Junio 1_2014
Introducción: El origen de la Constitución de 1991: la reforma institucional como respuesta “a la presente crisis”
Por Julieta Lemaitre Ripoll Obje Objetivo ti voss de aprendi aprendiza zajj e
a. Reconocer la secuencia de hechos históricos que llevó a la adopción de la Constitución de 1991. b. Comprender la importancia de las aspiraciones de transformación institucional que sustentaron el apoyo mayoritario al cambio constitucional. c. Conocer cuáles fueron las principales novedades de la Constitución del 1991. d. Identificar algunos de los principales debates en torno a la adopción de la Constitución de 1991 Preguntas-guía de estudio
1. ¿Cómo y por qué relacionó la Corte Suprema de Justicia la reforma institucional con la violencia de la época? ¿Era este un sentimiento generalizado? 2. ¿Qué giro le dio la Corte Constitucional a la interpretación constitucional? 3. ¿Cuál fue el aporte de la Constitución de 1991 a la paz? 4. ¿Cuáles fueron las principales transformaciones institucionales?
Introducción
A pesar de la persistencia del conflicto armado en Colombia, es difícil recordar la violencia de los años ochenta y el impacto que tuvo en la conciencia nacional. En los años entre la posesión del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) en agosto de 1986 y mayo de 1990, cuando se llamó a elecciones del periodo siguiente, explotaron 19 carro bombas con cerca de 300 víctimas; sicarios asesinaron a 250 policías; las guerrillas hicieron estallar el oleiducto Caño Limón Coveñas 125 veces, y miles de militantes del partido de Izquierda Unión Patriótica fueron asesinados.1Año tras año, mes tras mes, transcurrió una serie al parecer interminable de asesinatos de políticos, policías, p olicías, jueces, periodistas y defensores de derechos humanos y ciudadanos de a pie. El cartel de Medellín fue el principal causante de estas muertes, fuera de forma deliberada o por acciones terroristas. En buena parte lo hacía con la excusa de terminar la extradición de colombianos acusados de narcotráfico a las cárceles de los Estados Unidos con el lema de “mejor una tumba en Colombia que una 1
Luis Cañón Moreno, “Narcodiálogos, doble juego mortal,” El mortal,” El Tiempo, Bogotá, August 6, 1991 1
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cár cel cel en Estados Unidos.” Un popular análisis académico publicado en 1990 resumió la situación del esa época en su título: Al Filo del Caos.2 El aumento de la violencia encontró al Estado desarmado, no solamente por la falta de fuerza militar, sino por la debilidad institucional. Quizá la debilidad más sorprendente era que la reforma de 1987 al sistema penal no preveía un periodo de transición, de manera que entre el desmonte del anterior sistema de investigación y juicio de delitos, y la instalación del nuevo sistema, durante 18 meses no había instituciones encargadas de investigar los delitos.3 De acuerdo a datos oficiales publicados por El Tiempo, en Agosto de 1990 había 1,200,000 investigaciones abiertas sobre este mismo número de delitos sin que hubiera una sola persona detenida por los hechos. El grado de impunidad era especialmente agudo en la jurisdicción de orden público, que debía investigar los delitos relacionados con la rebelión, el terrorismo y el tráfico de drogas. Allí sólo 60 jueces tenían a su cargo cerca de diez mil investigaciones y de 2000 procesos de extinción de dominio de bienes de narcotraficantes ni uno sólo había llegado a juicio. 4 En las elecciones presidenciales de 1990, cuatro candidatos fueron asesinados por sicarios. Dos de ellos, Jaime Leal y Bernardo Jaramillo, pertenecían a la Unión Patriótica (U.P.), el partido de izquierda creada por las FARC Fuerzas (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) como parte del proceso de paz de mediados de los años ochenta. El objetivo era crear un espacio de desmovilización de la ilegalidad a la actividad política legal, pero al terminar la década la U.P. trataba, con poco éxito de distanciarse de las FARC y del estigma que justificaba el asesinato de sus militantes. El tercer candidato asesinado fue Carlos Pizarro, el carismático líder del M19, grupo guerrillero que acababa de desmovilizarse en 1989. El cuarto fue Luis Carlos Galán, político liberal de enorme popularidad que era, según muchos comentarista, el seguro ganador de las elecciones de 1990. Los primeros tres candidatos fueron asesinados por grupos paramilitares con vínculos a los carteles de la droga en campaña contrainsurgente. Galán fue asesinado por orden del gran capo del cartel de Medellín, Pablo Escobar, en alianza con Alberto Santofimio, un rival político de Galán que deseaba ser él el nominado por el Partido Liberal.5 La muerte de estos hombres, en especial el asesinato de Galán, dieron pie a una gran movilización ciudadana que, con una gran visibilidad de los estudiantes universitarios, pidió la reforma institucional como el camino para poner po ner fin f in a la violencia. Las elecciones de 1990 fueron entonces el escenario para materializar el anhelo de cambio y paz a través del llamado a una nueva constitución: la la Constitución de 1991. Con el apoyo de esta movilización ciudadana a favor de la reforma institucional, el siguiente Presidente, César 2
Francisco Leal and León Zamozc, Al filo del caos: Crisis política en la Colombia de los años 80, Tercer Mundo y Universidad Nacional, Bogotá, 1990. 3 Rafael Pardo, De primera mano: Colombia 1986-1994, entre conflictos y esperanzas , Editorial Norma, Bogotá, 1996. p.51-52. 4 Luis Cañón Moreno, Op.Cit. 5 Santofimio fue condenado veinte años después. Ver El Tiempo, Tiempo, “Santofimio se distanció de actos públicos ante inminencia de la condena,” September 3, 2011.
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Gaviria, entonces jefe de debate de la campaña de Galán, tuvo a su cargo convocar la Asamblea Nacional Constituyente que en seis meses en 1991 produjo la Constitución de Colombia. Este capítulo describe la secuencia de hechos que llevó a la adopción de la Constitución de 1991, las aspiraciones de transformación institucional que sustentaron el apoyo mayoritario al cambio constitucional, y los principales debates e innovaciones de la Constitución de 1991. Ejercicio 1
En Colombia persiste la violencia. Investiguen en las noticias y comparen la situación actual, conocida por ustedes a través de la prensa, con las causas de la violencia a finales de los ochenta como se describen en este capítulo. ¿En qué se parece la violencia y en qué es diferentes?
La paradoja colombiana
La Constitución de 1991 está enraizada tanto en la violencia colombiana del siglo XX, que se derrama hacia el XXI, como en las instituciones democráticas que tantos embates han sufrido. Ese doble origen refleja la “paradoja colombiana:” la tensión entre la persistencia de las armas y de las leyes como medios para ordenar la sociedad, dirimir los conflictos, y plantear grandes transformaciones. Así, por un lado el país tiene una conocida trayectoria de violencia social y política, planteada por sus protagonistas sea como una forma de reordenar la sociedad, o como una forma de mantener el orden social en peligro. Pero por otro lado, marcando la paradoja, el país tiene también una trayectoria importante de apego a la ley y a instituciones legales más o menos legítimas.Y en esa medida se ha planteado una y otra vez en Colombia que no es la violencia sino el derecho la forma correcta de plantear grandes cambios sociales, y la forma correcta de mantener las tradiciones y jerarquías del pasado. Sin embargo este llamado no ha puesto fin al recurso a la violencia política. La reforma constitucional y la adopción de nuevas constituciones ha sido central para las aspiraciones políticas de transformación o defensa de instituciones y valores. La Constitución de 1886, la última antes de la de 1991, consagró el proyecto político de la Regeneración e instauró el triunfo de una concepción del Estado y de la sociedad profundamente católica y en muchos sentidos, autoritaria. Y lo hizo en contra de numerosas propuestas enemigas, en particular de liberales radicales, que adoptaban instituciones revolucionarias por ser igualitarias y desmontar los poderes. Otras visiones de país se plasmaron en las grandes reformas constitucionales como la del año de 1910 (liberal,) de 1936 (liberal de izquierda,) la fallida de 1948 (de corte fascista) y la de 1957, que consagró el voto femenino y prohibió a futuro la reforma constitucional. Así, a menudo se ha dicho que Colombia, a pesar de la violencia, ha sido un país apegado a la ley y las formas jurídicas y que el formalismo de la cultural legal reflejaba la importancia nacional de la le y. La Constitución del 91 es, desde su origen mismo, afín a esta “paradoja colombiana.”En lo que se refiere a su relación con la violencia, es una reacción a un período de recrudecida 3
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violencia. El llamado a la reforma institucional fue una y otra vez el llamado a cambiar unas instituciones que se veían como la causa de la crisis. Se argumentaba por ejemplo que la crisis de violencia se debía al recorte de las libertades ciudadanas, la ineficiencia del aparato de justicia y la corrupción en el Congreso y la Fuerza Pública. Pero también se decía que era porque la administración del Estado era poco eficiente y eficaz ya que no era moderna estando amarrada a un diseño institucional que databa de 1886. Si bien desde el asesinato de Luis Carlos Galán en agosto de 1989 se oía hablar de Asamblea Nacional Constituyente, este reclamo no afectaba al gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990.) El gobierno estaba de acuerdo con la necesidad de reformar las instituciones, pero pensaba hacerlo en el Congreso. Así, la necesidad de dar fin a la violencia de los carteles del narcotráfico, y el llamado a la modernización del Estado, coincidieron en el Congreso de la República a finales del mes de noviembre de 1989. En los meses anteriores, mientras estudiantes y profesores agitaban en las calles pidiendo una reforma institucional, el gobierno se la jugaba por una reforma de la Constitución a través del Congreso, e ignoraba el clamor popular. Sin embargo el Congreso llevó a que Barco retirara su propuesta de reforma por la inclusión de un referendo sobre la extradición en el proyecto de reforma constitucional. Sucedió que en el proyecto decía que la reforma constitucional debía ser aprobada por votación general o referendo. El 30 de noviembre de 1989 un grupo de 22 congresistas incluyó en el referendo la no-extradición. Este era un punto muy delicado para el gobierno de Barco, que veía en la extradición su principal arma contra el poder de los narcotraficantes. Si bien en el pasado la extradición de nacionales acusados de delitos en otros países era un problema insignificante, en 1989 estaba en el centro mismo de la violencia. Era el deseo más sentido de los carteles de narcotraficantes que temían ser extraditados a Estados Unidos, y con ello justificaban su violencia. El gobierno de Barco, comprometido con la lucha contra los narcotraficantes, no permitió que el referendo incluyera la extradición, y en cambio retiró el proyecto del Ley, y tuvo que admitir que por esa vía no podía lograr el cambio constitucional. En ese momento el cambio no era solamente deseable para el gobierno en términos de modernización, sino que se suponía sellaba el proceso de paz con la guerrilla del M-19. Y aunque esta guerrilla siguió el proceso de paz sin la reforma constitucional que le daba la posibilidad de participar en política, permanecía en el aire la posibilidad de una reforma constitucional. Pocos podrían imaginar entonces que la inclusión de la extradición, y el retiro de la reforma del Congreso, detonarían la transformación del país, relegitimando las maltrechas instituciones, permitiendo la entrega de muchos de los grandes capos del narcotráfico y desmovilizando a algunas de las principales guerrillas. Y sin embargo así fue: en adelante el gobierno de Barco apoyaría la Asamblea Constituyente como la única forma de cambiar la constitución, y a la sombra de este proceso se iba a dar la entrega del narcotraficante 4
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Pablo Escobar, y el desmantelamiento de su organización criminal, así como importantes procesos de paz con las guerrillas. Esta introducción al estudio de la Constitución de 1991 intenta evocar lo que sucedió en estos años, para responder a la siguiente pregunta: ¿De dónde venía la idea que una reforma constitucional era la solución a la crisis de violencia de finales de los años ochenta? ¿Cuáles fueron los principales cambios que generó la Constitución de 1991 en la institucionalidad vigente? ¿Cómo respondían estos a los anhelos de paz? La reforma institucional como fin “de la presente crisis”
Una vez caída la reforma constitucional de Barco tanto el gobierno como los medios masivos de comunicación apoyaron el llamado a una Asamblea Nacional Constituyente. El llamado se hacía en un momento de crisis: en 1990, el Estado tenía enormes dificultades para mantener el orden público tanto como para cumplir con las promesas mínimas de bienestar y respeto de los derechos humanos de una democracia liberal. La violencia parecía desbordarlo poniendo en evidencia su debilidad, y su falta de legitimidad: el Estado parecía arrinconado tanto por el poder de un narcotráfico que usaba el terrorismo para presionar por la no-extradición, como de unas guerrillas fortalecidas, como de una creciente violencia paramilitar. Esta situación angustiosa era juzgada de por lo menos dos formas: para un sector, generalmente conservador, el problema que enfrentaba Colombia era la debilidad del Estado en su cumplimiento de la tarea básica de mantener el orden público. Hacía falta un “Estado fuerte,” como el que se había intentado imponer con el Frente Nacional al terminar la violencia partidista de los años cuarenta y cincuenta, y como el que estaba consagrado enla Constitución de 1886. Este “Estado fuerte” conllevaba el poder del ejecutivo imponer un amplio rango de medidas de control de orden público, y de hacerlo en especial a través de los poderes presidenciales bajo los estados de excepción, el llamado Estado de Sitio. Así se había gobernado en Colombia con decretos-legislativos que en principio eran excepcionales, pero en la práctica eran cotidianos, que restringían las libertades públicas y la posibilidad de hacer oposición política.6 Para otro sector, generalmente liberal, el problema de la falta de legitimidad del Estado radicaba en su debilidad en la defensa de los derechos humanos y de la participación política. Esta debilidad se manifestaba en dos aspectos: el primero era la corrupción y el abuso de poder de las diversas autoridades, pero en especial, en la corrupción que deslegitimaba al Congreso de la República. El segundo problema era la pobreza y desigualdad que generaban. Esta pobreza y desigualdad eran descritas a menudo como las 6
El Estado de Sitio surgía de la declaratoria de emergencia que hacía el Ejecutivo por una situación grave de orden público interno. Le daba al Presidente y sus ministros la potestad de emitir decretos que suspendieran las leyes vigentes y los derechos ciudadanos. Su control de constitucionalidad era de forma pero no de fondo. 5
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“causas objetivas de la violencia,” según la cual la injusticia distributiva llevaba a la
violencia social. Así, el argumento era que tanto la violencia criminal como la violencia insurgente surgían de las barriadas populares marginales, y del campo también abandonado y pobre. Para un tercer sector, generalmente de izquierda, además de la pobreza (en lo que coincidían con los liberales) el problema era el de la falta de democracia. Se trataba de un “régimen cerrado” de alternancia en el poder de liberales y conservadores. Esta alternancia era el resultado de los pactos de paz que dieron fin a la violencia partidista entre liberales y conservadores a mediados del siglo XX (el Frente Nacional). El Frente Nacional, se decía, había cerrado la puerta a terceras fuerzas políticas y a la oposición, y por lo tanto había empujado a la izquierda a tomar las armas. Además, el Frente Nacional hacía aparecer al Estado como el botín de dos partidos políticos, sacrificando la apariencia de neutralidad requerida para ser legítimo en términos de una democracia. Para todos los sectores la reforma institucional era importante. Es cierto que para aquellas personas que pensaban que el problema era la debilidad del Estado, parte de la solución era una mayor inversión en la fuerza pública y en la policía, lo cual no requería una reforma constitucional. Pero también consideraban que era importante el fortalecimiento del aparato de investigación y castigo de los diversos crímenes, y ello requería la reforma del Estado. Por su parte aquellas personas que pensaban que el problema eran la corrupción y la pobreza creían que era importante reformar el Estado para que fuera un mejor garante de los derechos, lo cual le permitiría recuperar su legitimidad, y su capacidad de gobernar, y, en términos weberianos, mantuviera el monopolio de la violencia legítima.7 Por último, quienes pensaban que el problema radicaba también en la falta de democracia también creían que hacía falta reformar las instituciones para fortalecer la elección de funcionarios, y la inclusión de la participación de terceras fuerzas en las elecciones. Estas reformar parecían necesarias desde hace años, pero a finales de los años ochenta surgió la idea popular que además de ser necesarias para ser un Estado más legítimo y más moderno, eran necesarias para acabar con la violencia. La tesis de las “causas objetivas de la violencia” triunfó, así como la idea que las instituciones producían esas causas objetivas
de pobreza, corrupción y falta de seguridad y democracia. El entusiasmo por la reforma constitucional estuvo liderado por un movimiento estudiantil que si bien duró poco, galvanizó a los votantes por lo menos en dos elecciones: las de marzo de 1990, con la llamada “séptima papeleta” y las presidenciales de mayo del mismo año, donde todos los candidatos apoyaban el “si” de la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente. La séptima papeleta y el voto por el SI
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Weber planteó que el Estado se definía como aquella organización que tenía le monopolio del uso de la fuerza, o de la violencia, legítima. 6
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El movimiento estudiantil de 1989 se origina en la marcha de protesta organizada por estudiantes de Bogotá contra el asesinato de Galán. Esta marcha de protesta, conocida como la marcha del silencio, fue organizada por estudiantes de varias universidades públicas y privadas de la ciudad. De esa organización inicial salió un grupo de estudiantes que acordaron, en medio de sus diferencias, movilizarse por una reforma institucional que facilitara la salida a la crisis. Esta propuesta pronto creció y se extendió a otras ciudades, universidades y colegios con el llamado a “la séptima papeleta:” el voto para llamar a una
Asamblea para reformar la constitución. La séptima papeleta se llamaba así porque literalmente lo era. El voto en las elecciones de marzo requería que los ciudadanos llevaran a las urnas papeletas con su voto para cada elección. Había seis elecciones: de alcalde, de concejales, de gobernador, de diputados, de senadores y de representantes a la Cámara. Eran elecciones que se acercaban en medio de una enorme falta de legitimidad del Estado, en particular del Congreso. Incluso, circuló la propuesta, hecha no por grupos radicales de izquierda, sino por el periódico El Espectador, que los ciudadanos debían, de forma masiva, rehusarse a votar en las elecciones al Congreso como una protesta contra la corrupción imperante. Y por esos días Fernando Carrillo, joven profesor de derecho de varias universidades, y muy cercano a un ala del movimiento estudiantil en Bogotá, propuso que los votantes incluyeran en las urnas una séptima papeleta de convocatoria a la Constituyente.La idea fue recogida y amplificada por los medios liberales y, en la base, por un movimiento estudiantil espontáneo. Y pronto estudiantes de todo el país, de universidades privadas y públicas, así como muchos estudiantes de bachillerato, promovían el voto por la séptima papeleta.
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Nunca se sabrá cuántas séptimas papeletas se depositaron en las elecciones de marzo de 1990. La Registraduría sí las recogió, pero argumentaron que no tenían mandato legal para contarlas. Como suelen hacer con los votos, unos años después las incineraron.Sin embargo, los estudiantes apostaron vigilantes voluntarios en los sitios de votación, que contaban cuántas personas habían depositado la séptima papeleta. También instalaron una central en Bogotá donde iban sumando los reportes de los estudiantes que llamaban por teléfono al cerrase las urnas, y de esta manera contaron 1,342,000 votos por la Asamblea Nacional Constituyente, número que ante la ausencia de una cifra oficial, fue reproducido por los medios de comunicación. La aparente alta votación de la séptima papeleta, así como el visible entusiasmo y apoyo por lo menos juvenil, se convirtieron en un hecho político amplificado por los medios nacionales y pronto utilizado por todos los políticos. El gobierno de Barco se mostró interesado en la posibilidad de una reforma constitucional. 8 Además del interés del gobierno, casi todos los diversos candidatos presidenciales, empezando por los precandidatos liberales, se pronunciaron a favor. RECUADRO: EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL DE 1989 Y LA SEPTIMA PAPELETA 8
Barco había sido el primero en hablar de un plebiscito para reformar la Constitución. Lo había propuesto en 1988, pero había desistido ante la oposición de los conservadores que acordaron apoyar la reforma de Barco en el Congreso si no llamaba a plebiscito El acuerdo con los conservadores fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. 8
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A principios de 1989 el país no esperaba mucho de sus estudiantes, una generación apática e indolente. No tenían espíritu de grupo, no estaban organizados, no les interesaba la política. En las universidades privadas los jóvenes eran orientados hacia un futuro en el cual se harían ciertas las fantasías individuales y familiares de ascenso social; en las públicas, a pesar de su aura de revoltosos, la mayoría de estudiantes también eran apáticos frente a la política. En la universidad pública era más clara la presencia de grupos pequeños de izquierda, algunos muy radicalizados y simpatizantes o militantes en la izquierda armada, protagonistas del eventual 'tropel' o enfrentamiento con la Policía. Pero no había movimientos que agruparan a grandes números de estudiantes. No había ninguna organización que los representara, no había movilización masiva ni politización a gran escala, ni la sospecha o esperanza de que eso fuera posible. No era sólo falta de iniciativa: eran años difíciles para ser joven. La infancia feliz de unos años 70 prósperos y en relativa paz se estrelló contra una violencia que tocaba a todos directamente. Además del peso de esos hechos, desde 1985, cuando ardió el Palacio de Justicia, era difícil imaginarse un país posible con espacio para todos. De muchas formas se estaba apenas barriendo las cenizas del Palacio; esperando que se enfriaran los escombros, que dejaran de humear. Y para la mayoría de los estudiantes no había sueño que reemplazara la utopía de la generación anterior. Los títulos de los libros más importantes sobre la década de los ochenta eran la confirmación de la desesperanza: Al filo del caos, por ejemplo, Al borde del abismo e, incluso, En qué momento se jodió Colombia. Era además difícil de imaginar una solución política a la violencia cotidiana. De muchas formas el país resultaba entonces incomprensible, y ya no había un futuro claro al cual apostarle. En lugar de soñadores, a finales de los años ochenta los estudiantes en su mayoría eran espectadores impotentes y silenciosos de un panorama nacional protagonizado por la desesperanza. La vida transcurría entonces entre las diversiones usuales de los adolescentes, el estudio y el deporte, las aventuras con las drogas y el alcohol, y el acercamiento más bien tímido al sexo y al rock en español. Hasta que Pablo Escobar mató a Luis Carlos Galán. Y sin previo aviso los estudiantes, sobre todo los apáticos de las universidades privadas, salieron por un momento de su estupor y lideraron una marcha estudiantil de luto que conmovió a Bogotá, quizá incluso al país. De esa marcha surgió el movimiento estudiantil de 1989; el más grande e incluyente que se recuerde y que ha visto el país desde entonces. En él militaron miles de estudiantes de universidades y colegios de las grandes ciudades del país; se pusieron jeans y la camiseta blanca para pedir el voto por la séptima papeleta en las elecciones de marzo, escrito si era el caso, a mano. Y luego siguieron marchando, haciendo rifas y tómbolas y reuniones para promover que de nuevo se votara por la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en mayo, alimentando la pasión por una idea que ese año y el siguiente consumió al país: la idea de que con una reforma constitucional sí "habría futuro" como prometía Gaviria, o que la constituyente era "el camino" que nos sacaría de la desesperanza.
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Imagen en: “Los estudiantes de la Septima Papeleta” Revista Semana, públicado el 6 de septiembre de 2010, adaptado de: Julieta Lemaitre, El Derecho como conjuro, Uniandes y
Siglo del Hombre Editores, 2009, disponible http://www.semana.com/nacion/articulo/los-estudiantes-septima-papeleta/114006-3
en
Ejercicio 2
Redacten un texto que podría estar incluido en un libro de Constitución y Democracia dentro de 25 años que comience así: “A finales de (este año) los estudiantes de las universidades públicas y privadas del país, como los estudiantes de la séptima papeleta de los años ochenta...” luego recurran a su imaginación y describan una posible movilización estudiantil por el cambio social. ¿Qué podría motivar a los estudiantes hoy como motivó la séptima papeleta a los estudiantes de los años ochenta? Explique en su relato imaginario las causas políticas, económicas y sociales de la hipotética movilización y compare con la de los años ochenta. Ya desde entonces la reforma constitucional apar eció como la “idea sin enemigos” en muchos círculos de poder. La aspiración era la de una reorganización del Estado, que inaugurara una paz basada en el respeto de los derechos humanos y eliminara los focos de corrupción. La prensa liberal nacional apoyó desde el comienzo al movimiento estudiantil y a la propuesta de la reforma constitucional. También apoyaban la propuesta de reforma constitucional círculos adictos al gobierno liberal, donde se veía como la única manera de modernizar y sanear de corrupción al Estado, y de paso cimentar la legitimidad y la gobernabilidad. A nivel internacional también había un ambiente positivo, pues en toda América Latina soplaba un aire reformista, si bien enfocado en grandes reformas institucionales para el desarrollo económico (ver recuadro sobre el Consenso de Washington.)
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La reforma de la Constitución recibía además el apoyo de diversos círculos de izquierda que buscaban hacer política electoral. Ello era cierto en las guerrillas: el M-19 había planteado una reforma constitucional llamándola “el gran diálogo nacional” y tanto el EPL como las FARC en diversas ocasiones habían propuesto la necesidad de una Asamblea Nacional Constituyente para la paz. Pero la guerrilla no era el único sector de izquierda interesado en la Constituyente. También lo estuvo y desde muy temprano en la movilización estudiantil, la izquierda democrática. Se trataba de algunos desmovilizados de las FARC que militaban en la Unión Patriótica, los sindicatos, los centros de estudio de intelectuales de izquierda y algunas personas y grupos más radicales. Para ellos la propuesta de reforma constitucional era parte de sus propias aspiraciones de necesidad de un nuevo pacto social donde la izquierda pudiera hacer política legítima y tener verdaderas opciones de llegar al poder. Pasada la séptima papeleta en las elecciones para congreso de marzo, la pregunta era si se podría utilizar las elecciones presidenciales de mayo para preguntarle a la ciudadanía, ahora de manera formal, si querían que se convocara una Asamblea Nacional Constituyente. Esta pregunta era muy difícil, pues posiblemente al hacerlo formalmente (la séptima papeleta fue informal y no tuvo apoyo oficial) el gobierno estuviera violando la ley ya que según la Constitución sólo lo podía hacer el Congreso podría reformar la Constitución.9 El gobierno de Barco se arriesgó y a través de un decreto de Estado de Sitio, es decir, usando sus poderes extraordinarios para resolver la crisis creada por la violencia, convocó a un voto por el SI o por el NO para el llamado a la Asamblea Nacional Constituyente. 10 Así, se expidió la orden de contar los votos por el decreto de estado de sitio 927 de 1990 autorizando a la Registraduría Nacional para contra los votos. Y además el gobierno expidió el texto del voto, por primera vez en un tarjetón distribuido por el gobierno mismo para que todos los colombianos que votaran pudieran votar sí o no a la convocatoria. Sin embargo la Corte Suprema podía tumbar el decreto. Su constitucionalidad dependía que la Corte Suprema considerara que la convocatoria estaba ligada los poderes de estado de sitio que tenía el presidente, poderes que se fundaban en la crisis de violencia y no en la necesidad de reformar las instituciones. Mientras tanto la violencia continuaba, incluyendo tanto la guerra con las guerrillas como especialmente el terrorismo del narcotráfico, en especial del Cartel de Medellín con una organización liderada por Pablo Escobar (“Los Extraditables”). Además había una oleada 9
Esto fue introducido con el plebiscito planteado por el General Rojas Pinilla en 1957 (el mismo plebiscito que le diera el voto a las mujeres.) 10 El tarjetón incluía por lo menos dos referencias contrarias a las aspiraciones de los estudiantes. El primero es que la referencia a las fuerzas regionales era una forma de mencionar a los políticos tradicionales locales que los estudiantes consideraban eran corruptos. Y el que la elección fuera por voto popular le daba ventaja a las maquinarias políticas- los estudiantes preferían una Constituyente con grupos representados por estamentos políticos. 11
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de asesinatos selectivos de jueces, periodistas, policías y políticos, en especial de izquierda. El 22 de marzo fue asesinado Bernardo Jaramillo, candidato presidencial del partido de izquierda “Unión Patriótica.” Y el 26 de abril fue asesinado el candidato presidencial del a recién desmovilizada guerrilla M-19, Carlos Pizarro León-Gómez. En su funeral Antonio Navarro Wolff, quien lo reemplazaríaa la cabeza del M-19 dijo que el M-19 continuaba en proceso de paz, y que además apoyaban la Asamblea Nacional Constituyente. Su apoyo convirtió las elecciones de mayo en una posibilidad de votar también contra la violencia al votar por SI a la Constituyente.
El 24 de mayo, dos días antes de las elecciones presidenciales la Corte Suprema permitió que la Registraduría contara los votos. La sentencia de la Corte decía que la reforma era cuestión de diseño institucional, sí, pero que el diseño institucional tenía una relación directa con la violencia. Dijo la Corte: “No es que las instituciones se hayan convertido per se en un factor de disturbios, sino que han perdido eficacia y han resultado inadecuadas…para combatir formas
de intimidación y ataques que eran inimaginables hace unos años, y en consecuencia su rediseño es… necesario.”11
Las elecciones de mayo de 1990 fueron las elecciones presidenciales más tristes de la que se tenga memoria. Cuatro candidatos presidenciales habían sido asesinados: Jaime Pardo Leal, de la U.P. en 1987, Luis Carlos Galán, liberal, en 1989, y Bernardo Jaramillo y Carlos Pizarro en 1990. La Unión Patriótica desistió de enviar más candidatos, pero dos de los que se lanzaron lo hicieron en lugar de los muertos: Antonio Navarro (ADM-19), y César Gaviria (Partido Liberal). Quizá por ello los ciudadanos votaron masivamente por la Constituyente: 5,236,863 votos por el SI, es decir, el 88% del electorado. También ganó 11
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia 24 de mayo de 1990 expediente 2149E.
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César Gaviria, que tendría, a partir de su posesión en agosto, la tarea de organizar la convocatoria y funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente. Ejercicio 3
¿Usted habría votado a favor o en contra de la constituyente? ¿Por qué sí o por qué no? Ejercicio 4
Diseñe una campaña a favor del “Sí”, o del “No” como si estuvieran en 1990.
“La Constituyente es el Camino”
El nuevo gobierno tenía una tarea titánica por delante: convocar y sacar adelante una Asamblea Nacional Constituyente que reformara la Constitución de 1886. A finales de agosto de 1990, a las pocas semanas de su posesión, César Gaviria adoptó el Decreto 1926 llamando a elecciones para Asamblea Constituyente el 9 de diciembre de 1990. El decreto incluía la forma como se harían las elecciones para la Asamblea, las calidades de los candidatos, su tiempo de duración, y el temario que ésta podía discutir. Tenía varios objetivos: primero, el control de las personas que serían candidatos: incluía una edad mínima de 25 años, y la exigencia, con algunas excepciones, de que los candidatos fueran profesionales universitarios. El segundo objetivo del decreto fue el control de la transparenciade las elecciones y la protección de los candidatos frente a la violencia. Con estas elecciones se introdujeron protecciones a la libertad del sufragio que no existían antes, y que pasarían a ser parte habitual de las elecciones en Colombia, como son: los cubículos para asegurar el voto secreto, el uso del tarjetón para evitar las competencias por el reparto de papeletas y la financiación pública de las campañas. El tercer objetivo era garantizar el acceso igualitario a espacios publicitarios del Estado, incluyendo la televisión. Ésta era particularmente importante en una época en que la plaza pública se había convertido en escenario de asesinatos políticos. Además, pretendía garantizar la igualdad de condiciones para la participación de grupos tradicionalmente excluidos de la contienda electoral, en particular del M-19. El cuarto objetivo del decreto era especificar el temario que iba a cubrir la reforma, y dejar claro que no era un “cheque en blanco,” y, en particular, que no incluía la posibilidad de reformar la Constitución para prohibir la extradición. A principios de octubre de 1990 la Corte Suprema de Justicia, en su revisión de la constitucionalidad de este Decreto 1926, casi declara inconstitucional todo el proceso. No era una decisión fácil, porque la convocatoria parecía extenderse en los poderes que tenía el Presidente. Una vez más, para ser constitucional el decreto debía estar relacionado con las causas del Estado de Sitio, es decir, había que probar un vínculo directo entre la escalada de violencia y la reforma constitucional. La decisión fue reñida, y al final favorable por un sólo voto: doce votaron en contra y catorce a favor de la constitucionalidad de los
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decretos.12 La sentencia dijo que como la reforma constitucional podía ser un pacto de paz no se podía declarar inexequible este intento, máxime cuando la aspiración última de toda constitución, su “ser ontológico” dice la Corte, y cita a Norberto Bobbio, es precisamente el de lograr la paz: “El derecho no pertenece al ámbito de lo lógico, no es un simple conjunto de
normas, su ser ontológico se halla en el mundo de los valores y por lo tanto exige preguntarse sobre la utilidad o inutilidad de las normas jurídicas para realizar determinados fines que se juzgan valiosos para una comunidad… uno de esos valores es la paz.“ En el segundo semestre del año el gobierno de Gaviria adoptó una estrategia exitosa para legitimar su propio proyecto de reforma a través dela participación masiva de elites y organizaciones de base en forosy mesas en todo el territorio nacional en un llamado sin precedentesa la participación popular. Y los colombianos acudieron a ese llamado de forma masiva. El gobierno estableció sus propias comisiones de expertos llamadas “comisiones preparatorias” que elaboraban y sustentaban las bases de su reforma constitucional. Además, organizó varias mesas de trabajo adonde fueron a dar, además de miembros de las exclusivas “comisiones preparatorias”, muchos de los líderes estudiantiles, junto con representantes de asociaciones de los principales sectores económicos, civiles, comunitarios, minorías étnicas e indígenas, organizacionescampesinas, feministas, de mujeres, de pensionados, militares ypolicías retirados, ecologistas y medioambientalistas, defensores dederechos humanos, profesionales y académicos de universidadespúblicas y privadas, así como representantes de la Iglesia católica y otras iglesias. La participación fue masiva. Además de la participación a través de las mesas, se organizaron numerosas listas para las elecciones que reflejaban un nuevo pluralismo electoral. Hubo 118 listas para 70 curules, incluyendo 29 listas que manifestaban ser “de estudiantes”. El M-19 presentó una sola lista, y el Partido Conservador se dividió en dos listas: la del Movimiento de Salvación Nacional, encabezado por Álvaro Gómez, y la del Partido Social Conservador encabezada por el expresidente Misael Pastrana. También se lanzaron dos listas de conservadores independientes, y 36 listas distintas del partido Liberal, así como dos listas de indígenas, una de la U.P. y varias de iglesias cristianas. Nunca se había visto una pluralidad de oferta tal para unas elecciones- además por primera vez todos tuvieron acceso a publicidad gratuita en la televisión, y no tenían que invertir en la entrega de papeletas a sus electores porque, también por primera vez, la votación se haría en un tarjetón provisto por el Estado. E lecciones: 9 de diciembre de 1990
Las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente (ANC)fueron el 9 de diciembre de 1990. Ese mismo día las Fuerzas Armadas atacaron la sede principal de las FARC en el municipiode La Uribe, Meta, ya que el Secretariado de las FARC se había reunido allí para estudiar los resultados de las elecciones. El ataque, se diría en adelante, terminó no sólo con la maltrecha tregua iniciada en 1984 sino también con la posibilidad de que las FARC 12
Corte Suprema de Justicia, 9 de octubre de 1990, expediente 2214. 14
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participarande alguna manera en la Asamblea. Estas se dedicarían en los meses siguientes a escalar sus ataques contra los militares y civiles. Y si bien hubo varios acercamientos de las FARC durante los meses de debate en la Constituyente, la situación ensombrecería la aspiración que el proceso constituyente fuera un tratado de paz definitivo entre los colombianos, restándole legitimidad. Pero lo que puso realmente en cuestión la legitimidad de la Asamblea, antes que la persistente guerra, fue que la votación para la Asamblea fuemucho más baja de lo que se esperaba — sólo votaron tres millonessetecientas mil personas, mientras que más de cinco millonesde personas habían votado en mayo. Los motivos de la baja votación no son claros: se hadicho que se debió a la fecha inusual para elecciones, al cansanciocon las muchas votaciones del año, a la ignorancia sobre laimportancia del voto, e incluso a la ausencia de las maquinariaselectorales. Sin importar las razones lo cierto es que esta votacióntan baja sencillamente le restaba credibilidad y legitimidad a laAsamblea ya que denotaba una ausencia de interés popular. Además, eran muchos menos votos de los que teníael Congreso, en su conjunto el órgano que se suponía tenía menos legitimidadque la Asamblea para reformar la Constitución. Sin embargo, lo que le dio gran legitimidad en ese momento, además de la altísima votación de mayo, fue el pluralismo de los elegidos y las formas como se insistió, desde el gobierno, en la legitimidad que surgía de esta pluralidad. El pluralismo era otra forma de decir que en la Asamblea había más posiciones políticas de las que estaban usualmente representadas, en la política colombiana, dominada por los partidos Liberal y Conservador. De hecho, la Asamblea se caracterizó por la fragmentación de los partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, y por la presencia relativamente fuerte de un partido de izquierda, surgido de la paz firmada con la guerrilla de M-19: la Alianza Democrática M-19 (en adelante: ADM-19). Ejercicio 5
Los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente, con la excepción de los indígenas y los guerrilleros desmovilizados debían ser profesionales graduados. ¿Usted está de acuerdo con esta limitación? Explique.
Este el pluralismo era político y protagonizado por la ascendenciade la antigua guerrilla. Así, aún si el Partido Liberal había sacado el mayor número de elegidos (25 constituyentes de 70), el M-19 con una lista ecléctica de ex guerrilleros, intelectuales y líderes comunitarios tenía una presencia muy importante (19 constituyentes), como también la tenía el la facción del Partido Conservador dirigida por Álvaro Gómez (11 constituyentes). Había además dos representantes de los grupos indígenas, uno de ellos, Lorenzo Muelas, en vestido tradicional.También había sindicalistas, un estudiante, varios activistas de derechos humanos, dos representantes de la UP, gente de todas las regiones, dos cristianos, y un par de ex guerrilleros de grupos pequeños que se desmovilizaron también, en una variedad política sin precedentes.
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Sin embargo en otros sentido la Asamblea no era pluralista. Casi todos los constituyentes eran hombres (de 70 sólo había 4 mujeres) y sólo había dos indígenas y ningún afrocolombiano. El único afrocolombiano elegido, Francisco Maturana por la ADM-19, renunció a su curul en la Constituyente a mitad de camino para preparar la selección nacional de fútbol. En 1991 sin embargo, el tema de la diversidad de razas, etnias y opciones sexuales casi no se discutía como un problema político. Este sería uno de los grandes cambios que trajo la Constitución de 1991. Pluralismo y consenso en la Asamblea Nacional Constituyente
El pluralismo político se reflejó en la Asamblea Nacional Constituyente en la elección de una mesa directiva colegiadade tres presidentes muy distintos: Horacio Serpa por el Partido Liberal, Álvaro Gómez por el Movimiento de Salvación Nacional (MSN), y Antonio Navarro Wolff por la ADM-19. Horacio Serpa era político de profesión, aunque había empezado como juez, y había ejercido y ejercería diversos cargos de nombramiento y de elección popular en representación del Partido Liberal, en donde militaba en los sectores de centro-izquierda. Su base política se ubicaba en el Magdalena Medio, una zona arrasada por el conflicto armado en los años ochenta. Álvaro Gómez, hijo de Laureano Gómez, líder del Partido Conservador durante La Violencia (guerra civil entre Liberales y Conservadores) y presidente de Colombia de 1950 a 1953. Gómez había tenido una presencia importante en la historia política nacional como congresista y muchas veces candidato a la presidencia, heredando de su padre el liderazgo del sector más conservador del conservadurismo. Había sido secuestrado y liberado por el M-19 al inicio de las conversaciones de paz de este grupo armado. Antonio Navarro Wolff en ese momento se había desmovilizado recientemente con el M-19, y participaba en política superando las graves lesiones de un atentado que le habían hecho con una granada unos años antes. Así, los tres conocían de cerca la violencia.
El primer mes de funcionamiento de la Asamblea básicamente se pasó en la aprobación del reglamento interno, elección de la mesa directiva y la integración de las comisiones que se dividirían la discusión de los diversos temas. Estas comisiones se llamaron comisiones temáticas, y a partir de ellas buena parte de la Asamblea funcionó como grupos especializados de representantes de diferentes partidos que se ponían de acuerdo sobre los artículos que correspondían al tema en el que habían decidido especializarse. Esta forma de trabajo reveló que en la Asamblea no sólo había pluralismo de fuerzas políticas, sino además un pluralismo interno a los partidos, ya que dentro de cada fuerza había diversas opiniones que actuaban a menudo con independencia de los lineamientos internos, y que 16
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hacían alianzas con personas de otros grupos en sus comités de trabajo. Dado este panorama, las sesiones tanto de los grupos temáticos como de la plenaria tenían una dinámica de negociación constante entre personas con ideas diferentes sobre el país, y con el poder para cambiar el diseño de sus instituciones. El poder de la Asamblea tuvo enormes tensiones con los poderes establecidos. La más dramática fue con el Congreso. Una de las razones de ser de la Asamblea era la enorme falta de legitimidad del Congreso por las muchas acusaciones de corrupción, y por la inclusión de la no-extradición en la reforma constitucional del gobierno Barco. Pero también era cierto que la votación para Asamblea había sido menor que la de Congreso y que no era claro cómo iban a coexistir el poder legislativo con el constituyente y si el Congreso en ejercicio tomaría revancha reformando la nueva constitución. La solución fue la revocatoria del Congreso elegido en 1990, tema en el cual insistieron los constituyentes durante toda la duración de la Asamblea, y que finalmente se llevó a cabo al promulgarse la nueva Constitución. En comparación las relaciones de la Constituyente con las ramas Ejecutiva y Judicial fueron mejores, pero no fueron necesariamente buenas. El gobierno tenía preparada su propuesta completa de Constitución, pero desde el principio la Asamblea constituyente se resistió a su influencia y manifestó que los ministros podían ir sólo por invitación a sus sesiones. Además hubo varios acercamientos de la guerrilla de las FARC directamente a la Asamblea, buscando negociar la paz con esta, tema que alteraba las relaciones con un gobierno decidido a ser el único interlocutor estatal de la guerrilla. Con la rama judicial la gran tensión se dio por la creación de la Corte Constitucional, que le restaba a la la Corte Suprema de Justicia las funciones de control de constitucionalidad, lo cual a su vez creó reacciones contrarias de los miembros de esta institución. Quizá la relación tensa con las diferentes ramas del poder público unió a los Constituyentes. A pesar del alarde de pluralismo, a la hora de votar la Constituciónesta se aprobó prácticamente por consenso. El balance precario de fuerzas hizo que los partidos tuvieran que realizar alianzas y concesiones ya que ningún grupo tenía los 37 votos requeridos para hacer mayoría. Las alianzas, al parecer, fueron amplias: por lo general los artículos fueron aprobados con apoyo de muchomás de la mayoría requerida de 37 votos. En la votaciónde los artículos en primer debate de los 449 artículos, 192 (el 43%) fueron aprobados por unanimidad; 176 fueron aprobados con más del 90% de los votos a favor y, en generalel 94% recibió más del 80% de los votos.13 La predominancia de este consenso en medio de la diversidad fortaleció la relación entre Constitución y paz. Los consensosfueron fruto de alianzas y acuerdos entre constituyentes provenientesde diversas fuerzas políticas, ya que ninguna contaba con los votos suficientes para imponerse. Los que eran propiamente “liberales” o “de izquierda”, es decir, los del PartidoLiberal y los del M-19, solo tenían, incluso sumados, 44 constituyentes, el 61% de 13
En 1993 Manuel José Cepeda y su equipo publicaron dos libros al respecto: “Introducción a la Constitución de 1991: hacia un nuevo constitucionalismo”, y “La Constituyente pro dentro: mitos y realidades”. John Dugas también lideró un t rabajo de monitoreo muy serio desde la Universidad de los Andes: “La Constitución de 1991. ¿Un pacto político viable?” 17
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los votos. El “bloque conservador” (MSN más PSC másconservadores independientes) eran 20 constituyentes, es decir, el 27%de los 72 representantes. Así que ese 80% de los votos, para el 94% de los artículos, surgió claramente de alianzas entre ideologías y partidos. ¿Dónde estuvo entonces la confrontación ideológica? Al parecer no hubo problemas de fondo. Incluso, el tema más conflictivo de los artículos aprobados fue lainvocación de la protección de Dios en el preámbulo que obtuvo el mínimo de 37 votos para pasar, y pasó por votación secreta. También hubo un debate sobre la inclusión del derecho al libre desarrollo de la personalidad apoyado por los liberales y rechazado por los conservadores porque podría atentar contra la moral y el orden. También hubo un intento del bloque conservador trató de echar para atrás el aparte constitución que limita el derecho a la propiedad privada subordinándolo a su función social, y de bloquear la ampliación de los mecanismos de participación popular. Fuera de estos puntos específicos, que tampoco generaron grandes problemas, hubo acuerdos a la hora de votar en cuanto a los artículos que fueron aprobados. En marzo, en plena actividad de las comisiones temáticas, éstas se interrumpieron para una plenaria muy particular en la cuallos comandantes del EPL hicieron entrega de armas a la mesadirectiva de la Asamblea como parte del proceso de paz con el gobierno. En ese momento dos antiguos guerrilleros de esta organizaciónentraron a formar parte de la Constituyente con vozy voto. En abril hubo un evento similar para incluir a otros dosrepresentantes de grupos guerrilleros desmovilizados, uno delQuintín Lame y otro del Partido Revolucionario de los Trabajadores, que entraron a participar de la Asamblea con voz pero sin voto. Ambas ceremonias vincularon aún mása la institución a la aspiración de la paz. Otro punto que materializó la paz, y que sin embargo sería pronto percibido como una vergüenza, fue la aprobación de la no-extradición de colombianos por un artículo constitucional. La no-extradición era la exigencia principal de Pablo Escobar, el jefe del Cartel de Medellín y de “Los Extraditables”; el día que se aprobó la no extradición fue el día que se entregó Escobar a las autoridades. Se ha dicho que los constituyentes actuaron presionados, pero hay que tener en cuenta que en la época había un enorme apoyo popular por el fin de la extradición de colombianos, medida que en sí misma ofendía el nacionalismo de muchas personas, pero que además estaba ligada al terrorismo del narcotráfico. Varios constituyentes se lanzaron a las elecciones a la Asamblea con la promesa de prohibir la extradición, y fueron elegidos pare hacerlo. Al momento de votar ese artículo, que fue por votación secreta, sólo se opusieron los constituyentes que habían sido cercanos a Luis Carlos Galán. Ejercicio 6
Al adoptarse la Constitución de 1991 muchas personas creían que sería el fin de la violencia. ¿Qué razones tenían para creerlo? ¿Usted cree que hoy una nueva Asamblea Nacional Constituyente podría resolver la violencia? ¿Cree que podría resolver otros problemas? En caso afirmativo: ¿Cuáles y por qué? En caso negativo: ¿por qué no? Ilustre sus argumentos con ejemplos reales tomados de noticias o de datos estadísticos e informes gubernamentales. 18
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La Constitución fue proclamada en una gran ceremonia televisada el 4 de julio de 1991, donde firmaron todos los constituyentesmientras coros de jóvenes cantaban a capella “aleluya”. Los tres presidentes de la Asamblea, representando tendencias políticas opuestas, leyeron en conjunto el principio de la Constitución. Sin embargo como nota curiosa en ese momento la firma fue de un papel en blanco, ya que el texto completo de la Carta se había perdido en el proceso de encriptarlo en el computador de la Comisión de redacción, y tardaría unos días en ser armado de nuevo. En la ceremonia de clausura el Presidente César Gaviria levantó el estado de sitio vigente desde1984 argumentando que: “Las transformaciones democráticas y el fortalecimiento de las instituciones han creado un nuevo orden político propicio para que todos los colombianos vivan en paz”( Diario Oficial , 1991).
Las transformaciones de la nueva Constitución
¿De qué orden político hablaba Gaviria en su discurso de clausura? ¿Cuáles eran las transformaciones propicias para que todos los colombianos vivieran en paz? Estas se pueden resumir como: “más derechos” y “más democracia.” En cuanto a los “más derechos”, la nueva Constitución trajo el fortalecimiento de la Carta de Derechos y de sus
mecanismos de defensa, en especial la tutela, pero también nuevas instituciones para la defensa de los derechos como la Corte Constitucional y la Defensoría del Pueblo. Y, como esperaban muchas personas, se eliminó el término “estado de sitio” y se introdujeron límites de tiempos y mayores controles a los estados de excepción que podía declarar el Presidente. En cuanto a la “más democracia” además de elevar a rango constitucional la elección popular de las autoridades municipales y departamentales, la Constitución creó nuevas formas de participación ciudadana incluyendo mecanismos de participación directa y el fortalecimiento de las elecciones con la vigilancia de la registraduría de la república. De igual forma, se puso al pluralismo como el centro de la transformación, pluralismo tanto político (con reformas que permitían el ingreso de partidos pequeños a la política) como étnico (con los derechos ampliados para los indígenas y afrocolombianos) y religioso (con la adopción del estado secular, que no tiene religión oficial, en lugar del estado confesional católico de la Constitución de 1886.) También se adoptaron reformas modernizantes que no estaban directamente relacionadas con la retórica de la paz. Entre estas se destacan la creación de la Fiscalía y la adopción del sistema inquisitivo para la investigación de los crímenes, la creación de la Defensoría del Pueblo, la adopción de mayores medidas de descentralización administrativa (mayor independencia para municipios y gobernaciones) y la creación de una Banca Central (el 19
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Banco de la República). Todas estas reformas estaban ligadas con la aspiración de tener un Estado más moderno y generar un mayor desarrollo económico y mayor estabilidad social. Al mismo tiempo, el gobierno de César Gaviria logró la aprobación de leyes que cambiaban el modelo de desarrollo económico que hasta entonces le daba un mayor protagonismo al Estado como regulador de la economía y como prestador de servicios. Por ejemplo pasó leyes para la desregulación del sistema financiero (Ley 45 de 1990), una reforma tributaria que amplió las importaciones y disminuyó los impuestos a la importación de bienes (la famosa apertura) y que redujo los impuestos a las empresas y eliminó el impuesto porganancias en el mercado de acciones (Ley 49 de 1990), otra ley que liberó el mercado de divisas (monedas extranjeras) del control gubernamental (Ley 9 de 1991), y una ley que privatizó los puertos que hasta entonces eran del Estado (Ley 1 de 1991). Otras reformas impactaron el mercado laboral y la vida de los trabajadores, en especial la privatización parcial del sistema de salud y la reforma laboral (Ley 100 de1993 y Ley 50 de 1990 respectivamente). 14 A partir de entonces el seguro obligatorio de salud dejó de ser competencia exclusiva del Estado y se permitieron nuevas formas de contratación laboral con menos protecciones para los trabajadores. Es decir que de muchas formas el proceso de 1990 y 1991 planteó una transformación importante, sino radical, del Estado colombiano: más derechos, más democracia, y también, hasta cierto punto, menos Estado, o menos injerencia estatal en la economía. Ejercicio 7
¿Cree que es contradictorio o coherente que la Constitución incluyera más derechos y más democracia pero menos injerencia estatal en la Economía? Sustente su respuesta con ejemplos reales.
RECUADRO: EL CONSENSO DE WASHINGTON Y EL RULE OF LAW
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Los siguientes libros presentan diversas apreciaciones de los efectos de esas reformas: Cepeda y Umaña (1991), Ahumada (1996) y Kalmanovitz (2001). 20
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A partir de mediados de los años ochenta, y ciertamente durante 1990, el gobierno norteamericano, así como múltiples organizaciones filantrópicas estadounidenses, dedicaron billones de dólares de ayuda tanto a proyectos de reforma judicial, como a proyectos de diseño institucional en los países en desarrollo. Se fundamentaban en el llamado “consenso de Washington,” una forma de resumir las recomendaciones del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, y el gobierno estadounidense para los países en desarrollo, que era de la expansión de las fuerzas del mercado a través de una menor regulación de los mercados de todo tipo y de una reducción de la presencia del Esatdo en la economía. La receta iba acompañada de diversos proyectos de estabilización de las instituciones democráticas, ampliamente descritos como proyectos de promoción del rule of law o “Estado de derecho.” Su impacto se concentró en los países en procesos de democratización en América Latina y Europa del Este, y fueron también parte del contexto en el cual se escribió la Constitución de 1991. Éste es sin duda un marco importante para comprender el pensamiento y las divisiones internas de la cúpula del gobierno de Gaviria, y la redacción del proyecto gubernamental de la carta. Sin embargo, este contexto global no permeó la cultura política de una nación desgarrada por el problema de la violencia del narcotráfico y por sus propias ansias de paz.
La tutela y el primer año de la Corte Constitucional
La tutela, la posibilidad de hacer los derechos efectivos ante cualquier juez sin tener abogado, ha sido, de todas las reformas institucionales incluidas en la nueva Carta quizá la que había de tener el mayor impacto tanto sobre el funcionamiento de las instituciones como sobre la cultura legal del país. En su momento no era claro que fuera a tener ese impacto: era después de todo una simple acción judicial en un país que había escapado, por poco, al desastre total. Y sin embargo ha sido utilizada de forma masiva por los colombianos. Buena parte del protagonismo de la tutela se debe a la interpretación generosa que le dio al mecanismo desde su inició la nueva Corte Constitucional. Y este se explica quizá por el funcionamiento del primer año de la Corte, que se describe a continuación. La Corte tenía varias herramientas legales para marcar el rumbo de la Constitución. El Decreto 2591 de 1991, redactado por el gobierno de Gaviria, desarrollaba el artículo constitucional de la 21
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manera más generosa posible, dando a la Corte amplios poderes para la revisión de tutelas y para la revisión de constitucionalidad de leyes y decretos. Además, introducía modificaciones a la forma como los jueces administraban justicia como la posibilidad de tener audiencias abiertas al público, y la posibilidad de invitar expertos a opinar. En el primer año, y a la sombra del decreto, se materializó una nueva línea de interpretación judicial bautizada “nuevo derecho” o “nuevo constitucionalismo”, una f orma de interpretación centrada en el desarrollo de los derechos. Su promotor más visible por fuera de la Corte Constitucional fue Manuel José Cepeda, Consejero para asuntos constitucionales del gobierno de César Gaviria, y que desde ahí lideraba a través de conferencias y de publicaciones su influyente visión sobre lo que debía ser la nueva Corte y el nuevo constitucionalismo. Además, durante el primer año de la Corte Constitucional Eduardo Cifuentes y Ciro Angarita, ambos magistrados aliados políticos de Cepeda, y como él, profesores de la Universidad de los Andes lideraron esta transformación. Pronto encontrarían en los magistrados Alejandro Martínez su primer aliado en la nueva Corte, y luego conformarían mayoría con el apoyo a veces recalcitrante de los magistrados Jaime Sanín y Simón Rodríguez, ambos liberales. Sin embargo, no fue fácil lograr la ascendencia del “nuevo derecho” en la Corte. Durante ese primer año hubo duras confrontaciones entre los magistrados “progresistas” y José
Gregorio Hernández y Fabio Morón, que formaban el ala conservadora de la Corte que se resistía contra el “nuevo constitucionalismo”. Hernández y Morón defendían una jurisprudencia de restricción judicial en la protección de los derechos, basada en argumentos de competencias institucionales, en particular el respeto por ladiscrecionalidad del ejecutivo y del legislativo, pero también por la competencia de las otras cortes frente al control de sentencias por parte de la Corte Constitucional. En ocasiones, Hernández y Morón formaban mayoría con Sanín y Rodríguez, imponiendo una alianza inestable; otras veces perdían y se limitabana las aclaraciones de voto. La división entre los magistrados era visible en las revisiones de tutelas donde los más conservadores se resistían a concederlas, y los otros, en especial Angarita y Cifuentes, desarrollaban en cambio una doctrina de primacía de los derechos humanos en las situaciones de hecho, y una visión activista del juez constitucional. Las tutelas se convirtieron entonces en la arena donde se reflejaban ambas visiones del papel de la Corte: restrictiva y respetuosa de la separación de poderes por un lado, y activista y defensora de derechos humanos por el otro. En la tutela los magistrados, divididos en salas de revisión de tres magistrados, escogían y revisaban las tutelas que estaban surgiendo en todo el país. De los siete magistrados de este primer año todos, excepto Cifuentes y Angarita, negaron más tutelas de las que concedieron. Si bien el índice de negar o conceder tutelas no es tan indicativo de las posiciones políticas como el análisis de los argumentos mismos, sí es un indicio de la orientación de la Corte en la medidaen que es el espacio ideal para, como ordena el nuevo constitucionalismo, “tomarse los derechos en serio”. Por ejemplo, Fabio Morón concedió ese año sólo 5 tutelas y negó 27; Angarita concedió 31 y negó 5.
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Además de evidenciar las posiciones políticas, las tutelas acercaron a la Corte a la cotidianidad de los colombianos; a través de las tutelas los magistrados conocieron una violencia diferente de la violencia política que protagonizaba los eventos nacionales en la prensa. En la tutela enfrentaron la violencia de la arbitrariedad cotidiana donde la fuerza no era ya la de las armas, sino la de un autoritarismo que somete a las personas a una indignidad tras otra. Para Rodolfo Arango, entonces magistrado auxiliar, ese país que surgía de las acciones de tutela era “el país de la arbitrariedad”, un país “en que la gente no tenía derechos,donde a una niña no la dejan usar pestañina en un colegio ni a un niño el pelo largo, donde a los ancianos no se les pagaba la pensión, donde eran apabullantes el autoritarismo y la arbitrariedad”. Fue un país que los magistrados y sus auxiliares conocieron sobre papel, al que empezaron a responder en las tutelas, y queconmovió profundamente a la mayoría de la Corte. El “nuevo constitucionalismo” desarrolló en ese primer año de la Corte las bases para una
teoría propia sobre la relación entre la Constitución y la paz como rechazo a ese país de la arbitrariedad y el sufrimiento. Para la Corte enfrentada a las tutelas, la paz empezó a ser no sólo, como en la Constituyente, la inclusión política, sino también y cada vez más la lucha contra la arbitrariedad cotidiana y la miseria. Esta posición era acorde con el cambio de valores constitucionales propuesto: si los valores de la Constitución de 1886 eran “libertad y orden”, los de la de 1991 serían “igualdad, participación y paz” (Cepeda, 1993b: 186).
Además de la práctica de la tutela, otro factor influyente en el surgimiento de este nuevo vínculo entre paz y constitución es la presencia de los movimientos sociales ante la Corte, en especial de los indígenas. En la medida que los movimientos sociales se acercaban a la Corte a pedir protección, y que llegaban tutelas sobre injusticias que afectaban a gran número de personas (por ejemplo la falta de pago de pensiones), los magistrados fueron formulando una concepción más social del derecho y la justicia. Al tomar decisiones empiezan a entender que estas no son sólo para los especialistas del derecho, sino también para las personas del común, y esto es una nueva realidad política, fruto en parte del proceso constituyente. La Corte Constitucional empieza a responder a un público que también imagina la paz como el fin de sus propios sufrimientos, y no sólo como la desmovilización delas guerrillas. A la creación de este público contribuyen en buena parte los grandes medios de comunicación liberales que le dan amplio cubrimiento a las decisiones más polémicas de la Corte; al hacerlo, de forma intencional o no, difunden además los valores de derechos humanos y defensa de los débiles que en muchos casos defiende la Corte. Al finalizar la legislatura de 1992, el Congreso eligió la nueva Corte Constitucional. Varios de los magistrados nombrados para el primer año fueron reelegidos; el número de magistrados se amplió de siete a nueve y entraron cinco nuevos miembros. Esa “segunda” Corte continuaría desarrollando ideas similares sobre la búsqueda de la justicia material en casos de tutela, y la defensa de los derechos en casos de constitucionalidad. Y si el tema de la paz política empezó a quedarse de lado, no así el de la dignidad humana. Fue una manera nueva de articular el rechazo a la violencia y, de muchas formas, fue la argumentación que con el paso de los años atrajo cada vez más a los movimientos sociales al derecho constitucional. 23
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Al mismo tiempo, la Corte Constitucional ha defendido y protegido el modelo económico de la Constitución, que se encuentra no sólo en ésta sino en las grandes reformas aprobadas por elCongreso en 1990 y 1991: las reformas laborales y del sistema de salud y seguridad social. Estas reformas limitaron los derechos laborales y además privatizaron parcialmente la prestación de los servicios de salud a través del seguro obligatorio y las pensiones. El aumento dramático de la pobreza entre 1996 y el 2002 reveló la tensión en las sentencias de la Corte entre la defensa del modelo económico y la obligación del Estado de cubrir las necesidades básicas de los más pobres. Esta tensión sólo se alivió con el fin de la crisis y el lento retorno a partir del 2002 a los niveles de desarrollo anteriores. En algunos temas, sin embargo, en especial en el del derecho a la salud, persistió la tensión entre las órdenes de la Corte y la dirección que le daba el gobierno a la prestación del servicio de salud. De esos temas se ocupan otros capítulos de este libro. Ejercicio 8
A partir del diagnóstico de la época sobre la causa de la violencia en el país, haga un cuadro analítico que relaciones los diferentes elementos del diagnóstico con las reformas institucionales de la Constitución de 1991.
Conclusión
A final de los años ochenta hubo en Colombia una escalada de violencia. Esta correspondía en parte al fortalecimiento de las guerrillas, en parte a la debilidad del Estado para imponer el orden público e impartir justicia, y en parte, quizá la más dramática, a la guerra entre el Estado y los carteles del narcotráfico. Los sicarios del narcotráfico se ensañaron sobre jueces, políticos y periodistas que se oponían a ellos, al tiempo que financiaban crecientes ejércitos paramilitares para desplazar y masacrar campesinos, líderes sociales, y militantes de izquierda. En un momento de enorme crisis, surgió la idea que la reforma constitucional serviría también para fundamentar el fin de la violencia. Además de responder a los anhelos de cambio, la Constitución de 1991 también refleja la tradición institucional, reforzando la legitimidad de instituciones existentes. La estructura general de la república, con departamentos y división del poder en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, no cambió radicalmente, y algunos cambios importantes, como la elección popular, ya existían en leyes desde antes. Si bien se declararon departamento los antiguos territorios nacionales, y se abrieron posibilidades de otras formas de ordenamiento político, la estructura siguió siendo básicamente la misma. Se fortalecieron los organismos de control que ya existían, y se creó la Fiscalía, construyendo sobre estructuras institucionales ya existentes como es el caso de la adición de la Defensoría del Pueblo al Ministerio Público. Se incluyeron reformas que ya tenían largos antecedentes de discusión académica, como lo tenían la creación de la Banca Central o el desmonte de algunos privilegios otorgados a la Iglesia Católica en el siglo XIX. Se creó una Corte Constitucional, pero se 24
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hizo en un sistema donde la función principal de esta Corte, el control de constitucionalidad, tenía una larga historia en manos de la Corte Suprema de Justicia. Y cuando se habló de la función social de la propiedad, o de algunos derechos sociales, se hizo en una tradición liberal-social que data de la reforma constitucional de 1936. Así es también cierto que muchas de las reformas institucionales fueron reformas que se consideraban de modernización pero no de transformación radical del Estado. Lo más novedoso en cuanto a diseño, y de los que dependió materializar las promesas de más derechos y más democracia fue la ampliación de la democracia electoral, la inclusión de nuevos mecanismos de participación directa (referendo, plebiscito, etc.) y la tutela. A través de la tutela, y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el país aprendería a reclamar derechos que antes existían sobre papel apenas, y a esperar de las autoridades un nuevo nivel de respeto y compromiso con sus derechos. El resto de este libro cuenta esa historia. Ejercicio 9
Reflexiones sobre alguno de los cambios que trajo la Constitución de 1991. ¿Qué ha representado este cambio en su vida o en la vida de su familia y amigos? ¿Contribuyó a la paz? ¿Por qué cree que no fue la paz definitiva? Sustente con hechos históricos su respuesta.
RECUADRO: EL FIN DE LA GUERRA FRIA Y LA CAIDA DEL MURO DE BERLIN
La reunificación de Alemania y el fin de la Guerra Fría están simbolizadas por la caída del muro que separaba Berlin Oriental y Berlin Occidental desde 1961. El muro de Berlín era la materialización de la llamada “cortina de hierro,” que separaba las naciones de Europa oriental, bajo la influencia y dominio del régimen comunista de la Unión Soviética, y Europa occidental, democrática y capitalista. El enfrentamiento entre los dos modelos de Estado- comunista y capitalista- era también el enfrentamiento entre dos grandes poderes bélicos que era los Estados Unidos y la Unión Soviética. Este enfrentamiento, que se desarrolló a través de guerras relativamente pequeñas en las antiguas colonias europeas, tuve un enorme impacto en América Latina. Los Estados Unidos consideraban que esta era su área de influencia natural, y después de la Revolución Cubana, invirtió armas y recursos, de forma abierta y encubierta, para mantener en el poder gobiernos favorables al capitalismo, la democracia y a los Estados Unidos. El enfrentamiento con la Unión Soviética propio de la guerra fría sucedía en nuestra región a través del apoyo de este país al régimen cubano, y también del apoyo directo con armas y dinero a las guerrillas comunistas que se enfrentaban a los gobiernos que a su vez eran apoyados por Estados Unidos. Por esto en Colombia el fin de la Guerra Fría, simbolizado por la caida del muro de Berlín, era la esperanza del fin de la confortación entre el Estado y 25
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la insurgencia comunista que dejaría de recibir apoyo de la Unión Soviética. Y esa esperanza era sin duda parte importante del contexto de la Asamblea Constituyente de 1991. Material de Apoyo
Videos y documentales
Septima Papeleta – Constituyente de 1991, Contravía, Hollman Morris. Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=Z1CgzPNhSgI (Parte I) http://www.youtube.com/watch?v=O9aP5LqORJ0 (Parte II) http://www.youtube.com/watch?v=hxSnlPQHDu4 (Parte III) http://www.youtube.com/watch?v=7RZojo2M_MI (Parte IV) http://www.youtube.com/watch?v=E1vC5mjyvZs (Parte V) http://www.youtube.com/watch?v=8OX7U52NK9Y (Parte VI) http://www.youtube.com/watch?v=7o1r6dFUZ6Y (Parte VII) http://www.youtube.com/watch?v=YX94Pwq-_9Q (Parte VIII)
Libros y artículos
Julieta Lemaitre, El Derecho como conjuro: fetichismo legal, violencia y movimientos sociales, (2009.) Humberto de la Calle, Contra todas las apuestas: historia íntima de la Constituyente de 1991, (2004.) Manuel José Cepeda, La Constituyente por dentro: Mitos y Realidades, (1993.)
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