O Presidencialismo de Coalizão sob Pressão: da formação de maiorias democráticas à formação democrática de maiorias

O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO SOB PRESSÃO da formação de maiorias democráticas democráticas à formação democrática de maiorias* Bruno P. W. Reis UFMG, Departamento de Ciência Política Pesquisador do CNPq

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sistema político que hoje opera no Brasil, nascido da transição democrática de 1985, e formalmente estabelecido na Constituição Federal de 1988, reúne uma série de atributos paradoxais, e – duas décadas depois

– continua a desafiar nossa capacidade de diagnóstico. Num plano bastante imediato, o atual regime já é a mais longeva experiência propriamente democrática de nossa história – o que deveria deveri a torná-lo objeto de justas homenagens, por por mais que parte desse sucesso possa ser atribuída também a circunstâncias externas. Porém, quando olhamos à nossa volta, nas ruas, nos jornais, o que encontramos não é exatamente uma atmosfera de júbilo e congratulações pela auspiciosa efeméride. Antes um mal-estar difuso, que se revela sobretudo em diagnósticos pessimistas da conjuntura, ceticismo quanto ao futuro, cinismo generalizado nas ruas quanto aos políticos. Essa situação torna-se ainda mais intrigante se consideramos o crescente otimismo que predomina nos diagnósticos acadêmicos do regime, liderados pelas pesquisas conduzidas por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Mesmo concedendo o necessário desconto às inevitáveis oscilações de humor da opinião pública – afinal tão volúvel – parece haver

Este artigo deve a sua existência à confiança generosa de Antônio Octávio Cintra, que perseverou no convite mesmo quando eu pareci fraquejar quanto à capacidade de escrevê-lo em tempo hábil. Ele tem sua origem em um Seminário Nacional sobre Ética nas Eleições Municipais, realizado na Câmara dos Deputados em maio de 2004, onde tive ocasião de tomar parte em um painel que discutia a reforma política, juntamente com o deputado Ronaldo Caiado e o senador Jefferson Peres, sob a coordenação do deputado Chico Alencar. Na última hora, o texto chegou a beneficiar-se também de sugestões tópicas de Dawisson Belém Lopes, Fábio Wanderley Reis e Mário Brockmann Machado. Quero agradecer a todos, e muito especialmente a meus alunos das disciplinas “Política IV” e “Política Brasileira II” no Curso de Graduação em Ciências Sociais da UFMG, que ao longo destes dois anos me auxiliaram pacientemente no esforço de amadurecer algumas idéias vagas sobre o funcionamento da política no Brasil contemporâneo. É claro, porém, que todos os erros, lacunas e ingenuidades aqui presentes são de minha exclusiva responsabilidade. *

algo mais a se averiguar nas relações entre a “estrutura” e a “conjuntura” em nosso caso.

I. A ESTRUTURA

Nos circuitos acadêmicos, essa ambivalência se manifesta num debate intenso quanto aos méritos e vícios de nosso arranjo institucional. Preliminarmente, creio que não será de todo injusto dizer que a literatura sobre a operação de nosso sistema político – especialmente no que toca ao funcionamento da Câmara dos Deputados e sua relação com o Poder Executivo – terá sido despertada de seu “sono dogmático” pelos trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.1 Com saudável escrúpulo empírico, eles trataram de submeter a um sistemático escrutínio uma série de teses decorrentes de um diagnóstico pessimista sobre o sistema político brasileiro que – com variadas formulações ou ênfases – tinha ampla circulação antes deles: que nossos partidos eram arremedos de partidos, sem consistência organizacional ou disciplina em plenário; que a agenda de nossos governos era travada por uma rede imanejável de interesses particularísticos que dominavam o Congresso Nacional. Mais fundamentalmente, alegava-se com freqüência que a mistura específica que caracterizava a nossa experiência republicana – presidencialismo, federalismo, multipartidarismo, bicameralismo e representação proporcional, que Sérgio Abranches (1988) batizara como “presidencialismo de coalizão” – impunha pesados ônus sobre o governo, dificultando sua operação e tornando-o particularmente propenso a crises pelas dificuldades em produzir maiorias sólidas e estabilidade política. Figueiredo e Limongi argumentaram persuasivamente que semelhantes temores não se  justificavam: descendo à análise de dados sobre votações em plenário na Câmara dos Deputados, eles mostraram que o governo brasileiro tem obtido, desde 1988, altíssimo grau de aprovação de suas matérias no Congresso, com taxas de sucesso comparáveis às de qualquer governo democrático; que os partidos brasileiros se comportam no Trata-se de uma série extensa de artigos publicados em co-autoria desde meados dos anos 90, por variados veículos. Uma amostra importante dos trabalhos mais relevantes encontra-se reunida em Figueiredo e Limongi (1999). Uma síntese recente do ponto de vista dos autores, que resulta numa vigorosa manifestação de ceticismo quanto à necessidade ou a conveniência de uma reforma política, pode ser encontrada em Limongi (2006).

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plenário de maneira disciplinada quanto aos encaminhamentos dos líderes, e consistente com uma classificação espacial de sua posição ideológica no eixo esquerdadireita; que o plenário é, portanto, previsível – e que o governo brasileiro tem, tanto quanto qualquer outro governo, conseguido aprovar aquelas matérias pelas quais efetivamente se empenha. O curioso, entretanto, é que os achados de Figueiredo e Limongi não chegam a desautorizar, pelo menos não em termos teóricos, o ceticismo do diagnóstico de Abranches. Pois a principal razão por eles apontada para a estabilidade e o sucesso dos governos brasileiros em sua relação com o Congresso reside em dispositivos adicionais, específicos à ordem jurídica posterior a 1988 – e obviamente ausentes, portanto, da caracterização feita por Abranches em 1988 , com o propósito de descrever a experiência democrática brasileira até ali, entrecortada que fosse. Esses novos dispositivos incluem uma considerável centralização de prerrogativas nas mãos tanto dos líderes partidários no Congresso quanto, sobretudo, do próprio Presidente da República, em parte resultantes do regime autoritário anterior. Além da instituição do Colégio de Líderes, bem como de uma série de novas competências dos mesmos líderes quanto à designação de membros de comissões, estes novos dispositivos incluem as prerrogativas presidenciais de editar medidas provisórias, iniciar matéria orçamentária e requerer urgência em matérias de seu interesse, assim como propor emendas constitucionais (Figueiredo & Limongi 2006: 252-7). Na prática, a presença desses dispositivos resulta em grande concentração do poder de agenda no Executivo – contrabalançando o efeito paralisante diagnosticado por Abranches na conjunção de nossos traços institucionais básicos. Mas se esses dispositivos excepcionais são de fato necessários para a produção de maiorias em nosso sistema, então se pode presumir que o diagnóstico básico se mantém, em alguma medida. E que, na ausência deles, o Congresso Nacional, tal como é hoje constituído, de fato se enredaria numa trama confusa de interesses relativamente paroquiais, difícil de deslindar rumo à produção de maiorias políticas minimamente estáveis e relativamente previsíveis. Figueiredo e Limongi não se cansam mesmo de lembrar, a propósito, que boa parte da literatura da época compartilhava preocupações análogas às de Abranches, com prognósticos um

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tanto desesperançados sobre as perspectivas do caso brasileiro (Linz 1990, 1991; Sartori 1993, 1994; Lamounier 1994). Assim, permanece um problema – ainda que ele talvez soe muito “acadêmico” à primeira vista: se, para mantermos funcionando o sistema presidencialista, multipartidário, federativo, bicameral, proporcional caracterizado por Abranches (e com lista aberta), o preço a ser pago é concentrar de maneira dramática o controle da agenda legislativa nas mãos de uns poucos atores estratégicos (sobretudo nas do próprio Presidente da República), qual é o propósito de se manter tudo isso? Pra inglês ver? Com efeito, se se trata apenas de produzir maiorias e decidir rotineiramente, evitando paralisias decisórias, Figueiredo e Limongi nos mostram de maneira convincente que nosso sistema funciona – e que portanto é  possível que essas coisas todas coexistam estavelmente, contrariamente a o que sugeria a literatura. Mas, como é óbvio, essa dimensão – embora incontornável – não é a única pela qual se pode avaliar um sistema político. Particularmente um sistema que se queira democrático. Para mantermos a parcimônia neste ponto e evitarmos listas um tanto arbitrárias de atributos desejáveis de um regime democrático, cabe reportarmo-nos − como fizeram há pouco Anastasia e Nunes (2006) − ao muito conhecido enquadramento que Arend Lijphart (1984, 1999) proporciona à análise política comparada. Muito fundamentalmente, Lijphart identifica dois imperativos a que podem servir as instituições políticas. De um lado, um imperativo de natureza decisionística, voltado para a viabilização de decisões e do exercício do poder por uma autoridade constituída por alguma maioria que a legitime: o princípio majoritarista. Do outro lado, um imperativo de natureza consociativa, voltado para a desconcentração do poder e a proliferação de pontos de veto, que induzam persuasão e barganha entre atores-chave do processo político, de modo a evitar decisões unilaterais potencialmente tirânicas: chamemo-lo o princípio consensualista. Mais abstratamente ainda, pode-se apontar nesse enquadramento a postulação de uma dimensão subjacente a todas as instituições políticas, cujos formuladores têm de decidir sobre a concentração ou dispersão relativa de pontos de veto no sistema.2 Dispositivos de inspiração consensual Uma tentativa recente de se enquadrar sistematicamente a análise política comparada a partir da dispersão de pontos de veto no sistema pode-se encontrar em George Tsebelis (2002). Aqui, porém, não se

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dispersam os pontos de veto; dispositivos de natureza majoritária os concentram. Como se pode intuitivamente inferir, todo sistema político, considerado amplamente, consiste numa combinação peculiar de dispositivos majoritários e consensuais, em   busca de um desejável equilíbrio – que lhe confira ao mesmo tempo capacidade de ação e aceitação ampla. As simpatias do próprio Lijphart, no entanto, dirigem-se inequivocamente na direção de dispositivos consociativos – em reação a uma atenção desproporcional à dimensão majoritarista que ele acredita existir na ciência política e faz remontar até o século XIX, pelo menos no que toca a sistemas partidários (Lijphart 1999: 64). É importante reconhecer que Figueiredo e Limongi não afirmam pessoalmente um ponto de vista que se possa dizer “majoritarista” – e com freqüência os vemos a sublinhar positivamente as eventuais derrotas e embaraços que chega a sofrer o governo em sua relação com o Congresso. Mas é inequívoco que o foco básico da controvérsia em que eles se vêem metidos já há uma década consiste em afirmar que o nosso governo  governa – sugerindo uma polêmica implícita contra uma tese inicial de conteúdo fundamentalmente majoritarista: eles polemizam com autores que afirmavam que o governo brasileiro (com seu presidencialismo multipartidário) não conseguiria as maiorias necessárias para governar – ou que somente as conseguiria a um custo impraticável. Figueiredo e Limongi mostraram que isto não necessariamente se dá – e, recentemente, Limongi (2006: 256) tem-se inclinado mesmo por desqualificar a própria idéia de um contraste nítido entre parlamentarismo e presidencialismo, comparando as prerrogativas legislativas do presidente brasileiro às do chefe de governo em regimes parlamentaristas. De um ponto de vista majoritarista, talvez caiba a analogia: sob o funcionamento rotineiro de ambos os casos, o chefe de governo enfeixa considerável poder de agenda e torna-se o ator central do processo legislativo. Se contudo pensamos na questão sob uma ótica “consensualista”, preocupados com a dispersão relativa de pontos de veto, e portanto com a existência de controles mútuos internos ao sistema decisório, a situação é dramaticamente distinta. Por mais que primeiros-ministros com fará uso do aparato técnico que ele mobiliza. Apenas entendo que, embora vazada em nível mais baixo de abstração, a dimensão analítica subjacente aos critérios de classificação de Lijphart é análoga àquela de que

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freqüência disponham de delegações do parlamento para governarem com ampla liberdade de movimento, concentrando em larga medida prerrogativas legislativas de  facto , não é irrelevante o fato de que seu mandato deve-se exclusivamente à confiança

do parlamento, e é sumariamente revogável por uma mudança de opinião de uma parcela dos parlamentares que seja suficiente para deslocar a maioria prevalecente no plenário. Em regimes presidencialistas, o presidente costuma ser ao mesmo tempo chefe de governo e chefe de estado, dono de um mandato fixado numa eleição majoritária direta de caráter marcadamente plebiscitário; já o primeiro-ministro parlamentarista é, em princípio, um chefe partidário demissível ad nutum tanto pela maioria parlamentar quanto por seus próprios liderados. Independentemente do que costuma de fato se passar no mundo real, aqui as prerrogativas formais fazem diferença: conceder a um presidente prerrogativas legislativas comparáveis às de um primeiro-ministro é montar um sistema com uma formidável concentração do poder político. Figueiredo e Limongi nos mostraram de maneira convincente que o governo   brasileiro consegue de fato as maiorias necessárias para governar – e a um custo praticável, pelo menos no curto prazo. Talvez, porém, esse custo ainda seja relativamente alto, ou – dito de outra forma – talvez haja razões para crer c rer que ele possa ser significativamente reduzido: pois receio que o preço pago por nossa “governabilidade” nos moldes atuais seja a concentração da competência legislativa na figura do Presidente da República – a um ponto que roça o aviltamento da atividade parlamentar, e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional aos olhos da opinião pública. O que, patentemente, já está acontecendo. Mesmo sem pretender descurar da dimensão “majoritarista” do problema (pois sistemas políticos, obviamente, devem ser capazes de produzir decisões), acredito que concordaremos todos quanto à importância de um enquadramento equilibrado de nossa apreciação do sistema político, com igual atenção a ambas as dimensões: avaliando, sim, sua capacidade de governar, de tomar decisões tempestivas quanto à agenda pública, mas também a capacidade de fazê-lo sem prejuízo grave para o exercício do veto por minorias relevantes em pontos cruciais do processo – que force a Tsebelis se ocupa com maior elaboração formal. 6

eventual maioria a ouvi-las. Caso contrário, correríamos o risco de endossar um sistema que, embora aparentemente operacional, aliena apoio progressivamente, à medida que o tempo passa. É difícil alegar que nosso sistema se saia bem nesse escrutínio: o equilíbrio que logramos alcançar nos joga rumo a extremos. De um lado, como Figueiredo e Limongi nos mostram, o Regimento da Câmara e a Constituição de 1988 contêm dispositivos que asseguram extraordinário poder de agenda para o Presidente da República, ele mesmo eleito por voto direto de âmbito nacional em dois turnos. Do outro, dispomos de um sistema eleitoral extremamente descentralizador no preenchimento das cadeiras parlamentares: representação proporcional, em 27 distritos estaduais, com listas abertas e competição intensa (e crescente), fortemente pulverizada entre muitíssimos candidatos disputando entre si as cadeiras de deputados por cada estado. Mesmo as cadeiras dos senadores, majoritárias, são preenchidas por maioria simples, em pleitos de turno único, com suplentes anônimos que não chegam a disputar a eleição de maneira visível durante a campanha. Por que consagrar a exigência de maioria absoluta para os cargos executivos e dispensá-la para o Senado? Presumivelmente porque os senadores não têm tanta importância... Fabiano Santos, em linha análoga, tem insistido na relevância de se reverem rumo a uma desconcentração de prerrogativas os instrumentos normativos que regulam a relação entre os poderes, a bem de uma redução da desorganização de nossa vida partidária. Num tom um tanto genérico, ele sugere que se poderia distribuir “de maneira mais equânime o poder alocativo entre o Executivo e comissões do Legislativo”, assim como onerar o acesso a postos ministeriais, talvez pela perda do mandato parlamentar (Santos 2006: 295). Pessoalmente, como está claro, compartilho sua preocupação. Receio, contudo, que a conexão eleitoral constitua-se em variável incontornável na mudança da relação de forças entre Executivo e Legislativo vigente no Brasil. Não se pode imaginar que a melhor forma de se equilibrar o sistema político possa consistir na produção de uma compensação extremada entre um sistema eleitoral fortemente inclinado à dispersão de poder no preenchimento das cadeiras

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parlamentares, de um lado, e regras fortemente concentradoras na regulação da operação do Congresso e de sua relação com o Executivo, do outro. Carlos Pereira e Bernardo Mueller (2003) já se referiram em linhas análogas àquilo que Lucio Rennó (2006a) descreveu como “incentivos institucionais contraditórios” presentes no sistema eleitoral brasileiro, que não obstante gerariam um regime político estável e equilibrado. Acredito que, até pela percepção externa das justificações normativas do regime, alcançaríamos equilíbrio mais confiável se nos dispuséssemos a dotar as eleições parlamentares de um nível mais alto de concentração de poder, sobretudo intensificando o protagonismo partidário nas campanhas eleitorais, visando a constituir um parlamento mais estruturado, povoado de atores coletivos mais poderosos que hoje – em condições, talvez, de dispensar os extraordinários poderes de agenda até aqui conferidos ao Executivo brasileiro. Em suma, estaríamos mais próximos de um regime equilibrado de concentração/dispersão de pontos de veto se combinássemos um sistema eleitoral que não se permitisse dispersar tanto o poder com formas de regulação interna da vida parlamentar que não precisassem concentrar tantas prerrogativas nas mãos do Presidente e dos líderes.

II. A CONJUNTURA

O sistema político hoje vigente no Brasil porta consigo, assim, uma profunda ambivalência em sua própria lógica constitutiva: em seus traços mais grossos, visíveis à distância, trata-se de um sistema descentralizado e que dispersa poder; nas suas engrenagens mais miúdas, discerníveis apenas por um exame mais detido, descobre-se um sistema fortemente centralizado, que concentra extraordinárias prerrogativas no topo da hierarquia. Pior: esses dispositivos microscópicos, reconhecíveis apenas para o especialista ou o insider , parecem ter-se constituído até aqui em sua condição mesma de estabilidade. Para espíritos mais realistas, essa ambivalência normativa poderia ser em princípio relegada a um segundo plano na análise – desde que o sistema continuasse indefinidamente a produzir as maiorias e as decisões necessárias à continuidade de sua operação. Não fosse a possibilidade de vir a converter-se ela mesma num fator de

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corrosão e, no devido tempo, de risco para o sistema cuja operação a princípio favorece. Suspeito que já temos testemunhado a operação deste efeito ao longo do tempo – com a erosão continuada da imagem dos políticos, dos partidos e do Congresso junto à opinião pública, com tonalidades particularmente dramáticas ao longo dos últimos dois anos. Sem dúvida, convém tomar com alguma cautela o clima que se depreende das conversas nas ruas, das leituras dos jornais e dos noticiários da tevê – sobretudo num país tão marcadamente desigual como o Brasil, e que acaba de reeleger seu presidente com 60% dos votos. De fato, certo desencantamento quanto à política pode mesmo ser lido como um sintoma saudável de amadurecimento da opinião pública, que ao longo do processo se torna assim mais desconfiada dos políticos, menos maniqueísta em sua apreensão das disputas, mais propensa à vigilância e – ao fim e ao cabo – menos manipulável, talvez. Talvez certa ressaca quanto à política seja o preço natural a ser pago após vinte anos tão repletos de escândalos políticos – ainda mais depois que a safra mais recente de denúncias engolfou aquele que era aos olhos de muitos a última vestal da cena política, o PT. É possível mesmo alegar que, em certa medida, essa sucessão de escândalos seja menos o sintoma de uma degeneração recente dos costumes do que – ao contrário – o reflexo da operação de mecanismos institucionais de controle e de uma propensão crescente à vigilância interna e externa dos atos dos agentes do setor público, desdobramento natural do processo mesmo de democratização política. Ainda assim, receio que os impactos potenciais da crise deflagrada com a denúncia do dito “mensalão” pelo ex-deputado Roberto Jefferson sejam fundos o  bastante para dividir a história do debate recente sobre reforma política no Brasil em dois momentos: antes e depois da crise política de 2005. Até o escândalo, a reforma política, independentemente do juízo que se faça sobre sua real importância para o país, era antes de mais nada um esporte cultivado por alguns intelectuais e uns poucos políticos especialmente insatisfeitos com as regras vigentes. De fato, é justo admitir que sua importância terá sido ocasionalmente exagerada por espíritos mais inclinados a aderir com entusiasmo a fórmulas mágicas, verdadeiras panacéias que – por encanto – resolveriam muitos de nossos males. As propostas variavam, mas freqüentemente 9

evocavam-se desenhos que, numa penada, reorganizavam o sistema político de alto a  baixo, sem atenção nem ao controle dos efeitos eventualmente contraditórios de tantas mudanças simultâneas, nem à viabilidade política da aprovação das propostas que poderiam requerer drásticas mudanças na própria Constituição. Predominantemente, a comunidade de cientistas políticos reagiu com louvável ceticismo a essas especulações, e tendeu a participar do debate com a devida sobriedade. Particularmente depois da aparição dos primeiros resultados de Figueiredo e Limongi, houve um nítido reforço na atmosfera de ceticismo quanto às reformas – que talvez tenha tido o mérito de nos impedir de embarcar às cegas em experimentos institucionais de conseqüências imprevisíveis. Somando-se a isso a desconfiança política com que um intelectual do porte de Wanderley Guilherme dos Santos já vinha desde antes (1994) recebendo as sugestões de mudanças na legislação eleitoral, produziu-se no país um clima intelectual muito peculiar quanto a essa matéria. De um lado, uma deterioração progressiva da imagem dos políticos e do sistema político junto à opinião pública; do outro, uma disseminação crescente, entre os profissionais da ciência política, do referido ceticismo quanto às possibilidades de solução de nossos males por uma reforma política. Em favor dos meus colegas, deve-se admitir que essa reforma é freqüentemente evocada por seus defensores de uma forma, sim, meio mágica: a política tem problemas; então, reforme-se a política, e as coisas vão melhorar. Infelizmente, isso nem sempre é verdade: pois, por pior que esteja a situação, ela sempre pode piorar. A sensibilidade para essa possibilidade é uma das facetas mais saudáveis do conservadorismo político – e é verdade que, particularmente no que toca a redesenhos de regras eleitorais e partidárias, iniciativas legislativas normalmente se ramificam numa caótica rede de conseqüências concatenadas em cascata, dificilmente previsíveis de antemão. Muito se aprendeu sobre o funcionamento de nosso sistema político ao longo desses anos, sob essa atmosfera cética. O problema é que o predomínio desse “conservadorismo institucional”, para onde confluíram de fato perspectivas originariamente muito distintas quanto ao funcionamento ideal do sistema (Wanderley Guilherme basicamente olhando para o que poderíamos chamar de sua representatividade democrática; os textos de Argelina e Limongi mirando 10

realisticamente a governabilidade), terminou – ao sabor das polêmicas travadas – por induzir certa cristalização de posições no meio acadêmico que terá eventualmente prejudicado o debate arejado e a identificação de meio-termos possíveis, que encaixassem, num mesmo diagnóstico, tanto as funcionalidades do sistema quanto suas mazelas (que, afinal, certamente também existem).3 Receio, portanto, que aquela atmosfera sobriamente cética no meio profissional tenha em algum momento virado o fio rumo a um conservadorismo institucional um tanto militante, que começa a se aproximar do extremo de tratar com c om reservas a própria idéia de reformas políticas – tese que, tomada a sério, nos condenaria ao clã e ao tacape por toda a eternidade, com a possível ressalva dos casos de violência revolucionária. A natureza da crise de 2005 propiciou novo enquadramento para a questão da reforma política. Contudo, a comunidade da ciência política – talvez presa de seu já àquela altura instalado conservadorismo na matéria – reagiu à crise de maneira um tanto defensiva (foi possível ouvir colegas de profissão na televisão a alegar que a crise era moral...), e falhou em dar a importância necessária a esse deslocamento. Deixou-se pautar pela apropriação mais imediatamente jornalística da crise (quem sabia o quê... quem seria punido ou não... os desdobramentos para 2006...) e não sublinhou com a devida ênfase a face institucional do escândalo. Bem entendido, não se trata aqui de mais um esforço voltado para livrar a cara dos envolvidos no episódio, com a surrada alegação genérica de “crise sistêmica”. Mas, muito simplesmente, apontar que um aspecto relevante da crise de 2005, raramente mencionado, diz respeito ao fato de ela ter sido uma crise com importantes ramificações institucionais, mais do que – por exemplo – a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor. E isso independentemente do juízo que façamos sobre o desempenho das instituições no episódio, ou mesmo da ausência de qualquer ameaça mais palpável à normalidade institucional. Pois a crise de 1992 dizia respeito sobretudo a acusações de achaques, feitos por pessoas ligadas ao Presidente, sobre fornecedores do governo, com vistas a enriquecimento pessoal. Após o dramático O uso da expressão “conservadorismo institucional” para descrever a postura dominante na ciência política brasileira de hoje me foi oferecida por Octávio Amorim Neto, em conversa telefônica já há vários meses. O que não quer dizer, naturalmente, que posições contrárias, ou intermediárias, não existissem.

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desfecho, o sistema político podia gabar-se de haver detectado e neutralizado a atuação da quadrilha – mesmo ao preço do mandato do Presidente da República. As instituições pareciam robustas e sadias, portanto – cumprindo devidamente o papel que delas se espera. Desta vez, porém, embora os desdobramentos da crise não tenham chegado ao ponto de derrubar o presidente, as denúncias se referiam muito mais diretamente ao cerne do sistema político – e não poderiam ser sanadas nem mesmo se Lula caísse, ou se

todos os 513 deputados fossem cassados. Pois a crise dizia respeito, afinal, ao relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo, e − dada a linha de defesa adotada por Delúbio Soares − ao financiamento das campanhas eleitorais no Brasil. Dificilmente poderia haver dois temas mais sensíveis para a operação das democracias modernas – e cometeremos uma grave ingenuidade se imaginarmos que vícios graves de procedimento em temas institucionais tão centrais ao sistema podem ser resolvidos com a mera troca dos fulanos encarregados. De fato, muitos de nós embarcamos nesse mesmo gênero de ingenuidade maniqueísta em 2002, durante o oba-oba que cercou a ascensão de Lula ao poder. Porém, assim como devemos ter aprendido que o combate à corrupção não se resume à troca de bandidos por mocinhos, mas à implementação penosa e gradual de  políticas anticorrupção, devemos ter em mente agora que problemas graves em pontos tão sensíveis de nosso mapa institucional clamam por soluções institucionais – e que, portanto, a crise de 2005 nos defronta com o imperativo de revermos as regras que emolduram as relações Executivo-Legislativo, assim como o controle do financiamento das campanhas. É difícil exagerar a gravidade do que está em jogo aqui. A admissão pública, oficial, de que a democracia brasileira é incapaz de detectar o emprego em larga escala de recursos não contabilizados nas campanhas eleitorais (e de que o governo brasileiro ocasionalmente pode recorrer a esses mesmos recursos para irrigar sua influência junto a congressistas) implica simplesmente admitir que não somos capazes de controlar o abuso do poder econômico na política brasileira. E portanto compromete as perspectivas de isolamento democrático do sistema político frente a influências Para ficar com apenas um exemplo bastante familiar de trabalho que busca esse equilíbrio, ver Fábio W. Reis (2003). 12

espúrias provenientes das naturais (e, em nosso caso, profundas) desigualdades econômicas vigentes − produzindo uma grave fissura na legitimidade do regime político junto à população. (Voltaremos a esse tema adiante, quando discutirmos o financiamento público das campanhas. Mas reservemo-lo reservemo-lo por enquanto.) Poder-se-iam, em princípio, ignorar essas mazelas de natureza, talvez, um tanto filosófica. Se os governos governam, se maiorias se produzem, se as votações se fazem e as decisões são tomadas – então, qual é o problema? O problema é que se nos habituamos à rotinização de práticas pouco justificáveis perante a opinião pública, então tenderá a disseminar-se junto ao público a opinião de que o modus operandi do sistema político é vil – e com tanto mais força quanto mais a estabilidade do sistema vier a depender em alguma medida dessas práticas. Isso, para dizer o mínimo, não favorece suas perspectivas de sobrevivência a longo prazo. E isso, espera-se, deveria preocupar conservadores institucionais – afinal de contas, não faz sentido empenharmo-nos contra modificações institucionais negociadas nas regras eleitorais se o preço desse empenho for o risco de eventual colapso do sistema como um todo na próxima esquina. Entendo que essa dimensão do problema ganha clara preeminência a partir de 2005. Pois o rei está nu. Já estava antes, alegar-se-á: “todo mundo” sempre soube que financiamento de campanhas é um problema complicado em qualquer lugar do mundo, e de precário controle entre nós. Mas agora alguém já gritou, pra todo mundo ouvir, que o rei está nu. Deu no   Jornal Nacional durante meses, o próprio Presidente falou que todo mundo faz, o ex-Presidente falou de joio e trigo (Reis 2005: 13). Ou seja, agora, além de todo mundo saber que o rei está nu, todo mundo sabe que todo mundo sabe − e ninguém pode mais, portanto, fingir não ter percebido. Conforme a circunstância, isso pode fazer toda a diferença.4 Portanto, em vez de se s e refestelar no espetáculo televisivo das CPIs, o Congresso teria cumprido melhor seu papel na crise se tivesse tratado de legislar. Outras Essa situação em que todos sabem que todos sabem algo − chamada “common knowledge” (“conhecimento comum”) pela teoria dos jogos − tem efeito crucial nas possibilidades de ação coletiva espontaneamente coordenada, e distingue-se de maneira sutil, porém importante, da outra, em que todo mundo sabe de algo, mas não sabe se os outros também sabem. Ver Michael Chwe (2001) para um estudo saboroso que

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instituições da República compartilham com ele a competência de investigar. Mas só o Congresso Nacional poderia ter legislado na matéria. Apesar de ser justo que se diga que, toda vez que um político falava em reforma política durante a crise, havia sempre um jornalista no dia seguinte a falar em “manobra diversionista”, “pizza”, que a hora era de punir os culpados etc. Agora, acabamos de cometer a temeridade de preencher muitos dos principais cargos da República numa eleição bastante desmoralizada, e em um contexto com forte tendência à polarização política em torno da figura do presidente. Isto não é  uma combinação promissora – ainda mais se o presidente concentra tantas prerrogativas. Oxalá a economia internacional nos poupe de turbulências nos próximos anos. Se não, alguma conjuntura adversa poderá nos apanhar com as portas escancaradas para os demagogos de plantão, candidatos a caudilho. Não terá sido prudente esperar para ver.

III. A REFORMA

Entretanto esperamos. Pelo menos até aqui. Não bastasse o fato de apoiarmos as condições de estabilidade do sistema numa concentração de prerrogativas legislativas presidenciais que expõe a imagem dos parlamentares a permanente vilificação pelos editoriais dos jornais, agora, quando os vícios do sistema político ricocheteiam rumo à face da própria Presidência, permitimonos ignorar riscos tangíveis e preenchemos os mandatos em todo o sistema legislativo e executivo estadual e federal do país sem alteração significativa de procedimentos. Em caso de crise aguda, o apelo ao respeito às autoridades democraticamente constituídas estará enfraquecido − e somente na hora dramática saberemos quanto. Desde que se instalou a crise, a reforma política começou a ser ocasionalmente  brandida com mais força, tanto pelos seus defensores de sempre quanto pelo próprio governo, como pronta-resposta institucional ao escândalo. Imediatamente começaram a proliferar propostas de modificações das mais diversas naturezas na legislação eleitoral, e o governo encarregou o ministro da Justiça de coordenar um grupo discute a lógica interna e os efeitos sociologicamente esperados do “conhecimento comum” assim compreendido. 14

formado também pelo Ministério da Coordenação Política e pela Secretaria-Geral da Presidência da República, além do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (Agência MJ de Notícias 2005), para “analisar todas as propostas existentes sobre o tema”, e entregar em 45 dias ao Presidente “um diagnóstico para iniciar a reforma política no país” (alguém viu?). Do outro lado, alegavam os mais cautelosos que não seria muito adequado realizar uma reforma política num momento de crise como aquele, e que seria temerário improvisar uma reforma no afogadilho. O curioso é que não havia necessidade de improvisação alguma. Enquanto se fazia esse barulho todo, dormitava no Congresso, meio esquecido, o projeto de lei número 2.679/2003, de autoria da Comissão Especial de Reforma Política, que apenas dois anos antes funcionara ao longo de 10 meses no lugar devido: a Câmara dos Deputados. E ainda executara com vagar (26 reuniões, sete audiências públicas) a mesma tarefa que a comissão do Executivo se propunha fazer às pressas, em 45 dias: “estudar todos os projetos de reforma política apresentados na Casa e elaborar uma proposta ampla e unificada do tema” (Soares & Rennó 2006: 14). Parece-me inequívoco que, se se trata de discutir a sério alguma reforma na legislação eleitoral e partidária   brasileira, é esse o projeto que se reveste da legitimidade necessária para balizar os termos da discussão. É a ele que devemos nos reportar. No início dos anos 90, o debate que antecedeu a malograda reforma constitucional de 1993 foi marcado por um voluntarismo muito mais entusiasmado do que a atmosfera que hoje cerca as discussões sobre o funcionamento do nosso sistema político. Até por anteceder o plebiscito sobre sistema de governo, o leque das opções cogitadas era muito mais vasto, e abarcava literalmente qualquer modificação que se quiser imaginar no desenho de nossas instituições políticas, como representação distrital uninominal, sistema distrital misto à maneira alemã – e incluía a discussão de variadas formas de regimes parlamentaristas, presidencialistas etc. Embora contando com um leque um tanto residual de simpatizantes, até mesmo o regime monárquico era considerado. Dada essa falta de enquadramentos mínimos, e a dispersão resultante, o debate tendeu a produzir pouco mais que dogmatismo em uns poucos – e perplexidade na grande maioria. Naquele contexto, terminei por adotar como minha a posição comparativamente sóbria e prudente então defendida por Jairo Nicolau (1993). 15

Sem recusar liminarmente a discussão de mudanças no sistema, Jairo preconizava cautela: antes de partirmos para uma reorganização drástica que ninguém pode saber onde vai dar, seria bom nos dedicarmos a melhorias em nossa representação proporcional já existente. E haveria dois pontos onde claramente caberiam melhoras: o problema das coligações nas eleições proporcionais e, sobretudo, o das cadeiras alocadas não aos partidos, mas aos deputados. São dois pontos que violam a própria idéia de proporcionalidade que subjaz ao sistema. Sua premissa básica (idealizada que seja) é que os partidos representam, grosso modo, diferentes correntes de opinião existentes dentro da comunidade política. É por isso que os deputados se elegem dentro de um quociente que porventura tenha sido alcançado por seu partido (ou coligação). Seria fácil minimizar as pequenas distorções causadas pelas coligações com a observância de alguma forma de proporcionalidade interna à coligação, como aponta Maria do Socorro Braga (2006: 2357). Mas é simplesmente si mplesmente contrário ao mero princípio da representação proporcional que, uma vez eleito, o deputado se torne o dono da cadeira por ele ocupada. Se o deputado pode mudar de legenda carregando consigo o seu lugar no parlamento, então a distribuição das cadeiras deixa de guardar relação necessária com o resultado eleitoral – e abre-se a possibilidade de se barganhar a maioria parlamentar, para além do momento eleitoral. Ora, se é  possível negociar a maioria na forma de migrações partidárias, não podemos ter dúvidas: ela será negociada. Se, ao contrário, a cadeira pertence ao partido, imediatamente cristaliza-se no resultado eleitoral uma relação de forças partidárias parlamentares que perdurará até nova consulta ao eleitorado, e os partidos tornam-se naturais protagonistas de qualquer composição de maiorias governamentais no plenário. Toda a discussão um tanto arrevesada acerca de exigências de “fidelidade partidária”, prazos de filiação e mesmo cláusulas de barreira torna-se muito menos importante. O PL 2.679/2003 – que hoje tramita na Câmara dos Deputados – baseia-se em preocupações análogas, além de partilhar do mesmo ânimo relativamente parcimonioso. Claro, ao propor certas mudanças, o projeto desdobra-se em modificações subseqüentes, destinadas a dar coerência ao corpus jurídico a ele relacionado, assim como mitigar eventuais efeitos indesejáveis que toda modificação 16

legal traz consigo. Mas atém-se de saída a propor apenas legislação infraconstitucional, dispensando o quorum qualificado e a tramitação especial das propostas de emenda constitucional, e claramente abraça as duas teses a que me referi acima. Preliminarmente, pela restrição a coligações nas eleições proporcionais (substituídas com vantagens do ponto de vista da inteligibilidade eleitoral pela criação da figura das federações partidárias, que pode também mitigar eventuais riscos quanto à sobrevivência política de legendas menores). Mas, acima de tudo, pela atribuição dos mandatos parlamentares aos partidos, mediante a instauração da lista partidária fechada nas eleições de deputados e vereadores – esta sim, uma inovação mais relevante em relação ao status quo, embora mais afim ao princípio proporcional da representação política por partidos, e mais comumente adotada mundo afora que a nossa lista aberta. Esta última medida tenderia, em princípio, a produzir um desejável fortalecimento organizacional dos partidos políticos, favorecendo também, a médio prazo, a própria penetração social dos partidos, pelo simples protagonismo que eles passam a exercer nas campanhas eleitorais. E ainda substitui com vantagens, nesse aspecto, as indesejáveis “cláusulas de barreira” draconianas, que fixam um percentual arbitrário de votos para o acesso dos partidos à representação parlamentar – de forma independente da vontade dos eleitores. Apesar de trazer inovações em muitos pontos da legislação eleitoral e partidária vigente (Soares & Rennó 2006: 14-5), não será exagero dizer que o projeto se apóia fundamentalmente em dois pilares: o primeiro (sua proposta mais ousada) é o financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais; o segundo (decorrente do primeiro) é a adoção das listas fechadas, já referida. As demais proposições relevantes vinculam-se, de alguma forma, à viabilização dessas duas iniciativas, ou à minimização de efeitos colaterais a elas associados. E ambas são altamente polêmicas, expondo-se fortemente à difamação: o financiamento público, por entregar dinheiro público na mão dos políticos para fazerem suas campanhas; a lista fechada, por subtrair ao eleitorado uma prerrogativa que passa às convenções partidárias. Cabe, portanto, discuti-las com algum vagar.

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III.1.

A Lista Fechada

A controvérsia em torno do critério a ser adotado para a ordenação das candidaturas na lista partidária que irá preencher as cadeiras parlamentares em eleições proporcionais costuma girar em torno de uma disputa de simples compreensão – mas difícil de resolver. Os simpatizantes da lista fechada costumam alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu protagonismo na cena eleitoral, já que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma chapa de candidatos organizados numa ordenação pré-fixada para preencher as cadeiras com que porventura forem contemplados pelo voto dos cidadãos. A campanha é coletiva, liderada em cada partido pelo primeiro da lista. Já os defensores da lista aberta insistem em que ela é mais democrática, já que atribui ao eleitorado em geral uma prerrogativa que no caso da lista fechada fica restrita às convenções partidárias, ou – no jargão corrente, sempre depreciativo dos políticos – às “oligarquias” partidárias: a ordenação da lista. É inútil tentar dirimir a disputa nesses termos, já que ambos os lados estão corretos. Como em tantas outras disputas em ciência política, trata-se também de escolher entre valores e prioridades distintas, mas acima de tudo trata-se de obter o equilíbrio adequado entre os eternos imperativos contraditórios da política, de divisão do poder e produção de poder. Pois queremos conter o exercício do poder para que ele não seja arbitrariamente tirânico; mas ao mesmo tempo queremos que ele seja efetivamente exercido  , para permitir à comunidade política que persiga com eficácia aqueles fins coletivos que venha a decidir (democraticamente, espera-se) perseguir (Reis 1984: 11-5). De fato, não é outro o dilema subjacente aos critérios empregados por Lijphart, anteriormente referidos. A julgar pela importância hoje atribuída às prerrogativas legislativas do Poder Executivo brasileiro na viabilização estável de nossa rotina democrática, cabe perguntar se não teremos ido longe demais na dispersão de poder envolvida na constituição eleitoral de nosso Poder Legislativo. Se o preço da atual forma de composição da Câmara dos Deputados é dispersá-la e enfraquecer os partidos ao ponto de forçar a atribuição ao Presidente da República do status de principal legislador do

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país, desconectando em larga medida a representação legislativa de sua origem eleitoral – então dificilmente poderíamos imaginar algum procedimento a ser adotado em nossas eleições parlamentares que tivesse resultados mais autoritários que o nosso status quo vigente. Independentemente de suas boas intenções, ou de suas credenciais intrinsecamente democráticas. Pois o sistema em vigor, ao individualizar quase completamente a condução das campanhas parlamentares, compromete gravemente a coesão organizacional, a identidade eleitoral e a força política dos partidos, que serão de todo modo os intermediários mais importantes na organização das relações entre o governo e o parlamento. Frágeis demais para produzirem um jogo minimamente equilibrado ante um governo determinado, como se tem visto. É comum a alegação de que o brasileiro vota nas pessoas, e não nos partidos. E que seria necessário dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas fechadas. A questão, porém, é: como fortalecer os partidos com a atual competição com listas abertas? Não está escrito no DNA dos brasileiros que eles têm que votar nas pessoas. É a regra eleitoral que lhes diz isso. Talvez se possa alegar justamente o contrário: dado o alto protagonismo reservado aos partidos nas campanhas com listas fechadas, e sua reduzida visibilidade sob listas abertas, talvez precisássemos de partidos muito mais fortes para podermos nos dar ao luxo de recorrermos a listas abertas sem desorganizar a vida partidária. Se presumimos que os partidos significam algo (e o sistema proporcional presume), por que não determinar que cada partido deve fixar e oferecer of erecer sua chapa, apresentar-se como organização política, e não como coleção de indivíduos, e induzir o público a decidir entre essas organizações? Será educativo a médio prazo, mesmo com todas as dores do parto que fatalmente suscitará. Em seminário promovido pela Câmara dos Deputados em meados de 2004, tive ti ve a oportunidade de ouvir o senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de fato vai pela cabeça de muita gente quando se fala em listas fechadas. Embora se dissesse favorável à idéia, o senador não deixou de sublinhar sua reserva: “É mais fácil comprar 500 convencionais do que 500 mil eleitores.” elei tores.” Com todo o devido respeito ao senador Peres, tenho sérias dúvidas quanto a isso. Dada a massificação necessária à comunicação numa campanha que tem de

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atingir milhares (ou milhões) de pessoas, o dinheiro disponível se torna uma variável fundamental na avaliação das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o eleitorado em disputa, maior o peso do orçamento da campanha. Nunca deixo de me espantar com a naturalidade desconcertante com que os americanos, por exemplo, avaliam as chances de diferentes candidatos à presidência a partir do volume de dinheiro amealhado por cada um. Eleições hoje, e cada vez mais, decidem-se pelo orçamento. Há fenômenos envolvidos na massificação de processos decisórios que tornam o dinheiro tanto mais decisivo quanto mais aumenta o tamanho do eleitorado chamado a decidir. E é preciso também não perder de vista que uma convenção partidária pelo menos é uma instância intermediária em que uma decisão política é tomada por pessoas que vão ter de se responsabilizar publicamente por ela. Ou seja, representa um foco de responsabilização  , com possíveis sanções imediatas a serem produzidas já na eleição subseqüente. O projeto de lei ainda especifica que a montagem da lista se dê em votação secreta, e com composição proporcional entre as diversas chapas apresentadas. apresentadas. Como lembrou recentemente Jairo Nicolau (2006a: 135), se as convenções hoje são de fato espetáculos politicamente esvaziados, fortemente controladas por dirigentes partidários (as “oligarquias”), é preciso admitir que elas inevitavelmente mudarão muito caso passem a exercer maior protagonismo em decisões partidárias realmente relevantes – como é patentemente o caso da confecção da lista. Um momento crucial das disputas intrapartidárias passará a ter lugar nas convenções.  Já na eleição propriamente dita, a menos que se disponha de controles rigorosos (e eficazes) contra abusos do poder econômico, a influência do dinheiro é magnificada, não diminuída. Para alcançar todo o eleitorado é preciso muito dinheiro. Sem ele, não há mágica que se possa fazer. Daí a sensação de que o processo eleitoral é cada vez menos idéia e cada vez mais propaganda – objeto de tantas queixas hoje em dia. Em parte isso é mesmo inevitável, já que o universo que uma campanha eleitoral busca alcançar pode chegar a dezenas de milhões de pessoas, e quando se opera nessa escala recorre-se a técnica publicitária: opera-se à distância, por meio de slogans, truques mnemônicos, compra de segundos na televisão etc. Mas é preciso reconhecer ainda que esse efeito é agravado se se multiplica o número de candidaturas na disputa. É preciso 20

ser muito eficaz no marketing para vender o seu sabonete, com tanto sabonete parecido na praça. O jogo torna-se, em larga medida, uma disputa privativa entre celebridades diversas (que conseguem ser “top of mind” no meio daquela multidão de candidatos anônimos) e lideranças que querem representar clientelas específicas (e que ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base frente a outros candidatos). E aqui tocamos num ponto extremamente importante. É preciso ter em mente o efeito da lista fechada sobre a dinâmica das campanhas eleitorais – largamente negligenciado nas controvérsias sobre a matéria. Recentemente começamos enfim a dar   bem-vinda ênfase ao problema da inteligibilidade do sistema político associada ao número de candidaturas e à complexidade do sistema, sua partidarização ou personalização (Nicolau 2006b), as perspectivas de accountability parlamentar (Rennó 2006b), a memória quanto ao voto para deputado (Almeida 2006). Mas, para além de seus efeitos subseqüentes, deve-se notar a sua causa comum, que é o fato de que a campanha com lista fechada é dramaticamente distinta de uma campanha com lista aberta. Trata-se de uma competição entre partidos, protagonizada pelo primeiro nome de cada lista, e com dinâmica bastante semelhante à das campanhas majoritárias. As disputas internas de cada partido podem até se exprimir com força nas convenções, que podem ser bastante turbulentas (o que não seria mau). Mas, depois de montada a lista, nada mais resta ao candidato senão fazer campanha pelo seu partido, em nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido – mesmo a contragosto. Em contraste, hoje a convenção é um evento largamente ritual, fortemente controlado pelos chefes partidários, e que transfere toda disputa interna para o “cada um por si” das campanhas parlamentares – nas quais é suicídio qualquer tentativa pelos candidatos de se apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderança determinar em Brasília. E, no entanto, mostra a literatura, é exatamente isso que ele vai fazer. Assim, a fórmula atual não só condena os partidos a relativa irrelevância no momento eleitoral, mas também submete previamente todos os candidatos a eleições proporcionais ao ritual humilhante da aparição com poucos segundos de exibição na TV, expondo de antemão nossos futuros representantes ao ridículo do esforço desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para, com sorte, permitir-lhe ser

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lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano. É impossível falar a sério de política ali (mesmo se os candidatos quiserem, o que já é incerto), sobretudo em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura se apresentar identificada a algum subconjunto específico do eleitorado, de preferência corporativo: médico vota em médico, professor vota em professor, policial vota em policial, fiéis votam em pastores etc. Todos prometendo engajamento em causas que depois não poderão perseguir – já que depois será fatalmente necessário concentrar prerrogativas nas mãos dos líderes e do governo para poder dar um jeito de o plenário funcionar. Porque da eleição não sai bancada alguma. Por muito tempo favoreci pessoalmente a tese da partidarização das cadeiras, porém mantendo-se a lista aberta. Mas hoje me parece que para partidarizar as cadeiras, talvez seja preciso partidarizar minimamente a própria campanha. Pois se a eleição é feita em lista aberta, observada a dinâmica usual das campanhas entre nós, então poderia haver dificuldades de legitimação na remoção de um deputado eleito em campanha muito “pessoal”, direta, pouco partidarizada, junto a uma clientela qualquer, e atribuir essa vaga ao partido. Com a lista fechada, se propõe – mal ou bem – uma bancada a ser eleita. Assim o candidato comparece perante o eleitor, e assim o eleitor terá de votar. Mesmo procurando evitar idealizações, não é um exagero imaginar a produção de um plenário menos disperso do que com a regra atual. E não será um benefício desprezível se essa redução na dispersão de interesses puder nos dispensar de cláusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem da representação fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar de regimentos que concentram tanto poder no topo da hierarquia durante a condução dos trabalhos. Cabe também, sem dúvida, cogitar mais seriamente do meio-termo que consiste na idéia de uma lista  flexível: o partido elabora na convenção uma lista previamente ordenada, mas é facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente alterando-a mediante o voto pessoal em um dos nomes da lista, ou então elaborando a sua própria ordenação. Não é necessariamente má idéia. Permanece assim nas mãos do eleitorado a possibilidade, ao menos formal, de se manifestar coletivamente a respeito do resultado de uma convenção que tenha sido mal recebido pelos simpatizantes de determinado partido. Mas deve ser dito de antemão que, nos países que adotam 22

alguma forma de lista flexível (Áustria, Holanda, Bélgica, Suécia, Dinamarca e Noruega, segundo Nicolau 2006a), o resultado prático tem sido a prevalência esmagadora da lista partidária original. Certamente isto se deverá à adoção de requisitos relativamente exigentes para a alteração da lista. À medida que estes requisitos se relaxarem, porém, deve-se observar uma dinâmica eleitoral semelhante à da vigência da lista list a aberta, pois aumentam os incentivos para que os candidatos peçam votos para si mesmos, e não para a sua lista. O que seria em princípio indesejável, se se trata de abandonar a lista aberta. Do ponto de vista da dinâmica pública do processo eleitoral, a instauração das listas fechadas é a alteração mais visível, e portanto a que mais nitidamente modificaria a paisagem dos processos eleitorais no Brasil. Porém, pelo que se pode depreender da própria “Justificação” que acompanha o PL 2.679/2003 (Comissão Especial de Reforma Política 2003: 20-1), a opção da Comissão de Reforma Política por ela decorreu de opção anterior da mesma Comissão pelo financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais: pois a redução das centenas de candidaturas individuais presentes em cada lista aberta à idéia de umas poucas chapas concorrentes a serem financiadas é condição necessária à viabilização – e mesmo à legitimação – do financiamento público das campanhas. Assim, para respeitarmos a própria lógica constitutiva do PL 2.679, e a história de sua concepção, cabe debruçarmo-nos ainda sobre o outro pilar fundamental do projeto. III.2.

O Financiamento Financiamento Público

De fato, é difícil imaginar tema mais relevante, mais árido, menos estudado e mais central à nossa conjuntura política que o financiamento de campanhas eleitorais. Para além das nossas próprias desventuras nessa área, escândalos com “caixa dois” de campanha têm abalado governos em todo o mundo – embora, aparentemente, envolvendo um volume de recursos ilegais muito inferior àquele que veio à tona nas contas movimentadas pelos beneficiários do nosso “valerioduto”. A nós, cientistas políticos, tipicamente intelectuais acadêmicos com pequena familiaridade com os tecnicismos contábeis envolvidos, cabe abordá-lo com a devida humildade, e

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modestamente tratar pelo menos de mobilizar alguns aspectos normativos implicados – mas com um olho nos efeitos práticos, é claro. A primeira coisa a ser mencionada para um enquadramento fecundo do problema geral do financiamento de campanhas eleitorais diz respeito a uma peculiaridade do sistema democrático de governo, consistente também com o ideário liberal que modernamente o conforma: trata-se da ambição – talvez extravagante – de isolar a política das desigualdades que provêm da economia. É importante não

perdermos de vista que, na história da humanidade, a riqueza e o poder normalmente estão juntos: em muitas formações políticas, a ostentação de riqueza pessoal chega mesmo a ser requisito da autoridade política. O liberalismo formula a ambição de separá-los na medida em que afirma serem todos iguais perante a lei, e ao mesmo tempo admite e encoraja a busca do sucesso e da realização pessoal na esfera econômica – o que fatalmente reproduzirá, neste âmbito, intensa desigualdade. O desafio que disso resulta, portanto, consiste em impedir que as assimetrias de recursos assim reproduzidas não resultem automaticamente em assimetrias sistemáticas no acesso ao poder político – caso em que toda promessa de igualdade perante a lei redundaria numa grande fraude. A ambição da separação total entre as fontes de poder econômico e de poder político acaba sendo, assim, um dos traços definidores da democracia moderna. Deve ser dito com clareza que o cumprimento desse ideal é uma tremenda exigência posta sobre a máquina do estado. Pois exige que se evite qualquer tipo de corrupção (sintoma mais corriqueiro de contaminação entre os dois sistemas) e que se evite todo abuso de poder econômico em eleições. De forma crua, envolve a capacidade de impor aos mais ricos o consentimento a decisões favorecidas por uma eventual maioria pobre. Em seus traços mais simples, a solução institucional formal para o problema consiste em não se permitir a ninguém comprar cargos políticos – nem as decisões deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos, fazem-se eleições; para as decisões, segue-se – após debate – a vontade da maioria. Contudo, mesmo fazendo caso omisso da possibilidade de compra das decisões por simples atos de corrupção, ou de golpes de estado que impeçam pela força o cumprimento de resultados eleitorais – mesmo quando tudo corre bem, quando eleições são feitas e seus 24

resultados são acatados –, o problema fundamental que perdura é: como evitar que as desigualdades provenientes da competição econômica transbordem rumo ao sistema político, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o sistema político em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de poder econômico nas campanhas eleitorais? Muito fundamentalmente, é a essa meta que se dedica toda legislação sobre financiamento de campanhas c ampanhas em democracias. Nenhum regime democrático, em tempo algum, em país algum, pode se gabar de haver atingido essa meta. Acho que podemos, sem problemas, considerá-la de antemão inalcançável. O poder econômico e o poder político são como sistemas de vasos comunicantes, contra os quais se podem construir diques mais ou menos eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes – pois esta vinculação opera simultaneamente em vários planos. Há um plano que se poderia dizer estrutural , que envolve a dependência do próprio bom andamento da economia em relação à remuneração adequada do investimento capitalista, de modo a produzir empregos, manter a economia crescendo e induzir novos investimentos futuros. E também um plano mais operacional  , que diz respeito – entre outras coisas – justamente ao financiamento de campanhas. Quanto mais o plano estrutural parece se mostrar inamovível, maior é a pressão por resultados no plano operacional. Assim, a própria suspeição intuitiva que paira sobre o sistema eleitoral em toda parte faz com que a existência de legislação contra abusos de poder econômico em eleições seja parte integrante do kit institucional de qualquer democracia contemporânea, em busca da minimização de seu viés econômico – admitidamente presente, de forma tácita. Em tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa dependerá de uma combinação mais ou menos feliz da legislação sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as características básicas do sistema eleitoral adotado, do outro. Ao cabo, alguns regimes conseguem, mais que outros, isolar as decisões políticas de influência econômica indevida. Mas o controle sobre o financiamento das campanhas, particularmente em suas conexões com o desenho do sistema eleitoral, segue como uma das agendas mais importantes a serem ainda perseguidas satisfatoriamente pela ciência política contemporânea: a despeito de valorosos esforços preliminares (como uma série de

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trabalhos de David Samuels, voltada principalmente para o caso brasileiro),5 um campo conceitual que relacione possíveis efeitos recíprocos entre sistemas eleitorais e fórmulas de financiamento de campanhas não se encontra sequer mapeado. Deve-se admitir de antemão que, ao decidir-se pelo financiamento público exclusivo, a Comissão da Reforma Política formulou a proposição mais ousada do PL 2.679/2003. Até porque pouco se sabe sobre a matéria, em termos comparativos. Como aponta David Samuels (2003: 365-6), “são muito poucos os países que permitem aos candidatos arrecadar e despender fundos. A maioria dos países emprega alguma forma de financiamento público eleitoral ou proíbe os próprios candidatos de arrecadar e gastar, diretamente, as verbas de campanha. Neste último caso, a atribuição de angariar e despender os fundos de campanha é da competência das organizações partidárias nacionais, embora sejam poucos os países que as obriguem a declarar suas receitas ou despesas.”

O Brasil, juntamente com os Estados Unidos, é um dos poucos países que permitem aos candidatos arrecadar fundos independentemente dos partidos, e também um dos poucos a obrigar a declaração de receitas e despesas. Seja como for, se se aceita o igualitarismo político como um valor a ser perseguido, então a idéia de um financiamento exclusivamente público para as campanhas eleitorais torna-se, por princípio, atraente. De fato, uma solução quase impositiva ante o propósito de se isolar o sistema político das influências sistemáticas provenientes das desigualdades econômicas. Pois se se autoriza a livre captação de recursos privados, contarão com claras vantagens quanto às perspectivas de arrecadação aqueles candidatos que atenderem aos interesses dos eleitores mais ricos – a começar pelas grandes empresas. E não só estes, mas simplesmente quaisquer candidatos que forem, eles mesmos, mais ricos que os demais. Embora nos habituemos a tratar com naturalidade o fato de que um bilionário tem maiores chances de se eleger que um bóia-fria, é preciso lembrar que não há qualquer justificativa, em princípio, para que isto seja assim. Dadas as inevitáveis desigualdades econômicas, a credibilidade da democracia política dependerá de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao condicionamento econômico das chances eleitorais de seus cidadãos. O que deveria nos conduzir não apenas à proibição da arrecadação de recursos privados pelos 5

Uma sinopse recente de seus resultados e pontos de vista pode ser encontrada em Samuels (2006). 26

candidatos, mas mesmo à proibição da utilização de recursos rec ursos próprios em campanhas – e, portanto, ao financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais. Se quisermos, porém, preservar um mínimo de realismo sociológico, devemos ter em conta que a proibição, por si só, não extinguirá o recurso a fontes privadas. Se queremos reduzir o abuso de poder econômico nas eleições, a questão crucial é aumentar nossa capacidade de controle eficaz sobre o financiamento das campanhas. Minimizar, portanto, o chamado “caixa dois”. E ninguém pode se iludir com a crença de que alguma legislação sobre financiamento eleitoral tenha o condão de abolir o caixa dois. Até porque o caixa dois eleitoral é proveniente do caixa dois de empresas – e existirá forçosamente enquanto este existir. É preocupante, sob esse aspecto, o fato de que proibições análogas com freqüência magnificam o problema, ao instituir um mercado negro poderoso: assim, a Lei Seca alavancou o poder da Máfia nos Estados Unidos, e a criminalização cri minalização do consumo de drogas criou a indústria do narcotráfico. Por outro lado, a mera alusão ao narcotráfico nesse contexto nos deve sensibilizar ainda mais para a importância dramática de se restringir o fluxo de recursos privados para o sistema político: trata-se, afinal, de coibir influências espúrias não apenas de grandes empresas – mas do próprio crime organizado. Idealmente, portanto, o financiamento público exclusivo deveria ser adotado acompanhado de uma série de medidas adicionais, destinadas a melhorar sensivelmente o controle sobre os recursos efetivamente empregados nas campanhas. E isso inclui desde a adoção de medidas como a instituição das listas fechadas (bem mais controláveis pelos tribunais tri bunais eleitorais), um disciplinamento cuidadoso dos gastos admissíveis, a prestação de contas na internet durante a campanha e a adoção de punições mais severas para os transgressores (efetivamente adotadas no PL 2.679/2003, a começar pela derrubada integral da lista), até a aprovação de uma reforma bancária e tributária que induza redução do volume de recursos ilegais em circulação no sistema (o que claramente está fora do alcance da discussão de qualquer reforma política). E há ainda a questão de uma estimativa realista do custo da campanha por eleitor, de modo a se evitarem tanto eventuais extravagâncias quanto um possível garroteamento que viesse a desmoralizar a lei. Os sete reais por eleitor preconizados pelo PL 2.679 resultariam em um gasto total de aproximadamente R$ 900 milhões. 27

Quase um bilhão, mas ainda assim apenas cerca de 20% daquilo que se gasta hoje em campanhas eleitorais no Brasil, segundo as estimativas correntes (Samuels 2003: 386). Isso é um mérito, mas também um ônus. O risco que se corre é aumentar o incentivo ao caixa dois pelo fato de se introduzir um garrote importante sobre o orçamento das campanhas. Pergunto-me: o que faria o TSE se efetivamente começasse a se dar certa desobediência generalizada? Talvez o TSE e os tribunais eleitorais se vissem obrigados a coibir apenas os casos mais graves, e se encontrasse uma solução de compromisso que resultaria numa relativa desmoralização do preceito do financiamento exclusivamente público. É possível imaginar um sistema misto de natureza transicional, que comece o processo de expansão do financiamento público por uma redução importante do valor máximo de contribuições permitidas (em moldes análogos aos sugeridos por Samuels 2006: 151-2) e produza um processo que talvez possa ter como horizonte o financiamento exclusivamente público no futuro. Em última análise, o crucial é avaliar o custo/benefício de cada valor estipulado e tentar identificar um ponto ótimo de implementação da lei, que minimize o nível esperado de recursos não declarados. Acredito não termos resposta precisa, ainda, quanto à melhor maneira de se fazer isso no Brasil. Seja como for, é importante evitar farisaísmos ao apreciarmos essa matéria. A idéia corrente de que o financiamento público das campanhas é indevido porque o estado tem de gastar com educação, saúde, estradas é intoleravelmente simplória. Como se faltassem ralos por onde escoar o dinheiro público a partir das relações de dependência que o sistema atual estabelece entre políticos eleitos e seus principais financiadores. Lembro-me sempre – com um misto de irritação e perplexidade – do exdeputado Roberto Jefferson, em sua aparição no programa Roda Viva , da TV Cultura, no auge da crise do “valerioduto”, a brandir esse argumento contra o financiamento público poucos minutos depois de haver acuado seus entrevistadores chamando-os de “freirinhas” por exibirem indignação perante suas confissões a respeito de métodos e técnicas de captação de recursos privados para campanhas eleitorais a partir do exercício de cargos comissionados no governo. Pareceu-me inacreditável que nenhum dos circunstantes tivesse tido a presença de espírito de devolver-lhe o epíteto diante do 28

argumento mais “freirinha” que se ouviu ali aquela noite. Se agentes privados se dispõem a irrigar os bolsos de ocupantes de cargos públicos com recursos que serão posteriormente usados em campanhas eleitorais, e se o valor estimado dos recursos levantados para campanhas chega a quintuplicar o quase um bilhão de reais previstos num eventual financiamento público, certamente é porque esses agentes esperam obter o bter – na outra ponta, após as eleições – esse dinheiro de volta, e aumentado. Os políticos levantam o dinheiro privado de que precisam para ganhar seus votos; e os agentes privados ganham dinheiro público (maior que o investido, é claro) com as decisões desses políticos. Esse argumento é consistente com o achado do próprio Samuels (2002), de que não há relação estatística entre o engajamento do deputado em projetos distributivistas de alcance local (“pork barrel”) e os votos por ele obtidos numa tentativa de reeleição. Segundo os resultados de Samuels, a votação dos deputados guarda relação apenas indireta com as obras que ele porventura consegue canalizar para suas bases. A principal variável explicativa do seu desempenho eleitoral em tentativas de reeleição é o dinheiro  , que ele obtém de agentes privados interessados em contratos governamentais para executar as obras inseridas no orçamento da União pela atuação dos deputados. Dessa perspectiva, a ênfase predominantemente “clientelística” da atuação parlamentar no Brasil decorreria não de uma relação de troca entre deputados e seus eleitores, mas antes de uma relação de troca entre deputados e os financiadores de suas campanha c ampanhass (Samuels 2002: 861).

IV. PERSPECTIVAS

Se isso é assim, então torna-se flagrante a necessidade de mudarmos o enquadramento institucional tanto do financiamento de campanhas quanto da própria forma de disputa por cadeiras parlamentares. A “conexão eleitoral”, entre mandato parlamentar e eleitor, está preocupantemente enfraquecida no Brasil, e tem na falta de memória do eleitor quanto ao voto dado apenas um de seus sintomas. Suas causas residem numa legislação permissiva quanto ao financiamento de campanhas e num sistema eleitoral despolitizador que dissolve a disputa num cipoal de nomes do qual

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ninguém pode se aproximar de maneira razoavelmente informada – a não ser por referências de natureza pessoal ou corporativa. O efeito combinado dos dois fatores é uma sensível diluição do protagonismo pro tagonismo dos partidos na disputa pelo preenchimento de cadeiras parlamentares, o que acaba por desarticular nossa representação em Brasília, criando um vácuo político que – menos mal... – tem sido preenchido pelo protagonismo legislativo do Presidente da República e do Colégio de Líderes. (Ou alguém se atreveria a interpretar o fato de o PMDB ter conseguido eleger o maior número de deputados em 2006 como reflexo de uma migração do eleitorado rumo às teses defendidas pelo PMDB na campanha?...) Pessoalmente, penso que o PL 2.679/2003 acena com um desenho institucional provavelmente superior ao status quo. E, concebido numa comissão especial da Câmara dos Deputados ao longo de dez meses, credencia-se legitimamente a pautar um debate sério sobre a possível reforma política, que me parece hoje oportuna. Mas seria tolo ignorar os riscos envolvidos. Paradoxalmente, na medida mesma em que melhorarmos a representatividade do Congresso, poderão produzir-se novas dificuldades de “governabilidade”, “governabilidade”, sobretudo enquanto não adaptarmos nossas rotinas e prerrogativas regimentais às mudanças acarretadas pela nova legislação. Na medida em que se lograr reduzir o troca-troca partidário e se cristalizarem as bancadas, aumentarão as dificuldades para um governo minoritário (cena provável) obter maioria. Nesse cenário, haverá um parlamento com maior peso e representatividade partidária, maior organicidade representativa — o que é bom —, mas, por outro lado, l ado, o regime permanecerá presidencialista e não parlamentarista. O presidente eleito em minoria terá de enfrentar uma negociação mais dura com o Congresso se quiser governar com maioria. Talvez, porém, uma vez consumada, ela se mostre uma negociação mais facilmente administrável no tempo. Tudo isso provavelmente será vivido em meio a dificuldades e crises mais ou menos turbulentas. Como vimos, as mazelas de nosso regime têm sua razão de ser, nos ajudam a acomodar conflitos e – bem ou mal – permitiram-lhe funcionar até aqui. Agora, a exposição dos seus vícios ao escrutínio público, em plena luz do dia, à vista mesmo do mais desinteressado cidadão, deixa o sistema em xeque. Mesmo que se considere que os malfeitos estão sendo mais prontamente expostos e coibidos do que 30

era nosso costume, existe a possibilidade de que essa exposição desmoralize o regime, minando sua autoridade independentemente do funcionamento de facto das instituições. O nosso dito “presidencialismo de coalizão”, que não parecia talhado para funcionar, no entanto funcionava – e nos trouxe até aqui, na mais duradoura experiência de normalidade democrática de nossa história. Agora ele se encontra sob pressão inédita para reformar-se. Idealmente, na direção de um reforço relativo na posição do Poder Legislativo, com a subtração de algumas das prerrogativas excepcionais que o Executivo brasileiro acumula. Mas, para que isso não seja feito ao preço de uma paralisia geral do sistema, será prudente minimizar a dispersão de poder propiciada pelas regras eleitorais que conformam a disputa por cadeiras parlamentares. Buscar-se-ia, com isso, mover o país rumo ao aumento do controle sobre o financiamento das campanhas, e à institucionalização relativa das barganhas em torno da construção de maiorias no parlamento. Navegar é preciso. Se avançarmos com a devida cautela, cientes de que essas inovações contêm sempre um componente de tentativa e erro, mas ao mesmo tempo sensíveis à necessidade que a política nos impõe de perseguir continuamente imperativos tantas vezes contraditórios de eficácia e contenção, poderemos preservar a estabilidade de nossa democracia mesmo enquanto perseguimos os objetivos mais altos. Belo Horizonte, novembro/dezembro de 2006.

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