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¿QUE ES ECONOMÍA AMBIENTAL?1 Barry Field
La economía ambiental trata el estudio de los problemas ambientales con la perspectiva e ideas analíticas de la economía. Se pudo haber pensado que la economía se ocupa en su mayor parte de decisiones de negocios y de cómo obtener rendimientos en un sistema capitalista. Este no es el caso. La economía es, más bien, el estudio de cómo y por qué “las personas”, bien sean consumidores, firmas, organizaciones sin ánimo de lucro o agencias gubernamentales, toman decisiones sobre el uso de recursos valiosos. La economía se divide en microeconomía, la cual estudia el comportamiento de los individuos o pequeños grupos, y en macroeconomía, que se concentra en el análisis del desempeño económico de las economías como un todo. La economía ambiental se sitúa en los dos campos, pero sobre todo en el de la microeconomía. Se concentra principalmente en cómo y por qué las personas toman decisiones que tienen consecuencias ambientales. Además, se ocupa de estudiar las maneras como se pueden cambiar las políticas e instituciones económicas con el propósito de equilibrar un poco más esos impactos ambientales con los deseos humanos y las necesidades del ecosistema en sí mismo. Una de las primeras tareas, en consecuencia, será la familiarización con algunos de los conceptos básicos y con las herramientas analíticas de la microeconomía. Sin embargo, no se pretende pasar directamente al estudio de estos principios puesto que eso indicaría que estamos más preocupados por las herramientas que por lo que se pueda hacer con ellas. No tenemos interés en estas ideas por sí mismas, sino en comprender que éstas pueden proporcionar la interpretación de por qué se degrada el ambiente natural, de cuáles son las consecuencias y de qué se puede hacer en forma efectiva para reducir la degradación. En consecuencia, el primer capítulo se destinará a esbozar, en términos razonablemente sencillos, las clases de preguntas que plantean los economistas ambientales y los tipos de respuesta que buscan. Para esto, primero se considera brevemente lo que entendemos por “enfoque económico”, y luego se da una serie de ejemplos de los diversos problemas ambientales que han trabajado los economistas. Más tarde, en el segundo capítulo, se consideran los grandes vínculos que existen entre economía y ambiente. Con estos elementos estaremos en condiciones de estudiar los principios económicos que necesitamos más adelante.
EL ENFOQUE ECONÓMICO ¿Por qué las personas se comportan de manera tal que ocasionan la destrucción del ambiente? Existen varias clases de respuestas para esta pregunta. Una puede ser la siguiente: la degradación ambiental surge a partir del comportamiento humano que carece de ética o moral. Es decir, las personas contaminan porque no tienen la solidez moral y ética para abstenerse del tipo de comportamientos que causa la degradación ambiental. Si esto es cierto, la forma para lograr que las personas detengan la contaminación consiste, en cierto modo, en aumentar el nivel general de moralidad sobre lo ambiental en el seno de la sociedad. De hecho, el movimiento ambiental ha conducido a que muchas personas se concentren en cuestionar la ética ambiental, y hayan explorado las dimensiones morales del impacto ocasionado por los seres humanos en el ambiente natural. Este cuestionamiento moral, obviamente, es de fundamental interés para cualquier sociedad civilizada. Es muy evidente que una de las principales razones que han planteado los asuntos ambientales al
1 Esta lectura está tomada de: Field, Barry, Economía Ambiental: Una introducción, Colombia, McGraw Hill, 1995, pp: 3-23.
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ponerse en el centro del interés social, corresponde al sentido de responsabilidad moral que ha conducido a las personas a llevar sus inquietudes al campo político. No obstante, aparecen dificultades cuando se hace depender del despertar moral, como único modelo, el combate de la contaminación. Las personas no necesariamente disponen de “botones” que puedan presionarse en forma instantánea para “inducir comportamientos morales”, y los problemas ambientales son demasiado importantes como para esperar un largo proceso de reconstrucción moral. Tampoco un sentimiento de atropello moral ayuda, por sí mismo, a tomar decisiones sobre todos los objetivos sociales que también poseen dimensiones éticas: vivienda, protección de la salud, educación, lucha contra el crimen, etc. En un mundo de objetivos que compiten entre sí, las personas deben preocuparse por hacer preguntas muy prácticas: ¿Se está apuntando hacia los objetivos ambientales correctos? ¿En esta realidad se pueden ejecutar ciertas políticas? ¿Se está logrando un mayor impacto con el dinero invertido? Y otras similares. Sin embargo, el principal problema de fundamentar el enfoque del control de la contaminación estrictamente sobre el argumento moral consiste en el supuesto básico de que las personas contaminan porque de alguna manera son subdesarrolladas moralmente. No es el subdesarrollo moral lo que conduce a la destrucción ambiental; más bien, es la forma como se ha organizado el sistema económico dentro del cual las personas se dan a la tarea de hacer sus vidas. De este modo, una segunda manera de enfocar el cuestionamiento de por qué las personas contaminan consiste en considerar la forma como están establecidas la economía y sus instituciones, y cómo éstas conducen a que las personas tomen decisiones que generan destrucción ambiental. Las personas contaminan porque ésta es la forma más económica que poseen para resolver un problema práctico muy común. Este problema consiste en la eliminación de los productos de desecho que quedan después de que los consumidores han terminado de utilizar algo, o después de que las firmas comerciales acaban de producir los bienes. Las personas toman estas decisiones sobre producción, consumo y eliminación dentro de cierto conjunto de instituciones económicas y sociales2; estas instituciones crean los incentivos que conducen a las personas a tomar decisiones en una dirección y no en otra. Lo que se debe estudiar es cómo funciona este proceso de incentivos, y especialmente cómo se reestructuraría para que las personas sean dirigidas a tomar decisiones y desarrollen estilos de vida que tengan implicaciones más favorables para el ambiente. Un planteamiento simplista sobre los tipos de incentivos, que se oye con frecuencia, se basa en que la contaminación es un resultado del deseo de obtener utilidades. De acuerdo con este punto de vista, en las economías de la empresa privada, como las de los países occidentales industrializados, las personas son recompensadas por maximizar las utilidades, es decir, por la diferencia existente entre el valor de lo que se produce y el valor de lo que se utiliza en el proceso de producción. Más aún, según esta misma idea, las ganancias que los empresarios tratan de maximizar son de carácter estrictamente monetario. En esta precipitada búsqueda de utilidades monetarias, los empresarios no tienen en cuenta los impactos ambientales de sus acciones porque esto “no vale la pena”. Por consiguiente, en esta lucha incontrolada por obtener utilidades monetarias, la única manera de reducir la contaminación ambiental es debilitar la fortaleza del deseo de obtener ganancias.
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Por “instituciones” se quiere significar el conjunto fundamental de organizaciones, leyes y prácticas de carácter público y privado que utiliza determinada sociedad para estructurar su actividad económica. Los mercados son una institución económica, así como lo son las corporaciones, el corpus de leyes comerciales, las entidades públicas, etc.
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No obstante, esta propuesta no es suficiente para el análisis. No son solamente las corporaciones “motivadas por la utilidad” las que causan la contaminación; los consumidores individuales también son culpables cuando hacen cosas como derramar disolvente de pintura en el alcantarillado, o cuando permiten que los motores de sus automóviles se desincronicen seriamente. Puesto que los individuos no mantienen sus estados de pérdidas y ganancias, las ganancias por sí mismas no pueden ser el motivo que lleve a que las personas contaminen. Lo mismo se puede decir para las entidades estatales, las cuales algunas veces han sido contaminadoras severas aun sin estar motivadas por la búsqueda de utilidades económicas. Pero el argumento más convincente contra el punto de vista de que la búsqueda de ganancias causa contaminación se encuentra en los recientes acontecimientos políticos de Europa Occidental y de la antigua Unión Soviética. Con el colapso de los regímenes excomunistas, las personas se han concientizado de la enorme destrucción ambiental ocurrida en algunas de estas regiones; el aire y los recursos hídricos altamente contaminados en muchas áreas constituyen los principales impactos contra la salud humana y los sistemas ecológicos. Muchos de estos problemas sobrepasan algunos de los peores casos de contaminación ambiental sufridos por los países que tienen economías de mercado. Pero éstos han ocurrido en un sistema económico donde se carecía por completo del deseo de lograr utilidades económicas. Esto significa, sencillamente, que el interés por la utilidad económica, en sí misma no es la principal causa de la destrucción del ambiente. En los sectores y capítulos que siguen se subrayará la importancia de los incentivos en el funcionamiento de un sistema económico. Cualquier sistema producirá impactos ambientales destructivos si los incentivos del sistema no están estructurados para evitarlos. Se debe mirar de manera más profunda el interior de cualquier sistema económico para poder entender cómo funcionan estos sistemas de incentivos y cómo se pueden cambiar para obtener una economía razonablemente progresiva sin efectos colaterales de desastre ambiental.
INCENTIVOS: UN SENCILLO EJEMPLO EN LA UNIDAD FAMILIAR Un “incentivo” es algo que atrae o rechaza a la gente, y que le hace modificar su comportamiento de alguna manera. Un “incentivo económico” es eso que en el mundo económico conduce a que las personas canalicen en ciertas direcciones sus esfuerzos de producción y consumo económicos. A menudo se cree que los incentivos económicos consisten en pagos en términos de bienestar material; las personas reciben un estímulo para comportarse de manera que aumente su bienestar. Sin embargo, también existen incentivos no materiales que conducen a que las personas modifiquen su comportamiento económico; por ejemplo, la autoestima, el deseo de conservar un agradable ambiente visual o el de dar buen ejemplo a los demás. Para dar un simple vistazo inicial a la importancia de cambiar incentivos para obtener mejoramientos en la calidad ambiental, considérese el artículo del periódico expuesto en el caso 1.1. Éste se refiere a las nuevas formas de pagar por la disposición de basuras en un municipio de Nueva Jersey. Antes del programa, los habitantes de esta población cancelaban un cargo fijo anual por la recolección de las basuras. Ésta es una práctica usual en la mayor parte de las comunidades. El problema de esta opción es que simplemente no hay incentivos para que cualquier familia individual limite su producción de basuras, puesto que ellos pagan el mismo cargo anual por la recolección de basuras, sin importar lo mucho o lo poco que produzcan. Esto no representaría un problema si hubiese suficiente espacio dedicado a los basureros o rellenos sanitarios y si no hubiese peligro de que estos terrenos contaminasen el ambiente circundante, como los sistemas cercanos de aguas subterráneas. Sin embargo, para la mayoría de las comunidades estas condiciones no se aplican, si es que alguna vez lo hicieron. La comunidad de Nueva Jersey mencionada en el artículo pagaba un precio alto
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por transportar su basura sólida fuera del municipio, y se enfrentó a la pregunta de cómo obtener una reducción significativa de la cantidad de basura sólida que producía. La respuesta en este caso consistió en introducir un sistema que suministrara a las personas un incentivo para que buscaran formas de reducir la cantidad de basura sólida que ellos producían. Esto se logró al cobrar una suma por cada bolsa de basura que las personas sacaran a las puertas de sus casas. También se agregó un pequeño cargo mensual. Todo eso hizo que las familias tuvieran un incentivo para reducir la cantidad de bolsas de basura que producían. Podían hacerlo mediante el reciclaje, comprando productos que generaran menos desperdicios o colocando los restos de comida en una abonera de compostaje. De acuerdo con el artículo, esto llevó a un fuerte incremento en la cantidad de basura reciclada. Probablemente también supuso una reducción en la cantidad total de basura, aunque el texto no entra en detalles. En este artículo se nombran, igualmente, muchas otras comunidades de todo el país que han adoptado este sistema. Por supuesto, ningún sistema es perfecto. Los incrementos en los basureros ilegales y las dificultades en cuanto a la aplicación del plan en los edificios de apartamentos han traído problemas. Sin embargo, el nuevo enfoque ilustra en forma muy clara los efectos de pasar de un sistema en el cual no había incentivos para que las personas redujeran las basuras sólidas, a un sistema en el que sí existen tales incentivos3. INCENTIVOS: UN EJEMPLO DE NEGOCIOS Los incentivos también son muy importantes en la reducción de la contaminación industrial. Todas las firmas industriales trabajan dentro de un conjunto determinado de incentivos: incrementar los beneficios si son empresas que se encuentran en las economías de mercado, satisfacer el plan de producción anual si son empresas socialistas. Las empresas sienten el estímulo de aprovechar cualquier factor que esté disponible con el fin de mejorar su productividad. Una manera con la cual han hecho esto históricamente ha consistido en utilizar los recursos ambientales para eliminar las basuras. La motivación principal para hacer esto es que tales recursos normalmente son gratis, y cuando se utilizan los insumos gratis, tanto como es posible, una empresa obviamente puede incrementar sus beneficios o lograr mejor sus objetivos de producción. Esta situación es la que ha contribuido a generar los niveles excesivos de contaminación que hay en la actualidad. Una posible acción política consiste en aprobar y ejecutar leyes que hagan ilegal la contaminación. Una técnica que resulta más efectiva con frecuencia, consiste en diseñar un sistema que saque ventaja de los incentivos monetarios normales de las compañías de tal manera que las conduzca a contaminar menos. El caso 1.2, tomado de un artículo periodístico, ilustra una situación en la cual el Estado de Louisiana busca suministrar a las empresas un incentivo financiero directo con el fin de reducir su comportamiento contaminante. Consiste en relacionar los impuestos sobre la propiedad de una empresa con su desempeño ambiental. Específicamente, cada empresa se clasifica en una escala “... según el número de violaciones ambientales que haya efectuado, la cantidad de químicos que libere en el ambiente y otros factores”. Cuanto peor sea la clasificación en la escala de la empresa, menor será su exención de impuestos sobre la propiedad y, en consecuencia, mayor será su liquidación de impuestos. Con este sistema las empresas, presumiblemente, tendrían un incentivo directo para hacer cualquier cosa con el fin de mejorar sus clasificaciones ambientales, por supuesto, siempre y cuando el ahorro en impuestos sea suficientemente grande como para ser atractivo. 3
El nombre técnico para este enfoque es “determinación de precios por unidad”. Vease: U.S. Environmental Protection Agency, Unit Pricing (EPA/530-SW-91005), washington, D.C, February 1991.
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Hay muchas preguntas sobre cómo podría funcionar el sistema, especialmente qué deben hacer las empresas para evitar las citaciones ambientales, qué tanto refleja el puntaje de clasificación las emisiones reales de sustancias, y otros interrogantes parecidos. Sin embargo, la cuestión fundamental es que las autoridades han reconocido aparentemente la importancia de cambiar los sistemas de incentivos de las empresas contaminadoras con el fin de motivarlas para que busquen formas de reducir sus emisiones contaminantes. En los últimos años se ha hecho mayor énfasis en cuanto a la incorporación de proyectos sobre incentivos económicos en las políticas ambientales a nivel federal y local. La esencia de esta propuesta consiste en reestructurar los incentivos que enfrentan las empresas y los consumidores de tal manera que éstos movilicen sus propias energías e ingenio para hallar formas de reducir sus impactos en el ambiente.
INCENTIVOS A LA INDUSTRIA DEL CONTROL A LA CONTAMINACIÓN Otro punto decisivo en el cual los incentivos son vitales, y donde la economía ambiental representa un importante papel analítico, se encuentra en el crecimiento y desempeño de la industria del control a la contaminación. Ésta es la industria que desarrolla técnicas de reciclaje de basuras, nuevos equipos para el control de la contaminación y nuevas tecnologías para su monitoreo. Esta industria algunas veces manipula y trata desechos de fabricación y a menudo se dedica a la administración de los lugares donde se depositan las basuras. También incluye empresas que desarrollan nuevos productos favorables para el ambiente, como los detergentes bajos en fosfatos y productos reciclables de papel. Obviamente, se necesita una industria dinámica y progresiva para el control de la contaminación si se desea llegar a dominar efectivamente todos los problemas actuales y futuros del ambiente. En consecuencia, uno de los principales asuntos que deben estudiar los economistas ambientales es el de los incentivos que se ofrecen a esta industria: qué ocasiona que se desarrolle o decline, qué tan rápida o lentamente responde a las nuevas necesidades, etc. Un buen ejemplo de esto aparece ilustrado en el artículo del caso 1.3. Éste analiza las oportunidades para que las empresas estadounidenses suministren equipo y técnicas operatorias para el control de la contaminación en puntos de Europa que están experimentando los efectos de nuevas regulaciones ambientales instituidas por la Comunidad Europea (CE). La razón por la cual estas compañías se encuentran en disposición de hacer esto se debe al clima más exigente en cuanto a política ambiental en EEUU, que ha generado mayores incentivos para que la industria y el control a la contaminación haga innovaciones y desarrolle mejores formas de manipulación de residuos. Este efecto del incentivo a las leyes ambientales se descuida a menudo, aunque es un aspecto sumamente importante del esfuerzo a largo plazo para reducir los impactos ambientales de las economías modernas. A lo largo de este libro se hablará de este particular incentivo.
EL DISEÑO DE POLÍTICAS AMBIENTALES La economía ambiental tiene que desempeñar un papel importante en el diseño de políticas públicas para el mejoramiento de la calidad ambiental. Existe un enorme rango y variedad de programas y políticos de carácter público dedicado a los asuntos ambientales, en todos los niveles de gobierno: locales, estatales, nacionales, federales e internacionales. Éstos varían enormemente en su eficiencia y efectividad. Algunos han sido apropiadamente diseñados y no se duda de sus impactos benéficos. Otros, quizá la mayoría, no estén bien diseñados. Al no ser efectivos en costos, acaban por ocasionar gastos enormes de dinero y por tener impactos mucho menores en la calidad ambiental, de lo que podrían generar con un mejor diseño.
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Al problema de diseñar políticas ambientales eficientes no se le suele dar la importancia que merece. Es fácil caer en la trampa de creer que cualquiera de los programas o políticas que se generen de los desordenados procesos políticos ambientales represente alguna ayuda, o que éstos, seguramente, serán mejor que nada. Pero la historia está llena de casos en los cuales los diseñadores de políticas y los administradores públicos han concebido políticas que no funcionan; la gente cree con frecuencia que una política sería efectiva aun cuando cualquier análisis razonable pueda predecir lo contrario. De todo esto se deduce que es sumamente importante estudiar la manera de diseñar políticas ambientales que sean efectivas y eficientes. La Environmental Protection Agency, EPA, (Agencia de Protección Ambiental), calculó que en 1990 EEUU dedicó casi el 2% del costo total de los bienes y servicios del país al control de la contaminación y la limpieza ambiental. Ellos esperan que este porcentaje se incremente hasta un 2.8% a finales de los años noventa. Esto, representa sumas muy grandes de dinero, aunque el porcentaje probablemente, debería ser mayor. Sin embargo, es importante no fijarse exclusivamente en el porcentaje, ya sea alto o bajo comparado con otros países. De igual o mayor importancia es que se obtenga el máximo mejoramiento posible de la calidad a partir del dinero invertido. Aquí vale la pena citar a Reilly, director de la EPA, quien afirma: “... con este nivel de gastos, existe una obligación muy grande de hacerlo bien. Por “hacerlo bien” él quiere decir tener programas que obtengan el máximo mejoramiento, en la calidad ambiental de acuerdo con los recursos gastados. Todo el mundo tiene su propio interés: los ambientalistas, por obvias razones; los reguladores públicos, porque ellos proponen un suministro limitado de recursos del contribuyente y una tolerancia del consumidor, y los mismos contaminadores regulados, puesto que los temas relacionados con la eficiencia son decisivos para el éxito de los negocios. Para entender lo que implica “hacerlo bien”, considérese la reciente ley Clean Air Act (1990). Esta ley contiene cientos de disposiciones que se concentran fundamentalmente en tres problemas relacionados con la contaminación del aire: humo (smog) urbano, emisiones de dióxido de sulfuro provenientes de las plantas de energía y efluentes de químicos tóxicos. La ley incluye todos los tipos de factores: estándares de tubos de escape y chimeneas, nueva tecnología para inyectores de gasolina, producción de una variedad de automóviles poco contaminantes, nuevos estándares para las emisiones tóxicas, el intercambio comercial de emisiones entre las plantas de energía del sur y de los Estados centrales, y otros factores. Además, la ley regula en forma detallada; por ejemplo, que los automóviles pertenecientes a una flota (taxis y similares) cumplan con estándares más estrictos para los tubos de escape a partir de 1998, ¡sin embargo, exonera a aquellos automóviles de flotas que se estacionan en lugares privados en las horas de la noche! Tras una lectura somera, parece una ley seria, que puede tener un impacto general en un rango amplio de problemas sobre la calidad del aire. Pero, ¿cómo se puede asegurar razonablemente, que esta gran colección de fracciones y pedazos representa una forma efectiva en costos de atacar estos problemas? ¿Cómo se puede asegurar que se cuenta con la combinación ideal de técnicas y que no se tiene tan sólo un abanico desordenado de artículos introducidos por grupos interesados en este asunto? En consecuencia, una de las funciones fundamentales de los economistas ambientales consiste en evadir la parafernalia política y mirar cuidadosamente los impactos de los diferentes enfoques de política económica. Necesitamos saber si estas políticas son efectivas en costos, es decir, si obtienen la máxima reducción posible de la contaminación de acuerdo con el dinero invertido, y si son eficientes en el sentido de equilibrar apropiadamente los beneficios y los costos de mejoramientos ambientales. Por tanto, el diseño y análisis de políticas se constituye en una parte fundamental para la economía ambiental, tema que se abordará con detalle en este libro.
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INTERROGANTES MACROECONÓMICOS: AMBIENTE Y CRECIMIENTO Los asuntos sobre los incentivos analizados anteriormente representan problemas microeconómicos; éstos tienen que ver con el comportamiento de los individuos o pequeños grupos de consumidores, firmas contaminadoras y compañías que forman parte de la industria del control de la contaminación. La macroeconomía, por otra parte, se refiere a la estructura y desempeño económicos de un país completo tomado como una unidad. Cuando estudiamos temas como el cambio del producto interno bruto (PIB), las tasas de inflación y la tasa de desempleo, nos estamos refiriendo específicamente al estudio del desempeño del país como una totalidad; es decir, se está haciendo un análisis macroeconómico. Existen varias preguntas importantes sobre la relación que existe entre los asuntos ambientales y el comportamiento de la macroeconomía. Una corresponde a la relación entre las medidas de control a la contaminación y la tasa de crecimiento económico y de desempleo: ¿Tenderán políticas más estrictas a retrasar el crecimiento e incrementar el desempleo y, si es así, cuánto? ¿Qué impacto tendrán las regulaciones ambientales, en caso de que las haya, sobre la tasa de inflación? Existe un lado opuesto a estos interrogantes macroeconómicos. Éste es el tema del artículo expuesto en el caso 1.4: los impactos del crecimiento económico en la calidad ambiental. ¿Mayores tasas de crecimiento, es decir, incrementos en nuestras mediciones tradicionales como el PIB, implican mayor degradación ambiental, o lo contrario podría ser cierto? El artículo cita el trabajo de dos economistas ambientales que estudiaron la relación entre crecimiento y ambiente. Su conclusión es que cierta “...contaminación se incrementa durante las primeras etapas de desarrollo de un país y luego comienza a disminuir a medida que los países obtienen recursos adecuados para abordar los problemas de contaminación”. Esto sucede puesto que cuando se tienen bajos ingresos las personas tienden a valorar el desarrollo por encima de la calidad ambiental, pero a medida que obtienen más bienestar dedican más recursos al mejoramiento de la calidad ambiental. Claramente, este tema es de gran importancia para los países en desarrollo, tal como lo estudiaremos en el capitulo 19. En los países desarrollados, los problemas macroeconómicos (crecimiento, recesión, inflación, desempleo) también son temas constantes de interés nacional. De tal modo que es importante estudiar las relaciones existentes entre estos fenómenos y los interrogantes sobre la calidad ambiental.
ANÁLISIS COSTO EFECTIVIDAD En la economía ambiental es común contar con diversos tipos de análisis ambiental. Uno de estos análisis se denomina “costo-efectividad”. Éste es simplemente un análisis en el cual se observa la manera más económica de lograr un objetivo determinado de calidad ambiental o, expresándolo en términos equivalentes, de lograr el máximo mejoramiento de cierto objetivo ambiental para un gasto determinado de recursos. El caso 1.5 muestra un artículo periodístico que se concentra en este concepto de costoefectividad: en este caso es de alternativas técnicas para reducir el consumo de energía. El objetivo global consiste en reducir la producción de dióxido de carbono, el principal gas responsable del “efecto invernadero”. Lo que se plantea es el costo de diversas opciones técnicas -estándares de eficiencia de luces, motores eléctricos, edificios de oficinas, incentivos para energía renovable, etc.- y su efectividad en términos de reducción de la producción de C02. Los estudios de este tipo exigen una cercana coordinación de análisis científicos y de ingeniería para determinar parámetros técnicos realistas, y análisis económicos para establecer los valores asociados con estos parámetros.
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ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO En el análisis costo-beneficio, los economistas se interesan sólo de los costos para alcanzar determinada meta ambiental. En el análisis costo-beneficio, tanto los costos como los beneficios de una política o programa se miden y se expresan en términos comparables. El análisis costo-beneficio es la principal herramienta analítica utilizada por los economistas para evaluar las decisiones ambientales. Ésta se utilizó por primera vez en EEUU a comienzos del siglo XX para evaluar los proyectos de desarrollo hídrico del U.S. Army Corps of Engineers. En la actualidad este análisis se utiliza en todo el sector público. Algunas veces sirve como guía para la selección de políticas eficaces, otras veces hace uso de él alguna institución para justificar qué desea hacer, en otras ocasiones se utiliza para proponer o detener nuevas reglamentaciones, o restar efecto a las antiguas. Este enfoque es tan importante y tan utilizado que se abordará en diversos capítulos de este libro (capítulos 6, 7 y 8). En este tipo de análisis, como su nombre indica, los beneficios de la acción propuesta se calculan y comparan con los costos totales que asumiría la sociedad si se llevara a cabo dicha acción. Si es una propuesta para un parque público, por ejemplo, los beneficios recreativos que suministra el parque se comparan con los costos esperados de su construcción y el valor de emplear la tierra para este fin y no para otro. O, por ejemplo, una propuesta de construcción de un incinerador de basuras sólidas compararía los costos de construcción y operación del mismo, incluyendo los costos de eliminación de las cenizas y los costos de las posibles emanaciones traídas por el aire, con los beneficios que reportaría, como la reducción del uso de terrenos de relleno para los desperdicios sólidos. El enfoque costo-beneficio supone que se debe considerar tanto los beneficios como los costos de los programas y políticas ambientales. Esto, a menudo, coloca a los estudios de costo-beneficio en el centro de las controversias políticas sobre muchos asuntos ambientales. En los enfrentamientos políticos que caracterizan muchos de los problemas ambientales suelen constituirse grupos de personas cuyo mayor interés se concentra en los beneficios, así como grupos que principalmente se interesan por los costos. Los grupos ambientales se inclinan, normalmente, por los beneficios; los grupos de negocios se concentran, usualmente, en los costos. Obsérvese la historia extractada del caso 1.6. Ésta analiza algunos de los recientes esfuerzos por calcular los beneficios y costos de la reducción de las emisiones de CO2, enfocados hacia la prevención del “efecto invernadero”. Allí se describen cuántos grupos ambientales, históricamente un poco dudosos de la utilidad del análisis costo-beneficio, ahora aceptan este enfoque, al comprender que análisis más cuidadosos de programas ambientales pueden representar una mejor forma de defenderlos en lugar de citar cualquier tipo de análisis. La aceptación final a largo plazo de programas para proteger el ambiente depende de que las personas comprendan que sus costos merecen la pena. El enfoque de costo-beneficio, del tipo de mediación (trade-off) es la mejor manera de llevar a cabo esto4.
ASUNTOS INTERNACIONALES No todos los problemas ambientales están relacionados con la contaminación, y no todos se encuentran dentro de países individuales. En los últimos años, los asuntos internacionales se han hecho cada vez más importantes. El artículo que aparece en el caso 1.7 aborda específicamente el importante interrogante a nivel mundial sobre la diversidad de especies. Debido a los desequilibrios en los hábitat, como los programas de vivienda en los países 4
Es conveniente hacer un pequeño comentario acerca del artículo publicado en el periódico. El escritor exagera al decir que el análisis costo beneficio hubiera sido utilizado históricamente sólo por aquellos que se oponían a los programas ambientales. Esto no es cierto. Los economistas ambientales, la mayoría de ellos fervientes defensores del ambiente, han utilizado el análisis costo-beneficio durante décadas.
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industrializados y la deforestación en muchas economías en desarrollo, la tasa de extinción de las especies de plantas y animales se ha incrementado enormemente por encima de su nivel natural. En el artículo se comentan algunas de las estrategias propuestas en la Cumbre de la Tierra de 1992, e indica algunos de los asuntos económicos relacionados. Estos asuntos incluyen el cuestionamiento acerca de las formas más efectivas en costos para reducir la tasa de extinción de especies, la pregunta sobre si los derechos de propiedad nacional deberían ejercerse sobre las especies, el problema de la trasferencia internacional de tecnología y el muy espinoso problema de la manera como los costos para la preservación de la biodiversidad se deberían dividir entre los piases ricos y pobres.
ECONOMÍA Y POLÍTICA Finalmente, es necesario analizar de forma abreviada el interrogante sobre cómo lograr una política ambiental efectiva en un ámbito de políticas altamente politizado. Las políticas ambientales no sólo afectan al entorno natural, también afectan a las personas. Esto significa que las decisiones políticas sobre el ambiente son el resultado de un proceso político, un proceso en el cual, al menos en los sistemas democráticos, las personas y los grupos se unen y pugnan por la influencia y el control, donde hay intereses en conflicto, cambios de coaliciones e intromisiones de tendencias. Las políticas que provienen de un proceso como éste pueden tener poca relación con lo que se podría considerar como enfoques económicamente eficientes para los problemas particulares del ambiente. Muchas personas se han cuestionado incluso la misma idea de que un proceso político democrático pueda o deba luchar para producir políticas que sean eficientes en cierto sentido económico y técnico. Y entonces, ¿dónde queda el economista ambiental? ¿Para qué invertir tanto tiempo y energía en cuestionamientos de eficiencia y efectividad en los costos, cuando lo más probable es que el proceso político haga caso omiso de estas consideraciones y siga su propio camino? ¿Para qué preocuparse por incentivos económicos y eficiencia económica cuando "todo está politizado”, como se dice comúnmente? La respuesta es que aunque se sabe que el mundo real es de compromiso y poder, la mejor forma para que los científicos y economistas sirvan al proceso consiste en producir estudios que sean tan claros y objetivos como sea posible. El trabajo del político consiste en comprometerse o buscar ventaja; la función del científico consiste en suministrar la mejor información que pueda. Para los economistas, en efecto, esto significa estudios en los cuales la eficiencia económica representa un papel fundamental. Y mucho más que eso. Puesto que el tema prioritario del proceso de formulación de políticas es el de “quién obtiene qué”, los economistas ambientales también deben abordar el interrogante de la distribución, de qué manera los problemas y las políticas ambientales afectan diferentes grupos dentro de la sociedad. También entra en el escenario el papel de los científicos y economistas que suministran información a los diseñadores de políticas sobre caminos alternativas de acción. Aunque nos concentraremos más adelante en los capítulos que parecen ser “las” políticas más eficaces o “los” caminos de acción mininos en costos, es necesario reconocer que en el "toma y dame" del mundo político en el cual se construyen las políticas la selección entre alternativas siempre se encuentra en el orden del día. Sin embargo, los economistas actuales no tienen derecho a lamentar su destino en los procesos de políticas ambientales. Si hay algo evidente es la creciente influencia de los economistas. Los procedimientos y los resultados del análisis de costo-beneficio se han aceptado con mayor amplitud en las arenas de las políticas públicas y en los tribunales que atienden los casos ambientales. Las nuevas iniciativas para el control de la contaminación, que incorporan principios de incentivos económicos, han sido adoptadas tanto en los niveles federales como en los estatales de EEUU. Ésta es la mayor justificación para estudiar y comprender los fundamentos económicos de los análisis y de las políticas ambientales.
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RESUMEN El propósito de este corto capítulo consistió en estimular el apetito por el tema de la economía ambiental mediante la identificación de algunos de los temas principales que comprende este campo y la breve descripción del enfoque que los economistas adoptan en su estudio. Este capítulo también sirve para darle al lector algo para recordar. Cuando nos involucramos en algunos de los asuntos conceptuales y teóricos que fundamentan el tema, es fácil perder de vista lo que se está buscando. Aquí se intentaron desarrollar estos principios de tal manera que se puedan utilizar en realidad para manejar problemas de un mundo real como los analizados en el capítulo. Aunque los principios pueden parecer abstractos y extraños al comienzo, recuérdese el objetivo: obtener un ambiente natural más limpio, más saludable y más bello.
CASO 1.1: MUNICIPIOS ADOPTAN PAGOS DE ACUERDO CON LA CANTIDAD DE BASURA QUE SE ARROJE Robrt Hanley Especial para The New York Times
Chester, N. J., 9 de julio.- Steve y Cally Frynsinger y sus cuatro hijos ya casi han eliminado la necesidad de utilizar recipientes de basura de tamaño familiar. Expertos en el reciclaje y composición de abonos, los Frysinger han reducido la cantidad de basura que sacaban a la calle para su recolección, a un contenedor de apenas 30 libras, una cantidad minúscula para unidad familiar de seis miembros. Por recolectar este volumen, los Frysinger pagan US $ 1,90 mensualmente al transportador de basura del municipio, la Waste Management de North Jersey. Frysinger es un arquitecto que se declara partidario de un sistema de facturación que lentamente se está arraigando en la región de Nueva York y en otras partes del país, y que está revolucionando la eliminación de las basuras. El nuevo sistema exige que los residentes paguen un precio fijo por cada bolsa o recipiente de basura que generen, algo parecido a como cancelan los servicios de energía eléctrica, acueducto y teléfono a larga distancia. En la mayor parte de los vecindarios, el sistema por bolsa o por contenedor remplaza o reduce las tarifas fijas que los residentes pagan a los transportadores de basura en forma directa o mediante sus impuestos sobre la propiedad. Los proponentes dicen que la facturación por bolsa da un gran empuje al reciclaje, reduciendo los costos por concepto de basuras y la creciente necesidad de tener terrenos para la eliminación de desperdicios, así como incineradores que cuestan muchos millones. Además, argumentan que promueve equidad en el cambio de gastos por concepto de basuras por fuera de la estructura de impuestos sobre la propiedad. Ellos aseguran que no habrá pequeñas familias que, produciendo poca basura, subsidien a grandes familias que llenan varios recipientes en una semana. Hasta el momento en que Chester cambió el sistema en julio de 1990, cada familia pagaba por la eliminación de basuras US $ 30 mensualmente o US $ 360 al año. Ahora los residentes pagan a Waste Management US $ 1,90 por cada bolsa de 30 libras que ellos produzcan, más un cargo mensual que varía de acuerdo con una evaluación de la vivienda y que tiene un promedio de US $ 9,50, aseguró el señor Frysinger, quien trabaja en el
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Consejo del municipio. El cargo fijo cubre la recolección semanal de basuras y el reciclaje de los materiales. Un residente, con el cargo promedio por concepto de recolección y una bolsa semanal de basuras de 30 libras, paga US $ 17,10 mensualmente o US $ 205,20 al año. US $ 154,80 menos que el cargo fijo de US $ 360 de hace dos años. Los límites de pesos se imponen informalmente; la Waste Management dice que sus trabajadores pueden calcular cuando un paquete supera con mucho las 30 libras y dejar de recogerlo. Algunas personas calculan el peso de su basura y ellas mismas, en la balanza del baño, se aseguran de que no exceda el límite. La dedicación de la familia Frysinger para reciclar ha supuesto un ahorro de US $ 223 al año, asegura el señor Frysinger. Él afirma que “básicamente es posible que una familia grande recicle el 80% de su basura”. La familia no utiliza toallas de papel en la cocina, sólo esponjas y trozos de tela, y no compran nada que sea “excesivamente empacado”, como frutas frescas embolsadas o ferretería en cajas recubiertas con plástico o ventanas de celofán. Desde que en Chester se comenzó a facturar por contenedor, el municipio ha incrementado la cantidad de basura que recicla de 540 toneladas en 1989 a 1.158 toneladas en 1991, afirma Sara Noll, la coordinadora de reciclaje del municipio. Los detalles del sistema por contenedor varían de municipio a municipio. En Chester se utilizan adhesivos circulares que los residentes compran en tiras de diez por valor de US $ 19, o por unidad a US $ 1,90. Cada uno se adhiere a la parte superior de la bolsa en el contenedor de 30 libras que se recoge a diario. Otras comunidades, especialmente en el condado Columbia, Nueva York, utilizan bolsas especiales en lugar de adhesivos puesto que estos algunas veces son despegados o robados y reutilizados por los ladrones. Quizá el mayor, el más antiguo y el más estudiado sistema de facturación por contenedor en el país es el de Seattle que comenzó en 1991. Desde entonces Seattle ha incrementado la proporción de la basura que recoge del 5 al 42%. La principal crítica que se le hace a este tipo de facturación por bolsa o caneca es que este sistema estimula los basureros ilegales. Pealy afirmó que unos cuantos propietarios de Seattle probablemente han dejado la basura a cargo de los contenedores que prestan servicio a los edificios de apartamento. Algunas compañías que utilizan privadamente contenedores propios han comenzado a asegurarse, agregó él. Pealy comenta que las acciones más flagrantes e ilegales tienen que ver con los desechos de construcción.
CASO 1.2: IMPOSICIÓN CONTAMINACIÓN
DE
IMPUESTOS
PARA
DESESTIMULAR
LA
Keith Schneider Especial para The New York Times
Nueva Orleans, 24 de febrero. Después de analizar intensamente las pérdidas financieras y ecológicas que han resultado del desarrollo industrial, Louisiana ha promulgado una nueva reglamentación de gravámenes que vincula la cantidad de impuestos sobre la propiedad de
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negocios que una compañía paga por su ubicación en la escala de comportamiento ambiental. La nueva política, establecida en diciembre, se impuso después de que funcionarios determinaran que algunas corporaciones se estaban beneficiando de las exenciones a impuestos al mismo tiempo que eran sancionadas por cientos de dólares por contaminación, en un Estado que presenta uno de los peores índices de contaminación química del país. El gobernador Buddy Roemer y dos entidades estatales emprendieron la acción de reducir la contaminación mientras intentaban recaudar millones de dólares en impuestos sobre la propiedad industrial, de los cuales los mismos contaminadores habían sido exentos. La nueva política, que ya había sido objetada en el tribunal estatal, se considera el paso más innovador que haya adoptado cualquier Estado con el fin de relacionar específicamente su política de impuestos con el objetivo doble de reducir la contaminación y obtener un mejor cumplimiento de la ley ambiental. Patrón de exenciones Durante 65 años, un aspecto importante de la política de Louisiana para atraer la industria consistió en exonerar durante diez años de los impuestos sobre la propiedad de negocios locales todo lo relacionado con nuevos equipos y otros gastos de capital. Las exenciones se renovaban hacia la mitad del período de diez años. Bajo la nueva política, cada compañía solicitaba una exención o buscaba la renovación en su clasificación de la escala según la cantidad de violaciones ambientales que cometía, la cantidad de químicos que liberaba al ambiente, y otros factores. Cuando menor fuera el registro de la compañía, menor sería el puntaje y menor su exención de impuestos. “Nosotros no pretendimos ser el primer Estado en llevar a cabo esto”, afirmó Vicki Arroyo, directora de políticas y planeación estatal en el Departamento of Environmental Quality. “No obstante, cuando observamos los demás Estados para estudiar la manera en que se vinculaba el registro ambiental de la compañía con los incentivos económicos, no pudimos encontrar ningún otro programa”. La señora Arroyo agregó: “Por una parte, descubrimos que teníamos compañías con serios problemas ambientales que deberían pagar cientos de miles de dólares en multas, y por otra, que estas mismas estaban obteniendo millones de dólares en exenciones por concepto de impuestos. Ese no es el mensaje que queríamos enviar a la industria”. Entre los últimos años los Estados han buscado la manera de utilizar la política de impuestos para lograr metas ambientales, Minnesota exime algunos terrenos de impuestos sobre la propiedad para preservar áreas cenagosas, y Nueva York y Nueva Hampshire reducen los impuestos sobre la propiedad de tierras con humedales que son protegidas del desarrollo. North Carolina cobra un impuesto a las placas personalizadas de circulación de vehículos para pagar por la adquisición de terrenos no cultivados, y Maryland tiene un programa similar para financiar la investigación ambiental en la Bahía de Chesapeake. Missouri asigna una parte de sus impuestos a las ventas para los programas ambientales. El Estado de Washington aplica parte de sus impuestos sobre las ventas de cigarrillos para restringir la contaminación en Puget Sound. Y muchos Estados exoneran de impuestos sobre la propiedad a la industria de equipos para el control de la contaminación.
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CASO 1.3: OBTENER PROVECHO DE LA DESCONTAMINACIÓN EN LA COMUNIDAD EUROPEA: La prioridad ecológica europea puede beneficiar a las compañías de EEUU. Patrick Osler
Bruselas: A comienzos de este año, una gran compañía de químicos localizada en el norte de Europa se puso en contacto con Pall Corp. de East Hills, de Nueva York, un importante fabricante de filtros para emanaciones. La compañía química, que solicitó no ser identificada, está descargando metales pesados en la atmósfera en su proceso de manufactura de plásticos. Puesto que la Comunidad Europea, constituida por doce naciones, está a punto de aprobar una nueva ley sobre los desechos peligrosos para regular tales metales, desea que Pall suministre un tipo de filtro que permita que las emanaciones químicas de la compañía cumplan con las regulaciones. “Nuestros filtros cuestan más, pero hemos estado haciendo esto durante bastante tiempo, y tenemos una pequeña ventaja en cuanto al know-how en diseño”, afirma Adrian Fox, vicepresidente senior de marketing encargado de las operaciones europeas de Pall, quien explica por qué la firma europea se inclinó por una compañía estadounidense para acatar las leyes europeas. Unos cuantos países europeos han tenido estrictos controles ambientales durante años; sin embargo, ahora experimentadas firmas ambientales de EEUU reciben solicitudes similares de compañías europeas que enfrentan un alud de leyes ambientales recientemente promulgadas y una creciente lista de leyes que esperan su aprobación. Después de veinte años de agitación, la CE, repentinamente, está aprobando su legislación ambiental con frenesí, y las compañías norteamericanas, las cuales han respondido durante dos décadas a leyes similares de EEUU, se encuentran bien posicionadas para sacar ventaja de la oportunidad. Está en juego un mercado de servicios ambientales, el cual se espera que se triplique hasta llegar a US $ 171,000 millones sólo en Europa Occidental, en el año 2000. La enorme calamidad ambiental dejada por los regímenes comunistas del Este se sumará básicamente a este mercado. Arvin Industries Inc. de Columbus, Ind., importante fabricante de convertidores catalíticos, ya se está tomando una parte importante del mercado de productos y servicios ambientales. Las nuevas reglas que se pondrán en práctica en toda la Comunidad Europea forzarán a los fabricantes de automóviles, a comienzos de año entrante, a que instalen convertidores catalíticos en todos los nuevos automóviles para cumplir con unas restricciones de emisiones semejantes a las que ya existen en EEUU. Los convertidores fueron exigidos en EEUU en 1975. Esto significa que se necesitarán casi 10 millones de convertidores. Los analistas estiman que Arvin tendrá ventas por un valor de US $ 400 millones. Esta empresa, o la Tenneco Inc., otro fabricante estadounidense de convertidores catalíticos, surgirán como líderes en reñida competencia en el mercado europeo. Las nuevas leyes ambientales de toda Europa son, en parte, una respuesta a la creciente importancia de los “asuntos verdes” en la política europea, los cuales representan una
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respuesta a las condiciones ambientales, que han sido tan desfavorables que la CE ya no puede esperar más para enfrentarlos. Tales leyes se están aprobando más ágilmente gracias a una reciente decisión del Tribunal de Justicia de la CE que ahora permite un proceso de aprobación más sencillo. “La legislación ambiental de EEUU supera a la legislación de la CE en cerca de 5 a 10 años, especialmente en el área de la ejecución de leyes”, dice David Owen, jefe de investigaciones de Ecofin, una firma de servicios financieros ambientales con sede en Londres. “Aquí hay bastante discurso piadoso, y muchas leyes son simplemente mentiras”. “Las firmas norteamericanas se han beneficiado al exponerse a un régimen más fuerte de cumplimiento de leyes”, asegura Owen. “Ellos comprenden la responsabilidad. Europa aún es ingenua frente a esto”. El hecho de ayudar a las firmas europeas a cumplir con la legislación sobre desechos puede suministrar grandes beneficios a las compañías norteamericanas, sobre todo en lo relacionado con las leyes que posiblemente generen responsabilidades en transporte a través de fronteras, la incineración y la eliminación de desechos peligrosos.
LECTURAS RECOMENDADAS Council on Environmental quality: United States of America National Report (to the U.N. Conference on Environment and Development), Washington, D.C., 1992. El-Hinnawi, Essam, and Manzur H. Hashmi: The state of the environment, United Nations Environment Program, London, Butterworth, 1987. Magat, Wesley A. (ed.): Reform of Environmental Regulation, Cambridge, Mass, Ballinger Publishing Company, 1982. Miller, Alan S.: Gaia Connections: An introduction to Ecology, Ecoethics, and Economics, Lanham, Md., Rowman and Allenheld, 1991. Repetto, Robert C.: World Enough and Time: Successful strategies for resource management, New Haven, Conn., Yale University Press, 1986. Vig, Norman J., and Michael E. Kraft: Environment policy in the 1990’s, Washington, D.C., Congressional Quarterly Press, 1990. Yandle, Bruce: The political limits of environmental regulations: Tracking the unicorn, New York, Quorum Books, 1989.
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EMISIONES, CALIDAD AMBIENTAL Y DAÑOS5 El texto ahora se concentrará FIGURA 2.2. Emisiones, calidad del medio y daños. en lo que sucede al final de Fuente 1 Fuente 2 aquellas dos flechas de Insumos Insumos Tecnología Tecnología descarga representadas en la Productos Productos gráfica derecha de la figura 2.1. En forma muy simple, las Reciclaje Producción Producción Consumo Consumo emisiones producen cambios en los niveles de la calidad ambiental, la cual a su vez Manipulación Manipulación de residuos de residuos genera daños a los seres humanos y no humanos. La Emisiones Emisiones Figura 2.2 muestra una forma (tiempo, tipo) (tiempo, tipo) de esbozar esta relación. En ésta se señalan dos fuentes de emisiones; éstas podrían Agua Aire Suelos ser firmas privadas, entidades gubernamentales o Procesos Físicos consumidores. Las fuentes Químicos reciben diversos insumos y Hidrológicos Metereológicos bienes, y utilizan diferentes tipos de tecnologías en la Calidad del medio producción y el consumo. En agua, aire, suelos el proceso estas fuentes generan residuos. La manera Exposiciones de humanos y no humanos, susceptibilidades como se manejan estos y valores residuos tiene entonces un efecto crítico en las etapas Daños a los sistemas vivos y no vivos posteriores. Algunos residuos pueden recuperarse y (Inspirado en John Braden y Kathleen Segerson, “Information Problems in the desing of non-point source pollution policy”, en: Asociation of Environmental and Resourse reciclarse nuevamente para la Economics (AERE), Workshop Papers, The Managemento of Non-point source pollution, Lexington, june 6-7, 1991). producción o el consumo. Muchos otros pueden recuperarse mediante procesos de tratamiento (manipulación de residuos) que los pueden hacer más benignos cuando se expulsen. Algunos de estos procesos son estrictamente físicos (silenciadores en los automóviles y camiones, estanques de sedimentación en plantas de tratamientos de aguas negras, convertidores catalíticos), otros involucran transformaciones químicas de diversos tipos (tratamiento avanzado de aguas para el consumo doméstico). Todas las emisiones necesariamente deben ir a uno o más de los diferentes medios naturales, y existe una relación importante entre ellos. Hay una tendencia natural en las discusiones de política por mantener estos medios en compartimientos separados, abordando la contaminación del aire en forma separada de la contaminación de aguas, y así sucesivamente. Sin embargo, estas emisiones se encuentran obviamente interconectadas; una vez que se generan los residuos, todos los que no se reciclan deben terminar por descargarse en uno o más de los diferentes medios naturales. Así, para determinada cantidad de residuos totales, si se reducen las cantidades que van a un medio, necesariamente deben incrementarse las cantidades dirigidas a los demás medios. Cuando se elimina el dióxido de sulfuro (S02) de los gases en combustión producidos por las plantas 5
Está lectura está tomada de: Field, Barry, Economía Ambiental: Una introducción, Colombia, McGraw Hill, 1995, pp: 35-45.
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generadoras de energía, por ejemplo, los compuestos de sulfuro no se destruyen; por el contrario, éstos terminan convertidos en sedimentos de sulfuro que deben eliminarse de alguna otra forma, quizá colocados en depósitos subterráneos. Si este material se incinera, en realidad se expulsa parte de sulfuro al aire, pero aún quedan ciertas cantidades de residuos sólidos que deben eliminarse en algún sitio. Las corrientes de emisiones provienen de las dos fuentes diferentes, pero una vez emitidas, éstas se fusionan en un solo flujo. En el mundo real esta mezcla puede ser compleja; por ejemplo, los efluentes provenientes de dos procesadoras de pulpa, que se localizan en el mismo punto de un río, pueden mezclarse completamente de tal modo que unos cuantos kilómetros más abajo sea imposible diferenciar los efluentes de una fuente y los de otra. Cuando hay millares de automóviles movilizándose en un área urbana, las emisiones que producen todos se convierten en una sola mezcla uniforme. En otros casos, la combinación es casi completa. Si una planta de energía se encuentra justamente en las afueras de la ciudad y otra está a 20 millas contraria al viento, la planta más cercana normalmente será la que asuma la mayor responsabilidad por el daño que ejerce en la calidad del aire para la ciudad. Esta mezcla de emisiones es el problema más significativo que puede manifestarse inicialmente. Con sólo una fuente individual, la línea de responsabilidad es clara, y si se quiere obtener un mejoramiento en la calidad del ambiente se sabe exactamente cuáles emisiones deben controlarse. Sin embargo, con múltiples fuentes, las responsabilidades son menos nítidas. Se sabe hasta qué punto se desea disminuir las emisiones totales, pero no se sabe cómo distribuir esta reducción total entre las diferentes fuentes. Cada fuente, entonces, tiene un incentivo para hacer que las demás asuman una mayor participación en la responsabilidad por reducir las emisiones. Con cada fuente bajo esta misma racionalidad, los programas para el control de la contaminación enfrentan un verdadero problema de diseño y ejecución de leyes. Se encontrará este problema muchas veces en los capítulos siguientes. Una vez que se introduce determinada cantidad y calidad de residuos en un medio natural particular, corresponde a los procesos físicos, químicos, biológicos, metereológicos, etc., del sistema natural determinar cómo se traducen los residuos en niveles particulares de calidad del ambiente. Por ejemplo, de las condiciones del viento y la temperatura dependerá la difusión de los residuos que se arrojan en el aire, y que afectan a los vecindarios cercanos o a las personas que viven un poco más lejos con el viento a su favor. Y puesto que estas condiciones meteorológicas varían a diario, el mismo nivel de emisiones puede producir diversos niveles de calidad en el ambiente en tiempos distintos. La lluvia ácida se produce mediante procesos químicos que actúan fundamentalmente en las emisiones de dióxido de sulfuro expulsadas corriente arriba del viento; en sentido contrario al viento el humo también es el resultado de complejas reacciones químicas que involucran la luz solar y muchos contaminantes diversos. Los procesos hidrológicos subterráneos afectan el transporte de materiales desechados en terrenos destinados para el relleno de basuras, y así sucesivamente. En consecuencia, para saber cómo afectarán las emisiones particulares los niveles de calidad del ambiente, se debe contar con un buen conocimiento de los funcionamientos físicos y químicos del mismo sistema natural. En esta parte es donde confluyen las ciencias naturales y la física, para estudiar el rango completo de fenómenos ambientales, que van desde pequeños modelos puntuales de flujo de aguas subterráneas en un pozo particular, hasta los modelos climáticos globales pasando por los modelos complejos de grandes lagos y cuencas hidrográficas y por los estudios de patrones de vientos interregionales. El objetivo fundamental es determinar cómo los patrones particulares de emisiones se convierten en modelos que corresponden a los niveles de calidad del ambiente.
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Finalmente, están los daños. Determinado conjunto de condiciones en el ambiente se manifiesta en un patrón particular de exposición para los sistemas vivos y no vivos. Por supuesto, estas exposiciones son una función no sólo de los procesos físicos involucrados, sino también de las elecciones humanas que se hacen sobre cómo y dónde vivir, y de las susceptibilidades de los sistemas vivos y los inertes para las cambiantes condiciones ambientales. En conclusión, los daños se relacionan con los valores humanos. Los seres humanos no tienen preferencias amorfas sobre todos los posibles resultados de la interacción economía/ambiente; ellos prefieren algunos resultados sobre otros. Una parte importante de la economía ambiental consiste en tratar de determinar los valores relativos que las personas ponen en los diferentes resultados ambientales, tema que se volverá a abordar en capítulos posteriores cuando se hable del análisis costo-beneficio.
TIPOS DE CONTAMINANTES Físicamente, los residuos identificados en la figura 2.2 constituyen una amplia clasificación de los materiales y energía que fluyen en los tres medios naturales. Es necesario distinguir entre los amplios tipos de emisiones de acuerdo con los factores que afectan en forma crítica sus estatus económicos. Contaminantes acumulativos versus contaminantes no acumulativos Una pregunta sencilla e importante sobre los contaminantes ambientales pretende saber si éstos se acumulan con el paso del tiempo o tienden a disiparse poco después de ser expulsados. El ejemplo clásico de un contaminante no acumulativo es el ruido; mientras la fuente opera, el ruido se manifiesta en aire circundante, pero tan pronto deja de funcionar la fuente, cesa el ruido. En el otro costado del espectro están los contaminantes que se acumulan en el ambiente, prácticamente en las mismas cantidades que son emitidos. Por ejemplo, los desechos radioactivos se descomponen con el paso del tiempo a un ritmo tan lento con relación a los períodos de vida humana que, a pesar de todos los intentos y propósitos, estarán con nosotros en forma permanente; este es un tipo de contaminante estrictamente acumulativo. Otros contaminantes acumulativos son los materiales plásticos. Durante décadas se ha emprendido la búsqueda de un plástico degradable, pero hasta ahora el plástico es una sustancia que se descompone muy lentamente de acuerdo con los estándares humanos; así, los desechos existentes estarán en el ambiente permanentemente. Muchos químicos son contaminantes acumulativos: una vez que se expulsan, básicamente quedan entre nosotros para siempre. Entre estos dos extremos del espectro existen muchos tipos de efluentes que son acumulativos hasta cierto punto, pero no completamente. EI ejemplo clásico es la materia orgánica arrojada en las masas de agua; por ejemplo los desperdicios, tratados o no, que arrojan las plantas municipales de tratamiento de basuras. Una vez dispersados, los desechos quedan sujetos a los procesos químicos naturales que tienden a descomponer los materiales orgánicos en sus elementos constitutivos, haciéndolos así mucho más benignos. El agua, en otras palabras, tiene una capacidad de asimilación natural que le permite aceptar sustancias orgánicas y hacerlas menos perjudiciales. Mientras esta capacidad de asimilación no exceda en ningún momento, se puede interrumpir la fuente del efluente, y en unos cuantos días, semanas o meses, la calidad del agua volverá a su estado normal. Por supuesto, el hecho de que la naturaleza tenga una capacidad de asimilación no significa de manera automática que se tenga un contaminante estrictamente no acumulativo. Una vez que las emisiones exceden la capacidad de asimilación, se inicia un proceso acumulativo. Por ejemplo, la atmósfera de la Tierra tiene una capacidad determinada para absorber el CO2 expulsado por la actividad humana, mientras que no se exceda su capacidad. El CO 2 es un contaminante no acumulativo. Pero si el CO2 excede la capacidad de asimilación de
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la Tierra, como parece ocurrir en este momento, se inicia una situación en la cual las emisiones empiezan poco a poco a acumularse. Sea o no acumulativo un contaminante, esencialmente se tiene el mismo problema básico: tratar de corregir los deterioros ambientales y relacionar éstos con los costos para reducir las emisiones. Sin embargo, esta tarea es mucho más difícil para contrarrestar los contaminantes acumulativos que para los contaminantes no acumulativos. Considérense las gráficas de la figura 2.3. En el lado (a) se representa un contaminante no acumulativo, mientras que en el lado (b) se esboza uno que es acumulativo. En el lado (a) la gráfica comienza en el origen; esto implica que las concentraciones actuales en el ambiente son proporcionales a las emisiones actuales. Las concentraciones en el ambiente están estrictamente en función de las emisiones actuales, es decir, reducir éstas a cero conduciría a concentraciones cero en el ambiente. No obstante, la relación es más compleja con los contaminantes acumulativos. Las emisiones de la actualidad, puesto que se acumulan y se suman a la concentración de contaminantes ya existentes, ocasionarán daños no sólo hoy sino también en el futuro, quizá incluso en un futuro distante. Esto también significa que la cantidad actual de un contaminante acumulativo en el ambiente puede estar sólo débilmente relacionada con las emisiones actuales. La gráfica en el lado (b) comienza en un punto alto del eje vertical a partir del origen y después tiene una pendiente menos inclinada que la otra. De este modo, una reducción en las emisiones actuales tiene sólo un efecto modesto en las concentraciones actuales en el ambiente. Incluso si las emisiones de la actualidad se redujeran a cero, la calidad del ambiente se dañaría debido al efecto acumulativo de las emisiones anteriores. El hecho de que un contaminante se acumule con el paso del tiempo en el ambiente tiene el efecto de romper la conexión directa entre las emisiones actuales y los daños actuales. Esto tiene varias implicaciones. Por una parte, hace más arduo el trabajo científico. Las relaciones causa-efecto son más difíciles de aislar cuando el tiempo interviene entre éstas. Esta circunstancia también puede hacer más difícil que las personas se concentren en los daños producidos por las emisiones de hoy, puesto que de nuevo puede haber sólo una débil conexión entre las emisiones de la actualidad y los niveles de calidad en el ambiente de hoy. Aún más, por definición los contaminantes acumulativos conducen a daños futuros, y los seres humanos han demostrado una desalentadora prontitud para no prestar la importancia que se merecen los acontecimientos futuros y evitar enfrentarlos en el presente. FIGURA 2.3 Relación entre las emisiones actuales y la concentración de la contaminación en el ambiente (a) Contaminante no acumulativo
b) Contaminante acumulativo
Concentraciones actuales en el ambiente
Concentraciones actuales en el ambiente
Emisiones actuales
Emisiones actuales
Contaminantes locales versus contaminantes regionales y globales
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Algunas emisiones sólo tienen impacto en regiones restringidas y localizadas, mientras que otras afectan a regiones más amplias, quizá al ambiente global. La contaminación de ruido y la de degradación del ambiente visual son locales en sus impactos; los daños provenientes de cualquier fuente particular, por lo regular, se limitan a grupos de personas relativamente pequeños en una región determinada. Obsérvese que ésta es una afirmación sobre que tan amplios son los efectos provenientes de cualquier fuente particular de contaminación, no acerca de la importancia del problema general en un país o en el mundo. Algunos contaminantes, por otra parte, tienen amplios impactos, en una gran región o quizá en el ambiente global. La lluvia ácida es un problema regional; las emisiones en una región de EEUU (y de Europa) afectan a personas en otras partes del país o de la región. Los efectos por el agotamiento del ozono debido a las emisiones de clorofluorocarbonos en varios países generan cambios químicos perdurables en la estratosfera de la Tierra, lo que significa que los impactos son en verdad de orden mundial. En condiciones constantes, los problemas ambientales a nivel local deben ser más fáciles de manejar que los regionales o nacionales, y a su vez más sencillos de manejar que los problemas mundiales. Si los habitantes de un barrio se ven afectados por el humo que produce la chimenea de un vecino, es posible que encuentren la solución entre sí, o que puedan llamar a las instituciones políticas locales para llegar a un acuerdo. No obstante si el comportamiento de alguien ocasiona contaminación en un punto distante, las soluciones pueden ser más difíciles. Si las personas se encuentran dentro del mismo sistema político, se puede solicitar que las instituciones respectivas encuentren soluciones. Durante los últimos años, sin embargo, se ha encontrado una creciente cantidad de asuntos ambientales a nivel internacional y mundial. Hasta el momento se está muy lejos de contar con medios efectivos para responder, debido a la naturaleza exacta de los impactos físicos, que es difícil describir, como a las instituciones políticas internacionales necesarias que sólo están comenzando a aparecer. Contaminantes provenientes de fuentes puntuales versus contaminantes de fuentes no puntuales Las fuentes de contaminación difieren en términos de la facilidad con que pueden identificarse los puntos reales de descarga. Es fácil identificar los puntos por los cuales una gran planta de energía descarga las emisiones de dióxido de sulfuro; éstas salen por las chimeneas asociadas a cada planta. Las plantas municipales de alcantarillado normalmente tienen una sola salida por la cual expulsan todas las aguas negras. Estos se denominan contaminantes de fuentes puntuales. Por otra parte, existen muchos contaminantes para los cuales no existen puntos de expulsión muy definidos. Los químicos agrícolas, por ejemplo, usualmente fluyen en la tierra en forma dispersa o disuelta, y aunque pueden contaminar corrientes específicas o pozos subterráneos, no hay un solo conducto o tubo de escape por el cual se expulsen estos químicos. Éste es un tipo de contaminante de fuentes no puntuales. El flujo de aguas lluvias que se genera en el sector urbano también es un problema importante de fuente no puntual. Como se podría esperar, es posible que los contaminantes de fuentes puntuales sean más fáciles de manejar que los contaminantes de fuentes no puntuales. Probablemente son más sencillos de medir y monitorear, y más fáciles de estudiar en cuanto se refiere a las conexiones existentes entre las emisiones y los impactos. Esto significa que será más factible, por lo general, desarrollar y administrar políticas de control de contaminantes que hayan sido expulsados por fuentes puntuales. Como se observará, no todos los contaminantes se clasifican con claridad en una u otra de estas categorías.
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Emisiones continuas versus emisiones esporádicas
Las emisiones que producen las plantas de energía eléctrica o alcantarillado son más o menos continuas. Las plantas se diseñan para estar en funcionamiento continuamente, aunque el ritmo de operación puede variar un poco durante un día, una semana o una temporada. Entonces, las emisiones de estas operaciones son más o menos continuas, y el problema político consiste en manejar el ritmo de estas descargas. Es posible hacer comparaciones inmediatas entre los programas de control y las tasas de emisiones. Sin embargo, el hecho de que las emisiones sean continuas no significa que los daños también sean constantes. Los hechos meteorológicos e hidrológicos pueden convertir las emisiones continuas en daños variables. No obstante, los programas de control a menudo son más fáciles de ejecutar cuando las emisiones no están sujetas a grandes fluctuaciones. Sin embargo, muchos contaminantes son emitidos esporádicamente. El ejemplo clásico es el de los derramamientos accidentales de petróleo o de químicos. En este caso, el problema político consiste en diseñar y manejar un sistema que reduzca la probabilidad de descargas accidentales. Sin embargo, cuando se presenta un efluente esporádico no habrá necesidad de medir ningún factor, al menos a corto plazo. Por ejemplo, aunque no ha habido descargas radiactivas en escala en las plantas de energía nuclear de EEUU, podría darse un problema de “contaminación” si éstas han sido administradas de tal manera que incrementan la probabilidad de una descarga accidental en el futuro. Con el fin de medir las probabilidades de emisiones esporádicas es necesario tener datos sobre los accidentes reales durante un período largo, o calcularlos a partir de datos de ingeniería e información similar. Y más adelante hay que determinar los seguros que se desean tener contra estos acontecimientos periódicos. Daños ambientales no relacionados con emisiones Hasta aquí el análisis se ha concentrado en las características de los diferentes tipos de contaminantes ambientales relacionados con la descarga de residuos de materiales o de energía. Sin embargo, existen muchas instancias importantes en cuanto al daño de la calidad ambiental que no pueden ser atribuidos a descargas de residuos. La transformación de tierras en áreas para vivienda y el comercio destruye el valor ambiental de los terrenos, bien sea su valor como ecosistema, como hábitat o humedad, o su valor como paisaje. Otras formas de utilización de la tierra, como la explotación forestal o minera, también pueden tener impactos sustanciales. En estos casos nuestra tarea consiste en comprender los incentivos que tienen las personas cuyas decisiones generan estos impactos, y cambiar estos incentivos cuando sea conveniente. Aunque no haya emisiones físicas para monitorear y controlar, existen efectos que pueden evaluarse y manejarse con políticas apropiadas. SELECCIONES A CORTO PLAZO Hasta el momento, la mayor parte de la discusión se ha concentrado en los vínculos físicos entre los insumos, los residuos, las emisiones y los niveles de calidad en el ambiente. Estas relaciones son el interés fundamental de los científicos que trabajan en problemas ambientales. Ahora es posible desplazar el análisis hacia la competencia del economista para examinar las correspondencias inherentes a la relación entre la producción de mercado y la calidad ambiental. Esto también suministrará al lector una herramienta para analizar las diferencias entre las decisiones ambientales a corto plazo y a largo plazo. La relación fundamental aparece expuesta en la figura 2.4. Ésta representa diversas curvas de posibilidad de producción (CPP) entre la producción llevada al mercado y la calidad ambiental. La CPP es una forma de representar en forma de diagrama la selección que
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enfrenta un grupo de personas entre dos resultados deseables. Considérese por ahora el lado (a) de la figura 2.4. El eje vertical presenta un índice de la producción económica agregada en una economía, es decir, el valor total de mercado de los bienes económicos convencionales comercializados en determinada economía durante un año. El eje horizontal presenta un índice de la calidad ambiental, obtenido a partir de los datos sobre las diversas dimensiones del ambiente circundante, por ejemplo, concentraciones volátiles de SO2, niveles de ruido urbano y datos sobre la calidad del agua. La relación en la curva muestra las diferentes combinaciones de estos dos resultados (producción de mercado y calidad ambiental), los cuales se encuentran disponibles para un grupo de personas que tienen una asignación fija de recursos con los cuales deben trabajar6. La curva de posibilidad de producción está determinada por las capacidades técnicas de la economía y por los factores ecológicos (metereología, hidrología, etc.) del sistema natural en el cual se localiza determinado país. Ésta dice, por ejemplo, que si el nivel actual de producción económica es C1 se puede obtener un incremento hasta C2 sólo a costa de la disminución de la calidad ambiental desde e1 hasta e2. Pero mientras la CPP es una restricción técnica, la elección de una sociedad para localizarse en su CPP constituye un asunto de selección social, esto depende de los valores relativos que le asignen las personas a esa sociedad en cuanto a la producción económica convencional y la calidad ambiental. FIGURA 2.4: Curvas de posibilidad de producción para las generaciones actuales y futuras
(a) (b) CPP actual
Dentro de sesenta años
Bienes de mercado
Bienes de mercado
C2 C3 C1 e2
e1
e3
e2
La curva actual de posibilidad de producción representa una relación competitiva entre la calidad ambiental y la producción de mercado. Más de un factor implica menos del otro. Si el interés en general se concentra en observar que sucede en un período relativamente largo, la sola CPP puede ser engañosa. Esto se debe a que, a largo plazo, la calidad ambiental puede ser menos sustitutiva y más complementaria en cuanto a las producciones económicas convencionales. A largo plazo, el entorno natural desempeña el papel de insumo de capital ambiental como insumo para el sistema de producción; una baja significativa del capital ambiental puede tener serios efectos negativos en la capacidad del 6
En los extremos se han trazado las CPP mediante líneas discontinuas. No es claro que nivel de producción económica se obtendría a un nivel “cero” de calidad ambiental, ni lo que ésta sería a un nivel “cero” de producción económica. Entonces, estos puntos extremos son esencialmente indefinidos, y la concentración estará en los puntos ubicados en el interior de los diagramas.
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sistema económico para sostenerse por sí mismo. Una curva de posibilidad de producción esboza las mediaciones (trade-offs) que enfrenta la generación de hoy. Pero ¿qué hay con respecto a las generaciones futuras? Una forma de concebir esto consiste en considerar los impactos de nuestras decisiones actuales sobre las curvas de posibilidad de producción de las generaciones futuras. Considérese el lado (b) de la figura 2.4. Éste señala la curva de posibilidades de producción para las personas de dentro de, digamos 60 a 80 años, la generación constituida por nuestros bisnietos. De acuerdo con la CPP actual, se podrían escoger las combinaciones (c1, e1), o (c2, e2), o cualesquiera otras en la curva. Pero el futuro no es independiente de la selección que se haga ahora. Por ejemplo, es concebible que la degradación exagerada del ambiente en este momento afectará posibilidades futuras; por ejemplo, al agotar recursos importantes o al contaminar intensamente de tal manera que se ocasionen deterioros irreversibles, o simplemente al descargar un contaminante que tenga larga permanencia y afecte generaciones futuras. En efecto, esto podría desplazar la futura CPP llevándola a donde estaría en otras circunstancia. Esto se representa en el lado (b) del diagrama. Nuestros bisnietos se enfrentarán con un conjunto reducido de posibilidades si se las compara con las opciones que tenemos en la actualidad. La generación futura, la que se halla en la parte interna de la curva de posibilidades de producción, aun puede tener el mismo nivel de producción de mercado que el que se posee en la actualidad (c2), pero sólo a un nivel inferior de calidad ambiental (e3) comparado con el actual. De manera alternativa, podrá disfrutar del mismo nivel de calidad ambiental, pero sólo con un nivel reducido de producción de mercado (c3). Por supuesto, hay que reconocer que la influencia de las decisiones actuales sobre las futuras posibilidades de producción es mucho más compleja que lo que podría sugerir este análisis. No es sólo la degradación ambiental la que afecta a las condiciones futuras, sino también los desarrollos técnicos y los cambios que se registran en las habilidades humanas. De este modo, las decisiones actuales podrían desplazar la futura CPP hacia adentro o hacia afuera, dependiendo de muchos y grandes factores dinámicos que son difíciles de predecir. Sin embargo, es necesario estar muy atentos para evitar las decisiones actuales que pudieran conllevar el efecto de desplazar las futuras CPP hacia la izquierda. Esta es la esencia de muchos análisis recientes sobre la sostenibilidad. “Sostenibilidad” significa que las curvas futuras de posibilidad de producción no son afectadas en forma negativa por lo que se hace en la actualidad. Esto no significa que se tenga que maximizar la calidad ambiental de hoy, puesto que esto implica producción cero de bienes y servicios. Quiere decir simplemente que han de reducirse los impactos ambientales en la actualidad lo suficiente como para evitar el desplazamiento negativo de las curvas futuras de posibilidades de producción en comparación con las posibilidades de producción actuales. El concepto de sostenibilidad se abordará en diversos apartados de este libro.
PREGUNTAS Y TEMAS DE ANÁLISIS 1. Una cantidad determinada de un residuo, descargado en determinado tiempo y lugar, puede no constituir un contaminante. ¿Por qué es cierto esto? 2. ¿Por qué los contaminantes acumulativos de larga permanencia son mucho más difíciles de manejar que aquellos contaminantes no acumulativos de corta duración? 3. Considere la contaminación visual que se produce cuando se construye una fábrica antiestética en un área con un panorama agradable; ¿estamos ante un contaminante acumulativo o no acumulativo? ¿Cómo se consideraría un terreno abrupto que se dedica a la explotación minera? ¿Y qué tal la basura urbana?
LECTURAS RECOMENDADAS
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Ayres,
Robert U,: Resources, Environment and Economics, Applications Materials/Energy Balance Principle, John Wiley and Sons, New York, 1978.
of
the
Baumol, William, and Wallace Oates: Economics, Environmental Policy and the Quality of Life, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1979. Council on Environment Quality: Environmental Quality, Washington, D:C:, published annually. Enthoven, Alain C., and A. Myrick Freeman III (eds.): Pollution, Resources and the Environment, Norton, New York, 1973. Kneese, Allen V.: Economics of the Environment, Penguin Books, New York, 1977. Kneese, Allen V., and Blair T. Bower: Environmental Quality and Residuals management, Johns Hopkins Press for Resources for the Future, Baltimore, Md., 1979.
