Sistem Pemilu
DARI ACE PROJECT , SEBUAH KERJASAMA ANTARA:
UNITED NATIONS
International Foundation for Election Systems
i
ADMINISTRASI DAN BIAYA PROYEK PEMILU Pemberitahuan Hak Cipta dan Disklaimer
digandakan, para mitra proyek meminta Anda memberitahu Koordinator ACE Project ACE Project di salah satu dari alamat-alamat di bawah ini.
Hak Cipta 1998, 1999, 2000, 2001 Lembaga Internasional untuk Bantuan Demokrasi dan Pemilu (International IDEA), Yayasan Internasional untuk Sistem Pemilihan Umum (IFES), dan Perserikatan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB).
Permintaan Penggunaan/Izin: Penggunaan/Izin: Informasi dari penerbitan ini tidak boleh digunakan untuk tujuan-tujuan komersial atau pengumpulan dana tanpa izin langsung dan tertulis kepada Panitia Pengarah ACE Project ACE Project . Permintaan izin semacam itu bisa diajukan tertulis kepada Koordinator ACE Project di satu dari alamat-alamat di bawah ini.
Proyek Administrasi dan Biaya Pemilu (ACE Project ) adalah usaha kemitraan gabungan dan terus-menerus dari PBB, IFES, dan International IDEA dalam pengumpulan informasi dan penerbitan elektronik. Para mitra proyek percaya bahwa pernyataan gagasan secara terbuka dan arus informasi yang bebas itu penting bagi perancangan dan penerapan pemilu demokratis yang sah dan diselenggarakan secara efektif. Ucapan Terima Kasih: Kasih: Jika Anda menemukan informasi berharga dalam penerbitan ini, silakan menggunakannya, menyalinnya, dan menyebarkannya. Tapi, dalam hal apa pun, diperlukan penyebutan buku ini dan situs web ACE AC E Project sebagai sumber bahan-bahan, bersama dengan nama-nama mitra proyek dan, jika mungkin, nama pengarang. Jika suatu contoh digunakan, sumber aslinya juga harus disebut. Pemberitahuan: Pemberitahuan: Bila bagian-bagian dari buku ini atau situs web ACE Project atau CD-ROM
Terjemahan Tak Tak Resmi: Resmi: Untuk penerjemahan ke bahasa lain, harap ditunjukkan bahwa itu penerjemahan tak resmi dan dilakukan oleh Anda sendiri atau organisasi Anda. Sebuah kerja yang terus berlangsung: berlangsung: Isi penerbitan ini merupakan sebuah kerja yang terus berlangsung. Pengguna sumber ini dipersilakan dan didorong untuk berpartisipasi dalam evolusinya dengan memberikan umpan balik dalam wujud komentar, kritik, tambahan contoh atau usulan-usulan tertulis lainnya. Umpan balik: balik: Kredit dan pengakuan yang layak dengan rasa terima kasih akan diberikan untuk seluruh jenis kontribusi yang substantif. Silakan sampaikan komentar Anda ke Tim Manajemen Proyek dengan menggunakan tombol feedback yang terdapat di setiap dokumen bidang topik, atau dengan menulis ke Koordinator ACE Project di salah satu dari alamat-alamat di bawah ini.
ISBN: 91-89098-72-2 International International IDEA Strömsborg S-103 34 Stockholm Sweden Tel: +46 8 698 3700 Fax: +46 8 20 2422 E-mail:
[email protected] Situs web: www.idea.int
ii
UNDESA 1 UN Plaza Room DC1-982 New York, New York 10017 USA Tel: +1 212 963 8836 Fax: +1 212 963 2916 E-mail:
[email protected] Situs web: www.un.org/esa
IFES F. Clinton White Resource Center 1101 15th Street N.W. 3 rd Floor Washington, DC 20005 USA Tel: +1 202 828 8507 Fax: +1 202 452 0804 E-mail:
[email protected] Situs web: www.ifes.org
ADMINISTRASI DAN BIAYA PROYEK PEMILU Pemberitahuan Hak Cipta dan Disklaimer
digandakan, para mitra proyek meminta Anda memberitahu Koordinator ACE Project ACE Project di salah satu dari alamat-alamat di bawah ini.
Hak Cipta 1998, 1999, 2000, 2001 Lembaga Internasional untuk Bantuan Demokrasi dan Pemilu (International IDEA), Yayasan Internasional untuk Sistem Pemilihan Umum (IFES), dan Perserikatan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB).
Permintaan Penggunaan/Izin: Penggunaan/Izin: Informasi dari penerbitan ini tidak boleh digunakan untuk tujuan-tujuan komersial atau pengumpulan dana tanpa izin langsung dan tertulis kepada Panitia Pengarah ACE Project ACE Project . Permintaan izin semacam itu bisa diajukan tertulis kepada Koordinator ACE Project di satu dari alamat-alamat di bawah ini.
Proyek Administrasi dan Biaya Pemilu (ACE Project ) adalah usaha kemitraan gabungan dan terus-menerus dari PBB, IFES, dan International IDEA dalam pengumpulan informasi dan penerbitan elektronik. Para mitra proyek percaya bahwa pernyataan gagasan secara terbuka dan arus informasi yang bebas itu penting bagi perancangan dan penerapan pemilu demokratis yang sah dan diselenggarakan secara efektif. Ucapan Terima Kasih: Kasih: Jika Anda menemukan informasi berharga dalam penerbitan ini, silakan menggunakannya, menyalinnya, dan menyebarkannya. Tapi, dalam hal apa pun, diperlukan penyebutan buku ini dan situs web ACE AC E Project sebagai sumber bahan-bahan, bersama dengan nama-nama mitra proyek dan, jika mungkin, nama pengarang. Jika suatu contoh digunakan, sumber aslinya juga harus disebut. Pemberitahuan: Pemberitahuan: Bila bagian-bagian dari buku ini atau situs web ACE Project atau CD-ROM
Terjemahan Tak Tak Resmi: Resmi: Untuk penerjemahan ke bahasa lain, harap ditunjukkan bahwa itu penerjemahan tak resmi dan dilakukan oleh Anda sendiri atau organisasi Anda. Sebuah kerja yang terus berlangsung: berlangsung: Isi penerbitan ini merupakan sebuah kerja yang terus berlangsung. Pengguna sumber ini dipersilakan dan didorong untuk berpartisipasi dalam evolusinya dengan memberikan umpan balik dalam wujud komentar, kritik, tambahan contoh atau usulan-usulan tertulis lainnya. Umpan balik: balik: Kredit dan pengakuan yang layak dengan rasa terima kasih akan diberikan untuk seluruh jenis kontribusi yang substantif. Silakan sampaikan komentar Anda ke Tim Manajemen Proyek dengan menggunakan tombol feedback yang terdapat di setiap dokumen bidang topik, atau dengan menulis ke Koordinator ACE Project di salah satu dari alamat-alamat di bawah ini.
ISBN: 91-89098-72-2 International International IDEA Strömsborg S-103 34 Stockholm Sweden Tel: +46 8 698 3700 Fax: +46 8 20 2422 E-mail:
[email protected] Situs web: www.idea.int
ii
UNDESA 1 UN Plaza Room DC1-982 New York, New York 10017 USA Tel: +1 212 963 8836 Fax: +1 212 963 2916 E-mail:
[email protected] Situs web: www.un.org/esa
IFES F. Clinton White Resource Center 1101 15th Street N.W. 3 rd Floor Washington, DC 20005 USA Tel: +1 202 828 8507 Fax: +1 202 452 0804 E-mail:
[email protected] Situs web: www.ifes.org
iii
Ucapan Terima Kasih Terjemahan ini dibiayai dan digunakan oleh IFES Indonesia. Pencetakan difasilitasi oleh International IDEA, Indonesia, dengan dana dari Australian Agency for International Development (AusAID).
Catatan Untuk Pembaca Teks untuk Sistem Pemilu bermula dari situs web ACE. Situs web itu bisa dijumpai di http://www.aceproject.org. Bila ada rujukan di dalam teks yang aslinya adalah hotlink di situs web itu, harap menelusurinya dengan mengunjungi situs webnya. Untuk diketahui bahwa dalam situs webnya, bahasa yang dipakai adalah bahasa Inggris (Contoh: lihat Tinjauan Historis a see Historical Review)
iv
INDEKS SISTEM PEMILU Menggunakan Sumber Informasi Elektronik ACE Project Pendahuluan Sistem Pemilu
vii viii
SISTEM PEMILU
1 1 5 6 8 11 19 20 26
Tinjauan Umum Prinsip Dasar Pertimbangan Administratif Pertimbangan Biaya Konteks Sosial dan Politik Tinjauan Historis Petunjuk Praktis Bagi Para Perancang Sistem Pemilu Referensi Tambahan PRINSIP-PRINSIP PERANCANGAN
Membentuk Badan Perwakilan yang Representatif Membuat Pemilu Terjangkau dan Berarti Menyediakan Sarana bagi Persatuan Membantu Terbentuknya Pemerintah yang Stabil dan Efisien Memastikan Akuntabilitas Pemerintah dan Wakil Rakyat Mendukung Hidupnya Partai-Partai Politik yang Terbuka Mendorong Adanya Oposisi di Parlemen PROSES PEMILIHAN SISTEM
Konvensi Nasional-Majelis Konstitusi Negosiasi Paksaan dari Luar Evolusi/Kebetulan KOMPONEN PERANCANGAN
Pilihan-Pilihan Demokrasi Langsung u Referendum dan Plebisit u Inisiatif Warganegara u Recall Legislatif Frekuensi/Tanggal/Hari Pemilu Besarnya Parlemen Pembagian Daerah Pemilihan Cara Pemungutan Suara Bagaimana Mengkonversi Suara Menjadi Kursi Mekanisme Khusus u Pemungutan Suara Wajib u Ketentuan-Ketentuan tentang Kaum Minoritas u Mekanisme Khusus untuk Kaum Wanita SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS First Past The Post (PFTP) u First Past The Post-Segi Positif u First Past The Post-Segi Negatif Block Vote (BV)
29 29 30 31 32 32 33 33 34 34 44 49 52 53 54 54 59 62 65 66 69 70 72 73 74 79 81 82 82 83 85 87
v
INDEKS SISTEM PEMILU
Block Vote -Segi Positif Block Vote -Segi Negatif Alternative Vote (AV) u Alternative Vote -Segi Positif u Alternative Vote -Segi Negatif Two Round System (TRS) u Two Round System -Segi Positif u Two Round System -Segi Negatif u u
SISTEM SEMI PROPORSIONAL
Paralel Paralel-Segi Positif Paralel-Segi Negatif Limited Vote (LV) u Limited Vote-Segi Positif u Limited Vote -Segi Negatif Single Non-Transferable Vote (SNTV) u Single Non-Transferable Vote -Segi Positif u Single Non-Transferable Vote -Segi Negatif u u
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
Alokasi Kursi Representasi Proporsional (RP) Daftar u RP Daftar-Segi Positif u RP Daftar-Segi Negatif Mixed Member Proportional (MMP) u Mixed Member Proportional -Segi Positif u Mixed Member Proportional -Segi Negatif Single Transferable Vote (STV) u Single Transferable Vote -Segi Positif u Single Transferable Vote -Segi Negatif MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN REPRESENTASI PROPROSIONAL Batas Representasi (Threshold) Apparentement
94 94 95 95 96 96 96 97 97 98 99 100 100 101 103 105 106 106 107 108 108 109
Daftar Terbuka, Tertutup dan Bebas Ukuran Distrik
109 110 110 112
DISTRIBUSI SISTEM PEMILU DI DUNIA
114
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINYA
118 118 118 119 120 122 122 123
Pemilihan Presiden u
First Past The Post (FPTP)
Sistem Pemilihan Presiden Dua Putaran (TRS) Preferential Voting (PV) u Persyaratan Penyebaran Pemilihan Majelis Tinggi (Senat) Pemilihan Pemerintah Lokal dan Regional u u
vi
88 88 89 90 90 91 92 93
MENGGUNAKAN SUMBER INFORMASI ELEKTRONIK ACE PROJECT Media Penyebaran
Menjelajah Penerbitan Elektronik ACE
ACE Project telah mengumpulkan sumber menyeluruh yang mudah diakses tentang administrasi pemilu dan menerbitkannya di Internet dan CD-ROM.
Menjelajah situs web ACE atau CD-ROM dilakukan dengan menggunakan antarmuka browser web. Untuk memasuki situs web ACE, hubungkan komputer dengan Internet dan kemudian langsung mengetikkan alamat http://www.aceproject.org di tempat bertanda URL atau alamat Internet. Untuk menggunakan CD-ROM, masukkan cakram CDROM ke drive CD-ROM dan lihat daftar isinya. Klik dua kali dokumen bernama home.htm. Begitu home page ACE terbuka, menjelajah penerbitan ACE sama saja, terlepas dari apakah CD-ROM atau situs web yang digunakan.
Situs web ACE Alamat situs web ACE adalah http:/ /www.aceproject.org. Situs web ini memuat informasi terkini yang berkaitan dengan seluruh segi bahan-bahan ACE Project, juga jalur penghubung ke sumber-sumber informasi eksternal. Sebagian besar dokumen di situs web ACE bisa dilihat dengan browser Internet apa pun (misalnya Netscape Navigator, MS Internet Explorer). Beberapa dari dokumen di situs web, seperti bahan-bahan contoh dan dokumen yang berkaitan dengan pemilu, sudah diubah formatnya agar pengguna bisa melihatnya dan mencetaknya sebagaimana aslinya. Peranti lunak Adobe Acrobat Reader TM diperlukan untuk melihat dokumendokumen ini. Jika di komputer Anda tak ada Adobe Acrobat Reader, memasangnya mudah. Piranti lunak ini tersedia cuma-cuma dan bisa diambil dari situs web Adobe di http://www.adobe.com. CD-ROM ACE CD-ROM ACE berisi dokumendokumen teks dan grafis yang terdapat di situs web ACE, meski situs web itu mungkin sudah diperbarui sejak penerbitan CD-ROM. Tapi CD-ROM kerap menjadi bahan rujukan yang lebih cepat. CD-ROM bisa dibaca dengan komputer bersistem operasi Windows, Macintosh, atau Unix. Petunjuk teknis untuk menggunakan CD-ROM disertakan di dalam paket CD-ROM. Untuk melihat isinya tidak harus terhubung dengan Internet.
Setelah mengklik home page, daftar isi ACE akan tampak. Pilih sebuah bidang topik dari salah satu label (tab) berwarna yang ada, atau pilih satu dari dokumen-dokumen lain untuk informasi lebih banyak tentang proyek atau daftar contoh bahanbahan atau sumber daya elektronik tambahan yang berkaitan dengan administrasi pemilu. Perpindahan di antara bagian-bagian terpisah dan bidang topik dilakukan dengan mengklik salah satu tabberwarna yang terdapat di setiap halaman pendahuluan atau yang melintang di atas jendela browser (atau layar monitor komputer) di setiap halaman pada versi frame. Di dalam setiap bidang topik bisa ditemukan kerangka seluruh dokumen di topik itu dengan menekan tombol indeks di bagian atas halaman, atau bagian kiri jendela browser untuk versi frame. Kerangka, atau indeks, ini dirancang memperbarui diri sendiri secara terus-menerus, yang memungkinkan pengguna tetap mengingat di mana setiap dokumen berada dalam hubungannya dengan bidang topik secara keseluruhan. Di seluruh teks bidang topik disediakan hyper-link untuk memudahkan akses ke informasi yang berkaitan.
vii
PENDAHULUAN SISTEM PEMILU
ACE Project Versi O - Oktober, 1998
Topik Sistem Pemilu berhubungan dengan hal-hal mengenai tipe perwakilan dan sifat demokrasi yang dijadikan dasar sistem pemilu. Pilihan sistem pemilu merupakan sebuah keputusan yang fundamental mengenai bagaimana politik akan dirancang. Sekali dipilih, sistem pemilu cenderung untuk tetap konstan. Sebagai tinjauan umum topik Sistem Pemilu, silakan melihat Tinjauan Umum. Tinjauan historis yang singkat tentang evolusi sistem-sistem pemilu dapat ditemukan dalam Tinjauan Historis. Dalam menentukan sistem pemilu yang sesuai, para perancang harus memperhitungkan Pertimbangan Administratif dan Pertimbangan Biaya sebagai tambahan pada Prinsip Dasar. Pembicaraan mengenai komponen-komponen sistem pemilu, termasuk frekuensi pemilu, ukuran parlemen, metode pemungutan suara, dan perhitungan suara menjadi kursi, dapat ditemukan dalam Komponen Perancangan. Contoh-contoh mengenai bagaimana sistem pemilu dipilih (dan diubah) dapat ditemukan dalam Proses Pemilihan Sistem. Untuk tujuan proyek ini, sistem pemilu dikategorisasikan dalam tiga kelompok besar: Sistem Mayoritas-Pluralitas, Sistem Semi-Proporsional, dan Sistem Representasi Proporsional. Dalam kelompok-kelompok tersebut terdapat sub-sub kelompok (ada 10 sub kelompok). Sebanyak 212 sistem pemilu parlementer dapat dikategorisasikan dalam salah satu dari 10 anak-kelompok tersebut. Berbagai macam variasi Contoh Negara memberikan contoh kongkrit yang rinci mengenai bagaimana sistem pemilu dilaksanakan secara nyata. Contoh jenis-jenis surat suara yang berbeda dapat dilihat dalam Contoh Perlengkapan. Terdapat juga daftar Referensi Tambahan untuk mereka yang ingin menjelajahi lebih jauh masalah-masalah yang kadangkala rumit sehubungan dengan sistem pemilu.
viii
ix
SISTEM PEMILU Tinjauan Umum
sehingga berbagai bentuk dan konsekuensi
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
sebuah sistem pemilu tidak mereka ketahui seluruhnya atau, sebaliknya
Pemilihan suatu sistem pemilu merupakan salah satu
para pelaku politik menggunakan penge-
keputusan kelembagaan yang penting bagi setiap
tahuan mereka mengenai sistem-sistem
negara demokrasi. Meskipun demikian, jarang sekali
pemilu untuk mengajukan sistem pemilihan
sistem pemilu dipilih secara sadar dan disengaja.
tertentu, yang menurut mereka dapat
Seringkali pilihan tersebut datang secara kebetulan,
memberikan keuntungan bagi pihaknya.
karena adanya beberapa peristiwa yang terjadi secara simultan, karena trend yang sedang digandrungi, atau
Baik menurut skenario pertama maupun kedua,
karena keajaiban sejarah. Dampak kolonialisme dan
pilihan yang diambil mungkin bukan yang terbaik
pengaruh negara tetangga seringkali menjadi
untuk kesehatan politik jangka panjang negara yang
pendorong dalam memilih sistem pemilu. Meskipun
bersangkutan. Bahkan seringkali pilihan tersebut
demikian, hampir setiap kasus pemilihan sistem
membawa dampak yang sangat merugikan bagi
pemilu mempunyai pengaruh besar bagi kehidupan
kelangsungan demokrasi negara tersebut.
politik masa-depan negara yang bersangkutan. Dalam kebanyakan kasus, sekali dipilih, sistem pemilihan
Jadi latar belakang pemilihan suatu sistem pemilu
umum tersebut akan kurang lebih tetap sama karena
sama pentingnya dengan sistem itu sendiri. Kita
kepentingan politik hanya akan mengkristal di sekitar
tidak boleh berandai-andai bahwa keputusan
dan bereaksi terhadap insentif yang ditimbulkan
seperti itu dibuat tanpa pengaruh politik apapun.
sistem tersebut.
Malahan pertimbangan keuntungan politis hampir selalu menjadi faktor dalam pemilihan sistem
Bila jarang sekali terdapat sistem pemilu yang
pemilu kadang kala bahkan merupakan satu-
dipilih secara sengaja, lebih jarang lagi didapat
satunya pertimbangan. Sedangkan kita tahu bahwa
sistem pemilu yang dirancang secara seksama untuk
pilihan atas sistem pemilu yang tersedia, pada
memenuhi kondisi sejarah dan sosial tertentu
dasarnya, relatif sedikit. Yang juga terjadi adalah
sebuah negara. Setiap negara demokrasi baru harus
bahwa perhitungan kepentingan politik jangka
memilih (atau mewarisi) sebuah sistem pemilu
pendek seringkali mengaburkan dampak jangka
untuk memilih parlemennya, tetapi keputusan
panjang sistem pemilu tertentu dan kepentingan
tersebut seringkali dipengaruhi oleh salah satu dari
sistem politik yang lebih luas. Oleh karenanya,
keadaan dibawah ini:
dengan menyadari adanya hambatan-hambatan praktis, kami berusaha mendekati masalah
para pelaku politik kurang mempunyai
pemilihan
sistem
pemilu
informasi dan pengetahuan yang cukup
sekomprehensif mungkin.
seluas
dan
1
SISTEM PEMILU
Unsur sistem pemilu yang kami angkat dalam buku
Baik negara demokrasi baru maupun yang sudah
ini ditujukan khususnya kepada para negosiator
mapan harus banyak saling belajar dari pengalaman
politik dan pembuat undang-undang di negara-
negara lainnya. Desain kelembagaan merupakan
negara demokrasi baru, yang sedang belajar, dan
sebuah proses yang terus berkembang, dan kami
yang sedang menjalani masa transisi. Meskipun
membuat pokok kesimpulan atas pelajaran yang
demikian, karena menciptakan sebuah institusi
kami ambil dari contoh-contoh kongkrit desain
politik merupakan tugas yang penting, tidak hanya
kelembagaan dari berbagai pelosok dunia.
bagi negara-negara demokrasi baru, tetapi juga untuk negara-negara demokrasi mapan, yang sedang mengadaptasi sistemnya agar dapat
Sistem Pemilu dan Konstitusi
merefleksikan realitas politik baru. Tulisan ini juga mencoba memenuhi kebutuhan orang-orang di
Banyak desain konstitusional yang relatif belum lama
negara-negara yang demokrasinya sedang tumbuh
terbentuknya: gerakan global untuk menciptakan
atau sudah mapan, yang mungkin sedang
pemerintahan yang demokratis pada tahun 1980-an
merancang sistem-sistem pemilu. Karena
dan 1990-an mendorong segera dicarinya suatu
karakteristik target pembacanya, kami harus
model pemerintahan perwakilan yang sesuai, dan
menyederhanakan banyak kajian-kajian akademis
juga evaluasi baru mengenai sistem pemilu. Proses
yang tersedia, meskipun kami tidak dapat
ini didorong oleh munculnya kesadaran yang meluas
melepaskan diri dari pembahasan beberapa hal
bahwa pilihan lembaga politik dapat membawa
yang lebih kompleks yang terkait dengan masalah
dampak yang signifikan terhadap sistem politik yang
tersebut. Apabila kadang-kadang kami kelihatan
lebih luas misalnya, semakin disadarinya bahwa
terlalu sederhana atau kadang-kadang terlalu
sistem pemilu dapat membantu merekayasa
kompleks, alasannya terletak pada usaha kami
kerjasama dan akomodasi pada masyarakat yang
untuk menyeimbangkan antara bagaimana
terpecah. Desain sistem pemilu sekarang diterima
membuat uraiannya jelas sekaligus komprehensif.
sebagai suatu masalah yang sangat penting atas masalah-masalah penyelenggaraan negara lain yang
Meskipun keadaan yang mendasari pilihan
lebih luas, bahkan mungkin yang paling berpengaruh
konstitusional di negara-negara demokrasi baru
dari semua institusi politik.
maupun yang sudah mapan sangat berbeda satu
2
sama lain, tujuan jangka panjang sebagian besar
Lewat penyajian analisa terinci mengenai pilihan dan
negara demokrasi pada umumnya sama: membentuk
konsekuensinya, dan dengan menunjukkan
institusi yang cukup kuat untuk menunjang
bagaimana sistem pemilihan umum telah berjalan
demokrasi yang stabil, tetapi cukup fleksibel
di negara-negara demokrasi, kami berharap untuk
menghadapi perubahan yang terjadi di sekitarnya.
dapat mencapai dua hal:
SISTEM PEMILU
mena menamb mbah ah penge pengeta tahu huan an dan dan men mendo doro rong ng
distrik pemilihan (lihat Indeks Pemetaan Distrik
diskusi politik dan masyarakat; dan
Pemilihan), perancangan kertas suara (lihat
meny menyed edia iaka kan n ala alatt bag bagii par para a peny penyus usun un
Pelaksanaan Pemungutan Suara), dan bagaimana
konstitusi agar dapat membuat pilihan, dan
menghitung suara (lihat Penghitungan Suara), dan
dengan demikian menghindari disfungsi-
juga banyak aspek lain dalam proses pemilu.
onalitas dan efek ketidakstabilan sebagai akibat dari pemilihan sistem pemilu tertentu.
Ringkasan Jenis-Jenis Sistem Pemilu Pada tingkat yang paling dasar, sistem pemilu mengkonversi suara yang diperoleh partai politik
Ada ratusan jenis sistem pemilu yang saat saa t ini dipakai
atau caleg dalam pemilu menjadi kursi. Variabel-
di seluruh dunia dan ada banyak lagi varian dari
variabel kuncinya adalah: 1) model pemilu yang
setiap jenis tersebut. Namun demikian, agar
digunakan (misalnya: apakah sistem mayoritas atau
pembahasannya menjadi lebih sederhana, kami
proporsional, dan rumus matematis apa yang dipakai
kelompokkan kelompokkan berbagai jenis sistem pemilu ke dalam
untuk menghitung perolehan kursi) dan 2) ukuran
tiga kelompok besar:
distrik, bukan berdasarkan banyaknya pemilih yang tinggal di sebuah wilayah tertentu, tetapi berdasarkan
plur plural alit itas as-m -may ayo orita ritass
banyaknya anggota parlemen yang dipilih untuk
sem semi-pr i-prop opor orsi sion onal al,, dan dan
wilayah tersebut.
proporsional
Desain sistem pemilu berkaitan erat dengan aspek administratif pemilu lainnya yang dibahas dalam website ini, seperti misalnya penempatan TPS, (lihat Pelaksanaan Pemungutan Suara), pencalonan caleg (lihat Partai Politik dan Caleg), pendaftaran pemilih (lihat Pendaftaran Pemilih), siapa yang melaksanakan
Dari tiga kelompok besar ini, ada sepuluh anak kelompok
First Past the Post (FPTP) Post (FPTP)
Block Vote (BV)
Alternative Vote (AV), dan
Sis Sistem Dua Pu Putaran, Two-Round System
pemilu dan hal-hal lain lihat Indeks Manajemen
(TRS); kesemuanya merupakan sistem
Pemilu. Pemilu. Masalah-masalah ini begitu penting, dan segi-
pluralitas-mayoritas.
segi positif setiap sistem yang dipilih akan menjadi kurang berarti, apabila hal-hal yang disebutkan tadi
Sistem Pa Paralel
tidak diperhatikan dengan baik. Desain sistem pemilu
Limited Vote (LV)
juga mempengaruhi bidang lain dalam peraturan
Single Non-Transferable Vote (SNTV);
perundang-undangan pemilu: dipilihnya sistem
kesemuanya merupakan sistem semi-
pemilu mempunyai pengaruh bagaimana membagi
proporsional.
3
SISTEM PEMILU
Repre Represent sentasi asi Propor Proporsio sional nal Daftar Daftar,, RP Daftar Daftar,,
dan jumlah suara yang terbuang (yaitu suara yang
Mixed Member Proportional (MMP), dan
diberikan kepada partai namun tidak membuahkan membu ahkan
Single Transferable Vote(STV); Vote (STV); kesemuanya
kursi di Parlemen) hanya 0,8% dari total suara.
merupakan sistem proporsional. Sangat berbeda dengan satu tahun sebelumnya, di Semua sistem pemilu parlementer yang tercantum
negara tetangganya Lesotho, sistem First Past the
dalam Pemakaian Sistem Pemilu di Seluruh Dunia
Post (FPTP) yang merupakan sistem mayoritas
(total 212 sistem) dapat dimasukkan dalam salah satu
klasik memberikan kemenangan kepada Partai
kategori sepuluh nama diatas. Silsilah ini,
Kongres Basotho dengan mengambil seluruh 65
meskipun sudah mendarah daging dalam konvensi-
kursi dengan perolehan suara 75% dari suara total;
konvensi yang telah lama dipraktekkan, adalah yang
jadi tidak ada oposisi di parlemen sama sekali; dan
pertama kali mencakup semua sistem pemilu yang
25% pemilih yang memilih partai lain sama sekali
digunakan dalam pemilihan anggota parlemen di
tidak terwakili. Hasil ini juga terlihat dalam sistem
dunia saat ini, tanpa menghiraukan pertanyaan
Block Vote pada pemilu Djibouti di tahun 1992,
mengenai demokrasi dan legitimasi yang lebih luas.
ketika seluruh 65 kursi dimenangkan oleh
Kami berharap tulisan ini dapat memberikan
Rassemblement Populaire le Progres dengan
pedoman yang jelas dan singkat untuk dapat
perolehan suara 75% dari total suara.
menentukan pilihan atas suatu sistem pemilu. Meskipun demikian, dalam keadaan tertentu, sistem
4
Cara yang paling umum untuk mengamati suatu
pemilu non-proporsional (seperti FPTP) dapat secara
sistem pemilu adalah dengan mengelompokkan
tidak sengaja memberikan hasil yang secara
mereka sesuai dengan tingkat efisiensi sistem
keseluruhan cukup proporsional. Ini yang terjadi di
tersebut dalam mengkonversi perolehan suara
sebuah negara ketiga yang terletak di Afrika bagian
nasional menjadi kursi parlemen; artinya seberapa
selatan, Malawi, pada tahun 1994. Dalam pemilu
proporsionalkah mereka. Ini dapat dilakukan dengan
tersebut, partai terbesar, Front Demokratik Bersatu
cara melihat baik hubungan suara - kursi maupun
(United Democratic Front ) memenangkan 48% kursi
banyaknya suara yang terbuang. Misalnya, Afrika
dengan perolehan peroleha n suara 46%, Partai Partai Kongres Malawi
Selatan menggunakan sistem proporsional klasik
memenangkan 32% kursi dengan perolehan suara
untuk pemilu pertamanya yang demokratis pada
34%, dan Aliansi untuk Demokrasi memenangkan
tahun 1994, dan dengan 62,65% suara yang
20% kursi dengan perolehan suara 19%. Tingkat
diperoleh Partai Kongres Nasional Afrika (ANC)
proporsionalitas secara keseluruhan tinggi, tetapi
memenangkan 63% kursi nasional (lihat Afrika
fakta yang menunjukkan bahwa sistem ini bukan
Selatan: Sistem Pemilu dan Konflik Manajemen).
merupakan sistem proporsional karena suara yang
Sistem pemilu yang dipakai ini sangat proporsional,
terbuang masih berkisar hampir seperempat total
SISTEM PEMILU
suara yang diberikan, dan dengan demikian, tidak dapat dikategorikan sebagai sistem proporsional.
Partai-Partai Politik yang Terbuka; 8.
Mendo Mendoron rong g muncul munculnya nya opo oposis sisii di parl parlem emen, en, lihat Mendorong Adanya Oposisi di Parlemen;
9.
Apak Apakah ah real realis isti tiss berdasa berdasark rkan an kemam kemampua puan n
Prinsip Dasar
keuangan dan administrasi negara, lihat
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
Pertimbangan Biaya;
Rancangan sebuah Sistem Pemilu harus mencip-
Dalam Petunjuk Praktis bagi Para Perancang Sistem
takan sebuah sistem yang mencakup prinsip-prinsip
Pemilu, kami akan membicarakan lebih rinci
berikut ini (prinsip-prinsip ini dirinci dalam Prinsip-
beberapa beberapa hal di bawah ini yang dapat
Prinsip Perancangan):
dipakai dalam merancang sebuah seb uah Sistem Pemilu:
1.
2.
Memast Memastik ikan an terb terbent entukn uknya ya sebuah sebuah parlem parlemen en
1.
Buatl Buatlah ah ses sesede ederh rhana ana mu mungk ngkin, in, tetap tetapii
yang representatif, lihat Membentuk Badan
2.
Jangan Jangan takut takut untuk untuk berin berinov ovas asi; i;
Perwakilan yang Representatif;
3.
Perhatik erhatikan an faktor faktor kontek kontekstua stuall dan dan waktu; waktu;
Membua Membuatt Pem Pemilu ilu terjan terjangka gkau u dan berart berartii bagi bagi
4.
Jangan Jangan mereme meremehka hkan n kecer kecerdasa dasan n para para
para pemilih pada umumnya, lihat Membuat Pemilu Terjangkau Terjangkau dan d an Berarti; Berar ti; 3.
5.
6.
5.
baik melibatkan banyak pihak daripada tidak
yang semula bermusuhan, lihat Menye-
sama sekali (err (err on the side of inclusion); inclusion); 6.
Pahamila ahamilah h bahwa bahwa pros proses es pemili pemilihan han sebuah sebuah
Menja Menjaga ga citra citra leg legiti itima masi si Dew Dewan an dan dan
sistem pemilu sama pentingnya dengan hasil
Pemerintah;
akhir;
Memba Membantu ntu terb terben entuk tuknya nya pem pemer erint intah ah yang yang
7.
Usah Usahak akan an agar agar sis sistem tem yang yang dipi dipili lih h menmen-
stabil dan efisien, lihat Membantu Terben-
dapatkan legitimasi dan penerimaan dari
tuknya Pemerintah yang Stabil dan Efisien;
semua pemain kunci;
Mendor Mendorong ong terben terbentuk tuknya nya suatu suatu sist sistem em yang yang
8.
memungkinkan pemerintah dan para wakil rakyat dapat bertanggungjawab secara
7.
Jika Jika harus harus membuat membuat pertim pertimbang bangan, an, lebih lebih
Menyed Menyediak iakan an sara sarana na bagi bagi rekons rekonsili iliasi asi partai partai diakan Sarana bagi Persatuan;
4.
pemilih;
Cobal Cobalah ah untu untuk k mema memaks ksim imalk alkan an penga pengaruh ruh para pemilih, tetapi
9.
Imba Imbang ngii denga dengan n kebu kebutu tuha han n untuk untuk menmen-
maksimal, lihat Memastikan Akuntabilitas
dorong adanya kedekatan partai-partai
Pemerintah dan Wakil Rakyat;
politik dengan rakyat;
Menduk Mendukung ung hidupny hidupnya a partaipartai-part partai ai politi politik k
10. Ingatlah Ingatlah bahwa bahwa stabili stabilitas tas jangka jangka panjang panjang dan dan
yang terbuka, lihat Mendukung Hidupnya
keuntungan jangka pendek tidak selalu dapat
5
SISTEM PEMILU
berjalan bersama-sama; 11. Jangan pernah berpikir bahwa sistem pemilu merupakan obat untuk segala penyakit,
menunjukkan bagaimana sistem pemilu yang berbeda dapat mengkonversi perolehan suara menjadi hasil yang sama sekali berbeda.
tetapi 12. Sebaliknya, jangan meremehkan pengaruhnya; 13. Perhatikan hasrat para pemilih untuk menerima perubahan; 14. Jangan menjadi budak sistem-sistem terdahulu; 15. Pertimbangkan dampak sebuah sistem baru terhadap konflik sosial, dan akhirnya 16. Coba bayangkan hal-hal yang tidak biasa atau agak mustahil yang mungkin terjadi.
Tetapi sejumlah akibat lain dari suatu sistem pemilu yang dipakai melampaui efek primer tadi. Model sistem partai politik yang berkembang, secara khusus jumlah dan besarnya partai-partai politik di parlemen, sangat dipengaruhi oleh sistem pemilu. Begitu juga hubungan internal dan disiplin partai politik: beberapa sistem pemilu dapat mendorong terbentuknya banyak fraksi, dimana berbagai faksi dari suatu partai secara terus-menerus berhadapan dengan faksi yang lain; dipihak lain, sebuah sistem yang berbeda mendorong suatu partai untuk selalu mengeluarkan suara yang satu dan menekan mereka yang berbeda pendapat. Sistem pemilu dapat pula
Pertimbangan Administratif
mempengaruhi cara berkampanye partai-partai
Oleh: Andrew Reynolds
politik dan kelakuan elit politik, dan dengan demikian membantu menentukan iklim politik
6
Institusi politik membuat aturan main pelaksanaan
yang lebih baik; sistem pemilu dapat juga
demokrasi, dan sistem pemilu seringkali dianggap
mendorong, atau memperlambat, terbentuknya
sebagai institusi politik yang paling mudah
aliansi antar partai; dan sistem pemilu dapat juga
dimanipulasi, baik untuk hal-hal baik maupun yang
memberikan dorongan bagi partai-partai atau
tidak baik. Pendapat ini benar karena dalam
kelompok untuk menjadi terbuka dan akomodatif,
mengkonversi perolehan suara pemilu menjadi kursi
atau memberikan peluang terbentuknya partai yang
di parlemen, pemilihan sistem pemilu secara efektif
berdasar pada lingkup yang lebih sempit, seperti
dapat menentukan siapa yang dipilih dan partai
kesamaan etnis atau ciri. Disamping itu, apabila
mana yang berkuasa. Bahkan dengan perolehan
sebuah sistem pemilu dianggap tidak adil dan
suara yang persis sama untuk partai tertentu, sebuah
tidak memberikan kepercayaan bagi kelompok
sistem pemilu dapat menyebabkan terbentuknya
oposisi akan peluang mereka untuk menang pada
pemerintahan koalisi, sedangkan sistem lain dapat
pemilu berikutnya, sistem tersebut dapat
memungkinkan sebuah partai memperoleh
mendorong mereka yang kalah untuk bekerja di luar
kekuasaan mayoritas. Kedua contoh di bawah ini
sistem, menggunakan cara-cara yang tidak
SISTEM PEMILU
demokratis, konfrontatif, dan bahkan menggunakan
tempat berlainan di seluruh dunia, konteks sosial
taktik-taktik yang berbau kekerasan. Dan akhirnya
politik dimana sistem tersebut digunakan, pada
pilihan atas suatu sistem pemilu akan menentukan
umumnya, mempunyai pengaruh terhadap sistem
tingkat kesukaran pengambilan suara. Hal ini selalu
pemilu tersebut. Pengaruh sistem pemilu tergantung
penting, tetapi akan menjadi semakin penting
pada faktor-faktor seperti bagaimana susunan
dalam masyarakat dimana sebagian besar
masyarakat tersebut berdasarkan ideologi, agama,
pemilihnya belum berpengalaman atau buta huruf.
etnis, ras, daerah, bahasa, dan pembagian kelas sosial; apakah negara tersebut merupakan sebuah
Meskipun demikian, penting dicatat bahwa sebuah
negara demokrasi yang sudah mapan, negara
sistem pemilu tertentu tidak serta-merta memberikan
demokrasi dalam transisi, atau negara demokrasi
hasil yang sama bila diterapkan di tempat lain.
baru; apakah ada sistem partai politik yang sudah
Meskipun ada pengalaman serupa di beberapa
mapan, apakah partai-partai politik yang ada masih dalam taraf embrio dan
Contoh pertama
belum jelas bentuknya, dan
Daerah Pemilihan
Perolehan kursi 1
2
3
4
Partai A 3000
2600 2551
2551
Partai B
2000 5000
5
Total
%
P-M
PR
100 10802
43
4
2
2400 2449
2449 4900 14198
57
1
3
5000 5000
5000 5000 25000
100
ada berapa partai yang merupakan partai yang benar-benar serius; dan apakah para pendukung partai tertentu terkonsentrasi secara geografis atau tersebar
Ket.: P-M = Sistem Pluralitas-mayoritas (FPTP), PR = Sistem Representasi Proporsional (RP)
di wilayah yang luas.
Contoh kedua Daerah Pemilihan
Perolehan kursi 1
Partai A 3000
2
3
4
5
Total
%
P-M
PR
2000 2000
200
50
7250
29
3
1
Pengaruh sistem pemilu dalam konversi suara menjadi kursi
Partai B
500
500
500
3750
500
5750
23
1
1
Mari kita ambil contoh
Partai C
500
250
750
1000 3000
5500
22
1
1
sebuah pemilu imajiner (dua
Partai D
750
500 1700
25 1025
4000
16
0
1
partai politik mempere-
Partai E
250
25
2500
10
0
1
5000 5000 25000
100
5
5
5000
1750
50
5000 5000
425
Ket.: P-M= Sistem Pluralitas-mayoritas (FPTP), PR = Sistem Representasi Proporsional (menggunakan metode alokasi kursi sisa suara terbanyak dengan kuota Hare).
butkan 25.000 suara) yang dilaksanakan dengan dua sistem pemilu yang berbeda: sistem First Past the Post
7
SISTEM PEMILU
pluralitas-mayoritas dengan lima distrik wakil
Pertimbangan Biaya
tunggal (single member districts), dan sistem
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
representasi proporsional daftar ( RP Daftar ) dengan sebuah daerah pemilihan yang besar.
Pilihan atas suatu sistem pemilu memiliki cakupan konsekuensi administratif yang luas, dan pada
Dalam contoh di atas, Partai A dengan 43% suara
akhirnya tergantung tidak hanya pada kapasitas
mendapatkan suara yang jauh lebih kecil dari partai
logistik nasional untuk menyelenggarakan pemilu,
B (dengan 57%), tetapi dalam sistem pluralitas-
tapi juga pada jumlah dana yang dapat dikeluarkan
mayoritas mereka memenangkan empat kursi dari
negara tersebut. Memilih sistem yang paling mudah
lima kursi yang tersedia. Sebaliknya, dalam sistem
dan paling murah mungkin saja merupakan suatu
proporsional Partai B memenangkan lebih banyak
langkah ekonomis yang keliru untuk jangka panjang,
kursi (tiga) dibandingkan dengan dua kursi yang
karena sistem pemilu yang tidak berfungsi bisa
diperoleh Partai A. Contoh ini keli-hatan ekstrem,
memiliki dampak negatif dalam keseluruhan sistem
tetapi hasil yang diperoleh sebuah distrik seringkali
politik negara dan stabilitas demokrasinya. Pilihan
seperti itu dalam pemilu model pluralitas-mayoritas.
atas suatu sistem pemilu akan mempengaruhi
Pada contoh yang kedua, perolehan suara diubah
berbagai jenis masalah administratif yang
dan sekarang ada lima partai yang bertarung dalam
dikemukakan dalam paragraf-paragraf berikut ini.
pemilu, sedangkan sistem yang dipakai masih dua sistem di atas.
Penentuan Daerah-daerah Pemilihan Dalam contoh kedua, lima partai bersaing. Dengan
(lihat Indeks Pemetaan Distrik Pemilihan)
sistem RP, setiap partai memperoleh satu kursi meskipun kenyataannya Partai A memperoleh suara
Sistem pemilu distrik wakil tunggal manapun
tiga kali lebih besar dari Partai E. Dengan sistem FPTP,
membutuhkan proses yang mahal dan menyita
partai yang paling besar, Partai A akan mendapatkan
waktu untuk menentukan batas-batas daerah-daerah
mayoritas dari lima kursi tadi dan dua partai yang
pemilihan yang kecil berdasarkan ukuran populasi,
mendapatkan suara terbesar berikutnya (B dan C)
kepaduan, minat masyarakat, dan kedekatan antara
masing-masing mendapatkan satu kursi. Dengan
pemilu yang satu dan yang lain. Lebih lanjut lagi,
demikian, cara memilih sistem pemilu tadi, akan
hal tersebut jarang menjadi tugas sekali jadi karena
mempunyai pengaruh yang sangat besar atas
perbatasan disesuaikan secara periodik guna
komposisi parlemen, dan juga, akhirnya
mengikuti perubahan populasi. Dalam hal ini,
pemerintahan.
sistem-sistem seperti First Past the Post (FPTP), Alternative Vote (AV), dan Dua Putaran (TRS) memberikan persoalan administratif yang paling
8
SISTEM PEMILU
rumit. Sistem-sistem Block Vote, Single Non-
kurang dari setengah populasi yang memenuhi syarat
Transferrable Vote (SNTV), Parallel, Mixed-Member
untuk memilih didaftar, meskipun ada usaha-usaha
Proportional (MMP), dan Single-Transferrable Vote
kampanye pendaftaran secara besar-besaran yang
(STV) juga mensyaratkan pembagian daerah-daerah
dilakukan oleh sebuah perusahaan swasta. Sistem
pemilihan, akan tetapi lebih mudah diatur sebab
apapun yang menggunakan distrik wakil tunggal
sistem-sistem tersebut menggunakan distrik wakil
biasanya mensyaratkan bahwa semua pemilih harus
majemuk yang lebih sedikit dan lebih besar.
didaftar dalam lingkup distrik tersebut. Oleh karena itu, dengan adanya perpindahan alami pemilih,
Pada ujung skala yang lain, sistem RP Daftar
senantiasa dibutuhkan pembaharuan daftar pemilih
seringkali merupakan yang paling murah dan paling
secara terus-menerus. Hal ini berarti bahwa sistem
mudah untuk dikelola. Sebabnya, sistem tersebut
Paralel dan sistem MMP bergabung dengan sistem
hanya menggunakan satu daerah pemilihan nasional
FPTP, AV, dan TRS sebagai sistem yang paling mahal
yang tidak membutuhkan pembagian daerah
dan secara administratif menyita waktu dalam hal
pemilihan, atau menggunakan distrik wakil
pendaftaran pemilih. Lebih sedikitnya distrik wakil
majemuk yang sangat luas, yang sesuai dengan batas-
majemuk dalam sistem BV, SNTV, dan STV,
batas propinsi atau negara bagian yang sudah ada.
membuat prosesnya sedikit lebih mudah, sementara
Pemilu transisi di Sierra Leone pada tahun 1996
sistem-sistem RP Daftar dengan distrik yang luas
harus diadakan dalam sistem RP Daftar nasional.
merupakan yang paling tidak rumit. Kesederhanaan
Perang saudara di negara tersebut dan perpindahan
sistem RP Daftar regional dalam konteks ini
penduduk sebagai akibatnya berarti bahwa,
merupakan sebuah faktor pendukung dalam pemilu
meskipun seandainya mereka sangat menginginkan-
transisi di Kamboja yang disponsori PBB pada tahun
nya, badan-badan pemilu di sana tidak mempunyai
1993 dan pemilu demokratis pertama di Afrika
data populasi yang diperlukan untuk menentukan
Selatan di tahun 1994, lihat Afrika Selatan: Sistem
distrik wakil tunggal yang lebih kecil.
Pemilu dan Manajemen Konflik. Akan tetapi, harus ditekankan bahwa variasi-variasi dalam sistem pemilu hanya memiliki dampak kecil pada biaya
Pendaftaran Pemilih
pendaftaran pemilih yang seringkali sangat mahal,
(lihat Ikhtisar Pendaftaran Pemilih)
lihat Definisi Metode Pendaftaran Pemilih.
Pendaftaran pemilih merupakan bagian dari administrasi pemilu yang paling kompleks,
Desain Surat Suara
kontroversial, dan seringkali dianggap sebagai tahapan yang paling kurang kesuksesannya. Pemilu
Surat suara (lihat Pelaksanaan Pemungutan Suara)
Zambia 1996 menunjukkan hal tersebut, dimana
sebisa mungkin dibuat agar mudah dimengerti oleh
9
SISTEM PEMILU
semua pemilih, untuk memaksimalkan partisipasi dan
dramatis akan bervariasi pada satu masyarakat dan
mengurangi suara rusak atau tidak sah. Hal ini sering
masyarakat lainnya. Akan tetapi, ketika membicara-
memerlukan penggunaan simbol-simbol untuk partai
kan pendidikan pemilih tentang bagaimana cara
dan caleg, foto, dan warna-warna; sejumlah contoh
mengisi surat suara, ada perbedaan yang jelas di
surat suara yang menarik digambarkan dalam buku
antara masing-masing sistem. Prinsip-prinsip yang
panduan ini. Surat suara untuk sistem FPTP dan AV
mendasari pemungutan suara dalam sistem
seringkali paling mudah dirancang dan, dalam banyak
preferensial seperti AV atau STV cukup rumit jika
kasus, secara relatif memuat sedikit nama. Surat suara
digunakan untuk pertama kalinya. Masalah tersebut
untuk sistem TRS juga mudah, tapi pada umumnya
harus dibicarakan dalam pendidikan pemilih,
surat suara yang baru harus dirancang untuk
terutama jika ada persyaratan penomoran wajib,
pemungutan suara putaran kedua, yang jelas-jelas
seperti kasus di Australia, lihat Alternative Vote di
melipatgandakan biaya produksi. Demikian juga
Australia. Hal yang sama juga berlaku untuk sistem
halnya sistem Paralel dan MMP biasanya memerlukan
MMP: setelah lebih dari 50 tahun menggunakan
perancangan paling sedikit dua jenis surat suara,
sistem MMP, banyak orang Jerman salah mengerti
meskipun kedua sistem itu untuk suatu pemilihan
bahwa kedua suara mereka adalah sama, ketika
tunggal. Surat suara untuk sistem SNTV, BV, dan STV
kenyataannya adalah bahwa suara RP Nasional
sedikit lebih kompleks daripada surat suara sistem
kedua merupakan faktor penentu kekuatan partai di
FPTP karena jumlah calegnya lebih banyak, dan oleh
parlemen, lihat Jerman: Sistem Mixed Member
karenanya akan ada lebih banyak simbol dan foto (jika
Proportional yang Orisinil. Sebaliknya, prinsip-
memang digunakan). Kertas surat suara untuk sistem
prinsip yang mendasari sistem suara-tunggal
RP Daftar dapat sangat bevariasi tingkat kesulitannya.
kategorial sejenis FPTP atau SNTV sangat mudah
Surat suaranya bisa sangat sederhana, seperti dalam
dimengerti. Enam sistem lainnya dalam Tabel Lima
sistem daftar stelsel, atau sangat kompleks seperti
berada di antara kedua ekstrim di atas.
dalam sistem daftar bebas1 , seperti yang dipakai Swiss, lihat Swiss.
Jumlah dan Waktu Pemilu Pendidikan Pemilih (lihat Pendidikan Pemilih)
Sistem pemilu FPTP, AV, Block, SNTV, RP Daftar Tertutup dan STV pada umumnya hanya
Jelas bahwa sifat dari dan kebutuhan akan pendidi-
memerlukan satu kali pemilu dalam sehari, lihat
kan pemilih (lihat Indeks Pendidikan Pemilih) secara
Besarnya Parlemen. Akan tetapi, pada intinya sistem
1 Setiap pemilih dapat memilih berdasarkan daftar caleg/partai yang telah tercantum dalam surat suara, atau mengubahnya dengan cara mencoret atau mengulang nama-nama yang telah tercantum tersebut; ia bahkan dapat memecah suaranya diantara beberapa pilihan yang tersedia ( panachage) atau memilih nama-nama dari daftar yang berbeda-beda dengan membuat sebuah daftar baru pada sebuah surat suara kosong.
10
SISTEM PEMILU
Paralel dan MMP menggabungkan dua sistem pemilu
Konteks Sosial dan Politik
(atau lebih) yang sangat berbeda secara satu sama
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
lain, dan karenanya memiliki implikasi logistik terhadap pelatihan petugas-petugas pemilu dan cara
Para Konsultan Perancangan Sistem Pemilu akan
pemberian suara. Sistem Dua-Putaran mungkin
menghindari pendekatan satu ukuran untuk
merupakan sistem yang paling mahal dan sulit
semua, yaitu merekomendasikan suatu sistem yang
dikelola, sebab sering menuntut pengulangan
dapat diterapkan untuk segala situasi. Memang, pada
keseluruhan proses pemilu seminggu atau dua
saat diminta untuk menyebutkan sistem yang paling
minggu sesudah pelaksanaan yang pertama.
mereka sukai atau yang paling baik, para ahli konstitusi akan mengatakan tergantung dan biasanya hal tersebut bergantung pada beberapa hal
Penghitungan Suara
di bawah ini:
Sistem FPTP, SNTV, dan RP Daftar Stelsel yang
Bagaimana bentuk masyarakatnya?
sederhana merupakan yang paling mudah
Mereka terbagi menurut apa?
penghitungan suaranya, lihat Penghitungan Suara,
Apakah pembagian etnik dan masyarakat
karena hanya satu angka total jumlah suara untuk setiap partai atau caleg yang dibutuhkan untuk
cocok dengan tingkah laku dalam memilih?
Apakah kelompok yang berbeda-beda
menentukan hasilnya. Sistem Block Vote menuntut
tersebut secara geografis tinggal bercampur
petugas-petugas pemilu untuk menghitung sejumlah
menjadi satu atau terpisah satu sama lain?
suara dalam sebuah surat suara. Sistem Paralel dan
Bagaimana sejarah politik negara itu?
MMP hampir selalu memerlukan penghitungan dua
Apakah negara tersebut merupakan negara
surat suara. Sistem AV dan STV, sebagaimana
demokrasi yang sudah mapan, negara
lazimnya sistem-sistem preferensial, mengharuskan
demokrasi transisi, atau negara yang
penggunaan angka-angka sebagai tanda pada surat
memperbaharui sistem demokrasinya?
suara. Kedua sistem ini lebih rumit penghi-
tungannya, terutama dalam sistem STV yang
Parlemen bekerja dalam situasi konstitusi umum seperti apa?
membutuhkan penghitungan kembali nilai transfer yang berlebih dan sejenisnya secara terus-menerus.
Ketika mereka menilai cocok tidaknya sebuah sistem pemilu tertentu untuk masyarakat yang terpecah, tiga
Sejarah, konteks, pengalaman, dan sumber-sumber
variabel menjadi sangat penting:
daya utamanya akan menentukan berat-ringannya beban yang ditumpukan sistem pemilu pada kapasitas administratif sebuah negara.
Pengetahuan akan karakteristik pembagian masyarakat sangat penting sifat identitas
11
SISTEM PEMILU
kelompok, intensitas konflik, karakteristik
pembagian ini sungguh kaku dan mendarah
perseteruan, dan distribusi domisili
daging.
kelompok yang berseteru.
Karakteristik sistem politik, yaitu,
Studi mengenai masalah yang kedua ini telah
karakteristik negara, sistem partai politik,
mengembangkan berbagai antara kekakuan identitas
dan kerangka undang-undang dasar secara
yang diterima (primordialisme) pada satu sisi dan
keseluruhan.
kelenturan identitas sosial yang terbangun
Proses pemilihan sistem pemilu yang
(konstruktivis atau instrumentalis) pada sisi yang
diadopsi, yaitu, apakah sistem tersebut
lain.
diterima dari penguasa kolonial, apakah dirancang dengan penuh kesadaran, apakah dipaksakan dari luar, atau apakah sistem
Intensitas Konflik
tersebut muncul lewat proses evolusi dan akibat dari sesuatu yang tidak diinginkan.
Variabel kedua, yang terkait dengan karakteristik sebuah konflik dan sejauh mana konflik tersebut dapat menerima pemilu, adalah intensitas dan
Karakteristik Identitas Kelompok
dalamnya kebencian antar kelompok yang saling bersaing. Patut diingat bahwa, meskipun perhatian
Kerangka Undang-Undang Dasar yang baik haruslah
internasional dan akademis secara alamiah terfokus
benar-benar kontekstual dan bertumpu pada situasi
pada kasus-kasus yang ekstrem, kebanyakan konflik
sosial khas bangsa tersebut. Pembagian dalam
etnis tidak memburuk menjadi perang saudara besar-
masyarakat sebagian dapat dilihat dengan sejauh
besaran. Meskipun hanya sedikit masyarakat yang
mana etnisitas berkorelasi dengan dukungan partai
sama sekali bebas dari antagonisme multi-etnis,
dan perilaku pemberian suara. Faktor ini sering kali
sebagian besar berhasil mempertahankan tingkat
dapat menentukan apakah rekayasa institusional
akomodasi timbal-balik yang cukup untuk
dapat menghilangkan konflik etnis atau malahan
menghindari kehancuran sebuah negara. Ada
mempertahankannya. Ada dua dimensi mengenai
berbagai contoh negara yang sangat terpecah dimana
karakteristik identitas kelompok:
bermacam-macam kelompok memelihara hubungan dingin, namun tetap damai, meskipun terdapat
12
Yang pertama berhubungan dengan sifat
tingkat antipati yang cukup tinggi satu sama lain,
dasar - apakah masyarakat terbagi
seperti misalnya hubungan antara etnis Melayu, Cina
berdasarkan kelompok ras, etnis, etno-
dan India di Malaysia. Ada contoh-contoh lain
nasiolisme, agama, daerah, bahasa;
(misalnya Sri Lanka) - dimana apa yang kelihatan
Yang kedua berhubungan dengan apakah
sebagai lingkungan antar etnis yang baik dan tidak
SISTEM PEMILU
terdapat perseteruan rasial, tetapi malah terkungkung
seringkali berhubungan dengan perseteruan etnis.
dalam konflik senjata yang hebat. Konflik itu terjadi
Apabila perpecahan didasari masalah kekayaan,
kebanyakan di pemerintahan yang demokratis. Ada
misalnya, maka cara memilih parlemen nasional
juga kasus retaknya hubungan dan pembersihan
menjadi begitu penting karena perseteruan tersebut
etnis oleh satu kelompok terhadap kelompok yang
dikelola lewat pengalokasian sumber-sumber daya
lain, yang terjadi baru-baru ini saja dan sangat
oleh pemerintah pusat kepada beberapa wilayah
mengerikan, di Bosnia.
dan kelompok masyarakat. Dalam hal seperti ini, sebuah sistem pemilu, yang memberi dorongan terciptanya parlemen yang dapat mencakup semua
Karakteristik Perseteruan
pihak nampaknya akan lebih berhasil dibandingkan dengan sebuah sistem yang lebih mengedepankan
Rancangan sistem pemilu tidak semata-mata
adanya suatu kelompok mayoritas yang dominan,
tersubordinasi pada masalah-masalah sosial, tetapi
atau pembagian etnis, daerah, atau pembagian yang
pada tingkat tertentu, juga terkait dengan
lain. Sistem pemilu yang dapat merangkul semua
perbedaan-perbedaan budaya. Perseteruan yang
pihak masih harus dipakai apabila perseteruan
cukup klasik adalah perseteruan mengenai hak-hak
tersebut terutama berasal karena alasan budaya,
dan status kelompok di sebuah negara demokrasi
seperti misalnya melindungi bahasa minoritas dan
yang multi etnis, sebuah sistem yang bercirikan
sekolah khas budaya tertentu. Mekanisme
adanya sebuah lembaga pembuat keputusan yang
institusional lain, seperti otonomi budaya dan hak
demokratis dan adanya dua atau lebih kelompok
veto kaum minoritas, akan sekurang-kurangnya
etnis. Kelompok etnis ini didefinisikan sebagai
mempunyai pengaruh yang sama dalam
sebuah kelompok manusia yang memandang
mengurangi konflik.
dirinya sebagai masyarakat budaya yang berbeda dengan masyarakat lainnya; yang seringkali masih
Konflik yang timbul karena masalah wilayah
menggunakan bahasa yang sama, menganut agama
seringkali menuntut pengaturan institusional yang
yang sama, memiliki nenek-moyang yang sama,
inovatif, yang dapat melampaui hal-hal positif yang
dan/atau mempunyai ciri fisik yang sama (seperti
dapat diciptakan oleh sebuah sistem pemilu. Di
warna kulit); dan mereka yang cenderung
Spanyol dan Kanada, pengaturan asimetris untuk
mempunyai perasaan negatif dan bermusuhan
wilayah Basque dan Quebec dibuat untuk
terhadap anggota kelompok lain. Sebagian besar
meredakan tuntutan pemisahan diri, sedangkan
tulisan ini akan membahas pengelompokan etnis
federalisme diperjuangkan sebagai sebuah lembaga
secara mendasar ini.
pengelolaan konflik di negara-negara dimana ada banyak perbedaan seperti Jerman, Nigeria, Afrika
Meskipun demikian, jenis-jenis perseteruan lain
Selatan, dan Swiss.
13
SISTEM PEMILU
Penyebaran Kelompok-kelompok
Mengerti konteks demografis setiap konflik etnis
yang Berkonflik
sangat penting dalam usaha perbaikan secara institusional. Jumlah dan penyebaran kelompok
14
Pada saat kita memperhatikan beberapa pilihan
etnis merupakan variabel penting baik untuk model
pemilu yang berbeda, masalah yang menjadi
consociational maupun model centripetal dalam
pertimbangan paling akhir adalah penyebaran
perekayasaan pemilu untuk masyarakat yang
kelompok etnis, terutama berhubungan dengan
terpecah. Menurut Lijphart, jumlah segmen yang
besarnya kelompok tersebut, jumlah anggotanya
paling baik untuk pendekatan consociationalist
serta tingkat konsentrasi dan penyebaran geografis.
adalah tiga atau empat, dan situasi menjadi tidak
Lokasi pemukiman kelompok yang berkonflik
menguntungkan kalau semakin banyak kelompok
seringkali terkait dengan intensitas konflik diantara
terlibat. Sebaliknya, pendekatan centripetal
mereka. Kontak antar kelompok tersebut yang sering
memerlukan tingkat proliferasi kelompok etnis
sering disebabkan oleh dekatnya lokasi pemukiman,
(atau, setidak-tidaknya, partai-partai kelompok
dapat meningkatkan kebencian timbal balik, namun
etnis) agar prasyarat yang sangat penting bagi
demikian hal itu dapat juga menjadi kekuatan
pemungutan suara dapat terpenuhi. Kemungkinan
penengah terhadap konflik etnis yang ekstrim.
untuk berhasil semakin besar jika jumlah segmen
Kedekatan dapat menimbulkan kebencian, tetapi
bertambah. Faktor yang lain adalah ukuran relatif
dapat juga menimbulkan tingkat penerimaan
kelompok etnis: consociationalism lebih menyukai
tertentu. Maka dari itu, kelompok-kelompok
kelompok etnis yang kira-kira besarnya sama,
berkonflik yang tinggal dalam satu wilayah lebih
meskipun sistem bikomunal, dimana dua
kecil kemungkinannya untuk terlibat dalam perang
kelompok yang besarnya kira-kira sama hidup
saudara dibandingkan mereka yang bertempat
berdampingan, dapat menyebabkan munculnya
tinggal di wilayah yang terpisah. Sebaliknya,
salah satu formula paling konfrontasional. Untuk
pemisahan wilayah kadangkala merupakan satu-
centripetalism, variabel yang sangat penting adalah
satunya jalan untuk dapat mengelola jenis konflik
konsentrasi atau penyebaran kelompok etnis secara
etnik yang paling ekstrim konflik yang
geografis, dan bukan besarnya kelompok. Jika
memerlukan pembagian kekuasaan dan otonomi
kelompok terkonsentrasi secara geografis di satu
berdasarkan teritorial formal. Satu contoh kasus
atau dua daerah, setiap strategi pemilu dalam
ekstrim, pembersihan etnis di Bosnia, daerah-
pengelolaan konflik harus dibuat menurut realitas
daerah yang dulu digambarkan sebagai tempat yang
geografi politik yang ada. Peta teritorial untuk
didiami beberapa ras, yakni Serbia, Kroasia, dan
federalisme dan jenis-jenis pembagian kekuasaan
Muslim yang sangat tercampur baur, sekarang ini
yang lain biasanya akan menjadi perhatian utama,
menjadi daerah yang didominasi oleh satu
sama seperti masalah otonomi kelompok. Kelompok
kelompok etnis saja.
masyarakat asli dan/atau suku cenderung memiliki
SISTEM PEMILU
tempat tinggal yang terpusat di suatu wilayah.
dukungan dari kelompok etnis yang berbeda-beda,
Contohnya, kelompok minoritas Afrika didapati
(alternative vote), mungkin akan menghentikan
sangat terkonsentrasi di satu titik wilayah geografis
antagonisme antar etnik dan mendorong
yang tidak terpisah-pisah dibandingkan dengan
terbentuknya partai-partai multi-etnik yang terbuka.
kelompok minoritas di daerah-daerah lain. Ini
Setelah selama satu tahun mengadakan peninjauan
berarti bahwa satu kelompok etno politis akan
terhadap UUD-nya, Fiji baru saja memakai
menguasai banyak konstituen pemilu dan
Alternative Vote (AV) sebagai bagian dari konstitusi
dukungan kekuatan informal lokal. Hal ini tentu
baru yang non-rasial disebabkan alasan yang tersebut
mempunyai implikasi yang begitu besar bagi para
diatas.
perancang pemilu: setiap sistem pemilu yang tergantung pada distrik pemilu wakil tunggal
Kemungkinan lain adalah dimana ada begitu
(seperti misalnya alternative vote yang disukai oleh
banyak kelompok etnis sehingga beberapa jenis
centripetalists) kemungkinan akan menghasilkan
sistem pemilu dengan sendirinya tidak dapat
kerajaan etnis pada tingkat lokal. Perwakilan
dipakai. Struktur sosial semacam itu biasanya
minoritas dan/atau pembagian kekuasaan dalam
terjadi pada suatu kelompok suku kecil, yang
sistem ini mungkin memerlukan semacam bentuk
tinggal dalam sebuah wilayah tertentu sebuah
sistem distrik wakil majemuk khususnya
komposisi yang relatif agak jarang di negara-negara
Representasi Proporsional (RP) atau Proportional
Barat, tetapi banyak terdapat di Afrika Tengah dan
Representation.
Pasifik Selatan. Kelompok semacam ini biasanya memerlukan sistem perwakilan tunggal agar dapat
Bandingkan hal tersebut diatas dengan yang terdapat
berfungsi secara efektif. Dalam kasus yang agak
di pemukiman-pemukiman kolonial atau tempat
ekstrim, contohnya Papua Nugini, ada ribuan
masuknya tenaga kerja, seperti penyebaran secara
kelompok klan yang saling bersaing, yang
besar-besaran orang Cina dan India yang terdapat di
menggunakan 800 bahasa yang berbeda-beda.
negara-negara Asia-Pasifik- Singapura, Fiji, Malaysia;
Dalam kasus semacam ini, model representasi
dan Guyana-Karibia, Trinidad, dan Tobago, dimana
proporsional hampir tidak mungkin karena
kelompok-kelompok etnis tersebut lebih bercampur-
parlemennya akan memerlukan ribuan anggota
baur, dan oleh karenanya, memiliki hubungan
(dan, karena partai-partai lemah atau bahkan
sehari-hari yang lebih banyak. Dalam hal ini,
dalam banyak kasus tidak ada partai sama sekali,
identitas etnis seringkali diperlemah oleh
sistem RP Daftar yang disukai oleh para
pertentangan lain, dan kelompok-kelompok pemilu
konsosionalis akan sangat tidak cocok untuk
seringkali secara etnis akan lebih bersifat heterogen.
dipergunakan). Ini dengan sendirinya mengurangi
Oleh sebab itu sistem pemilu sentripetal, yang
jenis sistem pemilu yang dapat dipakai oleh para
mendorong partai-partai politik untuk mencari
perancang pemilu.
15
SISTEM PEMILU
Karakteristik Negara
Karena alasan ini, banyak ahli melihat perlu adanya bentuk pemerintahan yang berbagi kekuasaan, yang
Perancangan institusi untuk sistem pemilu harus
mewakili semua kelompok sebagai bagian penting
memperhatikan adanya perbedaan dinamika politis
transisi dari pemerintahan otoriter ke pemerintahan
yang membedakan antara negara demokrasi masa
demokratis. Model pembagian kekuasaan seperti ini
transisi dan negara demokrasi yang sudah mapan.
biasanya merupakan model yang diasosiasikan
Negara demokrasi transisi, terutama yang sedang
dengan model RP, karena model ini merupakan cara
bergerak dari situasi konflik yang mendalam,
yang paling jelas yang dapat menjamin hasil yang
biasanya lebih memerlukan keterikatan semua
proporsional dan adanya perwakilan kaum
pihak dan batas representasi (threshold) yang
minoritas. Perlu diketahui bahwa hampir semua
rendah bagi partai-partai politik yang bersaing agar
pemilu transisional besar belakangan ini
dapat menyuarakan suaranya, dibandingkan di
dilaksanakan dengan sistem RP. Pemilihan umum
negara demokrasi yang sudah mapan. Demikian
di Chile (1989), Namibia (1989), Nicaragua (1990),
juga, lingkungan politik yang stabil di kebanyakan
Kambodia (1993), Afrika Selatan (1994), dan
negara Barat dimana dua atau tiga partai politik
Mozambik (1994), semua menggunakan bentuk RP
utama dapat memperkirakan masa-masa tertentu
Daftar regional dan nasional bagi pemilu pertama
dimana mereka saling bergantian menduduki posisi
mereka. Dibandingkan dengan sistem mayoritas,
melalui penggantian kekuasaan atau pergeseran
para ahli mengganggap sistem proporsional
koalisi pemerintah sangat berbeda dari jenis
merupakan faktor penting bagi transisi ke sistem
politik zero-sum yang seringkali menjadi ciri dari
demokrasi. Dengan memasukkan kaum minoritas
masyarakat yang terpecah. Inilah salah satu alasan
kedalam proses tersebut dan dengan secara adil
mengapa pemenang mendapatkan semua dalam
memasukkan perwakilan semua partai politik dalam
First Past the Post (FPTP) sering dianggap sebagai
parlemen yang baru, dengan tidak memperhitungkan
penyebab hancurnya demokrasi di negara yang
sejauh mana atau penyebaran pendukung mereka,
sedang berkembang; sistem seperti FPTP tersebut
RP dianggap sebagai bagian integral dalam
cenderung menyingkirkan minoritas dari
menciptakan pemerintahan yang inklusif dan sah
perwakilan di parlemen dan, dalam sistem partai
sesudah rezim otoriter.
yang berdasarkan etnis, hal tersebut dapat secara mudah mengarah pada dominasi besar sebuah
Bukti-bukti juga semakin menunjukkan bahwa
kelompok etnis terhadap etnis yang lain. Dalam
meskipun sistem RP Daftar skala besar merupakan
keadaan seperti ini, demokrasi dapat berubah
alat efektif untuk memperlancar arah transisi
menjadi situasi seperti sebuah permainan zero-sum,
demokrasi, sistem tersebut tidak begitu efektif untuk
dimana
mendorong konsolidasi demokratis. Negara-negara
yang
menang
secara
mengesampingkan yang kalah.
16
permanen
yang sedang berkembang, khususnya mereka yang
SISTEM PEMILU
menjalankan transisinya dengan model RP Daftar,
partai (dan, dengan demikian akan terjadi
semakin sadar bahwa sistem distrik wakil majemuk
pemerintahan satu partai), sedangkan sistem
yang besar yang disyaratkan mencapai hasil
Representasi Proporsional (RP) akan mendorong
proporsional
masalah
munculnya sistem multi partai (dan pemerintahan
pertanggungjawaban politik dan hubungan antara
koalisi). Meskipun diketahui bahwa sistem mayoritas
politikus yang terpilih dan para pemilihnya.
membatasi jangkauan perwakilan parlemen dan
Konsolidasi demokratis menuntut terciptanya
sistem RP justru mendukung jangkauan perwakilan,
hubungan baik antara warganegara dan negara, dan
pandangan konvensional tentang hubungan kausal
banyak negara demokrasi baru khususnya negara-
antara sebuah sistem pemilu dan sistem partai sudah
negara masyarakat agraris mempunyai tuntutan
menjadi ketinggalan jaman. Dalam tahun-tahun
yang lebih tinggi agar konstituen mereka
terakhir ini, FPTP telah menyebabkan perpecahan
diperhatikan pada tingkat lokal, daripada tuntutan
sistem partai di negara demokrasi yang sudah mapan
untuk perwakilan yang sifatnya ideologis di
seperti Kanada dan India, sedangkan sistem RP telah
parlemen. Maka dari itu, semakin banyak
memunculkan gejala seperti pemerintahan satu
diperdebatkan di Afrika Selatan, Cambodia, dan
partai besar di Namibia, Afrika Selatan dan di tempat-
negara lainnya, bahwa pemilihan sebuah sistem
tempat lain.
juga
membawa
pemilu yang permanen harus mendorong pertanggungjawaban geografis yang besar, dengan
Salah satu dasar ilmu politik adalah bahwa para
cara anggota-anggota parlemen yang mewakili distrik
politikus dan partai-partai politik akan memilih
yang kecil membangun hubungan yang serasi antara
lembaga-lembaga seperti misalnya lembaga
penguasa dan yang dikuasai. Meskipun model seperti
pemilihan umum yang mereka yakini akan
ini tidak akan menyingkirkan sistem RP- ada banyak
menguntungkan diri mereka sendiri. Dengan
cara untuk menggabungkan Distrik Wakil Tunggal
demikian model sistem partai yang berbeda-beda
(Single Member District) dengan perolehan
cenderung menghasilkan pilihan sistem pemilu yang
proporsional sistem ini dengan sendirinya
berbeda. Contoh yang paling baik adalah dipakainya
mengesampingkan sistem RP Daftar nasional yang
sistem RP di daratan Eropa pada tahun-tahun awal
sering dipakai oleh para consociationalist.
abad ini. Perkembangan pemakaian sistem ini, dan munculnya kekuatan sosial baru yang tangguh, seperti misalnya gerakan kaum buruh, mendorong
Karakteristik Sistem Partai
dipakainya sistem RP yang sekaligus mencerminkan dan mengontrol perubahan-perubahan ini di
Para ahli pemilu mempunyai sebuah pandangan
masyarakat. Banyak transisi yang terjadi akhir-akhir
kuno yang mengatakan bahwa pemilu dengan sistem
ini menunjukkan adanya peran aktor rasional
mayoritas akan mendorong tumbuhnya sistem dua
dalam memilih sistem pemilu. Sehingga rezim yang
17
SISTEM PEMILU
terancam untuk tidak memerintah lagi, seperti di
sistem pemilu pada akomodasi politik dan
Ukraina dan Chile, memakai sistem-sistem yang
demokratisasi pada umumnya lebih terkait dengan
mereka anggap dapat memaksimalkan hasil pemilu
kekuasaan yang tampak pada parlemen dan
bagi pihak mereka: sistem pemilihan dua putaran
hubungan parlemen dengan lembaga politik yang
yang sangat mewakili bekas Partai Komunis di
lain. Pentingnya perekayasaan pemilu menjadi
Ukraina, dan sebuah model RP yang tidak begitu
semakin besar dalam sistem parlemen unikameral
lazim dengan memakai distrik dua anggota, yang
yang terpusat, dan menjadi lebih besar lagi jika
diperkirakan dapat sangat mewakili partai di
parlemen secara konstitusional diharuskan
peringkat kedua di Chile. Sebuah pengecualian yang
membentuk kabinet pemerintah yang diambil dari
menarik yang membuktikan validitas model ini
partai-partai besar yang memiliki perwakilan dalam
adalah dukungan ANC terhadap sistem RP pada
parlemen.
pemilu pertama pasca apartheid di Afrika Selatan. Seandainya sistem FPTP tetap dipakai tentulah
Demikian juga, ketangguhan perancangan sistem
sistem tersebut akan memberikan keterwakilan yang
pemilu akan semakin berkurang pada saat kekuasaan
berlebih (over representation) bagi ANC sebagai
menjauh dari parlemen. Dengan demikian, sejumlah
partai yang paling populer, namun hal tersebut juga
lembaga konstitusi akan secara proporsional
akan menimbulkan masalah tidak terangkulnya
mengalihkan perhatian dari pemilu ke parlemen, dan
kaum minoritas dan masalah ketidakpastian. ANC
memerlukan seorang perancang konstitusi untuk
membuat pilihan yang rasional, bahwa tujuan jangka
memfokuskan diri pada hubungan antara eksekutif
panjang mereka akan dapat terakomodir oleh sistem
dan parlemen; antara Senat dan Dewan Perwakilan;
yang memungkinkan mereka mengontrol caleg
antara pemerintah pusat, daerah dan setempat. Ini
mereka yang terpilih dan mengumpulkan unsur-
bukan dimaksudkan untuk mengurangi arti penting
unsur pemilu menjadi satu, daripada menyerang
sistem pemilu untuk lembaga-lembaga lain tersebut
sistem itu sendiri.
(bagaimana memilih Presiden dan parlemen federal); hal ini lebih akan menyoroti bagaimana rekayasa konstitusi menjadi semakin kompleks pada saat
Kerangka Konstitusi Secara Keseluruhan
kekuasaan mulai berpindah dari pusat. Setiap komponen institusi negara berikut ini dapat
Ketangguhan perancangan sebuah sistem pemilu
memecah daya fokus kekuatan politis, dan dengan
harus diukur dalam kerangka konstitusi negara yang
demikian mengurangi arti penting perancangan
lebih luas. Bahasan ini memfokuskan diri pada
sistem pemilu dalam iklim politik secara
pemilu yang menghasilkan parlemen. Pengaruh
keseluruhan:
sistem pemilu pada keanggotaan dan dinamika parlemen selalu membawa arti besar, tetapi pengaruh
18
presiden yang dipilih secara langsung;
SISTEM PEMILU
parlemen bi-kameral dengan perimbangan
Barat. Sampai Perang Dunia I parlemen yang
kekuatan antara dua Dewan;
demokratis dipilih dengan menggunakan bentuk RP
tingkat federalisme dan/atau pengaturan
Daftar yang masih embrionik (kebanyakan di
wilayah yang asimetris.
Skandinavia dan Negara Pantai Utara Eropa), Sistem Dua Putaran (TRS) (Perancis dan Jerman), atau First Past the Post (FPTP) (Inggris, Amerika Serikat, Kanada, dan Selandia Baru). Kasus Australia agak
Tinjauan Historis
khas karena digantinya FPTP yang diturunkan
Oleh: Andrew Reynolds
berdasarkan sistem kolonial dengan Alternative Vote (AV) pada tahun 1918, lihat Alternative Vote di
Pemilihan demokratis liberal dapat ditelusuri asal-
Australia.
usulnya ke masa Athena kuno disaat kumpulan orang (demos) berkumpul di lapangan kota, sedangkan
Tabel dibawah ini menggambarkan jangkauan dan
perancangan sistem pemilu modern dapat ditelusuri
penyebaran sistem pemilu di beberapa negara antara
ke pertengahan sampai akhir abad ke-19 di Eropa
tahun 1945 dan 1995, berdasarkan data Handbook
Evolusi Historis Penggunaan Sistem Pemilu Pluralitas Mayoritas FPTP 1945
4
BV 0
(13%) 1950
1960
1970
1980
1990
1995
TRS
Semi-RP AV
1
1
(3%)
(3%)
SNTV 0
PAR 0
0
Proporsional LIST
MMP
22
0
(73%)
0
30
STV 2 (6%)
30
1
2
43
(70%)
(2%)
(4%)
34
1
2
(59%)
(2%)
(4%)
6
1
1
1
1
(14%)
(2%)
(2%)
(2%)
(2%)
17
1
1
1
1
(25%)
(2%)
(2%)
(2%)
(2%)
24
3
2
2
1
2
36
1
2
(33%)
(4%)
(3%)
(3%)
(1%)
(3%)
(49%)
(1%)
(3%)
29
4
5
2
1
4
43
1
2
(32%)
(4%)
(5%)
(2%)
(1%)
(4%)
(47%)
(1%)
(2%)
33
5
7
2
3
6
46
2
3
(31%)
(5%)
(6%)
(2%)
(3%)
(6%)
(43%)
(2%)
(3%)
39
9
18
2
2
18
57
6
2
(25%)
(6%)
(12%)
(1%)
(1%)
(12%)
(37%)
(4%)
(1%)
0
58
73
91
107
153
19
SISTEM PEMILU
of Voter Turnout 1945-1997: A Global Report on
terpengaruh Perancis semua menggunakan sistem
Political Participation dari International IDEA. Ini
pemilu FPTP. Hingga tahun 1970 sepertiga dari
tidak semata-mata hanya berisi negara-negara
keseluruhan negara menggunakan sistem FPTP
demokrasi, akan tetapi semua negara yang sudah
distrik wakil tunggal sedangkan jumlah yang
pernah mengalami pemilu kompetitif multi-partai.
menggunakan sistem RP turun menjadi kurang dari setengahnya. Antara tahun 19801995 sistem yang
Pada tahun 1945, 80% dunia demokrasi pada
berkembang pesat adalah sistem Paralel dan sistem
umumnya memilih parlemennya dengan sistem RP.
dua putaran model Perancis. Hingga tahun 1995
Kebanyakan negara menggunakan Sistem
sistem yang relatif amat jarang dipakai ini dipakai
Representasi Proporsional (RP), tetapi Republik
oleh hampir seperempat dari seluruh jumlah sistem
Irlandia dan Malta menggunakan bentuk RP, yakni
pemilu di lebih dari 150 negara.
Single Transferable Vote (STV). Hanya Inggris, Amerika Serikat, Kanada, Selandia Baru memilih parlemennya dengan menggunakan sistem FPTP. kemerdekaan dua negara kecil lain di Karibia
Petunjuk Praktis Bagi Para Perancang Sistem Pemilu
menambah jumlah negara yang menggunakan sistem
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
Menjelang tahun 1950 kemerdekaan India dan
FPTP menjadi 6, akan tetapi sistem RP masih tetap menjadi primadona dengan hampir tiga perempat
Salah satu kesimpulan yang dapat ditarik dari studi
dari keseluruhan jumlah pemakaian. Pada tahun
komparatif sistem pemilu semata-mata adalah
1950 Jepang menggunakan Single Non-Tranferable
lingkup dan kegunaan dari pilihan yang ada. Sangat
Vote (SNTV) dan Jerman menggunakan perwakilan
sering terjadi di negara-negara demokrasi baru, para
Mixed Member Proportional (MMP) sesudah Perang
perancang konstitusi hanya memilih sistem pemilu
Dunia Kedua. Pada tahun 1960, dengan semakin
yang mereka ketahui. Ini merupakan warisan dari
banyaknya negara di Karibia dan Afrika yang
cara-cara kolonial, dibanding dengan usaha mencari
memperoleh kemerdekaannya dari Inggris, jumlah
alternatif baru yang lebih cocok. Maksud utama dari
pemakaian FPTP meningkat, tetapi RP masih dipakai
web site ini adalah menyediakan pengetahuan yang
oleh dua pertiga, sedangkan FPTP hanya sekitar
cukup bagi para perancang sistem pemilu sehingga
seperempat dari keseluruhan kasus.
mereka dapat membuat keputusan yang baik. Ini tidak berarti bahwa saran yang diberikan akan
20
Gelombang kemerdekaan dari negara kolonial
memberi perubahan menyeluruh terhadap sistem
sepanjang tahun 1960-an membuat banyak negara
pemilu yang ada; berdasarkan pengalaman reformasi
di Afrika bereksperimen dengan sistem pemilu
sistem pemilu yang pernah dilakukan sejauh ini
multi-partai, dan negara-negara Afrika yang
terbukti bahwa perubahan yang tidak moderat,
SISTEM PEMILU
dengan lebih menyempurnakan sistem yang sudah
sistem yang lain mempunyai pengaruh yang jelas
berjalan baik, sering merupakan pilihan yang lebih
atas kehidupan politik di negara tersebut.
baik, daripada pilihan untuk mempergunakan sistem yang sama sekali baru.
Beberapa petunjuk praktis yang dapat diikuti oleh para perancang sistem pemilu:
Banyak sekali pelajaran yang dapat dipetik dari pengalaman beberapa pihak. Misalnya, sebuah negara dengan sistem FPTP yang ingin berubah
Buatlah Sesederhana Mungkin
menjadi sistem yang lebih proporsional dengan tetap mempertahankan hubungan geografis dengan para konstituennya harus mempertimbangkan pengalaman New Zealand, yang mengambil sistem perwakilan Mixed Member Proportional (MMP) pada tahun 1993, lihat Alternative Vote di Australia. Negara lain yang ingin mempertahankan distrik wakil tunggal, akan tetapi mendorong akomodasi
Rancangan sistem pemilu yang efektif dan dapat bertahan lama nampaknya adalah rancangan yang dapat mudah dimengerti oleh para pemilih dan politikus. Kalau rancangan itu begitu rumit, hal tersebut dapat menimbulkan salah pengertian, konsekuensi-kensekuensi yang tidak diinginkan, dan ketidakpercayaan pemilih atas hasil pemilu.
antar kelompok dan mengadakan kompromi sebaiknya melihat pengalaman Alternative Vote di wilayah Oceania, lihat Papua Nugini. Sebuah
Jangan Takut untuk Berinovasi
negara yang terpecah-belah yang ingin membuat
Banyak sistem pemilu yang berhasil yang dipakai di
perubahan ke arah demokrasi disarankan untuk
dunia saat ini merupakan pendekatan inovatif atas
melihat kasus Afrika Selatan pada tahun 1994 yang
masalah-masalah yang khusus, dan ternyata itu
memakai pemilu model RP Daftar, lihat Afrika
berjalan dengan baik. Ada banyak hal yang dapat
Selatan: Sistem Pemilu dan Manajemen Konflik,
dipelajari dari pengalaman pihak lain.
dan sebagai hasilnya terbentuklah pemerintahan multi etnik yang berbagi kekuasaan. Sebuah negara yang hanya ingin mengurangi besarnya biaya dan
Perhatikan Faktor Kontekstual dan
instabilitas yang ditimbulkan oleh Sistem Dua
Faktor Temporal
Putaran (TRS) harus mengambil contoh dari Sri Lanka, lihat Sri Lanka: Perubahan untuk
Sistem pemilu tidak berjalan jika terjadi kekosongan.
Mengakomodasi Perbedaan, atau sistem pemilihan
Keberhasilannya tergantung pada perpaduan yang
preferensial model Irlandia, lihat Irlandia: Sistem
baik antara institusi politik dan tradisi budaya.
STV Model Irlandia. Dari semua kasus diatas,
Pertanyaan pertama yang harus diajukan oleh
perubahan dari sebuah sistem pemilu ke sebuah
seorang perancang sistem pemilu adalah:
21
SISTEM PEMILU
Dalam konteks politis dan sosial seperti apa
sebaiknya menghasilkan sebuah parlemen yang lebih
saya akan bekerja?
mengikutsertakan semua kepentingan yang signifikan. Apakah minoritas tersebut berdasarkan
Pertanyaan kedua mungkin adalah:
identitas ideologis, etnis, rasial, bahasa, asal daerah atau agama. Pengecualian berbagai unsur yang
Apakah saya akan merancang sebuah sistem
signifikan dari parlemen, terutama dalam negara
yang permanen atau sebuah sistem yang
berkembang, sayangnya seringkali berakibat buruk.
akan membantu kita melampaui sebuah masa transisi?
Proses Merupakan Faktor Utama dalam Menentukan Pilihan Jangan Meremehkan Para Pemilih Cara bagaimana sebuah sistem pemilu tertentu dipilih Meskipun kesederhanaan itu penting, meremehkan
juga sangat penting dalam menentukan keabsahan
kemampuan para pemilih untuk mengerti dan
sistem tersebut. Proses yang melibatkan sebagian besar
mempergunakan berbagai macam sistem permilu
atau semua kelompok, termasuk para pemilih pada
juga sama berbahayanya. Misalnya, sistem
umumnya, lebih mungkin mengakibatkan
preferensial yang rumit berhasil dipakai di negara-
diterimanya hasil akhir secara meluas, dibandingkan
negara yang sedang berkembang di daerah Asia
dengan sebuah keputusan yang dihasilkan oleh
Pasifik (seperti misalnya Papua Nugini dan Sri Lanka)
kepentingan partisan semata. Meskipun pertimbangan
lihat Papua Nugini, sementara pengalaman dalam
partisan tidak dapat dihindari pada saat
beberapa pemilu yang diadakan baru-baru ini di
membicarakan pilihan sistem pemilu, dukungan
negara demokrasi baru menekankan pentingnya
masyarakat dan antar-partai yang meluas bagi
perbedaan antara sadar fungsi dan sadar politik.
terbentuknya sebuah lembaga sangat penting agar
Bahkan di negara-negara miskinpun, para pemilih
sistem tersebut dapat diterima dan dihormati.
kadang kala memiliki, dan ingin mengungkapkan
Perbaikan sistem pemilu Selandia Baru dari sistem
preferensi dan pilihan politik yang canggih.
FPTP ke MMP, misalnya, diawali dengan serangkaian pemilihan umum yang dipakai untuk melegitimasi hasil akhirnya. Lihat Selandia Baru: Sebuah Negara
Pertimbangkan untuk Mengikutsertakan
Demokrasi Westminster Berpindah ke Sistem RP.
Semua Unsur
Sebaliknya, keputusan Pemerintah Sosialis Perancis pada tahun 1986 untuk mengubah sistem TRS yang
22
Apabila mungkin, apakah dalam masyarakat yang
mereka pakai saat itu menjadi sistem RP dipandang
homogen maupun terfragmentasi, sistem pemilu
oleh banyak pihak digerakkan oleh alasan-alasan
SISTEM PEMILU
partisan, dan dengan segera diubah lagi begitu
Para pemilih dapat memilih diantara partai-partai,
pemerintah kehilangan kekuasaan di tahun 1988.
diantara caleg dari berbagai partai, dan diantara caleg-caleg dari partai yang sama. Mereka mungkin juga dapat memilih dengan cara yang berbeda untuk
Bangun Legitimasi dan Penerimaan atas
pemilihan presiden, majelis tinggi, majelis rendah,
Sistem Tersebut oleh Para Aktor Kunci
pemerintah regional, dan pemerintah lokal. Mereka juga harus merasa bahwa suara mereka berpengaruh
Semua kelompok yang ingin ikut bermain dalam
terhadap pembentukan pemerintahan, dan tidak
proses demokrasi harus merasakan bahwa sistem
hanya dalam komposisi di parlemen saja.
pemilu yang akan dipakai bersifat adil dan memberikan kesempatan yang sama kepada semua orang untuk dapat dipilih. Tujuan utamanya adalah
Pertimbangan atas Dorongan terhadap
bahwa mereka yang kalah dalam pemilu tidak
Partai-Partai Politik yang Berkaitan
mengungkapkan kekecewaannya menjadi penolakan terhadap sistem tersebut, ataupun mempergunakan
Keinginan untuk memaksimalkan pengaruh pemilih
sistem pemilu tersebut sebagai alasan untuk
harus diimbangi dengan perlunya mendorong partai-
menggoncang jalan ke arah konsolidasi demokrasi.
partai politik yang aktif dan saling berkaitan. Pilihan
Pada tahun 1990 di Nicaragua, Sandinista kalah
yang begitu beragam pada kertas suara dapat
dalam pemerintahan, tetapi mereka menerima
menghasilkan parlemen yang sangat terpecah,
kekalahan tersebut. Ini sebagian dikarenakan mereka
sehingga tidak ada partai yang mendapatkan seperti
menerima keadilan sistem pemilu yang berlaku.
apa yang diinginkannya. Ada kesepakatan yang
Seperti halnya Afrika Selatan, Sierra Leone dan
meluas diantara para ahli politik bahwa partai-partai
Mozambique dapat mengakhiri perang saudara
politik yang mencakup berbagai kepentingan dan
berdarah mereka lewat cara institusional yang dapat
saling berkaitan merupakan faktor yang sangat
diterima secara meluas oleh semua pihak, lihat Afrika
penting dalam pengembangan demokrasi yang
Selatan: Sistem Pemilu dan Manajemen Konflik.
efektif dan bertahan lama.
Coba Memaksimalkan Pengaruh Para Pemilih
Stabilitas Jangka Panjang dan Keuntungan Jangka Pendek
Para pemilih harus merasa bahwa pemilu memberi mereka kapasitas untuk mempengaruhi pemerintah
Ketika para aktor politk bernegosiasi atas sistem
dan kebijakan pemerintah. Pilihan dapat
pemilu yang baru, mereka kadang kala mengajukan
dimaksimalkan dalam beberapa cara yang berbeda.
proposal yang mereka percayai akan menguntungkan
23
SISTEM PEMILU
partai mereka dalam pemilu yang akan diadakan.
Sistem Pemilu Jangan Dianggap sebagai Obat
Meskipun demikian, ini kadang kala dapat
dari Segala Penyakit
merupakan strategi yang tidak bijaksana, terutama di negara-negara yang sedang berkembang, karena
Meskipun benar bahwa jika seseorang ingin
kesuksesan atau dominasi partai dalam jangka
mengubah karakter kompetisi politik, sistem pemilu
pendek dapat mengarah kepada kehancuran politik
mungkin merupakan instrumen yang paling baik
jangka panjang dan huru-hara sosial. Misalnya,
untuk melakukan hal tersebut, akan tetapi sistem
dalam negosiasi sebelum pemilu transisional tahun
pemilu tetap tidak dapat menjadi obat bagi
1994, Kongres Nasional Afrika (ANC) di Afrika
penyakit- penyakit politik sebuah negara. Pengaruh
Selatan dapat saja berdebat untuk mempertahankan
variabel-variabel lain secara keseluruhan, terutama
sistem pemilu FPTP yang berlaku pada saat itu,
budaya politik sebuah bangsa, biasanya mempunyai
yang memungkinkan mereka sebagai partai terbesar,
dampak yang jauh lebih besar terhadap prospek
mendapatkan tambahan satu kursi diatas perolehan
demokrasi jika dibandingkan dengan faktor-faktor
suara mereka secara nasional. Bahwa kemudian
institusional seperti misalnya sistem pemilu.
mereka mengusulkan bentuk representasi
Terlebih lagi, pengaruh positif dari sistem pemilu
proporsional, dan akibatnya mereka memperoleh
yang terancang dengan baikpun dapat dengan
kursi yang lebih sedikit daripada yang mereka
mudah terkubur oleh dispensasi konstitusional
dapatkan jika mereka tetap memakai sistem FPTP,
yang diterapkan dengan tidak wajar, pengaruh kuat
membuktikan bahwa mereka lebih peduli terhadap
dari kubu-kubu yang saling bertarung, atau
stabilitas jangka panjang daripada keuntungan
besarnya pengaruh luar terhadap kedaulatan
jangka pendek yang mereka peroleh dari pemilu
sebuah negara.
tersebut.
Sebaliknya, Jangan Menganggap Remeh Begitu juga, sistem pemilu harus cukup responsif
Pengaruh Sistem Pemilu
menanggapi perubahan politik yang ada dan
24
tumbuhnya gerakan-gerakan politik baru. Bahkan di
Meskipun di seluruh dunia hambatan-hambatan
negara-negara yang demokrasinya sudah maju,
sosial bagi demokrasi masih begitu besar, hambatan
dukungan untuk partai-partai besar jarang yang
tersebut masih memberi peluang bagi strategi-
sifatnya stabil, sementara itu di negara-negara
strategi politik yang terencana, yang dapat
demokrasi baru kehidupan politik selalu sangat
mendorong atau menghambat berhasilnya
dinamis. Ini berarti bahwa sebuah partai yang
demokratisasi. Sistem pemilu bukan merupakan
mendapat keuntungan dari sistem pemilihan pada
obat, tetapi sistem tersebut sangat penting untuk
sebuah pemilu belum tentu mendapat manfaat yang
menstrukturisasi stabilitas setiap bangsa.
sama pada pemilu yang berikutnya.
Pembuatan sistem pemilu yang baik belum tentu
SISTEM PEMILU
dapat mencegah atau mengatasi permusuhan yang
seringkali berubah, para pemilih tidak akan
mendalam, tetapi kelembagaan yang baik dapat
mengerti dimana posisi mereka, seperti yang
mendorong sistem politik ke arah berkurangnya
diperdebatkan orang dalam kasus di Bolivia, lihat
konflik, dan tanggungjawab pemerintah yang lebih
Bolivia: Reformasi Pemilu di Amerika Latin.
besar. Dengan kata lain, meskipun sebagian besar perubahan yang diperoleh dengan cara penyesuaian sistem pemilu mungkin hanya menyinggung daerah
Hindari Menjadi Budak dari Sistem
pinggirannya saja, namun demikian sering terjadi
yang Lampau
pengaruh kecil tersebutlah yang membuat perbedaan
apakah
demokrasi
menjadi
terkonsolidasi atau menjadi runtuh.
Sangat sering terjadi sistem pemilu yang tidak cocok bagi keperluan sebuah negara demokrasi baru diturunkan atau diteruskan dari jaman kolonial tanpa mempertimbangkan bagaimana hal
Keinginan Para Pemilih untuk
tersebut dapat diterapkan dalam realitas politik
Menerima Perubahan
yang baru. Contohnya, hampir semua koloni Inggris di Asia, Afrika, dan Pasifik mengambil
Perubahan sistem pemilu mungkin merupakan
sistem FPTP. Di banyak negara demokrasi,
gagasan yang baik bagi para pelaku politik yang
terutama negara yang mengalami perpecahan
mengerti kelemahan sistem yang berlaku, akan
etnis, sistem seperti ini terbukti sangat tidak cocok
tetapi jika gagasan perubahan tersebut tidak
bagi kepentingan mereka. Juga diperdebatkan
disampaikan dengan cara yang tepat, masyarakat
bahwa kebanyakan bekas koloni Perancis di Afrika
akan menolak adanya perubahan sistem tersebut,
Barat yang masih menggunakan sistem TRS model
dengan anggapan bahwa perubahan tersebut
Perancis, seperti misalnya yang terjadi di Mali
semata-mata adalah keinginan para politikus untuk
tahun 1992, lihat Mali: Sistem Dua Putaran di
merubah peraturan demi keuntungan mereka
Afrika, mengalami polarisasi yang merusak.
pribadi. Yang paling menyedihkan adalah situasi
Demikian juga banyak rezim pasca komunis yang
dimana perubahan tersebut dipandang semata-mata
masih memakai persyaratan batas minimum
sebagai manuver yang secara terang-terangan
jumlah pemilih yang memilih ( mandatory turnout )
dipakai untuk memperoleh keuntungan politis.
atau persyaratan adanya jumlah pemilih pada saat
(Seperti misalnya kasus di Perancis tahun 1986, di
pemilu sebanyak lebih dari 50% ( majority ) yang
Chile tahun 1989, dan di Yordania tahun 1993, lihat
mereka ambil dari jaman Soviet, lihat: Ukraina:
Desain Sistem Pemilu di Dunia Arab dan Chile:
Bahaya Sistem Mayoritas di Sebuah Negara
Proporsionalitas atau Mayoritas? Jika sebuah sistem
Demokrasi Baru.
25
SISTEM PEMILU
Menilai Pengaruh Setiap Sistem Baru
masalah-masalah sebelumnya. Selanjutnya, para
terhadap Konflik Sosial
perancang sistem pemilu harus mencoba menjawab beberapa pertanyaan yang tidak umum untuk
Sistem pemilu tidak dapat dipandang hanya sebagai
menghindarkan diri dari rasa malu yang mungkin
mekanisme untuk memilih parlemen dan presiden,
terjadi di masa datang:
tetapi juga sebagai alat mengatasi konflik yang terjadi di masyarakat. Beberapa sistem, pada keadaan-
Bagaimana
jika
tidak
ada
yang
keadaan tertentu akan mendorong partai-partai
memenangkan pemilu dengan sistem yang
politik untuk mengajak agar pihak luar mau memberi
diusulkan tersebut?
dukungan, selain dukungan dari basis utama mereka
sendiri. Sayangnya yang lebih sering terjadi sekarang ini adalah hadirnya sistem pemilu yang tidak tepat,
Mungkinkah sebuah partai politik memenangkan semua kursi?
Bagaimana jika harus diberikan kursi lebih
yang hanya akan memperburuk tendensi negatif
dari pada apa yang tersedia di lembaga
yang sudah ada; misalnya, dengan mendorong partai-
legislatif?
partai melihat pemilu sebagai kontes zero-sum
yang mengakibatkan partai bersikap saling bermusuhan dan eksklusif terhadap pihak-pihak
Apa yang harus dilakukan jika caleg berimbang?
Apakah sistem ini berarti bahwa, pada
yang bukan dari kelompok mereka. Dalam
beberapa distrik, akan lebih baik jika para
merancang sebuah institusi politik, masalah utama
pendukung partai tidak memilih caleg atau
yang harus dipikirkan adalah walaupun hal tersebut
partai yang disukainya?
tidak dapat mengurangi ketegangan dalam masyarakat, paling tidak hal tersebut tidak memperburuk keadaan.
Referensi Tambahan Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
Bayangkan Kemungkinan Tak Terduga yang Tidak Biasa atau Tidak Mungkin Terjadi
Amy, Douglas. 1993. Real Choices: New Voices: The Case for PR Elections in the United
Seringkali sistem pemilu dirancang untuk
States. New York: Columbia University
menghindarkan kesalahan di masa lalu, terutama
Press.
kesalahan-kesalahan yang baru saja terjadi. Harus
26
Bogdanor, Vernon and David Butler, eds.
dipastikan bahwa tindakan yang diambil tidak
1983. Democracy and Elections. Cambridge:
berlebihan sehingga menciptakan sistem yang
Cambridge University Press. Bogdanor,
berlebihan pula dalam mencoba memperbaiki
Vernon. 1984. What is Proportional
SISTEM PEMILU
Representation? Oxford: Martin Robertson.
Boston, Jonathan, Stephen Levine, Elizabeth
South Afrika? Constitutional Engineering in
David, Howard Penniman and Austin
a Divided Society . Berkeley: University of
Ranney. 1981. Democracy at the Polls: A
California Press.
Systems: A World-wide Comparative Study .
Enterprise Institute.
Geneva: Inter-Parliamentary Union.
Butler, David and Austin Ranney (eds). 1994. use of direct democracy (Basingstoke:
Vote. London: Faber and Faber.
Cox, Gary. 1997. Making Votes Count . New
and Alternatives. New York: Praeger.
Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory
Lijphart, Arend. 1994. Electoral Systems and
Farrell, David M. 1997. Comparing Electoral
Democracies, 1945-1990 . New York: Oxford
Systems. London: Prentice Hall/Harvester
University Press.
Lijphart, Arend. 1995a. Electoral Systems.
Finer, S. E., ed. 1975. Adversary Politics and
In The Encyclopedia of Democracy, ed. S.M.
Electoral Reform. London: Anthony Wigram.
Lipset. Washington D.C.: Congressional
Grofman, Bernard and Arend Lijphart, eds.
Quarterly Press.
Lijphart, Arend. 1995b. Proportional
Consequences. New York: Agathon Press.
Representation. In The Encyclopedia of
Grofman, Bernard and Chandler Davidson,
Democracy, ed. S.M. Lipset. Washington
eds. 1992. Controversies in Minority Voting .
D.C.: Congressional Quarterly Press.
Washington D.C.: Brookings.
Haven: Yale University Press. Party Systems: A Study of Twenty-Seven
1986. Electoral Laws and their Political
Lijphart, Arend. 1984. Democracies. New
of Democracy . New York: Harper and Row.
Wheatsheaf.
Lijphart, Arend, and Bernard Grofman, eds. 1984. Choosing an Electoral System: Issues
Press.
Lakeman, Enid. 1974. How Democracies
Macmillan). York and London: Cambridge University
Inter-Parliamentary Union. 1993. Electoral
Elections. Washington DC: American
Referendums Around the World: the growing
Horowitz, Donald L. 1991. A Democratic
McLeay, and Nigel S. Roberts. 1996. Butler,
Comparative Study of Competitive National
Reprint Corporation.
Mackie, Thomas and Richard Rose. 1982.
Guinier, Lani. The Tyranny of the Majority:
The International Almanac of Electoral
Fundamental Fairness in Representative
History . Washington D.C.: Congressional
Democracy (New York: The Free Press, 1994)
Quarterly Press.
Hermens, Ferdinand. 1972. Democracy or
Moyo, Jonathan. 1992. Voting for Democracy:
Anarchy? A Study of Proportional
A Study of Electoral Politics in Zimbabwe.
Representation. 2nd ed. New York: Johnson
Harare:
University
of
Zimbabwe
27
SISTEM PEMILU
Publications.
Nohl Nohlen en,, Diet Dieter er.. 1996 1996.. Elections and Electoral
Oxford, Oxford University Press.
Systems. Systems. Delhi: Macmillan.
Pitk Pitkin in,, Han Hanna na F. 196 1967. 7. The Concept of
28
Rule Rule,, Wil Wilma ma and and Jos Josep eph h Zimm Zimmerm erman, an, eds. eds.
California Press.
Perspective: Their Impact on Women and
Pitk Pitkin in,, Hann Hanna a F. 1969 1969.. Representation. Representation. New
Minorities. Minorities. Westport: Greenwood.
Sart Sartor ori, i, Giov Giovan anni ni.. 1994 1994.. Comparative
R ae ae , D ou ou gl gl as as W. W. 19 19 67 67 . The Political
Constitutional Engineering: An Inquiry Into
Consequences of Electoral Laws. Laws. New Haven:
Structures, Incentives, and Outcomes. Outcomes. New
Yale University Univer sity Press.
York: Columbia University Press.
Reill eilly y, Ben Ben.. 199 1997b 7b.. Preferential Voting and
Shugar Shu gart, t, Matt Matthe hew w S. and and John John Care Carey y. 1992. 1992.
Political Engineering: A Comparative Study . .
Presidents and Assemblies. Assemblies. Cambridge:
Journal of Commonwealth and Comparative
Cambridge University Press.
Sisk, Sis k, Tim Timoth othy y D. and and Andre Andrew w Rey Reynol nolds. ds. eds. eds.
Reyno Reynolds lds,, Andre Andrew w and and Ben Ben Reil Reilly ly.. 1997. 1997. The
1998. Elections 1998. Elections and Conflict Management in
International IDEA Handbook of Electoral
Afrika. Afrika. Washington D.C.: United States
System Design. Design. Stockholm: International
Institute of Peace Press.
Institute for Democracy and Electoral
1994. Electoral Systems in Comparative
Studies 35:1-19.
Populism, Prospect Heights: Heights: Waveland Waveland Press. Pres s.
Representation. Representation. Berkeley: University of
York: Atherton Press.
Rike Rikerr, Wil Willi liam am H. 1982 1982.. Liberalism Against
Taagepe aagepera, ra, Rein Rein and and Matthe Matthew w S. Shug Shugart art..
Assistance.
1989. Seats and Votes: The Effects and
Reyno eynold lds, s, Andr Andrew ew.. 199 1999. 9. Electoral Systems
Determinants of Electoral Systems. Systems. New
and Democratization in Southern Afrika. Afrika.
Haven: Yale University Press.
PRINSIP-PRINSIP PERANCANGAN
Oleh: Andrew Reynolds
dimulai dengan daftar kriteria yang merangkum apa
Membentuk Badan Perwakilan yang Representatif
yang ingin dicapai, apa yang ingin dihindari, dan
Oleh: Andrew Reynolds
Pada saat merancang sistem pemilu, sebaiknya
secara luas, parlemen dan pemerintahan yang seperti apa yang diinginkan. Kriteria yang terdapat
Bentuk Perwakilan paling sedikit ada 3 macam:
dalam Membentuk Badan Perwakilan yang Representatif dan Mendorong Adanya Oposisi di
Pertam ertama, a, per perwa wakil kilan an sec secara ara geog geograf rafis is yang yang
Parlemen mencakup hampir semua bidang, akan
berarti bahwa setiap wilayah, apakah itu
tetapi daftar tersebut belumlah lengkap dan para
sebuah kota kecil, kota besar, propinsi, atau
pembaca masih dapat menambahkan sejumlah hal
sebuah distrik pemilu, mempunyai anggota
yang sama pentingnya. Benar bahwa ada beberapa
parlemen yang dipilih dan bertanggung-
kriteria yang dicakup di sini saling tumpang tindih
jawab atas wilayah tersebut.
dan mungkin terlihat saling bertolak belakang. Ini disebabkan karena kriteria tersebut memang
Kedua, edua, sebua sebuah h parle parleme men n harus harus secar secara a fungfung-
seringkali begitu, dan sudah merupakan sifat dari
sional mewakili partai-partai/kondisi politik
rancangan institusional dimana harus ada
yang ada di negara tertentu. Seandainya
kompromi antara keinginan dan sasaran yang saling
setengah dari pemilih memilih sebuah partai
bersaing.
politik, tetapi partai tersebut tidak memperoleh kursi atau perolehan kursinya
Contohnya, ada yang ingin memberikan
sangat sedikit, maka sistem tersebut tidak
kesempatan kepada caleg yang independen agar
dapat dianggap mewakili kehendak rakyat
dipilih, dan di saat yang sama hendak mendorong
secara nyata. Lewat perwakilan yang tidak
tumbuhnya partai-partai politik yang kuat. Atau
hanya mencakup partai politik tetapi juga
para perancang sistem pemilu ingin menciptakan
anggota parlemen yang independen, sebuah
sebuah sistem yang memberi pilihan yang luas
parlemen yang efektif harus dapat
kepada pemilih antara caleg dan partai, tetapi hal
mencerminkan pembagian ideologis dalam
ini akan menjadikan kertas suara begitu rumit dan
masyarakat secara memadai.
akan mempersulit para pemilih yang kurang terpelajar. Kiat dalam memilih atau memperbarui
Juga, Juga, ada ada mas masal alah ah per perwa waki kila lan n desk deskri ript ptif if yang yang
sistem pemilu adalah memprioritaskan kriteria
berarti bahwa parlemen, sampai batas
mana yang terpenting dan kemudian menilai sistem
tertentu, merupakan cermin bangsa yang
pemilu yang mana atau kombinasi dari sistem
harus melihat, merasakan, berpikir dan
yang mana yang dapat mengarah kepada sasaran-
bertindak dalam cara yang mencerminkan
sasaran yang terbaik.
masyarakat secara keseluruhan. Sebuah
29
PRINSIP-PRINSIP PERANCANGAN
parlemen yang secara deskriptif layak akan
memenangkan kursi di daerah anda, apakah
mengikutsertakan baik laki-laki maupun
memilih masih ada gunanya? Dalam beberapa
perempuan, orang tua dan muda, kaya dan
sistem pemilihan, jumlah suara yang hangus
miskin, dan juga mencerminkan agama yang
yakni suara yang tidak terhitung ke caleg
berbeda-beda, kelompok bahasa, dan
manapun, berbeda dengan suara rusak atau tidak
kelompok etnis dalam masyarakat.
sah, artinya kertas suara yang dikeluarkan dari penghitungan, dapat mencapai jumlah yang cukup besar dibandingkan dengan suara nasional yang masuk.
Membuat Pemilu Terjangkau dan Berarti
Seberapa jauh arti pemilu ditentukan oleh
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
seberapa kuat parlemen yang terpilih lewat pemilu tersebut. Pemilihan palsu atau pemilihan yang
Pemilihan Pemilihan umum pada dasarnya bagus, akan tetapi
tidak mencerminkan pemilihan dalam sebuah
menjadi kurang berarti bagi masyarakat apabila
sistem yang otoriter, dimana parlemen mempunyai mempunya i
orang mengalami kesulitan untuk memilih, atau
pengaruh yang sangat sedikit pada pembentukan
jika pada saat berakhirnya pemilu, suara yang
pemerintahan atau pada kebijakan pemerintah,
mereka berikan tidak memberi perubahan yang
jauh lebih tidak berarti dibandingkan dengan
berarti terhadap cara pemerintahan bangsa
pemilu yang dapat menghasilkan parlemen yang
tersebut. Kemudahan memilih ditentukan oleh
sebenarnya memiliki kekuatan untuk menentukan
faktor-faktor faktor-faktor seperti seberapa rumit kertas suara,
unsur-unsur penting dalam kehidupan sehari-hari
lihat Indeks Penghitungan Suara, seberapa mudah
masyarakatnya. masyarakatnya. Akan tetapi bahkan dalam sistem
bagi para pemilih untuk datang ke TPS, lihat
parlemen yang demokratis, pilihan terhadap
Tempat Pemungutan Suara (V ( Voting Sites Site s), apakah
sistem pemilu dapat mempengaruhi legitimasi
daftar pemilih cukup baru, lihat Indeks
lembaga-lembaga terkait. Misalnya, Senat
Pendaftaran Pemilih, dan seberapa jauh para
Australia antara tahun 1919 dan 1946 dipilih
pemilih yakin bahwa suara yang mereka berikan
berdasarkan sistem pemilu yang sangat tidak
bersifat rahasia.
proporsional, Alternative proporsional, Alternative Vote dalam distrik wakil majemuk, yang mengakibatkan hasil yang berat
30
Masih terkait dengan hal diatas terdapat pokok
sebelah dan kurang representatif. Ini cenderung
persoalan yang lebih besar lagi yaitu apakah suara
mengurangi arti legitimasi legitima si Senat itu sendiri di mata
seorang pemilih akan membuat perbedaan
para pemilih maupun para politisi dan, beberapa
terhadap hasil akhir. Apabila sudah diketahui
pengamat mengatakan hal tersebut juga
bahwa caleg yang anda sukai tidak mungkin
mengurangi dukungan publik terhadap institusi
PRINSIP-PRINSIP PERANCANGAN
pemerintah federal pada umumnya. Sesudah
telah berfungsi sebagai alat untuk mengatasi
sistem tersebut diubah menjadi sistem
konflik dipaparkan dalam seluruh bagian sistem
proporsional yang lebih adil, Single Tranferable
pemilu ACE Project, lihat Afrika Selatan: Sistem
Vote, pada tahun 1948, Senat mulai dipandang
Pemilu dan Manajemen Konflik.
lebih kredibel dan representatif, dan dengan demikian rasa hormat terhadap lembaga tersebut
Sebaliknya, sistem-sistem pemilu dapat
muncul, dan juga meningkatkan bobotnya dalam
mendorong para pemilih untuk melihat diluar
pengambilan keputusan, lihat Alternative Vote di
kelompok mereka sendiri dan memikirkan suara
Australia.
yang secara tradisional merepresentasikan kelompok lain. Pemilihan seperti ini akan membuahkan akomodasi dan penguatan masyarakat. Sebuah sistem yang memberikan
Menyediakan Sarana bagi Persatuan
lebih dari satu suara kepada pemilih, atau sebuah
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
sistem yang memberikan kemungkinan bagi para pemilih untuk mencari caleg akan memberikan
Sistem pemilu dapat dipandang tidak hanya
ruang yang lebih bagi para pemilih untuk
sebagai cara untuk membentuk lembaga
melampaui batas-batas sosial tradisional. Menurut
pemerintahan, tetapi juga sebagai alat mengatasi
sistem pemilu Yordania 1989, lihat Yordania
konflik dalam sebuah masyarakat. Beberapa
Desain Sistem Pemilu di Dunia Arab, misalnya,
sistem, dalam beberapa keadaan, akan
seorang pemilih Muslim dapat memberikan dua
mendorong partai politik untuk mengimbau
dari tiga suara untuk caleg Muslim dan satu sisa
dukungan
domain
suara untuk caleg Kristen. Di negara Papua Nugini
pemilihannya sendiri; misalnya, meskipun
yang sangat terpecah secara etnis dalam tahun
sebuah partai mengandalkan dukungannya
1960 dan 1970-an, para pemilih dapat
terutama dari pemilih kulit hitam, sebuah sistem
menempatkan para caleg sesuai dengan urutan
pemilu tertentu akan memberi dorongan bagi
yang mereka sukai di kertas suara. Disana mereka
para pemilih kulit putih dan pemilih lainnya.
dapat menentukan koalisi luas, dan pertukaran
Dengan demikian, platform kebijakan partai akan
suara antara para kandidat yang bersaing dan
lebih
dan
kelompok masyarakat yang berbeda-beda. Pada
mengikutsertakan berbagai pihak. Sifat-sifat
saat sistem preferensial itu tidak dipakai lagi,
sistem pemilu yang serupa akan membuat partai-
kelompok-kelompok tersebut tidak lagi memiliki
partai lebih tidak tertutup secara etnis,
dorongan untuk bertindak secara kooperatif, dan
kedaerahan, bahasa dan ideologis. Contoh-contoh
tingkah laku mereka menjadi lebih eksklusif, lihat
bagaimana sistem pemilu yang berbeda-beda
Papua Nugini.
pemilihan
bersifat
diluar
mempersatukan
31
PRINSIP-PRINSIP PERANCANGAN
Membantu Terbentuknya Pemerintah yang Stabil dan Efisien
Memastikan Akuntabilitas Pemerintah dan Wakil Rakyat
Oleh: Andrew Reynolds
Oleh: Andrew Reynolds
Prospek untuk sebuah pemerintah yang stabil dan
Pertanggungjawaban adalah salah satu dasar dari
efisien ditentukan oleh banyak faktor selain sistem
pemerintahan perwakilan, karena pertanggung-
pemilu, tetapi hasil yang diperoleh dari sistem
jawaban memungkinkan dikontrolnya seseorang,
pemilu tersebut dapat memberikan kontribusi
yang setelah dipilih, ternyata mengingkari janji-janji
terhadap stabilitas dalam banyak aspek penting.
yang diberikannya pada masa kampanye. Sebuah
Pertanyaan kuncinya dalam hal ini adalah apakah
sistem politik yang dapat diandalkan adalah sebuah
masyarakat menganggap sistem tersebut adil,
sistem dimana baik pemerintah maupun anggota
apakah pemerintah dapat secara efisien
legislatif yang dipilih dapat sejauh mungkin
memberlakukan undang-undang dan memerintah,
bertanggungjawab terhadap konstituen mereka.
dan apakah sistem tersebut dapat menghindarkan
Dalam perspektif yang lebih luas, para pemilih harus
terjadinya diskriminasi terhadap partai-partai atau
dapat mempengaruhi sepak-terjang pemerintahan,
kelompok masyarakat tertentu. Persepsi masyarakat
baik dengan kemampuan mengganti koalisi partai
mengenai apakah hasil pemilu adil atau tidak,
yang sedang berkuasa atau dengan menggusur
berbeda antara satu negara dengan negara lainnya.
sebuah partai yang sedang memerintah, yang
Pernah terjadi dua kali di Inggris tahun 1951 dan
terbukti gagal melaksanakan tugasnya. Sistem
1974 dimana partai yang memenangkan sebagian
pemilu yang dirancang dengan baik mempermudah
besar suara mendapatkan kursi yang lebih sedikit
kedua sasaran tersebut di atas.
dibandingkan lawan politiknya. Tetapi ini lebih
32
disebabkan oleh sesuatu hal yang tidak normal dari
Pertanggungjawaban memiliki arti lebih dari sekedar
sebuah sistem yang pada dasarnya sudah bagus,
melaksanakan pemilu nasional secara rutin. Hal
lihat First Past the Post (FPTP), dan bukanlah
tersebut bergantung pada tingkat pertanggung-
merupakan sebuah ketidakadilan yang harus
jawaban geografis, yang juga sangat tergantung pada
diubah. Sebaliknya, di Mongolia tahun 1992, sistem
besar dan karakteristik teritorial wilayah, lihat Indeks
BV (lihat Block Vote) memungkinkan Partai
Pemetaan Distrik Pemilihan, seperti halnya juga pada
Revolusioner Rakyat Mongolia memenangkan 92%
kebebasan yang diberikan bagi para pemilih untuk
kursi dengan hanya mengantongi 57% suara. Hal
menentukan apakah akan memilih calon
seperti ini tidak hanya dipandang tidak adil oleh
berdasarkan orang atau memilih partai, lihat
banyak pihak, tetapi juga berbahaya bagi demokrasi.
Alternative Vote dan Ukuran Distrik. Disamping itu
Sebagai akibatnya sistem tersebut dirubah pada
masih ada cara-cara pertanggungjawaban lain yang
pemilu tahun 1996.
dapat digunakan: di beberapa negara bagian di
PRINSIP-PRINSIP PERANCANGAN
Amerika, anggota Dewan legislatif dapat di- recall
masalah-masalah yang bersifat sempit dan regional.
jika beberapa pemilih di daerah tersebut menginginkan hal itu. Yurisdiksi lain menggunakan mekanisme demokrasi langsung seperti misalnya
Mendorong Adanya Oposisi Di Parlemen
referendum dan inisiatif.
Oleh: Andrew Reynolds
Mendukung Hidupnya Partai-Partai Politik yang Terbuka
Pemerintahan yang efektif tidak hanya tergantung
Oleh: Andrew Reynolds
pada mereka yang duduk di parlemen tetapi tidak
pada mereka yang memegang kekuasaan, tetapi juga berada dalam pemerintahan. Sistem pemilu ini harus
Bukti yang cukup kuat baik dari negara-negara yang
dapat membantu memastikan adanya kelompok
demokrasinya sudah mapan maupun negara
oposisi parlemen yang aktif yang dapat menilai
demokrasi baru menunjukkan bahwa konsolidasi
peraturan-peraturan secara kritis, menjamin hak-hak
demokratis
memerlukan
minoritas, dan mewakili konstituen mereka secara
pertumbuhan dan pemeliharaan partai-partai politik
efektif. Pengelompokan oposisi ini harus memiliki
yang kuat dan efektif. Konsolidasi demokratis yaitu
cukup anggota di parlemen agar dapat efektif, dengan
sejauh mana rezim yang demokratis tidak lagi
asumsi bahwa penilaian terhadap anggota parlemen
mendapatkan tantangan-tantangan domestik sampai
tersebut diberikan sesuai dengan suara yang diperoleh
terjaminnya stabilitas politik. Maka dari itu, sebuah
pada saat pemilu, dan juga harus dapat memberikan
sistem politik harus mendorong terwujudnya
alternatif bagi administrasi pemerintahan saat ini
kecenderungan ini daripada hanya berkutat kedalam
secara realistis. Memang kekuatan oposisi di parlemen
atau mendorong terjadinya perpecahan partai. Para
tergantung pada banyak faktor selain dari pilihan
ahli juga setuju bahwa sistem tersebut harus
sistem pemilu, tetapi jika sistem itu sendiri membuat
mendorong terjadinya pengembangan partai yang
opisisi di parlemen tidak berdaya, pemerintah yang
berdasarkan nilai-nilai politis yang luas dan ideologi-
demokratis dengan sendirinya akan melemah. Pada
ideologi, serta program kebijakan yang khusus,
saat yang sama, sistem pemilu harus mencegah
daripada sekedar memberi perhatian terhadap
berkembangnya sikap winner take all yang
masalah etnis yang sempit, masalah rasial dan
menyebabkan para penguasa buta terhadap
regional. Partai-partai politik yang berdasarkan pada
pandangan dan kebutuhan serta keinginan para
unsur-unsur terbuka akan lebih mencerminkan
pemilih yang beroposisi, dimana baik pemilu maupun
pandangan nasional dibanding dengan partai-partai
pemerintah sendiri dipandang sebagai permainan
politik yang terutama mendasarkan dirinya pada
zero-sum.
jangka
panjang
33
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
Pilihan sistem pemilu merupakan salah satu
pengetahuan yang cukup terhadap konsekwensi
keputusan kelembagaan yang paling penting bagi
sistem-sistem pemilu tersebut, yang menyebabkan
setiap negara demokrasi. Meskipun demikian
mereka menganjurkan dipilihnya sistem yang
menurut sejarahnya, jarang sekali sistem pemilu
menurut mereka dapat memberikan keuntungan
dipilih secara sadar dan sengaja. Seringkali pilihan
yang maksimal bagi pihaknya. Pada kedua skenario
tersebut terjadi karena kebetulan, diakibatkan karena
tersebut, pilihan apapun yang diambil kadangkala
gabungan kejadian-kejadian yang tidak biasa, karena
bukan yang terbaik untuk kesehatan politik jangka
trend yang sedang dikagumi, atau karena keajaiban
panjang negara yang bersangkutan. Seringkali,
sejarah. Dampak kolonialisme dan pengaruh negara
pilihan tersebut membawa dampak yang sangat
tetangga seringkali menjadi pendorong dalam
merugikan bagi kelangsungan demokrasi negara
memilih sistem pemilu. Meskipun demikian, hampir
tersebut.
dalam setiap kasus, dampak dipilihnya sistem pemilu tertentu mempunyai pengaruh besar bagi
Cara bagaimana sistem pemilu tersebut dipilih dapat
kehidupan politik negara tersebut di masa depan.
menjadi sama pentingnya dengan pilihan itu sendiri.
Dalam banyak hal, sekali dipilih, sistem pemilu
Ada empat cara bagaimana sistem pemilu tersebut
tersebut biasanya akan tetap dipakai untuk jangka
dipakai: lewat warisan kolonial, melalui
waktu yang cukup lama, karena kepentingan politik
perekayasaan, dengan tekanan dari luar, atau secara
akan mengkristal dan bereaksi terhadap masukan
kebetulan. Kita akan membicarakan masing-masing
akibat diterapkannya sistem tersebut.
proses ini secara berurutan.
Jika sistem pemilu jarang sekali dipilih secara sengaja, lebih jarang lagi sistem tersebut dirancang tertentu yang terjadi di sebuah negara. Ini biasa
Konvensi Nasional Majelis Konstitusi
terjadi di negara-negara demokrasi yang baru. Setiap
Oleh: Michael Coppedge
secara seksama untuk kondisi sejarah dan sosial
negara demokrasi baru harus memilih, atau mewarisi, sistem pemilu dalam memilih
Ada tiga kriteria fundamental untuk mengevaluasi
parlemennya. Akan tetapi keputusan tersebut
sebuah reformasi pemilu:
seringkali dipengaruhi oleh salah satu dari dua keadaan ini: Apakah para pelaku politik kurang
34
Pertama, kita menginginkan sistem pemilu
mempunyai informasi dan pengetahuan yang cukup
yang sudah direformasi agar memiliki
sehingga pilihan dan konsekwensi berbagai sistem
manfaat teknis, artinya kita ingin agar
pemilu tidak mereka kenali sepenuhnya, atau
Undang-Undang mendefinisikan sarana
sebaliknya, para pelaku politik memiliki
yang praktis dan konsisten untuk tujuan
PROSES PEMILIHAN SISTEM
apapun yang ingin dicapai oleh reformasi.
memerintah, dan juga sistem pemilu tersebut
Apakah tujuan tersebut dipergunakan untuk
akan bertahan lebih lama. Sebuah sistem
meningkatkan
kesamaaan
pemilu yang sah merupakan bagian yang
perwakilan, atau untuk mempermudah
sangat penting dalam rezim demokrasi
pengelolaan sistem pemilu, sistem tersebut
terlembaga.
derajat
harus mampu menetapkan hasil pemilu secara obyektif, efisien dan cepat dalam
Seberapa jauh reformasi pemilu ini dapat menjamin
setiap situasi. Ketidakjelasan, ketidak-
tiga kriteria di atas sangat bergantung pada proses
konsekwenan, dan ketidakpraktisan dalam
yang menghasilkan reformasi tersebut. Ada empat
sebuah sistem pemilu seringkali mengurangi
jenis dasar proses reformasi pemilu:
manfaat teknis tersebut. 1.
Kedua, kita menginginkan agar sistem pemilu yang sudah direformasi tidak ada
representatif; 2.
hubungannya dengan masa lalu, jika hal itulah yang diinginkan masyarakat.
banyak pemisahan dengan masa lalu;
Reformasi dalam rezim demokratis yang tidak representatif;
3.
Seringkali, terutama di negara-negara demokrasi, masyarakat tidak menuntut
Reformasi dalam rezim demokratis
Reformasi dalam rezim otoritarian yang stabil; dan
4.
Reformasi pada masa transisi dari otoritarianisme ke sistem demokrasi.
bahkan legitimasi sistem pemilu seringkali tergantung pada tradisi yang sudah dipakai
Jika reformasi terjadi dalam rezim yang sudah
secara terus-menerus, yang teruji pada masa
demokratis, dengan institusi yang sudah mewakili
lalu. Meskipun demikian, dalam situasi yang
masyarakat dengan cukup baik, maka institusi
tidak biasa, pada saat masyarakat
demokratis tersebut dapat diharapkan memberikan
menginginkan adanya reformasi, proses
hasil yang sah, dengan kemungkinan kecil terjadi
tersebut harus memungkinkan terputusnya
kesalahan perhitungan. Meskipun demikian,
hubungan dengan waktu lampau.
beberapa negara demokrasi justru mengembangkan lembaga-lembaga yang tidak mewakili kepentingan
Akhirnya, hasil proses reformasi tersebut
utama atau identitas masyarakat dengan baik.
harus dipandang sah (legitimate) oleh
Beberapa peraturan pemilu, partai politik, dewan
sebanyak mungkin masyarakat. Semakin
perwakilan atau lembaga eksekutif tidak
legitimate reformasi tersebut, semakin baik
memasukkan atau tidak mewakili daerah tertentu,
sistem pemilu itu dapat mengatasi
kelompok masyarakat, kepentingan ekonomi, agama,
pertentangan untuk mendapat hak
ideologi tertentu, atau wanita. Reformasi pemilu yang
35
PROSES PEMILIHAN SISTEM
terjadi dalam rezim yang seperti itu kecil sekali
Pemilu dapat dimengerti dengan baik, sehingga para
kemungkinannya untuk menghasilkan reformasi
reformis dapat menghindari sejumlah masalah
yang sah, baik karena kepentingan kelompok yang
dengan mendidik diri mereka sendiri mengenai
terlalu diwakili ingin mempertahankan posisi
ketentuan-ketentuan tersebut atau dengan menyewa
mereka dalam kekuasaan, atau karena para pelaku
konsultan dari luar agar dapat menerapkan
reformasi murni tidak memiliki cukup informasi
pengetahuan umum mereka pada sebuah negara
untuk mengantisipasi kekuatan dan keinginan
tertentu. Meskipun demikian, akibat yang
kelompok yang terpinggirkan tersebut secara akurat.
ditimbulkan dari beberapa ketentuan dalam UU
Dalam banyak kasus, reformasi pemilu sudah
Pemilu tersebut masih diperdebatkan dengan sengit
dilakukan selama masa otoritarianisme, dengan
oleh para ahli, maka dari itu tidak seluruhnya dapat
hampir tanpa masukan dari partai-partai politik atau
dimengerti, dan dengan demikian masih terdapat
masyarakat. Karena tujuan dari reformasi yang
resiko adanya saran yang tidak tepat, dengan tidak
demikian biasanya untuk mencegah hasil pemilu
membedakan jenis proses macam apa yang sedang
tertentu dari masa demokratis sebelumnya atau
terjadi. Tambahan lagi, para politisi dan partai politik
untuk melindungi gagasan-gagasan dan kepentingan-
di seluruh dunia telah menunjukkan suatu
kepentingan yang berhubungan dengan rezim
kemampuan yang istimewa untuk menjawab
otoriter, proses reformasi ini sangat tidak melibatkan
tantangan reformasi tersebut dengan cara
banyak pihak. Reformasi yang terjadi pada masa
mengadaptasi metode-metode yang sebelumnya
transisi dari suatu rezim dimulai dengan kondisi
tidak diantisipasi oleh para reformis. Adaptasi
otoritarian, namun bergerak menuju kondisi
tersebut dapat mengakibatkan bertahannya status
demokratis pada saat transisi semakin mendekat.
quo, atau mengubah sistem tersebut dengan cara
Namun demikian, karena kepentingan partai-partai
yang tidak terduga. Maka dari itu, seseorang yang
politik yang bernegosiasi berubah selama proses
melakukan reformasi harus mengembangkan
tersebut, dan karena tidak ada pemilu yang dapat
keahliannya sebanyak mungkin, merancang secara
menguji kekuatan partai-partai sebelum masa transisi
kreatif hal-hal yang tidak terduga, dan selalu siap
terjadi, proses ini menjadi terhalang oleh
menghadapi hal-hal yang tidak diharapkan.
ketidakpastian. Nampaknya kesalahan teknis akan kecil kemungkinannya untuk terjadi, apabila reformasi
Manfaat Teknis
pemilu dirancang oleh sekelompok ahli yang lepas dari tekanan-tekanan yang bertentangan, kompromi
36
Ancaman terhadap manfaat teknis pemilu dapat
yang tidak sehat dan pengambilan keputusan yang
muncul pada setiap jenis proses reformasi.
sepotong-potong yang dilakukan oleh rezim otoriter.
Konsekwensi dari banyak peraturan dalam UU
Namun hal tersebut tidak selalu terjadi. Beberapa
PROSES PEMILIHAN SISTEM
penguasa otoriter mencari bantuan teknis yang
selalu ada keinginan untuk mereformasi sistem
paling baik, sedangkan beberapa lainnya
pemilu, baik karena UU Pemilu tersebut dianggap
memberikan tugas tersebut kepada sekelompok
tidak menjamin kesamaan derajat dalam perwakilan
amatir. Tambahan lagi, baik dalam kasus yang
atau karena UU Pemilu dipercaya dapat menjadi obat
pertama maupun yang kedua, para reformis
yang mujarab atas masalah yang ditimbulkan oleh
otoritarian tersebut kekurangan informasi yang dapat
faktor-faktor lain. Di beberapa negara, sistem pemilu
dipercaya mengenai apa yang diinginkan oleh
dipersalahkan mendatangkan masalah yang
masyarakat, yang berjumlah sangat banyak, yang
menyebabkan jatuhnya rezim demokratis; dalam hal
mana hal tersebut lebih mungkin menghasilkan
seperti ini, reformasi pemilu kebanyakan sudah
reformasi yang akan membawa akibat-akibat yang
menjadi agenda prioritas dari penguasa otoriter yang
sebelumnya tidak terpikirkan. Reformasi yang
berikutnya dan dapat menjadi masalah pada saat
dijalankan di negara-negara demokrasi perwakilan
transisi kembali ke demokrasi. Maka dari itu satu
yang mapan lebih mungkin untuk terhindar dari hal-
prasyarat yang sudah pasti untuk sebuah reformasi
hal yang tak terduga tersebut. Lebih lanjut lagi,
yang terpisah dengan masa lampau adalah kesadaran
apabila para penguasa otoriter menunggu sampai
perlunya sebuah reformasi. Tetapi pada saat kondisi
transisi rezim dimulai sebelum berusaha merancang
seperti ini sudah tercapai, kondisi apa lagi yang
sebuah UU Pemilu baru, dinamika transisi tersebut
mempengaruhi kemungkinan dijalankannya sebuah
akan segera mengambil alih. Semakin mendadak
reformasi yang memuaskan?
transisi terjadi, semakin besar tingkat ketidakpastian dan semakin besar kesalahan dari berbagai jenis akan
Hasilnya tergantung pada kekuatan relatif antara
terjadi.
proponen (pendukung) dan oponen (lawan) dari reformasi tersebut. Dalam sebuah rezim otoriter yang stabil, penguasa otoriter biasanya jauh lebih kuat dari
Kemungkinan Putusnya Hubungan
para pelaku politik lainnya, dan oleh sebab itu
dengan Masa Lalu
mereka dapat memerintahkan perubahan apa saja atas sebuah UU Pemilu sesuai keinginan mereka.
Dalam banyak situasi, reformasi sistem pemilu secara
Rezim Pinochet dari tahun 1973 sampai 1990
radikal bukan merupakan pilihan yang baik ataupun
merupakan sebuah contoh yang baik dari hal
yang diinginkan, terutama pada saat sistem tersebut
tersebut. Jenderal Pinochet menunjuk sebuah Komisi
dianggap dapat berjalan dengan baik (dalam rezim
Penyelidikan untuk Konstitusi Politik Baru pada
perwakilan demokratis), atau sudah berjalan dengan
tahun 1973, memberi mereka petunjuk rinci pada
baik sebelumnya (dalam rezim otoriter atau selama
tahun 1977, menyerahkan draft Komisi tersebut
masa transisi). Meskipun demikian, di negara-negara
kepada Dewan Negara (yang ditunjuk oleh rezim
yang tidak mempunyai perwakilan demokratis,
tersebut) pada tahun 1978, menerima beberapa revisi
37
PROSES PEMILIHAN SISTEM
38
yang disarankan oleh Dewan, dan menerima
berlawanan dengan kepentingan para wakil yang
ratifikasi konstitusi yang telah direvisi tersebut dalam
yang terpilih berdasarkan peraturan yang berlaku,
referendum yang penuh kecurangan pada tahun
dan para wakil ini biasanya berada dalam posisi yang
1980. Konstitusi baru ini mengandung banyak
bagus untuk mencegah usaha reformasi. Keadaan
perubahan radikal dalam hal sistem pemilihan
seperti ini menyebabkan kurangnya reformasi
umum, termasuk pemakaian sistem distrik dua
pemilu yang fundamental di Amerika Serikat, kecuali
anggota. Ketika Pinochet kalah pada referendum
masalah hak-hak pemilih dan pembagian wilayah.
tahun 1988 yang dilaksanakan untuk menetapkan
Meskipun demikian, ada situasi dimana para wakil
apakah dia dapat meneruskan jabatannya sebagai
dapat memutuskan bahwa reformasi dapat mewakili
presiden, transisi menuju demokrasi dimulai; tetapi
kepentingan-kepentingan mereka dengan baik: yaitu
para pemimpin partai pro-demokrasi pada
pada saat pola-pola pemilihan berubah sehingga
umumnya memutuskan untuk tetap mentaati
merugikan partai-partai tradisional. Dalam hal seperti
peraturan pemilu yang dipaksakan dari atas,
ini, para wakil partai-partai tradisional dapat
daripada membahayakan keseluruhan masa transisi
termotivasi untuk mengubah sistem pemilu dalam
tersebut. Contoh lain adalah perubahan radikal yang
usaha mereka untuk menahan atau memperlambat
dilakukan Alberto Fujimori terhadap UU Pemilu yang
kejatuhan mereka sendiri: sebuah reformasi untuk
terjadi sesudah perebutan kekuasaan presiden pada
menghindari reformasi. Ini merupakan motivasi
tahun 1992. Peraturannya untuk menetapkan sebuah
dipakainya perwakilan proporsional di banyak
majelis pemilih (Kongres Pemilih Demokratis)
negara Eropa Barat pada akhir abad 19 dan
menghapuskan Majelis Tinggi (upper chamber),
permulaan abad 20. Bukan berarti hal ini adil bagi
pemilihan preferensial, dan bahkan alokasi kursi
partai-partai politik kelas pekerja yang baru muncul,
menurut department . Sebagai gantinya, Fujimori
tetapi hal dilakukan agar partai-partai liberal dan
mengesahkan sebuah dewan legislatif unikameral
partai-partai yang memerintah lainnya yang sedang
yang dipilih dengan daftar tertutup dan sistem blok
mengalami kemunduran sedapat mungkin tetap
dalam distrik nasional tunggal.
memegang kekuasaan mereka yang dulu.
Sebuah perubahan yang radikal, yang sama sekali
Kemungkinan terjadinya reformasi yang mendalam
terpisah dengan masa lalu, nampak sangat kecil
paling sulit diperkirakan di negara-negara demokrasi
kemungkinannya dalam rezim demokratis dengan
yang kurang mencerminkan perwakilan, karena
perwakilan yang tinggi. Sebagian dikarenakan
tekanan untuk adanya reformasi mendapat tantangan
perwakilan yang seperti itu biasanya menunjukkan
yang cukup keras. Tekanan-tekanan untuk reformasi
bahwa reformasi bukan merupakan prioritas besar
begitu kuat karena kelompok yang kurang terwakili
bagi sebagian besar warganegaranya, dan sebagian
cepat atau lambat akan menuntut sistem pemilu yang
lagi karena reformasi pemilu biasanya akan
lebih adil dan mereka cenderung menuntut
PROSES PEMILIHAN SISTEM
perubahan yang radikal. Mereka juga mempunyai
kompetisi antar partai menjadi tidak berarti dalam
keuntungan karena adanya kebebasan masyarakat
banyak hal. Pertama, hanya Liberal dan Konservatif
dan hak-hak politik yang mendasar, yang
tradisional yang boleh dipilih sebagai calon anggota
memungkinkan mereka mengorganisir sebuah
legislatif. Kedua, partai ini mendukung calon
gerakan reformasi yang kuat. Meskipun demikian
presiden dari masing-masing partai secara
mereka berhadapan dengan para politisi dan partai-
bergantian. Dengan demikian, kelangsungan
partai politik yang mendapatkan keuntungan dari
kekuasaan dari kedua partai dengan cara bergantian
sistem pemilu yang berlaku saat itu dan yang merasa
dapat terus berjalan tanpa memberikan pilihan
terancam dengan adanya usulan perubahan, yang
kepada para pemilih. Ketiga UU Pemilu
mana justru para politisi dan partai-partai politik
mengalokasikan 50% kursi dewan legislatif kepada
tersebut menduduki jabatan-jabatan yang
masing-masing partai tanpa memperhitungkan
memberikan mereka kekuatan untuk mengalahkan
proporsi perolehan suara masing-masing partai.
usaha-usaha mengadakan reformasi. Hasil apapun,
Sehingga, para pemilih hanya dapat mempunyai
mulai dari pemutusan radikal terhadap masa lalu
pengaruh dalam pemilihan caleg maupun fraksi,
sampai usaha-usaha pencegahan atau pemeliharaan
tetapi tidak terhadap partai tersebut. Beberapa tingkat
status quo dapat saja terjadi, tergantung kepada
perwakilan
seberapa besar kekuatan yang mendukung maupun
kepemimpinan nasional partai tersebut kehilangan
menentangnya pada saat itu. Dalam keadaan seperti
kontrolnya atas partai tersebut; dengan demikian,
ini reformasi dapat terhambat atau tertunda selama
beberapa kelompok dapat mengajukan calegnya ke
bertahun-tahun. Bahkan apabila reformasi dapat
dalam daftar Liberal atau Konservatif. Meskipun
berjalan, reformasi tersebut cenderung melemah
demikian para caleg ini sangat tergantung kepada
sedemikian rupa sehingga gerakan reformasi tidak
dasar-dasar dukungan klientel, dan beberapa
terpuaskan. Ada kalanya gerakan-gerakan reformasi
kelompok lain, terutama kelompok kiri, memilih
mendapatkan pengaruh yang cukup untuk
untuk tidak memakai salah satu label partai
mengalahkan oposisi yang mempunyai kepentingan
tradisional. Akibatnya, pengikut pemilu menjadi
yang mendalam.
sangat banyak dan tumbuh semakin besar selama
didukung
oleh
fakta
bahwa
masa Front Nasional (Hartlynn 1988). Para kelompok Salah satu contoh terbaik dari proses reformasi di
kiri menolak kompetisi dalam Pemilu, dan memilih
negara demokrasi yang kurang terwakili adalah
untuk mengadakan pemberontakan bersenjata
Kolombia. Kediktatoran menyerah kepada
bahkan sesudah pakta tersebut habis masa
pemerintah yang dipilih di Kolombia pada tahun
berlakunya pada tahun 1974; sebagian disebabkan
1958; meskipun demikian, dalam jangka enam belas
karena ratusan bekas gerilya atau pendukung kiri
tahun, pemerintah yang dipilih berdasarkan apa yang
yang berani ikut pemilu dibunuh oleh pasukan
disebut pakta Front Nasional, menyebabkan
pembunuh.
39
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Meskipun tidak ada reformasi institusi yang dengan
menunda reformasi dalam jangka waktu yang sangat
sendirinya dapat membawa demokrasi damai yang
lama di Kolombia, dengan biaya/resiko politis yang
melibatkan banyak pihak di Kolombia, banyak
sangat tinggi. Namun, pada akhirnya, masyarakat
mahasiswa dan pekerja LSM memutuskan bahwa
biasa menemukan sebuah cara yang efektif,
reformasi konstitusi, termasuk reformasi pemilu,
meskipun boleh dikatakan tidak konstitusional.
merupakan bagian penting pemecahan masalah. Meskipun demikian, Kongres tidak mau merubah
Perubahan rezim tidak harus selalu diikuti dengan
konstitusi, sehingga tidak ada satupun bentuk
reformasi pemilu, karena UU Pemilu tidak selalu
reformasi yang dinginkan dipergunakan selama
menjadi penyebab kelemahan-kelemahan rezim
beberapa dasawarsa. Tetapi, pada tahun 1990 para
demokratis sebelumnya. Tetapi seandainya UU
mahasiswa dan LSM membagikan kertas suara
Pemilu yang ada saat ini atau UU Pemilu sebelumnya
majelis konstituen yang tidak resmi, yang dapat
dipandang bermasalah, perubahan rezim dapat
dimasukkan juga oleh para pemilih ke dalam kotak
memberikan suasana yang mendukung untuk
bersama-sama dengan kertas suara resmi pada
pemutusan total dari masa lalu. Namun demikian,
pemilihan Presiden bulan Mei 1990. Pada saat hasil
arah dari pemutusan hubungan tersebut sangat
referendum terbukti sangat positif, Presiden yang
tergantung kepada ketepatan waktu karena ciri
baru, Cesar Gaviria, mengadakan referendum tahun
transisi yang menentukan adalah berpindahnya
1990 dan pemilihan anggota Majelis Konstituen
kekuasaan dari pemerintahan otoriter ke kekuatan
Nasional, walaupun sebenarnya konstitusi hanya
demokratis (ODonnel dan Schmitter 1986). Pada saat
memberi wewenang kepada Kongres untuk
awal transisi, para penguasa otoriter mempunyai
melakukan perubahan Konstitusi. Pada tahun
pengaruh yang kuat dalam memulai dan
berikutnya, Majelis ini merubah dasar pemilihan
mendefinisikan isi reformasi pemilu, sedangkan pada
Senat
tunggal,
akhir masa transisi, para politikus, dan partai-partai
memperkenalkan kertas suara yang dibuat negara
mempunyai pengaruh yang lebih besar. Maka dari
yang memungkinkan pembagian suara untuk kursi
itu, reformasi dini lebih mungkin untuk pemutusan
legislatif pertama kali; sementara waktu
dengan sebuah masa lalu yang demokratis, dan
menghilangkan pemilihan antar waktu (suplentes/
reformasi yang terlambat lebih merupakan
alternate), yang merupakan sumber perlindungan
pemutusan dengan masa lalu yang otoriter.
menjadi
distrik
nasional
terbesar; dan memisahkan pemilihan pejabat lokal
40
dan nasional. Majelis juga menetapkan pemilihan
Meksiko dapat dikatakan berada dalam masa transisi
langsung untuk gubernur dan walikota, dan
rezim yang lambat dan terkontrol sejak akhir tahun
meningkatkan kesempatan untuk diadakannya
1970-an. Reformasi pemilu terjadi di Meksiko setiap
referendum (Taylor 1996). Dengan demikian, sebuah
tiga tahun, dimulai dari tahun 1977, tetapi selama
kongres yang tidak menunjukkan perwakilan,
beberapa dasawarsa sasaran reformasi ini adalah
PROSES PEMILIHAN SISITEM
menjaga dominasi partai yang memerintah, Partai Revolusioner Institusional (PRI). Pada awalnya,
tidak memperbolehkan perpindahan partai.
Menghilangkan sanksi terhadap para anggota
reformasi memberi kebebasan kepada partai-partai
legislatif yang melanggar disiplin partai di
oposisi, tetapi memecah-belah mereka; kemudian
Kongres.
memberikan
kepada
para
kecil
dan
Pada bulan Desember, Kongres mengesahkan UU
mendiskriminasikan yang besar; kemudian
yang memungkinkan koalisi dalam pemilihan
meningkatkan kesempatan kepada semua
anggota legislatif dan memungkinkan para pemilih
penantangnya disamping juga menambah jaminan
membagi suaranya dalam pemilihan anggota
bagi partai mayoritas PRI. Sejak tahun 1994 UU
eksekutif dan legislatif. Ketiga reformasi tersebut
Pemilu direformasi dengan cukup baik yang
mempermudah partai-partai kecil dan partai-partai
memungkinkan pemungutan dan penghitungan
regional untuk memenangkan kursi dan memperkuat
suara yang lebih adil. Dalam hal ini, banyak reformasi
calegnya daripada partainya (Mainwaring 1991 dan
terjadi pada tahap awal dari transisi ketika para
1997). UU pemilu yang sebelumnya sudah berisi
penguasa masih dapat mencegah pemutusan total
kemudahan bagi hal-hal diatas dalam arti bahwa UU
dengan rezim otoriter.
tersebut memberikan representasi proporsional di
penantangnya
keistimewaan yang
paling
wilayah-wilayah besar dengan pemilihan daftar Sebuah reformasi yang terjadi pada akhir masa transisi
terbuka. Ini berarti bahwa pemilihan preferensial
kemungkinan akan lebih mencerminkan kepentingan
untuk caleg betul-betul menentukan pembagian kursi
para politisi demokratis. Sebuah contoh yang baik
dalam partai itu sendiri. UU yang baru meningkatkan
adalah Brazilia, dimana transisi hampir selesai dengan
independensi caleg dengan memperbolehkan caleg
berhasilnya seorang caleg yang didukung oleh oposisi
yang menang untuk tetap menduduki kursinya
untuk menduduki jabatan presiden pada bulan Maret
bahkan jika partainya atau aliansi partainya gagal
1985. Pada saat itu, banyak partai di Brazilia sudah
mencapai batas representasi (threshold), dengan syarat
berbentuk sebagai kumpulan nasional yang longgar
mereka berpindah partai dalam waktu 60 hari. Majelis
dari organisasi-organisasi regional yang berpusat ke
konstituen pada tahun 1987-88 tetap memper-
calegnya. Dua bulan kemudian, Kongres menyetujui
tahankan ketentuan-ketentuan ini.
Amandemen Konstitusi No.25, yang menghasilkan hal-hal sebagai berikut:
Legitimasi dan Daya Tahan Reformasi
Menurunkan batas representasi nasional dan negara untuk dapat memperoleh kursi di
Dalam istilah singkatnya, legitimasi sebuah UU
Kongres.
Pemilu merupakan hasil langsung dari seberapa baik
Menghilangkan larangan rezim militer yang
para reformis mewakili para warganegara yang harus
41
PROSES PEMILIHAN SISTEM
hidup berdasarkan hukum tersebut. Maka dari itu,
banyak dalam partai yang paling banyak dipilih.
sebuah reformasi paling mungkin dapat menikmati
Fraksi-fraksi (sublemas) dari partai yang sama ( lema)
legitimasinya pada saat reformasi tersebut dipakai
akan mengajukan calon presiden yang berbeda, dan
dalam sebuah rezim demokratis representatif dan
UU Pemilu yang berlaku menciptakan sebuah
paling kecil kemungkinannya untuk menikmati
pemilihan dari dalam partai untuk presiden secara
legitimasinya pada saat dipakai oleh rezim otoriter;
langsung yang dilaksanakan bersamaan waktunya
negara-negara demokrasi yang kurang terwakili harus
dengan pemilihan umum. Pemilu yang demikian
menghasilkan hasil-hasil yang langsung dapat
juga menjamin representasi proporsional baik
dirasakan. Legitimasi sebuah reformasi pada masa
untuk lema maupun sublema di Kongres. Selama
transisi, sebagian tergantung pada ketepatan-
puluhan tahun UU Pemilu memperkuat
waktunya, yang akan menentukan apakah reformasi
keseimbangan yang menarik antara pemerintahan
lebih mengarah kepada sistem demokrasi atau sistem
yang didukung oleh sebuah sistem dua partai dan
otoriter. Sebagian juga tergantung kepada tingkat
fleksibilitas yang didukung oleh ukuran fraksi yang
ketidaktentuan mengenai kekuatan relatif partai
berbeda-beda dalam partai tersebut dan pergantian
terhadap negosiasi: semakin besar tingkat
yang terjadi di dalamnya. Meskipun demikian, pada
ketidakpastian, semakin dekat reformasi kepada
akhir tahun 1960, dominasi sistem dua partai
kondisi veil of ignorance ( kerudung ketidaktahuan)
tersebut mulai menurun karena ada lema ketiga,
John Rawls, yang akan menghasilkan dorongan
Broad Front, yang berhasil memenangkan
untuk memakai sistem pemilu proporsional
persentase yang semakin besar, sebuah
(Schiemann dan Benoit, 1997).
kecenderungan yang terus berlangsung sesudah kembalinya demokrasi pada tahun 1984. Salah satu
42
Meskipun demikian, masyarakat berubah, yang satu
efek negatif dalam perubahan sistem partai politik
lebih cepat dari yang lainnya. Apa yang diharapkan
adalah bahwa dalam dua kesempatan yang terjadi
masyarakat atas UU Pemilu juga dapat saja berubah.
calon presiden yang mendapatkan paling banyak
Dalam jangka panjang, legitimasi reformasi pemilu
suara tidak memenangkan kursi kepresidenan
dapat berkurang karena munculnya kepentingan-
dikarenakan ia bukan merupakan calon dari partai
kepentingan, partai-partai, masalah-masalah dan
yang dipilih paling banyak. Menanggapi banyaknya
prioritas baru, bahkan di negara-negara demokrasi
pertanyaan tentang legitimasi hasil-hasil pemilu,
yang representatif. Uruguay merupakan sebuah
kongres merubah sistem pemilu pada tahun 1996
kasus yang bagus yang dapat dijadikan sebagai
yang melarang partai-partai politik untuk
contoh. Untuk pemilihan presiden, negara tersebut
mengajukan lebih dari satu calon presiden dan
sudah
menggunakan Double
melaksanakan pemilihan presiden secara langsung,
Simultaneous Vote (DSV), dimana calon yang
kalau perlu dengan pemilihan presiden tahap kedua
menang adalah calon yang mendapat suara paling
( majority runoff ).
sejak
lama
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Dalam jangka panjang, legitimasi dan kelangsungan
teknis dan sekaligus memperbesar kemungkinan
reformasi pemilu juga tergantung pada kemampuan
legitimasi masyarakat.
teknisnya dan tingkat sampai sejauh mana reformasi tersebut dapat menangani masalah-masalah di masa
Contoh Penerapan Adaptasi Reformasi
lalu. Sebagai perimbangan, setiap proses reformasi
Model Chile
mempunyai kekuatan dan kelebihan. Sebuah reformasi preemptive (yang menduduki/memiliki
Sebelum mengembalikan Chile menjadi sebuah
lebih dulu) dalam rezim otoriter berfungsi baik untuk
negara demokrasi, Jenderal Pinochet mereformasi
dapat menghasilkan ke-terputus-an total dengan UU
UU Pemilu dengan menciptakan distrik dua anggota
Pemilu pemerintahan demokratis sebelumnya, tetapi
di seluruh Chile. Dia yakin bahwa sistem ini akan
UU yang baru tersebut kemungkinannya kecil sekali
menguntungkan dua partai besar partai Konservatif
mendapatkan dukungan legitimasi, dan kemampuan
yang mendukungnya dan partai Demokratik Kristen
teknis UU tersebut tidak terjamin. Reformasi dalam
dan praktis menghapus partai-partai yang
sebuah negara demokrasi yang tidak terwakili
berhaluan kiri. Meskipun demikian, dalam tiga
mungkin lebih akan menjamin kemampuan teknis,
pemilu yang pertama dari rezim demokratis baru
tetapi kemungkinan putusnya dengan masa lalu
(1989, 1993, dan 1997), Demokrat Kristen dan partai
sangat kecil dan mungkin tidak mendapatkan
kiri bersatu melawan partai konservatif; mereka
dukungan masyarakat luas juga. Reformasi pada awal
berkolusi sehingga hanya satu partai dari aliansi
masa transisi demokrasi sama dengan reformasi
mereka yang mengajukan caleg dalam setiap distrik.
dalam rezim otoriter, dengan kemungkinan lebih
Strategi ini melanggengkan partai-partai kecil dan
besar untuk terjadi kesalahan teknis karena
memberikan kesempatan hidupnya partai kiri.
ketidakpastian dan tekanan untuk melaksanakan reformasi dengan cepat. Reformasi pada akhir masa transisi lebih mungkin mendapatkan dukungan
Contoh Penerapan Adaptasi Reformasi
legitimasi, terutama apabila ketidakpastian begitu
Model Venezuela
tinggi, disertai pemutusan dengan warisan-warisan otoriter, tetapi masih cenderung terkena masalah-
Pada tahun 1989, Venezuela berpindah dari sistem
masalah teknis yang sama. Mungkin reformasi dalam
RP daftar tertutup menjadi sistem mixed member
negara demokrasi yang terwakili dapat memberikan
proportional (MMP), dimana separuh kursinya diisi
hasil yang optimal: reformasi tersebut nampaknya
oleh distrik wakil tunggal. Reformasi seperti ini
tidak akan memutuskan hubungan dengan masa lalu,
diharapkan dapat membuat anggota legislatif
tetapi perubahan yang diperlukan juga lebih sedikit.
tingkat nasional lebih bertanggungjawab kepada
Pada saat yang sama reformasi memperkecil
konstituen setempat mereka, dan berkurang
kemungkinan bahwa UU yang baru akan cacat secara
orientasinya kepada pimpinan partai tingkat
43
PROSES PEMILIHAN SISTEM
nasional yang mengurutkan caleg berdasarkan
yang mengubah negara secara menyeluruh
daftar urutan caleg. Tetapi pada tahun 1993, para
sesudah masa pertikaian yang keras atau
pemimpin nasional menggagalkan reformasi ini
perang saudara.
dengan menerapkan kembali kontrol terhadap pencalonan untuk kursi distrik wakil tunggal dan
Pembicaraan tersebut di atas seringkali terjadi dalam
dengan memecat para anggota legislatif yang tidak
konteks proses perdamaian yang jauh lebih besar
mentaati disiplin partai.
dimana UU Pemilu yang baru hanya merupakan salah satu bagian dari penyelesaian secara keseluruhan untuk membentuk institusi politik pasca perang.
Negosiasi Oleh: Tim Sisk
Transisi yang Dinegosiasikan: Otoriter ke Demokrasi
Pada saat negara-negara sedang mengalami perubahan konstitusi yang mendasar, sistem
Dalam transisi yang dinegosiasikan atau dirangkum
pemilihan umum kadang-kadang dipilih dalam
dalam sebuah pakta, tekanan-tekanan untuk
negosiasi langsung antara partai yang memerintah
demokratisasi telah terbentuk di masyarakat, dan
dan kelompok oposisi atau diantara partai-partai
pemerintah setuju untuk berbicara langsung kepada
politik atau fraksi-fraksi, pada saat konstitusi tersebut
partai oposisi sebagai cara untuk menghilangkan
ditulis ulang secara menyeluruh. Pembicaraan
tekanan dan secara damai bergerak menuju kepada
mengenai masalah ini biasanya terjadi diluar aturan-
politik yang lebih terbuka dan bersifat multi partai.
aturan dan prosedur formal pembuatan keputusan
Jenis transisi seperti ini berlawanan dengan transisi
yang mengatur konvensi nasional dan lembaga-
yang sepenuhnya dilaksanakan dan dikontrol oleh
lembaga perwakilan.
pemerintah yang sedang berkuasa, seperti di Kenya atau Nigeria, atau transisi yang muncul karena
Pemilihan sistem pemilu lewat negosiasi terjadi
dorongan masyarakat yang tiba-tiba menginginkan
dalam dua jenis negosiasi ideal yang secara
adanya perubahan konstitusional, yang berakibat
konseptual sangat berbeda.
pada kehancuran total rezim yang sedang berkuasa seperti misalnya yang terjadi di Rumania. Dalam
44
Transisi yang dinegosiasikan, kadangkala
negosiasi antara pemerintah dan partai oposisi,
disebut di-pakta-kan dari otoriter ke
partai-partai politik melakukan tawar-menawar
demokrasi yang mereformasi sebuah negara,
mengenai ciri, tahap-tahap dan seberapa luas
dan
reformasi politik tersebut, dan seringkali terjadi
Pembicaraan antar semua unsur yang ada
persetujuan untuk berbagi kekuasaan untuk jangka
PROSES PEMILIHAN SISTEM
waktu tertentu. Transisi yang dinegosiasikan dapat
Para perunding Spanyol, dalam pembicaraan antara
terjadi sebagai akibat dari adanya beberapa
komisi pemerintah dan partai-partai oposisi sebelum
kesepakatan yang memberikan perubahan secara
pemilu multi-partai pertama pada bulan Juni 1977,
bertahap, atau lewat sebuah kesepakatan besar yang
menyetujui daftar tetap representasi proporsional
mendorong terjadinya reformasi politik menyeluruh.
(RP), sistem daftar (dHonk) untuk pemilu multi partai pertama, lihat RP Daftar. Formula dan batas
Transisi menuju demokrasi di Spanyol pada tahun
representasi (threshold) sebesar tiga persen
1970-an merupakan transisi berdasarkan pakta yang
menguntungkan dua partai besar dan daerah-daerah
patut dicontoh. Setelah meninggalnya Fransisco
pedesaan yang mempunyai perwakilan lebih banyak
Franco pada tahun 1975, rezim partai-tunggal
setiap distrik/wilayah pada awalnya diberi jatah
Falangist yang sudah memerintah sejak perang
dua kursi, sisanya dibagikan berdasarkan jumlah
saudara di Spanyol pada tahun 1936 digantikan oleh
penduduk. RP dipilih karena berbagai alasan sebagai
monarki konstitusional multi partai. Pembicaraan
berikut:
mengenai reformasi politik terjadi antara Perdana Menteri Adolfo Suarez dengan persetujuan dari raja
RP memungkinkan semua partai terwakili
Juan Carlos I dan kelompok oposisi. Suarez
dalam dewan perwakilan yang baru, dengan
bernegosiasi dengan hampir semua kekuatan politik
demikian semakin meyakinkan kelompok
dan militer. Pada akhirnya, dia dapat meyakinkan
oposisi bahwa reformasi akan menghasilkan
kelompok sayap kanan, termasuk unsur partai pro-
perwakilan yang lebih baik;
Francois yang berkuasa, UCD, bahwa reformasi tidak
RP memberikan keuntungan yang sedikit
akan berjalan terlalu jauh. Suarez juga membujuk
lebih banyak bagi partai-partai besar,
kelompok sayap kiri, terutama partai oposisi Sosialis,
mencegah terpecahnya partai-partai politik,
bahwa proses demokratisasi tersebut akan berarti.
yang menjadi kekhawatiran beberapa fraksi;
Melalui negosiasisi-negosiasi ini, partai-partai politik
dan
sampai kepada sebuah formula pemilu, dimana partai
RP
Daftar
Tetap
memungkinkan
oposisi merasa yakin bahwa mereka ikut berperan
pengambilan keputusan secara terus-
dalam sistem di masa-depan dalam kerangka
menerus mengenai posisi caleg dan kontrol
penghancuran struktur kekuasan Francois. Meskipun
partai yang ketat terhadap anggota-anggota
sistem pemilu diajukan dalam bentuk keputusan
parlemen.
pemerintah pada musim semi tahun 1977, sebetulnya keputusan tersebut secara de facto merupakan hasil
Pengaruh jangka panjang RP Daftar di Spanyol
dari negosiasi yang terjadi di belakang layar antara
adalah bahwa partai-partai di daerah dapat
Suarez dan partai-partai oposisi.
mengambil konsensi jangka panjang dari partai-
45
PROSES PEMILIHAN SISTEM
partai nasional karena konsesi tersebut diperlukan
kursi legislatif, 176 diantaranya dipilih dari distrik
untuk membangun koalisi. Ini akan mempermudah
wakil tunggal (dengan pemilihan putaran kedua
gerakan kearah pembagian wewenang ke daerah-
untuk meyakinkan diperolehnya suara mayoritas),
daerah, yang nampaknya menguntungkan bagi
152 dari daftar partai wilayah (dengan batas
stabilitas Spanyol. Meskipun demikian, persepsi
representasi sebesar empat persen), dan 58 dari
bahwa kelompok-kelompok sub nasional, seperti
daftar partai nasional, lihat Mixed Member
Catalans, digunakan untuk mendapatkan
Proportional.
pengaruh politik yang tidak wajar, telah menyebabkan rasa tidak senang di negara bagian lain wilayah Spanyol.
Proses-proses Perdamaian
Contoh lain dari tawar-menawar masa transisi
Jika sebuah negara telah penah mengalami
terjadi di Hungaria, setelah runtuhnya Komunisme
pergolakan besar atau perang saudara, dan pada saat
di Eropa Timur pada tahun 1989. Pada saat transisi
partai-partai politik sudah berjuang dan menemui
ke demokrasi multi-partai mulai berjalan, negosiasi
jalan buntu tanpa munculnya pemenang yang jelas,
terjadi diantara partai-partai politik yang dengan
sebuah proses perdamaian mungkin akan terjadi.
cepat membentuk (atau membentuk ulang, karena
Proses-proses perdamaian merupakan negosiasi
beberapa memang sudah ada sejak sebelum adanya
terstruktur yang kadang-kala dibantu oleh mediator/
dominasi Soviet atas negara tersebut). Pembicaraan
penengah dari luar yang menghasilkan persetujuan-
ini menghasilkan persetujuan yang menarik bagi
persetujuan yang secara drastis mereformasi atau
pemilu multi partai pertama pada bulan April 1990,
secara keseluruhan menciptakan sebuah sistem
yang menyoroti masalah-masalah seputar pilihan
politik baru. Reformasi sistem pemilu kadang-
sistem pemilu lewat negosiasi. Partai-partai politik
kadang, atau bahkan selalu, merupakan unsur utama
historis seperti sosial dan demokrat Kristen
dalam negosiasi konstitusional yang mendampingi
menyukai sistem RP dengan daftar county
proses perdamaian. Reformasi pemilu atau
(wilayah), yang sudah digunakan sebelum
pembentukan sistem pemilu yang baru sudah
dimulainya komunisme pada tahun 1945 dan 1947,
merupakan bagian dari negosiasi proses perdamaian
sementara kecenderungan publik dan banyak partai
di negara-negara seperti Bosnia, Kamboja, El
yang berhubungan dengan rezim terdahulu
Salvador, Liberia, Nikaragua, Sierra Leone, dan yang
termasuk para legislator yang sedang memegang
baru-baru ini terjadi di Guatemala.
jabatan lebih menyukai perwakilan konstituensi.
46
Debat yang lama menyebabkan ketidakmampuan
Misalnya, ketika minoritas kulit putih di Rhodesia
untuk menghasilkan suatu formula, sehingga partai-
jatuh pada akhir tahun 1970-an sesudah perang
partai politik memilih wadah campuran: dari 386
saudara yang berkepanjangan, yang menghasilkan
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Zimbabwe merdeka, isu yang paling utama dalam
diikutsertakan sangatlah praktis tidak ada daftar
pembicaraan adalah bagaimana perwakilan
pemilih demikian juga pemakaian distrik wakil
minoritas kulit putih dapat terjamin dalam tatacara
tunggal (SMD) untuk minoritas kulit putih, yang
pemerintahan yang baru. Dalam pemilu pura-pura
sebelumnya sudah menggunakan sistem ini dalam
yang diadakan pada tahun 1979 - pemilihan satu
pemilu khusus kulit putih. Duapuluh kursi khusus
orang - satu suara yang pertama kali dalam sejarah
untuk kulit putih menjamin perwakilan bagi mereka
negara tersebut dengan syarat-syarat internal
dalam parlemen sesudah kemerdekaan yang
settlement (penyelesaian masalah secara intern)
melebihi proporsi mereka dari total keseluruhan
yang dinegosiasikan antara pemerintah dan kekuatan
pemilihnya. Sesudah pemilu pada tahun 1985, pada
oposisi, yang dianggap tidak sah oleh para pengamat,
saat negosiasi dan kompromi tidak lagi diperlukan,
72 dari 100 anggota Dewan Perwakilan dipilih oleh
rezim pasca kemerdekaan menyingkirkan kursi
orang-orang kulit hitam dari sebuah daftar nama
khusus untuk kulit putih dan sekarang semua
umum pada sistem RP daftar partai (sebuah sistem
anggota dewan dipilih lewat distrik wakil tunggal.
wakil majemuk delapan distrik) dan 28 oleh orang kulit putih dalam sistem Alternative Votedistrik wakil
Afrika Selatan adalah contoh kasus yang berada
tunggal, lihat Sistem Dua Putaran.
diantara dua jenis transisi yang berdasarkan pakta dan proses-proses perdamaian, dan merupakan
Sesudah kegagalan pemilu yang diadakan guna
contoh kasus yang sangat bagus untuk dapat
menggalang legitimasi dari dalam dan luar negeri,
mengerti dinamika pemilihan sistem pemilu lewat
negosiasi Lancaster House pada tahun 1979, yang
negosiasi, lihat Afrika Selatan: Sistem Pemilu dan
mengikutsertakan kekuatan pemberontak yang
Manajemen Konflik. Pada saat negosiasi untuk
terbesar dan oleh sebab itu menjadikannya lebih
mengakhiri apartheid dan kekuasaan minoritas kulit
legitimate, menghasilkan sebuah persetujuan yang
putih dimulai pada tahun 1990, terlihat jelas bahwa
hanya sedikit mengubah formula sebelumnya: kursi
sitem pemilu sebelumnya dengan sistem FPTP
kulit putih diturunkan menjadi 20 (dan dipilih
khusus kulit putih dengan distrik wakil tunggal
dengan cara AV) dan terbatas kepada masa transisi
tidak dapat diterima oleh salah satu partaipun.
selama sepuluh tahun. Ada pertimbangan praktis terhadap penolakan Pemilihan RP (representasi proporsional) untuk
sistem pemilu yang berbasis konstituen tersebut,
daftar nama umum dan Distrik Wakil Tunggal
yaitu: tidak ada daftar pemilih umum, dan ada
untuk daftar kulit putih mencerminkan adanya
kesulitan untuk memberi pembatasan wilayah tanpa
sebuah kompromi pragmatis bagi partai-partai yang
sensus yang akurat dan distribusi penduduk yang
termasuk dalam daftar. Pemakaian sistem RP bagi
tidak merata yang dihasilkan oleh UU apartheid.
mayoritas kulit hitam yang sudah lama tidak
Meskipun demikian, terdapat juga pertimbangan-
47
PROSES PEMILIHAN SISTEM
pertimbangan politis. Partai-partai minoritas kulit
menggagalkan pemilu dengan boikot, dan bahkan
putih, terutama Partai Nasional yang sedang
mungkin, dengan menolak secara keras jika posisi
memerintah, segera menyadari bahwa jika FPTP
federalisnya yang kuat tidak diikutsertakan dalam
dengan distrik wakil tunggal digunakan dalam
penyelesaian akhir.
pemilu dimana para warga mayoritas kulit hitam dapat
memilih,
para
caleg
kulit
putih
Dalam kompromi yang dilakukan pada menit-menit
kemungkinannya akan kalah dalam hampir setiap
terakhir untuk membujuk IFP agar berpartisipasi
distrik, karena penduduk kulit hitam tersebar luas
dalam pemilu April 1994 yang mengakhiri apartheid
di seluruh wilayah negara. Sekurang-kurangnya,
di Afrika Selatan, ANC dan NP sepakat untuk
sistem RP akan memungkinkan adanya beberapa
memakai sistem RP Daftar tetap yang terbagi secara
perwakilan dalam masa pasca-apartheid.
nasional dan regional, yang mana setengah dari anggota Dewan Perwakilan yang baru dipilih dari
Kongres Nasional Afrika (ANC), partai mayoritas
daftar regional dan setengah lagi dari daftar nasional.
kulit hitam yang terbesar, juga lebih memilih sistem
Setengah dari 400 anggota Majelis Nasional/Majelis
RP Daftar untuk pemilu pertama negara tersebut
Konstituen dipilih dari daftar regional, dan setengah
dikarenakan alasan-alasan politis. Pilihan ANC
dari daftar nasional. Disamping itu, semua anggota
untuk RP Daftar Tetap juga bersifat strategis: dengan
majelis tinggi yang berjumlah 90 orang, pada saat
adanya perwakilan partai minoritas kulit putih
itu disebut Senat (kemudian dirubah menjadi Dewan
dalam sistem politik yang baru, daripada
Propinsi) akan dipilih dari daftar regional.
mengesampingkan mereka secara menyeluruh, dapat menghilangkan ketegangan yang timbul
Kompromi ini, yang pada akhirnya diterima oleh IFP,
karena hilangnya kekuasaan mereka yang tak
cukup untuk membuat semua partai politik
terhindarkan.
berpartisipasi dalam pemilu, sehingga meningkatkan legitimasi hasil pemilu. Formula RP Daftar nasional/
48
Meskipun demikian, sebuah partai mayoritas kulit
regional juga memungkinkan tiga partai besar
hitam lain, Partai Kebebasan Inkhata (IFP) yang
tersebut untuk menang dalam pengambilan suara:
berkekuatan di daerah, diperkirakan tidak
ANC mengumpulkan mayoritas kuat di Majelis
mendapatkan banyak kursi di pemilu nasional yang
Nasional dan mayoritas di tujuh dari sembilan
menggunakan sistem RP nasional. Dukungan
propinsi, dan NP serta IFP memenangkan mayoritas
masyarakat terhadap mereka agak terbatas. Lebih
legislatif di propinsi basis mereka. Selanjutnya, ketiga
lanjut lagi, partai tersebut sangat mendorong opsi
partai besar ini mendapatkan perwakilan di
Federal untuk Afrika Selatan dalam rangka
pemerintahan persatuan nasional yang pertama,
mempertahankan dan melindungi basis kekuatannya
yang memberikan stabilitas pada transisi Afrika
di propinsi. Partai tersebut mengancam
Selatan.
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Sistem RP Daftar tetap bisa tidak dipakai lagi setelah
terbaik,
yang
mereka
dapatkan,
dengan
pemilu 1999 di Afrika Selatan jika para pengritik
mempertimbangkan kekuatan tawar-menawar
sistem tersebut yang berpendapat bahwa sistem
mereka sendiri serta kekuatan dan preferensi partai-
itu kurang dapat dipertanggung-jawabkan dan tidak
partai yang lain.
menjamin hubungan yang baik antara anggota parlemen dan masyarakat berhasil memaksakan kehendaknya. Yang berbeda mengenai Afrika Selatan dibandingkan dengan Zimbabwe adalah
Paksaan dari Luar
bahwa tawar-menawar dan give and take masih
Oleh: Andrew Reynolds
terus terjadi meskipun negosiasi transisi formal sudah berakhir, sehingga sistem yang berdasarkan
Paksaan dari Luar
RP campuran atau sistem yang berdasarkan konstituen masih mungkin dipakai di masa yang
Sejumlah kecil sistem pemilu dirancang dengan
akan datang.
sengaja dan dipaksakan oleh kekuatan luar terhadap negara bangsa. Dua dari contoh yang sangat jelas dari
Pada saat sistem pemilu dipilih sebagai akibat dari
gejala seperti ini terjadi di Jerman Barat sesudah
negosiasi, hasilnya mencerminkan kompromi antara
Perang Dunia Kedua, dan di Namibia pada akhir
partai-partai yang ikut berpartisipasi dalam diskusi.
tahun 1980-an.
Seperti dalam kasus lain dalam pemilihan sistem pemilu, partai-partai tersebut membuat pilihan
Di Jerman, masa pasca perang, baik tentara Inggris
berdasarkan penggunaan imajinasi strategis
yang mau meninggalkan negara tersebut dan partai-
mereka. Pihak-pihak yang ikut serta bertanya pada
partai politik Jerman ingin sekali menerapkan sebuah
diri mereka sendiri: Bagaimana sistem tersebut akan
sistem yang akan menghindari munculnya partai-
dapat membantu kita, dengan standar popularitas
partai yang akan merusak dan membuat sistem
kita saat ini, distribusi suara, dan popularitas partai-
pemilu Weimar tidak stabil, dan untuk memasukkan
partai lain? Tentu saja, partai-partai akan lebih
tradisi Anglo dalam hal perwakilan konstituen
menyukai sistem yang mereka yakini akan
dikarenakan mereka tidak puas dengan sistem
memaksimalkan jumlah suara mereka. Hasilnya juga
pemilu daftar tertutup tahun 1919-1933, yang
merefleksikan kekuatan relatif yang dipunyai oleh
meniadakan hak pemilih untuk memilih antar caleg
pihak-pihak yang terlibat dalam pembicaraan
dan antar partai-partai politik.
tersebut. Pada saat negosiasi menghasilkan kesepakatan mengenai sistem pemilu, itu biasanya
Selama tahun 1946, pemilu di daerah pendudukan
berarti bahwa semua partai politik puas bahwa
Perancis dan Amerika diadakan dengan sistem pemilu
sistem yang mereka pilih merupakan sistem yang
Weimar. Dalam zona Inggris, dipakai sebuah kompromi
49
PROSES PEMILIHAN SISTEM
yang memungkinkan para pemilih untuk memilih
Selatan sebelumnya tidak berhasil mendesak daftar-
anggota konstituen dengan sejumlah kursi RP Daftar
daftar pemilih terpisah (la Zimbabwe 1980-1985)
yang dialokasikan untuk mengkompensasikan
yang seharusnya sudah menjamin bahwa orang kulit
ketidakseimbangan yang muncul dari distrik-distrik.
putih dapat memperoleh kursi di Majelis yang baru.
Sehingga lahirlah sistem perwakilan MMP, yang sejak
Terdapat kegelisahan bahwa penduduk Afrika
saat itu sudah dipergunakan di beberapa negara.
Selatan mendukung sistem pemilu RP semata-mata
Sistem campuran tersebut pada akhirnya dipakai
untuk memecah-belah Majelis Konstituen. Ini
untuk semua pemilihan anggota parlemen pada
mendorong UN Institute for Namibia memberikan
tahun 1949, akan tetapi baru pada tahun 1953, dua
saran kepada partai-partai politik yang tertarik
suara yang berbeda diperkenalkan, satu untuk
kepada pemerintahan independen yang stabil untuk
memilih anggota konstituen, dan yang lainnya,
menolak sistem RP, karena sistem tersebut akan
berdasarkan sistem Länder, pada akhirnya
membuat perwakilan partai menjadi terbagi. Tetapi
menentukan komposisi partai di Bundestag.
saran tersebut tidak diperhatikan, dan opsi untuk
Penerapan batas representasi lima persen untuk
batas representasi perwakilan salah satu
perwakilan daftar partai membantu terfokusnya
mekanisme utama untuk mengurangi jumlah partai
sistem partai menjadi tiga kelompok besar setelah
dalam sistem RP Daftar tidak pernah diajukan oleh
tahun 1949 Demokrat Sosial, Demokrat Kristen dan
UN atau dijadikan pokok pembahasan oleh partai
Demokrat Bebas meskipun semuanya yang
politik manapun.
berjumlah total 12 partai mendapatkan perwakilan di pemilu-pemilu nasional pertama setelah perang.
Untuk pemilu pertama pada tahun 1989 Organisasi Rakyat Afrika Barat Daya (SWAPO) menyatakan
50
Pemikiran untuk memakai sistem RP Daftar secara
lebih memilih untuk tetap memakai sistem distrik
nasional di Namibia pada awalnya berasal dari PBB,
wakil tunggal, tentu saja dengan mengharapkan
yang sejak tahun 1982 mendorong agar setiap sistem
(sebagai partai dominan) akan mendapatkan
pemilu non-rasial di masa depan menjamin bahwa
keuntungan dari konstituensi dimana pemenang
partai-partai politik yang berhasil mendapatkan
mengambil semuanya (winner-take-all). Meskipun
dukungan berarti dalam pemilu diberikan
begitu, pada saat Majelis Konstituen bertemu
perwakilan yang adil. Pilihan untuk tidak memakai
pertama kali pada bulan November 1989, dan setiap
sistem pemilu FPTP (sistem yang hanya berlaku bagi
partai dalam parlemen membeberkan rancangan
orang kulit putih yang dipakai di daerah yang
konstitusi mereka, SWAPO menyerah dalam masalah
dulunya koloni Afrika Barat Daya) dan berpindah
RP, nampaknya sebagai konsesi kepada partai-partai
ke sistem RP Daftar ketat dulunya diusulkan oleh
kecil, dimana mereka mengharapkan mendapatkan
Pik Botha, yang pada saat itu menjabat sebagai
konsensi imbal balik untuk hal-hal yang lebih
Menteri Luar Negeri Afrika Selatan. Meskipun Afrika
menguntungkan.
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Warisan Kolonial
Kazakhstan, dan Rusia yang tidak berhasil mengikuti mengi kuti trend tersebut. Meskipun demikian, UU Pemilu
Mewarisi sistem pemilu dari jaman kolonial
bekas Uni Soviet mempunyai pengaruh besar dalam
mungkin merupakan cara yang paling umum
konsolidasi demokrasi di negara-negara baru Eropa
dimana masyarakat yang sedang berjalan menuju
Timur dan Asia Tengah, Tengah, yang beberapa beber apa diantaranya diantaran ya
kearah demokrasi memperoleh sistem pemilunya.
masih tetap mempertahankan persyaratan-
Peta mengenai penggunaan sistem pemilu dalam
persyaratan model Soviet, yaitu bahwa hasilnya
Peta menggambarkan secara dramatis distribusi
harus lebih dari limapuluh persen untuk dapat
sistem pemilu pasca masa kolonial. Dari 53 koloni
dikatakan bahwa pemilu tersebut sah (valid ( valid). ). Ini
Inggris dan anggota Commonwealth of Nations, Nations,
menyebabkan masalah-masalah khusus di Ukraina,
sejumlah 37 negara (atau 70 persen) menggunakan
dimana proses pengisian kursi kosong bisa
FPTP sistem klasik yang diwarisi diwa risi dari Westminster.
berlangsung bertahun-tahun, dan dengan demikian
Sebelas dari 27 wilayah bekas jajahan Perancis
menghasilkan ketidakpuasan masyarakat.
menggunakan sistem dua putaran (TRS) model Perancis, sedangkan sebagian besar dari 16 negara
Warisan kolonial sebuah sistem pemilu mungkin
sisanya menggunakan RP Daftar, sebuah sistem
merupakan cara yang paling kecil kemungkinannya
yang kadang-kadang dipakai oleh Perancis sejak
untuk menjamin bahwa sebuah lembaga pemilu
tahun 1945 untuk pemilihan parlemen, dan secara
cocok bagi kebutuhan sebuah negara, karena
meluas dipakai untuk pemilihan di daerah
kekuatan kolonial hampir selalu, berdasarkan
kotamadya. Limabelas dari 17 negara dan wilayah
hakekatnya, secara sosial dan budaya sangat berbeda
yang berbahasa Spanyol menggunakan sistem RP
dengan masyarakat yang dijajahnya. Dan bahkan ba hkan jika
(seperti halnya Spanyol), sedangkan Guatemala dan
para kolonialis tersebut berusaha menanamkan etos
Ekuador menggunakan RP Daftar sebagai bagian
politiknya di negara jajahannya, mereka jarang sekali
dari sistem Paralel mereka. Akhirnya, keenam
berhasil menghilangkan hubungan kekuasaan
negara Lusophone menggunakan sistem RP Daftar,
penduduk asli dan cara-cara tradisional wacana
seperti di Portugal.
politis mereka. Warisan kolonial sistem Westminster telah dicatat sebagai sebuah hambatan bagi stabilitas
Menarik untuk diketahui bahwa pengaruh
di sejumlah negara Anglophone seperti Karibia,
rancangan konstitusi Perancis memainkan peran
Nigeria, dan Malawi. Penggunaan TRS model
yang sangat besar terhadap para perancang
Perancis oleh Mali sudah dipertanyakan secara
institusional bekas Republik Soviet, CIS. Delapan
meluas, dan penggunaan Block penggunaan Block Vote oleh Yordania
dari negara-negara satelit ini menggunakan TRS
dan Palestina yang didasarkan ide Inggris telah pula
dalam berbagai macam bentuk. Hanya Georgia,
melahirkan banyak masalah.
51
PROSES PEMILIHAN SISTEM
Evolusi/Kebetulan
akomodatif, dan sistem partai yang sedang lahir
Oleh: Ben Reilly
dengan cepat terurai.
Meskipun banyak informasi yang dibeberkan di sini
PNG kemudian menjadi penerima tak sengaja
terfokus kepada kemungkinan-kemungkinan
sebuah sistem pemilu yang mungkin sangat khas,
perekayasaan pemilu secara sengaja, patut untuk
cocok untuk struktur sosialnya. Meskipun
diingat bahwa kebanyakan sistem pemilu tidak
demikian, pilihan-pilihan yang tidak disengaja atau
dipilih secara sengaja. Seringkali, pemilihan sistem
evolusioner akan lebih memungkinkan munculnya
pemilu terjadi secara kebetulan.
akibat-akibat akibat-akiba t yang tidak diinginkan terutama bagi para perancangnya. Misalnya, ketika Yordania
52
Pemilihan yang terjadi secara kebetulan belum
memakai sistem SNTV pada tahun 1993, atas
tentu merupakan pilihan yang jelek; bahkan
inisiatif pribadi Raja Husein, ini bukan hanya
kadangkala pilihan tersebut bisa menjadi sangat
karena perwakilan minoritas yang semakin besar,
cocok. Salah satu contoh adalah demokrasi yang
tetapi karena hal tersebut mempermudah pemilihan
sangat terfragmentasi berdasarkan etnis di Papua
para fundamentalis Islam di parlemen, lihat
Nugini, yang mewarisi sistem AV dari Australia
Yordania Desain Sistem Pemilu di Dunia Arab.
untuk tiga pemilu pertamanya di tahun 1960-an
Banyak negara demokrasi yang sedang berkembang
dan tahun 1970-an. Karena sistem ini menuntut
pada tahun 1950-an dan 1960-an memakai cara-
agar para pemilih mengurutkan calegnya
cara sistem Inggris, meskipun ada keraguan dari
berdasarkan peringkat kesukaan mereka di kertas
Westminster bahwa hal tersebut merupakan ekspor
suara, pemilu seperti ini mendorong spektrum
yang nilainya meragukan bagi koloni-koloni di Asia
aliansi dan jual-beli suara antar para caleg yang
dan Afrika. Catatan sejarah yang kurang
bertarung dan kelompok masyarakat yang berbeda-
mengenakkan dari pilihan-pilihan seperti ini
beda,
mencoba
menekankan kembali pentingnya merancang
memenangkan bukan hanya peringkat pertama,
aturan-aturan pemilu dan konstitusi berdasarkan
tetapi juga kedua dan ketiga. Ini akan mendorong
kondisi tertentu negara yang bersangkutan,
ke arah taktik kampanye yang kooperatif, posisi
daripada mengandaikan bahwa rancangan
moderat, dan pertumbuhan awal partai-partai
konstitusi yang memiliki asal yang sama, akan dapat
politik. Pada saat sistem ini diubah, tingkah laku
bekerja persis sama dalam situasi sosial, politik dan da n
politik menjadi semakin eksklusif dan kurang
ekonomi yang berbeda.
dimana
para
kandidat
KOMPONEN PERANCANGAN Pada tatanan yang paling dasar, sistem pemilu
Oleh: Andrew Reynolds
bidang-bidang lain dalam undang-undang pemilu:
mengubah suara yang diperoleh dalam pemilu menjadi kursi yang dimenangkan oleh partai dan
caleg. Variabel-variabel kuncinya adalah:
pemi pemili liha han n sist sistem em pem pemil ilu u berp berpen enga garu ruh h terhadap bagaimana garis batas wilayah distrik akan dibuat, lihat Indeks Pemetaan
rumu rumusa san n pem pemil ilu u yan yang g dig digun unak akan an,,
apak apakah ah sis siste tem m yang yang dip dipak akai ai may mayor orit itar aria ian n
Distrik Pemilihan,
atau proporsional,
rumu rumusa san n m mat atem emat atik ik sepe sepert rtii apa apa yang yang
Kertas Suara,
digunakan untuk menghitung alokasi kursi, dan
rancan rancangan gan kert kertas as suara, suara, liha lihatt Rancan Rancangan gan baga bagaim iman ana a suar suara a akan akan dih dihit itun ung, g, lih lihat at Penghitungan Suara,
dan dan bany banyak ak asp aspek ek lai lain n dala dalam m pros proses es pem pemil ilu. u.
besa besarr wil wilay ayah ah buk bukan an bera berapa pa juml jumlah ah pemilih yang tinggal di sebuah wilayah
Dalam bagian ini kita akan mengkonsentrasikan
tertentu, tetapi lebih menjurus kepada
kepada beberapa aspek lain undang-undang
berapa anggota legislatif yang akan dipilih
pemilu, termasuk pertanyaan mengenai rumusan
dari wilayah tersebut.
pemilu khusus yang akan digunakan. Ini mencakup unsur-unsur demokrasi langsung
Rancangan sistem pemilu mempunyai hubungan
referendum dan plebisit, lihat Referendum dan
yang dekat dengan aspek administratif pemilu yang
Plebisit; inisiatif warganegara, lihat Inisiatif
lain yang dibicarakan dalam website ini; seperti
Warganegara; dan recall anggota legislatif lihat
misalnya penempatan TPS, lihat Tempat
Recall Anggota Legislatif. Sebuah bahasan
Pemungutan Suara, dan pencalonan caleg, lihat
mengenai kapan dan berapa sering pemilu
Partai-Partai dan Caleg, pendaftaran pemilih, lihat
diadakan, lihat Frekuensi/Tanggal/Hari Pemilu;
Pendaftaran Pemilih, siapa yang melaksanakan
bagaimana mencapai ukuran parlemen yang
pemilu dan sebagainya, lihat Indeks Manajemen
cocok, lihat Besarnya Parlemen; cara mencoblos
Pemilu. Masalah tersebut merupakan hal-hal yang
kertas suara, lihat Cara Pemungutan Suara;
sangat penting, dan keuntungan yang mungkin
mekanisme pemilu khusus - seperti aturan-aturan
didapat oleh pemilihan sistem pemilu menjadi
untuk pemungutan suara wajib lihat Pemungutan
berkurang, kecuali jika hal-hal diatas diperhatikan
Suara Wajib; perwakilan minoritas, lihat
dengan sungguh-sungguh.
Ketentuan-Ketentuan tentang Kaum Minoritas; dan perwakilan wanita, lihat Mekanisme Khusus untuk
Rancangan sistem pemilu juga mempengaruhi
Kaum Wanita.
53
KOMPONEN PERANCANGAN
Pilihan-Pilihan Demokrasi Langsung
negara di seluruh dunia. Pemungutan suara seperti
Oleh: Andrew Reynolds
itu biasanya disebut referendum, meskipun demikian pada dasarnya ada dua jenis khusus
Kebanyakan dari situs ini menyoroti lembaga-lembaga
referendum, dimana keduanya sering disebut secara
demokrasi perwakilan, meskipun demikian dalam
berbeda. Yang pertama, pada waktu pemungutan
tiga file berikut, kita akan menganalisa beberapa
suara diminta oleh sejumlah warganegara biasa,
mekanisme demokrasi langsung.
misalnya dengan menandatangani sebuah petisi, hasil pemungutan suaranya disebut sebagai
File Referendum dan Plebisit membicarakan
inisiatif. Yang kedua, istilahnya plebisit,
kelebihan dan kekurangan referendum dan
meskipun seringkali dipakai secara bergantian
plebisit-pemilihan langsung untuk penen-
dengan referendum, mempunyai konotasi negatif di
tuan masalah tertentu.
sejumlah negara, dimana hal tersebut dipakai untuk pemungutan suara yang diadakan pada situasi yang
File Inisiatif Warganegara melihat mekanisme
tidak betul-betul murni demokratis.
inisiatif warganegara, biasanya dipakai di Amerika Serikat, yang memungkinkan para
Sebuah referendum memberikan kesempatan
pemilih memberikan masalah-masalah
kepada masyarakat untuk memberikan suaranya
legislatif di kertas suara atau didepan para
secara langsung dalam masalah tertentu. Meskipun
Dewan Perwakilan Negara mereka.
masyarakat juga dapat memilih dalam pemilu, akan tetapi biasanya pemilu mencoba menyelesaikan
File Recall Anggota Legislatif memberikan
beberapa masalah dan kadang-kala tidak jelas
garis besar tatacara di Amerika Serikat untuk
pemecahan atas masing-masing masalah tersebut.
me- recall anggota legislatif dimana para anggota dewan yang sudah terpilih dapat
Referendum telah dipergunakan di banyak negara;
ditarik kembali (di- recall) oleh konstituen
di Swiss, referendum sangat umum, lihat Swiss, di
mereka.
sejumlah negara rata-rata diadakan satu atau dua kali referendum per tahun, dan di kebanyakan negara referendum jarang diadakan. Pada umumnya,
u
Referendum dan Plebisit
referendum tidak dipakai untuk menyelesaikan
Oleh: Michael Gallagher
masalah-masalah politis yang biasa yang muncul secara rutin, tetapi lebih berkaitan dengan masalah-
54
Pemungutan suara secara nasional mengenai suatu
masalah besar. Situasi yang paling umum dimana
masalah khusus merupakan cara yang biasa dalam
referendum dianggap lazim adalah pada saat
menyelesaikan masalah-masalah politik di banyak
perubahan total rezim; bukan hanya perubahan
KOMPONEN PERANCANGAN
konstitusi yang ada saat itu, tetapi juga penerapan
mengadakan referendum untuk memutuskan apakah
konstitusi baru atau, langkah yang paling dramatis
mereka akan keluar dari Uni Eropa, sementara itu
dari semuanya, keputusan rakyat untuk memer-
rakyat Norwegia dua kali telah menyatakan tidak
dekakan diri.
masuk dalam Uni Eropa, meskipun para elit politiknya, pada masing-masing kesempatan telah
Misalnya, keputusan Norwegia untuk memisahkan
menyatakan kesediaannya untuk ikut dalam
diri dari Swedia pada tahun 1905 dilakukan oleh
keanggotaan tersebut.
rakyat Norwegia dalam sebuah referendum dimana 99.9 persen rakyat memilih untuk merdeka, sebuah
Daftar diatas menunjukkan bagaimana masalah
ungkapan kebanggaan nasional yang sangat kuat.
referendum kadang kala merupakan masalah besar
Demikian juga, Islandia mengadakan referendum
yang muncul adalah masalah politis, yang bukan
untuk merdeka dari Denmark. Dipakainya sistem
terjadi sehari-hari, yang terjadi secara rutin di sebuah
reformasi demokratis pada akhir tahun 1970-an di
negara. Secara umum, referendum sangat cocok
Spanyol, sesudah kematian diktator Franco, juga
untuk diajukan dalam masalah-masalah seperti itu,
disetujui oleh rakyat lewat sebuah referendum.
dan terhadap masalah-masalah yang terjadi yang
Demikian juga, konstitusi baru tercipta lewat
melintasi garis pembagian biasa dalam sebuah
referendum di Denmark, Perancis dan Irlandia.
masyarakat, dari pada masalah-masalah yang terjadi
Keputusan untuk berpindah ke politik multi-partai
sejalan dengan pembagian masyarakat tersebut.
sudah diambil dengan cara referendum di beberapa negara Afrika, seperti Gabon dan Malawi. Dalam
Misalnya, sebuah negara mempunyai dua kelompok
setiap kasus diatas, menjadi penting legitimasi
linguistik utama, satu bahasa dipakai oleh 60 persen
keputusannya bahwa langkah-langkah untuk
penduduk dan sisanya 40 persen oleh kelompok lain,
menuju kemerdekaan atau demokrasi diambil oleh
dan ada ketegangan yang terus menerus mengenai
rakyat secara langsung dan bukan oleh elit politik.
masalah bahasa tersebut. Jika referendum diadakan untuk memecahkan masalah mengenai bahasa mana
Masalah fundamental yang muncul di beberapa
yang akan menjadi satu-satunya bahasa di negara
negara Eropa adalah keanggotaan dalam Uni Eropa,
tersebut, ini tentu saja tidak akan memecahkan
yang mempunyai implikasi atas kedaulatan masing-
masalah, karena kelompok minoritas nampaknya
masing negara. Dari lima belas negara anggota yang
tidak akan menerima suara mayoritas, yang
ada saat ini, lima negara telah mengadakan
cenderung memilih salah satu bahasa tersebut
referendum apakah mereka akan bergabung dalam
sebagai cara yang adil untuk memecahkan masalah.
Uni Eropa atau tidak: negara-negara tersebut adalah
Ketegangan etnis, juga tidak mudah dipecahkan
Austria, Denmark, Finlandia, Irlandia dan Swedia.
dengan cara referendum. Dengan kata lain, apabila
Disamping itu, Inggris yang pernah menjadi anggota,
ada masalah yang terkait dengan hak-hak kelompok
55
KOMPONEN PERANCANGAN
minoritas, dan seberapa jauh kelompok mayoritas
Ini adalah alasan untuk mengatur kapan referendum
dapat memaksakan kehendaknya terhadap
dapat atau harus dipakai; sebaliknya, jika referendum
minoritas, referendum tidak cocok diterapkan,
dapat terlaksana sedemikian mudah atas kepandaian
karena hanya akan menjadi alat bagi kelompok
pemerintahan saat itu, lembaga referendum akan
mayoritas. Dalam keadaan seperti ini, satu-satunya
sangat mudah menjadi terdiskreditkan dan suara-
kemungkinan dipakainya referendum adalah untuk
suara yang diperoleh dalam keadaan seperti itu tidak
mengkaji diterima tidaknya sebuah kompromi yang
akan berguna.
dilakukan oleh para elit, lihat Negosiasi. Jadi setiap aspek referendum memerlukan Demikian juga, apabila sebuah negara terbagi antara
pengaturan. Sangat penting bahwa peraturan yang
garis kiri dan kanan, kecil sekali manfaatnya
mengatur referendum dibuat jauh sebelumnya
mengadakan referendum mengenai masalah kiri dan
sehingga setiap orang tahu peraturannya. Hal-hal
kanan, yang mana referendum hanya menghasilkan
yang perlu diatur antara lain:
suara seperti pada pemilu biasa. Jadi jika referendum akan diadakan sehubungan dengan masalah-masalah
Penting sekali untuk memberikan redaksi yang
politik, masalah tersebut biasanya melintasi batas
jelas, karena semakin tepat pertanyaan, akan
pengelompokan partai yang biasa. Contohnya adalah
semakin bagus hasilnya. Ada banyak contoh
pengambilan suara mengenai tenaga nuklir di
dimana proposal yang diajukan kabur dan
Austria dan Swedia, atau mengenai perceraian di
retorik, contohnya di bekas Uni Soviet pada
Irlandia.
tahun 1991, dimana hasilnya hampir-hampir tidak ada. Demikian juga, masalah siapa yang
Bahkan apabila kita dapat memberikan petunjuk
memutuskan peredaksian kata-katanya harus
mengenai cara yang paling tepat untuk
dijelaskan secara eksplisit dalam setiap
menggunakan referendum, itu tidak berarti
perundangan yang mengatur referendum
bahwa petunjuk tersebut selalu dapat ditaati.
tersebut.
Malahan, terdapat banyak cara dimana referendum tersebut disalahgunakan atau bahkan
56
Kriteria keberhasilan; di beberapa negara,
diperdayakan, dan ada banyak contoh mengenai
beberapa usulan referendum mensyaratkan
masalah-masalah ini. Di Perancis, misalnya,
lebih dari mayoritas sederhana agar dapat
banyak referendum yang diadakan sejak Perang
diberlakukan; referendum tersebut harus
Dunia Kedua sudah digunakan untuk alasan-
didukung oleh persentase tertentu dari para
alasan politis oportunis, pada saat pemerintah
pemilih terdaftar. Asalkan aturan-aturannya
melihat kesempatan untuk mempermalukan atau
masuk akal dan jelas diberitahukan dimuka,
membagi oposisi.
masalah-masalah tidak akan muncul. Peraturan
KOMPONEN PERANCANGAN
yang mensyaratkan proporsi tertentu dari
diambil oleh pengadilan yang harus mengambil
keseluruhan pemilih untuk mendukung sebuah
keputusan akhirnya, dengan demikian
referendum sebelum referendum tersebut layak
meniadakan tujuan referendum sendiri, dimana
diberlakukan kadang-kala diadakan, seperti
rakyatlah yang seharusnya mengambil
misalnya yang terjadi di Denmark, dilakukan
keputusan.
agar jumlah pemilih yang kecil tidak dapat mempengaruhi masalah tersebut, pada saat
Referendum, seperti kebanyakan lembaga politis
sebagian besar masyarakat sebetulnya tidak
yang lain, secara potensial mempunyai
peduli terhadap permasalahan tersebut.
kekurangan dan kelebihan. Keuntungannya
Peraturan seperti ini biasanya logis. Yang kurang
antara lain adalah peran legitimasinya:
umum adalah mensyaratkan sejumlah proporsi
keputusan yang diambil secara langsung oleh
tertentu pemilih yang harus mencoblos, dan jika
rakyat nampaknya akan memberikan legitimasi,
tidak terpenuhi semua kegiatan referendum
bahkan oleh mereka yang menentangnya,
tersebut dinyatakan tidak sah.
dimana mereka mungkin tidak akan menerima hal yang sama apabila hal tersebut dilaksanakan
Di Italia misalnya, ada peraturan yang mengatur
lewat parlemen atau pemerintah. Ini nampak
jumlah peserta; agar dinyatakan layak
jelas di Denmark dalam kasus Uni Eropa dan di
diberlakukan, sebuah proposal harus didukung
Irlandia mengenai kasus perceraian, dimana
oleh sekurang-kurangnya 50 persen suara yang
referendum telah berhasil menyelesaikan
masuk, dan pesertanya sekurang-kurangnya 50
masalah-masalah
persen pemilih. Kerugiannya adalah bahwa
perdebatan. Disamping itu, referendum
lawan dari pengusul populer mungkin dapat
meningkatkan partisipasi masyarakat dalam
menghancurkannya hanya dengan tidak
pengambilan keputusan dan mempunyai
mendatangi tempat pemungutan suara.
pengaruh edukatif terhadap masyarakat, yang
yang
mengundang
mau tidak mau menjadi akan lebih baik
Interpretasi hasil: apabila 49 persen pemilih
perolehan informasinya atas masalah-masalah
menyetujui usulan dalam referendum, 48
yang sedang diperdebatkan.
persen tidak menyetujui usulan tersebut, dan sisanya tiga persen suara tidak sah, apakah
Kerugian dari referendum adalah bahwa
usulan tersebut dapat diterima? Dalam sistem
institusi pemerintahan perwakilan, seperti
referendum yang diatur dengan baik, jawaban
misalnya parlemen, mungkin menjadi
atas pertanyaan tersebut tidak akan mendua.
berkurang, dan bahwa masyarakat mungkin
Jika jawaban mendua, sesudah referendum akan
tidak akan cukup memperoleh informasi untuk
terjadi debat politik mengenai interpretasi yang
dapat membuat keputusan politis yang kuat.
57
KOMPONEN PERANCANGAN
Juga ada kekhawatiran mengenai mayoritarian,
pengumpulan pendapat rata-rata ada sepuluh
yaitu kekhawatiran bahwa kelompok mayoritas
pengambilan pendapat per tahun. Meskipun
akan menggunakan referendum untuk menjegal
demikian, referendum merupakan aspek penuh
hak-hak minoritas.
dan diterima dalam sistem politik Swiss, dan beberapa pengamat bahkan ingin lebih
Setelah mengamati praktek referendum di
memperluas penggunaan sistem tersebut.
seluruh dunia, dapat ditarik kesimpulan bahwa referendum tidak akan memberikan harapan
Di Italia referendum justru merupakan kekuatan
utopia para pejuang awal pro-referendum, tetapi
yang lebih banyak merusak. Peraturan di Italia
referendum juga tidak membangkitkan
memperbolehkan sejumlah pemilih tertentu
ketakutan mereka yang melihatnya sebagai
memprotes UU yang ada, dan pada saat-saat
perusak demokrasi. Kebanyakan negara yang
tertentu masyarakat Italia bisa dipanggil untuk
mempunyai lembaga referendum nampaknya
memberikan pendapat mereka mengenai 12
memperoleh keuntungan darinya, dan sudah
masalah yang berbeda-beda pada hari yang
memasukkannya sebagai ciri proses politis.
sama. Praktek referendum di Italia sudah
Misalnya masalah keterlibatan Denmark dalam
seringkali mengakibatkan hubungan yang sulit
Uni Eropa terselesaikan dengan dua referendum
dengan pemerintahan perwakilan. Di negara-
yang sangat dekat jaraknya pada tahun 1992 dan
negara dimana lembaga perwakilan lemah atau
1993. Dalam setiap referendum tersebut
di negara-negara yang sedang tumbuh, mungkin
pengikutnya lebih dari 80 persen. Proses
tidak bijaksana membiarkan kelompok pemilih
referendum tersebut telah memberikan
mengajukan referendum atas UU yang tidak
informasi yang paling baik bagi warga Denmark
mereka sukai, karena hal tersebut akan
mengenai masalah Uni Eropa dibandingkan
menciptakan resiko bahwa keputusan yang
dengan negara-negara yang lain. Hasilnya
keras tetapi perlu diambil, yang mungkin akan
memberikan legitimasi yang mungkin tidak
terbukti benar dalam jangka panjang akan
pernah akan tercapai jika dilakukan lewat
ditolak oleh masyarakat.
parlemen. Meskipun lembaga pemerintahan perwakilan
58
Sebaliknya, penggunaan referendum yang
dapat hidup berdampingan secara baik dengan
berlebihan dapat berpengaruh negatif. Negara
referendum,
yang paling sering menggunakan referendum
perwakilan dan inisiatif biasanya tidak begitu
adalah Swiss, dimana pesertanya dalam
nyaman. Sistem politik di Swiss dapat bekerja
kebanyakan referendum kurang dari 50 persen,
dengan cukup lancar dengan penggunaan
mungkin karena rakyat Swiss letih dengan
inisiatif secara meluas, tetapi kebanyakan negara
hubungan
pemerintahan
KOMPONEN PERANCANGAN
lain akan merasa jauh lebih sulit melaksanakan
perjanjian pemerintah lokal, dan di kantor walikota
pemerintahan yang stabil dan efektif dengan
untuk
ketentuan inisiatif yang sedemikian luas.
Mahkamah Agung Amerika Serikat dalam kasus
Penggunaan referendum yang wajar nampaknya
Perusahaan Telephone dan Telegraph Pacific State
tidak akan memperlemah pemerintahan
vs Oregon, 223 US, 118 (1912), menolak tuntutan
perwakilan, dan bahkan mungkin akan
terhadap inisiatif bahwa dia melanggar konstitusi AS
memperkuatnya, tetapi penggunaan referendum
yang menjamin bahwa setiap negara bagian adalah
yang berlebihan dapat memperlemah
sebuah bentuk pemerintahan republik.
pemerintahan perwakilan dan mengurangi nilai
Inisiatif dapat diklasifikasikan sebagai:
mengesahkan
peraturan-peraturan.
referendum sendiri.
negara atau lokal,
Lihat juga Persyaratan Penyebaran Suara dan
konstitusional atau perundang-undangan,
Konsultasi Populer: referenda, plebisit dan
langsung atau tidak langsung, dan
recall.
bersifat pertimbangan.
Dua kategori yang pertama sudah cukup jelas. Dalam u
Inisiatif Warganegara
inisiatif langsung, seluruh proses legislatif dipotong
Oleh: Joseph Zimmerman
karena proposisinya langsung ditulis dalam kertas suara referendum apabila jumlah yang disyaratkan
Di Amerika Serikat, para pemilih di Massachusetts
dan sebaran tanda-tangan petisi yang sah dapat
telah diberi wewenang untuk menggunakan hak-hak
dikumpulkan dan disahkan.
warganegara sejak tahun 1715 untuk menetapkan bab-bab tertentu di undang-undang kota (agenda
Inisiatif tak-langsung, dipakai di delapan negara
tetap) untuk mengadakan pertemuan warga kota.
bagian, melibatkan proses yang lebih kaku karena
Saat ini duapuluh tiga konstitusi negara, dimulai oleh
proposisi disampaikan kepada lembaga legislatif
Dakota Selatan pada tahun 1898, memberikan
pada saat mendaftarkan sejumlah tanda-tangan petisi
wewenang penggunaan petisi untuk mengajukan
sah yang disyaratkan. Apabila lembaga legislatif tidak
proposisi di kertas suara referendum. Inisiatif
dapat berhasil menyetujui pada hari yang telah
konstitusional ada di tujuh belas negara Amerika dan
ditentukan berkisar dari empatpuluh hari di
inisiatif perundangannya (statutory ) mungkin
Michigan sampai pembatalan di Dewan Perwakilan
dipakai di duapuluh satu negara. Wewenang veto
Negara Bagian Maine akan berakibat bahwa
gubernur tidak sampai melampaui undang-undang
proposisi tersebut diletakkan secara otomatis dalam
inisiatif. Hal tersebut dapat juga dipakai di banyak
kertas suara referendum. Di Massachusetts, Ohio dan
negara bagian untuk dapat memakai dan mengubah
Utah tanda-tangan tambahan bagi petisi harus
59
KOMPONEN PERANCANGAN
dikumpulkan agar proposisinya dapat diletakkan
perhatian media nasional.
dalam kertas suara. Hanya konstitusi Massachussetts memberikan kewenangan penggunaan inisiatif tak-
Negara-negara bagian yang memberi wewenang
langsung agar perubahan konstitusi yang diusulkan
penggunaan inisiatif agar dapat menempatkan statuta
dapat ditempatkan pada kertas suara.
yang diusulkan dalam kertas suara, kecuali Alaska, mensyaratkan pengajuan pendahuluan atas petisi
Dewan Perwakilan Negara Bagian Maine,
yang diusulkan kepada Jaksa Agung atau Sekretaris
Massachusetts, Michigan, Nevada dan Washington
Negara Bagian, yang akan mempelajari petisi tersebut
diberi wewenang untuk meletakkan proposisi
apakah sesuai dengan persyaratan konstitusi dan/
pengganti di kertas suara apabila proposisi
atau undang-undang. Di Alaska, para pendukung
inisiatifnya dapat memenuhi kriteria kertas suara.
petisi menyerahkan petisi kepada Wakil Gubernur,
Meskipun sebuah bagian dalam Konstitusi Alaska
yang juga menerima semua petisi yang sudah
hanya menyediakan inisiatif langsung, bagian lain
ditandatangani, yang harus diserahkan menjelang
memperbolehkan Dewan Perwakilan Negara
tanggal tenggat waktu. Tiga negara bagian
memberlakukan pengganti legislatif yang menganulir
mensyaratkan deposit sebesar $ 100 sampai $ 1000
petisi inisiatif asalkan penggantinya secara substan-
pada saat aplikasi diserahkan dan deposit
sial sama. Maine, Massachusetts dan Wyoming
dikembalikan apabila proposisinya dapat masuk
memberikan kewenangan hanya untuk inisiatif
kertas suara. Di tiga negara bagian petisi dipelajari
perundangan tak-langsung. Michigan, Nevada, Ohio,
oleh para pejabat negara, yang mungkin akan
Dakota Selatan, Utah dan Washington memberikan
menyarankan perubahan kata-kata (redaksional)
wewenang pemakaian dua jenis hal tersebut.
kepada sponsor.
Pertimbangan inisiatif memperbolehkan para
Jaksa Agung (atau di Alaska, Wakil Gubernur)
pemilih untuk menyebarkan petisi agar dapat
diperintahkan untuk menyiapkan judul kertas suara
meletakkan pertanyaan-pertanyaan yang tidak
dan ringkasan proposisi tersebut, yang dicetak di
mengikat pada kertas suara pada sebuah pemilu
bagian atas setiap petisi. Demikian juga, pegawai
untuk menekan lembaga-lembaga legislatif agar
pemerintah setempat biasanya bertanggungjawab
mengesahkan rancangan undang-undang menjadi
untuk menyiapkan judul kertas suara dan
undang-undang. Inisiatif seperti itu jarang digunakan
ringkasannya. Sekretaris Negara Bagian biasanya
sebelum akhir tahun 1970-an dan pada umumnya
bertanggungjawab untuk mencetak formulir petisi
hanya menarik perhatian dari penduduk setempat.
atas biaya publik, tetapi di Idaho para sponsor
Tumbuhnya gerakan lingkungan hidup dan gerakan
bertanggungjawab atas pencetakan petisi tersebut.
penutupan reaktor tenaga nuklir mengakibatkan pemakaian inisiatif tersebut untuk mendorong
60
Jumlah yang disyaratkan agar proposisi dapat ditulis
KOMPONEN PERANCANGAN
di kertas suara didasarkan atas suara yang diperoleh
masalah penting, atau apabila UU yang sudah
dalam pemilu yang paling akhir atau persentase
diberlakukan tidak tanggap terhadap keinginan
suara yang diperoleh dalam pemilihan Gubernur
pemilihnya.
(Sekretaris Negara Bagian di Colorado). Persyaratan tanda-tangan berkisar dari tiga persen suara yang
Alasan pendukung dilaksanakannya inisiatif adalah:
diperoleh untuk pemilihan Gubernur di Massachusetts sampai lima belas persen di Arizona
Membuat para anggota Dewan Perwakilan
dan Oklahoma. Konstitusi Massachusetts mengatur
lebih tanggap terhadap para pemilih dari
bahwa sebuah petisi harus diserahkan kepada
pada terhadap keinginan golongan tertentu,
Pengadilan Umum (Dewan Legislatif Negara Bagian)
dan petisi tersebut akan ditempatkan di kertas suara
Meningkatkan minat warganegara atas urusan pemerintahan,
referendum hanya jika disetujui oleh seperempat
Mengurangi alienasi pemilih,
atau lebih jumlah anggota di dua sesi yang berurutan.
Memberikan dukungan kepada konstitusi
Pada saat penempatannya dalam kertas suara, usulan
negara yang singkat dan undang-undang
tersebut akan diratifikasi jika disetujui oleh mayoritas
pemerintah setempat, dan
suara yang mendukung usulan tersebut, asalkan mayoritas tersebut meliputi tigapuluh persen atau
Melaksanakan fungsi pendidikan kewarganegaraan yang penting.
lebih jumlah total kertas suara yang diperoleh dalam pemilu.
Alasan kontra yang dikemukakan oleh para penentang inisiatif adalah bahwa para anggota
Argumentasi untuk mendukung dan melawan
legislatif membuat UU yang lebih baik, UU yang
inisiatif warganegara tersebut sama dengan
dirancang dengan jelek akan menimbulkan masalah
argumentasi pro dan kontra yang dipakai dalam
dalam pelaksanaannya, UU inisiatif mungkin tidak
referendum protes, lihat Referendum dan Plebisit,
dikoordinasikan dengan UU lain yang terkait,
dan yang dipakai dalam recall, lihat Recall Legislatif.
peredaksian kata-kata dalam proposisi mungkin
Para pendukung awal inisiatif ini yakin bahwa
membingungkan para pemilih, inisiatif sangat
kebijaksanaan kolektif para pemilih lebih baik
menyederhanakan permasalahan, kelompok
daripada kebijaksanaan perwakilan terpilih. Namun
minoritas dapat terpengaruh karena bagusnya
demikian, mereka juga sadar bahwa tidak semua
kampanye inisiatif, dan pemerintahan yang tidak
hukum yang diperlukan harus diberlakukan dengan
fleksibel akan terjadi apabila usulan inisiatif tidak
cara inisiatif atau referendum. Dalam teori, inisiatif
dapat diamandemen oleh dewan legislatif setempat
hanya akan dilaksanakan pada saat lembaga-lembaga
atau dewan legislatif negara.
legislatif terpilih tidak berhasil membuat rancangan undang-undang yang diperlukan untuk masalah-
Penggunaan inisiatif yang berlangsung terus-
61
KOMPONEN PERANCANGAN
menerus dan berhasil baik merupakan bukti bahwa
Adanya dukungan atas inisiatif tak-langsung tersebut
dewan-dewan legislatif tidak selalu tanggap terhadap
bukan berarti bahwa sistem ini harus sering dipakai.
keinginan publik. Meskipun inisiatif merupakan
Ini harus menjadi kekuatan cadangan yang akan
pendekatan tambal-sulam terhadap pembuatan UU,
dipakai paling akhir, dan kapan hal ini harus
UU usulan tersebut pada umumnya tidak
digunakan
menyebabkan masalah yang serius dalam
pertanggungjawaban, keterwakilan dan tanggap
pelaksanaannya. Meskipun demikian, para kritikus
tidaknya dewan-dewan legislatif.
tergantung
kepada
tingkat
mengatakan bahwa para pemilih sudah bertindak diskriminatif dalam menilai argumentasi pro dan kontra terhadap usulan tersebut sebelum mereka memutuskan bagaimana cara memilih.
u
Recall Legislatif Oleh: Joseph Zimmerman
Sebagai penyeimbang, inisiatif tak-langsung ( indirect
Ketentuan konstitusi atau perundangan di duapuluh
initiative) dapat memperkuat sistem pemerintahan
enam negara bagian di Amerika Serikat memberikan
karena jenis inisiatif ini memiliki keuntungan proses
wewenang kepada para pemilih untuk mengajukan
legislatif, termasuk dengar pendapat publik,
pertanyaan berdasarkan petisi, tentang apakah semua
peninjauan kembali (review) dan rekomendasi dari
pejabat publik atau pejabat publik tertentu dapat
panitia. Seandainya dewan legislatif tidak berhasil
diminta mundur dengan melalui referendum
menyetujui usulan tersebut, para pemilih sudah
sebelum masa jabatan mereka habis. Disamping itu,
diuntungkan dalam segi kemampuan pembuatan
kotamadya-kotamadya di negara bagian pembuat
keputusan dengan melalui informasi atas usulan
UU tersebut dapat juga membuat undang-undang
yang muncul dalam proses legislatif. Inisiatif tak-
baru atau perubahan undang-undang yang
langsung merupakan sebuah alat tambahan yang
memberikan kesempatan bagi adanya recall.
baik untuk proses pembuatan hukum konvensional
Dewan legislatif negara di beberapa negara bagian
dan dapat berfungsi sebagai penyeimbang yang
yang tidak mempunyai ketentuan konstitusi atau
efektif untuk sebuah dewan legislatif yang tidak
perundangan umum yang dibuatnya sendiri, telah
mewakili dan tidak dapat menekan pemerintahan
mengeluarkan undang-undang khusus bagi
perwakilan lebih dari veto eksekutif dan veto
pemerintah setempat yang berisi pemberian
yudikatif. Sebuah keuntungan inisiatif yang paling
wewenang untuk menggunakan recall oleh pemilih.
besar adalah kenyataan bahwa inisiatif membuat
Ketentuan recall berdasarkan konstitusi dan
kinerja kelompok yang berkepentingan menjadi lebih
perundangan di enam negara bagian tidak
mudah terlihat jika dibandingkan dengan kegiatan-
memasukkan hakim dalam sistem recall. Tujuh
kegiatan lobby mereka di dewan perwakilan negara
negara bagian hanya memperbolehkan satu kali
maupun dewan perwakilan setempat.
percobaan untuk me- recall seorang pejabat selama
62
KOMPONEN PERANCANGAN
masa tugas mereka, tetapi tiga negara bagian
dapat terlindung dengan jaminan hukum tradisional.
memperbolehkan percobaan kedua, dengan syarat bahwa pengusul tersebut mengganti biaya yang
Proses recall, sama dengan inisiatif atau referendum
sudah dikeluarkan negara untuk pemilu recall
protes, dimulai dengan sepuluh orang pengaju petisi
pertama ( first recall election).
yang memasukkan permintaan kepada sekretaris negara bagian atau pegawai kantor setempat untuk
Penggunaan recall harus mengikuti batasan-batasan
dapat menyebarkan petisi untuk menentukan apakah
yang tertulis dalam ketentuan konstitusi,
pejabat yang namanya disebutkan itu harus diminta
perundangan ataupun undang-undang setempat.
mundur dari jabatannya atau tidak. Permintaan
Hanya pejabat yang dipilih yang dapat dikenakan
tersebut biasanya terdiri dari 200 kata yang
recall dengan pengecualian undang-undang recall
menyatakan alasan pengajuan recall tersebut, dan
Montana dan sejumlah kecil peraturan pemerintah
pejabat yang disebut tadi dapat pula mengajukan
daerah, yang mengijinkan recall bagi pejabat
jawaban yang terdiri dari 200 kata. Selanjutnya,
administrasi. Lebih jauh lagi, kebanyakan ketentuan
sekretaris negara bagian atau pegawai kantor
recall melarang penggunaannya selama 2 sampai 12
setempat mencetak petisi resmi tersebut dan
bulan pertama para pejabat tersebut menduduki
membagikannya kepada para pengusul yang pada
jabatannya, dan selama 180 hari terakhir di lima
umumnya diminta untuk mengumpulkan tanda-
negara bagian.
tangan dari para pemilih yang terdaftar, yang jumlahnya sama dengan 25 persen suara yang
Penentuan apakah recall tersebut merupakan proses
diperoleh calon gubernur dalam pemilu sebelumnya
politis atau hukum (yuridis) berbeda dari satu negara
atau calon dari kantor yang bersangkutan. California
bagian dengan negara bagian lain berdasarkan
dan Georgia mempunyai persyaratan geografis yang
ketentuan konstitusi atau perundangan atau
berhubungan dengan jumlah minimal tanda-tangan
peraturan pengadilan. Di beberapa negara bagian,
yang harus dikumpulkan dari masing-masing lima
dimana recall merupakan proses politik, hak-hak
county (semacam kabupaten) bagi California atau
tradisional yang melindungi tertuduh tidak dapat
setiap wilayah kongres untuk Georgia.
dipakai karena ketentuan pengaturnya tidak memberikan mandat bahwa pejabat yang menjadi
Meskipun tanda-tangan yang disyaratkan sudah
sasaran harus didakwa dengan alasan tertentu -
dikumpulkan, pemilu recall tidak diteruskan di
pelanggaran
keteledoran
delapan negara bagian asalkan pejabat yang
( misfeasance) atau ketidakberdayaan melaksanakan
dimaksud mengundurkan diri dalam waktu lima
kewajiban ( nonfeasance), atau pengingkaran
sampai sepuluh hari pada saat pengesahan tanda-
terhadap sumpah. Jika prosesnya merupakan proses
tangan tersebut. Jika pemilu dijadwalkan akan
hukum (yuridis), para pejabat yang menjadi sasaran
diadakan, alasan pencopotan dari pejabat yang
( malfeasance),
63
KOMPONEN PERANCANGAN
bersangkutan dan jawaban dari pejabat tersebut,
memastikan bahwa pejabat yang dipilih akan dapat
masing-masing maksimum 200 kata, harus dituliskan
bertanggung jawab kepada para pemilihnya. Korupsi
dalam kertas suara. Para pemilih di sembilan negara
di pemerintahan dan badan-badan pemerintah bukan
bagian hanya dibatasi untuk memutuskan apakah
perwakilan pada periode pasca perang saudara di
pejabat yang bersangkutan harus diminta mundur.
Amerika Serikat, menimbulkan beberapa gerakan
Jika pejabat tersebut mundur, penggantinya dipilih
reformasi termasuk kaum populis, yang salah satu
lewat pemilu khusus berikutnya. Di negara-negara
agendanya adalah mengembalikan kontrol atas
bagian lain, para pemilih memutuskan apakah
pemerintah ke tangan masyarakat. Kaum populis
mereka akan meminta pejabat tersebut mundur dan
mendukung adanya recall, inisiatif dan referendum
sekaligus memilih penggantinya jika pejabat tersebut
protes. Inisiatif dan referendum protes pertama kali
benar-benar mundur.
diotorisasikan oleh amendemen konstitusi Dakota Selatan pada tahun 1898. Unit pemerintahan pertama
Pengalaman sebelumnya mengenai recall
yang memakai sistem recall adalah kota Los Angeles,
menunjukkan bahwa seorang pejabat dapat diminta
yang di dalam perjanjian pembuatan UU kota tersebut
mundur dari jabatannya dengan suara mayoritas,
telah diatur mengenai inisiatif dan referendum.
tetapi dapat dipilih kembali dengan suara pluralitas jika tiga atau lebih calon membuat suara menjadi
Para penentang recall berpendapat bahwa recalltidak
terbagi. Untuk mencegah terjadinya hal tersebut,
perlu dijalankan karena sudah ada alat kontrol lain
ketentuan konstitusi dan perundangan dan peraturan
proses impeachment , permintaan dewan legislatif
pemerintah setempat mengatur bahwa pejabat tidak
(meminta gubernur untuk mengganti seorang pejabat
boleh mencalonkan kembali apabila recall berhasil.
yang disebutkan namanya), dan perundangan yang
Lebih jauh lagi, aturan tersebut juga menegaskan
meminta pengosongan kantor karena tuduhan
bahwa pejabat yang sudah mengundurkan diri tidak
kejahatan - sudah ada untuk memecat pejabat yang
boleh ditunjuk kembali dalam kedudukan yang sama
menyalahgunakan wewenang masyarakat. Para
atau serupa selama masa dua tahun. Para pejabat
penentang juga berpendapat bahwa recall akan
yang dapat terkena recall tidak dibatasi untuk
menghancurkan pemerintahan perwakilan dengan
mengeluarkan dana sendiri agar dapat tetap
menghalangi pejabat yang energetik, melemahkan
mempertahankan jabatan berdasarkan UU kegiatan
kemauan orang-orang yang cukup berkualitas untuk
korupsi negara (pendanaan kampanye) yang
mau bekerja di pemerintahan, memberi kesempatan
dihasilkan oleh peraturan MA Amerika Serikat di
kedua kepada partai yang kalah untuk mendapat
Buckley vs Valeo, 424 US, 1 pada 143 (1976).
jabatan di pemerintahan, dan dapat menyebabkan dipecatnya seorang pejabat tanpa alasan yang layak.
64
Teori perwakilan klasik didasarkan atas keyakinan
Selanjutnya, juga dinyatakan bahwa recall akan
bahwa pemilihan rutin yang terjadwal cukup untuk
menghancurkan independensi pengadilan.
KOMPONEN PERANCANGAN
Para pendukung recall mengajukan enam alasan.
tingkah laku mereka, dan recall dapat mendorong
Mereka mempertahankan recall karena:
para pemilih memainkan peran yang lebih penting dalam tugas pengawasan mereka sehubungan
Meningkatkan kontrol masyarakat atas
dengan pejabat yang mereka pilih.
pemerintah,
Memberi kesempatan kepada para pemilih
Catatan bagi pembaca: meskipun Amerika Serikat
untuk memperbaiki kegagalan sistem pemilu
merupakan tempat studi kasus utama penggunaan
yang merupakan produk pengumpulan
recall legislatif, propinsi British Columbia di Kanada
suara yang lama atau peraturan pemilu yang
menerapkan recall legislatif (pemilihan ulang)
berdasarkan pluralitas,
dengan petisi (40% dari pemilih terdaftar) pada
Mengurangi alienasi pemilih,
tahun 1995.
Mendidik para pemilih,
Mempermudah penghilangan pembatasan
Lihat juga Konsultasi Populer: referendum, plebisit,
konstitusi pada dewan perwakilan negara,
recall.
dan
Mendorong suara untuk menyetujui amandemen konstitusi dan perundangan,
Frekuensi/Tanggal/Hari Pemilu
dengan demikian memperpanjang masa
Oleh: Andrew Reynolds
jabatan para pejabat terpilih. Masa jabatan legislatif harus cukup panjang sehingga Pengalaman dengan recall secara umum berpihak
memungkinkan kontinuitas dan konsistensi dalam
kepada para pendukung. Jarang sekali recall dipakai
pemerintahan dan kebijakan, cukup lama sehingga
untuk meminta para pejabat negara mundur (satu
memungkinkan anggota perwakilan yang baru
gubernur, delapan legislator, dan satu hakim), tetapi
mempelajari seluk-beluk perundangan, dan cukup
recall lebih sering dipakai untuk meminta para
lama untuk menghindari kelelahan pemilih
pejabat pemerintah daerah untuk mundur. Cara-cara
dimana para warganegara tidak mau lagi datang ke
permintaan mundur yang lain jarang dipakai.
tempat pemungutan suara karena mereka merasa
Meskipun sulit sekali diukur, nampaknya
baru saja melakukan pemilihan politisnya. Meskipun
keberadaan sistem recall ini mendorong para pejabat
demikian, masa jabatan legislatif harus cukup
publik lebih bertanggungjawab dan lebih tanggap
pendek sehingga memungkinkan adanya hubungan
terhadap konstituen mereka. Ancaman penggunaan
pertanggungjawaban antar pemilih, para wakil dan
recall inilah yang mungkin membuat para pejabat
pemerintah. Dalam negara demokrasi, rata-rata
terpilih mempertimbangkan sekali lagi posisi mereka
panjang masa jabatan di majelis rendah dalam
dalam masalah-masalah tertentu dan/atau menjaga
parlemen bikameral adalah dua sampai lima tahun,
65
KOMPONEN PERANCANGAN
sementara untuk majelis tinggi adalah empat sampai
musim dimana cuaca sangat bagus. Ini terbukti di
sembilan tahun.
negara-negara berkembang dimana masalah transportasi menjadi masalah tersendiri. Maka dari
Pemilu dapat diadakan antara pemilihan presiden
itu, pemilu kemungkinan akan lebih berhasil apabila
dan pemilu parlemen dan bahkan dalam bagian
diadakan bukan pada musim hujan di negara tropis,
dewan perwakilan. Misalnya, sepertiga dari Dewan
atau pada puncak musim dingin di negara yang
Perwakilan Amerika Serikat dipilih dalam setiap dua
beriklim dingin.
tahun. Yang terakhir, parlemen dapat mempunyai masa jabatan tetap (Amerika) atau maksimum masa jabatan
(Inggris),
yang
memperbolehkan
pemerintahan saat itu memilih dengan tepat kapan
Besarnya Parlemen Oleh: Matthew Shugart
pemilu-pemilu tersebut akan diadakan. Salah satu keuntungan dari sistem masa jabatan tetap adalah
Berapa besar seharusnya dewan perwakilan di
bahwa pemerintah saat itu akan lebih sulit untuk
sebuah negara? Ini bukan pertanyaan yang sepele.
memanipulasi tahap-tahap politis menjelang hari
Besarnya dewan perwakilan mempunyai pengaruh
pemilu yang mereka tetapkan sendiri, akan tetapi
yang besar terhadap representasi partai-partai politik.
masa jabatan tetap dapat juga berarti bahwa masa
Terutama, dalam sistem besaran distrik yang lebih
kampanye menjadi begitu panjang membosankan
kecil (seperti misalnya distrik wakil tunggal, dan juga
dan membuat kebanyakan pemilih enggan
distrik-distrik wakil majemuk yang kecil),
berpartisipasi.
mempunyai kursi yang lebih banyak berarti lebih banyak distrik, dimana partai-partai kecil dengan
66
Partisipasi pemilih dalam pemilu dapat secara
dukungan terpusat pada sebuah wilayah tertentu
dramatis dipengaruhi oleh hari (atau hari-hari)
mempunyai kesempatan yang lebih besar di
dimana pemilu akan diadakan. Jika partisipasi yang
perwakilan. Sebuah dewan yang terlalu kecil untuk
tinggi dianggap sebagai pertanda baik, maka
sebuah negara tidak akan menampung kepentingan-
mengadakan pemilu pada hari yang membuat
kepentingan tertentu. Tanpa memperdulikan ukuran
pemilu terasa nyaman merupakan pilihan yang
distrik, sebuah dewan yang kecil akan menciptakan
baik. Jadi pemilu dapat diadakan pada akhir minggu
kesan jauh antara para wakil rakyat dengan para
atau hari libur nasional (mungkin khusus diliburkan
pemilihnya, bahkan bagi para pemilih yang
untuk pemilu). Jika pemilu diadakan pada hari libur
mendukung partai-partai besar sekalipun. Di pihak
nasional, ada pembenaran ( justification) yang lebih
lain, sebuah dewan yang terlalu besar akan
baik untuk membuat kedatangan pemilih menjadi
menciptakan proses legislatif yang agak lambat, dan
wajib, lihat Pemungutan Suara Wajib. Pemilih akan
membutuhkan struktur-struktur dalam komisi di
berjumlah lebih banyak jika pemilu diadakan pada
majelis yang lebih kompleks, atau mendorong
KOMPONEN PERANCANGAN
pemberian wewenang legislatif yang lebih banyak
optimal yang meminimalisir total jalur komunikasi.
ke bidang eksekutif. Pertanyaannya sekarang adalah berapa ukuran dewan yang optimal untuk sebuah negara tertentu dengan populasi penduduk tertentu.
Ukuran Dewan Saat Ini dan Jumlah Penduduk Negara
Salah satu kegiatan yang paling penting dari seorang anggota dewan adalah komunikasi. Seorang anggota
Alasan yang dikemukakan diatas menyiratkan bahwa
dewan terlibat dalam komunikasi baik dengan
ada hubungan sistematis antara besarnya dewan
konstituennya maupun dengan anggota dewan yang
perwakilan dan jumlah penduduk. Sebuah riset
lain. Tentu saja ada orang-orang lain yang juga
mengenai besarnya dewan untuk negara-negara
berkomunikasi dengan anggota dewan dan ada
demokrasi yang sudah mapan di negara-negara
kegiatan lain yang juga dilakukan anggota dewan
industri maju mengungkapkan hubungan akar
selain berkomunikasi. Meskipun demikian, hal yang
pangkat tiga antara penduduk dan besarnya dewan:
paling penting dalam kehidupan seorang anggota dewan adalah fungsi perwakilannya berkomuni-
S = P1/3
kasi dengan para konstituennya dan menjalankan fungsi pembuatan UU dimana seorang anggota
dimana S adalah jumlah kursi di dewan rendah atau
dewan harus berkomunikasi dengan para anggota
dewan satu-satunya di majelis perwakilan, dan P
dewan yang lain. Dewan yang kecil dalam sebuah
adalah jumlah total penduduk di negara tersebut.
negara akan meminimalkan jalur komunikasi
Meskipun demikian, juga diketemukan bahwa untuk
diantara para anggotanya, dan dengan sendirinya
negara-negara di dunia yang sedang berkembang,
menyerdehanakan fungsi pembuatan UU, tetapi
hubungan yang nampaknya sedemikian sederhana
sebagai gantinya anggota dewan justru dapat
ini akan meramalkan jumlah anggota dewan
melipatgandakan komunikasi dengan para
perwakilan yang berlebihan. Alasannya adalah
konstituennya. Sebaliknya, ukuran dewan yang besar
bahwa yang nampaknya relevan bukan total jumlah
untuk sebuah negara akan mengurangi jalur
penduduk, tetapi penduduk yang aktif, disingkat
komunikasi dengan para konstituen jika, faktor-
Pa. Penduduk aktif bagian yang dapat diasumsikan
faktor lainnya seimbang meningkatkan derajat
sungguh-sungguh terlibat dalam pertukaran pasar
perwakilannya tetapi akan membuat proses
dan dengan demikian dalam mencari perwakilan
pembuatan UU kurang efektif karena penggandaan
politis dapat diperkirakan sebagai:
jalur komunikasi melibatkan anggota dewan yang lain. Diantara keduanya, dewan perwakilan yang
Pa = PLW
terlalu kecil atau dewan perwakilan yang terlalu besar untuk sebuah negara, ada sebuah ukuran
dimana L adalah tingkat kemampuan baca-tulis dan
67
KOMPONEN PERANCANGAN
W adalah bagian dari usia kerja dari jumlah pendu-
yang lebih kecil dari setengah nilai yang diprediksi-
duk secara keseluruhan. Dengan demikian, jika
kan. Jadi, persamaan dapat dianggap merupakan
sebuah negara mempunyai penduduk sepuluh juta,
prediktor (peramal) ukuran pas dewan perwakilan
dengan 90% kemampuan baca-tulis dan 55%
sebuah negara, begitu jumlah penduduk aktif sudah
pendu-duknya sedang dalam usia kerja, maka Pa,
dapat ditentukan.
penduduk aktifnya menjadi = 10.000.000 x 0,90 x 0,55 = 4.950.000. Apabila sebuah negara mempunyai penduduk sepuluh juta, 55%-nya
Sebuah Model Teoritis
adalah penduduk usia kerja, tetapi tingkat pengetahuan baca-tulis hanya 75%, maka
Sekarang pertanyaan yang tersisa adalah apakah
penduduk aktif, atau Pa = 10.000.000 x 0,75 x 0,55
hubungan tersebut empiris murni, atau apakah
= 4.125.000. Di negara-negara yang sudah maju,
hubungan tersebut dapat diberi dasar-dasar teoritis.
hampir tidak ada perbedaan antara jumlah
Tentu saja ada dasar teoritis dari persamaan tadi:
penduduk aktif dan jumlah penduduk total. Ini
Model jalur komunikasi, yang mengacu kepada
berbeda dengan di negara-negara yang sedang
rumusan di atas, membuat kita dapat menarik
berkembang. Pada saat semua negara yang
kesimpulan terhadap hubungan tersebut.
mempunyai perwakilan dipelajari, hubungan antara jumlah penduduk aktif dan jumlah kursi di
Jika S adalah jumlah kursi di dewan perwakilan
dewan perwakilan dinyatakan sebagai berikut:
dan Pa adalah jumlah penduduk aktif total, konstituensi rata-rata dari seorang anggota dewan
S = (2Pa)1/3
adalah Pa/S penduduk aktif. Karena anggota dewan perwakilan merupakan baik pengirim dan penerima
Jadi dengan mengambil dua contoh di atas, negara
informasi, jumlah total jalur komunikasi konstituen,
yang mempunyai penduduk aktif 4.950.000
cc, adalah 2Pa/s.
diramalkan akan mempunyai dewan perwakilan dengan anggota 215 orang, sedangkan negara yang
Dalam dewan perwakilan, setiap anggota
mempunyai penduduk aktif sebesar 4.125.000
berkomunikasi dengan anggota lain S-1, sekali lagi
diprediksikan akan mempunyai anggota dewan
dalam kapasitas rangkap sebagai pengirim dan
perwakilan sebanyak 202 orang.
penerima informasi. Dia juga memonitor jalur yang menghubungkan anggota S-1 lain dengan yang
Hampir tidak ada negara yang mempunyai dewan
lainnya. Jumlah total jalur dalam dewan perwakilan,
perwakilan dua kali lebih besar daripada ukuran
cs, adalah:
yang diprediksikan dalam persamaan ini dan hanya beberapa negara mempunyai dewan perwakilan
68
cs = 2 (s-1) + (S-1)(S-2)/2 = S2/2 + S/2-1
KOMPONEN PERANCANGAN
Yang dapat disederhanakan menjadi S2/2 untuk
dengan model pertumbuhan penduduk aktif,
setiap nilai S yang cukup besar yang secara nyata
tekanan-tekanan untuk mengubah besarnya dewan
dapat membentuk sebuah ukuran dewan perwakilan
perwakilan nampaknya akan sedikit sekali
nasional yang realistis (karena istilah, S/2-1 akan
kemungkinannya terjadi, dibandingkan jika dipakai
mempunyai pengaruh yang dapat dihiraukan). Jadi
cara-cara lain, atau jika penyesuaian secara berkala
jumlah total jalur yang menimbulkan permintaan
tidak diperbolehkan.
pada anggota dewan adalah :
c = cs + cc = S2/2 + 2Pa/S
Pembagian Daerah Pemilihan Jumlah anggota dewan yang optimal adalah jumlah
Oleh: Andrew Reynolds
yang meminimalisir jumlah jalur komunikasi total untuk penduduk aktif tertentu. Jumlahnya dapat
Cara bagaimana menarik sebuah batas distrik atau
ditentukan dengan menghitung derivasi dc/dS dan
konstituensi dapat sama pentingnya bagi hasil akhir
membuatnya menjadi nol:
pemilu dengan jenis pemilu yang dipilih. Itulah sebabnya mengapa seluruh bagian dari situs ini
dc/dS = S 2Pa/S2 = 0
sudah dipakai untuk menganalisa ilmu tentang pembagian wilayah, lihat Sistem Pemilu yang
Hasilnya adalah 2Pa = S3, yang kemudian akan
Membatasi Distrik Pemilihan.
melahirkan model: Dari sisi yang ekstrim, batas distrik wakil tunggal dapat
S = (2Pa) 1/3
direkayasa sehingga menguntungkan sebuah partai atau kelompok tertentu. Ini sangat jelas terlihat dalam
Tentu saja, dengan model teori manapun, banyak
pemilu di Kenya pada tahun 1993 ketika perbedaan
hal-hal kecil yang tertinggal. Namun demikian,
yang sangat mencolok antara ukuran wilayah
kecocokan empirisnya cukup bagus, dan model
pemilihan yang paling besar jumlah pemilihnya 23
tersebut memberi tahu kepada kita bahwa mungkin
kali dari yang terkecil memberikan kemenangan
ada tekanan yang akan memaksa kita untuk
kepada partai yang memerintah, Persatuan Nasional
mengubah besarnya dewan perwakilan apabila
Afrika, yang memenangkan mayoritas parlemen
dewan perwakilan sebuah negara tertentu menjadi
dengan hanya 30% suara rakyat. Meskipun demikian,
terlalu besar diatas atau dibawah ramalan model
perekayasaan juga umum terjadi dalam pemerintahan
tersebut. Jika sebuah negara harus menetapkan
lokal di AS dimana partai politik yang mengontrol
besarnya dewan perwakilan sesuai dengan model
dewan legislatif negara kadang-kadang juga
ini, dan menyesuaikannya secara berkala sesuai
mengontrol pembagian wilayah.
69
KOMPONEN PERANCANGAN
Para perancang juga seringkali bekerja dengan tiga
Surat suara mungkin berstruktur kategorial atau
prinsip besar pada saat mereka menarik garis yang
ordinal, dan dapat dipusatkan pada caleg, partai, atau
membagi-bagi penduduk dalam peta:
memperbolehkan pemilih mengekspresikan pilihan antara caleg dan partai. Surat suara kategorial
Integralitas wilayah wilayah harus cukup
memaksa pemilih untuk memilih satu caleg atau
solid sebagai sebuah wilayah pada saat kita
partai, sementara surat suara ordinal memperboleh-
membicarakan wilayah atau penyebaran
kan pemilih mengekspresikan jangkauan pilihan
pemilih.
yang lebih rumit.
Kohesif perhatian ditujukan kepada kelompok masyarakat dan ciri-ciri geografis.
Seperti ditunjukkan pada Bagan Tiga, beberapa
Berkesinambungan wilayah tersebut harus
sistem pemilu memberi pilihan ordinal dalam surat
dalam suatu kesatuan yang saling
suara yang berfokus pada caleg. Misalnya, sistem
berhubungan dan tidak terpisah.
pemilihan preferensial, seperti Alternative Vote (AV) dan Single Transferable Vote (STV), lihat Alternative
Benar jika dikatakan bahwa semakin sedikit jumlah
Vote dan Single Transferable Vote, melakukannya
anggota parlemen yang dipilih, batas-batas wilayah
dengan memperbolehkan pemilih untuk menyusun
menjadi masalah yang begitu besar dan penting.
semua caleg berdasarkan urutan nomor. Demikian
Batas wilayah untuk distrik wakil tunggal merupakan
juga, Block Vote, lihat Block Vote, Two-Round System
salah satu yang paling banyak dipolitisir.
(TRS), lihat Two-Round System, dan beberapa format RP Daftar, lihat Open, Closed and Free Lists memperbolehkan pemilih untuk memisahkan pilihannya antar caleg dari partai yang berbeda, baik
Cara Pemungutan Suara
melalui pemungutan suara putaran kedua (TRS),
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
memiliki banyak suara untuk dibagikan ( Block Vote) atau melalui pilihan caleg diluar daftar partai RP
Di luar proporsionalitas, ada cara-cara pemikiran
khusus (dalam sistem RP daftar bebas).
lain mengenai bagaimana tingkah laku dari sistem
70
pemilu. Salah satu cara ialah dengan menilai
Akhirnya, beberapa sistem pemilu dapat
tingkatan pilihan pada surat suara yang diberikan
menawarkan pilihan baik surat suara kategorial
kepada seorang pemilih dalam masing-masing
maupun ordinal. Sejak 1984 surat suara STV untuk
sistem tersebut. Hal tersebut memberi kita cara
pemilihan Senat Australia telah mencakup kotak
penguraian yang sangat berbeda dalam
tiket partai yang berarti, pada saat dipilih, surat
menggambarkan perbedaan-perbedaan di antara
suara tersebut dianggap seakan-akan pemilih telah
jenis-jenis sistem pemilu.
mendaftar semua caleg menurut angka dengan
KOMPONEN PERANCANGAN
urutan yang dipilih oleh partai kesayangan mereka.
Daftar tertutup dan adaptasi Party Block dari sistem Block Vote, lihat Block Vote. Sistem pemilu dimana
Surat suara ordinal jelas-jelas menawarkan kepada
pemilih memiliki lebih dari satu suara, seperti MMP,
para pemilih tingkat pilihan yang lebih besar,
lihat Mixed Member Proportional atau sistem Paralel,
sedangkan surat suara kategorial sifatnya lebih umum;
lihat Paralel, secara logis juga meminta kemampuan
tentu saja, lebih dari tiga perempat dari seluruh sistem
untuk memisahkan suara diantara dua partai.
pemilu yang dianalisa dalam buku ini menggunakan
Bagaimanapun juga, dalam kasus-kasus ini, pilihan
kedua jenis surat suara tersebut. Pilihan langsung
atas tiap surat suara terpisah jelas-jelas merupakan
diantara caleg ditemukan dalam sistem-sistem FPTP,
jenis kategorial, meskipun efek keseluruhan dari
SNTV, dan RP Daftar terbuka, sementara pilihan
kedua surat suara tersebut adalah untuk menciptakan
kategorial diantara partai melekat dalam sistem RP
pilihan ordinal. Lihat Desain Surat Suara
Bagan Tiga : Pilihan Surat Suara Sistem Pemilu
Kategorial
Kandidat (Caleg)
Partai
Keduanya
FPTP (Kanada)
Party Block (Singapura)
Parallel (Jepang)
SNTV (Yordania)
RP Daftar Tertutup
RP Daftar Terbuka
RP Daftar-Terbuka
(Namibia)
(Denmark)
(Finlandia) Ordinal
AV (Australia)
MMP (Jerman) TRS (Mali)
TRS (Ukraina)
TRS (Perancis)
RP Daftar Panachage
Block Vote (Maldives)
(Swiss)
STV (Irlandia) Salah satu
STV (Senat Australia)
NB: contoh-contoh di dalam kurung merupakan representasi studi kasus yang menggambarkan bagaima na sistem yang berbeda bisa dikategorikan bersama dalam logika ini. © International IDEA
71
KOMPONEN PERANCANGAN
Bagaimana Mengkonversi Suara Menjadi Kursi
tertinggi (DHondt dan Sainte-Lague) dan metode
Oleh: Andrew Reynolds dan Arend Lijphart
suara RP tunggal yang dapat ditransfer, lihat Single
sisa suara terbanyak (Hare and Droop). Format Transferable Vote, hampir selalu menggunakan kuota
Dalam sistem Representasi Proporsional (RP) ada
Droop.
lima kunci formula matematika yang digunakan untuk mengubah suara menjadi kursi. Dalam sistem RP Daftar, lihat RP Daftar, terdapat metode rata-rata
Contoh setiap metode disajikan di bawah ini:
Tabel 1 Alokasi Kursi dengan Dua Formula Rata-rata Tertinggi pada Distrik dengan Enam-Anggota dan Empat Partai Partai
72
Suara
Alokasi DHondt
Total
(v)
v/1
v/2
v/3
Kursi
A
42 000
42 000 (1)
21 000 (3)
14 000 (6)
3
B
31 000
31 000 (2)
15 500 (5)
10 333
2
C
15 000
15 000 (4)
7 500
D
12 000
12 000
TOTAL
100 000
Partai
Suara
1 0
Modifikasi Alokasi Sainte-Lague
(v)
v/1.4
v/3
A
42 000
30 000 (1)
14 000 (3)
8 400
2
B
31 000
22 143 (2)
10 333 (5)
6 200
2
C
15 000
10 714 (4)
5 000
D
12 000
8 571
TOTAL
100 000
(6)
v/5
Total Kursi
1 1
KOMPONEN PERANCANGAN
Tabel 2 Alokasi Kursi dengan Dua Formula Sisa Suara Terbanyak pada Distrik dengan Enam-Anggota dan Empat Partai Partai
Suara
Kuota Hare
Kursi Kuota
(a)
Penuh
Sisa Kursi
Total Kursi
A
42 000
2.52
2
0
2
B
31 000
1.86
1
1
2
C
15 000
0.90
0
1
1
D
12 000
0.72
0
1
1
TOTAL
100 000
6.00
3
3
6
Partai
Suara
Kuota Droop
Kursi Kuota
Sisa Kursi
Total Kursi
(b)
Penuh
A
42 000
2.94
2
1
3
B
31 000
12.17
2
0
2
C
15 000
1.05
1
0
1
D
12 000
0.84
0
0
0
TOTAL
100 000
7.00
5
1
6
Mekanisme Khusus
sehingga mendorong partai-partai untuk mengajukan
Oleh: Andrew Reynolds
perempuan dan kaum minoritas untuk memperbesar kesempatan dalam pemilu. Batas representasi yang
Ada banyak cara untuk mempertinggi jumlah
sangat rendah, atau penghapusan batas representasi
perwakilan perempuan, kelompok minoritas, dan
secara keseluruhan, dalam sistem RP juga dapat
kelompok komunal. Termasuk didalamnya adalah
memfasilitasi perwakilan kelompok yang tidak
sistem pemilu Representasi Proporsional (RP) multi-
terwakili, atau yang dibawah perwakilan sampai
anggota atau semi-RP, yang menggunakan besarnya
sekarang ini. Beberapa negara RP Daftar mewajibkan
distrik yang layak untuk tujuh anggota atau lebih,
keberadaan sejumlah perempuan dalam nominasi
73
KOMPONEN PERANCANGAN
Tabel 3 Alokasi Kursi dengan Single Transferable Vote pada Distrik dengan Tiga-Anggota dan Lima Kandidat Kuota Droop = [ 100 / ( 3 + 1 ) ] + 1 = 26 Preferensi 23 surat suara P, Q, T 23 surat suara P, R, S 16 surat suara Q, R 5 surat suara R, S 20 surat suara S, T 8 surat suara T, Q, R 5 surat suara T Kandidat
Penghitungan Pertama
Penghitungan Kedua
Penghitungan Ketiga
P
46
- 20 = 26
26
Q
16
+ 10 = 26
26
R
5
+ 10 = 15
+ 8 = 23
S
20
20
20
T
13
13
- 13 = 0
Tidak dapat dipindahkan
-
0
+5=5
Kandidat yang terpilih: P, Q, and R
caleg. Seperti digambarkan dalam Ketentuan-
dengan partisipasi universal? Haruskah hak untuk
ketentuan tentang Kaum Minoritas dan Mekanisme
memilih dilengkapi dengan kewajiban hukum untuk
Khusus untuk Kaum Wanita, dalam sistem mayoritas
melaksanakannya sehingga tujuan akhirnya dapat
atau pluralitas, kursi di parlemen dapat dialokasikan
tercapai? Sementara norma sosial pemungutan suara
untuk kelompok minoritas dan komunal.
bisa dikatakan ada di banyak negara demokrasi, hampir tidak ada negara demokrasi yang
u
Pemungutan Suara Wajib
mengangkatnya menjadi kewajiban hukum warga
Oleh: Wolfgang Hirczy de Mino
negara. Bagaimanapun, hal itu merupakan pilihan yang tersedia bagi negara-negara demokrasi yang
74
Pada masa ini, hak pilih universal dianggap sebagai
baru, dan layak direnungkan sebagai sarana untuk
sebuah kondisi yang sangat diperlukan (sine qua non)
menjamin agar sebanyak mungkin warganegara ikut
dari tatacara demokratis. Tetapi, bagaimana halnya
serta dalam pemilu, yang kemungkinan akan
KOMPONEN PERANCANGAN
meningkatkan legitimasi lembaga perwakilan dan
pada dua faktor: berapa banyak non-pemilih yang
sistem politik.
dapat dimobilisir bagaimana kehadiran terlihat dalam kondisi status-quo dan efektifitas undang-
Di antara negara-negara demokrasi yang telah berdiri
undang, yang akan dipengaruhi seberapa jauh
lama, yang mewajibkan warganegaranya ikut dalam
undang-undang tersebut ditaati dan/atau seberapa
pemilu adalah Australia, Belgia, dan Luxemburg.
kuat undang-undang tersebut dipaksakan.
Negara lain yang sudah sangat mapan demokrasinya Belanda pada tahun 1970 dan Austria baru-baru
Tentu saja perolehan tertinggi dapat direalisasikan
ini mencabut persyaratan hukum tersebut setelah
sedangkan partisipasi pemilih sangatlah rendah.
memberlakukannya selama beberapa dasawarsa.
Dalam situasi dimana tingkat kehadiran pemilih
Pemungutan suara wajib juga dilakukan di Amerika
sudah tinggi karena alasan-alasan lain (misalnya,
Latin. Contohnya meliputi Argentina, Brazil, Costa
karena kondisi partisan yang kuat dan perebutan
Rica, dan Ekuador. Di beberapa negara, pemungutan
yang sangat kompetitif, atau karena norma sosial
suara sudah diwajibkan atas kehendak pemerintah-
yang telah mengakar), setiap perolehan suara karena
pemerintah sub-nasional, atau hanya diterapkan
paksaan tersebut, dilain pihak, hanya akan
pada jenis pemilu tertentu.
berpengaruh sedikit saja.
Meskipun tingkat kehadiran pemilih yang tinggi juga
Mengenai tingkat kerelaan diantara para pemilih
dapat ditemukan dalam pemungutan suara sukarela,
yang keras kepala dan alasan-alasannya, buktinya
hampir tidak ada keraguan bahwa undang-undang
masih kurang tegas. Di sejumlah negara, efektivitas
pemungutan suara wajib sangat efektif untuk
undang-undang pemungutan suara wajib jelas tidak
meningkatkan partisipasi di negara-negara yang
bergantung pada undang-undang tersebut yang
memiliki undang-undang tersebut. Hal itu dapat
secara aktif dipaksakan dan tidak bergantung juga
disimpulkan dari perbedaan kehadiran pemilih
pada hukuman yang dijatuhkan. Hal tersebut akan
dalam sebuah perbandingan antar-negara; lebih jelas
menunjukkan bahwa undang-undang pada
lagi, terdapat bukti naik-turunnya kehadiran pemilih,
hakekatnya melahirkan kerelaan; mungkin karena
tergantung apakah undang-undang pemungutan
undang-undang tersebut membantu menguatkan
suara wajib diterapkan atau tidak dalam sistem
sebuah norma sosial pemungutan suara yang
negara yang menggunakan opsi tersebut.
dijalankan oleh masyarakat secara informal tanpa memerlukan tindakan pemerintah. Meskipun
Hampir tidak mungkin membuat generalisasi
demikian, hal tersebut tidak bisa diterima begitu
mengenai persentase berapa orang yang akan
saja sebagai kepatuhan terhadap undang-undang
mengikuti pemilu dengan mewajibkan warganegara
dan demikian juga terhadap kerelaan mungkin
ikut dalam pemilu. Kenaikan kehadiran tergantung
berbeda-beda antar negara yang satu dengan yang
75
KOMPONEN PERANCANGAN
lain. Penetapan undang-undang pemungutan suara
melanggar kebebasan dasar, sedangkan rasa apatis
wajib tidak akan begitu saja menjamin tingginya
membuat mereka tidak mau memilih. Yang kedua,
tingkat kehadiran pemilih. Undang-undang
argumen dari Australia menyatakan bahwa
semacam itu mungkin juga harus diberi kemampuan
pemungutan suara wajib akan membuat partai-partai
memaksa.
politik bebas dari tanggungjawab mereka untuk berkampanye, memberi semangat, dan memotivasi
Jika tidak ada kondisi yang memungkinkan undang-
para pemilih. Keadaan semacam ini akan lebih
undang untuk membentuk sikap berdasarkan
menguntungkan partai-partai besar dibandingkan
wewenang normatifnya, keberhasilan pemungutan
dengan partai-partai kecil dan caleg independen
suara wajib mungkin bergantung pada cara
karena partai-partai tersebut mempunyai pendukung
penerapan undang-undang tersebut. Secara alami,
yang nampaknya lebih termotivasi. Pemilihan wajib
hal tersebut memerlukan tingkat kapasitas
juga berpengaruh pada biaya yang besar dan
administratif minimum tertentu di pihak negara, dan
implikasi administrasi bagi negara. Ada masalah
juga akan memerlukan biaya, meskipun seluruh atau
mengenai ketepatan daftar pemilih, informasi
sebagian biaya mungkin ditutup lewat denda-denda.
pemilih, dan mekanisme untuk menindaklanjuti
Negara-negara yang menjalankan undang-undang
sistem denda atau hukuman bagi yang tidak memilih.
pemungutan suara wajib biasanya secara khusus akan menarik denda. Beberapa akan menerapkan tindakan yang akan membuat mereka yang tidak
Hal-hal yang Harus Dipertimbangkan oleh
memilih merasa malu, atau bahkan diberi hukuman
Perancang Sistem Pemilu
untuk tidak mendapatkan pelayanan pemerintah atau keuntungan yang lain.
Pertanyaan pertama dan yang paling nyata adalah apakah rendahnya kehadiran pemilih menjadi
76
Meskipun nampaknya ada dukungan filosofis dan
masalah, atau mungkin akan menjadi masalah. Jika
praktis yang kuat, yang muncul dalam keinginan
tidak, kasus pemungutan suara wajib akan menjadi
untuk menerapkan pemungutan suara wajib,
lemah, meskipun kadang-kadang diperdebatkan
terdapat penolakan yang berarti terhadap
bahwa suatu kewajiban memilih yang secara hukum
pemungutan suara wajib tersebut secara prinsipiil
telah berurat-akar merupakan bagian dari nilai
dan dalam pelaksanaannya. Penolakan terhadap
simbolis dan mungkin bisa memperkuat norma
dasar normatif yang paling umum ialah bahwa warga
sosial pemungutan suara. Jadi, menjaga tingginya
negara seharusnya mempunyai hak untuk TIDAK
kehadiran pemilih, bahkan ketika kondisi yang
menggunakan hak pilih sebagaimana pula hak untuk
mendorong tingginya kehadiran tersebut sebelum
memilih. Beberapa warga negara memboikot pemilu
diberlakukannya pemungutan suara wajib
dengan dasar bahwa pemungutan suara wajib telah
melemah atau sama sekali menghilang.
KOMPONEN PERANCANGAN
Kedua, jika pemungutan suara wajib telah disetujui,
tapi yang menentangnya juga tidak sedikit.
ada persoalan perancangan yang lebih spesifik:
Perlawanan ideologi mungkin juga ada di negara
haruskah ketentuan mengenai pemberian suara
yang tadinya komunis, yang telah mewarisi
diwujudkan dalam konstitusi atau undang-undang?
pemaksaan partisipasi massa dalam kegiatan-
Haruskah pemungutan suara hanya dinyatakan
kegiatan negara.
sebagai suatu tugas warga negara (seperti dalam konstitusi Italia), atau diberlakukan sebagai suatu
Bagaimanapun juga, pada akhirnya semua
kewajiban warga negara yang telah disetujui, seperti
pemerintah mengandalkan pemaksaan untuk
di Australia? Seandainya ada, sanksi apa yang harus
mendukung kebijakan-kebijakan yang secara sosial
diberikan, dan harus diterapkan dalam kondisi yang
sangat diperlukan dan untuk menjamin ketaatan
bagaimana? Dalam banyak yurisdiksi, sanksi yang
orang pada hukum. Bahkan yang lebih penting lagi,
terdapat dalam undang-undang sebenarnya tidak, atau
banyak keberatan-keberatan yang pemerintah
hanya jarang-jarang, diterapkan. Alasan-alasan legal
terapkan dan yang diterima masyarakat sebagaimana
apakah (misalnya sakit, kendala fisik, ketidakhadiran
adanya, seperti pajak, wajib militer, dan bahkan wajib
karena perjalanan) yang harus dimaafkan? Haruskah
belajar, yang ternyata lebih berat, lebih banyak
kelompok-kelompok masyarakat tertentu orang yang
menyita waktu, dan lebih mengganggu, daripada
buta huruf, orang lanjut usia dibebaskan dari
kedatangan warga negara secara berkala ke TPS.
kewajiban tersebut? Demikian juga ada pertimbangan
Karena pemilu dianggap penting, rasa tidak nyaman
administratif dan finansial: dapatkah orang yang tidak
yang sepenuhnya bersifat pribadi nampaknya harus
memilih diidentifikasi dan dijadikan sasaran
dikalahkan demi kepentingan sosial yang harus
penegakan hukum secara efisien dan efektif? Jika
ditegakkan. Juga perlu dicatat bahwa dengan
didenda, apakah kebanyakan pelanggar mampu
administrasi pemilu dan metode pemungutan suara
membayar? Haruskah sanksi alternatif diberikan
yang konvensional, bagaimanapun juga warga negara
sebagai pengganti denda? Jika ya, format apa yang
sesungguhnya tidak dapat dipaksa untuk memilih,
harus dipakai? Dapatkah sistem pelaksanaannya
karena
dengan pembiayaan sendiri, dengan mengembalikan
disalahgunakan. Satu-satunya yang bisa dipaksakan
biayanya?
oleh negara terhadap warga-negaranya adalah
ditakutkan
pilihan
mereka
bisa
kehadiran, yang mengarah ke pendapat beberapa Ketiga, sebelum pemungutan suara wajib mulai
akademisi bahwa kita berbicara tentang kehadiran
diterapkan, keberatan-keberatan normatif maupun
wajib daripada pemungutan suara wajib. Undang-
politik harus dibicarakan secara efektif. Hak abstain
undang Belanda berlaku secara tertulis sedemikian
sering ditegaskan di Amerika Serikat, dan dapat
rupa hanya untuk mewajibkan kehadiran.
diterangkan berkenaan dengan individualistiknya dan kebudayaan politik yang berfokus pada hak-hak,
Keberatan-keberatan mungkin juga digerakkan oleh
77
KOMPONEN PERANCANGAN
pertimbangan-pertimbangan untung rugi partisan.
sistem tersebut, bahkan mungkin dengan konsensus.
Studi perbandingan di sejumlah negara telah
Paling tidak, selama salah satu partai tidak
menunjukkan kecondongan kelas-kelas dalam hal
mempunyai keuntungan mobilisasional yang jelas
partisipasi pemilu. Jika undang-undang pemungutan
di bawah rezim pemungutan suara sukarela, yang
suara wajib berhasil menaikkan kehadiran pemilih,
akan dinetralisir oleh pemungutan suara wajib.
partai-partai kiri/oposisi mungkin secara tidak proporsional tetap akan beruntung. Partai-partai yang
Akhirnya, ada catatan mengenai efek-efek
mendapatkan dukungan dari segmen-segmen pemilu
sampingnya. Harus dicatat bahwa pemungutan suara
yang secara sosial dan ekonomi menguntungkan,
wajib mungkin sekali akan meningkatkan persentase
sebaliknya, mungkin menderita kekalahan dalam
surat suara yang tidak sah dikarenakan kerusakan yang
pembagian suara. Tidak mengejutkan bahwa soal
disengaja dan surat suara yang dibiarkan kosong,
semacam itu juga secara jelas muncul dalam
sebagai bentuk protes. Akan tetapi, hal tersebut bukan
perdebatan akhir-akhir ini tentang apakah akan
merupakan argumen yang persuasif untuk menolak
melanjutkan pemungutan suara wajib di negara-
pemungutan suara wajib, dikarenakan dua alasan.
negara yang memberlakukannya, terutama di Belgia
Pertama, bukti-bukti menunjukkan bahwa naiknya
dan Australia.
kehadiran pemilih melampaui naiknya jumlah surat suara yang tidak sah, jadi ada keuntungan yang
78
Ada argumen pragmatis untuk pemungutan suara
diperoleh dalam hal partisipasi. Kedua, bahkan surat
wajib yang mungkin menarik partai-partai politik,
suara yang tidak sah pun dapat memiliki fungsi yang
khususnya dalam situasi dimana sistem partai belum
berguna. Tentu saja, di bawah rezim yang menganut
dikonsolidasi. Ketika negara merasa bertanggung-
pemungutan suara wajib, pencoblosan surat suara
jawab untuk menghadirkan pemilih di tempat
yang tidak sah mungkin menjadi suatu alternatif yang
pemungutan suara (TPS), partai-partai dan para
membawa pesan politik (tidak-satupun-dari-pilihan-
kandidat dapat memfokuskan diri untuk
diatas, seperti yang terjadi sebelumnya). Jelas-jelas
mempromosikan program-program mereka dan
lebih mudah untuk menginterpretasikan, yang
dalam mempengaruhi para pemilih yang pilihannya
membutuhkan tindakan positif, dibandingkan dengan
belum mantap, daripada menghamburkan energi
ketidakhadiran yang merupakan suatu kegagalan
mereka dalam menarik pemilih untuk datang. Hal
dalam berpartisipasi. Lebih lanjut lagi, mereka yang
tersebut merupakan alasan mengapa pengenalan
tidak menggunakan surat suara dengan baik akan tetap
pemungutan suara wajib di Australia pada awal abad
menjadi peserta yang berada dalam sistem tersebut,
ini agak tidak kontroversial. Sosialisasi biaya, dan
yang menggunakan surat suara sebagai sarana untuk
keuntungan yang diberikan untuk partai-partai
mengkomunikasikan ketidak-senangan. Meskipun
politik membuat proposalnya secara politik menjadi
tidak memilih bisa dengan mudah dikategorikan
lebih cocok, yakni mempermudah diterimanya
sebagai tanda kepuasan diri atau sikap yang apatis,
KOMPONEN PERANCANGAN
peningkatan persentase surat suara yang tidak sah di
Perwakilan-perwakilan dari kursi-kursi khusus
bawah rezim pemungutan suara wajib dapat berfungsi
tersebut biasanya dipilih dengan cara yang kurang
sebagai indikator bahwa kekhawatiran dari segmen
lebih sama dengan pemilihan anggota parlemen yang
publik yang sedang tumbuh tidak diperhatikan oleh
lain, tapi kadang-kadang dipilih hanya oleh anggota
para politisi.
komunitas minoritas khusus seperti yang telah diatur dalam undang-undang pemilu. Meskipun seringkali dianggap sebagai kebaikan normatif untuk mewakili
u
Ketentuan-Ketentuan tentang
kepentingan komunitas kecil, ada yang berpendapat
Kaum Minoritas
bahwa strategi yang lebih baik adalah merancang
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
struktur, yang secara alami dapat mengembangkan parlemen representatif, daripada melalui kewajiban
Kursi-kursi Khusus
hukum. Kursi-kursi kuota dapat mengembangkan kebencian populasi mayoritas dan menimbulkan
Kursi-kursi khusus merupakan satu cara untuk
ketidakpercayaan di antara berbagai macam
meyakinkan keterwakilan kelompok minoritas
kelompok budaya.
tertentu dalam parlemen. Kursi parlemen dikhususkan untuk minoritas agama atau etnis yang dapat
Sebagai ganti kursi-kursi khusus formal, daerah-
diidentifikasi di negara-negara dengan berbagai
daerah bisa diberi perwakilan lebih dari yang
keanekaragaman seperti di:
seharusnya untuk memberikan kemudahan kepada perwakilan kelompok minoritas yang telah
Yordania (Kristen dan Circassian),
berkembang. Contohnya yang terjadi di Inggris,
India (suku-suku dan kasta-kasta asli),
dimana Skotlandia dan Wales mempunyai kelebihan
Pakistan (minoritas non-Islam),
anggota legislatif di Majelis Rendah ( House of
Selandia Baru (Maori),
Commons) Inggris dibandingkan yang seharusnya
Kolombia (komunitas kulit hitam dan
menjadi hak mereka jika hanya besarnya populasi
penduduk asli),
yang dijadikan kriteria. Kasus yang sama terjadi di
Kroasia (minoritas Hungaria, Italia, Ceko,
daerah pegunungan Nepal. Kemungkinan lain adalah
Slovakia, Ruthenia, Ukraina, Jerman, dan
sistem best loser (kalah terbaik) yang dipakai di
Austria),
Mauritius, lihat Mauritius, dimana beberapa caleg
Slovenia (minoritas Hungaria dan Italia),
yang kalah yang mempunyai perolehan suara
Taiwan (komunitas penduduk asli),
tertinggi, yang berasal dari kelompok etnis tertentu
Samoa Barat (minoritas non-pribumi),
diberi jatah kursi-kursi parlemen untuk me-
Nigeria (Taurag), dan Otoritas Palestina
nyeimbangkan perwakilan etnis secara keseluruhan.
(Kristen dan Samaria).
Batasan-batasan wilayah pemilihan juga dapat
79
KOMPONEN PERANCANGAN
dimanipulasi untuk tujuan tersebut. Undang-Undang
yang berbeda-beda, karena tidak adanya insentif
Hak Memilih di Amerika Serikat pada masa lampau
untuk penggabungan politis di antara komunitas-
mengijinkan pemerintah memetakan distrik-distrik
komunitas. Persoalan mengenai bagaimana
bagus dan aneh dengan satu-satunya tujuan untuk
mendefinisikan anggota kelompok tertentu, dan
menciptakan distrik mayoritas Kulit Hitam,
bagaimana membagi pemilih secara adil, juga penuh
Amerika Latin, atau Asia-Amerika; hal ini dapat
dengan kesulitan. Misalnya, di India, pemilih terpisah,
disebut affirmative gerrymandering (kesempatan
yang telah ada di bawah peraturan kolonial untuk
curang kepada suatu partai politik). Meskipun
Muslim, Kristen, Sikh dan lainnya dihapuskan pada
demikian, manipulasi sistem pemilu apapun untuk
saat kemerdekaan, meskipun beberapa kursi khusus
melindungi perwakilan minoritas jarang bersifat
tetap ada untuk mewakili suku-suku dan kasta-kasta
kontroversial, lihat Amerika Serikat: Minoritas Etnis
asli. Sistem daftar-komunal sejenis yang digunakan
dan Distrik Wakil Tunggal.
dalam waktu yang berbeda-beda di Pakistan, Cyprus, dan Zimbabwe juga telah dihilangkan. Tanpa
Perwakilan Komunal
memperhatikan sejarah kontroversialnya, Fiji tetap memilih parlemennya dari daftar komunal terpisah
Sejumlah kelompok etnis yang heterogen memilih
untuk suku asli Fiji, Indian, dan pemilih umum.
konsep kursi khusus untuk pengembangan logisnya. Kursi tidak hanya dibagi dalam sebuah basis
Salah satu contoh utama dari sebuah sistem daftar-
komunal, tetapi keseluruhan sistem perwakilan
komunal yang tersisa di antara negara-negara
parlemen juga berdasar pada pertimbangan komunal.
demokrasi jaman sekarang ini adalah daftar terpisah
Hal tersebut biasanya berarti bahwa setiap komunitas
fakultatif bagi pemilih Maori di Selandia Baru, lihat
yang telah ditetapkan memiliki daftar pemilu
Selandia Baru: Sebuah Negara Demokrasi
mereka sendiri, dan hanya memilih kelompoknya
Westminster Berpindah ke Sistem RP. Pemilih
sendiri untuk ditempatkan di Parlemen. Akan
Maori dapat memilih berada dalam daftar pemilu
tetapi, dalam beberapa kasus, seperti Fiji tahun
nasional atau daftar Maori khusus, yang memilih
1970-1987, pemilih tidak hanya memilih caleg dari
lima anggota legislatif Maori di Parlemen. Akan
komunitas mereka saja tapi juga beberapa caleg
tetapi, bisa dikatakan bahwa hasil pemilu RP pertama
nasional lainnya.
di Selandia Baru tahun 1996 telah melemahkan dasar pemikiran sistem komunal: dua kali lebih banyak
80
Hampir semua pengaturan daftar-komunal tidak
anggota legislatif Maori dipilih dari daftar umum
dipakai lagi setelah jelas bahwa para pemilih
dibandingkan dari daftar Maori khusus. Fiji juga
komunal, meskipun menjamin keterwakilan
beralih dari sistem daftar komunal ke kompetisi
kelompok, sering mendapati efek yang bertentangan
pemilu yang lebih terbuka untuk mendukung
yang merusak jalur akomodasi di antara kelompok
perkembangan sistem politik multi-etnis.
KOMPONEN PERANCANGAN
u
Mekanisme Khusus untuk Kaum Wanita
caleg parlemen. Ini merupakan mekanisme paling
Oleh: Andrew Reynolds
umum yang digunakan untuk mempromosikan perempuan dalam kehidupan politik, dan telah
Ada beberapa cara untuk meyakinkan bahwa
digunakan dengan tingkat kesuksesan yang
perempuan terwakili dalam parlemen. Pertama, ada
bermacam-macam di seluruh dunia; oleh ANC di
kuota-kuota menurut undang-undang dimana
Afrika Selatan, PJ dan UCR di Argentina, CONDEPA
perempuan harus memperoleh paling sedikit suatu
di Bolivia, PRD di Meksiko, partai-partai buruh di
proporsi minimum dari perwakilan yang dipilih. Hal
Australia dan Inggris, dan di seluruh Skandinavia.
ini terjadi pada beberapa kasus, seperti: Italia, dimana
Digunakannya daftar caleg perempuan saja oleh
perempuan harus memperoleh 50% dari surat suara
Partai Buruh pada saat Pemilu Inggris tahun 1997
Representasi Proporsional (RP), Argentina (30%), dan
hampir melipatgandakan jumlah anggota legislatif
Brazil (20%). Hal tersebut juga telah diusulkan untuk
perempuan, dari 60 menjadi 119.
Majelis Rendah India (Lok Sabha). Kuota-kuota semacam itu biasanya dirasakan sebagai mekanisme
Kursi-kursi khusus juga telah disisihkan untuk
transisional untuk menempatkan dasar bagi
perempuan di Taiwan dan negara-negara lain. Sekali
penerimaan yang lebih luas atas perwakilan
lagi, sebagaimana dengan semua kursi khusus
perempuan.
tersebut, mekanisme-mekanisme ini membantu menjamin perempuan untuk terpilih, tapi beberapa
Kedua, undang-undang pemilu dapat mewajibkan
perempuan membantah bahwa kuota-kuota akhirnya
partai-partai untuk mengisi sejumlah caleg
menjadi sebuah jalan untuk menenangkan, dan pada
perempuan; ini merupakan kasus dalam sistem RP
akhirnya menyuruh perempuan berhenti berperan-
di Belgia dan Namibia, sementara di Argentina ada
serta. Terpilih sebagai seorang anggota legislatif tidak
ketentuan ekstra bahwa perempuan harus
berarti diberi wewenang membuat-keputusan
ditempatkan di posisi yang dapat menang dan tidak
substantif, dan di beberapa negara, anggota parlemen
di urutan terakhir daftar partai. Di Nepal, 5% caleg
perempuan, khususnya yang dipilih dari kursi
distrik wakil tunggal harus perempuan.
khusus atau istemewa, tidak diberi tanggungjawab membuat-keputusan yang sesungguhnya. Lihat
Ketiga, partai-partai politik mungkin memakai kuota
Persyaratan Caleg (ACE Project\Legislative
informal mereka sendiri untuk perempuan sebagai
Framework).
81
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
Oleh: Andrew Reynolds
Karakteristik yang paling menonjol dari sistem
Inggris Raya, sistem ini juga dipakai di Kanada, India,
mayoritas-pluralitas adalah bahwa sistem tersebut
Selandia Baru, dan Amerika Serikat. Meskipun
hampir selalu menerapkan distrik wakil tunggal.
demikian, Selandia Baru mengubah sistemnya
Dalam sistem FPTP, kadang kala disebut sistem
menjadi sistem MMP ( Mixed Member Proportional)
distrik wakil tunggal pluralitas. Disini pemenangnya
dari kelompok sistem Representasi Proporsional
adalah caleg yang memperoleh suara terbanyak,
pada tahun 1993 (lihat Selandia Baru: Sebuah Negara
tetapi tidak harus memperoleh suara mayoritas
Demokrasi Westminster Berpindah ke Sistem RP).
absolut (lihat First Past the Post ). Bila sistem ini digunakan dalam sistem distrik wakil majemuk,
FPTP juga digunakan di beberapa negara Karibia;
sistem ini menjadi Sistem Block Vote (lihat Block
digunakan oleh Belize dan negara yang sebelumnya
Vote). Para pemilih memiliki suara sebanyak kursi
disebut Guyana di Amerika Latin; oleh sepuluh
yang akan diisi, dan caleg yang mendapatkan suara-
negara Asia (termasuk Pakistan, Bangladesh, Nepal
suara terbanyak akan mendapatkan kursi, dengan
dan Malaysia); dan oleh banyak negara-negara
tidak mengindahkan persentase suara yang
kepulauan kecil di Pasifik Selatan. Delapan belas
sebenarnya mereka peroleh. Sistem-sistem
negara Afrika, kebanyakan bekas koloni Inggris,
mayoritas, seperti dalam Sistem Alternative Vote (AV)
menggunakan sistem FPTP. Jadi secara keseluruhan,
Australia (lihat Alternative Vote) dan Sistem Dua
diantara 212 negara dan wilayah terkait (lihat
Putaran (TRS) model Perancis (lihat Sistem Dua
Distribusi Sistem Pemilu di Dunia), enampuluh
Putaran), mencoba untuk memastikan bahwa caleg
delapan hanya sedikit dibawah sepertiga
yang menang adalah yang memperoleh suara
menggunakan sistem FPTP.
mayoritas absolut (yaitu lebih dari limapuluh persen). Setiap sistem tersebut, pada dasarnya,
Dalam sistem FPTP, caleg yang menang adalah yang
menggunakan pilihan kedua pemilih agar dapat
mendapatkan suara terbanyak. Secara teoritis,
menghasilkan pemenang mayoritas, jika ia tidak
seorang caleg dapat dipilih dengan dua suara saja,
dapat dihasilkan dalam putaran pertama pemilihan.
jika caleg-caleg yang lain hanya mendapatkan satu suara. Perubahan terhadap sistem ini menghasilkan sistem Block Vote, TRS, atau Single Non-Transferable Vote (SNTV), dan sistem ini akan dibicarakan lebih
First Past The Post (FPTP)
rinci dalam Block Vote, Two-Round System, dan Single
Oleh: Andrew Reynolds
Non-Transferable Vote (SNTV). Meskipun demikian, sebuah varian lain yang dapat juga digolongkan
82
Sampai saat ini, sistem First Past the Post (FPTP)
sebagai FPTP digunakan di Nepal pada awal tahun
dipakai di Inggris Raya dan di negara-negara yang
1990-an. Ini dilakukan karena rendahnya tingkat
secara historis dipengaruhi oleh Inggris. Disamping
kemampuan baca tulis di kebanyakan daerah
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
pemilihan, para caleg berkompetisi di bawah simbol
tersingkir, dan hampir tidak pernah
partai, bukan secara individual. Para pemilih memi-
mencapai batas dukungan rakyat, dimana
lih partai, bukan memilih caleg. Caleg, bila mau,
suara nasional mencapai persentase kursi
dapat bertarung di lebih dari satu distrik. Seorang
parlemen yang relatif sama banyaknya
caleg yang terpilih untuk mengisi dua kursi atau lebih
dengan partai-partai lain.
harus memilih distrik mana yang akan mereka wakili. Pemilihan ulang di beberapa daerah dilaku-
kan untuk mengisi kursi-kursi yang masih kosong.
Sistem ini akan memunculkan pemerintahan partai tunggal. Bonus kursi untuk partai-partai besar yang berlaku dibawah
Lihat studi-studi kasus berikut ini: Inggris: Percobaan
sistem FPTP (yaitu, misalnya, dimana
Sistem Pemilu di Tempat Kelahiran FPTP, Sistem
sebuah partai memenangkan 45% suara
Pemilu Kanada: Sebuah Studi Kasus, India - FPTP
nasional tetapi mendapatkan 55% kursi
dalam Garis Besar dan Papua Nugini.
parlemen) berarti bahwa pemerintahan koalisi akan jarang terjadi. Keadaan ini merupakan segi positif karena menyebabkan
u
First Past the Post Segi Positif
kabinet terlepas dari keharusan bernegosiasi
Oleh: Andrew Reynolds
dengan partner koalisi partai-partai kecil.
First Past the Post (FPTP), seperti sistem pemilu
Sistem ini akan memunculkan oposisi di
mayoritas-pluralitas yang lain, dipertahankan
parlemen yang seimbang. Secara teoritis, sisi
pertama-tama karena kesederhanaannya dan
lain dari pemerintahan satu partai yang kuat
kecenderungannya menghasilkan caleg yang terkait
adalah bahwa oposisi juga memperoleh kursi
dengan wilayah geografis tertentu. Berikut ini adalah
yang cukup untuk melaksanakan fungsi
segi-segi positif FPTP yang sering disebut-sebut:
kontrol yang kritis, dan dapat membawakan dirinya sebagai calon pengganti yang riil bagi
Sistem ini memberikan opsi yang tegas bagi
pemerintahan saat itu.
pemilih antara dua partai besar. Kekurangan alamiah yang dihadapi oleh partai-partai
Sistem ini memberikan keuntungan bagi
ketiga dan minoritas pada sistem FPTP
partai-partai politik terbuka. Dalam
dalam banyak hal membuat sistem kepartai-
masyarakat yang secara etnis dan
an bergerak kepada adanya sebuah partai
kewilayahan terbagi begitu tajam, FPTP
kiri dan sebuah partai kanan. Dan kedua
dipandang sebagai sebuah sistem yang dapat
partai
dalam
mendorong tempat penampungan, yang
memerintah. Partai-partai ketiga kadang kala
mencakup banyak unsur di masyarakat,
tersebut
bergantian
83
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
terutama bila hanya ada dua partai besar dan
akuntabilitas perwakilan yang sebenarnya
ada banyak sekali kelompok sosial yang
bergantung pada pemilih di suatu daerah
berbeda-beda. Partai-partai ini kemudian
yang mengetahui siapa wakil mereka, dan
dapat mencalonkan susunan caleg yang
yang memiliki kemampuan untuk memilih
bermacam ragam untuk pemilu. Misalnya,
atau tidak memilih lagi, pada saat pemilu.
dalam sistem FPTP di Malaysia, koalisi yang
Beberapa analis berpendapat bahwa
memerintah merupakan gerakan terbuka,
akuntabilitas geografis ini sangat penting
dan mencalonkan caleg etnis Cina di daerah
di masyarakat agraris dan negara-negara
yang didominasi orang Melayu dan
berkembang (lihat Memastikan Akuntabilitas
sebaliknya.
Pemerintah dan Wakil Rakyat).
Sistem ini akan menyingkirkan partai
Sistem ini memungkinkan para pemilih
ekstrim dari perwakilan di parlemen. Kecuali
untuk memilih orang daripada sekedar
partai kelompok kecil ekstrim tersebut
partai. Pada saat yang sama, para pemilih
terkonsentrasi secara geografis, kecil sekali
dapat menilai kinerja masing-masing caleg,
kemungkinannya partai tersebut akan
bukan sekedar menerima daftar caleg yang
memperoleh kursi di parlemen dalam sistem
diajukan oleh sebuah partai, seperti yang
FPTP. Ini sangat berlawanan dengan situasi
terjadi dalam sistem pemilu berdasarkan
dimana sistem Representasi Proporsional
Representasi Proporsional Daftar.
(RP) murni, dimana satu persen suara nasional dapat memberikan wakil di
parlemen.
Sistem ini memberikan kesempatan kepada caleg independen yang disukai rakyat untuk dapat terpilih. Ini terutama penting dalam
Sistem ini akan mempertahankan hubungan
sistem kepartaian yang sedang tumbuh,
antara konstituen dengan para wakilnya di
dimana kehidupan politik bergerak di
parlemen. Barangkali segi positif yang paling
seputar keluarga besar, klan, atau hubungan
sering disebut dari sistem FPTP ini adalah
keluarga, dan tidak berdasarkan organisasi
bahwa sistem ini akan memunculkan
partai politik yang kuat.
parlemen yang lebih berdasarkan unsur wilayahnya: anggota parlemen mewakili
84
Akhirnya, sistem FPTP secara khusus
daerah tertentu di kota besar, kota kecil dan
diminati karena kesederhanaannya dan
wilayah-wilayah lainnya daripada hanya
sangat mudah dimengerti. Suara yang sah
mewakili simbol partainya. Banyak
hanya
pendukung FPTP ini berpendapat bahwa
disamping nama atau simbol seorang caleg,
memerlukan
sebuah
tanda
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
dan jumlah caleg di kertas suara biasanya
Mengesampingkan Minoritas dari
sedikit,
Perwakilan yang Adil
dengan
demikian
akan
mempermudah penghi-tungan suara oleh para petugas pemilu.
Yang lazim terjadi dalam sistem FPTP, partai-partai politik memasang caleg yang paling dapat diterima secara luas di daerah tersebut agar sebagian besar
u
First Past the Post Segi Negatif Oleh: Andrew Reynolds
Semua sistem mayoritas-pluralitas, dimana First Past the Post (FPTP) menjadi sistem yang paling banyak disalahkan, dikritik karena alasan-alasan dibawah ini: Mengesampingkan Partai-Partai Kecil dari Perwakilan yang Adil
pemilih tidak apriori dengan caleg tersebut. Dengan demikian, di AS atau Inggris sangat jarang terjadi seorang caleg kulit hitam dicalonkan oleh sebuah partai besar di daerah yang mayoritas penduduknya adalah orang kulit putih. Ada bukti yang kuat bahwa minoritas etnis dan ras sangat kecil kemungkinannya memperoleh perwakilan dalam parlemen yang dipilih dengan cara FPTP. Akibatnya, apabila perilaku dalam memilih seperti itu benar-benar berkaitan erat dengan pembagian etnis, dan perwakilan minoritas yang tidak tertampung dalam
Disini kami memakai kata adil yang berarti bahwa
parlemen, akhirnya akan menjadi faktor yang dapat
sebuah partai yang memenangkan sekitar 10 persen
menjadikan sistem politik tidak stabil secara
suara seharusnya memenangkan kurang lebih sepuluh
keseluruhan. (lihat AS: Minoritas Etnis dan Distrik
persen kursi parlemen. Dalam pemilu di Inggris tahun
Wakil Tunggal).
1983, Aliansi Partai Sosial Demokratik-Partai Liberal memenangkan duapuluh lima persen suara, tetapi hanya memperoleh tiga persen kursi parlemen. Dalam pemilu tahun 1981 di Selandia Baru, Partai Kredit Sosial memenangkan duapuluh satu persen suara, tetapi hanya memperoleh dua persen kursi. Pada pemilu tahun 1989 di Botswana, Front Nasional Botswana memenangkan 27 persen suara, tetapi hanya memperoleh sembilan persen kursi. Kejadian seperti ini sering terulang dalam sistem FPTP (lihat Inggris: Percobaan Sistem Pemilu di Tempat Kelahiran FPTP dan Selandia Baru: Sebuah Negara Demokrasi Westminster Berpindah ke Sistem RP).
Mengesampingkan Wanita dari Parlemen Sindrom caleg yang paling banyak diterima juga mempengaruhi kemampuan wanita untuk memperoleh kursi parlemen, karena seringkali kemungkinan mereka dipilih menjadi caleg sangat kecil dalam struktur partai yang didominasi oleh lakilaki. Di seluruh dunia, bukti menunjukkan bahwa kemungkinan wanita untuk terpilih dalam sistem mayoritas-pluralitas lebih kecil dibandingkan dalam sistem representasi proporsional. Studi tahunan Uni Parlemen Dunia (IPU) mengenai Wanita di
85
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
Parlemen pada tahun 1995 mendapati bahwa wanita
daerah dimana suatu partai memenangkan semua,
rata-rata mengisi sebelas persen kursi parlemen
atau hampir semua, kursi parlemen melalui
negara-negara demokrasi mapan yang menggunakan
perolehan suara mayoritas di daerah tersebut. Hal
sistem FPTP, tetapi angka tersebut menjadi dua kali
ini akan meminggirkan minoritas di daerah tersebut
lipat, yakni duapuluh satu persen, di negara-negara
dari perwakilan dan memperkuat persepsi bahwa
yang menggunakan sistem representasi proporsional.
politik adalah medan perang yang menjelaskan siapa
Kejadian seperti ini juga terlihat di negara-negara
anda dan dimana anda tinggal, daripada apa yang
demokrasi baru, terutama di Afrika.
anda yakini. Ini sudah lama menjadi argumentasi penolakan di Kanada terhadap sistem FPTP (lihat
Mendorong Tumbuhnya Partai-Partai Etnis Dalam beberapa situasi, FPTP dapat mendorong partai-partai mendasarkan kampanye dan platform
Sistem Pemilu Kanada: Sebuah Studi Kasus). Menyebabkan Banyak Suara Terbuang
kebijakannya pada konsep klan, etnis, ras, atau
Suara yang tidak memberikan kontribusi pada
kedaerahan yang mengandung permusuhan. Dalam
terpilihnya salah satu caleg sering disebut suara
pemilu multi partai Malawi pada tahun 1994, sebuah
terbuang. Hubungannya dengan kekuatan daerah
sejarah penjajahan kolonial, kegiatan misionaris, dan
di atas adalah banyaknya suara yang terbuang, di
Chewa-isasi budaya nasionalnya oleh Hastings
saat pendukung partai-partai kecil mulai merasa
Banda secara bersama-sama menumbuhkan benih-
bahwa mereka tidak mempunyai harapan untuk
benih konflik regional yang berkaitan erat dengan, dan
dapat memilih caleg yang mereka inginkan. Ini,
sekaligus bersilangan dengan perbatasan etnis yang
secara khusus, berbahaya bagi negara-negara
sudah ada sebelumnya. Orang yang tinggal di daerah
demokrasi baru, dimana ketidaksukaannya terhadap
Selatan memilih Front Demokratis Bersatu pimpinan
sistem politik akan meningkatkan kemungkinan para
Bakili Muluzi, yang di daerah Tengah memilih Partai
ekstrimis memobilisasi gerakan anti sistem tersebut.
Kongres Malawi pimpinan Hastings Banda, dan yang di sebelah Utara memilih Aliansi Demokrasi pimpinan
Tidak Tanggap terhadap Perubahan yang Terjadi
Chakufwa Chichana. Tidak ada insentif bagi partai-
dalam Opini Masyarakat
partai politik untuk beraksi di luar daerah asal maupun di luar basis budaya politisnya. Membesar-besarkan Kekuatan Daerah
86
Sebuah pola dukungan yang tergantung pada suatu wilayah tertentu dalam pemilu sebuah negara berarti bahwa partai tersebut dapat tetap mempertahankan kontrol eksekutif eksklusif meskipun dukungan
Ini terjadi apabila sebuah partai memenangkan
masyarakat menurun secara drastis. Di beberapa
semua kursi di sebuah propinsi atau distrik. Dalam
negara demokratis yang menganut sistem FPTP,
beberapa situasi, FPTP cenderung menciptakan
turunnya enampuluh persen menjadi empatpuluh
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
persen dukungan suara terhadap partai populer
memilih caleg tanpa mempertimbangkan afiliasi
secara nasional, dapat mencerminkan turunnya
partainya. Dalam sistem BV, para pemilih dapat
delapanpuluh persen menjadi enampuluh persen
menggunakan sebanyak mungkin, atau sesedikit
perolehan kursi, yang sama sekali tidak mempe-
mungkin, pilihan yang mereka maui. Sejak bulan
ngaruhi posisinya yang dominan. Kecuali perubahan
September 1997, Otoritas Palestina, Bermuda, Fiji,
kursi parlemen sangat kompetitif, sistemnya dapat
Laos, and Virgin Island Amerika, Muangthai,
tidak peka terhadap perubahan dalam opini publik.
Maldivia, Kuwait, Filipina, dan Mauritius, semua menggunakan sistem pemilu BV. Sistem ini juga
Rawan terhadap Manipulasi dalam Pembagian
dipakai di Yordania pada tahun 1989. (lihat Yordania
Wilayah Pemilihan
Desain Sistem Pemilu di Dunia Arab) dan di
Setiap sistem dengan distrik wakil tunggal sangat rawan terhadap manipulasi pembagian wilayah, misalnya seperti gerrymandering (pembagian daerah pemilihan yang tidak adil - lihat Indeks Pemetaan Distrik Pemilihan). Ini nampak sangat jelas pada
Mongolia pada tahun 1992, tetapi kemudian diubah karena tidak puas dengan hasilnya. Sejumlah kursi di Majelis Rendah Inggris, dan khususnya kursi-kursi untuk Universitas, dipilih melalui cara BV sampai tahun 1945.
pemilu Kenya pada tahun 1993 ketika perbedaan ukuran wilayah pemilihan yang sangat besar daerah pemilihan yang paling besar memiliki 23 kali jumlah pemilih daerah pemilihan yang terkecil memberikan kemenangan mayoritas bagi Partai Persatuan Nasional Afrika Kenya (KANU) yang memerintah. Partai tersebut memenangkan mayoritas kursi parlemen dengan hanya memperoleh dukungan tigapuluh persen suara.
Party Block Vote (PB) Untuk pemilihan sejumlah anggota parlemen (untuk semua di Djibouti dan Lebanon, dan untuk kebanyakan kursi di Singapura, Tunisia, dan Senegal), lima negara tersebut menggunakan sebuah sistem pemilu antara sistem FPTP dan BV yang disebutkan di atas. Kami menamai sistem tersebut Party Block Vote (PB). Seperti dalam sistem FPTP, para pemilih biasanya memilih satu suara, tetapi tidak persis
Block Vote (BV)
seperti sistem FPTP, ada distrik wakil majemuk dan
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
para pemilih memilih partai, bukan caleg. Partai yang memenangkan sebagian besar suara akan mengambil
Blok Vote sebenarnya adalah penggunaan FPTP (lihat
semua kursi di distrik tersebut, dan semua yang
First Past the Post ) dalam distrik wakil majemuk. Para
terdaftar sebagai caleg di sana benar-benar dipilih.
pemilih diberi kesempatan untuk memilih sebanyak
Seperti dalam sistem FPTP, tidak ada keharusan
kursi yang akan diisi, dan biasanya mereka bebas
untuk memenangkan suara mayoritas suara.
87
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
Di beberapa negara, PB digunakan untuk menjaga
u
Block Vote-Segi Positif Oleh: Andrew Reynolds
keseimbangan perwakilan etnis, karena sistem ini memungkinkan partai-partai politik mengajukan caleg dengan latar belakang etnis yang berbeda-
BV sering dianggap sebagai hal yang positif karena
beda untuk pemilu. Di Lebanon, misalnya, setiap
dapat mempertahankan peluang para pemilih untuk
daftar caleg yang diajukan partai politiknya harus
dapat memilih caleg secara individual, dan sekaligus
terdiri dari campuran caleg yang terdiri dari
memungkinkan mencakup wilayah yang secara
berbagai macam etnis. Di Singapura, ada berbagai
geografis cukup luas. BV dapat juga menekankan
macam distrik wakil tunggal dan wakil majemuk.
pentingnya peran partai-partai politik dan memper-
Meskipun Anggota Parlemen untuk kursi wakil
kuat partai-partai yang menunjukkan kepaduan dan
tunggal dipilih berdasarkan sistem FPTP,
kemampuan organisasinya.
kebanyakan anggota parlemen dipilih berdasarkan distrik wakil majemuk, yang dikenal sebagai
Keuntungan dari Party Block Vote adalah:
Daerah-daerah Pemilihan Perwakilan Kelompok (Group Representation Constituencies), dimana
Mudah penggunaannya,
masing-masing menghasilkan antara tiga sampai
Mendorong tumbuhnya partai-partai yang
enam anggota terpilih dari setiap daftar partai atau
kuat,
daftar caleg. Dari calon-calon yang diajukan
Memberikan kesempatan kepada partai-
berdasarkan daftar partai atau caleg, sekurang-
partai politik untuk memasang campuran
kurangnya harus ada calon dari etnis Malaysia,
caleg sehingga minoritas dapat terwakili.
India, atau beberapa komunitas minoritas yang lain. Para pemilih memilih diantara beberapa daftar caleg ini dengan memberikan satu suara saja. Meskipun setiap pemilih hanya dapat
u
Block Vote-Segi Negatif Oleh: Andrew Reynolds
memilih satu kali, di kebanyakan daerah
88
pemilihan suatu partai dapat mendapatkan
Dengan sistem BV, pada saat pemilih memberikan
seluruh kursi. Singapura juga menggunakan kursi
suaranya untuk caleg-caleg dari sebuah partai, yang
best loser bagi caleg oposisi dalam beberapa
pada umumnya terjadi, sistem tersebut cenderung
kesempatan seperti yang terjadi di Ekuador,
memperburuk kekurangan sistem FPTP, terutama
dimana, jika sebuah partai yang ada di urutan
segi disproporsionalitasnya. Di Mauritius pada tahun
kedua memenangkan setengah jumlah suara yang
1982 dan 1995, misalnya, partai yang semula oposisi
dimenangkan partai di urutan pertama, partai
memenangkan seluruh kursi di parlemen dengan
tersebut akan diberi satu kursi. (lihat: Ekuador:
hanya mengantungi masing-masing 64 dan 65 persen
Mencari Perwakilan yang Efisien).
suara pada masing-masing pemilu tersebut. Hal ini
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
mengakibatkan kesulitan yang sangat besar untuk
masa depan, semuanya dilakukan di wilayah Oceania.
berfungsinya sistem parlementer yang efektif berdasarkan konsep pemerintah-oposisi.
Seperti Pemilu yang memakai sistem FPTP, pemilu yang menggunakan sistem AV biasanya diadakan di
Filipina sekarang sedang berpindah dari sistem BV
distrik wakil tunggal. Meskipun demikian, AV
ke sistem Proportional Representationkarena alasan-
memberikan opsi yang lebih besar kepada pemilih
alasan yang serupa.
daripada FPTP pada saat mereka menandai kartu suara. Lebih daripada sekedar menunjukkan caleg
Kekurangan yang paling kritis dari PB adalah
mana yang mereka pilih, dalam sistem AV para
munculnya hasil super mayoritas, yaitu dimana
pemilih dapat mengurutkan caleg sesuai dengan
sebuah partai dapat memenangkan semua kursi
pilihan mereka, dengan memberi tanda 1 untuk
dengan suara mayoritas sederhana. Misalnya, dalam
caleg yang paling disukai, 2 untuk yang
pemilu Singapura pada tahun 1991, enampuluh satu
dibawahnya, 3 yang lebih rendah lagi, dst. Sistem
persen suara untuk partai berkuasa Partai Aksi Rakyat
tersebut memungkinkan para pemilih mengurutkan
memberikan sembilanpuluh lima persen kursi
caleg mana yang mereka sukai, lebih daripada
parlemen.
sekedar memilih caleg pilihan pertamanya. Alasan ini yang menyebabkan sistem ini disebut Preferential Voting (Pemilihan berdasarkan Preferensi) di negaranegara yang menggunakannya.
Alternative Vote (AV) Oleh: Ben Reilly
AV juga berbeda dengan FPTP dalam cara penghitungan suaranya. Seperti dalam sistem FPTP
Alternative Vote merupakan sistem pemilu yang agak
dan Sistem Dua Putaran, seorang caleg yang sudah
asing, yang saat ini hanya digunakan di Australia, dan,
memenangkan mayoritas absolut suara (limapuluh
di Nauru dengan sedikit modifikasi. Baru-baru ini
persen tambah satu) otomatis terpilih. Meskipun
sistem tersebut tidak lagi dianggap sebagai alternatif
demikian, apabila tidak ada caleg yang memperoleh
dari sistem FPTP di Kerajaan Inggris. AV digunakan
suara mayoritas absolut, dalam sistem AV caleg
untuk pemilu di Papua Nugini antara tahun 1964
dengan suara terendah preferensi pertamanya akan
sampai 1975 (lihat Papua Nugini), dan dalam tahun
dicoret dari daftar, dan kartu suara mereka akan
1996 direkomendasikan sebagai sistem pemilu yang
dilihat lagi untuk preferensi kedua. Kemudian suara
baru di Fiji. Dengan demikian ini merupakan contoh
preferensi kedua tersebut diberikan kepada caleg
difusi wilayah yang baik dari sistem pemilu yang
yang tersisa berdasarkan tanda yang tertera pada
telah dibicarakan sebelumnya: kebanyakan
kertas suara. Langkah ini diulangi sampai seorang
penggunaan AV masa lalu, saat ini, dan mungkin
caleg memperoleh suara mayoritas absolut, dan
89
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
kemudian dinyatakan sebagai pemenang. Karena
Untuk dapat menarik preferensi semacam itu, para
alasan ini, AV biasanya digolongkan dalam sebuah
caleg harus membuat himbauan terbuka dan tidak
sistem mayoritas, karena seorang caleg memerlukan
ekstrim kepada semua pihak, dan tidak hanya
mayoritas absolut, dan bukan sekedar pluralitas, dari
terfokus kepada masalah sektarian yang sempit dan
seluruh suara yang diberikan untuk mendapatkan
sikap-sikap ekstrim. Pengalaman penggunaan AV di
sebuah kursi.
lingkungan sosial relatif stabil seperti Australia juga telah menunjukkan dukungan atas argumentasi
Lihat studi-studi kasus Australia Alternative Vote di
tersebut. Misalnya, sebelum pemilu, partai-partai
Australia, Sri Lanka Sri Lanka: Perubahan untuk
besar pada umumnya mencoba untuk mengadakan
Mengakomodasi Perbedaan, dan Papua Nugini.
perjanjian dengan partai-partai kecil guna mendapatkan preferensi kedua para pendukung
Lihat Segi Positif dan Segi Negatif.
partai-partai kecil tersebut sebuah proses yang dikenal sebagai preference swapping (tukarmenukar preferensi). Lebih jauh lagi, karena
u
Alternative Vote Segi Positif Oleh: Ben Reilly
persyaratan dukungan mayoritas, AV lebih menjamin adanya semacam persetujuan yang diberikan kepada anggota terpilih, dan dengan
Salah satu keuntungan dari pemindahan suara adalah
demikian menaikkan tingkat legitimasi mereka.
bahwa pemindahan ini memungkinkan beberapa caleg yang masih sehaluan dapat dikumpulkan menjadi satu, dan dengan demikian kepentingan yang berbeda namun masih terkait dapat dijadikan satu
u
Alternative Vote Segi Negatif Oleh: Ben Reilly
untuk memenangkan kursi. Alternative Vote juga memungkinkan para pendukung caleg yang hampir
Alternative Vote mempunyai beberapa kelemahan:
tidak mempunyai harapan terpilih untuk mempengaruhi caleg yang kemungkinan besar
Sistem ini memerlukan tingkat baca tulis dan
terpilih, dengan menggunakan suara preferensinya
pengetahuan angka yang agak tinggi agar
yang kedua dan seterusnya. Karena alasan ini, kadang-
dapat berfungsi secara efektif, dan karena
kadang dikatakan bahwa AV merupakan sistem
sistem ini menggunakan distrik wakil
pemilu yang terbaik bagi masyarakat yang sangat
tunggal, sistem ini akan membuahkan hasil
terpecah, karena sistem ini dapat memaksa caleg
yang disproporsional kalau dibandingkan
untuk tidak hanya mencari suara dari para
dengan sistem PR.
pendukungnya sendiri, tetapi juga dari preferensi kedua caleg lain (lihat: Papua Nugini).
90
Diragukan apakah AV dapat mendorong
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
tingkah laku yang akomodatif dalam
seperti pemilihan model FPTP. Jika seorang caleg
masyarakat yang sangat terpecah, dimana
mendapatkan suara mayoritas absolut, maka mereka
kelompok etnis terkonsentrasi dalam
secara langsung dipilih, dan tidak diperlukan putaran
wilayah geografis tertentu. Sudah terbukti
kedua. Tetapi, jika tidak ada caleg yang mendapatkan
bahwa AV tidak dapat berfungsi dengan baik
mayoritas
pada saat diterapkan dalam distrik yang lebih
dilaksanakan, dan pemenang dari putaran ini
besar dan distrik wakil majemuk.
dinyatakan terpilih.
absolut,
maka
putaran
kedua
Namun demikian, Nauru menggunakan versi AV
Pelaksanaan rinci bagaimana putaran kedua ini
yang sudah dimodifikasi, kebanyakan di distrik
dilaksanakan berbeda dari satu negara ke negara lain.
dengan dua wakil. Dalam sistem Nauru, tidak ada
Metode yang paling umum, seperti yang digunakan
penghapusan, dan preferensi dihitung hanya sebagai
di Ukraina, adalah pemilihan putaran kedua yang
suara pecahan; suara pertama nilainya sama
disebut kontes run-off langsung antara dua
dengan satu, preferensi kedua setengah, dan
pemenang suara tertinggi di putaran pertama; ini
preferensi ketiga bernilai sepertiga, dst. Jika tidak ada
disebut sistem mayoritas- runoff (lihat: Ukraina:
seorang caleg yang memperoleh mayoritas absolut
Bahaya Sistem Mayoritas di Sebuah Negara
atas preferensi pertama, preferensi dari tingkatan
Demokrasi Baru). Ini menghasilkan suara yang sangat
yang lebih rendah akan dihitung dan total yang
mayoritas, dimana salah satu dari caleg tersebut
paling tinggi memenangkan kursi.
harus benar-benar mendapatkan suara mayoritas absolut dan dinyatakan sebagai pemenang. Varian tatacara ini digunakan dalam pemilihan anggota legislatif di Perancis, negara yang paling sering
Two Round System (TRS)
diasosiasikan dengan TRS. Untuk model pemilihan
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
seperti ini, setiap caleg yang memperoleh suara lebih dari 12.5% dari pemilih terdaftar dapat maju untuk
Bentuk terakhir sistem mayoritas-pluralitas yang
putaran kedua. Siapa saja yang memenangkan
digunakan bagi pemilihan anggota parlemen adalah
jumlah suara tertinggi di putaran kedua kemudian
Two Round System (TRS), atau Sistem Dua Putaran
dinyatakan terpilih sebagai caleg, tanpa melihat
dalam Bahasa Indonesia, yang juga dikenal sebagai
apakah mereka memenangkan mayoritas absolut
sistem run-off atau double ballot. Nama-nama
atau tidak. Tidak seperti mayoritas run-off langsung,
tersebut menunjukkan inti dari sistem tersebut: yaitu
sistemnya tidak murni mayoritarian, karena akan ada
bukan sekali pemilihan saja, tetapi harus dua
lima atau enam calon yang bertarung di putaran
putaran, jarak antar keduanya bisa seminggu atau
kedua pemilu. Dengan demikian, kami menyebutnya
dua minggu. Putaran pertama dilaksanakan sama
sebagai varian mayoritas-pluralitas dari TRS.
91
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
TRS digunakan untuk memilih lebih dari tigapuluh
pikirannya mengenai urutan pilihan di putaran
parlemen nasional dan bahkan lebih banyak lagi
pertama dan kedua. Jadi sistem ini mempunyai
dipakai sebagai cara untuk memilih presiden. Sama
kesamaan dengan sistem preferensial seperti AV
seperti Perancis, banyak negara merdeka yang
(lihat Alternative Vote), dimana pemilih diminta
menggunakan TRS adalah negara bawahan Perancis,
untuk mengurutkan caleg, dan pada saat yang
atau negara yang dalam derajat tertentu secara
sama memungkinkan pemilih untuk membuat
historis pernah dipengaruhi oleh Perancis. Di Afrika
pilihan baru di putaran kedua jika mereka
Sub-Sahara yang penduduknya berbicara bahasa
menghendakinya.
Perancis, Republik Afrika Tengah, Mali, Togo, Chad,
memungkinkan kepentingan yang berbeda untuk
Gabon, Mauritania, dan Kongo, dan di Afrika Utara,
bergabung mendukung caleg yang mendapat
Mesir menggunakan sistem tersebut. Kuba, Haiti,
suara banyak di putaran pertama sebelum
Iran, Kiribati dan Kepulauan Komoro juga
putaran kedua dimulai. Dengan demikian sistem
menggunakan TRS untuk pemilihan anggota
ini mendorong terjadinya tawar-menawar dan
parlemennya. Demikian juga negara-negara bekas
kesepakatan antar partai-partai politik dan caleg.
Kedua,
sistem
ini
blok Soviet seperti Belarus, Kyrgyzstan, Macedonia, Moldova, Tajikistan, Ukraina, dan Uzbezkistan.
TRS juga memungkinkan partai-partai dan para
Tidak mengherankan bahwa di Eropa Barat, Monaco
pemilih untuk merespon perubahan dalam peta
menggunakan sistem yang sama dengan Perancis.
politik yang terjadi diantara pemungutan suara
Albania dan Lithuania memakai sistem TRS bersama
putaran pertama dan kedua. Lebih lanjut, sistem
dengan sistem Representasi Proporsional Daftar
TRS mengurangi masalah pecahnya suara,
sebagai bagian dari sistem Paralel mereka. Sementara
situasi yang sering terjadi dalam sistem FPTP,
itu Hongaria menggunakan TRS untuk menentukan
dimana partai-partai yang mirip satu sama
hasil komponen pemilihan distrik mayoritarian dari
lainnya berbagi suara, dan dengan demikian
sistem Representasi Proporsional MMP ( Mixed
memungkinkan caleg yang kurang populer
Member Proportional).
memenangkan kursi. Akhirnya, karena para pemilih tidak harus mengurutkan caleg dengan nomor guna menyatakan pilihan mereka yang
u
Two Round System-Segi Positif
kedua, TRS lebih baik digunakan untuk negara-
Oleh: Ben Reilly
negara dengan tingkat buta huruf yang tinggi, dibandingkan dengan sistem yang menggunakan
92
Pertama dan paling utama, TRS memungkinkan
penomoran preferensi seperti dalam AV dan
pemilih mengubah pilihannya atas caleg yang
Single
sudah dipilihnya dan bahkan mengubah
Transferable Vote).
Transferable
Vote
(lihat
Single
SISTEM MAYORITAS-PLURALITAS
u
Two Round System-Segi Negatif Oleh: Ben Reilly
Mungkin cukup mengherankan bahwa TRS merupakan sistem ketiga terpopuler diantara 211 negara yang dianalisa dalam buku petunjuk ini. Sistem ini memberikan beban berat bagi para pelaksana pemilu karena harus diadakannya pemilu putaran kedua segera sesudah putaran pertama. Ini tentu saja akan meningkatkan biaya untuk keseluruhan proses pemilu dan waktu antara putaran pertama dan kedua dan pengumuman hasil dapat menciptakan instabilitas dan ketidakpastian. TRS juga memberikan beban tambahan bagi para pemilih, dan kadang kala jumlah pemilih yang memilih turun secara drastis antara putaran pertama dan putaran kedua. Lebih lagi, TRS juga mempunyai banyak kelemahan yang sama dengan sistem FPTP, yaitu sedikit agak rumit. Riset menunjukkan bahwa TRS di Perancis membuahkan hasil yang paling disproporsional di antara demokrasi Barat. Lihat studi kasus Mali: Sistem Dua Putaran di Afrika.
93
SISTEM SEMI PROPORSIONAL
Oleh: Andrew Reynolds
Sistem semi proporsional merupakan sistem yang
secara luas di negara-negara demokrasi baru di Afrika
mengkonversi suara menjadi kursi dengan hasil yang
dan bekas wilayah Soviet (lihat Distribusi Sistem
berada di antara proporsionalitas sistem Perwakilan
Pemilu di Dunia).
Proporsional dengan mayoritarian dari sistem mayoritas-pluralitas.
Sistem LV
Tiga macam sistem pemilu dalam kelompok ini yang
Sistem LV terletak antara SNTV dan Block Vote,
digunakan untuk pemilihan para anggota legislatif
karena dalam sistem ini ada distrik wakil majemuk,
adalah Single Non-Transferable Vote(SNTV), sistem
dan para caleg yang menang semata-mata adalah
Paralel (atau campuran), dan Limited Vote (LV).
mereka yang mengumpulkan paling banyak suara. Para pemilih dapat memberikan suara yang
Sistem SNTV
jumlahnya lebih sedikit dari jumlah kursi yang harus diisi, tetapi lebih dari satu suara (lihat Limited
Dalam sistem SNTV, setiap pemilih memilih satu
Vote).
suara, tetapi ada beberapa kursi yang harus diisi dalam distrik tersebut, dan caleg yang memperoleh
Lihat studi kasus di Jepang, Jepang Reformasi
suara terbanyak dapat mengisi kursi tersebut. Ini
Pemilu, Rusia, Rusia Sistem Paralel yang Terus
berarti di sebuah distrik yang akan memilih empat
Berkembang dan Yordania, Yordania Desain Sistem
caleg, misalnya, seorang caleg hanya memerlukan
Pemilu di Dunia Arab.
sedikit di atas duapuluh persen suara agar dapat terpilih. Ini memungkinkan terpilihnya caleg dari partai minoritas, dan meningkatkan proporsionalitas parlemen (lihat SNTV).
Paralel Oleh: Andrew Reynolds
Sistem Paralel Sistem Paralel (atau campuran) menggunakan baik Sistem Paralel menggunakan baik daftar-daftar
Representasi Proporsional (RP) Daftar dan distrik
Representasi Proporsional maupun distrik-distrik
pemenang mengambil semuanya. Meskipun
mayoritas-pluralitas (lihat Paralel). Meskipun
demikian, berbeda dengan sistem MMP (lihat Single
demikian, berbeda dengan sistem MMP (lihat Single
Transferable Vote), Representasi Proporsional Daftar
Transferable Vote), di bawah sistem Paralel,
tidak memberikan kompensasi untuk setiap
Representasi Proporsional Daftar tidak memberikan
disproporsionalitas dalam distrik mayoritarian.
imbangan atas setiap disproporsionalitas dalam distrik mayoritarian. Sistem Paralel telah digunakan
94
Sistem Paralel saat ini digunakan di duapuluh negara,
SISTEM SEMI PROPORSIONAL
dan merupakan desain sistem pemilu pada tahun
Lihat studi kasus dalam Jepang Reformasi Pemilu,
1990-an mungkin karena sistem ini nampaknya
Rusia Sistem Paralel yang Terus Berkembang dan
menggabungkan
Ekuador: Mencari Perwakilan yang Efisien.
keuntungan
Representasi
Proporsional Daftar dengan perwakilan distrik wakil tunggal. Kamerun, Kroasia, Guatemala, Guinea, Jepang, Korea Selatan, Nigeria, Rusia, Kepulauan
u
Seychelles, dan Somalia menggunakan FPTP distrik
Paralel-Segi Positif Oleh: Andrew Reynolds
wakil tunggal bersamaan dengan komponen Representasi Proporsional Daftar, sementara Albania,
Kalau dihubungkan dengan disproporsionalitas,
Armenia, Azerbaijan, Georgia, dan Lithuania
hasil sistem Paralel sebenarnya berada di antara
menggunakan TRS untuk komponen distrik wakil
mayoritas-pluralitas langsung dan sistem represen-
tunggal dalam sistem mereka. Andorra menggunakan
tasi proporsional, tetapi dalam banyak hal sistem
Block Vote untuk memilih setengah dari jumlah
Paralel tersebut memberikan kepada pemilih baik
anggota parlemennya, sedangkan Tunisia dan
pilihan distrik maupun pilihan berdasarkan partai
Senegal menggunakan Party Block untuk memilih
secara nasional, karena sistem tersebut memerlukan
sebagian dari anggota parlemen mereka. Taiwan agak
dua kertas suara.
tidak umum dengan menggunakan sistem SNTV, sebuah sistem Semi Proporsional, bersamaan dengan
Keuntungan kedua adalah bahwa, jikalau ada kursi
komponen sistem RP.
RP yang cukup, partai-partai kecil yang tidak mendapatkan kursi melalui pemilihan mayoritas-
Perimbangan antara jumlah kursi berdasarkan sistem
pluralitas masih dapat memperoleh kursi dalam
proporsional dan jumlah kursi berdasarkan sistem
alokasi kursi berdasarkan sistem proporsional.
mayoritas-pluralitas sangat jauh berbeda. Hanya di Andorra dan Rusia, pembagiannya 50-50. Pada
Terakhir, sistem campuran ini harus, dalam teorinya,
ekstrim yang lain, delapanpuluh delapan persen dari
dapat mengurangi penggolongan sistem partai
anggota parlemen Tunisia dipilih dengan Party Block ,
menjadi lebih kecil dibandingkan dengan sistem
dan hanya sembilan belas anggota berasal dari daftar-
pemilihan PR murni.
daftar Representasi Proporsional. Pada sisi yang lain, 113 kursi anggota parlemen di Somalia dipilih secara proporsional dan hanya sepuluh anggota dipilih berdasarkan distrik FPTP. Meskipun demikian, Jepang
u
Paralel-Segi Negatif Oleh: Andrew Reynolds
memilih enampuluh persen anggota parlemen mereka dari distrik wakil tunggal dan sisanya dari perwakilan
Salah satu kerugian sistem Paralel adalah adanya dua
daftar-daftar Representasi Proporsional.
jenis anggota parlemen:
95
SISTEM SEMI PROPORSIONAL
Kelompok anggota parlemen mewakili
dari satu suara.
distrik yang harus bertanggungjawab kepada pemilih setempat.
Pada prakteknya sistem ini hanya digunakan di Gibraltar untuk pemilihan anggota majelis rendah,
Kelompok kedua yang terpilih dari daftar
di Spanyol untuk pemilihan majelis tinggi Cortes,
partai, tanpa memiliki hubungan formal
serta untuk pemilihan-pemilihan pemerintah
dengan para pemilihnya, yang terutama
daerah, terutama di Amerika Serikat. Yang paling
bertanggungjawab kepada para pimpinan
sering terjadi sistem LV memberikan kepada pemilih
partainya.
satu suara lebih sedikit daripada kursi yang harus diisi, seperti yang terjadi di Spanyol, dan juga di
Lebih jauh lagi, kenyataan bahwa sistem Paralel tidak
Inggris antara tahun 1867 dan 1885.
dapat menjamin proporsionalitas secara keseluruhan berarti bahwa beberapa partai masih akan terhalang masuk ke parlemen meskipun mereka memperoleh
u
Limited Vote-Segi Positif Oleh: Andrew Reynolds
suara yang signifikan. Sistem Paralel juga relatif kompleks, dan dapat membingungkan para pemilih dalam hal hakekat dan cara kerja sistemnya.
Dalam pemakaiannya di Spanyol dan Inggris, Limited Vote mempunyai ciri-ciri yang sama dengan Block Vote, tetapi sementara ahli berpendapat bahwa karena sistem ini memberikan peluang lebih besar
Limited Vote (LV)
perwakilan minoritas, sistem tersebut harus
Oleh: Andrew Reynolds
digolongkan sebagai sistem semi proporsional. Sebenarnya, LV lebih mirip Block Vote (lihat Block
Limited Vote merupakan salah satu dari sistem yang
Vote) dimana kaum minoritas diberi kesempatan
paling jarang digunakan saat ini, tetapi masih tetap
yang sedikit lebih banyak untuk dapat memperoleh
disukai karena sistem ini memberikan jalan bagi
kursi di parlemen.
terpilihnya caleg yang kuat dari kaum minoritas dan memungkinkan pemberian suara pribadi untuk caleg secara individual. Pada dasarnya, LV adalah sistem antara SNTV dan Block Vote, karena adanya distrik
u
Limited Vote-Segi Negatif Oleh: Andrew Reynolds
wakil majemuk, dan caleg yang menang adalah
96
mereka yang memperoleh suara terbanyak. Para
LV masih mempunyai tingkat disproporsionalitas
pemilih memiliki suara yang jumlahnya lebih sedikit
yang cukup besar. Pemerintah mayoritas masih dapat
daripada kursi yang harus diisi, tetapi tetap lebih
terpilih berdasarkan pendapatan suara yang sedikit,
SISTEM SEMI PROPORSIONAL
dan partai-partai kecil dapat terlempar dari
u
Single Non-Transferable Vote-
parlemen. Pada tahun 1982 Partai Sosialis Spanyol
Segi Positif
memenangkan empatpuluh tujuh persen dari
Oleh: Andrew Reynolds
keseluruhan suara tetapi memperoleh enampuluh lima persen kursi. Sementara Union of the
Perbedaaan yang paling penting antara Single Non-
Democratic Center memenangkan tujuh persen
Transferable Vote (SNTV) dan sistem-sistem
suara, tetapi hanya mendapatkan 0,5% kursi.
mayoritas-pluralitas yang telah dibahas sebelumnya adalah bahwa SNTV lebih baik dalam memberikan peluang terwakilinya partai-partai kecil. Semakin besar ukuran distrik (jumlah kursi
Single Non-Transferable Vote (SNTV)
dalam konstituen tersebut), sistemnya akan
Oleh: Andrew Reynolds
menjadi semakin proporsional. Di Yordania, SNTV memungkinkan terpilihnya sejumlah caleg pro
Dalam sistem Single Non-Transferable Vote (SNTV),
monarki yang bukan berasal dari partai. Ini dapat
setiap pemilih mempunyai satu suara, tetapi ada
dipandang sebagai sebuah keuntungan dalam
lebih dari satu kursi yang harus diisi dalam setiap
sistem partai yang masih belum berkembang.
distrik. Para caleg yang mendapatkan jumlah suara
Tetapi pada saat yang sama, sistem ini mendorong
tertinggi akan mengisi posisi ini. Dengan demikian,
partai-partai politik untuk terorganisir dengan
sebagai contoh dalam distrik yang ada empat kursi,
sangat baik, dan meminta para pemilihnya untuk
seorang caleg hanya memerlukan sedikit diatas 20
memberikan suaranya kepada caleg-caleg dengan
persen agar dapat memperoleh salah satu kursi.
cara yang dapat memaksimalkan potensi
Sebaliknya, sebuah partai yang besar yang menda-
pemenangan kursi parlemen.
patkan tujuhpuluh lima persen suara yang terbagi rata antara tiga calegnya nampaknya akan dapat
Meskipun SNTV memberikan pilihan kepada para
memperoleh tiga dari empat kursi tersebut. Sejak
pemilih untuk memilih caleg yang terdapat dalam
tahun 1997, SNTV dipakai untuk pemilihan anggota
daftar partai, sistem ini lebih kurang memecah partai-
parlemen di Yordania, (lihat: Yordania Desain
partai dibandingkan dengan sistem RP murni. Lebih
Sistem Pemilu di Dunia Arab) dan Vanuatu, dan
dari 45 tahun pengalaman SNTV, Jepang masih
untuk 125 orang dari 161 kursi yang ada bagi anggo-
menunjukkan sebuah sistem satu partai dominan
ta Parlemen di Taiwan. Meskipun demikian, ini
yang kokoh. Terakhir, sistem ini dipandang mudah
model yang paling populer untuk pemilihan anggota
digunakan dan mudah pula cara menghitung
majelis rendah Jepang dari tahun 1948 1993.
hasilnya.
97
SISTEM SEMI PROPORSIONAL
u
Single Non-Transferable Vote-
yang masih dapat ditangani.
Segi Negatif Oleh: Andrew Reynolds
Karena SNTV memberikan kepada para pemilih satu suara saja, sistem ini hampir tidak memberikan
Sisi negatif dari Single Non-Transferable Vote(SNTV),
ruang bagi partai-partai politik untuk mendapatkan
sebagai suatu sistem semi RP, masih tidak dapat
dukungan spektrum luas pemilih dengan suatu cara
menjamin bahwa hasil parlemen secara keseluruhan
yang dapat diterima oleh semua pihak. Sejauh
akan proporsional. Partai-partai kecil yang katakanlah
mereka mempunyai suara inti yang cukup baik,
mendapat dukungan sekitar sepu-luh persen suara,
mereka dapat memenangkan kursi tanpa
yang suaranya begitu terpencar, mungkin tidak akan
memerlukan dukungan dari pihak luar. Tambahan
bisa mendapatkan satu kursi-pun, dan partai-partai
lagi, fakta bahwa banyaknya caleg dari partai yang
yang besar dapat menerima bonus kursi yang
sama saling bertarung untuk memperoleh suara
signifikan, yang dapat mendo-rong pluralitas
berarti bahwa fragmentasi dan ketidakharmonisan
nasional ke arah mayoritas absolut di parlemen. Pada
dalam tubuh partai menjadi lebih hebat. Dan ini
tahun 1980, Demokrat Liberal Jepang memenangkan
juga memungkinkan diperberatnya politik klien,
limapuluh lima persen suara dengan hanya
dimana para politikus memberikan suap pemilu
memperoleh empatpuluh delapan persen suara (lihat
yang tidak begitu kentara kepada sekelompok
Jepang Reformasi Pemilu).
pemilih.
Proporsionalitas sistem dapat dinaikkan dengan
Akhirnya, SNTV mengharuskan partai-partai politik
menaikkan secara terus-menerus jumlah kursi yang
untuk mempertimbangkan strategi yang kompleks
harus diisi dalam distrik wakil majemuk, tetapi hal
dalam pencalonan caleg dan manajemen suara.
ini dapat melemahkan hubungan antara pemilih dan
Mencalonkan terlalu banyak caleg sama tidak
anggota dewan, suatu hal begitu dijunjung tinggi oleh
produktifnya dengan mencalonkan terlalu sedikit
mereka yang mendukung adanya distrik-distrik
caleg. Disini juga penting sekali bagi sebuah partai
geografis. Distrik wakil majemuk untuk sembilan
politik untuk mendisiplinkan pendukungnya agar
kursi di Yordania dan tujuh kursi di Vanuatu
suara mereka dibagi secara seimbang antara para
merupakan daerah pemilihan SNTV paling besar
caleg partai.
98
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
Oleh: Andrew Reynolds
Dasar pemikiran yang mendasari semua sistem
Barat, dan mencakup sepertiga dari semua sistem
representasi proporsional adalah untuk dengan
yang digunakan di Afrika. Meskipun seringkali kursi
sengaja mengurangi kesenjangan antara perolehan
dibagi dengan dasar distrik wakil majemuk regional,
suara partai secara nasional dengan perolehan
di beberapa negara (misalnya: Jerman, Namibia,
kursinya di parlemen. Jika sebuah partai besar
Israel, Belanda, Denmark, Afrika Selatan, dan
memenangkan empatpuluh persen suara, partai
Selandia Baru), pembagian kursi parlemen
tersebut seharusnya memenangkan empatpuluh
ditentukan secara efektif oleh perolehan suara
persen kursi di parlemen, dan sebuah partai kecil
nasional.
yang memenangkan suara sebesar sepuluh persen seharusnya juga memperoleh kursi parlemen sebesar
Rumusan yang dipergunakan untuk menghitung
sepuluh persen. Penggunaan daftar partai juga
alokasi kursi sesudah pemungutan suara dihitung
membantu dicapainya proporsionalitas, dimana
mempunyai efek marjinal pada hasil pemilu model
partai-partai politik menyajikan nama-nama caleg
RP. Rumusannya dapat berupa rata-rata tertinggi
dalam suatu daftar secara nasional atau daerah
atau sisa terbanyak (lihat Bagaimana Mengkonversi
kepada calon pemilih (lihat RP Daftar). Meskipun
Suara Menjadi Kursi). Meskipun demikian, besarnya
demikian, hal ini dapat pula didapatkan bila
distrik (lihat Ukuran Distrik) dan besarnya batas
komponen proporsional dari sebuah sistem MMP
representasi lebih penting daripada keseluruhan
memberikan
setiap
hasil RP (lihat Batas Representasi). Semakin banyak
disproporsionalitas yang muncul dari hasil distrik
jumlah anggota parlemen yang dipilih dari sebuah
mayoritarian (lihat Mixed Member Proportional).
distrik, serta semakin kecil batas representasi yang
Tetapi pemilihan secara preferensial juga bekerja
disyaratkan untuk parlemen tersebut, akan semakin
sama baiknya: Single Transferable Vote, dimana para
proporsional sistem pemilu tersebut dan semakin
pemilih memberikan angka urut kepada para caleg
besar kesempatan bagi partai-partai kecil untuk
dalam distrik wakil majemuk merupakan sistem
mendapatkan kursi. Di Israel, batas representasinya
proporsional lain yang mapan (lihat Single
1,5%, sementara di Jerman 5%. Di Seychelles batas
Transferable Vote).
representasi sepuluh persen diberlakukan untuk 23
perimbangan
pada
kursi RP yang ada. Di Afrika Selatan pada tahun 1994, Sistem RP lazim dipilih oleh negara-negara
tidak ada batas representasi resmi untuk parlemen,
demokrasi baru. Lebih dari duapuluh negara
dan Partai Demokratik Kristen Afrika memenangkan
demokrasi yang sudah mapan, dan sedikit kurang
dua kursi dari 400 kursi secara keseluruhan, dengan
dari setengah dari negara-negara demokrasi yang
hanya mengantongi 0,45% dari keseluruhan suara
bebas menggunakan varian dari RP (Lihat
nasional. Pertimbangan-pertimbangan lain yang
Distribusi Sistem Pemilu di Dunia). Sistem RP
penting dalam memilih sistem pemilu adalah
dipakai banyak negara di Amerika Latin dan Eropa
penentuan batas-batas daerah pemilihan (lihat
99
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
Indeks Pemetaan Distrik Pemilihan); cara partai-
Alokasi dua jenjang dapat menghasilkan baik daftar
partai politik menentukan Daftar Caleg (lihat Daftar
nasional maupun regional (lihat Afrika Selatan:
Bebas, Terbuka, dan Tertutup); kompleksitas kertas
Sistem Pemilu dan Manajemen Konflik), daftar
suara (misalnya: banyaknya pilihan yang tersedia
regional hanya seperti misalnya di Denmark, sebuah
bagi pemilih lihat Cara Pemungutan Suara);
Daftar RP nasional dan komponen distrik wakil
pelaksanaan pengumpulan suara resmi dan tidak
tunggal seperti di Jerman (lihat Jerman: Sistem Mixed
resmi; dan ruang lingkup perjanjian antar partai,
Member Proportional yang Orisinil) dan Selandia
seperti misalnya yang dimungkinkan oleh berbagai
Baru (lihat Selandia Baru: Sebuah Negara Demokrasi
sistem yang menggunakan apparentement (semacam
Westminster Berpindah ke Sistem RP), atau daftar
stembus accord) (lihat Apparentement ).
regional dan komponen distrik wakil tunggal seperti di Bolivia (lihat Bolivia: Reformasi Pemilu di Amerika Latin). Malta menciptakan sistem dua jenjang dari
Alokasi Kursi
sistem STV-nya pada pertengahan tahun 1980
Oleh: Andrew Reynolds
dengan menyediakan beberapa kursi ekstra sebagai kompensasi yang diberikan kepada sebuah partai jika
Sebuah cara yang agak berbeda dari pembagian
partai tersebut memenangkan mayoritas suara tetapi
sederhana di dalam Tinjauan Umum ketika
memperoleh kursi yang lebih sedikit dari lawan-
melihat berbagai pilihan dalam representasi
lawannya (lihat Malta: STV dengan Beberapa
proporsional (RP) adalah membedakan sistem
Modifikasi).
dengan mengacu pada apakah mereka mau memakai satu atau dua jenjang untuk membagi kursi, dan apakah mereka memakai daftar terbuka,
Representasi Proporsional (RP) Daftar
tertutup atau bebas ( panachage). Negara-negara
Oleh: Andrew Reynolds
yang mengalokasikan dengan hanya memakai satu jenjang dapat menggunakan daftar nasional,
Kebanyakan dari tujuhpuluh lima sistem Rep-
seperti Namibia dan Belanda, atau seluruhnya
resentasi Proporsional (RP) yang diidentifikasikan
menggunakan daftar regional, seperti Finlandia
dalam Distribusi Sistem Pemilu di Dunia
(lihat
dan
menggunakan bentuk RP Daftar atau variannya;
Proporsionalitas Partai) dan Swiss (lihat Swiss).
hanya sembilan contoh menggunakan metode MMP
Single Transferable Vote (STV) hampir selalu
atau Single Tranferable Vote (STV).
Finlandia:
Pemilihan
Caleg
dipakai sebagai sistem satu jenjang (seperti misalnya di Irlandia lihat Irlandia: Sistem STV
Dalam bentuknya yang paling sederhana, RP Daftar
Model Irlandia).
meliputi kegiatan berikut: setiap partai yang menyajikan daftar nama caleg kepada pemilih,
100
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
kemudian pemilih memilih suatu partai; dan partai
dan tidak adil yang dihasilkan oleh sistem pemilu
memperoleh suara sebanding dengan perolehan
mayoritas-pluralitas. Bonus kursi untuk partai-parti
suaranya secara nasional. Para caleg yang menang
besar berkurang, dan partai-partai kecil dapat
diambil secara berurutan dari daftar tersebut.
memperoleh akses ke parlemen tanpa perlu mendapatkan suara yang besar.
u
RP Daftar - Segi Positif
Sedikit Suara yang Terbuang
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
Pada saat batas representasi rendah, hampir semua suara dalam sistem pemilu RP dipakai untuk
Dalam banyak hal, alasan yang paling kuat
memilih kandidat yang menjadi pilihannya. Ini akan
dipakainya RP adalah kemampuan sistem tersebut
meningkatkan persepsi pemilih bahwa ada gunanya
menghindarkan diri dari hasil sistem mayoritas-
pergi ke TPS pada saat pemilu, karena mereka lebih
pluralitas yang aneh, dan kemampuannya untuk
yakin bahwa suara mereka akan tetap berarti bagi
mempermudah tercapainya lembaga legislatif yang
hasil pemilu, meskipun kecil.
lebih representatif (lihat Segi Negatif). Seperti yang ditunjukkan sejumlah contoh di dalam buku
Mempermudah Akses Partai-Partai Kecil untuk
petunjuk ini, untuk banyak negara berkembang
Dapat menjadi Anggota Legislatif
terutama negara-negara yang mengalami perpecahan
Kecuali batas representasi tinggi, atau besarnya
sosial yang cukup buruk, masuknya kelompok-
distrik sangat kecil, setiap partai politik bahkan
kelompok yang punya pengaruh ke dalam parlemen
dengan persentase suara yang begitu kecil dapat
dapat menjadi kondisi yang hampir mutlak bagi
memperoleh wakil di parlemen. Ini akan memenuhi
persatuan yang demokratis. Ketidakberhasilan dalam
prinsip mengikutsertakan semua pihak ( principle of
memastikan bahwa baik minoritas maupun
inclusion), yang sangat penting bagi stabilitas
mayoritas punya kepentingan dalam sistem politik
masyarakat yang terpecah, dan memberikan
yang baru muncul ini dapat mempunyai pengaruh
sumbangan bagi pengambilan keputusan di semua
yang merusak (lihat studi kasus Afrika Selatan, Afrika
negara demokratis.
Selatan: Sistem Pemilu dan Manajemen Konflik). Partai Politik Dapat Mengajukan Daftar Caleg dari Sistem RP pada umumnya disukai karena alasan-
Latar Belakang yang Beragam
alasan berikut di bawah ini:
Keuntungan yang diperoleh dari sistem RP Daftar adalah memaksimalkan suara nasional, tanpa
Benar-benar Mengkonversi Perolehan Suara
melihat dari mana suara tersebut berasal. Setiap
Menjadi Kursi Parlemen
suara, bahkan dari daerah yang secara elektoral
Sistem RP menghindari hasil yang lebih tidak stabil
lemah, dapat membantu memenuhi suatu kuota, dan
101
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
dengan demikian dapat membuahkan kursi.
kepada para wanita dibandingkan dengan jika yang
Meskipun hal ini tidak boleh dibesar-besarkan,
dipakai sistem mayoritas-pluralitas. Pada dasarnya,
pengalaman di Afrika Selatan menunjukkan bahwa
partai-partai dapat menggunakan daftar untuk
RP Daftar memberikan ruang politis yang
mempromosikan majunya politisi wanita, dan
memungkinkan partai-partai politik memasang
memberi ruang bagi para pemilih untuk memilih caleg
daftar caleg yang multi-rasial, dan multi-etnik.
wanita tanpa harus mengesampingkan kepentingan lainnya. Seperti telah disebutkan sebelumnya, dalam
Mendorong Terpilihnya Wakil-Wakil
distrik wakil tunggal kebanyakan partai disarankan
Kelompok Minoritas
untuk memasang caleg yang dapat diterima secara
Ketika perilaku pemilihan berkaitan erat dengan
luas, dan caleg semacam itu jarang sekali yang wanita.
pemisahan sosial dan kultural masyarakat,
Meskipun bukti yang menunjukkan bahwa hubungan
sebagaimana sering terjadi, sistem pemilu RP Daftar
antara RP dan representasi wanita asalnya dari negara
dapat membantu memastikan bahwa parlemen
Barat, ada bukti awal yang menunjukkan bahwa pola
mencakup perwakilan anggota baik dari kelompok
serupa juga mulai diikuti di negara-negara demokrasi
mayoritas maupun minoritas. Ini karena partai-partai
baru, seperti di Afrika (Afrika Selatan, Mozambik),
politik didorong oleh sistem tersebut untuk
dan di Amerika Tengah dan Selatan (Argentina, Brazil,
menciptakan daftar caleg yang seimbang, yang
dan Costa Rica).
merangkul kepentingan berbagai macam pemilih. Misalnya, Parlemen Afrika Selatan ( National
Membatasi Tumbuhnya Kerajaan Daerah
Assembly ) yang dipilih pada tahun 1994 limapuluh
Karena sistem RP memberikan kesempatan kepada
dua persen anggotanya berkulit hitam (sebelas persen
partai-partai kecil dengan minoritas kursi, sistem ini
Zulu, sedangkan lainnya dari Xhosa, Sotho, Venda,
tidak akan mengarah kepada situasi dimana sebuah
Tswana, Pedi, Swazi, Shangaan, and Ndebele),
partai akan mengambil semua kursi di sebuah
tigapuluh dua persen kulit putih (sepertiga Inggris,
propinsi atau wilayah tertentu.
dua pertiga Afrika), tujuh persen kulit berwarna dan delapan persen India. Parlemen di Namibia hampir
Mengarah kepada Pemerintahan
sama ragamnya, dengan wakil-wakil dari Ovambo,
yang Lebih Efisien
Damara, Herero, Nama, Baster, dan komunitas kulit
Telah tercipta pandangan bahwa di negara-negara
putih (mereka yang berbicara Bahasa Inggris dan
demokrasi yang mapan, pemerintah yang terpilih
Jerman).
dengan sistem RP lebih efektif dibandingkan dengan pemerintah yang terpilih lewat FPTP. Pengalaman
Lebih Memberikan Peluang bagi
di negara-negara Barat menunjukkan bahwa sistem
Terpilihnya Wanita
parlementer RP mendapatkan angka yang lebih tinggi
Sistem pemilu RP ini lebih dirasakan bersahabat
dalam hal ketahanan pemerintah, partisipasi pemilih
102
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
dan kinerja ekonomi. Alasannya adalah bahwa
Kecenderungan sistem RP untuk menim-
pergantian pemerintahan yang sering terjadi dalam
bulkan pemerintahan koalisi dengan
dua partai yang secara ideologis sama sekali berbeda,
kelemahan unsur-unsur di dalamnya.
seperti yang dapat terjadi dalam sistem FPTP, membuat perencanaan ekonomi semakin sulit,
Kegagalan sistem RP untuk memberikan
sementara pemerintah koalisi RP yang luas
hubungan geografis yang kuat antara seorang
membantu terbentuknya stabilitas dan konsistensi
anggota legislatif dan para pemilihnya.
dalam pembuatan keputusan, sehingga memungkinkan bagi pembangunan nasional.
Argumentasi yang sering disebut terhadap penggunaan sistem RP adalah bahwa sistem ini
Membuat Pembagian Kekuasaan
mengarah kepada:
Lebih Nampak Jelas Di banyak negara-negara demokrasi baru, pembagian
Pemerintahan koalisi, yang selanjutnya
kekuasaan antara mayoritas jumlah besar penduduk
mengarah kepada kebuntuan dalam bidang
yang memegang kekuasaan politik dan minoritas kecil
legislatif dan akhirnya ketidakmampuan
yang memegang kekuasaan ekonomi merupakan
untuk menjalankan kebijakan yang konsisten
realitas yang tidak dapat terhindarkan. Ketika
pada saat ada kebutuhan yang benar-benar
mayoritas penduduk banyak mendominasi parlemen,
mendesak. Ada resiko yang besar selama
negosiasi antar blok kekuatan yang berbeda nampak
masa-masa awal pasca transisi, ketika
menjadi tidak jelas, kurang transparan, dan kurang
pemerintah baru memikul harapan besar.
dapat dipertanggung-jawabkan. Sudah banyak
Pengambilan keputusan yang cepat dan
dibahas, khususnya di Afrika, bahwa sistem RP,
konsisten dapat terhalang oleh kabinet
dengan memasukkan semua kepentingan ke dalam
koalisi dan pemerintahan persatuan nasional
parlemen, memberikan harapan yang lebih baik
yang terpecah atas fraksi-fraksi.
bahwa pengambilan keputusan diambil dengan pengawasan masyarakat, dan dengan memasukkan lebih banyak segmen dalam masyarakat.
Fragmentasi yang membuat sistem kepartaian yang tidak stabil. RP merefleksikan dan mempermudah terjadinya fragmentasi dalam sistem kepartaian. Mungkin sekali
u
RP Daftar - Segi Negatif
pluralisme yang tajam seperti ini
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
memungkinkan partai minoritas kecil mendikte partai yang lebih besar dalam
Kritik terbanyak untuk Proportional Representation
negosiasi koalisi. Dalam hal ini, keterbukaan
(RP) didasari atas dua tema besar:
sistem RP untuk merangkul semua pihak
103
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
disebut sebagai kelemahan. Misalnya, di
pemerintahan berbentuk koalisi, ada
Israel, partai-partai ekstrim agama seringkali
beberapa partai politik yang selalu ada di
sangat menentukan dalam pembentukan
pemerintahan, meskipun perolehan suara
pemerintahan, sementara Italia sudah
mereka dalam pemilu kecil dari tahun ke
mengalami limapuluh tahun pemerintahan
tahun. Di Belanda, Partai Christian
koalisi yang tidak stabil (lihat Reformasi
Democratic Appeal (CDA) tetap merupakan
Pemilu di Israel).
partner utama dalam pemerintahan selama tujuh belas tahun meskipun suaranya
Sebuah platform untuk partai-partai
mengecil dari tahun ke tahun (lihat
ekstrimis. Masih dalam kerangka yang sama,
Belanda).
sistem RP sering dikritik karena memberikan tempat di parlemen bagi partai-partai ekstrim
Kelemahan hubungan anggota dewan
kiri maupun kanan. Jatuhnya Jerman
dengan konstituennya. Ketika RP Daftar
Weimar dikatakan karena sistem pemilu
sederhana digunakan, dan kursi-kursi
model RP memberikan basis bagi kelompok-
dialokasikan pada sebuah daerah pemilihan
kelompok ekstrimis.
nasional yang sangat besar seperti misalnya di Namibia, (lihat Namibia Daftar RP
Pemerintah koalisi yang mempunyai sedikit
Nasional di Afrika Selatan) atau Israel (lihat
pandangan yang sama, baik dalam hal
Reformasi Pemilu di Israel), sistem tersebut
kebijakan maupun basis dukungan mereka.
sering dikritik karena menghancurkan
Koalisi kepentingan ini sering dilawankan
hubungan antara pemilih dan anggota
dengan koalisi komitmen yang lebih kuat
parlemen. Para pemilih tidak mendapat
yang dihasilkan oleh sistem yang lain
kesempatan untuk dapat menentukan
(misalnya Alternative Vote), dimana partai-
identitas dari orang-orang yang akan
partai politik cenderung menjadi saling
mewakili mereka, dan tidak ada yang dapat
bergantung pada suara para pendukung dari
diidentifikasikan sebagai orang yang
partai-partai lain untuk terpilihnya mereka.
mewakili kota, distrik atau desa mereka; mereka juga tidak mempunyai kemampuan
104
Ketidakmampuan untuk melempar sebuah
untuk menolak seseorang jika mereka
partai keluar dari kekuasaan. Dengan sistem
merasakan bahwa orang itu kinerjanya tidak
RP,
sulit
bagus. Faktor ini terutama sangat
menyingkirkan sebuah partai yang relatif
dikeluhkan di negara-negara berkembang
besar keluar dari kekuasaan. Dimana
yang sebagian besar daerahnya masih
mungkin
akan
sangat
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
berupa daerah pedesaan. Di daerah-daerah
Mixed Member Proportional (MMP)
seperti ini identifikasi pemilih dengan
Oleh: Andrew Reynolds
tempat tinggalnya kadangkala jauh lebih kuat daripada identifikasi mereka dengan
Sistem Mixed Member Proportional (MMP), seperti
partai politik.
yang dipakai di Jerman (lihat Jerman: Sistem Mixed Member Proportional yang Orisinil), Selandia Baru
Masih dalam acuan yang sama, sistem RP daftar
(lihat Selandia Baru: Sebuah Negara Demokrasi
tertutup nasional sering dikritik karena memberikan
Westminter Berpindah ke Sistem RP), Bolivia (lihat
kekuasaan yang terlalu besar kepada pimpinan pusat
Bolivia: Reformasi Pemilu di Amerika Latin), Italia,
partai dan dikuasai oleh para pimpinan senior partai.
Mexico, Venezuela, dan Hongaria, mencoba
Posisi caleg dalam daftar partai, dan maka dari itu
menggabungkan ciri-ciri positif baik dari sistem
keberhasilannya menjadi caleg, tergantung kepada
pemilu model mayoritas dan representasi
hubungan dengan pimpinan partai. Dalam keadaaan
proporsional. Sebagian anggota parlemen (kira-kira
seperti ini, hubungan dengan para pemilihnya
setengah di Jerman, Bolivia, dan Venezuela) dipilih
menjadi nomor dua.
berdasarkan metode mayoritas-pluralitas, biasanya dengan sistem distrik wakil tunggal, sementara
Selanjutnya, penggunaan sistem RP mengandaikan
sisanya dipilih berdasarkan RP Daftar. Sekilas sistem
adanya struktur partai yang dikenal, karena para
ini mirip dengan sistem Paralel yang sudah dijelaskan
pemilih diharapkan memilih untuk partai daripada
sebelumnya; namun perbedaan utamanya adalah
individu atau kelompok individu. Ini akan membuat
bahwa dalam MMP kursi yang berdasarkan RP Daftar
sulitnya pelaksanaan Daftar RP, dan mungkin juga
dapat mengkompensasi disproporsionalitas yang
kurang berarti, dalam masyarakat yang tidak mem-
dihasilkan berdasarkan sistem mayoritas-pluralitas.
punyai partai politik, atau partainya masih dalam
Misalnya, apabila sebuah partai memenangkan
tahap embrio atau strukturnya sangat lemah (lihat
sepuluh persen suara nasional tetapi tidak
Yordania Desain Sistem Pemilu di Dunia Arab).
mendapatkan kursi berdasarkan sistem distrik, kemudian partai tersebut akan diberi kursi yang
Terakhir, sistem RP kadang-kala mempunyai
seimbang dari Daftar RP, sehingga perwakilan mereka
penghalang yang sulit untuk diatasi karena banyak
dalam parlemen menjadi sekitar sepuluh persen.
negara masih tidak terbiasa dengan sistem tersebut, terutama di bekas jajahan Inggris atau Perancis, dan
Hanya satu dari tujuh negara yang menggunakan
karena variannya dipandang sangat kompleks
sistem MMP menggunakan sistem FPTP untuk
sehingga sukar dimengerti bagi pemilih dan sulit
mengisi kursi distrik, sedangkan Hongaria memakai
dilaksanakan oleh para pelaksana pemilu.
sistem TRS yang sudah dijelaskan sebelumnya. Cara
105
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
yang dipakai di Italia agak sedikit kompleks, dimana
u
Mixed Member Proportional-
seperempat dari kursi parlemen dicadangkan untuk
Segi Negatif
mengkompensasi suara yang terbuang dalam distrik-
Oleh: Andrew Reynolds
distrik wakil tunggal. Di Venezuela, ada 102 kursi berdasarkan FPTP, 87 kursi berdasarkan Daftar RP
Salah satu masalah dalam sistem Mixed Member
Nasional, dan 15 kursi ekstra untuk kompensasi RP.
Proportional (MMP) adalah bahwa suara bagi caleg
Di Mexico, 200 kursi RP Daftar mengkompensasi
kurang penting dibanding suara bagi partai dalam
ketidakseimbangan yang biasanya sangat tinggi
pengalokasian kursi parlemen secara keseluruhan,
karena adanya 300 kursi FPTP, tetapi ada aturan
dan para pemilih tidak selalu mengerti masalah ini.
tambahan bahwa tidak satu partaipun dapat
Lebih jauh lagi, dan sehubungan dengan kesulitan-
memenangkan lebih dari 315 kursi parlemen, dan
kesulitan yang terkait dengan sistem Paralel (lihat
apabila mereka memenangkan kurang dari
Segi Negatif), MMP dapat menciptakan dua kelas
enampuluh persen suara, kursi paling banyak yang
anggota parlemen.
boleh diambil adalah 300. Juga harus diingat bahwa dalam mengubah suara menjadi kursi, MMP sama proporsionalnya seperti u
Mixed Member Proportional-
RP Daftar yang murni, dan akibatnya sistem tersebut
Segi Positif
juga mengandung kelebihan dan kekurangan sistem
Oleh: Andrew Reynolds
RP (lihat Segi Negatif). Meskipun demikian, salah satu sebab mengapa MMP kadang-kala tidak terlalu
Sistem Mixed Member Proportional (MMP) masih
disukai dibandingkan dengan sistem RP Daftar murni
tetap mempertahankan segi positif dari sistem
karena MMP dapat menimbulkan apa yang disebut
Proportional Representation(RP) dan juga menjamin
sebagai anomali pemberian suara strategis. Di
para pemilih terwakili secara geografis. Para pemilih
Selandia Baru pada tahun 1996, di daerah pemilihan
juga mendapatkan keuntungan karena dapat
Wellington Central, para ahli strategi dari Partai
memilih dua suara, satu suara untuk partai dan satu
Nasional meminta agar para pemilih tidak memilih
suara untuk wakil mereka.
caleg dari Partai Nasional, karena menurut perhitungan mereka dalam sistem MMP, pemilu saat itu tidak akan memberi kursi tambahan kepada Partai Nasional, tetapi hanya mengganti anggota parlemen lain dari daftar partai. Maka dari itu jauh lebih baik bagi Partai Nasional untuk melihat caleg dari partai lain yang terpilih, asalkan caleg itu mempunyai kesamaan ide dan ideologi dengan Partai Nasional,
106
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
daripada suara tersebut dibuang percuma karena
mengurutkan semua caleg; kalau mau mereka dapat
dukungan terhadap partainya sendiri.
menandai satu caleg saja. Sesudah jumlah total suara preferensi pertama dihitung, penghitungan kemudian beralih untuk menghitung kuota suara yang diperlukan untuk pemilihan seorang caleg. Kuota
Single Transferable Vote (STV)
dihitung berdasarkan rumus yang sederhana:
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds Jumlah suara Para ilmuwan politik telah sejak lama menganggap bahwa Single Transferable Vote (STV) merupakan
Kuota = + 1 Jumlah kursi + 1
salah satu sistem pemilu yang paling menarik. Meskipun demikian, penggunaannya dalam
Langkah pertama adalah menghitung jumlah total
pemilihan anggota parlemen secara nasional hanya
preferensi pertama bagi masing-masing caleg.
terbatas pada beberapa kasus saja Irlandia sejak
Setiap caleg yang memperoleh suara preferensi
tahun 1921 (lihat Irlandia: Sistem STV Model
pertama melebihi kuota langsung terpilih. Jika tidak
Irlandia), Malta sejak tahun 1947 (lihat Malta: STV
ada satu calegpun yang mencapai kuota, caleg yang
dengan Beberapa Modifikasi), dan sekali di Estonia
memperoleh suara preferensi pertama terendah tadi
pada tahun 1990. Sistem ini juga dipakai di
dicoret dari daftar, dan suara preferensi keduanya
Australia untuk pemilihan Parlemen Tasmania
dibagikan lagi kepada para caleg yang tertinggal.
(Tasmanian House of Assembly ), Parlemen Daerah
Pada saat yang sama, jumlah kelebihan suara caleg
Ibukota Australia (the Australian Capital Territory
terpilih (yakni suara diatas kuota) dibagikan lagi
Legislative Assembly ), dan Senat Federal (lihat
menurut preferensi kedua pada kertas suara. Agar
Alternative Vote di Australia); dan pada pemilu lokal
adil, semua kertas suara caleg dibagi lagi tetapi
Irlandia Utara.
masing-masing menurut persentase dari satu suara, sehingga jumlah total suara yang dibagikan sama
Pada abad sembilan belas, Thomas Hare dari Inggris
dengan sisa surplus suara (kecuali di Republik
dan Carl Andru dari Denmark secara sendiri-sendiri
Irlandia, yang menggunakan sampel berbobot).
menciptakan prinsip-prinsip dasar sistem tersebut. STV
Misalnya, jika seorang caleg memperoleh 100 suara,
menggunakan distrik wakil majemuk dimana pemilih
dan surplus suaranya sepuluh suara, maka setiap
mengurutkan caleg berdasarkan kesukaan (preferensi)
kertas suara akan dibagikan dengan nilai 1/10 suara.
mereka dalam kertas suara sama seperti yang dilakukan
Proses ini diteruskan sampai semua kursi untuk
dalam Alternative Vote (lihat Alternative Vote). Pada
sebuah daerah pemilihan terisi.
kebanyakan kasus, penomoran urut seperti itu tidak wajib dilakukan, dan para pemilih tidak diminta untuk
107
SISTEM REPRESENTASI PROPORSIONAL
u
Single Transferable Vote-Segi Positif Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
u
Single Transferable Vote-Segi Negatif Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
Sebagai sebuah mekanisme untuk memilih caleg,
Single Transferable Vote (STV) sering dikritik karena
Single Transferable Vote (STV) mungkin merupakan
pemilihan dengan preferensi kurang dikenal oleh
sistem yang paling canggih diantara semua sistem
kebanyakan masyarakat, dan sistem ini minimal
pemilihan umum, karena sistem ini memberikan
memerlukan suatu tingkat baca tulis dan pengertian
kesempatan bagi para pemilih untuk memilih antar
angka. Cara penghitungan suara dalam sistem STV
partai dan caleg dalam partai-partai tersebut. Hasil
juga sangat kompleks, yang seringkali juga dianggap
akhir juga menunjukkan adanya tingkat
sebagai kekurangan.
proporsionalitas yang adil, dan fakta bahwa dalam contoh-contoh yang aktual dalam STV distrik wakil
STV juga membawa ciri-ciri kekurangan semua
majemuk-nya relatif kecil. Ini berarti bahwa
parlemen yang dipilih dengan model RP, seperti
hubungan geografis yang penting antara pemilih dan
dalam keadaan tertentu meningkatkan kekuatan
caleg tetap dapat dipertahankan.
partai-partai kecil. Juga, pada saat-saat tertentu, tidak seperti RP Daftar yang langsung, sistem ini
Selanjutnya, para pemilih dapat mempengaruhi
dapat menyebabkan tekanan pada partai-partai
komposisi koalisi pasca pemilu, seperti yang terjadi
politik sehingga mereka dapat terpecah secara
di Irlandia, dan sistem tersebut memberikan insentif
internal, karena pada saat yang bersamaan
bagi akomodasi antar partai lewat pertukaran
anggota-anggota dari partai yang sama saling
preferensi antara pihak-pihak yang berkepentingan.
berkompetisi secara sengit antara satu sama lain,
STV juga memberikan kesempatan yang lebih baik
selain dengan caleg partai oposisi untuk
bagi pemilihan caleg independen daripada RP Daftar,
memperoleh suara.
karena para pemilih memilih caleg, bukan memilih partai. (meskipun opsi daftar partai dapat
Meskipun demikian, kritik-kritik semacam ini hanya
ditambahkan pada pemilihan model STV; ini
terbukti mendatangkan sedikit masalah dalam
dilaksanakan untuk Senat Australia lihat
praktek. Pemilihan model STV di Irlandia (lihat
Alternative Vote di Australia).
Irlandia: Sistem STV Model Irlandia), Malta (lihat Malta: STV dengan Beberapa Modifikasi) dan Tasmania (lihat Alternative Votedi Australia) semua cenderung menghasilkan pemerintah yang relatif stabil dan legitimate, yang terdiri dari satu atau dua partai besar.
108
MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN Oleh: Andrew Reynolds REPRESENTASI PROPORSIONAL Akibat dari sistem representasi proporsional yang
merupakan produk sampingan dari ciri sistem
berbeda-beda untuk memilih perwakilan parlemen
pemilu yang lain, seperti jumlah kursi yang harus
dan pemerintah tidak semata-mata karena pengaruh
diisi dan jumlah partai atau caleg yang bertarung
jenis sistem RP yang digunakan tetapi juga
dalam pemilu, dan dengan demikian disebut batas
sejumlah masalah-masalah teknis lain yang
representasi yang efektif. Meskipun demikian,
berhubungan dengan perancangan sistem pemilu
pada banyak hal lagi, batas representasi ini
model RP, lihat Sistem RP. Bagian Batas Representasi
dimasukkan ke dalam UU Pemilu, yang kemudian
mendiskusikan secara rinci pengaruh batas
memunculkan sistem RP, dan dengan demikian
representasi (threshold) yang penting bagi perwakilan
disebut formal.
parlemen dari partai-partai politik. Bagian Apparentement
membicarakan
mengenai
Di Jerman, Selandia Baru, dan Rusia, misalnya,
kesempatan yang diperoleh dari partai-partai politik
diberlakukan batas representasi 5%: partai-partai
untuk bergabung bersama sehingga suara mereka
politik yang tidak mencapai batas representasi lima
dapat disatukan untuk dapat memperoleh kursi.
persen tidak berhak memperoleh bagian kursi dari
Bagian Daftar Terbuka, Tertutup, dan Bebas
RP Daftar, lihat Jerman: Sistem Mixed Member
membahas kemungkinan pemilih untuk memilih
Proportional yang Orisinil, lihat Selandia Baru:
antara caleg dan partai politik pada kertas suara
Sebuah Negara Demokrasi Westminster
model RP apakah daftar tersebut terbuka, tertutup,
Berpindah ke Sistem RP, dan lihat Rusia Sistem
atau bebas. Sementara Ukuran Distrik mengulas
Paralel yang Terus Berkembang. Ketentuan ini
variabel yang penting atas besarnya wilayah, dan
berasal dari Jerman dengan maksud untuk
berapa jumlah caleg harus dipilih dari setiap distrik.
membatasi terpilihnya kelompok ekstrimis, dan dimaksudkan untuk menghentikan partai-partai kecil sehingga mereka tidak mendapatkan perwakilan. Meskipun demikian, baik di Jerman
Batas Representasi (Thresholds)
maupun di Selandia Baru ada jalan pintu
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
belakang bagi sebuah partai sehingga mereka dapat memperoleh kursi dari daftar tersebut. Di Selandia
Semua sistem pemilu mempunyai batas representasi
Baru sebuah partai harus memenangkan sedikitnya
perwakilan: artinya, tingkat dukungan minimal yang
satu kursi konstituen, dan di Jerman tiga kursi untuk
diperlukan sebuah partai untuk memperoleh
dapat lepas dari persyaratan batas representasi. Di
perwakilan, apakah diterapkan secara legal (formal),
Rusia pada tahun 1995 tidak ada jalan pintu
atau semata-mata de facto secara matematis (efektif).
belakang, dan hampir setengah dari suara partai
Dalam beberapa hal, batas representasi ini
berdasarkan daftar partai terbuang.
109
MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN REPRESENTASI PROPORSIONAL
Di tempat lain, batas representasi resmi berkisar dari
memecah suara mereka sendiri dan pada akhirnya
0,67 persen di Belanda dan 10 persen di Seychelles,
terjatuh dibawah batas representasi. Padahal
lihat Belanda. Partai-partai yang mendapatkan
seandainya mereka menyatukan suara mereka,
kurang dari persentase ini dikeluarkan dari
mereka pasti dapat memperoleh kursi di parlemen.
penghitungan. Dalam semua kasus diatas, adanya
Untuk dapat mengatasi masalah ini, banyak negara
batas representasi formal cenderung meningkatkan
yang menggunakan sistem RP Daftar juga
tingkat disproporsionalitas, karena suara yang
memperbolehkan partai-partai kecil membuat
sebenarnya dapat dipakai dalam perwakilan menjadi
kelompok bersama untuk pemilu, dan dengan
terbuang. Di Polandia pada tahun 1993, bahkan
demikian membentuk kartel atau apparentement
dengan batas representasi yang relatif kecil yaitu
untuk dapat bertarung dalam pemilu. Ini berarti
sebesar lima persen, lebih dari 34% suara diberikan
bahwa partai tersebut tetap merupakan partai-partai
untuk partai politik, yang ternyata tidak dapat
tersendiri, dan dicantumkan sendiri-sendiri dalam
melampaui batas representasi tersebut, lihat
kertas suara, tetapi suara yang diperoleh dihitung
Polandia: Antara Fragmentasi and Polarisasi. Tetapi
seolah-olah mereka bersama-sama menjadi satu kartel.
pada kebanyakan kasus lain, batas representasi
Maksudnya, meningkatkan kemungkinan bahwa
mempunyai pengaruh yang kecil saja terhadap hasil
suara mereka yang dijadikan satu secara keseluruhan
secara keseluruhan, maka dari itu, beberapa ahli
akan berada diatas batas representasi, dan dengan
pemilu melihatnya tidak perlu dan seringkali
demikian mereka mungkin dapat memperoleh
menambah rumitnya aturan pemilu, yang
perwakilan tambahan. Cara semacam ini merupakan
seharusnya dihindari.
ciri sejumlah sistem RP Daftar di Eropa daratan, Chile sebelum tahun 1973, Brazil sesudah tahun 1979, dan Uruguay, Argentina, lihat Argentina, dan Israel, lihat Reformasi Pemilu di Israel.
Apparentement Oleh: Ben Reilly Batas representasi yang tinggi dapat berfungsi untuk
Daftar Terbuka, Tertutup dan Bebas
mendiskriminasikan partai-partai kecil dan
Oleh: Ben Reilly
ternyata dalam beberapa kasus memang inilah maksud dari adanya batas representasi. Tetapi dalam
Ada sejumlah variasi penting dalam cara pemu-
banyak kasus diskriminasi terhadap partai-partai
ngutan suara diantara berbagai macam sistem RP
kecil yang disengaja sebenarnya tidak diinginkan,
Daftar. Salah satu variasi yang penting adalah apakah
terutama dalam kasus-kasus dimana beberapa partai
daftar tersebut terbuka, tertutup atau bebas dalam
kecil dengan dasar pendukung yang hampir sama
arti kesempatan bagi pemilih untuk memilih caleg,
110
MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN REPRESENTASI PROPORSIONAL
selain partai, yang disukai.
Dengan demikian banyak sistem RP Daftar yang digunakan di Eropa daratan memakai daftar terbuka,
Kebanyakan sistem RP Daftar di dunia adalah tertutup
dimana pemilih dapat memilih bukan saja partai
artinya bahwa urutan caleg yang dipilih berdasarkan
yang mereka sukai, tetapi juga caleg dari partai
daftar tersebut ditentukan oleh partai sendiri, dan
tersebut yang mereka sukai. Dalam kebanyakan
pemilih tidak dapat mengungkapkan suatu preferensi
sistem, pemberian suara bagi partai dan sekaligus
terhadap caleg mana yang disukainya. Sistem Daftar
caleg tidak mutlak sifatnya, tetapi karena kebanyakan
RP yang dibuat untuk pemilu demokratis pertama kali
pemilih langsung memilih partai ketimbang caleg,
di Afrika Selatan pada tahun 1994 merupakan contoh
opsi untuk memilih caleg di kertas suara seringkali
yang baik bagi sebuah daftar tertutup, lihat Afrika
mempunyai efek yang sedikit saja. Tetapi dalam
Selatan: Sistem Pemilu dan Manajemen Konflik. Kertas
banyak hal (Finlandia salah satu contohnya lihat
suara berisi nama dan lambang partai, dan sebuah foto
Finlandia: Pemilihan Caleg dan Proporsionalitas
dari pimpinan partai, tetapi tidak dicantumkan nama
Partai), pilihan ini begitu pentingnya, karena pemilih
para caleg. Para pemilih hanya memilih partai yang
harus memilih caleg, dan urutan caleg akan
mereka sukai; caleg terpilih telah ditentukan
mendapatkan kursi tergantung pada jumlah suara
sebelumnya oleh partai-partai sendiri. Ini berarti bahwa
yang mereka peroleh masing-masing. Meskipun hal
partai politik dapat memasukkan beberapa caleg
ini memberikan kebebasan yang lebih besar kepada
(mungkin anggota kelompok etnis minoritas dan
para pemilih, model seperti ini juga mempunyai sisi
kelompok bahasa, atau wanita) yang mungkin, kalau
yang kurang menguntungkan. Karena para caleg dari
tidak dengan cara demikian, akan sulit terpilih.
partai yang sama saling bertarung untuk memperoleh suara, jenis daftar terbuka ini dapat mengarah kepada
Salah satu aspek negatif dari sistem daftar tertutup
konflik dan fragmentasi dalam partai. Ini juga berarti
adalah bahwa pemilih tidak dapat menentukan
bahwa keuntungan dimana partai dapat menyusun
pilihan siapa wakil dari partai mereka. Daftar tertu-
daftar yang mencantumkan caleg yang beragam
tup juga sangat tidak responsif terhadap perubahan-
menjadi hilang. Dalam pemilu yang menggunakan
perubahan yang terjadi. Dalam pemilu pra-unifikasi
daftar terbuka di Sri Lanka, misalnya, usaha partai-
di Jerman Timur pada tahun 1990, caleg nomor
partai besar Sinhala untuk memasukkan caleg dari
unggulan dari sebuah partai diketahui sebagai seorang
minoritas Tamil dalam posisi yang besar
informan polisi hanya empat hari sebelum pemilu,
kemungkinan terpilihnya dalam daftar partai
dan kemudian langsung dipecat dari partai; tetapi
menjadi tidak berarti karena banyak pemilih secara
karena daftarnya tertutup, para pemilih tidak
sengaja memberikan suara untuk caleg Sinhala yang
mempunyai pilihan lain kecuali memilih dia jika
berada di posisi yang lebih bawah, lihat Sri Lanka:
mereka ingin mendukung bekas partai informan
Perubahan untuk Mengakomodasi Perbedaan.
tersebut.
111
MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN REPRESENTASI PROPORSIONAL
Beberapa alat lain digunakan dalam sejumlah kecil
tertentu, akan seberapa proporsional hasil-hasil
yurisdiksi agar sistem daftar terbuka dapat lebih
pemilu tersebut.
fleksibel. Para pemilih di Luksemburg dan Swiss dapat memilih sebanyak kursi yang disediakan. Dan
Sistem-sistem seperti ini, yang akan memperoleh
mereka dapat juga memberikan pilihan semau
tingkat proporsionalitas yang tertinggi, akan
mereka kepada para caleg baik dalam partai yang
menggunakan distrik yang sangat besar, karena
sama maupun lintas partai, lihat Swiss. Kesempatan
distrik seperti ini akan dapat menjamin bahwa
untuk memilih lebih dari seorang caleg dari daftar
bahkan partai-partai yang sangat kecilpun akan
partai yang berlainan (dikenal sebagai Panachage),
dapat terwakili dalam parlemen. Misalnya, sebuah
atau memilih lebih dari satu suara untuk seorang
distrik dimana hanya ada tiga caleg yang akan
caleg yang sangat mereka sukai (dikenal dengan
dipilih berarti bahwa sebuah partai harus
istilah kumulasi), keduanya memberikan kontrol
memperoleh 25% +1 suara agar dapat
tambahan kepada para pemilih dan di sini
memenangkan suara. Sebuah partai, yang hanya
dikategorikan sebagai sistem daftar bebas.
mendapat dukungan sepuluh persen pemilih tidak akan dapat memperoleh kursi, dan suara dari para pendukung partai tersebut dapat disebut terbuang. Sebaliknya, di sebuah distrik dengan sembilan
Ukuran Distrik
kursi, sepuluh persen ditambah satu akan memberi
Oleh: Ben Reilly
jaminan bahwa partai tersebut setidak-tidaknya memperoleh satu kursi. Ini tidak saja berarti bahwa
Para spesialis pemilu pada umumnya setuju bahwa
ada proporsionalitas, tetapi juga lebih ada
faktor yang paling penting dari keampuhan sistem
kemungkinan bagi partai kecil untuk dapat
pemilu untuk mengubah perolehan suara menjadi
memperoleh kursi. Masalahnya adalah semakin
kursi yang dimenangkan secara proporsional adalah
besar sebuah distrik baik dari segi jumlah kursi
besarnya distrik. Besarnya distrik adalah jumlah
dan seringkali, sebagai konsekuensinya, dari segi
anggota yang dipilih dalam setiap distrik pemilu.
luas wilayah secara geografis, hubungan antara
Pada sistem wakil tunggal seperti FPTP, Alternative
caleg yang terpilih dan konstituennya menjadi lebih
Vote, atau Two Round System (TRS), ukuran
lemah. Keadaan seperti ini akan membawa
distriknya adalah satu. Para pemilih memilih satu
konsekuensi dalam sebuah masyarakat dimana
wakil saja. Sebaliknya, dalam sistem wakil majemuk,
faktor lokal memainkan peran yang kuat dalam
per definisi adalah bahwa dalam setiap distrik ada
politik, atau dimana pemilih mengharapkan
lebih dari satu wakil. Dalam setiap sistem
wakilnya dapat mempertahankan hubungan yang
proporsional, jumlah anggota yang dipilih dalam
kuat dengan para pemilihnya dan bertindak sebagai
setiap distrik menentukan, sampai pada batas
duta mereka dalam lembaga parlemen.
112
MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN REPRESENTASI PROPORSIONAL
Karena hal ini, sudah ada pembicaraan menarik
Daftar RP dipakai untuk distrik-distrik dengan dua
tentang ukuran sebuah distrik yang terbaik.
anggota di Chile, seperti yang ditunjukkan dalam
Kebanyakan ahli berpendapat, sebagai suatu prinsip
studi kasus di Chile. Ini akan mengakibatkan hasil
umum, bahwa ukuran distrik yang baik adalah antara
yang sangat disproporsional, meskipun rumus
tiga sampai tujuh kursi per distrik. Ada juga
proporsional dipakai, karena hanya dua partai
kesepakatan umum bahwa angka ganjil seperti tiga,
yang dapat memperoleh perwakilan di setiap
lima dan tujuh lebih baik dari angka genap, terutama
distrik, lihat Chile: Proporsionalitas atau Sistem
dalam sistem dua partai. Tetapi hal ini merupakan
Mayoritas? Keadaan seperti ini akan mengurangi
petunjuk kasar saja. Ada banyak situasi yang
kelebihan RP dari segi representasi (perwakilan)
meminta semakin banyak jumlah caleg semakin baik
dan legitimasi.
dan perlu untuk menjamin perwakilan dan proporsionalitas yang memuaskan. Di banyak negara,
Kedua contoh ekstrim diatas memberikan gambaran
distrik pemilu mengikuti pembagian wilayah
betapa pentingnya ukuran distrik dalam setiap sistem
administrasi yang sudah ada, yang berarti akan ada
proporsional. Nampaknya ini merupakan sebuah
banyak variasi mengenai ukurannya. Jumlah pada
pilihan yang paling penting bagi sebuah lembaga
ujung yang tertinggi dan yang terendah dari
ketika merancang sebuah sistem pemilu model RP,
spektrum tersebut cenderung mengakibatkan hasil
tetapi juga penting bagi sejumlah sistem non-RP
yang ekstrim. Dari satu sisi spektrum tersebut,
lainnya. Misalnya, Single Non-Transferable Vote
seluruh negara dapat membentuk sebuah distrik
membuahkan hasil yang semi-proporsional
pemilihan saja. Ini artinya kuota untuk pemilu sangat
meskipun sebenarnya rumus pemilu proporsional
rendah dan bahkan partai-partai yang sangat kecil
tidak dipakai dalam sistem ini, lihat SNTV. Demikian
dapat memperoleh kursi. Misalnya di negeri Belanda,
juga, Single Transferable Vote ketika dipakai dalam
seluruh negara membentuk satu distrik dengan 150
distrik wakil tunggal menjadi Alternative Vote. Sistem
anggota. Ini berarti bahwa hasil pemilu akan sangat
ini akan tetap punya kelebihan STV tetapi kehilangan
proporsional, tetapi juga berarti bahwa partai yang
proporsionalitas, lihat Single Transferable Vote dan
perolehan suaranya sangat kecilpun, bahkan jika
lihat Alternative Vote. Dalam sistem mayoritarian,
kurang dari satu persen, dapat memperoleh
ketika ukuran distrik bertambah, proporsionalitas
perwakilan. Akibat lainnya hubungan antara caleg
menurun. Pendeknya, pada saat menyusun sebuah
terpilih dan wilayah geografisnya sangat lemah, lihat
sistem pemilu, ukuran distrik dalam banyak hal
Belanda.
merupakan faktor utama dalam menentukan bagaimana sistem tersebut dalam prakteknya akan
Di ujung lain dari spektrum tersebut, sistem RP
berjalan, seberapa jauh hubungan antara pemilih dan
dapat dipakai dalam situasi-situasi dimana ukuran
caleg terpilih dan proporsionalitas hasil pemilu
distriknya hanya dua. Misalnya, sebuah sistem
secara keseluruhan.
113
DISTRIBUSI SISTEM PEMILU DI DUNIA
Oleh: Andrew Reynolds
Seperti yang ditunjukkan Tabel Satu, sedikit lebih
sistem semi-RP, semuanya kecuali dua dari 22 yang
dari setengah (114, atau 54 persen dari total) negara-
disebutkan di atas menggunakan sistem Paralel.
negara yang merdeka dan semi-otonom di dunia yang melakukan pemilihan parlemen langsung
Jika dihitung berdasarkan jumlah penduduk,
menggunakan sistem pluralitas-mayoritas ( plurality-
dominasi sistem pluralitas-mayoritas nampak lebih
majority system). Sedangkan 75 negara (35 persen)
jelas, dengan Parlemen yang dipilih berdasarkan
menggunakan sistem representasi proporsional (RP),
model First Past the Post (FPTP), Block , Alternative
dan sisanya 22 (sepuluh persen) menggunakan
Vote (VT) atau Two-Round System (TRS) mewakili
Tabel Satu: Dunia Sistem Pemilu (Mei 1997) Jumlah negara/ Wilayah
%
Total Populasi (dalam jutaan)
%
Negara Demokrasi yang sudah mapan
%
Total Populasi (dalam jutaan)
%
Negaranegara/ Wilayahwilayah Bebas
%
Negaranegara/ Wilayahwilayah Tidak Bebas
%
FPTP
70
3 3
1.850
45
11
3 0
1.273
71
35
3 6
17
3 7
BV
10
5
139
3
1
3
1
0,1
3
3
3
6
AV
2
1
18
0,4
1
3
18
1
2
2
0
-
TRS
31
1
427
10
1
3
58
3
7
7
11
2
5 Paralel
20
9
4 443
11
1
3
126
7
5
5
5
1 1
SNTV RP Daftar
2
1
5
0,1
0
-
-
-
1
1
0
-
67
3
968
23
15
4
158
9
39
40
10
2
2 MMP
7
3
2 265
6
4
1
2 162
9
4
4
0
-
4
0,2
2
2
0
-
1 STV
2 211
1
4 4.119
0,1
2 36
6
1.800
98
46
NB: 36 negara demokrasi yang terbentuk seperti yang dikategorikan oleh Arend Lijphart dalam Democracies, edisi kedua (New Haven, Yale University Press, 1998). Lijphart memasukkan semua negara yang saat ini dianggap demokratis, selama 20 tahun terakhir ini, yang memiliki populasi sedikitnya seperempat juta penduduk. Klasifikasi Bebas dan Tidak Bebas dari Freedom in the World 1995-1996 (New York, Freedom House, 1997).
114
DISTRIBUSI SISTEM PEMILU DI DUNIA
penduduk yang secara keseluruhan berjumlah 2,44
sistem TRS dipakai oleh lebih banyak negara,
milyar jiwa (59 persen dari total). Sistem pemilu
sedangkan sistem Paralel dipakai oleh lebih banyak
representasi proporsional digunakan di negara-
orang. Ini dikarenakan Rusia (berpenduduk 148 juta
negara yang jumlah penduduknya mencapai 1,2
jiwa) dan Jepang (berpenduduk 125 juta jiwa)
milyar jiwa, sedangkan sistem semi-RP dipakai untuk
menggunakan sistem Paralel klasik.
mewakili penduduk berjumlah sedikit kurang dari setengah milyar jiwa. Dalam penelitian kami, tujuh
Block Vote digunakan di 13 negara dan wilayah, yang
negara yang tidak mempunyai parlemen yang dipilih
meliputi 6 persen dari negara-negara, tetapi
secara langsung memiliki penduduk berjumlah 1,2
penduduknya yang berjumlah 143 juta hanya
milyar jiwa. Namun demikian Cina sendiri mewakili
mewakili 3 persen dari total, lihat Block Vote.
99 persen dari jumlah tersebut.
Sebaliknya sistem Mixed Member Proportional hanya digunakan di tujuh negara, tetapi total penduduk
Secara individual, First Past the Post merupakan
265 juta secara keseluruhan di Jerman, Venezuela,
sistem yang paling populer, yang meliputi 68 dari
Selandia Baru, Mexico, Italia, Bolivia, dan Hongaria
211 negara dan wilayah atau mencakup 32 persen
mewakili enam persen dari jumlah total. Lihat Mixed
dari total. Yang kedua adalah 66 yang menggunakan
Member Proportional. Sistem-sistem Single
Sistem RP Daftar (31 persen). Lihat First Past the Post
Transferable Vote lihat Single Transferable Vote,
(FPTP) dan RP Daftar. Tetapi jika dihitung dari
Alternative Vote, lihat Alternative Vote, dan Single
berdasarkan jumlah penduduknya, sistem FPTP
Non-Transferable Vote, lihat SNTV, adalah model
digunakan oleh negara-negara yang penduduknya
pemilihan umum yang paling jarang dipakai saat ini,
berjumlah dua kali dari negara yang menggunakan
dengan hanya dua contoh untuk masing-masing.
RP Daftar. Jumlah 1,8 milyar dalam Tabel 1 tersebut
Contoh penggunaan AV di Australia dan Nauru
sebenarnya bagian paling besarnya berasal dari India
berarti hanya 18 juta penduduk menggunakan sistem
(913 juta jiwa) dan Amerika Serikat (263 juta jiwa),
AV, sedangkan sistem SNTV-nya Yordania dan
tetapi FPTP juga digunakan oleh negara-negara kecil
Vanuatu hanya mewakili lima juta penduduk,
di pulau-pulau Karibia dan Oceania. Negara
terakhir sistem STV dipakai di Malta dan Irlandia
berpenduduk paling besar yang menggunakan sistem
yang mewakili empat juta orang.
RP Daftar adalah Indonesia dengan jumlah penduduk 191 juta jiwa. Tetapi sebenarnya sistem
Jika kita melihat sistem pemilu di negara demokrasi
ini digunakan oleh negara-negara Eropa Barat,
yang sudah mapan (yaitu negara-negara dengan
Amerika Latin, dan Afrika yang agak besar. Sistem
penduduk lebih dari 250 ribu orang yang sudah
terbesar berikutnya adalah Two-Round System (15
mengadakan pemilu secara terus-menerus selama
persen) dan Paralel System (9 persen). Lihat Two-
lebih dari 20 tahun), ternyata kami menemukan
Round System dan Sistem Paralel. Kalau dihitung
bahwa sistem RP lebih banyak dipakai dengan
115
DISTRIBUSI SISTEM PEMILU DI DUNIA
melibatkan 21 (59 persen) dari 36 negara. Namun
contoh negara yang memakai sistem STV, Irlandia
demikian ukuran India dan Amerika Serikat masih
dan Malta, termasuk dalam kategori negara-negara
berarti bahwa 71 persen penduduk yang tinggal di
demokrasi mapan.
36 negara ini memakai sistem FPTP. Sistem MMP dengan 11 persen lebih terwakili diantara negara-
Kalau kita melihat dari perspektif yang lebih luas,
negara demokrasi, dan ternyata dipakai oleh empat
dengan memperhatikan gelombang demokratisasi
juta orang lebih banyak dibandingkan dengan sistem
yang terjadi antara tahun 1980 dan 1990-an, kami
Representasi Proporsional Daftar. Karena Jepang
menemukan bahwa 98 negara-negara merdeka dan
berpindah ke sistem Paralel, maka tidak ada lagi
wilayah terkait dikategorikan dalam peringkat
contoh penggunaan SNTV di negara yang
bebas, berdasarkan hak-hak politik dan kebebasan
demokrasinya sudah mapan. Sebaliknya, kedua
sipil, sebagaimana termuat dalam buku 1995-96
Tabel 2: Pemakaian Sistem Berdasarkan Wilayah
FPTP BV AV
Afrika
Amerika
Asia
CIS & Pasca Komunis
Eropa Barat
Timur Tengah
Oceania
Total
19
19
10
1
4
3
14
70
(35%)
(40%)
(45%)
(4%)
(14%)
(30%)
(64%)
1
2
5
0
0
2
0
10
(2%)
(4%)
(23%)
0
0
0
2
2
(20%) 0
0
0
(9%) TRS SNTV Paralel Daftar RP MMP
10
6
1
8
2
2
2
(18%)
(12%)
(5%)
(30%)
(7%)
(20%)
(9%)
0
0
0
0
0
1
1
(10%)
(4%)
0
0
20 67
7
2
3
7
1
(13%)
(4%)
(15%)
(26%)
(3%)
17
16
3
10
17
2
2
(31%)
(33%)
(15%)
(37%)
(61%)
(20%)
(9%)
0
3
0
1
2
0
1
(4%)
(7%)
0
2
(6%) STV
0
0
0
31 2
7
(4%) 0
0
2
10
22
211
(7%) Total
116
54
48
22
27
28
DISTRIBUSI SISTEM PEMILU DI DUNIA
Freedom House Freedom in the World. Diantara
dari keseluruhan di Afrika, Asia, Timur Tengah, dan
negara-negara ini, distribusi sistem pemilu
negara-negara di Amerika (kebanyakan negara-
berkaitan erat dengan pola keseluruhan. Secara
negara di Amerika Utara dan Karibia). Sistem ini agak
proporsional ada sedikit lebih banyak sistem FPTP
kurang umum di negara-negara Eropa dan bekas Uni
dan Sistem Representasi Proporsional Daftar dan
Soviet, tetapi lebih dominan di negara-negara
sekitar setengah jumlah sistem TRS dan Paralel.
kepulauan dan wilayah-wilayah di Oceania.
Tetapi sulit mengatakan apakah ada satu sistem
Demikian juga, Sistem RP Daftar juga terpencar di
pemilu yang lebih populer dari yang lain di dunia
Afrika, Negara-negara Amerika (Amerika Tengah dan
bebas dibandingkan dengan dunia secara
Selatan), dan negara-negara Eropa Timur pasca
keseluruhan. Namun demikian, diantara 46 negara
komunis. Meskipun demikian, sistem Representasi
yang dikategorikan tidak bebas, jumlah sistem
Proporsional Daftar lebih dominan di Eropa Barat
Two-Round dan BV sangat kecil, dan lebih sedikit
(61 persen), dan ketiga sistem Representasi
lagi sistem Representasi Proporsional. Secara
Proporsional secara bersama-sama (Representasi
keseluruhan, sistem pluralitas-mayoritas
Proporsional Daftar, MMP dan STV) mencakup tiga
mencakup 70% dari sistem pemilu di dunia tidak
perempat dari semua sistem pemilu di negara-negara
bebas.
Eropa Barat. Hampir sepertiga dari Commonwealth of Independent States(CIS) dan negara-negara Eropa
Kalau dilihat berdasarkan benua, distribusi sistem
Timur menggunakan sistem TRS model Perancis,
pemilu lebih bercampur. Seperti yang ditunjukkan
sedangkan lebih dari sepertiga negara yang
Tabel 2, sistem FPTP mencapai sekitar 30-45 persen
menggunakan BV terdapat di Asia.
117
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINNYA
Oleh: Andrew Reynolds
Mayoritas dokumen yang ada dalam website ini
First Past the Post (lihat First Past the Post )
memusatkan diri pada ketentuan-ketentuan sistem
Two Round System (lihat Two Round System)
pemilu untuk pemilihan parlemen/legislatif. Tetapi,
Preferential Vote(lihat Preferential Voting )
desain sistem pemilu perlu dibuat sedemikian rupa agar dapat memenuhi kebutuhan pemilihan lembaga
Syarat penyebaran juga dapat dipakai dalam setiap
lain. Tiga dokumen berikut ini dengan singkat
sistem di atas (lihat Persyaratan Penyebaran).
menerangkan kebutuhan dan pilihan sistem pemilu untuk: u
Pemilihan Presiden (Pemilihan Presiden)
Pemilihan Majelis Tinggi (Kamar Kedua)
First Past The Post Oleh: Andrew Reynolds
(Pemilihan Majelis Tinggi)
Cara yang paling sederhana untuk memilih seorang
Pemilihan Pemerintah Lokal atau Regional
presiden adalah memberikan kursi kepresidenan
(Pemilihan Pemerintah Lokal atau Regional)
kepada calon yang memenangkan suara terbanyak. Ini terjadi dalam pemilihan presiden di Meksiko, Kenya, Filipina, Zambia, Korea Selatan, Malawi, Islandia, dan Zimbabwe. Jelas sekali bahwa sistem
Pemilihan Presiden
seperti ini sederhana, murah dan efisien. Meskipun
Oleh: Andrew Reynolds
demikian, dalam pertarungan calon yang sangat kompetitif, ini dapat membuka kemungkinan bahwa
Ilmu dalam perancangan sistem pemilihan presiden
seorang presiden terpilih dengan begitu sedikit suara,
agak sedikit berbeda dari mekanisme perancangan
dan sebagian besar pemilih sebenarnya tidak
sistem pemilihan anggota legislatif. Lembaga
memilihnya. Ini yang terjadi di Venezuela pada
Kepresidenan merupakan kursi tunggal, dan
tahun 1993, pada saat Rafael Caldera memenangkan
dengan demikian proporsionalitas tidak dapat
kursi kepresidenan dengan 30.5% dari suara rakyat.
diperoleh antara mayoritas dan minoritas. Jabatan
Demikian juga, Presiden Filipina, Fidel Ramos,
eksekutif juga melahirkan kekuasaan dan
terpilih dari tujuh calon dengan hanya mengantongi
tanggungjawab yang berbeda, dan dengan demikian
25% suara rakyat. Pemilihan presiden model FPTP
para perancang mungkin harus memprioritaskan
juga dapat memperburuk masalah dalam politik
kriteria Prinsip Perancangan (lihat Prinsip
pemenang-mengambil-semuanya (winner-take-all)
Perancangan) dengan cara yang berbeda.
dalam masyarakat yang terpecah-belah. Di Angola, pada tahun 1992, pimpinan UNITA, Jonas Savimbi,
Presiden dapat dipilih dengan menggunakan salah
kalah dari Jose dos Santos dari MPLA dalam
satu dari ketiga sistem dibawah ini:
pertarungan presiden pemenang-mengambil-
118
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINNYA
semuanya, dengan persentase empatpuluh sembilan
digunakan di Sierra Leone, Namibia, Mozambik,
persen melawan empatpuluh persen. Ia lalu memulai
Madagaskar, Kongo, dan Republik Afrika Tengah; di
kembali perang saudara, karena ia hampir-hampir
Eropa sistem ini dipakai di Finlandia, Austria,
tidak mempunyai kesempatan untuk memainkan
Bulgaria, Portugal, Polandia, Rusia, dan Ukraina.
peran sebagai oposisi secara demokratis. Meskipun demikian, ada sejumlah modifikasi terhadap peraturan majority-runoff dan majorityu
Sistem Pemilihan Presiden
plurality . Di Kosta Rica, seorang calon boleh
Dua Putaran
memenangkan kursi presiden pada putaran pertama
Oleh: Andrew Reynolds
dengan perolehan suara empatpuluh persen. Sebaliknya, di Sierra Leone, putaran kedua boleh
Seperti dalam pemilihan anggota dewan legislatif,
tidak diadakan asalkan seorang calon memperoleh
salah satu cara untuk menghindari calon yang
suara 55 persen di putaran pertama. Di Argentina,
terpilih hanya dengan perolehan suara dengan
seorang calon boleh mengambil kursi presiden
proporsi yang sangat kecil adalah mengadakan
apabila dapat memperoleh suara empatpuluh lima
pemilihan putaran kedua, apabila tidak ada seorang
persen, atau empatpuluh persen dengan perbedaan
calon yang memenangkan suara mayoritas dalam
suara lebih dari sepuluh persen dengan pemenang
pemilihan putaran pertama. Ini dapat berupa
kedua. Rumusan pemilihan presiden di Uruguay,
pertarungan:
yang digunakan sampai dipilihnya sistem TRS sederhana pada tahun 1996, tidak termasuk kategori
Antara dua calon terkuat ( majority-runoff ),
tersebut di atas. Untuk tujuan pemilihan presiden,
atau
partai-partai politik yang ada, dengan membentuk
Antara lebih dari dua calon ( majority-
koalisi ( lema) dengan partai-partai yang lain dapat
plurality ) seperti telah digambarkan
mengajukan calonnya. Para pemilih memilih masing-
sebelumnya dalam Sistem Dua Putaran (lihat
masing calon, dan semua suara untuk calon tersebut
Sistem Dua Putaran).
dihitung berdasarkan lema. Lemayang mendapatkan suara terbanyak memenangkan pertarungan
Perancis, banyak negara di Amerika Latin, dan
kepresidenan, dan calon yang mendapatkan suara
sejumlah negara di Afrika yang berbahasa Perancis,
terbanyak dalam lema tersebut memperoleh kursi
seperti Mali dan Pantai Gading menggunakan TRS
presiden.
untuk memilih presidennya; memang benar, lebih banyak negara yang memilih presidennya
Pemilihan presiden dengan menggunakan TRS
menggunakan sistem ini dibandingkan dengan
dipandang dapat memperbesar legitimasi terhadap
sistem FPTP. Di negara Afrika yang lain, sistem ini
apa yang sering disebut sebagai jabatan yang terkuat
119
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINNYA
dalam pemerintahan. Secara khusus, sistem ini
pada tahun 1989 dan 1994), TRS telah menyebabkan
cenderung mengatasi kemungkinan seorang
terjadinya
presiden meraih kekuasaan yang besar dengan
pemerintahan yang kurang mampu memerintah.
dukungan hanya sebagian kecil pemilih saja.
Sistem tersebut telah menambah dalamnya polarisasi
Sejumlah negara juga menerapkan jumlah minimal
sistem multi-partai, dan menambah beratnya
pemilih yang memilih untuk pemilihan presiden,
masalah kemacetan legislatif. Misalnya dalam pemilu
biasanya minimum 50%, seperti di Rusia dan banyak
1990 di Peru, Alberto Fujimori memperoleh
bekas republik Soviet; ini juga merupakan cara lain
limapuluh enam persen suara di putaran kedua,
guna mencapai dukungan mayoritas. Penggunaan
tetapi partainya hanya memenangkan empat belas
ketentuan di atas digambarkan pemilihan presiden
dari enampuluh kursi di Senat, dan tigapuluh tiga
pada tahun 1996 bagi dua presiden dari dua negara
kursi dari 180 di Dewan Perwakilan. Pada tahun 1989
yang sangat berbeda. Keduanya dapat menduduki
di Brazil, Fernando Color de Mello dipilih dalam
jabatan presiden hanya dengan dukungan seperlima
pemilihan putaran kedua dengan jumlah suara
dari para pemilih yang umurnya sudah memenuhi
sedikit di bawah setengah, namun demikian dalam
syarat untuk memilih. Presiden Clinton dari Amerika
pemilihan parlemen yang tidak sama waktunya,
Serikat dipilih hanya dengan dukungan duapuluh
partainya hanya memperoleh tiga dari tujuhpuluh
tiga persen suara, dan Presiden Chiluba dari Zambia
lima kursi Senat dan hanya empatpuluh kursi dari
dengan dukungan duapuluh persen. Kedua hasil
503 kursi di Kursi Parlemen. Di Ekuador, selalu terjadi
tersebut tidak mungkin diperoleh dalam sistem TRS
pemerintahan minoritas sejak TRS digunakan untuk
atau majority-turnout yang dipakai di negara lain.
pemilihan presiden pada tahun 1978.
pemerintahan
minoritas
dan
Meskipun demikian, sebagaimana semua sistem pemilu TRS, pemilihan presiden yang dilaksanakan dengan cara TRS membutuhkan biaya dan sumber daya yang sangat besar untuk melaksanakannya. Juga
u
Preferential Voting Oleh: Ben Reilly
harus diperhitungkan turunnya jumlah pemilih antara putaran pertama dan kedua, yang seringkali
Salah satu cara untuk mengatasi kekurangan TRS
sangat buruk dan merusak.
adalah dengan menggabungkan putaran pertama dan kedua menjadi satu pemilihan saja. Ada
Amerika Latin mempunyai pengalaman yang sangat
beberapa cara untuk melakukannya. Salah satu
problematik dengan TRS. Disamping negara-negara
modifikasi yang paling sederhana adalah sistem
dimana partai politiknya dapat menciptakan aliansi
preferensial yang digunakan untuk pemilihan
sebelum pemilihan presiden sehingga mereka dapat
presiden di Sri Lanka (lihat studi kasus Sri Lanka:
memenangkan pemilihan tersebut pada putaran
Perubahan untuk Mengakomodasi Perbedaan).
pertama (seperti Brazil pada tahun 1994 dan Chile
Dengan cara ini, pemilih diminta untuk memberi
120
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINNYA
tanda tidak hanya pada pilihan pertama mereka,
Ini bukan merupakan kelemahan dari Alternative
tetapi juga (kalau mereka mau) pilihan kedua dan
Vote (AV), yang digunakan untuk memilih presiden
ketiganya dengan memberikan angka 1, 2, 3,
Irlandia (lihat Irlandia: Sistem STV Model Irlandia).
disamping nama calon, seperti yang dilakukan
Tatacara menandai kertas suara sama persis seperti
dalam Alternative Vote (lihat Alternative Vote) dan
yang dipakai di Sri Lanka. Perbedaannya adalah
Single Transferable Vote (lihat Single Transferable
bahwa para pemilih Irlandia dapat memberi tanda
Vote) yang dibicarakan sebelumnya. Apabila
sebanyak mungkin preferensi yang mereka inginkan,
seorang calon mendapatkan suara mayoritas absolut
dan tidak dibatasi dengan tiga pilihan saja seperti
pada pilihan pertama, mereka langsung dinyatakan
yang terjadi di Sri Lanka. Tetapi cara penghitungan
terpilih. Akan tetapi, jika tidak ada calon yang
suaranya pun sangat berbeda. Sebagai ganti
mendapatkan suara mayoritas absolut, semua calon
dicoretnya semua calon kecuali dua calon terbaik,
kecuali dua calon teratas harus dicoret dari daftar,
dalam sistem Alternative Vote, calon yang
suara pilihan kedua atau pilihan ketiganya
ditempatkan paling bawah akan dibuang dari daftar.
dialihkan kepada salah satu dari dua calon teratas
Suara yang tadinya diberikan kepada dia dipindah
tadi, menurut urutan yang sudah tercatat dalam
ke preferensi berikutnya. Cara ini diulangi sampai
kertas suara. Siapa saja yang memperoleh jumlah
seorang calon memperoleh suara mayoritas, atau
suara yang terbanyak pada akhir proses dinyatakan
sampai semua preferensi dihitung. Tidak seperti
sebagai terpilih. Sistem ini memungkinkan
kasus Sri Lanka, dalam sistem AV Irlandia ini calon
diadakannya sekali pemilihan yang dalam sistem
yang ditempatkan paling bawah yang memperoleh
TRS harus dilakukan dua kali. Cara ini akan
suara preferensi banyak masih dapat mendahului
menghemat biaya yang cukup besar dan membuat
calon yang ditempatkan di urutan atasnya dan pada
administrasi lebih efisien.
akhirnya memenangkan kursi. Contoh paling akhir pemilihan presiden yang menang karena
Kekurangan yang ada dalam sistem Sri Lanka
pemindahan suara seperti ini adalah pemilihan
tersebut adalah:
tahun 1990 yang memilih Mary Robinson sebagai presiden Irlandia.
Persyaratan bahwa pemilih harus tidak buta huruf seperti apa yang biasanya menjadi
Meskipun adanya perbedaan tersebut, kedua sistem
syarat sistem pemilihan preferensial, dan
tersebut mempunyai tujuan inti yang sama:
Fakta bahwa para pemilih harus secara efektif
menjamin bahwa siapapun yang memenangkan
diminta untuk menebak siapa dua calon
pemilihan presiden mendapat dukungan dari
kandidat teratas, sehingga mereka dapat
mayoritas pemilih. Penggunaan pemilihan suara
menggunakan suara mereka secara maksimal.
preferensi dengan memberi kemungkinan bagi
121
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINNYA
pilihan kedua berarti bahwa putaran kedua tidak
adanya calon yang terpilih. Akibat selanjutnya
perlu lagi. Ini akan menghemat biaya, dan juga
adalah kosongnya kekuasaan yang penuh dengan
menguntungkan dari segi administratif, logistik dan
bahaya instabilitas. Dan jika tidak ada seorang calon
keamanan.
yang dapat memenuhi syarat pada pemilihan pertama, nampaknya tidak seorangpun dapat memenuhinya dalam pemilihan yang kedua.
u
Persyaratan penyebaran Oleh: Andrew Reynolds
Salah satu cara untuk menjamin seorang presiden
Pemilihan Majelis Tinggi (Senat)
mendapatkan dukungan luas dari berbagai lapisan
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
masyarakat adalah dengan memberlakukan persyaratan penyebaran. Persyaratan ini dapat
Memang tidak semua parlemen terdiri dari satu
menjadi penghalang yang harus diatasi sebelum
kamar; banyak parlemen, terutama di negara-negara
seorang presiden dinyatakan terpilih. Di Nigeria pada
besar, adalah bikameral, yaitu terdiri dari dua kamar.
tahun 1993, calon-calon presiden tidak hanya harus
Meskipun ada banyak perbedaan diantara berbagai
memenangkan pluralitas suara, tetapi juga harus
jenis kamar kedua (juga dikenal sebagai majelis
memperoleh setidak-tidaknya sepertiga suara di
tinggi atau senat), ada dua generalisasi yang dapat
minimal dua pertiga dari tigapuluh satu propinsi.
diterapkan untuk hal ini:
Di Kenya, agar seseorang dapat dipilih menjadi presiden, seorang calon harus mendapatkan
Pada umumnya kamar kedua lebih lemah
sekurang-kurangnya duapuluh lima persen suara
dari majelis rendah. Jarang sekali kedua
yang tersebar di minimal lima dari delapan propinsi.
kamar tersebut berkekuatan sama. Ini karena
Meskipun demikian, pada tahun 1992 oposisi yang
kamar kedua biasanya berfungsi sebagai
terpecah memperbolehkan Daniel Arap Moi menjadi
kamar pengecekan, dari pada sebuah kamar
presiden dengan hanya didukung oleh tigapuluh
pemerintahan.
lima persen suara.
Karena masalah ini, kamar kedua seringkali
Keuntungan persyaratan penyebaran adalah
ukurannya lebih kecil daripada kamar
mendorong calon presiden untuk merangkul
pertama. Lebih jauh lagi, kamar kedua
kelompok diluar wilayah atau kelompok etnisnya
seringkali dirancang agar dapat mencakup
sendiri. Dan jika diterapkan secara tepat, hal ini akan
berbagai jenis perwakilan atau kelompok
dapat berjalan dengan baik. Meskipun demikian,
masyarakat yang berbeda-beda dibanding-kan
persyaratan yang terlalu ketat dapat berakibat tidak
dengan kelompok yang ada di kamar pertama.
122
JENIS-JENIS PEMILIHAN LAINNYA
Penggunaan yang paling umum dari kamar kedua
langsung, atau tidak dipilih. Dari model yang dipilih
adalah pada sistem federal, untuk mewakili unit
tersebut, kebanyakan yurisdiksi, agar merefleksikan
konstituen dari federasi. Misalnya, negara-negara
perbedaan peran dari kedua kamar tersebut, telah
bagian di Amerika (lihat AS: Minoritas Etnis dan
memilih untuk menggunakan cara pemilihan yang
Distrik Wakil Tunggal) dan Australia (lihat Alternative
berbeda antara pemilihan Majelis Tinggi dan majelis
Vote di Australia), Lander di Jerman, dan propinsi-
rendah. Misalnya, di Australia, majelis rendah dipilih
propinsi di Afrika Selatan semuanya secara terpisah
dengan sistem mayoritarian (AV - lihat Alternative
diwakili di majelis tinggi. Model seperti ini, akan
Vote), sedangkan Senatnya, yang merepresentasikan
memberikan keuntungan untuk negara-negara
berbagai negara bagian, dipilih dengan menggunakan
bagian dan propinsi-propinsi yang kecil, dan dengan
sistem proporsional (STV - lihat Single Transferable
demikian diasumsikan adanya persamaan dalam
Vote). Ini juga berarti bahwa kepentingan minoritas
perwakilan. Model lain dari perwakilan yang umum
yang pada umumnya tidak dapat memenangkan
dipakai adalah penggunaan kamar kedua untuk
pemilihan di majelis rendah masih memperoleh
mewakili kelompok etnis, linguistik, agama dan
kesempatan untuk memenangkan pemilu, dalam
kebudayaan. Kamar kedua juga mungkin saja secara
konteks perwakilan negara bagian di Senat.
sengaja mewakili masyarakat madani. Misalnya, di Malawi, konstitusi menyediakan 32 dari delapanpuluh senator, yang dipilih oleh para senator oleh kelompok kepentingan di masyarakat.
Pemilihan Pemerintah Lokal dan Regional
Kelompok-kelompok ini sering disebut sebagai
Oleh: Ben Reilly dan Andrew Reynolds
yang sudah terpilih dari daftar caleg yang diusulkan
organisasi wanita, para penyandang cacat, kelompokkelompok kesehatan dan pendidikan, sektor bisnis
Sistem Pemilu apapun yang telah diuraikan di atas
dan petani, serikat pekerja, orang-orang penting
dapat digunakan pada tingkat pemerintah lokal atau
dalam masyarakat, dan pimpinan-pimpinan agama.
regional. Akan tetapi, seringkali ada beberapa
Majelis Tinggi Inggris (the House of Lords) yang tidak
pertimbangan khusus sebagai akibat peran khusus
populer itu dipertahankan atas dasar bahwa Majelis
dari pemerintah lokal dalam sebuah sistem politik.
Tinggi tersebut berisi orang-orang dengan keahlian
Pertama-tama, karena pemerintah lokal lebih
kebijakan tertentu, yang dapat mengontrol peraturan
merupakan pengurus dari masalah kehidupan
perundang-undangan pemerintah yang dibuat oleh
sehari-hari, perwakilan secara geografis sering diberi
para politisi generalis.
keutamaan; distrik wakil tunggal dapat digunakan untuk menyumbangkan suatu keputusan dalam
Karena variasi yang bermacam-macam ini, banyak
masalah lokal bagi setiap kelompok masyarakat.
kamar kedua yang dipilih sebagian, dipilih tidak
Karena distrik-distrik tersebut begitu kecil, biasanya
123
