COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 1. INTRODUCCIÓN GENERAL DE TEMA. 1.1. HISTORIA DE LA CEPAL La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) fue establecida por la resolución 106 (VI) del Consejo Económico y Social, del 25 de febrero de 1948, y comenzó a funcionar ese mismo año. En su resolución 1984/67, del 27 de julio de 1984, el Consejo decidió que la Comisión pasara a llamarse Comisión Económica para América Latina y el Caribe. La CEPAL es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede está en Santiago de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social (http://www.eclac.org). La CEPAL tiene dos sedes subregionales, una para la subregión de América Central, ubicada en México, D.F. y la otra para la subregión del Caribe, en Puerto España, que se establecieron en junio de 1951 y en diciembre de 1966, respectivamente. Además tiene oficinas nacionales en Buenos Aires, Brasilia, Montevideo y Bogotá y una oficina de enlace en Washington, D.C. (http://www.eclac.org). 1.2.
ORGANIZACIÓN
La sede de la Comisión se encuentra en Santiago de Chile que coordina dos sedes subregionales: una para América Central, con sede en la Ciudad de México (creada en 1951) por algunos destacados economistas como Ifigenia Martínez, y otra para los países del Caribe, situada en Puerto España (Trinidad y Tobago) (1966). (1966). Tiene oficinas nacionales en Bogotá (1952), (1952), Montevideo (1960), (1960), Brasilia (1968), (1968), Buenos Aires (1974), (1974), y una oficina de enlace en la ciudad de Washington D.C. (1950). (1950). LA CEPAL se encuentra organizada en las siguientes divisiones:
Desarrollo Económico (DDE). Desarrollo Social (DDS). Estadística y Proyecciones Proyecciones Económicas (DEYPE). Población y Desarrollo (CELADE, Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía). Demografía).
Comercio Internacional e Integración.
Planificación Económica y Social (ILPES, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social).
Desarrollo Productivo y Empresarial (DDPE). Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos (DDSAH). Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI).
Los 33 países de América Latina y el Caribe son miembros de la CEPAL, junto con algunas naciones de América del Norte, Europa y Asia que mantienen vínculos históricos, económicos y culturales con la región. En total, los Estados miembros son 44, y 8 los miembros asociados, condición jurídica acordada para algunos territorios no independientes del Caribe (http://www.eclac.org). 2. OBJETIVOS DEL DOCUMENTO Conocer los programas de infraestructura de la vivienda propuestas por “Comisión Económica Para América Latina y el Caribe” en Latinoamérica y el Caribe, haciendo énfasis en la aplicación y desarrollo e Perú. 3. DESARROLLO GENERAL DE TEMA. 3.1. LA INFRAESTRUCTURA EN LATINOAMÉRICA.
En comparación con otras regiones, la infraestructura sigue siendo deficitaria en América Latina (en el cuadro I.4 se compara el stock de inversión en algunos sectores clave). Perrotti y Sánchez (2011) estiman que para mantener una tasa de crecimiento del 3,9% anual se debería invertir en torno al 5,2% anual del PIB entre 2006 y 2020. Existen diversos estudios que han medido la brecha de infraestructura y cuantificado el costo que tendría cerrarla para la región. Si se considera el horizonte 2020, el costo anual total para cerrar esta brecha, medida con diversos países desarrollados (véase el cuadro I.5), fluctúa entre 7,9 y 31,5 puntos del PIB (los sectores c on mayores costos son los de transporte y energía). Estos altos costos hacen ardua la tarea, si consideramos los niveles actuales de inversión de la región, cercanos a dos puntos del PIB. La brecha es aún mayor con respecto a las economías emergentes de Asia, cuyas tasas de inversión pública en infraestructura se encuentran, en promedio, sobre los cinco puntos del PIB. En países como China, Tailandia y Viet Nam, estas tasas exceden los siete puntos del PIB. Cuadro 3.1.
AMÉRICA LATINA Y EL CAR IBE, ESPAÑA, PORTUGAL Y ASIA ORIENTAL: COMPARAC IÓN DEL STOCK DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, POR SECTORES
SECTOR
INDICADOR
Energía
Capacidad de generación de eléctrica (Mw por cada 1000
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 0.51
ESPAÑA
PORTUGAL
ASIA ORIENTAL
2.07
1.48
1.45
Telecomunicaciones
Transporte
Agua
Saneamiento
habitantes). Telefonía fija (lineas por cada 1000 habitantes). Telefonía Movil (lineas por cada 1000 habitantes). Banda Ancha (suscriptores por cada 1000 habitantes). Caminos Pavimentados (Kilómetros por cada 1000 habitantes). Vías Férreas Per cápita (Kilómetros por cada 1000 habitantes). Acceso a aguas mejoradas (En Porcentaje a la población). Acceso a Mejoras sanitarias (en porcentaje a la población).
182
432
420
445
986
1118
1423
1194
66
230
194
260
0.85
15.7
6.4
1.9
0.23
0.33
0.27
0.06
91
100
99
99
78
100
100
98
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la base de datos CEPALSTAT; Administración de Información Energética de los Estados Unidos (EIA); Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT); Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) ; Banco Mundial, World dataBank, y Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision .
En América Latina, las tasas de inversión pública han tenido una fuerte tendencia a la baja desde 1990, compensada solo parcialmente por el incremento observado en los niveles de inversión del sector privado en el mismo período (véase el gráfico I.25). Si se desagrega este gasto, se puede observar que la inversión privada obedece a incentivos muy distintos. Para el sector público, el área de mayor interés ha sido el transporte, con un 64% del total del gasto en infraestructura, seguido de la energía. La inversión privada se ha focalizado sobre todo en el sector de las telecomunicaciones, con un 42% del total (véase el gráfico I.26). Disminuir las brechas en infraestructura es prioritario en cualquier estrategia de desarrollo. Sumada a mejoras en factores relevantes como el capital humano y tecnológico, esta disminución permitiría lograr tasas sostenibles de crecimiento en el largo plazo y un desarrollo social más equitativo y sostenible para la región.
En cuanto a la sostenibilidad, el rezago en la infraestructura de la región puede ser considerado una oportunidad para que se hagan las inversiones necesarias, teniendo en cuenta conceptos de eficiencia y sostenibilidad ambiental. Gráfico 3.1. AMÉRICA LATINAa: INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA TOTAL Y PÚBLICA, 1980-2006 (En porcentajes del PIB)
Fuente: L. Carranza, C. Daude y A. Melguizo, Public Infrastructure Investment and Fiscal Sustainability in Latin America: Incompatible Goals?, París, OCDE, 2011. Nota: Cálculo de los autores sobre esti maciones de Calderón y Servén (2010). Gráfico 3.2.
AMÉRICA LATINA: INVERS IÓN EN INFRAESTRUCT URA (En porcentajes del total)
La infraestructura es fundamental para el crecimiento económico, l a productividad y el desarrollo territorial equilibrado, y su ampliación ayuda a reducir las desigualdades regionales y locales. La dotación de la infraestructura económica es clave para el desarrollo de las exportaciones. En gran medida, los avances o retrasos de la infraestructura determinan los costos de transporte, cuyos efectos sobre el comercio igualan, y a veces superan, el costo de aranceles o fluctuaciones del tipo de cambio.
Además, la inversión en infraestructura puede desempeñar un rol decisivo en la mejora de las condiciones de vida de las familias más pobres, especialmente en las zonas rurales. De hecho, en las zonas rurales, la infraestructura es un factor crucial no solo para aumentar y diversificar la producción y el fortalecimiento De la competitividad, sino también para aumentar el empleo y los ingresos de los hogares pobres y reducir varios de sus riesgos sistémicos. En consecuencia, el desarrollo de la infraestructura y sus servicios tienen gran potencial para contribuir activamente en la inclusión social de la población menos favorecida, la mejora de la distribución de ingreso y la reducción de la pobreza (Infraestructura para la integración regional – UNASUR – 2011). La CEPAL (2010) ha expresado una clara posición respecto a las condiciones y características necesarias para el desarrollo. En esta línea, se destaca que el desarrollo pleno para América del Sur reúne tanto el desarrollo económico como social, en un marco de igualdad de derechos. En este sentido, se ha sostenido que el concepto de igualdad de derechos proporciona el marco y las bases para regular convenios sociales que generen mayores oportunidades para los que menos tienen. Ello implica un pacto fiscal que prevea estructuras y cargas fiscales con un efecto redistributivo mayor, mientras se refuerza el rol del gobierno y las políticas públicas para asegurar que el bienestar general se cumpla. Bajo esta concepción, la igualdad social y el tipo de dinamismo económico que transforma los modelos de producción no están en desacuerdo entre sí, sino que se retroalimentan en un sistema de relaciones sinérgicas entre el mercado, el estado y la sociedad, el cual apunta a maximizar los efectos positivos de los servicios de infraestructura sobre el desarrollo (CEPAL (2010), op. cit.). En resumen, en cuanto a la relación entre la infraestructura, la lucha contra la pobreza y la búsqueda del crecimiento en las economías en desarrollo, o poco desarrolladas en general, y en particular en América del Sur, la igualdad de derechos, el desarrollo económico y social, las políticas públicas, la ecuación estado-mercado-sociedad, la sustentabilidad y los servicios de infraestructura son palabras clave. 3.2.
LA VIVIENDA EN AMERICA LATINA.
América Latina cuenta con un mayor nivel de urbanización (76 por ciento) y un mayor nivel de tenencia de vivienda (73 por ciento) que la mayoría de las otras regiones del mundo. El sector vivienda en ALC ha sido impulsado por cuatro fuertes tendencias globales de las dos últimas décadas: urbanización, democratización, descentralización y globalización. Estas tendencias han provocado un mayor desarrollo de los sistemas financieros, la ampliación de la gama de instrumentos financieros para la vivienda y la transformación del rol de los gobiernos, los cuales pasan a ser habilitadores de viviendas en vez de simples proveedores. La disponibilidad de créditos para la vivienda ha incrementado dramáticamente en la región durante la última década, lo cual ha sido facilitado principalmente por la estabilidad macroeconómica y el crecimiento en la titularización de hipotecas.
A pesar de estas positivas tendencias, la región todavía muestra un enorme déficit de vivienda. De acuerdo con las Naciones Unidas, actualmente existen 26 millones de unidades de vivienda que son inadecuadas y se requieren con urgencia 28 millones de unidades adicionales para reducir el hacinamiento y las condiciones inferiores a los estándares. El precio relativo al ingreso de los suelos urbanos en América Latina está entre los más altos del mundo. La tenencia informal es común y representa aproximadamente un tercio de la tenencia de viviendas. La incapacidad de los mercados formales de vivienda de acomodar a una población urbana cada vez más numerosa, ha llevado a 128 millones de personas a vivir en los barrios marginales de América Latina. En las ciudades principales la mayoría de las viviendas son autoconstruidas, y el porcentaje se ha elevado en forma consistente. Por ejemplo, en la Ciudad de México, alrededor del 60 por ciento de la población vivía en casas autoconstruidas en 1990, en comparación con el 14 por ciento en 1952. Menos del 25 por ciento de todas las viviendas en América Latina se financia a través de mecanismos formales, y las hipotecas todavía representan una pequeña fracción del crédito total. Sin embargo, hablar del “déficit” de viviendas en América Latina, quiere decir que muchas
personas tienen donde vivir, pero carecen de elementos como tenencia legal de la tierra, espacio suficiente y acceso a servicios básicos como agua potable, alcantarillados y salud, para vivir seguras y en paz (habitad for humanity). 3.2.1.
PROGRAMAS DE VIVIENDA PROPUESTAS POR LA CEPAL
Para el desarrollo de políticas y programas que tengan efecto en el mejoramiento de la calidad habitacional y construcción de vivienda, se ha revisado una importante batería de políticas y programas habitacionales innovadores en 4 grandes áreas: • Provisión de nueva vivienda, • Mejoramiento del parque publico deteriorado, • Mejoramiento de barrios consolidados, • Mejoramiento de barrios tugurizados.
Por lo que se refiere a la provisión de nueva vivienda, los programas analizados ofrecen diferentes ejemplos de estrategias, como la creación de mecanismos financieros y normativos que faciliten el acceso a la vivienda, disposiciones que garanticen una provisión suficiente y adecuada de tierras para nuevos proyectos, y construcción de nuevos asentamientos. El Programa de Subsidio Habitacional de la República Dominicana entrega un subsidio en forma de Bono Monetizado y Bono Tierra, para completar el pago inicial de una vivienda construida y financiada por el sector privado, ofrecida en tres tipologías en base al nivel de ingreso del beneficiario. Al mismo tiempo, se preocupa de la provisión de terreno suficiente para la construcción aproximada de 200.000 viviendas sociales.
El Programa de Redescuentos de Créditos Hipotecarios, de Paraguay, se ocupa de la construcción de viviendas, entre los 60 y 90 metros cuadrados, facilitando la operación por medio de la entrega de créditos hipotecarios y redescuentos de la hipoteca. Por otro lado, el Programa de Financiamiento de Vivienda (PFV) de Bolivia se ocupa sólo de mecanismos financieros, apoyando el acceso a nueva vivienda a través de la entrega de un subsidio parcial del valor de la cuota inicial, ya sea por construcción o compra. El Programa Fondo Solidario de Vivienda de Chile, prevé una gama más amplia de intervenciones, entre las cuales se encuentran la creación de nuevos conjuntos de vivienda, a través de la adquisición de viviendas nuevas, la construcción de vivienda en nuevos terrenos (85% de las soluciones) o en el mismo sitio en que las familias residen. El Programa provee un subsidio del 70% destinado a la construcción de la vivienda y del 30% a la compra del terreno y suurbanización. En la Región la mayoría de las políticas se orienta de manera preferente a promover la producción de nuevas unidades, aún si el principal problema de vivienda que exhibe la Región es de tipo cualitativo. Los problemas cualitativos se enfrentan particularmente en los asentamientos espontáneos, aún si los países con políticas habitacionales de larga trayectoria comprueban que los conjuntos de viviendas sociales, construidos en el pasado con estándares mínimos, experimentan procesos de deterioro físico y funcional. Para prevenir estos procesos, se requiere aplicar programas de mantenimiento del parque habitacional, también de viviendas sociales, completar y renovar los conjuntos existentes con nuevos servicios en la medida que los barrios se consoliden. El Programa Tu Casa, de México, provee subsidios para la ampliación y el mejoramiento físico de vivienda urbana y suburbana y programas de difusión para orientar a que las familias mantengan y conserven en forma adecuada sus viviendas. Generalmente busca la participación de los habitantes a través de la organización de las familias para mano de obra y apoyo mutuo. El Programa Fede ral de Mejoramiento de Viviendas “Mejor Vivir”, de Argentina, interviene en barrios consolidados, entregando infraestructura urbana indispensable y mejoramientos a través de refacción, ampliación o terminación de las viviendas construidas con materiales no precarios y en terrenos propios, y con especial énfasis en mejoras de los locales y servicios sanitarios.
Gradualmente, las políticas habitacionales han estado dando mayor atención a la consolidación de los asentamientos informales, en vez de optar por t rasladar sus habitantes a conjuntos de nuevas viviendas. El Programa de Financiamiento de Vivienda – Subprogramas Solidarios de Vivienda Saludable y Social Productiva, de Bolivia, prevé la mejora de construcciones precarias de madera o tapiales de barro, y la introducción de módulos de baños y cocina. Además incluye la participación de los beneficiarios a través de acciones de capacitación en autoconstrucción y albañilería y educación para su mejor uso. De esta manera, al tener conocimiento, los habitantes logran el mejoramiento y la ampliación progresiva de la vivienda. En el mismo Programa, el Subprograma Financiero – Fondo Rotatorio entrega micro créditos, con subsidio a la tasa de interés, para la mejora de viviendas en áreas urbanas de más de 5.000 habitantes. El Programa Mejoramiento de la Comunidad, de Paraguay, se ocupa tanto de la entrega de nuevas viviendas, como de la regularización de barrios informales, a través del mejoramiento de viviendas, infraestructura, servicios básicos, espacios de producción comunitaria y regularización de tenencia de los terrenos. De la misma manera, el Programa Rosario Hábitat se ocupa del mejoramiento de los asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, con una serie de acciones integradas, entre las cuales el mejoramiento habitacional, con construcción parcial o total del baño con instalaciones (de cloacas, agua, luz, gas), artefactos sanitarios, grifería, con conexiones para cocina y lavadero. Para la reconstrucción parcial de vivienda el Programa provee de una canasta de materiales a fin de reconstruir partes de la vivienda. Además contempla la construcción de una solución habitacional mínima, en el caso de reubicación dentro del mismo asentamiento, y la provisión de infraestructura básica, equipamiento comunitario, fortalecimiento de las redes sociales y generación de trabajo e ingresos. 11 Se puede notar que la casi totalidad de las experiencias presentadas hasta ahora contemplan un tipo de intervención integrada, focalizada no solamente en la construcción y/o mejoramiento de la vivienda si no también completadas con otros programas como salud y educación, provisión de servicios adicionales que se requiere para construir barrios que faciliten la inclusión social de todos los habitantes de la ciudad. Se aprecia en la Región un aumento en la importancia de densificar el tejido urbano. Algunos países ya han aplicado patrones de mayor densidad y pueden exhibir experiencias interesantes que deberían ser aprovechadas. Por ejemplo el Programa Fondo Solidario de Vivienda (Chile) establece 7 tipologías de soluciones habitacionales, de las cuales 5 están referidas a potenciar la densificación urbana de predios existentes. El Programa de Cooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua de Paraguay prevé la construcción de un barrio con 300 viviendas, con una densificación de las familias en lotes de 200 metros cuadrados, lo que es considerado adecuado en Paraguay. Están previstos también barrios cooperativos productivos sustentables, espacios públicos y productivos.
Las viviendas entregadas son unifamiliares y miden 70 metros cuadrados, de 1 a 3 dormitorios, e incluyen cocina, baño, agua corriente, sitio para lavar ropa y comedor. En este Programa son los mismos beneficiarios, en forma de cooperativas, los que se preocupan de la gestión, realización y manutención del proyecto. No hay que olvidar que una elaboración participativa permite la generación de capacidades y el fortalecimiento de la organización social de los beneficiarios. Ambos factores producen un sentido de pertenencia a la comunidad, y al mismo tiempo educan a los habitantes respecto de la mantención y cura de sus espacios. Por ejemplo, el Programa Financiamiento de Vivienda – Subprogramas Solidarios, (Bolivia) capacita a los habitantes en la autoconstrucción y albañilería, y educa para el mejor uso de la vivienda. Al tener conocimiento en autoconstrucción, los beneficiarios logran el mejoramiento y la ampliación progresiva de la vivienda. Los Programas Hábitat y Tu Casa (México) proveen esquemas de capacitación y difusión para orientar a las familias para que mantengan y conserven en forma adecuada sus viviendas y piden el apoyo de los beneficiarios en forma de mano de obra y ayuda a otras familias. Se observan también avances en los programas a nivel nacional orientados hacia una apertura mayor a experiencias innovadoras de políticas habitacionales, que incluyen a l os municipios y a los grupos organizados, para que participen en la gestión habitacional. En estos programas, el nivel municipal logra fortalecer su papel de articulador entre el Estado, el sector productivo y la demanda. En el Programa Mejoramiento de la Comunidad (Paraguay), los Municipios se vuelven los articuladores entre el Estado y la demanda y el sector privado, ocupándose principalmente de la provisión de terreno para la implementación del proyecto. En el Programa Fondo Solidario de Vivienda (Chile), el Municipio actúa directamente a través de sus Oficinas de Vivienda en la difusión y organización de la demanda y como patrocinador de los grupos postulantes. Esta apertura y coordinación con el sector municipal logra también una mejor articulación de inversiones públicas y privadas en el sistema de financiamiento. En términos generales, el sector privado ha ido adquiriendo un papel cada vez más importante en la construcción y oferta de viviendas de interés social, mientras las entidades públicas siguen a cargo de la fijación y control de normas, estándares y precios de la vivienda, y, en algunos casos, llevan a cabo el proceso de postulación y asignación de subsidios. Por su parte se ha traspasado la gestión financiera a bancos y otras instituciones privadas. Estas nuevas políticas facilitan el acceso a la vivienda por medio de subsidios directos, ahorro previo y crédito en condiciones de mercado. En el Programa Fondo Solidario de Vivienda, Chile, el Estado entrega un subsidio correspondiente al 96% de la inversión, mientras el restante 4% corresponde al aporte del ahorro de las familias postulantes. No se considera la participación del sistema privado de inversiones en el financiamiento. No obstante el Programa considera otros aportes que pueden provenir de fuentes públicas o privadas (municipios, fundaciones, corporaciones),
que complementan el financiamiento del proyecto y que se adicionan a los montos de ahorro y subsidio. En el Programa de Redescuento de Créditos Hipotecarios (Paraguay), las Instituciones Intermediarias de Financiamientos (IIF), que representan el sector privado, financian la construcción de las viviendas y conceden los créditos hipotecarios a los beneficiarios finales. A fin de promover dichos créditos, el sector publico, en este caso el Co nsejo Nacional de la Vivienda y del Banco nacional de la Vivienda (CONAVI/BNV), otorga a las IIF calificadas, líneas de créditos para el redescuento de dichas hipotecas. 4. CONCLUSIONES 5. BIBLIOGRAFIA
El crédito hipotecario y el acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos en América Latina - Gerardo M. Gonzales Arriet (revista de CEPAL 85 – 2005) Primera evaluación del programa regional de vivienda social y asentamientos humanos para America Latina yel Caribe – Daniela Simioni, Raquel Szlachman (SERIE 133, CEPAL – 2007).
Estimaciones de gasto social en vivienda y desarrollo urbano para algunos países de América Latina y el Caribe - Raquel Szalachman, María Paz Collinao (SERIE 142, CEPAL – 2010).
Infraestructura y crecimiento económico en el Perú - Roberto Urrunaga y Carlos Aparicio (SERIE 107, CEPAL – 2012). Infraestructura para la integración Regional – CEPAL mediante UNASUR (Noviembre 2011). UNASUR “Un espacio de desarrollo y cooperación por construir” CEPAL – UNASUR (Mayo 2011).
