INTRODUCCIÓN
Es de suma importancia el conocer los orígenes y la estructura básica de una organización, esto con el fin de aplicar debidamente las normas que rigen y de las cuales nace el orden, así como la manera como se representa tanto el estado como sí, como los órganos del estado los cuales son emplasto de las actividades comerciales, civiles, y de otra índole. A su vez, la determinante de sus funciones, tales como su competencia, su orientación del poder, dando a conocer su grado de descentralización o su negación a la misma y el grado de apego hacia la centralidad del poder. Todo esto se enfoca esencialmente a la manera de administrar y administrarse del estado de Guatemala, en cuyo sistema recae la responsabilidad de impulsar el desarrollo y mejorar la calidad de vida. Es por tanto, que el valor representado por la buena distribución del poder en el estado de Guatemala, otorga en funciones una herramienta viable para el auto sostenimiento del cual hoy en día se carece, pero que del cual se tienen clementes conocimientos y de los cuales sobresale nuestra carta magna, La Constitución Política de la República de Guatemala.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
Para entender este concepto partimos desde el significado de este, separándolo y discerniendo cada una de las palabras que lo forman. Un fundamento es el principio, origen o esencia de algo. Y constitucional proviene de constitución, entonces el fundamento constitucional no es más que la esencia de la constitución, el porqué y para quien fue fundada.
PERSONALIDAD JURIDICA Clasificación de las personas Desde el punto de vista jurídico, existen dos clases de personas: Persona física, ser humano jurídicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones; y, persona moral o colectiva que es la agrupación de individuos, a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido jurídica independiente de la de sus integrantes, para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Persona jurídica individual La persona jurídica individual consiste en: ³El conjunto de deberes jurídicos y de derechos subjetivos atribuidos o imputados a un determinado sujeto humano: es el sujeto conceptual que funciona como común término ideal de referencia o de imputación de todos los actos que forman los contenidos de esos deberes jurídicos y de esos derechos subjetivos. El concepto de persona individual es la expresión humanitaria y sintética de los derechos y deberes de un hombre.
Atributos La persona jurídica individual, para considerarse como tal, debe reunir los atributos siguientes: a) Capacidad La capacidad constituye la aptitud para ser titular de facultades y deberes; de ahí, se conocen dos clases de capacidad; de goce y de ejercicio.
b) Nombre La persona jurídica individual necesariamente debe contar con un medio de identificación que a su vez la diferencie de las demás, función que desempeña el nombre. c) Domicilio Es la circunscripción territorial en la cual radica la persona jurídica individual, para determinar a qué autoridades judiciales y administrativas está sometida. d) Estado civil Toda persona jurídica individual tiene un estado civil, comprendido como tal a la relación que guarda ésta con la familia, con el Estado y consigo misma. e) Patrimonio El patrimonio es la gama de bienes, derechos y obligaciones, así como cargas valorables en dinero.
Persona jurídica colectiva A la persona jurídica colectiva también se le denomina persona jurídica, moral, colectiva. Definimos a la persona moral o jurídica como el conjunto de personas físicas que reúnen sus esfuerzos o sus capitales y en ocasiones ambos para la realización de una finalidad común, siempre lícita, personas morales de Derecho Público y de Derecho Privado.
Clasificación de las personas jurídicas colectivas Las personas jurídicas colectivas las podemos entender como la colectividad de personas o conjunto de bienes organizados para la realización de un fin permanente, que gozan de reconocimiento por parte de la ley. Ésta clase de personas se subdivide en dos formas: de derecho público y de derecho privado.
COMPETENCIA ADMINISTRATIVA Características de la Competencia Administrativa - Es otorgada por la ley (surge de una norma y no de la voluntad de los particulares ni del órgano que la ejerce.
-
Es
Irrenunciable
independientemente
de
(es la
obligatoria voluntad
del
y
debe
funcionario
ser público
ejercida que
la
ejerce). - Es inderogable (no puede ser derogada por el propio órgano administrativo por ningún medio). - No puede ser cedida (debe ser ejercida por el órgano al que se le atribuye y no la puede ceder a otro órgano o persona) - No puede ser ampliada (el órgano administrativo debe ejercer la competencia limitadamente por la ley). - Es Improrrogable (no puede ser trasladada de un órgano a otro, salvo la Avocación y Delegación).
GENERALIDADES SOBRE LA DESCENTRALIZACION LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA Se dice que un Estado es centralista cuando el órgano superior (el Organismo Ejecutivo o el jefe de Estado) mantiene sin limitación ni disminución la competencia o facultad de dirección y control sobre todas las instituciones y dependencias que forman la administración pública. La dictadura o autocracia, como muchas que ha sufrido
Guatemala, en donde una persona
tiene el poder absoluto, es un gobierno centralista. Por supuesto, que también existen Estados
Descentralización Significa que el gobierno municipal (o el estatal en los países federados) tiene la tutela o control de las facultades, programas y recursos trasladados, posee personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía política, y no se halla bajo el control jerárquico del que traslada las facultades. La descentralización administrativa o de gobierno es una actividad que se da dentro del Estado. Cuando una actividad se traslada a un órgano que no es parte del Estado, por ejemplo a una organización de la comunidad, a una empresa, o a personas particulares, se debe hablar de privatización, si la actividad sale completamente del control del Estado.
Si se trata de organizaciones que no tienen finalidad de lucro o
ganancia, como una organización comunitaria, hay una privatización social. Si la actividad
se traslada a una empresa o institución lucrativa, se estará ante una privatización de mercado. Si el gobierno delega una
CENTRALIZACION Consiste en ordenar a los órganos de la Administración Estatal, bajo un orden jerárquico rígido. La decisión y la dirección le corresponden al órgano supremo de gobierno, colocado en el primer grado o cúspide de la escala jerárquica (presidente). Los otros órganos administrativos se encuentran subordinados y cumplen órdenes que siempre emanan del superior, ejecutándolas sin poder deliberar o cuestionarlas y sin tener mayor ámbito de decisión, sobre todo en materia política o de gobierno.
Características de la Centralización - Existe un supremo jerárquico que es el más alto grado dentro de la pirámide de la escala presidente). - existe relación de subordinación de los órganos administrativos, que pertenecen a la jerarquía administrativa.- Al existir jerarquía se manifiestan los poderes de mando de la misma (de mando, disciplinario, de avocación, etc.)
AUTONOMIA Definición de autonomía y
Autonomía (del griego auto, "uno mismo", y nomos, "norma") es, en términos generales, la capacidad de tomar decisiones sin ayuda de otro.
y
La capacidad de controlar, afrontar y tomar por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias, así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria.
Descentralización y autonomía. La autonomía, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitución de la República, se concederá únicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades descentralizadas y autónomas, será necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la república«
Condiciones de la autonomía Aunque se contemple en la Constitución Política la autonomía esto no garantiza su plenitud de aplicación, para un pleno sistema regido con autonomía deben existir 3 condiciones básicas: 1. Reconocimiento constitucional o legal. Consiste en la decisión aprobada de la asamblea Nacional Constituyente y del Congreso de la república, dos organizaciones políticas ajenas al Ejecutivo. De manera que un aspecto fundamental de tal reconocimiento, es la voluntad de respeto del Ejecutivo y del Congreso. 2. Decisión política del Gobierno. Cuando el ejecutivo toma la autonomía como técnica administrativa, para el efecto de descongestionar la administración pública central, aceptando el traslado de autoridad a los mandos medios, lo cual equivale a compartir autoridad con otros funcionarios públicos, igualmente ejecutivos, a efecto de constituir la base operativa de la autonomía. 3. Cultura de autonomía. Se adquiere a través de la constante distribución de autoridad. La práctica del autoritarismo y la privatización se caracterizan por suprimir la cultura de autonomía, la autonomía existe formalmente, sometida a obstáculos físicos, económicos y financieros.
Condiciones jurídicas de la autonomía. La personalidad jurídica, es la condición jurídica indispensable para gozar de autonomía, pues por medio de ella se ejercita autoridad sin injerencia del Ejecutivo. Cada tratadista jurídico trata las condiciones jurídicas de acuerdo formación profesional y la realidad político social de su estado. Laucadura, por ejemplo, concibe tres condiciones jurídicas:
1. Que las entidades manejen asuntos propios. 2. Que las entidades gestionen asuntos a su cargo, por sí mismas. 3. Que las entidades no dependan del Organismo Ejecutivo y que éste, se limite a ejercer un control administrativo sobre cada organización autónoma. Las condiciones propuestas por Georges Bedel, se ajustan a la realidad política de Guatemala: 1. Reconocimiento legal de la autonomía. Tal reconocimiento proviene de dos fuentes: la Constitución Política y los Decretos del Congreso de la República. Esta condición no plantea problema, excepto por la falta de uniformidad entre los artículos de la Constitución Política, 79, 82, 92, 100, 132, 232, 251, 253. La Universidad de San Carlos de Guatemala: es una institución autónoma con personalidad jurídica, artículo 82 El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social: es una entidad autónoma con personalidad jurídica, patrimonio y funciones propias, artículo 100 Y los municipios de la República de Guatemala: son instituciones autónomas, artículo 253. 2. Designación de autoridades propias. Esta designación, generalmente, se identifica con la elección de autoridades, que suprime la dependencia o injerencia del Organismo Ejecutivo, sin llegar a establecer independencia, pero sí, lazos de colaboración o de vinculación. La colaboración o vinculación impide que se haga efectiva la separación o independencia, con el ejecutivo. La colaboración o vinculación, tiene lugar con el Ministerio de Estado que, por su competencia o actividad se relaciona con la organización autónoma, por ejemplo, Ministerio de Educación/Universidad de San Carlos, pues la competencia de ambas organización se refiere a la educación pública. La designación se basa en dos procedimientos: el procedimiento de elección y el procedimiento de nombramiento. En ambos procedimientos participa el presidente de la república, de acuerdo con las formalidades establecidas en la Constitución y la ley, casi siempre, emitiendo el nombramiento de la persona que deba representarlo, escogida de la terna propuesta por electores de la propia organización autónoma o por la comisión de
postulación. En ambos procedimientos: a) El Presidente de la República escoge uno de la terna y lo nombra ³su representante´ ante la Junta o Consejo y b) El Presidente, sin terna, nombra directamente a ³su representante´, así sucede en los servicios públicos como seguridad social. La excesiva cantidad de nombramientos establece la mayoría de funcionarios a favor del Ejecutivo y esta mayoría, a su vez, controla e interviene la autonomía, idealmente, la organización autónoma debe elegir a sus directivos, directamente, por medio de la sucesión que se basa en la antigüedad y los méritos personales, de manera que el Presidente y los Ministros, queden limitados a nombrar un representante ante la Junta Directiva (Consejo o Asamblea), quien se encargue del control legal. 3. Gozar de personalidad jurídica. Capacidad de una institución para adquirir derechos y contraer obligaciones sin que sea una persona física. Es decir junto con las personas físicas existen también las personas jurídicas, que son entidades a las que el Derecho atribuye y reconoce una personalidad jurídica propia y, en consecuencia, capacidad para actuar como sujetos de derecho, esto es, capacidad para adquirir y poseer bienes de toda clase, para contraer obligaciones y ejercitar acciones judiciales. 4. Gozar de patrimonio e ingresos propios y disposición sobre los mismos, libremente (autonomía financiera) La falta de autonomía financiera o su debilidad, se evidencia cuanta vez la organización autónoma carece de capacidad para incrementar su patrimonio e ingresos: ³el que racionalmente sea suficiente y necesario´ para alcanzar un funcionamiento exitoso. La falta de proyecto financiero, que no debe confundirse con la falta de proyecto presupuestario, está ligada al patrimonio e ingresos insuficientes, que impiden la satisfacción de las necesidades de la organización autónoma, pues tal satisfacción depende de inversiones superiores a los ingresos ordinarios.
Clasificación de la autonomía. La autonomía satisface necesidades y problemas de especial trascendencia, la cual se logra a través de la planificación de la distribución, redistribución, transferencia y traslado de la
competencia centralizada o concentrada en el Organismo Ejecutivo. La planificación propone la siguiente clasificación: a) Autonomía Política. Redistribución de la vida política. Según el artículo 141 de la Constitución Política; Se alcanza este objetivo por medio de la creación de los Organismos del Estado y la prohibición de subordinación; la Constitución reconoce la autonomía política de cada Organismo y lo faculta para que funcione sin injerencia de uno en relación con el otro, sin excluir la colaboración y coordinación entre ellos. La constitución completa la redistribución al reconocer autonomía y autonomía funcional a ocho organizaciones públicas y, por parte, al facultar al Congreso de la República, a distribuir autonomía por medio de la ley. Esta redistribución se aplica por medio de la libertad de organización política (partidos políticos), del fortalecimiento del poder local (municipal, departamental y regional) ante el poder central, y de la promoción de la participación y defensa de las libertades, derechos e intereses de los guatemaltecos. La redistribución de la vida política comprende otros aspectos: el libre ejercicio de la libertad de opinión, el respeto a la libertad de cátedra, el acatamiento de las leyes y el respeto a los derechos humanos. También comprende, la limitación a las autoridades en el ejercicio del poder público, el derecho de los guatemaltecos a no ser reprimidos en ninguna forma, la capacitación permanente, la educación cívica y el acceso a la tecnología, en cuanto medios indispensables para consolidar la democracia y el Estado de Derecho. b) Autonomía Económica. Redistribución de la vida económica. Por lo general la vida económica productiva se centra en el área metropolitana, marginando así el área rural. La autonomía económica , propone la descentralización geográfica de la producción, acompañada de una serie de medidas y decisiones relacionadas con el reconocimiento de incentivos fiscales, la fundación de complejos industriales, la construcción de hidroeléctricas, la creación de empresas industriales y comerciales estatales y mixtas en el área rural.
c) Autonomía demográfica. De igual manera la mayoría de la población se centra en el área metropolitana ocasionando crisis en los servicios públicos, ante lo cual se propone la redistribución de la población en ciudades medias del área rural. El objetivo de las ciudades medias es el control del constante crecimiento de la población en la ciudad capital y en el área metropolitana. d) Autonomía cultural. Redistribución de la vida cultural. La vida cultural se concentra en la ciudad capital y área metropolitana, causando atraso cultural, pues la concentración ubica en un mismo lugar, casi todas las instituciones culturales, educativas, científicas, tecnológicas y artísticas. La concentración de cultura es una de las causas del desequilibrio cultural, profesional y técnico de Guatemala. El acceso a la cultura, aun en la ciudad capital y en el área metropolitana, lo condiciona el factor económico. La educación y la capacitación de alto nivel técnico y profesional, requiere recursos económicos. e) Autonomía administrativa. Se refiere a la redistribución de autoridad administrativa. 1) Autonomía territorial: Es la distribución de autoridad en el territorio del Estado, acordada por la Asamblea Nacional Constituyente a través de la Constitución y del Congreso a través. En Guatemala la única organización autónoma territorial existente es el municipio. La finalidad es el impulso del desarrollo económico y social regional del Municipio, en colaboración con el Departamento (autónomo). 2) Autonomía institucional: Es la distribución de autoridad a organizaciones públicas destinadas a la prestación de servicios públicos. El Congreso por medio del Decreto distribuye autoridad a la organización pública con el fin de satisfacer necesidades de toda clase. La USAC y el Banco de Guatemala son ejemplos de ello. 3) Autonomía por colaboración, fundacional o corporativa: esta autonomía se caracteriza por la distribución de autoridad a organizaciones privadas que realizan funciones administrativas. Estas organizaciones se denominan establecimientos de utilidad
pública. El Colegio de Abogados y los Colegios Profesionales de Guatemala son algunos ejemplos.
Recentralización administrativa. La recentralización es la decisión del Ejecutivo de retomar nuevamente la autoridad que previamente había otorgado a una organización autónoma por carencia de recursos e ingresos suficientes para encarar situaciones de crisis y problemas sociales y económicos; asumiendo nuevamente la responsabilidad de cierta actividad o función. La decisión de descentralización la toma el Ejecutivo a través del Congreso, o la puede tomar la Asamblea Nacional Constituyente. Para que la descentralización sea efectiva debe negociarse entre el Congreso y el Ejecutivo, gracias a que la Asamblea Nacional Constituyente le reconoce al Congreso la función de otorgar autonomía; todo debe realizarse bajo un debido proceso. La recentralización, como tal, se basa en la necesidad de intervención. Contra la recentralización se formulan toda clase de objeciones legales, algunas se enfocan al rechazo de la recentralización sin previa autorización de la organización autónoma« que implica injerir en la autonomía. Sin previa autorización, el Ejecutivo debe abstenerse de actuar y si actúa, debe ser por alguna falla de los negociadores. Nadie rechaza algo que realmente le beneficia, pero nadie acepta algo que realmente le perjudica.
Artículo 69 del Código Municipal: Este artículo reconoce a las Secretarías de la Presidencia y Ministerios de Estado (³el gobierno central u otras dependencias públicas´) la facultad de prestar servicios públicos municipales, previo requerimiento, obligando a coordinar con los planes, programas y proyectos del Municipio, de manera que se mantenga respeto por la autonomía municipal (si el municipio lo solicita). De lo contrario las Secretarías y los Ministerios, deben abstenerse de prestar los servicios públicos locales o municipales, de hacerlo, violan la autonomía municipal. Deben contar con una solicitud del Municipio, formal, escrita, que fundamente la intervención del Ejecutivo. Otro ángulo de la recentralización: la centralización, que establece la organización autónoma, en lo interno, posterior al reconocimiento de su autonomía. Nada impide que una
organización autónoma se administre centralizada, sin delegación, o con bajos niveles de delegación de autoridad.
Descentralización geográfica: Ubica las dependencias u oficinas públicas, en los lugares donde se genera la necesidad de cierta acción administrativa, donde se les dota de suficientes recursos y facultades que garanticen resultados inmediatos. La ubicación de oficinas en lo largo y ancho del territorio del Estado de Guatemala, no es ni puede ser descentralización administrativa, si la decisión definitiva se retiene en el centro.
Semiautónoma: Citada en el artículo 197 de la Constitución Política, inciso c), entre las prohibiciones aplicables al cargo de Ministro de Estado. A pesar de la cita constitucional, la semiautónoma se identifica con cierta organización pública que ejercita supuestas funciones autónomas pero que, en la realidad, opera bajo la intervención del ejecutivo, o se identifica con cierta organización con alta injerencia del Ejecutivo por dos vías: excesivos nombramientos y asignaciones presupuestarias que se amplían o restringen de acuerdo con el mayor o menor sometimiento al Ejecutivo. La semiautónoma no existe.
Autonomía funcional: Término acuñado por la Constitución Política, identifica a ciertas organizaciones públicas con funciones autónomas en el papel, y paradójicamente dependen del Ejecutivo, directamente, por medio de asignaciones presupuestarias y nombramientos. Es una autonomía incompleta, puramente operativa, limitada y dependiente del Ejecutivo. La dependencia anula la posibilidad de autonomía completa, pues todas sus funciones y gestiones están sujetas a consulta y autorización previa, del Presidente y los Ministros.
Desconcentración administrativa: Objetivamente, la desconcentración es una forma política de la descentralización y autonomía que cumple fines de propaganda política del gobierno centralizado que abre oficinas y sucursales en los departamentos y municipios dando la imagen de autoridad local que toma decisiones sin previa consulta y autorización del Gobierno central.
Descentralización basada en el hecho de desligarse de la jerarquía y la autonomía basada en ingresos propios .
La descentralización asume dos formas inequívocas: la delegación y la autonomía, la primera dentro de la jerarquía administrativa y la segunda afuera de dicha jerarquía, y ambas, con distinto grado, basadas en el traslado de la decisión sin previa consulta y autorización. La delegación mantiene el lazo o vinculación jerárquica, entre superior y subordinado, mientras que la autonomía rompe este lazo o vinculación. Los ingresos determinan la perfección de la autonomía, pero, tratándose de organizaciones públicas, ninguna genera tantos ingresos propios como para considerarse a sí misma, desligada del Estado.
DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA: Objetivamente la desconcentración es una forma política de ³la descentralización y autonomía´ que cumple fines de propaganda política del gobierno centralizado que abre oficinas y sucursales en los
departamentos y municipios, vendiendo la ³ imagen´ de
autoridades locales que toman decisiones sin previa consulta y autorización del Gobierno central. El objetivo es aprovechar los recursos presupuestarios públicos, lo que se consigue montando oficinas y agencias en los departamentos
y municipios, con la finalidad de
³atender usuarios con prontitud´, a condiciones de que las decisiones definitivas o finales se mantengan centralizada, en la sede principal, ubicada en la ciudad de Guatemala. La descentralización asume dos formas inequívocas: la delegación y la autonomía, la primera dentro de la jerarquía administrativa y la segunda fuera de dicha jerarquía, y ambas, con distinto grado, basadas en el traslado de la decisión sin previa consulta y autorización . La delegación mantiene el lazo o vinculación jerárquica, entre superior y subordinado, mientras que la autonomía rompe este lazo o vinculación.
DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA Definición doctrinaria: Es la transferencia del ejercicio de autoridad, reconocida por la ley, para el cumplimento de actividades e incluso, la toma de decisiones. El funcionario o empleado delegado, recibe en transferencia el ejercicio de autoridad. No recibe la titularidad del cargo o del puesto, y por esto mismo, el titular de la autoridad, la recupera en cualquier momento, antes, durante y después de la transferencia. En el proceso de la delegación de autoridad, existe límite: el volumen de trabajo, por ejemplo, marca el límite hasta dónde el titular puede tomar
decisiones y a partir del mismo, requiere delegar en el subordinado. En todos los casos, en el momento en que funcionarios o el jefe pierde la posibilidad real de supervisar a los subordinados, en ese momento, el funcionario o el jefe llega y rebasa el límite y no le queda otra opción que delegar su autoridad.
Problemas de la delegación. El conocimiento de los problemas de la delegación, facilita el funcionario delegante de su autoridad, saber qué hacer y qué no hacer, para que la delegación no se constituya y sea realmente efectiva. 1. La delegación es un proceso: Existen 4 etapas que garantizan la obtención de resultados favorables. 1. Determinar o establecer los resultados que el funcionario delegante desea obtener. 2. Asignar las tareas o trabajos que el delegado debe ejecutar. 3. Delegar el ejercicio de autoridad. 4. Exigir responsabilidad al delegado en el cumplimiento de las tareas.
2. La delegación se sujeta a determinada forma. En la práctica, la delegación se otorga en forma oral y escrita. La delegación oral, carece de regulación legal y se utiliza en el momento, en el acto, excepto cuando la ley establece la obligatoriedad de la delegación escrita. La delegación oral, rápida y efectiva, se presta para eludir responsabilidades, específicamente, por falta
de
controles. La Ley del Organismo Ejecutivo, Artículo 3, establece la delegación escrita por medio de Acuerdo Gubernativo, que debe publicarse en el Diario Oficial, sin que esta disposición impida la delegación escrita por otro medio: resolución (muy común en la administración pública) o por memorando, fax y correo electrónico, que se notifica y se envía al delegado. El funcionario delegante, por costumbre, antepone a su firma, las
palabras ³por delegación y si hay resolución o memo, al margen dita número y fecha de resolución o del memo. La delegación oral, directa, por teléfono o de viva voz, casi siempre se basa en la orden de hacer o no hacer, en un tiempo razonable e inmediato. La delegación que se basa en un simple ³por delegación´ en cualquier documento y debajo la firma del asisten o secretaria, se ejecuta y da lugar a responsabilidad desligada del funcionario titular.
En las empresas privadas ³responsabilidad es
responsabilidad´ y alguien asume dicha responsabilidad. Igual debe ser en la administración pública.
3. ³Delegación´«. De la Ley de Organismo Ejecutivo. Artículo 3. Delegación. Las funciones de gestión administrativa y de ejecución y supervisión de la obra y servicios públicos podrán delegarse a terceras personas, comités, asociaciones o entidades, cuando el Ejecutivo lo juzgare idóneo para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones. La modalidad, en ámbito material y el régimen de la delegación se establecerá por Acuerdo Gubernativo que deberá publicarse en el Diario Oficial. No son delegables las funciones normativa, reguladora y de financiación subsidiaria. Tal delegación de entrada, plantea el problema de la iniciativa y la capacidad administrativa de los dirigentes de la administración pública, aparte de que la supervisión, de la cual no renuncia el Ejecutivo, en lo interno la ejercita el Procurador de Derechos Humanos, la Contraloría General de Cuentas y el Congreso de la República.
³La delegación´ dispuesta en la Ley del Organismo Ejecutivo,
desnaturaliza la delegación administrativa. La delegación se basa en la jerarquía y opera dentro de la jerarquía de la organización, entre jefes titulares y subordinados. La delegación hacia un tercero, ubicado afuera de la organización pública, las asociaciones, por ejemplo, no pude estar basada en la jerarquía y no puede operar dentro de la organización; en todo caso, técnica y jurídicamente, si es que así se dispone, debe ser objeto de un contrato de servicio público. La delegación, a tercera
persona: comité, asociación o entidad, se tiene como ³delegación espúmea´, cuya finalidad es la privatización de la función pública administrativa. Esta ³delegación´, desnaturaliza el concepto de trasferencia de autoridad.
Naturaleza jurídica, teorías. a. Teoría italiana. La delegación trasfiere autoridad y el delegante conserva la titularidad del cargo o del puesto. b. Teoría española. La delegación transfiere una autoridad alternativa y las decisiones que toma el delegado, crean una autoridad equivalente a la autoridad del titular, pero delegante y delegado, ejercitan la misma autoridad. c. Teoría alemana. La delegación es un acto de habilitación, del superior al subordinado. La administración guatemalteca, pública y privada, aceptan la teoría italiana.
Contó y Weihrich, afirman que la delegación es ³el arte de la delegación de autoridad´, que pude ser ineficaz, si no se conocen los principios y problemas de la delegación que, en la práctica, orientan a vencer la resistencia de quienes deben delegar y no delegan, o evidencian la incapacidad para delegar. Koontz y Weihrich, identifican las actitudes personales comunes de todas las autoridades que sí favorecen la delegación de autoridad. Estas actitudes son: a. La receptividad. Equivale a la disposición de permitir que otras personas pongan en práctica sus ideas ³aunque no coincidan con mis ideas´. b. La disposición de ceder. Equivalente a que el funcionario delegante se manifieste dispuesto a ceder el derecho de tomar decisiones. Sin embargo, hay casos en que el ascenso al puesto de Jefe, da lugar a que el ascendido tome todas la decisiones, incluyendo las del puesto que antes ocupaba.
c. La disposición de permitir que los demás cometan errores. Equivalente a que el funcionario delegante acepte que todos cometemos errores, que permita cometerlos, que admita el costo de los errores como inversión en el desarrollo personal y que admita la supervisión racional acompañada de asesoría jurídica y apoyo administrativo, para cometer menos errores. d. La disposición de confiar en los subordinados. Equivalente a que el funcionario superior elimine la desconfianza en el subordinado, que no le atribuya insuficiente experiencia, que no lo considere incapaz de manejar personal, que no piense que le falta buen juicio al subordinado, que deje por un lado la idea de que al subordinado no se le puede confiar asuntos ³muy delicados´ y acepte que todos los problemas del subordinado se resuelven mediante la creación de oportunidades y capacitación. e. La disposición de establecer y aplicar controles amplios. Equivalente a que los superiores no delegan la responsabilidad en forma definitiva, que delegan temporalmente, y que deben encontrar medios adecuado para retroalimentar los resultados, comprobando, a través del control, el uso efectivo y positivo de la autoridad delegada. Una delegación exitosa, apoya en los principios de la delegación de autoridad.
Principios de la delegación de autoridad. El objetivo de los principios es da instrucción al funcionario delegante sobre cómo delegar, cuándo delegar y cuáles son las consecuencias de no saber delegar. 1. Principio de la delegación por resultados. Advierte al funcionario delegante que debe definir los resultados que espera alcanzar con la delegación, basándose en las políticas, planes objetivos o metas de su organización, estableciendo el grado de autoridad que concede al subordinado (delegado). Sin la precisión de este grado, es difícil ejercitar la delegación y menos, la obtención de resultados. 2. Principio de la definición funcional. Establece la obligación de informar al subordinado delegado, con claridad y precisión, qué resultados se esperan de la delegación, la autoridad que se le concede para determinadas actividades y la relación es de autoridad que tendrá con los jefes intermedios y otros delegados si los hay, aparte de entregar al delegado información
específica sobre los puestos de la organización y sus funciones. Sin información, el ejercicio de la delegación puede crear confusión en las actividades y conflictos entre el personal. 3. Principio de jerarquía. Establece que la delegación tiene lugar dentro de la jerarquía, dado que delegante y delegado mantienen relaciones directas de autoridad. A través de la jerarquía. El artículo 3 de la Ley del Organismo Ejecutivo, viola el principio de jerarquía, pues la delegación hacia un tercero, ajeno a la jerarquía, no establece relaciones directas de autoridad. 4. Principio de autoridad propia. Asegura el éxito del delegado, dado que lo faculta para que tome decisiones él mismo, sin referirlas hacia arriba, dentro del nivel de su autoridad; en otras palabras, faculta al delegado a tomar las decisiones que juzgue necesarias y convenientes, en la obtención de resultados. Este principio, atribuye al delegado, la responsabilidad por los excesos en que pueda incurrir. 5. Principio de la unidad de mando. Afirma que el delegado debe estar bajo la dependencia de un solo funcionario superior o delegante, para que el delegado asuma su responsabilidad por completo.
6. Principio de responsabilidad absoluta. Afirma que la responsabilidad se podrá delegar, pero el funcionario superior o delegante, no podrá evadir su propia responsabilidad, por las actividades y decisiones del delegado. Es consecuencia de atribuir al delegado únicamente el ejercicio pero no la titularidad de la autoridad y menos, la titularidad de la responsabilidad. La titularidad de la responsabilidad se queda en el delegante. La delegación de la titularidad de la responsabilidad, conforma una delegación ilegal. Si la delegación se otorga sin respetar la forma establecida en la ley o si la delegación se ejecuta sin mención de la resolución en que se funda, la responsabilidad continúa en el delegante. 7. Principio de igual autoridad, igual responsabilidad. Afirma que el delegado ejercita exactamente la autoridad que se le concede y su responsabilidad corre paralela a dicha autoridad.
Problema educativo. Las actitudes personales y el manejo efectivo de la delegación, dependen del conocimiento de la teoría y los principios. La influencia de la centralización, anula toda posibilidad. Las actitudes personales, generan la delegación a medias (delegación deficiente) o generan la no práctica de la delegación. En la administración pública y en las organizaciones públicas, sin embargo, existe lo que se conoce como delegación inevitable, equivalente a la delegación que nos causa disgusto, pero que inevitablemente se da, porque nadie es capaz de multiplicarse tanto para hacer él mismo todas las tares en todas la áreas de trabajo y hacerlas bien. Sin nadie puede eliminar la delegación inevitable, por lo menos, debe conocer los factores en contra y a favor. Ningún factor influye e impide radicalmente la delegación, y ella misma, depende de la personalidad de los dirigentes y jefes de las organizaciones públicas. Factores
en contra de la delegación.
a. Los costos en dinero. Si los costos de la administración se elevan a causa de la delegación, la delegación se rechaza inmediatamente: b. La decisión reservada al más alto nivel. Si la decisión importante se reserva al más alto nivel, el funcionario medio y el subordinado, deben abstenerse de participar y así, no podrá haber delegación. c. La protección del prestigio de la organización. Si el prestigio se protege reservando decisiones al más alto nivel, el funcionario superior es el único que decide y consecuentemente, no podrá existir delegación. d. La especialidad de las actividades. Si las actividades las deben ejecutar especialista o expertos y en la administración pública no se cuenta con los mismos, o no se han contratado, no hay a quien delegar y no podrá existir delegación. e. La baja moral de los subordinados. Si por esta causa existe bajo rendimiento y rendimiento irresponsable de parte de los subordinados, los superiores y los jefes, no podrán confiar en ellos tareas importantes
y, obviamente, no podrá existir delegación. Los superiores deben esforzarse por corregir los factores en contra, pues la delegación produce beneficios.
Factores
a favor de la delegación.
a. El crecimiento de la organización. La organización que expande actividades a otros lugares, requiere la contratación de más personal y por tal razón, tendrá que delegar.
b. La estructura de la organización pública y sus funciones. Si la estructura de la organización pública se basa en un funcionario/jefe, no hay lugar para la delegación pero, cuando se basa en varios funcionarios/jefes, la delegación es más que probable. c. La organización pública si leyes y reglamentos que establezcan el procedimiento de delegación. Esta situación, poco probable en Guatemala de abundantes leyes y reglamentos, no impide que los jefes implanten la delegación, acudiendo a la doctrina jurídica y científica que acude a la técnica administrativa para llenar vacíos legales y reglamentarios. d. El medio ambiente de la organización pública. e. El personal calificado. El personal entrenado alcanza cierto grado de confianza y le da aptitud para la delegación.
Delegación / Representación / Suplencia / Intervención . Representación y delegación, se basan en el interés público. El representante actúa en nombre de la organización pública y el delegado, en nombre propio, ejercitando determinada competencia. La delegación, no equivale a suplencia; ésta significa ausencia de titular que ejercite determinada competencia. La ausencia se resuelve con el nombramiento de titular. El delegado, no es titular de la autoridad. La delegación, no equivale a intervención. La intervención equivale a intervenir por medio del nombramiento de interventor, en sustitución de la autoridad titular.
Delegación de firma. La secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de Finanzas Públicas y casi todas las organizaciones públicas, practican la delegación de firmas por medio de órdenes de trabajo o resoluciones de trámite. Gracias a esta delegación, los Ministros dictan órdenes a los subordinados valiéndose de la secretaria de confianza (la Secretaria personal del Ministro) o del asistente administrativo y político del Ministerio, utilizando un procedimiento sencillo: estampar un sello precedido de la frase: ³de orden del señor Ministro´.
La firma en facsímil. Los volúmenes de firmas, justifican el facsímil, por ejemplo, en cheques de pago de funcionarios y empleados públicos, firmados por el tesorero mediante facsímil (exacta reproducción de su firma.
AVOCACION ADMINISTRATIVA Por medio de la avocación, el superior asume las tareas que corresponde ejecutar al subordinado, con la finalidad de conocer y resolver en el acto. ³Avocar´ es atraer al Despacho del superior el expediente o los trámites que corresponden al subordinado. La avocación se practica en las organizaciones públicas, aunque no le conozca con este nombre. La doctrina jurídica señala dos casos de avocación: 1. Si hay negativa de conocer el expediente, de emitir un dictamen o ejecutar algún trabajo. 2. Si hay retardo o negligencia en el subordinado, le requiere el expediente y lo resuelve el superior personalmente, excepto que lo traslade a otro subordinado con la instrucción de que lo resuelva en el acto.
CONCLUSIÓN
El estado de Guatemala desde su fundamento legal inicia como una nación al servicio del pueblo y cuyo fin es el de mejorar la calidad de vida en general, pero cuando abundamos en el significado de este concepto, podemos notar un sistema que a primera vista es un sistema analítico y centrado en la objetividad, pero que en realidad se queda corto en la optima realización de sus fundamentales funciones.
La burocracia esta atada a los altos niveles de centralización, y aunque el estado en los últimos años ya esta trabajando en la ³descentralización´ no solo de sus poderes sino también de sus burocracias centralistas, aún falta mucho por inhibir la idea de un poder centralista.
Un paso importante para lo anteriormente descrito es la correcta utilización de la delegación y el cómo y porque de su importancia como valor fundamental de la correcta administración pública, así como el reordenamiento autónomo del cual es ya un proceso pendiente de mejoramiento.
BIBLIOGRAFIA
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DERECHO ADMINISTRATIVO JORGE MARIO CASTILLO GONZALES GUATEMALA, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINSITRACIÓN PÚBLICA.
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DERECHO ADMINISTRATIVO GUATEMALTECO, TOMO I TEORIA GENERAL JORGE MARIO CASTILLO GONZALEZ CAPITULO IV: ORGANIZACION JURIDICA DEL ESTADO DE GUATEMALA Paginas: 257 ± 269
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TESIS: LA DOBLE REPRESENTACIÓN QUE EJERCE EL ESTADO DE GUATEMALA COMO QUERELLANTE ADHESIVO A TRAVÉS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA SUPERINTENDENCIA DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN EL PROCESO PENAL GUATEMALTECO JUANA LISETH LIX MARTÍNEZ USAC OCTUBRE DE 2005
