LA TEORÍA DEL DESARROLLO DE CEPAL Escuela de pensamiento especializada en el examen de las tendencias económicas y sociales de mediano y largo plazo de los países latinoamericanos. • El cuerpo analítico de la CEPAL es específico y aplicable a condiciones históricas propias de la periferia latinoamericana. • Hay escasas referencias en los compendios de historia de la teoría económica (salvo la tesis del deterioro de los términos de intercambio, y la tesis estructuralista de la inflación). • Resulta del cruce entre un método esencialmente histórico e inductivo y una referencia abstracto-teórica propia (la teoría estructuralista del subdesarrollo periférico latinoamericano). • Presenta un principio “normativo” basado en la necesidad de que el Estado contribuya al ordenamiento del desarrollo económico. • Resume el paradigma desarrollista latinoamericano. Dos características centrales del pensamiento de la CEPAL en sus 50 años: • Mantiene el mismo enfoque metodológico, modificando la historia real objeto de análisis y el contexto ideológico que ésta genera Î matices en el énfasis y renovación de interpretaciones 4 rasgos analíticos comunes: o Enfoque histórico-estructuralista (idea central: relación centroperiferia) o Análisis de la inserción internacional o Análisis de los condicionantes estructurales internos del crecimiento y del progreso técnico, así como de las relaciones entre ellos, el empleo y la distribución del ingreso o Análisis de las posibilidades de acción estatal • Ideas “históricamente determinadas” y ordenadas en torno a “mensajes transformadores” 5 etapas en torno a “ideas-fuerza” o Industrialización (50) o Reformas para desobstruir la industrialización (60) o Homogeneización social y diversificación exportadora: estilos de crecimiento (70) o Ajuste con crecimiento: superación del problema del endeudamiento externo (80) o Transformación productiva con equidad (90)
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Las dos primeras en el marco del ciclo expansivo de la economía mundial, las dos últimas en el período irregular donde predomina el bajo crecimiento mundial y las grandes incertidumbres 1. Método histórico-estructuralista Programa de reflexión e investigación iniciado en 1949 partía del análisis de la profunda transición que se observaba en las economías subdesarrolladas latinoamericanas que pasaban del modelo de crecimiento primarioexportador “hacia fuera”, hacia un modelo urbano-industrial “hacia adentro”. Trataba de analizar el modo como se daba la transición en el marco de una estructura económica e institucional subdesarrollada, heredada del período exportador. En el análisis económico cepalino, el estructuralismo es un enfoque orientado por la búsqueda de relaciones diacrónicas, históricas y comparativas, lo que se presta más al método “inductivo”. Los fundamentos esenciales para la construcción teórica implican que: las estructuras subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan (más que determinan) comportamientos específicos, de trayectoria desconocida a priori, por lo que merecen y exigen estudios y análisis en los que la teoría económica de sello universal sólo puede emplearse con reservas, para poder incorporar especificidades históricas y regionales. Implica un método de producción del conocimiento atento al comportamiento de los agentes sociales y de la trayectoria de las instituciones que se aproxima más a un proceso inductivo que a los enfoques abstracto-deductivos tradicionales. Ejemplo: oposición centro-periferia a. determinaba un patrón específico de inserción en la economía mundial como “periferia”, productora de bienes y servicios con una demanda internacional poco dinámica, importadora de bienes y servicios con una demanda interna en rápida expansión y asimiladora de patrones de consumo y tecnologías adecuadas al centro pero inadecuadas para los recursos y el nivel de ingreso de la periferia b. la estructura socio-económica periférica determina un modo singular de industrializar, introducir el progreso técnico y crecer, así como un modo singular de absorber la fuerza de trabajo y distribuir el ingreso. En su característica central los procesos de crecimiento, empleo y distribución del ingreso en la periferia son distintos a los que ocurren en el centro (periferia estructura poco diversificada y tecnológicamente heterogénea) Furtado (ropaje histórico): importancia de entender el subdesarrollo como un contexto histórico específico que exige teorización propia.
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2. ORIGENES Período 1948-1960: Características históricas: rápido crecimiento (5,8% anual 1945-54), urbanización, industrialización, relajación de la restricción externa (importaciones crecen al 7,5% anual) Ideas predominantes: ideología liberal dominante hasta los 30: teoría de la división internacional del trabajo basada en las ventajas comparativas estáticas (modelo Ricardo), o en las ventajas emanadas de la dotación relativa de factores Î idea de que las exportaciones tradicionales tendían a recuperar terreno luego de la postguerra. Desarrollo a través de la industrialización no tenía sustento teórico, discordancia entre la historia económica y social y el plano ideológico-analítico Î CEPAL cubre esa brecha en América Latina siguiendo la secuela del pensamiento Keynesiano Î versión regional de la teoría del desarrollo. 2.1 Raúl Prebisch (1949): “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas” y “Estudio económico de América Latina, 1949” Ideas fundacionales: concepción del sistema centro-periferia Estas ideas se rearticulan y formalizan tanto en teorías como en análisis de política económica, construidos con los patrones de coherencia propios de la economía convencional. El conjunto de las ideas básicas y de las formalizaciones en que se fueron plasmando constituyen, así, un campo especial de la teoría económica, que puede caracterizarse como una “teoría del subdesarrollo”, fundamento principal del estructuralismo latinoamericano. Dicha concepción consiste en un conjunto de ideas de carácter general planteadas a nivel pre-analítico, que como tales no constituyen una teoría formalizada a plenitud. Sin embargo, ellas resultan claramente armónicas y complementarias, conformando una nueva visión del subdesarrollo, o mejor, de las características y la evolución a largo plazo de las economías que se dio en llamar subdesarrolladas, en la inmediata posguerra. Entendió que el subdesarrollo no puede identificarse con un simple estado de atraso, con frecuencia atribuido al peso de factores extraeconómicos, supuestamente ligados a la estructura social. Antes bien, lo visualizó como un patrón de funcionamiento y de evolución específica de ciertas economías, que como tal merece un esfuerzo de elaboración teórica también específico. Tres conceptos claves: los de heterogeneidad, especialización desarrollo desigual
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a) La heterogeneidad estructural Alude a una primera característica de las economías periféricas: existencia de actividades y/o ramas de la producción en las cuales la productividad media del trabajo es normal, en tanto relativamente próxima a la que permiten las técnicas disponibles; o si se quiere, elevada, en tanto relativamente similar a la que prevalece en los grandes centros industriales Î generan empleo Simultáneamente existen actividades tecnológicamente rezagadas, en las cuales los niveles de productividad son muy reducidos, sustancialmente inferiores a los de aquellas otras actividades “modernas” Î generan subempleo La coexistencia de empleo y subempleo —de fuerza de trabajo de alta y baja productividad— constituye una expresión directamente visible de la heterogeneidad estructural. El subempleo tiende a perdurar: • existe una vasta oferta de mano de obra redundante, cuyas dimensiones comprometen la posibilidad de una pronta absorción del conjunto de la fuerza de trabajo en actividades de productividad normal o elevada. •
persiste en la etapa en que el desarrollo periférico pasa a ser liderado por la expansión del sector industrial y se producen transformaciones significativas en su composición. La atracción de las ciudades o la simple expulsión de fuerza de trabajo desde actividades agrícolas atrasadas inducen en las zonas urbanas un aumento del porcentaje de mano de obra subempleada (ocupada en condiciones de baja productividad) sobre el total del empleo y, en las rurales, una reducción complementaria del porcentaje correspondiente. Dicho de otro modo, a lo largo del tiempo el subempleo estructural se transforma de rural en urbano, sin dejar por ello de configurarse como expresión clave de la heterogeneidad.
b) La especialización productiva En sus orígenes, la especialización de la estructura productiva de la periferia se liga al largo período en que su crecimiento dependió de la exportación de alimentos y materias primas. Cuando la industria pasa a ser espontáneamente la fuente principal de dinamismo, la especialización primario-exportadora inicial condiciona el nuevo patrón de desarrollo.
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Esa especialización en el punto de partida (como caso límite, la producción casi exclusiva de exportaciones primarias y la ausencia casi total de la de manufacturas) conduce a que la industrialización proceda de lo simple a lo complejo: bienes de consumo durables, intermedios y ciertos bienes de capital. Por partir de bienes simples para luego ir introduciendo la elaboración de otros bienes situados “más atrás” en la cadena productiva, el patrón de desenvolvimiento industrial peculiar de la periferia implica que el carácter especializado de su estructura productiva se mantiene. En efecto, dada la especialización en bienes primarios del sector exportador de la cual se parte y la necesidad de ir de lo simple a lo complejo que caracteriza a dicho patrón, los grados de complementariedad intersectorial y de integración vertical de la producción que va alcanzando la periferia resultan exiguos o incipientes. El anterior argumento básico se aclara y complementa al considerar los supuestos de Prebisch sobre el progreso técnico, al que percibe como variable exógena a la operatoria de la economía. Progreso técnico: • más rápido en la industria que en la producción primaria, y • más rápido en las actividades industriales situadas “más atrás” en la cadena productiva, particularmente en la producción de bienes de capital, a los cuales se incorpora. Esta admisión implica que la industrialización de la periferia ha de proceder reiteradamente de lo simple a lo complejo, dado que se ve obligada a emprender actividades en ramas donde el progreso técnico resulta más reducido. A su vez, esto significa que la especialización periférica perdura, en tanto las posibilidades de lograr una mayor complementariedad intersectorial e integración vertical de la producción se ven reiteradamente limitadas. Esta especialización tiene ciertas connotaciones destacables: •
la dificultad de exportar manufacturas y de lograr por esa vía alzas sucesivas del valor de las exportaciones globales (las que a su vez se reducen por la merma de los precios de los productos primarios que derivaría de aumentarlas por su intensidad, dada la baja elasticidadingreso de su demanda en los centros).
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Tiende a generarse una acumulación aluvial de importaciones inducidas por la escasa complementariedad de la producción interna, y/o de importaciones de bienes situados “más atrás” en la cadena productiva e inducidas por su escasa integración vertical
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De esto deriva Î la tendencia pertinaz al déficit de la balanza comercial de la periferia, que una y otra vez se hace visible durante el proceso espontáneo de industrialización. Î el ahorro externo —es decir, la afluencia de capitales foráneos— sólo podrá brindar al desarrollo periférico una contribución limitada y supletoria.
c) El desarrollo desigual Primero, el carácter desigual, bipolar, del desarrollo del sistema centroperiferia guarda relación con las peculiaridades estructurales descritas en los apartados anteriores y en comparación con la estructura del centro. Las estructuras productivas de las economías periféricas van transformándose a lo largo del tiempo, y en particular durante la etapa de la expansión industrial espontánea a la que se contrapone el término de industrialización deliberada Los problemas ocupacionales y la tendencia al desequilibrio externo se ligan a los patrones de transformación de las estructuras productivas y ocupacionales derivados de la primera La segunda es la base esencial de una política de desarrollo capaz de inducir pos sendas adecuadas los cambios de dichas estructuras. En el primer caso aún transformándose, dichas estructuras conservan la heterogeneidad y la especialización. Por lo demás, tales características y su persistencia se perciben y definen por contraste con las de los grandes centros industriales: estas últimas también van sufriendo modificaciones y haciéndose más complejas, pero mantienen o aún acentúan sus grados de homogeneidad y diversificación, comparativamente elevados. Segundo, el desarrollo del sistema centro-periferia resulta desigual porque los ingresos medios (por persona ocupada y/o per cápita) tienden a diferenciarse entre sus dos polos. La base de esta diferenciación se encuentra en la disparidad de los ritmos de aumento de la productividad del trabajo, que es mayor en los centros pues en ellos el progreso técnico es más acelerado. En el mismo sentido opera en las economías de tipo periférico la persistencia de la heterogeneidad, es decir, la presencia de vastos contingentes en actividades con muy baja productividad del trabajo que incide negativamente sobre la productividad media. También contribuye el deterioro de la relación de precios del intercambio. • merma de los precios relativos de las exportaciones periféricas. En los sectores exportadores de la periferia los ingresos aumentan menos que la productividad del trabajo. Lo opuesto ocurre en los sectores exportadores de las economías centrales.
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La diferenciación de ingresos, así como el comportamiento dispar de las productividades del trabajo y el deterioro de la relación de precios del intercambio subyacentes en ella, implica una debilidad de las economías periféricas vinculada con su aptitud para alcanzar y mantener ritmos de acumulación elevados. Se entiende, asimismo, que esa debilidad dificulta la superación del rezago estructural propio de dichas economías, o mejor, compromete las posibilidades de ir reduciendo gradualmente las condiciones de heterogeneidad y especialización que imperan en ellas. A su vez, la persistencia de tales condiciones estructurales implica que también tenderá a persistir la desigualdad entre los ingresos medios de los dos polos del sistema.
Las formalizaciones del contenido inicial Los documentos iniciales en que esa concepción se plasma contienen dos primeras formalizaciones de la teoría del deterioro de la relación de precios del intercambio. Una versión “contable” (que sólo utiliza relaciones de definición) lo describe de manera precisa y devela su significado oculto, a saber, su influencia en la diferenciación de los ingresos medios entre centros y periferia. Una segunda formalización, denominada “versión ciclos”, tiene como objetivo explicar el fenómeno del deterioro sobre la base de los movimientos cíclicos de las economías centrales y de la forma como ellos se propagan desde dichas economías a las de tipo periférico (analizaba la vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cíclica de los años treinta, que derivaba en procesos inflacionarios con un fuerte componente exógeno y tendencias a las contracciones internas que, políticamente, fomentaban soluciones macroeconómicas poco recomendables, en general pro-cíclicas). En la primera mitad del decenio de 1950 se llega a diversas formalizaciones también precisas de otras dos teorías, una destinada a explicar la tendencia a la sobreabundancia de mano de obra y, la otra, la tendencia al desequilibrio externo. En 1959 se publica una tercera versión formal de la teoría del deterioro de la relación de precios del intercambio, que procura explicarlo como resultado natural del proceso de industrialización, o con más propiedad, de las modalidades y características con que la industrialización se produce espontáneamente en las economías periféricas. Así pues, a lo largo de la década de 1950 se fueron logrando formalizaciones adecuadas de aquellos aspectos claves del contenido inicial, necesarias para brindar inteligibilidad y coherencia a la interpretación del desenvolvimiento a largo plazo de dichas economías. En otras palabras, se logró elaborar lo que bien puede denominarse una “teoría del subdesarrollo”, conformada por el conjunto del contenido básico y de las varias teorías que replican, en abstracto, los fenómenos del desequilibrio externo, del deterioro y del subempleo estructural. La circunstancia de que estas teorías cumplan con los requisitos de lógica habituales de la economía convencional legitima identificar a dicho conjunto
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como una “teoría del subdesarrollo”. Pero, además, ha de tenerse presente que ellas fueron elaboradas en estrecho nexo con análisis de política económica, construidos también con precisión, es decir, cumpliendo con aquellos mismos requisitos de lógica o de coherencia interna.
2.2 Tres elementos claves Inserción internacional, condiciones estructurales internas, planificación o programación a. La inserción internacional El análisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos básicos el contraste entre el modo en que el crecimiento, el progreso técnico y el comercio internacional se dan en las estructuras económicas y sociales de los países "periféricos" y el modo en que se dan en los países "céntricos". En el caso del análisis del comercio internacional, el contraste se presta para destacar las interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el de la "periferia", y los problemas que generan para esta última. Î Tesis de la tendencia al deterioro de los términos de intercambio, que se oponía al postulado liberal de las virtudes del libre comercio internacional. Al contrario de lo que prometía la teoría de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la mayor lentitud del progreso técnico de los productos primarios en relación con los industriales no estaba promoviendo el encarecimiento de los primeros respecto de estos últimos. Dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las ventajas comparativas dinámicas de la producción industrial -o de las desventajas comparativas dinámicas de la especialización en bienes primarios: •
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Primera: vinculada a los ciclos y a la forma como la estructura subdesarrollada de producción y empleo impedía que la periferia retuviera los frutos de su progreso técnico, a diferencia de lo que ocurría en el "centro". En este último, los sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada lograban impedir la caída nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cíclica" compensando así con creces las ganancias que la periferia obtenía, en el auge cíclico, con los bienes primarios. Segunda: contemplaba la tendencia "potencial" al deterioro debida al exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la periferia -no transferible a los países céntricos cerrados a la inmigración- cuyo empleo eventual en actividades exportadoras llevaría a la expansión de la oferta, lo que deprimiría los precios internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor volumen producido.
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Con ese argumento defendía la "economicidad" de la industria y justificaba el recurso al proteccionismo: aunque la eficiencia de la producción industrial fuera menor en la periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos productivos en la agricultura. El proceso de industrialización no atenuaría la vulnerabilidad externa, porque durante mucho tiempo la periferia latinoamericana se mantendría como exportadora de productos primarios, de demanda inelástica en los países céntricos, y como importadora de productos industriales, de alta elasticidad de la demanda en la periferia. Mientras el proceso de industrialización no concluyera enfrentaría siempre una tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de importaciones por un lado, pero imponía nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva estructura productiva que creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por esa razón, sólo se alteraba la composición de las importaciones, renovándose continuamente el problema de la insuficiencia de divisas. Esa formulación sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos figura en el centro de varios planteamientos cepalinos de la época: •
Primero, subordina el concepto mismo de industrialización al de "sustitución de importaciones": La dinámica sustitutiva consiste en la forma como la economía reacciona a los estrangulamientos sucesivos del balance de pagos. Debido a la compresión progresiva de la lista de importaciones, la industrialización va pasando de sectores de instalación "fácil", poco exigentes en materia de tecnología, capital y escala, a segmentos cada vez más sofisticados y exigentes. Por mucho tiempo en el pensamiento latinoamericano había predominado la idea de que la sustitución de importaciones era la forma de industrialización y que la dinámica sustitutiva era el modelo de crecimiento para la región. A comienzos de los 70 la escuela de Campinas (de origen cepalino) se opuso a la equivalencia entre sustitución de importaciones e industrialización: el proceso de industrialización sería portador de una lógica y de un dinamismo independientes de la mera sustitución de importaciones, porque se proyectaba por decisiones de acumulación de capital orientadas a la formación de una capacidad de oferta sin una demanda inducida por restricciones a la importación. Es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas liberales, de que lo que proponía la CEPAL era una "autarquía". Al contrario, había una reiteración recurrente de que el proceso sustitutivo sólo alteraba la composición de las importaciones. Más aún, el crecimiento económico generaría una presión inevitable para la expansión de las mismas y los países céntricos sólo podían ganar con la industrialización de la periferia y con una mayor apertura a la importación de productos originados en ella. Por lo
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tanto, se sostenía que había una amplia "solidaridad intrínseca" entre la industrialización y la expansión del comercio internacional. •
Segundo, la preocupación por el desequilibrio externo llevó a que, desde sus orígenes y sobre todo a partir de los años sesenta, la CEPAL destacara la importancia de estimular las exportaciones. Dos iniciativas institucionales de gran envergadura: segunda mitad de los años cincuenta la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). En los primeros años del 60, la creación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). La argumentación cepalina a favor de la ALALC contenía la idea de iniciar un proceso de diversificación de las exportaciones por esfuerzo propio, por la vía teóricamente más fácil del comercio intra-regional. El mercado común latinoamericano tendría la virtud de ampliar el tamaño del mercado de los sectores industriales exigentes en materia de escala, facilitando la profundización del proceso sustitutivo. La UNCTAD nacía con la necesidad de atenuar la vulnerabilidad cíclica de los países periféricos aplicando mecanismos de intervención internacional concertados de común acuerdo con los países centrales. Al momento de su nacimiento el énfasis en la necesidad de diversificar y ampliar las exportaciones -incluso las industriales- se estaba extendiendo del ámbito restringido del mercado regional al otro, más ambicioso, del mercado mundial. El texto que Prebisch (1964) presentó en la segunda conferencia de la nueva entidad es, tal vez, el momento en que la idea de la cooperación internacional para reforzar el desarrollo de la periferia mediante acuerdos de comercio internacional tiene su mayor peso.
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Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de pagos también es central en la tesis de la inflación estructural (desarrollada por Juan Noyola Vásquez (1957) y depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y Aníbal Pinto (1960)). El desequilibrio estructural de la balanza de pagos aparece como la causa estructural "básica" de la inflación junto con la rigidez de la oferta agrícola, lo que desencadena un proceso alimentado por "factores de acumulación" y por "mecanismos de propagación". Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre pasivamente como respuesta de las autoridades monetarias a las alzas de precios de origen estructural, siendo por tanto incorrecto considerarla causa de la inflación Î políticas crediticias y fiscales restrictivas no sólo fracasan en el tratamiento de la inflación, sino que, al provocar recesión, contraen las inversiones que permitirían atenuar o eliminar las tendencias inflacionarias estructurales, que se manifiestan en cuanto se retorna el crecimiento.
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Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de pagos determinadas por el término de la guerra de Corea, reaparece la idea del estrangulamiento externo vinculada con la discusión sobre la conveniencia de estimular la entrada de capitales extranjeros privados, es decir, de no restringiese a la búsqueda de capitales provenientes de recursos públicos. Prebisch defendía este estímulo, pero llamaba la atención al peligro de expandir los pasivos externos de los países y someterlos exageradamente al peso de su servicio, por lo que estimaba más prudente ampliar el financiamiento de los organismos oficiales. El texto sobre La cooperación internacional en la política de desarrollo latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursión en un tema que tendría larga vida en América Latina.
Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio mundial y a las diversas condiciones de financiamiento internacional, el argumento de la vulnerabilidad externa acompaña a las cinco décadas de la reflexión cepalina. En los años sesenta se denominaría "dependencia financiera y tecnológica" y en los setenta habría un enriquecimiento analítico de la "dependencia", mediante el examen del papel de las empresas transnacionales en las economías periféricas. En los años ochenta la vulnerabilidad externa equivaldría en la práctica a la "asfixia" financiera provocada por la deuda externa y, en los años noventa, la vulnerabilidad se trataría como un problema doble, es decir, especialización productiva y tecnológica con poco dinamismo en el mercado mundial y excesiva exposición al endeudamiento externo, sobre todo de corto plazo.
b) Condiciones estructurales internas La industrialización espontánea en los textos originales se consideraba un acontecimiento de gran significado en la historia de la difusión mundial del progreso técnico, pero se estimaba como intrínsecamente problemático dado que se realizaba sobre la base de estructuras económicas e institucionales subdesarrolladas. Dos características centrales de esas estructuras: •
Primero: especialización: base económica especializada en pocas actividades de exportación, poco diversificada y con una complementariedad intersectorial e integración vertical extremadamente reducidas Î Las nuevas exigencias en materia de importaciones no podían satisfacerse dada la escasez de exportaciones y de financiamiento externo. Y las exigencias en materia de esfuerzo interno tropezaban con un ahorro insuficiente para generar simultáneamente todas las inversiones que requería la industrialización.
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Segunda: "heterogeneidad estructural" (expresión de Anibal Pinto en lo 60): baja productividad de todos los sectores, excepto el exportador. Implica un gran excedente real y potencial de mano de obra, y una baja productividad media per cápita que reducía la posibilidad de elevar las tasas de ahorro en esas economías, limitando la acumulación de capital y el crecimiento. La situación se complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector público debido a una estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado, debido a los patrones de consumo suntuario practicados por las clases ricas, un hábito que tendería a agravarse como resultado de la acentuación de los "efectos de demostración". Las economías periféricas se enfrentaban con graves problemas de insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orígenes, ese "modelo de dos brechas" orientó la reflexión cepalina, aunque la expresión no figurara en los textos principales, ni tampoco se le diera el tratamiento formal que le darían posteriormente Chenery y otros. Si bien sobre la brecha externa siempre hubo acuerdo entre los economistas cepalinos no fue así respecto a la brecha del ahorro. Prebisch, Furtado y otros enfatizaban a esta como barrera fundamental para el crecimiento. Pinto y otros (preferentemente los brasileros) preferían destacar los problemas de “financiamiento” de la inversión en contra de la idea de que había ahorro insuficiente.
La continuidad del "nuevo estadio de difusión del progreso técnico" estaría siempre amenazada por el conjunto de problemas que son característicos de las economías periféricas. Dados los dos rasgos distintivos de las estructuras productivas de esas economías, o sea, especialización y heterogeneidad tecnológica, el proceso en curso provocaría tres tendencias perversas que desempeñarían un papel básico en el contexto dinámico: •
el desequilibrio estructural del balance de pagos: emanaba de las exigencias de importación de economías en vías de industrialización especializadas en unas pocas actividades exportadoras y con una baja elasticidad de la demanda de sus exportaciones. Precisamente, por ser poco diversificadas sufrían la presión permanente de expandir las importaciones más allá de lo permitido por el crecimiento de las exportaciones.
• la inflación: derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos como de las demás insuficiencias que el proceso de industrialización enfrenta en economías poco diversificadas (rigidez agrícola, escasez de energía y transporte, etc.). •
el desempleo: obedecía tanto a la incapacidad de las actividades exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como a
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la insuficiente capacidad de absorción de las actividades modernas destinadas al mercado interno. Para que estas últimas fueran capaces de absorber a los subempleados, se necesitarían tasas de formación de capital y de crecimiento que, en las condiciones de la economía periférica representaban un desafío extraordinario: la heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que sólo en una pequeña fracción de la economía se operaba con una productividad elevada. La especialización limitaba la capacidad de exportar y determinaba fuertes presiones importadoras; Las técnicas productivas importadas de los países centrales no absorberían adecuadamente la mano de obra (más tarde el argumento se ampliaría a fin de incorporar la idea de que la nueva composición de la producción industrial tendía también a la menor absorción de mano de obra). En cada una de esas dimensiones, así como en el análisis de la vulnerabilidad externa, el pensamiento cepalino evolucionaría y se sofisticaría en las décadas siguientes, admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias históricas. Sin embargo, permanecería como eje central del discurso la forma diferente en que el crecimiento y el progreso técnico se procesan en las estructuras económicas e institucionales de los países subdesarrollados y la forma diferente en que impactan el comercio internacional y el empleo.
c) Política económica Prebisch: propuestas de política económica. Desde los orígenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las políticas (policy oriented). La acción estatal en apoyo del proceso de desarrollo aparece en el pensamiento cepalino como corolario natural del diagnóstico de problemas estructurales en materia de producción, empleo y distribución del ingreso en las condiciones específicas de la periferia subdesarrollada. Tres campos de acción: Un primer campo: análisis de la asignación de recursos, para la cual se establecen criterios destinados a optimizar el esfuerzo de acumulación, tanto en lo que respecta al modo de distribuirlo entre producción con destino interno y producción de exportaciones, como en lo que concierne al impacto de ese esfuerzo en la agricultura y a los posibles efectos de su modernización en los problemas ocupacionales. Segundo campo: “cooperación internacional”, y abarca temas claves como los de la protección, la integración latinoamericana y el financiamiento externo.
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Para todos ellos se establecen las bases de políticas compatibles entre sí y con los criterios de asignación de recursos, apuntando a lograr un patrón de reinserción internacional compatible con un crecimiento sostenido y a la vez eficiente. La industrialización deliberada constituye el camino obligado del desarrollo de las economías periféricas y procuran diagramar los modos de recorrerlos sin tropiezos. No propugnan una industrialización a ultranza o un cierre excesivo e ilimitado de las economías. Proponen expandir distintos tipos de actividades y mantenerlas bajo el acicate de la competencia externa, con niveles de protección reducidos y decrecientes. La cooperación internacional se constituye sobre la base de apoyo financiero transitorio y “asimetría de protección” (reducción más rápida en el centro). Tercer campo: planificación o programación (lo que daba coherencia y sistematicidad a las proposiciones de política y servía para suplir las inmensas deficiencias técnicas en la mayoría de los gobiernos de la región), que se traduce en la elaboración de instrumentos destinados a facilitar al Estado el diseño y la puesta en práctica de políticas de desarrollo a largo plazo, capaces de cumplir con los objetivos de continuidad y eficiencia. El uso de la planificación supone que el Estado ha de participar activamente en el proceso de industrialización y desarrollo, ejerciendo una conducción deliberada. Esto no se identifica con un intervencionismo a ultranza, ya que se reconoce el papel del mercado y admiten distintos tipos y grados de intervención. El punto de partida para prestar apoyo técnico a los Gobiernos en materia de planificación fue la elaboración de orientaciones técnicas de programación, acompañada en varios países de ensayos de aplicación de dichas técnicas (autor principal de la parte conceptual fue Celso Furtado). Se crea, bajo la égida de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) que tendrían un papel central en la formación de cuadros técnicos gubernamentales en toda América Latina. Vista desde la perspectiva actual, la orientación contenida en el documento sobre técnicas de programación parece trivial. Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los años cincuenta, eso nada tenía de trivial. Faltaban las estadísticas económicas básicas, no se contaba siquiera con sistemas mínimos de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las economías con gran desconocimiento de sus tendencias básicas. La orientación dada por las técnicas de programación de la CEPAL hacía tomar conciencia de esas insuficiencias y de la importancia de otorgar un mínimo de previsibilidad al contexto macroeconómico en que descansaría el proceso de crecimiento
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deseado.
Síntesis La teoría del subdesarrollo mencionada con anterioridad, o si se quiere, la existencia de una apreciación sistemática sobre las características y tendencias de la “condición periférica” en el ámbito de lo económico, sirve de referente explícito o implícito a gran parte de los enfoques latinoamericanos del desarrollo. De ahí que en ellos se perciban rasgos comunes, que los diferencian de la teorización sobre el tema inscrita en los marcos de la economía convencional. Esa impronta especial marca claramente los trabajos en que Prebisch procura alcanzar una interpretación “más que económica” del desarrollo latinoamericano, es decir, una interpretación del largo plazo a la vez económica y sociopolítica. Existen dos grupos de países diferentes por las características de sus estructuras económicas, que son los polos del sistema Centro: estructura económica diversificada (espectro comparativamente amplio de actividades) y homogénea (la productividad del trabajo alcanza niveles similares en dichas actividades) Periferia: se inserta en la economía internacional especializándose (producción primario-exportadora) y tiene un abanico de actividades más exiguo (al inicio no tiene un tejido industrial significativo). En estas actividades la productividad del trabajo es elevada (por penetración del progreso tecnológico), pero una alta proporción de la mano de obra permanece ocupada con niveles muy bajos de productividad Î heterogeneidad estructural Î estructura especializada y heterogénea Esta diferencia perdura durante el proceso de industrialización espontánea (proceso inducido por la crisis del 30 y la segunda guerra) Î el progreso técnico es dispar entre ambos polos lo que unido a la especialización inicial lleva a que la industrialización espontánea comience con la elaboración de bienes tecnológicamente sencillos y avance paulatinamente hacia bienes de complejidad creciente. Î patrón de industrialización de lo simple a lo complejo a través de sustitución de importaciones Î estructura productiva de la periferia cambia pero permanece especializada (en grado de complementariedad intersectorial e integración vertical) Î esta especialización está en la base de tendencia al desequilibrio externo: la sustitución de importaciones genera demandas adicionales de importaciones, mientras las exportaciones primarias crecen con lentitud (sus precios además tienden a decrecer)
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Î industrialización espontánea: aumento del empleo en actividades modernas pero no suficiente de acuerdo a la oferta de trabajo (que se nutre de la fuerza de trabajo desplazada desde actividades de baja productividad y del campo como consecuencia de la modernización de las actividades agrícolas) Î se reitera la heterogeneidad la que subyace en el desempleo estructural que se manifiesta crecientemente en el medio urbano (marginalidad e informalidad) Î especialización subyace en el desequilibrio externo Î heterogeneidad subyace en el desempleo estructural Ambas dan lugar a Î deterioro en los términos del intercambio Aumentos en la productividad del trabajo más intensos en el centro Î aumento de salarios (por escasez relativa de mano de obra y capacidad de sindicalización) Menor incremento en la productividad del trabajo en la periferia Î menor incremento de los salarios La diferencia salarial Î merma en los precios relativos de las exportaciones periféricas respecto a las importaciones provenientes del centro Î deterioro en los términos de intercambio que es la expresión visible de la concentración del progreso técnico en los centros. En el centro el ingreso por habitante tiende a crecer más que la productividad del trabajo porque se beneficia de los aumentos de productividad verificados en la periferia que no se traducen en incremento del ingreso per cápita En la periferia el ingreso por habitante crece menos que la productividad del trabajo porque se transfiere parte de estos incrementos al centro a través del deterioro de los precios relativos de sus exportaciones. La diferencia de ingresos por habitantes es la parte más visible de la bipolaridad inherente al desarrollo del sistema centro-periferia Pero la bipolaridad no se considera un fenómeno inevitable Î a través de una conducción deliberada del proceso de desarrollo de la periferia a través de la industrialización puede evitarse y lograrse en el largo plazo una convergencia entre los dos polos del sistema.
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Años sesenta: Reformas para desobstruir la industrialización Redistribuir para crecer 3 componentes históricos que inciden en la evolución del pensamiento cepalino: Crecimiento (5,7% de la segunda mitad de los 50) se daba en medio de una creciente inestabilidad macroeconómica: presiones inflacionarias ante la restricción externa (importaciones sólo crecen el 2,1% en el mismo período y aún menos al inicio de los 60) Industrialización y urbanización acompañada de empobrecimiento de la población y y tugurización de las ciudades: incapacidad del proceso de absorber la fuerza de trabajo rural (período democrático con presiones sociales) Revolución cubana y Alianza para el Progreso En este contexto la CEPAL reconoce la necesidad de planificar el desarrollo, profundizar la industrialización, redistribuir el ingreso y realizar la reforma agraria. Asimismo se embarca en la discusión del tema de la integración regional (ALALC), la creación de la UNCTAD, y la multiplicación de la asistencia técnica en planificación indicativa de los gobiernos de la región. Tres puntos en el debate cepalino de la década: • interpretación de que la industrialización había seguido un curso que no lograba incorporar a la mayoría de la población en los frutos de la modernidad y el progreso técnico • la industrialización no había eliminado la vulnerabilidad externa y la dependencia, sólo había modificado su naturaleza • ambos procesos obstruían el desarrollo Nuevamente Prebisch (1963) da inicio al debate, plantea: la necesidad de alterar la estructura social y redistribuir el ingreso, especialmente a través de la reforma agraria, sin lo cual sería imposible sortear la insuficiencia dinámica de las economías de la región. El modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de trabajo de los 50 (basado en la insuficiencia del ahorro y la utilización de tecnologías intensivas en capital) se reorienta hacia el análisis del uso social del excedente potencial. La idea de los 50 de que era necesario restringir el consumo de las clases ricas a favor de la inversión y el progreso técnico reaparece pero localizada en la cuestión agraria.
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La forma como utilizan el excedente los latifundistas entorpece el progreso técnico Î el acceso del campesino a la tierra con el apoyo del Estado abre el camino para elevar la productividad agrícola y mejorar el uso del excedente. Otro fenómeno (redefinido en relación al 50) es el reconocimiento de las distorsiones en el proceso de industrialización en cuanto a eficiencia productiva e insuficiente orientación exportadora (acentuación de la restricción externa) Î estímulo a la expansión de las exportaciones a través de reorientación de política comercial e industrial Î concepto de insuficiencia dinámica Otras dos vertientes del pensamiento cepalino de la década son • teoría de la dependencia • tesis de la heterogeneidad estructural Teoría de la dependencia (Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto) reacción a la tesis de que se estaba gestando en la región una burguesía nacionalista potencialmente comprometida con un patrón de desarrollo que justificaba una alianza con la clase trabajadora y que podía conquistar hegemonía política. Vincula: procesos de crecimiento con comportamiento de las clases sociales y la estructura de poder Mayor innovación: metodológica Î exige que esa vinculación se haga considerando las relaciones entre esas estructuras internas y el poder económico y político en el resto del mundo. Especificidad de la situación del subdesarrollo reside en la relación entre las sociedades del centro y la periferia Î es necesario analizar la forma como las economías subdesarrolladas se vinculan históricamente con el mercado mundial y la forma como se constituyeron los grupos sociales internos que definieron las relaciones internacionales intrínsecas al subdesarrollo. Análisis económico de la dependencia Orígenes: André Gonder Frank (marxista): Idea básica: la industrialización que ocurría en A.Latina correspondía tan sólo a una modalidad de explotación secular que el imperialismo imponía a los trabajadores de la región subdesarrollada en alianza con la elite local Î el proceso de acumulación era indisociable de la expansión capitalista internacional y del imperialismo y constituía parte de un proceso que sólo enriquecía a los países desarrollados y a la pequeña elite dominante local que los representaba. Los economistas cepalinos (estructuralistas) partían de una idea de dependencia siempre presente en la CEPAL donde la “condición de periférico” era interpretada como la determinante de problemas que debían superarse mediante políticas económicas y sociales bien estructuradas, a nivel nacional e
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internacional, no significaba una fuente de explotación insuperable que implicara la necesidad de romper con el sistema capitalista. Osvaldo Sunkel es el principal economista cepalino en el análisis de la dependencia: Su argumento central parte del postulado de que en el mundo hay una sola economía capitalista con patrones tecnológicos y de consumo totalmente integrados por la expansión mundial de las ET. Mientras que en el centro la mayoría de los trabajadores se hallan integrados al mundo moderno, en la periferia esto ocurre sólo con una pequeña fracción de la población, más aún el avance de este modelo mundial de acumulación tenía efectos sociales disgregadores, porque tiende a marginalizar incluso a los agentes económicos con mayores potencialidades productivas y este es el principal problema del subdesarrollo. El desarrollo y el subdesarrollo deben comprenderse como estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema único. La característica principal que diferencia ambas estructuras es que la desarrollada, en virtud de sus capacidad endógena de crecimiento, es la dominante, y la subdesarrollada, dado el carácter inducido de su dinámica, es dependiente; y eso se explica tanto entre países como dentro de un país. El problema fundamental del desarrollo de una estructura subdesarrollada es la necesidad de superar su estado de dependencia, transformar su estructura para obtener una mayor capacidad autónoma de crecimiento y una reorientación de su sistema económico que permita satisfacer los objetivos de la respectiva sociedad. El desarrollo de una unidad política y geográfica nacional significa lograr una creciente eficacia en la manipulación creadora de su medio ambiente natural, tecnológico, cultural y social, así como sus relaciones con otras unidades políticas y geográficas. El concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social se refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad última la igualación de las oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plano nacional como en relación con sociedades que poseen patrones más elevados de bienestar material.
Heterogeneidad estructural Aníbal Pinto Los frutos del progreso técnico tendían a concentrarse tanto respecto a la distribución del ingreso entre las clases como en la distribución entre sectores (estratos) y entre regiones dentro de un mismo país. En el proceso de crecimiento en América Latina tendía a reproducirse en forma renovada la vieja heterogeneidad estructural imperante en el período agrarioexportador
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Para los dependentistas la industrialización no había eliminado la dependencia, sólo la había alterado, para Pinto la industrialización no eliminaba la heterogeneidad estructural, sólo modificaba su forma. En ambos casos el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de perpetuidad a pesar del crecimiento económico Todos apuntaban a agendas políticas reformistas: el patrón o estilo de desarrollo debería modificarse mediante una mejor distribución del ingreso y de profundas reformas (agraria, patrimonial, financiera, tributaria, educativa y tecnológica) Î se necesitaba la recuperación democrática (período de dictaduras militares). Se trata de estilos más justos de crecimiento económico en el contexto del sistema vigente.
Década de los setenta Homogeneización social crecimiento
y diversificación
exportadora:
estilos
de
Crecimiento hasta mediados de la década (6,7%) acompañado con un crecimiento exportador (7.1%), abundante liquidez internacional (divisas adicionales) que ayudó al proceso industrializador. Segunda mitad de los 70: crisis del petróleo, endeudamiento para mantener el crecimiento o para estabilizar la economía. Dos estrategias diferentes: México y Brasil: estrategia industrializadota con diversificación de exportaciones, protección y fuerte participación estatal Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) apertura al comercio exterior y apertura financiera (libre movimiento de bienes y servicios) Novedad en el pensamiento de CEPAL: mayor énfasis a los aspectos macroeconómicos, al análisis del endeudamiento y a los requisitos para diversificar exportaciones. Etapa de sobre-vivencia frente a hechos como: • mayor desarrollo de los centros nacionales de producción económica. • Irrupción de las dictaduras (principalmente en Chile) que hace perder poder de convocatoria a la CEPAL por su ubicación • Crisis y recesión mundial que afecta al plano de la historia de las ideas económicas • Declinación del keynesianismo y preponderancia de la ideología liberal El análisis de largo plazo (vinculado al desarrollo) se ve postergado por las urgencias del corto plazo y esto se mantiene hasta los 90 Dos conceptos: Estilos o modalidades de crecimiento Industrialización pro exportadora Estilos: cuatro influencias:
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• la recuperación económica de la región durante el "auge" mundial de 19651973 llevó al reconocimiento de que la reforma agraria y la redistribución del ingreso constituirían la base de un crecimiento socialmente más homogéneo y justo, pero no del único estilo de crecimiento viable. • las Naciones Unidas promovían un intenso debate internacional en torno a esos mismos temas. • los intelectuales cepalinos formulaban fuertes críticas metodológicas a la forma como se desarrollaba este debate. • la crisis internacional de 1973-1974 y la intensificación posterior del endeudamiento reforzaron el énfasis en la necesidad de reorientar la "modalidad" o "estilo" de industrialización de manera de combinar los estímulos del mercado interno con las virtudes de la orientación pro exportadora de bienes industriales.
Éxito de esa nueva modalidad de industrialización: "tono" optimista, alimentado por el hecho de que algunos países de la región, como Brasil y Colombia, estaban adoptando la estrategia con éxito. Respecto a la relación entre estilos de crecimiento y la transformación económico-social la etapa evolucionó hacia una profunda "perplejidad" y aprensión en cuanto a la factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor homogeneidad social: Prebisch en 1981 plantea una síntesis entre liberalismo y socialismo y propugna la gestión autónoma de las grandes empresas por los trabajadores, en un régimen de mercado pero en el que el Estado condicionara y regulara el uso social del excedente. No se abrigaban ilusiones: el fin de las dictaduras sería un paso necesario, pero no suficiente. Dadas las raíces históricas de las estructuras de propiedad y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras de producción y distribución del ingreso, la lucha político-social que se preveía para la fase de la recuperación democrática representaba una ardua tarea. Estilos "desde un ángulo económico estricto podría entenderse por estilo la manera en que dentro de un determinado sistema se organizan y asignan los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los interrogantes sobre qué, para quiénes y cómo producir los bienes y servicios" Uno de los reconocimientos más categóricos fue que las economías latinoamericanas pueden ser dinámicas a pesar de contener graves injusticias sociales (Maria da Conceiçáo Tavares y José Serra (1971). Si la industrialización no había abolido las diferencias, sino que, por el contrario, sólo había cambiado su formato y ampliado su visibilidad, ¿qué 21
impediría que el crecimiento futuro continuara reforzando el proceso histórico en curso? Es más, la concentración del ingreso ¿no estaría siendo funcional al dinamismo? Según los autores, la concentración del ingreso sería funcional al crecimiento brasileño y le conferiría dinamismo, porque reajustaba la estructura de la demanda hacia la estructura productiva existente, ampliando el consumo de las clases medias y altas y elevando el excedente para financiar la acumulación. Se trataba de un estilo de crecimiento "perverso", que es como los autores apellidaron el pretendido "milagro brasileño" exhibido por la dictadura de entonces y fundándose en las aceleradas tasas de crecimiento de la época. El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estímulo para analizar estilos. Durante muchos años la temática del desarrollo integral ocupó un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones Unidas y fue objeto de centenas de artículos, documentos, seminarios y congresos. La activa participación de la CEPAL primero como órgano de las Naciones Unidas: en los años setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la distribución del ingreso. En cuanto a los temas de desarrollo “la Evaluación de Quito (CEPAL, 1975b), formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o "desarrollo humano", entre los que figuran, la defensa de la necesidad de modificar el régimen de propiedad de la tierra y el control y la utilización soberana de los recursos naturales. Se adopta una postura flexible en cuanto a las estrategias de cambio, señalándose que es preciso adecuarlas a las distintas configuraciones estructurales existentes en la región y destacando que el modelo o el estilo que se adopte, debería estar orientado por la planificación estatal y contar con la participación indispensable de todos los estratos de la población. Otro enfoque, analíticamente más profundo, era el no oficial que se refleja en los artículos de la Revista de la CEPAL que comienza a publicarse en 1976, donde se discute los “estilos” de desarrollo Primer concepto básico: había que reconocer analíticamente la existencia de estructuras de poder y de dominación y sus remotas relaciones con la viabilidad de estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la noción de "conflictos" en la generación de los estilos existentes y de aquellos deseables. Segundo concepto básico: reconocer las dificultades históricas de viabilizar estrategias socialmente deseables como las definidas en muchas declaraciones internacionales de la época. Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo orientado por valores de libertad e igualdad de derechos: acelerado proceso de acumulación de capital, industrialización, modernización agrícola, incorporación de todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad empresarial, difusión
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tecnológica y científica, educación universal, provisión de servicios y seguridad social, participación creciente en el comercio mundial y aumento de las corrientes de financiamiento a los países en desarrollo. Reseña las características del orden económico mundial y latinoamericano y muestra las gigantescas dificultades de alcanzar esos objetivos. Si se utiliza un criterio “sociopolítico” para tratar los problemas del desarrollo se concluye que no hay ninguna razón a prioi para suponer la existencia de agentes políticamente capaces y deseosos de implantar un estilo de desarrollo deseable y factible.
b) Nueva modalidad de industrialización: combinado el mercado interno y la exportación La toma de posición cepalina sobre las distorsiones del proceso de industrialización y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia la diversificación de las exportaciones se originó en los años sesenta. Existen problemas de eficiencia en materia de asignación de los sistemas económicos latinoamericanos derivados de errores de conducción de la política comercial e industrial. Críticas a la protección excesiva brindada a proyectos con escalas inviables y especialización insuficiente, baja productividad, costos elevados y derroche de capitales. Simultáneamente persistçia la clásica aprensión por las restricciones externas al crecimiento. El Estudio económico de América Latina, 1971, analizaba las perspectivas para los años setenta y señalaba dos caminos para encarar el problema de la dependencia o la vulnerabilidad externa: • la expansión de las exportaciones industriales • una alerta de carácter premonitorio sobre los riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario, costoso e incierto" En el Estudio económico de 1975 la CEPAL reconoció la crisis de 1973-1974 como el momento en que la región ingresaba a una nueva etapa de su larga trayectoria de dificultades en el flanco externo de sus economías. La "internacionalización" de las economías -léase aumento del coeficiente de importación y aumento del pasivo externo de las economías-, las dificultades para exportar y para endeudarse en forma adecuada permitían prever un largo período de barreras al crecimiento por el lado externo. Se proponía reforzar la industrialización y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de la inserción internacional, en continuas advertencias sobre los riesgos del endeudamiento generalizado en la región y en los riesgos de la apertura comercial y financiera a todo trance que se daba en los países del Cono Sur. Se sostenía que no había antagonismo entre el aprovechamiento del mercado interno y la apertura exportadora: al contrario, serían procesos complementarios en una buena estrategia de industrialización.
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Años ochenta Ajuste con crecimiento: superación del problema del endeudamiento externo El ajuste recesivo llevaría a una voluminosa producción de divisas para pagar el servicio de la deuda mediante la expansión de las exportaciones a 7% anual, y el virtual estancamiento de las importaciones. Los choques inflacionarios de la depreciación cambiaria lanzaron a algunas economías al estado megainflacionario y, junto con la recesión, produjeron efectos devastadores sobre las finanzas del sector público que estaba endeudado en dólares, en parte debido a la "socialización" de la deuda externa del sector privado. La culpa de los males del endeudamiento según la teoría ortodoxa, sería de ese Estado irresponsable y del modelo de industrialización proteccionista, incapaz de generar importaciones sin recesión y desvalorizaciones cambiarias, debido a que era ineficiente y cerrado al progreso técnico. El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda después de la crisis mexicana se acompañaba del argumento de que en un par de años América Latina ya estaría superando sus dificultades y volviendo a crecer. Iglesias (secretario general de CEPAL) contrapuso a ese argumento proyecciones sombrías y correctas, proyectando para la región una "década perdida". La crisis de los años ochenta desplazaría finalmente a un segundo plano la producción desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasaría al plano que se imponía históricamente, el de la oposición a la modalidad de ajuste exigida por los bancos acreedores y el FMI. Como es obvio, en condiciones de crecimiento inviable, el espacio y el interés por las discusiones de largo plazo eran limitados. Se privilegiaban las cuestiones inmediatas ligadas a la deuda, el ajuste y la estabilización. En relación con las políticas de ajuste, CEPAL proponía que se sustituyera el ajuste recesivo de la balanza de pagos por un ajuste expansivo. La única solución satisfactoria desde el punto de vista social sería que el desequilibrio externo se resolviera en un contexto de crecimiento económico, propicio a la dinamización de las inversiones en sectores de bienes transables, especialmente al crecimiento y diversificación de las exportaciones. Para esta solución se requería: • un acuerdo de renegociación de la deuda entre deudores y banqueros que aliviara el estrangulamiento externo y diera el tiempo necesario para que los países pudieran reaccionar positivamente a los cambios de precios relativos resultantes de la desvalorización cambiaría. • una actitud menos proteccionista por parte de los países centrales. • un uso más flexible y pragmático de los instrumentos de política económica, de modo que las estructuras productivas relativamente rígidas de los países
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latinoamericanos pudieran incluir la necesaria reasignación de recursos hacia las exportaciones. Respecto de las políticas de estabilización, se hacía eco de los autores brasileños y argentinos que conceptualizaban la tesis de la inflación "inercial" en preparación de las políticas de choque anti-inflacionarias llevadas a cabo poco después. Sostiene la necesidad de realizar políticas de ingreso que permitan enfrentar la rigidez a la baja de los salarios y precios básicos, evitando así que las políticas monetarias y fiscales contraccionistas fueran prolongadas y socialmente duras. Defiende, además, el tratamiento de choque en circunstancias de inflación muy alta y baja credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del gradualismo, que es la aspiración a tener tiempo para acomodar favorablemente las expectativas de los agentes. El énfasis en el ajuste desplazaría la perspectiva histórica a una posición secundaria en la producción cepalina de los años ochenta. Sin embargo en 1985 se publicaba un trabajo donde sobresale, en cuanto a la evolución económica, una interpretación de la historia reciente que hasta entonces no había merecido el suficiente análisis crítico, o sea, la creciente subordinación del proceso productivo a los intereses del sistema financiero: "A medida que se extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo parte apreciable de su poder económico y político" (p. 3 l). A partir de mediados de los años ochenta también comenzarían a aparecer ensayos que anunciaban la reanudación del debate cepalino sobre el proceso de crecimiento a largo plazo, que ocurriría en los años noventa Los más importantes fueron dos textos de Fernando Fajnzylber, La industrialización trunca de América Latina (1983), e Industrialización en América Latina: de la "caja negra" al "casillero vacío": comparación de patrones contemporáneos de industrialización (1990), cuya primera versión se remonta a 1987. El primero realiza un análisis exhaustivo del proceso de industrialización latinoamericano, identifica lagunas, fallas y distorsiones, y propone una "nueva industrialización". Esta se basaría en el concepto de eficiencia entendido como la obtención de "crecimiento y creatividad', fundada en la creación de un núcleo endógeno de progreso técnico "que es la condición necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado internacional". El "casillero vacío" complementó la "industrialización trunca" con la formulación de las bases conceptuales para la "transformación productiva con equidad". Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en países latinoamericanos en comparación con las economías desarrolladas y otras
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economías en desarrollo. El esquema que estructura la comparación es ingenioso. Fajnzylber toma los dos objetivos centrales del desarrollo económico-social: crecimiento y distribución del ingreso, y muestra sobre la base de su comportamiento entre 1970 y 1984 que los países de América Latina se dividían en tres grupos: • los que habían crecido rápidamente pero tenían un ingreso concentrado, • los que tenían un ingreso relativamente bien distribuido pero crecían poco, y • los que se encontraban en el peor de los mundos, o sea, tenían un ingreso concentrado y no crecían. A diferencia, por ejemplo, de países como la República de Corea y España, ningún país latinoamericano se encontraba en el grupo ideal, el de los países que crecen y al mismo tiempo promueven un mínimo de justicia distributiva. Ese era el "casillero vacío” Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la transición de la producción cepalina a la etapa que se iniciaría en los años noventa. Por un lado, contienen un buen número de elementos caros a la tradición cepalina prebischiana. Por otro, introduce la conceptualización que serviría de referencia para la etapa organizada en tomo a la idea de "transformación productiva con equidad". Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales • el progreso técnico es el foco del análisis, porque es la vía a través de la cual es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa de la región, • la estructura agraria condiciona la distribución del ingreso que, a su vez, define el patrón de consumo; • el patrón de consumo condiciona la capacidad de ahorrar e invertir -la mayor equidad corresponde a patrones más austeros y más capaces de dinamizar la economía; • la mayor austeridad puede influir favorablemente en la relación capitalproducto y en la intensidad de utilización de las divisas. La novedad conceptual principal es el espacio reconsideración de la estrategia de crecimiento.
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Se reconocen las insuficiencias del modelo industrializante del pasado, que habría sido poco receptivo al progreso técnico, y paralizado con frecuencia por las actitudes "rentistas" de las clases empresariales locales. La nueva estrategia propiciaría la incursión de América Latina en el "casillero vacío" a través de la "caja negra del progreso técnico". La estrategia incluiría una política de apertura comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era evitar el aislamiento tecnológico en plena era de globalización productiva y de revolución electrónica y biotecnológica y acelerar el repechaje tecnológico, a través de una estrategia de expansión con aumento del coeficiente de exportación. Esta última, se 26
basaría en el agregado continuo de valor intelectual a las exportaciones, mediante la reelaboración de productos primarios-exportadores, y los "nichos de mercado" industriales. Quedarían pendientes varios asuntos, en especial dos: • detallar los procesos reales concretos a través de los cuales podrían materializarse las estrategias de inserción internacional mediante el progreso técnico. Entre otras lagunas, no se diferenciaban lo suficiente las estrategias entre los países que presentan la capacidad potencial de expandirse mediante las exportaciones de aquellos cuyo mayor mercado interno y mayor grado de industrialización indican la conveniencia de continuar persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. • la cuestión de la relación entre progreso técnico, empleo y distribución del ingreso recibió un tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso desafío teórico que el subempleo y el desempleo tecnológico representan para la vinculación inmediata entre avances de la productividad y mejoras de la equidad. Sin embargo, los libros tendrían entre sus grandes virtudes la de reavivar el discurso sobre las cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para que la CEPAL volviera a tomar posición en el campo del debate sobre la producción técnica y la distribución del ingreso. Abría toda una nueva agenda de discusión, o sea, la de la forma como se debería redefinir la estrategia de intervención estatal en los nuevos marcos reguladores que, independientemente de la voluntad de la CEPAL, comenzaban a introducirse en América Latina. Una vez más, la CEPAL reordenaría su reflexión conforme a los hechos históricos. El título del mensaje organizador sería "transformación productiva con equidad" y sugestivamente, el nuevo enfoque se denominaría "neoestructuralismo" Los años noventa y la agenda de la "transformación productiva con equidad" Moderada recuperación económica acompañada de una estabilización importante de los precios. El PBI se elevó 3.5% en promedio entre 1990 y 1997, pero el proceso de crecimiento dejó que desear en cuanto a la recuperación de las tasas de inversión, sobre todo en términos corrientes. La estabilización se acompañó casi siempre favorablemente del control del déficit fiscal y de la cautela en el manejo del crédito, y se acompañó casi siempre desfavorablemente de la ampliación del déficit en cuenta corriente del balance de pagos, resultante en gran medida de la apreciación generalizada del tipo de cambio. Esta última obedeció a la presión de la abundante entrada de financiamiento externo, utilizado por buena parte de los países de la región como elemento importante del control inflacionario -y fortalecido por la afluencia considerable de capital extranjero directo, en parte dirigido a la privatización. El problema de la vulnerabilidad externa seguiría en la región tan presente como siempre, amenazando desestabilizar la macroeconomía.
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La estrategia cepalina plantea la conquista de una mayor competitividad internacional "auténtica", basada en la incorporación deliberada y sistemática del progreso técnico al proceso productivo. Se destaca el carácter sistémico de la competitividad, que incluye toda una red de vinculaciones entre los agentes productivos y la infraestructura física y educacional. Se subraya la formación de recursos humanos como fórmula decisiva para la transformación productiva a largo plazo, junto con políticas tecnológicas activas que permitan la superación tecnológica. La industria permanece como eje de la transformación productiva, pero se destacan sus articulaciones con la actividad primaria y de servicios. Así mismo, se pone de relieve la importancia de proveer un ambiente macroeconómico saludable. Se propone modificar el estilo de intervención estatal, sin que esto signifique aumentar o disminuir el papel del Estado, sino "aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema económico en su conjunto" Se propone una mayor apertura de la economía, gradual y selectiva, como medio de introducir el progreso técnico y el aumento de la productividad. La propuesta contiene importantes acotaciones: • la apertura debe hacer posible simultáneamente la expansión de las importaciones y de las exportaciones, lo que implica graduar la apertura en función de la disponibilidad de divisas y armonizar la política cambiaría con las políticas de protección arancelaria y de promoción de exportaciones, de modo de crear una neutralidad de incentivos entre la producción para el mercado interno y para la exportación. No cabe duda que la dimensión del tratamiento analítico más difícil de la tesis de la transformación productiva con equidad es la relación entre crecimiento, empleo y equidad Durante los años noventa la existencia de altos niveles de subempleo y las pruebas sobre los efectos perversos que el progreso técnico tiene sobre el volumen del empleo formal y sobre las desigualdades salariales constituyen elementos generadores de genuinos temores y perplejidades. Se reconoce que para alcanzar la meta de la equidad a través del aumento simultáneo de la productividad y los salarios es necesario acelerar mucho más el crecimiento actual pero el estado actual del discurso deja mucho que desear. Otro aspecto importante es la defensa del intenso proceso de integración regional en curso en América Latina, acentuando las virtudes de la simultaneidad entre la apertura comercial de América Latina al resto del mundo y la intensificación del comercio intra-regional a través de los esquemas de integración vigentes.
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Asimismo hay otros elementos del discurso que importan: el enunciado de la volatilidad de los capitales conforme a la tradición cepalina. Se advierte sobre los potenciales efectos perversos de las entradas de capital que no van seguidas del aumento correspondiente de la inversión productiva y de la competitividad para exportar. En particular, se destaca el peligro que representa recurrir a la entrada de capitales como elemento para estabilizar los precios, cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles con el desempeño de la balanza comercial necesario para el equilibrio de las cuentas externas a mediano y largo plazo. Esto lleva a la necesidad de implantar políticas de regulación bancaria prudencial, sobre todo en etapas de liberalización financiera.
Posición actual: Planteo base: aunque la globalización responde a procesos tecnológicos y económicos dinámicos, no cabe duda de que puede ser moldeada. Principal preocupación: carácter incompleto e incluso desequilibrado del actual proceso de globalización y de la agenda internacional de políticas que lo acompaña que reproduce antiguas asimetrías de la economía mundial y crea otras nuevas. Cuatro aspectos que predominan en la agenda actual: -
libre comercio (aunque liberalización incompleta y asimétrica: productos sensibles) derechos de propiedad intelectual protección a las inversiones liberalización financiera y de la cuenta de capital
Aspectos importantes fuera de la agenda. - movilidad fuerza de trabajo - normas internacionales sobre competencia y códigos de conducta de ET - financiamiento compensatorio para asegurar la incorporación de países y grupos sociales que tienden a quedar rezagados en el proceso de globalización
Estabilización macroeconómica Estrategias de desarrollo productivo Mejoramiento de los encadenamientos sociales
Estabilización macroeconómica
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Fundamental con dos lesiones a aprender: • En primer término - la inestabilidad real tiene un costo muy elevado: los objetivos exclusivamente inflacionarios pueden tener un efecto negativo sobre la economía real como cuando se subestimaban los efectos de la inflación - las recesiones provocan una gran pérdida de recursos, con efectos prolongados: pérdidas de activos; pérdida permanente de capital humano de los desempleados o subempleados La incertidumbre acentúa la subutilización de la capacidad instalada, reduce la productividad y afecta negativamente la inversión, acentuando las estrategias microeconómicas defensivas • En segundo término: los déficit del sector privado tienen un costo tan alto como los desequilibrios del sector público. Los ciclos de auge y colapso son inherentes al funcionamiento de los mercados financieros. La pérdida de activos en casos de descalabros financieros pueden implicar la pérdida de capital acumulado durante varios años. La recuperación de la confianza en el sistema financiero es un proceso lento y el mismo aumenta su aversión al riesgo, reduciendo su capacidad para desempeñar sus funciones económicas fundamentales. Î la principal función de la política macroeconómica es el control de estos ciclos con políticas anticíclicas apropiadas. Para ello se recomienda la utilización de tres conjuntos de políticas: - políticas macroeconómicas: fiscales, monetarias y cambiarias, consistentes y flexibles, para evitar que los agentes acumulen deudas cuantiosas y que se produzcan desequilibrios en los precios macro más importantes (tipo de cambio, tasas de interés) y en el precio de activos financieros y activos fijos - sistema estricto de regulación y supervisión prudencial, con orientación anticíclica - política de pasivos destinada a asegurar un perfil adecuado de vencimientos de las deudas interna y externa del sector público y privado. La política macro anticíclica es difícil sobre todo por los incentivos a ajustar a favor del ciclo de los mercados financieros. Es importante que el manejo de la política macro esté respaldado por instituciones e instrumentos de política creíbles y confiables: fondos de estabilización fiscal, bancos centrales independientes. La pérdida de autonomía como implica la adopción de otra moneda (régimen de convertibilidad o directamente una moneda extranjera), no necesariamente es validada por el mercado, mediante la reducción del riesgo país. Propone una función esencial para las instituciones financieras internacionales: colaborar con los países compensando el efecto procíclico de los mercados financieros. También, el hecho de que colaboren a contrarrestar la
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concentración del crédito, poniendo recursos a disposición de los países y agentes que tienen problemas de acceso al crédito en los mercados privados de capital internacionales. Estrategias de desarrollo productivo Porqué la combinación de una economía abierta y una macro estable no ha impulsado por si sola el crecimiento económico como lo postula la interpretación ortodoxa? Según esta misma interpretación ha sido porque la liberalización de los mercados no ha sido suficiente. Sin embargo se constata que la etapa de mayor crecimiento de los países en desarrollo luego de la segunda guerra y los episodios más prolongados de expansión no han coincidido con las fases de mayor liberalización económica Otras interpretaciones: - lento crecimiento atribuible al insuficiente desarrollo institucional o a la insuficiente acumulación en capital humano (si bien importantes no explican porqué igual hubo fuerte crecimiento en períodos donde estos elementos eran limitados) - falta de políticas “mesoeconómicas”, políticas activas sobre competencia, regulación pública de mercados no competitivos o con grandes externalidades y corrección de las fallas en los mercados de factores (capital de largo plazo, tecnología, capacitación laboral, tierras) La interpretación estructuralista destaca la estrecha relación que existe entre la dinámica estructural, la inversión y el crecimiento económico donde se ve al crecimiento económico como un proceso dinámico en el cual algunos sectores se expanden mientras otros se contraen, y algunas empresas avanzan mientras otras se estancan, transformando por completo las estructuras económicas. No todos los sectores son capaces de dinamizar la economía o propagar el progreso técnico Î el crecimiento económico está intrínsecamente vinculado al contexto estructural, constituido por el aparato productivo y tecnológico, la configuración de mercados de productos y factores, las características de los agentes, y la forma en que estos mercados y agentes se relacionan con el contexto externo Î una orientación de políticas que apoyaría al crecimiento se centra en dos conceptos esenciales: innovación y complementariedades (encadenamientos) Innovación (toda actividad económica que aporta nuevas formas de hacer las cosas: nuevos bienes y servicios o nuevas características de éstos, nuevos métodos de producción o nuevas estrategias de comercialización, apertura de nuevos mercados, nuevas fuentes de materias primas y nuevas estructuras de mercado.
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Complementariedad: competitividad sistémica de las estructuras productivas pertinentes, a través de externalidades que se crean entre los agentes económicos Varios teóricos del desarrollo han argumentado a favor de una estrategia nacional de inversiones que permita dar un impulso inicial al crecimiento, en tanto que la CEPAL se refiere a la necesidad de adoptar una estrategia de transformación estructural Se destaca la función crucial de una estrecha colaboración entre el Estado y el sector empresarial y la necesidad de mecanismos de control recíprocos que establezcan un vínculo entre incentivos y resultados Otro elemento crucial en este tema es la agenda de desarrollo sostenible: no solo en relación a la conservación de recursos naturales sino que implica la movilización de inversiones hacia sectores productivos dinámicos que utilicen tecnología y procesos de producción limpia, donde la competitividad se logre con la acumulación de capital en un sentido amplio: físico, humano, social y natural Mejoramiento de los encadenamientos sociales En términos económicos el progreso social puede concebirse como producto de tres factores básicos: - política social de largo plazo destinada a incrementar la equidad y garantizar la inclusión - crecimiento económico que genere un volumen adecuado de empleos de calidad y - reducción de la heterogeneidad estructural de los sectores productivos Equidad e inclusión: se entienden como: - acceso amplio a recursos, clave para la igualdad de oportunidades (inversión en capital humano Î gasto social = inversión productiva) - protecciones básicas: esencial para evitar los riesgos negativos (enfermedades, vejez, desempleo y hambre) - expresión política y participación; permite a los ciudadanos convertirse en actores protagónicos en la creación de su futuro. Para ello la política social debe guiarse por: - universalidad (puede lograrse a través de la focalización) - solidaridad y - eficiencia y debe influir en determinantes estructurales de la distribución del ingreso, tratando de romper el encadenamiento intergeneracional de la pobreza y la desigualdad: - educación - empleo (adaptabilidad de la mano de obra al cambio tecnológico) - distribución de la riqueza
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- aspectos vinculados a las etnias y al género El nexo entre crecimiento económico y progreso social es, crítico. La política social no es suficiente por sí misma: debe apoyarse en una buena macro y en estrategias activas de desarrollo productivo. Los encadenamientos entre la modernización de los sectores líderes y el resto de la economía son importantes no sólo para el crecimiento sino también para la equidad a los efectos de evitar el incremento de la heterogeneidad estructural que ha caracterizado a los países de la región en el período de crecimiento de los 90, cuando se generaron empresas de clase mundial pero 7 de cada 10 ocupados permanecieron en sectores de muy baja productividad Las políticas destinadas a democratizar el acceso a activos productivos (capital, tecnología, capacitación, tierra) son importantes en términos de crecimiento y equidad. Las políticas corresponden a desarrollo rural, fomento de microempresas, sistema de seguridad social para trabajadores de pequeñas empresas y cuantapropistas.
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