Pago Por Servicios Ambientales en Costa Rica

Pago por Servicios Ambientales

Punto Focal: Costa Rica

Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica

María Antonieta Camacho (Coordinador) Olman Segura Virginia Reyes Alejandra Aguilar

Costa Rica, Octubre de 2000

Informe preparado para en el marco del proyecto PRISMA -Fu ndació n Ford “Pago por Servicios Ambientales en América Latina”

i



E l Proyecto PRI SMA -F undación Ford “Pago por Servicios Ambientales” El objetivo central de este proyecto, coordinado por PRISMA y auspiciado por la Fundación Ford, es lograr un conocimiento más sistematizado de las principales experiencias e iniciativas vinculadas al tema de pago por servicios ambientales en América Latina, a fin de extraer lecciones que ilustren las oportunidades, desafíos y riesgos para las comunidades rurales indígenas y campesinas. La investigación cuenta con la colaboración de Instituciones y/o Socios en México, Costa Rica, Colombia, Brasil y El Salvador para la elaboración de los “Informes Nacionales” de cada uno de estos distintos países. El propósito de estos informes es ofrecer un panorama de la evolución de la discusión y experiencia nacional alrededor del tema de pago por servicios ambientales. Asimismo, evaluar esos procesos desde la perspectiva de la inclusión, exclusión o amenaza a los intereses de las comunidades rurales indígenas y campesinas.

PROGRAMA SALVADOREÑO DE INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE 3ª . Calle Poniente No. 3760, Col. Escalón, San Salvador Dirección Postal: Apartado 01-440, San Salvador, El Salvador, C.A. International Mailing Address: VIP No. 992, P.O. Box 52-5364, Miami, FL 33152, U.S.A.

Tel.: (503) 298 -6852, 298-6853 y 224-3700 Fax: (503) 223 -7209 E-mail: [email protected] URL: www.prisma.org.sv

i



RESUMEN Este estudio resume la evolución del pago por servicios ambientales en Costa Rica, entendido como UN proceso de innovación social, con efectos en el desarrollo del sector forestal, en la dinámica de comunidades locales, en los cambios institucionales y organizativos, así como en la relación entre los actores sociales protagónicos, durante los últimos años (1969 al 2000). El eje del análisis gira en torno a la valoración, demanda y participación diferentes actores que sociales, de un marco institucional en evolución y dede unalos cultura socio política estimuladentro la negociación. La definición de pago por servicios ambientales (PSA) se instaura con la Ley Forestal de 1996, en la cual formalmente se distinguen cuatro 1 servicios ambientales: mitigación de gases de efecto invernadero, protección del recurso hídrico, biodiversidad (sus ecosistemas de soporte) y belleza escénica. El PSA resulta del proceso de aprendizaje a través del tiempo, que se inicia como un incentivo o subsidioy luego pasa a ser un pago (mecanismo financiero), en el recurso del desarrollo sostenible nacional, y a partir del sector forestal. Se analiza la dinámica para implementar el sistema de PSA, y los principales cambios que ocurren en el ámbito institucional (como es en la interiorización de nuevas rutinas y normas) y organizativo, lo cual involucra a diversos actores involucrados, incluyendo a beneficiarios locales, quienes se articulan a organizaciones gremiales para administrar los beneficios, conforme lo legislado. Se hace referencia al desarrollo de mecanismos de valoración de los SA que brindan los diferentes ecosistemas forestales y el avance hacia un enfoque de valoración integral, incorporando aspectos que provienen de los actores sociales que aceptan y utilizan el PSA, con el fin de superar el análisis reducido a la asignación de valor monetario. El PSA se otorga principalmente a dueños de bosques y plantaciones forestales que poseen títulos de propiedad privada. Esto último resulta en aplicaciones contradictorias, que no garantizan equidad para el acceso a todos los grupos sociales, lo cual es fuente de polémica y conflictividad social, donde el Estado intenta jugar un papel mediador. No obstante, dentro de los objetivos de la ley forestal se especifica el beneficio directo a pequeños y medianos productores y las comunidades rurales. En esta investigación se enfatiza que el establecimiento del PSA en Costa Rica ha evolucionado a través de la interrelación entre los diferentes sectores de planificación del desarrollo y de actores sociales, en un período de casi cuarenta años. Para efectos analíticos, el proceso se divide en cuatro períodos históricos, con base en dimensiones que comprenden la valorización, la demanda y participación de actores sobre los recursos naturales, así como el marco institucional y normativo.

1

Se agrupan en cuatro servicios ambientales pero se pueden contemplar otros como conservación del de calidad de agua, control de vientos y ruidos, recreación y ecoturismo y regulación del microclima.

suelo y

i



El primer período se caracteriza como “poca valoración y abundancia del recurso forestal (1969-1979)”, dentro de éste, se reconoce una primera fase de preeminencia del modelo de desarrollo agroexportador, orientada a incrementar la exportación de productos agrícolas tradicionales -café y banano- y no tradicionales –azúcar, cacao y carne- y el desarrollo extensivo de la ganadería, a costa del cambio de uso del bosque. En una segunda fase del modelo de sustitución de importaciones se le asigna un papel conductor, interventor y benefactor al Estado, donde cobra vigencia la estrategia de uso productivo del bosque y la protección de cuencas hidrográficas, así como los cambios institucionales para conformar el sector, con fundamento en la primera Ley Forestal de 1969, con la cual se reconocen los incentivos forestales para reforestación, y más adelante, en 1979, el incentivo para promover el establecimiento de plantaciones forestales. Durante el segundo período, “reafirmación del conservacionismo y ajuste estructural (1980-1990)”, se plantearon políticas y planes sectoriales más precisos en cuanto al uso del suelo, de los ecosistemas forestales y de la conservación, como el Primer Plan de Desarrollo Forestal, el Plan de Acción Forestal y la Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible, así como la integración del ministerio rector. A través de esos diseños se trata de enlazar la estrategia de conservación de la biodiversidad y el desarrollo de instrumentos económicos que estimulan el sector forestal como: • • • • •

Créditos blandos o subsidiados en 1983. Certificado de Abono Forestal (CAF), en 1986. Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFA), en 1986. Fondo para Municipalidades y Organizaciones. En 1988, se amplían los beneficios establecidos por la ley y se incorpora la deducción del impuesto a bienes de capital utilizados en la explotación forestal.

En el tercer período, “nuevas iniciativas: hacia el desarrollo sostenible (1990-1995)”, no obstante la propuesta para un “Nuevo Orden Ecológico Mundial”, no se diseñan políticas consecuentes con lo planteado en el período anterior y más bien, se presta poca atención al destino del sector forestal. Hacia fines de este período se produce un cambio en las políticas de gobierno, bajo el lema de “desarrollo sostenible en alianza con la naturaleza”. Como apoyo al sector forestal se crea un incentivo para el manejo del bosque natural, denominado Certificado de Abono Forestal para el Manejo del Bosque (CAFMA) en 1994, y el Certificado para la Protección del Bosque (CPB). Los cambios están estimulados en parte por acontecimientos en el ámbito internacional, derivados de acuerdos globales, como la Agenda 21(1992); la Convención de la Biodiodiversidad y la de Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central (CCAP), en 1992; seguidos del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales y Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales (CCAB) en 1993, y la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) en 1994, además de la firma la declaración de principios de Berlín sobre Cambio Climático, en 1995. El último período se ubica como “creación y estado actual del PSA (1996-2000 )”. Se caracteriza por el establecimiento propiamente del PSA, a través de la Ley Forestal de 1996, en donde se definen los cuatro servicios ambientales que brindan “el bosque y las

ii



plantaciones forestales y que inciden en la protección y el mejoramiento del medio ambiente”. Con el fin de operacionalizar el PSA se producen innovaciones organizativas en

las dependencias del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) como son, Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC), Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). Adicionalmente, se crean otras leyes que apoyan el PSA como son La Ley Orgánica del Ambiente (1995) y La Ley de Biodiversidad en 1998. En este documento se concluye que el PSA se encuentra en una fase recesiva a causa de las estrategias macroeconómicas que se proponen eliminar cualquier forma de pago, como el PSA, financiado mediante impuestos a los consumidores nacionales de combustibles. Con base en los resultados de esta investigación, se argumenta que entre los principales efectos del proceso sobre las comunidades campesinas e indígenas, se destacan: •

•

•

•

El cambio constante de normas y procedimientos, administrados por entes mediadores (organizaciones locales o regionales nacionales) y supervisados por regentes forestales (planes de manejo elaborados por ingenieros forestales) quienes establecen el uso del bosque (casi sin control y seguimiento) generan incertidumbre y falta de credibilidad en el mecanismo de PSA como fundamento para el desarrollo sostenible y la protección ambiental. Lo anterior se deriva en parte de las debilidades del marco legal complejo y disperso y de las limitaciones derivadas de la falta de una conceptualización integral de los SA, estrechamente relacionadas con metodologías de valoración centradas en el uso económica, en detrimento de la inclusión de dimensiones sociales, políticas y culturales, además de las debilidades en investigaciones que garanticen la sostenibilidad ecológica. No obstante esa perspectiva utilitaria del ambiente y del PSA, las cadenas de comercialización e incorporación de valor de los recursos del bosque son sumamente débiles, al igual que las tecnologías empleadas para el uso del bosque y la biodiversidad. De igual manera, el mecanismo de financiamiento empleado hasta el momento (impuesto a consumo hidrocarburos) ha demostrado ser débil en términos de sosteniblidad económica del PSA y ha beneficiado sobre todo a dueños de fincas más grandes. Además, ha generado una dicotomía de PSA de plantaciones/conservación de bosques primarios, y en medio de una demanda hacia nuevas opciones (áreas verdes urbanas, tierras del Estado bajo conservación, belleza escénica/turismo, agricultura orgánica). Sin embargo, existen también importantes e ingeniosas iniciativas, con resultados positivos en el ámbito de estimulación de pequeños y medianos productores (aunque metodológicamente estas categorías son poco claras), como resultado del proceso de innovación social en el campo del PSA. La titularidad de la tierra tiene efectos discriminatorios y excluyentes en el PSA, principalmente para los pequeños productores campesinos, grupos indígenas y afrocaribeños, que no poseen títulos de propiedad de sus tierras, con lo cual continúan beneficiándose los grandes productores, y los profesionales forestales. Esto además, establece límites a la participación de estos sectores en los procesos de negociación y

iii



concertación, formulación y ejecución de políticas y estrategias sectoriales dinamizadas a partir del PSA. Esta situación tiene similitudes en el contexto regional centroamericano, lo cual se asume ahora en el marco del Corredor Biológico Mesoamericano. •

•

•

iv

Un punto crítico es el haber asumido que el PSA es la base, y la solución a los problemas, a las limitaciones de desarrollo del sector forestal, lo que tiene en la actualidad a todo el sector en estado de conmoción y al borde de la crisis. En realidad, la experiencia refleja que el PSA constituye sólo una de las formas de estimular el desarrollo del sector y de propiciar el desarrollo local, como se desprende de las experiencias exitosas en pago de SA bosque (fijación de carbono). La evolución de las economías locales, campesinas en particular, requiere una mayor integración intersectorial que no está presente en la actualidad. El nivel de participación de los actores sociales ha variado a través del tiempo, a la luz del papel estimulador del Estado, lo cual ha evolucionado en cuanto a las formas de inclusión de los distintos grupos de interés y la generación de una institucionalidad especializada en este ámbito. Madereros, dueños de aserraderos y grandes propietarios consolidaron su influencia a través de alianzas productivas, técnicas y económicas con repercusiones en esferas de incidencia política y de participación, a través de lo cual se redefinió la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas económicas y planes de desarrollo sectorial. Por su parte, la experiencia de organizaciones locales de medianos y pequeños productores también han ido incidiendo en mayores esferas de participación y de toma de conciencia sobre sus derechos.



EQUIPO DE TRABAJO

Antonieta Camacho Soto. Es catedrática en la Univer sidad Nacional, Heredia, Costa Rica , donde se ha dedicado a actividades académic as desde hace más de veinte años. Vinculada a la docencia, la investig ación, la extensión y la producción intelectual desde la Escuela de Planificación y Promoción Social; es la coordinadora general del Programa Interfacultades Cambio Social, Biodiversidad y Sustentabilidad (CAMBIOS). especializado e n del diversas ramasgraduada de la gestión socio amb de iental y el desarrollo rural. SeEsha doctora en estudios desarrollo, en la Universidad Eastparticipativa Anglia, Inglaterra. Posee una maestría en sociología rural y una licenciatura en Trabajo Social, otorgadas por la Universidad de Costa Rica.

Olman Segura Bonilla. Director de Investigación, del Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible ( CINPE) de la Universidad Naci onal. Doctor en Economía de l a Universidad de Aalborg, Dinamarca. Maestría en Desarrollo Económico en la Universidad de Londres, 1990. Docente e investigador (Maestría en Política Económica para Centroamérica y el Caribe, Universidad Nacional). Especialista en desarrollo sostenible y economía ecológica. Autor de varios libros y artículos. Su publicación más reciente es “Sustainable Systems of Innovation: the forest sector in Central America” Publicado en la Universidad de Aalborg, Dinamarca, 2000.

Alejandra Aguilar Schramm. Es licenciada en Derecho en la Universidad de Costa Rica, graduada con honores en 1997. Ha aestado ligadaHaalrealizado Derechonumerosos Ambientalestudios desde 1993, con CEDARENA y condeotras organizaciones liga das este tema. sobre implementación y análisis la legislación y política ambiental nacional e internacional, comercio y ambiente, entre otros. Desde 1997, trabaja en el tema de manejo de conflictos ambientales, está vinculada a la Red Mesoamericana de Manejo de Conflictos. Actualmente, trabaja en el Proyecto “Incrementando la Participación e Incidencia en Políticas Públicas Ambientales”.

Virginia Reyes Gätjens Es economista. Tiene una maestría en Política Económica con mención en Desarrollo Sostenible y Economía Ecológica. Se ha desarrollado en el tema de valoración económica del bosque y su relación con el recurso hídrico. Ha trabajado como investigadora en temas de valoración económica de recursos naturales, servicios ambientales, energías renovables, manejo de cuencas hidrográficas. Ha tenido experiencia co mo consultora en el Cen tro Científico Tropical (CCT), Centro de Capacitación para el Desarrollo (CECADE) e investigación en el Centro Internacional en Política Económica (CINPE.).

v



SIGLAS Y ABREVIATURAS

vi

ACT ALIDES ARESEP ASCONA BM CAF CAFA

Area de Conservación Tempisque Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos Asociación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza Banco Mundial Certificado de Abono Forestal Certificado de Abono Forestal por Adelantado

CAFMA CCAD CCAP CCB CCF CINPE CMCC CNF CNFL CONARE CPB CTO’s ECODES ESPH FECON FONAFIFO FONASA FUNDECOR GEF INBio JUNAFORCA MDL MINAE MIRENEM OCIC ONF ONG PAE PAF PSA RECOPE

Certificado de Abono Forestal Manejo del Bosque Comisión Centroamerican a de para Ambiente y Desarrollo Convenio par la Conservación de la Biodiversidad y Protección del Bosque Certificado para la Protección del Bosque Cámara Costarricense Forestal Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible Comisión Mundial de Cambio Climático Cámara Nacional Forestal Compañía Nacional de Electricidad Consejo Nacional de Rectores Certificado para la Protección del Bosque Certified Tradable Offsets Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible Empresa de Servicios Públicos Federación de Organizaciones Ambientalistas Fondo Nacional de Financiamiento Forestales Fondo Nacional de Servicios Ambientales Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central Fondo Global Ambiental Instituto Nacional de Biodiversidad Junta Nacional Campesina Forestal Mecanismo de Desarrollo Limpio Ministerio de Ambiente y Energía Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas Oficina Costarricense de Implementación Conjunta Oficina Nacional Forestal Organización No Gubernamental Programa de Ajuste Estructural Plan de Acción Forestal Pago de Servicios Ambientales Refinadora Costarricense de Petróleo

SINAC SISA SPN UCCAEP UNA VET

Sistema Nacional de Areas de Conservación Sistema de Servicios Ambientales Servicio de Parques Nacionales Unión Costarricense de Cámaras Empresariales Universidad Nacional de Costa Rica Valor Económico Total



INDICE CAP ITU LO I....................................................................................................................................................................... 1 INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................................1 Estructura del estudio............................................................................................................................................... 1 Ubicación general..................................................................................................................................................... 2

CAPITULO II .....................................................................................................................................................................6 EL PAGO POR SERVIC IOS AMBIENTALES: UN PROCESO DE INNOVACIÓN SOCIAL ...............6 Servicios ambientales: un concepto en proceso...................................................................................................6 Acerca de las innovaciones social es ......................................................................................................................8 El contexto: u n régimen forestal internacional.................................................................................................... 8 2.1. SERVICIOS AMBIENTALES: VALORACIÓN E INNOVACIÓN...................................................................................9 Cambio de uso del suelo y génesis del sector forestal en Costa Rica............................................................10 Valora ción de servicios ambientales ...................................................................................................................16 El pago por servicios amb iental es (PSA): una innovació n..............................................................................20 2.2. DERECHOS DE PROPIEDAD Y LEGITIMIDAD DELPSA .......................................................................................23 Titularidad................................................................................................................................................................24 El área para PSA.....................................................................................................................................................25 2.3. CONCERTACIÓN DE UN SISTEMA INTEGRAL DE SERVICIOS AMBIENTALES .....................................................28 Concer tación de acuerdos: juego de actores sociales......................................................................................28 Seguimiento ..............................................................................................................................................................31

CAPITULO III .................................................................................................................................................................3 3 EVOLUCIÓ N Y CREACI ÓN DEL PA GO DE S ERVIC IOS AMBIENTALES ...........................................3 3 3.1. POCA VALORACIÓN Y“ABUNDANCIA” DEL RECURSO FORESTAL(1969-1979) .............................................33 Principales Acontecimientos .................................................................................................................................33 Se perfilan los actores sociales del sector..........................................................................................................35 3.2. REAFIRMACIÓN DEL CONSERVACIONISMO Y AJUSTE ESTRUCTURAL(1980-1990).......................................36 Génesis del sector forestal en Costa Rica...........................................................................................................36 Las estrategias globales estimulan las iniciativas nacionales ........................................................................36 El sector forestal toma impulso.............................................................................................................................37 3.3. NUEVAS INICIATIVAS: HACIA EL DESARROLLO SOSTENIBLE(1990-1995).....................................................38 3.4. CREACIÓN YESTADO ACTUAL DELPSA (1996-2000) ......................................................................................40 Institucionalización nacional del PSA.................................................................................................................40 El mecanismo de PSA y sus problemas ...............................................................................................................43 3.5. LOS SERVICIOS AMBIENTALES RECONOCIDOS EN LALEY 7575.......................................................................45 Captura de Carbono ...............................................................................................................................................45 Biodiversidad ...........................................................................................................................................................47 Recurso Hídrico.......................................................................................................................................................48 Belleza escénica.......................................................................................................................................................50 Ecomercados: una propuesta alternativa para el financiamiento del PSA ..................................................51

CAPITULO IV .................................................................................................................................................................5 3 VALORACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES: REPERCUSIONES EN LAS COMUNIDADES RURALES ..........................................................................................................................................................................53 4.1. REPERCUSIONES DEL PSA EN LAS LOCALIDADES: TEMAS RELEVANTES........................................................53 El Estado: mediador (reactivo) de intereses ......................................................................................................54

vii



Incertidumbre ante el cam bio de normas............................................................................................................55 La titularidad de la tierra tiene efectos discriminatorios en el PSA ..............................................................56 Un marco legal disperso y débil...........................................................................................................................57 La falta de recursos financieros: a quién afecta?..............................................................................................57 Participación ............................................................................................................................................................59 4.2. CONCLUSIONES......................................................................................................................................................60 Los ámbitos más frágiles en el PSA .....................................................................................................................60 Las oportunidades en la experiencia del PSA....................................................................................................61

BIBL IOGRAFIA ..............................................................................................................................................................6 2 LISTA DE PERSONAS E INSTITUCI ONES CONSUL TADAS ......................................................................66

LISTA DE CUADROS Y FIGURAS Figura 1: mapa de cob ertura vegeta l y areas pro tegidas ________ _________ _________ _________ ______3 Figura 2: Mapas de cober tura boscosa densa 1940 , 1950, 1961, 1977, 1983, 1 987 y 1996/1997 ____ ___ ___ 11 Recuadro Nº 1. Evolución PSA en Costa Rica: actores sociales a través del tiempo______ ____ ____ ____ _ 13 Cuadro 1. Cubier ta fores tal en Cost a Rica (199 6/97) _________ _________ ________ _________ _______ 15 Recuadro No. 2. Biene s del bosque co n y sin mercado________ _________ ________ _________ _______ 17 Recuadro No. 3. Servicios del bosq ue con y sin mercado_________ _________ ________ _________ ____ 18 Recuadro No.4. Valor econó mico total de los servicios y recurso s forestale s ________ _________ _______ 19 Recuadro No.5. PSA: Proceso de innovación_________________________________________________ 31 Recuadro No.6. Argumentos en contra y a favor del PSA_______________________________________ 36 Recuadro No.7. Conclusiones Informe Final de Concertación Comisión de Servicios Ambientales ____ ___ 30 Recuadro cipales vosmientos forest ales _________ _________ _________________ ________________ _________ 37 Recuadro No.8. No.9. Prin Principa les incenti Aconteci a Nivel Intern acional, de 1990-1995 ____39 Figura No.3_________________________________________________________________________43 Cuadro No.2. Comparaci ón entre el monto recaudado por el impuesto a los combustibles y el monto asi gnado para el pago de servicios ambientales ___ _____ ___ ___ ___ ___ ___ ___ ___ ___ ___ _____ ___ ___ ___ ___ _ 44 Cuadro No. 3. Pago de servici os ambient ales: en hectá reas, de 1997 -2000 _________ _________ ________ 45 Cuadro No.4. Proye ctos de implement ación conjun ta, sector foresta l Costa Rica ________ _________ ____ 45 Recuadro No 10 . Programa de se cuestro y vent a de carb ono _________ _________ ________ _________ _ 46 Cuadro No.5. Proyect os de implemen tación conjunt a, sector ener gía Cost a Rica ________ _________ ____ 47 Cuadro No.6. Proyectos de implementación conjunta, sector agropecuario Costa Rica ____ ____ ____ ____ _ 47 Cuadro No. 7. Contribuciones y Pagos de Acuerdos de Bioprospección de 1993-Febrero de 1998_____ ___ 48 Recuadro No. 11. Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH): Tarífa hídrica ____ ____ ____ ___ ___ 49 Recuadro No. 12. Administración Rodríguez LESIONA al sector forestal ____ ____ ____ ____ ____ ___ ___ 58

viii



CAPITULO I Introducción Este documento contiene el informe de la investigación realizada por el equipo de Costa Rica, entre junio y principios de agosto del 2000, como parte del proyecto Pago por Servicios Ambientales, de la Fundación PRISMA, de El Salvador. El propósito de ésta ha sido elementos de análisis sobre la práctica situaciónendellapago por servicios ambientales, para aportar desarrollar una agenda de incidencia cuestión, con diversos actores sociales en América Latina. El eje conductor ha tenido como punto de referencia la pregunta: ¿cómo el proceso de valoración y distri bución de beneficios generados por servicios ambientales, provenientes de ecosistemas naturales (servicios bióticos: biodiversidad, bosque, belleza escénica, y abióticos) y ecosistemas artificializados (plantaciones) ha incluido -o excluído- y beneficiado a los pequeños y medianos productores y a las comunidades locales en Costa Rica?

Estructura del est udio Este documento está organizado en cinco capítulos, al final de los cuales se incluye la bibliografía de referencia específica, seguida de una sección de anexos que contiene un resumen de la metodología de la investigación y las matrices que caracterizan la evolución de cada de uno de los agua, servicios ambientales contemplados fijación carbono, biodiversidad y belleza escénica. en la legislación costarricense: Este primer capítulo introduce la temática general. El segundo contiene una síntesis del marco de referencia de la investigación, en el cual se ubica la valoración y el pago de servicios ambientales (PSA) en Costa Rica como un proceso de innovación social; se destaca la condición jurídica de los derechos de propiedad privada como factor que favorece a los grupos sociales que poseen títulos registrados y luego se hace una aproximación al proceso de concertación nacional, lo cual permite introducir la dinámica e intereses de los actores sociales que interactúan en el ámbito de los servicios ambientales, dentro del sector forestal. En el capítulo tercero se hace una caracterización breve de cada uno de los períodos de evolución del PSA, donde se rescatan los elementos más sobresalientes, con base en las

innovación, y demanda, dimensiones eanalíticas utilizadas: valoración . Esta legislación institucionalidad y temas erelevantes en participación cada fasecronología comprende unos cuarenta años: el primer período se refiere a la fase de poca valoración del recurso y “abundancia” del recurso forestal (1969-1979); en el segundo período se hace un recuento de la escalada conservacionista y la de los programas de ajuste estructural en la economía (1989-1990); en la fase siguiente (1999-1995) se destacan las iniciativas del desarrollo sostenible y finalmente, en la fase más reciente (1996-2000) se caracteriza la creación y estado actual del PSA.

1



En el cuarto capítulo se hace una síntesis interpretativa sobre los efectos, beneficios y limitaciones del PSA en la vida rural y su relación con la dinámica de los actores sociales involucrados. En la última sección se incluyen conclusiones para la discusión. Los anexos contienen: la metodología de la investigación, las matrices descriptivas que resumen el análisis cronológico de la dinámica de evolución de cada uno de los principales servicios ambientales (fijación de carbono, agua, biodiversidad y belleza escénica) y la bibliografía general recopilada para realizar este trabajo. Esta investigación ha estado coordinada por Antonieta Camacho (responsable del punto focal), socióloga rural que labora en el programa “Cambio Social, Biodiversidad y Sostenibilidad” (CAMBIOS) de la Universidad Nacional (UNA), en Heredia, Costa Rica; y por Olman Segura, economista ambiental del eje “Gestión Ambiental, Innovación y Valoración de los Recursos Naturales”, del Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (CINPE), de la misma universidad. Las otras dos investigadoras son Virginia Reyes, economista ambiental y Alejandra Aguilar, abogada ambientalista.

Ubicación general Costa Rica se ubica en el istmo centroamericano, limita al norte con Nicaragua y al sudeste con Panamá, tiene una población de 3.4 millones de habitantes 2. La densidad de población es de 75 habitantes por kilómetro cuadrado. El 50,5% de la población vive en zonas rurales y el 49,5% en áreas urbanas, el nivel de pobreza es de un 17% y la tasa de desempleo abierto es de 6 %. 3 Según datos del BCCR (2000), en 1999 la producción interna fue de US $10.484,6 millones, el ingreso nacional disponible per cápita fue de US $3.303,4 y los principales productos de exportación en 1999 fueron banano (US $629), café (US $288,7), azúcar (US $30,0) y carnes (US $27,2) (PROCOMER,2000). El área total del país es de 51.186.500 Ha (51.100 km2 ), de la cual el 30,7% (15.714.255,5 Ha) está cubierta de bosque. Según el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC,2000), 1.284.543 Ha (25,13% del territorio nacional) corresponden a 132 parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre y otras. Asimismo, el país cuenta con 101 reservas privadas 4. El territorio de Costa Rica representa el 0.01% de la superficie total del planeta, en el cual se encuentra el 4% de las especies de seres vivos existentes (INBio,2000).

2

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Encuesta de hogares, junio 1999. Ver Estado de la Región, 1999. 4 Red de Reservas Privadas, 2000. 3

2



Figura 1: mapa de cobertura vegetal y áreas protegidas

Las condiciones de desarrollo de Costa Rica, país pequeño, con una cultura socio política civilista de larga trayectoria y con una gran riqueza en biodiversidad, ha jugado un papel de liderazgo en torno a las políticas ambientales, de conservación de ecosistemas y de establecimiento de mecanismos innovadores para implementar acuerdos y compromisos internacionales para el desarrollo sostenible, e iniciativas de implementación conjunta para compensar el deterioro ambiental global. Dentro de estos procesos se destacan los procedimientos para la protección y manejo de los bosques y la biodiversidad, como el pago de incentivos forestales su transformación en mecanismos de pago por concepto de servicios ambientales (PSA, eny 1996). No obstante, durante el último período, los flujos de pago han disminuido como resultado de la estrategia económica del gobierno, lo cual ha generado nuevas situaciones de conflicto y negociación entre diferentes actores del sector forestal y ambiental, sin que hasta la fecha existan resoluciones que satisfagan la demanda. Por el contrario, algunos grupos plantean un declive, una “crisis” y un “desencanto” debido al incumplimiento o retención del PSA por parte del gobierno, omisión de las leyes vigentes y acuerdos existentes, problemas en las cadenas productivas y de mercadeo de los productos de las 3



plantaciones madereras y de manejo o control de éstas. Los ambientalistas priorizan el PSA para la conservación del bosque primario, los ecosistemas naturales y otras iniciativas que hasta ahora se han excluido, y que están relacionadas con comunidades urbanas y poseedores de tierras que no tienen titulación de terrenos “afectables” para el PSA, sobre todo en áreas protegidas y asentamientos campesinos. Por otra parte, las formas de conceptualizar y valorar la retribución o pago para conservación, reforestación o manejo de los recursos del bosque y de la biodiversidad, y los cambios asociados en la estructuras organizativas e institucionales para abordar la cuestión, han evolucionado desde la primera vez que se incluyeron los pagos por concepto de incentivos forestales, en los años setenta. Esto genera contradicciones, interpretaciones heterogéneas y conflictos diversos. El reconocer los beneficios sociales de mantener una relación balanceada con la naturaleza y las innovaciones asociadas ha sido un proceso lento y progresivo. Transcurrieron diez años, a partir de la primera ley forestal, para empezar a tomar medidas sobre la deforestación y empezar a establecer mecanismos (incentivos, pagos directos, créditos, prestamos) subsidiados para promover la reforestación, a partir de 1979. De igual manera, para concretar acuerdos legislativos sobre los PSA pasaron otros 17 años, período en el cual se fueron generando distintos mecanismos para atender la conservación de áreas protegidas y estimular el desarrollo del sector forestal: canje de deuda por conservación, convenios de bioprospección, certificación de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero. En otras palabras, al cabo de casi tres décadas, con las reformas a la Ley Forestal en 1996 (ley 7575) se renueva el concepto de “incentivos” por el de “PSA”, y se empieza a distinguir la importancia de valorar5 la biodiversidad, los diversos ecosistemas, la belleza escénica, las fuentes de recursos hídricos, el suelo y el agua. También, se producen innovaciones en las formas de organización e institucionalización, a través de los cuales se formalizan las interrelaciones sociales y económicas 6. El tema de los SA se eleva al plano de la discusión política nacional en 1998, cuando se incluye como uno de temas del proceso de concertación nacional del nuevo gobierno, para establecer un “sistema integral de retribución por servicios ambientales ” y se elabora una propuesta integral para la organización del sistema y el financiamiento a través de un Fondo Nacional de Servicios Ambientales (FONASA). Si bien en esa convocatoria hubo acuerdos entre los diversos actores sociales y el gobierno tramitó una nueva propuesta de ley, los resultados no han logrado cristalizarse satisfactoriamente para todas las partes y se han generado planteamientos que reflejan la conflictividad existente, por ejemplo, el trámite de la nueva ley se encuentra paralizado en la Asamblea Legislativa 7.

5

En este sentido, además de la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente (de 1995) y la Ley de Biodiversidad (de 1998) aportan otras interpretaciones asociadas con servicios ambientales de los recursos naturales y de biodiversidad (suelo, recursos genéticos) como patrimonio natural y social. 6 Surge la figura del Fondo Nacional Forestal (FONAFIFO) y de la Oficina Nacional Forestal (ONF), como expresión de las negociaciones e incidencia socio política de los actores sociales con mayor protagonismo, articulados en torno a la Cámara Nacional Forestal (CNF) y confrontados por los ambientalistas, organizados en Federación de Organizaciones Ambientalistas (FECON). 7 La CNF, que incorpora a la Junta Nacional Campesina Forestal (JUNAFORCA) y FECON mantienen una polémica nacional, y un enfrentamiento público frente al gobierno.

4



Lo anterior remite a que en esta investigación se revise la incidencia que tienen los movimientos sociales en torno a los efectos de la implantación del modelo económico predominante y los cambios en las normas, que no siempre coinciden, como en el caso de Costa Rica, con la lógica de persistencia de una estructura de pequeña y mediana propiedad, con formas empresariales de pequeñas y economías campesinas e indígenas, articuladas al mercado. Esto es importante si se toma en cuenta que los dueños de propiedades pequeñas que reciben PSA representan cerca de un 80% (con fincas menores a 50 ha.) y establecen demandas a través de canales organizativos institucionalizados, como las cooperativas campesinas, las organizaciones gremiales locales y regionales En síntesis, la dinámica, la valoración y los arreglos para el PSA requieren de un análisis de contextos, en diversos planos o dimensiones, integrado por un marco de referencia en torno a la función social de ese mecanismo, en procura de -por un lado- revertir las condiciones de pobreza y de desbalance social y -por otro lado-, de mantener y recuperar un ambiente natural que sea garantía de sostenibilidad de diversas formas de vida. En consecuencia, la aplicación de este mecanismo no es sólo una herramienta económica o legal, sino que es un proceso de valoración política del tejido social, en el cual los aprendizajes y la pedagogía de la comunicación y de la información hacia los diversos actores sociales son parte de los procesos de cambio e innovación de la sociedad costarricense.

5



CAPITULO II El pago por servicios ambientales: un proceso de innovación social Este capítulo contiene una síntesis del marco de referencia desde el cual se analiza la situación por servicios ambientales en Costa Rica. Ensocial la primera parte se introducendel lospago conceptos sobre servicio ambiental e innovación y se ubica el contexto para establecer un régimen forestal internacional. Luego se resume también lo que ha sido la valoración e innovación de los servicios ambientales en el sector forestal de Costa Rica. Seguidamente, se destaca el tema particular de los derechos de propiedad privada como fundamento para aplicar la experiencia de pago, con lo cual se beneficia a ciertos grupos de la sociedad costarricense y se invisibilizan otros. Finalmente, se hace una síntesis del proceso de concertación nacional que incluyó el tema de creación de un sistema integral de servicios ambientales a finales de 1998, a partir de lo cual se ubican los principales actores sociales directamente involucrados en el proceso y las acciones de seguimiento más recientes. En síntesis, en este capítulo se introducen conceptos básicos para el análisis contenido en los capítulos siguientes.

Servicios ambie ntales: un concepto en proceso La valoración y pago de los servicios ambientales se enmarcan en un contexto de globalización de estrategias de desarrollo en las cuales se entrecruzan los enfoques predominantes de la economía neoclásica con aquellos otros enfoques asociados con interpretaciones de cambio social, desarrollo sostenible y la economía ecológica . Los primeros inducen a la asignación óptima de los recursos económicos para la reproducción ampliada del capital, en la dinámica de división social del trabajo y de los medios de producción, a través de relaciones de mercado de oferta, demanda y criterios de ganancia. Los otros articulan concepciones sobre nuevas formas de democracia y administración del ejercicio del poderen función del conjunto social, intentando flexibilizar el sistema capitalista para garantizar la equidad y la inclusión de los intereses de las mayorías, abordar la problemática de empleo y pobreza, así como hacer explícita una ética ambiental que trascienda al futuro. En la región centroamericana el derecho a la vida y a la satisfacción de las necesidades básicas de los miembros de la sociedad se expresa de manera renovada en los significados de los acuerdos por la paz de la década de los años noventa y en los compromisos por enlazar esos fines con estrategias y políticas de desarrollo sostenible , lo cual se institucionaliza a través de sistemas de coordinación formal que generan cambios en la gestión pública y privada, en la legislación y de manera particular, en la conceptualización 8 del acceso y uso de los recursos naturales y de la biodiversidad . 8

El proceso de integración centroamericana desde la perspectiva ambiental ha sido analizado y documentado de manera concreta en varias oportunidades, véase por ejemplo, Rodríguez Jorge, 1998.

6



Dentro de este contexto, en este trabajo se plantea que elpago por servicios ambientales (PSA) es una innovación social y que esta no emerge espontáneamente, sino que es el resultado de articulaciones diversas que inciden en la sobreexplotación de los recursos naturales, la pérdida de la biodiversidad y de la cobertura forestal. La compensación a esta innovación se cristaliza mediante la transferencia de recursos para retribuir el mantenimiento de la función ambiental. Un servicio ambiental puede entenderse como el beneficio que recibe la comunidad humana (nacional o internacional) por la utilización de diferentes elementos de la naturaleza, los cuales pueden estar comprendidos en ecosistemas silvestres o domésticos, y cuyos efectos en la calidad de vida son tangibles e intangibles (Informe Concertación Nacional, 1998). El pago o compensación por un servicio requiere de una valoración de los efectos derivados del mismo, desde diferentes dimensiones (sociales y políticas, económicas, ecológicas 9) y también, de los actores sociales que reciben el estímulo o incentivo10 . En la Ley Forestal de Costa Rica (No.7575, 1996) la conceptualización de servicios ambientales se refiere a las funciones de protección y mejoramiento del medio ambiente que brindan los bosques y las plantaciones forestales , a través de funciones de mitigación de gases de efecto invernadero, protección de agua, biodiversidad, ecosistemas, formas de vida y belleza escénica. La compensación económica se orienta a beneficiar propietarios de bosques y plantaciones, así como a estimular actividades de reforestación, protección, conservación y manejo de bosques naturales. Lo anterior puede interpretarse como que la titularidad del servicio se deriva directamente de los derechos de propiedad privada del bien que lo genera. La fuente del financiamiento para el pago proviene principalmente de la transferencia anual de una parte de la recaudación por concepto del impuesto a los combustibles (1/3 parte), administrada a través de la institución creada para este fin: Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). La Constitución de la República de Costa Rica y la Ley Orgánica del Ambiente (No.7554, 1995) establecen la soberanía del Estado sobre bienes públicos que son estratégicos para el desarrollo nacional, lo cual incluye el patrimonio natural de la diversidad biológica y el recurso forestal (también son patrimonio público el agua, el aire y el suelo). Esto plantea la necesidad de esclarecer los valores, principios y objetivos que integran la formulación de , lo cual en la actualidad no es explícito y un sistema integral de servicios ambientales genera conflictos de legitimidad de acceso al pago. Por razones que se analizan más adelante, hasta aho ra se han beneficiado algunos grupos y se ha invisibilizado el papel de comunidades que han contribuido –con su conocimiento tradicional- a la conservación de los bosques y que no tienen títulos de propietarios privados. La Ley no excluye al Estado de la posibilidad de recibir pagos, por ejemplo a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), sin embargo esto no se ha implementado, aún cuando dentro de ese sistema existe una cantidad considerable de propietarios privados a quienes todavía no se les han cancelado las expropiaciones realizadas especialmente en los años setenta. 9

Entre las funciones ecológicas de la biodiversidad y los bosques están la regulación de los ciclos hidrológicos en el tiempo, el balance de nutrientes y flujos de energía, así como a la regulación climática a través de procesos de fotosíntesis (reciclaje de carbono, nitrógeno y oxígeno; temperatura, pluviosidad). 10 Un estímulo o incentivo no es necesariamente un subsidio financiero, aunque la tendencia ha estado centrada en el desarrollo de mecanismos para transferir o proveer recursos económicos, con base en valoraciones principalmente de orden económico.

7



Acerca de las innovaciones sociales En términos generales, pueden entenderse las innovaciones socialescomo un salto cualitativo acumulativo histórico, que resulta de los procesos de conocimiento y aprendizaje de una sociedad particular y que conjugan eventos diversos en el tiempo y en el espacio, no obstante a veces aparentan “surgir como de pronto”. En realidad, las innovaciones -que parecen “cosas nuevas”- se construyen sobre otras anteriores, es decir, son parte de la dinámica de interacciones y de la actividad intrínseca de la sociedad. Por lo tanto, el proceso de innovación social puede ser entendido como una dinámica nacional, en la cual confluyen ciertas reglas y conductas básicas ya establecidas, leyes, condiciones culturales específicas –como la educación y la disponibilidad de información - y niveles de desarrollo científico y tecnológico particulares. Además, para el nacimiento, asimilación y éxito de las innovaciones es necesario un cierto nivel de desarrollo institucional y organizacional que permita interiorizar las nuevas rutinas y normas, la implementación y desarrollo de nuevas “reglas del juego”, o bien, la asimilación y difusión de nuevas ideas en la mayoría de la población nacional. La innovación social particular en cada país recibe iniciativas o directrices de nivel internacional, las cuales son acogidas de manera específica, según sea su condición económica, las características de su organización social y de relaciones de poder, así como la dotación de recursos naturales con que cuenta (Segura, 2000.b).

El contexto: un régimen forestal intern acional Los cambios ocurridos en torno a la reestructuración y funciones del papel del Estado costarricense en materia ambiental y de aprovechamiento, uso y acceso a los recursos naturales, así como en las estrategias de conservación, han tenido una trayectoria estimulada por directrices externas orientadas a planificar esas dimensiones dentro de un marco de procedimientos globales vinculantes - del desarrollo sostenible, la justicia social y la ética de trascendencia- para establecer por ejemplo, un régimen forestal y de áreas protegidas internacional para el uso de recursos naturales a través de acuerdos plasmados en convenciones negociadas entre las diversas partes 11 . Esto pasa por aclarar normas (más o menos estandarizadas), establecer mecanismos de financiamiento y coordinación para orientar la reestructuración de las relaciones entre los ámbitos públicos y privados, desarrollar estrategias de mercado e implementación conjunta, así como incorporar enfoques holísticos incluyentes de los derechos de propiedad intelectual y participación de las comunidades locales (y de las culturas tradicionales o autóctonas). También, esos cambios reflejan la influencia y formas de participación de grupos heterogéneos de la sociedad civil, que desde los ámbitos locales y nacionales intentan incidir e interactuar de manera más coherente con las dinámicas institucionales y con los ecosistemas naturales (y artificializados). 11

Algunos mecanismos se cristalizan a nivel internacional a partir de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Agenda 21, Río 92): convenciones sobre cambio climático, biodiversidad, comercio de especies en peligro, desertificacion, reservas de la biosfera; los paneles internacionales sobre bosques y sus propuestas de acción para incentivar el manejo, la conservación, el desarrollo sostenible, y combatir la deforestación; la creación de instancias de financiamien to e incentivación como el fondo global ambiental (GEF, en su siglas en ingles). (Véase, entre otros, Tarasofsky, R. 1999). Los convenios ambientales centroamericanos se suscribieron antes de esa cumbre y también tenían como telón de fondo los tratados para el libre come rcio.

8



Las propuestas para difundir la acción forestal internacional sobre los bosques tropicales, los acuerdos y convenciones derivados de la Cumbre de la Tierra (Río 1992) han tenido efectos en el accionar de las estrategias políticas y de desarrollo de instituciones nacionales y supranacionales de nivel regional centroamericano. Estos esfuerzos, sin embargo, por sí mismos no son garantía de que las transformaciones en todas las esferas y grupos sociales funcionan en ritmos sincronizados o concertados. Por el contrario, los cambios económicos y técnicos que le atribuyen ciertos grupos sociales al auge y relevancia de los servicios ambientales12 tienen una dinámica más acelerada que la que puede estar ocurriendo en el ámbito de los significados (de beneficioy valoración social, por ejemplo) que funcionan a nivel de las estructuras mentales e ideológicas de las colectividades sociales, donde las transformaciones operan de manera más lenta que en la base estructural, como resultado de las interrelaciones con diversas relaciones sociales y formas de concentración de poder, cosmovisiones y conceptualizaciones sobre el sentido de la vida y del desarrollo, el derecho de acceso a la tierra y a las propiedades de la naturaleza, así como a las formas de compartir el conocimiento que de ella se tiene. Desde muy temprano, Costa Rica introdujo políticas en materia de conservación de la biodiversidad y manejo de recursos naturales, y ha jugado un papel protagónico en la ratificación de acuerdos y acciones para impulsar estrategias que contribuyan a la adaptación de los ecosistemas a los cambios climáticos, con bastante éxito en términos de desarrollo nacional y flujo de recursos económicos. Entre estos están: la consolidación del Sistema Nacional de Areas Protegidas (iniciado en los años setenta); el canje de deuda externa por conservación (entre 1986 y 1990) 13 ; iniciativas de bioprospección a través de modelos de contratos de implementación conjunta en esta materia con empresas farmacéuticas, generadas por el Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) 14 ; certificados de mitigación; iniciativas de mercado: certificación; incentivos forestales y más recientemente, la génesis de un sistema integral de servicios ambientales. La evolución de este proceso es el tema de análisis del capítulo III.

2.1. Servicios ambientales: valoración e innovación La globalización supone mayores niveles de desarrollo tecnológico, competitividad y capacidad innovadora, lo cual significa un gran esfuerzo para los países subdesarrollados que deben aumentar su crecimiento y mejorar los niveles de desarrollo social, sin arriesgar la degradación ambiental y social. Al mismo tiempo, para determinar el estado de avance o retroceso, estos países enfrentan la dificultad de medición y valoración, por ejemplo de los servicios ambientales, pues las metodologías para ello han focalizado las dimensiones económicas y tienen fundamento en las transacciones de mercado. Además, existen costos o beneficios (positivos o negativos) que afectan a terceras partes que generalmente no son 12

Particularmente el uso de los servicios ambienta les como instrumento económico y técnico del desarrollo, resultado de una lógica utilitaria de uso y acceso a los bienes naturales. 13 Hasta 1990 se habían canjeado más de 20.000 millones de dólares, donados por Holanda y Suecia, lo signficó una reducción del 6.5 % del total adeudado por Costa Rica a la banca comercial internacional (Segura y Miranda, 1998: 7). 14 Esta institución es una organización privada sin fines de lucro. A través de un convenio con el MINAE se desarrollan varios proyectos relacionados con la biodiversidad en áreas protegidas. El contrato InbioMerck (en 1991) fue el primer modelo de esta naturaleza a nivel inter nacional.

9



ni los productores ni los consumidores directos, y que escapan a ese análisis económico (o no están representados en el mercado), por lo que se les denomina externalidades o valores de bienestar público, es decir, no se internalizan en el mercado o no son comercializables. No obstante, la existencia de esa parte que no se capta mediante alguna forma de transacción económica, se procuran mecanismos innovadores para internalizar las es el caso de los servicios ambientales (SA) para los cuales se estima externalidadescomo , un costo para los usuarios del recurso (agua, fijación de carbono, disfrute de belleza escénica). Esto genera dificultades metodológicas, especialmente cuando se trata de hacer separaciones entre los mecanismos de financiamiento (por ejemplo, cobro de impuestos a hidrocarburos por emisión de gases contaminantes de la atmósfera o cobro por el SA agua) y los de estimulación(pago de beneficios por fijación de carbono, por mantenimiento de la variabilidad natural del régimen hídrico o el balance de los niveles de erosión en una cuenca). Los impuestos se introducen con la intensión de corregir o desestimular las externalidades negativas, por ejemplo, el mal manejo forestal que generan desechos que luego se queman, o produce erosión de suelos, pérdida de biodiversidad. Por el contrario, los subsidios son beneficios privados cuya intensión es producir efectos positivos. Se establecen instrumentos bajo el principio de que el que contamina paga, y el que se a los que producen o mantienen los bienes que generan beneficia compensa (pagando) servicios, con lo cual se están afectando los comportamientos y los significados de los usuarios directos, y de los habitantes de un territorio. En Costa Rica las estrategias y políticas públicas ambientales y forestales, administradas tradicionalmente mediante formas de control centralizado se han transformando poco a poco, resultando en procesos de gestión orga nizativa más compartidos y también en la generación de modelos de incentivos (de reforestación y conservación) para cambiar el uso del suelo. Dentro de este proceso, el esquema de reconocimiento de los servicios ambientales de los bosques, y la biodiversidad es una innovación social en proceso, la cual evolucionó como se señala anteriormente, primero a través de formas de incentivos, y luego de pagos, como un mecanismo financiero “sostenible” para el desarrollo del sector forestal15 dentro de las estrategias de desarrollo nacional, lo cual se analiza seguidamente.

Cambio de uso del suelo y génesis del sector forestal en Costa Rica no obstante, con frecuencia se ha inculpado a campesinos y colones del “despalme” o de las “mejoras”. Esas condiciones se modificaron en los años siguientes dando paso a la regeneración la cobertura forestal yena regiones la reforestación. Sindonde embargo, la expansión de tierras de uso de agrícola se ha mantenido periféricas, han existido procesos de recampesinización, promovidos principalmente por la reactivación bananera de mediados de los años ochenta, lo cual ha generado nuevas formas de conflictividad ambiental y uso de bosques naturales. 15

En realidad se trata del “subsector” forestal, ubicado en la estructura sectorial para la organización y planificación ambiental, cuya rectoría compete al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MINAE), dond e también se incluyen los “subsectores” de energía y minas. Sin embargo, generalmente se emplea el término “sector” forestal

10



Figura 2: Mapas de cobertura boscosa densa 1940, 1950, 1961, 1977, 1983, 1987 y 1996/1997

Es decir, los cambios en el uso del suelo han sido el reflejo de las políticas públicas de desarrollo en los últimos cuarenta años y son también el resultado de haber incentivado a diferentes grupos de actores sociales a participar activamente en la economía nacional, induciéndolos a relacionarse de forma diferente con el recurso forestal. En los años ochenta, Costa Rica llegó a tener uno de los índices de deforestación más elevados del mundo, dentro de una dinámica de crecientes grietas en las políticas sociales y de crisis agraria, asociada con el desestímulo a la producción tradicional (granos básicos, ganadería), el resquebrajamiento de la seguridad alimentaria, el endeudamiento de productores y la falta de preparación de las economías campesinas para enfrentar la dinámica de apertura comercial. A la luz de los programas de ajuste estructural (PAE) por un lado, y de los enfoques del desarrollo sostenible por otro, el Estado y los actores sociales con incidencia política modificaron las estrategias de desarrollo ambiental y forestal, y

11



surgió un mayor interés en conocer el impacto que estaban generando los diferentes sectores productivos en el ambiente y en los recursos naturales. Los estudios realizados para el período comprendido entre los años setenta y ochenta cuando el recurso era percibido aún como abundante-, arrojaron un índice de fragmentación y deforestación forestal entre 30,000 ha. y 50,000 ha. al año (Sylvander, 1977, Pérez y Protty, 1977, Junkov, 1975, Sander y Joyce, Sánchez, 1992, citados en De Camino, et al , 1999). Según estimaciones de diversas fuentes, la cobertura forestal densa de 1950, estimada en un 53 %, bajó a cerca de un 31 % en 1977 y a un 26% en 1983 (Camacho y Rodríguez, 1998:30). Los incentivos forestales –principal estímulo a la reforestación- han sido una forma de racionalizar el cambio de uso del suelo en terrenos de vocación forestal degradados. El sector forestal, como conjunto de actores organizados alrededor de una actividad productiva y trabajando en torno a intereses comunes, no existía. Este sector empezó a cobrar forma cuando los nuevos actores sociales y agentes institucionales inician su desarrollo. Los llamados madereros, extractores de la madera de bosques primarios e intermediarios con los aserraderos (generalmente localizados en las zonas urbanas) formaron sus organizaciones a nivel regional y nacional. Diferentes empresas de agricultores y profesionales liberales que debían pagar renta fiscal consideraron la opción de invertir en reforestación, estimulados por el incentivo fiscal para deducir el pago del impuesto. También, en el marco del Plan de Acción Forestal (PAF) se generaron proyectos multilaterales, que promovieron la innovación institucional y la articulación de políticas (a nivel centroamericano y nacional), con perspectivas de planificación de largo plazo y de apertura de nuevos espacios para la participación organizada de grupos campesinos e indígenas. En Costa Rica esto se expresó a través, del desarrollo de la agroforestería comunitaria, favorecida desde la Oficina de Desarrollo Campesino (DECAFOR-MINAE) y de la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA). Los investigadores y académicos jugaron siempre un rol importante de apoyo en la elaboración de estudios, planes de desarrollo y formación de profesionales y técnicos para el sector. El cuadro resume rasgos de los principales actores involucrados.

12



Recuadro Nº 1 Evolución PSA en CostaRica: actores sociales a través del tiempo Actores Sociales Instituciones y funcionarios de organismos

Períodos de evolución histórica II. 1980 - 1990 III. 1990 – 1995

I. 1969 –1979 Formulan y ejecutan políticas que estimulan el desarrollo del sector forestal: ley forestal, parques nacionales Políticas de expansión ganadera

§

§

Impulsan paz en la región Compromisos para recuperación regional y des. sost. PAF Regional Estudios regionales y perfiles nacionales Incentivos contradictorios: forestales/agrícolas Institucionalidad: DECAFOR, SINAC, MINAE, PAF, ECODES Proponen cambios a leyes

§

§

§ §

§

§

§

Gobiernos municipales locales

Fondo de incentivos para municipalidades

§

Fortalecen el CCAD y CCAD-AP Ratifican convenios Estrategias con base en recursos naturales. Proyectos regionales Amplían incentivos (CAFMA) Desarrollo de instrumentos para aplicar incentivos

§

§ §

§ §

§

IV. 1996 – 2000 §

§

§ §

§ §

§

§

Se cuestiona su papel ambiental y forestal Se impulsas consejos regionales SINAC

§

§

§

§

Organizaciones campesinas

§

§

Nuevas oenegés y fundaciones Grandes propietarios de tierras Campesinos pequeños e indígenas locales

Académicos

§

§

§

§

Se impulsan con créditos e incentivos Pequeños campesinos resultan de procesos de “precarismo” otros de organizan en empresas de autogestión

§

§

§

§

§

Mantienen sector agrícola en convulsión, se articulan regional y nacionalmente. Sector forestal se articulan de acuerdo a ley: incentivos y planes forestales (JUNAFORCA). Emergen grupos y luchas ambientalistas Grandes fundaciones ambientalistas se “distribuyen” SINAC Se benefician del pago de incentivos se organizan en cámaras empresariales Empiezan a organizarse, algunos articulan a JUNAFORCA Los campesinos sin títulos no tienen acceso a incentivos Inventarios recursos naturales, estudios, planes sectoriales Asumen puestos políticos en el sector ambiental y forestal

§

Mantienen un papel en torno a gestión organizativa, planes de manejo, asesoría técnica y capacitación

§

§

§

§

§ §

§

§

§

Emergen oranizaciones ambientalistas locales, articuladas a FECON o independientes También indígenas Los más beneficiados

Son abordados como comunidades de “zonas de amortiguamiento” El acceso a incentivos es limitado y poco claro

Generan criterios a través de investigaciones y consultorías

§ §

§

§

§

Amplían compromisos internacionales Asumen Corredor Biológico Mesoamericano Impuesto para SPA OCIC / FONAFIFO/ ONF Consultas públicas Concertación nacional: SISA Estudios de IA y regulación tarifas (ARESEP) Concentran recursos en “caja única” del Estado y restringe pagos por incentivos A nivel sectorial el papel de las municipalidades se diluye Consejos tienen un desarrollo desigual Inciden a través de mesas nacionales; campesina e indígena. Se organizan en CICAFOC u otras Los indígenas mantienen sus propias organizaciones Se mantienen activas Son diversas

Se benefician del PSA y operan a través de las cámaras empresariales Se ven restringidos por la falta de títulos de tierra

Su tendencia sobre la forma de incidir en el sector es constante

13


Conservacionis tas Profesionales forestales privados y afines

Empresarios forestales nacionales

§

§

§

§

Empresarios forestales internacionales Empresarios turísticos

Empresarios Biodiversidad


Las universidades públicas inician la formación de forestales, biólogos, ecólogos Se benefician del mercado maderero a bajo costo, se mantienen como intermediarios con los aserraderos Industriales madereros (aserraderos) mantienen control del mercado

§

Intelectuales y profesionales urbanos se organizan (ASCONA) Se ubican como asesores técnicos en organizaciones locales

§

§

Mantienen su papel

§

§

§

§

De srcen “maderero” se organizan en CANEFOR

§

§

Se rearticulan en la CCF Fortalecen incidencia política

§

§

§

§

§

Se desarrollan a partir de incentivos

Se crea INBio

§

§

§

Empresarios Hidroeléctricos y suministro agua Agencias de desarrollo, financieras y consultoras internacionales

Proliferan organizaciones locales

§

•

•

•

Impulsan estudios regionales y perfiles nacionales sobre estado de los recursos naturales (AID). Plan Forestal Tropical (FAO). Proyectos pilotos en SINAC (bilaterales)

§ §

§

Desarrollo de proyectos de reforestación e industrialización El sector llega a ser el más importante en el PEA Inician convenios de implementación conjunta y Taxonomía (locales) Inician pequeños proyectos de generación hidroeléctrica Cumbre de Río Canje de deuda por conservación Implementación conjunta

§

•

•

•

•

•

•

Se organizan a nivel nacional (FECON), asumen posiciones e incidencia política Asumen el rol de “regentes” de planes de manejo, al amparo del control del colegio gremial. Asumen liderazgo como representantes de toma la CNF decisiones en entes(ONF) de Fortalecen alianzas con pequeños y grandes: organizaciones regionales, JUNAFORCA Papel más demarcado, gremial como empresarios privados

Tienen acceso a SA belleza escénica pero no existen políticas o instrumentos en este campo

Acceden al pago de SA agua: Energía Global. CNFL y ESPH Protocolo Cambio Climático Implementación Conjunta (Kioto) Mercados de carbono (BM, GEF, UNTAD) Desarrollo de agencias consultoras (certificadoras, de evaluación, justificación de proyectos).

El proceso de cambio de uso del suelo significó una transformación importante. En primer lugar, de las 40.000 o 50.000 hectáreas por año sometidas a cambio de uso del suelo en los años cincuenta, se pasó a unas a 16.500 en el período entre 1996-1997, lo cual refleja en parte los resultados de las estrategias de desarrollo empleadas. En segundo lugar, mientras que en los años cincuenta no se reforestó ni una hectárea, los análisis indican que durante los años 1996-1997 se reforestaron aproximadamente 20.000 hectáreas (CCT/CIEDES/FONAFIFO, 1998). 14



Sin embargo, los principales bosques primarios están concentrados en el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), además éstos son una importante fuente de atracción turística. Actualmente, los frentes deexplotación y manejo de bosque se concentran en las regiones periféricas que aún mantienen una frontera forestal: regiones Huetar Norte, Atlántico y la Brunca (en el sur, en la Península de Osa especialmente). Según datos de la Cámara Costarricense Forestal (CCF) la mayor parte de bosque primario en manos privadas (unas 225.000 ha. en 1996) corresponde a fincas cuya extensión oscila entre 20 y 150 ha. (Camacho y Rodríguez, 1998:11). Véase mapa de áreas protegidas en figura 1. Un estudio reciente sobre la cobertura forestal en Costa Rica (CCT/CIEDES/FONAFIFO, 1998)16 establece que entre 1986/1987 y 1996/1997 el índice de deforestación fue cercano a las 16,500 hectáreas anuales. También estima que en el período 1996-1997, los bosques cubrían un 40.5% del suelo, bajo las condiciones que se muestran en el cuadro No. 1: Cuadro 1. Cubierta forestal en Costa Rica (1996/ 97) Tipo de cubierta

Superficie % de la superficie (ha.) total Bosques naturales no 1,885,782 36.92 caducifolios Bosques caducifolios 126,884 2.48 Manglares 40,848 0.80 Tierras altas 9,973 0.20 Total 2,063,487 40.40 Fuente: CCT/CIEDES/FONAFIFO, 1998

Si bien la reforestación no sustituye el bosque eliminado, la dinámica evidencia los efectos de los cambios de las políticas y la estructuración de un sector forestal que antes no existía, lo cual se expresa también a través de nuevas formas de organización y participación de los actores involucrados en el sector forestal, en la década de los noventa. Los ingenieros forestales y profesionales afines se articulan en el colegio profesional respectivo; JUNAFORCA realiza su primer congreso en 1991 y reorganiza a los grupos existentes17 (Camacho y Rodríguez, 1998; Segura, 2000.a). A partir de 1994, se enfatiza como política de gobierno una estrategia de desarrollo sostenible que abre la reflexión de académicos, representantes de organizaciones no gubernamentales (ONGs), empresarios privados y oficiales de gobierno en torno a la importancia de valorar el bosque no sólo por la madera y otros productos tangibles que se explotaban, sino también por los servicios ambientales.

16

Aparentemente, esta es una de las fuentes más confiabl es para establecer cambios en el uso del suelo en los últimos tiempo. El estudio utilizó la comparación de imágenes de satélite 1986/87 con fotografías de 1996/97y emplea la metodología Pathfinder de la Nasa para establecer la deforestación tropical, a partir de cuatro categorías de bosques: primarios ( sin intervención humana), intervenidos (explotados al menos una vez para madera), secundarios (de regeneración natural en tierras de pastoreo o agrícola abandonadas) y plantaciones forestales (reforestación planificada en suelos de pastoreo y cultivos), determinando así la densidad y cubierta boscosa. 17 Algunos ejemplos son AGUADEFOR en Guanacaste, FUNDECOR en el Valle Central, APAIFO, PROUDESA, APAGUA, COOPEJAMAICAL y CODEFORSA en San Carlos (norte del país), y Centros Agrícolas Cantonales en varios otros lugares del país.

15



En 1996, como parte de las negociaciones de los términos del ajuste estructural con el BM, el gobierno se enfrenta al imperativo de eliminar todos los incentivos existentes para el sector productivo (incluidos los forestales). Las iniciativas en favor de la sostenibilidad y recuperación de la cobertura forestal impulsada por el gobierno, aunadas a la creciente presión y presencia de un sector forestal mucho más organizado (y que probablemente no aceptaría la eliminación total de los incentivos), se entrelazaron para fortalecer la idea de hacer realidad lo que hasta ese momento se venía especulando: la internalización de las , a través de la creación del pago por servicios ambientales externalidades del bosque (PSA). En resumen, los cambios en el uso del suelo, el desarrollo organizativo del sector y las demandas de los diferentes actores sociales relacionados con el mismo por alcanzar un papel más relevante en la economía y más protagónico en la toma de decisiones; las estrategias de conservación de la biodiversidad y las iniciativas generadas para el PSA por fijación de carbono motivaron al último gobierno a incluir en la agenda de concertación nacional (a finales de 1998) el tema del desarrollo de un sistema integral de servicios ambientales, así como también la formulación de nuevas políticas forestales y un plan de desarrollo forestal, propuestas recientemente (MINAE, julio del 2000). El surgimiento de grupos de actores forestales, mucho más organizados, activos, fuertes y decididos a luchar por sus intereses, ha sido la clave para el desarrollo de un sector forestal dinámico y productor de bienes y servicios. Esta nueva situación en el escenario de las políticas de desarrollo forestal nacional, podría ser una oportunidad para ofrecer una mayor estabilidad a la política forestal nacional. Los cambios institucionales parecen estar ahora intrínsecamente relacionados con la consolidación de la valoración de los servicios ambientales, lo cual se amplia en el apartado siguiente.

Valoración de servicios ambientales La teoría neoclásica dominante ha nutrido la idea, bastante institucionalizada, de que los bienes y servicios se valoran en el mercado mediante la oferta y la demanda. En este sentido, aparentemente, lo que no se transe en el mercado no tienen valor, por lo que éste se convierte en el escenario donde se expresan esos valores. La economía se ha ocupado de asignar de manera eficiente los recursos escasos, que en general son recursos financieros, maquinaria, equipo y otros bienes materiales. Los recursos abundantes no eran materia de estudio de la economía. En los últimos tiempos la reintegración de la economía, la ecología y otras ciencias naturales y sociales ha permitido nuevas interpretaciones. Los recursos que aparentemente eran escasos ahora son abundantes y las limitaciones del desarrollo y de la explotación de los recursos naturales ya no son de carácter financiera y técnico, sino más bien consecuencia de la existencia del recurso mismo, por ejemplo, las flotas de barcos pesqueros son abundantes y los peces pocos; las motosierras y otra maquinaria para explotación de los bosques son suficientes, pero lo que empieza a reducirse en forma dramática son los bosques, la biodiversidad y los servicios que estos producen. Aunque los servicios ambientales siempre han tenido un enorme valor para las diferentes sociedades del planeta, éstos no se transaban en los mercados de bienes tradicionales. Esta 16



realidad implica que la economía neoclásica debe revisar su enfoque y sobre todo la teoría del valor, pues es evidente que la asignación eficiente de los recursos debe considerar los valores intrínsecos de los recursos que no se transan en el mercado. Ejemplos de los bienes del bosque con beneficios con mercado y sin mercado se presentan en el recuadro No.2. En el recuadro No.3 se presentan ejemplos de los servicios forestales, con y sin mercado, pero vale apuntar que en ambos casos existen algunos ejemplos que empiezan a surgir como mercancías con mercado, por lo que es difícil definirlo en una sola casilla. Un par de ejemplos de esto son, el servicios de captura de carbono y la biodiversidad que hasta hace poco ni nos imaginábamos que podrían convertirse en mercancías. Recuadro No. 2 Bienes del bosque con y sin mercado BIENES DEL BOSQUE 1. Productos maderables -madera para aserrío -madera para celulosa -leña y residuos, el carbón -postes -madera para artesanía -madera para construcción 2. Productos no-maderables del Bosque -hierbas medicinales -tintes -plantas ornamentales -resinas -semillas -bejucos -materiales para construcción -materiales para artesanía -genes -sustancias químicas -fragancias -carne, piel etc. de animales -plantas para consumo humano -forraje para animales domésticos -etc., etc., etc.

Beneficios con mercado Actual

Beneficios sin mercado

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

En otras palabras, se están creando nuevos mercados para ciertos servicios ambientales. Algunos argumentarían que es la escasez y por lo tanto el “mercado” que tiene mayor demanda, el que empieza a hacer que las personas valoremos más adecuadamente los servicios ambientales. Sin embargo, es de todos conocido que muchas comunidades rurales e indígenas y otros usuarios de bienes y servicios, los “valoran” con gran acierto y a su manera en función de su cultura y su visión. Además, sería una contradicción que la economía y la humanidad tengan que someter a la naturaleza y sus servicios a situaciones de endemismo para iniciar los procesos de valoración. Lo que ha sucedido es que la sociedad ha estado expuesta a lavalorización crematística ó cuantitativa (expresada en medios de cambio o dinero) y no a la valorización integral (incluyendo aspectos cuantitativos y cualitativos de diferentes dimensiones de la realidad) 17



de los bienes y servicios. Más recientemente se han desarrollado técnicas de valoración que no solo incorporan precios para los bienes y servicios, sino también múltiples criterios de valor. Estas alternativas incluyen diferentes tipos de expresiones de valor, que van más allá de la crematística, ampliando a categorías como valores de uso, valores de no-uso, valores de opción y valor de existencia. Asimismo, se consideran aspectos ambientales, sociales, económicos e institucionales que influyen la valoración de los mismos. Recuadro No. 3 Servicios del bosque con y sinBeneficios mercadocon

SERVICIOS DEL BOSQUE

mercado Actual

1. Mantenimiento del ciclo hidrológico -Recarga de acuíferos +agua para consumo humano +agua para industrias y agricultura +manantiales de agua mineral +manantiales como componentes de paisaje -Caudal de ríos +prevención y control de inundaciones +agua para industrias, agricultura y transporte acuático +ríos y lagos como un componente de paisaje +agua para plantas hidroeléctricas +agua para consumo humano 2. Conservación del suelo y de calidad de agua -control de erosión hídrica y eólica -control de sedimentos 3. Control de vientos y ruidos -protección de tierras agrícolas (contra erosión eólica) -protección de viviendas (contra ruidos) 4. Paisaje -sitios espectaculares para turismo -grabaciones (fotografía, pintura, videos) -placer visual 5. Recreación y ecoturismo -ambiente, pesca y caza recreativa -visitación de parques -paseos en bosques 6. Servicios culturales y religiosos -bosques y árboles sagrados -bosque como casa de dioses -transmisión intergeneracional de cultura y religión -valor de existencia de bosques 7. Regulación del microclima -precipitación local y horizontal -conservación de la humedad 8. Combate del cambio climático -fijación de carbono -almacenamiento de carbono 9. Mantenimiento de la diversidad biológica de los ecosistemas forestales -resiliencia del ecosistema forestal: existencia de una capacidad de amortiguamiento contra perturbaciones (cambios a corto plazo). -material para la selección natural:capacidad de adaptación del ecosistema a los cambios tipo macro (cambios a largo plazo) -material y objetos para investigación

Fuente: Segura, O. 1996.

18

Beneficios sin mercado X X X X X X X X X X X X X X X X X

X X X

X X X X X X X X

X X X X X



Como vemos, valoración18 no siempre implica “valor de mercado”, ni “valores monetarios” exclusivamente, sino también otros tipos de valores que la economía y el uso racional de los bienes y servicios ambientales deben tomar en cuenta. En este sentido es importante, que consideremos otros tipos de valoración, especialmente cuando se trata del diseño de políticas y de toma de decisiones. A manera de ilustración se incluye el recuadro No. 3 en que se detallan los tipos de valores que toma en cuenta la economía de los recursos naturales y que en algunos casos se utiliza para calcular e internalizar los servicios ambientales del bosque. De acuerdo con este enfoque, la idea es que el Valor Económico Total (VET) está compuesto por los valores de uso y de no uso de los bienes y servicios ambientales (Munasinghe, 1992). Aquí se ejemplifica con servicios y recursos forestales. Recuadro No.4 VALOR ECONOMICO TOTAL DE LOS SERVICIOS Y RECURSOS FORESTALES

Potencialidades y servicios ambientales del recurso forestal

Valor de Uso Valor uso directo

Valor de uso indirecto

Valor de no uso Valor de opción

Valor existencia

Componentes/activos Funciones/servicios consumidos directamente

Madera/leña/carbón Prod. alim. vegetal Prod. alim. animal Prod. artesanía Oferta de agua Recreación/turismo Prod. farmacéuticos Prod. de construcci ón Postes para cercas Investigación Educación Biomasa Salud Ornamentales

Suplidor agua subterránea Control inundaciones Retención de sedimentos Retención nutrientes Mant. calidad de agua Soporte a diversidad biológica Captación carbono Belleza escénica Protección de cuencas

+ tangible

Especies Espec. extinción Conservación de hábitat Estética Prot de Biodiversidad Conservación Potencial farmacéutico Potencial turístico

- tangible

Figura 1 . Conceptos y categorías para la obtención del valor económico total (VET). Fuente: Políticas Forestales en Centro América: restricciones para el desarrollo del sector. Segura et al. (1996).

18

La valoración económica se define como “todo intento de asi gnar valores cuantitativos y cualitativos a los bienes y servicios proporcionados por los recursos ambientales, independientemente de si existen o no precios de mercado que nos ayuden a hacerlo ” (Barbier, et al , 1997).

19



El pago por servicios ambientales (PSA): una innovación Como se desprende del análisis anterior, la valorización de los servicios ambientales es una cosa y el pago de los servicios ambientales otra. Para implementar el pago de un servicio ambiental (PSA) -que nunca antes se había pagado- han tenido que ocurrir transformaciones en las instituciones nacionales. Una innovación de esta índole debe ser aceptada y utilizada por la sociedad, para que realmente sea relevante y tengan efecto en la economía. En este apartado se explica porqué el PSA es una innovación, se revisa el concepto de PSA y como éste se institucionaliza. El desarrollo institucional es básico para el nacimiento, asimilación y éxito de las innovaciones. Por desarrollo institucional se entiende la interiorización de nuevas rutinas y normas, la implementación de nuevas “reglas del juego”, o la asimilación de ideas nuevas por parte de la mayoría de la población nacional. En el caso del sector forestal en Costa Rica, se afirma que se está institucionalizando una nueva forma de entender el recurso forestal, pues aunque era claro que los bosques no sólo producían madera, no es sino hasta ahora que realmente se toma en cuenta por parte del sector productivo y de la sociedad en general. El concepto de PSA se basa en la premisa de compensar a los propietarios de bosques privados por mantener en un tiempo determinado sus ecosistemas forestales, los cuales proveen una serie de servicios ambientales a la sociedad costarricense. Estos servicios, calificados hasta ahora por la economía como externalidades positivas, se convierten ahora en un servicio más que ingresa a la esfera de la economía y podemos de esta manera empezar a pensar diferentes modalidades de transacción de los interesados en prestar y adquirir el servicio. La forma clásica de introducir cambios institucionales es mediante leyes que regulen, controlen o estimulen cierto comportamiento de los seres humanos. En Costa Rica se creo la Ley Forestal No. 7575, en Noviembre de 1996, definiendo servicios ambientales “como aquellos que brindan los bosques y plantaciones forestales y que inciden en la protección y mejoramiento del medio ambiente”.

De los servicios ambientales referidos en los cuadros 1 y 2, la Ley Forestal se refiere únicamente a cuatro: captura de carbono, recurso hídrico, biodiversidad y belleza escénica. El concepto de cada uno, lo mismo que su forma de pago y si el pago se debe hacer por separado o en forma conjunta no queda tan claro, como se observa seguidamente:

20


1. Mitigación de emisiones de gases efecto invernadero (reducción, absorción, fijación y almacenamiento de carbono): 2. Protección de agua para uso urbano rural o hidroeléctrico

3. Protección de la biodiversidad para conservación. Uso sostenible científico, farmacéutico, investigación, mejoramiento genético, protección de ecosistemas y formas de vida 4. Belleza escénica


Los bosques primarios y secundarios, las plantaciones forestales y todo tipo de vegetación, fijan carbono en forma permanente en su biomasa (como sumidero 19), contribuyendo a la limpieza de la atmósfera y representando el servicio que brindan los ecosistemas forestales a la sociedad (Alfaro, 1997, Informe de Concertación Nacional, 1998). En la Convención Marco de Cambio Climático (1991), se definen los gases efecto invernadero “como aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y remiten radiación infrarroja.” La pérdida de cobertura forestal puede producir impactos importantes sobre el ciclo hidrológico y sobre el microclima en una determinada unidad geográfica. En este caso, el servicio que brinda el bosque se traduce en mantener los niveles de calidad y cantidad de agua a lo largo del tiempo (Chomitz et al , 1998; Segura y Johnson, 1998; Comisión de Servicios Ambientales, 1998). Primero, cuando hablamos de calidad de agua, nos referimos a mantener los niveles de erosión, sedimentación y flujo de nutrientes a niveles naturales en el tiempo. El efecto de la sedimentación es la reducción de la calidad del agua para los diferentes usos, como son consumo doméstico, actividades productivas y generación de energía. Segundo, cantidad de agua implica flujos estacionales constantes, respuesta de flujos máximos y protección contra inundaciones. Cambios significativos en el flujo de agua puede generar, importantes efectos negativos sobre actividades productivas como la agricultura, el turismo y la producción de energía hidroeléctrica. La Ley de Biodiversidad Nº 7788 de Costa Rica (1998), define biodiversidad “como la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos.” Comprende la diversidad dentro de cada especie, así

como entre las especies y los ecosistemas los que forma laparte. Asimismo, incluye los elementos intangibles como son:de el conocimiento, innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a los recursos bioquímicos y genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual. Aun no existe una definición conceptual clara de qué entendemos por belleza escénica, porque a diferencia de otros servicios ambientales comprende factores cuantitativos que dificultan el análisis, como son las diferencias en la percepción que pueden tener dos individuos del mismo bosque por ejemplo y en qué medida afecta su bienestar. Por tanto, la belleza escénica es un concepto que conlleva aspectos subjetivos pero ligados a la conservación y disfrute de un patrimonio natural como paisaje atr activo. En la ley se mencionan los servici os que brindan los bosques para fines turísticos y científic os. En el proceso de concertación nacional también se avanzó en esta conceptualización.

El PSAnoenhay la actualidad agrupa en formapara conjunta los cuatro serviciosElambientales, decir, valoraciones particulares cada aservicio ambiental. pago sólo es es diferenciado si se trata de reforestación y conservación. En el primer caso se pagan aproximadamente 500 20 dólares, en el segundo 194 dólares por hectárea en un plazo de 5 años. Para el manejo de bosques se pagaron 300 dólares por hectárea hasta 1999, pues para el 2000 no se invirtieron recursos en esta modalidad. 19

Sumidero: cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de invernadero en la atmósfera (CMCC, 1991). 20 Tipo de cambio a agosto del 2000 $1=310 colones

21



Las innovaciones más tradicionales del sector forestal, han surgido de la investigación básica y desarrollo de nuevas tecnologías, por ejemplo selección de especies de mayor crecimiento y especies mejoradas; desarrollo de instrumentos como tractores, bulldozers, sierras, aserraderos y otras herramientas que han permitido avanzar en los procesos de aprovechamiento forestal. Pero más recientemente se han introducido una serie de innovaciones de desarrollo tecnológico que cambian las formas de extracción por nuevas formas de producción mucho más sostenibles. Es decir, las innovaciones pueden ser de productos, pero también tienen importancia las innovaciones de proceso. Más aún, si bien el conocimiento se desarrolla en las organizaciones formales de enseñanza, en los laboratorios y en el ejercicio de la ciencia en general; también las innovaciones de proceso, nos damos cuenta que son creadas y desarrolladas en la cotidianidad de nuestras acciones, rutinas, costumbres y hábitos, en fin en las organizaciones informales. Puede existir de este modo conocimiento codificado que se transmite mediante los procesos formales de enseñanza, tanto como conocimiento tácito en las personas, adquirido de su diario trabajo, desarrollo y cultura, el cual debe ser de alguna manera sistematizado y aprovechado para beneficio económico y de desarrollo. A estos conceptos esta precisamente relacionada la idea que el PSA es una innovación de proceso social. Para la creación y ahora el uso e institucionalización de los PSA, ha sido necesario el desarrollo histórico de los diferentes incentivos forestales, la introducción de nuevos conceptos de valoración de los servicios ambientales, la política en favor del cambio del uso del suelo hacia coberturas boscosas, la consciencia social ambiental y en fin el nuevo conocimiento incorporado en la esfera de la estructura de producción. Las innovaciones son producto del concurso de las diferentes sectores e intereses de la sociedad, son el producto de la dinámica de la sociedad, y por lo tanto no son producto de una persona, sino un producto social. Varios de estos elementos se intentan ilustrar en el recuadro No.5, titulado Proceso de Innovación del PSA. Recuadro No. 5 PSA Proceso de Innovación Factores Sociales

Factores Económicos

Factores Culturales

22

PSA Proceso de Valorización social

Carbono Agua Biodiversidad Belleza Escénica

Factores Políticos

Factores Institucionales

Factores Ambientales



En este momento existen una gran cantidad de ejemplos dePSA en el país. El proceso de PSA individual de organizaciones y empresas hidroeléctricas y otras puede considerarse como relevante y pionero. La documentación de este tipo deejemplos sería de gran valía paraa l replica y ajuste en otras experiencias. Solo a manera de ilustración seincluyen al finaldel capítulo tercero recuadros de ejemplo, el primero relacionado con la venta del servicio de captura y fijación de carbono, transacción realizada en el ámbito internacional entre dos países, con participación pública y privada. El segundo, es sobre el pago del servicio de mantenimiento del ciclo hidrológico, realizado por una empresa privada de servicio público en la comunidad de la provincia deHeredia; transacción realizada a nivel nacional, local. Con la aprobación de la Ley Forestal No. 7575, podemos afirmar que se reconfigura el sistema institucional y legal existente con respecto al sector forestal, a través de la creación del programa de PSA, en la que ya no se dice de incentivos o subsidios para fortalecer el sector forestal sino más bien de un “pago”. Pero lo más importante de resaltar es que la ley en si misma no significa EL DESARROLLO DE efectos si la innovación no ha sido realmente institucionalizada y aceptadapor la sociedad. Igualmente la innovación iráhacia el fracaso si no se busca la forma de fortalecerla y consolidarla.En este caso particular de la innovación de PSA, debe contar con la organización y el conocimiento capaz de implementarla en forma eficiente y con los recursos financieros necesarios para el mediano y largo plazo. Al considerarse el PSA como una innovación social, es que podemos comprender que no es tan fácil replicarla en otropaís en forma automática. No es tan simple como copiar la ey l y aprobarla en otro Estado-Nación, sino que deberá adaptarse y ajustarse a las características culturales y organizacionales del nuevo territorio, tomando en cuenta también la formación de los recursos humanos, la tecnología existente y otros detalles no menos importantes del nuevo país. En el apartado siguiente se plantea unareflexión en torno a la situación y relevancia que tienen la incidencia directa -en la dinámica de valoración de servicios ambientales y del desarrollo de mecanismos de compensación y pago- los derechos de propiedad y las contradicciones principales que se derivan de esta condición.

2.2. Derechos de propiedad y legitimidad del PSA En la sección anterior se planteó que el desarrollo conceptual y operativo de los servicios ambientales es una innovación que obedece a la búsqueda de fuentes de ingreso a partir de los ecosistemas, y una vía para lograr formas renovadas de mantener las funciones ambientales, mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible, con fundamento en la equidad y la inclusión social. Se analizó también que la dinámica de establecimiento de servicios ambientales tiene srcen en procesos de diferente nivel (nacional, centroamericano, global) que funcionan en esferas distintas (económico, socio político, cultural, ecológico), con ritmos de desarrollo desiguales. Se resaltó además que en Costa Rica el PSA se otorga generalmente a propietarios de bosques y plantaciones forestales, con base en títulos depropiedad privada21 del bien que genera el servicio. 21

El Código Civil establece como dominio o propiedad absoluta de una cosa los derechos de posesión, usufructo, transformación y enajenación, defensa y exclusión; de restitución e indemnizaciones (Código Civil y de Familia)

23



Titularidad La situación de los derechos de propiedad dentro de un sistema social determinado, trasciende la discusión sobre el PSA, ya que está relacionada con las formas de respuesta contenidas en el régimen jurídico sobre el uso y acceso a recursos limitados. Estos derechos se refieren a la delimitación de contenidos determinados (aprovechamiento, exclusión, etc.) frente al uso y disfrute de los recursos naturales, como forma de responder a la competencia de los diferentes grupos (derechos colectivos) o de los individuos. El hecho de que la propiedad privada sea la principal característica para el pago del PSA es objeto de polémica, debido a que el marco legal para el PSA resulta en aplicaciones contradictorias y que no siempre garantizan equidad en el acceso a todos los grupos sociales, lo cual es un problema para el Estado. Además, al no explicitarse en las leyes forestales y ambientales los principios, valores y objetivos en que se sustenta el PSA, la normativa existente está sujeta a interpretaciones diversas. Esto se complica debido a que, al mismo tiempo, el régimen jurídico establece y define losrecursos naturales como bienes públicosestratégicos para el desarrollo nacional, en razón del interés social general y la soberanía nacional. En otras palabras, con base en la titularidad se genera la tendencia a excluir de la retribución a grupos sociales o comunidades que por ejemplo, tienen derechos posesorios, pero no cuentan con títulos de propiedad privada, aún cuando pueden haber desarrollado prácticas y conocimientos estrechamente vinculados con la sostenibilidad de los recursos naturales (que no siempre operan dentro de la lógica del mercado), lo cual podría servir de base para establecer el PSA con criterios y ámbitos más amplios (nacional e internacionalmente), como el de equidad social y reconocimiento de los derechos Hasta el momento el pago no se ha extendido ampliamente a comunitarios intelectuales. grupos como comunidades rurales o grupos indígenas que tienen una relación de armonía 22 con el bosque, y que se ubican en propiedades dentro de reservas, aún no tituladas . Tampoco se estimula, por ejemplo, a productores de agricultura orgánica (café orgánico, por ejemplo) que protegen ecosistemas que benefician a la población nacional e internacional; o a comunidades urbanas que denuncian y promueven el fomento sostenible de áreas verdes o cuencas de ríos. Surge entonces la duda: ¿a quién pertenece el SA (agua, belleza escénica)?;¿bajo qué principios se establecen los criterios de pago o cobro?. Además de la fragilidad jurídica, por ejemplo en torno a la certeza sobre la propiedad debido a la falta de demarcación (en áreas protegidas, en particular; o en solicitudes que se presume que ya han sido sometidas en un mismo terreno por otro “poseedor”), existen problemas metodológicos y técnicos para valorar y desarrollar esas diferentes opciones. Otra situación compleja se presenta en torno al límite del área (300 ha máximo) a ser pagadas dentro del régimen de PSA, por ejemplo, en casos de fincas grandes se ha presentado el fenómeno de que las familias fragmentan la propiedad para tener acceso al pago. Existen ejemplos de comunidades en las cuales existe una gran desigualdad de concentración en la tenencia de la tierra, lo cual tiene efectos en la recepción de beneficios por concepto de PSA y en las condiciones de extrema pobreza –incluyendo territorios 22

Aparentemente el PSA en comunidades indígenas se han concentr ado en onegés o líderes.

24



comunales indígenas-, no obstante la gran riqueza de biodiversidad, donde los incentivos no llegan por falta de información (Solís, 2000). Un informe oficial de evaluación sobre el PSA en Costa Rica (CECADE, 1999) confirma que existe la idea de que la aplicación de leyes, reglamentos y manuales de procedimientos generan formas discriminatorias de beneficio (afectación) entre propietarios y poseedores, debido a la situación de inscripción de fincas en el Registro Público. Ante lo cual se han planteado excepciones para abrir opciones a dueños de fincas con titulación en trámite, lo que demuestra que la normativa es un proceso que evoluciona y que los criterios no son aplicados uniformemente, o con base a prioridades, además de que aún no se han desarrollado controles suficientes y apropiados.

El área para PSA De acuerdo a la Ley Forestal costarricense los beneficiarios del PSA son los propietarios o poseedores de bosque y plantaciones forestales23 en general. Más específicamente se puede señalar la intensión de beneficiar directamente a los pequeños y medianos productores (del sector forestal) y a las comunidades rurales en general.24 Sin embargo, el programa de PSA no cuenta con una definición clara sobre que se puede considerar pequeño y mediano productor forestal, lo que dificulta la evaluación del cumplimiento del objetivo de apoyar prioritariamente a este sector (CECADE, 1999). Según el coordinador25 del programa, la forma en que se ha tratado de solventar la ausencia de definición o criterio técnico al respecto, es el establecimiento de límites en cuanto al número de hectáreas que se pueden someter al PSA. En este sentido, el artículo 4 del Manual de Procedimientos para el pago de servicios ambientales, establece límites diferentes de acuerdo a la modalidad de pago a la que se quiera tener acceso. El límite mínimo para recibir el pago es de 1 hectárea para plantaciones forestales y de 2 hectáreas para protección y manejo de bosque26 . El límite máximo de hectáreas para recibir el pago es de 300 Ha por año, el cual es válido para todas las modalidades de pago con dos excepciones: a) los proyectos que se presenten bajo la categoría de proyectos globales27 en donde se establece un máximo de 50 Ha por año por

23

Artículo 3 inciso k, 22 y 69 de la Ley Forestal 7575. Uno de los objetivos señalados por la ley Forestal es promover el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural costarricense. Atr 1 de la ley Forestal 7575. Por otro lado, cuando se establece la creación de FONAFIFO, se señala como uno de sus mandatos el beneficiar a los pequeños y medianos productores (del sector forestal) mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo de bosques interve nido o no (Art. 46 de la ley Forestal). 25 Entrevista realizada a Oscar Sánchez, coordinados del programa de PSA, FONAFIFO en octubre del 2000. 26 Según el Ing. Edwin Alpizar del Centro Científico Tropical ha existido algún debate sobre el mí nimo de 2 Ha a partir del cual se puede definir la existencia de un bosque. Para muchos técnicos una extensión de terreno muy pequeña para un bosque. 27 De acuerdo al artículo 5 del Manual de Procedimientos para el PSA los posib les beneficiarios pueden presentar la solicitud en forma individual o global. Esta última, se da cuando una organización de pequeños y medianos propietarios de tierra hace la solicitud de pago en forma colectiva para muchos de sus agremiados. 24

25



productor, b) los proyectos ubicados en reservas indígenas en donde el límite máximo es de 600 Ha para cada modalidad.28 Según los límites señalados para efectos de FONAFIFO se consideran pequeños productores aquellos que poseen o son propietarios de 1 a 50 Ha. Se consideran medianos productores aquellos que poseen de 50 a 300 Ha. El máximo de 50 Ha para delimitar la categoría de pequeños se estableció considerando los parámetros utilizados por las organizaciones de pequeños y medianos productores. El límite máximo de 300 Ha se estableció como un parámetro para poner algún límite a la distribución de los recursos provenientes del PSA, pero no se tomó en cuenta ningún criterio técnico sobre como definir al mediano productor forestal. 29 En términos de innovación social, el arraigo y normativa a la propiedad privada evoluciona más lentamente que el diseño de mecanismos económicos y ecológicos para valorar y pagar un servicio ambiental. Las leyes, además de estar desarticuladas y ser contradictorias, son interpretadas y aplicadas de diversas maneras, lo cual entraba el desarrollo de criterios de equidad. Esta situación ha sido objeto de análisis y de recomendaciones en diferentes foros nacionales, dentro de los que se destacan los avances y acuerdos del proceso de concertación nacional, donde se incluyó como uno de los temas el desarrollo del sistema integral de servicios ambientales, a lo cual hace referencia en el próximo apartado. También, hace aplicación e interpretación de las normas existentes es objeto de cuestionamientos, como se ilustra en el ejemplo contenido en el recuadro No 6.

28

De acuerdo a lo señalado por Oscar Sánchez, la razón po la que se establece este límite más alto que en todos los demás casos tienen que ver con la naturaleza de las reservas indígenas de Costa Rica. C ada una de las reservas está inscrita en el Registro de la Propiedad como una sola finca imposible de dividir. Para que esto no fuera una limitación se acordó que cada reserva pude hacer la solicitud de pago por un máximo de 600 Ha al año, por modalidad (plantación forestal, manejo y protec ción de bosque). 29 Esta información fue tomada de las entrevistas realizadas a Oscar Sánchez y Alexandra Sáenz. FONAFIFO.

26



Recuadro Nº 6 Argumentos en contra y a favor del PS A El concepto mismo de PSA ha sido objeto de polémica a la hora de ap licar las normas. Por ejemplo, el caso de la firma de un Con venio de Pago por Servicios Ambientales entre el Ministerio de Ambiente y Energía y una empresa privada que industrializa naranjas 1. El debate los sostuvieron el abogado de una empresa que competía con la otra que firmó el Convenio y el entonces vicemini stro del MINAE, promotor y signatario de dicho acuerdo. Este debate, muestra las diferentes concepciones y argumentos existentes alrededor del tema. Los argumentos de ambas partes se resumen a cont inuación2:

Argumento s en contra del PSA §

§

§

§

§

1

El PSA representa al “neoliberalismo ambiental”1 que propugna una reversión del modelo estatal de protección ambiental para someter a los parques nacional es al servicio de las empresas privadas. Desde esta perspectiva la idea que sustenta PSA es someter los “valores ambientales” a los valores del mercado. Se parte de la no aceptación de limitaciones a la propiedad si nadie paga por el lucro dejado de producir Desde este pun to de vista no debe pagar se a quien conserva o maneja en forma sostenible los recursos. Mas bien, deben fomentarse los valores de solidaridad social que sostienen que la propiedad privada debe limitarse ya que tiene una función social y ambiental para el bien común. La plusvalía de la tierra conservada aumenta cada día, los bosques son bienes de gran valor. El propietario se ve plenamente retribuido por la plusvalía de sus terrenos. ¿Porqué premiar al propietario privado por permitir que la plusvalía de sus terrenos aumente?

Argumento s a favor del PSA §

§

§

§

Los conceptos ”tradicionales y ortodoxos” de la conservación son insuficientes para lograr la sostenibilidad de las Areas Silvestres Protegidas. La sociedad debe participar de esta administración. El Estado no puede seguir invirtiendo sumas millonarias para la conservación de las áreas o para el pago por expropiaciones. Los mecanismos de política económica tradicionales, como los impuestos no garantizan la sostenibilidad del sistema. Hay necesidad de innovar en las ideas para lograr la sostenibilidad del PSA es una de estas innovaciones en las que Costa Rica ha sido pionera. Se deb e dejar de ver a las Areas Protegidas como “monumentos pátreos” sin ninguna vocación económica ni social. hay que combinar la conservación de nuestras riquezas naturales con mecanismos autóctonos y novedosos de financiamiento con miras a su autosostenibilidad.

Nuestra constitución política permite restringir el derecho de propiedad para conservar los bosques. ¿Porque debe el Estado pagar a propietarios privados por esto si tiene otros medios para lograr este fin? Esto es subsidio a actividades privadas a costa de la hacienda pública. Además de un retroceso a las luchas ganadas en cuanto a limitaciones ambientales a la propiedad, sin indemnización.

El convenio permitía que la empresa depositara mil camiones de desechos de naranja al año en terrenos propiedad del Area de Conservación Guanacaste. A cambio la empresa donaría al Area 1200 hectáreas de terreno. 2 Estos argumentos son un resumen del debate que se sostuvo en la revista AMBIEN-TICO de la Universidad Nacional en

27



2.3. Concertación de un sistema integral de servicios ambientales Como parte de las promesas del nuevo gobierno -que entró en funciones en mayo de 1998y a instancia de diferentes grupos sociales que venían articulando negociaciones para establecer una agenda nacional concertada, con base en principios de justicia social y transparencia, el Presidente Rodríguez convocó una Comisión Nacional de Concertación, para que organizara el F oro de Concertación Nacional. En este proceso, que inició en el mes de julio, el Gobierno incluyó el tema de servicios ambientales, como una forma de 30

concretar la discusión sobre la cuestión ambiental (Camacho, 1999) . El MINAE preparó un informe técnico para las deliberaciones de la comisión denominado “Sistema integral de retribución por servicios ambientales.” Por su parte, diversas organizaciones de base y ambientalistas solicitaron ampliar la integración de esta comisión, para que esta funcionara con representantes de la Unión Costarricense de Cámaras Empresariales (UCCAEP, representada por la Cámara Costarricense Forestal ,CCF); la Red de Reservas Privadas; la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFOCA); ambientalistas de la Federación Costarricense de Oganizaciones Conservacionistas (FECON) y de la Fundación Ambio, el Comité Socio Laboral y los representantes y técnicos del gobierno (funcionarios del MINAE en su mayoría). Esta comisión estuvo moderada por una representante del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) 31

Concertaci ón de acuerdos: juego de actores sociales En setiembre de 1998 se presentó un informe del trabajo realizado por la comisión. Entre los acuerdos, se destacó en primer término: a) la necesidad de reforzar el principio de mantener la fuente de financiamiento para el PSA (impuesto a hidrocarburos), b) el cumplimiento de la ley por parte del Ministerio de Hacienda para garantizarlo, y c) centralizar la operación de fondos públicos manejados por diversas instituciones en una sola entidad del Sistema de Servicios Ambientales (SISA), con base en la experiencia del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)32 .

30

Los otros temas fueron: seguros, telecomunicaciones, corrupción, pensiones, asignaciones familiares y desarrollo rural. El nuevo gobierno solicitó a todos los ministerios propuestas de temas relevantes, entre otros, el MINAE sugirió el de SA por ser una cuestión de actualidad, de relevancia para el desarrollo nacional y además polémico a causa debido en parte que el Ministerio de Hacienda no estaba trasladando todos los fondos provenientes de los impuestos establecidos en la Ley de Hidrocarburos para el PSA. Entrevista personal Ricardo Ulate. 31 En la mesa coordinadora de la concertación habían representantes de CONARE (de universidades públicas, ente que aportó académicos para la moderación de cada mesa); de la Iglesia Católica, de los partidos políticos y del gobierno. 32 FONAFIFO se estableció en 1990, con el propósito de administrar el finacinciamient o de la actividad forestal. Es un ente desconc entrado, con autonomía relativa dentro de la estructu ra organizativa f orestal del Estado. Recibe aportes financieros del Estado, donaciones, créditos, fondos de conversión de deuda externa y transacciones para el PSA , inversiones transitorias, parte del impuesto a la madera, bonos for estales y otros. Tiene una junta directiva integ rada por representant es del sector privado y público. También opera crédito s y mantiene un fideicomiso en la banca nacional. En la propuesta de Ley de Valoración y Retribución por SA (Expediente No. 13472) a este ente de le llama Fondo Nacional de Servicios Ambien tales (FONASA)

28



En efecto, entre 1995 y 1997, la principal fuente de financiamiento para incentivos fue el impuesto selectivo de consumo a los combustibles, lo que significa que esos programas son financiados básicamente por los costarricenses que pagan el impuesto. Sin embargo, en ese período el gobierno no giró el total recaudado para invertir en proyectos de fomento y desarrollo forestal, manejo de bosques y plantaciones: del impuesto recaudado a través de la caja única del Estado, FONAFIFO sólo recibió cerca del 30.5 % de los recursos que le correspondían (CECADE, 1999:36); esto significa que el financiamiento del sector está sujeto a la voluntad política del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Hacienda dejó sin presupuestar cerca del 70% de los recursos destinados a la compensación, lo que refleja una arista importante de vulnerabilidad del sistema. Por otra parte, la distribución de recursos, realizada a través de las Areas de Conservación ha sido proporcionalmente desigual y los mecanismos empleados no han garantizado equidad (de género y por área), ya que los proyectos con más de 150 ha. concentran la mayor parte de los recursos distribuidos por FONAFIFO (CECADE,1999:49). En segundo término, se pueden destacar los acuerdos de la concertación orientados a recomendar el diseño de políticas, marcos institucionales, integración de instrumentos legales y de seguimiento para garantizar la sostenibilidad del SI SA , ante lo cual, a finales de 1998, el MINAE tomó acciones para ejecutar los acuerdos. Este ministerio convocó de nuevo a la Comisión de Concertación (mediante decreto ejecutivo) para analizar una propuesta de “Ley de valoración y retribución por ”, SA cuya versión se aceptó (rápidamente y con escasa discusión) a finales de enero de 1999. Sin embargo, la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, de la Asamblea Legislativa, aprobó un texto diferente, en cuya formulación aparentemente hubo incidencia importante de los sectores empresariales forestales y del frente agropecuario de organizaciones productoras33 . Es decir, la versión sometida a la Asamblea Legislativa tenía cambios que no correspondían a los fundamentos y principios concertados originalmente. Al cabo de dos años de la Concertación Nacional, la propuesta de ley se encuentra aún en la corriente de trámite legislativo, sin prioridad aparente. Las organizaciones ambientalistas de FECON34 cuestionan el énfasis del planteamiento en la última propuesta de ley que pretende beneficiar a las plantaciones forestales y el manejo del bosque -excluyendo otras opciones de naturaleza diferente que posiblemente prestan SA-, sin que se garantice la viabilidad ecológica y ambiental del SA; cuestionan la pretensión de orientar fondos a créditos para fines distintos al PSA (obligaciones de pagos pendientes por expropiaciones en áreas protegidas). FECON propone mantener como prioridad del PSA la conservación del bosque primario (siguiendo los acuerdos de la concertación) 35 y al fortalecimiento del SINAC (en concordancia con la Ley de Biodiversidad). 33

Este segundo proyecto ingresó a través de la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. FECON (1999) Consideraciones de FECON acerca del texto dictaminad o de Ley de SA. Mociones al Proyecto de Ley. Expediente No. 13472. 35 En el Foro de la Sociedad Civil, instancia a la cual se sometían a votación las discrepancias de la primera fase de la concertación nacional, FECON propuso una moción para esclarecer la conceptualización del PSA, esta fue aprobada por mayoría simple: los montos a pagar deben reflejar los servicios brindados, año con año, ya que se han estado subsidiando plantaciones y planes de manejo que no corresponden con el servicio ambiental brindado; los SA del bosque primario son mayores que un charral o bosque secundario, por lo que debe haber un pago diferenciado y, priorizar la conservación del bosque primario (Cfr. Camacho, 1999). 34

29



Recuadro Nº7 Conclusion es Informe Final de Concertación Comisión de Servicios Ambientales (setiembre 1998) 1. 2. 3. 4.

Mantener el impuesto selectivo de consumo de hidrocarburos (Ley Forestal, Art. 69) para compensar a los propietarios de bosques naturales y plantaciones por servicios ambientales. Que a partir de 1999 las instituciones públicas canalicen recursos a través del Sistema de Servicios Ambientales (SISA), a través del MINAE (SINAC, FONAFIFO) Que la comisión actual de seguimiento a las recomendaciones Que el MINAE, junto con entidades pertine ntes del sector público y de la sociedad civil se aboquen al diseño y creación del SISA , para:: •

Definir políticas y criterios que permitan captar recursos, planificar, fortalecer el marco institucional y legal. Definir mecanismos operativos para garantizar transparencia y eficiencia del SISA Que el SISA destine parte de sus r ecursos a: Educación ambiental Información y sensibilización sobre SISA Promover cambios de conducta, hábit os de consumo y producción Para garantizar sostenibilidad del SISA se requiere desarrollar mecanismos que permitan internalizar en las tarifas los costos ambientales, con cargo al usuario, según su naturaleza. Diseñar un sistema de seguimiento: Auditorías ambientales Esquemas de certificación específicos Compensaciones efectivas por los servicios ambientales Planes de manejo forestal, con auditorías de terceros, para minimizar impactos en los ecosistemas Ampliar y garantizar la participación plena de la sociedad civil en las distintas instancias del SISA. Garantizar el liderazgo del país en materia ambiental: Incorporar el tema de SISA al Plan Nacional de Desarrollo Definir políticas, estrategias y metas para el control de emisiones Fortalecer políticas y mecanismos de mercadeo internacional de servicios ambientales, para mitigar gases de efecto • •

• • •

5. 6.

• • • •

7. 8.

• •

9.

invernadero:diagnósticos OCIC 10. Desarrollar y propuestas sobre el estado actual (las bases) para el SISA en torno a: Biodiversidad / Belleza escénica 11. El ente rector del SISA debe ser el MINAE, considerando las instancias técnico administrativas del sistema vigente (MINAE- SINAC- OCIC- FONAFIFO) FUENTE: Camacho, A. (1999) Con base en el Informe Final de la Comisión de Servicios Ambientales Concertación Nacional. Setiembre 1998:

Un tercer eje de concertación estaba orientado a ampliar y garantizar la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, mediante la representatividad legítima en todas las instancias - y en el proceso mismo- del SISA para: la adecuación e integración coherente de las normas y leyes, políticas y estrategias sectoriales; la elaboración de mecanismos técnicos operativos y de información; generar procesos de educación, sensibilización y formación ciudadana; participar en las formas de seguimiento y auditoría que garantizan trasparencia y consentimiento informado, a partir de consultas adecuadas y oportunas a los sectores interesados. Dentro de este proceso, setécnica, debía garantizar también la participación en iniciativas de investigación y valoración especialmente para el cobro de servicios ambientales, como el agua, en lo cual el gobierno estaba sumamente interesado como fuente de ingresos. Tanto el proceso representativo de sectores sociales en la concertación, como la dinámica de tramitación de la propuesta de ley -de manera aceleradason formas que limitan la información y la participación de actores sociales de las bases organizadas, fortaleciéndose la opinión de los dirigentes que negocian, opinan y concretan compromisos.

30



Otros actores importantes dentro de la concertación fueron los representantes del gobierno, quienes aportaron criterios técnicos y los académicos e investigadores quienes también contribuyeron a esclarecer conceptos poco desarrollados en relación con los SA (como valoración de belleza escénica y biodiversidad, agua). Los análisis sobre aspectos conceptuales y técnicos, por ejemplo en torno a los mecanismos empleados para el campo de fijación de carbono y de valoración del agua, que son los dos servicios más desarrollados en el país, mostraron que las decisiones sobre valoración de los SA habían estado fundamentándose en estudios de alcance limitado, pues han carecido de enfoques interdisciplinarios para el diagnóstico integral de cada recurso, en consecuencia, la toma de decisiones para el desarrollo sostenible se restringe. Se reconoció que faltan nuevas investigaciones que expliquen con rigurosidad las condiciones ecológicas, ambientales y sociales de los recursos, y que estas deberían desarrollarse de manera participativa.

Seguimiento El gobierno estaba muy interesado en avanzar con el trámite de los acuerdos de la concertación, no sólo por razones de legitimidad política, sino porque se había planteado la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento para las arcas públicas, que permitieran por un lado, ampliar el desarrollo del SISA y por otro, abordar la cuestión de la deuda interna y desarrollar sus iniciativas de privatización (de seguros, de telecomunicaciones, fuentes energéticas: temas de la concertación). No obstante los acuerdos indicaban ampliar la participación de la sociedad civil en todas las instancias relacionas con el SISA, el gobierno, a través del MINAE, convocó a una comisión técnica interinstitucional para establecer criterios, parámetros y recomendaciones para internalizar la valoración de los servicios ambientales en las estructuras tarifarias de servicios públicos, empezando con el agua 36 . Como resultado del trabajo durante varios meses, esa comisión elaboró un informe (MINAE, agosto1999), cuyas recomendaciones han tenido poco seguimiento37 . Este documento refleja un importante avance en la discusión de criterios teóricos y metodológicos, establece la necesidad de desarrollar estudios interdisciplinarios mejor fundamentados para llegar a establecer adecuadamente la “internalización de las externalidades”, validando adecuadamente tanto los “supuestos” empleados en los estudios, como los métodos que se sugieren para valorar los SA. El informe reitera como problema la disgregación existente en la normativa jurídica y cuestiona la forma en que se sobre dimensiona el recurso del bosque en la propuesta de ley sobre SA en trámite. También trasluce núcleos de resistencia de parte de los funcionarios públicos (profesionales y técnicos) al manejo centralizado, y a la forma en que se margina de la toma de decisiones a diversas instituciones involucradas con otras formas de aprovechamiento de los servicios ambientales, y que aportan recursos para su mantenimiento y desarrollo. 36

Decreto Ejecutivo No. 27553-MINAE, 1999; el gobierno ya tenía el resultado de una consultoría sobre la cuestión del agua (Barrantes y Cas tro, 1998). 37 En ese período el MINAE enfrentó diferencias personales entre sus jerarcas, lo cual significó la remoción de responsabilidades de los cuadros técnicos que habían participado en la comisión de concertación y la apertura de una nueva dinámica para cumplir con los acuerdos de concertació n.

31



Finalmente, una de las acciones para darle seguimiento a los acuerdos de la concertación está contenida en la reciente convocatoria de la ministra del sector (MINAE) para discutir del documento “Políticas y Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2000” (MINAE, julio 2000). En esta convocatoria se indica que diversos sectores sociales interesados pueden integrarse a la discusión y reformulación de las políticas forestales, a través de comisiones específicas, dentro de las cuales se incluye una cuyo tema es el seguimiento a los acuerdos de la concertación. El análisis precedente introduce, de manera general, la dinámica de interrelaciones, juegos de poder, transacciones y demandas y acuerdos que ocurren entre los principales actores sociales relacionados con los servicios ambientales en los últimos años. En el capítulo siguiente, la síntesis sobre la periodización histórica de la evolución de la cuestión del PSA, amplía el contexto en que funcionan los diversos actores, lo cual se retoma de manera más específica en el cuarto capítulo.

32



CAPITULO III Evolución y creación del Pago de Servicios Ambientales En este capítulo se describen los principales acontecimientos que configuran el contexto en el cual evoluciona la dinámica de valoración y pago de los servicios ambientales en Costa Rica. El proceso descrito comprende aproximadamente cuarenta años de cambios institucionales y normativas legales para el acceso a los recursos del bosque y de la biodiversidad, lo cual tiene relación con el desarrollo y las innovaciones en el sector forestal que es el eje a partir del cual se articula y dinamiza la cuestión ambiental en el país. El estímulo al desarrollo de este sector ha tenido asidero en las políticas públicas, a través de incentivos y valoraciones para el pago y el cobro de los servicios ambientales, en los términos descritos en el capítulo anterior. Es en este escenario donde emergen los actores sociales que a través del tiempo establecen los contenidos de las distintas fases de desarrollo. Este capítulo comprende cuatro secciones que ilustran las características más sobresaliente de cada período: se parte de la poca valorización del recurso en los años sesenta y setenta, luego se resume la escalada del conservacionismo y el período de ajustes estructurales en la economía. Se pasa luego a la fase de compromisos con el desarrollo sostenible en la primera mitad de los años noventa y finalmente, la creación y estado actual del PSA se ubica en la coyuntura contemporánea. existentes según el servicio ambiental. En la última sección se describen los proyectos

3.1. Poca valoración y “abundancia” del recurso forestal (1969-1979) Principales Acontecimientos Las previsiones para el crecimiento económico y la modernización (entre 1940 y 1960) generaron las condiciones del modelo de desarrollo agroexportador. Con esta estrategia “hacia fuera” se pretendía incrementar las exportaciones de productos agrícolas, ahora llamamos tradicionales, tales como café y banano, y la introducción de nuevos productos como azúcar, cacao y carne roja, a través de la incorporación de “tierras improductivas” como latifundios y bosques. Mediante la entrega creciente de tierras38 se propició la agricultura y el desarrollo extensivo de la ganadería, la concentración de la propiedad agraria y el cambio del uso del suelo en importantes extensiones boscosas se fueron modificando, con el objetivo de incentivar el sector agroexportador, incorporar las zonas rurales a la producción y atenuar la pobreza rural, lo cual surtió efectos en la democratización de la tenencia de la tierra a través de asentamientos campesinos en regiones periféricas, en una época en que la conservación no era el eje de preocupación de las políticas de modernización (Segura et al, 1997; Camacho y Rodríguez, 1998). Como parte del modelo de desarrollo hacia adentro -o modelo de sustitución de importaciones-, se asignó un papel conductor, interventor y benefactor al Estado. El sector 38

La Ley de Informaciones posesorias data de 1941.

33



agrícola y principalmente los grandes hacendados, se favorecieron por la nacionalización del sistema bancario, lo que les facilitó el acceso al crédito para actividades de producción, especialmente la ganadería. En ese período el Instituto de Tierras y Colonización, entre otras tareas, administraba las Reservas Naturales (Watson et al , 1998; De Camino et al, 1999). En los años sesenta se gestaron algunas bases para la integración económica centroamericana, y durante la “época de oro del Estado empresario”, en la década siguiente, empezaron a cobrar vigencia las estrategias de uso productivo del bosque, la protección de fuentes de energía eléctrica y cuencas hidrográficas, así como los esquemas de conservación, lo cual generó los primeros inventarios de recursos naturales, dentro del marco institucional del Ministerio de Agricultura y de los planes nacionales de desarrollo, 39 sin que se llegara a desarrollar propiamente un sector ambiental y de recursos naturales (Camacho y Rodríguez, 1998). La promulgación de la primera Ley Forestal 40 , en 1969, refleja la preocupación existente por las altas tasas de deforestación presentes en las décadas de los años sesenta y setenta, que llegaron a más de 50.000 ha. por año (SIDES,1998). En esta Ley se reconoce por primera vez un incentivo forestal para la reforestación (art.66, 67,68 y 70). Sin embargo, éste no se reglamentó sino hasta 1973, con la emisión del reglamento a la ley que establece los trámites y requisitos para acceder al beneficio. Sin embargo, no es sino hasta diez años después de haber sido promulgada la ley, que se empiezan a usar los beneficios que se podían obtener con la actividad de reforestación. Con esta ley se delimita el patrimonio forestal del Estado y se institucionalizan las regulaciones para el manejo y aprovechamiento forestal, a través de la Dirección General Forestal y de conservación, con el Sistema de Parques Nacionales, con lo cual se sientan las bases para el sistema actual. La política forestal en esta fase tiene una connotación pasiva y limitada a poner restricciones a la deforestación. Los primeros impulsos para establecer estímulos para la siembra de árboles tenían intensiones de establecer créditos que beneficiaran a medianos y pequeños productores, sin embargo, la acción del poder ejecutivo se orientó a incentivar a quienes pagaban impuestos41 . De esta forma, en 1979 se crea mediante decreto ejecutivo el incentivo forestal denominado Deducción de Impuesto sobre la Renta, con el objetivo de incentivar el establecimiento de plantaciones forestales. El mismo consistía en deducir del impuesto sobre la renta una suma fija de 16.000 colones por hectárea (US$ 2.000), compensando los gastos de establecimiento y mantenimiento de la plantación forestal. Este incentivo sufrió diversas modificaciones posteriormente 42 . El problema principal de este incentivo fue que 39

Se estimuló de manera r elevante la reflexión s obre el papel de los recursos naturales y del ambiente para la proyección de estrategias de desarrollo de largo plazo, por ejemplo, en el simposio impulsado por el gobierno en 1977, “La Costa Rica del Año 2000” (Cama cho y Rodríguez, 1998). 40 Ley Forestal N. 4465 del 25 de noviembre de 1969 41 Ley No. 6184, de 1977, “Finaciamiento bancario para la reforestación” y Decreto Ejecutivo No. 9228, de 1978 (En Camacho y Rodriguez, 1998) 42 Decreto N. 10521-AH, setiembre de 1979. Aumenta el monto de la deducción del impuesto de la renta por la actividad de reforestación, siempre y cuando se presenten comprobantes de l os gastos realizados. Decreto N. 15308MAG-H del 14 de febrero de 1984 .Este decreto aumenta el monto a deducir por concepto de Impuesto sobre la renta, por la rea lización de actividades de reforestación. Este decreto perdió vigencia con la promulgación del decreto:

34



favorecía exclusivamente a los que pagaban renta, y la mayor parte de la población rural costarricense no generaba ingresos lo suficientemente altos como para pagar este tipo de impuesto.

Se perfilan los actores sociales del sector Diversos actores estuvieron involucrados en este período en el cambio del uso del suelo, y algunos de ellos progresivamente fueron integrándose sectorialmente, entre ellos se pueden destacar (Watson, et al, 1998): a. Los grandes hacendados que poseían tierras y tenían acceso al crédito y los incentivos que propiciaban el desarrollo de la agricultura y la ganadería. b. El sector de la industria forestal, que se benefició del exceso de madera en el mercado a bajo costo, por la conversión de bosques a pastizales. c. El sector cafetalero que se favoreció por la expansión de la producción del café, dentro del Valle Central y en la zona sur del país, estimulado además por el incremento de los precios a nivel internacional. d. Los pequeños propietarios se favorecieron en la etapa de colonización, pues al igual que los grandes hacendados obtuvieron terrenos para la producción ganadera, aunque no en la misma proporción. Las tendencias conservacionistas en Costa Rica se nutren de los desarrollos en el campo académico y de investigación, influenciado también por corrientes internacionales en esta esfera. Se promueve la formación universitaria de profesionales en el campo ambiental y forestal. En 1972 surge la Asociación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza (ASCONA), formada por intelectuales y profesionales interesados en el ambiente. Además, entre 1976 y 1977 varias organizaciones ambientalistas, proponen ante la Asamblea Legislativa proyectos de ley con el objetivo de proteger los recursos naturales y el ambiente, pero fueron rechazados. Confirmando la tendencia que se iniciaba a favor de la conservación de los recursos naturales y el ambiente se creó el Servicio de Parques Nacionales (SPN)43 en 1977, como organismo estatal encargado de administrar los parques nacionales y áreas de protección forestal que se habían creado desde los años sesenta (Boyce et al, 1994).

Decreto N.16640 MAG_H del 27 de setiembre de 1985. Aumenta una vez el monto a deducir por concepto de impuesto sobre la renta. Además, se posibilita un pago adicional por concepto de bienes de capital eliminándose el sistema de gasto comprobado 43

En la Ley Forestal de 1969 se crea el marco normativo para el establecimiento del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas; en 1977 se emite la Ley de Parques Nacionales, que creó el SPN (Boyce , et al , 1994).

35



3.2. Reafirmación del conservacionismo y ajuste estructural (1980-19 90) Génesis del sector fores tal en Costa Rica Entre 1979 y 1982, como parte de las políticas señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo “Gregorio José Ramírez”, se plantearon políticas y estrategias más claras para el uso

potencial del suelo y para el uso de los ecosistemas forestales: se establecieron zonas para la explotación forestal, se definieron áreas para la protección del bosque, y por último, se definió áreasracionar con vocación forestal se dedicarían a la reforestación. en este planque se las plantea el proceso de extracción de madera y establecerAsimismo, mecanismos para elevar su eficiencia. Se publica el primer plan nacional de desarrollo forestal. La década de los ochenta se caracteriza por el agotamiento del modelo de desarrollo de sustitución de importaciones y emerge la crisis de la deuda externa de los países de América Latina. Entre 1982 y 1986, bajo el programa gubernamental “Volvamos a la Tierra” se impulsa el nuevo modelo basado en los Programas de Ajuste Estructural (PAE). Con ello se produce un cambio en los patrones de producción y se incentiva el cultivo de productos no tradicionales (frutales, flores, plantas ornamentales y otros). Se eliminan los subsidios a las actividades más tradicionales (granos básicos, ganadería) lo que aunado a la baja en los precios internacionales de la carne desincentiva enormemente la actividad ganadera. La consecuencia inmediata es el abandono de pastizales que luego llegaron a convertirse en bosques secundarios. En esta fase también se inicia la posibilidad de aprovechar los árboles maderables de reservas forestales, zonas protectoras y otros terrenos de patrimonio forestal y se considerala posibilidad del cambio de uso del suelo. También, se diseñó la estructuración institucional del nuevo sector de recursos naturales, energía y minas, a partir del cual se trabajaría separadamente del sector agropecuario, con lo cual se ha dificultado la articulación de estrategias integrales entre ambos.

Las estrategias globales estimulan las iniciativas nacionales A partir de 1986 se introducen las primeras políticas de desarrollo sostenible y el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas (MIRENEM) se configura como ente rector del sector de recursos naturales y del ambiente, que fue el primero en la región centroamericana. En el marco de las formulaciones internacionales se propone asumir la cuestión ambiental y de los recursos de la biodiversidad como elementos en que centrar las políticas del desarrollo nacional. Un selecto grupo de profesionales nacionales elaboraron la “E strategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica ” (ECODES,1990), fundamentada en el encuentro de pensamientos nacionales con los planteamientos del I nforme Bruntland: “Nuestr o Futuro Común” (1987). ECODES constituyó un texto de consulta en esferas técnicas y académicas, pero no fue la base para el desarrollo sectorial. El Plan de Acción Forestal (1988) contemporáneo de ECODES y de srcen internacional (FAO, BM, cooperación internacional) impulsó una serie de acciones para fortalecer proyectos forestales en el campo de la forestería comunitaria, con repercusiones en el fortalecimiento institucional en el ámbito centroamericano, sin embargo, luego de la Cumbre de Río (1992), pasó a un segundo plano. En 1990, los Presidentes de Centro América, habían establecido la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), luego se aprobaron los convenios internacionales sobre 36



bosques, cambio climático y biodiversidad, y otros, que fortalecieron el desarrollo del Consejo Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas, dentro del cual más recientemente se impulsa el Corredor Biológico Mesoamericano.

El sector forestal toma impulso A partir de este período, las políticas nacionales apoyan el crecimiento y fortalecimiento del sector forestal, que enlaza una visión conservación o preservación del recurso forestal con instrumentos -a partir de 1982-, para establecer los “subsidios” o “incentivos forestales”. Los diferentes grupos interesados, a favor de la conservación, reforestación, manejo forestal, industriales de la madera, madereros y otros muestran más abiertamente sus intereses y empiezan a convertirse en un sector como tal, que disiente, privilegia o rechaza la política forestal emergente. Los incentivos que los grupos hegemónicos de este sector logran reforzar o impulsar, mediante reformas legales, se resumen en el recuadro No 6. Recuadro No 8 Principales incentivos forestales •

•

•

•

•

•

El impuesto de deducción sobre la renta, incentivo planteado en 1969, que empezó a funcionar en 1979 y que se amplio en 1982 con la introducción de créditos subsidiados por la banca estatal y cooperativa a las act ividades productivas fores tales. En 1983, se estableció una política de otorgamiento de créditos blandos, la cual se identificó como un incentivo más para apoyar la actividad forestal. El Estado estableció créditos a una tasa de 8% de interés, con 10 a ños de gracia y plazos hasta por 30 a ños, dependiendo de la especie reforestada. En 1986 se aprobó la Ley Forestal N. 7032 y se estableció un nuevo tipo de incentivo: el Certificado de Abono Forestal (CAF ). Este incentivo se estableció con el objetivo de democratizar la distribución de los recursos que se asignaban a la actividad forestal. Los CAF son títulos nominativos exentos de impuestos con los que se puede pagar cualquie r tipo de tributo. Para poder hacer uso de este incentivo, el agricultor debía financiar los costos totales de la plantación. Este certificado podía ser transferido a terceras personas y con ello se pretendía que los peque ños propietarios también tuvieran acceso al mismo, permitiendo una mayor participación de los propietarios de la tierra en el proceso de reforestación. En la Ley 7032 también se estableció el Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAF A), para aquellos propietarios que no contaban con capacidades financiera suficientes para financiar los costos iniciales de la reforestación. El CAF se recibía por adelantado, para áreas no mayores de 25 hectáreas por propietario. El requisito principal para participar de este incentivo era pertenecer a una organización campesina y vivir en el área donde se desarrollaba el proyecto. La organización campesina les suministraba asistencia técnica y asesoría y los beneficiarios quienes debían aportar un 15% del total del incentivo a la organización a la cuallospertenecían. Los interés, campesinos preferían utilizar los CAF o CAFA que eran gratuitos antes de utilizar créditos a bajo los cuales al final de cuentas no tuvieron mayor acogida. En 1986 se creó el F ondo para Municipalidades y Organizaciones, el cual estaba destinado a apoyar el establecimiento de proyectos de reforestación, viveros y manejo de cuencas hidrográficas. En 1988 se ampliaron los beneficios establecidos por ley, incorporando la deducción del impuesto a bienes de capital utilizados en la explotación forestal. Este beneficio sólo lo utilizaron las empresas más organizadas.

37



3.3. Nuevas iniciativas: hacia el desarrollo sostenible (1990-1995) En el plano regional centroamericano se impulsa la consolidación articulada de las instituciones que intervienen en favor del desarrollo sostenible, y en el campo ambiental y forestal. Costa Rica juega un papel protagónico, incluso logrando la creación del Consejo de la Tierra a nivel mundial y estableciendo su sede en el país. En el recuadro 7 se resumen los principales eventos internacionales. Como se reflejacada en eladministración apartado anterior, los planesexiste nacionales de desarrollo que sucesivamente de además gobiernode preparó, con una preocupación ascendente por el manejo forestal y conservación de los ecosistemas naturales y los gobiernos han elaborado documentos y desarrollado eventos de marcada orientación ambientalista, para asumir los compromisos del desarrollo sostenible. El gobierno presidido por el Lic. Rafael Angel Calderón Fournier, presentó la propuesta para un “Nuevo Orden Ecológico Mundial”, pero posteriormente no se le dio mayor apoyo, ni estimulo. Más bien, los primeros años de la década de los noventa se caracterizaron por la falta de una posición clara con respecto al destino del sector forestal, aunque se mantuvieron los incentivos forestales. En 1990 se declaró inconstitucional la Ley Forestal vigente44 , por lo que en ese mismo año se promulgó un nuevo cuerpo legal, la Ley Forestal No. 7174, que mantuvo todo lo relativo a los incentivos forestales que se habían establecido desde 1986. Es decir, se mantuvo el sistema para los CAF y CAFA 45 . Con el cambio de gobierno, en 1994 el presidente Figueres Olsen, se compromete públicamente a impulsar un proceso de “alianza con la naturaleza”, con base en la venta de servicios ambientales, bioturismo y bioprospección, para el desarrollo sostenible. En consecuencia, toma auge la discusión sobre el futuro del sector forestal, ya no sólo en términos conservacionistas, sino también en términos productivos. En el nuevo Plan Nacional de Desarrollo (1994-1998) se trataron de enfrentar cuatro problemas centrales: 1. Los beneficios existentes no estimulaban la condición del bosque como generador de servicios ambientales. 2. El sesgo a favor de la reforestación y en contra del manejo del bosque natural y la regeneración natural. 3. La protección de la industria forestal. 4. La falta de un organismo que permitiera una participación más equilibrada, de los distintos sectores que actúan en el sector. En esta línea el nuevo gobierno hace un llamado a un foro nacional e internacional de discusión llamado “Del Bosque a la Sociedad”, con el objetivo de establecer un 44

Esta ley se declaró inconstitucional por contener restricciones que atentaban contra el derecho a la propiedad. 45 Esta ley establecía además otros incentivos para la actividad forestal: determinaba como una obligación del Estado el desalojar a las personas que invadan terrenos sometid os al Régimen Forestal (art.67. Estab lecía beneficios para las personas que reforestan con recursos propios, sin utilizar los incentivos del Estado: no pago del impuesto de la territorial, y no pago del impuesto de la renta por los ingresos que obtengan de la venta de la plantación. (art.63 y 87).

38



compromiso hacia una transición histórica en busca de un nuevo modelo de desarrollo en alianza con la naturaleza. Dentro de este Foro se discutió ampliamente sobre la necesidad de valorar los servicios ambientales que brindaban los bosques a la sociedad y se planteó un compromiso a favor de la legislación en el campo ambiental46 . Recuadro Nº 9 Principales Acontecimientos a Nivel Internacional, de 1990-1995 1.

La Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992). Durante esta Cumbre, se suscribieron importantes documentos relacionados directa e indirectamente con mecanismos económicos para el logro del Desarrollo Sostenible: •

•

•

Declaración de principios de Río: dentro de esta declaración se contemplan directamente disposiciones tendientes al compromiso de los Estados con el logro del Desarrollo Sostenible (principios 3,4 y 8). Igualmente se establece directamente el principio “Quien Contamina Paga” en el principio 16. Se aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climáti co (CMCC), donde se acordó, entre otras cosas, que los países industrializados deben tomar medidas para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera , basado en el principio, “Quién Contamina Paga”. Se crea programa de Implementación Conjunta donde los países industrializados asumen compromisos en la reducción gases. De esta forma, se considera la posibilidad para que los países industrializados, denominados países inversionistas (demanda), ejecuten Actividades de Implementación Conjunta (AIC) con los países en desarrollo, denominados países anfitriones (oferta), que permitan reducir emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, en cumplimiento de sus obligaciones. El Convenio Marco para la Protección de la Diversidad Biológica: 1992: El artículo 11 de este convenio señala: “ Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda, adoptará medidas económicas y socialmente idóneas que actúen como incentivos para la conservación y la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica”

2. En 1992, los Presidentes de Centro América, establecen el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central (CCAP). 3. En 1993, los cancilleres de Centro América firman en Guatemala el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales. Esta iniciativa da srcen al Consejo Centroamericano de Bosques (CCAB). 4. En 1994 los presidentes de la Región firman la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible ALIDES. Documento en el cuál establecen un compromiso formal con el Desarrollo Sostenible en la región. 5. En 1995 se firma la Declaración de principios de Berlín sobre Cambio Climático Fase piloto.

En 1994 se abrió una discusión nacional para plasmar un nuevo proyecto de ley forestal. A partir de esa coyuntura, la Cámara Costarricense Forestal (CCF) empieza a concertar negociaciones políticas, enlaces con el MINAE y con otros actores. Bajo la atmósfera de reforma del Estado se introdujo la figura de una Oficina Nacional Forestal (ONF) para orientar las políticas del sector. Como parte de las políticas de apoyo al sector forestal, se aprobó un incentivo específico para el manejo del bosque natural47 , a través del Certificado 46

Como parte de los compromisos ambientales del gobierno en 1994 se aprueba la reforma constitucional que introduce el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En 1995 se aprueba la Ley Orgánica del Ambiente, a través de la cuál se plantean los lineamientos y principios generales para la conservación y el desarrollo sostenible. 47 En realidad, desde 1990 el reglamento a la ley Forestal señalaba la posibilidad de obtener un certificado de abono forestal para el manejo del bosque (art.123). Sin embargo, esta posibilidad se hace efectiva hasta 1994 cuando este decreto le da contenido técnico y económico estableciendo en forma efectiva el CAFMA.

39



de Abono Forestal para Manejo del Bosque(CAFMA ) 48 y en 1995 se introdujo el Certificado Para laProtección del Bosque (CPB)49 . Esta línea de acción contribuyó luego a la crear el esquema de Pago de Servicios Ambientales (PSA) .

3.4. Creación y estado actual del PSA (1996-2000 ) La aprobación del Protocolo de Kyoto en 1997 brindó un marco institucional y de principios de soporte al pago de servicios ambientales. Este Protocolo se caracteriza porque: A partir de éste se establece la demanda real de carbono por parte de los países del norte. Los países industrializados se comprometen a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 5 % con respecto al nivel de emisiones de 1990, de 1998-2012. A través del mecanismo de desarrollo limpio (MDL) se estableció el puente financiero que unirá el norte con el sur a través de un mercado internacional de reducciones de emisiones certificadas, cuyo objetivo es ayudar a los países industrializados a alcanzar el cumplimiento de sus compromisos acordados en Kioto. Por medio del MDL los países industrializados podrán adquirir reducciones de emisiones certificadas (Certified Tradable Offsets, CTOs) generadas en la ejecución de proyectos que fijen, reduzcan o eviten emisiones de gases de efecto invernadero en los países en vía de desarrollo, para cumplir con sus obligaciones ante la CMCC. •

•

•

•

Institucionalización nacional del PSA. En abril de 1996 se reglamentó oficialmente el funcionamiento de la Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC). Esta oficina venía funcionando desde 1994 50 , a partir del logro de importantes convenios de cooperación bilateral para realizar acciones de Implementación Conjunta (venta del servicio de captura de carbono) entre Costa Rica y otros países industrializados como Estados Unidos y Noruega 51 . En este mismo año, se promulgó una nueva Ley Forestal N. 7575 y su reglamento 52 , donde se establece el Pago por servicios Ambientales que vendría a sustituir todo el sistema de incentivos forestales que se había establecido hasta la fecha. Vale la pena aclarar de nuevo que el salto del concepto de incentivos al de pago por servicios ambientales, no se gestó sólo a partir de la promulgación de las leyes y decretos, sino que esta innovación ha sido producto de un proceso de décadas de evolución y cambios en cuanto a la valoración y el concepto de manejo de los recursos naturales en el país. 48

Decreto N.23101-MIRENEM del 5 de marzo de 1994. Resolución N°098-9 5-DGF del 23 de agosto de mil novecientos noventa y cinco. Manual de Procedimientos para el otorgar el Certificado de Protección del Bosque (CAFMA 2000). 50 Esta oficina funcionaba de hecho a través de un convenio con el MINAE desde 1994 cuando se firmó conjuntamente con los Estados Unidos una declaración de intenciones llamada: “Carta de Intenciones para el Desarrollo Sostenible y la Implementación conjunta de medidas para evitar y reducir la Emisión de Gases que producen el efecto invernadero”. 51 Esta oficina se crea mediante el Decreto Ejecutivo 25066-MINAE del 22 de abril de 1996. 52 Decreto Nº 25721-MINAE, Reglamento a la Ley Forestal 7575, del 17 de octubre de mil novecientos noventa y seis, publicado el 23 de enero de mil novecientos noventa y siete. 49

40



La Ley Forestal y su Reglamento 53 plantean las siguientes innovaciones en términos del PSA: La Ley en su artículo 3 inciso k define lo que son los servicios ambientales como “los que brindan el bosque y las plantaciones forestales y que inciden en la protecció n y el mejoramiento del medio ambiente”54 . También señala cuales son esos cuatro servicios ambientales que brinda el bosque, que son: la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad y la protección de ecosistemas y belleza escénica. §

§

§

§

§

En general la ley establece una serie de exenciones del pago de impuestos de bienes inmuebles para el área manejada, no pago de impuestos a los activos y protección contra invasiones a las áreas que estén siendo manejadas y/o sometidas al pago por servicios ambientales (Art. 29, 30, 36 de la Ley Forestal). Se crea el F ondo Nacional de F inanciamiento F orestal (F ONAF I F O) (artículo # 46 de la Ley art.61,63 y 64 del Reglamento). Su objetivo es financiar para beneficio de pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de reforestación, forestación, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas desnudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos forestales. La Ley Forestal crea el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB) con el fin de retribuir al propietario o poseedor por los servicios ambientales generados al conservar el bosque, mientras no se haya aprovechado el recurso maderable en los dos años anteriores a la solicitud del certificado ni durante su vigencia que no puede ser menor a 20 años (art.22 Ley Forestal). Se plantea que un tercio de los ingresos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles e hidrocarburos, se destinará anualmente a los programas de compensación a los propietarios de bosque y plantaciones forestales como pago por los servicios ambientales que estos prestan (art. 69 Ley Forestal). En cuanto al pago por servicios ambientales, a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) se le designa la función de certificar cada tres meses el monto recaudado por el impuesto selectivo de consumo. Con base en esta certificación, el MINAE presupuesta ante el Ministerio de Hacienda lo recaudado, esto para incluirlo en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Una vez aprobados los presupuestos, el Ministerio de Hacienda entrega lo correspondiente al FONAFIFO (art. 60 del Reglamento) 55 .

53

Decreto N.25721-MINAE DEL 17 DE OCTUBRE DE 1996. Ley Forestal N° 7575. Sobre este punto cabe señalar, que han existido una serie de proble mas referentes al desembolso de los fondos obtenidos a través del impuesto. Estos fondos nunca se han destinado en su totalidad al Pego por Servicios Ambientales, argumentad o la existencia del Principio de Caja Unica del Estado. De esta forma, lo que ha sucedido en la práctica es que el Estado asigna montos mucho menores a los establecidos. 54 55

41


§

§

§

§

§


El Poder Ejecutivo es el encargado de establecer mediante Decreto Ejecutivo las áreas prioritarias a incentivar en cada Area de Conservación, estableciendo también la cantidad de hectáreas disponibles, el monto por hectárea y el plazo máximo para la presentación de solicitudes. (art.38 y 62 del Reglamento). La Administración Forestal del Estado por medio de la Areas de Conservación y el FONAFIFO, son los encargados de tramitar las solicitudes según el orden de presentación y continúa el reglamento detallando el procedimiento a seguir luego de presentada la solicitud (art.39 del Reglamento). Respecto con el manejo de los bosques, el artículo 20 de la Ley Forestal, establece que los bosques podrán ser aprovechados solo si cuentan con un plan de manejo que contenga el impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente. La administración forestal del Estado lo aprobará según criterios de sostenibilidad certificados de previo, conforme a los principios de fiscalización y los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley Forestal. El artículo 21 de la misma ley define que los planes de manejo deben ser elaborados por un profesional en ciencias forestales, incorporado a su colegio. La ejecución estará a cargo de un regente forestal, quién tendrá fe pública y será el responsable que se cumplan. Para ello, deberá depositar una póliza satisfactoria de fidelidad. Ambos funcionarios responderán por sus actuaciones en la vía penal y solidariamente en la civil. Los beneficiarios del pago por servicios ambientales, ya sean por medio de CAF o CCB se comprometen a ceder sus derechos por fijación de carbono al FONAFIFO. (art.65 del Reglamento). Las propiedades que reciban los beneficios señalados por la ley Forestal y su reglamento deberán inscribirlos como afectaciones a la propiedad en el Registro Público de la Propiedad.

Cabe señalar que aunque el transitorio IV de la Ley #7575, mantiene legalmente los CAFs, en la realidad no se están aplicando porque el propietario tiene que entregar sus derechos sobre la fijación de carbono al Estado y si éste no lo hace, no califica para el PSA. En la actualidad (en el año 2000) los PSA se cancelan en efectivo y los CAFs han desaparecido para los proyectos nuevos. La Ley de Biodiversidad N. 7788 se aprobó el 23 de abril de 1998. Esta señala como su “objeto” conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados” (art.1). Igualmente, dentro de los objetivos de la ley se establece específicamente, “promover la adopción de incentivos y la retribución de servicios ambientales para la conservación y el uso sostenible de biodiversidad”(art.10 inc.12). Finalmente, establece la necesidad de la utilización de instrumentos económicos entre ellos el Pago por Servicios Ambientales de protección del recurso Hídrico, y más específicamente establece la posibilidad de cobrar un monto extra en la tarifa de agua o energía para compensar los servicios de protección que brindan la Areas de Conservación (art.37). También esta ley eleva a nivel legal la estructura organisativa del Sistema Nacional de Areas de Conservación SINAC, que funcionaba desde 1995, y que es la que rige como ordenamiento administrativo para todas las áreas del país. 42



El mecanismo de PSA y sus probl emas Los fondos necesarios para la ejecución del PSA provienen en primera instancia del impuesto selectivo a los combustibles e hidrocarburos. La Ley Forestal en el artículo 69 establece que un tercio de los montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles e hidrocarburos se destinará anualmente a los programas de compensación a los propietarios de bosque y plantaciones, por los servicios ambientales de mitigación, de las emisiones de gases de efecto invernadero y por el desarrollo y la protección de la biodiversidad, que generen las actividades de protección, conservación y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales.

Fig ura No 3 CONTRIBUYENTE RECOPE CAJA Ley de Presupuesto FONAFIFO BENEFICIARIO Fuente: FONAFIFO, 2000.

Existe un paso intermedio entre el pago del impuesto por parte del consumidor y la transferencia financiera al FONAFIFO. En este nivel el Ministerio de Hacienda establece la asignación presupuestaria, definiendo el monto que va ha ser transferido al FONAFIFO para ser utilizado para cancelar los servicios ambientales. Desde el inicio del sistema la transferencia financiera ha sido menor que la porción correspondiente recaudada mediante el impuesto a los hidrocarburos como se muestra en el siguiente cuadro.

43



Cuadro Nº 2. Comparación entre el monto recaudado por el impuesto a los combustibles y el monto asignado para el pago de servicios ambientales -En millones de colones corrientesAño 1997 1998

Monto equivalente al tercio de lo recaudado 8.959 8.700

Monto transferido a FONAFIFO 1.786 1.269

Monto transferido para el pago de CAF´s 1.581 2.381

1999

9.625

2.406

1.590

Fuen te: Con base en FONAFIFO, 2000: 36.

Para el año 2000, el monto destinado para PSA asciende a 2.098 millones de colones, de acuerdo a los establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 28610 y se distribuirá de la siguiente forma, un 5% para gastos de ejecución de FONAFIFO, 33,5% para realizar el pago por el tercer desembolso para los planes de manejo de 1998, 44,5% para el pago de los planes de manejo aprobados en 1999 y el 17% restante para el pago de los planes de manejo presupuestados para el año 2000 56 . Al igual que el mecanismo de los antiguos CAF, hasta la fecha el monto destinado al PSA ha dependido en gran medida de la voluntad de Ministerio de Hacienda y no del monto recaudado por el impuesto selectivo de consumo de los combustibles. Sin embargo, siendo optimistas en este análisis, se podría apuntar que el hecho que durante tres años se haya incluido este rubro en la Ley del Presupuesto Nacional, es un indicador de que hasta el 57

momento voluntad ha existido. Asimismo, se definió una serie de procedimientos para definirdicha el pago por servicios ambientales. En el siguiente cuadro se indica la cantidad de hectáreas incluidas dentro del programa de pago de servicios ambientales desde que este dio inicio por programa, para protección, reforestación y manejo del bosque.

56

Primer desembolso planes de manejo año 2000: 1,600 Ha para reforestación o 16,721 Ha para protección o Se podrá modificar la distribución pero no el monto t otal. Si se cuenta con más recursos se realizará con la priorización dada por MINAE 57 En 1997 se elaboró el Manual de Procedimie ntos para el Pago de Servicios Ambi entales. Este documento fue elaborado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINA C)y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal y publicado en la Gaceta # 176 del 12 de setiembre de 1997. El Manual de Procedimientos (Resolución # 947-MINAE-SINAC-FONAFIFO) pretende facilitar y aclarar a los funcionarios del SINAC, FONAFIFO, regentes forestales y productores forestale s, entre otros. Luego de casi tres años de funcionamiento del sistema, se plantea la necesidad de replantear los procedimientos estableci dos en 1997. De esta forma, en 1999 se emite la Resolución. N. 007 MINAE-SINAC-FONAFIFO 57 en la que se establece el Manual de Procedimientos para el PSA. En este manual, se establecen criterios para priorización del pago y se describe todo el procedimiento y requisitos para acceder al pago. o

44



Cuadro No.3. Pago de servicios ambientales: en hectáreas De 1997-2000 Años

Protección Reforestación

1997 1998 1999 2000* Acumulado

94,621 44,452 56,539 16,721 212,333

5,034 4,283 4,283 1,600 15,202

Manejo Bosque 8,532 9,170 5,988 -23,690

Plantaciones Establecidas 226 1,132 -1,358

Total

108,188 58,131 67,943 18,321 252,584

*Monto presupuestado según Decreto Ejecutivo 28610- MINAE. Fuente: FONAFIFO, 2000.

3.5. Los servicios ambientales reconocidos en la Ley 7575 Captura de Car bono A partir de 1995 se hacen efectivos los acuerdos firmados por Costa Rica producto de la Convención de Cambio Climático (CMCC) firmada en 1992 y se inician las actividades de implementación conjunta (AIC). Dentro del marco de la fase piloto de las AIC se desarrollan cuatro proyectos forestales, con un monto de inversión que asciende a US$158.4 millones (OCIC,2000) 58 . Las características y montos de los proyectos de Implementación Conjunta concernientes al sector forestal se resumen en el siguiente cuadro: Cuadro No.4. Proyectos de implementación conjunta, sector for estal Cost a Rica Nombre del Proyecto ECOLAND KLINKI CNFL

Tipo de Proyecto

Area (ha)

Conservación Reforestación Conservación Regeneración Reforestación Conservación Reforestación

2,340 6,000 4,000

Costo Total (US$ millones) 1 3.8 3.3

Duración (años) 15 40 25

P.A.P. 530,000 150 25 EARTH 121 0.333.996 20 TOTAL 542,461 158.433.996 125 Fuente: Oficina de Implementación Conjunta (OCIC), 2000.

58

Reducción de Emisiones (tm C ) 345,548 1,968,000 313,646

Secuestro (tm CO2 )

18,000,000 4,493 20,631,687

66,000,000 16,474 75,650,393

1,267,124 7,216,656 1,150,139

Documento tomado de: www.cinde.or.cr

45



Recuadro No 10 Programa de secuestro y venta de carbono La política de implementación conjunta (IC) surge como una estrategia, en el marco de la "Convención del Cambio Climático" para reducir el cambio climático a nivel mundial (FCCC, 1992). Con este acuerdo los países emisores netos de gases- entre ellos carbono - pueden desarrollar programas conjuntos con los países más pobres y menos contaminadores, sobre el argumento de asociación costo-efectividad. De acuerdo con la reunión del FCCC en Kioto, 1997 la IC se puede ejecutar mediante mecanismos de desarrollo limpio.

Objetivo: Costa Rica realizó la primera transacción por venta del servicio de captura de carbono a Noruega en 1996 con el doble objetivo de: ab-

A nivel interno, el objetivo es recaudar fondos para el pago de servicios ambientales. De esta forma se quiere reconoce a sector forestal no sólo la producción de madera como materia prima para la industria, sino también de otros bienes y servicios generados por el bosque y plantaciones. El objetivo a nivel internacional, sigue siendo el principio de que el que contamina paga, es decir, que los países industrializados retribuyan a los países menos contaminadores por los servicios ambientales que proveen estos últimos por la fijación de carbono y reducción de emisiones de los primeros.

Organización y Participación: Para que Costa Rica entrará en el negocio de la venta del secuestro del carbono tuvo que crear una nueva organización. Se creo una oficinanacional especial para laimplementación conjunta, llamada Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC), quien esta a cargo de las negociaciones y acuerdos internacionales. Los fondos obtenidos de la venta se transfieren al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) , este último a su vez los invierte enconservación y manejode bosques y proyectos de reforestación. El control y monitoreo de los proyectos relacionados con el programa son llevados a cabo por el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), junto con certificadores (auditores) del sector privado nacional e internacional. Resultados y Limitaciones: Como resultado se han obtenido 2 millones de dólares (200.000 hectáreas por $10),para financiar el pago de servicios ambientales a través de FONAFIFO. Esto además a permitido el desarrollo de ecoturismo, preservación de la biodiversidad y otros. Otro resultado de este programa, es el posicionamiento de Costa Rica a nivel de imagen internacional, para la ejecución de laIC. Se ha tenido que enfrentar dificultades para lograr realizar el monitoréo, control y verificación del programa.Las transacciones internacionales han sido lentas dere alizar y la curva de aprendizaje es bastante significativa.

Fuente: Segura y Vargas. (1999) Aprendizaje dePolíticas eInnovación enCosta Rica. SUDESCA series.

Con respecto al sector energía, se han establecido cuatro convenios de implementación conjunta a nivel nacional, con compañías que se dedican a la generación de energía renovable, los cuales son un proyecto hidroeléctrico y tres proyectos eólicos: El Proyecto Hidroeléctrico Doña Julia, con una capacidad instalada de 20 MW, el cual inició operación en Diciembre de 1998. El proyecto Plantas Eólicas S.A., el cual tiene una capacidad instalada de 20 MW, e inició operaciones en 1996. El proyecto eólico Aeroenergía, con una capacidad instalada de 6 MW, y que inició operaciones en 1998. El proyecto eólico Tierras Morenas, tiene una capacidad instalada de 20 MW, e inició operaciones en 1999. •

•

•

•

Los proyectos de implementación conjunta de energía renovable se resumen en el siguiente cuadro:

46



Cuadro Nº5. Proyectos de implementación conjunta, sector energía Costa Nombre del Proyecto

Tipo de Proyecto

Capacidad Instalada (MW)

Plantas Eólicas Tierras Morenas Aeroenergía Doña Julia TOTAL

Eólico Eólico Eólico Hidroeléctrico

20 20 6.4 16 84.8

Producción Anual (GWh/año) 98 90 30 85 413.6

% Producción Total

Costo (US$ millones)

2.1 1.9 0.63 1.8 8.85

30.40 27 8.85 27 134.75

Rica Reducción de Emisiones (tm C) 506,720 562,020 146,000 562,020 1,776,760

Fuente: Oficina de Implementación Conjunta (OCIC), 2000.

Adicionalmente, en 1992 se firma acuerdo entre el sector cafetalero y el Gobierno con el objetivo de reducir la descarga de materia orgánica en los ríos. La opción tecnológica en el país era la tradicional laguna de oxidación, donde el metano, subproducto del proceso de biodegradación se libera a la atmósfera. Como consecuencia en 1997 se establece un acuerdo con el Gobierno de Holanda como actividad de implementación conjunta, el cual implica un proyecto para la reducción de emisiones de metano durante el proceso de tratamiento de aguas residuales en cuatro beneficios de café. El aporte es de US$ 372,257 recibiendo a cambio 17,323 toneladas métricas de carbono para una duración de 10 años, como se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro Nº6. Proyectos de implementac ión conjunta, sector agropecuario Costa Ric a Nombre del

Tipo de Proyecto

Proyecto ICAFE/BTG Tratamiento de aguas Fuente : OCIC, 2000.

Costo Total (US$

Duración

Reducción de

(tm CO2 )

millones) 0.973

(años) 10

Emisiones (tm C ) 34,645

127,031

Biodiversidad El Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) 59 como entidad responsable de promover la utilización sostenible de la biodiversidad, firma en 1991 el primer convenio de bioprospección60 con Merck and Co, cuyo objetivo era la búsqueda de usos sostenibles de la biodiversidad costarricense. Posteriormente, firma otra serie de convenios como son: ICDG: prospección química en un área de conservación. GIVAUDAN ROURE: extracción de fragancias y aromas BTG-ECOS-LA PACIFICA: desarrollo de nematicida Proyecto CHAGAS UNIVERSIDAD DE STRATHCLYDE: búsqueda de compuestos con aplicación farmacéutica. PHYTERA INC: cultivo de tejidos. DIVERSA: búsqueda de enzimas procedentes de organismos extremofílicos. UNIVERSIDAD DE MASSACHUSETTS: búsqueda de insecticidas potenciales. FUNDACION CRUSA: validación de plantas promisorias • • • • •

• • • •

59

Página Web: www.inbio.co.cr El INBIO es una asociación privada sin fines de lucro. Prospección de biodiversidad se entiende “como la explotación de biodiversidad en busca de recursos genéticos y químicos comercialmente valiosos” (Reid et al , 1994). 60

47


•

•

•


INDENA S.P.A.: búsqueda de productos naturales con aplicación farmacéutica y agrícola. ELI LILLY: búsqueda de productos naturales con aplicación farmacéutica y agrícola. AKKADIX: búsqueda de proteínas con actividad nematicida.

Como se muestra en el cuadro siguiente, según los contratos de bioprospección realizados por INBio, las contribuciones y pagos por acuerdos de bioprospección, se han destinado de 1991 a febrero de 1998,deunAreas 14,8%deal Conservación Ministerio de Ambiente Energía (MINAE), de un 30% al Sistema Nacional (SINAC), ypara la protección la biodiversidad, un 27,1% a las universidades públicas de Costa Rica para investigación y el 28,1% restante para los proyectos de investigación ejecutados por INBIO. Cuadro Nº 7. Contrib uciones y Pagos de Acuerdos de Biopros pección de 1993-Febrero de 1998 Contribuciones y 1991-1993* Pagos MIN AE 110,040 SINAC 86,102 Universidades Públicas de Costa 460,409 Rica Otros grupos en INBIO 228,161

1994

1995

1996

1997

43,400 203,135

66,670 153,555

51,092 192,035

95,196 126,243

1998 (Febrero) 24,160 29,579

126,006

46,962

31,265

34,694

14,186

713,522

92,830

118,292

172,591

129,008

0

740,882

TOTAL 884,712 465,371 385,479 446,983 Nota: En dólares corrientes. Montos acumulados desde 1991. Fuente : Instituto Nacional de Biodiversidad (INBIO), 2000.

385,141

67 ,925

2,635,611

Total Acumulado

390,558 790,649

Los convenios de prospección de biodiversidad acordados por INBio con diferentes instituciones y empresas a nivel nacional e internacional, no deben considerarse en forma explícita como una forma de pago por servicios ambientales, sino más bien se constituyen en un esfuerzo anterior al establecimiento del PSA por tener acceso a los recursos de la biodiversidad que son valiosos desde el punto de vista comercial.

Recurso Hídrico Varias empresas a nivel nacional, han reconocido la regulación del ciclo hídrico como un servicio ambiental que prestan los diferentes ecosistemas forestales al coadyuvar con el mantenimiento en calidad y cantidad en el largo plazo. En este sentido tres compañías hidroeléctricas reconocen un pago por el servicio ambiental agua, y han establecido convenios con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Los convenios establecidos desde 1997 son: 1. Energía Global de Costa Rica. Esta empresa se comprometió a pagar $10/ha/año a FONAFIFO por un período de 5 años prorrogables. En el convenio se establece que la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR), es la entidad encargada de vincular a los propietarios de fincas ubicadas en las microcuencas

48



de los ríos San Fernando y Volcán en los programas de manejo, protección y reforestación del bosque impulsados por el Gobierno. Recuadro No. 11 Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH): Tarifa hídrica La ESPH S.A. decidió operacionalizar la innovación del cobro de los servicios ambientales de las cuencas que le proveen los recursos hídricos. el desarrollo promovido ESPH S.A., la región, haciaeluna economíaeconómico, ambientalmente sana y Objetivo: “Inclinar socialmente justa, implementando un modelo por de desarrollo queenhace compatible crecimiento el desarrollo social y la conservación ambiental.” Este objetivo surge a partir de la transformación de la empresa definido en la Ley 7789 d el 23 de abril de 1998, en la cual se le responsabiliza de la conservación, administración y explotación racional de los recursos hídricos de la región de Heredia, abarcando las comunidades del cantón Central, San Rafael, San Isidro y Santa Lucía de Barva.

Ajuste tarifario. Este ajuste consiste en el cobro de una tarifa hídrica de 1,90 colones/m3 de agua consumida. El dinero recaudado se dirigirá a un fideicomiso administrado por la misma empresa, el cual se destinará a partir del año 2001 a promover la reforestación y regeneración del bosque en las cuencas de interés de la empresa, que son los ríos Ciruelas, Segundo y Tibás. Esta tarifa comprende: 1.El costo del servicio ambiental hídrico 2.El costo ambiental requerido para recuperar y conservar las fuentes de agua que administra. Proceso de Aprobación: La ESPH S.A., la GTZ y el grupo Ecológico CRIDESA, desarrollaron cinco talleres de consulta “Talleres de Salud y Ambiente”, donde se trataron los siguientes temas: agua potable, salud y ambiente, gestión integral de desechos y gestión urbana ambiental, con la finalidad de discutir los avances en los estudios realizados para establecer la tarifa y discutir la forma en que debía establecerse el fideicomiso con el propósito de asegurar un correcto manejo de los fondos. Proceso de divulgación: con el propósito de informar a la población en general (aproximadamente 38.835 abonados), entre los meses de marzo y abril del 2000, se realizaron pautas publicitarias, radiales, en prensa escrita y tres reuniones con comunidades organizadas, incluyendo asociaciones de desarrollo, sacerdotes, directores y profesores de centros educativos): 1.Cantón Central de Heredia (30 marzo): 30 asociaciones y grupos organizados. 2. San Rafael de Heredia (6 de abril): 17 asociaciones y grupos organizados. 3. San Isidro de Heredia (13 de abril):10 asociaciones y grupos organizados. Adicionalmente, se distribuyó un panfleto que se adjuntó al recibo de agua, con el objetivo de informar sobre la importancia de la tarifa hídrica y sobre el proceso de aprobación por parte de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP), bajo el título “Tarifa Hídrica: Abastecimiento Futuro de Agua”.

F uente: Elaboración propia. Información suministrada por Doris Cordero, ESPH, S.A.

2. Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) - FONAFIFO. El primer proyecto se desarrolla en la cuenca del río Aranjuez., poblado de Bajo Caliente, cantón de Montes de Oro, Puntarenas. El convenio se suscribe bajo los siguientes términos (FONAFIFO, 2000): Se fomentan las actividades de manejo, protección de bosque y reforestación, que contribuyan a la protección del recurso hídrico. La CNFL retribuirá al FONAFIFO $5 ha/año, que deben ser utilizados en la promoción y seguimiento de los proyectos en el área de interés. Se establece un precio por hectárea de $40 ha/año, compensada mediante manejo, conservación, reforestación y regeneración. •

•

•

49


•

•


El MINAE se compromete a dar prioridad a las áreas incluidas en este convenio para el pago de servicios ambientales. El área protegida mediante el convenio es de 687,5 hectáreas.

3. Contrato FUNDECOR - Compañía Hidroeléctrica Platanar. El contrato se fundamenta en los siguientes términos (FONAFIFO, 2000): FUNDECOR se compromete a gestionar ante FONAFIFO y SINAC, el pago en forma prioritaria de los S.A. a los propietarios de fincas ubicadas dentro de la •

•

•

•

cuenca del río certificará Platanar. a los propietarios de bosques y plantaciones forestales FUNDECOR otorgando sello verde obtenido a través del programa Qualifor de la Societte Generalle de Survillanse (SGS). La Compañía H. Platanar, se compromete a pagar $15 por hectárea al año que reciba el pago por servicios ambientales. La compañía hidroeléctrica pagará a FUNDECOR un monto mensual de $1000 para la promoción e identificación de los propietarios y en el pago por la realización de estudios técnicos. Este pago se hará por un período de 24 meses, prorrogable.

Asimismo, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) 61 , aprobó la incorporación de un monto como pago por el servicio ambiental recurso hídrico dentro de la tarifa que la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) cobra por el abastecimiento de agua a la comunidad herediana. Belleza escénica El pago por el servicio ambiental belleza escénica se encuentra en un nivel inicial, por lo que aún no existen proyectos concretos catalogados como tal. Actualmente, existe en proceso de negociación un proyecto sobre ecoturismo. Con este proyecto, se pretende establecer un convenio entre FONAFIFO y las Empresas de rafting que operan en los rápidos de los ríos Reventazón y Pacuare. El objetivo es que estas empresas reconozcan un pago la belleza escénica y el disfrute que ellas utilizan para promocionar su negocio. Ellas son conscientes de la necesidad de mantener el área bajo condiciones naturales, pero dados los impuestos a nivel interno y la competencia a nivel internacional, no están dispuestas a elevar aún más las tarifas, pues esto les restaría competitividad. El único acuerdo que estarían dispuestos a llevar a cabo, es el establecimiento de una contribución voluntaria u opcional que asumirían los turistas y que estaría en función de su disponibilidad de pago. En 1998, se estableció el convenio MINAE-COSTARISOL 62 . Este favorece al Area de Conservación Tempisque (ACT) 63 , donde se ubica el Hotel Melia Playa Conchal. Según el convenio, a cada turista que visita el Hotel Melia Playa Conchal le solicitan una 61

Publicada en el periódico La Gaceta del 8 de marzo 2000.

62

Eugenia Arguedas de Area de Conservación Tempisque (comunicación personal 26/9/2000). La extensión territorial de ACT es de 720.000 ha, de las cuales 66.658 ha son áreas pro tegidas y un área marina de 31.700 ha. 63

50



contribución voluntaria de US $1, como apoyo a la protección y conservación de los recursos naturales. El dinero recaudado será administrado por la Fundación de Parques Nacionales, a través de un fideicomiso a cargo de El Banco del Comercio S.A. 64 Actualmente, el fideicomiso cuenta con US $77.419 (24 millones de colones), de los cuales ya le fueron transferidos al Area de Conservación Tempisque US $12.903 (4 millones de colones). Una vez concluidos los trámites legales, les serán transferidos otros 16 millones de colones. Esta iniciativa promovida por la empresa COSTARISOL S.A., a pesar de que es innovadora, no se encuentra catalogada como un pago por servicios ambientales. Pero según lo establecidos en la ley forestal 7575 (1996) y en la Ley de Biodiversidad (1998), este convenio podría visualizarse como un precedente para el establecimiento de mecanismos de financiamiento alternativos para las áreas de conservación a través del PSA.

Ecomercados: una propuesta alternativa para el financiamiento del PSA65 El proyecto Ecomercados tiene como objetivo contribuir a un desarrollo ambientalmente sostenible, por medio del apoyo al establecimiento de un mercado de servicios ambientales (oferta y demanda de servicios ambientales) 66 proporcionados por los ecosistemas boscosos, fortalecimiento institucio nal del MINAE, y asegurar el financiamiento de FONAFIFO y SINAC. Asimismo, el fortalecimiento institucional de las organizaciones no gubernamentales involucradas. El mismo cuenta con el respaldo financiero de un préstamo de US $32,6 millones aprobado por el Banco Mundial y que se encuentra en proceso de aprobación en la Asamblea Legislativa y una donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) de US $8 millones. Los fondos se utilizarán en un período de 5 años, US$6,4 millones por año para hacer frente a los compromisos existentes del PSA y para nuevos proyectos. El proyecto se divide en dos componentes: a) fortalecimiento del desarrollo del mercado de servicios ambientales y un programa de administración y supervisión de fondos. En resumen el proyecto cuenta con un aporte local de US $2.2 millones y un aporte externo de US $47 millones. La importancia de este proyecto no sólo consiste en haber obtenido un nuevo préstamo a un plazo de 17 años, con un período de gracia de 5 años, y después de 6 años de no recibir recursos del Banco; sino en que el mismo también contribuye a invertir en el capital natural nacional. Este préstamo marca una pauta de compromiso e inversión para el ambiente y el 64

El convenio entre el MINAE y la Fundación de Parques se encuentra en proces o de elaboración, se espera este finiquitado para octubre del 2000. Inicialmente, el fideicomiso iba a ser administrado por la Asociación para el Desarrollo Sostenible del Area de Conservación Tempisque (ASOTEMPISQUE), pero por razones de srcen legal, será administrado por la institución antes mencionada. 65 World Bank (2000). Projec t appraisal document on a proposed IBRD loan of US$ 32.6 million to the Republic of Costa Rica and a grant from The Global Environmental Facility trust fund of SDR 6.1 million (US $8 million equivalent) to the National Forestry Financing Fund for the Ecomarket Project. May 15 y Segura B. Olman (2000c). 66 El énfasis de la propuesta se sustenta en criterios de “adicionalidad” económica y ambiental. El criterio de “adicionalidad social” no se incorpora todavía.

51



sector forestal, tanto por parte del Gobierno como del mismo Banco Mundial. Sin embargo, el éxito es relativo debido a que el préstamo se encuentra en proceso de aprobación y estos recursos serán insuficientes sino se define una estrategia clara de sostenibilidad del sistema y de la política de Estado para el desarrollo del sector forestal como un eje para el desarrollo sostenible del país. En síntesis, el préstamo provee un respiro al PSA pero queda la duda si estos fondos son complementarios o vienen a sustituir los que no se han transferido del impuesto selectivo a los combustibles o si van a quedar en la caja única del Estado y no van a llegar a su destino final. Por tanto, aún así es necesario resolver ¿Qué se va hacer cuando se terminen los fondos, cómo se va ha pagar el préstamo y en qué se van a utilizar los fondos que srcinalmente tenían que destinarse al PSA y si se busca el desarrollo del sector forestal en forma integral o sólo se busca fortalecer el PSA?.

52



CAPITULO IV Valoración de servicios ambientales: repercusiones en las comunidades rurales En los capítulos anteriores se analizó la evolución que han tenido los incentivos forestales y el PSA en Costa Rica como proceso de innovación social, que tiene srcen en principios de diferente orden y procuran un flujo de recursos económico para resguardar las funciones ambientales de los ecosistemas, estimulando condiciones de equidad e inclusión social. En la primera parte de este capítulo se hace una síntesis de los efectos que ha tenido el PSA en los actores sociales, particularmente para las economías campesinas e indígenas y el desarrollo de las comunidades rurales, a partir de una interpretación general se destacan los temas relevantes y de conflictividad que emergen de este estudio. Con base en lo anterior, en la segunda sección del capítulo, se elabora una síntesis, a manera de conclusiones, que aporta elementos para la discusión.

4.1. Repercusiones del PSA en las localidades: temas relevantes En términos generales el proceso ha tenido repercusiones en la toma de consciencia sobre la importancia ambiental, económica y social de la biodiversidad y del recurso forestal para el desarrollo sostenible. Esto ha contribuido a regenerar áreas boscosas, aunque no se ha logrado eliminar la denudación de bosques naturales, ubicados en zonas de frontera agrícola y forestal; el cambio del uso del suelo hacia bosques nuevos tampoco revierte la pérdida de la biodiversidad ocurrida en los últimos cincuenta años, sobre todo si se considera que parte importante corresponde a plantaciones forestales de uso comercial. Existen también resultados tangibles en cuanto a procesos organizativos y de estructuración institucional que han favorecido el desarrollo sectorial, la generación de tecnologías y procedimientos de valoración, nuevas formas de relación y participación de los actores sociales que intervienen en esa dinámica y en iniciativas que procuran concretar los acuerdos internacionales y centroamericanos. No obstante lo anterior, la experiencia también refleja condiciones de gran vulnerabilidad que aún no se logran controlar o superar y que tienen srcen en distintas situaciones. El desarrollo organizativo y las alianzas estratégicas de los principales actores de la sociedad civil dentro del sector –productores (as), industriales, profesionales forestales, investigadores y consultores, ambientalistas, grupos de mujeres- han provocado una demanda creciente para que el Estado cumpla con los compromisos establecidos en las leyes y resuelva la incertidumbre causada por la disminución creciente del financiamiento para compensar el PSA, basado en el cobro de impuestos a los consumidores costarricenses de hidrocarburos, desde su establecimiento en 1996 67 .

67

Véase el comunicado de prensa del despacho del diputado Campos (recuadro 12).

53



El Estado: mediador (reactivo) de intereses A la luz de la r“eestructuración, descentralización y privatización ” del Estado, se promovió el desarrollo de instancias de gestión institucional para compartir funciones con representantes del sector forestal privado, en instancias de elaboración de políticas sectoriales (ONF), de manejo financiero (FONAFIFO) y de ejecución, tales como áreas de conservación SINAC; entes “mixtos” para operar proyectos específicos, como OCIC; fundaciones (FUNDECOR, por ejemplo) y convenios específicos en ámbitos de bioprospección (MINAE-INBio) y desarrollo energético, descritos en el capítulo anterior. Esto ha generado conflictos prolongados, confrontaciones de intereses y de principios, a raíz de divergencias en torno a derechos de participación y legitimidad de representación en instancias detoma de decisiones. La confrontación en esos planos se refleja en la carta en la cual la ministra del MINAE solicita a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, devolver a discusión de comisión el proyecto que ya había sido presentado para ser aprobado en el plenario legislativo (Carta de la ministra Odio a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, mayo 1999) (subrayado propio): “...el texto actualizado al 28 de abril de 1999, me fue remitido recientemente... Tal y como lo expuse en la Comisión...el proyecto de ley que se remitía en aquel momento era uno de los resultados más interesantes del proceso de concertación nacional... ...considero oportuno manifestar que la redacción del proyecto, tal y como he tenido oportunidad de revisarlo, pareciera no definir con claridad, qué prioritariamente se busca con el pago de servicios a la protección del bosque primario. No con ello se debe inferir que las plantaciones forestales o planes de manejo de bosque no puedan llegar a ser consideradas como actividades beneficiadas del pago de servicios, sino que debe priorizarse, en el mismo texto de ley, cuáles de esas actividades calificarán para tales beneficios. No debe olvidarse, en este sentido, que la actividad forestal tiene sus mecanismos financieros específicos vía Ley Forestal, aspecto que puede llegar a implicar una dispersión innecesaria de recursos. Este tema ha merecido la atención de organizaciones tales como la FECON y la Mesa Indígena y Campesina, que ven en la redacción actual del proyecto una desviación de la intensió n srcinal en cuanto al verdadero con cepto de servicio ambiental. ...la constitución y conformación del FONASA debe analizarse con sumo cuidado...porque continúa dicho fondo obl igado a cumplir las funciones que se le asignan en l a Ley Forestal...prestándose a confusión la finalidad de conservación con respecto a otras que podemos definir como de fomento. ... Igualmente se debe revisar con mayor detenimiento la estructura de la Junta Directiva para FONASA...Aquí es fundamental la incorporación de grupos ambientalistas, con el fin de equilibrar la definición de metas a alcanzar...”

54



Incertidum bre ante el cambio de normas El análisis contenido en los capítulos anteriores, las entrevistas realizadas para esta investigación y la discusión en diversos eventos relacionados con el tema de servicios ambientales, destacan –de manera reiterativa- que el cambio constante en leyes, reglamentos, mecanismos técnicos de aprobación de beneficios y de control y supervisión, así como los vaivenes en las negociaciones para la participación de actores diversos en la toma de decisiones, constituyen una constante a lo largo de la dinámica de establecimiento de pactos de convivencia dentro del sector forestal. La disposición a introducir innovaciones negociadas entre actores sociales nacionales y por otro, la flexibilidad con que se asumen las orientaciones provenientes de los compromisos internacionales y de las agencias financieras, que inducen a cambios acelerados, desconciertan a los ejecutores y a las comunidades rurales 68 . En términos operativos se ha manejado la idea de que los incentivos forestales y el PSA son el eje motor del sector forestal, por lo que se ha tendido a depender de ellos para desarrollar su dinámica interna. No obstante, los sistemas de explotación forestal clásicos 69 persisten y el desarrollo de las cadenas productivas a partir del uso del PSA son aun muy débiles, y han empezado a surgir problemas de venta de madera proveniente de proyectos de reforestación. En una de las discusiones recientes70 , J. Rodríguez planteaba que “la única forma de sostener el bosque es que sea rentable”, es decir, mantenerlo debe ser un beneficio y ahí es donde juega un papel el PSA, siempre que esté “acompañado de una decisión política clara y firme sobre el uso potencial del suelo , teniendo en cuenta que la cooperación internacional no va a dar más”. De ahí que los cambios en la forma del pago de incentivos, aunado a la falta de claridad en las políticas forestales públicas se planteen como fuente de incertidumbre y de constante roce de intereses: ¿ si se elimina el PSA, qué ocurre? Por ejemplo, voceros del sector productivo privado 71 plantean en su discurso la necesidad de tener mayor estabilidad en las normas , para poder incidir en zonas de mayor pobreza y poder desarrollar un marco conceptual de carácter integral. Responsabilizan al gobierno de mantener un “sesgo hacia la protección en detrimento de la actividad productiva” y a los funcionarios de desconocer los principios internacionales de manejo del bosque tropical. Además, plantean que (Carta a la ministra del MINAE, firmada por las presidentas de la ONF y de la CF, y el presidente de FONAFIFO, mayo 1999):

68

Para las localidades, conceptualmente es un “bombardeo”: revolución verde, ajuste estructural, desarrollo sostenible y ahora, SA. Económicamente la apertura de mercados y baja de aranceles acelera el ingreso de madera al mercado nacional (“Roces por ingreso de madera” , LN, 16-8-00: 27 A), mientras los precios a los propietarios siguen siendo menores que los de la madera en cuadro en los puestos de comercialización (Baltodano, 2000) . En términos de equidad, la calidad de vida en las zonas de alta producción (Osa, Cureña, Cutris) no ha cambiado radicalmente (Solís, 2000; Baltodano, 2000) 69 La secuencia: 1. explotación de madera con tractor, 2. transporte en trozas, 3. aserrío en centros urbanos 70 Conversatorio convocado por FECON, mayo 2000 71 En la segunda mitad de los año noventa, la CNF desarrolló una agresiva alianza estratégica par a integrar en sus planteamientos gremiales a los dirigentes de JUNAFOR CA

55



“ Hay un concepto de participación ciudadana que no está claro para el sector forestal privado del país. Los sectores radicales ambientalistas ejercen presión y poder en el proceso de toma de decisiones sobre el manejo de bosques que ni les pertenece, ni conocemos sobre sus verdaderos intereses . La participación de la sociedad civil es un tema político pero ambiguo en su rol, definición y participación. Nosotros lo respetamos y valoramos su importancia, pero hay que definir su marco acción y operación responsable y transparente, y no un esquema de persecución injustificada e ilegal que ahuyente el interés de inversionistas nacionales y extranjeros...para brindar mejores oportunidades de empleo principalmente en las zonas rurales” En otras palabras, el amalgamar conceptualmente y en la práctica SA- PSA y actividades para el desarrollo forestal es una confusión sustantiva para relacionar el papel del PSA con el desarrollo local. El PSA puede contribuir a la gestión del desarrollo local, pero en la actualidad es sólo un estímulo para la actividad sectorial. Además, la toma de decisiones sobre la distribución de pagos es altamente actualizada y en las deliberaciones privan las orientaciones tecnocráticas de naturaleza económica y ambiental, quedando en segundo plano los análisis sobre impacto social de los PSA en comunidades locales.

La titularidad de la tierra tiene efectos discriminatorios en el PSA La práctica del PSA en Costa Rica, desde sus orígenes, ha resultado discriminatoria para los pequeños productores campesinos e indígenas, pero sobre todo para quienes no tienen títulos de propiedad registrados. Se analizó anteriormente que las primeras experiencias de incentivos forestales beneficiaban a contribuyentes que pagaban impuesto de la renta, aun cuando no necesariamente teníanexperiencia agrícola o forestal. En los años siguientes se desarrollaron incentivos para garantizar procesos más democráticos, tal como los CAF por adelantado para propietarios sin capacidad suficiente para establecer plantaciones, los cuales debían ser operados a través de organizaciones –mediadoras, que hoy día tienen más de 20 años de constituidas- que son las que en la actualidad hacen los trámites para los PSA “globales” y cobran un 18 % de lo asignado, para administración de planes de manejo regencias, cobros de certificados (contratan ingenieros forestales). Pero los más beneficiados continuaron siendo los que tenían fincas más grandes. Finalmente, las iniciativas para internalizar el valor de un servicio como el agua (véase el ejemplo de la empresa de servicios públicos en Heredia), a través del cobro al usuario, no responde a criterios integrales que hayan sido validados técnicamente o legitimados por los usuarios, al contrario, los toma por sorpresa. Las contradicciones generadas por la normativa legal -arraigada en los derechos de propiedad privada-, sumada a las debilidades técnicas y burocráticas del mecanismo, constituyen fuentes que minan los principios de equidad del desarrollo sostenible y diluyen los beneficios para las comunidades rurales. Además, la medición e inscripción de una finca, puede costar más que el incentivo mismo, y cuando este ha sido otorgado, el propietario debe pagarle a la organización (local) intermediaria los porcentajes de administración y asistencia técnica.

56



Un marco legal disperso y débil Como se desprende de los análisis de los capítulos precedentes y de los anexos, la evolución de la legislación y de las normas derivadas – incluyendo las metodologías e instrumentos de valoración- ha sido prolifera, pero no se ha logrado una integración coherente, sino que ha estado sujeta a la capacidad de incidencia política y cabildeo (“lobbing”) de los actores, así como a las interpretaciones coyunturales. Esto ha derivado en entrabamientos burocráticos, marcos complejos, estancamientos frecuentes, distorsiones sobre la magnitud y calidad del PSA e interpretaciones formales que tienden a beneficiar determinados grupos sociales, con lo cual se oscurecen otras dimensiones que tiene el PSA 72 en la vida cotidiana y en la cultura de las localidades . Es decir, recibir un PSA no es sólo un incentivo económico, es también un reconocimiento de valor socialpara quienes deciden beneficiar a otros y a la sociedad con la protección de ecosistemas forestales para un desarrollo superior: es como un premio, no sólo un beneficio económico 73 . La parte de principios y fundamentos éticos de la normativa legal forestal es débil en estos aspectos y tiene repercusiones en las metodologías de valoración desarrolladas, centradas sobre todo en fundamentos económicos.

La falta de rec ursos finan cieros: a quién afecta? Los datos de la evaluación del PSA de bosques, para el período 1995-1997 74 (CECADE,1999:38), muestran que la asignación de recursos ha tenido una tendencia 75

bastante polarizada cuando se comparan los fondos distribuidos áreas protegidas. Por ejemplo, mientras el Area Amistad Caribe, donde se ubicanentre territorios indígenas y comunidades afrocaribeñas, captó los menores ingresos (1 % en 1995), junto con el Area de Osa, donde hay una importante proporción de campesinos sin títulos y una reserva indígena (2 % en 1995), el Area Tempisque que tiene más proyectos consolidados y una organización campesina forestal sólida, con capacidad de influencia política, consumió las mayores proporciones (60 % en 1995). Si bien las organizaciones –que operan los fondos locales- tienen más cantidad de proyectos financiados (“globales”), los proyectos “individuales” concentran más cantidad de hectáreas afectadas por PSA. Por otra parte, aunque el número de pequeños proyectos de mujeres ha crecido, el promedio es 16 veces inferior al total de hectáreas sometidas a conservación y reforestación. En el período indicado arriba, alrededor del 60 % de los proyectos de reforestación tienen áreas hasta 50 ha., y de éstos, el 35% son menores de 20 72

En este aspecto existe una tremenda coincidencia entre las personas entrevistadas (Edwin A lpízar, CCT, Pablo Cárdenas, FECON; Mi riam Miranda, CINPE; Pedro Gonzáles) para este trabajo y las opiniones vertidas en los foros c olectivos recientes. 73 Así lo expresa Pedro González, en el contexto de la experiencia de FUNDECOR. Entrevista personal, julio, 2000 74 Este es el estudio más reciente y el único basado en análisis de muestras de expedientes de contratos de proyectos, en manos de FONAFIFO. Generalmente los datos oficiales son agregados y las organizaciones forestales no ent regan este detalle de información fácilmente. 75 En 1998 se asignaron $ 9.62 millones para PSA, de los cuales el 70.7 % fue para conservación y manejo. Una plantación nueva recibió $ 578/ha/año y un bosque en conservación $225/ha/año ( Solís, 2000).

57



ha. En contraste, los proyectos superiores a 100 ha, lo cual sólo es posible si se tienen fincas grandes, absorben el 60 % del total de fondos destinados para PSA en ese período. En comunidades aledañas al Parque Nacional Corcovado, en el Area de Conservación de Osa, en medio de una controversia sobre el mal resultado de los planes de manejo, los beneficios siguen concentrándose en fincas grandes. Un estudio reciente, en comunidades campesinas pobres, indica que “no se ha oído nada sobre incentivos” y los que saben de ellos opinan que “son una vergüenza, o que nunca llegan”. Bajo condiciones donde el PSA no alcanza a llenar las expectativas de las comunidades locales el incentivo no llega a ser más que una “ayuda paternalista del Estado” o bien, el mecanismo se convierte en un “desincentivo” (Solís, 1999). La disminución de fondos es percibida por otros actores que reciben beneficios como una gran “lesión”, como se refleja en el comunicado siguiente: Recuadro No. 12 Administración Rodríguez LESIONA al sector forestal • • •

•

•

El presidente y los ministros de Hacienda y del Ambiente no cumplen Gobierno adeuda 23 millones de colones La CCF presentó un recurso de amparo contra e l Ministro de Hacienda, l a Ministra del MINAE y la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, el 31 de octubre de 1999 Los jerarcas requeridos con su omisión de presupuestar los recursos que asigna al sector forestal la ley 7575, art. 69, abierta, consciente y arbitrariamente violan esta ley, los fallos de la Sala Constitucional (4528-99 y 452899), y lo que dispone la Constitución Política. A pesar de las múltiples solicitudes que la CCF hizo a los jerarcas mencionados para que cumplieran con sus

responsabilidades legales constitucionales deciden violando las normas señalamos. El sector forestal sigue sin yrecibir los recursos,que por seguir ley le corresponden, sea un que tercio de lo recaudado por el impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos. Todos los años el monte que se asigna es menos al que corresponde: En 1966 se deben más de C 2.569 mil millones colones, De 1997 C 7.170 De 1998 C 5.050 De 1999 C. 5725 Y en el I cuatrimestre del 2000 C 2.800 Para un total adeudado de C 23.314.000.000,00 ...no cumplen con el sector forestal y la defensa del ambiente Comunicado de prensa, despacho diputado Oscar Campos 76, 23 mayo 2000 •

§ § § § § §

Las experiencias de PSA por concepto de agua y protección de cuencas se encuentran aún en procesos experimentales y algo semejante ocurre con belleza escénica y biodiversidad. El caso de la bioprospección del INBio con frecuencia se refiere como un modelo de implementación conjunta quee retribuye SA; las sin comunidades embargo, las rurales, transferencias no tienen un efecto directo inmediatopor hacia ya que al la SINAC mayor parte de los fondos se han invertido en la Isla del Coco, donde no hay poblaciones humanas; otra parte se orienta a investigaciones del mismo INBio y de universidades, en el campo de la biotecnología. Finamente, uno de los sectores más afectados con la disminución de fondos son los ingenieros forestales, que cumplen el papel de regentes y brindan asesoría técnica para el 76

Ex ministro de agricultura, proviene de una zona de proyectos de reforestación consolidados, en Hojancha, Area de Conservación Tempisque.

58



proceso de elaboración y solicitud de planes de manejo. También, las onegés que funcionan como intermediarios, y contratan prefesionales forestales para asesoría técnica y trámites administrativos, se ven afectados, pues estas organizaciones locales han sobrevivido con una proporción significativa de los recursos destinados al PSA.

Participación La participación de diversos actores sociales en la caracterización de los SA a través del tiempo fue variando conforme el sector forestal cobró importancia en el desarrollo nacional. La institucionalidad se desarrolló al amparo de las leyes y de los estímulos económicos y técnicos nacionales e internacionales, definiendo y transformando responsabilidades y funciones especializadas directas ( MINAE, FONAFIFO, SINAC, ONF, OCIC), así como vinculando a la toma de toma de decisiones y a la gestión del proceso, a entidades con funciones complementarias y a organizaciones con relaciones de intermediación entre la instituciones públicas y los beneficiarios del sistema de PSA. Esto ocurrió dentro de un enfoque de incorporación organizada de las organizaciones gremiales, de manera controlada desde las entidades del Estado, que ha venido cambiando con la dinámica de creciente traslado de competencias al ámbito privado. Este es uno de los núcleos de conflictividad -y de redefinición “del pacto social en el sector forestal”- más importantes en la actualidad. pero que ha permitido el fortalecimiento de la demanda organizada desde las organizaciones gremiales. Madereros, dueños de aserraderos y grandes propietarios consolidaron su influencia a través de alianzas productivas, técnicas y económicas con repercusiones en esferas de incidencia política, llegando a ser parte, en los años recientes, del sector de cámaras empresariales; el desarrollo de cuadros técnicos y profesionales –algunos de ellos formados desde “adentro- fue un elemento estimulador. Una gama diversa de pequeños y medianos productores se vincularon con los anteriores a través de las interrelaciones estimuladas por los incentivos forestales y los PSA, a través de organizaciones locales y regionales que figuran en la actualidad como intermediarias, influenciadas por los ingenieros forestales y las visiones empresariales. Por su parte, académicos e investigadores del sector han mantenido una participación influyente a lo largo del tiempo, con características constantes, a partir de la generación de información, conocimientos y formación del recurso humano. Los ambientalistas cobraron fuerza en los últimos años a través de una demanda constante de sus derecho a participar, con propuestas cada vez más articuladas, y de mayor capacidad de convocatoria, abogando por los derechos comunitarios, comanejos y valoraciones integrales, para avanzar más allá de los intereses económicos de la conservación, sin perderlos de vista. Las organizaciones representadas a través de las mesas campesina e indígena, han mostrado mayores debilidades para representar yarticular a las bases y a las comunidades locales al proceso de toma de decisiones y de obtención de beneficios del PSA . Existen además, una serie de experiencias relativamente independientes del proceso del PSA en las comunidades rurales que aún no han sido apropiadamente valoradas y que no están articuladas a la dinámica de PSA. La Junta Forestal Campesina Indígena, representa sólo a una parte de los beneficiarios y en los últimos años se ha identificado con las cámara empresariales.

59



En esta dinámica de interrelación de actores sociales, persiste una demanda constante para establecer mejores canales de participación real de la sociedad civil en la definición de políticas, estrategias y planes de desarrollo sectoriales.

4.2. Conclusiones Los aprendizajes y conocimientos producidos a lo largo de cuarenta años de articulación del sector forestal y ambiental han echado raíces dentro de un terreno fértil, nutrido por las características propiasnegociación de la cultura socio políticadecostarricense, donde se organizada. destaca una dinámica de constante y reforzamiento formas de participación En el ámbito del PSA esas condiciones no han alcanzado a desarrollar formas de inclusión de las comunidades y productores campesinos e indígenas que viven en condiciones más limitadas y de pobreza rural, a causa de las condiciones en que ha evolucionado el acceso a la tierra y a otros recursos del desarrollo social en la época de la modernidad.

Los ámbitos más frágiles en el PSA •

•

•

•

60

La falta de un enfoque práctico más integrado entre conservación, desarrollo y ética de equidad y justicia, traducido tanto en las normas legales como en las metodologías incompletas de valoración de los SA, tienen repercusiones en los instrumentos para el PSA y especialmente, en la falta de estrategias de gestión del desarrollo local y regional a nivel nacional, y dentro del contexto mesoamericano. Las propuestas de financiamiento últimas mantienen el énfasis en dimensiones económicas y de mercadeo, en detrimento de la sostenibilidad social de los productores de economías campesinas. La dicotomía “bosque primario – plantaciones forestales” que resulta de la conceptualización y valoración restringida, en la que predomina la dimensión económica de costos de inversión y producción para efectos de retribución, pago y cobro por servicios ambientales del bosque, con fundamento en la titularidad de la tierra y en la capacidad de cumplimiento de los contratos, discriminando a las comunidades más empobrecidas del medio rural y la misma valoración de otros servicios ambientales, lo cual ha limitado también el desarrollo de estudios ecológicos de base más reveladores de la situación real e importancia de cada ecosistema y de los recursos naturales. La falta de nuevos escenarios de participación que garanticen equidad para los diversos actores sociales, en particular la integración de los más débiles desde el punto de vista organizativo para intervenir frente a los intereses gremiales de los actores que negocian relaciones de poder y toman decisiones. Esto limita la posibilidad de visualizar estrategias diferenciadas para vincular las economías campesinas al desarrollo sostenible. Las limitaciones en los instrumentos actuales de valoración, control y ejecución de “planes de manejo” y de generación de recursos económicos para el PSA,



amparados en normas legales complejas, superpuestas y dispersas que estimulan prácticas burocráticas que limitan principalmente el acceso a los productores más pequeños y que además, provocan cambios constantes, incertidumbre y desinformación en torno a la aplicación de procedimientos, cumplimiento de funciones y toma de decisiones. •

Las contradicciones que resultan de los ámbitos de lo público y lo privado, como resultado de una falta de fundamentación de principios y valores para relacionar los derechos individuales y los derechos colectivos y patrimoniales, y la falta de voluntad política para implementar una estrategia de ordenamiento territorial con justicia y equidad social para garantizar sostenibilidad.

Las oportunidades en la experiencia del PSA •

•

•

•

La dinámica de innovación social a partir de la valoración de los servicios ambientales como recurso para el desarrollo humano sostenible y sustentable, con base en el reconocimiento de la riqueza contenida en recursos propios. El desarrollo de una institucionalidad y formas de organización que permiten la generación de iniciativas y la innovación creativa, con participación de la óptica de diversos actores sociales, donde el Estado ha jugado un papel articulador, canalizador de iniciativas y mediador, especialmente importante para un país pequeño y subdesarrollado como Costa Rica. Ha permitido reconocer que el fortalecimiento del sector ambiental y forestal dentro del desarrollo nacional no debe estar condicionado o restringido al PSA, sino que es parte de un sistema integral de servicios ambientales que está en gestación. Es un ámbito de desarrollo que permite una reflexión sistemática entre actores sociales interesados con la dinámica del sector forestal y una fuente de estímulo de iniciativas e innovaciones sociales que repercuten en las estrategias nacionales e internacionales de desarrollo sostenible.

61



BIBLIOGRAFIA Alfaro M. Miriam (1997). Cómo cuantificar el carbono en los proyectos de implementación conjunta?. En AMBIEN-TICO. No 53, agosto, Escuela de Ciencias Ambientales, UNA, Costa Rica. Barbier et al (1997). Valoración económica de los humedales: Guía para decisores y planificadores. Oficina de la Convención Ramsar. España. Barrantes Gilbert et al (1999). Evaluación de los planes de manejo forestal autorizadosen el período 1997-1999, en la Peninsula de Osa. Cumplimiento de normas técnicas, ambientales e impacto sobre el bosque natural. Costa Rica:Informe para Fundación CECROPIA, Julio. Barrantes Gilbert et al (1999). Manejo Forestal y realidad forestal en la Península de Osa. Comentarios adicionales al informe. Evaluación de los planes de manejo forestal autorizados en el período 1997-1999, en la Peninsula de Osa. En respuesta a las críticas de la Oficina Nacional Forestal. Costa Rica, diciembre. Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Obligaciones. Sexta edición. Editorial Juricentro. Costa Rica. 1990. Baltodano Javier (2000). Pago de servicios ambientales para reconstrucción ecosistémica, fortalecimiento de organizaciones locales y desarrollo local. En: Revista de Ciencias Ambientales, Universidad Nacional. No 18 junio 2000: 21-30. Barrantes, Gerardo y Castro, Edmundo.(1998) Valoración económico ecológico del agua en Costa Rica: Internacionalización del valor de los servicios ambientales. Informe final.(2) San José, Costa Rica. Boyce, James et al . (1994). Café y desarrollo sostenible: del cultivo agroquímico a la producción orgánica en Costa Rica. EFUNA. Heredia, Costa Rica. Bruce John W (1999). Legal Basis for the Management of Forest resources as common property.FAO. Roma. Camacho Antonieta (1999). Concertación Nacional: experiencias en torno a los servicios ambientales. Camacho Antonieta y Silvia Rodríguez (1998). Conservación de los ecosistemas de Costa Rica y aprovechamiento de sus recursos: dimensiones políticas y sociales al comienzo de losHeredia, años noventa. Informe de Investigación. Programa CAMBIOS-UNRISD, Universidad Nacional, Costa Rica. Camacho, Soto, Antonieta. (1999). Presentación para el equipo del proyecto Fiscalización Medio Ambiental, Contraloría General de la República. Mayo, CCT/CIEDES/FONAFIFO (1998). Estudio de cambio de usodel suelo 1986/87-1996/97. CECADE (1999). Informe Final de Evaluación: Programa de pagode servicios ambientales (PSA). Consultorías CECADE, San José, Costa Rica.

62



CECROPIA “ Evaluación de Planes de Manejo Forestal autorizad os en el periodo 1997-1999 en la península de Osa. Cumplimiento de normas técnicas, ambientales e impacto sobre el bosque natural”. Fundación CECROPIA, Puerto Jiménez OSA,1999. Código Civil. Código Civil y de Familia. 10 edición. San José. Editorial El Porvenir. 1997. p.19. Comisión de Servicios Ambientales. (1998).Informe final del Proceso de Concertación Nacional . San José, Costa Rica. Constitución Política de la República de Costa Rica. Anotada, concordada y con jurisprudencia constitucional). Tomo I. Marina Ramírez A. y Elena Fallas V. Editoras. Segunda edición. Investigaciones Jurídicas. 1999. p. 619 Chomitz, Kenneth M, et al . (1998). Financing Enviromental Services: The Costa Rican Experience and its implications. (documento). De Camino et al (1999). Política Forestal y Evolución del uso del suelo: Evaluación del desarrollo de las explotaciones forestales y la asistencia del Banco Mundial en Costa Rica. Documento del Banco Mundial. Decreto Ejecutivo No 10521-AH, setiembre de 1979. Decreto Ejecutivo No 15308 MAG-H, del 14 de febrero de 1984. Decreto Ejecutivo No 16640 MAG-H del 27 de setiembre de 1985. Decreto Ejecutivo No 23101-MIRENEM, 1994. Decreto Ejecutivo No 28610-MINAE Decreto Ejecutivo No 25721-MINAE. Reglamento de la Ley Forestal 7575 del 17 de octubre de 1996, publicado el 23 de enero de 1997. Decreto Ejecutivo 28610-MINAE. FECON (1999) Consideraciones de FECON acerca del texto dictaminado de Ley de SA. Mociones al Proyecto de Ley. Expediente No. 13472. FONAFIFO (2000). El desarrollo del sistema de pago de servicios ambientales en Costa Rica. San José, Costa Rica. Ley de Biodiversidad, Repúblicade Costa Rica, 1998. Ley Forestal 7575. República de Costa Rica,1996. Ley Forestal 4465. República de Costa Rica, del 25 denoviembre de 1969. Ley Orgánica del Ambiente 7554. República de Costa Rica, 1995.

63



Lutz Ernesto y Caldecott Julian Editores (1996). Decentralization and Biodiversity Conservation. A World Bank Symposium. Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios Ambientales. (2000). Resolución No3 MINAE-SINAC-FONAFIFO. La Gaceta No57 del 21 de marzo del 2000. Ministerio de Ambiente y Energía (1999). Parámetros para la internalización de los servicios ambientales en las estruturas tarifarias de servicios públicos. Informe técnico, Comisión Interninstitucional para la internalización del agua. San José, Costa Rica. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.(1998). Gobernando en tiempos de cambio: Administración Figueres Olsen. MIDEPLAN. San José, Costa Rica. Ministerio de Planificación y Política Económica. (1996)Principales indicadores ambientales de Costa Rica. San José, Costa Rica. Munasinghe, Mohan (1992). Environmental Economic and Valuation in Development Decisionmaking. Environment Working Paper No 51. Environment Department. Banco Mundial. Raid Walter, et al . (1994). Prospección de la Biodiversidad: El Uso de los Recursos Genéticos para el Desarrollo Sostenible. INBio/WRI. Primera Edición, San José, Costa Rica. Resolución No 947-MINAE-SINAC-FONAFIFO, publicado en la Gaceta No 176 del 12 de setiembre de 1997. Resolución No 098-95-DGF, del 23 de agosto de 1995. Manual de Procedimientos para otorgar el certificado de protección del bosqueCAFMA-2000. Rodríguez Carlos Manuel. (1999) Volio. Una finca de naranjas y otra de biodiversidad una alianza exitosa entre agricultura y conservación. En Revista AMBIEN-TICO . N.68, Universidad Nacional, marzo 1999. Rodríguez Silvia.Los determinismos mecantil ytecnocráticos en el “modelo” de funcionamiento del INBIO En Revista AMBIEN-TICO . N.32, Universidad Naciona l, julio 1995. Rodríguez Silvia (1999). Los Derechos Intelectuales Comunitarios en la Ley de Biodiversidad de Costa Rica: del derechoconsuetudinario al derecho positivo. En la Revista Perspectivas Rurales N. 5: Derechos comunitarios Intelectuales. ¿Respuesta a la transnacionalización del conocimiento?. Maestría de Desarrollo Rural. Universidad Nacional de Costa Rica. Año 3. N.1. Rodríguez (1998). Rurales, El proceso de Año integración centroamericana desde la perspectiva ambiental. En: RevistaJorge Perspectivas No4, 21998:129-138. Rodríguez, Morales Alejandro (1997). Políticas institucionales sobre cuencas hidrográficas. San José, Costa Rica. Saborio Rodolfo .Normas de Derecho Público. Ediciones SEINJUSA, 1992. Costa Rica. Sánchez, Chaves Oscar. (1999) Experiencias de Costa Rica en esquemas financieros para asegurar y recuperar la cobertura forestal. FONAFIFO.

64



Segura, Bonilla Olman (2000.a). El Pago de Servicios Ambientales Peligra. En: Revista de Ciencias Ambientales, Universidad Nacional. No 18 junio 2000: 9-20. Segura, Bonilla Olman. (1996) Políticas del sector forestal en Costa Rica. Heredia, Costa Rica. Segura, Bonilla Olman. (1997) Estado del arte del sector forestal en Costa Rica. Sudesca research papers No. 10. Heredia, Costa Rica. Segura, Bonilla Olman. (2000.b) Sustainable systems of innovation: The forest sector in Central America. Sudesca Research papers No. 24. Department of Business Studies, Aalborg University, Denmark. Segura, Bonilla Olman (2000.c). El préstamo del Banco Mundial y la sostenibilidad del sistema de Pago de Servicios Ambientales. En AMBIENTICO No.83: Dinero del Banco Mundial para Servicios ambientales ticos. Segura B, Olman y Johnson Bjorn (1998). Forest services and property rights from an innovation point of view: The case of Costa Rica. ISEE, Santiago de Chile. Segura B, Olman y Miriam Miranda (1998). Mecanismos Innovadores de financiamiento para el manejo sostenible de los ecosistemas forestales (MSEF). Documento de Trabajo. Segura B Olman y Leiner Vargas (1999). Institucional innovation and policy learnig in Costa Rica. Segura B. Olman et al (1996). Políticas Forestales en Centro América: restricciones para el desarrollo del sector forestal. Solís, Vivianne (2000). Poverty Alleviation and Environmental Services in Costa Rica: The Case of the Osa Peninsula. 15 th Global Biodiversity Forum. Workshop on Biodiversity for Poverty Alleviation. Nairobi, Kenya, May 2000. Tarasofsky Richard (1999) Assessing the international forest regime. UICN Environmental Policy and Law. Paper No37. Environmental Law Centre. Switzerland, Cambridge and Germany. Volio Fabián. (1999). Desechos de naranja y poder político. En Revista AMBIEN-TICO . N.68, Universidad Nacional, marzo. Volio Fabián. (1999). El Estado Contaminador. En Revista AMBIEN-TICO . N.73, Universidad Nacional, agosto 1999. Volio Fabián (1999).AMBIEN-TICO Una finca Estatal de biodiversidad al servicio una plantación privada de naranjas. En Revista . N.71, Universidad Nacional, junide o 1999. Watson Vicente et al (1998). Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. Políticas exitosas para los bosques y la gente. Centro Científico Tropical y International Institute for Environment Development (IIDE). Costa Rica. World Bank (2000). Project appraisal document on a proposed IBRD loan of US $32,6 million to the Republic of Costa Rica and a grant from The Global Environmental Facility trust fund of SDR 6.1 million (US $8 million equivalent) to the National Forestry Financing Fund for the Ecomarket Project, May.

65



LISTA DE PERSONAS E INSTITUCIONES CONSULTADAS 1. Olman Varela. CICAFOC 2. Carlos Brenes, FTPP-FAO 3. Edwin Alpizar, CCT 4. Felipe Vega, JUNAFORCA 5. Gilbert Canet, DECAFOR 6. Miriam Miranda, CINPE-UNA 7. Pablo Cárdenas, FECON 8. Pedro González, FUNDECOR 9. Ricardo Valerio, ACCVC 10. Alexandra Sáenz, FONAFIFO 11. Oscar Sánchez, FONAFIFO 12. Doris Cordero, ESPH 13. Eugenia Arquedas, Area de Conservación Tempisque (ACT) 14. Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) 15. Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC)

66

Pago Por Servicios Ambientales en Costa Rica

Recommend Documents