ESCRITOS SOBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

GRUPO DE ESTUDIOS EN CIENCIA POLÍTICA

ESCRITOS SOBRE ADMINISTRACION PUBLICA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLÍN FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS Y ECONÓMICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA MEDELLÍN 2008

PRESENTACIÓN Las tareas de investigación en el departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional Sede - Medellín son un asunto de reciente data, toda vez que el programa académico, a pesar de ser el primero en la ciudad, no alcanza a completar una década y solamente desde el año 2.006 participa en el medio con sus primeros egresados. Esta situación ha despertado una motivación especial (ante los signos evidentes de debilidad) en profesores y estudiantes que encuentran en dicha actividad (la investigación) una fuente de nuevo conocimiento y una posibilidad real de consolidación de la formación profesional de los politólogos y politólogas. Desde el año 2.006, algunos estudiantes y un profesor director ( entre otros profesores y estudiantes en la misma y en otras areas ) se dieron a la tarea de emprender actividades relacionadas con la lectura, discusión, escritura y presentaciones informales ante sí mismos, de temas relacionados con la línea de profundización numero tres del programa de Ciencia Política: Administración pública, gestión, gerencia y políticas públicas, girando alrededor de un proyecto de investigación titulado: “Descentralización política y gestión pública de los municipios del sur del Área Metropolitana del Valle de Aburra.” En el año 2.007, el proyecto fue aprobado por la Dime y con él la motivación se vino en aumento, permitiendo la posibilidad de realizar los primeros ejercicios de elaboración de artículos (primeros para los estudiantes del antes, politólogos del hoy) que al poder ser sometidos a consideración de sus colegas, estudiantes y profesores reafirmaran los primeros pasos en esta actividad tan importante, no siempre resaltada y pocas veces reconocida, sin la cual, la docencia puede verse reducida a una repetición de saberes ya cumplidos. El grupo de estudios en Ciencia Política ofrece a la comunidad estudiantil y profesoral del departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional Sede – Medellín esta su primera producción académica de los estudiantes, la cual en esencia es un producto complementario al trabajo de investigación ya mencionado, el mismo que será concluido y presentado en el segundo semestre del año 2.008. Se debe hacer claridad en el hecho que aquí solamente se incluirán los ejercicios de los estudiantes, diferentes al texto de la investigación, texto en el cual ellos también vienen participando no solamente como auxiliares sino como coautores, en una buena exposición de trabajo colectivo. Los artículos y sus autores son los siguientes: 1. “Administración Pública para el desarrollo integral: una cuestión de interés publico” por el Politólogo de la Universidad Nacional, Juan Guillermo Vieira 2. “El proceso de la descentralización territorial en Colombia” por el Politólogo de la Universidad Nacional, Juan Camilo Montoya

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3. “ ¿Nueva Gestión Pública, la Némesis de lo público en Colombia? por el politólogo de la Universidad Nacional, Hugo Alejandro Álvarez 4. “Administración local: Municipio de Sahagún – período 1.988 – 2.007” por la Politóloga de la Universidad Nacional, Sandra Milena Arteaga El grupo de investigación: “Estudios en Ciencia Política” es un grupo que apenas cuenta con la categoría de Registrado ante Colciencias y está avalado por la Universidad, a través de la Vicerrectoría de Investigación y la Dime.

Gustavo Adolfo Molina P. Director Grupo de Estudios en Ciencia Política Profesor Asociado Departamento de Ciencia Política

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO INTEGRAL: UNA CUESTIÓN DE INTERÉS PÚBLICO Por Juan Guillermo Vieira1 INTRODUCCIÓN‫٭‬ Administración Pública y Desarrollo, dos temas un mismo impacto, el social. En función de lo social en su dimensión pública es que trataremos la relación entre administración pública y desarrollo. El fracaso del discurso neoliberal que desde algunos púlpitos multilaterales y académicos recetó el desmonte y la flexibilización del Estado, la liberalización económica y social con el mercado como asignador principal y la asunción de modelos privados para la Administración Pública, entre otras, con la evidente lesión de lo social y lo público, hace que tengamos, casi como imperativo moral, que hablar de nuevo o con mayor énfasis del papel del Estado y su Administración Pública en el desarrollo de las naciones y en la conservación y realización del interés público. Se trata, en parte, de aportar elementos para construir una Administración Pública “distinta”, reflejo de la nación y de la idiosincrasia institucional, que acentúe la singularidad de nuestra cultura política, incluyendo por supuesto, los desarrollos teóricos y las experiencias de las diferentes etapas del pensamiento y la práctica administrativa. Distinto implica un cierto juicio de valor a lo que hay. En realidad pensamos que lo que tenemos como Administración Pública adolece de contenido propio, en dos sentidos: por un lado el escaso aporte de pensadores autóctonos, sea por la escasez de los mismos o por la ortodoxia excluyente que anatematiza de revolucionario a quien propone ideas “diferentes” a los intereses establecidos. Por otro lado, la escasa participación de la sociedad en la construcción de su propia institucionalidad, sea como consecuencia de nuestro régimen político centralista, elitista y consociacionalista, al que no le interesan las mayorías sociales no más que en situaciones de legitimación, o por la misma falta de cultura política y la apatía ciudadana hacia la práctica política de los políticos de siempre. Esto es lo que ha dado pie para que tengamos una administración pública débil. Este escrito se divide en cuatro partes. En la primera citaremos tres definiciones de Administración Pública con el fin de resaltar en todas el interés público como eje común, haremos un recuento de lo que en la evolución de la disciplina, hoy en día se consideran los diferentes momentos paradigmáticos, nos interesa especialmente el modelo a superar, el actual modelo managerial privado, y el modelo emergente. En la segunda parte nos ocuparemos del concepto de desarrollo, miraremos algunos aportes importantes rescatando aquellos elementos que constituyen lo que consideramos debe tener una propuesta de desarrollo integral. Continuaremos con una reflexión sobre el interés público y algunos de los aspectos que consideramos deben dar forma a este 1

El autor agradece al profesor y a los Politólogos que como compañeros, estudiantes y como profesionales han compartido con su grupo de investigación el aprendizaje de los primeros pasos del quehacer investigativo. Gracias a todos ellos por sus comentarios sobre este artículo. ‫٭‬El artículo cuenta con varias citas de textos en inglés. Todas son traducciones libres del autor.

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concepto con miras a hacerlo vital en el ejercicio público y en la acción política gubernamental para el desarrollo. Por último, tipo conclusión, haremos una síntesis de los elementos aportados que consideramos esenciales en la elaboración de una propuesta más firme para una administración pública que represente el interés público. Nos hemos propuesto dos objetivos principales: primero, retomar y reforzar el concepto de interés público como sustento de la Ciencia de la Administración Pública y de la práctica de los administradores y funcionarios públicos, esta reafirmación del concepto involucra principalmente dos aspectos: a) el diseño de estructuras administrativas que respondan a una finalidad colectiva asociada con el desarrollo y b) el carácter de los servidores públicos como facilitadotes y cocreadores del interés público. El segundo objetivo, ligado al anterior, consiste en presentar elementos que refuercen la hipótesis de que el desarrollo es una manifestación y aspiración esencial del interés público, que se relaciona con la teleología de la existencia y con la aspiración humana hacia un bienestar mayor. En este mismo sentido queremos unir esos dos objetivos partiendo de una concepción del Estado también como una manifestación concreta del interés público en una etapa del desarrollo humano, derivando de ahí la idea de que la Administración Pública no es más que una herramienta que se da la sociedad a sí misma para el cumplimiento de las necesidades que surgen de los mayores y complejos niveles organizativos que alcanza la humanidad en su proceso. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Nos interesa una Administración Pública no sólo técnica y éticamente bien definida sino con claridad respecto a su razón de ser. Por esto empezaremos citando algunas definiciones de autores conocidos con el fin de demostrar que a todas subyace un claro interés por lo público y lo social. La Administración Pública tiene múltiples definiciones dependiendo el enfoque desde donde se defina y el objeto de estudio que se le asigne.2 En nuestro caso no vamos a ocuparnos de ningún punto de vista particular, a no ser que lo podamos llamar tradicional, en el sentido de que retoma elementos de la tradición administrativa en toda su variedad, que pueden servir de base para la intervención práctica. Nos interesa principalmente subrayar aspectos comunes a definiciones diversas que enfaticen el adjetivo pública. La primera definición que citaremos es la de Charles Jean Bonnin, en 1808, del que dice Omar Guerrero fue el primero en hacer una “conceptuación científica de la Administración Pública…”3 Dice Bonnin en su obra Principios de Administración Pública: “La administración pública es la autoridad común que (…) ejecuta las leyes de interés general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden público.”4 La Administración Pública en este sentido es una consecuencia del desarrollo social indisolublemente unida al devenir estatal como una relación social. De ahí la fuerza con que Bonnin se expresa respecto al carácter, sino total, principalmente social de la nueva 2

SÁNCHEZ González, Juan José. La Administración Pública como ciencia: su objeto y su estudio. Ver capítulos III, IV,y V para ampliar esta discusión. Plaza y Valdés editores. 2001. 3 GUERRERO, Omar. Administración Pública. Artículo, revista Léxico de Política. 2000. http://www.libertadexpresa.com/bonnin/articulos/APlexico.pdf 4 BONNIN, Charles Jean. Principios de Administración Pública. Cita de Omar Guerrero en Teoría Adttiva. del Estado. Cap. 1 pág. 7 de versión digital: www.libertadexpresa.com/bonnin/libros/TAE.pdf.

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ciencia, que como tal tiene como razón de ser la atención de los problemas sociales. Del mismo modo se concibe como sustentadora de los desarrollos alcanzados que le dieron su nacimiento y de nuevos desarrollos que permitan seguir con el progreso social. La segunda definición que citaremos proviene del ilustre colombiano Florentino González, quien en 1840 publicó Elementos de Ciencia Administrativa, libro que para el Profesor Guerrero, “… representa un suceso de enorme importancia universal para La Ciencia de la Administración…”5 al igual que considera a su autor como el fundador de la ciencia administrativa en Ibero América. González empieza el primer capítulo de su libro definiendo la Administración Pública como “… la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que tengan el carácter de públicos, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido en una nación para manejarlos.”6 La similitud de estas dos definiciones no es casual, González basó la escritura de su libro en la obra mencionada de Bonnin y en La Democracia en América de Tocqueville. Encontrar en ambas definiciones expresiones como leyes de interés general… interesantes al orden público en la primera e intereses y negocios sociales… públicos en la segunda, corrobora la concepción del valor del interés público como subyacente a la naturaleza de la ciencia administrativa. El profesor Guerrero, en un capítulo titulado La Ciencia de la Administración: Ciencia del Interés Público, expresa la configuración de lo público de la siguiente manera: “(l)a interacción de los individuos en el espacio comunitario crea la asociación que se plasma en el interés público, cuya conservación como tal requiere de un gobierno que toma cuerpo en la administración pública, teniendo ella el natural cometido de conservar a los individuos, a sus relaciones y a la asociación en que se arreglan estos vínculos individuales.”7 De este modo empezamos a resaltar lo que es el meollo de este escrito respecto al rescate para la administración pública de lo público como razón de ser. Complementaremos estas definiciones con una tercera. Más de 130 años después de que Florentino González escribiera su libro, Charles Debbasch8 dice: “La Administración Pública es el aparato de gestión de los asuntos públicos, cuya buena marcha permite la realización de objetivos definidos por el poder político. Constituye la organización que se otorga todo grupo social evolucionado. Es el instrumento de cohesión y de coordinación indispensable, sin el cual la sociedad se desmorona. La administración, por naturaleza, está subordinada a fines que le son externos. El papel de la administración, sus estructuras y sus métodos dependen de la sociedad en que se encuentra inserta, …”9 Resaltamos de las definiciones aquello que alude a la administración pública en función de lo público; nos enlazamos así con la noción de interés público tal y como la promueve el New Public Service (NPS), modelo hacia el que queremos llamar la atención y al cual nos referiremos bastante en este artículo, especialmente por hacer del interés público el eje de su propuesta y por que pretende superar, integrándolo, el New 5

GONZÁLEZ, Florentino. Elementos de Ciencia Administrativa. ESAP. 1994. Introducción pág 16. Ibid. Pág 75. 7 GUERRERO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Cap. II. Oxford University Press. 2000. México. Versión digital: www.libertadexpresa/bonnin/libros/TAE.pdf 8 Ex Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Aix-Marseille. Francia. 9 DEBBASCH, Charles. Ciencia Administrativa. 1975. pág 25. Citado por Juan José Sanchez González en La Administración Pública como Ciencia. Cap. III Pág 111. Plaza y Valdés editores, 2001. 6

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Public Management (NPM) como paradigma imperante dentro de la Administración Pública actual. El New Public Service10 (NPS) es una propuesta de modelo alternativo de administración pública. Alternativo al viejo modelo de administración pública y especialmente al New Public Management (NPM), modelo dominante en los últimos 30 años en el mundo. Este modelo se sustenta en la tradicional afirmación de que el gobierno somos nosotros, premisa de la cual extrae el interés público como razón única y fundamental sobre la cual se estructura la propuesta del NPS. En el texto del cual extraemos los principales elementos del NPS se presentan lo que los autores consideran son las principales características (las veremos más adelante) de la “Vieja Administración Pública” en relación al NPM, arguyendo que mientras este último se compare con las características señaladas, siempre parecerá mejor y deseable seguir las directrices del NPM. Los autores aducen que múltiples académicos han señalado las falencias, contradicciones, vicios y perjuicios para lo público y la sociedad del NPM. Por lo que proponen el NPS como un nuevo modelo de comparación deseable desde todo punto de vista sobre la aplicación descarada e irreflexiva de prácticas del sector privado, de los negocios y del comercio a lo público. Lo peor, dicen los autores, no es que se trasladen ciertas prácticas de un sector a otro sino que se trasladen los valores del sector administrativo privado al sector público. Motivados por la presentación del NPS mostraremos a continuación los elementos característicos de los tres modelos o “paradigmas”, hoy más aceptados, en la evolución de la ciencia de la Administración Pública. TRES MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1- La “vieja” Administración Pública. Denhardt y Denhardt11 hablan de Old Public Administration refiriéndose a lo que ha venido a implicar negativamente, “burocracia, jerarquía y control”, características que a su vez se han señalado como causas de deficiencia, ineficacia, derroche de recursos etc. En Colombia, entre otros países, la vieja administración pública se relaciona, principalmente, con corrupción, politiquería y clientelismo, lo que no implica que esas prácticas se hayan extinguido de nuestro sistema administrativo al aplicar el NPM. El artículo citado empieza usando la analogía del bote para simbolizar el Estado, continuando con la presentación que hicieron Gaebler y Osborne12, dos fervientes promotores del NPM a principios de los 90, en la cual hablan del siguiente modo: “aquellos que dirigen el bote tienen más poder sobre su destino que aquellos que lo reman” (p.549). Aunque puede catalogarse como reduccionista, con esta analogía se ejemplifican los tres modelos que se contrastan en el texto. La “vieja administración pública” remaba el bote, le interesaba mantenerlo a flote, el NPM pretende dirigir, guiar el bote, mientras el NPS se pregunta por la propiedad del bote, ¿de quién es el bote? La respuesta es que es de los ciudadanos, “el gobierno pertenece a los ciudadanos” y agrega “con los ciudadanos al frente el énfasis no debería colocarse en si dirigir o remar el bote gubernamental, sino más bien en la construcción de instituciones 10

DENHARDT, Janet V. y DENHARDT, Robert B.The New Public Service: Serving Rather Than Steering, Revista Public Administration Review, Nov/Dic 2000, Vol. 60, Nº 6. Pág. 549-559. 11 Artículo citado. Pág. 550. 12 Autores de Reinventing Government en 1992, libro que dio pie a toda una vertiente teórica dentro del NPM. Hay edición Paidós en español de 1994.

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públicas caracterizadas por la integridad y la responsabilidad” (pág 549). El NPS marca la diferencia respecto a los otros dos modelos al notar que en estos el control del bote sigue estando en manos de los administradores, que son los que escogen los objetivos y las políticas. Aunque se acepta que no hay unanimidad en el mundo académico respecto a la caracterización de la “vieja administración pública” los autores sugieren los siguientes postulados como propios de ese modelo: - La administración pública es políticamente neutral, se valora la idea de la competencia neutral. - El centro de actividad del gobierno es la prestación directa de servicios. La mejor estructura organizacional es una burocracia centralizada. - Los programas son implementados a través de mecanismos de control de arriba hacia abajo, limitando en lo posible toda discreción. - Las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo posible, limitando así la participación ciudadana. - La eficiencia y la racionalidad son los valores más importantes en las organizaciones públicas. - Los administradores públicos no juegan un rol central en la formulación de políticas y en la governanza; más bien se encargan de la ejecución de los objetivos públicos. - El trabajo del administrador público es descrito por el acrónimo POSDCORB de Gulick (p. 551 y 552).13 Con estas características es que pretende compararse el NPM. Como veremos después de señalar las características del NPS, nuevos elementos emergen para una comparación más comprensiva de la supuestas fortalezas del NPM, dejando mucho que desear. 2- New Public Management. Nos vamos a detener un poco más en la consideración de este “cuasi” modelo, para tratar de mostrar sus principales debilidades, como necesidad imperiosa para poder pensar en la construcción de algo diferente. Aunque pareciera que sobre el NPM hay mayores acuerdos entre los académicos sobre lo que el concepto engloba, la realidad es lo contrario, ya que abarca una amplia variedad de ideas, prácticas y significados en muchos casos contradictorios unos con otros. Por motivos diagramáticos e ilustrativos citaremos dos versiones sobre lo que se consideran son las principales características de este paradigma. En primer lugar los muy conocidos postulados de Christopher Hood:14 - énfasis en la práctica de habilidades administrativas para un activo, visible y discrecional control de la organización (libertad de manejo) - estándares y medidas de rendimiento explícitos, a través de la clasificación de objetivos, metas e indicadores de éxito; - un cambio, de la utilización de controles de entrada y de procedimientos burocráticos a reglas de controles de salida medidos por indicadores cuantitativos de resultado 13

Acrónimo famoso propuesto por Luther Gulick en 1937 para resumir los 7 procesos de la gestión. Las siglas se refieren a Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting y Budgeting. 14 HOOD, Christopher. Citado por Hiromi Yamamoto en New Public Management- Japan´s practice. Pág 8. 2003. www.iips.org/bp293e.pdf

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un cambio de los sistemas de gestión unificada a la desagregación o descentralización de unidades en el sector del servicio público introducción de una mayor competencia en el sector público a fin de reducir costos y el logro de altos estándares a través de los contratos a término fijo etc; se hace hincapié en las prácticas de gestión del tipo del sector privado tales como los contratos laborales a corto plazo, el desarrollo de planes corporativos, ejecución de acuerdos, declaración de misión etc; énfasis en la reducción de costos, en la eficiencia, en la frugalidad en el uso de los recursos y en “hacer más con menos”.

Estas características son las que muchos autores critican, últimamente con más fuerza, debido a los grandes desbalances sociales que la aplicación de esas políticas han producido en muchos países en desarrollo, incluido Colombia. También desde los países desarrollados han llovido críticas y propuestas de reformulación de la administración pública retomando senderos que no pudieron ser llenados por las propuestas míticas del NPM. Propuestas de administración pública alternativa, sostenible, y de rescate del valor público15, entre otras, se enmarcan en esta búsqueda de sentido de la administración pública, como lo es el NPS, de la que aquí nos ocuparemos. En segundo lugar, como complemento a las características que resalta Hood del NPM, traemos a colación el aporte de David Clark16 que destaca tres componentes principales del NPM: a- Marketisation Introducción de la competencia y el mercado en la producción de servicios públicos. b- Disaggregation Fortalecimiento de la capacidad estratégica central, separando la elaboración de políticas de las funciones ejecutivas. c- Incentivization Creación de incentivos al rendimiento con el fin de fomentar un mayor espíritu empresarial y una mayor atención a la reducción de costos y a la eficiencia institucional. Con los postulados de Hood y los de Clark ilustramos suficientemente los grandes énfasis del NPM. De este modo hacemos evidente sus debilidades, las cuales resaltamos en las siguientes preguntas: - ¿Dónde está lo público del NPM? - ¿En qué momento de la cadena del NPM entra la participación ciudadana y la construcción de sociedad civil? - ¿La gente, la eficiencia o ambos? - ¿Y los derechos fundamentales y el Estado Social de Derecho? - ¿Y lo que no es negocio quién lo hace: ejemplo, servicios básicos a comunidades rurales? - ¿Cliente/consumidor o ciudadano base de la soberanía?

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Aunque ya se empieza a hablar en los ámbitos académicos de un verdadero tercer paradigma del Valor Público que superaría el paradigma NPM, aquí sólo nos referiremos al NPS. Sobre el nuevo paradigma ver el artículo From NPM to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications, de Janine O´Flynn. The Australian Journal of Public Administration. Vol. 66, 3. Pág. 353-366. 2007 16 CLARK, David. Open Government in Britain: Discourse and Practice. Citado por John Wilson en New Management of Public Services: The UK experiene. Viešoji politika ir administravimas. 2004, Nr.7.

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¿Gerentes públicos igual a empresarios: para quién trabajan, qué bien defienden, el propio, el de su empresa o el público?

El profesor de la UBA, Fabian Repetto17 sintetiza cuatro grandes críticas al NPM, que nos ayudarán a responder las preguntas anteriores: a- “Un primer aspecto está relacionado al bajo grado de responsabilidad de los funcionarios respecto de la sociedad. (…) la accountability se reduce a la medición de resultados, por lo que el control de los procedimientos a través de la acción legislativa y/o judicial ven desdibujado su papel. En suma, el modelo de mercado diluiría o desconocería el tema del interés público general; al basarse en un gerencialismo genérico, se ignorarían los objetivos específicos del sector público, diferentes de los de cualquier otra empresa u organización, asociados al alcance de propósitos generales como equidad, justicia etc. b- Un segundo punto refiere a las consecuencias negativas de referenciar prácticas administrativas en términos de que la contraparte es un cliente. (…) considerar al ciudadano como cliente – consumidor implica suponer para aquel el mismo tipo de expectativas que las de los consumidores que tratan con una empresa privada, lo cual debilita su rol como detentador de derechos… c- Un tercer aspecto se asocia a que la descentralización administrativa no está necesariamente ligada a la introducción de mayor competencia, como lo sugeriría en un sentido estricto el nuevo modelo de gerenciamiento. Peters (1996) por ejemplo, reconoce la existencia de una contradicción entre la descentralización, la autonomía que se pretende dar a las agencias y la necesidad de garantizar la coordinación centralizada de las políticas. (…) la descentralización no elimina la necesidad de la coordinación, a la par que no queda claro en este modelo quién es, en definitiva el responsable de las políticas. (…) podría pensarse que la existencia de muchas agencias menores aumenta los costos de transacción cuando deban cooperar entre sí, respecto a las grandes unidades departamentales. d- El cuarto aspecto problemático, que no aparece resuelto en las propuestas cercanas a la “reinvención del gobierno”, se liga con el acotado papel que desempeña la participación de la población en la dinámica de la administración pública. En la concepción del nuevo modelo de funcionamiento burocrático, la participación se concentra en fases relativamente acotadas, sin que desempeñe, por ejemplo, un papel descollante al momento de definir la calidad y cantidad de bienes públicos que ofrecerá el organismo público en cuestión.” A estos cuatro aspectos críticos se pueden sumar otros cuantos, por ahora nos interesaría destacar lo que ya mencionamos en una de las preguntas que hicimos atrás, se trata del tema de los derechos humanos y el Estado Social de Derecho. Además se puede resaltar que cada una de estos elementos se interrelaciona con los otros, por ejemplo la esperanza de la descentralización político-administrativa como propulsora de un renacer ciudadano que se plasme en mayores niveles de participación activa y continua de los grupos sociales. El tema de los derechos humanos y el Estado Social de Derecho es de crucial importancia. Ambos están intrínsecamente relacionados, el Estado Social de Derecho implica que los derechos humanos estén en la columna vertebral del Estado. Los derechos sociales y colectivos garantizados a un nivel básico se convierten en la 17

REPETTO, Fabián. La Administración Pública. Escenario actual estudios y perspectivas recientes. Ejes para una agenda de investigación. Agosto 1998. Dcto 12.

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obligación fundamental de los estados que se autodenominan sociales de derecho, como el colombiano en la Constitución de 1991 en su artículo 1. El problema surge con la receta neoliberal de la “pastilla de chiquitolina” para el Estado, como la única solución al gigantismo y consiguiente inmovilidad del Estado para responder a las “crecientes” e inaplazables exigencias sociales y globales. La contradicción es evidente, ¿cómo responder a esas nuevas exigencias sin Estado? Al parecer uno de los atajos es esperar a que la sociedad misma se ocupe de esos asuntos, pero ¿cómo, con qué herramientas? El NPM y su pretensión de introducir el mercado en reemplazo del proceso político, hemos visto, deslegitima el Estado como arena máxima de lo público a la vez que niega la racionalidad pública de la acción estatal. La racionalidad pública estatal se entiende al reflejarse en su contraria, la racionalidad privada en el sentido del proceso económico; la restauración a niveles aceptables de esta racionalidad requiere el análisis teórico y práctico entorno a la discusión de las diferencias entre el proceso político y el mercado, como dicotomía en disputa por el proceso de asignación social. Respecto al primer elemento Echebarría y Mendoza expresan: “…el proceso político se caracteriza por su preocupación por los aspectos redistributivos y de equidad, la realización de transacciones administración-individuos y administración-sociedad, la ausencia de precios y la falta de correspondencia entre la financiación que recibe determinada organización pública y su desempeño o capacidad de gestión.”18 Por su parte el mercado “se caracteriza por la exclusión de la demanda no solvente, la realización de transacciones individuales entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignación de recursos…”19 Como vimos al enumerar los principales aspectos del NPM, en muchos de ellos queda en entredicho el proceso político y como lo destacamos ya ¿quién se ocupa de los “clientes” insolventes? La Administración Pública seguirá siendo administratio20, no management, y pública, no privada, mientras haya desigualdad y Estado. Bienvenidas todas las técnicas y prácticas nuevas, vengan de donde vengan, cuya contribución mejore el desempeño del Estado y de la Administración Pública con miras a cumplir su finalidad público-social, generando cada vez mayores niveles de inclusión y bienestar social y no convirtiéndose en la causa de mayor pobreza y mayor injusticia social, todo por la protección del libre mercado. 3- New Public Service Ya mencionamos que para tratar este enfoque alternativo nos hemos basado en un artículo titulado New Public Service: serving rather than steering, aparecido a finales del año 2000. Con este mismo título los autores publicaron un libro en 2002 con edición ampliada en 2007 en el que tratan más detenidamente la presentación de este enfoque. Al inicio hablamos algo del NPS, mencionábamos que se presenta como un modelo alternativo a la “vieja administración pública” y al NPM. Agregamos ahora que sus raíces teóricas son las teorías de la ciudadanía democrática, las teorías sobre la comunidad y la sociedad civil, las teorías del discurso y el humanismo organizacional. De este entramado teórico se extraen los siete principios que se insinúan como el sustento del NPS, que veremos son en sí mismos una crítica al NPM. Las principales ideas en que se basa el NPS son: 18

ECHEBARRÍA, Koldo y MENDOZA, Xavier. La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de “Management Público”. Cap. I, pág 22 del libro De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Compilado por Carlos Losada. Publicado por el BID. 1999. 19 Ibid. Pág. 21-22. 20 Para etimología de la voz administración ver Omar Guerrero en Administración Pública, pág. 5. Ya cit.

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1- Servir mas que dirigir. Un papel cada vez más importante del servidor público es ayudar a los ciudadanos a articular y satisfacer sus intereses compartidos, en lugar de tratar de controlar o dirigir la sociedad en nuevas direcciones. 2- El interés público es el objetivo no el subproducto. Los administradores públicos deben contribuir en la construcción de una noción colectiva y compartida del interés público. El objetivo no es encontrar soluciones rápidas impulsadas por las necesidades individuales. Más bien se trata de la creación de intereses y responsabilidades compartidas. 3- Pensar estratégicamente, actuar democráticamente. Las políticas y programas para la satisfacción de las necesidades públicas pueden ser más efectiva y responsablemente llevadas a cabo mediante esfuerzos colectivos y procesos de colaboración. 4- Servir a ciudadanos, no a clientes. El interés público resulta del diálogo acerca de los valores compartidos, más que de la agregación de los auto-intereses individuales. De ahí que los funcionarios públicos no sólo se limiten a responder a las demandas de los “clientes”, sino que también se centren en la construcción de relaciones de confianza y colaboración con y entre organizaciones. 5- Accountability (rendición de cuentas) no es simple. Los servidores públicos deben prestar atención a mucho más que el Mercado; también deben considerar las leyes, los valores comunitarios, las normas políticas, los estándares profesionales y los intereses de los ciudadanos. 6- Valorar la gente, no solo la productividad. Las organizaciones públicas y las redes en que estas participan, es más probable que tengan éxito en el largo plazo si funcionan a través de procesos de colaboración y liderazgo compartido, basado en el respeto por todas las personas. 7- Valorar la ciudadanía y el servicio público por encima del emprendimiento empresarial. El interés público es realizado mejor por servidores públicos y ciudadanos comprometidos en hacer contribuciones significativas a la sociedad en lugar de por empresarios actuando como si el dinero público fuera el suyo propio. (Pág. 553-556) El interés público es el eje central del NPS. Un interés público no determinado jerárquicamente, ni por el mercado, un interés público construido continuamente a través del diálogo y la participación ciudadana, dos cualidades reflejo de una sociedad desarrollada política y socialmente. Un interés público que refleja los valores compartidos de la ciudadanía expresa de algún modo los objetivos y estrategias sociales que esta elige para sostenerse y evolucionar en el tiempo, y esto no es más que la elección de una forma de desarrollarse. Revisar el modelo de desarrollo, si es que se tiene uno, ampliarlo a concepciones más integrales y humanas y superar el tradicional relacionamiento del desarrollo con el aspecto económico constituyen parte de los grandes retos de Colombia con miras a superar sus grandes problemas sociales.

DESARROLLO: MÁS DE 50 AÑOS DE MODA Hasta aquí hemos hablado de administración pública. Revisamos sus tres modelos principales y pusimos como paradigma aquel que resalta el interés público como razón

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fundamental de la actividad estatal y de su cuerpo ejecutivo. No se trata de disponer de un modelo ideal a seguir, este no se presenta terminado, nuestro interés radica en la discusión sobre el mismo, especialmente en aquellos aspectos generales a la Administración Pública y que se pueden utilizar como food for thought en la construcción de la Administración Pública “diferente”, propia de Colombia. De cierto modo no estamos recordando nada nuevo, varios de estos elementos son parte de nuestro sistema constitucional que definió un Estado Social de Derecho y unos importantes dispositivos facilitadores de la participación ciudadana, nunca antes vistos. De alguna forma lo que intentamos hacer es reforzar el Estado Social de Derecho, la participación ciudadana y el interés público como ejes a profundizar en nuestra administración pública para que se convierta en valor básico en la producción de verdadera democracia y verdadero desarrollo institucional y social. Citando de uno de los diálogos platónicos a Protágoras cuando dice que “sobre cada cosa hay dos discursos opuestos entre sí” podemos hablar de lo variopinto y antagónico de las diversas y múltiples acepciones y enfoques sobre el desarrollo. Aquí básicamente lo que haremos será delinear el tipo de desarrollo en función del cual creemos debe estructurarse la Administración Pública, en cumplimiento del interés público. En concreto haremos un seguimiento a propuestas que han estado muy ligadas a las Naciones Unidas. El desarrollo como ideal es un horizonte más allá del horizonte, siempre en expansión, hasta perderse para el intelecto en la más pura metafísica sobre la finalidad de la existencia del cosmos y del hombre en él. Nos interesa aquello que puede hacerse desde acá abajo, lo que podemos hacer cada uno como ser humano, en lo individual y en lo grupal y también, y especialmente esta esfera, lo que puede hacer el Estado, “… el desarrollo al que podremos aspirar será el desarrollo de países y culturas capaces de ser coherentes consigo mismas.”21 La historia del concepto de desarrollo tiene sus raíces en las grandes preocupaciones filosóficas del pasado antiguo por el progreso humano. Sus más cercanos referentes lo relacionan con el surgimiento de la economía y de sus principales teóricos en el siglo XVIII. De ahí que se confunda generalmente desarrollo con desarrollo económico. Será con el surgimiento de las Naciones Unidas que el concepto recibirá atención especial y se convertirá en un término cliché a lo largo de la historia reciente del planeta, después de 1950 hasta nuestros días. De esta última parte es que haremos un breve bosquejo de algunos puntos de referencia teóricos en la evolución del concepto. En los primeros tiempos el concepto de desarrollo estaba claramente identificado con el desarrollismo económico, sus demás dimensiones sólo empezarán a ser destacadas, con mayor publicidad, en la década de los 60, como lo podemos constatar por la bibliografía citada por Wilburg Jiménez, al que pronto nos referiremos. Sergio Boisier destaca el pensamiento del economista Dudley Seers como revolucionario en relación a la tradicional visión del desarrollo, hasta ese momento, 1969, en que Seers publica su artículo The Meaning of Development, en el que critica la reducción del concepto de desarrollo al crecimiento económico. Sin embargo al leer el texto de Wilburg Jiménez22 publicado en 1971 encontramos bibliografía en español anterior al texto de Seers, citado por Boisier, con concepciones del desarrollo muy amplias, y muy cercanas a los conceptos de desarrollo posteriores, 21

MAX-NEEF, Manfred; ELIZALDE, Antonio; HOPENHAYN, Martín. Desarrollo a escala humana. Cap. I. Revista Development Diologue. Número Especial. 1986. 22 JIMENEZ Castro, Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo Integral. 1975. 2da ed. FCE.

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como por ejemplo los trabajos del Padre Louis Joseph Lebrel y su economía humana. El Dr. Wilburg Jiménez propone una definición bastante interesante de lo que él considera es la administración pública para el desarrollo integral, dice de esta que: “… es el conjunto de aptitudes y actitudes humanas; de procesos y procedimientos administrativos; de sistemas y estructuras institucionalizados que facilitan la transformación y el progreso, a través de factores educativos, políticos, socio – culturales, económicos y morales de cada hombre y de cada país, de suerte que cada individuo, pueblo y país se eleven de una etapa particular superable a otra más elevada, en términos de satisfacciones para todos ellos. No es un fin sino un medio, quizá el más importante para promocionar y llevar a cabo en cierta medida las acciones de la transformación.”23 En 1975 la fundación Dag Hammarskjôld publicó What Now: Another Development, texto en el que se adelantaron importantes asuntos que han sido retomados posteriormente y que hoy son bastante populares entre los estudiantes y practicantes del desarrollo. Citamos una parte de ese documento para mostrar que contiene aportes que siguen siendo válidos en una perspectiva de desarrollo integral como ideal. Dice este documento: “El desarrollo es un todo; un proceso cultural, integral, cargado de valor; que abarca el ambiente natural, las relaciones sociales, la educación, la producción, el consumo y el bienestar. La pluralidad de caminos al desarrollo responde a la especificidad de las situaciones cultural o natural; no existe una formula universal. El desarrollo es endógeno; se origina en el Corazón de cada sociedad, que se basa primero en su propia Fortaleza y recursos, definiendo soberanamente la visión de su futuro, cooperando con sociedades que comparten sus problemas y aspiraciones.”24 (Subrayado nuestro) Será con la propuesta del Desarrollo a Escala Humana (DEH) de Manfred Max-Neef25 y sus colaboradores que el concepto de desarrollo amplía sus horizontes más allá del ámbito meramente académico para abrirse completamente a una nueva perspectiva que podemos denominar integral. Además este enfoque del desarrollo pretende más acercarse al “abajo” social, a los ciudadanos y a las comunidades micro, más que al Estado y a los elaboradores de políticas. Es más un enfoque de abajo – arriba. Tres son los pilares que sustentan la propuesta del DEH: necesidades humanas, autodependencia y articulaciones orgánicas, tres pilares que a su vez descansan en la participación ciudadana como principio democrático por excelencia justificador de un desarrollo más completo. -El primer pilar alude a la orientación del DEH. “un DEH, orientado en gran medida hacia la satisfacción de las necesidades humanas.” -El segundo pilar alude a los medios: “…es mediante la generación de autodependencia, a través del protagonismo real de las personas en los distintos espacios y ámbitos, que pueden impulsarse procesos de desarrollo con efectos sinérgicos en la satisfacción de dichas necesidades. (pág. 57)” - El tercer pilar se refiere a varias articulaciones. ⊕ De lo micro con lo macro ⊕ De la planificación con la autonomía ⊕ De la Sociedad Civil con el Estado 23

Obra citada. Introducción. Pág. 14 Fundación Dag Hammarskjold. What Now: Another Development. Revista Development Dialogue. 1975. Pág. 7. 25 MAX-NEEF, Manfred; ELIZALDE, Antonio; HOPENHAYN, Martín. Desarrollo a escala humana. Cap. I. Revista Development Diologue. Número Especial. 1986. 24

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⊕ De lo personal con lo social Cada una de estas articulaciones es en doble vía. Gracias a la confluencia de varios desarrollos teóricos, entre ellos los mencionados anteriormente, y los aportados por los economistas Amartya Sen y Mahbub ul Har, las Naciones Unidas empiezan a publicar anualmente el Índice de Desarrollo Humano (IDH) a partir de 1990, siguiendo básicamente los postulados presentados por estos economistas. En el primer informe se define el Desarrollo Humano como “un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano.” Las tres oportunidades que destacan como esenciales son: 1- disfrutar de una vida prolongada y saludable, 2adquirir conocimientos y 3- tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Siguiendo el DEH, el Desarrollo Humano tiene como objetivo central el ser humano. El IDH se ha convertido en una importante herramienta para evaluar los niveles de desarrollo de las naciones. Mide principalmente tres parámetros, esperanza de vida, educación y nivel de vida, dentro de los cuales se miden diversos aspectos lo que lo hace ser un indicador compuesto. Veremos a continuación algunos apuntes acerca de lo público y del interés público. Delinearemos nuestra perspectiva sobre el tema, ya que la administración pública debe estar siempre orientada al desarrollo integral y este especialmente busca nivelar las necesidades básicas de las grandes mayorías que son las que carecen de las mismas, la noción de interés público estará muy relacionada con el interés de esas grandes mayorías. LO PÚBLICO, EL INTERÉS PÚBLICO Y EL DESARROLLO INTEGRAL El concepto de interés público es de carácter esquivo. A muchos molesta las dificultades que presenta para operativizarlo y hacerlo más asequible a la ciencia social como instrumento explicativo de apoyo y validador. Sin embargo, y desde otro punto de vista son muchos los que reclaman su uso como importante para la conservación del sentido de lo público, tanto para quienes ejercen en lo público como para la ciudadanía en general, entendido como valor básico de la vida social, conservador del horizonte colectivo. Teóricamente tres son las perspectivas interpretativas tradicionales sobre el interés público que consigna Richard C. Box26, ofreciendo al final de su artículo un enfoque integrador de las tres, asignándole a cada una su propio contenido y participación en la reescritura del interés público como concepto válido y tratable científicamente. Estas perspectivas son: la concepción sustantiva del interés público, la agregativa y la que lo concibe como proceso. “La visión sustantiva captura la imagen corriente del interés público respecto a una cuestión pública particular (pág. 596)”. En un punto dado “la perspectiva agregativa provee una instantánea (muy desinformada) de la opinión pública”, independientemente que cada persona ande por su cuenta tratando de maximizar su propio interés, se supone que si hacemos corte en un determinado momento conseguiremos el interés colectivo en ese punto. Dice Box: “en la perspectiva agregativa, lo público es una colección de unidades individuales de pensamiento, separadas, que sostienen preferencias predeterminadas que pueden ser alteradas a 26

BOX, Richard C. Redescribing the Public Interest. The social science journal. Nro 44, 2007. pág 585598.

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través de la publicidad, el mercadeo o la propaganda (p. 587)”. Esta es la esencia de la perspectiva economicista aplicada en la Administración Pública a través del NPM, con las ya mencionadas lesiones a lo público. Por su parte la perspectiva del interés público como proceso “describe el diálogo público en marcha,” ocurriendo y construyéndose continuamente. La descripción del interés público como proceso “…considera los individuos como participantes en un diálogo acerca de lo que está en el interés público y lo que el sector público debiera hacer acerca de ello (…) los individuos son percibidos como personas con intereses, que pueden aprender de la interacción social. En tales interacciones, adquieren nueva información acerca de los asuntos públicos y se enteran de las percepciones y deseos de otros (p. 588).” Richard C. Box considera que en ninguna de estas visiones del interés público, por separado, se da respuesta satisfactoria a las preocupaciones por el contexto societal del interés público, al conocimiento ciudadano necesario para un real interés público proveniente de ciudadanos informados, y tampoco se aclara la dimensión temporal del interés público, cómo cambia en el tiempo. Por eso propone un interés público en el que esas tres críticas se integren en un esquema amplio: el contexto societal debe ser estudiado por los ciudadanos, que de este modo se informan y se afectan; interactuando elaboran continuamente el interés público no como abstracción casi inmutable sino como el proceso mismo que legitima cambios sociales básicos, la perspectiva temporal se involucra así mucho más claramente al hablar de intervalos más cortos. Dada la anterior elaboración sirve de complemento el esquema de Denhardt y Denhardt, en el que asignan para cada uno de los tres paradigmas de la Administración Pública, el “viejo”, el NPM y el NPS, un tipo de interés público propio de cada uno, así: en la “vieja” Administración Pública el interés público está “Políticamente definido y expresado en la ley”, para el NPM “representa la agregación de los intereses individuales”, mientras que para el NPS “resulta de un diálogo acerca de los valores compartidos. (pág. 554.)” Suponiendo interacción, participación y espacio público. Lo usaremos aquí, precisamente, muy cercano al NPS, en el sentido de querer colectivo, expresión de la voluntad ciudadana, independientemente de las dificultades que supone considerar en qué momento la ciudadanía se pone de acuerdo sobre lo que quiere. Tal vez por estas mismas dificultades sea importante retomar el concepto hermano o padre del interés público, nos referimos a lo público. El concepto de lo público ha sufrido muchos cambios a lo largo de su historia, hasta el punto de llegar a significados antagónicos en épocas diferentes. En el ágora griega lo público se dio en la relación que establecían los ciudadanos en el espacio de encuentro en el que se discutían los asuntos comunes a través del diálogo, la expresión del pensamiento individual y la escucha atenta del de los demás. En esta “esfera” construida por todos los participantes se definía la acción colectiva. Ese ideal de encuentro de todos (casi todos) para decidir sobre lo que les compete es prácticamente imposible de poner en práctica en nuestras sociedades con exceso de población, opulencia en unos pocos y exceso de necesidades a corto plazo (inmediata subsistencia) en muchos, lo que hace casi imposible reunir amplias mayorías. La tradición liberal es la principal aportante a las concepciones de lo público que hoy priman. La dicotomía público – privado tiene sus raíces en ella, aunque de tiempo en tiempo y de teórico en teórico se enfatizan unos u otros aspectos o se destacan algunos significados concretos. La concepción liberal en un primer momento redujo lo público a lo político estatal y lo privado a lo socioeconómico, aspecto que opacó otras dimensiones de lo social y que

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con el neoliberalismo tomó nuevo auge, esta visión de lo público es de algún modo justificable desde la perspectiva “burguesa” capitalista del liberalismo clásico. La dimensión política es inseparable de lo social. El liberalismo señalaba que lo político, el poder político, debía proteger que la vida en sociedad, especialmente el comercio dentro de ella, se desenvolviera sin trabas. Más tarde esta perspectiva cambió, la sociedad podía ser tan opresora como el Estado y generar tales condicionamientos, que era imposible hablar de libertad. Es así que la esfera privada se redujo del ámbito socioeconómico al ámbito íntimo y familiar, y la esfera pública se amplió abarcando lo estatal y la sociedad civil. Paradójicamente, de la esfera estatal-público-política en la que se era libre, la libertad pasó a ser un valor que se disfrutaba al máximo en el ámbito de lo particular – privado, menos reglado por el derecho. Nuestra posición respecto a lo público, siempre definido en contraposición a lo privado, sin excluirlo, claramente destaca el interés colectivo, público, sobre el interés individual. La complejidad en la definición de límites y de contenidos de ambas dimensiones hace que cada que se hable del asunto sea necesario contextualizar y significar inmediatamente el sentido que se quiere dar. Con Bobbio27 pensamos que la primera debe primar sobre la segunda, pero no hasta la subordinación total, porque es imposible obligarnos a no pensar y no sentir, sino es por la privación de la corporeidad. Debe primar lo público como construcción social y política que va creando y desenvolviendo el ser colectivo donde cada uno como individuo puede desarrollar su propio potencial, que precisamente debe ser finalidad de la vida colectiva que de este modo se fortalece a sí misma. Es enfermizo desde esta perspectiva el vivir sólo para sí mismo, o creer que se vive así. Hasta el anacoreta es tal en relación a la sociedad que supuestamente deja. Aceptamos que lo público no se agota en lo estatal. El Tercer Sector ofrece interesantes y nuevas perspectivas de expresión a otro nivel de lo público. Pero en el contexto de la Administración Pública consideramos oportuno empezar por el aspecto estatal político de lo público, desde el Estado mismo, incluyendo su dimensión nacional y local, y en segunda instancia considerar los otros alcances de lo público, no porque sean secundarios, incluso pueden ser más importantes; es necesario que precisamente desde el Estado se integren. Una Administración Pública “diferente” necesariamente debe desarrollar mecanismos de respuesta a, y de vinculación de los nuevos actores y espacios que surgen en el proceso de evolución social y de globalización actual; una característica esencial de esa “nueva” administración es que propicia la participación y la integración. Lo público y lo privado son dos polos de un plano cartesiano imaginario, con la diferencia que no hay un punto medio absoluto, identificable como no público y no privado, y sus extremos son lo que conocemos como supremacía total de lo colectivo, sea como irrupción de lo estatal hasta el alma individual misma, o como colectivismo sin Estado tipo anarquismo o comunismo total, en el que lo privado como de lo que se puede decir que es mío desaparece, este último ejemplo como experiencia es desconocido en la historia humana. El extremo de la supremacía de lo privado se define como el individualismo a ultranza, donde todo está en función del más fuerte, que por su misma fuerza se puede apoderar de todo sin consideraciones de bienestar común. En esa línea imaginaria lo público y lo privado se presenta cada uno en intensidades diferentes, oscilando continuamente de un lado a otro. Esto se ejemplifica con la innegable cualidad del ser de cada uno, su pasado, sus tendencias, sus deseos, que no 27

BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Pág. 28. FCE.

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van a desaparecer por más que su trabajo y vida funcione en pro del interés público. Es decir hay coexistencia de ambas esferas en todo momento. Una enfermedad en una persona puede convertirse en una pandemia, en un caso de salud pública. Un chisme, una opinión o una creencia de un ciudadano o el interés personal de una persona con poder mediático puede desbalancear el equilibrio político de una nación, de una institución o de un político en el poder… se convierte así una ocurrencia meramente personal en un caso concreto de perturbación del interés público. Claro que en lo particular un individuo puede querer ser suficientemente amplio, open mind, para que su interés personal coincida al máximo o se amolde al más amplio interés colectivo. Esto es importante, ya que la suma de intereses particulares de individuos que piensan así va a ser muy diferente a la suma de intereses particulares de la teoría que supone a todo hombre o mujer como maximizador de su propio interés. De hecho los tiempos actuales con el asunto del cambio climático en boga, en donde se acepta una cierta incertidumbre respecto al futuro de la humanidad como un todo, como especie terrestre, podrían servirnos para ejemplificar el tema. La suma de los intereses meramente egoístas produjeron la situación actual, puede ser parte de la explicación. El interés público se construye desde el punto de vista de la consciencia social que hace perdurar la vida humana, tanto para cada uno en el tiempo que “la tiene” individualmente, como para aquellos a quienes ama; en esa misma lógica para los que amarán, que aún no están, los que él ahora ama: esto también es sostenibilidad. Una lógica que busca producir “felicidad” sólo para “los míos” es una i-lógica. Esto no significa que tengamos que convertirnos en salvadores de la humanidad, se trata de ampliar los horizontes sin dejar de cumplir el deber que cada uno tiene como miembro de una familia, de una empresa, de una asociación, al ámbito mayor sobre el que normalmente creemos tenemos muy poca incidencia. Aunque pareciera, no nos limitamos en la concepción de lo privado a lo netamente íntimo. Lo privado se expande desde lo íntimo individual hasta el interés nacional de un Estado respecto a los intereses de otros estados en la sociedad de Estados o comunidad internacional. Nos interesa aquella concepción del Estado y de su cuerpo de acción como “representante real o simbólico del interés de todos”28 así no tengamos claro cómo se define y dónde se origina el interés de todos. Aunque participamos de la idea que responde que se da en la abstracción que llamamos espacio público, diferente a espacio público como lugar concreto no poseído por nadie. El interés público requiere esfuerzos colectivos que sean más que la suma de voluntades individuales desconectadas unas de otras; requiere una voluntad individual, jalonada por algún grado de conciencia del bien general, algún deseo de aportar en la construcción conjunta de algo mayor a sí mismo que beneficie a muchos o que contribuye a mayores niveles sociales de equilibrio. Esta perspectiva, desde lo individual, requiere una capacidad especial de renuncia y auto restricción respecto a los siempre acosadores deseos e intereses personales, esto no es más que una cierta descentralización del yo, la capacidad de salirnos de nosotros mismos como centro eje del universo, para vincularnos a contribuir con esa vida mucho más grande que nos trasciende a todos, sea la de nuestra localidad, ciudad, departamento, nación, planeta o universo infinito, a la cual contribuimos buscando el bien de otros. El bien general no puede ser una imposición externa a la comunidad que lo expresa. Es un “contrato” que debe ser establecido entre la misma comunidad o nación, salido de su corazón, porque es ahí que se define aquello que es válido para todos o la mayoría, 28

VARELA, Barrios. Edgar. Desafíos del interés público. Cap. I, Pág. 26. Editorial Universidad del Valle. 2005

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digno de ser buscado como interés general. En este sentido la relación interés público y desarrollo es evidente. La hipótesis que hemos venido manejando es que el desarrollo es una expresión no claramente articulada pero latente del interés público en las sociedades que pretenden construir un futuro “bueno” y una sociedad “buena”. Por consiguiente, y desde la concepción del interés público como resultado del “diálogo acerca de valores compartidos”, no nos parece atrevido afirmar, que los frutos de ese diálogo tienen que ver con “lo esencial” de quienes intervienen y se constituyen en los lineamientos a seguir así como en las correcciones a tomar respecto a lo obsoleto, de este modo se elabora la forma en que los grupos humanos se desarrollan, la forma y los énfasis sociales que determinarán su desenvolvimiento. A continuación, y como conclusión a este aparte, pondremos en consideración algunas ideas básicas del desarrollo integral, que bien podemos concatenar con lo hasta ahora planteado sobre el tema. 1- la etimología de desarrollo nos lleva a la palabra rueda, que indica movimiento, de ahí la tradicional y común concepción del mismo como progreso y avance, en el sentido de movimiento hacia delante. 2- desarrollo integral se entiende como proceso y resultado continuo, pero no propiamente hacia un estado ideal deseado, aunque sin negarlo, sino como el sostenimiento de unas condiciones básicas, que implican equilibrio social. 3- desarrollo integral es sostenible o no se puede considerar como desarrollo. 4- desarrollo integral considera esferas diferentes a las meramente materiales. 5- desarrollo es un proceso resultante de la interacción arriba (Estado) – abajo (Sociedad) y abajo arriba y centro – periferia y viceversa. 6- El desarrollo integral se sustenta en la cooperación. Son las personas las que se desarrollan. Dialogan y participan en la creación de su ser social. Quienes lo van logrando ayudan y jalonan a los atrasados y así se transforman y mejoran los territorios y los grupos humanos en ellos. Esto es cooperación, solidaridad, sustento fundamental para un desarrollo integral. El Estado debe educar para la cooperación en función del crecimiento social general. Desarrollo como tal implica para nosotros al ser humano en todas las dimensiones en que este actúa y que lo integran, así como las dimensiones sociales. Que lo adjetivemos con la palabra integral es sencillamente un intento por retrotraer la multiplicidad de adjetivos que se le han agregado a uno sólo, en el que se incluyen todos. El nuevo problema consiste en asignarle a cada dimensión la importancia que requiere, en el caso que se considere que hay unas más importantes que otras, o en el caso que en determinado momento sea necesario fortalecer una sobre las otras. Desarrollo implica autoconciencia, individual y social cuando hablamos de grupos humanos, por eso es tan importante esta consciencia para el interés público en el sentido que aquí hemos tratamos de reforzar. Nos inclinamos por un desarrollo lento debido a la misma multidimensionalidad que involucra, pero sobre todo por que tiene que ver con cambios concretos y permanentes en los imaginarios mentales colectivos. Debemos reconsiderar la medición de ciertos procesos y no esperar que con encuestas anuales y medición de resultados de un determinado gobierno se nos diga que nos hemos desarrollado o no. Así pues, Estado implica un proceso a largo plazo, diferente a gobierno. Parte de los grandes problemas del mundo subdesarrollado tiene que ver con la falta de esa visión ampliada, de un ideal nacional que jalone y oriente política y socialmente y que unifique a los gobiernos y a la administración pública en su realización.

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CONCLUSIÓN Hemos intentado, en línea con los objetivos propuestos en la introducción, retomar para fortalecer el concepto de interés público dentro de la Administración Pública. Consideramos oportuno que este concepto ocupe el lugar central en la ciencia administrativa como valor básico constituyente de esta y como razón de ser de la misma, desde la perspectiva funcional. Para lo cual presentamos la visión del interés público del New Public Service, en la cual se enfatiza la participación ciudadana y el diálogo, desde donde se da forma a la visión para y desde la sociedad, por la cual se estatuye la institución del gobierno y la administración pública encargadas de conservar y realizar la finalidad colectiva del Estado. Lo hemos dicho, esta finalidad, que se expresa a través del interés público, no es más que una forma de mirar el progreso y la evolución de un organismo social, y a esto lo hemos denominado desarrollo, agregándole el adjetivo integral buscando asumir la complejidad propia del desenvolvimiento humano como proceso multidimensional. Geométricamente ubicamos en el vértice el interés público y en la base el desarrollo y la administración pública, remarcando la dependencia de estos dos del primero, para resaltar su importancia y la necesidad de hacerlo parte inherente de la acción y el pensar político desde el Estado y los gobiernos y desde la sociedad, los ciudadanos y sus organizaciones, especialmente desde estas últimas que son las llamadas a elegir a sus representantes y a hacerles respetar las decisiones públicas con contenido de base, cuando estas sean desvirtuadas por el juego del poder desde los puestos de mando. Finalmente, habremos logrado nuestro objetivo de reconsiderar unas ideas esenciales para la sobrevivencia de lo público, hablando de lo mismo, de política para el desarrollo, pero con sentido y énfasis humano, si al menos, teniendo en cuenta nuestras limitaciones conceptuales, dimos forma clara a las ideas principales.

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New

Public

Management-

Japan´s

practice.

2003.

EL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL EN COLOMBIA Por Juan Camilo Montoya O.

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“La descentralización es un acto político en cuanto de lo que se trata es de la redistribución del poder individual y grupal de los integrantes de una sociedad quienes viven en un espacio geográfico denominado comunidad, municipio o región. En últimas, de lo que se trata con la descentralización, como propósito, es de la democratización del poder en dos sentidos, uno, el del estado, concretado en la democracia como forma de gobierno y otro, en poder ser reconocidos en cuanto ciudadanos deliberantes y participativos, quienes ejercen la democracia como estilo de vida, para construir sociedad y en ella construirse como sujetos políticos.”29 El proceso de descentralización en Colombia ha estado influenciado por diversas situaciones culturales, de orden público y económico. Partimos de la premisa de que este proceso en esencia buscó la autonomía de las entidades territoriales para la prestación de mejores y más eficientes servicios al ciudadano, la participación de los mismos y la consolidación de la democracia. Encontramos así el carácter eminentemente político que ha estado inmerso en la descentralización territorial. En el presente escrito recorreremos por los caminos de la descentralización en Colombia, inicialmente haremos un acercamiento conceptual a las diferentes acepciones que existen sobre descentralización, luego un recuento de los principales antecedentes que han estado inmersos en este proceso, sus características básicas y los hitos mas importantes que se han gestado en su desarrollo, finalmente puntualizaremos en algunos aspectos claves del proceso político. LA DESCENTRALIZACIÓN: DIFERENTES ACEPCIONES En su sentido mas simple la descentralización es un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro; la descentralización busca reconocer la pluralidad de la sociedad moderna y como tal intenta dar cabida a diversos centros de poder y decisión respondiendo de esta forma a principios básicos de civilidad política y social. Este concepto tiene varias acepciones: de acuerdo con Cohen y Peterson30 se ha identificado que los países han explorado las siguientes formas de descentralización: la descentralización espacial la cual consiste en la transferencia de recursos e instrumentos a las regiones para promover la actividad económica e industrial en forma tal, que se reduzca o limite la concentración a favor de unos pocos centros urbanos de

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GÓMEZ Díaz, Álvaro. Constitución de sujeto político en y para los procesos de descentralización, Universidad Católica de Manizales, Colombia, 2000 pag. 1.

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COHEN, John M. and. PETERSON, Stephen. (1996) “methodological issues in the analysis of decentralization.” Pág. 24. Cambridge, Harvard Institute for International Development. Citados en el documento del DNP Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: tomo 1:balance de una década, 2002.

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gran tamaño; La descentralización hacia el mercado la cual consiste en la transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios por parte del Estado, hacia los particulares; La descentralización política la cual consiste en la transferencia a las entidades territoriales, de la capacidad de elección de sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local; y la descentralización administrativa que busca la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del Gobierno Central, a los gobiernos territoriales para la provisión de determinados servicios públicos y sociales y para la realización de obras públicas. En la experiencia Colombiana se utiliza comúnmente el término descentralización territorial, para referirse a la combinación de descentralización política con descentralización administrativa Según el Departamento Nacional de Planeación31 existen dos enfoques que sirven para analizar el concepto de la descentralización, el primero es denominado el modelo de elección pública y el segundo es el modelo de agente principal. El modelo de elección pública es básicamente la aplicación de la teoría económica neoclásica al campo de la política. En esta perspectiva se concibe el ejercicio de la política como un modelo de oferta y demanda por bienes y servicios públicos. No se trata por tanto de una modalidad de descentralización sino de un enfoque conceptual aplicable al análisis, tanto de los gobiernos centrales como de los gobiernos locales. De este modo, el gobierno territorial produciría los bienes y servicios que su población demanda y se establece una relación directa entre los beneficios que se reciben y el costo de proveer los servicios, garantizando así la mayor eficiencia pública. En el caso del modelo de agente principal una entidad territorial es fundamentalmente un agente que cumple órdenes de un superior -el principal- que en este caso sería el Gobierno Central. Más que una modalidad de descentralización, es un enfoque que explora los grados de autonomía específicos que tienen los gobiernos territoriales en el marco de una descentralización determinada. Independiente del enfoque, en la descentralización el Estado dirige, coordina y enlaza poderes territoriales, regionales y comunitarios para lograr la estructuración del poder nacional que él encara y representa, en esta medida cuando el gobierno central transfiere a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y decisiones, descongestiona el proceso de gobierno, diluye la centralización y da mayor consistencia al conjunto del Estado y a la sociedad misma; en definitiva un aspecto clave de la descentralización es que constituye un modo para distribuir el poder y esta distribución implica el reconocimiento de que hay fuerzas activas o factores reales de poder a considerar para gobernar mejor. Como afirma Ricardo Uvalle “Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la democratización del poder sea real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para que la forma de gobierno republicano adquiera presencia significativa y democrática. Por los gobiernos locales, la ciudadanía puede tener más y mejor comunicación con las instancias de la gestión pública. La cercanía con el proceso de gobierno es más real y

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Departamento Nacional de Planeación; evaluación de la descentralización municipal en Colombia: tomo 1:balance de una década, 2002

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auténtica, evitando así, una diversidad de filtros e interlocutores centralistas que únicamente divorcian al gobierno de los ciudadanos…”32 El federalismo fiscal versus El pluralismo político En las discusiones sobre la descentralización propuesta por el Departamento Nacional de Planeación es importante resaltar dos perspectivas teóricas que han expuesto argumentos en favor de este proceso. La primera es denominada federalismo fiscal: principalmente es una perspectiva económica enmarcada dentro del campo de las finanzas públicas, sostiene que el Estado debe cumplir básicamente tres grandes funciones: a) estabilización macroeconómica a través de los instrumentos de política monetaria, cambiaria y fiscal, b) redistribución de los recursos y las obligaciones y c) asignación de recursos que comprende la provisión de bienes y servicios públicos. Esta perspectiva se cristaliza a través de la descentralización administrativa la cual tiene como propósitos fundamentales a) aumentar la eficiencia de la organización para el cumplimiento de sus funciones, b) descargar en los niveles inferiores funciones operativas que le permitan a los niveles superiores concentrarse en los asuntos estratégicos; y c) mejorar la toma de decisiones por la cercanía a los problemas, lo cual estimula la iniciativa y el compromiso en los niveles descentralizados lo que permite mayor flexibilidad y mayor rapidez en la toma de decisiones. La segunda perspectiva se le conoce como pluralismo político: es una perspectiva política que considera que la descentralización tiene ventajas a) protectoras por cuanto combate la concentración del poder y las tendencias hacia un poder absoluto, al crear muchos centros de poder- y b) educadoras por cuanto crea espacios para el aprendizaje de la democracia por parte de los ciudadanos. Esta perspectiva se cristaliza a través la descentralización política, la cual tiene como propósito general profundizar la democracia representativa y participativa, mediante la creación de nuevos espacios de decisión electoral y el acercamiento del gobierno a los ciudadanos. Descentralización administrativa y descentralización política “El tema de la descentralización política y administrativa es de importancia creciente. Alude en lo fundamental al concepto de poder. Además de su expresión doctrinaria y filosófica, la descentralización es un sistema de relaciones que dan vida y contenido al ejercicio del poder. Por eso, el poder en su acepción axiológica y cultural es un medio que permite garantizar el modo de vida de la sociedad y el Estado. También contribuye a que los ciudadanos puedan asociarse para convivir con la seguridad de que el Estado es el responsable de garantizarla.33” Según Fernando Garrido Falla34 la descentralización administrativa es una forma de administración indirecta, donde se realizan por parte de la administración directa del Estado, la transferencia de funciones o competencias de los órganos de la persona 32

UVALLE Ricardo. Descentralización política y federalismo: consideraciones sobre el caso de México. http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num7/art2.htm 33 UVALLE Ricardo, ob.cit. Pág. 3 34 GARRIDO Falla, Fernando. La descentralización administrativa, p. 163, (cita que se encuentra en el documento del DNP evaluación de la descentralización municipal en Colombia: tomo 1:balance de una década, 2002)

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jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas…" en esta medida, la descentralización administrativa es un instrumento para el logro de determinados objetivos y por tanto no tiene un contenido específico en sí misma. Depende de la naturaleza del Estado dentro del cual se produce y de los problemas que apunta a resolver. Básicamente la descentralización administrativa puede ser entendida de tres formas diferentes: la primer forma es la desconcentración, la cual es un proceso de transferencia de funciones, recursos y capacidad decisoria del sistema central de una entidad pública a sus dependencias, ya sea que estén ubicadas en la misma ciudad o estén ubicadas en otros sitios del país. Este proceso ocurre dentro de una organización, que tiene una sola identificación legal o razón jurídica, y por ende una misma unidad de mando y dirección, este proceso puede originarse en una organización de cualquiera de los niveles territoriales; la segunda forma es la delegación, la cual, es un proceso de transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del nivel central a unidades que tienen cierta autonomía jurídica y patrimonial. En ocasiones con el fin de mejorar la prestación de determinados servicios, la entidad puede crear otras organizaciones a las cuales les delega ciertas funciones, sin embargo existe una relación de dependencia entre la nueva organización y la unidad original pero con autonomía para ciertos fines. Este proceso suele darse en el orden funcional, cuando se crea adscrita a un ministerio una entidad descentralizada, ya sea establecimiento público o empresa industrial y comercial. También puede producirse a nivel territorial, cuando se crea una corporación de desarrollo regional encargada de la provisión de diversos servicios en un territorio determinado; finalmente la tercer forma es la devolución la cual busca la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión a entidades territoriales con autonomía política, jurídica y patrimonial. El principal rasgo que distingue la devolución de la delegación, es el hecho de que la entidad territorial cuenta con autonomía política para elegir sus gobernantes y tomar las decisiones sobre sus políticas de desarrollo. Para poder entender el funcionamiento de la descentralización administrativa, ya sea en cualquiera de sus tres modalidades hay que tener en cuenta que su funcionamiento está determinado por la concepción que instaure la descentralización política, es decir, que la descentralización administrativa es tan amplia o restringida como amplia o restringida es la redistribución del poder que alimenta a la descentralización política. Su cobertura depende de cómo se desactivan los cotos de poder opuestos a la descentralización política. Sus ventajas funcionales tienen como contexto los usos, costumbres y prácticas del poder que no pueden ni deben desconocerse. Su efectividad no es únicamente operativa, sino que se relaciona con el desempeño institucional que la Administración Pública es capaz de generar. La descentralización política es un camino que recoge la expresión real del poder de la sociedad articulada con las decisiones del Estado; la descentralización política y administrativa se determina por el modo de integrar el poder a través de las instituciones y por la forma en que se organiza y estructura la acción de gobierno. En el caso específico de la descentralización política, el objetivo principal es la democratización de la gestión local mediante la ampliación de espacios de participación La asignación de la facultad de elegir los gobernantes locales y la ampliación de espacios de toma de decisiones por parte de la ciudadanía, es un objetivo político en sí

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mismo, que busca distribuir el poder, reducir su concentración en el centro y consolidar un esquema democrático de gobierno. La descentralización política provoca reacomodos en la estructura del poder y por lo tanto las relaciones entre la Administración Central y las entidades descentralizadas deben ser ajustadas hasta conseguir su estabilidad y correlación institucional. “En el Estado moderno conviven pues, formas de vida central y descentralizada. En las primeras, las centrales, se alude a la unidad civil de la nación y a la unidad política de la sociedad que es el Estado. Las segundas, es decir, lo que corresponde a las entidades descentralizadas, las mismas se configuran mediante una redistribución inteligente del poder. Y tiene que ser inteligente para no provocar tensiones o dislocaciones que dañen los intereses fundamentales del Estado dados por su soberanía y su correspondiente dirección política”35 La existencia de una descentralización administrativa y una descentralización política equilibradas permiten estabilizar el funcionamiento de los gobiernos territoriales, pues si desde la descentralización administrativa la Administración Pública trata con usuarios, con la descentralización política la relación se modifica y la condición de ciudadanos adquiere un contenido político; esto significa que el ciudadano es considerado parte activa del proceso de gobierno y no mero receptor de beneficios o cortesías administrativas. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA El modelo político centralista y administrativo descentralista que existía durante la década de los setenta y comienzos de los ochenta, trajo consigo una serie de agravantes que dejaron descubiertas las deficiencias extremas de la democracia representativa existente hasta este momento; factores como el sistema clientelista en la política, el nombramiento de los alcaldes y gobernadores por sus superiores jerárquicos, las limitaciones a la libertad de expresión y la falta de acceso a la información generalizaron las protestas ciudadanas a través de los paros cívicos y movilizaciones que bloqueaban el transporte y la actividad económica y social de todo el país. En este contexto de crisis política y fiscal surge paulatinamente la descentralización territorial en Colombia. (Véase el cuadro Numero 1)

Cuadro Numero 1 ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA FECHA ACONTECIMIENTO 1886 El país fue definido por la Constitución como un Estado centralizado políticamente y descentralizado administrativamente. 1957 El país experimentó varios cambios políticos que condujeron a un período de violencia a mediados del siglo XX que culminó en la conformación del Frente Nacional. La sucesión presidencial entre ambos partidos duró hasta 1978 y el 35

UVALLE Ricardo, ob.cit. Pág. 3

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1968

1975

1983

1986

1991

reparto de las cuotas de poder terminó definitivamente en 1986 Se reformó la Constitución incluyéndose el término de descentralización técnica o por servicios, lo que significó la presencia legal de las empresas públicas bajo tres categorías jurídicas de acuerdo al grado de participación del gobierno; establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades mixtas Ley 43 de 1975, de nacionalización de la educación, destinó una parte de dicha cesión al Ministerio de Educación para financiar los costos de la nacionalización. La Ley 14 de 1983 acentuó la autonomía tributaria de las entidades territoriales y modernizó y amplió sus bases gravables, especialmente la del predial. La Ley 12 de 1986 señaló que el porcentaje del Impuesto al Valor Agregado –IVA– que se traspasaba a los municipios debía ser creciente Se reformó la Constitución a través del Acto Legislativo No 1 que estableció la elección popular de alcaldes a partir de 1988 La Constitución de 1991 aceleró el que hasta entonces había sido un proceso relativamente lento y adoptó, de un solo golpe, una de las estructuras de Estado descentralizado

Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por el DNP en el informe reseñado en la bibliografía. La evolución a través de la cual surge la descentralización en Colombia podría ser entendida a partir de dos tipos de procesos: el primero es la crisis política y el segundo la crisis económica, ambos con fuertes consecuencias sociales; en cuanto a la crisis económica se resaltan las desigualdades personales y regionales, el deterioro en la provisión de bienes y servicios públicos locales, especialmente en los municipios más pequeños y atrasados. En cuanto a la crisis política se resalta la ilegitimidad en la conformación de los gobiernos locales y demás instituciones gubernamentales, en este momento histórico predomina una especie de democracia representativa restringida y autoritaria, controlada por los partidos tradicionales y con muy reducidas posibilidades de participación para la población y para movimientos alternativos, a su vez, este proceso se ve agravado por la aguda crisis en la prestación de los servicios públicos, la falta de participación ciudadana, y el surgimiento de grupos insurgentes y posteriormente contrainsurgentes, que aumentan la crisis de gobernabilidad. (Véase el cuadro Número 2) En las décadas de los 70 y 80 la clase política de ambos partidos tradicionales (partido Liberal y Partido conservador) acrecentó un reclamo de mayor protagonismo de los dirigentes locales en asuntos territoriales y de política nacional,“ en 1982 los candidatos a la presidencia de la República por el partido Conservador (Belisario Betancur), Liberal (Alfonso López Michelsen) y la disidencia liberal (Luis Carlos Galán) se comprometieron en impulsar la descentralización, aduciendo, entre otras razones, la recuperación de la legitimidad del régimen político y una mayor eficiencia de la administración estatal. En 1983, el tercer encuentro nacional de movimientos cívicos propuso la elección popular de alcaldes y gobernadores, planes de desarrollo en cada

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entidad territorial, participación de los usuarios en las entidades prestadoras de servicios públicos y cabildos abiertos para incentivar la participación ciudadana.”36 Cuadro Numero 2 ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA FECHA ACONTECIMIENTO 1982-1986 Belisario Betancur adelantó un proceso de paz con las organizaciones guerrilleras y promovió diversas acciones de apertura democrática 1990-1994 César Gaviria consolida la descentralización a través de la convocatoria a una Asamblea Constituyente que expidió una nueva Constitución para el país Las demandas de la población por una mayor apertura democrática, uno de cuyos principales componentes es la descentralización, coincidieron con las tendencias globales de reforma del Estado que precisamente apuntan, dentro de sus estrategias, al fortalecimiento de los gobiernos subnacionales El origen de las reformas le imprime, por tanto, un carácter especial a la descentralización territorial y afecta el ritmo y condiciones de diseño La Constitución de 1991 determinó que son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Todas las intendencias y comisarías fueron transformadas en departamentos. Además establece la nueva Constitución, que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan. En 1985 existían 23 departamentos, 4 intendencias, 5 comisarías, un distrito capital y 998 municipios. Actualmente existen 32 departamentos y 1.098 municipios que incluyen los cuatro distritos (Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla). Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por el DNP en el informe reseñado en la bibliografía. En el periodo comprendido entre 1984-1985 el gobierno de Belisario Betancur y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia firman un acuerdo de paz que pretende por un lado estabilizar el orden público y por el otro democratizar el régimen político, de este acuerdo, surge el movimiento político Unión Patriótica que no solo apoyó políticamente la descentralización, sino que se volcó a la conquista de alcaldías, concejos municipales, gobernaciones y asambleas departamentales; posteriormente, los demás movimientos insurgentes (el Movimiento 19 de Abril- M19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores –PRT–, el Ejército Popular de Liberación –EPL– y una fracción del Ejército de Liberación nacional –ELN–) pactaron otros acuerdos de paz que terminarían en reinserciones e indultos que les permitirán a muchos de los antiguos lideres guerrilleros lanzarse a la conquista política de las administraciones locales. Ahora bien, los acuerdos del gobierno nacional con los diferentes sectores de la sociedad colombiana permitirán ambientar las siguientes discusiones entorno a la descentralización, aparecerán temas fundamentales como la elección popular de

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RESTREPO Darío. El futuro de la descentralización en Colombia Agosto de 2002, pág. 15.

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alcaldes, la cesión de 50% del impuesto al valor agregado de la nación a las entidades territoriales y la descentralización de las políticas sociales básicas. Como ya lo hemos mencionado el contexto político, económico y social que condujo a la expedición de las reformas descentralistas se caracterizó por un malestar general en todas las regiones del país, la crisis de legitimidad y gobernabilidad del Estado colombiano se hizo aguda debido al desfase entre las demandas de la población y la incapacidad del Estado para resolverlas, haciéndose urgente refundar el sistema político bajo principios de equidad, inclusión y redistribución económica, política y social. Será el presidente César Gaviria quien abra realmente la puerta hacia la descentralización con la convocatoria en 1991 a una Asamblea Nacional Constituyente que estaría encargada de expedir una nueva Constitución; este proceso daría como resultado una nueva estructura jurídica, política, económica, social y cultural del Estado colombiano, tal y como lo refleja el articulo 1 de la nueva carta magna: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.37 Con la promulgación de la constitución de 1991 se empieza a construir procesos reales de autonomía; bajo principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, se establecería un modelo relativamente más equilibrado de relación entre los distintos niveles de la administración pública. Tal y como lo expresa el artículo 287 de la constitución nacional: "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses". Ahora bien, hagamos un paréntesis que nos clarifique la importancia de esta nueva concepción de Estado, analizando el significado de los conceptos que están insertos en la nueva constitución: Estado Social de Derecho. Este principio tiene dos connotaciones, por una parte Estado Social, cuya figura se inicia a través de las acciones de intervención a partir de los años 30 del siglo XX, las cuales permitían que las orientaciones económicas, lograrían el bienestar general y la justicia social, en su desarrollo se ubica su carácter social, integrado a la tendencia de las exigencias de la sociedad de obtener una serie de derechos sociales, económicos y culturales. Por otro lado Estado de Derecho implica preeminencia jurídica y justicia de las instituciones. República Unitaria. La cual significa que se preserve la unidad nacional, sin desmembrar el territorio y una forma republicana de gobierno. Estado Descentralizado. Este principio se aplica tanto a las entidades territoriales con sus funciones administrativas, fiscales y políticas, como a la acción administrativa de todas las ramas del poder público. Estado con autonomía de las entidades territoriales. Sustentada en los avances que reconocen la gran diversidad regional y geográfica del país, de tal forma que permita proyecciones de desarrollo de diferente orden en el país. Estado Democrático. Significa que el poder Público emana del pueblo estando allí su legitimidad. 37

Constitución Política de Colombia de 1991, Articulo 1.

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Estado Participativo. No solamente esta referido a las acciones de inclusión política, sino que también debe tener un fuerte contenido social, económico y cultural. Bajo este principio, en lo fundamental es que se basa toda la funcionalidad y reglamentación del Control Social. Estado Pluralista. Supone que al interior de la sociedad colombiana, existe una diversidad de intereses, de organizaciones gremiales, comunitaria, étnica, con distintas estructuras y valores en su interior, que implica que trasciendan hacia el acceso por el poder político. La constitución de 1991 también ha consagrado en su artículo 2 los siguientes fines del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general. Garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Defender la Independencia nacional, mantener la integridad territorial, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. En esta nueva constitución queda consignado que el proceso de descentralización en Colombia se desarrollaría desde la Nación hacia las entidades territoriales ya existentes -las cuales tendrían una nueva designación-. Recordemos que al momento de comenzar este proceso las entidades territoriales eran los departamentos, las intendencias, las comisarías, los municipios y los distritos, en 1985 existían 23 departamentos, 4 intendencias, 5 comisarías, un distrito capital y 998 municipios. Actualmente existen 32 departamentos y 1.098 municipios que incluyen los cuatro distritos (Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla), de acuerdo con el mandato del 1991, “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.”38 Ahora bien la descentralización pretendía que las entidades territoriales aumentaran su responsabilidad fiscal, mejoraran su gestión pública, racionalizaran sus fuentes de financiación y lo más importante aseguraran la democracia participativa. CARACTERISTICAS BÁSICAS TERRITORIAL EN COLOMBIA

DE

LA

DESCENTRALIZACION

De manera global podemos afirmar que la descentralización territorial en Colombia se ha desarrollado de una manera más evidente en dos períodos de tiempo (1980-1991 y después de la promulgación de la constitución 1991) y bajo 6 característica básicas, las cuales han contribuido a la consolidación del sistema político colombiano, a continuación realizaremos un esbozo general de estas características: a) Distribución de funciones entre niveles de gobierno En la primera etapa (1980-1991) del proceso de descentralización se comienzan a delimitar funciones entre los municipios y la Nación, principalmente los municipios quedan encargados de la educación, la salud, el agua potable y el saneamiento básico, 38

Departamento Nacional de Planeación. Ob.cit. en la Pág. 2.

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vías, entre otras. En los casos de educación y salud no se asigna la prestación completa del servicio sino la construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura. En la segunda etapa del proceso (después de la promulgación de la constitución 1991), el Gobierno Nacional gracias al mandato de la Constitución y específicamente la Ley 60 de 1993 intenta tener una mirada integral que reorganice las competencias entre los tres niveles de gobierno, teniendo en cuenta las ventajas comparativas de cada entidad territorial. En esta perspectiva se amplían las funciones asignadas a los municipios por ejemplo el pago del personal del sector educativo y de salud, la administración del servicio, y el pago de subsidios en estos y otros sectores. En el caso del departamento se decide trasladar las funciones de administración de los servicios de salud y educación como una etapa intermedia antes de llegar a la municipalización, una vez que los gobiernos locales demuestren capacidad y finalmente se ratifican para el nivel nacional las funciones de planeación, formulación de políticas generales, regulación, dirección, administración. Por otra parte con la aprobación del Acto Legislativo Nº 1 de 2001 y de la Ley 715 de 2001 se afianzó un modelo de "equilibrio jerárquico" en las relaciones intergubernamentales, en dicho modelo el gobierno central ganó una importante cuota de poder de decisión en el diseño de políticas, concentró recursos y ganó atribuciones para ejercer un control “desde arriba” del desempeño administrativo y fiscal de las autoridades municipales y departamentales. b) Asignación de recursos En la primera etapa del proceso las principales medidas fueron el fortalecimiento de impuestos propios de municipios (impuesto predial e impuesto de industria y comercio) y departamentos (impuesto al consumo de cerveza, cigarrillos y licores), mediante medidas de actualización de bases y racionalización de procedimientos (Ley 14 de 1983). Adicionalmente, las normas sobre régimen municipal mantienen la autorización a los gobiernos municipales y departamentales para endeudarse internamente, siempre y cuando el servicio de la deuda no exceda del 30% de los recursos ordinarios. El endeudamiento externo es autorizado por el Gobierno Nacional En la segunda etapa, son incluidas como norma constitucional las transferencias territoriales, las cuales en el caso de los municipios a partir de ese momento se les denominará como participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación y en el caso de los departamentos se hacen unas transferencias de unos recursos (situado fiscal) que previamente serán administrados desconcentradamente en los departamentos por entidades bajo el control nacional. “La transferencia a los municipios dejó de ser una proporción del impuesto a las ventas para convertirse en un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que aumentó del 14% en 1993 al 22% en el 2001. Continuó siendo una transferencia automática sin contrapartida, distribuida por fórmula y condicionada, pero con dos grandes cambios: el primero, la distribución entre municipios, redujo la importancia otorgada previamente a los municipios menores de 100.000 habitantes para darle mayor peso a los factores de pobreza. Se mantuvo una participación especial para los municipios menores de 50.000 habitantes (el 5%) pero la gran masa de las transferencias se distribuyó en un 60% por criterios de pobreza absoluta y relativa, en 22% por población y el 18% restante, por

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partes iguales, por eficiencia fiscal, eficiencia administrativa, y mejoramiento en la calidad de vida. El segundo cambio es una reducción en la autonomía para asignar los recursos recibidos por cada municipio. Ahora, del total que los municipios podían invertir libremente, el 30% debía destinarse a educación, el 25% a salud, el 20% a agua potable y saneamiento básico, el 5% a cultura, recreación y deporte y el 20% restante a una lista de sectores fijados por la ley.”39 Durante esta segunda parte del proceso, el Gobierno Nacional crea en el año 1992 el Sistema Nacional de Cofinanciación –SNC– con el objeto “de orientar las inversiones locales hacia prioridades nacionales y de promover la eficiencia productiva mediante la formulación de proyectos”. Luego en 1994 a través de la Ley 141 de 1994 crea el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y municipios productores y municipios portuarios. Para la asignación de estos recursos las entidades territoriales deben presentar los proyectos a la Comisión Nacional de Regalías; seguidamente en 1997 se define la capacidad legal de endeudamiento como el flujo mínimo de ahorro operacional a través de la Ley 358 de 1997 que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversión. Esta norma es conocida como la “Ley de semáforos”. Finalmente el Gobierno Nacional realiza una reforma constitucional (Acto Legislativo 012 de 2001) y una reforma a la Ley 60 de 1993 (Ley 715 de 2001), con el fin de garantizar recursos estables para las entidades territoriales orientados a la financiación de la inversión social, “sin que se vean afectados por la volatilidad de los ingresos corrientes de la Nación.” c) Distribución del poder político y responsabilidad Como ya lo hemos mencionado la medida más importante durante la primera etapa del proceso es la elección popular de los alcaldes, que hasta ese momento eran nombrados por los gobernadores, por un período de dos años sin posibilidad de reelección inmediata, otras medidas generales que se tomaron para aumentar la participación ciudadana: fue la posibilidad de realizar consultas populares, la participación de usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos, la creación de Juntas Administradoras Locales –JAL– de comunas y corregimientos y la contratación de obras con organizaciones de la comunidad. Durante la segunda etapa, se amplía el período de los alcaldes y gobernadores a cuatro años pero se mantiene la prohibición de reelección inmediata, a través de la nueva constitución se instaura la democracia participativa y aparecen figuras jurídicas como el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el cabildo abierto, los consejos de planeación y de ordenamiento territorial, entre otros. Por otra parte, de los dos períodos del gobierno Álvaro Uribe, 2002-2006 y 2006-2010, se resalta un sin número de reacomodos de poder, producto de la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial, en este sentido es importante traer a colación el informe desarrollado por la Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad, Democracia y Desarrollo Territorial, quien concluye frente a este tema puntual: “el presidente Uribe 39

Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: tomo 1: balance de una década, 2002, pág.: 41

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ha llevado al límite ese modelo concentrando recursos y poder de decisión sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios y departamentos. A través, entre otras cosas, de los Consejos Comunitarios y de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –un verdadero superministerio de la Presidencia- lleva a cabo una buena cantidad de programas de generación de empleo e ingresos, inversión social y construcción de infraestructura, la mayoría de los cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales. De esta manera, no sólo se produce una duplicidad de esfuerzos, por momentos sin ningún grado de coordinación entre los distintos niveles de la administración pública, sino que el gobierno central comienza a intervenir en “terrenos ajenos”, produciendo un efecto de re-centralización de competencias y recursos que pone en riesgo la autonomía de las autoridades territoriales y –más aún- atenta contra la institucionalidad municipal y departamental diseñada por los constituyentes en 1991.”40 d) Capacidad de gestión y asistencia técnica En un primer momento se asignó a la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP–, la responsabilidad de promover el desarrollo administrativo local para lo cual se le asignó una porción de las transferencias a los municipios. Al mismo tiempo se ratificó a los departamentos la función de asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y las entidades nacionales que trasladaban funciones adquirían la responsabilidad de colaborar en el desarrollo institucional. A comienzos de la década de los noventa el Gobierno Nacional, diseñó y puso en marcha el Programa de Desarrollo Institucional de los municipios –PDI– con crédito del Banco Mundial. Durante los últimos años el DNP puso en marcha, entre otros, un programa de mejoramiento de la gestión de los departamentos con cooperación técnica y financiera de GTZ. e) Control y evaluación En la primera etapa se determinó que los municipios deberían formular un programa municipal de inversiones con cargo a los recursos transferidos, programa que debería ser remitido a las oficinas de planeación departamental para su revisión y concepto. Complementariamente se ratificaron a los diferentes órganos de control, funciones específicas de control sobre el uso de las transferencias. Los municipios deberían remitir un informe anual al Ministerio de Hacienda sobre la ejecución de dichos recursos. En la segunda etapa se conservó la obligación de elaborar el plan de inversiones y se estableció que debería prepararse un informe semestral que debía ser difundido a la comunidad. El ministerio público, por medio de la contraloría general de la república y la procuraduría general de la nación empiezan a ejercer control y evaluación a las entidades territoriales por medio de sus oficinas regionales, además empiezan a tomar gran relevancia las veedurías ciudadanas, en el control ciudadano a las entidades públicas f) Coordinación 40

Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad, Democracia y Desarrollo Territorial. La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia, seminario: 20 años de la descentralización en Colombia presente y futuro, 2006, pág. 4 y5.

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Durante la primera etapa se hizo un esfuerzo por crear una instancia de coordinación del proceso de descentralización que agrupara las entidades vinculadas. En la segunda etapa, por directiva presidencial, se asignó a la Vicepresidencia la labor de coordinación de la descentralización, pero fue una asignación transitoria. Posteriormente la coordinación política quedó en cabeza del Ministerio del Interior y en la actualidad se realiza por medio del Departamento Nacional de Planeación. DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA “La descentralización del Estado colombiano fue uno de los cambios políticos más importantes en la segunda mitad del siglo pasado, comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma del pacto frente nacionalista en 1957 o la expedición de la nueva Carta Política en 1991. Fue una reforma necesaria. Quienes la impulsaron en ese entonces entendieron que el Frente Nacional había dejado una herencia negativa en un doble sentido: de una parte, el Estado se mostraba cada vez más incapaz de enfrentar con éxito los grandes problemas del país, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades sociales y regionales. De otra, el pacto bipartidista había puesto de presente algunos rasgos indeseables del régimen político, que minaban su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de atención a las necesidades de la población y la exclusión política de grupos diferentes a los partidos tradicionales”41. Como lo hemos mencionado el cambio del modelo centralista al descentralizado estuvo acompañado de una serie de procesos sociales críticos que dejaron al descubierto la existencia de dificultades estructurales en el sistema político colombiano; el problema de la legitimidad y la gobernabilidad se veían reflejados en el ambiente tenso que se vivía en el país; en pro de mejorar el desarrollo institucional, creando mecanismos incluyentes de participación ciudadana el Estado central inicia la democratización de la vida local. El proceso de descentralización en Colombia ha poseído tres componentes básicos: a) el político (elección popular de alcaldes y gobernadores), b) el fiscal (transferencia aproximada del 50% de los ingresos corrientes de la nación a los municipios y departamentos) y c) el administrativo (traspaso de la nación a los gobiernos locales, las políticas sociales en salud, educación, agua potable, saneamiento básico, recreación, cultura y deporte.) en esta medida podríamos catalogar la descentralización como un proceso de carácter integral que afecta en profundidad el sistema político, las finanzas estatales y la prestación de los servicios públicos básicos a la población. La esencia fundamental de la descentralización ha sido desarrollar la autonomía territorial basada en la autogestión y el aprovechamiento de las ventajas competitivas y comparativas de cada región, fue diseñada para hacer rendir los recursos existentes, por medio de inversiones más asertivas y acordes con las necesidades de los ciudadanos, implica en el fondo la distribución del poder entre el Estado central y los entes territoriales, lo que supone garantizar un alto grado de autonomía para el ejercicio del poder local, por supuesto esta autonomía es relativa y derivada del carácter unitario del Estado colombiano. 41

Ibíd. Pág.: 14

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Ahora bien, en su desarrollo histórico la descentralización territorial en Colombia ha sido un proceso que se ha caracterizado por tener diferentes objetivos, conforme van cambiando las necesidades de las personas, se ha ido pasando desde una posición muy conservadora hasta posiciones extremadamente liberales, las cuales en la actualidad están nuevamente siendo renovadas, sin embargo, bien podríamos explicar el cambio en los objetivos de la descentralización a partir de dos etapas: la primera etapa, que comprende desde comienzos de la década de los ochenta hasta la promulgación de la Constitución de 1991 y la segunda etapa después de la promulgación de la constitución de 1991; en la primera etapa predomina la descentralización administrativa -bajo la modalidad de devolución- y descentralización política con énfasis municipalistaterritorial en la elección de alcaldes y gobernadores. En la segunda etapa hay un mayor énfasis sectorial, hay un rescate político de los departamentos y un mayor ajuste fiscal. (Véase el cuadro Número 3).

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Cuadro Numero 3 OBJETIVOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA FECHA OBJETIVOS ACONTECIMIENTO Consiste en descentralización Primera a) Aumentar y mejorar la administrativa -bajo la modalidad de etapa provisión de infraestructura de devolución- y descentralización política 1980bienes y servicios locales en su con énfasis municipalista y territorial y en 1991 conjunto dejando libertad a las la elección de gobernadores. Se observa entidades territoriales para un enfoque integral por cuanto se expiden escoger los sectores medidas en los diferentes campos: funciones, recursos, responsabilidad prioritarios; política. En términos de los recursos b) Redistribuir con énfasis en transferidos a los municipios, se otorgó los municipios; el elevada autonomía en el marco de un departamento prácticamente no grupo de funciones establecidas por la ley. se reformó; c) Impulsar la democratización de la vida local. la a) Garantizar la provisión de Continúa la descentralización segunda unos niveles mínimos de administrativa, pero con una mirada de etapa, educación, salud, agua potable conjunto de los tres niveles de gobierno, después y saneamiento básico, mayor énfasis sectorial y rescate político de 1991 principalmente, en condiciones de los departamentos. Dentro de esta los de mayor eficiencia; segunda etapa se produce durante los objetivos b) Garantizar mayor equidad últimos años un período de ajuste fiscal se dirigen entre departamentos y que busca principalmente corregir los a municipios; desequilibrios financieros que enfrenta el c) Apoyar a los municipios proceso y recuperar flexibilidad fiscal pequeños pero con menor para el Gobierno Nacional. énfasis que en la etapa anterior; d) Focalizar hacia la población más pobre; e) Incrementar la democracia representativa y participativa Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por el DNP en el informe reseñado en la bibliografía.

En definitiva el proceso de la descentralización es un tema demasiado amplio que ha resignificado el valor de las instituciones colombianas, el sistema económico, social y cultural, sin embargo tal y como lo habíamos mencionado en la introducción del presente texto a continuación resaltaremos el tema del proceso político dentro de la descentralización en Colombia. EL PROCESO POLITICO “Será sin duda la participación un instrumento clave para transformar la gestión pública, y resolver problemas como el uso ineficiente de los recursos, la corrupción, la falta de información adecuada, la ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el

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presente. Los alcances del proceso de descentralización se han visto limitados por el fenómeno de la violencia que afecta a las autoridades territoriales de diversas maneras; las cifras al respecto son escalofriantes: la guerrilla asesinó a 29 alcaldes, 65 concejales y 12 diputados entre los años 1987 y 1995, y secuestró a 112 alcaldes, 58 concejales y 18 diputados entre 1988 y 1995. De acuerdo con la Federación Colombiana de Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejercicio de su cargo entre 1986 y el 2005, mientras que 21 fueron asesinados después de que terminaron sus períodos”42 La descentralización permitió la apertura del mapa político colombiano el cual se sumía en la debilidad del presidencialismo, el centralismo y el bipartidismo, con la reforma del 1986 que permitió la elección popular de alcaldes y gobernadores los partidos y movimientos políticos no adscritos al partido Liberal y Conservador han ganado cargos de representación popular, tanto en pequeños municipios como en las principales ciudades y gobernación del país. El mantenimiento tradicional de las mayorías electorales por parte de los partidos Liberal y Conservador ha ido decayendo demostrando un alto grado de descomposición de la unidad nacional y territorial de tales organizaciones políticas. Hoy en día encontramos en el nivel territorial varios candidatos liberales disputando una alcaldía o varios conservadores disputando una gobernación, por medio de la figura de movimientos independientes que se muestran como las nuevas alternativas de poder; sin embargo en muchos casos no pasa a ser mas, que un sofisma de distracción, lo que demuestra que en definitiva, la elección popular de mandatarios locales ha acelerado el proceso de descomposición y atomización de los partidos políticos tradicionales, particularmente del Liberal y del Conservador. “El resultado político de la descentralización es entonces contradictorio. Por una parte, ha generado un sistema político más pluralista, pero también más atomizado. Es propia del pluralismo la diversidad; ese no es el problema, sino la naturaleza de tal diversidad y las condiciones para su expresión. La pluralidad que se expresa en virtud del proceso eleccionario local es toda aquella que nos habita, es decir, liberales y conservadores de todas las corrientes y facciones, alternativos de derecha, centro e izquierda, movimientos sociales, indígenas, negros y religiosos, líderes empresariales, de clases medias o de extracción popular; así como también la toma o, por lo menos, la presión de los gobiernos locales por todas las fuerzas irregulares que se disputan poder en Colombia: insurgencia, contra insurgencia y traficantes de cultivos ilícitos. Tal es el sentido de la ganancia en representatividad facilitada por la descentralización.”43 Con la intención de reducir los efectos de atomización política, en el año 2003 se realiza una reforma cuyo fin es disminuir el número de listas y partidos que se presentan al proceso de elección popular. Un efecto inmediato de esta reforma es que los partidos políticos saquen un porcentaje de votos mínimo para poder mantener su personería jurídica. Esta reforma ha posibilitado mayor agrupamiento de los movimientos políticos en grandes partidos, por ejemplo el partido político de izquierda polo democrático es el resultado de movimientos como alternativa democrática, polo independiente, MOIR, similares casos podemos encontrar en partido como ALAS Equipo Colombia, donde se realiza una gran alianza entre el partido antioqueño equipo Colombia con el partido 42 43

Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad… Obra citada. Pág. 14. RESTREPO Darío, Obra citada. pág.:9

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Alas de origen costeño. Sin embargo, generalmente estos procesos de unidad son motivados por factores electorales y no por dinámicas de modernización y democratización de las organizaciones políticas. En materia de participación ciudadana nos encontramos con una prolongada dispersión de las normas que regulan el ejercicio de la participación, excesiva reglamentación de los espacios, los actores y los procedimientos, un buen ejemplo es la ley 134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participación, cuya aplicación en temas como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la presentación de iniciativas legislativas ha sido imposible Otro asunto que cuestiona el desarrollo de la descentralización política en Colombia ha sido, que las principales leyes de descentralización les exigen a todos los municipios los mismos deberes y derechos sin importar si tienen 10 mil, 100 mil, 500 mil o más millones de habitantes. En esta medida los efectos son perversos pues aumentan la ineficiencia de la administración pública y el despilfarro de sus capacidades. De ahí que algunas entidades territoriales sean incapaces de asumir las funciones transferidas y otras exceden en posibilidades las delegaciones recibidas, es decir mientras algunos municipios se reconocen con escasos recursos financieros, humanos e institucionales para gestionar ante dependencias nacionales y extranjeras obras y programas, existen otros municipios con mayores capacidades técnico-financieras. En este orden de ideas otro factor problemático que aparece entorno a la descentralización política es la imposibilidad de integración entre municipios vecinos y entre departamentos vecinos cristalizando las diferentes modalidades de ordenamiento territorial (las áreas metropolitanas, las regiones y las provincias). Este proceso no ha sido posible debido a la falta de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que lo permita; la inmovilidad normativa que ha bloqueado el mapa geográfico institucional no se explica por una carencia de interés en el tema, resulta de un inacabado proceso de negociación ya que están en juego muchos intereses como la repartición de rentas estatales, la jefatura de las instituciones, los lugares espaciales en los que se conforma la representación electoral y la articulación política entre el centro y la periferia. Varios esfuerzos se han escuchado desde las diferentes zonas del país, sectores políticos, empresariales, universitarios, y organizaciones sociales y populares de los diferentes departamentos promueven movimientos de integración política, casos como los de la histórica zona cafetera, los empresarios y políticos del norte del departamento del Valle del Cauca, políticos del Cauca y Nariño, entre otros, son el vivo reflejo de una geografía cambiante que hace cada vez mas difícil establecer los limites territoriales entre una ciudad y otra. Con relación a las políticas sociales el desarrollo normativo apunta sus esfuerzos y el grueso de los recursos nacionales a dos sectores, la educación y la salud en sus niveles básicos. En cierta medida podríamos afirmar que los resultados son exitosos ya que ha existido un aumento en la cobertura de salud y educación en las poblaciones más pobres, un creciente número de planteles y una mayor cantidad de trabajadores vinculados a estos sectores. Sin embargo un tema que es complejo está relacionado con la dificultad de establecer políticas de Estado que compensen las diferencias territoriales en los índices de desarrollo y de necesidades básicas insatisfechas, ya que en la mayoría de los casos se han establecido de acuerdo a la política social del Presidente de turno por

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ejemplo, el Plan Nacional de Rehabilitación, el Plan Pacífico, la Red de Solidaridad Social y el componente de inversión social del Plan Colombia, programas condicionados a las gestiones del candidato de turno. Finalmente uno de los procesos interesantes durante el desarrollo de la descentralización en Colombia ha sido que las organizaciones sociales han volcado su actividad hacia las potencialidades que ha ofrecido este nuevo escenario. Participar en los planes de desarrollo, en la formulación de proyectos de interés social, en programas de lucha contra la pobreza y en el control a la gestión pública estatal marca el paso de muchas organizaciones sociales en todos los territorios. BIBLIOGRAFIA • • •

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Departamento Nacional de planeación; Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Tomo 1:balance de una década, 2002. Departamento Nacional de planeación; Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Tomo 2 :balance de una década, 2002. Departamento Nacional de planeación; Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Tomo 4: balance de una década, 2002, memorias seminario internacional de la descentralización en Colombia 6 y 7 de mayo de 2002. UVALLE Ricardo. Descentralización Política Y Federalismo: Consideraciones Sobre El Caso De México. RESTREPO Darío. El futuro de la descentralización en Colombia (Agosto de 2002). Red de iniciativas sobre gobernabilidad, democracia y desarrollo territorial, la descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia, seminario: 20 años de la descentralización en Colombia presente y futuro,2006. GÓMEZ Díaz, Álvaro. Constitución de sujeto político en y para los procesos de descentralización, Universidad Católica de Manizales, Colombia, 2000.

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¿NUEVA GESTIÓN PÚBLICA, LA NEMESIS DE LO PÚBLICO EN COLOMBIA? Por Hugo Alejandro Álvarez INTRODUCCIÓN La gestión pública se ha convertido en una herramienta infaltable en el discurso de la nueva administración pública, se ha concebido como el mecanismo administrativo al servicio de lo público, como una respuesta gubernamental a las necesidades socialmente identificadas, a raíz de ello la administración del servicio público ha transformado su modus operandi, la eficiencia de esta se ha soportado en criterios de oferta, tomados de los mecanismos funcionales de las técnicas del marketing privado, las cuales han transformado el objeto del Estado, orientándolo hacia el mercado; tal argumento sustenta, la acción conservadora, que manifiesta la necesaria configuración de una alternativa que evite la tiranía gubernamental y el servilismo público, que dominaron el desarrollo del Estado de bienestar. Para dar cuenta de esto, se hace necesario establecer una contextualización que permita la comprensión del fenómeno de manera global, es por ello, que en este artículo abordaremos, en primera instancia, el fenómeno de la crisis del modelo desarrollista, que imperó en América latina hasta la década de los 70, dado que fue con este que comenzó la transformación del mismo en nuestro continente; seguidamente, estableceremos la influencia de fenómenos estructurales como el neoliberalismo, la modernización y la modernidad como discursos movilizados por la globalización, entendida desde la economía y la internacionalización, concebida como la estandarización administrativa; posteriormente, se dará cuenta del proceso de transformación o reforma del Estado, la cual comprende aspectos sociales, políticos, económicos y especialmente administrativos. Para efectos prácticos del ensayo, expondremos de manera sucinta cada uno de los hechos, se hará hincapié en la trasformación y desarrollo del fenómeno administrativo en Colombia, a partir de la observación de los cuatro últimos gobiernos, por medio de sus planes nacionales de desarrollo y su concepción de reforma estatal y en especial de gestión pública. El texto tiene por objeto dilucidar el modelo y los factores que han influenciado la transformación de la administración pública colombiana durante los últimos cuatro gobiernos, a partir de la exploración de los enfoques administrativos que han imperado en la administración pública, los fallos en la adaptación de los mismos y en última instancia postulando una alternativa en la administración pública colombiana. DE LA CRISIS DEL MODELO, HACIA UNA REDEFINICION DE LO PÚBLICO La administración pública ha sido interpretada como “una estructura, que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad,

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mediante la producción de bienes, servicios y regulaciones”44. Definición que se materializó en el marco del modelo desarrollista, el cual imperó desde la década de los 50’s hasta los 70’s, corriente de pensamiento latinoamericana que creó una especie de conciencia regional, que generó la creación de instituciones multilaterales del orden internacional (OEA – BID) y en los contextos nacionales ayudó a instituir organismos de planeación y formulación de políticas de producción e industrialización que revirtieron la composición social de la nación, forjando argumentos sólidos para la defensa de los intereses nacionales, escudados en un pensamiento cepalino o filosofía del BID. La década del 70 marcó un hito histórico, el declive conceptual del pensamiento y filosofía cepalina, y la redefinición del Estado materializado en sus instituciones, no se pudo conjurar la influencia monetarista del modelo neoliberal –nuevo para la época–, que fragmentó la identidad institucional del modelo desarrollista debido a la incapacidad del mismo de controlar los desbalances monetarios y financieros de la estructura productiva que este generó, desatando una alta concentración de capital, descuidando procesos sociales y políticos que se incubaban en la región (América latina). Estas circunstancias plantearon la necesidad de redefinir el modelo de Estado y por ende reformar su modelo de administración pública, una transformación macro estructural, que se caracteriza por su globalidad y por su inmediatez: “proyectos generales que proclaman la intención de modificar en su conjunto la administración pública”45, ello comprende, fenómenos como la transformación del papel y de la estructura del Estado, esbozando de esta manera una dinámica exógena o de primera generación, en la cual “predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero”; y endógena o de segunda generación: “las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural”46. En esta dinámica reformista la administración pública ha venido desarrollando procesos de redefinición como disciplina y como herramienta ante la nueva cosmogonía, influenciada por la globalización económica y la internacionalización administrativa, configuraron un nuevo enfoque de lo público, denominado New Public Management o nueva gestión Pública, un paradigma que intenta desatar el nudo gordiano que el enfoque tradicional de administración pública fue incapaz de resolver, para ello se hace necesario rediseñar el concepto de lo público, y de quien lo ejecuta, ya que este concepto de lo público es “mucho más amplio, heterogéneo y complejo que lo gubernamental” Desde 1812 cuando Jean Bonnin se refirió a la ejecución de las leyes como un asunto necesario a la “gestión de los asuntos públicos, dicho vocablo –gestión pública– se estableció como sinónimo de administración”47, como parte de la misma pero con un matiz secundario, posteriormente durante la crisis del estado de bienestar (70’s), pasó a la antípoda de la misma, un antónimo soportado por la corriente anglosajona del New 44

SETTEMBRINO, Hugo: “Análisis de la Estrategia de la Reforma de la Administración Pública”, Facultad de Ciencias Económicas de la UNCPBA, 1986, Pág. 19. EN MULARZ. Jordán. Teorías de la administración I: paradigmas y debates de la reforma administrativa www.momografias.com 45 MULARZ, Jordán. Teorías de la administración I: paradigmas y debates de la reforma administrativa. www.monografias.com En GROISMAN, Enrique: “Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa”, Buenos aires - Argentina Diciembre de 1988, Pág. 4. 46 OSZLAK, Oscar: “Quemar las naves”, en APORTES, Revista de la Asociación de Administradores Gubernamentales, Año 6, Nº 14, 1999, Pág. 77. 47 GUERRERO, Omar. Nuevos modelos de Gestión pública.

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Public Management (nueva gestión pública), “la cual se presenta en nuestros días como una disciplina fragmentada, que ofrece pluralidad de respuestas y criterios en función de presupuestos y suposiciones de partida que se acepten como validos y concretos a la que se quiere aplicar”48. La nueva gestión pública, tiene su origen en las estrategias corporativas, desarrolladas en la década del 70, en las escuelas comerciales norteamericanas y británicas, configurando un nuevo enfoque, aplicado al sector privado, en donde la competitividad ha servido como impulsor para la renovación y perfeccionamiento constante de los sistemas de gestión, patrocinando la aparición y el progreso de nuevas corrientes. La administración pública tradicional ha sido extraña a las influencias del mercado, no ha atendido los dictados de la economía, la eficiencia y la eficacia, las premisas del modelo tradicional de administración pública se suscribieron a “la satisfacción del imperativo burocrático de aplicación universal y uniforme de las normas, sin reparar mayormente en los recursos, ni resultados”49, contrario a esto, el Management público –New Management public–, se fundamenta en un sentimiento antiburocrático, ya que este se ha convertido en el lastre principal en la administración pública, Octave Geliner propone direccionar la administración pública hacia el mercado y la noción de ciudadano, cliente/usuario, concibiendo la gestión pública a partir de las relaciones con los usuarios sobre la base de eficiencia y las relaciones costo/eficacia, apoyando esta tesis Michael Messenet manifiesta: “La nueva gestión pública debe trascender la racionalización de la función central de dirección y aumentar la racionalización aplicada a la decisión”50, concebido de esta manera la gestión pública –New public management– en relación exclusiva con la racionalización de estructuras y procedimientos, la depuración de técnicas de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de lo público (resultados). El management público es una respuesta a los retos de la modernización de la administración pública, pues esta radica, precisamente, en construir un nuevo enfoque de responsabilidad, que reordene la interrelación entre lo político y lo administrativo, ante la complejidad de la administración moderna, la cual es influida por la internacionalización y la globalización, fenómenos que propugnan por “la estandarización de la administración pública, singular en cada país, pero bajo un mismo marco organizacional y de funcionamiento”51. Es de resaltar, el management público se ha diversificado en multitud de premisas, sustentadas en el comportamiento humano o en la naturaleza de sus organizaciones, para el objeto del artículo nos enfocaremos en este último (modelos de gestión pública gobierno empresarial / post burocrático o modelo OCDE), descritos a continuación.

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Ibíd. Óp. Cit. Ibíd. Óp. Cit. 50 Ibíd. Óp. Cit. 51 GUERRERO Omar. Nuevos modelos de Gestión pública. 49

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MODELO

CARACTERISTICAS OBJETIVO Se sustenta en valores como Accontability Gobierno más (responsabilidad), Empowerment empresarial y menos (empoderamiento) burocrático

El modelo empresarial/po stburocratico o modelo Whitehall

Caracterizado por Instituciones públicas Estado Red austeras, descentralizadas e innovadoras.

Modelo OCDE

Apoyo de entes/organizaciones, sustitutos del estado, las cuales laboran con base a la competencia, libre mercado, dotadas de herramientas no burocráticas, Distinguido a partir de 1979 la organización de cooperación para el desarrollo económico –OCDE– adopta el modelo de gestión gobierno empresarial, bajo un esquema postburocrático a escala global. Fundamentado en un Estado gerencial y una economía de mercado Comparte líneas generales con la Nueva Gestión Pública, pero que acoge a la necesidad nacional, con una orientación muy definida, el cliente / usuario.

transferencia de las responsabilidad pública a otros sectores Configuración de un Estado red, mayor acceso a otros escenarios y mayor efectividad y eficiencia en el accionar, garantiza salvaguardar necesidades públicas

El modelo OCDE ha sido exportado por organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional - Banco Mundial), en pos de afianzar la economía de mercado.

Es claro que la modernización de la administración pública se sustenta en una reforma democrática y progresista, hacia un modelo de gestión empresarial, en la cual la conjunción del estado y el sector no estatal (particulares), lo que genera una redefinición de lo público, buscando tres objetivos, a) Desarrollo económico. b) Distribución de la riqueza. c) Consolidar la democracia. DIRECTRICES EN LA TRANSFORMACION ESTATAL PLANES NACIONALES DE DESARROLLO 1990/2006 Las modernización del aparato estatal se convierte en una prioridad desde el gobierno Barco (1986/1990), su plan de desarrollo, estipula la necesaria transformación en su aparato administrativo (descentralización de funciones y competencias); su función

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(reorganización y fortalecimiento de la planeación, simplificación de procesos y provisión de recursos); y procedimientos (asignación y control de recursos, bienestar del empleado estatal, participación ciudadana, paulatinamente se establece la permutación de la noción de ciudadano por usuario, en el marco de la prestación de servicios públicos. En síntesis, el gobierno Barco da los primeros pasos hacia la aplicación del modelo Nueva gestión pública, dado que postula la transformación del estado desde sus campos de intervención (descentralización), procedimientos, burocracia técnica/éticamente cualificada y calificada –tecnocracia–, la relación estado/privados y el impulso a la participación ciudadana en el control público y la vinculación de la tecnología en el desarrollo integral de la nación. GOBIERNO CESAR GAVIRIA TRUJILLO 1990 – 1994 La década de los 90 se caracterizó por un contexto de cambio interno, nueva constitución política, reforma legislativa, nuevos grupos en el escenario político, la exigencia de las regiones por mayor autonomía y la apertura económica, marcaron el fin de un modelo económico y político agotado por su ineficiencia, enclaustramiento y su alta exclusión política –el desarrollismo–. A raíz de ello, el plan manifiesta el cuestionamiento al papel intervencionista del estado y redefinir el objeto, la forma y campo de acción del mismo a la luz de un nuevo modelo, el neoliberalismo, el cual materializó al mercado como principio ordenador de lo político y lo social, alineado con un estado neoliberal, movilizado por la internacionalización (estandarización internacional administrativa) y la globalización (social, cultural) como factores redefinidores. El estado colombiano durante décadas se había caracterizado por su larga tradición de planeación seria y competente “siguiendo la misma fórmula, extendiendo la penuria relativa de una país subdesarrollado bajo la tolda protectora del estado, para cubrir un campo de actividades, cada vez más extenso con el objeto de llenar los vacios reales o imaginarios”52 , a pesar de ser uno de los estados con mas perspectivas y proyección de crecimiento y desarrollo de la región, el optimismo sobre el estado y su visión particular hacia lo público, su capacidad financiera y su red de funcionarios capacitados para actuar en cualquier terreno económico con resultados relativamente afortunados, obliga a la modificación estructural del funcionamiento del estado, ya que el malestar social había minado la credibilidad institucional, argumento que propendía por dejar de lado la ejecución y centrar los esfuerzos del estado en la formulación coordinación y regulación de las acciones del estado, la ejecución pasaría a manos de los entes territoriales – departamentos y municipios– (descentralización administrativa), con el objeto de desarrollar un mercado de bienes y servicios apto para el contexto nacional e internacional. Para ello se hacía necesario establecer unas condiciones macroeconómicas equilibradas (fiscal, financiera y monetaria), que permitieran desarrollar una reforma en la estructura económica de la nación, la cual fomentaría la eficiencia y la competitividad de la nación, eliminando obstáculos microeconómicos. La apertura económica, conduciría por el sendero del crecimiento y la competitividad, supeditado por la modernización en 52

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional de desarrollo 1990/1994. Prólogo. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 8

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ciencia y tecnología del sector productivo, a través de la infraestructura educativa del país. En correspondencia a ello, redimensionar las instituciones estatales, de acuerdo con las necesidades internacionales se torna imperioso, dado esto el plan nacional de desarrollo 1990/1994 “acorde con el rápido y profundo cambio del país, se debía plantear en sus distintas áreas, el desarrollo y la modificación de sus instituciones, procedimientos (Ley/norma), responsabilidades y competencias (publico/privado) en el marco de una nueva organización de la sociedad”53, de esta manera se busca una crecimiento económico y equidad, a través de un plan que incluía profundas transformaciones, en propugna de la “autonomía de los individuos y del sector privado, a tono con las nuevas corrientes mundiales en el campo económico”54 El objetivo fundamental del plan radica en la “promoción de un ambiente institucional adecuado, para que el sector privado y en general todos los ciudadanos sean los sectores centrales del proceso de cambio y crecimiento”55, en este orden de ideas, el estado se enfoca única y exclusivamente a obligaciones sociales básicas, dejando de intervenir en escenarios de la vida económica, la nueva institucionalidad estatal persigue ser más eficiente y centrada en la solución de problemas (resultados), soportados en la planeación y en los aspectos normativos y de carácter general, por ello su accionar se concentraba en: • Responsabilidades fundamentales (seguridad, legislación y jurisprudencial) • Promoción del acceso a oportunidades económicas y políticas al ciudadano Con esta perspectiva, el aparato estatal le da juego al mercado, la información, el capital humano y las externalidades como factores que dominan hoy el desarrollo y a partir de ellos se promueve la eficiencia en todos los sectores, tanto públicos como privados, afirmando “el estimulo a la oferta e inversión (privada), es fuente de expansión y crecimiento”56, aprestándose a la construcción, dinamización y multiplicación del mercado laboral, de capitales y de bienes, estrategias del plan, a largo plazo, lo cual “ determina, el progreso, la expansión del aparato productivo y la elevación del nivel de vida”57 De esta manera, se establecen las condiciones de una verdadera economía de oferta, y su aplicación a los problemas de planeación, priorizando la acciones y las inversiones del estado en áreas horizontales (salud, vías, comunicaciones); áreas verticales (agricultura, vivienda, industrial) y grupos vulnerables (niños, mujeres, jóvenes), los cuales se asemejan a nodos o articulaciones económicas que tienen mayores efectos multiplicadores, por sus externalidades y su poder de irrigar beneficios en forma general. A raíz de esto se adopta un sistema o esquema para la evaluación de la 53

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional Prologo. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 10 54 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional Capítulo 4. Reformas estructurales. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 10 55 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional Prologo. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 10 56 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional Capitulo 8 más y mejores empleos. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 3 57 Ibíd. Óp.cit.

de desarrollo 1990/1994. de desarrollo 1990/1994. de desarrollo 1990/1994. de desarrollo 1990/1994.

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inversión pública el cual concilia el gasto público con el gasto con el crecimiento y desarrollo económico. Es evidente que las directrices que se establecieron en este plan responden a la influencia de factores como la globalización y la internacionalización, lo cual va a favor de la redefinición del estado, colocando los cimientos de la transformación del mismo en beneficio del mercado y por ende del sector privado. GOBIERNO ERNESTO SAMPER PIZANO 1994 – 1998 El gobierno de Ernesto Samper (1994/1998), establece un esguince al proceso de transformación estatal, dado que instituye la política social como el eje central de las acciones del gobierno, para tal desarrollo se vuelve imperativo realizar modificaciones conceptuales, procedimentales y estructurales a las actividades del estado, que le den viabilidad a la misma política y den una nueva visión de la gestión pública en pro del cumplimiento de los objetivos sociales. La planeación, la evaluación y la responsabilidad de las actividades públicas son concebidos como procesos continuos y participativos en todos los niveles estatales. De acuerdo con ello se establece como objetivo el fortalecimiento de las instituciones estatales a través de acciones que mejoren sus acciones individuales, por medio de seis estrategias: A. Creación de conceptos y categorías estratégicas: unidades de gestión (programas, subprogramas) dotadas de presupuesto, subordinados a objetivos del plan. B. Asignación de responsabilidades: redefinición del papel de los entes institucionales en el desarrollo de la nación (entidades con objetivos claros y concretos), con mayor autonomía. C. Coordinación y cooperación inter e intra-institucional: se establece una unidad de gestión, interinstitucional, la cual consiste en la articulación de las unidades estatales en programas y subprogramas consistentes y coherentes; interinstitucional, coordinación al interior de la institución, direccionada por la política y el superior administrativo. D. Evaluar para aprender: configuración de un sistema de información en cada entidad, la cual permita la retroalimentación de la información y permita la evaluación de las acciones E. Capacidad técnica e innovación del estado: modernización tecnológica en la prestación de los servicios, desarrollando una nueva cultura de los servicios públicos, eficientes y eficaces de cara a un beneficio social. F. Gerencia social : esta consiste en el conocimiento que permite conducir a una organización hacia la obtención de metas y objetivos determinantes en el desarrollo social mediante el eficiente uso de los recursos, para ello se hace necesario capacitar a quienes se encargan de aplicar tales programas y proyectos, coadyuvados por el sector social, en el cual se manifestaran estas acciones.

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Empleo, como eje trasversal del plan de desarrollo, “es punto vital de encuentro del desarrollo económico y social”58 implica, una estructura macroeconómica sana, lo cual dinamice la económica a partir de mejorar la competitividad del aparato productivo en los mercados nacionales e internacionales, cualificando y calificando el empleado, generando ingresos. La política social, fomentó la pequeña propiedad y la economía solidaria, elevar el nivel educativo y la capacitación de la población mas pobre, en aras de darle una incursión viable al mercado laboral • Gasto social a la población mas pobre • Creación de mecanismos de apoyo al empleo a sectores mas pobres Este gobierno se caracterizó por reafirmar conceptos de política sectorial, y política social como ejes trasversales del desarrollo, dado que “el interés gubernamental se dirigió a aspectos organizativos y en el desarrollo constitucional, que recoge la necesaria mejora y modernización del aparato estatal”59, en este orden de ideas, se manifiesta la necesaria interrelación de la política social y la política económica, y lo correspondiente a decisiones sobre los mismos, por su indudable interdependencia, por ello el gobierno establece el crecimiento con equidad, objetivo fundamental del gobierno con una construcción mínima e igualitaria de condiciones de vida y participación. GOBIERNO ANDRES PASTRANA ARANGO 1998 - 2002 Andrés Pastrana durante su mandato denominado “cambio para construir la paz” retoma el camino hacia la reforma del estado, se convierte para este gobierno una política de estado, dado que los altos índices de irracionalidad organizacional, la ineficacia en la prestación y cumplimiento de servicios, el inadecuado uso de los recursos públicos, el creciente déficit fiscal y la alta corrupción, deslegitimaban el accionar de la administración pública. Con este diagnostico se postuló una reforma administrativa, bajo tres líneas, a) reforma y racionalización estructural, b) Eficiencia en la prestación de servicios y cumplimiento en la función pública y c) competitividad del servicio civil, integradas, unidas y orientadas a los procesos anteriores (gobiernos) y adecuadas a la normatividad constitucional y legal. a) reforma estructural: se sustenta en la ley 489 de 1999, en la cual, se determina el papel de los sectores de la administración pública central y por ende la restructuración, supresión o fusión de los mismos órganos gubernamentales, de acuerdo con los objetivos de estas organizaciones (alcanzados o transferidos), evaluaciones de gestión administrativa (recomendaciones sobre su viabilidad) y la fusión de organismos en pro de mayor eficiencia y eficacia de estos. b) Eficiencia en la prestación de servicios y cumplimiento en la función pública: lograr un equilibro fiscal en la administración pública resulta urgente para este 58

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional de desarrollo 1994/1998. Prologo. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 10. 59 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan nacional de desarrollo 1994/1998. Capitulo 9 – Buen Gobierno. (Cibergrafia. www.dnp.gov.co) Pág. 15.

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gobierno, por ello se orientan todos los esfuerzos hacia la gestión eficiente y eficaz, lo cual mejora la prestación y el cumplimiento de los servicios públicos, para ellos se hace necesario el control de gastos (eficiencia y calidad en el gasto) control de la corrupción y el despilfarro, todo ello en el marco de los principios y mecanismos de la gestión privada, con el propósito fundamental de encauzar la administración pública hacia una nueva gerencia/gestión pública. c) Competitividad del servicio civil: si bien la burocracia estatal ha sido protegida en la última década se hace necesario establecer modelos de evaluación para la planta de personal, con el fin de racionalizar recursos de funcionamiento, prestación de servicios y cumplimiento de funciones, por ello se pone en vigencia la ley 443 de 1998 (ley de carrera administrativa) en aras de hacer una depuración administrativa. Esta dinámica debía ser legitimada por una estrategia de participación, por ello se plasma la evaluación y control social un modelo de gestión por resultados, la cual sustentada en la democracia participativa propugnada por la Constitución de 1991, con el ánimo de controlar y justificar las decisiones de los procesos públicos, por ello se acuden a los mecanismos de control ciudadano como escenario de participación y control de las acciones de gobierno. Bajo este escenario se postula una gestión pública por resultados (rendición de cuentas), con el fin de que sus acciones puedan ser evaluadas (legitimadas) públicamente, buscando no solo la ampliación del desarrollo técnico de la administración pública sino ampliando el espectro de la democracia. Sumado a todo ellos se hacía necesario recuperar la estabilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica, dada la crisis de 1997 (crisis de la economía de los países del sudeste asiático), se presentan una serie de reformas para el ajuste fiscal, financiero, realineando la estructura macroeconómica del país para los 4 años siguientes, ello conlleva a que se establezca el escenario adecuado para dar pie a la transformación del estado, ya que este gobierno generó los medios para la inversión privada, a través de la participación de este en las obras de infraestructura La corrupción, la politiquería, el clientelismo y la ineficiencia de las instituciones han sido los argumentos que los gobiernos desde 1990 han esgrimido para desarrollar transformaciones institucionales en la administración pública, dado que estos producen gastos desmesurados de recursos, descoordinación entre entes estatales que se materializan en la atención deficiente e ineficaz de la población. GOBIERNO ALVARO URIBE VELEZ 2002 - 2010 El gobierno de Álvaro Uribe Vélez, no es la excepción, bajo el argumento de aumentar la gobernabilidad, establece una seria de políticas en pro de reformar la administración pública, de la relación interregional, y una mayor descentralización, con el objeto de impulsar el crecimiento social y económico sostenible, tutelado por conceptos como la austeridad administrativa, la eficiencia y los resultados, este último ítem es trasladado a los ciudadanos, dado que ellos serán los llamados a realizar el control político de los procesos administrativos.

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El programa para la renovación de la administración pública consta de tres objetivos, bajo una nueva cultura de administración pública, orientada a resultados, descentralizada y participativa (nueva cultura de gestión de lo público, descentralización y desarrollo territorial, fortalecimiento de la participación ciudadana). Para la modernización de la estructura estatal, este gobierno implementó el programa de renovación de la administración pública (PRAP) el cual implementó dos reformas; una vertical, guiada por la directiva 10 de 2002 (redefinición de funciones, redimensionamiento de la estructura estatal y renacionalización de su planta de personal y sus gastos); la transversal (modernización de las prácticas e instrumentos de la gerencia pública –gerencia por resultados–, a la luz de los conceptos y estrategias de la gerencia moderna). La reestructuración del estado, desarrollada en este gobierno ha comprendido 141 entidades públicas vendidas, reestructuradas o fusionadas, lo cual ha generado 362 mil millones hasta 2004, bajo este escenario, me atrevo a afirmar que la transformación de la administración pública en Colombia ha caído en un neo/institucionalismo mecanicista, en donde la reducción, función y operación de los entes estatales se ha convertido en una patología de la transformación, soportados por conceptos de eficiencia, eficacia, resultados y participación que marcan el camino de ese mismo modelo adaptado de manera forzada a un escenario con particularidades muy espaciales. La reducción del estado y de su burocracia profesionalizada no garantiza de ninguna forma, una respuesta más efectiva a situaciones socialmente problemáticas y la delegación de los asuntos sociales a terceros no lo garantiza, puesto que dirimir tales situaciones, configurando un estado corporativo, supeditado a los intereses particulares. EL LASTRE DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA La modernización del Estado en nuestro país ha tenido su fundamento en lo normativo/jurídico y tecnológico, dejando de lado el factor cultural de las estructuras organizacionales y su influencia en el escenario de lo público, esto se ha manifestado en la sociedad, bajo este presupuesto, la reinvención de lo publico y su aparato estatal, va en pro de la configuración de un gobierno empresarial, concebido desde el mercado, sujeto a valores como la competencia, el rendimiento, resultado, caracterizado por su descentralización, coadyuvada por una burocracia especializada, cuyo objetivo es una administración pública, eficiente y rentable, que satisfaga las necesidades del usuario/ciudadano, todo ello constituye la reinvención del Estado y de lo público. La transformación estatal y la de sus organizaciones implican, la redefinición del enfoque evolucionista, que ha imperado en la administración pública colombiana, caracterizado por sus cambios paulatinos de sus estructuras, supeditadas al tiempo y a los factores de poder, lo cual generan un escenario de incertidumbre, no apta para la dinámica generada a principios de la década de los 70, en la que se materializó la crisis del estado de bienestar y la crisis de identidad de la administración pública. El contexto mundial exigía reinventar el gobierno, a partir del modelo gerencial/empresarial, estructurando, las organizaciones públicas competitivas, descentralizadas, política y económicamente estables, en el marco del libre mercado, parámetro que comenzó a direccionar el ritmo mundial, acelerado, complejo y estructurado. Esta dinámica, requería de un cambio en la concepción de la administración pública, basado en un enfoque “planeación del cambio a gran escala”60, aparentemente, 60

MARIN, Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública colombiana. Revista Extensión cultural. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá – julio 1998. Pág. 85

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sustentado en el análisis estratégico de los desajustes políticos, tecnológicos y económicos del Estado, bajo este presupuesto se hacia imperiosa la modernización del estado, a partir de cambios substanciales, en su estructura, relaciones de poder, liderazgo, gerencia y responsabilidad social, lo que configura un cambio de concepción de lo público, sujeto a una perspectiva estructural/estratégica, posibilitando el cambio a gran escala. El cambio estructural del aparato estatal tanto macro como micro estructural se remite al objeto misional del estado, rediseñado a partir de la participación y articulación con los sectores privado y social o tercer sector, sobre los cuales se descargaría la misión técnico/productiva dejando solo la misión político/cultural, al Estado, ello garantiza que el papel del mismo, se remitiera única y exclusivamente a la formulación, financiación y regulación de lo estrictamente básico, respondiendo a los retos de la globalización e internacionalización económica, esta visión, redefine los valores organizacionales estatales, la eficiencia y la eficacia, se convierten en los pilares fundamentales de la acción gubernamental. De acuerdo con ello, se establece una interrelación sobre lo público y lo privado, en sus dimisiones político/técnico, puesto que “la eficiencia del sector privado depende de la plataforma competitiva, infraestructura de la nación, como de las fortalezas de su estructura de formación técnico/científica y del potencial de su organización (seguridad social, institucional, capacidad de gerencia)”61. Esta interrelación, dimensiona dos culturas gerenciales, una privada, fundamentada en su capacidad de construcción de redes de dominio sobre lo público, y una pública, respaldada en la capacidad de manejo de la maquinaria ejecutiva, legislativa, judicial y electoral. La dinámica estatización/privatización establece complejas relaciones poder y presupuestos culturales, caracterizado por un sistema de trueques, de satisfactores económicos y políticos, tanto interna, como externamente, de individuos o grupos de interés privados, en consonancia, es valido afirmar: “la estructura estatal, se convirtió en una maquinaria, económicamente soportada en el capital privado” 62 En correspondencia a esta dinámica, la estructura organizacional eficiente y efectiva, “se da en la medida, en que dé respuesta a esos pactos de satisfacción y se torne competitiva, en la medida en que produzca, formulas de optimización (racionalidad de recursos)”63. En la medida en que la estructura, produzca satisfactores, y los distribuya en consonancia a los pactos y estructuras de poder, habrá un equilibrio político económico, el cual se puede romper cuando individuos o grupos de interés absorben los satisfactores (productos) en detrimento de otros actores (ciudadano/usuario, comunidad, gobierno) que hacen parte de la función productiva y del equilibrio político económico. La trasformación organizacional del Estado y del sistema político económico, se ha fundado sobre una respuesta individual, a través de estructuras y “organizaciones sótano”64, caracterizadas por su extensa red funcional, micro centros de poder que influencia decisiones gerenciales en la estructura político/burocrática. 61

PORTER. Michael. Las ventajas competitivas de las naciones. Cecsa. México 1983. En MARIN, Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública colombiana. Revista Extensión cultural. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá – julio 1998. Pág. 86 62 MARIN, Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública colombiana. Revista Extensión cultural. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá – julio 1998. Pág. 87 63 Ibíd. Óp. Cit. Pág. 88 64 MARÏN, Marín. Henry. Paradigmas culturales y procesos de cambio en la gestión pública en Colombia. Estas organizaciones, son el resultado de las crisis de valores organizacionales, las cuales funcionan al margen y ocultas al sistema formal, en esta posición transgreden normas, estructuras, funcionalidad, códigos morales y éticos, que sustentan su misión. Se caracterizan por su red funcional de poder, micro centros, que permiten aumentar la capacidad de influencia en, en decisiones gerenciales. Pág. 88

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Esto nos genera una serie de inquietudes, primero, cuales son los propósitos y las direcciones fundamentales del Estado nacional? Segundo, la cultura política colombiana si es solida ? y por lo tanto la búsqueda de mejores ideas para mejorar la gestión del gobierno, es la mas acertada ? y Tercero, siendo la más importante, la ambivalencia que se ha creado en la nación hacia el valor de las instituciones públicas, a que dinámica responde ? Con estas inquietudes nos atrevemos a afirmar : “solo un sentido claro de lo que son esas metas y dirección política general, que se necesitan para alcanzarlas, nos asegura que una empresa tan enorme y diversa como el gobierno, sirva al bienestar general”65, pero el plus del asunto radica en que tal afirmación en Colombia no opera, puesto que las instituciones públicas, se han sometido a las necesidades básicas de lo privado, la dinámica que se ha desarrollado desde inicios de la década de los 90, responde a una “propuesta neoconservadora contra el crecimiento del Estado, con el objeto de devolver los servicios a su punto original de la esfera privada, creando nuevas relaciones de mercado, basados en el supuesto de alcanzar iguales o mejores resultados, que en los programas públicos”66. Tal perspectiva ha sido impulsada por la globalización, en la cual se observa una visión pragmática y facilista de los desequilibrios, ocasionados por los procesos de integración económica, específicamente de los mercados financieros internacionales, en un contexto de relaciones asimétricas de poder, los cuales ahondan los desequilibrios en justicia social y desarrollo económico. La transacción de lo público a lo privado, el paso no es de la sociabilidad a lo particular, sino de la preocupación cívica a la búsqueda del interés propio, lo cual desdibuja las figuras más importantes del sistema, el Estado y el ciudadano, la apropiación de uno o varios particulares de algún bien que antes estaba a disposición de la comunidad, puede alterar la distribución del bienestar y la estabilidad, el orden de la sociedad. Apoyado en la visión de George Soros, la segunda postguerra catapultó a occidente como centro del poder y de decisión política, la cual configuró una red de instituciones financieras internacionales, las cuales promovieran una idea de nuevo orden social, un modelo socioeconómico direccionado hacia la apertura gradual de mercados, que consolidara la efectividad y la confianza en el papel del libre mercado como redistribuidor del bienestar y la justicia social, pero tal idea se daba en una contexto internacional bipolar (oriente Vs Occidente), la caída de la URSS, aparentemente confirmó la victoria del capitalismo, pero también originó un proceso de concentración de poder en un solo grupo de estados, que coadyuvados por las instituciones financieras internacionales, configuraron una relaciones internacionales pragmáticas y sujetas a necesidades particulares de estas naciones (G7), proyectando una política de sometimiento a las naciones emergentes, maquilladas en ayuda o cooperación financiera, sujeta a una condicionalidad, la aplicación de un paquete de medidas, que desconocen la envergadura y las particularidades de los problemas nacionales, un ejemplo se manifiesta en el pacto de STAND BY, firmado por el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, firmado el 2 de diciembre de 2002, en el cual se le solicita al FONDO MONETARIO INTERNACIONAL un apoyo para un período de veinticuatro meses (24), por un monto de US 1.548.000, este acuerdo comenzaría a regir en 2003 hasta 2004, en el cual se habían diseñado medidas para el reforzamiento de políticas macroeconómicas y reducir la vulnerabilidad, temas como el crecimiento económico, proporcionar de mejores servicios sociales y fortalecer la seguridad doméstica, sumado a un programa que incrementa los ingresos fiscales, reduce el gasto público, impulsando la 65

KAMERMAN, Sheila. KAHN, Alfred. La privatización y el Estado benefactor. Editorial fondo económico de cultura. México DF 1993. Pág. 27 66 KAMERMAN, Sheila. KAHN, Alfred. La privatización y el Estado benefactor. Editorial fondo económico de cultura. México DF 1993. Pág. 27

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recuperación económica, con el objeto de promover una mejor distribución del ingreso, los servicios sociales y las oportunidades. Este acuerdo es la materialización de un proceso internacional que ha configurado una red de dependencias de las naciones emergentes con las naciones potencias o centrales, lo cual implica la subyugación de los intereses del Estado colombiano, a los intereses de otras naciones. A raíz de ello nos atrevemos a dar una alternativa sociopolítica y económica, descrita en el siguiente acápite. HACIA UNA TRANSFORMACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DESDE UN DESARROLLO A ESCALA HUMANA El neoliberalismo, modelo económico adaptado a América latina, se caracteriza por ser un modelo estrictamente monetarista, el cual, si bien impulsa el crecimiento económico, no genera desarrollo, su fingida racionalidad económica, se fundamenta en un mecanismo inadaptable, este modelo requiere de una estructura económica de libre mercado que permita la movilidad de oligopolios, grupos de poder, difícilmente sujetos a regulaciones normativas, lo que les permite realizar acciones especulativas, de las cuales derivan su actividad económica, favoreciendo la concentración de capital, lo cual socialmente es inaguantable. A raíz de ello, se retoma un viejo concepto, en el cual se postula al ciudadano como sujeto (no objeto) y artífice de su propio desarrollo, una alternativa que resulta ser una potencial salida a las patologías que enfrenta las sociedades de hoy en América latina y en especial de Colombia, el desarrollo a escala humana es un modelo alternativo para la construcción de un Estado mas coherente frente a las impetuosos procesos de modernización, globalización e internacionalización administrativas y frente a las necesidades básicas de el ser humano, ello implica implantar un enfoque económico y político, direccionado hacia la satisfacción de necesidades básicas del ser humano, para el desarrollo del mismo, para ello es necesario que en el marco de la gestión pública, este creará redes de participación locales, que generen sinergias al interior de la sociedad, para impulsar el desarrollo por medio del diseño de de agendas públicas y sistemas de decisión local. El desarrollo a escala humana es un conjunto de objetivos que propugnan por el crecimiento y desarrollo económico, teniendo como premisa la justicia social, libertad y desarrollo personal, articulando el ser humano con la naturaleza y la tecnología, especialmente a procesos de desarrollo en que la preservación del ambiente natural para generaciones futuras no se vea afectado por el mismo; lo personal con lo social por medio de estímulos de auto-dependencia regional, local y a su vez nacional. La autonomia con planificacion donde el logro de consensos sea tanto endógenos como exógenos, potenciadas por planificadores y acciones políticas, con el interés de ser reflexionadas y convenidas por la sociedad civil y el Estado, consintiendo el desarrollo no como expresión de sectores mas poderosos si no como producto de la diversidad de iniciativas individuales y colectivas desarrollados entre si, dándole el papel al Estado de facilitador, el cual promoverá la participación de los diversos actores sociales. No obstante, plantear un modelo alternativo, para realizar lecturas más reales de la sociedad por parte del Estado, no tendría los resultados esperados si no damos una mirada histórica a los procesos políticos y económicos que han trasformado las estructuras estatales, sin una verdadera interiorización por parte de la sociedad. Establecer una política de desarrollo a escala humana resulta ser una propuesta loable, la satisfacción de las necesidades básicas del ciudadano, es uno de los retos del Estado,

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situación que el Estado colombiano, no ha encarado de la manera mas eficaz y eficiente, pensar en una transformación del mismo –Estado colombiano-, dejando de lado fenómenos sociales que se han degenerado, cuya inminente intervención estatal se ha postergado, no darle un solución estructural seria dejar una bomba de tiempo, la cual en cualquier momento estallaría, desencadenando una efecto en cadena, la crisis social, política y económica seria de proporciones inconmensurables. Es por ello que nos atrevemos a evocar una alternativa que desde la década de los 80 ha trazado como base al individuo y sus capacidades, como una posible alternativa para desactivar la silenciosa crisis social que se ha enquistado en Colombia; tal propuesta, hace necesario el redimensionamiento del Estado en todos sus escenarios. Uno de esos escenarios, resulta ser el de mayor trato en la actualidad, dado que es el que ha movilizado todas las ideas sobre la transformación del Estado, es por ello que planteamos, una alternativa económica, la economía humana, postulada en el texto de Manfred Max Neef67. Esta menciona la necesaria comprensión de todos los factores que influencian el entorno social, sus necesidades, mecanismos de satisfacción y los generadores de esos satisfactores, con el objeto de pensar formas económicas mas propias, coherentes y consecuentes con el devenir cultural y social, que maximicen el bienestar colectivo. En este orden de ideas postular una economía humanista implica construir una política de desarrollo, pensada, no de forma vertical, sino horizontal, pensada, desde las formas de organización social, desde los modelos políticos, valores y principios que los sustentan históricamente. Tal propuesta es la antípoda de un modelo que se ha consolidado en nuestro país y en el mundo, por medio de la globalización económica y la internacionalización, entendida como la estandarización de la administración publica, su principal instrumento, la economía de mercado, postuló la concepción económica desde lo subjetivo/particular, la individualización de las necesidades, o como la misma teoría lo denomina, las preferencias, garantizando, la eliminación de lo colectivo, que podría generar una amenaza latente, una inestabilidad en el mercado, lo cual se materializa, en el proceso de eliminación del concepto de ciudadano, nación y la reducción o redefinición del Estado, como factores de unidad colectiva. El desarrollo a escala humana apunta hacia una ampliación de los espacios democráticos de la sociedad organizada, con la intención de facilitar una práctica democrática más directa y participativa que pueda revertir el rol semi-paternalista del Estado, en una permanente estimulación de soluciones creativas y solidarias que emanen de abajo hacia arriba y resulten mas acordes con las necesidades de las comunidades, al mismo tiempo se construye sociedad política que podrá demandar la estructura de Estado mas necesaria para dar respuesta a sus realidades. Por ello es indispensable el fortalecimiento de las existentes organizaciones civiles con instrumentos que permitan su construcción en el marco de una sociedad horizontal, la conformación, la visibilidad, y la legitimación de las organizaciones sociales de carácter local, zonal, comunal y barrial, puede ser decisiva para que la participación ciudadana, vía desarrollo a escala humana, tenga un impacto positivo en el ámbito de lo público, es decir, instrumentalizar mecanismos de participación social, legitimar poderes locales y territoriales, tendrá efectos, en la redimensión de la esfera pública y el sistema político. BIBLIOGRAFIA. 67

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ADMINISTRACIÓN LOCAL: MUNICIPIO DE SAHAGÚN – PERÍODO 1988 - 2007 Por Sandra Arteaga Hoyos 1. Reseña Histórica del Municipio de Sahagún La historia del municipio de Sahagún data desde 1775 fecha en la cual se encontraba establecido el caserío de Paloquemao, dicha población estaba conformada por descendientes de españoles y por familias de origen indígena. Paloquemao pertenecía a la parroquia San Rafael de Chinú estaba ubicado al sur del municipio de Chinú. En 1775 el teniente Antonio de la Torre y Miranda llega al Caserío de Paloquemao, el cual se encontraba haciendo un recorrido por la extensa Provincia de Cartagena de Indias por autorización expresa del Gobernador, el Comandante Juan Torrezal Díaz Pimienta, quien le encomendó recorrer la provincia para arreglar caminos y caseríos y fundar pueblos. El teniente de la Torre y Miranda encuentra varios problemas en la pequeña población de Paloquemao, malos trazos, inadecuada distribución del espacio en el caserío y falta de agua, por ello el caserío de Paloquemao fue trasladado a las llamadas fuentes naturales de Gua, el Cabro y Sancaraño. El 12 de Junio de 1776 se ofició la primera misa y el padre Juan de Ledezma bendijo el pueblo con el nombre de SAN JUAN DE SAHAGUN. Durante un largo período la población de Sahagún continuó vinculada a la provincia de Chinú donde posteriormente es reconocido como distrito. Sahagún es elevado a la categoría de municipio a partir de 1872 período en cual se inician los primeros trabajos de infraestructura y de acondicionamiento del municipio. La creación de los servicios públicos se inicia con la llegada del telégrafo en 1897 y de igual manera se acondiciona la red telefónica y el alumbrado público en 1915. El problema de la accesibilidad al municipio se soluciona de forma general en 1942 cuando llega a Sahagún el trazado de la Carretera Troncal de Occidente, la cual lo comunicó con las poblaciones vecinas. A partir de este momento empieza la etapa de modernización del Municipio a través de la infraestructura física. En ese momento se construyeron las primeras escuelas, se edificó el parque principal Simón Bolívar, se inauguró el mercado público, de igual manera para 1951 se terminó la construcción del Hospital San Juan de Sahagún. Con relación al acueducto, la Compañía americana Texas Petroleum Company en 1949 estableció la fuente de agua cerca del municipio. Finalmente en 1952 el municipio de Sahagún entró a hacer parte del Departamento de Córdoba el cual se había separado del Departamento de Bolívar. En la actualidad (2007), 232 años después de la creación de la primera población de Sahagún, este es un municipio de 87.635 habitantes con una extensión de 190Km y una actividad económica centrada en la ganadería, la agricultura y en menor grado en la industria. Además esta localidad cuenta con un capital político importante, pues, en este momento cuenta con dos senadores y con tres representantes a la cámara.

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2. Descripción de la evolución del municipio a partir de 1988. Con la entrada en vigencia de la medida que establece la elección popular de alcaldes en todo el territorio nacional, se da inicio en el municipio de Sahagún al sistema democrático y a la conformación de la actual estructura administrativa local. Hace 19 años (contando desde 2007) se eligieron por primera vez a los alcaldes a través del voto popular y con la Constitución del 91 se ampliaron los derechos del pueblo para elegir directamente a los gobernadores, hecho que culmina con la implantación del Estado social de derecho. El desarrollo de las primeras elecciones populares en el territorio Sahagunense arrojó como resultado las primeras candidaturas populares del municipio y el primer mandato de de un alcalde elegido por el pueblo, lo cual dio por finalizado el sistema indirecto de elección de alcaldes. Desde el primer período administrativo de elección popular, 1988-1990 hasta el quinto 1998-2000, el municipio de Sahún estuvo a cargo de las políticas y directrices del Partido Liberal Colombiano ininterrumpidamente. En el sexto periodo administrativo de 2001-2003, se da un cambio en la Administración pública del municipio al implantarse por primera vez una coalición de partidos y movimientos políticos. El entonces alcalde electo fue elegido bajo una coalición entre Liberales independientes y miembros del movimiento Mipol (movimiento integración popular). En el séptimo período administrativo correspondiente a 2004-2007, se establecen nuevamente las propuestas políticas del partido Liberal Colombiano, el cual respaldó totalmente al candidato electo, no obstante se logró organizar una coalición en torno a esta administración que entraría a fortalecer la propuesta liberal. La coalición para este período estaba conformada por el partido Liberal, el movimiento Moral, el partido Cambio Radical, Salvación Nacional y la Nueva Fuerza Democrática Es interesante la tendencia política que muestra el municipio a partir de 1988 fecha en la que se instaura un nuevo sistema administrativo, fiscal, de recursos y principalmente se establece un nuevo esquema de participación, el cual será ampliado por la Constitución del 91. En el municipio, en el período estudiado, es clara una tradición liberal, la cual es común a casi la totalidad de la costa Atlántica; los grandes lideres y representantes del liberalismo Colombiano corresponden o han correspondido a moradores de la costa atlántica, ciudades como Barraquilla, Cartagena, Montería, entre otras, han demostrado un fuerte potencial electoral liberal, principalmente en períodos de elección presidencial. En el municipio de Sahagún, al igual que en el departamento de Córdoba se ha registrado una tradición política ligada al Partido Liberal Colombiano, según las elecciones de 1997 y de acuerdo con el boletín Nro 10 expedido por la registraduría68 del Departamento se mostró la siguiente distribución partidista en 25 de los 28 municipios que conforman el Departamento. 68

“El Meridiano De Córdoba”, martes 28 de Octubre de 1997. Sección de los municipios.

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Partido o Movimiento político Alcaldías obtenidas en el Departamento P. Liberal Colombiano 17 Alcaldías P. Conservador 3 Alcaldías Mov. Alternativa Democrática 1 Alcaldía Mov. Cívico Independiente 1 Alcaldía Coalición Política 1 Alcaldía Tabla # 1. Datos tomados del periódico El Meridiano de Córdoba. “Resultados obtenidos en las elecciones del 26 de octubre de 1997”, martes 28 de octubre de 1997, sección de los municipios. Como se había señalado inicialmente, en el período correspondiente a 1998-2000 el alcalde elegido fue respaldado por el partido liberal el cual contaba con mayorías en el concejo municipal, lo cual permitió el desarrollo de muchas políticas con miras a modernizar el municipio, entre dichas políticas se destacan la ampliación de la infraestructura vial, el fortalecimiento del sector educativo, la consolidación del sistema prestador de servicios de salud y el mejoramiento del servicio de acueducto. El período correspondiente a 2001-2003, el cual estuvo a cargo de un abogado respaldado por la coalición política entre liberales independientes, conservadores y el grupo Mipol69, se continua con las mayorías Liberales en términos relativos, pues de las 17 curules presentes en el concejo municipal 11 pertenecían a la coalición, esto indica que en el municipio se empezaban ampliar los escenarios de participación y se contaba con un mayor pluralismo político al interior de la corporación administrativa, lo cual se reflejaría en un mayor cubrimiento de las necesidades y en una mejor participación y representación de los diferentes sectores del municipio. El rumbo que tomaría la Administración Local, luego del resultado de las elecciones del 2003, estaría determinado nuevamente por el poder del partido Liberal. La conformación del Concejo municipal para el período 2004-2007 contó con la siguiente distribución: Mov. Partido político Número de curules para el concejo de Sahagún. P. Liberal Colombiano 5 Curules Mipol 3 Curules Colombia Democrática 3 Curules Mov. Colombia Viva 2 Curules Mov. Salvación Nacional 1 Curul Moral 1 curul Cambio Radical 1 Curul Fuerza Democrática 1 Curul Tabla # 2. Datos tomados del Meridiano de Córdoba. Jueves 30 de Octubre de 2003, sección de los municipios.

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El Movimiento integración popular fue fundado por el fallecido ex senador Salomón Nader. Dicho movimiento respaldó a muchos líderes políticos de la región y obtuvo un gran numero de curules a nivel nacional, departamental y municipal, recientemente el movimiento perdió su personería jurídica en las elecciones del 2006

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De este modo y de forma parcial el alcalde del período 2004-2007 contó con mayorías en el Concejo, pues de las 17 curules de esta corporación la coalición obtuvo 10 distribuidas entre los 5 partidos o movimientos que conformaban dicha coalición. Es importante desatacar durante este período la tendencia política de todo el departamento una vez realizadas las elecciones del 26 de Octubre del 2003, esto con el fin de demostrar cómo un municipio y un departamento, en el período estudiado, pasó de una línea política a otra. Se trata de mostrar principalmente cómo se pasa, casi en su totalidad, de un modelo partidista único a otro totalmente pluripartidista, es claro como el Partido Liberal va perdiendo representatividad y presencia en esta región, incluso la creación de las coaliciones en el municipio demuestra la fortaleza de otros grupos en el municipio al igual que en el departamento. Las diferentes alcaldías del departamento para el período de 2004-2007 quedaron bajo la dirección de los siguientes movimientos y partidos: Partido o Mov. Político Alcaldías obtenidas en el Departamento Partido Liberal Colombiano 8 Partido Conservador 3 Partido Colombia Viva 3 Partido Colombia Democrática 2 Candidato único 2 Mipol 2 Coalición (Mipol- Partido Liberal) 1 Tabla # 3. Datos tomados del Meridiano de Córdoba. Lunes 27 De octubre de 2003, Sesión de los municipios. Es evidente que el partido liberal continuó a nivel departamental con el mayor número de alcaldías, en cuanto a la gobernación también respaldó al gobernador electo. En la capital del Departamento también triunfó el Liberalismo con la obtención de la Alcaldía y la consecución de 10 curules en la corporación administrativa de este, en el caso de la Asamblea obtuvo 5 curules.70 Es claro que el Partido Liberal Colombiano ha perdido preponderancia en el Municipio al igual que en el Departamento, a lo largo de los resultados arrojados por las elecciones realizadas ulteriormente, y tomando como referencia los boletines de las elecciones de 1997, 2000, 2003 y 2007, se observa la actuación de otros partidos y Movimientos que paulatinamente han ido desplazando el discurso Liberal de la región. Esta situación es producida por muchos factores de carácter nacional como son la implantación de la Constitución Política del 1991, la cual abre las puertas al pluripartidismo político, fortalece la participación ciudadana y amplía los contornos del estado; por otra parte también están las diferentes reformas realizadas al sistema de partidos y al sistema electoral; de igual manera existen otras razones de tipo económico y social que han contribuido al establecimiento del esquema político actual de la región cordobesa. El resultado de las últimas elecciones en el territorio nacional nos proporciona una idea concluyente sobre el proceso partidista del municipio y principalmente nos indica los nuevos esquemas y lineamientos de la Administración Local. 70

El Meridiano de Córdoba, octubre 27 de 2003 del 2003. Sección de los Municipios.” Resultados de las votaciones del 26 de octubre en el departamento de Córdoba”

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La actual distribución partidista a nivel del Concejo municipal, una vez realizadas las elecciones del 28 de octubre de 2007, está dada de la siguiente manera:

Partido o Movimiento Político

Numero de curules para el Concejo de Sahagún. Partido Social de unidad Nacional (partido de la U) 5 Partido Liberal Colombiano 4 Movimiento Apertura Liberal 4 Movimiento Colombia Viva 1 Partido Cambio Radical 1 Partido Conservador 0 Polo Democrático Alternativo 0 Movimiento Alianza social Afro colombiano ASA 0 Tabla # 4. Datos tomados de la página virtual: www.registraduria.gov.co La distribución del poder local luego de las elecciones del 2007, muestra varios aspectos significativos para el municipio de Sahagún. En primer lugar, la historia política del municipio sufre una ruptura dada la tradición partidista propia de esta localidad, por primera vez, dentro del período estudiado 1988-2007, la alcaldía municipal es obtenida por un partido diferente al liberal y de igual forma obteniendo un numero importante de curules en el Concejo (cinco), por encima del partido Liberal y de otros que ya tenían presencia en el municipio y en el departamento. Se puede observar como el movimiento Apertura Liberal también contó con un número importante de curules lo cual puede indicar la posible conformación de una coalición política al interior del Concejo entre esta colectividad y los Liberales para así tener una mayor incidencia en las decisiones en el corporativo. En segundo lugar, en estas elecciones se hizo evidente el cambio de categoría que sufrió el municipio de Sahagún. Teniendo en cuenta lo establecido por la ley 136 de 1994, acerca del régimen de los municipios, se pasa de quinta categoría a sexta categoría municipal, esto afecta directamente el número de concejales que se pueden elegir, pues se pasa de 17 concejales elegibles en época electoral a 15 concejales. Lo anterior es el resultado de la disminución de la población del municipio la cual paso de 137.000 habitantes a 87.635 según el último censo efectuado por el Dane71 en el 2005. Y por ultimo, está un tercer aspecto en la denominada ruptura política, el cual está directamente ligado a la Administración publica municipal. Con la llegada de una nueva fuerza política al municipio inmediatamente se crea un espacio coyuntural para reestructurar y modernizar la estancada administración municipal la cual en la actualidad está plagada de actos de corrupción, clientelismo y burocracia. 2.1. Planes De Desarrollo Municipal. Con la entrada en vigencia de la ley 152 de 1994, por la cual se establece la ley orgánica del plan de Desarrollo, se da inicio a los planes de Desarrollo en los entes territoriales. En el municipio de Sahagún el primer plan de desarrollo se da en el período administrativo de 1998-2000, el cual como ya se había indicado estuvo dirigido por el Partido Liberal Colombiano.

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Ver datos estadísticos del DANE, en : www.dane.gov.co

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Anterior a la fecha de 1997 en el municipio no existieron planes de desarrollo como lo establece la ley 152, por lo cual solo existía un plan de inversión y de gastos. Del mismo modo había una discriminación simple por proyecto para posteriormente hacer el acuerdo que aprobaría el plan de inversión anual del municipio. Para este momento se manejaba el plan de inversión conforme a la ley 14 de 1983, la cual contiene las medidas y disposiciones para fortalecer los fiscos de los entes territoriales. En el denominado cuarto período administrativo, correspondiente a los años de 19951997, se empieza a estudiar y desarrollar el contenido de la ley 152 con el fin de de ir creando paso a paso lo que sería el primer plan de desarrollo municipal. En este período administrativo se crea el Concejo Territorial de planeación el cual es el punto de partida para modernizar la organización y el funcionamiento del municipio. En el quinto período administrativo (1998-2000), se crea el primer plan de desarrollo municipal. Este plan se denominó “preparar al municipio hacia el nuevo siglo”, y como su nombre lo indica tuvo como finalidad preparar y dotar al municipio, de los elementos necesarios en materia de infraestructura, de educación, de servicio de salud y de recursos económicos, para enfrentar los nuevos retos del siglo XXI. Las estrategias contenidas en este plan de Desarrollo son: Sector Social • Adecuación de infraestructura municipal. • Capacitación del recurso humano para la gestión educativa • Gestión de recursos de cofinanciación • Contratación de recurso humano capacitado. Sector Salud • Contratación con servicios seccionales o EPS, para el régimen subsidiado de salud. • Incremento de la planta de personal médico y paramédico. • Gestión de recursos para programas de salud • Implantación del Plan de Atención Básico. • Gestión para la cofinanciación de inversión en infraestructura, dotación y acciones de salud pública. Hábitat • Gestión para la adquisición de recursos ante los cofinanciadores de los programas de vivienda de interés social. • Disponer de lotes para las viviendas de interés social para facilitar la cofinanciación con entidades nacionales y departamentales. • Fomento a la participación comunitaria en la cofinanciación de los proyectos de vivienda. Justicia y seguridad ciudadana • Apoyar el control social ejercido por las autoridades • Invertir en el sector de seguridad ciudadana Sector Económico

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• •

Capitalizar el fondo para el fomento del trabajo productivo, con recursos propios. Gestión de recursos ante entidades gubernamentales y no gubernamentales.

Infraestructura física y de servicios. • Gestionar el asocio con municipios limítrofes la preparación, presentación y ejecución de proyectos viales que impulsen el desarrollo regional. • Gestión de recursos de cofinanciación. Medio Ambiente • Realización de convenios con las entidades del sector ambiental • Fortalecer la educación ambiental en las instituciones de educación en el municipio. Plan de desarrollo del período administrativo 2001-2003, “Construyendo el futuro” contiene las siguientes estrategias: Sector Social • Propiciar la cultura Democrática • Propiciar la comunicación y solidaridad entre las personas mediante el uso del espacio público. • Acercar la educación a la vida del municipio • Ampliar la cobertura y la pertinencia del sistema educativo. • Brindar alternativas de ocupación a los miembros de la familia y en especial a los jóvenes. • Poner en marcha acciones integrales para la niñez, la familia, las mujeres y los jóvenes. • Gestión para la cofinanciación de inversión en infraestructura, dotación y acciones de salud pública. Sector Económico • Integrar productivamente a Sahagún con otras ciudades y regiones • Impulsar la educación y la cultura para la productividad • Racionalizar los costos de hacer, mantener y operar el municipio para elevar su funcionalidad y calidad de vida de sus habitantes. • Capitalización del fondo para el fomento del trabajo productivo Infraestructura física y de servicio • Gestionar en asocio con municipios limítrofes la presentación, preparación y ejecución de proyectos viales que impulsen el desarrollo regional • Establecer mecanismos para solicitud de recursos de cofinanciación dirigido a la infraestructura física del municipio Medio Ambiente • Desarrollar los planes maestros y ejercer acciones de control de la contaminación y de saneamiento básico que incluyan mecanismos de estímulos, concertación y autogestión para el cumplimiento de las normas • Fortalecer la gestión en recuperación y crecimiento del medio ambiente y el espacio público. 63

Desarrollo Institucional • Mejorar el servicio al ciudadano y generar mecanismos de comunicación sincera y efectiva con el municipio. Con relación al plan de desarrollo del período 2004- 2007, se identifica que la mayor parte de las estrategias contenidas en este plan son las desarrolladas en el plan de desarrollo del período inmediatamente anterior, sin embargo, se hace necesario reconocer las estrategias del plan de desarrollo en curso, para establecer puntos de análisis. Dicho plan se denomina “Nuestra razón de ser la gente”, y sus estrategias se presentan a continuación: Sector Social • Propiciar la cultura democrática • Propiciar la comunicación y solidaridad entre las personas mediante el uso del espacio público • Acercar la educación a la vida del municipio • Ampliar la cobertura y la pertinencia del sistema educativo con equidad • Mejorar la calidad educativa • Modernizar los ambientes escolares • Fortalecer la secretaría de educación municipal • Impulsar la movilización y educación ciudadana • Brindar alternativas de ocupación a los miembros de la familia y en especial a los jóvenes • Poner en marcha acciones integrales para la niñez, la familia, las mujeres y los jóvenes. Sector Económico • Impulsar la educación y la cultura para la productividad • Racionalizar los costos de hacer, mantener y operar el municipio para elevar su funcionalidad y la calidad de vida de sus habitantes • Mejorar el nivel de ingreso familiar mediante la generación de empleo productivo en las áreas de mayor potencial económico del municipio. Infraestructura física y de servicios Gestionar en asocio con municipios limítrofes la presentación, preparación y ejecución de proyectos viales que impulsen el desarrollo regional • Establecer mecanismos para solicitud de recursos de cofinanciacion dirigido a la infraestructura física del municipio •

Medio Ambiente • Desarrollar los planes maestros y ejercer acciones de control de la contaminación y de saneamiento básico que incluyan mecanismos de estímulo, concertación y auto gestión para el cumplimento de las normas • Fortalecer la gestión en recuperación, conservación y crecimiento del medio ambiente y el espacio público. Desarrollo Institucional

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• •

Mejorar el servicio al ciudadano y generar honestidad con el municipio Convertir el ordenamiento territorial y los instrumentos de gestión que de este se deriven en el marco de referencia de la gestión del municipio, para potenciar la acción sectorial de las entidades, aumentar su efectividad e incrementar los ahorros derivados de una gestión.

Gobernabilidad • Consolidar el proceso de participación comunitaria y ciudadana que vele por un ejercicio publico transparente, un trabajo coordinado y en equipo, que fomente condiciones de tolerancia y convivencia en el colectivo municipal • Generar mecanismos de participación y concertación con la comunidad para planificar el desarrollo con el municipio Tal como se expresó al inicio de este numeral en el municipio, luego de la implantación de la ley 152, se han desarrollado tres planes de Desarrollo correspondientes a los periodos Administrativos de 1998-2000; 2001-2003; 2004-2007 dentro de los cuales se encontró semejanzas en los dos últimos planes de Desarrollo de 2001-2007. Se puede decir, que ambos planes contienen en sus mayoría las mismas estrategias, algunos programas y algunas líneas de acción, esto se presenta a razón de darle cierta continuidad y cierta efectividad a las propuestas y programas de cada administración, pues al finalizar un período administrativo muchos programas, proyectos y políticas se han ejecutado tan solo en un 20% o en un 30 %. Con relación a la elaboración del plan de desarrollo de la actual administración, (20082011) se implementarán nuevos elementos en la formulación y elaboración de este. Por primera vez en el municipio no se hará un contratación externa para la elaboración del plan de desarrollo como si se había dado con la elaboración de los tres planes de Desarrollo existentes en el municipio, por lo contrario será la misma administración la encargada de plasmar las propuestas del alcalde electo en un texto acorde con la realidad del municipio, dicho proceso estará presidido por el secretario de planeación y demás funcionarios. 2.2. Evaluación a los planes de Desarrollo. La evaluación que se le hace a los planes de Desarrollo del municipio es de tipo financiero la cual es realizada por la contraloría Departamental y presentada a través de un informe anual. El municipio también realiza una evaluación interna sobre las finanzas públicas, sin embargo la que tiene reconocimiento es la realizada por la contraloría. El informe de auditoria realizado por la contraloría al municipio evalúa los siguientes aspectos: ejecución del plan de desarrollo, evalúa el plan operativo de inversión, evalúa el presupuesto general del municipio, compara ingresos contra gastos, revisa el saneamiento contable, evalúa la situación administrativa (contratos, prestaciones de servicios, etc.). Pese a las auditorías realizadas por la contraloría, en el municipio se hace necesario el control y la evaluación de todos y cada uno de los programas y proyectos ejecutados en cada período administrativo. Se requiere un mejor manejo de la contratación del municipio, un mayor control en los asuntos legales, así como un mayor reconocimiento de la normatividad aplicada a la Administración pública.

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En la Administración correspondiente al periodo de 2004-2007, se presentaron graves irregularidades en cuanto al manejo y la ejecución de los proyectos y programas contenidos en el plan de Desarrollo. Según un informe presentado por la contraloría General de la República con relación a los asuntos fiscales del municipio72 las diferentes entidades, fundaciones y firmas no cumplen con los aspectos requeridos por el sistema de contratación pública, es decir muchas de ellas carecen de acta de legalidad, de personería jurídica y muchas de ellas no invirtieron como se debía. El municipio afronta graves problemas en cuanto al control y seguimiento de las diferentes políticas y de las múltiples estrategias que reúne cada administración, es así como se incurre en faltas como las que señala el informe de la contraloría Departamental73 en otro de sus apartes, este tiene que ver con el manejo y desarrollo de los diferentes programas y proyectos, estos en la mayoría de los casos no culminan ni desarrollan los objetivos establecidos, de igual forma en la ejecución de otros proyectos se ha incurrido en el incumplimiento total del proyecto por parte de la entidad prestadora del servicio. Por las razones estimadas en este numeral, es oportuno resaltar la importancia que tiene la revisión de todo el contenido de plan de Desarrollo municipal, dicha revisión es importante hacerla desde tres frentes: el institucional externo, el institucional interno y el comunitario. La evaluación o revisión realizada por la institución externa está enmarcada e implementada por la contraloría Departamental la cual se viene dando en el municipio, sin embargo esta entraría a fortalecer y a complementar la funcionalidad y la eficiencia de las otras dos instancias principalmente la comunitaria. La evaluación desarrollada por la denominada institución interna se refiere al trabajo adelantado por las instituciones del municipio en materia de control y revisión de las finanzas municipales, no obstante esta debe extender sus revisiones a todos los componentes del plan de desarrollo y no solamente enfocarse a la parte financiera, sino dirigirse principalmente al control y seguimiento de todos y cada uno de los proyectos y programas implementados en cada administración, de manera tal que una vez se inicie un proyecto inmediatamente se debe iniciar el plan de seguimiento y revisión de los objetivos y metas contenidos en dicho proyecto, una vez finalizado plenamente lo estimado en el proyecto o programa se debe realizar una valoración con relación a su impacto en la comunidad a la cual fue dirigido, valorización del desempeño y capacidad de respuesta del las instituciones municipales, realizar una valorización sobre el impacto del proyecto en las diferentes agrupaciones y organizaciones del municipio, y finalmente mirar el impacto del proyecto en el medio ambiente. Por último la institución interna al igual que la institución externa deben realizar la revisión y evaluación total del plan de desarrollo por periodo administrativo y la revisión parcial por cada año.

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Ver articulo del Meridiano de Córdoba, “Mancha de corrupción no desaparece”. Sección de los municipios. 73 Ibíd.

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La denominada evaluación comunitaria, realizada por la comunidad, está dirigida al papel que tiene la comunidad en el control social en el municipio. Dicho control lo ejercen las comunidades bajo la figura de las veedurías ciudadanas la cual es “un mecanismo de participación que le otorga el deber y el derecho a todos los ciudadanos individual o grupalmente para vigilar y controlar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos por el Estado o por los particulares, para hacer seguimiento a las organizaciones de la sociedad civil en el cumplimiento de sus objetivos de desarrollo social”74, tendiendo en cuenta este concepto la veeduría ciudadana es una forma de participación comunitaria que implica un proceso educativo que debe desarrollar la capacidad intelectual y técnica de la población y generar procesos de transformación social y cultural. Para el caso del municipio en estudio las veedurías ciudadanas no están establecidas en los diferentes escenarios públicos lo cual debilita y entorpece, por un lado la evaluación y control por parte de la población de los planes de desarrollo, y por otro lado, desfavorece el crecimiento y la expansión de la participación en el municipio, ya sea esta ciudadana o comunitaria. En síntesis, la evolución, revisión y control de los planes de desarrollo requieren indudablemente un reconocimiento y un compromiso de toda la población que ordena y planifica dichos planes, por ende se necesita la apropiación de los procesos de evaluación y control por parte de las tres instancias anteriormente mencionadas (institución externa, institución interna y la comunitaria), con ello se intenta crear la conciencia y el buen uso de lo público a través de la integración de estos tres elementos en un mismo plano de trabajo. En el municipio es muy importante que se logre consolidar la evaluación y control de los planes de desarrollo de manera integral como se propone en este numeral, pues, muchos de los problemas que afronta el municipio desde hace algún tiempo es debido a la falta de control, de organización y a la ausencia de cultura ciudadana. 3. Resumen de las finanzas municipales No se pudo acceder a la información. 4. Modernización de la Administración del municipio En materia de modernización de la Administración municipal, tomando como referente los programas más importantes introducidos en el municipio con el fin de modernizar la Administración pública de este, es muy poco lo que se ha hecho. Muchos funcionarios manifiestan que en asuntos tan puntuales como el de la modernización municipal es poco lo que se ha trabajado, incluso para alguno de estos funcionarios la idea de modernización administrativa la relacionan con desarrollo y crecimiento de la infraestructura municipal. Es así como se logran ubicar varios proyectos y macroproyectos de gran significado municipal dentro de este aparte; entre estos se encuentran la construcción en el perímetro urbano del anillo vial del municipio de Sahagún, la construcción del terminal de transporte intermunicipal, la construcción de la escuela de bellas artes, modernización de la casa de la cultura y la ampliación de la biblioteca municipal, edificación del centro de atención de urgencia medica (CAMU), entre otros. Este punto de vista es comprensible teniendo en cuenta que el municipio ha tenido y continúa teniendo muchas carencias e ineficiencia en cuanto a la prestación de 74

Ver folleto de la contraloría general de Córdoba. “Red de veeduría ciudadana”.

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los servicios básicos y en materia de infraestructura, por tal razón las anteriores administraciones se han concentrado a tratar los casos de primera necesidad y los asuntos de especialidad, de estructuración física y ordenación de su territorio. No obstante, la difícil situación que afronta la actual administración 2008-2011, déficit fiscal, corrupción, problemas sociales (baja cobertura del servido de salud, crisis económica, altos niveles de desempleo, entre otros), hace evidente una reestructuración en la Administración del municipio con miras a introducir elementos que le permitan actualizar y mejorar sus procesos. Es así como, desde ya la actual administración, la cual como se había indicado inicialmente está enmarcada por los principios políticos de un partido de reciente conformación Partido Social de la Unidad Nacional (partido de la U), el cual representa una nueva opción política en el municipio, está enfocada en la necesidad de modernizar la Administración del municipio Para la actual administración es indiscutible la necesidad de reformar la Administración del municipio con el fin de iniciar un proceso de recuperación de todos los elementos y componentes del ente territorial, esto se puede interpretar de cierto modo como un primer intento de modernizar administrativamente el municipio. El acuerdo No. 024 de noviembre 30 de 2007 por el cual se establece el presupuesto general de Municipio de Sahagún para la vigencia fiscal 2008 plantea el fortalecimiento institucional bajo el programa de planeación global y desarrollo institucional, con lo cual se le esta dando acceso a los proyectos con miras a modernizar las instituciones municipales. 5. Participación Ciudadana Uno de los elementos más importantes de la participación ciudadana es el reconocimiento de esta por parte de los dirigentes políticos y de las estructuras sociales presentes en una población, cuando se reconoce y se acepta la participación se amplían los espacios y los conocimientos en torno a ella. En cuanto a participación ciudadana, el municipio de Sahagún cuenta con los conocimientos necesarios para el libre desarrollo de este derecho consagrado en la constitución de 1991. Teniendo en cuenta lo establecido en los planes de desarrollo, muy específicamente del periodo 2001-2003, la participación comunitaria es la acción conjunta de las personas que les permite hacerse visibles ante la sociedad en general o ante una comunidad determinada.75 Continuando con lo expuesto por los planes de desarrollo la participación comunitaria se maneja con base a un principio normativo, la ley 152, dicha ley (ley orgánica del plan de desarrollo) permite el desarrollo y la participación comunitaria en el municipio, es decir, la elaboración de un plan de desarrollo permite la participación en la medida que la comunidad o un individuo puede presentar proyectos a las entidades de su jurisdicción, la que a través de sus representantes incluirán dentro de sus propuestas de proyectos a realizar. La participación comunitaria ha permitido el surgimiento de múltiples agrupaciones y asociaciones de carácter político, cultural, económico, social, entre otros, en el municipio. En el momento el municipio cuenta con la participación de las Juntas de 75

Ver planes de desarrollo municipal de los periodos administrativos 2001-2003, 2004 -2007.

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acción comunal la cual es coordinada por ASOCOMUNAL, que a la vez se encarga de ser garante de las veedurías populares, en cuanto a las Juntas de Acción local no tienen presencia en esta localidad. En el municipio también existen otras organizaciones algunas con personería jurídica y otras que no están legalmente constituidas, de igual manera están las asociaciones de usuarios como la asociación de microempresarios, grupos de mujeres, asociaciones de campesinos, entre otros. Pese a los grandes esfuerzos que realizan algunas asociaciones, grupos o ciudadanos por hacer uso de los derechos y de los espacios que proporciona la participación ciudadana y comunitaria, en el municipio es mucho lo que falta en materia de iniciativas y propuestas ciudadanas. Según el plan de desarrollo del período 2001-2003 “la participación comunitaria es fundamental para el desarrollo de la nueva legislación que vive el país, la mayoría de las organizaciones existentes en este municipio carecen de la capacidad y orientación necesaria para ejercer el verdadero papel que les corresponde asumir… es necesario que se realice un verdadero trabajo de capacitación y asesoría para las organizaciones comunitarias que tienen vida en el municipio para que se conviertan en el verdadero respaldo de las comunidades que representan.”76 Conocida esta situación es comprensible la realidad de las asociaciones y organizaciones que operan en el municipio, pues a pesar de su existencia no tienen acciones visibles como formuladoras de alternativas sociales, es pertinente que para el desarrollo de la participación principalmente la comunitaria, se de un proceso de preparación a la comunidad, pues a diferencia de la participación ciudadana, la cual es un mecanismo mediante el cual se establece una relación entre el Estado y la comunidad, donde se le permite al ciudadano intervenir democráticamente en la toma de decisiones que beneficie a la sociedad, la participación comunitaria es un proceso educativo que debe desarrollar la capacidad intelectual y técnica de la población y generar procesos de transformación social y cultural; lo anterior indica la complejidad que comprende la participación comunitaria dentro de un sistema democrático. Además de la capacitación y de las asesorías a los actores que se involucran e intervienen en la participación ciudadana y comunitaria es indispensable la apropiación de ciertos conocimientos y nociones por parte de la comunidad, la participación comunitaria es un proceso y un desarrollo totalmente intelectual y su éxito depende de la responsabilidad y del compromiso de la comunidad. Para hacer uso de la participación es necesario el reconocimiento, la asimilación y la divulgación del lenguaje normativo, pues es la norma la que define como se debe actuar, construir, modificar y organizar los elementos en el sistema social. En el desarrollo de la participación, la normatividad para la participación ciudadana en el control y vigilancia de la administración pública permite el adecuado desempeño de los ciudadanos y el pleno uso de sus derechos, por ende en cualquier proceso participativo es ideal el reconocimiento y estudio de las siguientes normas:
La constitución política en sus artículos 1, 2, 3, 23, 40, 74, 92, 103, 104, 105, 106, 107, 258, 259, 270, 340, 369.
Ley 134 de 1994, mecanismos de participación ciudadana
Ley 80 de 1993, Ley de constitución Estatal
Ley 142 de 1994, Servicios públicos domiciliarios
Ley 181 de 1995, del deporte 76

Ver plan de desarrollo 2001-2003, participación comunitaria, Pág. 44

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Ley 100 de 1993, desarrollo social Ley 101 de 1993, Desarrollo agropecuario Ley 107 y 115 de 1994, Educación Ley 42 de 1993, Control fiscal Ley 131 de 1994, Voto programático y revocatoria del mandato Ley 99 de 1993, Medio Ambiente Ley 190 de 1995, Estatuto anticorrupción Ley 734 del 2002, Código Único Disciplinario Ley 152 de 1994, planes de Desarrollo Ley 136de 1994, Régimen de los Municipios

Conclusión La constitución de 1991 ratificó y amplió los valores, las responsabilidades y la capacidad de autogestión de los municipios. La descentralización política y la autonomía administrativa que gozan los municipios del territorio nacional es producto de grandes transformaciones de la sociedad colombiana, es mucho lo que se ha logrado con las nuevas medidas y políticas dirigidas a acercar el Estado a las comunidades y al ciudadano, haciendo que sean los propios pobladores y las mismas instituciones locales las encargadas de solucionar sus necesidades y sus problemas dejando atrás los esquemas del Estado centralista. La Democracia, se encargó de lograr el acceso del ciudadano al poder político y a los centros de decisión, y así mismo le confirió poder a los municipios para desarrollarse planamente. El municipio estudiado en este articulo ha contado con grandes lideres políticos que han impulsado la región hacia la consecución de la Democracia, desde décadas pasadas, muchos movimientos y partidos políticos se ha unificado y fortalecido en escenarios pacíficos, abiertos al debate, propensos a los cambios y principalmente dados al devenir de la política. Sin embargo, la situación actual del municipio es crítica, y lo observado a lo largo de esta breve investigación es el deterioro que ha causado la implementación de la descentralización política en el municipio. El problema no es el modelo de descentralización sino la forma como fue implantado. En el período estudiado 19882007 se observó lo siguiente:77 Para 1995, el Periódico El meridiano de Córdoba registraba al municipio como una localidad prospera y en proceso de crecimiento y desarrollo, se registraban datos del municipio como la construcción de grandes vías, se anunciaban los problemas en cuanto al manejo de residuos sólidos, se notificaba la conmemoración de actos culturales, la adecuación del sistema de alcantarillado, entre otros. En el transcurso de los siguientes años el periódico local continúo describiendo hechos noticiosos del municipio como los descritos anteriormente. No obstante, aproximadamente para comienzo del siglo XXl se inician los hechos que paulatinamente van cambiando al municipio denominado como ciudad cultural al de municipio con mayor número de actos de corrupción. En los tres

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Para desarrollar esta conclusión se realizó una revisión de los archivos del periódico local del Departamento de Córdoba “El Meridiano de Córdoba”, a partir del primer periódico publicado en el mes de Marzo de 1995 hasta la publicación del último día del mes de Diciembre de 2007.

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últimos años el municipio es reportado en la prensa local con los siguientes textos y encabezados: “Alcalde de Sahagún es suspendido de su cargo por las investigaciones que se adelantan contra el”. El meridiano de Córdoba, 19 de Agosto de 2000. “La alcaldía de Sahagún fue sellada por la policía, la fiscalía y el DAS debido a la alteración del orden público”, El Meridiano de Córdoba, 27 de octubre de 2000. Educación:”Maestros protestan por los problemas que afronta el sector educativo”, El Meridiano de Córdoba, 25 de Agosto del 2000. “Sahagún vive un lio jurídico, pues en menos de tres meses ha cambiado tres veces de alcalde”, el meridiano de Córdoba, 26 de Octubre del 2000. “La fiscalía dicta medida de aseguramiento sin beneficio de excarcelación contra el alcalde de Sahagún”, El Meridiano de Córdoba, 20 de septiembre de 2006. “El municipio de Sahagún tiene un embargo, por ello no se tramitarán pagos”, 22 de Noviembre de 2007. Lo observado en el periódico local del Departamento, muestra claramente como al pasar el tiempo los derechos y autonomías que confiere la democracia y la descentralización política a los municipios para manejar sus recursos y ordenar su espacio territorial, se convirtió en la mejor estrategia para desviar recursos, y cometer todo tipo de actos en detrimento del patrimonio público. La Democracia y la descentralización política son el mejor logro de las sociedades contemporáneas, pero la aplicación de sus principios requiere de ciertos elementos presentes en las comunidades donde se desea establecer estos modelos. Elementos como el fortalecimiento de las instituciones municipales, la creación de la cultura democrática (cultura ciudadana, cultura participativa, conocimiento de los deberes y derechos del ciudadano, entre otros), el compromiso y la responsabilidad de los funcionarios y empleados en el manejo de lo público y la inversión fuerte en el sector social, económico y Educativo, pueden hacer efectivo y sostenible la democracia y la descentralización política en municipios ubicados en zonas del territorio nacional en vía de desarrollo y alejados del poder central. El Municipio de Sahagún, al igual que otros municipios del departamento, no estaba preparado para asumir los grandes retos contenidos en la constitución política de 1991, donde prácticamente nace un nuevo concepto, el de los entes territoriales.

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FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA Prensa • Archivos del Meridiano de Córdoba (1995-2007) Folletos • Contraloría general de Córdoba, Red de veedurías ciudadanas. • Planes de Desarrollo Municipal, períodos (1998-2000), (2001-2003), (20042007). Archivos • • • •

Archivos de la Alcaldía del Municipio de Sahagún. Archivos de la secretaria de Planeacion Municipal. Archivos del Concejo del Municipio de Sahagún. Base de Datos de la Secretaria de Hacienda.

Normas • La constitución Política de 1991. • Ley 134 de 1994, Mecanismos de Participación ciudadana. • Ley 152 de 1994, Planes de Desarrollo. • Ley 136 de 1994, Régimen de los Municipios • Ley 42 de 1993, control Fiscal. • Ley 99 de 1993, Medio Ambiente • Ley 60 de 1993, recursos de trasferencias. • Ley 09 de 1989, Reforma Urbana • Ley 14 de 1983, Plan de inversión. • Estatuto Anticorrupción. Libros, artículos de revista • Flores, Joaquín, Sahagún ayer y hoy. Sahagún. 2000 • Najera, Robinsón, Los profetas de la Tierra, Sahagún, 2003. • Hernández, Augusto, Las instituciones Municipales en Colombia El municipio, célula de descentralización y democracia. En: Revista credencial Historia. Bogota. 2002 • Barbosa, Octavio, Universidad y desarrollo local una lectura desde la ESAP. • Escuela superior de Administración Pública, construcción de un modelo de apoyo para el fortalecimiento y desarrollo institucional de las Administraciones publicas locales. Fuentes Virtuales www.dnp.gov.co www.dane.gov.co www.regirsduria.gov.co www.elmeridianodecordoba.com.co www.sahagunet.org.co www.contraloriagen.gov.co

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