalkan. Untuk itu dalam menyelesaikan krisis dewasa ini dan dampak globalisasi, maka kajian budaya perlu dikembangkan untuk menyelamatkan nilai-nilai kemanusiaan; (ii) Filsofi disepakati dapat membantu penalaran akademis, karena itu diharapkan dapat menyangga kajian budaya dalam menciptakan masyarakat intelektual dan ilmuwan profesional yang memiliki etika dan moral untuk ikut memikirkan proses modernisasi di Indonesia dan mengatasi eksesnya; (iii) Lembaga-lembaga penelitian dan Perguruan Tinggi perlu ikut mensosialisasikan pentingnya kajian budaya dalam rangka mengantisipasi ekses globalisasi yang meluas di tanah air Indonesia. Sekarang ini diperlukan kebijakan negara yang dapat melindungi kekuatan budaya sendiri, dan tidak membiarkan industri budaya diarahkan oleh pasar yang tidak perduli pada kandungan isi yang dapat melemahkan jati diri bangsa. Oleh karena itu pada dewasa ini sangat penting mengembangkan kajian budaya di Indonesia dengan keberpihakan pada “industri budaya” yang bertumpu pada nilai-nilai yang ada di tanah air sendiri. Meskipun demikian agar keberpihakan itu tidak mengurangi nilai obyektivitas dalam kajian ilmiah, maka kajian budaya yang dikembangkan perlu dilandasi dan dikembangkan secara filosofis. Daftar Pustaka

Abdulllah, Irwan. 2006. Konstruksi dan Reproduksi Kebudayaan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Bagus, I Gusti Ngurah. 2004. Mengritisi Peradaban Hegemonik . Denpasar: Kajian Budaya Books.


227

Bahm, Archie J. 1980. “What is Science?”. Dalam Axiology: The Science of Values. World Books, New Mexiko: Albuquerque. Hlm. 14–49. Barker, Chris. 2004. Cultural Studies: Teori & Praktik . Penerjemah Nurhadi. Yogyakarta: Kreasi Wacana. Hadiwijono, Harun. 1980. Sari Sejarah Filsafat Barat . Jilid 1 & 2. Yogyakarta: Kanisius. Joesoef, Daoed. 1987. “Pancasila, Kebudayaan, dan Ilmu Pengetahuan”. Dalam Soeroso H. Prawirohardjo, dkk. (ed.). Pancasila Sebagai Orientasi Pengembangan Ilmu. Yogyakarta: Kedaulatan Rakyat. Hlm. 1–37. Kartodirdjo, Sartono. 2003. Multidimensi Pembangunan Bangsa: Etos Nasionalsme dan Negara Kesatuan. Yogyakarta: Kanisius. Kleden, Ignas. 2006. “Cultural Studies dan Masalah Kebudayaan di Indonesia” (makalah). Seminar Peringatan Berdirinya Program Studi Kajian Budaya Universitas Udayana, 20 Februari. Marcuse, Herbert. 1964. One Dimensional Man. Boston: Beacon Press. Mihardja, Achdiat K. 1998. Polemik Kebudayaan. Jakarta: Balai Pustaka. Mudana, I Gede. 2003. Pemahaman Budaya di Tengah Perubahan. Denpasar: Program Kajian Budaya Universitas Udayana. Piliang, Yasraf Amir. 2004. Dunia yang Dilipat: Tamasya Melampaui Batas-batas Kebudayaan. Yogyakarta: Jalasutra. Poespowardojo, Soerjanto. 1989. Strategi Kebudayaan: Pendekatan Filosofis. Jakarta: LPSP & PT Gramedia.

Suatu

Said, Edward W. 1995. Kebudayaan dan Kekuasaan: Membongkar Mitos Hegemoni Barat . Penerjemah Rahmani Astuti. Bandung: Mizan. Sairin,

Sjafri. 2002. Perubahan Sosial Masyarakat Indonesia: Perspektif Antropologi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Sastrapratedja, M. 2004. “Landasan Moral Etika Penelitian”. Makalah pada Semiloka Tentang Etika Penelitian Perguruan Tinggi, diselenggarakan oleh Lembaga Penelitian UGM, Yogyakarta, 10 Maret. 228


Sedyawati, Edi. 2004. “Kesadaran Budaya dalam Pendidikan, Informasi, dan Industri”. Makalah pada Seminar Nasional Kesadaran Budaya Memperkuat Bangsa, Jakarta, 15 Januari. Storey, John. 2004. Teori Budaya dan Budaya Pop: Memetakan Lanskap Konseptual Cultural Studies. Penerjemah Elli El Fajri. Yogyakarta: Qalam. Sindhunata. 1983. Dilema Usaha Manusia Rasional. Jakarta: PT Gramedia. Van Peursen, C.A. 1985. Susunan Ilmu Pengetahuan: Sebuah Pengantar Filsafat Ilmu. Diterjemahkan oleh J. Drost. Jakarta: PT Gramedia. Wibisono, Koento. 1987. “Filsafat Pancasila dan Aliran-Aliran Filsafat Barat”. Dalam Soeroso H. Prawirohardjo, dkk. (Ed.). Pancasila Sebagai Orientasi Pengembangan Ilmu. Yogyakarta: Kedaulatan Rakyat. Hlm. 38–45. Wibisono, Koento. 2004. “Hubungan Filsafat, Ilmu Pengetahuan dan Budaya”. Paper bahan kuliah Filsafat Ilmu, pada Program Pascasarjana S-3 Kajian Budaya Universitas Udayana Denpasar, 29 September.


229

230


MASALAH-MASALAH SOSIAL BUDAYA PEMBANGUNAN KESEHATAN

DI

DALAM

INDONESIA

Rusmin Tumanggor 1

Abstract Health is one of basic needs of human being. The health program effort are including constructive, preventive, curative, rehabilitative, and preservative. Objects of program ranging from individuals, households, families, communities, nations to the world community. Region spatially, starting from the village, subdistrict, district, provincial, national, and international. Institutions ranging from neighborhood health center services, public health offices, health centers, and government-run hospitals and the community. Health implementation efforts have strengths, weaknesses, opportunities and challenges. The multidimentional components contribute to health status of society. Socio-cultural factors could also be considered as one of determinant factors of health status. Keywords: health, health seeking effort, socio-cultural.

Pendahuluan

Upaya kesehatan di Indonesia mengadopsi sistem kesehatan dan medis modern yang latar masyarakat penggunanya adalah sosial-budaya Barat. Atas dasar itu tidak sedikit kendala dalam pembangunan kesehatan maupun pengobatan serta penyembuhan penyakit ketika dilayankan kepada masyarakat Indonesia, karena pengetahuan naturalnya terintegrasi dalam pengetahuan supernaturalnya yang berbeda jauh dari nilai dan norma masyarakat Barat. Untuk memahami itu lebih luas tulisan ini dimaksudkan sebagai upaya penyadaran para pihak terkait serta menawarkan solusinya agar sukses. Dalam Sistem Kesehatan Nasional (SKN) tahun 1982 dan diperkuat pada GBHN 1988 dinyatakan bahwa kesehatan integral dalam pembangunan nasional lewat optimalisasi derajat kesehatan, sebagai unsur kesejahteraan umum dalam upaya mencapai kemakmuran materil 1

Rusmin Tumanggor adalah dosen (guru besar) pada Fakultas Kedokteran dan Ilmu Kesehatan Universitas Islam Syarif Hidayatullah Jakarta. E-mail: [email protected].


231

dan spiritual sesuai ciri manusia Indonesia seutuhnya (Tap MPR No. II/MPR/1988). Dalam perkembangan terakhir Sistem Kesehatan Nasional diperkuat oleh UU RI No. 23 Tahun 1992 tentang Kesehatan dan yang disempurnakan kemudian dalam UU RI No. 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan. Dalam UU yang terakhir disebut dinyatakan: “Pembangunan kesehatan diselenggarakan dengan berasaskan perikemanusiaan, keseimbangan, manfaat, perlindungan, penghormatan terhadap hak dan kewajiban, keadilan, gender dan nondiskriminatif dan norma-norma agama. Bertujuan untuk meningkatkan kesadaran, kemauan, dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya, sebagai investasi bagi pembangunan sumber daya manusia yang produktif secara sosial dan ekonomis.”

Ini terkait dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah tahun 2004-2009 yang meliputi upaya solusi atas sejumlah masalah, yaitu: (1) Disparitas status kesehatan antartingkat sosial ekonomi, kawasan, perkotaan-pedesaan yang sangat tinggi; (2) Beban ganda penyakit yang diderita masyarakat begitu komplit dan kompleks; (3) Kinerja pelayanan kesehatan rendah; (4) Perilaku masyarakat kurang mendukung pola hidup bersih dan sehat; (5) Rendahnya kondisi kesehatan lingkungan; (6) Rendahnya kualitas, pemerataan dan keterjangkauan pelayanan kesehatan; (7) Terbatasnya tenaga kesehatan dan distribusi tidak merata; (8) Rendahnya status kesehatan penduduk miskin. Sasarannya adalah: (1) Meningkatnya umur harapan hidup dari 66,2 tahun menjadi 70.6 tahun; (2) Menurunnya angka kematian bayi dari 35 menjadi 26 per 1.000 kelahiran hidup; (3) Menurunya angka kematian ibu melahirkan dari 307 menjadi 226 per 100.000 kelahiran hidup; dan menurunnya prevalensi gizi kurang pada anak balita dari 25,8% menjadi 20.0%. Berarti jika pembangunan kesehatan lancar, pada tahun 1025 kondisi kesehatan maksimal atau zero (0) dari pelbagai kelemahan kesehatan dapat dicapai di Indonesia (RPJM, 2004-2009: 309-400). Pembangunan kesehatan berorientasi pada tujuan kesegaran jasmani ( fitness) dan kesehatan ( wellness), tidak lagi paradigma penanggulangan penyakit semata sesuai visi Indonesia Sehat 2010. Faktor kunci adalah manusia/masyarakat, perilaku, dan lingkungan. Ketiga faktor ini saling terkait. Dinamika interaksi antarfaktor berjalan atas dasar sosial budaya setempat (Loedin, 1982:9; Corbin et. al., 232


2004:5) yakni nilai, norma dan eksistensi keorganisasian sosial pendukung pencapaian kesehatan. Pada RPJM 2004-2009 kesehatan menjadi utama selain pendidikan dan pendapatan, karena dipandang sebagai investasi pembangunan ekonomi, penanggulangan kemiskinan, bagian strategi mencapai Millennium Development Goals (MDGs). Strategi pembangunan kesehatan di Indonesia, mengacu pada ruang lingkup dan kualitas sehat yang didambakan. Acuannya adalah pengertian sehat yang telah ditetapkan pemerintah seperti dinyatakan dalam UU RI No. 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan bahwa keadaan sehat meliputi fisik, mental, spiritual maupun sosial yang memungkinkan setiap orang untuk hidup produktif secara sosial dan ekonomis. Pengertian tersebut berasal dari definisi yang disusun oleh World Health Organization (WHO) dari tahun 1980 sampai tahun 1998 yang menyatakan: "Health is a state of physical, mental and social wellbeing and not merely the absence of disease or infirmity” (Heerjan, 1987:5). Sementara tahun 1999 hingga 2002, WHO memperluas pengertian kesehatan meliputi kesehatan emosional dan spiritual, sehingga bunyinya " Health is a state of physical, mental, social, emotional and spiritual wellbeing and not merely the absence of disease or infirmity” (Marrison, 2002:5). Kualitas kesehatan yang ingin dicapai dirujuk pada kemajuan dan kemampuan sesuatu bangsa. Indonesia termasuk kategori negara berkembang yang terlibat aktif dalam proses dan arus pembangunan kesehatan, mengapresiasi komitmen internasional dalam pertemuan Alma Ata tahun 1978 (SKN, 1982:19; Rukmono, 1982:24) yakni "primary health care" (PHC) pendekatan pokok mencapai "kesehatan bagi semuanya di tahun 2000 (Health for All by The 2000 Year-HFA). Dalam pencapaian target, segi manusia/masyarakat atau kependudukan, harus diperhatikan dalam upaya kesehatan. Dari segi perilaku, gaya hidup ( life style) yang dipengaruhi sosial budaya, pendidikan, pengertian sehat dan sakit, pengobatan sendiri, dan penggunaan sumber daya kesehatan. Dari segi lingkungan, ekonomi, kehidupan fisik dan biologik. Semua komponen ini menentukan interval maksimum yaitu sehat sampai yang minimum yaitu sakit menjelang mati. Sistem kesehatan nasional memperhitungkan prinsip, yaitu: menyeluruh ‘holistik’, terpadu ‘unity’, merata ‘evenly’, dapat diterima ‘acceptable’ dan terjangkau ‘achievable’ oleh masyarakat. Warga


233

diperankan ‘play the role’ , didayagunakan ilmu pengetahuan serta teknologi tepat guna ‘empowering’, dan biaya yang terpikul pemerintah serta masyarakat ’budgeting’. Pelaksanaannya pada pelayanan masyarakat luas sampai tercapai kesehatan maksimal dengan tidak mengurangi pelayanan individu. Kesehatan merupakan subsistem Ketahanan Nasional. Karena itu harus melibatkan sub-sistem lainnya lewat interaksi, interrelasi dan interdependensi, di samping kemandirian agar tercapai kesehatan bangsa. Landasannya: (1) Warga berhak atas kesehatan optimal, agar hidup layak; (2) Pemerintah dan masyarakat bertanggung jawab memelihara kesehatan; (3) Penyelenggaraan upaya kesehatan diatur dan dilakukan pemerintah dan masyarakat secara terpadu; (4) Dilandasi nilai Ketuhanan Yang Maha Esa: kemanusiaan, kepentingan rakyat banyak “persatuan” dan bukan “kesatuan” atau perorangan; (5) Kekeluargaan dan kegotongroyongan bagi penbangunan kesehatan; (6) Adil dan merata; (7) Warga wajib menjunjung tinggi regulasi kesehatan; dan (8) Pembangunan kesehatan bersendikan kepribadian bangsa (SKN,1982: 6-7; RPJM, 2004-2009:401). Jangkauan upaya dan penyediaan sarana di seluruh nusantara. Mencakup pembangunan rumah sakit pusat, daerah provinsi dan kabupaten/kota, puskesmas di kecamatan , puskesmas pembantu serta balai kesehatan di kelurahan/desa tertentu ditambah pertumbuhan posyandu di setiap desa/kelurahan (SKN, 1982: 37). Berarti upaya kesehatan mencakup: promotif, preventif, kuratif dan rehabilitatif dan prolonged atau preservative yang efisien serta bersifat empowering. Karena itu faktor sosial-budaya sangat berpengaruh terhadap upaya kesehatan. Apa lagi jika diingat bahwa dalam upaya kesehatan nasional diberi peluang pendayagunaan Sistem Medis Tradisional di samping medis modern yang masih lebih diutamakan dalam kebijakan kesehatan masyarakat. Implikasinya memerlukan model yang dapat mempertemukan kedua sistem ini sehingga tidak kontra produktif dalam institusionalisasi kesehatan (Boedhihartono, 1989: 23). RPJM tahun 2004-2009 tidak eksplisit menyinggung peran medis tradisional dalam pembangunan kesehatan masyarakat yang menurut penulis sebaiknya tetap diupayakan kontinuitasnya karena banyak sisi positifnya. Keterkaitan Sosial Budaya dalam Upaya Kesehatan di Indonesia Kebudayaan adalah modal dasar masyarakat untuk mengantisipasi dan mengadaptasi kebutuhan. C. Geertz (1973:89)

234


menekankan: "The culture concept..., it denotes an historically transmitted pattern of meanings embodied in simbols: a system of inherited conceptions expressed in symbolic forms by means of which men: communicate, perpetuate, and develop their knowledge about and attitudes toward life". Berarti kebudayaan adalah pola pengertian atau makna menyeluruh dalam simbol-simbol yang ditransmisikan secara historis; sistem konsepsi-konsepsi yang diwariskan: dalam bentuk bentuk simbolis yang dengan cara tersebut manusia berkomunikasi, melestarikan dan mengembangkan pengetahuan dan sikap mereka terhadap kehidupan. Simbolik yang dimaksud Geertz adalah suatu cara memberi bentuk konseptual objektif terhadap kenyataan sosial dan kejiwaan warganya. Dapat pula dihubungkan dengan kebudayaan universal yang dikemukakan sistematis oleh Tylor 1874 dan Koentjaraningrat 1979. Konsep para ahli antropologi tersebut membentangkan idea, aktivitas sosial serta materi kebudayaan yang jadi pelapisan lini bagi tujuh unsur kebudayaan yang satu sama lainnya pengaruh-mempengaruhi yaitu: (1) Agama; (2) Ilmu pengetahuan; (3) Teknologi; (4) Ekonomi; (5) Organisasi sosial; (6) Bahasa dan komunikasi; dan (7) Kesenian (Suparlan,1988: 5). Jika diskemakan pola makna yang dikemukakan Geertz dikaitkan dengan tujuh unsur universal kebudayaan yang dikemukakan Tylor di atas, akan terlihat sebagai berikut: Bagan 1: Pelapisan dan Unsur Budaya Universal Peralatan Hidup: Teknologi

Agama/ Religion: Sistem Keyakinan

Culture Core (Idea): Pola Makna Atau Model Pengeetahuan; Aktivitas Sosial; Materi Kebudayaan

Bahasa & Komunikasi

Kesenian

Ilmu Pengetahuan

Ekonomi: Mata Pencaharian

Organisasi Sosial

Sumber: Tylor, 1874.


235

Suparlan (1988:6) menekankan pentingnya pemenuhan kebutuhan dan kesejahteraan manusia teknologi dan ekonomi. Melibatkan aspek biologis dan emosi yang bersangkutan. Memenuhi kualitas itu kecerdikan manusia memanipulasi macam-macam sumber daya dan energi yang tersedia dalam lingkungan. Beliau membuat skema sebagai berikut ini: Bagan 2: Kebudayaan Pemenuhan Kebutuhan Kebudayaan Teknologi dan Ekonomi

Kesejahteraan Hidup Pribadi dan Masyarakat

Pemanfaatan Sumber Daya/ Energi dari Lingkungan

Kebudayaan Pranat. Sos

Aspek Biologi Proses Mental Aspek Emosi Kebutuhan-kebutuhan Manusia

Tindakan

Lingkungan Fisik/Alam/ Sosial

Budaya

Pranat. Sos

Kebuda aan

Sumber: Suparlan, 1988.

Kaitan unsur-unsur kebudayaan dalam tindakan memenuhi kebutuhan digambarkan Suparlan lewat penelitian model pengetahuan pentingnya banyak anak dalam keluarga, sbb:

236


Bagan 3: Sistem Kebudayaan dan Pranata Sosial Kebudayaan

Ilmu Pengetahuan

Bahasa dan Komunikasi

Agama

Teknologi

Organisasi Sosial

Model Pengetahuan Tentang Baik dan Buruk

Ekonomi

Sistem Politik

Sistem Produksi

Sistem Kekerabatan

Sistem Reproduksi dan Pemuasan Dorongan Seksual

Pola Perkawinan dan Kekeluar aan

Sistem Distribusi

Sistem Konsumsi

Model Pengetahuan: Ban ak Anak

Kebudayaan

Proses Mental Tindakan

Kebutuhan Manusia

P r a n a t a S o s i a l

Lingkungan Alam/Fisik Sosial Budaya

Sumber: Suparlan, 1988.

Sekarang telah terlihat bagaimana hubungan kebudayaan dengan pemenuhan kebutahan dan pengaruhnya terhadap pembentukan pranata-pranata sosial sebagai sarana untuk mengukuhkan berbagai tradisi atau kebiasaan yang berlaku dalam struktur masyarakat setempat.


237

Walaupun menurut penulis ada kelemahan dari skema tersebut, yaitu tidak mencantumkan jaringan konsep kesenian ( artistic) dan perannya padahal konsep ini menjadi bagian yang sering muncul dalam semua aktivitas unsur budaya tersebut. Seperti seni peralatan dan teknologi produksi, pengemasan obat dan pengobatan serta komunikasi pengobat dengan pasien. Sejalan dengan itu A.A. Loedin (1982:10) menjelaskan tahapan ilmu pengetahuan dan teknologi manusia dalam upaya kesehatan sebagai: (1) Mistik-religious, (2) Kedokteran, dan (3) Kesehatan. Tahapan ini terkait dengan konsepsi masyarakat tentang sehat-sakit penyebab-pengobatan dan penyembuhannya, yang terus berkembang seiring dinamika sejarah kebudayaan dan peradaban. Disebut tahap mistik-religious, karena penyakit dipandang disebabkan dunia luar "supernatural". Seperti kemasukan jin dan setan serta teguran arwah leluhur, kutukan Tuhan atau Dewa terinspirasi pelbagai ajaran agama. Penyembuhannya juga lewat pengusiran atau bujukan kepada kekuatan supernatural tersebut keluar dari penderita. Dinamakan tahap kedokteran, ditemukannya pertama kali tahun 1850 oleb Robert Koch, penyebab Bacteri Tuberculosa. Manusia memahami penyebab penyakit bukan dari dunia 1uar, tetapi dari sesuatu di dunia nyata ini " microcosmos" atau "natural" masuk ke tubuh manusia. Sehingga ilmu kedokteran menitikberatkan hasil laboratorium dan patho-microbiologi. Dikatakan tahap kesehatan, khususnya pada peralihan abad terakhir, karena ilmu kedokteran kembali mengkaji manusia yang sehat dan faktor pencapaiannya, sebelum sakit dan seluruh faktor yang menjadi mata rantai penyakitnya. Disadari manusia sehat berasal dari masyarakat dan lingkungan ekologi sehat. Seseorang sakit dari masyarakat dan alam sekitar yang sakit. Siklus sehat-sakit daurnya disitu. Epidemi, prevalensi, endemi, dan pandemi penyakit terjadi akibat perubahan musim dan memburuknya kondisi lingkungan. Merentankan penjangkitan penyakit seseorang ke warga masyarakat lainnya. Semenjak itu, kesehatan dan ilmu kesehatan, menjadi bagian dari proses pembangunan manusia. Melepaskan penderitaan dan mencapai kenikmatan hidup sosial ekonomi yang dapat menjamin upaya kesehatan masyarakat dan lingkungan menyeluruh "holistik" dan keterkaitan struktural dan fungsional ”sistemik” (Loedin,1982:11; Foster, 1986: 45).

238


Selanjutnya, bagaimana kesehatan dalam kerangka kebudayaan di Indonesia? Ini bermula dari fenomena kebutuhan manusia meliputi: pangan, sandang, papan, kesehatan, pendidikan, sumber pendapatan (mata pencaharian, kecocokan jam kerja dengan upah), air bersih, tabungan hari tua ( saving), transportasi, peralatan dan perabotan dasar hidup rumah tangga, partisipasi sosial, dan masa istirahat dengan atau tanpa rekreasi (Susenas, 1982). Bagan 4 berikut ini menggambarkan sistem sosial khusus dari sistem pelayanan kesehatan biomedis, yang dikendalikan oleh sistem kebudayaan (Koentjaraningrat, 1982:19). Dalam bagan ini terlihat dinamika interaksi dalam sistem sosial yang ditentukan oleh sistem budaya dalam sistem pelayanan biomedis tersebut. Bagan 4: Sistem Budaya dan Pelayanan Biomedis Sistem Budaya Dalam Sistem Pela anan Biomedis

Karyawan Pelayanan Kesehatan

Konsumen Pelayanan Kesehatan

stem Nilai ap Mental

stem Nilai

stem Norma

Motivasi

stem Norma

en eta uan

en eta uan

ap Mental

Motivasi

stem os a Tingkah Laku Perilaku Tindakan

Tingkah Laku Perilaku Tindakan

Sumber: Koentjaraningrat, 1982.


239

Nilai dan norma kebudayaan serta sistem sosial menentukan usaha kesehatan. Baik biomedis (medis modern), kesehatan tradisional (medis tradisional), maupun kesehatan keluarga atau sendiri ( home atau self treatment ). Menurut penulis kelemahan konsep sistem sosial ini tidak eksplisit membedakan indikator tingkah laku dan perilaku serta tindakan yang pada hakikatnya satu ciri saja yakni dinamika bahasa fisik (body language) mengaktualisasikan organisasi respon dalam jiwa berupa sistem gerak gerik yang diwujudkan. Namun esensi nilai dan norma serta keorganisasian sosial yang menyertainya memberi makna bahwa upaya kesehatan, penyebab dan penyebaran penyakit serta model pengobatan dan penyembuhannya dipengaruhi kebudayaan dan peradaban masyarakat setempat. Masalah-masalah Upaya Kesehatan di Indonesia

Ada empat komponen yang layak didiskusikan dalam pembahasan upaya kesehatan di Indonesia, yaitu: kebutuhan pelayanan kesehatan; jenis-jenis pengobatan dan penyembuhan; pendekatan multidipliner dan interdisipliner dalam strategi pengembangan kesehatan dan; target yang ingin dicapai. Pertama, komponen kebutuhan pelayanan kesehatan. Ledakan penduduk begitu cepat dari ± 180 juta di tahun 1995, hingga tahun 2010 mencapai 230 juta jiwa. Memenuhi kebutuhan termasuk kesehatan mereka merupakan beban berat. Jenis penyakit meliputi infeksi menular berupa tuberkulosis paru, infeksi saluran pernafasan akut (ISPA), malaria, diare, penyakit kulit, polio, filariasis, kusta dan pneumonia. Pada saat bersamaan muncul penyakit tidak menular seperti penyakit jantung dan pembuluh darah (gangguan sirkulasi), serta diabetes mellitus dan kanker. Sementara itu Indonesia juga diterpa penyakit dadakan ”emerging diseases” seperti demam berdarah ”dengue” (DBD), HIV/AIDS, Chikunguya, Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS) dengan Flu Burung dan Flu Babi. Tingkat keparahan ada yang ringan dan berat, kronis dan akut. Kesemuanya ini melengkapi transisi epidemiologi Indonesia ke beban ganda ( double burdens). Konsekuansinya perlu penemuan berbagai obat yang tepat, memadai dan terjangkau. Menghendaki fasilitas dan pranata kesehatan lengkap: puskesmas, rumah sakit, balai pengobatan, klinik dan sejenisnya hingga Pos Pelayanan Terpadu (Posyandu) sebagai pranata pelayanan kesehatan terakar rumput produk kerja sama masyarakat dengan pemerintah. Dari kegiatan diagnosa penyakit, menuntut peralatan medis

240


lengkap. Baik laboratorium, alat rontgen, radiologi maupun instrumen lainnya. Tim medis dan terapi, membutuhkan sejumlah dokter, para medis, ahli kesehatan masyarakat, ahli gizi, ahli teknologi peralatan kesehatan, farmakolog, psikolog telaten, terampil dan memadai. Regenerasi pengobat, penyembuh dan pengembang ilmu kedokteran dan kesehatan memerlukan lembaga pendidikan yang sempurna serta lengkap, seperti fakultas-fakultas kedokteran dan psikologi, sekolah tinggi atau akademi: keperawatan, kebidanan, dan farmasi. Akademi atau sekolah analis kesehatan/asisten apoteker, pendidikan penataan rontgen, pendidikan komputer dan lainnya. dari keluasan kondisi, letak wilayah cakupan kesehatan, kelancaran tugas, diperlukan sarana dan prasarana jalan, alat transportasi, penerangan serta jaringan komunikasi efektif. Kedua, jenis pengobatan dan penyembuhan. Keanekaragaman pengobatan dan penyembuhan yang hidup dalam masyarakat memerlukan pendekatan tepat untuk didayagunakan. Ada jenis pengobatan dan penyembuhan yang muncul dari kepercayaan ilmiah mendasarkan rasionalitas logis, bertolak dari pengujian laboratorium tentang bakteri, mikrobiologi, kimiawi, rontgen, radiologi, dll. Model ini dianut dokter dan para medis, bersumber dari sistem medis modern. Ada jenis pengobatan dan penyembuhan berakar dari kepercayaan gaib, magis dan religiusitas, bertolak dari kepercayaan campur-tangan agen nirnyata (supernatural) tentang penyebab penyakit. Pengobatan dan penyembahan ditekankan pada keharmonisan hubungan atau pengusiran agen penyakit itu. Model ini dianut para penyembuhnya dengan pelbagai sebutan yaitu dukun, orang pintar, kiai, para normal, prana, dll. Model ini dilabelkan medis tradisional. Di samping ke dua jenis tersebut, ada pengobatan datang dari pengetahuan masyarakat umum tentang penyakit dan obat-obat tertentu yang dikerjakan sendiri atau anggota keluarga lainnya. Baik melalui obat-obat bebas yang diperdagangkan di apotik, depot obat atau warung, maupun obat dari tumbuh-tumbuhan, hewan atau mineral tertentu dari bahan yang tersedia di lingkungannya (tanaman obat keluarga ”Toga”). Ini yg disebut dengan pengobatan sendiri atau pengobatan keluarga ( self atau home treatment ). Sumber pengetahuan tentang khasiat dan cara penggunaannya diperoleh dari orang tua-tua sebelumnya secara turun-temurun atau dari mulut ke mulut kerabat maupun tetangganya. Berarti antara sistem medis modern dengan sistem medis tradisional (penyembuh lokal/mengobati sendiri), karena sama-sama hidup di masyarakat Indonesia, memerlukan pemecahan pengembangan masing-masing di satu sisi, upaya integrasi, terpadu,


241

likuidasi, penyandingan, koordinasi serta legalisasi di sisi lain. Sekaligus menyangkut penelitian eksistensi, efektivitas, sosialisasi, regulasi legalitas, hingga pembudayaan. Tentu diperlukan keterbukaan pintu hati ahli-ahli ilmu kesehatan dan kedokteran modern, medis tradisional, hukum, agama, sosial, bersama menjembatani perbedaan kepercayaan, metode dan pendekatan masing-masing sistem medis tersebut sebagai suatu kekuatan besar dalam dunia medis Indonesia dengan mengabaikan ego sentris medis masing-masing, sepanjang penggunaan lintas medis itu real fungsional dan strukturisasi serta aksiologinya. Ketiga, segi pendekatan multidipliner dalam strategi kesehatan. Perkembangan visi, misi, tujuan, strategi dan program kesehatan bergeser dari orientasi kedokteran yaitu penyakit " Diseases", kepada orientasi kesehatan "hygiene" yang arah pembinaannya menjadi lebih luas ” fitness to wellness whell”. Pembinaan kesehatan dipusatkan kepada kualitas kesehatan masyarakat yang kawasannya eco-socio-religio-cultural masyarakat. Konsep kesehatan diserasikan dengan konsep lingkungansosial-agama-budaya lokal atau modal dasar masyarakat ” local wisdom and social capital”. Masalah kesehatan tidak ditangani Dokter, Para Medis dan Apoteker serta Analis, Perawat, Bidan, Ahli Kesehatan Masyarakat semata, tetapi bekerja sama dengan ahli ilmu sosial budaya dan agama ” medico team worker ”. Baik itu ahli ekonomi, geologi, teknologi, hukum, sosiologi, bahasa, agama, dan antropologi serta disiplin terkait lainnya. Bagaimana cara, pendekatan, model, dan penataan kerja sama di antara tenaga-tenaga ahli di bidang masing-masing sampai terintegrasi merupakan masalah yang membutuhkan pemecahan serius. Termasuk pemecahan kendala koordinasi struktur dan fungsional serta jangkauan teritorial. Kempat, segi target yang ingin dicapai. Upaya kesehatan bagian dari kesejahteraan hidup manusia Indonesia seutuhnya, harus berwujud tahapan-tahapan kemajuan terukur yang hendak dicapai. Seperti digariskan WHO ”Kesehatan untuk semua tahun 2000: Health for all in 2000 years”. Cakupannya meliputi: Penanggulangan jenis penyakit, pemenuhan gizi, kesehatan lingkungan, keluarga berencana dan kependudukan yang baik , penanganan penyakit akut dan kronis, faktorfaktor psikososiobudaya dan agama dalam penyakit infeksi, masalah kesehatan dan keabnormalan jiwa, temuan teknologi baru untuk semua kegiatan kesehatan, sanitasi dan vaksinasi, perencanaan, pelaksanaan dan penilaian sistem kesehatan serta berbagai penelitian dan

242


pengembangan yang dibutuhkan. Semua ini membutuhkan penanganan serius, pendanaan, kerja sama ahli antardisiplin serta partisipasi warga berbagai kalangan. Bahkan memerlukan bantuan masyarakat internasional (Rukmono, 1982: 26; Naggar, 1986: 15). Faktor-Faktor Pendukung Pembangunan Kesehatan di Indonesia

Upaya pembangunan kesehatan diperlukan dukungan berbagai faktor: Birokrasi (Pemerintah); Ahli: Kedokteran; Ilmu Ilmu Sosial serta Teknologi; Sosial Budaya Masyarakat; Medis Tradisional; Dan Hubungan Internasional. Birokrasi (Pemerintah). Pemerintah melalui Keputusan Menteri Kesehatan RI No. 99-a/Men.Kes/SK/III/1982 tanggal 2 Maret 1982 menetapkan berlakunya Sistem Kesehatan Nasional (SKN) untuk menentukan arah, tujuan dan dasar-dasar pembangunan kesehatan sebagai kesatuan yang menyeluruh, terpadu serta berkesinambungan sebagai bagian dari pembangunan nasional. Baik yang diselenggarakan pemerintah, organisasi, maupun perorangan.

Untuk pembangunan kesehatan, pemerintah pusat menyediakan anggaran setiap tahun, baik untuk perangkat keras maupun lunak. Anggaran untuk sektor ini terus meningkat. Tahun 1992–1997 ± antara 1,5–2,5% dan tahun meningkat menjadi 2004–2009 ± 5–7,5% dari Anggaran Belanja Negara. Dalam RPJM 2009–2014 anggarannya sekitar ± 7,5–9%. Selain itu ada juga biaya yang berasal dari masyarakat dan Pemerintah Daerah (provinsi, kabupaten dan kota) yang rinciannya belum diketahui. Pendanaan pembangunan kesehatan yang dibutuhkan ditujukan kepada sektor-sektor: perencanaan perluasan jangkauan upaya kesehatan; peningkatan kuantitas dan kualitas sumber daya tenaga kesehatan; pengadaan dan pengendalian obat-obatan; managemen upaya kesehatan; meningkatkan peran serta masyarakat; dan kerja sama lintas sektoral. Ahli-Ahli Kedokteran, Ilmu-Ilmu Sosial dan Teknologi. Disiplin Kedokteran, terus berusaha mengembangkan ilmunya, baik terkait penyakit fisik dan psikologis serta pengobatan dan penyembuhannya. Perkembangan spesialisasi di bidang kedokteran pun meluas, seperti spesialisasi: gizi radiologi, THT, kebidanan, anak, mata, kulit, penyakit dalam, paru, saraf, gigi dan mulut serta orthodontik, ahli bedah/ortopedi


243

dan traumatologi, ahli jiwa/psikiater, termasuk akupunktur (Rukmono, 1982:27). Demikian juga pembinaan kesehatan menyeluruh. Mulai promotif/konstruktif, preventif, rehabilitatif bahkan preservatif, selain fungsi kuratif. Pihak kedokteran juga bekerja sama dengan ahli lainnya menangani masalah kesehatan secara meluas. Disiplin Ilmu Sosial. Ilmu-ilmu sosial menyumbangkan data, konsep, teori, model pendekatan, membantu pengembangan ilmu kesehatan. Sosiolog misalnya mengidentifikasi ' key-person' dalam masyarakat yang berguna untuk mengembangkan partisipasi masyarakat dalam program-program kesehatan. Antropolog, menyumbangkan pengetahuan kebiasaan makan golongan-golongan etnik, menu makanan yang disajikan sehari-hari, pembagian makanan di antara anggota keluarga, pengetahuan mengenai nilai dan norma gizi makanan lokal. Ahli hukum dapat menetapkan butir hukum mengenai etik kedokteran pada tenaga kesehatan dan masyarakat awam atau kebijaksanaan harga makanan terkait pemenuhan gizi dan kualitas kesehatan. Ahli pertahanan dan keamanan misalnya, mengembangkan konsep stabilitas yang sehat sehingga memberi iklim cerah untuk pembangunan kesehatan di segala sektor. Ahli agama, misalnya, memberikan dasardasar hukum agama mengenai akhlak, yang berkaitan dengan kegiatan kesehatan (Suparlan, 1988:6; Sadli, 1982:30; Hanlon, 1966: 288), dan demikian seterusnya. Teknologi. Faktor pendukung dari disiplin ini terhadap kemajuan upaya kesehatan adalah semakin derasnya perhatian para teknolog dalam merancang dan memproduksi peralatan-peralatan modern, khususnya peralatan yang memberi kemudahan bagi proses kegiatan pemeriksaan (cek) kesehatan, diagnosa serta penyembuhan sesuatu penyakit dengan sistem laser. Termasuk dalam hal ini peralatan peralatan rumah sakit. Tidak ketinggalan, perangkat komputer (Muzaham, 1982: 67). Faktor Sosial Budaya. Warga masyarakat Indonesia pada dasarnya tidak berbeda dengan warga masyarakat lainnya di dunia ini dalam prinsip upaya kesehatan. Penanggulangan penyakit merupakan bagian dari tanggung jawab warga masyarakat yang sehat khususnya kerabat terdekat terhadap seseorang yang menderita penyakit. Ide pembangunan kesehatan, pencegahan dan penyembuhan penyakit, bahkan yang bersifat rehabilitasi, merupakan kegiatan yang tidak

244


terpisahkan dari pola kehidupan masyarakat Indonesia, meskipun barangkali porsinya masih kecil. Warga masyarakat umumnya memperlihatkan kemauannya mendatangi tempat pelayanan kesehatan jika ada yang sakit. Malah bersedia membiayai penyembuhan penyakitnya atau keluarganya. Ada yang bersedia menyumbangkan harta benda, uang, dan juga darah, baik terhadap negara, lembaga swasta maupun terhadap usaha perorangan (SKN, 1982: 31 dan RPJM 2004-2009). Begitu pula menjaga kesehatan rumah tangga, masyarakat, serta ekologinya. Warga banyak menunjukkan kesadaran tinggi, melahirkan perilaku menguntungkan kesehatan. Robertson dalam tulisannya " Social Aspect of Health and Illness” menyatakan ada 4 hal yang membuat seseorang tertarik kepada upaya kesehatan: (1) Ada penilaian orang bersangkutan terhadap sesuatu gangguan atau ancaman atas fungsi kesehatannya; (2) Timbulnya kecemasan terhadap kejadian tersebut; (3) Penerapan pengetahuan orang bersangkutan dengan masalah kesehatan, khususnya gangguan yang dialaminya; (4) Dilakukannya tindakan manipulatif meniadakan gangguan tersebut. Atas dasar ini Saparinah Sadli mengkaitkan dengan model perilaku kesehatan masyarakat Indonesia dimana individu dan lingkungan sosial saling berpengaruh. Perilaku individu selalu dalam jaringan norma sosial tertentu. Pertama, perilaku kesehatan individu, sikap dan kebiasaan bertindak berkaitan erat dengan keterikatannya dalam tiga lingkungan berikut; Kedua, lingkungan keluarga; Kebiasaan-kebiasaan mengenai kesehatan; Ketiga, lingkungan terbatas: Tradisi khusus mengenai cara mengobati orang sakit, definisi khusus apa itu sakit dan pengobatan serta pranata puskesmas; Keempat, lingkungan umum: Undang-undang kesehatan serta program kesehatan dan gizi (Sadli, 1982: 29). Semua faktor tersebut dapat membantu, mempercepat pembangunan negara di bidang kesehatan atau sebaliknya. Faktor-Faktor Penghambat Pengembangan Kesehatan di Indonesia

Faktor penghambat disoroti dari sudut sosial budaya. Telah dibentangkan di awal unsur budaya universal, meliputi: Agama; Ekonomi; Ilmu Pengetahuan; Teknologi; Organisasi Sosial; Bahasa dan Komunikasi; serta Kesenian. Faktor Agama dan Kepercayaan Gaib Non Religi . Agama yang hidup di tanah air memiliki nilai dan norma pembentukan mental bangsa


245

di bidang ritual dan seremonial serta akhlak berupa moral serta etika dan tatakrama dalam kehidupan. Selanjutnya ada juga ajaran agama tentang campur tangan tuhan seketika tatkala umatnya sudah keterlaluan dalam perilaku menyimpang dalam penjamahan alam atau komunikasi sesama manusia. Khusus dalam hal pembangunan kesehatan di Indonesia, banyak didapatkan data tentang pengaruh kepercayaan yang dapat menghambat upaya pembinaan kesehatan secara biomedis. Misalnya kepercayaan bahwa penyakit seseorang disebabkan oleh campur tangan agen penyakit yang bersumber dari luar diri dan luar lingkungan alam manusia. Dipercayai juga penyembuhannya, mesti dengan membujuk atau mengusir agen atau mengobati dosa kepada supernatural penyebab penyakit itu. Hal ini bisa mengakibatkan seseorang penderita berkunjung ke puskesmas atau rumah sakit atau klinik (Jordaan, 1985:126). Di samping itu banyak pula kepercayaan tentang penyakit diare balita di berbagai wilayah di Indonesia ciri pertumbuhan seperti: "mau pandai jalan dan bicara”, "tumbuh gigi", dsb. Penderita tidak diobati, dibiarkan mengalami dehidrasi (kekurangan cairan tubuh) lebih lama dan bisa membawa kematian (Depkes, 1986:77). Di beberapa tempat anak menderita sakit kulit, korengan, dipercayai karena banyak makan yang asam-asam, sehingga jadi korengan. Dari itu asam harus dipantangkan. Padahal vitamin C yang bersumber pada makanan yang asam-asam penting bagi pembentukan kulit baru jika luka atau sakit. Jika penyakit diare balita atau anak korengan itu bertamban parah, dianggap karena kemasukan roh halus atau kesambat, maka penyembuhannya membujuk atau mengusir roh tadi, melalui penyembuh tradisional atau agama. Banyak juga pemuka agama yang melarang melakukan sesuatu kegiatan pengembangan program kesehatan karena diyakini bertentangan dengan agama seperti mengharamkan program keluarga berencana secara total tanpa kategorisasi aspeknya, sehingga penduduk setempat tidak berani melakukannya takut dikucilkan atau dapat sanksi sosial dalam komunitasnya. Hal ini memperlambat pengendalian ledakan penduduk yang juga berdampak negatif ke kesehatan (UNICEF Indonesia, 1986:3). Segi Ekonomi. Sebagian besar warga masyarakat pedesaan dan pinggiran kota yang miskin (40% penduduk Indonesia dari acuan sembilan bahan pokok/dapur), merasa berat memikul biaya pengobatan biomedis yang diselenggarakan di puskesmas, rumah sakit dan klinik

246


pemerintah, terutama yang diselenggarakan swasta. Warga masyarakat sering menghindari pengobatan biomedis, pergi ke penyembuh medis tradisional yang biayanya sukarela atau pengobatan sendiri (Boedhihartono, 1989:17; Soenardi, 1989:86). Segi Ilmu Pengetahuan. Hambatan dari segi ilmu pengetahuan, dapat bersumber dari lembaga pengembangan ilmu pengetahuan biomedis, dari sistem medis tradisianal serta dari warga masyarakat. Dari bagian pengembangan ilmu di lembaga pendidikan kesehatan misalnya fakultas kedokteran, terlihat antara lain: (1) Konsep baru dalam pembangunan kesehatan belum disosialissikan secara luas sehingga kurang dipahami masyarakat; (2) Pengembangan fakultas dalam beberapa segi lebih mementingkan mutu internasional daripada kebutuhan pembangunan nasional, lokal, pulau terluar dan komunitas adat terpencil; (3) Orientasi fakultas masih mempertahankan zaman emas spesialis klinik, sedikit sekali pada kesehatan prima; (4) Pandangan lebih dominan atas pendekatan monodisipliner daripada inter dan multidisipliner; (5) Bagian kesehatan masyarakat belum mampu mengubah suasana orientasi penyakit ke arah kesehatan secara luas (Loedin, 1982:11). Hal ini terbawa oleh dokter-dokter atau paramedis sebagai alumni yang berpraktik di institusi-institusi kesehatan, baik di Pemerintahan maupun Swasta.

Dari bagian medis tradisional lain lagi. Sistem pengetahuan dari pelayanan kesehatan secara tradisional banyak yang bersifat lisan dan karena itu sulit dimengerti, diawasi dan dibakukan. Peralihannya dari satu angkatan yang tua ke angkatan muda berikutnya juga bersifat lisan dan diam-diam (esoteris). Biasanya melalui sistem magang. Seorang yang ingin menjadi penyembuh seperti dukun, dengan atau tanpa isyarat Ilham kesaktian, mulai dengan membantu seorang dukun yang sudah terkenal dan seringkali sejak ia masih kecil (Suparlan, l991:11). Hal penting dari pemraktik medis modern dan medis tradisional, yang jadi hambatan adalah: (1) Perbedaan dalam proses sosialisasi dan profesionalisasi, sehingga persepsi terhadap sesuatu objek yang sama akan dapat berbeda; (2) Suasana saling mengecilkan arti upaya kesehatan antara satu dengan lainnya; (3) Kurangnya ilmu pengetahuan dari masing masing sistem medis itu yang sesuai dengan tuntutan perkembangan berbagai penyakit yang timbul seperti: penyembuhan asma, tumor/kanker, dan aids.


247

Sebaliknya dari pihak warga masyarakat. Di Indonesia berlaku juga apa yang dikatakan J. Kosa dan L.S. Robertson dalam artikelnya social aspect of health and illness yang isinya perilaku kesehatan individu cenderung dipengaruhi kepercayaan yang bersangkutan terhadap kondisi kesehatan yang diinginkan dan kurang didasarkan pada pengetahuan ilmu-ilmu biologi. Termasuk konsep sehat dan sakit. Secara biomedis telah digariskan dalam SKN dan WHO sehat itu adalah kondisi seseorang yang lepas dari gangguan kimiawi, gizi, bakteri, cacat serta kelemahan fisik. Juga memiliki ketenangan jiwa, kesenangan, kegembiraan atau kebahagiaan dalam hidup. Sebaliknya adalah sakit. Akan tetapi warga masyarakat di desa umumnya memahami sehat adalah seseorang yang dapat menjalankan tugas hidup atau sosialnya. Sakit adalah orang yang tidak berdaya keluar rumah melakukan rutinitasnya. Sementara yang disebut sembuh menurut medis modern, jika kondisi sehat itu mencapai lepas dari gangguan kimiawi, gizi, bakteri/infeksi dan kelemahan) ”diseases”. Sedangkan menurut warga masyarakat sembuh adalah tidak lagi merasakan sakit atau kelainan perasaan dari sejumlah komponen organnya ”illness”. Jadi berorientasi pada gejala ”simptom”. Berbeda dengan pendekatan biomedis yang berorientasi pada penyebab gejala ( etio-simptomatology) seperti perasaan panas dingin kaitannya dengan typhus/bakteri salmonella, dll. (Landy 1977:170; Young. 1982:265). Hal ini berhubungan pula dengan banyaknya perilaku warga masyarakat yang sengaja atau tidak sengaja merugikan (di samping menguntungkan) warga masyarakat dari segi kesehatan, seperti dilukiskan oleh Kalangie (1982:56), sebagai alternatif-alternatif perilaku kesehatan yang diskemakan oleh Dunn sebagai berikut: Tabel 1 Hubungan Antara Perilaku Kesehatan dengan Status Kesehatan

Perilaku Merugikan Kesehatan Menguntungkan Kesehatan

Sengaja 1 2

Tidak Sengaja 3 4

Sumber: Dunn dikutip oleh Kalangie (1982).

Di Indonesia misalnya, kebiasaan (merugikan) mandi malam sebagai sumber penyakit rheumatic; merokok (merugikan umum di berbagai negara) potensil melahirkan penyakit paru-paru, jantung, kanker, impotensi, gangguan kehamilan dan janin; membuang sampah di sembarang tempat mengakibatkan saluran air rumah tangga tidak

248


lancar menyuburkan pembiakan nyamuk aedes penular penyakit demam berdarah (dengue), dan seterusnya. Kebiasaan (menguntungkan) bersugi tembakau bagi ibu-ibu pemakan sirih dapat memperkuat giginya; petani turun ke sawah pada pagi selesai shalat subuh atau menjelang fajar menyingsing membuat paru-paru dan pernafasannya lebih sehat. Segi Teknologi. Dari sistem medis modern, banyak alat diagnosa dan therapi baru belum dimiliki oleh kebanyakan rumah sakit dan puskesmas daerah, khususnya Tingkat II dan Kecamatan. Adapun dari sistem medis tradisional sering sekali menggunakan peralatan peralatan dari benda-benda yang kurang higienis atau tidak steril, sehingga terjadi dampak negatif. Seorang paraji (dukun bayi) sering sekali memotong tali pusar bayi dengan sembilu, pisau atau gunting yang kurang bersih. Kemudian bekas potongan ditutup dengan abu dapur yang mungkin mengandung bakteri. Hal demikian, dapat menimbulkan kejang-kejang bagi bayi, menderita tetanus dan akhirnya meninggal. Segi Organisasi Sosial. Pranata sosial di desa, ujung tombak pembangunan kesehatan nasional belum manggembirakan. Misalnya posyandu sebagai inti kekuatan pranata kesehatan di pedalaman, banyak yang tersendat bahkan mati. Terkadang disebabkan warga masyarakat yang suami-istri sama-sama bekerja. Atau anak mereka banyak kecilkecil sementara saat posyandu buka, tidak ada yang jaga sebagian anaknya. Kalau dibawa semua anak biaya jajan anak lebih membengkak. Saat lain, disebabkan petugas teknis medis puskesmas (dokter atau para medis) yang membinanya sering datang terlambat atau tidak datang. Di sudut lain warga masyarakat kurang mau ke posyandu karena kalau ada anak sakit, posyandu tidak mengobatinya kecuali sekedar menganjurkan ke puskesmas atau ke rumah sakit, sehingga warga masyarakat lebih cenderung langsung saja ke puskesmas daripada ke posyandu (Riskesdas, 2008: 223–227). Segi Pranata Hukum ”Legalitas” Kesehatan . Sejumlah praktik medis tradisional telah dilegalisasi oleh Kementerian Kesehatan seperti: akupunktur, tetapi pemraktik lainnya seperti magik-religious, herbalis, dukun patah tulang, dan paraji, belum secara resmi mendapat izin praktik. Masalahnya selain cara bekerjanya yang belum dapat diketahui secara tepat, juga masih memerlukan diskusi para ilmuan seperti yang dikemukakan oleh Boedhihartono (1989:24) tentang apakah mereka berhak mengeluarkan "surat sakit seorang pasien", “surat keterangan


249

meninggal", "sebagai saksi di pengadilan tentang visum sebab-sebab meninggalnya seseorang karena black magic atau biasa", atau "berlaku tidaknya surat keterangan penyembuhan tradisional untuk mendapatkan asuransi kesehatan maupun asuransi kecelakaan yang berhubungan dengan jiwa atau harta benda, dsb”. Tentu perlu melibatkan Kementerian Kehakiman, Kementerian Kesehatan dan Kementerian Pendidikan Nasional, bahkan Kementerian Agama. Apakah semua pengobatan atau penyembuhan medis tradisional akan diperlakukan sama atau ada kekecualian, masih belum tuntas hingga sekarang walaupun landasan hukumnya sudah ada, yaitu pada UU No. 36 Tahun 2009. Di Indonesia banyak terdapat masyarakat tradisional dan bahkan kumunitas terpencil. Sifat anggota masyarakat seperti ini masih penganut sistem kepercayaan yang sukar sukar membedakan tindakan rasional dengan irrasional. Jadi sistem pengobatan tradisional masih perlu dipetarangkum dan didokumentasikan secara menyeluruh. Hingga sekarang belum terdata secara rinci. Kekayaan data pengobatan alternatif sungguh penting sebagai dasar menentukan kategorisasi, acuan, prosedur atau proses yang serasi. Tidak tumpang tindih dengan biomedis dalam bentuk inkorporasi, inkorporasi, integrasi, adopsi atau legalisasi atau apapun strategi yang disepakati (Boedhihartono, 1989:21). Segi Bahasa. Acapkali istilah atau penjelasan dalam dunia kedokteran tidak dipahami warga masyarakat sewaktu dikomunikasikan oleh petugas kesehatan. Sehingga warga yang awam cenderung salah menginterpretasi (mis-komunikasi). Begitu juga tentang pemraktik medis tradisional cenderung menjelaskan kepada warga masyarakat istilah kedokteran modern (untuk jastifikasi) dengan mengkomunikasikannya dengan istilah-istilah medis tradisional yang sebenarnya tidak sama. Di satu segi warga masyarakat merasa dapat dukungan spiritual yaitu mendapatkan pengobatan sebenarnya dari pengobat tradisional seperti dukun sebagai pengganti dokter biomedis. Akan tetapi sesungguhnya penyakit menuntut penyembuhan ke tingkat medis modern (biomedis), seperti penyakit infeksi, tetanus tetanus dan tumor yang dipandang karena karena kesambat atau terkena black magic. Jika diskemakan kerangka konseptual yang penulis tawarkan dalam artikel ini adalah sebagai berikut:

250


Bagan 5: Hubungan Pelayanan Kesehatan dengan Rekayasa Kesehatan Riset Eko-BioPsiko-Sos-BudSpiritual dan Medis

Upaya Pelayanan Kesehatan

Pemraktik Bio-Psiko-SosBud-Spiritual Medis

Kesehatan Menyeluruh Seutuhnya

Inovasi /Rekayasa Kesehatan

Kesimpulan

Pembangunan kesehatan di Indonesia pada dekade terakhir cukup pesat. Pembangunan kesehatan meliputi biomedis, tradisional, keluarga atau sendiri. Disangga sejumlah faktor pendukung ( stimulant) dan faktor kendala (barrier). Ada yang datang dari penyelenggara biomedis, pemraktik tradisional dan juga dari pemraktik keluarga atau sendiri. Baik dari pemerintah, swasta dan warga masyarakat. Dari pemraktik disiplin kedokteran dan ilmu-ilmu sosial. Proposisi hipotesis sebagai kecambah teori besar (grand theory) yang dapat penulis bangun dari uraian terdahulu adalah “semakin intensif studi faktor pendukung dan penghambat dari segi ekologi, biologi, psikologi, social, budaya, dan religi dibarengi uji coba inovasi medis ansih dalam biomedis serta psikotherapi sebagai acuan mendasari pengambilan kebijakan dan implementasinya dalam pembangunan kesehatan di Indonesia, akan mewujudkan idea utopis tentang kesehatan menyeluruh”. Selama ± 40 tahun lalu program kesehatan yang dilaksanakan oleh Kementerian Kesehatan RI terlalu berorientasi pada teknis biomedis dan kurang memperhatikan faktor sosial budaya dan perilaku bahkan sampai sekarang (tahun 2010) masih minim. Hasil-hasil penelitian yang diperoleh Litbangkes Depkes lebih mengarah pada kepentingan pengembangan pengembangan ilmu dan dan penerapan biomedis biomedis ansich yang jauh hubungan dengan faktor sosial budaya. Banyak masalah kesehatan tidak dapat dipecahkan oleh ilmu kedokteran melalui pendekatan teknis biomedis semata. Akan tetapi memerlukan sinergi dan kolaborasi dengan berbagai disiplin sosial budaya. Untuk itu harus diperhitungkan arah perubahan sosial, keadaan sosial budaya dari penerima ( recipient ) , ,


251

kehendak dan aspirasi mereka terhadap perubahan serta hubungan sosial yang telah tertanam nilai dan normanya dalam masyarakat. Ilmu-ilmu sosial budaya membantu merumuskan tipe perubahan masyarakat dalam berbagai keadaan. Berguna dalam penentuan kebijaksanaan, strategi, perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi upaya kesehatan fisik, psikis, sosial, emosional, dan spiritual. Memberi masukan kepada sistem monitoring pelaksanaan program-program kesehatan. Perlu identifikasi hambatan antara ilmu/ilmuwan sosial dengan ilmu/ilmuwan dan pemberi jasa kesehatan. Hambatan dari usia ilmuilmu sosial, birokrasi, serta kemungkinan lain. Digali lewat penelitian pendekatan "ethic-emic" yaitu data dari keprofesionalan ilmu kedokteran dan ilmu-ilmu sosial (akademis), maupun dari fenomena sosial budaya yang hidup sebagai kebiasaan yang menjadi adat istiadat masyarakat (social customs). Kemudian dicari solusi lewat workshop intersubjektivitas. Dengan demikian diharapkan pembangunan kesehatan di Indonesia, berhasil mencapai tujuan dan sasarannya yaitu "manusia indonesia sehat seutuhnya”. Daftar Pustaka

Adhyatma NI.1986. Peningkatan Upaya Pencegahan dalam Program Pemberantasan Penyakit Diare. Jakarta: Direktorat Jenderal Pemberantasan Penyakit Menular. Boedhihartona. 1982. Current State and Future Perspective of Traditional Healers in Indonesia. Dalam David Mitchell, (Ed.), 'Indonesia Medical Traditions. Monash University, Melbourne. Budhisantoso, S. 1987. Jawanisasi atau Keterikatan Budaya dalam Kontak Antarkebudayaan. Dalam Muhajir, dkk. (Penyunting Seminar Budaya Februari 1987) “Evaluasi dan Strategi Kebudayaan”. Jakarta: UI Press. Clark, Margaret, 1959. Health in The Mexican-American Culture: A Community Study. Berkeley: University of California Press. Cunningham, W.H. 1970. Thai 'Injection Doctors': Antibiotic Mediators. Social Science & Medicine 4: 1–24. Depkes RI, 2009. Undang-Undang RI Nomor 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan. Jakarta: Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.

252


------------, 2008. Laporan Hasil Penelitian Dasar (Riskesdas) (Riskesdas) Indo Indone nesi siaaJakarta: Badan Badan Peneliti Penelitian an dan dan Pengembanga Pengembangan n Keseh Kes ehata atan n Tahun 2007 . Jakarta: Depkes RI Foster, George M. 1976. Medical Anthropoloy and International International Health Planning. Edited by Medical Anthropology Newsletter. Berkeley: University of Califernia. Geertz., Clifford. 1973. The Interpretation of Cultures. New York: Basic, Books, Inc., Publishers. Heerjan, Soeharto. 1987. Apa Itu Kesehatan Jiwa? Suatu Pengantar Ke Bidang Kesehatan Jiwa Masyarakat. Jakarta: Penerbit Fakultas Kedokteram UI. Hartono, G. 1989. Peranan Pemberantasan Penyakit Diare dalam Peningkatan Kualitas Hidup dan kelangsungan Hidup Anak di Indonesia. Jakarta: Percetakan Negara dan Depkes RI. Kalangie, Nico S. 1977. Beberapa Masalah Sosial-Budaya dalam Inovasi Kesehatan dalam Suatu Komuniti Pedesaan. Jakarta: Medika, No. 5 Tahun III. Koentjaraningrat. 1982. Ilmu-I Ilmu-Ilm lmu u Sosia Sosiall dan Pemban Pembangun gunan an Keseha Kesehatan tan. Jakarta: Proceeding, Seminar Badan Penelitian dan Pengembangan Kesehatan Depkes RI. Landi, David. 197l. Cultate, Diseases and Healing. Studies in Medical Anthtropology Anthtropology. New York: Macmillan Publishing Co., Inc. Loedin, A.A. 1982. Peranan Ilmu-Ilmu Sosial dan Pengembangan Kesehatan, Jakarta: Departemen Kesehatan RI. Lubis, S. dan Abdi, Moh. 1979. Pengobatan Cara Timur dan Barat . Surabaya: Usaha Nasional. Marrison, Malcom. 2002. “Cocept of Health & Fitness. The Exercise Teachers Academy” in The American Journal of Health Promotion. Mahoncy, Elizabeth Anne. 1976. Tehnik Mengumpulkan dan Mencatat Riwayat Kesehatan. Jakarta: Pusat Pendidikan dan Latihan Pegawai Departemen Kesehatan RI.


253

Muzaham, Fauz. 1982. Penelitian Kesehatan di Indonesia. (Sebuah Tinjauan dan Pembahasan). Jakarta: Pusat Penelitian Ekologi Kesehatan, Depkes RI -. Polgar, Steven.1962. Health and Human Behavior: Areas of Interest Common to The Social and Medical Sciences. Current Anthro pology 3: 159-205. 159-205. Pemerintah RI. 2005. Peraturan Pemerintah RI No. 7 Tahun 2005 Tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009. Jakarta: CV. Tamita Utama. Rukmana, Bintari.1982. Peranan Ilmu-Ilmu Sosial dan Ilmuannya Dalam Penelitian: Bidang Kesehatan. Jakarta: Departemen Kesehatan RI. Sastroamidjojo, Seno. 1982. Peranan Penelitian Ilmu-Ilmu Sosial dalam Pembangunan Kesehatan. Jakarta: Fakultas Psikologi UI. Spradley, J.P. 1972. Foundation of Culture Knowledge. Dalam Culture and Cognition: Rules, Maps, and Plans, Edited by J.F. Spradley. San Francisco: Chandler Inc. Sri Kardjati. 1985. Aspek Kesehatan dan Gizi Anak Balita, Jakarta: Direktorat Bina Gizi Masyarakat dan Yayasan Obor Indonesia. Suparlan, Parsudi. 1987. Evaluasi Keberhasilan Program Peningkatan Kesehatan Masyarakat dengan Menggunakan Model Experimental Field-Base Training. Jakarta: Pusat Pendidikan dan Latihan Pegawai Depkes RI ---------------------, 1991. The Javanese Dukun. Jakarta: Feka Publication. Tan, Mely G.1982. Pelayanan Kesehatan. Mempranatakan Kerja Sama Ilmuan Kesehatam dan Ilmuan Ilmuan Sosial. Jakarta: Letnakes-LIPI, Young, Allan. 1987. The Anthronologies of Illness and Sickness . America: Reviews Anthropology Inc. Watson, Goodwin. 1968. Resistance to Change. Dalam The Planning of Change (Ed, by Warren G, Bennis et. Al.), New York: Holt Rinehart and Winston, Inc. World Health Organization (WHO). 1999. Ethical Issues and Professional Responsibilty . Bulletin International Digest of Health Legislation Vol. 50, No. 4, 1999.

254


REALITAS MASYARAKAT ADAT

DI

INDONESIA:

SEBUAH REFLEKSI1 2

John Haba

Abstract Adat Community around the globe particularly in Indonesia is facing a massive problem. This phenomenon refers to two cardinal issues namely: the willingness of the government to recogize their rights and existence, and how to maximizing their participation in national development programs. This paper deals with certain issues such as definition and concepts being debated, inconsistency to link between local history, identity socio-cultural and economic rights of the adat community. In this stage, the first party responsible for empowering the adat community is the government, however there is an immense disparity between ideal plan to empower them, and systemic deteriorating of the peoples’ life condition and all of their right. Implying some definitions and categories, this paper underlines as well as the actual life condition of adat community currently, that is not merely impacted on external factors but also from internal factors. This paper ends with six conclusions to emphazise ways for coping with current crisis of the adat community in Indonesia. Keywords: adat community, current realities and reflection.

Pendahuluan

Wacana mengenai masyarakat adat telah, sementara, dan akan terus berlangsung di negeri ini, sepanjang status dan hak-haknya belum secara resmi dan penuh dijamin oleh undang-undang dan diimplementasi di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik 1

Tulisan ini merupakan revisi dari materi yang disampaikan pada acara “Focus Group Discussion” Puslitbang Kementerian Dalam Negeri, bertema “Pemberdayaan Masyarakat Adat dalam Pembangunan”, Jln. Kramat Raya No. 132, Jakarta Pusat, tanggal 9 Juli 2010. 2 Peneliti Utama pada Pusat Kemasyarakatan dan Kebudayaan – Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB-LIPI), Jakarta. email: [email protected]


255

Indonesia. Artikel ini mencakup isu-isu: konsep atau teori tentang masyarakat adat, kebijakan pemerintah (pro atau kontra), polemik tentang pemberdayaan masyarakat adat, isu-isu krusial dan penutup. Isu tentang masyarakat adat di Indonesia telah lama berlangsung, tetapi gejala ini semakin bertambah pada era otonomi daerah (Otoda); sebab wewenang yang berada pada pemerintah daerah cukup besar, dan tekanan dari kelompok masyarakat adat yang menuntut hak-hak mereka. Hasil dari beberapa “Kongres Masyarakat Adat” di Indonesia secara umum membuktikan bahwa terdapat kegelisahan sosial dan ekonomi di antara warga masyarakat adat. Pengambilalihan tanah dan hutan yang diklaim sebagai milik mereka oleh pemerintah dan para pemilik modal, menjadi faktor utama tuntutan pengembalian hak-hak masyarakat adat. Data yang digunakan dalam artikel ini terdiri dari konsep-konsep mengenai masyarakat adat, kebijakan pemerintah yang sejak pemerintahan Orde Baru sangat merugikan masyarakat adat, dan bagaimana reaksi mereka terhadap kebijakan-kebijakan yang merugikan itu. Belum berhasilnya perjuangan masyarakat adat disebabkan antara lain juga oleh konflik kepentingan internal yang mengakibatkan perpecahan di kalangan mereka sendiri. Berhadapan dengan pihak-pihak (pemerintah, pemilik modal dan warga masyarakat adat sendiri), maka hingga saat ini perjuangan masyarakat adat di Indonesia belum membuahkan hasil berarti. Data yang dipergunakan dalam tulisan ini berasal dari berbagai tulisan/dokumen, dan diperoleh melalui studi kepustakaan, dengan mempergunakan pendekatan sosiologis. Konsep dan Teori tentang Masyarakat Adat

Menurut Soekanto (2001: 91) “Masyarakat merupakan suatu bentuk kehidupan bersama, yang warga-warganya hidup bersama untuk jangka waktu yang cukup lama, sehingga menghasilkan kebudayaan”. Masyarakat adat didefinisikan sebagai “Sebuah kesatuan hukum, kesatuan penguasa dan kesatuan lingkungan hidup berdasarkan hak bersama atas tanah dan air bagi semua warganya” (Hazairin, 1970:44). Dari dua definisi mengenai “masyarakat” dan “masyarakat adat” terdapat sejumlah unsur yang harus dijustifikasi di lapangan (di antara masyarakat adat sendiri dan pihak-pihak terkait) yaitu: organisasi sosial beserta anggota-anggotanya yang berhubungan dengan sesamanya dalam menghasilkan kebudayaan, kesatuan hukum penguasa, lingkungan hidup, tanah dan air. Secara de facto kenyataan fisik ini dimiliki oleh setiap masyarakat (adat), tetapi pengakuan resmi terhadap

256


keberadaan dan hak-hak mereka harus disahkan oleh Perda (aspek yuridis formil) tersendiri. Pengakuan akan eksistensi masyarakat adat sebenarnya telah dicantumkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 18, serta penjelasannya tentang “ zelfbestuurende landschappen” (daerah-daerah swapraja) dan “volksgemeenschappen” (masyarakat adat); di mana negara berkewajban menghormati hak-hak usul daerah-daerah bersangkutan. Amandemen UUD 1945 menempatkan isu mengenai masyarakat adat pada Pasal 18 B ayat 23 yang berhubungan dengan pemerintahan daerah; dan Pasal 28 ayat 3 mengenai Hak-Hak Asasi Manusia (HAM). Terdapat inkonsistensi dalam pengalimatan di sini sebab, Pasal 18 B mempergunakan istilah “masyarakat hukum adat dan Pasal 28 ayat 1 merujuk pada “masyarakat tradisional”; di mana kedua Pasal ini sesungguhnya merujuk kepada entitas yang sama yakni “masyarakat adat” (Masyarakat Adat dan Pengurangan Kemiskinan di Indonesia, 2001:20). Definisi dan konsep tentang masyarakat adat sudah banyak dilakukan oleh berbagai pakar dan lembaga, 4 seperti AMAN (Aliansi Masyarakat Adat Nusantara). AMAN mendefinisikan masyarakat adat sebagai “Komunitas-komunitas yang hidup berdasarkan asal-usul secara turun temurun di atas suatu wilayah adat, yang memiliki kedaulatan atas tanah dan kekayaan alam, kehidupan sosial budaya yang diatur oleh hukum adat dan lembaga adat yang mengelola keberlangsungan kehidupan masyarakatnya” (AMAN, 2001:9). Memiliki roh yang sama dengan definisi AMAN tentang msyarakat adat (Dahi dan Parrellada, 2001:10) mendefinisikan masyarakat adat sebagai “Kelompok masyarakat yang memiliki asalusul leluhur (secara turun temurun) di wilayah geografis tertentu, serta memiliki sistim nilai, ideologi, ekonomi, politik, budaya, sosial dan wilayah sendiri” Berdasarkan dua definisi tentang masyarakat adat di 3

Isi dari Pasal 18 B ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945 (yang diamandemen) adalah “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya”. Isi Pasal 18 ayat 2 ini berhubungan nuansanya dengan Pasal 28 ayat 1 yang menegaskan “identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban”. 4 Asian Development Bank mendefenisikan masyarakat adat sebagai “masyarakat yang memunyai identitas social budaya berbeda dengan masyarakat yang utama atau masyarakat yang dominan sehingga menjadikan mereka rentan atau tidak diuntungkan dalam proses pembangunan.


257

atas, terdapat sejumlah syarat penting untuk mengidentifikasikan keberadaan masyarakat adat dan hak-hak mereka. 5 Pertarungan di dalam masyarakat adat mencakup isu-isu: identitas diri, pandangan hidup, hak-hak atas tanah, hutan atau sumberdaya alam (SDA), klaim atas wilayah/wilayah tradisional, dsb. Unifikasi konseptual tentang empat faktor dominan itu “rawan” sifatnya; yang memudahkan eksistensi dan peran serta tuntutan masyarakat adat menjadi termarginalisasi. Tiga isu yang berbenturan berdampak pada lemahnya posisi masyarakat adat seperti “superioritas versus inferioritas”, “ power versus powerless groups”, dan “modern versus tradisional”. Oposisi kembar ( binary opposition ) yang dikembangkan oleh kelompok dominan (pemerintah kolonial, pemerintah Orde Baru, pemilik modal dan kelompok kepentingan lainnya) terus mendesak masyarakat adat menuju posisi tidak menguntungkan. Sesungguhnya, Konvensi 107 tahun 1957 dan 169 tahun 1989 dari International Labor Organization telah menggariskan isu-isu krusial yang berkaitan dengan masyarakat adat atau “ indigenous peoples”. Pertama, mengidentifikasikan dan melindungi masyarakat adat. Kedua, mengakui hak-hak sosial, budaya dan ekonomi masyarakat adat. Ketiga, Mengkonsultasikan dengan masyarakat adat tentang hukum yang mereka anut/akui. Keempat , menghormati adat masyarakat adat, dan kelima, melindungi sumberdaya alam masyarakat adat. Definisi yang lebih jelas dan di dalamnya terdapat kategorikategori tentang siapakah itu sejatinya masyarakat adat digariskan dalam International Labor Convention No. 169 of 1989 sebagai berikut. “Bangsa, suku, dan masyarakat adat adalah sekelompok orang yang memiliki jejak sejarah dengan masyarakat sebelum masa invasi dan penjajahan, yang berkembang di daerah mereka, menganggap diri mereka berbeda dengan komunitas lain yang sekarang berada di daerah mereka atau bukan bagian dari komunitas tersebut. Mereka bukan merupakan bagian yang dominan dari masyarakat dan bertekad untuk 5

Unsur-unsur itu antara lain “sejarah, geografis, ideologi dan piranti hukum adat dan identitas sosial budaya”. Unsur-unsur itu tidak cukup kuat untuk memperjuangkan hak-hak masyarakat adat, sebab pemerintah Indonesia melalui perangkat hukum yang ada seperti Undang-Undang No 41 tentang Kehutanan tahun 1999 menganulir unsur-unsur itu sejauh identitas dan persyaratan yang diwajibkan masih ada.

258


memelihara, mengembangkan, dan mewariskan daerah leluhur dan identitas etnik mereka kepada generasi selanjutnya; sebagai dasar bagi kelangsungan keberadaan mereka selaku suatu suku bangsa, sesuai dengan pola budaya, lembaga sosial dan sistem hukum mereka”. Kategori-kategori dalam rumusan ILO 1989 ini terdiri dari unsur-unsur utama meliputi sejarah kelompok (etnis), eksistensi sebelum invasi atau kolonialisasi, memiliki teritori/wilayah sendiri, identitas berbeda dari kelompok lain mayoritas, bukan bagian dominan dari kelompok lain, terdapat semangat/kemauan untuk memelihara, mengembangkan dan mewariskan daerah leluhur dan identitas mereka, memiliki pola budaya, lembaga sosial dan sistem hukum yang tipikal. Kategori-kategori ini lazimnya dianggap oleh setiap kelompok masyarakat adat masih eksis, dan dapat dipergunakan sebagai dasar untuk mengklaim diri sebagai masyarakat adat yang hidup di wilayah tertentu dengan berbagai hak-haknya. Secara konstitusional, terdapat lima aspek yang harus dipenuhi untuk mengklaim diri sebagai sebuah komunitas (hukum) adat, masing-masing: (1) Bentuk masyarakatnya adalah paguyuban (r echtsgemeenschapen); (2) Terdapat kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adat; (3) Ada wilayah/teritori hukum adat yang jelas; (4) Terdapat pranata dan perangkat hukum, khususnya adat yang masih ditaati, dan (5) Masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk memenuhi pemenuhan hidup sehari-hari. Kalau dua kriteria di atas (Konvensi ILO 1989 dan lima unsur untuk mengadopsi dan mengakui eksistensi masyarakat adat dan hakhaknya; maka akan tampak tiga hal mencolok dan paradoks. Pertama, Konvensi ILO 1989 dengan terang benderang membentangkan berbagai elemen yang berhubungan dengan masyarakat adat atau “ indigenous peoples”, seperti wilayah, sejarah, kebudayaan, dan kemauan untuk melestarikan warisan leluhur masyarakat adat di suatu tempat dan untuk waktu yang lama. Kedua, lima butir persyaratan untuk mengakui eksistensi masyarakat adat mereduksi sejumlah syarat yang tidak mudah dipenuhi oleh (mungkin oleh semua kelompok) masyarakat adat di Indonesia. Dalam era globalisasi, informasi dan teknologi (termasuk di dalamnya mobilisasi penduduk seperti transmigrasi dan migrasi), maka pertanyaannya adalah berapa jumlah masyarakat yang masih ‘asli’ berbentuk paguyuban (dalam pengertian sebenarnya), lembaga adat


259

serta pranata hukum yang masih dipatuhi oleh seluruh warganya?. 6 Ketiga, mencermati jumlah Perda yang sangat minim berurusan dengan masyarakat adat, maka kendala utama bukan saja berada pada internal komunitas masyarakat adat, tetapi akan berasal dari pemerintah (sisi regulasi), dan realitas sosial ini akan terus memperburuk tuntutan masyarakat adat di Indonesia. 7 Terminologi masyarakat adat merujuk pada sejumlah indikator yaitu: yang mengklaim dirinya sebagai penduduk asli di wilayah tertentu, merupakan kelompok minoritas di antara kelompok (kelompok) mayoritas, dan kelompok yang tercerabut hak-hak mereka/ marginal/tertindas. Masyarakat adat dipadankan dengan masyarakat pribumi/indigenous/aboriginal. Dalam Konvensi ILO 107 tahun 1957 dan 169 tahun 1989 dari Departemen Urusan Sosial dan Ekonomi Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB), istilah “masyarakat adat” dan “masyarakat pribumi” dipergunakan secara bergantian. Atau “kebanyakan dari mereka yang menyebut diri sebagai “bumiputra” agar mereka dapat dimasukkan ke dalam diskusi-diskusi yang sedang 6

Unsur-unsur ini untuk mengakui keberadaan masyarakat adat menjadi rumit sebab proses dan tingkat pembauran (asimilasi) penduduk dengan kebudayaan masing-masing, telah berdampak pada penentuan mana sesungguhnya paguyuban (asli) yang dimaksud, peradilan adat dan sistem hukum adat mana dan untuk warga mana di sebuah wilayah yang akan ditetapkan, kalau semua unsur ini belum dikompilasi, disosialisasi, apalagi mesti ditetapkan melalui Peraturan Daerah. 7 Salah satu titik lemah dari perjuangan masyarakat adat selama ini akan hak-hak dan pengakuan akan eksistensi mereka dari pemerintah (daerah dan pusat) adalah, belum seluruh masyarakat adat di satu wilayah tertentu yang mengklaim dirinya secara serempak, dan dengan konsisten berjuangan untuk kepentingan bersama (ada friksi?). Terkesan, perjuangan masyarakat adat merupakan urusan elit/kelompok tertentu, sehingga setiap terjadi resistensi dari pihak luar (pemerintah dan pemilik modal), maka gerakan segelintir orang menjadi tidak berdaya. Faktor yang memperlemah perjuangan masyarakat adat adalah sikap inkonsistensi para wakil masyarakat adat yang cepat ‘menyerah’ terhadap tawaran ‘damai’ pihak luar untuk menganeksasi hutan/tanah (adat), dengan cara murahan (pro dan kontra internal) tentang hak mengalihkan/menjual tanah/hutan. Faktor lain yang perlu diperhatikan adalah kesanggupan menolak tekanan dan rayuan uang, sehingga fokus mempertahankan hak-hak adat ‘terkulai’ di tengah jalan. Kuatnya pengaruh uang dan kekuasaan dapat mengkerdilkan upaya masyarakat adat yang tidak bersatu, di mana setiap usaha hanya bersifat parsial, temporer dan inkonsisten.

260


berlangsung di tingkat PBB. Untuk tujuan praktis istilah “bumiputra” dan “masyarakat adat” dipakai sebagai sinonim dalam sistem PBB, saat orang-orang yang bersangkutan mengidentifikasikan diri mereka di bawah agenda masyarakat asli”8 (Wikipedia bahasa Indonesia, ensiklopedia bebas: 1). Istilah “masyarakat (hukum) adat terkait dengan istilah-istilah hukum bahasa Belanda seperti adat gemeenschap, adat rechtgemeenschap, volkgemeenschap dan recht gemeenschapen. Istilahistilah itu merujuk juga pada kelompok masyarakat yang memiliki seperangkat sistem hukum, budaya, pranata dan sejarah yang khas jika dibandingkan dengan kelompok (mayoritas) lainnya. Hukum adat itu melingkupi tata perkawinan, masalah warisan, perceraian, harta milik, tata pemerintahan, dst. Aspek-aspek yang terangkum dalam sistim hukum (adat) itu bervariasi dari satu lokasi ke lokasi. Menurut Mahfud MD (http://mahkamahkonstitusi.go.id/ index.php?page=website) varianvarian ini mengakibatkan tidak mudah menyusun sebuah hukum adat (lokal/nasional), sebab salah satu aspek krusial adalah tentang kepemimpinan. Perubahan besar dalam tata pemerintahan (kampung sebagai sebuah persekutuan kewilayahan) menjadi desa; di mana terjadi amalgamasi wilayah dan kesatuan hidup sosial (termasuk kawin mawin); berdampak pada kesulitan menetapkan sebuah sistem hukum yang berlaku bagi seluruh warga yang memiliki latar belakang sejarah, teritori, budaya dengan nilai yang berlaku umum. Varian-varian (sosial) ini barangkali menjadi konsideransi pemerintah daerah dan penentu kebijakan di tingkat pusat untuk kurang serius mengurus isu masyarakat adat.9 Rumusan mengenai masyarakat adat menurut Tania Murray Li berdasarkan wawancara dengan Jopi adalah “masyarakat yang hidupnya tergantung dari pada sumberdaya alam dan akses tersebut diperoleh 8

Terdapat diversifikasi interpretasi terdapat terminologi “pribumi/ bumiputra” atau “indigeneous” ini kalau ditinjau dari segi politik, semantik dan normatif. Tetapi secara prinsipil terminologi yang merujuk kepada identitas “masyarakat adat” sebagaimana dipergunakan dalam diskusi ini umumnya diterima secara luas. 9 Asumsi penulis dengan mempertimbangkan proses pembauran etnis, wilayah, agama, adat istiadat dan batas-batas keetnisan terutama pada masa otonomi daerah saat ini. Kendatipun realitas sosial ini menjadi tantangan, tetapi niat politik dan kehendak baik semua pemangku kepentingan mesti dilanjutkan untuk mencapai sebuah konsensus.


261

secara adat atau kebiasaan. Artinya, akses tersebut diraih bukan karena peraturan pemerintah seperti sertifikat dan lain-lain” (http://ytm.or.id/ content/view/14/34.hlm.1). Agar pemerintah dapat diyakinkan bahwa masyarakat adat tergantung dari sumberdaya alam (hutan dan tanah) maka – lanjut Li “Ukurannya adalah ketika masyarakat bisa menunjukkan bahwa sudah ada pengakuan terhadap hak-hak individu maupun kelompok untuk mengelola sumberdaya alam. Jadi itu tandatanda kecil yang menggambarkan bahwa ada sistem adat dan kebiasaan yang justru mengatur hubungan masyarakat dengan sumberdaya alam” (http://ytm.or.id/content/ view/14/34.hlm.1). Pengidentifikasian tentang individu terutama kelompok yang mengklaim dirinya sebagai berbeda dan kini lazim disebutkan “orang Asli” di Malaysia, Kingsbury (1995:33) memberikan petanda sebagai berikut “self identifications as a distinct ethnic group, experience of exploitation, dislocation and vulnerability, long connection with the region, the wish to sustain their distinct identity, non-dominance in national society, close affinity a particular land or territory, historic continuity with prior occupants of land in the region, regarded as indigeneous by the ambient population, distinct objective characteristics such as language, race, material and spiritual culture, etc”. Unsurunsur “Orang Asli” 10 yang diperkenalkan oleh Kingsbury itu setidaknya mirip dengan yang dipergunakan dalam konvensi lembaga-lembaga internasional dan nasional dalam mengidentifikasikan masyarakat adat. Hal itu dapat dipahami sebab kendatipun terdapat istilah yang berbeda (Orang Asli dan Masyarakat Adat), tetapi kedua terminologi tersebut merujuk pada kelompok manusia dengan karakteristik yang ‘sama’. Tidak saja mirip dalam unsur-unsurnya, tetapi juga kenyataan dan pergulatan yang mereka hadapi dengan kolonialisme dan pemerintahan sendiri tentang eksploitasi, eksklusi sosial, peminggiran hak-hak terjadi hampir di semua masyarakat pribumi atau masyarakat adat.

10

Di Semenanjung Malaysia, “ Before 1960, the Orang Asli, as an ethnic cateory, did not exist. The various indigeneous minority peoples in the peninsula did not see themselves as a homogeneous group, nor they consciously adopt common ethnic makers to dfferentiate themselves from the dominat population” (Nicholas, 2000). Disparitas kebudayaan merujuk kepada komunitas Orang Asli lainnya, dan perbedaan yang dibayangkan/ ditemukan relatif besar d antara mereka sebagai petanda sebuah komunitas (berbeda) di antara Orang Asli sendiri.

262


11

Kebijakan Pemerintah: Berpihak atau Bertentangan?

Dikotomi tentang ada tidaknya masyarakat adat dapat diklasifikasikan dalam dua bagian, yaitu (1) Pengakuan secara yuridis dan (2) Realitas/pengalaman empirik yang dimiliki oleh masyarakat adat12 Berbagai Undang-Undang, merefleksikan pengakuan akan eksistensi masyarakat adat. Hasil amandemen Undang-undang Dasar 1945, Pasal 18 pun masih mengadopsi dan memberikan ‘ruang’ pada masyarakat adapt. Ironisnya, dari ribuan undang-undang dan peraturan-peraturan yang ada di Indonesia hingga tahun 2005, sangat minim bagi pemerintah daerah yang meratifikasi (atau setidaknya membuat konsep/ draft) tentang masyarakat adat. Di bidang kesejahteraan, masyarakat adat diidentikan dengan kelompok rentan (miskin), kendatipun penamaan demikian tidak selalu relevan. Untuk memberdayakan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat termasuk masyarakat adat, atau dalam mengurangi kondisi miskin yang dialami oleh kelompok ini, maka sejumlah program pengurangan kemiskinan ( alleviation of poverty programs) diimplementasikan kepada mereka. Program-program itu meliputi Program Inpres Desa Tertinggal (IDT), Program Jaring Pengaman Sosial (JPS), Program Pengembangan Kecamatan (PPK), Program Kehutanan Multipihak (PKMP), Program Pemberdayaan Masyarakat seperti yang diimplementaikan di Nawaripi, Tifuka, Papau dan Pengembangan Credit Union di Kalimantan Barat (AMAN, 2001:3338). Meskipun sudah diimplementasikan berbagai program untuk masyarakat adat, hasil yang diharapkan belum memenuhi sasaran yang dicanangkan. Dua faktor menjadi penyebab dari lambat dan belum berhasilnya program-program pemberdayaan itu, seperti tingkat 11

Kondisi kekinian masyarakat adat diebabkan oleh beberapa faktor antara lain: dimarjinalkan dengan sengaja/berencana, pengaruh agama-agama dunia yang merubah kepercayaan dan cara hidup mereka, kapital global dan nasional yang mengeksploitasi sumberdaya alam di mana mereka hidup, dan politik sentralistik sejak zaman pemerintahan Soeharto, yang menganeksasi wilayah adat dan kekayaan alam di wilayah masyarakat adat. 12 Di Indonesia terdapat sekitar 250 daerah-daerah dengan susunan asli ( zelfbesturende/volksgemeenschapen) – banding marga, dusun dan negeri. Selain masyarakat adat ‘diatur’ (disebut) dalam UUD 1945, terdapat juga UUPA No. 5 tahun 1960, UUPK No. 5 tahun 1967, dan UU No. 541 tahun 1999 tentang Kehutanan (Menyongsong Berakhirnya Abad Masyarakat Adat): http://dte.gn.apc.org/AMAN/publikasi/Artikel


263

pemahaman masyarakat adat terhadap program-program yang diberlakukan dan unsur pendampingan yang sangat minim bagi masyarakat adat. Berbagai program yang sudah dan sementara diberikan kepada masyarakat adat tidak mengurangi tuntutan mereka terhadap pengakuan akan keberadaan dan hak-hak tradisionalnya. Tuntutan ini berbenturan dengan perundang-undangan yang berlaku, karena tidak seriusnya pemerintah Indonesia menangani sejumlah hambatan 13 yang ada selama ini. Dalam periode waktu 55 tahun (1950-2005), undang-undang yang diterbitkan pemerintah pusat sebanyak 1137 buah, belum ditambah PP dan Penetapan Presiden yang berjumlah ribuan. Berbicara tentang peraturan daerah (Perda), dalam jangka waktu tujuh tahun sudah diterbitkan 13.530 Perda hasil kerjasama Pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Ironisnya, dari 2.639 Perda itu, – kalau tidak keliru – hanya terdapat sekitar 29 Perda yang berurusan dengan lembaga adat (www.perdaonline.org), dan hanya tiga Perda yang secara langsung berkaitan dengan masyarakat hukum adat (Firdaus, 2007). Pijakan-pijakan konstitusional (ILO 14 dan UUD 1945) serta regulasi nasional lainnya (UUPA No. 5 /1960, UUPK No. 5 /1967 dan 13

Hambatan regulasi dan penjabaran dalam peraturan perundangundangan terlihat pada Undang-Undang Pokok Agraria tahun 1960 Pasal 3, di mana hanya terbatas ada pengakuan atas hak ulayat, pengakuan yang diberikan itu sifatnya bersyarat, sebab kelompok etnis di Indonesia tidak mandiri (lagi), maka hak menguasai ada pada negara selaku ‘penguasa tertinggi’. Menurut Fauzi (2000:107) praktik itu disebut “negarasasi tanah-tanah adat”. Setelah dikeluarkannya UUPA tahun 1960, bermunculanlah Undang-Undang Pokok Kehutanan (UUPK) No. 5 tahun 1967, Undang-Undang No. 5 tahun 1990 tentang Konservasi Sumberdaya Alam Hayati dan Ekosistemnya, dan sebagai pengganti UUPK tahun 1967 adalah Undang-Undang No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan yang tidak lebih baik, sebaliknya memarginalisasikan masyarakat adat. Pasal 1 angka 6 menurut Undang-Undang Kehutanan disebutkan “Hutan adat adalah hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat adat” 14 Kendatipun konvensi internasional seperti ILO tahun 1957 dan 1989 menggarisbawahi isu indigenous peoples, tetapi harus diingat akan kedaulatan setiap negara dalam mengadopsi (meratifikasi) dan mengimplementasi konvensi-konvensi itu, melalui berbagai kebijakan berdasarkan undang-undang negara bersangkutan termasuk Indonesia (tidak otomatis!).

264


UU tentang “Kehutanan” tahun 1999) sudah boleh menjadi dasar untuk memberikan perhatian dan ruang untuk memperhatikan kondisi hidup masyarakat adat. Kendati pun demikian, wacana mengenai masa depan masyarakat adat belum menjadikan para penentu kebijakan negara menjadi ‘gelisah’ akan ketidakpastian masyarakat adat hingga saat ini. Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 18 telah menegaskan tentang eksistensi dan ‘hak’hak’ masyarakat adat, tetapi dalam penurunan amanah Konstitusi ini ke undang-undang dan peraturan pemerintah lainnya, jelas terlihat ketidakseriusan bahkan pemerintah daerah, sekalipun untuk mempersiapkan dan melegislasikan Undang-undang atau Peraturan Daerah (Perda) yang berpihak kepada masyarakat adat. Terhadap perkembangan perumusan hukum/legislasi dan komitmen pemerintah daerah untuk menganggap isu masyarakat adat sebagai bagian penting, sebagaimana perjuangan setiap Pemda untuk mensukseskan Perda-Perda di sektor lainnya, maka dapat dikatakan bahwa hingga saat ini keberpihakan pemerintah kepada masyarakat adat masih sangat minim. Dari periode presiden Soekarno: Undang-Undang Pokok Agraria tahun 1960, 15 masa pemerintahan Soeharto dengan Undang-Undang Pokok Kehutanan No. 5 tahun 1967, 16 UndangUndang Pemerintahan Desa No. 5 tahun 1979 dan Undang-Undang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah” No.45 tahun 1974, 17 Undang15

Menurut Undang-Undang Pokok Agraria tentang “Peraturan Dasar” digarisbawahi bahwa pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak lainnya dari masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa tidak boleh bertentangan dengan Undang-undang dan peraturan-peraturan yang lebih tinggi. Jika ditinjau dari perspektif historis (keberadaan UUPA tahun 1960), maka kelompok masyarakat adat yang telah lama mempraktikkan adat mereka akan keberatan kalau hak-hak dan adat mereka dinafikan oleh UUPA tahun 1960 atau regulasi yang sejenis. 16 Pasal 17 UUPK No. 5 tahun 1967 termasuk salah satu ‘tangan’ pemerintah Orde Baru yang menistakan hak-hak masyarakat adat (al. Dayak) berbunyi “Karena itu tidak dibenarkan, andaikata hak ulayat suatu masyarakat hukum adat setempat digunakan untuk menghalang-halangi pelaksanaan umum rencana pemerintah, misalnya: menolak dibukanya hutan secara besar-besaran untuk proyek-proyek besar, kepentingan transmigrasi, dan lain sebagainya” (Fauzi, 1997:144). 17 Pergantian “nagari”, “sosor’, “lumban”, “kampong”, “jorong”, “huta” dan bentuk-bentuk institusi pemerintahan adat menjadi desa, maka


265

Undang No. 41 tentang Kehutanan 18 periode Reformasi sudah menjadi bukti bahwa pembelaan dan keberpihakan yang utuh, dan komitmen yang berkelanjutan untuk menyikapi keberadaan masyarakat adat masih menjadi persoalan utama. Proses marginalisasi masyarakat adat akan terus berlangsung dalam era globalisasi (Haba, Gayatri, Noveria, 2003, Haba, 2009) ketika arus modal begitu kuat, dan perputaran modal yang tidak dapat dibatasi pada ruang dan waktu akan menerpa masyarakat adat yang masih menduduki wilayah dengan sumberdaya alam berlimpah (kayu, tanah, bahan-bahan tambang). Kebutuhan pasar global, regional dan domestik akan “raw materials” (bahan-bahan mentah) 19 akan terus bertambah, dan sumberdaya tersebut banyak terdapat di wilayah yang diklaim oleh masyarakat adat (Dayak, Papua, Atoni, dst). Sebagai contoh, perselisihan warga Suku Amungme dan suku-suku lainnya dengan pihak PT Freeport tidak saja bertalian dengan faktor “ganti rugi” (material), tetapi juga terkait dengan faktor non-material (nilai, religi, identitas dan harga diri) ikut dipertaruhkan. Sengketa tanah antara masyarakat adat Amungme dan PT Freeport Indonesia berdampak pada ketiadaan lahan untuk bertani. “Suku Amungme akhirnya harus hidup wewenang (lama) untuk mengurus dan mengatur telah hilang, dan yang tinggal hanyalah ‘wewenang’ untuk menyelenggarakan rumah tangga sendiri (Zakaria, 1999:156). 18 Harapan masyarakat adat bahwa Undang-undang No. 41 tentang Kehutanan tahun 1999 akan lebih progresif dalam formulasi dan semangatnya ternyata masih menyimpan permasalahan; di mana terdapat rumusan “hutan adat ditempatkan atau berada dalam hutan negara”. Klausul ini telah menguburkan harapan dan perjuangan masyarakat adat untuk diperlakukan adil dalam mengelola dan menikmati hasil-hasil hutan di sekitar wilayah tempat tinggal mereka (lihat Haba, 2001: 84 –104). 19 Permintaan pasar global (Jepang, USA dan negara-negara Eropah) akan kayu, rotan dan minyak akan menekan sumberdaya alam di Papua, Kalimantan, Sumatera, Sulawesi, dll, untuk dieksploitasi tanpa batas. Kekuatan modal tidak dapat dicegah, sebab ia menjadi kebutuhan masyarakat dunia, termasuk masyarakat adat. Selagi keberpihakan pemerintah daerah dan pusat lebih pada pembangunan yang membutuhkan modal besar, maka kawasan hutan akan dikonversi dengan berbagai dalih. Dalam kenyataan ini, posisi masyarakat adat akan dihadapkan dengan pilihan: tunduk pada rencana pembangunan pemerintah untuk mengeksploitasi hutan dan tambang, atau melakukan resistensi? Apa dasar hukum yang dapat dipergunakan untuk menggugah pemerintah?

266


tanpa tanah. Ibarat seorang anak tanpa ibu, mereka tertekan karena harus hidup menumpang di tanah orang lain. Rute-rute tradisional dan sakral mereka telah menjadi daerah terlarang” (Suhenda-Winarni, 1998). Bagaikan gayung bersambut, permintaan pasar bertemu dengan nuansa otonomi daerah (desentralisasi); di mana setiap pemerintah daerah (Pemda) membutuhkan dana besar untuk pembangunan. Salah satu sumber pemasukan adalah sumberdaya alam yang tersedia, dan Pemda berupaya bagaimana membuat regulasi yang mendukung pengeksploitasian sumberdaya alam sebanyak mungkin. Kalau ijin berskala besar berasal dari pemerintah pusat (Kementerian Kehutanan dan Kementerian Pertambangan), maka Pemda pun memiliki wewenang untuk mengeluarkan (membuat Perda) yang ‘menyentuh’ wilayah dan ‘hak-hak’ adat masyarakat. Kewajiban untuk untuk memproteksi memproteksi masyarakat (adat) harus disandingkan dengan keharusan memenuhi panggilan pembangunan, sehingga pilihan yang sulit harus dilewati. Banyak kebijakan yang diambil adalah ‘mengorbankan’ kepentingan kelompok ‘marginal’ (adat) dan dan meneruskan amanat pembangunan. pembangunan. Wujud nyata dari ketidakberpihakan Pemda dan pemerintah pusat dapat dilacak pada setiap regulasi (undang-undang, peraturan, keputusan dan ketetapan). 20 Salah satu indikator untuk mengukur keberpihakan pemerintah terhadap masyarakat adat adalah isu “kepemilikan” ( property rights). Hak milik bukan hanya satu aspek saja, tetapi sekumpulan hak ( a bundle of rights), yang terdiri dari “ right to manage the forest, right to use and sell its products, and right to residual income and its disposal ” (Nathan, 2004: 2004: 68-69). Agar terwujudnya terwujudnya kepemilikan kepemilikan (adat), maka salah satu cara adalah dibutuhkannya perlakukan yang setara oleh penentu kebijakan terhadap setiap warga negara dan tidak saja bagi pemilik modal atau penguasa, tetapi idealnya idealnya bagi masyarakat. Idealnya, penentu kebijakan (pemerintah daerah dan pemerintah pusat) selalu 20

Dalam kaitan dengan pertanyaan “berpihak atau tidakkah pemerintah terhadap masyarakat adat”?, maka jawabannya dapat dicari pada dua format paradigma yang paradoks, yakni “developmentalism” “developmentalism” dan “environmentalism”. Pengusung paradigma pembangunan menyadari akan diversivitas masyarakat dan hak-haknya, tetapi kesadaran itu bukan menjadi prioritas mereka. Pembangunan berwawasan lingkungan atau pembangunan berkelanjutan adalah sebuah konsep yang ideal, dan tidak selalu berbentuk ketika modal dan kebutuhan pembangunan menjadi panglima.

Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 Jurnal Masyarakat &

267

mewujudkan suasana demokratis, tidak diskriminatif, hegemonik serta otoriter tetapi sebaliknya “ more policy locally considered rather than centralized ” (Nathan, 2004:35). Polemik tentang Pemberdayaan Masyarakat Adat 21

Setiap kali ada wacana tentang masyarakat adat dan pemberdayaan (empowerment ), ),22 bersamaan dengan itu timbul sikap ambiguitas, baik dari pihak masyarakat adat sendiri maupun dari luar/kalangan masyarakat adat. adat. Disparitas konseptual menjadi cikal bakal timbulnya multitafsir yang menggangu implementasi setiap kebijakan. Terdapat Program untuk memberdayakan masyarakat adat di lima provinsi yaitu Bali, NTT, Sumatera Sumatera Barat, Sumatera Selatan, Selatan, dan Kalimantan Barat pada tahun 2002-2005. Program bertemakan “Pendekatan Pemberdayaan Masyarakat Adat” tersebut berdimensi ganda yaitu: melakukan penelitian dan advokasi. Adapun strategi yang dikembangkan adalah pengembangan wacana, pengembangan partisipasi (Acciaioli 2006:18), pengembangan kemitraan, pengembangan jejaring dan penghargaan terhadap proses. Lima tahapan pengembangan ini sungguh strategis dan kalau dilaksanakan secara serempak di seluruh komunitas masyarakat adat akan sangat bermanfaat. Hambatan pokok dari pemberdayaan masyarakat adat ditemukan pada faktor kultural, yang meliputi: lambatnya mengikuti program pembangunan dan masih patuh pada pimpinan adat dan norma hukum adat. Selanjutnya juga adanya prasangka buruk terhadap intervensi dari luar komunitas, institusi lokal kurang berperan sebagai agen pembaharuan, rendahnya komitmen lembaga pemerintah dalam mensosialisasi dan mendampingi program-program pemberdayaan (Syani, tanpa tahun/tt).

21

Kata adat berasal dari kata Arab berarti “kebiasaan”. “adat merupakan keseluruhan ajaran dan pandangan yang mengatur cara hidup rakyat Indonesia, dan tumbuh dari konsepsi rakyat tentang manusia dan dunia”, sebagaimana (Koesno 1971:3) dalam Franz von Benda-Beckmann, 2000:138. 22 Landasan perundang-undangan: UUD 1945, UU No. 39 tahun 1999 tentang HAM, UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Keppres No 111 tahun 1999 tentang Pemberdayaan Komunitas Adat Terpencil (KAT), dan, Peraturan Mendagri No. 5 tahun 2007 tentang Lembaga Kemasyarakatan.

268


Faktor Internal Masyarakat Adat

Penentuan batas wilayah antar kelompok dan sub-kelompok, kriteria yang dipergunakan untuk mengadopsi berbagai kepentingan, dll. Isu wilayah dan tuntutan atas benda bergerak dan tidak bergerak (tanah) terjadi ketika proyek pembangunan yang bernilai milyaran rupiah dilaksanakan. Naiknya nilai tanah dan benda-benda diatasnya (kayu/pohon) mengakibatkan friksi diantara warga masyarakat adat. Mengejar ganti rugi akan memecah belah anggota masyarakat adat, sebab ketentuan hak dan batas wilayah begitu cairnya, sehingga kepentingan masyarakat adat dinomorduakan, dan sebaliknya kepentingan individu, keluarga dan kelompok lebih dikedepankan. Isu kepemimpinan masyarakat adat di satu wilayah, kriteria penentuan berdasarkan sejarah, geografis, peran sosial, ( achieved or ascribed status). Pengakuan akan status dan peranan pemimpin dengan kharisma/wibawa sosial akan dapat mereduksi potensi konflik internal dan menaikkan kemampuan “ bargaining” dengan pihak-pihak pemilik modal, pemerintah atau kelompok kelompok kepemimpinan lainnya. Konflik internal masyarakat adat sendiri berkontribusi terhadap lemahnya posisi tawar mayarakat adat di hadapan pemerintah dan pemilik modal. Tidak solidnya masyarakat adat secara internal (tokoh yang mewakili kelompok masyarakat adat dalam negosiasi atau musyarawarah dengan pihak luar) tidak konsisten untuk tetap mempertahankan kepentingan bersama, dst. Fragmentasi internal dan tidak satunya ideologi masyarakat adat membuat “faktor kepentingan individu dan kelompok” lebih dominan; dan fenomena ini mudah ‘dimainkan’ oleh pihak-pihak berkepentingan. Dalam kaitan dengan tantangan internal masyarakat adat, Francis Ateng (http://franciskusateng.blogspot.com/2008/03/ masyarakat-adatdi-era-reformasi) menyebutkan beberapa kendala. Pertama, pembangunan organisasi masyarakat adat sendiri yang kerapkali mengalami perpecahan dan dibangun tidak sistematis. Kedua, proses pengambilan keputusan yang bersifat elitis elitis di di sebagian sebagian besar masyarakat adat, adat, sehingga pemilik modal mudah memanfaatkan kondisi ini. Jika dikaji lebih jauh, dalam struktur masyarakat (adat), tendensi kuat terjadi di sektor kepemimpinan di mana pribadi/individu atau kelompok yang dianggap berasal dari keturunan tertentu ( ascribed status)23 selalu 23

Kepemimpinan atau “primus interparis” yang diperoleh berdasarkan keturunan, atau adanya posisi sosial tertentu sebab suksesi. Sebaliknya


269

mendominasi kepemimpinan masyarakat (adat) dalam pengambilan keputusan, sehingga sulit bagi warga masyarakat mengedepankan pikiran berbeda. Faktor yang memperlemah “bargaining position ” kelompok adat, sebagai contoh, dapat dilihat dari kelompok Talang Mamak di Kabupaten Indragiri Ilir, Provinsi Riau. 24 Praktik jual beli lahan oleh kepala desa dan anggota Talang Mamak, dan masalah “Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Tanaman” (IUPHHKHT) mengakibatkan keterpecahan dalam kelompok sebab kepentingan para pihak yang sulit dibendung. Indikasi yang dapat diperoleh dari praktik jual beli lahan ini menghadirkan sebuah fenomena adanya “disunifikasi sosial” (terbaginya warga masyarakat sebab kepentingan tertentu), dan fenomena ini menggejala di kalangan masyarakat adat. Batas wilayah adat pun menjadi kendala internal bagi masyarakat adat untuk memperjuangkan hak-hak mereka di hadapan pemerintah daerah dan pemerintah pusat. Kasus batas wilayah adat di Kabupaten Kaimana, Papua, ketika suku Koiway dan suku-suku lainnya mengklaim batas wilayah, ketika masuknya proyek besar ke daerah itu. Tuntutan ganti rugi terjadi dan persoalannya, siapkah para pihak terkait mewakili dan bernegosisasi dengan pihak luar? Widjoyo (2009) mencatat bahwa selain isu tapal batas antara suku yang rumit di Papua, isu kepemimpinan dan lemahnya posisi tawar sebab ketidakpastian kondisi internal masyarakat adat yang banyak faksinya (seperti Koiway dan suku-suku sekitarnya), ikut menggangu posisi masyarakat adat. Agar sanggup berjuang keluar dari lingkungan sosial dan fisiknya, konsolidasi internal dan membangun anggota akar rumput ( grassroot ) menjadi kewajiban pokok, sehingga fragmen-fragmen sosial di dalam masyarakat adat tidak menjadi kendala yang merugikan perjuangan masyarakat adat itu sendiri.

achieved status adalah posisi atau peran sosial yang diperoleh sebab usaha/perjuangan dan prestasi. Di kalangan masyarakat yang mengenal dan mengadopsi prinsip stratifikasi sosial, maka faktor ascribed status berperan dominan dan sukar terjadi perbedaan atau keputusan diambil secara demokratis. 24 Mantan Kepala Desa Durian Cacau “H” dan mantan patih “I” cucu luar patih Lamo diduga terlibat penjualan hutan Talang Mamak (Kompas, Senen, 17 Mei 2010).

270


Faktor Eksternal Masyarakat Adat

Banyak contoh yang paradoks dan dipandang merugikan masyarakat adat di Indonesia, seperti: (1) Rancangan Peraturan Pemerintah Hutan Rakyat (RPPHR) di Papua yang secara transparan dianggap bertentangan dengan Hak-hak Asasi Internasional dari United Nations Declaration on the Right of Indigeneous People dan masyarakat adat Papua. RPPHR tampaknya tidak sejalan (sejiwa) dengan UndangUndang Dasar 1945 Pasal 18B ayat 2 dan Pasal 28 I ayat 3 (Amandemen 2 tahun 2000); (2) Undang-undang No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan, di mana diformulasikan bahwa “hutan adat ditempatkan atau berada di hutan negara”. Jelas Undang-undang No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan tidak mengandung pengakuan yang utuh dan jelas tentang hutan adat oleh pemerintah. Kebijakan pemerintah untuk lebih mengedepankan pengumpulan devisa melalui HPH (Hak Penguasaan Hutan) bagi pembangunan telah merugikan masyarakat adat. Djuweng (1999) mencatat tiga sektor utama yang sangat merugikan bagi masyarakat adat Dayak. Pertama, menyampaikan hakhak masyarakat adat (al. Banua), 25 di Ketapang, Kalimantan Barat. Kedua, menggusur sumber mata pencaharian masyarakat; dan, ketiga, menggeser tatanan sosial budaya lokal. Menghadapi gempuran yang tidak pernah berakhir, masyarakat adat harus menguatkan kualitas dan kesadaran warganya, sehingga perjuangan ini dimaknai sebagai perjuangan bersama bukan hanya segelintir elit yang mengatasnamakan masyarakat adat. Pengalaman di berbagai negara berkembang di Asia, negara seringkali dianggap sebagai sumber sengketa dari pada mitra kerja bagi masyarakat (adat). Appadurai (1996) mengatakan bahwa negara bukanlah institusi yang mewakili masyarakat pribumi ( indigenous untuk peoples) mengembangkan berbagai aspirasi yang timbul dari kalangan masyarakat ‘adat’. Isu sentral yang sejatinya terjadi adalah negara justru merampas hak-hak ekonomi dan kebudayaan masyarakat (adat), sehingga sebagian warga bermimpi untuk hidup lebih baik tetapi yang lain sementara tertindas. 25

Salah satu contoh dari sekian banyak kasus di Kalimantan yang dialami oleh kelompok masyarakat adat Dayak (lihat al. Fauzi, 1997 Sengketa dan aneksasi hak milik adat juga terjadi antara lain terhadap “Atoni Meto di Biboki”, Kabupaten Timor Tengah Utara, Provinsi Nusa Tenggara Timur (Ruwiastuti, 2000).


271

Isu Krusial

Salah persepsi selama ini bahwa kondisi obyektif masyarakat adat yang terpuruk dikarenakan semata-mata oleh pemerintah, tetapi kenyataannya ada faktor-faktor internal yang menjadi pemicu ketidakberdayaan bagi masyaraat adat, seperti: (1) Lemahnya penguatan organisasi lokal dan aturan main; (2) Tidak memiliki kepemimpinan yang kuat dan dapat diterima oleh semua ‘faksi’; (3) Rendahnya komitmen dan konsistensi untuk memperjuangkan kepentingan masyarakat adat; (4) Rentan menghadapi tekanan modal lokal, nasional, regional dan global atas sumberdaya alam yang ada, dan (5) Tidak berdaya bernegosiasi dengan pemerintah daerah untuk mempersiapkan Perda yang memihak eksistensi dan hak-hak masyarakat adat. Pekerjaan rumah ini kalau dapat dikerjakan secara serempak di seluruh Indonesia, untuk meyakinkan pemerintah (daerah dan pusat) bahwa isu masyarakat adat juga penting seperti isu-isu ekonomi, politik dan keamanan. Selama ini upaya-upaya bersifat fragmen dan tidak terfokus, banyaknya LSM 26 dan institusi yang berafilisasi dengan masyarakat adat belum mampu untuk secara nasional mensukseskan perjuangan masyarakat adat. Apakah adanya berbagai badan menandakan ‘perpecahan’ di kalangan masyarakat adat; ataukah merupakan strategi untuk memudahkan perjuangan? Pemerintah (Pemda) adalah mitra yang perlu didekati dengan strategistrategi tertentu (al. dialog/musyawarah), dan masyarakat adat harus memiliki agenda dan jejaring tetap serta berkelanjutan untuk mencapi tujuan-tujuannya. Kesimpulan

Dari uraian di atas dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai berikut. Pertama, wacana tentang masyarakat adat akan terus berlanjut, sebab ia merupakan bagian integral dari masyarakat Indonesia. Berbagai 26

Di Kalimantan, khususnya Kalimantan Tengah terdapat bermacam LSM, seperti: IDRB, LBBT, YKSPK, LBBP, Yayasan Talusung Dammar, Puruk Cahu, LP3SEPK, AMA (Aliansi Masyarakat Adat). Misi dan Visi yang terpecah akan berdampak pada lemahnya perjuangan bagi kepentingan masyarakat adat. Istilah dan penamaan masyarakat adat dalam status institusi tidak berpengaruh pada substansi dan hasil positif bagi masyarakat adat. Pihak pemerintah pun sulit berhadapan dengan berbagai LSM yang mengatasnamakan masyarakat (adat) dan memiliki tuntutan-tuntutan sendiri.

272


istilah yang ‘berbeda’, tetapi artinya merujuk kepada identitas yang sama dengan karakteristik kelompok yang tipikal (al. kebudayaan, sejarah, wilayah). Kedua, konstitusi Republik Indonesia, UUD 1945, Pasal 18, UUPA No. 5/1960, UUPK No. 41/ 1999 tentang Kehutanan dan Konvensi ILO No. 169 tahun 1989 menggarisbawahi isu masyarakat adat, kendatipun pengalimatan dan peraturan yang mengikutinya menihilkan eksistensi dan hak-hak masyarakat adat. Ketiga, berbagai program pemberdayaan bagi masyarakat (adat) haruslah dimaknai dari seberapa jauh program itu merupakan wujud dari ‘penerjemahan’ regulasi yang ada, dan komitmen berkelanjutan pemerintah. Sepanjang UU, PP dan regulasi mulai dari tingkat daerah hingga ke pusat tidak mendukung eksistensi masyarakat adat, maka program-program pemberdayaan boleh dinamakan program karitatif, sebab masyarakat (adat) tidak memiliki perasaan memiliki program program itu. Keempat , kelemahan-kelemahan dan persoalan-persoalan internal masyarakat adat (kepemiminan, organisasi, aturan, konsistensi, komitmen dan fokus) pada perjuangannya mesti diperbaiki. Masyarakat adat terlalu banyak memiliki organisasi lokal, daerah dan pusat, dan kesatuan konseptual yang dipahami bersama semua anggota menjadi PR tersendiri. Kelima, pemerintah daerah dan pusat adalah mitra, dan membangun kerjasama yang setara penting terutama dalam memformulasi regulasi yang berpihak kepada masyarakat adat. Membangun jejaring dengan konsep, strategi dan program prioritas di akar rumput ( grassroot ) sangat dibutuhkan. Keenam, dibutuhkan perwakilan masyarakat adat yang representatif dan dapat diterima oleh setiap kelompok dan memiliki integritas dan daya negosiasi yang handal. Tanpa perwakilan masyarakat adat di setiap daerah yang memiliki integritas, jujur dan berwibawa, maka posisi tawar di hadapan pemerintah27 dan pemilik modal (pemangku kepentingan) akan mudah diperdaya.

27

Diharapkan “Pemerintah harus mempertimbangkan faktor-faktor non-yuridis ketika membuktikan apakah sebidang tanah telah diduduki untuk waktu yang lama atau turun temurun. Jangan sampai warga negara sendiri diperlakukan seperti orang lain (asing) yang telah diberikan hak menggarap tanah negara, sehingga tanpa kompromi mereka harus dipinggirkan dari tanah yang menurut buku tertulis bukan haknya” (Julianto, 2000:22).


273

Daftar Pustaka

Acciaioli, Greg. 2006. “Indigenous To Lindu Conservation Strategies and the Reclaiming of Customary Land and Resources in Central Sulawei”. Dalam Masyarakat Indonesia. Majalah Ilmu Ilmu Sosial Indonesia. Jilid XXXII. No. 2, Hlm. 1 –29, Jakarta: Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia. AMAN. 2001. Mengenal Lebih dekat AMAN (Draft Final), Jakarta. Appadurai, Arjun, 1996, Modernity at Large, New Delhi: Oxford University press. “Definisi Masyarakat Adat Jauh Lebih Kompleks”. Hasil wawancara Jopi dengan Tania Murray Li: dimuat pada “Seputar Rakyat” edisi 04/Tahun I/Apeil 2003 (http://ytm.or.id/content/view/ 14/34. hlm 1) diakses tanggal 4 Juli 2010. Djuweng, Stepanus. 1999. “Pembangunan dan Marginalisasi Masyarakat Adat Dayak. Suara dari Kalimantan”. Dalam Menuju Masyarakat Terbuka. Lacak Jejak Pembaruan Sosial di Indonesia, Yogyakarta: Ashoka Indonesia dan Insist, hlm. 185186. Fauzi, Noer. 1997, “Anatomi Politik Agraria Orde Baru”. Dalam Tanah dan Pembangunan: Risalah dari Konferensi IFD, hlm. 117-170, Jakarta: Penerbit Sinar Harapan. Firdaus, Asep, Yunan. 2007. Masih Eksiskah Hukum Masyarakat (Hukum) Adat di Indonesia? Makalah disampaikan pada kegiatan “Advanced Training Tahap I tentang Hak-Hak Masyarakat Adat bagi Dosen Pengajar Hukum dan HAM”. Yogyakarta 21 –24 Agustus. Diselenggarakan oleh Pusham UII bekerjasama dengan Norwegian Center for Human Rights (NHCR), Universitas Oslo. Haba, John. 2001. “Otonomi Daerah dan Potensi Konflik di Sektor Kehutanan dan Pertanahan”. Dalam Jurnal PSPP (Majalah Ilmiah Pusat Studi Pengembangan Pemerintahan). Vol. 4, No. 1, Januari –Juni, hlm. 84 –104, Jakarta: Universitas Satyagama. Haba, John, Irene, H. Gayatri dan Mita Noveria. 2003. Konflik di Kawasan Ilegal Logging di Kalimantan Tengah . Jakarta:

274


Proyek Pengembangan Riset Unggulan/Kompetetif/Program Isu LIPI. Haba,

John. 2009. Multiculturalism, Globalization and Adat Communities. The 18 Biennial General Conference of the Association of Asian Social Science Research Councils (AASSREC), Bangkok 27-29 August.

Hazairin. 1970. Demokrasi Pancasila. Jakarta: Tintamas. Julianto, Ferry, Joko. 2000. Tanah Untuk Rakyat , Pasar Minggu– Jakarta: Pustaka Zaman. Kingsbury, Benedict.1995. “Indigenous Peoples’ as an International Legal Concept”. In Barnes, R.H. Andrew Grey and Benedict Kingxbury (eds). Indigenous Peoples of Asia. Monograph and Occasional Paper No. 48. The Association for Asian Studies. Inc. Ann Arbor, Michigan, Pp. 13 –34. Koesno. 1971. Dalam Franz von Benda-Beckmann. 2000. Properti dan Kesinambngan Sosial. Kesinambungan dan Perubahan Sosial Dalam Pemeliharaan Hubungan-Hubungan Properti Sepanjang Masa di Minangkabau (terjemahan). Jakarta: Grasindo. Masyarakat Adat dan Pengurangan Kemiskinan di Indonesia. 2001. Draft Laporan Lokakarya Nasional “Masyarakat Adat dan Pengurangan Kemiskinan”. Jakarta 25-26 September (disiapkan untuk Bank Pembangunan Asia (ADB).

M.D. Mahfud. 2009. “Susahnya Merumuskan Masyarakat Hukum Adat”. Jakarta: Mahkamah Konstitusi Republic Indonesia (http://mahkamah konstitusi.go.id/index.php?page=website ) diakses tanggal 6 Juli 2010. Nathan, Dev. 2004. “Environment Services and the Case for Local Management”. In Globalization and Indigenous Peoples in Asia. Changing the Local-Global Interface (Dev Nathan, Govind Kelkar and Pierre Walter, eds). Pp. 41 –72. New Delhi: Sage Publications. Nicholas, Colin. 2000. The Orang Asli and the Contest for Resources. Indigenous Politics, Development and Identity in Peninsular Malaysia, Copenhagen-Denmark: International Work Group for Indigenous Affairs.


275

Ruwiastuti, Maria, Rita. 2000. “ Sesat Pikir ”. Politik Agraria, Membongkar Alas Penguasaan Negara Atas Hak-Hak Adat ” (Penyunting Noer Fauzi), Yogyakarta: Insist Press, KPA dan Pustaka Pelajar. Soekanto, Soerjono. 2001. Hukum Adat Indonesia, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. Suhendar, Endang & Yohana Budi Winarni. 1998. Petani dan Konflik Agraria, Bandung: Akatiga. Syahi, Abdul. (tanpa tahun). Hambatan Kultural dan Strategi Pemberdayaan Masyarakat Adat Lampung Saibatin (makalah). Wijoyo, Muridan. 2009. Aspirasi dan Kegelisahan Masyarakat Adat di Kaimana. Sabtu 7 November (http://muridan.blogspot.com) diakses 6 Juli 2010. Zakaria, R, Yando. 1999. “Kembalikan Kedaulatan Hak Ulayat Masyarakat Adat”. Dalam Menggugat Posisi Masyarakat Adat Terhadap Negara (Serasehan Masyarakat Adat Nusantara), tanggal 15 –16 Maret, hlm. 146 –165. Jakarta: LSPP dan Sekretariat AMAN.

276


UNDERGROUND E CONOMY DAN KEJAHATAN BIROKRAT Mohammad Kemal Dermawan1 Abstract To comprehend the reality of this underground economy certainly requires an understanding of the upstream and the downstream network of the activity. Several studies about underground economy have conducted in many countries indicate that this economic activity has involved many actors. Underground economy is also a complex phenomenon, present to an important extent even in the most industrialized and developed economies. People engage in underground economic activity for a variety of reasons; among the most important are, to avoid government actions, most notably taxation and regulation. This paper is also concerned with the bureaucrats crime. It uses the context of the garment import sector in Indonesia to further analyze issues relating to corruption in both private and public sector. The author argues that blaming the bureaucrats or the private businesses alone would not do justice to the problem. Neither will it help in finding appropriate policies to solve this important problem in governance and development. Keywords: underground economy, corruption, bureaucrats crime, government, tax reform.

Pendahuluan

Kegiatan underground economy adalah kenyataan yang harus dihadapi oleh negara di seluruh dunia, dan hampir semua anggota masyarakat terlibat dalam upaya untuk mengendalikan aktivitasaktivitas ini melalui pendidikan, penghukuman, atau penuntutan. Mengumpulkan statistik tentang siapa saja yang aktif dalam aktivitasaktivitas underground economy , frekuensi aktivitas-aktivitas yang 1

Mohammad Kemal Dermawan adalah Dosen Profesional pada Departemen Kriminologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Indonesia. E-mail: [email protected]; [email protected].


277

terkait dengan underground economy yang terjadi dan kepentingannya serta luasnya aktivitas-aktivitas ini, adalah suatu hal yang penting untuk membuat suatu keputusan yang efektif dan efisien mengenai pengalokasian sumber-sumber daya dalam area ini. Sangatlah sulit untuk mendapat informasi yang akurat tentang aktivitas-aktivitas underground economy , karena individu yang terlibat dalam aktivitasaktivitas ini sangat mungkin tidak ingin dikenali. Oleh karena itulah maka perkiraan aktivitas-aktivitas underground economy dapat dianggap sebagai sebuah keinginan ilmiah untuk mengetahui sesuatu yang sulit diketahui. Penelitian-penelitian yang berusaha untuk mengeksplor underground economy pertama kali akan menghadapi kesulitan untuk mendefinisikan underground economy . Sebagai contoh, salah satu definisi umum underground economy adalah meliputi semua kegiatan ekonomi yang terjadi yang berkontribusi pada perhitungan atau observasi resmi Gross National Product . Smith (1994:18) mendefinisikan underground economy sebagai “produksi barang dan jasa berdasar pasar, baik legal maupun ilegal, yang lolos dari deteksi perkiraan resmi Gross Domestic Product .” Banyak pakar juga mengartikan underground economy itu meliputi pendapatan yang tidak dilaporkan dari produksi barang-barang dan jasa-jasa, baik dari transaksi keuangan maupun barter, semua kegiatan ekonomi yang secara umum dapat dikenakan pajak harus dilaporkan kepada otoritas pajak. Secara umum, satu definisi yang tepat tampaknya sulit, bahkan mungkin mustahil, karena “ underground economy sejak semula berkembang sesuai dengan 'prinsip air mengalir': hal ini memerlukan penyesuaian perubahan dalam pajak, sanksi dari otoritas pajak, dan sikap moral secara keseluruhan, dan lain-lain.” (Mogensen, et. al, 1995:5). Dalam upaya lebih mengenali underground economy maka perlu kiranya dikaji terlebih dahulu kegiatan underground economy itu sendiri yang mencakup pula dinamika relasi yang terjadi dalam aktivitas underground economy, mengenali karakteristik pelaku-pelaku yang terlibat di dalamnya, mengenali mekanisme, aturan main, nilai, budaya yang digunakan dalam relasi ekonomi antar pelaku underground economy. Penulis pernah meneliti kegiatan underground economy pada sektor tekstil dan produk tekstil, yang meliputi kegiatan pengadaan

278


bahan baku, proses produksi dan distribusi barang produk tekstil yang menekankan keutuhan informasi pada jalur hulu – hilir pada sektor tekstil dan produk tekstil (Dermawan dan Chotim, 2009). 2 Dalam penelitian ini (Dermawan dan Chotim, 2009), peneliti memilih kegiatan underground economy pada sektor tekstil dan produk tekstil dengan beberapa pertimbangan, yakni bahwa pada masa krisis ekonomi dan masa pemulihannya telah terjadi kebangkrutan sektor industri khususnya sektor Tekstil dan Produk Tekstil (TPT) yang berdampak pada kinerja dan produktivitas tekstil yang dihasilkannya. Namun ironisnya, realitas lapangan menunjukkan hal yang cenderung bertolak belakang. Sementara, pada satu sisi perusahaan-perusahan tekstil sedang berjuang untuk bertahan hidup, namun pada sisi lain terdapat beragam produk tekstil di pasaran dengan harga yang sangat murah. Barang barang tersebut didistribusikan tidak saja di mall atau sentra penjualan besar seperti Tanah Abang dan Mangga Dua, tetapi juga di sektor-sektor informal bahkan meluas sampai ke beberapa propinsi di Indonesia. Berdasar pada realitas tersebut maka terdapat sumber barang yang tidak jelas yang diduga berasal dari maraknya penyelundupan tekstil dan produk tekstil (Dermawan dan Chotim, 2009). Maraknya penyelundupan tekstil dan produk tekstil tersebut diduga menjadi penyebab biaya produksi yang tidak normal, sehingga barang tersebut dapat dijual dengan harga yang murah. Faktor-faktor tersebut ditengarai sebagai pemicu hilangnya daya saing industri tekstil. Data Asosiasi Garmen Indonesia (Dermawan dan Chotim, 2009), menunjukkan lebih dari separuh pasar tekstil dan produk tekstil di Indonesia telah dikuasai produk impor ilegal berasal dari China, Korea, Jepang, Taiwan dan Hongkong. Fenomena di atas menggambarkan tidak sekedar nilai kerugian secara ekonomi dari aspek pendapatan pajak negara akibat perdagangan produk-produk ilegal melalui kegiatan ekonomi ilegal, tetapi juga menyebabkan menyempitnya ruang gerak industri tekstil nasional dan perluasan kesempatan kerja yang tercipta. Fenomena 2

Penelitian ini menetapkan lokasi penelitian yaitu di Jakarta dan Medan. Berdasarkan reportase Majalah Times, Desember 2008, disebutkan bahwa Medan merupakan titik potensial kedua setelah Jakarta sebagai konsentrasi underground economy di Jakarta. Pasar Cipadu di Tangerang dan Pasar Ikan Lama di Medan, kemudian, dipilih sebagai sentra underground economy yang dijadikan lokasi penelitian.


279

kegiatan ekonomi ilegal tersebut menunjukkan satu wujud ekonomi yang dikenal dengan underground economy. Secara riil aktivitas underground economy ini ditandai dengan aktivitas pengolahan barang setengah jadi atau bahan jadi dan distribusinya yang berasal dari bahan baku yang diperoleh secara ilegal. Upaya pengukuran ini sangatlah problematis, karena aktivitasaktivitas underground economy dilakukan sedemikian rupa untuk menghindari berbagai bentuk pendeteksian resmi. Lebih dari itu, jika kita bertanya kepada akademisi, ahli mengenai sektor publik, analis kebijakan atau analis ekonomi, ataupun politikus, mengenai apa yang terjadi dalam underground economy , dan berapa besarnya, kita akan memperoleh suatu jawaban yang sangat luas cakupannya. Namun demikian, ada suatu peningkatan perhatian terhadap fenomena underground uconomy , dan ada beberapa alasan penting mengapa politikus dan praktisi di sektor publik harus mencemaskan kebangkitan dan pertumbuhan underground uconomy . Beberapa hal yang paling penting adalah, pertama, jika peningkatan underground economy penyebab utamanya adalah meningkatnya pajak secara keseluruhan serta beban jaminan sosial, hal ini dapat mendorong ke arah erosi pajak dan jaminan sosial secara mendasar yang pada akhirnya terjadi penurunan penerimaan uang pajak, dan dampak lebih jauh terjadi defisit anggaran atau meningkatnya besaran pajak dengan konsekuensi meningkatnya Underground Economy, dan begitulah seterusnya. Oleh karena itu, berkembangnya underground economy dapat dilihat sebagai sebuah reaksi dari pelaku ekonomi yang merasa terbebani oleh aktivitas-aktivitas negara. Kedua, dengan tumbuhnya underground economy , kebijakan ekonomi didasarkan pada indikator “formal” yang keliru (seperti pengangguran, angkatan kerja formal, pendapatan, konsumsi), atau setidaknya indikator yang tidak akurat besarannya. Dalam beberapa situasi, kemakmuran yang dihasilkan oleh underground economy dapat menyebabkan politisi menghadapi suatu kesulitan, karena memperoleh indikator formal yang tidak handal berdampak pada pengukuran arah kecenderungan politik yang bisa jadi kemudian diragukan. Ketiga, di satu sisi, pertumbuhan underground economy dapat memberikan insentif yang kuat untuk menarik pekerja (domestik dan asing) dari ekonomi yang formal. Di sisi lainnya, setidaknya dua per

280


tiga dari pendapatan yang diperoleh dari underground economy dengan segera dibelanjakan dalam ekonomi resmi sehingga hal ini merupakan efek stimulan yang positif bagi ekonomi resmi. Pelaku Usaha dalam Underground Economy

Pada bagian ini akan diuraikan secara singkat mengenai pelaku pelaku usaha yang terlibat dalam kegiatan underground economy beserta ragam relasi antar pelaku baik ekonomi, sosial, budaya maupun politik. Uraian mengenai karakteristik pelaku underground economy dapat menjelaskan sinergi dan tumpang tindih pengertian antara kegiatan-kegiatan ekonomi formal, informal, underground economy dan illegal economy. Uraian pada bagian ini juga akan membahas pelaku pelaku usaha yang terlibat dalam underground economy pada tahaptahap kegiatan yakni pelaku-pelaku usaha jalur hulu, jalur produksi dan jalur hilir. Gambar1. Jalur Pelaku Usaha dalam Underground Economy

Sumber: Laporan Penelitian Hibah Strategis Universitas Indonesia, 2009. •

Pelaku Usaha Pengadaan Bahan Baku (Jalur Hulu)

Penjelasan pelaku hulu terbagi dalam dua kelompok, yaitu aktor yang terkait langsung dengan jalur bahan baku dan kelompok birokrasi atau sistem administrasi yang melayani dan bertanggung jawab terhadap


281

arus masuk dan keluarnya barang. Pelaku usaha yang terkait dengan bahan baku secara umum terbagi pada dua kategori, yaitu pengadaan bahan baku impor dan pengadaan bahan baku lokal. Sementara pengadaan bahan baku impor dilakukan oleh importir dan pihak distributor bahan baku dengan ragam skalanya. Temuan lapangan menunjukkan bahwa importir terbagi dalam dua kategori, yaitu importir formal berupa perusahaan dengan seluruh legalitasnya, serta importir kolektif yang merupakan individu-individu pelaku usaha yang memiliki kontak, jaringan dan modal di negaranegara produsen bahan baku. Dalam kategori pertama, perusahaan importir adalah perusahaan formal di mana seluruh perijinan yang dimilikinya memenuhi ketentuan pemerintah sebagai importir. Perusahaan dalam kategori ini juga tergabung dalam sebuah asosiasi yang berfungsi sebagai wadah yang secara fungsional memperjuangkan kepentingankepentingan pengusaha dalam kaitan dengan perijinan, produksi dan kebijakan-kebijakan yang secara langsung dan tidak langsung terkait dengan posisi pengusaha-pengusaha tekstil dan produk tekstil di Indonesia. Perusahaan importir dalam melakukan pekerjaan pengadaan bahan baku maupun bahan pendukung dapat dikategorikan menjadi importir legal dan importir ilegal. Importir legal adalah perusahaan perusahaan yang memenuhi seluruh prosedur dan ketentuan pemerintah yang ditetapkan dalam melakukan kegiatan pengadaan barang impor. Sementara importir ilegal dalam kategori ini adalah importir yang berbadan hukum (formal) tetapi dalam praktiknya melakukan berbagai strategi untuk terlepas dan membebaskan dari berbagai ketetapan prosedur dan ketentuan pemerintah. Keseluruhan strategi yang dilakukan pada intinya adalah menekan atau meniadakan biaya yang dikeluarkan dalam kaitan dengan kegiatan pengadaan bahan baku impor. Melalui penekanan atau penghilangan pada biaya-biaya tertentu, pengusaha mendapatkan keuntungan yang lebih besar. Secara konseptual, perusahaan formal diartikan sebagai perusahaan yang legal. Sebaliknya dipahami pula bahwa perusahaan tidak formal (tidak dilengkapi dengan perijinan) dianggap sebagai perusahaan yang ilegal. Pada konteks underground economy, khususnya pada perusahaan yang bergerak pada pengadaan bahan baku impor,

282


perusahaan-perusahaan formal seringkali juga melakukan kegiatankegiatan yang ilegal. Sementara itu, importir dalam kategori kedua, yakni importir kolektif yang secara langsung berangkat ke negara tertentu untuk mencari dan mendapatkan bahan baku yang dibutuhkan. Ketika ada kepastian ketersediaan bahan baku yang dibutuhkan, importir dalam kategori ini akan menghubungi jaringan pengusaha yang dimilikinya untuk mengumpulkan sejumlah dana yang dibutuhkan. Selanjutnya, importir ini menghubungi perusahaan importir yang ada di negara asal bahan baku dan memanfaatkan jasa perusahaan importir untuk mengirimkan bahan baku tersebut sampai ke negara tujuan (Indonesia). Biaya yang ditetapkan untuk pengiriman barang tersebut adalah borongan. Dalam format pembayaran tersebut kesepakatan adalah barang diterima di tempat tujuan (gudang). (gudang). Importir kategori kedua ini, umumnya telah memiliki ‘jaringan’ yang sangat kuat dengan petugas-petugas yang berhubungan dengan jasa pemasukan barang. Biaya yang dikenakan pada umumnya di bawah biaya resmi, besaran pajak resmi yang seharusnya dibebankan kepada pihak-pihak importir. Dengan kata lain proses barang masuk menggunakan strategi tidak resmi atau ilegal. Perusahaan importir bekerjasama dengan jasa ekspedisi tertentu dan bekerjasama dengan petugas-petugas pelabuhan Belawan dan pelabuhan Tanjung Priok untuk memperlancar pengiriman barang-barang tersebut. Dalam kegiatannya, seringkali baik importir kategori pertama maupun kategori kedua, menggunakan perusahaan importir yang sudah tidak beroperasi atau sudah habis ijin usahanya. Dari hasil penelitian di Cipadu Jaya (Dermawan dan Chotim, 2009), terlihat bahwa para pelaku usaha yang terlibat dalam hal pengadaan bahan baku tekstil, dapat digolongkan ke dalam 5 kategori. Pertama, pelaku usaha dalam kategori usaha skala besar dan menengah. Kategori ini didasarkan pada besaran modal dan asset yang dimiliki.3 Kedua, pelaku usaha yang memiliki jaringan usaha (business 3

Dalam definisi Departemen Perindustrian dan Perdagangan RI, skala besar dirikan dengan modal yang dimiliki yang telah mencapai ≥ Rp 600 juta. Dan karena ciri tersebut maka perusahaan-perusahaan pada kategori ini harus formal. Dengan kata lain harus dapat memenuhi seluruh perijinan formal yang ditetapkan oleh pemerintah, dikenai pajak dan dikenai kewajiban untuk


283

networking) yang luas. Pelaku usaha masuk dalam bidang ini karena memiliki akumulasi pengalaman pada sektor tersebut tetapi juga memiliki jaringan yang luas antara sesama pengusaha importir baik di dalam negeri maupun di beberapa negara produsen bahan baku. Ketiga, pelaku usaha yang memiliki relasi yang baik dengan pelaku-pelaku lain yang bergerak secara langsung maupun tidak langsung dengan kegiatan impor barang, baik birokrasi maupun perusahaan jasa pendukung, seperti perusahaan jasa pengiriman, perusahaan jasa pergudangan, perusahaan dan petugas depo (penampungan dan penyimpanan barang), bahkan dengan petugas-petugas keamanan yang pada umumnya digunakan untuk mengawal pengiriman barang. Keempat, pelaku usaha yang memiliki akses informasi yang sangat baik tentang tentang bahan-bahan baku langka yang tidak dimiliki pengusaha yang lain. Akses informasi ini yang pada realitasnya menjadi faktor yang mengatur jaringan bisnis dan jaringan pasar. Terakhir, pelaku usaha yang memiliki jaringan dengan produsen-produsen skala besar dan menengah. Mereka menjadi jaringan tetap yang dapat secara langsung mendapatkan akses terhadap bahan baku yang ada.

Sementara pelaku pengadaan bahan baku lokal memiliki relasi, jaringan dan mekanisme yang berbeda dengan importir. Pelaku pengadaan bahan baku lokal pada umumnya memiliki relasi dengan pabrik-pabrik skala besar, menengah dan bahkan kecil, dengan sentrasentra produksi tertentu. Hubungan antara pelaku pengadaan bahan baku, khususnya pelaku pengadaan bahan baku skala besar dan menengah, dengan pabrik-pabrik tekstil pada umumnya merupakan hubungan yang telah berlangsung lama. Bahkan beberapa usaha skala besar dan menengah yang dikembangkan oleh pelaku pangadaan bahan baku saat ini merupakan usaha warisan orang tua yang juga menekuni usaha pengadaan bahan baku. Hubungan yang telah terbangun lama membentuk kepercayaan kedua pihak untuk terus menjaga hubungan kerjasamanya. Salah satu wujud kepercayaannya adalah dalam mekanisme pembayaran. Pabrik tekstil dapat memberlakukan sistem pembayaran giro (maksimal satu bulan) kepada distributor langganannya. Pabrik

memperbaharui seluruh perijinan yang dimiliki setiap kategori waktu yang ditetapkan.

284


tekstil juga secara rutin akan memberikan informasi yang kiranya akan berpengaruh pada keuntungan atau kerugian usaha distributor kainnya. Dengan informasi yang diberikan, pihak distributor dapat melakukan upaya-upaya pengamanan misalnya dengan membeli stock bahan baku lebih banyak, dan memberikan informasi yang sama kepada pelanggannya. Melalui cara tersebut distributor dapat terhindar dari kerugian dalam jumlah besar akibat kenaikan bahan baku yang tidak diprediksi sebelumnya. Pelaku penyedia bahan baku baik distributor maupun pemilik toko juga membangun jaringan dengan pabrik tekstil berbagai skala usaha. Umumnya pabrik tekstil skala usaha menengah atau besar memiliki kepentingan untuk berhubungan secara tetap atau berlangganan dengan toko bahan baku tertentu. Hal tersebut dilakukan sebagai strategi untuk memperoleh kualitas, kuantitas yang dibutuhkan dan harga yang relatif murah dan tidak fluktuatif. Pabrik tekstil skala menengah dan besar pada umumnya telah memperoleh pesanan dari pelanggan dalam jumlah dan kurun waktu tertentu. Untuk memenuhi kebutuhan pesanan tersebut maka pabrik tekstil harus dapat memastikan mendapatkan bahan baku dalam kualitas yang sama dan dengan harga sama atau stabil. Kebutuhan tersebut yang mendorong pabrik tekstil skala besar dan menengah membangun hubungan relatif tetap (berlangganan) dengan toko atau distributor bahan baku tertentu. Berbeda dengan pabrik tekstil skala kecil yang kebutuhan terhadap bahan baku tidak selalu dalam jumlah besar dan tetap. Untuk memenuhi kebutuhannya tersebut, pabrik tekstil kecil cenderung memilih berbelanja kebutuhan bahan baku pada toko-toko yang terdekat. Dengan membeli di toko bahan baku terdekat, maka mereka dapat menekan biaya transportasi yang harus dikeluarkan. •

Birokrasi Masuk Barang

Proses masuknya barang di Pelabuhan, termasuk Tanjung Priok dan Belawan adalah merupakan rangkaian dari sejumlah kegiatan yang dilayani oleh instansi yang berbeda-beda. Di pelabuhan ada sejumlah institusi yang bekerja terkait dengan keluar masuknya barang, antara lain: (1) Administrator Pelabuhan Utama (Adpel). Adpel berada di bawah Departemen Perhubungan memiliki tugas dan wewenang mengatur lalu lintas kapal dan keselamatan, serta kelaikan kapal; (2) PT


285

(Persero) Pelabuhan Indonesia yang merupakan BUMN milik Departemen Perhubungan, bertugas memberikan pelayanan jasa kepelabuhan, di antaranya kapal pandu, penyediaan listrik, air, dan lainlain; (3) Kantor Pengawasan dan Pelayanan Bea dan Cukai yang merupakan instansi pelaksana dari Kementerian Keuangan yang melaksanakan semua tugas yang terkait dengan kepabeanan; (4) Kantor Imigrasi yang bertugas mengawasi lalu lintas orang asing di Pelabuhan Belawan; (5) Kepolisian Resor Kesatuan Pelaksana Pengamanan Pelabuhan (Polres KP3) yang bertanggung jawab atas keamanan pelabuhan di luar wilayah kepabeanan; (6) Direktorat Kepolisian Air (Polair) Kepolisian Daerah (Polda) yang bertanggung jawab atas keamanan perairan pelabuhan di luar wilayah kepabeanan; (7) Kesatuan Penjaga Laut dan Pantai (KPLP) merupakan salah satu direktorat tepatnya di bawah Direktorat Jenderal Perhubungan Laut Kementerian Perhubungan, yang bertanggung jawab terhadap keselamatan keamanan pelayaran, dan melakukan pengamanan dan ketertiban serta pengawasan segala peraturan perhubungan laut yang berkenaan tentang keamanan dan keselamatan pelayaran dan operasional kepelabuhanan; (8) Kantor Kesehatan Pelabuhan yang merupakan Unit Pelaksana Teknis di Lingkungan Kementerian Kesehatan yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Direktur Jenderal Pemberantasan Penyakit Menular dan Penyehatan lingkungan; (9) Balai Besar Karantina Pertanian Kementerian Pertanian. Selain instansi-instansi tersebut di wilayah pelabuhan, juga ada pangkalan militer, yaitu Pangkalan Utama Angkatan Laut (Lantamal), Marinir, dan Polisi Militer. Institusi-institusi militer ini juga termasuk dalam kelompok Port Security bersama-sama dengan Security PT Pelindo, Kesatuan Penjaga Laut dan Pantai (KPLP), Polres KP3 (sebagai Port Security Officer ), dan Polair Polda, dengan Administrator Pelabuhan sebagai instansi penjuru. Selanjutnya, selain Port Security, kelompok lainnya adalah Custom yaitu Bea Cukai dan Quarantine, yaitu Kantor Kesehatan Pelabuhan dan Balai Besar Karantina. Selain berbagai institusi formal yang bekerja terkait dengan keluar masuknya barang, terdapat pula pihak yang juga berperan dalam pengurusan pemberitahuan pabean atas barang impor atau ekspor yang harus dilakukan oleh pengangkut, importir atau eksportir. Pihak yang berperan dalam pengurusan pemberitahuan pabean atas barang impor atau ekspor tersebut adalah Pengusaha Pengurusan Jasa Kepabeanan

286


(PPJK), yaitu badan usaha yang melakukan kegiatan pengurusan pemenuhan kewajiban pabean untuk importir atau eksportir. •

Jalur Proses Produksi

1. Produsen: Besar, Menengah, dan Kecil

Secara umum pelaku usaha (produsen) di Cipadu dan Pasar Ikan Lama, dapat dikategorikan ke dalam tiga skala usaha, yaitu produsen skala besar, produsen skala menengah, dan produsen skala kecil. Pengkategorian skala usaha di tingkat lokal didasarkan pada beberapa kriteria, yaitu: besaran pembelian bahan baku dan jenis bahan baku yang dipakai. Besaran dan jenis bahan baku yang digunakan akan menentukan besaran modal usaha seorang pelaku usaha. Kriteria lain adalah mekanisme pembayaran dan jaringan perolehan bahan baku. Ukuran tersebut merupakan kriteria umum di tingkat lokal untuk menentukan skala usaha seorang pengusaha. Sebagian besar pelaku usaha menjalankan produksinya tanpa izin, berapapun besaran modal yang mereka miliki. Kendati data memang menunjukkan bahwa semakin besar modal usaha semakin besar pula proporsi yang mengurus dan memiliki ijin usaha. Perlu dijelaskan di sini, bahwa ijin usaha berbeda dengan ijin usaha resmi yang ditetapkan pemerintah. Ijin usaha yang dimaksudkan di sini adalah ijin tertulis dari aparat di tingkat lokal dan ijin verbal dari tetangga sekitar lokasi usaha. Namun hampir dapat dipastikan bahwa antara satu produsen dengan produsen lain akan saling mengijinkan dan mendukung usaha yang dilakukan di sentra wilayah tersebut. Intensitas pelaku usaha yang terlibat dalam usaha tersebut juga memberikan kemudahan tersendiri untuk pelaku usaha di wilayah tersebut. Dengan karakteristik kepemilikan perijinan (formalitas) usaha seperti yang dimaksud di atas, maka perijinan dalam konteks di wilayah penelitian ini tidak dominan dijadikan sebagai salah satu indikator yang menentukan skala usaha. Tidak ada data yang lengkap tentang seluruh pelaku usaha yang terlibat sebagai produsen di wilayah Cipadu Jaya. Data yang tersedia di tingkat kelurahan hanya menunjukkan sebagian kecil pelaku usaha yang terdaftar dan memiliki perijinan usaha secara lengkap (Dermawan dan Chotim, 2009:76). Kepemilikan perijinan usaha secara lengkap pada sebuah usaha seringkali dikaitkan dengan kebutuhan-kebutuhan tertentu khususnya


287

terkait dengan pengembangan usaha dan kebutuhan penambahan modal usaha dari jasa perbankan. Sementara, sebagian besar pelaku usaha lainnya tidak terdaftar dan tidak memiliki perijinan usaha. Alasan mereka tidak memiliki perijinan usaha karena: (1) Besaran modal usaha yang dimiliki masih kecil, sehingga tidak masuk dalam kategori perusahaan yang wajib memiliki perijinan usaha; (2) Pelaku usaha tidak merasa bahwa perijinan merupakan hal penting yang harus dimiliki. Mereka merasa bahwa belum ada kebutuhan untuk menambah modal usaha yang besar sehingga harus berhubungan dengan perbankan yang membutuhkan kelengkapan perijinan usaha; (3) Prosedur yang rumit dan biaya yang mahal dalam perijinan usaha, dan (4) Menghindari pungutan liar dan pungutan pajak yang dirasakan masih cukup memberatkan secara umum bagi pelaku usaha di tingkat lokal. (Dermawan dan Chotim, 2009:76-77). Kendati keberadaan sebagian besar pelaku-pelaku usaha di wilayah Cipadu Jaya merupakan pelaku-pelaku usaha yang tidak memiliki perijinan, namun keberadaan dan kegiatan ekonomi mereka diketahui secara umum baik oleh anggota masyarakat di wilayah birokrasi di tingkat kelurahan dan kecamatan juga dinas-dinas teknis terkait. Bahkan wilayah Cipadu Jaya seringkali menjadi salah satu sentra produksi yang dilibatkan dalam beberapa kegiatan promosi produk usaha kecil menengah di beberapa wilayah. Masyarakat secara umum termasuk birokrat tahu bahwa sebagian bahan baku yang digunakan oleh produsen di wilayah ini merupakan bahan baku impor. Bahkan salah satu staf dinas terkait mengetahui bahwa bahan-bahan baku yang digunakan sebagian ada selundupan dari beberapa negara seperti China. Fenomena yang terjadi di wilayah ini nampaknya berbeda dengan kegiatan underground economy di beberapa negara Amerika Latin yang cenderung tertutup, tersembunyi. Karakter tersebut yang menyebabkan kegiatan-kegiatan underground economy tersebut secara sengaja menjadi kegiatan yang tidak tercatat, terlaporkan dan pada akhirnya merupakan kegiatan-kegiatan tanpa pengaturan dan pengawasan dari negara. 2. Perantara

Perantara atau sering juga disebut sebagai broker merupakan salah satu pelaku yang memiliki peran penting dalam keberadaan

288


underground economy dan keberlangsungannya. Secara umum, perantara atau broker adalah pelaku yang memperantarai antara pihak yang membutuhkan barang dengan pihak sebagai sumber atau penyedia barang (dapat berupa bahan baku dan produk jadi).

Peran sebagai perantara di tingkat sentra, umumnya dilakukan oleh orang-orang yang tidak memiliki modal untuk menjalankan usaha secara mandiri. Perantara seringkali dijadikan titik masuk pelaku-pelaku pemula pada kegiatan usaha ini. Posisi sebagai perantara diposisikan sebagai kesempatan untuk dapat membangun hubungan dan jaringan dengan banyak pelaku lain yang bergerak di sektor tekstil dan produk tekstil. Pekerjaan sebagai perantara atau kantau (dalam istilah lokal) inipun diposisikan sebagai usaha seseorang untuk memahami secara mendalam dan menyeluruh kegiatan pada usaha tekstil dan produk tekstil termasuk memahami jaringan pasar produk ini. Pelaku bekerja sebagai perantara dalam upayanya untuk mengumpulkan dana sebagai modal untuk menjalankan usahanya secara mandiri dalam skala yang kecil-kecilan. Berkembangnya wilayah Cipadu Jaya sebagai pusat perdagangan dan produksi lembar tekstil dan produk-produk tekstil berdampak pada meningkatnya jumlah perantara. Dalam perkembangannya, perantara dalam mata rantai tekstil dan produk tekstil dapat dikategorikan menjadi empat kelompok (Dermawan dan Chotim, 2009:81), yaitu: (1) Perantara yang memberikan informasi sumber bahan baku dari negara asal ke importir tertentu. Perantara pada level ini memiliki jaringan yang luas. Seringkali perantara dalam ketegori ini juga berperan sebagai bagian dari importir atau eksportir; (2) Perantara yang mempertemukan informasi antara importir dengan distributor bahan baku atau produsen skala besar dan menengah. Importir kategori ini pada umumnya memiliki peran ganda, sebagai perantara tetapi sekaligus juga sebagai distributor bahan baku; (3) Perantara yang juga berperan sebagai produsen skala kecil. Peran utama yang dijalankan adalah sebagai produsen, sementara perantara sebagai sampingan dan tambahan, dan (4) Perantara yang banyak berada di Pasar (Cipadu, Cipulir, Tanah Abang) dan pasar-pasar lainnya.


289

Penyebab Utama dari Meningkatnya Underground Economy •

Peningkatan Pajak dan Beban Kontribusi Jaminan Sosial

Dalam hampir semua penelitian, peningkatan pajak dan beban kontribusi jaminan sosial adalah salah satu dari penyebab utama meningkatnya underground economy . Ketika pajak mempengaruhi biaya tenaga kerja dan juga menstimulasi penyedia tenaga kerja dalam underground economy , atau sektor ekonomi tak berpajak ( untaxed ), penyimpangan pilihan ini menjadi salah satu perhatian utama ahli ekonomi dan sosiologi ekonomi. Semakin besar perbedaan antara total biaya tenaga kerja dalam ekonomi formal dan penghasilan setelah pajak (dari pekerjaan), semakin besar juga rangsangan untuk menghindari perbedaan ini dan untuk mengambil bagian dalam underground economy. Ketika perbedaan ini tergantung secara luas terhadap sistem jaminan sosial dan keseluruhan beban pajak, maka perbedaan ini menjadi fitur kunci bagi keberadaan dan peningkatan underground economy (Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton, 1998b). Dalam studi underground economy di Pasar Ikan Lama (Medan) dan Cipadu Jaya (Tangerang), terungkap banyak pelanggaran yang dilakukan oleh pelaku usaha dan aparat mengelabui peraturan formal yang ada. Pada intinya, pelanggaran yang terjadi dilakukan dalam rangka penghindaran pada kewajiban untuk membayar pajak sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Penghindaran pajak dilakukan pihak pemilik barang, pengirim barang atau pemesan barang agar akumulasi keuntungan yang diterima atau diperoleh jauh lebih besar dibandingkan jika mereka harus membayar pajak. Dalam konteks kegiatan underground economy , peraturan formal dianggap sebagai disinsentif bagi tindakan ekonomi yang berjalan. Kebijakan formal tidak mampu menciptakan struktur insentif yang memberikan arus keuntungan bagi pelaku-pelaku ekonomi yang terlibat di dalamnya (Dermawan dan Chotim, 2009: 89; lihat juga Chotim, 2010:256). Situasi dan kesadaran tersebut mendorong pelaku ekonomi membangun relasi dengan pelaku-pelaku ekonomi tidak langsung untuk menciptakan struktur insentif yang lain. Struktur insentif beserta seluruh aturan, norma, kesepakatan, konvensi merupakan mekanisme adaptasi dari pelaku dan relasinya untuk menciptakan dan mempertahankan keuntungan dari tindakan ekonomi yang dilakukannya (Dermawan dan Chotim, 2009:90; lihat juga Chotim, 2010).

290


Dorongan penciptaan struktur insentif lain pada realitanya juga mendorong munculnya para broker , perantara atau kantau yang memfasilitasi dorongan untuk terbangunnya keinginan dari beragam pihak pelaku ekonomi untuk melakukan penghindaran pajak. Keberadaan pelaku-pelaku tidak langsung dalam kegiatan ekonomi ini pada akhirnya memperkuat aturan informal yang ada dan disepakati (Dermawan dan Chotim, 2009:90; lihat juga Chotim, 2010). Reformasi pajak yang dilengkapi dengan pemotongan tarif pajak tidak akan mendorong ke arah suatu penurunan yang substansial dari underground economy . Reformasi pajak hanya akan mampu untuk menstabilkan ukuran underground economy dan menghindari satu peningkatan lebih lanjut. Jaringan Sosial dan hubungan pribadi, dan keuntungan yang tinggi dari aktivitas-aktivitas underground economy dan investasi terkait dalam kenyataan serta modal manusia adalah suatu ikatan kuat yang mendorong orang-orang untuk bekerja pada underground economy . Ikatan yang kuat di antara pelaku usaha yang mendorong mereka untuk bekerja pada underground economy sebenarnya terwujud sebagai suatu bentukan norma oposan, yaitu menciptakan norma sebagai basis aturan-aturan main pelaku dan antar pelaku ekonomi yang terlihat di dalam kegiatan ekonomi tersebut sebagai bentuk resistensi, perlawanan tidak langsung, adaptasi dan strategi dari kebijakankebijakan formal yang ada (Chotim, 2010). Kendati telah banyak penelitian teoritis terhadap pengelakan pajak pada dua puluh tahun terakhir, penelitian empiris mengenai pengelakan pajak sulit untuk dilakukan. Kebanyakan penelitian tersebut didasarkan pada eksperimen pemenuhan pajak dan mencakup hanya beberapa bagian dari underground economy . Bukti empiris yang meyakinkan mengenai hipotesa teoritis mengapa orang menghindari pajak sangat sulit ditemukan dan hasilnya adalah rancu (Pommerehne dan Weck-Hannemann, 1992). Hasil penelitian yang lebih meyakinkan untuk underground economy : sebagai contoh, Schneider (1994a & 1994,b) dan Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1998a & 1998b) menemukan bukti kuat mengenai pengaruh umum dari perpajakan terhadap underground economy . Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobatón (1998b) mencari suatu korelasi positif antara ukuran (besaran) underground economy dan beban pajak perusahaan. Mereka membuat suatu kesimpulan umum


291

bahwa ada satu perbedaan besar antara dampak pajak langsung dibandingkan dengan beban pajak perusahaan. Aspek Institusional, seperti efisiensi administrasi, adanya hak pengendalian yang dipegang oleh politikus dan birokrat, dan sejumlah penyuapan serta terutama korupsi, telah memainkan peranan penting dalam hal “permainan tawar menawar” antara pemerintah dan wajib pajak. Strategi penghindaran pajak yang dilakukan seringkali melibatkan aparat bea cukai, aparat pelabuhan, pegawai depo, pegawai gudang atau dari biro-biro jasa yang menawarkan fasilitas tersebut. Praktik impor ilegal bukan hal yang baru terjadi saat ini tapi telah berlangsung lama. Impor produk baju bekas, mulai marak masuk Indonesia sekitar tahun 2000 yang diselundupkan melalui pelabuhan pelabuhan tradisional (Chotim, 2010: 256). •

Intensitas Regulasi

Peningkatan intensitas regulasi (biasanya diukur dari jumlah aturan hukum dan regulasi, seperti persyaratan lisensi) adalah faktor penting lain yang mengurangi kebebasan atau pilihan bagi individu untuk terlibat dalam ekonomi formal, misalnya regulasi pasar tenaga kerja, pembatasan perdagangan, dan pembatasan bagi tenaga kerja asing. Kendati Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1998b) tidak menemukan bukti-bukti empiris yang signifikan secara keseluruhan, mengenai pengaruh regulasi tenaga kerja terhadap underground economy, namun dampaknya dapat dengan jelas digambarkan dan secara teoritis dihasilkan pada penelitian lainnya, sebagai contoh, di Jerman (Komisi Deregulasi 1990/91). Regulasi mendorong ke arah satu peningkatan substansial dalam biaya tenaga kerja dalam ekonomi resmi. Tetapi sejak sebagian besar biaya tersebut dapat dialihkan kepada tenaga kerja bukan ditanggung oleh perusahaan, maka beban biaya ini memberikan rangsangan lain bagi tenaga kerja untuk bekerja dalam underground economy. Dari temuan penelitian tentang underground economy di Medan dan Tangerang, terungkap bahwa pelaku usaha underground economy seringkali memilih tidak melaporkan pendapatannya untuk kepentingan menghindari pajak langsung maupun pajak tidak langsung; juga memilih untuk tidak menghormati regulasi ketenagakerjaan atau hukum keimigrasian, memutuskan untuk melakukan hal-hal yang tidak resmi untuk keperluan penghindaran prosedur birokrasi yang panjang dan

292


mahal, dan melakukan penipuan informasi bagi kegiatannya (Dermawan dan Chotim, 2009:103). Dari uraian tersebut dapat disimpulkan bahwa semakin banyak regulasi berhubungan dengan semakin besarnya underground economy . Pada tataran ideal, elemen formal dan informal bisa saling terhubung memfasilitasi tindakan ekonomi para pelaku usaha untuk mengejar kepentingannya. Proses institusionalisasi terjadi ketika peraturan-peraturan formal menjadi basis untuk muncul dan berkembangnya peraturan-peraturan informal atau sebaliknya. Keterhubungan antara lingkungan makro dan dinamika mikro membentuk, memfasilitasi dan menjaga keberlangsungan tindakan ekonomi. Rumusan insentif dan disinsentif dikeluarkan dari lingkungan institusional berkombinasi dengan kepentingan, kebutuhan, preference individual, termasuk norma dan jaringan yang memungkinkan terjadinya sebuah keserasian (compliance) antara aturan formal dan informal. Aturan informal atas tindakan-tindakan ekonomi dapat berbasis pada adat, kepercayaan bersama, konvensi, norma, dan aturan yang mengarahkan tindakan pelaku usaha dalam melakukan kegiatan ekonomi dan meraih keuntungannya (Chotim, 2010:252). Meskipun peraturan formal dalam ragam tingkatan dan rantai dibuat, namun pada realitasnya praktik-praktik impor ilegal masih terus berlangsung dalam persentase yang terus menunjukkan kenaikan. Aturan formal dibuat tidak saja untuk menyelamatkan pendapatan pajak negara tetapi juga untuk menyelamatkan dinamika usaha pada rantai hulu sampai hilir dari sektor tekstil dan produk tekstil lokal (Chotim, 2010: 252). •

Layanan Sektor Publik

Peningkatan underground economy menyebabkan berkurangnya pendapatan negara, yang pada gilirannya akan mengurangi kualitas dan kuantitas barang dan jasa secara umum. Pada akhirnya, hal ini bisa mendorong ke arah peningkatan tarif pajak untuk perusahaan dan individu dalam sektor formal, dengan mengabaikan memburuknya kualitas barang milik pemerintah (seperti infrastruktur publik) dan administrasi, dengan konsekuensi merangsang pelaku usaha ekonomi formal untuk mengambil bagian dalam underground economy . Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1998b) menyajikan satu model sederhana dari hubungan di atas. Temuan mereka


293

menunjukkan bahwa underground economy yang lebih sedikit tampak di negara-negara dengan hasil pajak lebih tinggi, dengan cara menerapkan tarif pajak yang lebih rendah, lebih sedikit aturan hukum dan regulasi, serta lebih sedikit penyuapan yang dihadapi oleh perusahaan. Negara-negara dengan suatu aturan hukum yang lebih baik, yang dibiayai dari hasil pajak, juga mempunyai underground economy yang lebih sedikit. Negara-negara transisi yang mempunyai tingkat regulasi lebih tinggi, diikuti dengan tindakan penyuapan yang lebih tinggi secara signifikan, semakin tinggi pajak efektif terhadap aktivitasaktivitas resmi, besarnya kerangka diskresi pada regulasi, maka underground economy lebih banyak. Dampak dari Underground Economy Terhadap Ekonomi Formal

Untuk mempelajari dampak underground economy pada ekonomi formal, beberapa penelitian mengintegrasikan underground economy ke dalam model-model makro ekonomi. Houston (1987) mengembangkan satu teori model makro siklus bisnis seperti halnya keterkaitan kebijakan pajak dan keuangan dengan underground economy. Dalam penelitiannya, Houston menyimpulkan bahwa pertumbuhan underground economy , pada satu sisi, dampaknya juga harus diperhitungkan dalam merancang kebijakan pajak dan regulasi, dan pada sisi yang lain, adanya underground economy bisa mendorong ke arah satu pernyataan yang berlebihan dari dampak yang bersifat inflasi dari fiskal atau stimulus moneter. Adam dan Ginsburgh (1985) memfokuskan pada implikasi underground economy terhadap pertumbuhan ekonomi formal pada penelitian mereka di Belgia. Mereka mencari satu hubungan positif antara pertumbuhan underground economy dan ekonomi “resmi” dan, di bawah asumsi tertentu (misalnya: biaya masuk yang sangat rendah ke underground economy dikaitkan dengan rendahnya kemungkinan penegakan aturan). Mereka menyimpulkan bahwa satu perluasan kebijakan fiskal memberikan stimulus positif bagi ekonomi formal maupun ekonomi informal. Hipotesa lainnya menyatakan bahwa pengurangan secara substansial underground economy membawa pada peningkatan yang signifikan dalam pemasukan pajak dan oleh karenanya meningkatkan kuantitas dan kualitas barang dan jasa publik, yang pada akhirnya bisa menstimulasi pertumbuhan ekonomi. Beberapa peneliti menemukan bukti untuk hipotesa ini. Sebuah penelitian terbaru yang dilakukan oleh Loayza (1996) menyajikan satu model pertumbuhan dari dalam

294


ekonomi makro sederhana di mana teknologi produksi tergantung pada layanan publik. Faktor penentu dan dampak sektor informal dipelajari, di mana pajak dan regulasi berlebihan dikenakan oleh pemerintah maka kemampuan pemerintah untuk memaksakan pemenuhan menjadi rendah. Model tersebut menyimpulkan bahwa dalam ekonomi di mana (1) Beban pajak menurut undang-undang lebih besar dari beban pajak optimal; dan di mana (2) Penegakan aturan yang memaksa terlalu lemah, peningkatan ukuran relatif ekonomi informal menimbulkan pengurangan pertumbuhan ekonomi. Alasan untuk korelasi ini adalah korelasi negatif yang kuat antara sektor informal dan indeks infrastruktur publik, di mana infrastruktur publik adalah merupakan elemen kunci untuk pertumbuhan ekonomi. Dampak negatif pada kegiatan sektor informal ini terhadap pertumbuhan ekonomi tidak diterima dengan luas. Sebagai contoh, fitur kunci dari model ini mendapatkan kritik, karena model tersebut didasarkan pada asumsi bahwa teknologi produksi secara esensial tergantung pada pajak pembiayaan yang diperoleh dari pelayanan publik. Selain itu, sektor informal tidak membayar pajak apapun tetapi harus membayar denda yang tidak digunakan untuk membiayai pelayanan publik. Berdasarkan pada asumsi ini, korelasi negatif antara ukuran sektor informal dan pertumbuhan ekonomi bukanlah suatu hal yang sangat mengejutkan. Dalam pandangan neoklasikal, underground economy adalah optimal dalam kaitan bahwa underground economy merupakan tanggapan terhadap permintaan lingkungan ekonomi untuk layanan perkotaan serta usaha kecil-kecilan. Dari segi pandangan ini, sektor informal memberikan dampak bagi dinamika dan semangat pengusaha dan bisa mendorong ke arah lebih banyak kompetisi, efisiensi yang lebih tinggi dan batasan-batasan kuat serta membatasi aktivitas-aktivitas pemerintah. Sektor informal bisa jadi menawarkan kontribusi yang besar “bagi penciptaan pasar, peningkatan sumber-sumber daya finansial, mendukung kewirausahaan, dan mentransformasikan institusi hukum, sosial, dan ekonomi yang penting bagi akumulasi” (Asea, 1996:166). Oleh karena itu, maka dampak dari peningkatan underground economy terhadap pertumbuhan ekonomi adalah tetap menjadi suatu hal yang rancu. Bukti-bukti empiris dari hipotesa ini juga tidak jelas. Ketika banyak negara-negara Amerika Latin memiliki tradisi regulasi


295

berlebihan dan lemahnya institusi pemerintah, peningkatan underground economy mempengaruhi pertumbuhan ekonomi secara negatif, mengurangi ketersediaan layanan publik dalam bidang ekonomi bagi semua orang, serta penggunaan layanan publik yang kurang efisien (Loayza,1996). Di sisi lain, “efek samping” positif dari aktivitas-aktivitas underground economy harus dipertimbangkan. Temuan Empiris Schneider (1998b) menunjukkan dengan jelas bahwa lebih dari 66 persen penghasilan yang diperoleh dari underground economy akan dengan segera dihabiskan dalam sektor resmi. Dampak positif dari pembelanjaan ini bagi pertumbuhan ekonomi dan bagi pemasukan pajak (tidak langsung) juga harus diperhitungkan. Korupsi dan Underground Economy: Dampak Substitusi atau Komplementer?

Lebih dari sepuluh tahun terakhir, korupsi telah meningkatkan perhatian yang berkembang di antara para ilmuwan, politikus, dan pejabat publik mengenai asal-usulnya, konsekuensi, dan cara untuk melawannya. Korupsi masih dan sedang didefinisikan dengan banyak cara tetapi “definisi yang paling populer dan paling sederhana dari korupsi adalah bahwa penyalahgunaan kekuasaan publik untuk manfaat pribadi”(Tanzi, 1998:8). Dari definisi ini sektor swasta sepertinya dikecualikan, maka tentu diperlukan suatu definisi yang lebih umum yaitu “korupsi adalah bukan pemenuhan yang disengaja dengan perpanjangan tangan dari perilaku ini untuk dirinya atau untuk individu yang berhubungan” (Tanzi, 1998:8). Terdapat berbagai jenis korupsi termasuk pengurangan biaya sebagai penyesuaian atas uang suap dan pembayaran tunai, dan ada banyak literatur ekstensif tentang faktor-faktor yang menstimulasi korupsi. Aktivitas-aktivitas di mana korupsi kadang-kadang terjadi antara lain: (1) Aturan atau perijinan untuk pelaksanaan aktivitasaktivitas tertentu (misalnya, membuka toko, perijinan taksi); (2) Penataan ruang dan keputusan resmi serupa yang lain; (3) Akses untuk secara publik menyediakan barang dan jasa; (4) Kontrol terhadap pengambilan-keputusan mengenai pengadaan kontrak yang merupakan investasi negara; (5) Kontrol terhadap ketetapan insentif pajak, dan (6) Kontrol terhadap sewa-menyewa dan promosi pada sektor publik.

296


Dampak korupsi terhadap ekonomi resmi dapat dilihat dari sisi yang berbeda. Romer (1994) mengatakan bahwa korupsi itu, sebagai pajak atas keuntungan yang sudah didapat, dapat secara umum menstimulasi masuknya barang atau teknologi baru, yang memerlukan investasi dengan biaya tetap. Sementara itu, Bardhan (1997:1329) menyimpulkan bahwa “mungkin benar untuk mengatakan bahwa proses pertumbuhan ekonomi pada akhirnya membangkitkan cukup kekuatan untuk mengurangi korupsi”. Pandangan tersebut didukung oleh RoseAckermann (1997), yang lebih lanjut berpendapat bahwa reformasi apapun yang meningkatkan daya saing ekonomi akan membantu mengurangi insentif untuk korupsi. Dengan begitu, kebijakan-kebijakan yang meliberalkan perdagangan luar negeri dan menghilangkan penghalang bagi industri akan meningkatkan kompetisi serta mengurangi korupsi. Beberapa reformasi juga akan mendorong perusahaan untuk beralih dari underground economy ke ekonomi formal, dimana mereka bisa memperoleh akses ke modal pada harga pasar. Rose-Ackermann (1997:21) menyimpulkan bahwa “melakukan kegiatan underground economy adalah sebagai substitusi bagi penyuapan, meskipun seringkali perusahaan yang menyuap pejabat bertujuan untuk menghindari peraturan yang resmi.” Hanya terdapat sedikit penelitian empiris yang menyelidiki hubungan antara underground economy dan korupsi. Friedman, Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1999:27) menyimpulkan: “... Secara ringkas, hubungan antara bagian ekonomi tidak resmi dan kepastian hukum (termasuk korupsi) adalah kuat dan konsisten sehingga mengantarkan pernyataan bahwa negara-negara dengan lebih banyak korupsi mempunyai andil bagi ekonomi tidak resmi yang lebih tinggi .” Sebagai ringkasan, hubungan antara bagian (ukuran) underground economy dan jumlah korupsi adalah kuat serta konsisten, seperti ditunjukkan oleh ukuran-ukuran yang berbeda. Negara-negara dengan lebih banyak korupsi dan penyuapan mempunyai underground economy yang lebih tinggi. Sedangkan Rose-Ackermann (1997:21) menyimpulkan dari penelitiannya di mana melakukan underground economy adalah satu substitusi untuk korupsi (penyuapan), hasil empiris dari Johnson et. al. (1999:28) lebih menekankan pada proses komplementer, yakni negara-negara dengan lebih banyak korupsi, ceteris paribus, mempunyai andil lebih tinggi pada underground economy.


297

Sementara itu, Chotim (2010:260) dalam temuan penelitiannya, memperlihatkan bahwa terdapat mekanisme aturan informal yang justru berlaku dan disepakati importir pengadaan bahan baku maupun produk jadi tekstil dengan aparat petugas yang bertanggung jawab atas penyelenggaraan aturan pengiriman barang. Beragam strategi yang terjadi merupakan perwujudan jaringan kuat yang telah berhasil dibangun sehingga kegiatan pengiriman barang secara ilegal dapat berlangsung terus menerus, bertahan dan sulit untuk diberantas. Ikatanikatan dan jaringan yang terbangun antara importir pengadaan bahan baku, perusahaan jasa ekspedisi, dengan aparat menjadi ‘rahasia bersama’ antara pelaku-pelaku yang terlibat. Praktik ini dilakukan tidak oleh individu tetapi dilakukan secara berkelompok melintasi seluruh rantai prosedur pengiriman barang yang harus dilalui secara cukup panjang. Praktik-praktik penyelundupan seringkali juga mewujudkan ketidakkonsistenan aparat pemerintah dalam mengatur tata laksana pengiriman barang impor. Ketidakkonsistenan pemerintah seringkali justru menjadi alasan pembenar baik bagi pelaku usaha maupun aparat untuk mengembangkan strategi untuk kepentingannya`(Chotim, 2010:260). Kejahatan Birokrat dalam Underground Economy: Wujud dari Kejahatan Kerah Putih dan Kejahatan Okupasi

Kebijakan perdagangan, baik dalam negeri maupun luar negeri, di satu sisi berdampak positif, dan di sisi lain bisa negatif. Misalnya dalam hal kebijakan perdagangan dalam negeri menyangkut pencegahan barang-barang selundupan atau impor ilegal, bisa berdampak sangat positif terhadap menurunnya angka penyelundupan. Tetapi sebaliknya, dengan susahnya para pelaku usaha untuk memenuhi persyaratan yang diberlakukan melalui undang-undang dan kebijakan tersebut justru mendorong maraknya penyelundupan. Telah disinggung di bagian depan, bahwa bagi kelompok usaha yang tidak mampu untuk menggunakan jalur formal dan legal kemudian berupaya mempertahankan keberlangsungan usahanya melalui negosiasi-negosiasi non-formal dan non-legal dengan birokrasi terkait dengan pelayanan usahanya. Selain itu, mereka juga melakukan berbagai cara untuk menghindari persyaratan-persyaratan lainnya

298


sebagai konsekuensi usaha yang dilakukannya. Kegiatan-kegiatan ini kemudian dikenal sebagai underground economy . Dari berbagai data yang diperoleh melalui penelitian ini terlihat bahwa kegiatan underground economy , selain menjadi aktivitas produktif di dalam bidang ekonomi namun dalam proses kegiatannya mencakup beberapa kegiatan yang dapat dikelompokkan sebagai kejahatan. Beberapa kegiatan dimaksud, antara lain: (1) Menghindari pembayaran nilai tambah apapun atau pajak; (2) Menghindari pembayaran kontribusi-kontribusi keamanan sosial; (3) Menghindari pemenuhan standar hukum tertentu, seperti upah minimum, jam kerja maksimal, standar keamanan dan kesehatan pegawai, dan (4) Menghindari pemenuhan prosedur administrasi tertentu, seperti pengurusan perijinan, dan sebagainya. Selain hal-hal di atas, pelaku usaha underground economy seringkali memilih tidak melaporkan pendapatannya untuk kepentingan menghindari pajak langsung maupun pajak tidak langsung. Selain itu, mereka juga memilih untuk tidak menghormati regulasi ketenagakerjaan atau hukum keimigrasian, memutuskan untuk melakukan hal-hal yang tidak resmi untuk keperluan penghindaran prosedur birokrasi yang panjang dan mahal, dan melakukan penipuan informasi bagi kegiatannya. Hasil penelitian ini senada dengan apa yang dijelaskan oleh Reuter (1983), bahwa “Prosedur yang tidak melengkapi kegiatannya dengan standar keamanan dan kesehatan tertentu dapat digambarkan sebagai ilegal. Begitu pula penghindaran atau penipuan pajak itu adalah suatu pelanggaran pidana”. Mengacu pada berbagai pelanggaran hukum yang muncul dari kegiatan underground economy maka jelas bahwa terdapat keterlibatan birokrat yang mendukung dilakukan pelanggaran hukum tersebut, seperti melakukan praktik-praktik kolusi, korupsi dalam bentuk pungutan, kick back . Praktik-praktik kejahatan yang terjadi menciptakan situasi yang kondusif untuk berkembangnya aktivitas underground economy . Situasi tersebut juga secara langsung memberikan keistimewaan bagi pelaku-pelaku ekonomi tertentu dan meminggirkan pelaku-pelaku ekonomi sektor riil yang sesungguhnya. Kejahatan yang dilakukan negara dapat dikategorikan ke dalam white collar crime (kejahatan kerah putih), kejahatan di mana hanya bisa dilakukan oleh orang-orang yang mempunyai kedudukan yang signifikan dengan pelanggaran hukum yang terjadi, misalnya aparat Bea


299

dan Cukai yang meloloskan barang impor tanpa pemenuhan persyaratan yang diwajibkan karena menerima suap sebagi ganti pelanggaran hukum yang dilakukannya. Dalam konteks pejabat negara secara langsung maupun tidak langsung memberikan keistimewaan bagi pelaku-pelaku ekonomi tertentu dan meminggirkan pelaku-pelaku ekonomi sektor riil yang sesungguhnya, oleh Clinard dan Queny (1967) digolongkan sebagai occupational criminal behavior , suatu konsep yang menjelaskan pelanggaran hukum yang dilakukan oleh aparat yang karena kedudukannya atau tugas dan kewenangannya dapat melakukan pelanggaran hukum tersebut. Sementara itu, aktivitas-aktivitas ekonomi yang menyimpang ini dapat dipahami dianalisis pula sebagai bentuk organized crime, mengingat munculnya kegiatan underground economy ini didukung oleh suatu jaringan fungsional yang solid , melibatkan pelaku usaha dan jaringan kerjanya serta para aparat dari instansi yang terkait dengan metode kerja yang rapi dan sistematis, sehingga kegiatan tersebut dapat terealisasikan. Dengan kata lain, underground economy sebagai suatu bentuk organized crime adalah suatu kegiatan yang tidak bersifat formal dalam bentuk organisasi namun berlangsung sistematis karena terpelihara oleh pelaku-pelaku yang terlibat di dalamnya. Dari berbagai uraian di atas, maka untuk melihat kegiatan ilegal (kejahatan) yang dilakukan oleh pelaku underground economy , dapat dibuat tabel di bawah ini. Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy Penyimpangan/ Proses Kegiatan Kejahatan Jalur Hulu: Pekerjaan Proses barang masuk Pengadaan pengadaan menggunakan strategi Bahan Baku bahan baku tidak resmi atau maupun ilegal. Perusahaan bahan importir bekerjasama pendukung dengan jasa ekspedisi dapat tertentu dan dikategorikan bekerjasama dengan menjadi petugas-petugas importir legal pelabuhan untuk dan importir memperlancar ilegal. pengiriman barang barang ( penyuapan)

300

Aktor yang Terlibat Importir ilegal + Petugas petugas yang berhubungan dengan jasa pemasukan barang Konsekuensinya: kebijakan perdagangan dalam negeri menyangkut pencegahan barang barang selundupan atau impor ilegal sangat lemah.


Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy Penyimpangan/ Proses Kegiatan Kejahatan Ragam strategi yang dikembangkan pihak importir ilegal menunjukkan kekuatan jaringan yang terbangun diantara pelaku usaha dengan birokrasi terkait dengan arus masuk barang (impor). Pelanggaran terhadap regulasi perdagangan (Impor) penghindaran pajak. Produksi: Mengolah Keberlangsungan Pengolahan bahan ½ jadi kegiatan ekonomi bahan ½ jadi  (bahan baku informal pada proses bahan Baku ilegal) produksi tekstil yang menjadi Produk menjadi berkembang sangat jadi produk jadi dipengaruhi oleh dan praktik-praktik dipasarkan. penyuapan dan penyogokan (bribary) di jalur pengadaan bahan baku (Pelabuhan). Pelaku usaha menjalankan produksinya tanpa izin. Sebagian kecil pelaku usaha yang terdaftar dan memiliki perijinan usaha secara lengkap. Membangun relasi dengan pelaku-pelaku ekonomi tidak langsung untuk menciptakan struktur insentif yang lain. Menghindari pembayaran nilai tambah apapun atau

Aktor yang Terlibat

Produsen dengan petugas pajak, pegawai kecamatan/kelurahan/dsb. Instansi/Pejabat yang terkait dengan Ijin Usaha aturan atau perijinan untuk pelaksanaan aktivitas-aktivitas ekonomi tertentu.


301

Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy Penyimpangan/ Proses Kegiatan Kejahatan pajak; menghindari pembayaran kontribusi-kontribusi keamanan sosial; menghindari pemenuhan standar hukum tertentu, seperti upah minimum, jam kerja maksimal, standar keamanan dan kesehatan pegawai; menghindari pemenuhan prosedur administrasi tertentu, seperti pengurusan perijinan, dan sebagainya. Jalur Hilir: Menjual Penghindaran pajak Distribusi/ barang jadi dilakukan pihak Pemasaran yang bahan pemilik barang, bakunya pengirim barang atau Distributor ilegal pemesan barang agar akumulasi keuntungan yang diterima atau diperoleh jauh lebih besar. Membangun relasi dengan pelaku-pelaku ekonomi tidak langsung untuk menciptakan struktur insentif yang lain. Tidak melaporkan pendapatannya untuk kepentingan menghindari pajak langsung maupun pajak tidak langsung; juga memilih untuk tidak menghormati regulasi ketenagakerjaan atau hukum keimigrasian, memutuskan untuk

302

Aktor yang Terlibat

Distributor/Pedagang (wajib pajak) dengan Petugas pajak. Instansi/Pejabat yang terkait dengan ijin usaha aturan atau perijinan untuk pelaksanaan aktivitas-aktivitas tertentu (misalnya, membuka toko)


Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy Penyimpangan/ Proses Kegiatan Kejahatan melakukan hal-hal yang tidak resmi untuk keperluan penghindaran prosedur birokrasi yang panjang dan mahal, dan melakukan penipuan informasi bagi kegiatannya.

Aktor yang Terlibat

Sumber: Dermawan dan Chotim, 2009.

Penutup

Hasil penelitian yang dilakukan oleh Dermawan dan Chotim (2009) memperlihatkan bahwa masing-masing kategori ekonomi formal, ekonomi informal, underground economy, serta ekonomi ilegal yang ada bukan sebuah ruang ekonomi yang terpisah secara tegas. Realita underground economy menggambarkan aktivitas ekonomi tidak saja sebagai sekat ruang tetapi juga sebagai sebuah alur sehingga sulit dibedakan antara kategori ekonomi satu dengan yang lainnya (Chotim, 2010). Orientasi pada struktur insentif tertentu dari sebuah tindakan ekonomi mendorong pelaku-pelaku ekonomi untuk bergerak atau bergeser secara dinamis dan fleksibel. Pada kondisi-kondisi tertentu pelaku-pelaku ekonomi dalam bersinergi, berkompetisi, tumpang tindih atau bekerjasama dalam kategori ruang ekonomi yang ada. Hasil penelitian menghasilkan gambaran tentang dinamika dan keberlangsungan kegiatan ekonomi informal pada proses produksi tekstil dan produk tekstil yang berkembang di Cipadu Jaya sangat dipengaruhi oleh praktik-praktik penyuapan di jalur pengadaan bahan baku (Pelabuhan Belawan dan PelabuhanTanjung Priok). Ragam stategi yang dikembangkan pihak importir ilegal menunjukkan kekuatan jaringan yang terbangun di antara pelaku usaha dengan birokrasi terkait dengan arus masuk barang. Ragam strategi yang dinamis (seringkali berubah) menunjukkan kelenturan pelaku ekonomi dan seluruh relasinya mengikuti alur struktur insentif yang menguntungkan. Sementara itu, beberapa butir implikasi kebijakan yang dapat dikemukakan adalah sebagai berikut: (1) Penanganan sektor informal harus integratif dengan penanggulangan sektor informal dan underground


303

economy; (2) Merumuskan kebijakan yang memperhatikan masalah dinamika ekonomi sekaligus penanggulangan kegiatan ilegal dari underground economy. Dengan demikian, dalam menyikapi fenomena dan keberadaan underground economy ini pemerintah juga harus memahami adanya jiwa kewirausahaan di kalangan pelaku usaha underground economy, dan (3) Memperkuat monitoring negara atas pertumbuhan dan dinamika ekonomi formal-informal- underground economy Daftar Pustaka

Adam, Markus, C. and Victor Ginsburgh. 1985. “The Effects of Irregular Markets on Economy,” Working Paper 87–9 , Federal Reserve Bank of Philadelphia, Philadelphia (N. J.). Asea, Patrick K. 1996. The Informal Sector: Baby or Bath Water? Carnegie-RochesterConference Series on Public Policy 45., pp. 163–171. Bardhan, Pranab. 1997. “Corruption and Development: A Review of Issues,” Journal of Economic Literature, 35, pp. 1320–1346. Bhattacharyya, D.K. 1993. How Does the “Hidden Economy” Affect Consumers`Expenditure? An Econometric Study of the U.K. (1960–1984). International Institute of Public Finance (IIPF), Berlin. Bhattacharyya, D.K. 1999. “On the Economic Rationale of Estimating the Hidden Economy,” The Economic Journal, Vol. 109, No. 456, pp. 348–359. Feige, Edgar L. (ed.). 1988. The Underground Economies. Tax Evasion and Information Distortion . Cambridge, New York, Melbourne, Cambridge University Press. Feige, Edgar L. 1994. The Underground Economy and the Currency Enigma, Supplement to Public Finance/ Finances Publiques , 49, pp. 119–136. Friedman, E., Johnson, S., Kaufmann, D. and Zoido-Lobaton. 1999. Dodging the Grabbing Hand: The Determinants of Unofficial Activity in 69 Countries, Discussion Paper , Washington D.C., World Bank.

304


Giles, David, E.A. 1999a. “Measuring the Hidden Economy: Implications for Econometric Modeling,” The Economic Journal, Vol. 109, No. 456, pp.370–380. Houston, John F. 1987. Estimating the Size and Implications of the Underground Economy . Cambridge, MIT Press. Johnson, Simon; Kaufmann, Daniel and Pablo Zoido-Lobaton. 1998a. Regulatory Discretion and the Unofficial Economy. The American Economic Review, Vol. 88, No. 2, pp. 387–392. Johnson, Simon; Kaufmann, Daniel and Pablo Zoido-Lobaton. 1998b. Corruption, Public Finances and the Unofficial Economy. Washington, D.C., The World Bank, Discussion Paper. Johnson, Simon; Kaufmann, Daniel; and Andrei Shleifer. 1997. The Unofficial Economy in Transition , Brookings Papers on Economic Activity, Fall, Washington D.C. Kaufmann, Daniel and Jeffrey Sachs. 1998. “Determinants of Corruption,” unpublished manuscript, Harvard University. Lippert, Owen and Michael Walker (eds.). 1997. The Underground Economy: GlobalEvidences of its Size and Impact , Vancouver, B.C., The Frazer Institute. Loayza, Norman V. 1996. The Economics of the Informal Sector: a Simple Model andSome Empirical Evidence from Latin America. Carnegie-Rochester Conference Serieson Public Policy 45, pp. 129–162. Mogensen, Gunnar V.; Kvist, Hans K.; Körmendi, Eszter and Soren Pedersen, 1995, The Economics of the Invisible Hand. New York : Simon and Schuster Book. Pommerehne, Werner W. and Friedrich Schneider. 1985. The Decline of Productivity : Markets and State . New York : The Free Press. Romer, Paul. 1994. “New Goods, Old Theory, and the Welfare Costs of Trade Restrictions,” Journal of Development Economics, Vol. 43, No. 1, pp. 5–38. Rose-Ackermann, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reforms, Cambridge (Mass.), Cambridge University Press.


305

Schneider, Friedrich. 1997. “The Shadow Economies of Western Europe,” Journal of the Institute of Economic Affairs, Vol. 17, No. 3, pp. 42–48. Schneider, Friedrich. 1998a. “Further Empirical Results of the Size of the Shadow Economy of 17 OECD Countries Over Time,” Paper to be presented at the 54 Congress of the IIPF Cordowa, Argentina, and discussion paper, Department of Economics, University of Linz, Linz, Austria. Shadow Economy in Denmark. 1994. Measurement and Results , Study No. 3, Copenhagen, The Rockwool Foundation Research Unit.

Smith, Philip. 1994. “Assessing the Size of the Underground Economy”, The Canadian Enterprise Institute Journal. No. 87.pp. 155. Tanzi,

Vito. 1998. “Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures,” IMF Working Paper 63, pp. 1–39.

Tanzi, Vito. 1999. “Uses and Abuses of Estimates of the Underground Economy,” The Economic Journal, Vol. 109, No. 456, pp. 338–340. Disertasi dan Laporan Penelitian:

Chotim, Erna Ermawati. 2010. “Institusionalisasi, Eksklusi dan Inklusi Sosial pada Underground Economy di Indonesia (Studi pada Sektor Tekstil dan Produk Tekstil di Sentra Cipadu Jaya, Tangerang)”, Disertasi, Departemen Sosiologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik–Universitas Indonesia. Dermawan, Mohammad Kemal dan Erna Ermawati Chotim. 2009. “Underground Economy dan Kemiskinan”. Laporan Penelitian Hibah Strategis Nasional, Tahun 2009, Universitas Indonesia.

306


NELAYAN DESA BENDAR: STRATEGI

DALAM

MENGATASI KENDALA USAHA PERIKANAN TANGKAP M. Azzam Manan1

Abstract This article is a part of research findings on fishermen, conducted in 2009 at fishing village of Bendar in Pati Region of Central Java Province. The study shows that fishermen basically face a number of handicaps or problems, concerning with regulations that forbid operating cantrang nets and sale of fish over the sea, bureaucracy difficulties in terms of officials’ negative mental attitude, lack of capital, market system based on middle man, and instability in income generation. As a means of production, cantrang nets are extremely prohibited to operate due to considered similar to trawl nets in the way of operation. The study is basically a qualitative research in which informants and key persons come from fishermen themselves and informal leaders in local community. A number of questions as listed in interview guide have been addressed to all of them and designed to get information in-depth as primary data. In addition, the study also collects some data from other sources as secondary data to support primary data. In coping with such problems, some actions have been done both by fishermen and government. Regarding to regulations on cantrang nets operation, Fishery and Marine of Central Java Office enforces a special policy that allows such gear to operate only by vessels with 29 GT or below in size. However, in sight of fishermen this policy is not a real or an expected solution. Therefore, as a preferred kind of gear they want all cantrang nets in any size are allowed to operate without any limitation. In connecting with other barriers, fishermen get loans from local banks to overcome the lack of capital, bridge good

1

Peneliti pada Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan (PMB)-LIPI. Widya Graha, Lantai IV. Jl. Jenderal Gatot Subroto No. 10, Jakarta Selatan, e-mail: [email protected]


307

communication with middle men, and offer profit sharing system to the crews. Keywords: Fishermen, fishery barriers, regulations, capital, marketing system, income generation.

Pendahuluan

Indonesia memiliki garis pantai sepanjang 95.181 km, 2 dan 18.108 pulau. Dua per tiga wilayahnya berupa perairan laut. Terdiri dari laut teritoial 3.1 juta km 2 dan laut Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE) 2,7 juta km2.3 Dengan kondisi geografis yang demikian maka Indonesia menjadi negara kepulauan atau negara maritim terluas di dunia. Kawasan laut Indonesia yang demikian luas memiliki potensi sumber daya laut yang sangat besar, termasuk sumber daya perikanan yang menjadi aset ekonomi yang sangat penting bagi nelayan, termasuk nelayan Desa Bendar, dan industri perikanan. Pada masa Orde Baru, kekuasaan negara dalam pengelolaan sumber daya laut sangat besar. Di bawah konsep wawasan nusantara, pemerintah telah memperlakukan laut sebagai wilayah terbuka ( open access) yang memungkinkan seluruh masyarakat Indonesia memanfaatkannya secara leluasa. Kebijakan ini positif karena memungkinkan semua warga dapat memanfaatkan sumber daya laut, tetapi pada sisi lain mengabaikan daya dukung lingkungan laut dan kondisi sosial budaya masyarakatnya. Akibatnya muncul dampak negatif di sejumlah daerah, seperti rusaknya terumbu karang dan terjadinya over fishing, yang disebabkan oleh ketidakberdayaan negara dalam melakukan pengawasan. Kebijakan sektor kelautan yang bersifat sentralistik juga menjadi pemicu munculnya berbagai masalah sosial kenelayanan, seperti konflik kenelayanan (Ary Wahyono, 1991). 4

2

Panjang garis pantai Indonesia tersebut sesuai dengan pengumuman PBB pada tahun 2008. Sebelum itu, panjang garis pantai Indonesia tercatat 81.000 km. Koreksi panjang garis pantai tersebut sekaligus menempatkan Indonesia pada urutan keempat setelah Amerika serikat pada urutan pertama, Kanada pada urutan ke dua, dan Rusia pada urutan ke tiga. Lihat http://seputarberita.blogspot.com/2009/03/panjang-garis-pantai-indonesiaterbaru.html. 3 http://richocean.wordpress.com/2009/06/25/4/ 4 Ary Wahyono mencontohkan bahwa di Kepulauan Sangihe Talaud terjadi konflik antara komunitas nelayan yang menggunakan alat tangkap ’ seke’

308


Pada tahun 1999 setahun sesudah Indonesia memasuki era reformasi, terjadi perubahan politik yang cukup penting dengan disahkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, yang kemudian direvisi dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pada Bab III Pasal 18 Ayat 1, 4 dan 5 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dinyatakan bahwa daerah selain memiliki wilayah darat, juga memiliki wilayah laut paling jauh 12 mil laut dari garis pantai ke arah laut lepas dan atau ke arah perairan kepulauan untuk provinsi, dan sepertiganya dimiliki oleh kabupaten/kota. 5 Undang-Undang tersebut memberi ruang bagi terjadinya perubahan bentuk pengelolaan sektor kelautan dari pengelolaan yang bersifat sentralistik atau top-down menjadi bersifat desentralisasi atau bottom-up. Ini dimungkinkan karena daerah diberi kewenangan untuk mengelola laut yang menjadi wilayahnya. Sebagaimana tercantum dalam Pasal 18 Ayat 3, kewenangan tersebut meliputi: (a) Eksplorasi; eksploitasi; konservasi dan pengelolaan kekayaan laut; (b) Pengaturan tata ruang; (c) Pengaturan administrasi; (d) Penegakan hukum terhadap peraturan yang dikeluarkan oleh daerah atau yang dilimpahkan kewenangannya oleh pusat; (e) Ikut serta dalam pemeliharaan keamanan, dan (f) Ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara. Satu hal yang sangat penting dalam Undang-Undang tentang Otonomi Daerah adalah upaya pemerintah pusat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah. Masalahnya kini adalah dalam sektor perikanan, pada umumnya pemerintah daerah belum berani membuat peraturan daerah (Perda) yang tegas tentang pengelolaan sumber daya laut, khususnya dalam sektor perikanan tangkap dan pemberdayaan nelayan. Dalam hal zonasi wilayah penangkapan dan perijinan misalnya, pemerintah daerah pada umumnya masih mengacu pada kebijakan dari pusat, yaitu Surat Keputusan Menteri Pertanian No.

dengan nelayan yang mengoperasikan alat tangkap ’soma lingkar ’ yang lebih modern dan padat modal. 5 Dengan demikian, kewenangan pemerintah kabupaten/kota terbatas pada wilayah perairan kategori jalur penangkapan satu, dan sedikit masuk ke dalam jalur penangkapan dua, sementara kewenangan pemerintah provinsi meliputi semua jalur dua. Adapun kewenangan pemerintah pusat meliputi seluruh jalur tiga, yaitu yang berkaitan dengan kebijakan dan pengaturan batas batas maritim yang meliputi batas-batas daerah otonom di laut dan batas-batas sesuai ketentuan hukum laut internasional.


309

392/Kpts/IK.120/4/99, yang membagi wilayah tangkap perikanan laut menjadi empat jalur, yaitu: (1) Jalur penangkapan satu yang meliputi perairan pantai diukur dari permukaan air laut pada sudut terendah sampai dengan tiga mil laut; (2) Jalur penangkapan dua yang meliputi perairan pantai di luar tiga mil laut sampai dengan enam mil laut; (3) Jalur penangkapan tiga, meliputi jalur penangkapan di luar jalur satu sampai dengan 12 mil ke arah laut, dan (4) Jalur penangkapan empat, meliputi perairan di luar jalur dua sampai dengan Zona Ekonomi Ekslusif (ZEE). 6 Regulasi tentang pembagian jalur wilayah tangkap berdasarkan prinsip zonasi tersebut juga mengatur tentang jenis-jenis alat tangkap yang boleh beroperasi pada setiap jalur. Malangnya bagi nelayan Bendar adalah bahwa alat tangkap cantrang yang banyak mereka gunakan tergolong alat tangkap yang dilarang beroperasi oleh pemerintah, karena dimasukkan dalam kategori trawl yang dianggap merusak lingkungan laut. Akibatnya mayoritas nelayan Desa Bendar terjebak dalam situasi dilematis dan ketidakpastian yang tak kunjung berakhir. Keadaan ini berpotensi membawa mereka kembali pada kondisi kemiskinan seperti pada masa-masa awal. Sejarah Kenelayanan Desa Bendar

Desa Bendar merupakan desa nelayan yang terletak di pinggir Sungai Juwana, berjarak sekitar 14 km arah timur ibu kota Kabupaten Pati atau sekitar 2,5 km arah timur Kota Juwana. Secara administratif, desa ini berada dalam Kecamatan Juwana, Kabupaten Pati, Provinsi Jawa Tengah. Desa Bendar mempunyai luas 198,197 ha atau sekitar 3,54% dari keseluruhan luas Kecamatan Juwana seluas 5.592,598 ha. Desa ini berbatasan dengan dengan Desa Growong Lor sebelah utara, sebelah selatan dengan Desa Bimurejo, sebelah barat dengan Desa

6

Dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan dinyatakan bahwa konsekuensi hukum atas diratifikasinya konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Hukum Laut Tahun 1982 dengan UndangUndang Nomor 17 Tahun 1985 tentang Pengesahan United Nations Convention of Law of the Sea 1982 adalah menempatkan Negara Kesatuan Republik Indonesia memiliki hak untuk melakukan pemanfaatan, konservasi dan pengelolaan sumber daya ikan di zona ekonomi eksklusif Indonesia dan laut lepas, yang dilaksanakan berdasarkan persyaratan atau standar internasional yang berlaku.

310


Bajomulyo, dan sebelah timur dengan Desa Trimulyo ( Data Potensi Desa Tahun 2007). Adapun Kecamatan Juwana sebelah utara berabatasan dengan Laut Jawa. Desa Bendar dikenal sebagai desa nelayan karena 68% penduduknya (sebanyak 805 orang) bermata pencaharian sebagai nelayan (Data Potensi Desa Tahun 2007). Nelayan Bendar dikenal pula sebagai nelayan yang berhasil atau sejahtera, yang terlihat dari rumah-rumah permanen dan setengah permanen sebagai tempat tinggal mereka. Sebagai nelayan, pada umumnya mereka menjalankan aktivitas perikanan laut atau perikanan tangkap, ada juga yang menjalankan usaha pengeringan dan pengasinan serta pemindangan dan pengasapan ikan. Di samping itu, sebagian dari isteri-isteri nelayan berperan sebagai bakul ikan. Komposisi pekerjaan dan jumlah penduduk tersebut tidak mengalami perubahan yang berarti sampai tahun 2009. Oleh karena itu, Bendar hingga kini tetap berstatus sebagai desa nelayan. Aktivitas perikanan Desa Bendar telah berlangsung sejak sekitar tahun 1940-an. Meskipun demikian, sejarah kenelayanan Desa Bendar tidak bisa dilepaskan dari H. Sariyani, seorang tokoh nelayan Desa Bendar yang tertua saat ini yang memulai aktivitas kenelayanan sejak tahun 1952. Ia pertama kali mengoperasikan perahu layar warisan kakeknya berukuran panjang 5 meter dan lebar 1 meter menggunakan alat tangkap jala yang pada masa itu merupakan satu-satunya alat tangkap yang digunakan nelayan, selain pancing. Sebagaimana layaknya alat tangkap tradisional, perahu layar dengan alat tangkap jala dan pancing tentu saja tidak mampu mendatangkan hasil tangkapan yang maksimal. Kurangnya hasil tangkapan menyebabkannya tak mampu bertahan lama, dan kemudian pindah ke daerah Kendal yang ketika itu dikenal sebagai daerah perikanan, untuk mengembangkan usaha perikanannya. Di daerah perikanan yang baru tersebut ia belajar dan menimba pengalaman tentang teknik-teknik usaha perikanan laut yang lebih maju. Keuletan dan kesetiaannya terhadap dunia kenelayanan telah memancing perhatian pemerintah daerah, sehingga pada tahun 1958 mendapat kepercayaan dari Dinas Perikanan Provinsi Jawa Tengah untuk menguji coba empat alat tangkap dari nylon yang dapat dioperasikan dengan kedalaman delapan meter dari permukaaan laut. Alat itu kemudian dimodifikasi menjadi dua buah jaring masing-masing


311

sepanjang 200 meter. Meskipun masih dioperasikan dengan perahu layar, alat tangkap hasil modifikasi ini ternyata dapat mendatangkan hasil tangkapan yang cukup lumayan dan dapat beroperasi dalam segala musim. Capaian tersebut telah memancing perhatian nelayan yang lain sehingga banyak yang ikut menggunakannya. Malah ada di antara mereka yang berani menjual tambak untuk membeli nylon, yang ketika itu hanya dijual di Jakarta. Pada tahun 1962, nelayan Desa Bendar mengalami musim paceklik. Menangkap ikan dengan perahu layar berukuran kecil di perairan pantai Utara Pulau Jawa yang berdekatan dengan desa mereka, tidak lagi menguntungkan. Oleh karena itu, sebagian nelayan terpaksa menjual perahu-perahu layar dan menggantinya dengan perahu yang lebih besar agar dapat melaut lebih jauh sampai ke daerah Tayu, Brondong dan Tuban. Apalagi ketika itu banyak nelayan Tuban berhasil menangkap udang putih berukuran besar-besar. Ekspansi kawasan menangkap yang disertai dengan perubahan ukuran kapal menjadi lebih besar telah membuka peluang bagi nelayan Bendar untuk meningkatkan pendapatan dengan menangkap jenis-jenis sumber daya ikan tertentu seperti udang putih. Menurut H. Sariyani, udang putih berukuran besar tersebut seharusnya ditangkap dengan alat tangkap nylon yang dioperasikan dengan perahu motor. Pada tahun 1969 H. Sariyani menerima bantuan gratis crash program Projasma (Program Jasa Maritim) dari Departemen Perhubungan berupa mesin Kubota 36 PK seharga Rp850.000 dengan maksud untuk memodifikasi perahu layar perikanannya agar bisa menangkap ikan di kawasan laut antar pulau. Ia berhasil memodifikasinya dengan mengeluarkan biaya tambahan sebesar Rp500.000. Pada tahun 1972, ia mendapat fasilitas pinjaman modal dari Bank BNI 1946 untuk membeli satu unit kapal seharga Rp2.000.000. Kapal tersebut dapat menghasilkan ikan senilai Rp300.000 dalam setiap kali operasi. Sebagai nelayan pelopor Desa Bendar, H. Sariyani dalam usianya yang sudah mencapai 80 tahun tetap menekuni usaha perikanan tangkap dan menjadikannya sebagai usaha keluarga dengan melibatkan anak-anaknya sebagai penerus. Mereka kini memiliki lima buah kapal

312


perikanan purse seine untuk menjalankan aktivitas perikanan samudera 7 yang beroperasi di Samudera Hindia, yang hasil tangkapannya didaratkan di pelabuhan perikanan Muara Baru, Jakarta. Selain H. Sariyani, di Desa Bendar terdapat pula sejumlah nelayan yang tergolong berhasil, seperti H. Supeno, H. Sumarno, dan Kusrin. H. Supeno misalnya, adalah nelayan generasi kedua yang menjalankan pula aktivitas perikanan samudera, dan aktivitas perikanan nusantara yang banyak dilakukan oleh para nelayan Desa Bendar pada umumnya. Mereka menggunakan berbagai alat tangkap modern seperti purse seine, pancing rawai, dan pukat cantrang yang yang dioperasikan dengan kapal-kapal besar berukuran hingga di atas 70 GT dengan mesin berkapasitas besar hingga di atas 400 PK. Selain itu, wilayah operasi tidak lagi terbatas di Laut Jawa, melainkan sudah meluas ke kawasan yang lebih jauh hinga ke perairan sekitar Pulau Masalembo, Kalimantan Selatan dan Selat Makassar. Kendala Usaha Perikanan Tangkap 1. Kendala Regulasi •

Pengoperasian Alat Tangkap

Salah satu ciri nelayan Desa Bendar dalam menjalankan aktivitas perikanan tangkap adalah keinginan mereka yang kuat untuk memperoleh hasil tangkapan yang maksimal guna meningkatkan taraf kesejahteraan. Pengalaman selama puluhan tahun telah mengajari mereka bahwa salah satu caranya adalah dengan melakukan intensifikasi alat tangkap. Di samping alat tangkap yang sederhana seperti pancing, sejak tahun 1974 sebagian nelayan mulai beralih ke alat tangkap purse seine atau pukat cincin, yang dioperasikan dengan kapalkapal motor berbagai ukuran. 8 Masa-masa efektif melaut kapal purse 7

Pada prinsipnya, aktivitas perikanan di perairan laut Indonesia digolongkan ke dalam tiga kategori, yaitu perikanan pesisir, perikanan nusantara dan perikanan samudera. Aktivitas perikanan pesisir dilakukan di sekitar kawasan pantai oleh nelayan tradisional; aktivitas perikanan nusantara dilakukan oleh kapal-kapal perikanan menggunakan teknologi perikanan modern seperti purse seine dan cantrang di perairan laut nusantara atau antarpulau, sementara aktivitas perikanan samudera dilakukan di Samudera Hindia. 8 Tentang awal pengoperasian purse seine di laut Jawa, lihat Butcher (1995,19). Ia menyatakan bahwa pengoperasian alat tangkap purse seine di


313

seine adalah bulan Maret sampai bulan Desember. Adapun ikan hasil tangkapannya antara lain adalah layang, kembung, sero, udang putih, udang krosali, tongkol, rajungan, belanak, kakap merah, dan ikan mremang. Sejak menggunakan alat tangkap purse seine, kondisi ekonomi nelayan yang tadinya miskin dengan lingkungan desa yang kumuh, mulai membaik. Keadaan ini berlangsung hingga tahun 1984.

Selain purse seine, nelayan Bendar juga menggunakan alat tangkap pancing ( holler ), yang digunakan untuk menangkap ikan-ikan besar seperti manyung, putih, mremang, kakap merah, pari, dan ikan udul. Masa melaut menggunakan pancing lebih kurang satu bulan. Seorang pembeli/pengumpul ikan di tengah laut bisa mendapatkan hasil tangkapan sebanyak 31 ton dari 6 kapal pancing selama satu minggu. Hasil tangkapan sesungguhnya tentu lebih banyak karena sebagian besar dijual di pelabuhan tempat pelelangan ikan (TPI). Purse seine termasuk alat tangkap andalan. Namun sejak dua dekade terakhir, hasil tangkap purse seine mulai menurun. Karena itu muncul kemudian gagasan untuk memperpanjang masa menangkap dari satu bulan menjadi dua hingga tiga bulan. Masa melaut yang lebih lama memunculkan masalah baru karena turunnya mutu ikan hasil tangkapan. Oleh karena itu, muncul gagasan untuk menjual sebagian hasil tangkapan di tengah laut kepada pembeli atau pengumpul yang pada umumnya berasal dari Kalimantan Timur. 9 Meskipun demikian, sebagian nelayan mulai menganggap alat tangkap ini tidak lagi efektif dan mempunyai nilai ekonomis yang tinggi. Oleh karena itu, sejak akhir 1980-an mereka mulai mencoba beralih ke alat tangkap cantrang atau pukat cantrang, yang dioperasikan pertama kali oleh nelayan Tegal. Laut Jawa, merupakan satu bentuk perubahan teknologi penangkapan ikan setelah Perang Pasifik yang menyebabkan produksi ikan meningkat dengan pesat. Penggunaan alat tangkap purse seine terjadi menyusul pengoperasian otter trawler oleh nelayan-nelayan Jepang yang dimulai pada tahun 1920 dengan memperkenalkan mekanisasi ‘otter trawl’ dan ‘ purse seine’. Secara beruntun, penyebaran perubahan teknologi tersebut terjadi mulai dari Filipina, menggunakan mesin dan perahu yang ditinggalkan oleh tentara, kemudian merambat ke Teluk Thailand dengan dana bantuan Jerman, dan selanjutnya ke Selat Malaka, Laut Jawa dan akhirnya ke Laut Arafura. 9 Belakangan muncul pengumpul yang berasal dari Desa Bendar. Mereka membawa ikan yang dibelinya menggunakan kapal sendiri ke pelabuhan TPI Juwana di Desa Bajomulyo. Pengumpul yang lain membawanya ke pelabuhan perikanan lain seperti ke p elabuhan perikanan di Kalimantan.

314


Cantrang nelayan Bendar agak berbeda dengan bentuk aslinya dari Tegal karena sudah dimodifikasi, sehingga hasil tangkapan cantrang nelayan Bendar lebih baik dari cantrang yang asli.

Mulanya, cantrang digunakan untuk menangkap ikan-ikan demersal yang dijadikan sebagai umpan bagi alat tangkap pancing, kemudian beralih ke ikan-ikan demersal yang dapat dipasarkan. Umumnya ikan yang ditangkap adalah ikan kecil seperti ikan kapasan, muniran, balak atau brusok dan ikan abangan. Menurut nelayan cantrang, ikan-ikan tersebut sulit membesar dan biasanya akan mati setelah berumur tiga bulan. Bagi nelayan Bendar alat tangkap cantrang lebih menguntungkan karena hasil tangkapannya banyak. Hasil tangkapan cantrang yang tergolong tinggi mengakibatkan jumlahnya dari waktu ke waktu terus bertambah. Data terakhir Paguyuban Cantrang Mina Santosa menunjukkan bahwa kapal yang menggunakan alat tangkap cantrang di Desa Bendar pada tahun 2009 berjumlah 87, yang dimiliki oleh sekitar 30 nelayan. Kapal-kapal cantrang tersebut kebanyakan berukuran antara 50 GT sampai 80 GT dengan wilayah operasi sampai ke perairan Pulau Masalembo, kawasan laut sekitar Kalimantan Selatan, dan Selat Makassar. Masalahnya adalah Kementerian Perikanan dan Kelautan (KKP) berpandangan bahwa cantrang itu sama dengan trawl atau pukat harimau karena mempunyai sifat penangkapan dan daya rusak lingkungan yang sama dengan trawl, sehingga dilarang. Sebaliknya, nelayan menganggapnya tidak merusak lingkungan karena beroperasi dalam keadaan diam atau berhenti dan bukan secara bergerak sebagaimana trawl. Mereka sudah berkali-kali menjelaskan bahwa operasi cantrang adalah operasi yang ramah lingkungan. Malah mereka telah berkali-kali pula mengajak pihak DKP dan Dinas Perikanan dan Kelautan Provinsi Jawa Tengah untuk menyaksikan secara langsung cara operasi kapal cantrang. Penggunaan pukat cantrang hingga kini masih bermasalah, baik bagi DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Tengah maupun bagi nelayan. Membiarkannya tetap beroperasi jelas bertentangan dengan ketentuan, sementara menghentikannya secara tiba-tiba mustahil dapat dilakukan. Selain itu, pelarangan penggunaan pukat cantrang akan berdampak buruk pada nelayan, baik sebagai pemilik maupun sebagai buruh atau pekerja karena akan mematikan


315

mata pencaharian. Oleh karena itu, mereka tetap mengoperasikannya meskipun harus menghadapi risiko yang tidak ringan seperti penangkapan. •

Larangan Penjualan Ikan di Tengah Laut

Salah satu strategi dari Nelayan Bendar dalam meningkatkan hasil produksi adalah menjual sebagian ikan hasil tangkapan di tengah laut. Dengan cara demikian, nelayan dapat memperpanjang masa operasi menangkap ikan menjadi lebih lama hinggga mencapai sekitar dua bulan. Selain menyebabkan hasil tangkapan lebih banyak, cara ini juga efektif dalam mengurangi biaya operasi kapal karena tidak perlu menyediakan es dalam jumlah yang sangat banyak. Masalahnya kemudian adalah keluarnya Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor PER.12/MEN/2009 tanggal 19 Mei 2009 tentang perubahan atas Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor PER.05/MEN/2008 Tentang Usaha Perikanan Tangkap, yang melarang aktivitas penjualan ikan di laut. Dengan peraturan baru tersebut, maka peraturan lama yang membolehkan penjualan ikan di laut tidak berlaku lagi. 10 Bagi Nelayan Bendar, peraturan baru tersebut sungguh memberatkan dan dapat menghambat kelancaran usaha perikanan tangkap yang pada gilirannya berdampak negatif pada pendapatan. Menurut nelayan, H. Sariyani, peraturan baru tersebut tidak mungkin dapat diterapkan secara tiba-tiba dan secara menyeluruh tanpa didahului dengan sosialisasi yang cukup dan langkah-langkah antisipasi terhadap akibat yang ditimbulkannya. Aktivitas perikanan samudra yang bernilai ekonomi dan komersil tinggi misalnya, akan mengalami goncangan hebat jika pembeli atau industri tidak sanggup membeli seluruh hasil tangkapan karena tidak memiliki fasilitas pendinginan ( cool storage) yang memadai. Akibatnya, nelayan akan mengalami kerugian besar karena ikan yang tidak tertampung cepat membusuk. Selain itu, 10

Pasal 16 Ayat (2) Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan tahun 2008 menyebutkan bahwa kapal penangkap ikan berbendera Indonesia dapat melakukan penitipan ikan ke kapal penangkap ikan lainnya dalam satu kesatuan manajemen usaha termasuk yang dilakukan melalui kerjasama usaha, dan didaratkan di pelabuhan pangkalan yang tercantum dalam SIPI kapal penangkap ikan yang menerima penitipan ikan, serta wajib dilaporkan kepada kepala pelabuhan dan kepala pengawas perikanan.

316


pelarangan menjual ikan di tengah laut juga akan mematikan usaha orang-orang yang bermata pencaharian sebagai bakul atau pembeli. Oleh karena ikan yang dibeli di tengah laut biasanya dipasarkan bukan hanya di TPI dimana kapal penjual terdaftar, maka distribusi dan pasokan ikan bagi TPI-TPI yang lain dengan sendirinya ikut terganggu. Larangan menjual ikan di tengah laut seakan-akan menunjukkan bahwa pembangunan sektor perikanan dan kelautan belum mengarah pada pemberdayaan nelayan. Menurut Sekretaris Jenderal Koalisi Rakyat untuk Keadilan Perikanan, Riza Damanik, kebijakan perikanan dan kelautan belum menempatkan nelayan sebagai elemen penting perekonomian dan sektor perikanan belum dianggap sebagai bagian dari faktor utama ketahanan pangan nasional. Menurutnya, pemerintah lebih berpihak pada pengembangan industri skala besar, terutama pada investasi swasta dan penanaman modal asing (PMA). Industri skala besar itu menguasai perikanan dari hulu sampai hilir; menguasai dari penangkapan, penjualan, pengolahan, pengemasan sampai pemasaran (Kompas, 7 April 2009). 2. Kendala Birokrasi

Perikanan tangkap termasuk usaha ekonomi yang senantiasa membutuhkan pembaruan, baik kapal, peralatan maupun alat tangkapnya. Pembaruan yang memungkinkan usaha perikanan tangkap itu terus berlanjut tidak dapat dilakukan secara sepihak oleh nelayan tanpa keterlibatan DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi sebagai instansi yang memberikan izin operasi. Kendalanya adalah nelayan Bendar masih terbebani dengan berbelit-belitnya proses dan lamanya waktu pengurusan izin kapal penangkap ikan yang bisa mencapai dua bulan. 11 Selain itu, mereka juga harus memiliki begitu banyak jenis surat atau dokumen, yaitu: (1) Cek fisik kapal; (2) SIUP (Surat Izin Usaha Perikanan); (3) SIPI (Surat Izin Penangkapan Ikan); 12 11

Surat ijin penangkapan ikan dikeluarkan oleh instansi di tiga tingkatan sesuai bobot/ukuran kapal, yaitu pemerintah kabupaten untuk kapal dengan bobot maksimal 10 GT dan pemerintah provinsi untuk kapal dengan bobot 11 sampai 70 GT; dan pemerintah pusat (DKP) untuk kapal dengan bobot di atas 70 GT. 12 Berkaitan dengan konsistensi penerapan WPP, nelayan Bendar kecewa dengan sikap pemerintah (DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan) dan aparat Polairud yang tidak peduli dengan nasib nelayan. Nelayan Suyono,


317

(4) SLO/Surat Laik Operasi (pengawas perikanan), dan (5) Surat Andon yang dikeluarkan oleh DKP; 13 serta 11 surat dari instansi lain, yaitu: (1) Pas Tahunan (Syahbandar); (2) Surat Ukur (Syahbandar); (3) Gros Akte (Syahbandar); (4) Surat Laik Laut (dari Syahbandar); (5) SIB/Surat Izin Berlayar (Syahbandar); (6) Surat Radio (Departemen Informasi dan Komunikasi); (7) Surat Kesehatan (Departemen Kesehatan); (8) Buku Daftar ABK; (9) Sijil Kapal/Perjanjian Kerja; (10) ANKAPIN/ (Departemen Perhubungan), dan (11) ATKAPIN/(Departemen Perhubungan). 3. Kendala Modal dan Sistem Pemasaran

Aktivitas perikanan modern menggunakan kapal-kapal besar dan alat tangkap purse seine dan cantrang membutuhkan modal yang cukup besar. Kapal cantrang baru berukuran 70 GT lengkap dengan alat tangkap dan perlengkapan lain harganya tidak kurang dari 750 juta rupiah.14 Di samping itu, pemilik kapal atau juragan juga harus mengeluarkan biaya untuk perawatan kapal, keausan bodi dan peralatan kapal, serta bunga pinjaman bank. Biaya lainnya adalah biaya pengurusan kapal jika tertangkap oleh Polairud (Polisi Air–Udara) karena berbagai tuduhan seperti dokumen pelayaran yang kurang lengkap dan kesalahan menangkap di perairan yang terlarang. Pernah terjadi kapal nelayan Bendar dibakar di perairan Kalimantan Timur karena aksi provokatif nelayan setempat yang menuduh pendaratan hasil tangkapan kapal tersebut di pelabuhan perikanan setempat telah

misalnya, dalam percakapan telepon tanggal 7 Desember 2009 mengungkapkan bahwa tindakan Polairud menangkap kapal dan nakhoda perikanan karena tuduhan melanggar ijin wilayah tangkap merupakan tindakan semena-mena bermotif pemerasan terhadap nelayan yang rata-rata bodoh, berpendidikan rendah, dan tak berdaya. Seharusnya ijin WPP yang dikeluarkan di bagian Barat, misalnya, tidak dipersoalkan oleh aparat di WPP bagian Timur dan sebaliknya, karena WPP berdasarkan SIPI berlaku bagi kedua WPP, yaitu Barat dan Timur. WPP Barat meliputi Selat Sunda sampai Laut Jawa, dan Laut Cina Selatan, sementara WPP Timur meliputi Selat Karimata di Kalimantan sampai perairan Laut Makassar. 13 Surat Andon adalah surat yang menyatakan kapal perikanan boleh mendaratkan hasil tangkapannya di pelabuhan perikanan yang bukan merupakan pelabuhan asal pendaftaran. 14 Wawancara dengan Kusrin, seorang nelayan cantrang Desa Bendar, Juni 2009.

318


merusak harga pasaran ikan. Akibatnya, pemilik kapal mengalami kerugian yang sangat besar. 15 Beban bunga bank muncul karena nelayan kekurangan modal usaha, merupakan akibat langsung dari penjualan ikan hasil tangkapan melalui sistem perbakulan. 16 Dalam sistem ini, bakul/pembeli tidak membayar tunai pembelian ikan dari nelayan, dengan dalih menunggu dulu pembayaran dari user , yaitu industri. Sistem perbakulan marak karena Tempat Pelelangan Ikan (TPI) tidak berfungsi sebagaimana mestinya, yaitu sebagai pembeli seluruh hasil tangkapan nelayan. Fungsi TPI sekarang hanyalah sekadar sarana tempat pendaratan dan jasa penimbangan ikan. Praktik perbakulan dalam industri perikanan tangkap di Desa Bendar sekaligus menunjukkan bahwa para bakul sendiri juga tidak memiliki modal yang kuat dalam menjalankan usaha mereka.

15

Kasus pembakaran kapal nelayan milik H. Sariyani di pelabuhan perikanan Balikpapan, Provinsi Kalimantan Timur pada tahun 2006 mengakibatkan kerugian mencapai hampir 1 miliar rupiah, termasuk nilai ikan hasil tangkapan. Sementara itu, kasus-kasus penangkapan kapal ikan oleh aparat, baik oleh TNI Angkatan Laut yang meronda perairan laut Indonesia maupun oleh Polisi Air dan Udara (Polairud) mengakibatkan pemilik kapal harus mengeluarkan uang tebusan mencapai 35 juta rupiah sampai 100 juta rupiah lebih bagi pembebasan setiap kapal dan nakhoda yang ditangkap. Nilai pembebasan delapan orang nakhoda berikut kapal mereka di perairan laut sekitar Banjarmasin, Provinsi Kalimantan Selatan belum lama ini adalah sekitar 35 juta rupiah bagi setiap nakhoda dan kapalnya. 16 Perbakulan adalah suatu kegiatan usaha membeli ikan-ikan hasil tangkapan kapal nelayan dari berbagai jenis alat tangkap untuk dijual kembali kepada industri pengolahan hasil perikanan di Jawa Tengah, Jawa Timur, dan Jakarta, dan ke pasar-pasar rakyat. Para bakul umumnya adalah perempuan yang terdiri dari istri dan keluarga nelayan, yang berusaha mencari penghasilan tambahan keluarga selain pendapatan suami sebagai nelayan. Ada juga bakul yang bukan dari keluarga nelayan. Sistem penjualan ke industri bervariasi. Sebagian industri menerapkan sistem imbalan atau fee. Dalam hal ini, tugas bakul adalah membeli ikan, mengolahnya di bawah pengawasan pihak industri dan kemudian mengirimnya. Tenggat waktu pembayaran dari industri ke bakul biasanya satu minggu. Selain sistem fee, penjualan ikan kepada industri dilakukan secara langsung. Cara ini cenderung berisiko karena harga pembelian ikan kadangkala lebih tinggi dari harga permintaan industri. Selain itu, ikan yang dianggap kurang bermutu akan dikembalikan lagi kepada bakul.


319

Tidak hanya terlambat, waktu pembayaran oleh bakul pun tidak pasti. Keterlambatan dan ketidakpastian pembayaran tersebut membuat pemilik kapal kewalahan dalam menyediakan uang tunai bagi ABK. Dampak lain adalah sulitnya juragan menyediakan uang tunai yang mencapai ratusan juta rupiah untuk biaya operasi kapal bagi trip berikutnya, yang biasanya berselang tidak lebih dari satu minggu dari kedatangan trip sebelumnya. Padahal trip melaut berikutnya tidak dapat ditunda berlama-lama karena tidak ekonomis dan akan mendatangkan kerugian berantai kepada juragan. Tantangan dunia perikanan tangkap dirasakan pula oleh anak buah kapal (ABK). Nilai pendapatan belum tentu seimbang dengan kerja keras setiap trip di atas kapal perikanan selama sebulan sampai tiga bulan, terlebih belakangan ini hasil tangkapan semakin berkurang. Pendapatan ABK dan juragan terlihat dalam sistem pendapatan. Pada prinsipnya, setiap juragan menerapkan sistem pendapatan yang sama, dimana hasil kotor dikurangi terlebih dahulu dengan biaya operasi. Namun, secara rinci setiap juragan menerapkan kebijakan yang berbeda-beda dalam memberikan bonus atau insentif kepada nakhoda dan ABK yang mempunyai peranan dan tanggung jawab yang lebih besar. 4. Kendala Ketidakstabilan Pendapatan

Perjuangan berat nelayan Bendar ternyata belum berakhir. Selain masalah regulasi, kapal cantrang akhir-akhir ini tidak selalu mendatangkan keuntungan yang besar karena selisih antara hasil tangkapan dengan biaya operasi tidak lagi signifikan. Keadaan cuaca, kepakaran nakhoda dan nasib seringkali menjadi faktor-faktor yang mengakibatkan hasil tangkapan kapal tidak stabil dan berfluktuasi seperti terlihat pada tabel 1 (Imron dan Manan, 2009:47). Biaya operasional sebuah kapal cantrang berukuran di atas 70 GT misalnya, adalah 90 juta rupiah sampai 115 juta rupiah. Adapun hasil tangkapannya sebesar 110 juta rupiah sampai 150 juta rupiah. Biaya perbekalan tersebut terdiri dari solar, es batu, belanja pasar/konsumsi selama melaut, belanja yayak (peralatan kapal seperti kipas mesin, oli, sarung tangan, pelampung, pancing dan perlengkapan lainnya), dan belanja jobo (seperti las, biaya ijin pelayaran, kapal pandu, kapal air). Jika selisih antara nilai perbekalan dan nilai jual kotor hasil tangkapan satu trip sekitar 20 juta rupiah, maka aktivitas melaut satu trip tersebut dapat dikatakan rugi atau minus (Imron dan Manan, 2009:44).

320


Tabel 1 Pendapatan Kapal Cantrang Dalam Setiap Operasi Menangkap Ikan (Rp ’000) Kapal Cantrang Puji Pangestu 3 Perbekalan Hasil Kotor Biaya Taktis dan Bonus Hasil Bersih Pendapatan Pemilik Pendapatan ABK Pendapatan Nakhoda Pendapatan motoris Pendapatan Tokoh ABK Kapal cantrang Puji Pangestu 4 Perbekalan Hasil Kotor Biaya Taktis dan Bonus Hasil Bersih Pendapatan Pemilik Pendapatan ABK Pendapatan Nakhoda Pendapatan motoris Pendapatan Tokoh ABK

Sumber:

Tanggal Pulang Dari Operasi Menangkap Ikan 14 November 2008

20 Februari 2008

9 Februari 2009

27 Maret 2009

14 Mei 2009

17 Juni 2009

123.231,148.000,-

91.900,170.000,-

90.000,210.000,-

92.792,146.000,-

87.7600,151.000,-

86.510,153.000,-

11.840,-

13.600,-

16.800,-

11.680,-

12.080,-

12.240,-

22.929,-

64.500,-

103.200,-

44.528,-

53.920,-

54.250,-

11.464,-

32.250,-

51.600,-

22.264,-

26.960,-

27.125,-

573,-

1.842,-

2.948,-

1.349,-

1.348,-

1.425,-

3.523,-

5.242,-

7.148,-

4.269,-

4.368,-

4.485,-

2.265,-

3.785,-

5.348,-

3.018,-

3.073,-

3.174,-

573,- (+)

1.842,- (+)

2.948,-

1.349,-(+)

1.348,-(+)

1.425,-(+)

13 November 2008

Tanggal Pulang Dari Operasi Menangkap Ikan 17 Desember 9 Februari 29 Maret 18 Mei 2008 2009 2009 2009

28 Juni 2009

157.900,176.000,-

119.000,200.000,-

116.960,252.000,-

115.020,150.700,-

119.010,189.000,-

123.355,172.000,-

14.080,-

16.000,-

20.160,-

12.056,-

15.120,-

13.760,-

18.100,-

64.550,-

114.880,-

29.024,-

58.880,-

40.885,-

9.050,-

32.275,-

57.440,-

14.512,-

29.440,-

20.442,-

573,-

1.536,-

2.730,-

725,-

1.436,-

973,-

4.093,-

5.536,-

7.770,-

3.379,-

5.216,-

4.413,-

2.584,-

3.822,-

5.610,-

573,- (+)

1.536,-(+)

2.730,-(+)

2.447,-

3.596,-

2.939,-

725,-(+) 1.436,-(+)

973,-(+)

Data tentang biaya operasional dan pendapatan kapal cantrang yang disampaikan oleh Kusrin.


321

Strategi Nelayan Mengatasi Kendala

Bila dicermati, nelayan cantrang Bendar sesungguhnya sedang terlibat konflik dengan DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Tengah. Konflik ini berpotensi meluas sehingga bisa berdampak pada stabilitas sosial dan politik lokal maupun nasional. Indikasinya adalah rencana aksi demonstrasi menutup jalan raya jalur pantai utara (pantura) Pulau Jawa menyusul kasus pembakaran kapal nelayan di Balikpapan, Kalimantan Timur pada tahun 2006, yang akan berimplikasi pada aktivitas perekonomian di Pulau Jawa. Dari berbagai teori tentang konflik kenelayanan, konflik kenelayanan di Desa Bendar tergolong tipe konflik kategori kedua dalam konsep Charles ( 1992:379-395), yaitu management mechanism yang berkaitan dengan kebijakan pengelolaan sumber daya laut, dan Warner (2000), yaitu how the fishery is controlled karena konflik terjadi antara nelayan dengan pemerintah pusat (KKP) dan pemerintah daerah (Dinas kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Tengah). Selain dengan pemerintah, nelayan cantrang sesungguhnya juga terlibat konflik dengan nelayan purse seine meskipun secara terselubung. Ini karena anggapan nelayan purse seine bahwa alat tangkap cantrang memang merusak lingkungan laut meskipun kerusakannya tidak separah yang ditimbulkan oleh trawl. Dalam konsep Arif Satria (2006), konflik tersebut merupakan konflik cara produksi akibat perbedaaan alat tangkap sesama nelayan tradisional maupun antara nelayan tradisional dengan nelayan yang menggunakan teknologi modern sehingga merugikan salah satu pihak. KKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Tengah serta nelayan tidak ingin persoalan ini berkembang menjadi konflik kenelayanan yang lebih luas. Karena itu, KKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi diharapkan dapat menerapkan undang-undang dan peraturan secara komprehensif. Adanya keinginan yang kuat dari Menteri Kelautan dan Perikanan untuk menghapuskan sejumlah peraturan daerah tentang retribusi atau pungutan perikanan yang dianggap sangat membebani nelayan 17 misalnya, jelas menggembirakan.

17

Menteri Kelautan dan Perikanan menyatakan saat ini ada sekitar 2.600 peraturan daerah yang meminta nelayan membayar retribusi. Pemerintah Provinsi Jawa Tengah termasuk cukup banyak memungut retribusi dari

322


Namun, yang mendesak bagi mereka saat ini adalah kepastian regulasi dan konsistensi sikap pemerintah tentang penggunaan alat tangkap cantrang dan solusi yang tepat dengan memperhatikan kondisi riil nelayan sesuai asas-asas keadilan, kepatutan, dan daya dukung sumber daya manusia dan sumber daya lainnya, seandainya alat tangkap tersebut betul-betul dilarang beroperasi. Oleh karena itu, Dinas Perikanan dan Kelautan Provinsi Jawa Tengah telah mengeluarkan kebijakan khusus yang membolehkan pukat cantrang dioperasikan hanya oleh kapal berukuran 29 GT ke bawah. Kebijakan tersebut diambil sebagai bentuk kesepakatan dengan nelayan menyusul aksi demontrasi besar-besaran yang pernah mereka lakukan di Kantor Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Tengah. Meskipun demikian, kebijakan tersebut di mata nelayan Bendar bersifat ad hoc atau sementara, sehingga belum sepenuhnya menyelesaikan masalah. 18 Meskipun telah diberikan kelonggaran, para nelayan cantrang Desa Bendar tetap terbebani karena berisiko tinggi terkena operasi penertiban di laut yang dilakukan oleh polisi air dan udara (Polairud), seperti ditangkapnya nakhoda dan kapal-kapal cantrang mereka. Mengurus agar kapal-kapal tersebut bisa keluar dan beroperasi kembali bukanlah urusan yang ringan bagi Nelayan Bendar yang rata-rata berpendidikan rendah. Proses pengadilan yang melelahkan dan biaya pengurusan/denda yang mencapai ratusan juta rupiah bagi setiap kapal yang ditangkap jelas sangat mencekik dan menyengsarakan mereka. Oleh karena itu, mereka tetap menuntut agar DKP mengizinkan pengoperasian semua kapal cantrang tanpa pembatasan karena hampir semua kapal cantrang yang mereka miliki berukuran di atas 29 GT. Apalagi pihak syahbandar pelabuhan perikanan Juwana yang mengeluarkan Surat Izin Berlayar (SIB) pada setiap kapal perikanan

perikanan. Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan provinsi tersebut menyebut sebanyak 14 miliar rupiah per tahun (http://news.id.finroll.com). 18 Dinas Kelautan dan Perikanan Pemerintah Provinsi Jawa Tengah melalui Surat Pemberitahuan Nomor 523.4/650 tanggal 17 Juni 2009 menyatakan bahwa instansi tersebut tidak memberikan ijin baru penggunaan alat tangkap cantrang dan tidak memberikan perpanjangan ijin penggunaan alat tangkap cantrang yang telah mengalami perubahan ukuran kapal. Surat Pemberitahuan tersebut juga menyatakan bahwa perpanjangan ijin penggunaan alat tangkap cantrang diberikan kepada pemilik ijin yang SIPI-nya diterbitkan per tanggal 1 Januari 2006 atau berlaku sampai dengan tahun 2006.


323

tidak pernah mempersoalkan ketidaktepatan ukuran kapal dengan alat tangkap cantrang yang digunakannya. Berkaitan dengan kesulitan birokrasi, terlihat bahwa nelayan Bendar baik secara perorangan maupun secara berkelompok melalui paguyuban terus menyuarakan keluhan kepada pimpinan terkait dari DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi agar urusan mereka dipermudah sebagaimana mestinya. Guna mengatasi kendala permodalan, nelayan terpaksa meminjam kepada bank. Mereka juga melakukan koordinasi dan kerjasama permodalan melalui sistem penanaman saham dalam sebuah paguyuban berbentuk koperasi. Kerjasama tersebut mereka lakukan antara lain juga untuk menghindari perasaan saling cemburu dan bersaing. Pada tanggal 12 Desember 2000, para nelayan purse seine berhasil membentuk Koperasi Serba Usaha (KSU) Rukun Santosa. Data terakhir per Juni 2009 menunjukkan KSU tersebut memiliki 26 buah kapal purse seine. Selain KSU Rukun Santosa, mereka berhasil pula mendirikan Koperasi Sarono Mino. Cara yang lain adalah dengan menerapkan sistem usaha perikanan berbasis saham ( profit-sharing ), dengan dengan memberi kesempatan kepada ABK untuk menanam saham pada kepemilikan kapal sebatas kesanggupan. 19 Nakhoda diberi kesempatan untuk menanam saham 10% sampai 15% dari nilai kapal berikut peralatannya. Ada juga pemilik kapal yang memberi peluang penanaman saham 30% sampai 50% kepada nakhoda dan pengurus kapal 20 yang berasal dari keluarga sendiri, seperti sepupu dan saudara ipar. Sistem pembagian saham tersebut mulanya ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan ABK, dengan harapan suatu saat nanti dapat pula memiliki kapal sendiri. Meskipun demikian, saham yang ditanamkan itu oleh majikan digunakan sebagai tambahan modal dalam mengoperasikan kapal.

19

Pada umumnya nakhoda lebih mementingkan ABK dari keluarganya sendiri untuk menanam saham karena lebih dipercaya dan mudah diatur. 20 Pengurus kapal adalah orang yang terlibat dalam mengurus perbekalan dan kelengkapan kapal sebelum berlayar serta bertanggung jawab atas pendaratan hasil tangkapan dan mengawasi proses penjualannya. Pengurus kapal bisa terdiri lebih dari satu orang sesuai dengan volume beban tugas mereka.

324


Sistem pembagian saham tersebut dengan sendirinya menciptakan hubungan simbiosis mutualistis yang saling menguntungkan antara pemilik kapal dan ABK, yang pada gilirannya dapat memberikan nilai tambah ( value added ) bagi peningkatan kinerja dan hasil tangkapan/pendapatan. Selain itu, juga merupakan satu cara untuk membuat usaha perikanan tangkap terus berlanjut. Kendala dalam sistem pemasaran ikan melalui bakul hingga kini belum teratasi oleh nelayan. Meskipun menyulitkan, nelayan tidak mungkin lepas dari peran bakul sebagai pembeli utama ikan hasil tangkapan. Yang mereka lakukan adalah membangun komunikasi dan hubungan yang baik dengan bakul agar mereka terpanggil untuk berbisnis secara sehat dengan nelayan dalam arti melunasi pembayaran sesuai jatuh temponya. Kendala pemasaran ikan yang dialami nelayan sejatinya bukan masalah nelayan sendiri. Hal ini mempunyai kaitan yang erat dengan peran dan tanggung jawab Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Tengah yang mengelola TPI untuk memfungsikan TPI I dan TPI II di Desa Bajomulyo sebagaimana mestinya. Jika ke dua TPI tersebut berfungsi dengan baik, maka kendala pemasaran yang dialami nelayan Bendar dengan sendirinya akan teratasi. Sayangnya, belum tampak tanda-tanda yang menunjukkan adanya keinganan yang kuat dari Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Tengah untuk menjalankan perannya yang sangat penting dan strategis itu sebagaimana mestinya. Selama hal ini belum terwujud, maka selama itu pula Nelayan Bendar akan terus bergumul dengan kendala yang tidak ringan ini. Adapun strategi yang dilakukan nelayan dalam mengatasi kendala tentang ketidakstabilan pendapatan adalah dengan memberlakukan sistem pendapatan yang cukup berimbang antara pemilik dan ABK. Caranya adalah dengan memberikan sejumlah insentif bagi nakhoda maupun ABK yang lain. Pada prinsipnya, setiap juragan menerapkan sistem pendapatan yang kurang lebih sama, yaitu hasil kotor dikurangi terlebih dahulu dengan biaya operasi. Meskipun demikian, setiap juragan menerapkan kebijakan yang berbeda-beda dalam memberikan bonus atau insentif kepada nakhoda dan ABK sesuai peran dan tingkat tanggung jawab mereka. Sebagai contoh adalah sistem pendapatan pada kapal cantrang ”Puji Pangestu 3” milik Kursin. Hasil bersih adalah sisa setelah menyisihkan biaya operasi dan 8% dari hasil kotor untuk biaya taktis atau biaya tak terduga serta bonus bagi ABK


325

maupun pemilik kapal. Separuh dari yang 8% tersebut adalah bagian nakhoda, seperempat untuk ABK dan motoris yang mempunyai tanggung jawab lebih besar, dan seperempat lagi untuk pemilik kapal. Separuh dari hasil bersih menjadi hak pemilik kapal dan separuhnya lagi hak ABK yang berjumlah 16 sampai 20 orang. Jika ditotal, pendapatan nakhoda rata-rata lima kali lipat pendapatan ABK, dan pendapatan motoris sekitar satu setengah kali pendapatan ABK. Adapun pendapatan tokoh ABK sedikit lebih tinggi dari pendapatan ABK karena ada tambahan dari nakhoda yang diambil dari bagian bonus yang 8%. Tabel 2 Sistem Pendapatan Kapal Cantrang ”Puji Pangestu 3” Kategori A B C

Jenis Perbelanjaan dan Pendapatan Hasil Pendapatan Bonus (A x 8%) Jumlah A - B Biaya operasi/perbekalan: solar es perlengkapan kapal (oli, tali, dsb) ransum/biaya dapur biaya lain-lain ( yayak dan jobo) Jumlah: Pinjaman/Bon sebelumnya Jumlah C - D Hasil Bersih: Jumlah (A – B) – jumlah ( C – D) Pendapatan majikan/pemilik kapal (50% x Rp 44.528.000) Pendapatan tambahan bagi majikan (B x 25%) Jumlah: Pendapatan ABK, termasuk nakhoda (50% x RP 44.528.000,-) Pendapatan setiap ABK (Rp22.264.000,-: 16,5) Pendapatan tambahan bagi nakhoda (B x 50%) Pendapatan tambahan bagi 2 orang motoris dan seorang tokoh ABK (B x 25%)

Nilai (Rp) 146.000.000,11.680.000,134.320.000,-

• • • • •

D

E

F

45.300.000,11.750.000,15.067.000,8.000.000,12.675.000,92.792.000,-

•

3.000.000,89.792.000,44.528.000,22.264.000,-

•

2.920.000,-

•

25.164.000,22.264.000,-

•

1.439.000,-

• •

5.480.000,-

2.920.000,Pendapatan bersih ABK: 7.279.000, Nakhoda (Rp1.439.000 + Rp5.480.000 1.856.000,Motoris 1 (Rp1.439.000 + (Rp2.920.000 : 7) 1.856.000,Motoris 2 (Rp1.439.000 + (Rp2.920.000 : 7) 1.439.000,- + Tokoh ABK (Rp1.439.000) + (tidak pasti) Sumber: Data tentang sistem pendapatan kapal cantrang yang disampaikan oleh Kusrin. G

• • • •

326


Penutup

Usaha perikanan tangkap di Desa Bendar sudah berlangsung sejak tahun 1940-an dengan peralatan seadanya yaitu pancing dan perahu layar. Kegiatan perikanan berkembang secara bertahap melalui intensifikasi alat tangkap yang ditandai pertama kali dengan penggunaan bahan sintetis nylon. Sejak tahun 1970-an, nelayan Bendar memasuki era perikanan komersil yang ditandai dengan penggunaan pukat cincin atau purse seine, kemudian disusul dengan pukat cantrang, yang dioperasikan oleh perahu bermotor. Perkembangan yang demikian pesat dipengaruhi oleh sejumlah faktor, seperti kreativitas nelayan dalam melakukan intensifikasi alat tangkap dan peran pemerintah dalam menggulirkan program-program bantuan nelayan. Capaian usaha perikanan tangkap di desa ini mulai terganggu ketika nelayan berhadapan dengan sejumlah kendala. Regulasi yang melarang pengoperasian pukat cantrang dan adanya larangan menjual ikan di tengah laut, dirasakan nelayan sebagai kendala yang membatasi ruang gerak. Kesulitan nelayan makin bertambah ketika ada tuntutan untuk memiliki modal usaha yang kuat, yang tidak mampu dipenuhinya sendiri. Kesulitan modal karena keterbatasan sumber daya diperparah lagi dengan sistem pemasaran ikan yang bertumpu pada peran bakul sebagai pembeli ikan yang utama, yang seringkali tidak memenuhi kewajiban pembayarannya secara tepat waktu. Kesulitan belum juga berakhir karena nelayan semakin tertekan dengan hasil tangkapan/ pendapatan kapal yang tidak stabil. Sebagai usaha andalan dan sumber mata pencaharian, Nelayan Bendar tidak mungkin meninggalkan usaha perikanan tangkap. Mereka terus menjalankannya dengan berbagai strategi meskipun harus menghadapi risiko dalam bentuk apapun. Untuk itu, mereka membangun komunikasi sebisa mungkin dengan pemerintah sebagai regulator, meskipun kadang-kadang terpaksa dengan cara berunjuk rasa. Sadar bahwa usaha perikanan juga harus melibatkan pihak lain, maka mereka tidak segan untuk meminjam modal usaha kepada bank untuk kelangsungan usaha. Mereka juga berusaha membangun hubungan bisnis dan hubungan kerja dengan bakul sebagai stakeholder dengan cara menunjukkan sikap kooperatif yang tinggi. Strategi lainnya adalah kebijakan pemilik kapal yang menerapkan hubungan kerja dengan ABK yang mengandung nilai solidaritas sosial yang tinggi melalui penerapan sistem pendapatan yang


327

cukup berimbang dan kebijakan yang membuka peluang bagi ABK untuk memperoleh penghasilan lebih melalui sistem pembagian saham. Dengan sistem pendapatan dan pembagian saham, ABK semakin terdorong untuk bekerja secara maksimal guna mendatangkan keuntungan bersama, yang pada gilirannya dapat memacu aktivitas perikanan tangkap menjadi semakin berkembang. Daftar Pustaka

Arif Satria. 2006. “Konflik Nelayan”, makalah dalam seminar Hasilhasil Penelitian PMB-LIPI, 19 Desember. Ary Wahyono, et. al. 1991. Bebalang: Memudarnya Fungsi Seke. Jakarta: PMB-LIPI. Butcher, J.G. 1995. “Extending The Frontier: The Marine Fisheries of Southeast Asia Since 1850”, dalam Proceedings of Socio Economics, Innovation and Management of the Java Sea Pelagic Fisheries. Seminar SOSEKIMA, Bandungan, 4–7 Desember. Charles, A.T. 1992. “Fishery Conflicts: A Unified Framework”, Marine Policy, 16 (5). Imron, Masyhuri dan M. Azzam Manan, 2009, Strategi Nelayan dalam Peningkatan Kesejahteraan: Alternatif, Kendala, dan Dukungan Kebijakan, Jakarta: LIPI Press. Kompas, 7 April 2009.

McGoodwin, J.R. 1990. Crisis in the World’s Fisheries: People, Problems, and Policies. Stanford, Stanford University Press. Warner, M. 2000. “Conflict Management in Community-Based Natural Resources”. Project Experiences from Fiji and Papua New Guinea. Working Paper 135 edition. London. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Otonomi Daerah. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan.

Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor PER.05/MEN/2008 Tentang Usaha Perikanan Tangkap. Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor PER.12/MEN/2009 Tanggal 19 Mei 2009.

328


Surat Keputusan Menteri Pertanian No. 392/Kpts/IK.120/4/99. Surat Pemberitahuan Direktur Jenderal Perikanan Tangkap, Departemen Kelautan dan Perikanan Nomor 2442/DPT.4/PI.420.D4/VI/ 2009. Surat Pemberitahuan Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan Pemerintah Provinsi Jawa Tengah Nomor 5234/650 Tanggal 17 Juni 2009. Surat Pemberitahuan Departemen Kelautan dan Perikanan Direktorat Jenderal Perikanan Tangkap Nomor 2442/DPT.4/PI.420.D4/VI/ 2009 tanggal 12 Juni 2009. http://news.id.finroll.com. http://seputarberita.blogspot.com/2009/03/panjang-garis-pantaiindonesia-terbaru.html. http://richocean.wordpress.com/2009/06/25/4/


329

330


PENCEGAHAN DAN PENANGGULANGAN PERDAGANGAN PEREMPUAN YANG BERORIENTASI PERLINDUNGAN KORBAN D.T.P. Kusumawardhani1 Abstract

According to the ‘push and pull’ factors of human trafficking, traffickers and recruiters take advantage of the legal vacuum and of socio-economic problems present in local areas. Unemployment, poverty, lack of education, gender discrimination and family violence are conditions that turn recruitment into an easy task ― especially when future victims are often recruited under false pretences and with false promises. Once recruited, these human beings are most frequently turned into traffickers’ commodities and end up as victims of forced labour and sexual exploitation.This paper intends to show the importance of proper help and protection for women as trafficking victims. ‘Best practices’ such as psychological, social and economic assistance both before and after repatriation to the country of origin, may help to empower victims and to protect them to avoid them for being involved in human trafficking. Moreover, the promotion of victims’ needs is essential for the promotion of human security, which should also be a target of the countertrafficking law enforcement. Keywords:

human trafficking, trafficking victim protection, law enforcement.

Pengantar

Human trafficking (perdagangan manusia) saat ini telah menjadi salah satu masalah global, dan telah dimasukkan sebagai salah satu bentuk kejahatan lintas negara (transnational crime ), yang terorganisir secara rapi (organized crime ) dan terjadi di seluruh dunia. Demikian

1

Peneliti pada Puslit Kemasyarakatan dan Kebudayaan, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB-LIPI) E-mail: [email protected] atau [email protected]


331

seriusnya perdagangan manusia ini, membuat PBB melalui Kantor Komisi Hak Asasi Manusia ( Office of High Commissioner of Human Rights) mengeluarkan Fact Sheet No. 14, Tahun 2006, dengan judul, Contemporary Forms of Slavery , sebuah tindakan yang sangat terkait dengan perdagangan manusia (Trafficking in Persons ). Perdagangan perempuan yang terjadi di Indonesia akhir-akhir ini cenderung meningkat, baik dari segi kuantitas maupun kualitasnya. Salah satu bentuk eksploitasinya adalah perempuan dipekerjakan sebagai pekerja seks. Begitu seriusnya eksploitasi seks terhadap perempuann ini dapat dilihat dari laporan penelitian yang dilakukan oleh LSM perempuan Kalyanamitra, yang menyebutkan bahwa di antara perempuan yang dipekerjakan sebagai pekerja seks, di Indonesia, 30% diantaranya adalah anak-anak perempuan di bawah usia 18 tahun (Kompas, 19 Nopember 2002). Sedangkan menurut sebuah organisasi di bawah International Labor Organization (ILO) , yaitu IPEC , saat ini jumlah total pekerja seks di Indonesia diperkirakan mencapai 650.000 orang (Media Indonesia, 19 Maret 2002). Mengacu pada dua laporan tersebut, berarti sekitar 195.000 perempuan dalam usia anak-anak di Indonesia dipekerjakan sebagai seks komersial. Anak-anak perempuan ini banyak diperdagangkan dan dipekerjakan di kota-kota besar seperti Jakarta dan Surabaya. Selain itu ILO-IPEC juga mencatat tempattempat tujuan perdagangan anak perempuan ini adalah Batam, Bali, dan Medan. Bahkan perdagangan anak perempuan ini juga dilakukan lintas negara seperti Taiwan, Singapura, Hongkong, Brunei, dan lain-lain (Kompas, 10 Oktober 2001). Sumber pasokan perdagangan anak perempuan lintas ini disinyalir paling banyak berasal dari Indonesia (Suara Pembaharuan, 30 Mei 2001). Dalam Konvensi tentang Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan ( Convention on the Elementation of All Forms of Discrimination Againts Women/CEDAW ) yang tertuang dalam pasal 6, disebutkan bahwa Negara peserta harus mengambil tindakan yang tepat, termasuk penyusunan perundang-undangan untuk membasmi segala bentuk perdagangan wanita dan eksploitasi pelacuran perempuan (gopher://gopher.un.org/00/ga/cedaw/convention). Dalam memerangi kejahatan tentunya diperlukan pengetahuan yang cukup tentang karakteristik kejahatan, pelaku dan korban dari satu jenis kejahatan. Sementara, karena tiap kasus kejahatan terkadang sangat bersifat kontekstual, maka sulit untuk mendapatkan gambaran

332


yang komprehensif tentang kejahatan tersebut. Hal ini pun terjadi pada perdagangan perempuan. Selama ini, untuk dapat melakukan tindakan pencegahan dan penanganannya serta bagaimana memberikan perlindungan terhadap korbannya, pengkajian seringkali dilakukan berdasarkan data yang ada di lapangan. Sepertinya diperlukan suatu kajian yang dapat memberikan gambaran yang sesuai tentang perdagangan perempuan di Indonesia, khususnya yang terkait dengan upaya-upaya pencegahan dan penanggulangan yang berorientasi pada perlindungan korban perdagangan perempuan yang tepat dilakukan. Ini tentunya akan dimulai dengan penelusuran karakteristik dari perdagangan perempuan itu sendiri, mencakup profil korban, profil pelaku dan pola-pola perekrutan. Mengenal Karakteristik Perdagangan Perempuan

Pada bagian ini akan diuraikan beberapa aspek yang dapat memperkuat gambaran tentang karakteristik perdagangan perempuan yang bermanfaat bagi penggambilan langkah-langkah yang lebih efektif dalam kaitannya dengan pencegahan dan penanggulangan perdagangan perempuan yang lebih berorientasi pada perlindungan korban. •

Perdagangan Perempuan Sebagai Kejahatan Terorganisir

Perdagangan perempuan merupakan kejahatan yang terorganisir, di mana para pelaku kejahatan mempunyai peran yang berbeda satu dengan yang lainnya. Disamping itu kejahatan “perdagangan perempuan” cakupannya mencapai lintas negara, sehingga disebut sebagai “ transnational crime ”. Ada beberapa hal yang perlu diyakini untuk sebuah jenis kejahatan terorganisir (Harkrisnawo, 2004), yaitu: (1) Bersifat global dan transnasional; (2) Melibatkan jaringan yang luas dan sistematik; dan (3) Memanfaatkan teknologi tinggi ( high tech ) termasuk information communication tech . Senada dengan pendapat di atas, Mardjono (2000) menyinggung bahwa “perdagangan perempuan” juga diduga terkait erat dengan masalah kejahatan terorganisir yang mengacu pada suatu organisasi “rahasia” (seperti mafia yang kemudian bernama La Cosa Nosta, Yakuza, Triad dan sebagainya). FBI (Federal Bureau of Investigation) mempunyai definisi tentang organisasi kejahatan sebagai berikut:


333

“Setiap kelompok yang mempunyai beberapa struktur yang diformalkan yang tujuan utamanya adalah untuk memperoleh uang melalui kegiatan-kegiatan ilegal. Kelompok-kelompok seperti itu memelihara posisi mereka melalui penggunaan ancaman kekerasan, pejabat-pejabat publik yang korup, penyuapan atau pemerasan dan pada umumnya mempunyai dampak yang signifikan pada orang-orang dalam tempat atau daerah atau negara secara keseluruhan. Salah satu kelompok kejahatan yang besar menurut definisi ini – La Costa Nosta”).

Sementara itu, Cressey, mengatakan bahwa: “ Organized Crime adalah kelompok, gang, gerombolan, pasukan, himpunan, jaringan, sindikat, kartel, dan konfederasi yang memiliki tujuan kriminal dan oleh sebab itu merupakan kejahatan terorganisir” (Dirjosisworo, 1985). Pada United Nation Convention Againts Transnational Organized Crime pada tahun 2000, ditegaskan bahwa yang dimaksudkan dengan organized ciminal group merupakan (Dirjosisworo, 1985): “Sebuah kelompok yang terstruktur terdiri dari tiga orang atau lebih, dan ada untuk suatu periode waktu tertentu, bertindak bersama-sama dengan tujuan melakukan satu atau berbagai bentuk kejahatan atau pelanggaran yang serius yang ditetapkan oleh konvensi ini, dengan maksud untuk mendapatkan secara langsung maupun tidak, keuntungan finansial atau materi lainnya”.

Dua bentuk kejahatan yang mendapat prioritas dalam konvensi ini adalah korupsi dan pencucian uang. Namun selain kedua kejahatan di atas, dapat dicatat berbagai kejahatan yang umumnya dilakukan dalam rangka transnational organized crime , seperti (Vermonte, 2002): (1) Penyelundupan migran ( Migrant Smuggling ); (2) Pencucian uang ( Money Laundering ); (3) Perdagangan manusia ( Human Trafficking ); (4) Produksi dan jual-beli senjata api secara ilegal ( illicit Production & Trafficking in Fire Arm ); (5) Penipuan melalui kartu kredit ( Credit Card Frauds ); (6) Kejahatan yang berkenaan dengan perbankan ( Bank-related Crimes); (7) Perdagangan narkotika dan psikotropika serta obat terlarang lainnya ( Drug Trafficking ), dan (8) Pelacuran serta pornografi ( Prostitution and Pornography ).

334


Menurut Bunbongkarm, kejahatan transnasional adalah bentuk kejahatan yang harus memiliki elemen-elemen sebagai berikut (Vermonte, 2002): (1) Lintas batas, baik yang dilakukan oleh orang (penjahat, kriminal buronan atau mereka yang sedang melakukan kejahatan, atau korban) seperti dalam kasus penyelundupan manusia; (2) Pengakuan internasional terhadap sebuah bentuk kejahatan. Pada tataran nasional, sesuai prinsip nullum crime , nullum poena since lege (tidak ada serangan, tidak ada saksi apabila tidak ada hukumnya). Sebagai suatu bentuk kejahatan terorganisir, seringkali keuntungan-keuntungan dari perdagangan manusia menjadi sumber dana bagi kegiatan kriminal lainnya. Menurut PBB, perdagangan manusia adalah “perusahaan” kriminal terbesar ketiga tingkat dunia yang menghasilkan sekitar 9.5 juta USD dalam pajak tahunan menurut masyarakat intelijen AS (Uchida, E. 2002a). Perdagangan manusia juga merupakan salah satu perusahaan kriminal yang paling menguntungkan dan sangat terkait dengan pencucian uang, perdagangan narkoba, pemalsuan dokumen, dan penyelundupan manusia. Bahkan keterkaitannya dengan terorisme juga telah didokumentasikan. Di mana kejahatan terorganisir tumbuh subur, pemerintah dan peranan hukum justru melemah (Uchida, 2002a). Menurut laporan Francis T. Miko dari Congressional Research Service USA, satu hingga dua juta manusia setiap tahun diperkirakan diperdagangkan di seluruh dunia untuk industri seks dan perbudakan, 50.000 orang di antaranya dilakukan di Amerika Serikat. Perdagangan manusia disinyalir merupakan sumber keuntungan ketiga terbesar bagi organisasi kriminal di dunia setelah bisnis narkoba dan senjata. Laporan itu juga menyatakan korban terbesar dari perdagangan gelap itu berasal dari negara-negara Asia, yaitu lebih dari 225.000 orang dari Asia Tenggara dan 150.000 dari Asia Selatan (Media Indonesia, 11 Mei 2001). Selain itu harus disadari pula bahwa para korban perdagangan perempuan yang dipaksa dalam perbudakan seks seringkali dibius dengan obat-obatan dan menderita kekerasan yang luar biasa. Para korban yang diperjualbelikan untuk eksploitasi seksual menderita cedera fisik dan emosional akibat kegiatan seksual yang belum waktunya, diperlakukan dengan kasar, dan menderita penyakit-penyakit


335

yang ditularkan melalui hubungan seks termasuk HIV/AIDS. Beberapa korban menderita cedera permanen pada organ reproduksi mereka. Selain itu, korban biasanya diperdagangkan di lokasi yang bahasanya tidak mereka pahami, yang menambah cedera psikologis akibat isolasi dan dominasi. Ironisnya, kemampuan manusia untuk menahan penderitaan yang amat buruk dan terampasnya hak-hak mereka bahkan membuat banyak korban yang dijebak terus bekerja sambil berharap akhirnya mendapatkan kebebasan. Mengacu pada uraian di atas maka hakikatnya, perdagangan perempuan adalah juga merupakan suatu bentuk Pelanggaran Hak Asasi Manusia. Pada dasarnya, perdagangan manusia, termasuk perdagangan perempuan, melanggar hak asasi universal manusia untuk hidup, merdeka, dan bebas dari semua bentuk perbudakan. Perdagangan anakanak merusak kebutuhan dasar seorang anak untuk tumbuh dalam lingkungan yang aman dan merampas hak anak untuk bebas dari kekerasan dan eksploitasi seksual. Selanjutnya, perlu dipahami pula bahwa perdagangan manusia meningkatkan kerusakan sosial. Hilangnya jaringan dukungan keluarga dan masyarakat membuat korban perdagangan sangat rentan terhadap ancaman dan keinginan para pelaku perdagangan, dan dalam beberapa cara menimbulkan kerusakan pada struktur-struktur sosial. Perdagangan merenggut anak secara paksa dari orang tua dan keluarga mereka, menghalangi pengasuhan dan perkembangan moral mereka. Perdagangan mengganggu jalan pengetahuan dan nilai-nilai budaya dari orang tua kepada anaknya dan dari generasi ke generasi, yang membangun pilar utama masyarakat. Keuntungan dari perdagangan seringkali membuatnya mengakar di masyarakat-masyarakat tertentu, yang kemudian dieksploitasi secara berulang-ulang sebagai sumber yang siap menjadi korban. Bahaya menjadi korban perdagangan seringkali membuat kelompok yang rentan seperti anak-anak dan perempuan muda bersembunyi dengan dampak merugikan bagi pendidikan dan struktur keluarga mereka. Hilangnya pendidikan mengurangi kesempatan meraih kesuksesan ekonomis di masa depan bagi para korban dan meningkatkan kerentanan mereka untuk diperdagangkan di masa mendatang. Para korban yang kembali kepada komunitas mereka seringkali menemui diri mereka ternoda dan terbuang/terasing, dan membutuhkan pelayanan sosial secara terus menerus. Mereka juga berkemungkinan besar menjadi terlibat dalam tindak kejahatan.

336


Perdagangan Perempuan Sebagai Wujud Dari Pilihan Rasional

Kejahatan “perdagangan perempuan” tidak terjadi secara spontan, tetapi melalui berbagai pertimbangan yang matang oleh para pelaku serta korban, sehingga para pelaku mau melakukan perbuatan tersebut. Pertimbangan seperti itu, pada umumnya dikenal sebagai pertimbangan rasional seseorang untuk memilih bertindak atau tidak bertindak dengan menilai apakah keputusannya tersebut membawa manfaat lebih atau tidak bagi dirinya. Kondisi seperti ini dapat dijelaskan dengan mengacu pada pendapat dari Gary Becker tentang suatu teori yang dikenal sebagai Rational Choice theory ``(Cohen 1998) , yakni: “ Rational Choice adalah jika manfaat yang diharapkan bagi dirinya melebihi manfaat yang ia dapat dengan menggunakan waktunya dan sumber-sumber lain pada kegiatan lain. Sebagian orang menjadi ‘penjahat’, bukan karena motivasi dasar mereka berbeda dari motivasi dasar orang lain, tetapi yang berbeda adalah manfaat dan biayanya”).

Sebenarnya penggunaan Rational Choice Theory bagi penjelasan peran pertimbangan seseorang melakukan suatu kegiatan tidak saja berlaku bagi pelaku trafficking , namun Rational Choice Theory tersebut juga dapat menjelaskan mengapa korban potensial dapat terjebak dalam kegiatan perdagangan perempuan yang dialaminya . Memperkuat pernyataan tersebut kita dapat merujuk pendapat Heath (1976), Carling (1992) dan Coleman (1973) yang menjelaskan Rational Choice Theory dalam perannya menjelaskan pertimbangan pertimbangan seseorang menentukan tindakannya, yakni: “Di dalam teori pilihan rasional, individu dilihat sebagai orang yang termotivasi oleh tujuan atau keinginan yang mengekspresikan pilihan mereka. Mereka bertindak di dalam batasan spesifik, diberi dan atas dasar informasi yang mereka miliki tentang kondisi-kondisi di mana mereka sedang bertindak. Pada kondisi yang paling sederhana, hubungan antara hambatan atau batasan dan pilihan dapat dilihat sebagai hal yang semata-mata teknis sifatnya, menyangkut hubungan dari suatu alat-alat bagi suatu akhir. Karena itu tidaklah mungkin bagi individu untuk mencapai semua halhal yang mereka inginkan. Mereka harus membuat aneka pilihan dalam hubungan dengan pencapaian tujuan mereka. Teori pilihan rasional berpendapat bahwa individu harus mengantisipasi hasil dari bermacam tindakan alternatif dan


337

mengkalkulasi yang terbaik untuknya. Individu secara rasional memilih alternatif yang mungkin dapat memberikan kepuasan yang terbesar bagi dirinya”.

Peran Spasial dalam Perdagangan Perempuan

Pengertian Kejahatan “perdagangan perempuan” menurut penulis adalah merupakan kejahatan terorganisir yang melampaui lintas batas suatu negara dan peran para pelaku kejahatan terhadap perempuan mempunyai pembagian kerja sesuai dengan keahlian dan kemampuannya masing-masing. Modus operandi yang dilakukan para pelaku kejahatan “perdagangan perempuan” sangat beraneka ragam, mulai dari mengiming-iming kehidupan yang lebih baik menjadi pekerja rumah tangga, memalsukan surat perjalanan ke luar negeri, berkedok panti pijat, berkedok salon kecantikan atau rambut, berkedok sebagai duta seni Indonesia sebagai penyanyi dan penari, bekerja di restoran, sampai dengan pernikahan dalam bentuk pengantin pesanan. Semua modus operandi ini dilakukan dengan menggunakan serangkaian katakata bohong/janji-janji atau keadaan palsu dari para pelaku kepada para korban. Merujuk kembali pada asumsi bahwa kejahatan “perdagangan perempuan” tidak terjadi secara spontan, tetapi melalui berbagai pertimbangan yang matang, baik oleh para pelaku maupun korban, sehingga para pelaku ataupun korban mau melakukan perbuatan tersebut, maka dalam memahami mengapa para pelaku dan korban mau melakukan kegiatannya dalam “perdagangan perempuan” tentunya harus diletakkan pada konteks perseptual tentang pilihan perilakunya secara spasial. Konteks spasial ini jelas akan menjadi lingkup terjadinya kegiatan “perdagangan perempuan”. Peran spasial ini, lebih jelasnya, akan menjadi wadah dimungkinkannya kegiatan “perdagangan perempuan” dalam hal bertemunya pelaku potensial dan korban potensial, tersedianya tempat berlangsungnya proses “perdagangan perempuan” (tempat terdapatnya korban potensial dan tempat berlangsungnya rekrutmen, transportasi dan transanksi). Adalah behavior-space perception yang kemudian menjadi salah satu faktor penentu seseorang mengambil keputusan dalam berperilaku secara spasial, seperti memunculkan kriteria jarak terdekat, meminimalisir waktu dan tenaga, meningkatkan estetika. Persepsi perilaku-ruang dipengaruhi oleh nilai-nilai yang dimiliki seseorang

338


dalam konteks kultural yang terproses dengan mendasarkan diri pada kenyataan-kenyataan fisik yang telah tersaring ke dalam kenyataankenyataan sosial (Holloway dan Hubbart, 2002). Seperti yang dapat disimak pada gambar 1. berikut ini: Gambar 1. Lingkungan Perilaku

Sumber: Holloway dan Hubbard, 2002: 43

Konteks Interaksi Pelaku dan Korban

Dalam memahami masalah perdagangan perempuan, penjelasan terjadinya aksi “perdagangan perempuan” dalam konteks interaksi antara pelaku dan korban menjadi sangat signifikan. Penjelasan dalam konteks ini dapat pula memahami peran perempuan dalam posisinya menjadi korban kejahatan. Dalam khasanah kriminologi, konteks bahasan ini dimasukkan dalam kategori pemahaman viktimisasi kriminal, yang dapat menjelaskan dalam posisi seperti apa perempuan sebagai korban juga mempunyai peranan penting untuk mendorong timbulnya atau terjadinya kejahatan, baik disadari atau tidak disadarinya. Seperti yang diungkapkan oleh Von Hentig dalam bukunya “The Criminal and His Victim ” yang dikutip dari Arif Gosita (2004):


339

“bahwa korban sangat berperan dalam hal timbulnya kejahatan, karena si korban tidak hanya menjadi sebab dan dasar proses terjadinya kriminalitas, tetapi juga memainkan peranan penting dalam usaha mencari kebenaran, dan mengerti masalah kejahatan, delikuensi dan deviasi”. Berkaitan dengan korban kejahatan ini John A. Mack (1974) menulis, bahwa ada tiga tipologi keadaan sosial di mana seseorang dapat menjadi korban kejahatan yaitu: (a) Calon korban sama sekali tidak mengetahui akan terjadi kejahatan, ia sama sekali tidak ingin jadi korban bahkan selalu berjaga-jaga atau waspada terhadap kemungkinan terjadi kejahatan; (b) Calon korban tidak ingin menjadi korban, tetapi tingkah laku korban atau gerak-geriknya seolah-olah menyetujui untuk menjadi korban; (c) Calon korban tahu ada kemungkinan terjadi kejahatan, dan ia sendiri tidak ingin jadi korban tetapi tingkah laku seolah-olah menunjukkan persetujuannya untuk menjadi korban. Dari penjelasan di atas dapat dikatakan bahwa pengaruh korban menentukan timbulnya kejahatan sebagai manifestasi dari sikap dan tingkah laku korban sebelum saat dan sesudah kejadian. Oleh karena itu pihak korban dapat berperanan dalam keadaan sadar atau tidak sadar secara langsung atau tidak langsung, sendiri atau bersama-sama, secara aktif maupun pasif yang bergantung pada situasi dan kondisi sebelum saat dan sesudah kejadian berlangsung. Secara logika, tidak akan ada orang yang mau menjadi korban dari suatu kejahatan. Tetapi kondisikondisi tertentu dapat menyebabkan calon korban ikut berperan serta sehingga terjadilah kejahatan dan dia sendiri yang menjadi korban. Sepintas orang tidak dapat melihat peranan korban dalam hal terjadinya kejahatan. Bahkan si korban sendiri seringkali tidak menyadari bahwa dirinyalah yang sebenarnya memegang peranan penting pada saat ia menjadi korban kejahatan. Demikian juga Von Hentig (Gosita, 2004) telah lama menulis bahwa ternyata pada korbanlah yang kerap kali merangsang untuk melakukan kejahatan, membuat seseorang menjadi penjahat. Peranan korban dalam mempermudah terjadinya kejahatan (dalam konteks penelitian adalah perdagangan orang) juga dapat dijelaskan melalui teori ”Pertukaran Sosial” (Social Exchange Theory ). Teori pertukaran sosial pada jaman yang lebih modern dimotori oleh karya para sarjana sosiologi, antara lain seperti Homans dan Blau.

340


Model yang muncul untuk menjelaskan teori pertukaran sosial, pada dasarnya terdiri atas lima unsur utama yaitu (Dermawan, 2009): (1) Perilaku diprediksi di atas pikiran yang rasional; (2) Hubungan menjadi dasar dalam sistem imbalan balasan; (3) Pertukaran sosial didasarkan pada prinsip keadilan; (4) Individu akan berupaya untuk memaksimalkan keuntungan mereka dan meminimumkan biaya mereka dalam hubungan pertukaran hubungan; dan (5) Individu mengambil bagian dalam suatu hubungan berdasarkan suatu perasaan kemanfaatan lebih dari pada paksaan timbal balik. Sementara itu, teori pertukaran sosial juga menjelaskan motivasi individu dalam mengejar partisipasi dalam suatu aktivitas tertentu. Teori ini menjelaskan empat bangunan yang mempengaruhi seorang individu untuk mempertahankan keterlibatan, yaitu (Dermawan, 2009): (1) Partisipan akan berupaya untuk memelihara keterlibatan mereka jika mereka secara berlanjut menerima kepuasan kebutuhannya yang mereka cari sejak awal dan berkembang melalui partisipasinya; (2) Partisipan mencari pengalaman suatu perasaan imbalan balasan melalui keterlibatan mereka dalam pengejaran kepuasan dan kemanfaatan, dengan demikian, mereka berupaya untuk menerima sesuatu untuk keterlibatan mereka yang kira-kira sepadan dengan kontribusi mereka melalui aktivitas mereka; (3) Peserta ingin memastikan bahwa mereka menerima imbalan yang layak untuk keterlibatan mereka dibandingkan dengan orang lain yang mengambil bagian atau berpartisipasi di dalam kegiatan yang sama atau serupa; dan (4) Peserta berupaya untuk meminimalisir biaya mereka sementara memaksimalkan imbalan mereka. Dengan begitu, berhenti berpartisipasi bisa dapat disebabkan oleh karena biaya finansial yang dikeluarkan tidak sebanding dengan imbalannya. Mengacu pada beberapa prinsip Teori “Pertukaran Sosial”, maka peran korban dalam pentas perdagangan manusia juga sangat signifikan. Para perempuan korban perdagangan perempuan bisa saja mengambil pilihan untuk masuk dalam pentas perdagangan perempuan ini dengan didasari oleh pikiran rasional dan kemanfaatan ekonomi.


341

Namun apa yang terjadi sesungguhnya dengan korban dalam konteks teori pertukaran sosial ini? Banyak temuan penelitian justru mengungkapkan keadaan yang bertolak belakang dengan apa yang dikatakan oleh teori pertukaran sosial. Sebab utamanya adalah bahwa hubungan kerja dan hubungan sosial antara korban dan pelaku tidaklah setara. Hubungan yang terjadi justru merupakan hubungan yang timpang dan eksploitatif. Dengan demikian: (1) Korban tidak akan dapat berupaya untuk memelihara keterlibatan mereka karena pertimbangan mereka secara berlanjut menerima kepuasan kebutuhannya yang mereka cari sejak awal dan berkembang melalui partisipasinya; (2) Korban tidak akan pernah berkesempatan untuk menerima sesuatu untuk keterlibatan mereka yang kira-kira sepadan dengan kontribusi mereka melalui aktivitas mereka; (3) Korban tidak akan memiliki akses untuk memastikan bahwa mereka menerima imbalan yang layak untuk keterlibatan mereka dibandingkan dengan orang lain yang mengambil bagian atau berpartisipasi di dalam kegiatan yang sama atau serupa; dan (4) Korban tidak akan dapat berupaya untuk meminimalisir biaya mereka sementara memaksimalkan imbalan mereka. Perlunya Upaya Pencegahan dan Penanggulangan Terpadu dalam Mewujudkan Pencegahan dan Penanggulangan Perdagangan Perempuan yang Berorientasi Perlindungan Korban

Mengacu pada berbagai uraian di atas maka dapatlah dipahami bahwa perdagangan orang, khususnya perdagangan perempuan adalah suatu bentuk tindak kejahatan yang kompleks. Melihat kompleksitas dari faktor-faktor penyebab yang melingkupi perdagangan perempuan tersebut, tentunya dalam melakukan upaya pencegahan dan penanggulangannya, Pemerintah sangat memerlukan upaya penanganan yang komprehensif dan terpadu. Tidak hanya dibutuhkan pengetahuan dan keahlian profesional, namun juga pengumpulan dan pertukaran informasi, kerjasama yang memadai baik sesama aparat penegak hukum seperti kepolisian, kejaksaan, hakim maupun dengan pihak-pihak lain yang terkait yaitu lembaga pemerintah (kementerian terkait) dan lembaga non pemerintah (LSM) baik lokal maupun internasional. Semua pihak bisa saling bertukar informasi dan keahlian profesi sesuai dengan kewenangan masing-masing dan kode etik instansi.

342


Beberapa alasan mengapa perlunya kerjasama di antara semua pihak yang bergerak di dalam pencegahan dan penanggulangan perdagangan orang, khususnya perdagangan perempuan, antara lain adanya keterbatasan setiap institusi, baik secara kewenangan dalam hukum atau keahlian profesional, dibutuhkannya penanganan kasus secara komprehensif dan terpadu bagi pencegahan dan penanganan perdagangan perempuan yang memang memiliki karakteristik yang kompleks (misalnya kejahatan lintas wilayah, lintas negara) sehingga membutuhkan penanganan yang tidak biasa ( extraordinary). Oleh karena itu kebutuhan akan kerjasama tidak dapat dihindari. Kerjasama ini pada dasarnya juga bertujuan untuk memberikan kembali hak-hak korban yang direnggut dalam kasus perdagangan perempuan. Tidak hanya perihal pencegahan, namun juga penanganan kasus dan perlindungan korban semakin memberikan pembenaran bagi upaya pencegahan dan penaggulangan perdagangan perempuan secara terpadu. Hal ini bertujuan untuk memastikan agar korban mendapatkan hak atas perlindungan dalam hukum. Diagram 1. Kerangka Pikir bagi Pencegahan dan Penanggulangan Terpadu

Sumber: Diolah oleh Penulis berdasarkan berbagai referensi

Sebenarnya, komitmen Pemerintah untuk melakukan pencegahan dan penanggulangan perdagangan orang telah sangat kuat dan larangan praktik perdagangan orang sudah diatur dalam produk hukum nasional. Pada Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, alinea ke-4, Pancasila, sila kedua yaitu: “Kemanusiaan Yang Adil dan


343

Beradab,” menunjukkan bahwa perbudakan tidak dimungkinkan, apalagi berdasarkan pasal 28 (1) negara menjamin “hak untuk tidak diperbudak” (amandemen Ke-2, tanggal 18 Agustus 2000). Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP), pasal 297: “perdagangan wanita dan perdagangan anak laki-laki yang belum cukup umur, diancam dengan pidana penjara paling lama enam tahun”. Meskipun pada kenyataannya korban perdagangan orang tidak hanya perempuan dan laki-laki yang belum dewasa, melainkan orang-orang yang berada dalam posisi rentan, baik perempuan, laki laki, dewasa, dan anak-anak. Selain itu KUHP pasal 297 ini juga memberikan sanksi yang terlalu ringan dan tidak sepadan dengan dampak yang diderita korban akibat kejahatan perdagangan orang. Pasal 324 KUHP: “Barangsiapa dengan biaya sendiri atau biaya orang lain menjalankan perniagaan budak atau melakukan perbuatan perniagaan budak atau dengan sengaja turut serta secara langsung atau tidak langsung dalam salah satu perbuatan tersebut di atas, diancam dengan pidana penjara paling lama 12 tahun”. Pasal 324 KUHP mengatur “Perniagaan budak belian” (Slavenhandel ), tetapi Perbudakan di Indonesia menurut hukum berdasarkan pasal 169 “ Indische Staatsregeling ” pada tanggal 1 Januari 1860 telah dihapus dengan pertimbangan bahwa, perbudakan tidak akan pernah terjadi di zaman modern ini. Tetapi ternyata asumsi tersebut keliru karena justru di era globalisasi ini “ Slavenhandel ” marak kembali dalam wujud yang lebih canggih dan lebih berani serta dilakukan secara terang-terangan maupun terselubung. Perempuan pekerja domestik sering diperlakukan layaknya sebagai budak, dipekerjakan tanpa mendapatkan upah sama sekali, tidak diberikan tempat istirahat yang layak dan dirampas kebebasan bergeraknya. Tarif yang ditetapkan oleh agen perekrut tenaga kerja kepada calon majikan, seolah memberikan kekuasaan kepada majikan atas pekerja domestik yang telah dibelinya. Sehingga untuk mendapatkan manfaat dan keuntungan yang sebesar besarnya dari pekerja domestik, majikan mengeksploitasi korban secara terus menerus. Larangan perbudakan juga diatur dan tercantum dalam Pasal 10 UUD Sementara Tahun 1950. Sementara itu, Pasal 83 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak menentukan larangan memperdagangkan,

344


menjual, atau menculik anak untuk diri sendiri atau untuk dijual. 2 Sementara itu Pasal 88, juga mengatur tentang larangan melakukan eksploitasi ekonomi dan seksual terhadap anak. 3 Selain berbagai pertautan hukum di atas, masih banyak pula peraturan hukum yang dapat menjerat para pelaku kejahatan.4 Hampir semua peraturan hukum tersebut mengatur tentang larangan perbuatan yang dapat dikategorikan sebagai perdagangan orang dan ancaman penerapan sanksi atas perbuatan tersebut terhadap pelakunya. Sikap Pemerintah RI untuk memerangi perdagangan orang dipertegas kembali dalam Keputusan Presiden RI No. 88 Tahun 2002 tentang Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak (RAN P3A),5 serta diundangkannya Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang pada tahun 2007. 6

2

Disebutkan dalam Pasal tersebut bahwa: “Setiap orang yang memperdagangkan, menjual, atau menculik anak untuk diri sendiri atau untuk dijual, dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun dan paling singkat 3 (tiga) tahun dan denda paling banyak Rp300.000.000 (tiga ratus juta rupiah) dan paling sedikit Rp60.000.000 (enam puluh juta rupiah)”. 3 Disebutkan dalam Pasal tersebut bahwa: “Setiap orang yang mengeksploitasi ekonomi atau seksual anak dengan maksud untuk menguntungkan diri sendiri atau orang lain, dipidana dengan pidana penjara paling lama 10 (sepuluh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp200.000.000 (dua ratus juta rupiah)”. 4 Antara lain tertuang dalam: Undang-Undang No. 1 Th 1996 tentang KUHP pasal 324, pasal 333 ayat 1-4, pasal 297, Pasal 324, Pasal 333, Pasal 297: Undang-Undang No. 9 Tahun 1992 Tentang Keimigrasian, Pasal 55 ; Undang-Undang No. 39 Tahun 2004 tentang Penempatan Dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri, Pasal 102 ayat (1); Undang-Unang No. 13 Tahun 2003 Tentang Ketenagakerjaan, Pasal 74 ayat (1). 5

Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak (RAN-P3A) merupakan rencana aksi yang terpadu lintas program dan lintas pelaku pusat maupun daerah, tidak saja untuk upaya pencegahan, penegakan hukum dan perlindungan kepada korban, tetapi juga terintegrasi dengan penanggulangan akar masalahnya. Implementasi RAN-P3A dibarengi dengan langkah-langkah nyata di bidang penanggulangan kemiskinan, kesehatan dan peningkatan kualitas pendidikan baik formal, non-formal maupun informal (pendidikan dalam keluarga), serta kegiatan pemberdayaan lainnya yang relevan. Tujuan umum RAN-P3A adalah: “Terhapusnya segala bentuk perdagangan perempuan dan anak”. Sedang tujuan khusus adalah:


345

Upaya penghapusan perdagangan orang meliputi tindakantindakan pencegahan ( prevention), menindak dan menghukum ( prosecution) dengan tegas pelaku perdagangan orang ( trafficker ), serta melindungi ( protection) korban melalui upaya repatriasi, rehabilitasi, konseling, pendidikan dan pelatihan keterampilan, termasuk menjamin hal-hal yang berkaitan dengan HAM-nya agar mereka bisa mandiri dan kembali berintegrasi ke masyarakat. Mengingat bahwa perdagangan orang berkaitan dengan kejahatan terorganisir lintas negara, maka kerjasama antar negara baik secara bilateral maupun regional serta kerjasama dengan badan-badan dan LSM internasional akan terus dibina dan dikembangkan. Selain RAN-P3A, ada beberapa rencana aksi yang lain yang berkaitan dengan penghapusan perdagangan orang, yaitu: Rencana Aksi Nasional Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak (Keputusan Presiden RI No. 59 Tahun 2002), Rencana Aksi Nasional Penghapusan Eksploitasi Seksual Komersial Anak (Keputusan Presiden RI No. 87 Tahun 2002), dan Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia 2004-2009 (Keputusan Presiden RI No. 40 Tahun 2004). Keputusan Presiden No. 88 Tahun 2002 juga menetapkan adanya Gugus Tugas Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak (Gugus Tugas RAN-P3A) yang terdiri dari tim pengarah yang diketuai Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat dan beranggotakan 10 orang Menteri, Kepala Polri, dan Kepala BPS; serta tim pelaksana yang diketuai Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan dan beranggotakan Pejabat Eselon I dari 16 Intitusi Pemerintah, Kepala Badan Narkotika Nasional, Direktur Reserse Pidana

(1) Adanya norma hukum dan tindakan hukum terhadap pelaku perdagangan perempuan dan anak; (2) Terlaksananya rehabilitasi dan reintegrasi sosial terhadap korban perdagangan perempuan dan anak yang dijamin secara hukum; (3) Terlaksananya pencegahan segala bentuk praktek perdagangan perempuan dan anak di keluarga dan masyarakat; (4) Terciptanya kerjasama dan koordinasi dalam penghapusan perdagangan perempuan dan anak antar instansi di tingkat nasional dan internasional. 6 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang (PTPPO), Bab II, Tindak Pidana Perdagangan Orang. Pasal 2, Pasal 6, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 12. 346


Umum Mabes Polri, serta 10 orang dari unsur LSM, Organisasi Wanita Keagamaan, Organisasi Pengusaha Wanita, Kamar Dagang dan Industri dan Persatuan Wartawan Indonesia.7 Selain Gugus Tugas RAN-P3A, juga ada gugus tugas yang lain yang masih berkaitan dengan penghapusan perdagangan orang seperti misalnya Komite Aksi Nasional Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak (Keputusan Presiden RI No. 12 Tahun 2001), Gugus Tugas Rencana Aksi Nasional Penghapusan Eksploitasi Seksual Komersial Anak (Keputusan Presiden RI No. 87 Tahun 2002), Komisi Perlindungan Anak Indonesia (Keputusan Presiden RI No. 77 Tahun 2003), Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan (Keputusan Presiden RI No. 181 Tahun 1998), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (dimandatkan oleh Undang-undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia), dan Komite Koordinasi Nasional Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang (Keputusan Presiden RI No. 1 Tahun 2004).

7

Adapun tugas dari Gugus Tugas RAN-P3A adalah: (1) Pengkoordinasian pelaksanaan upaya penghapusan perdagangan (trafiking7) perempuan dan anak yang dilakukan oleh pemerintah dan masyarakat sesuai dengan tugas fungsi dan/atau kualifikasi masingmasing; (2) Advokasi dan sosialisasi trafiking dan RAN-P3A pada pemangku kepentingan ( stakeholders); (3) Pemantauan dan evaluasi baik secara periodik maupun insidentil serta penyampaian permasalahan yang terjadi dalam pelaksanaan RAN-P3A kepada instansi yang berwenang untuk penanganan dan penyelesaian lebih lanjut sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; (4) Kerjasama nasional, regional, dan internasional untuk langkah-langkah pencegahan dan penanggulangan dalam upaya penghapusan perdagangan (trafiking) perempuan dan anak, dan (5) Pelaporan perkembangan pelaksanaan upaya penghapusan perdagangan perempuan dan anak kepada Presiden dan masyarakat. Sesuai dengan tujuannya, Gugus Tugas memfokuskan diri pada upaya penghapusan perdagangan orang khususnya perempuan dan anak, sementara untuk menanggulangi akar masalahnya: kemiskinan (dalam berbagai bidang kehidupan), kesehatan dan kurangnya pendidikan, dilaksanakan secara lintas sektor, pusat dan daerah, di bawah koordinasi Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat.


347

Dalam era otonomi, di tingkat provinsi dan kabupaten/kota telah dibentuk pula gugus tugas serupa yang akan menyusun rencana aksi daerah. Menteri Dalam Negeri telah memberikan dukungan melalui Surat Edaran Departemen Dalam Negeri No. 560/1134/PMD/2003, yang ditujukan kepada Gubernur dan Bupati/Walikota seluruh Indonesia. Dalam surat edaran tersebut diarahkan bahwa sebagai focal point pelaksanaan penghapusan perdagangan orang di daerah, dilaksanakan oleh unit kerja di jajaran pemerintah daerah yang mempunyai kewenangan menangani urusan perempuan dan anak, melalui penyelenggaraan pertemuan koordinasi kedinasan di daerah dengan tujuan: (1) Menyusun standar minimum dalam pemenuhan hak-hak anak; (2) Pembentukan satuan tugas penanggulangan perdagangan orang di daerah; (3) Melakukan pengawasan ketat terhadap perekrutan tenaga kerja; dan (4) Mengalokasikan dana APBD untuk keperluan tersebut. Daerah sumber, daerah transit, dan daerah perbatasan merupakan tempat-tempat yang diprioritaskan untuk segera dibentuk gugus tugas penghapusan perdagangan orang tingkat daerah. Di beberapa provinsi dan kabupaten/kota, gugus tugas yang dibentuk seringkali tidak mengkhususkan diri pada masalah penghapusan perdagangan perempuan dan anak, tetapi juga menangani masalah penghapusan eksploitasi seksual komersial anak, penghapusan bentuk bentuk pekerjaan terburuk bagi anak, dan hal-hal lain yang berkaitan. Di beberapa provinsi dan kabupaten/kota, misalnya Pemerintah daerah telah mengeluarkan Peraturan Daerah tentang Pencegahan dan Penghapusan Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak, dan membentuk Gugus Tugas Anti Perdagangan Orang, khususnya Perempuan dan Anak, membentuk Komite Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak dan menyusun Rencana Aksi Daerah Perlindungan Anak (Kusumawardhani, 2009); yang dapat dilihat dalam tabel berikut ini:

348


Tabel 1. Upaya Pencegahan dan Penghapusan Perdagangan Orang yang Telah Dilakukan oleh Berbagai Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota Provinsi (Program)

Kabupaten/Kota (Program)

Sumatera Utara Peraturan Daerah No. 6 Tahun 2004 tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak, dan membentuk Gugus Tugas RAN-P3A Sumatera Utara Riau SK Nomor 218.a Tahun 2009 Tentang Pembentukan Tim Gugus Tugas Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan Dan Anak (P3A).

Kota Dumai Gugus Tugas Penghapusan Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak dan sedang dalam tahapan menyusun Rencana Aksi Daerah.

DKI Jakarta Surat Keputusan Gubernur No. 1099 Tahun 1994. Peraturan Pelaksanaan tentang Peningkatan Kesejahteraan bagi Pekerja Rumah Tangga di DKI Jakarta. Peraturan Daerah No. 6 Tahun 2004 tentang Ketenagakerjaan yang pasal-pasal di antaranya mengatur tentang buruh anak dan bentuk-bentuk pekerjaan terburuk bagi anak

Jawa Barat Surat Keputusan Gubernur No. 43 Tahun 2004 telah membentuk Komite Penghapusan Bentuk bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak, dan Rencana Aksi Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak, Perdagangan Anak dan Eksploitasi Seksual Komersial Anak.

Kabupaten Indramayu Rencana Aksi Penghapusan Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak. Kabupaten Sumedang Komite Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak. Pemerintah Kota Bandung membentuk Komite Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak dan menyusun Rencana Aksi Daerah Perlindungan Anak. Kota Bekasi Peraturan Daerah tentang Larangan Perbuatan Tuna Susila sebagai perubahan atas Peraturan Daerah Kota Bekasi No. 58 Tahun 1998.


349

Provinsi (Program)

Kabupaten/Kota (Program) Kabupaten Cilacap Menyusun draft Peraturan Daerah tentang Penempatan dan Perlindungan Pekerja Migran di Luar Negeri

Jawa Tengah

Kota Surakarta Menyusun Rencana Aksi tentang Penghapusan Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak Daerah Istimewa Yogyakarta Menyusun draft Peraturan Daerah tentang Hubungan Kerja antara Pekerja Rumah Tangga dengan Majikan Kabupaten Tulungagung Melalui Surat Keputusan Bupati No. 844 Tahun 2004 membentuk Komisi Perlindungan Anak. Kabupaten Malang Peraturan Daerah tentang Perlindungan Pekerja Migran.

Jawa Timur Kota Ponorogo Gugus Tugas Penghapusan Rencana Aksi Penghapusan Perdagangan Perempuan Perdagangan Orang, Eksploitasi dan Anak yang akan ditetapkan bulan Februari 2005. Seksual Komersial Anak dan Kabupaten Blitar Bentuk-bentuk Terburuk Pekerjaan Peraturan Daerah tentang Perlindungan Pekerja Terburuk untuk Anak. Migran. Peraturan Daerah tentang Perlindungan Pekerja Indonesia Blitar dan Anggota Keluarganya. Kabupaten Banyuwangi Komite Perlindungan Anak berkaitan dengan Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak, Eksploitasi Seksual Komersial Anak, dan Perdagangan Anak.

Kalimantan Barat

350

Kabupaten Sambas Peraturan Daerah tentang Pencegahan dan Perlindungan Perempuan dan Anak dari Praktik praktik Perdagangan Orang.


Provinsi (Program)

Kabupaten/Kota (Program)

Kalimantan Timur Surat Keputusan Gubernur No. 350/ K.36/2004 tanggal 25 Maret 2004 membentuk Koalisi Anti Trafiking (KAT) Kalimantan Timur dan melalui Surat Keputusan Gubernur No. 463/K.214/2004 membentuk Komite Aksi Penghapusan Bentuk bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak.

Nusa Tenggara Barat

Kabupaten Sumbawa Peraturan Daerah No. 11 Tahun 2003 tentang Perlindungan dan Pembinaan Tenaga Kerja Indonesia Asal Sumbawa

Sulawesi Utara Peraturan Daerah No. 1 Tahun 2004 tentang Pencegahan dan Penghapusan Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak, dan melalui Surat Keputusan Gubernur No. 130 Tahun 2004 membentuk Gugus Tugas Anti Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak.

Sumber: Kusumawardhani, 2009.

Sementara itu, penindakan hukum kepada pelaku perdagangan perempuan, sesuai dengan kewenangannya diselenggarakan oleh yang berwajib (Kepolisian, Kejaksaan dan Pengadilan), akan tetapi mengingat perdagangan orang merupakan tindak kejahatan yang beroperasi diam-diam, kepada masyarakat umum, lembaga kemasyarakatan dan LSM, disosialisasikan agar ikut berpartisipasi aktif dalam mengungkap kejahatan ini dengan cara memberikan informasi kepada yang berwenang jika melihat, menyaksikan atau mengindikasi adanya kegiatan perdagangan orang atau hal-hal yang dapat diduga menjurus kepada terjadinya kejahatan itu. Pihak Kepolisian di seluruh wilayah telah membuka hotline yang dapat diakses oleh masyarakat yang ingin melaporkan adanya tindak kejahatan, dan pihak Kepolisian akan segera menanggapi dan menindaklanjuti informasi yang diberikan.


351

Selain beberapa produk Undang-Undang di atas, masih ada lagi beberapa produk Undang-Undang yang memperlihatkan komitmen Pemerintah Indonesia dalam mencegah dan menanggulangi perdagangan perempuan. Surat Keputusan Bersama (SKB) antara Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan, Menteri Kesehatan, Menteri Sosial dan Kepala Kepolisian Negara RI (Oktober 2002) mengenai Pelayanan Terpadu bagi perempuan dan anak korban kekerasan menunjukkan komitmen pemerintah untuk menjalin kerjasama lintas sektoral yang sinergis, terpadu, dan terkoordinasi sesuai dengan wewenang dan tanggung jawab masing-masing, termasuk menyediakan anggaran yang memadai.Terkait dengan hal ini, Pemerintah Indonesia juga telah menerbitkan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak. Dalam menilai usaha-usaha pemerintah dalam memberantasnya, selain kita harus menyoroti beberapa tindakan, yakni prosecution, protection dan prevention (penuntutan, perlindungan dan pencegahan), juga harus mengiringinya dengan suatu pendekatan yang terpusat pada korban perdagangan perempuan yakni rescue, removal dan reintegration (penyelamatan, pemindahan, dan reintegrasi). Strategi anti perdagangan manusia yang efektif, dengan demikian, harus mencakup tiga aspek perdagangan: segi persediaan, para pelaku perdagangan, dan segi permintaan. Dari aspek persediaan, memerangi kondisi-kondisi yang memicu perdagangan harus diarahkan pada program-program yang mendidik masyarakat untuk waspada akan bahaya perdagangan, memperbaiki kesempatan pendidikan dan sistem sekolah, menciptakan kesempatan ekonomis, mempromosikan persamaan hak, mendidik masyarakat yang menjadi sasaran mengenai hak-hak hukum mereka dan menciptakan kesempatan hidup yang lebih baik dan lebih luas. Dari aspek pelaku perdagangan, program-program pelaksanaan hukum harus difokuskan pada upaya mengenali dan menghalangi jalur jalur perdagangan; mengklarifikasikan definisi-definisi hukum dan mengkordinasikan tanggung jawab pelaksanaan hukum; menuntut para pelaku perdagangan dan mereka yang membantu dan bersekongkol dengannya; dan memerangi korupsi yang dilakukan oleh orang-orang yang memfasilitasi dan mengambil keuntungan dari perdagangan manusia, yang mengikis peranan hukum.

352


Dari aspek permintaan, program-program pelaksanaan hukum harus difokuskan pada upaya-upaya mengenali dan kemudian menuntut secara hukum orang-orang yang melakukan perdagangan perempuan serta juga mengeksploitasinya. Nama para majikan kerja paksa dan para pelaku eksploitasi terhadap korban yang diperjual-belikan untuk eksploitasi seksual harus disebutkan dan dibuat malu. Kampanye untuk meningkatkan kesadaran masyarakat harus dilakukan di negara-negara tujuan untuk membuat perdagangan semakin sulit disembunyikan atau diacuhkan. Masyarakat harus ditarik dari situasi perbudakan dan dikembalikan ke keluarga dan masyarakatnya. Harus ada koordinasi antara program-program lokal, nasional dan regional untuk melawan perdagangan manusia. Dengan mengambil perhatian publik mengenai masalah tersebut, pemerintah dapat meningkatkan alokasi dana untuk memerangi perdagangan manusia, memperbaki pemahaman terhadap masalah, dan meningkatkan kemampuan mereka membangun strategi-strategi yang efektif. Koordinasi dan kerjasama baik secara nasional, bilateral atau regional akan memperkuat usaha-usaha negara dalam merekrut sukarelawan untuk memerangi perdagangan manusia. Standar-standar internasional harus diserasikan dan bangsa-bangsa harus bekerjasama secara lebih dekat untuk menolak perlindungan hukum bagi para pelaku perdagangan. Pengetahuan masyarakat mengenai perdagangan manusia harus ditingkatkan dan jaringan kerja organisasi anti perdagangan dan usahausahanya harus diperkuat. Lembaga agama, LSM, sekolah-sekolah, perkumpulan masyarakat, dan para pemimpin tradisional dengan pranata adatnya perlu dimobilisasi dalam perjuangannya melawan perdagangan manusia. Para korban dan keluarga mereka memerlukan pelatihan keahlian dan kesempatan untuk melakukan ekonomi alternatif. Strategi anti perdagangan harus dievaluasi secara berkala untuk memastikan bahwa strateginya masih tetap inovatif dan efektif. Akhirnya, para pejabat pemerintah harus dilatih mengenai teknik-teknik anti perdagangan manusia, dan jalur-jalur perdagangan harus secara statistik dicermati untuk menjelaskan sifat dan seriusnya serta besarnya masalah sehingga dapat dipahami secara lebih baik. Semua upaya-upaya di atas menuntut adanya langkah-langkah yang terencana dan konsisten antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah bahkan melibatkan jaringan luas baik dengan


353

pemerintah negara sahabat dan lembaga internasional. Oleh karena itu dalam Peraturan Daerah dikembangkan pula kerjasama antara provinsi ataupun kabupaten/kota di Indonesia, kemitraan dengan dunia usaha dan berbagai elemen masyarakat sebagai upaya untuk melakukan pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang dan membangun berbagai jejaring dengan berbagai elemen masyarakat. Peraturan daerah tentang Pencegahan dan Penanganan Korban Perdagangan orang lebih menekankan pada upaya untuk melakukan pencegahan perdagangan orang daripada upaya represif terhadap pelaku tindak pidana perdagangan orang karena pengaturan mengenai tindakan represif telah diatur dalam Undang-Undang tentang Tindak Pidana Pemberantasan Perdagangan orang dan dengan dimaksimalkannya upaya pencegahan terhadap perdagangan orang diharapkan dapat menekan seminimal mungkin korban perdagangan orang. Upaya pencegahan perdagangan orang dilakukan melalui pencegahan preemtif dan pencegahan preventif. Pencegahan preemtif merupakan tindakan yang harus dilakukan pada tingkat pengambilan keputusan dan perencanaan oleh Pemerintah Daerah yang bersifat jangka panjang dalam upaya pencegahan perdagangan orang. Pencegahan preventif merupakan upaya langsung yang harus dilakukan oleh Pemerintah Daerah untuk melakukan pencegahan perdagangan orang yang berupa pengawasan terhadap setiap PPTKIS (Pelaksana Penempatan Tenaga Kerja Indonesia Swasta) dan Korporasi yang ada, membangun jejaring dengan berbagai pihak terkait (LSM, penegak hukum) dan membuka akses pengaduan terhadap adanya tindak pidana perdagangan orang. Berdasarkan berbagai data tentang profil korban perdagangan perempuan terungkap bahwa perempuan dan anak korban perdagangan orang serta mereka yang beresiko, pada umumnya berasal dari keluarga miskin, kurang pendidikan, kurang informasi dan berada pada kondisi sosial budaya yang kurang menguntungkan bagi perkembangan dirinya. Oleh sebab itu kebijakan pencegahan perdagangan orang haruslah ditekankan pada upaya untuk meningkatkan pendidikan dan perekonomian di Jawa Barat, selain dilakukan pula upaya pemberdayaan dan penyadaran kepada masyarakat mengenai nilai-nilai keagamaan, moral, kemanusiaan dan kehidupan (Kusumawardhani, 2009).

354


Bagi para korban perdagangan orang akan dilakukan tindakan penanganan dan rehabilitasi. Penanganan perdagangan orang akan lebih ditekankan pada upaya untuk menyelamatkan korban perdagangan korban dari tindakan eksploitasi maupun penganiayaan dan mengusahakan upaya penanganan hukum sedangkan rehabilitasi merupakan upaya untuk memulihkan kondisi fisik dan psikis dari korban perdagangan orang dan pemberdayaan pendidikan dan perekonomian korban agar tidak terkena korban perdagangan orang kembali. Mengingat luasnya aspek pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang maka pelaksanaannya perlu dilakukan secara lintas sektor antara organisasi perangkat daerah yang berwenang di bidang sosial, ketenagakerjaan, pendidikan, kesehatan, dan perekonomian dengan organisasi perangkat daerah di bidang sosial sebagai leading sector dalam upaya pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang. Dukungan pendanaan yang memadaipun diharapkan dapat meningkatkan kesuksesan pelaksanaan pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang, oleh karena itu pendanaan terhadap upaya pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang perlu dialokasikan dalam masing-masing anggaran organisasi perangkat daerah terkait di atas. Dalam rangka percepatan upaya pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang maka dibentuk Gugus Tugas Rencana Aksi Daerah yang bersifat adhoc dan multistakeholder yang salah satu fungsi utamanya adalah menyusun Rencana Aksi Daerah yang mengerahkan berbagai elemen masyarakat dan pemerintah dalam upaya pencegahan perdagangan orang dan penanganan korban perdagangan orang, sehingga diharapkan Provinsi Jawa Barat dapat menjadi provinsi terdepan dan tersukses dalam menangani pencegahan perdagangan orang dan penanganan korban perdagangan (Kusumawardhani, 2009). Beberapa hal yang terpenting adalah penegakan prinsip-prinsip yang harus mendasari setiap upaya pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang, yakni prinsip penghormatan dan pengakuan terhadap hak dan martabat manusia adalah prinsip yang menjunjung tinggi hak-hak asasi manusia; prinsip kepastian hukum yang mementingkan penegakan tertib hukum oleh penegak hukum berdasarkan peraturan perundang-undangan; prinsip proporsionalitas


355

yang mengutamakan hak dan kewajiban baik bagi saksi, korban, pelaku maupun pemerintah; prinsip non-diskriminasi yang tidak membeda bedakan korban akibat perdagangan orang terutama perempuan dan anak, baik mengenai substansi, proses hukum, maupun kebijakan hukum; prinsip perlindungan untuk memberikan rasa aman baik fisik, mental, maupun sosial; prinsip keadilan adalah prinsip yang memberikan perlindungan secara tidak memihak dan memberikan perlakuan yang sama, termasuk didalamnya kesetaraan gender. Sementara itu, peningkatan jumlah dan mutu pendidikan yang didasarkan pada pembangunan pendidikan harus dilakukan secara integral oleh institusi pendidikan, pengguna, dan Pemerintah Daerah untuk mencapai kualitas sumber daya manusia yang beriman dan bertakwa, berahklak mulia, cerdas, kreatif, produktif, inovatif, mandiri, menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi, unggul dalam persaingan, serta mampu beradaptasi dengan perubahan zaman dan tuntutan kebutuhan pasar. Pembukaan lapangan kerja seluas-luasnya bagi masyarakat didasarkan pada arah pembangunan ketenagakerjaan yang bersifat multidimensi, mempengaruhi dan dipengaruhi oleh berbagai faktor dengan pola hubungan yang kompleks. Pembangunan nilai-nilai moral dan agama didasarkan pada karakteristik masyarakat yang religius dan berbudaya melalui pendidikan agama dan dakwah serta peningkatan pengamalan ajaran agama secara menyeluruh yang meliputi akidah, ibadah, muamalah, dan akhlak mulia sehingga terwujud kesalehan individual dan kesalehan sosial (Kusumawardhani, 2009). Penutup

Dari berbagai uraian di atas, tampak bahwa dalam melakukan upaya pencegahan dan penanggulangan perdagangan perempuan yang berorientasi pada perlindungan korban, sangat diperlukan suatu konsistensi penegakan hukum yang berpusat pada korban, yang “mengawinkan” sasaran yang diinginkan atas penegakkan hukum terhadap pelaku dengan kebutuhan dan hak-hak dari korban. Selama ini, terdapat kecenderungan yang kuat dalam penegakan hukum, baik terhadap perdagangan perempuan, untuk memfokuskan pada pemberian sanksi bagi mereka yang melanggar hukum bukannya memberikan dukungan terhadap korban. Hal ini berarti bahwa penegakan hukum selama ini sangat mungkin untuk tidak dapat

356


menyediakan intervensi yang berpusat pada kebutuhan korban. Untuk itu upaya pencegahan dan penanggulangan perdagangan perempuan harus ditempatkan dalam perspektif yang lebih luas, menemui format yang lebih efektif untuk melawan perdagangan perempuan dengan menjamin bahwa individu yang menjadi korban perdagangan perempuan diperkuat dengan intervensi yang mendukung pemberian bantuan bagi pemulihan dari trauma dan dapat mempersiapkan korban pada kondisi pertahanan diri yang dapat menangkal keterlibatannya dalam perdagangan perempuan lagi. Menguatkan pendidikan, moral dan ekonomi (pemberian bekal pekerjaan yang legal) adalah bentuk intervensi yang melibatkan berbagai instansi di Republik ini untuk dapat berkoordinasi dan menghilangkan ego sektoral untuk dapat melindungi korban perdagangan perempuan di masa depan. Instansi penegak hukum tidak dapat bertarung melawan trafficking secara efektif dengan sekedar memindahkan korban trafficking dari satu sistem kendali ke sistem kendali lainnya – yaitu dari kendali yang dilakukan oleh trafficker berpindah ke kendali oleh pejabat penegak hukum. Korban harus diberdayakan dan kemudian mengembalikan kontrol tersebut kepada diri mereka. Mereka harus bebas dari semua stigma buruk yang telah mereka dapatkan sebagai hasil dari viktimisasi, stigma seperti migran ilegal, pekerja seks, korban atau saksi. Bebas dari segala stigma, individu akan mendapat pemulihan terhadap statusnya sebagai manusia yang berhak mendapatkan haknya dan akan berkolaborasi secara lebih efektif pada sistem peradilan pidana. Haruslah diakui bahwa sistem peradilan pidana akan membedakan antara peran yang berbeda ini. Namun kami percaya bahwa menyadari peran dan mengenakan label, baik dengan pembedaan yang jelas mengenai peran atau tidak, jangan hindari stereotip. Bahkan sesungguhnya hal itu akan memperkuat. Sebagai tambahan, pengenalan salah satu peran – misalnya peran sebagai migran ilegal – berkemungkinan menimbulkan akibat pada pengenalan terhadap peran lain – misalnya, korban – dan kadang bahkan memprovokasi penyangkalan terhadap peran lain – misalnya saksi yang dapat dipercaya. Dengan demikian, gugatan pidana adalah penting namun itu tidak akan menjadi tujuan akhir karena siklus perdagangan manusia hanya dapat terganggu dengan dukungan yang efektif dan proteksi terhadap korban yang terlibat dalam trafficking . Implementasi terhadap


357

dasar pendekatan hak asasi manusia dimana status dan proteksi terhadap korban merupakan pusat perhatian. Pemberdayaan korban tidak hanya tergantung dari perubahan ketentuan dan penyediaan dukungan namun juga tergantung dari perubahan sistem peradilan pidana terbaru kepada sistem yang akan menyediakan intervensi yang berpusat pada korban. Daftar Pustaka

Abueva, Amihan. 2007. “Usaha Memproses Pelaku Perdagangan Anak Secara Hukum Masih Belum Cukup”, dalam Jurnal Perempuan edisi 51 tahun 2007. Adi, Rianto dan Syarief Darmoyo. 2004. Trafiking Anak Untuk Pekerja Rumah Tangga (Kasus Jakarta) , Cetakan pertama. Jakarta: Pusat Kajian Pembangunan Masyarakat (PKPM) Unika Atma Jaya. Gosita, Arif. 1993. Masalah Korban Kejahatan , Jakarta: Akademika Pressindo. --------. 2004. ”Masalah Korban Kejahatan (Kumpulan Karangan) Pemahaman Perempuan dan Kekerasan” , Jakarta: PT Bhuwana Ilmu Populer. Holt-Jensen, Arild. 1999. Geography: history and concepts, A student’s guide, 3rd edtition, London: Sage Publications. Booket No. 3 in A Serie on International Youth Issues. 1995. “Commercial Sexual Exploitation of Children: Youth Involved in Prostitution, Pornography & Sex Trafficking ”. Youth Advocate Program International. Carling, A. 1992. Social Divisions . London: Verso. Coleman, J. 1973. The Mathematics of Collective Action . London: Heinemann. Crawford, Adam. 1998. Crime Prevention and Community Safety: politics, policies, and practices. London and New York: Addison Wesley Longman Limited. DERAP WARAPSARI. 2003. Perlindungan Terhadap Perempuan dan Anak yang Menjadi Korban Kekerasan , Edisi ke II, hlm. 2.

358


Dermawan, Mohammad Kemal. 2000. Strategi Pencegahan Kejahatan , Bandung: PT. Aditya Bakti. Dirjosisworo, Soedjono. 1985. Kuliah Prof Donald R. Cressey tentang Kejahatan Mafia. Bandung: Armico. Hlm. 32 –33. Harkrisnowo, Harkristuti. 1996. “Lapangan Perdagangan Manusia di Indonesia”. Sentra HAM –UI , Februari 2003. Hlm. 5. Sebagaimana yang dikutip dari United Nations. ----------------. 2004. “’Transnation Organized Crime’: Dalam Perspektif Hukum Pidana dan Kriminologi”. Indonesian Journal of International Law, Volume 1, No. 2 Januari. Hlm. 335. Heath, A. 1976. Rational Choice and Social Exchange . Cambridge: Cambridge University Press. Holloway and Hubbart. 2002. Human Trafficking and Its Potential Environment , Prentice Hall, Harlow, Essex. Irwanto, dkk. 2006. Jeratan Hutang dalam Perdagangan Manusia . Jakarta: Pusat Kajian Pembangunan Masyarakat (PKPM) Unika Atma Jaya, cetakan pertama. Josef Gugler (Ed.). 1988. The Urbanization of the Third World . Oxford: Oxford University Press. Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat, 2004 –2005. Penghapusan Perdagangan Orang di Indonesia . Kementerian Pemberdayaan Perempuan. 2003. Penghapusan Eksploitasi Seksual Komersial Anak, hlm. 26. Kusumawardhani, D.T.P. (Ed.). 2010. Human Trafficking: Upaya Pencegahan dan Penanggulangan Terpadu Terhadap Perdagangan Perempuan . Jakarta: PMB-LIPI. Lewis Holloway and Phil Hubbard. 2001. People and Place: The Extraordinary Geographies of Everyday Life , Pearson Education Ltd., Harlow, Essex. Peter Hagget. 2001. Geography: A Global Synthesis , Prentice Hall, Harlow, Essex. Reginald G. Golledge and Robert J. Stimson. 1997. Spatial Behavior: A Geographic Perspectives , New York: The Guilfod Press.


359

Reksodiputro, Mardjono. 2000. ”Polisi dan Kejahatan Terorganisasi”. Dalam Jurnal Polisi 2. Rob Kitchin and Nicholas J. Tate. 2000. Conducting Research into Human Geography: Theory, Methodology & Practice . PrenticeHall, Pearson Education Ltd., Harlow. Sabon, Max Boli. 2009. Hak Asasi Manusia. Jakarta: Universitas Atma Jaya. Vermonte, Philips Jusario. 2002. “Transnational Organized Crime: Isu dan Permasalahannya”. Dalam Analisa CSIS , Tahun XXXI, No. 1. Wahid, Abdul, dan Muhammad Irfan. 2002. “Perlindungan Terhadap Korban Kejahatan Kekerasan Seksual (Advocate Atas Hak Asasi Perempuan)”. Jakarta: Rafika Aditama. Koran:

Peluang Kerja di Malaysia Dikhawatirkan PJTKI , Kompas, 7 Nopember 2006. Janggal, Penjemputan 19 TKI Bermasalah , Kompas, 10 Oktober 2003. Masih Ada 6.000 TKI Ilegal Ditahan di Malaysia , Kompas, 19 Nopember 1997. Menoreh Noda di Negeri Jiran , Kompas, 27 Juni 2003. SKB Perlindungan TKI Harus Disertai Program Konkret , Media Indonesia, 19 Nopember 2003. Terkait Kematian TKW Asal Pangandaran, Enam Pengurus PJTKI Diperiksa, Pikiran Rakyat, 2 Juni 2005. Perdagangan Perempuan dan Anak yang Belum Terselesaikan , Suara Pembaharuan, 29 Desember 2001. Indonesia Terbanyak Memperdagangkan Perempuan dan Anak Suara ,

Pembaharuan, 30 Mei 2001. Internet:

Gopher: // gopher.un.org/00/ga/cedaw/convention.

360


Kompas Cyber Media Kamis, 27 September 2001, ” Trafficking ” Kegiatan Kriminal, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media Selasa, 3 Juli 2001, Masalah “ Trafficking ” Anak Diprioritaskan Jakarta, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media, Berbagai Pelanggaran Hukum “ Trafficking ” Tak Berlanjut ke Pengadilan, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media, Kamis, 18 Oktober 2001, Perlu Kerja Sama Lintas Sektor untuk Mengatasi “ Trafficking ”, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media, Kamis, 27 September 2001, “ Trafficking ” Kegiatan Kriminal, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media, Sabtu, 2 Maret 2002 Nancy Ely-Raphel: Kami Tidak Bisa Bekerja Sendiri, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media, Waspada! Jawa Timur Ladang Subur “Trafficking ”, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Kompas Cyber Media, Waspada! Jawa Timur Ladang Subur “Trafficking ”, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00. Protokol Pilihan untuk Konvension mengenai Hak-hak anak ditemukan pada www.unhcr.ch/html/menu2/dopchild.htm. Uchida, E. (2002a, June 15). Indonesia’s Major Donors See Slow Progress in Poverty Reduction. Retrieved on January 31, 2003, from http://www.geocities.com. Undang-Undang:

UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. UU No. 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri. UU No. 9 Tahun 1992 tentang Keimigrasian, Sinar Grafindo, Jakarta, hlm. 19. UU RI No. 23 Tahun 2004 tentang Penghapusan Kekerasan dalam Rumah Tangga, Kementrian Pemberdayaan Perempuan, Jakarta, 2004: hlm. 9, 10, 29. Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010

361

UU No. 21 Tahun 2007 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang.

362


Tinjauan Buku:

OTONOMI BIDANG KESEHATAN YANG

SETENGAH HATI

Oleh: Jane KP1

Judul Buku : Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan di Indonesia 2000-2007 (Mengkaji Pengalaman dan Skenario Masa Depan) Editor

: Laksono Trisnantoro

Penerbit

: BPFE-Yogyakarta

Cetakan

: II, Juli 2009

Tebal

: xxii + 376 hlm.

ISBN

: 979-503-518-5

Pendahuluan

Kesehatan merupakan salah satu bagian dari pembangunan bangsa untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia. Hal ini dapat dilihat dari Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2009-2014 yang memposisikan kesehatan berada di nomor 3 dari 11 prioritas pembangunan nasional. Meskipun demikian, pembangunan di sektor kesehatan selama ini masih lemah yang dapat kita lihat dari angka Indeks Pembangunan Manusia ( Human Development Index) negara kita yang berada pada peringkat 112 dari 177 negara di dunia pada tahun 2009. Indikator HDI dalam bidang kesehatan yang mempengaruhi yakni IMR ( Infant Mortality Rate), MMR ( Maternal Mortality Rate), gizi kurang balita dan umur harapan hidup yang mempengaruhi tingkat kesehatan di Indonesia. Permasalahan kesehatan yang kompleks di Indonesia bukan sesuatu yang mustahil untuk diselesaikan. Beberapa contoh permasalahan kesehatan di Indonesia adalah masih tingginya angka kematian bayi yang merupakan contoh 1

Kandidat peneliti pada Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan (PMB)-LIPI. Widya Graha, Lantai IX. Jl. Jenderal Gatot Subroto No. 10, Jakarta Selatan, e-mail: [email protected]


363

nyata bahwa Indonesia berada pada urutan atas di antara negara anggota South East Asia Medical Information Center (SEAMIC), sedangkan angka kematian ibu melahirkan di Indonesia pada tahun 2009 mencapai 307 per 100.000 kelahiran. Angka ini 65 kali kematian ibu di Singapura; 9,5 kali dari Malaysia dan bahkan 2,5 kali lipat dari Filipina. Beberapa permasalahan kesehatan lainnya adalah sebagian besar masyarakat Indonesia masih sulit mendapatkan pelayanan kesehatan yang disebabkan oleh berbagai faktor seperti keadaan geografi, sosial dan ekonomi. Pada saat ini terdapat 7.237 Puskesmas, 21.267 Puskesmas Pembantu, dan 6.392 Puskesmas Keliling. Namun, pelayanan kesehatan masih dirasakan belum mencukupi, baik dari segi keterjangkauan maupun kualitasnya. Keadaan geografi negara Indonesia yang terdiri dari ribuan pulau merupakan salah satu tantangan dalam upaya pembangunan nasional terutama dalam pembangunan kesehatan. Ketersediaan sumber daya manusia di bidang kesehatan juga menjadi permasalahan yang masih belum terselesaikan. Apabila dilihat dari ketersedian jumlah tenaga kesehatan, misalnya pada jumlah dokter sampai tahun 2009 adalah 40.000 orang sedangkan indikator idealnya adalah tersedianya 94.376 dokter dengan kondisi ideal 1:2000-2500 orang penduduk dan berdasarkan jumlah tersebut sangat tidak ideal untuk saat ini dimana rasionya adalah 1:4000 orang penduduk. Demikian juga pada tenaga perawat yang juga tidak ideal dimana sampai tahun 2009 adalah 117 orang per 100.000 penduduk dengan indikator idealnya adalah 276.049 perawat. Dilain sisi, anggaran kesehatan yang dialokasikan oleh pemerintah hanya berkisar 2,3% dari total APBN setiap tahunnya. Meskipun WHO telah menyarankan agar setiap negara mengalokasikan anggaran kesehatan sebesar 5% dari total APBN. Tetapi dari APBN 2009 yang berjumlah Rp1.037,1 triliun, anggaran Departemen Kesehatan mendapatkan Rp 20,3 triliun atau 2,8 persen dari total APBN 2009. Untuk menyelesaikan berbagai permasalahan kesehatan yang ada, maka pada tahun 2010, Depkes telah menyusun empat isu pokok kesehatan yang menjadi agenda utama, diantaranya: adalah peningkatan kesehatan masyarakat dalam program MDGS; peningkatan pembiayaan kesehatan untuk memberikan jaminan kesehatan masyarakat; pengendalian penyakit dan penanggulangan masalah kesehatan akibat bencana serta peningkatan ketersediaan, pemerataan dan kualitas tenaga kesehatan terutama di daerah terpencil, tertinggal, perbatasan dan kepulauan (DTPK).

364


Desentralisasi Kesehatan: Sebuah Solusi?

Berbagai macam penyelesaian dan ide-ide inovatif telah dikemukakan termasuk ide desentralisasi kesehatan yang diharapkan dapat menjadi solusi penyelesaian dalam keanekaragaman kondisi kesehatan di Indonesia. Untuk melaksanakan desentralisasi kesehatan diperlukan keseriusan dari berbagai pihak terutama departemen kesehatan karena pembangunan kesehatan yang bersifat regional harus diaktifkan bukan dikendalikan dari pusat (sentralisasi), apalagi Depkes tidak akan mampu untuk mengendalikan sekitar 400 kabupaten/ kota di seluruh Indonesia. Desentralisasi Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, adalah penyerahan wewenang oleh Pemerintah Pusat kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam bidang kesehatan berarti memberikan peluang yang lebih besar kepada daerah untuk menentukan sendiri program dan alokasi dana pembangunan kesehatan di daerahnya. Dengan sistem desentralisasi diharapkan program pembangunan kesehatan lebih efektif dan efisien. Desentralisasi kesehatan sampai saat ini masih menjadi topik yang menarik karena pelaksanaannya masih belum efektif berjalan. Kebijakan desentralisasi kesehatan di daerah masih belum memberikan hasil pada peningkatan kinerja pembangunan kesehatan, yang diukur dengan perbaikan status kesehatan masyarakat dan pemerataan pelayanan kesehatan. Melihat kenyataan ini timbul beberapa pertanyaan, “Apakah desentralisasi kesehatan mampu memperbaiki efisiensi dan pemerataan pelayanan kesehatan?” atau “Apakah desentralisasi kesehatan mampu memperbaiki status kesehatan masyarakat?” Buku yang terdiri dari beberapa penulis diantaranya dari PMPK FK UGM dan dinas kesehatan daerah, membahas mengenai pelaksanaan desentralisasi kesehatan di Indonesia dengan cara melakukan analisis terhadap pengalaman Indonesia selama tujuh tahun terakhir (tahun 2000-2007), menganalisis pengalaman pelaksanaan desentralisasi kesehatan di tiga negara (Uganda, Filipina dan Vietnam), serta melakukan analisa stakeholders dan skenario masa depan desentralisasi kesehatan di Indonesia. Pengalaman Indonesia dalam melaksanakan kebijakan desentralisasi kesehatan dari tahun 2000-2007 dapat direfleksikan sebagai suatu proses yang berjalan secara mendadak


365

( Big Bag policy). Kebijakan desentralisasi di sektor kesehatan terjadi akibat tekanan politik, namun secara teknis sebenarnya para pelaku di sektor kesehatan belum siap untuk melakukannya. Buku yang terdiri dari 4 bagian ini pada bagian pertama berbicara mengenai tantangan hubungan pemerintah pusat dan daerah dalam kebijakan desentralisasi kesehatan. Bagian dua buku ini membahas bagaimana inovasi-inovasi kesehatan yang dikembangkan oleh beberapa daerah era desentralisasi. Bagian tiga mengulas pengalaman tiga negara (Uganda, Filipina dan Vietnam) dalam pelaksanaan desentralisasi kesehatan dan bagian empat mengemukakan aspek politik dan merancang skenario mendatang mengenai pelaksanaan desentralisasi kesehatan. Kebijakan Desentralisasi Kesehatan dan Tantangan Kelembagaan

Bagian satu yang terdiri dari tiga bab ini membahas mengenai tantangan pelaksanaan kebijakan pemerintah pusat dalam konteks desentralisasi yang berisi berbagai problem kebijakan pemerintah pusat yang terkait dengan kebijakan desentralisasi. Beberapa hal yang dibahas antara lain: desentralisasi fiskal di sektor kesehatan, reposisi peran antara pemerintah pusat dan daerah, serta program Jamkesmas. Namun pada bagian ini hanya memuat studi kasus daerah dari desentralisasi fiskal dan tidak memuat penjelasan yang pemerintah pusat lakukan. Pembahasan kedua tentang pelaksanaan program Jamkesmas yang menunjukkan kegagalan pemerintah pusat memahami arti desentralisasi dalam hal pembiayaan. Pada bagian buku ini dipaparkan berbagai permasalahan yang terjadi selama pelaksanaan Jamkesmas diantaranya definisi dasar dari “masyarakat miskin” yang masih menjadi perdebatan, data dan sistem informasi sasaran yang masih belum baku, belum adanya kerjasama yang baik antara dinas kesehatan kab/kota dengan pihak Askes di daerah. Salah satu isu pokok dan saran pada bagian ini yang disampaikan oleh penulis, merujuk pada hasil seminar Desentralisasi Kesehatan di Bali, yaitu adanya tiga hal pokok yang diperlukan dalam pembiayaan kesehatan yaitu berasal dari pemerintah pusat, pemda dan masyarakat. Sesuai dengan pernyataan oleh Moertjahjo (Ketua Asosiasi Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan Daerah), bahwa harus ada beberapa prinsip pembiayaan jaminan kesehatan sosial yaitu: (1) Dana harus tersedia cukup dan dikelola secara akuntabilitas baik dan transparan, pemda harus sharing dana

366


dalam penyelenggaraan sistem jaminan sosial, pemda harus terlibat dalam upaya kendali biaya dan kendali mutu; (2) Meningkatkan komitmen stakeholders daerah yang diwujudkan dengan rencana penyusunan peraturan daerah tentang pengembangan sistem Jamkesda; (3) Diperlukan adanya integrasi yang jelas antara pemerintah pusat dan daerah. Inovasi Kesehatan di Daerah

Pada bagian dua buku ini, berbicara mengenai studi kasus inovasi kesehatan yang telah dilakukan oleh beberapa daerah. Salah satu contohnya adalah inovasi mengenai fungsi regulasi pemerintah untuk sektor kesehatan. Penulis berpendapat bahwa regulasi kesehatan belum dipahami dan belum menjadi prioritas kebijakan pemerintah pusat selama pelaksanaan desentralisasi kesehatan. Hal ini dikarenakan fungsi regulasi masih merupakan peran yang relatif baru bagi dinas kesehatan kab/kota dan provinsi. Salah satu tujuan dari regulasi kesehatan selain meningkatkan status kesehatan masyarakat adalah meningkatkan mutu pelayanan kesehatan dan keselamatan pasien. Untuk pengembangan sistem regulasi kesehatan di daerah, seperti yang dikatakan oleh Walshe (2002, 967-970) dalam perspektif efektifitas regulasi menyebutkan 10 ciri regulasi yang efektif yaitu: (1) Fokus ke kinerja; (2) Responsif; (3) proporsional/ seimbang; (4) Monitoring; (5) Pengaturan konsisten; (6) Biaya pengembangan regulasi; (7) Terbuka, transparan; (8) Enforcement strategy; 9) Akuntabilitas dan indepedensi lembaga regulasi; dan (10) Komitmen tinggi dalam evaluasi dan review. Berbagai ciri tersebut secara bertahap mulai terlihat dalam pengembangan inovasi regulasi di daerah yang mempertegas fokus regulasi ke kinerja pelayanan kesehatan. Akuntabilitas dan indepedensi regulasi dapat ditunjukkan dengan komitmen dinas kesehatan yang tinggi dalam evaluasi, review dan konsistensi implementasi yang telah disepakati. Beberapa inovasi kesehatan lainnya adalah inovasi dalam pelayanan otonomi di Rumah Sakit Daerah dan inovasi dalam pemberian pelayanan berdasarkan kontrak SDM di Rumah Sakit Daerah. Salah satu contoh kasus yang dapat menjadi pembelajaran bagi Rumah Sakit di daerah adalah RSUD Tabanan yang mengalami perkembangan sistem pelayanan yang buruk menjadi pelayanan prima


367

yang berkualitas. Menurut saya beberapa inovasi yang dilakukan oleh RSUD Tabanan dapat menjadi contoh bagi RS di daerah lainnya tetapi pada aspek fase terakhir mungkin di tiap daerah akan mengalami bermacam persoalan yang tidak sama dan dalam bagian ini belum dijelaskan apakah pemda di Indonesia akan menetapkan RSUD sebagai BLUD? dan apakah akan menetapkan RSUD sebagai lembaga tehnis di luar dinas kesehatan. Permasalahan lain yang diangkat dalam pelaksanaan desentralisasi kesehatan adalah masalah ketersediaan tenaga kesehatan. Untuk menangani permasalahan tenaga kesehatan tersebut, Provinsi NAD dan Kabupaten Berau telah melakukan inovasi tenaga kerja kesehatan melalui pendekatan kontrak secara tim ( contracting out ) bukan secara perorangan. Pada bagian ini penulis berpendapat bahwa seharusnya sistem “ contracting out ” dapat menjadi salah satu solusi yang efektif untuk mengurangi permasalahan tenaga kesehatan. Akan tetapi salah satu masalah besar dari sistem ini adalah belum tersedianya tenaga kontraktor atau pihak ketiga yang bersedia untuk menyediakan tenaga kesehatan secara kontrak tim, disamping peraturan hukum yang ada belum mendukung sistem ini secara penuh. Namun sayangnya penulis tidak memberikan penjelasan bagaimana sistem tersebut dapat dilaksanakan dan tidak membedakan antara daerah yang mempunyai kemampuan fiskal tinggi dengan daerah dengan kemampuan fiskal rendah ataupun adanya pengecualian khusus bagi Provinsi NAD yang dengan mudah memperoleh bantuan luar negeri dalam hal kontrak tenaga kesehatan dikarenakan baru mendapatkan bencana tsunami. Menurut saya, meskipun prospek sistem contracting out di era desentralisasi cukup menjanjikan namun harus tetap dilihat dari kondisi masing-masing daerah yang tidak sama. Bagi daerah dengan kemampuan fiskal tinggi dapat melaksanakannya melalui pengadaan pihak ketiga ( system contracting out ) ataupun swakelola yang dilakukan oleh dinas kesehatan kab/kota. Apabila melalui swakelola sendiri maka dapat dilakukan melalui sistem outsourcing, dimana tidak membutuhkan pihak ketiga untuk menyediakan tenaga kesehatan tetapi dinas kesehatan sendiri yang merekrut tenaga kontrak kesehatan tersebut dengan mengajukan anggaran kepada pemda/pemkot dan DPRD untuk penggajiannya. Pelaksanaan sistem outsourcing ini telah dilaksanakan oleh Dinkes Kota Surabaya dengan Pemkot Surabaya sejak tahun 2006. Namun sistem outsourcing ini mungkin hanya berlaku pada daerah yang tidak terlalu terpencil ataupun daerah yang masih

368


memiliki universitas maupun sekolah kesehatan (stikes). Sedangkan pada daerah dengan kemampuan fiskal rendah yang harus lebih diperhatikan adalah lebih kreatif menjalin kerja sama dengan berbagai pihak yang memiliki sumber daya baik SDM maupun anggaran seperti yang dilakukan oleh Kabupaten Yahukimo, Papua yang menggunakan Memorandum of Understanding (MoU). Komparasi Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan: Studi Kasus Filipina, Uganda dan Vietnam

Bagian tiga dalam buku ini mengulas tentang pengalaman beberapa negara (Filipina, Uganda dan Vietnam) dalam pelaksanaan desentralisasi kesehatan yang diharapkan dapat digunakan sebagai bahan pelajaran terutama dalam hal pengelolaan undang-undang dan aturan pelaksanaan; hubungan antara pemerintah pusat dan daerah; peran departemen kesehatan; dampak desentralisasi dan pengalaman dalam konteks isu politik. Namun terdapat hal menarik yang bisa diambil dari pengalaman tersebut yang menunjukkan bahwa peningkatan status kesehatan yang didapat dari desentralisasi kesehatan di ketiga negara tersebut hanya sedikit. Hal ini mencerminkan keadaan diluar kendali para pembuat kebijakan. Isu ini menjadi menarik dikarenakan posisi Indonesia sekarang mengalami perubahan dari arah sentralisasi kesehatan menjadi desentralisasi kesehatan yang mengharap akan terjadi peningkatan status kesehatan di masyarakat. Bagian terakhir dari buku ini lebih banyak berusaha untuk melihat peran pelaku politik, stakeholders dan skenario masa depan pelaksanaan desentralisasi kesehatan. Hal menarik lainnya yang dibahas pada bagian terakhir buku ini adalah membahas mengenai berbagai kemungkinan skenario yang mungkin terjadi dalam pelaksanaan kebijakan desentralisasi di sektor kesehatan. Terdapat empat skenario pertanyaan yang diutarakan diantaranya adalah: (1) Kesepakatan untuk melaksanakan desentralisasi kesehatan; (2) Pelaksanaan desentralisasi kesehatan yang separuh hati; (3) Kesepakatan untuk melaksanakan resentralisasi kesehatan dan (4) Pelaksanaan desentralisasi kesehatan yang tidak terlaksana. Simpulan

Satu kritikan tajam yang disampaikan oleh penulis dalam buku ini adalah bahwa sampai saat ini pelaksanaan desentralisasi kesehatan di


369

Indonesia kemungkinan masih berada pada skenario dua yang tidak ideal. Hal ini dapat dilihat dari berbagai peraturan hukum tentang desentralisasi kesehatan sudah ada namun departemen kesehatan dan elemen pemerintah pusat masih cenderung sentralisasi. Sementara pemda berada dalam sistem yang semakin desentralisasi karena peraturan hukum yang mengharuskan. Secara keseluruhan dari isi buku ini, penulis ingin menggugah perhatian tentang situasi permasalahan yang dihadapi oleh sektor kesehatan selama tujuh tahun pelaksanaan desentralisasi kesehatan (tahun 2000-2007) dan masa depan pelaksanaan desentralisasi kesehatan di Indonesia. Buku ini sangat berguna bagi para stakeholders sektor kesehatan di Indonesia, pengambil kebijakan kesehatan di pemerintah pusat/pemda/pemkot, peneliti maupun dosen ataupun masyarakat luas. Daftar Pustaka

Aitken, J.M.1994. “Voices From The Inside Managing District Health Services in Nepal”. International Journal of Health Planning and Management , 9, 304-309. Laksono T. 2005. Desentralisasi Kesehatan di Indonesia dan Perubahan Fungsi Pemerintahan 2001–2003. Jogjakarta: Gajah Mada University Press. Tjahjono Koentjoro. 2007. Regulasi Kesehatan di Indonesia. Penerbit Andi. Walshe K. 2002. “ The Nise of Regulation in The NHS”. British Medical Journal, 324: 967-70. Desentralisasi Kesehatan RI jadi Pembahasan Menarik di Inggris ( http:// www.berita8.com, diakses pada 15 Maret 2010) Diskusi Tentang Desentralisasi Kesehatan yang Setengah Hati (http: //www.mailarchive.com/[email protected] .../msg0145.html diakses pada 15 Maret 2010). Kematian Ibu dan Bayi di Indonesia Tertinggi di Asia ( http:// www.menegpp.go.id , diakses pada 25 Mei 2010). Nasib Pelaksanaan Desentralisasi Bidang Kesehatan di Indonesia (http://www.ophey.blog-spot.com, diakses pada 20 April 2010).

370


Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan Tidak Serius (http: //www.suara pembaharuan.com, diakses pada 28 Juni 2010).


371

Jurnal Masyarakat Dan Budaya Vol. 12 No. 2010

Recommend Documents