INSTITUTO CULTURAL LUDWIG VON MISES, A.C. ^
¡NO MÁS VENTANAS ROTAS! CÓMO RESTAURAR EL ORDEN Y REDUCIR LA DELINCUENCIA EN NUESTRAS COMUNIDADES
GEORGE L. KELLING CATHERINE M. COLES
Prólogo de James Q. Wilson
Instituto Cultural Ludwig von Mises
Título original en inglés: Fixing Broken Windows. Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities Traducción: Héctor Ignacio Saadi Uranga Gutiérrez © 1996 George L. Kelling y Catherine M. Coles © 1996 del Prólogo: James Q. Wilson Publicado por acuerdo con el editor original, Free Press, una división de Simon & Schuster, Inc. © 2001 para la edición en español: Instituto Cultural Ludwig von Mises 27 de Abril núm. 5 Col. Ávila Camacho 53910 México, D.F. Tel: (5)294-5309 Fax: (5)294-9253 e-mail:
[email protected] Todos los derechos reservados. Esta obra no puede reproducirse, en su totalidad o en parte, por ningún medio, sin la autorización por escrito de los propietarios del copyright. ISBN 968-5002-04-5 Impreso en México / PrintedinMéxico
Dedicamos este libro a nuestra familia cercana y a nuestros demás parientes.
En todo momento, la policía debe mantener con la gente una relación que haga realidad la tradición histórica de que los policías son el público y el público son los policías. Los policías son los únicos miembros del público a quienes se les paga para dedicarse de tiempo completo a deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano interesado en el bienestar común. SIR ROBERT PEEL
Fundador Policía Metropolitana de Londres, 1829
ÍNDICE
Lista de gráficas Prólogo a la edición en español Prólogo de James Q. Wilson Agradecimientos Introducción
1. Desorden, "ventanas rotas" y delitos graves 2. La proliferación del desorden 3. El fracaso de las pasadas estrategias policiacas 4. La recuperación del Metro: el programa de calidad de vida de la ciudad de Nueva York 5. Prevención de la delincuencia con base en la comunidad 6. La recuperación de las calles: restauración del orden en Baltimore, San Francisco y Seattle 7. La reparación de las ventanas rotas
Nota final Notas 413 Bibliografía 451
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LISTA DE GRÁFICAS
Expulsiones del Metro de la ciudad de Nueva York. Enero de 1987 a julio de 1994
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Arrestos, Metro de la ciudad de Nueva York. Enero de 1987 a julio de 1994
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Quejas de los ciudadanos contra la policía, Metro de la ciudad de Nueva York, enero de 1987 a julio de 1994
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Delitos y robos, Metro de la ciudad de Nueva York, 1988-1994
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Niveles de homicidios, ciudad de Nueva York, 1988-1994
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Robos y asaltos, ciudad de Nueva York, 1988-1994
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Delitos contra propiedades, ciudad de Nueva York, 1988-1994
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El "sistema de justicia penal" vs. la prevención con base en la comunidad
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PROLOGO A LA EDICIÓN EN ESPAÑOL
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ste libro será de gran interés para aquellos lectores que, como millones de personas, están preocupados por la inseguridad y la creciente corrupción
que se han ido apoderando paulatinamente de las sociedades contemporáneas. Entre las preguntas que nos planteamos muchos ciudadanos y gobernantes de diversos países están: ¿Existirán fórmulas efectivas y aplicables a nuestro entorno que nos permitan solucionar la criminalidad, encaminar a nuestra sociedad hacia una mejor calidad de vida y restaurar el orden público, sin por ello correr grandes peligros? ¿Será posible romper los círculos viciosos de tantos intereses creados que subyacen en los negocios sucios de las drogas, el lavado de dinero, el tráfico de armas, los secuestros y el robo de automóviles? ¿Cómo poner fin a los asaltos callejeros, las violaciones, la pornografía infantil, cada día más evidentes y presentes en la sociedad? El alto grado de complejidad y el peligro que estas situaciones representan nos paralizan y nos conducen a postergar la decisión de confrontarlos, a pesar de que sabemos que cuanto más tardemos, mayor será el riesgo de perder la libertad y quizá nuestra vida.
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George Kelling y Catherine M. Coles dan respuesta a estas y otras interrogantes y en su libro ¡No más ventanas rotas! nos demuestran que existen soluciones creativas, que se han puesto en práctica y que han mostrado ser efectivas en otras sociedades para reconstruir el clima de seguridad y restablecer la cultura de la legalidad. Existe un nuevo paradigma policial, que precisamente tuvo su origen en un ensayo escrito por George Kelling y James Q. Wilson titulado "La policía y la seguridad del vecindario", que apareció en la revista The Atlantic en marzo de 1982. Ese ensayo se basó en lo aprendido en un experimento en Newark con la policía que patrullaba a pie, práctica que para inicios de los años ochenta estaba pasada de moda. Esto llamó la atención del alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani, quien enfrentaba graves problemas de inseguridad en la ciudad. Entró en contacto con Kelling, discutieron el modelo propuesto y este último sugirió que se contratara a William Bratton. Fue este brillante y creativo policía de carrera quien desarrolló y puso en práctica el nuevo paradigma de seguridad pública conocido en la terminología policiaca como "ventanas rotas". Constituye un verdadero parteaguas histórico para la criminología, la ciencia y la ingeniería social, pues permite resolver en el corto plazo problemas considerados, durante mucho tiempo, como irresolubles o difíciles de superar. Este interesante libro tiene dos propósitos importantes: por una parte, señalar los principios fundamentales del nuevo paradigma, las normas que deben regir la conducta de una sociedad que desea convivir ordenada y pacíficamente, y por otra, narrar en forma sencilla y práctica historias de éxito que han hecho posible que ciudades y comunidades en extremo conflictivas volvieran a la normalidad y al orden.
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Una de estas historias espectaculares es el cambio operado en los últimos años en la ciudad de Nueva York, que gracias a William Bratton y a Rudolph Giuliani se ha convertido en un ejemplo vivo, donde se demuestra que sí es posible hacer de las ciudades lugares seguros, ordenados y dignos de ser vividos Nueva York experimentó, en pocos años, una sustancial disminución del índice de criminalidad tanto en homicidios como en atracos callejeros, así como en la violación de las leyes. Lo alentador de este ejemplo es que nos demuestra que si se aplican estrategias inteligentes y si se es proactivo en lugar de reactivo, el cambio puede darse en el corto plazo. El éxito del nuevo paradigma policial se debe principalmente a que obedece a una metodología creativa, con estrategias indirectas y preventivas, que involucra tanto a las autoridades como a la ciudadanía en la resolución de los problemas. Las acciones no son de confrontación violenta contra las mafias y los criminales, sino que están basadas en marcar límites claros a los derechos, en hacer cumplir las leyes y las obligaciones, y en educar a los miembros de la sociedad y a los funcionarios públicos para dar solución conjuntamente a los problemas desde la raíz. Entre las tesis fundamentales del nuevo paradigma destaca que en la percepción que los ciudadanos tengan de la inseguridad y del peligro de ser atacados -sea ésta acertada o no-, el entorno cuenta y es determinante. Otra es que el énfasis debe ponerse más en la prevención del delito que en la persecución del delito consumado. Lo ocurrido en Nueva York no es ni milagroso ni exclusivo de esta ciudad, el paradigma está teniendo éxito en otras ciudades de Norteamérica y en muchos países del mundo. Latinoamérica, invadida por la plaga del narcotráfi-
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co y de las mafias imperantes, y en especial México, por su proximidad con Estados Unidos, necesitan urgentemente conocer estas ideas y desarrollar sus propias estrategias para combatir el crimen organizado y la corrupción. El Instituto Cultural Ludwig von Mises felicita al Manhattan Institute por la visión que tuvo al apoyar las investigaciones de George Kelling. Asimismo, agradece tanto al instituto como a la editorial Simon & Schuster, y en especial a las personas e instituciones que generosamente han hecho posible la publicación de ¡No más ventanas rotas! en español. Esperamos que tanto México como otros países de habla hispana se beneficien con estas ideas y contribuyan a construir comunidades sanas, a transformar su entorno de criminalidad en uno de legalidad y a tornar la vida deshonesta y violenta en una convivencia íntegra y pacífica entre ciudadanos.
CAROLINA R. DE BOLÍVAR
Presidenta del Instituto Cultural Ludwig von Mises
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PRÓLOGO James Q. Wilson
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a pugna entre las demandas de la libertad y las de la comunidad constituye una separación fundamental que divide a los filósofos políticos contem-
poráneos y produce entre el público en general la guerra de la cultura norteamericana. Los defensores de la libertad visualizan un mundo de individuos autónomos que escogen libremente su destino y cuyas libertades resultan esenciales para el desarrollo personal y la democracia social. Los defensores de la comunidad consideran que nadie es verdaderamente autónomo, que la libertad sólo puede existir en un ambiente de orden razonable, y que el desarrollo personal requiere del apoyo tanto familiar como del vecindario. Dicha división no es correlativa a la diferencia que existe entre lo liberal y lo conservador. Entre los partidarios de la libertad se incluyen los libertadores que son conservadores económicos orientados al mercado. Los defensores de la comunidad incluyen a los liberales que piensan que las fuerzas del mercado, por lo general, destruyen la vida comunal. John Rawls y Robert Nozick, aunque muy diferentes en su actitud respecto del gobierno, resultan similares al basar
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sufilosofíaen individuos. Michael Sandel y Alasdair Maclntyre, aunque tal vez no estén de acuerdo en relación con varios asuntos de política pública, resultan parecidos en ver al hombre como un animal social cuya vida deriva del significado de su contexto cívico. En innumerables temas -legalización de drogas, oración escolar, derechos de reproducción, leyes de cierre de fábricas, política de abandono paterno, estrategias de control del crimen- las demandas en pugna de libertad y comunidad se escuchan con frecuencia. En este libro, George Kelling y Catherine Coles exploran este tema en la que quizá sea su personificación más común y vivida: cómo y hasta qué punto deben protegerse los espacios públicos. En la mayoría de las grandes ciudades y en muchas pequeñas, todos los días experimentamos este problema. Personas sin hogar dormidas en el portal de una casa, mendigos pidiendo limosna en la parada del camión, graffiti en las paredes del puente, grupos de adolescentes enfrente de la tienda, música a todo volumen desde una ventana abierta. ¿Cómo y quién debe regular la conducta en los lugares públicos? En las últimas tres décadas aproximadamente, el sentido de la política pública ha sido maximizar la libertad individual y no hacer valer el control comunal. La ebriedad en público ya no se penaliza, los enfermos mentales ya no se internan y los vendedores ambulantes cuentan con mayor protección constitucional. Muchos de estos cambios fueron el resultado no de debate público o esfuerzos legislativos, sino de la decisión de tribunales que han dotado a los individuos con más derechos, o más medidas de apoyo para aplicarlos. Los tribunales son instituciones cuya competencia especial radica en el discernimiento y la aplicación de los derechos. Esto significa que según el punto
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PROLOGO
hasta donde los tribunales tomen decisiones, el sentido de la política tenderá hacia la libertad y se alejará de la comunidad. Por lo general, las cortes conocerán un caso presentado por (o a nombre de) un mendigo, una persona que duerme en la calle o un vendedor ambulante en forma individual. Dicho individuo rara vez constituye una amenaza real para alguien, por lo que las demandas de orden común con frecuencia parecen, en el caso particular, sospechosas o exageradas. Pero los efectos en una comunidad de muchos individuos que aprovechan los derechos otorgados a un individuo -o con frecuencia, según lo ve el tribunal, a un individuo abstracto o impersonal- son a menudo diferentes desde el punto de vista cualitativo, de los efectos de una sola persona. Un lugar público -una parada del autobús, el mercado, una entrada del Metro- es más que la mera suma de sus componentes humanos; se trata de un complejo patrón de interacciones que puede convertirse dramáticamente en una amenaza mucho mayor, al aumentar la escala y frecuencia de esas interacciones. Al incrementarse aritméticamente el número de individuos poco convencionales, aumenta de manera geométrica el número de comportamientos preocupantes. El público se queja de pordioseros agresivos, vagabundos desalmados y adolescentes groseros. La policía no tiene respuestas fáciles. Muchos de ellos, no se convirtieron en oficiales encargados de aplicar la ley para tratar con estos desórdenes menores; pedir a los pordioseros que sigan su camino está muy lejos de su idea sobre combatir el crimen. Para todos ellos, cualquier tipo de intervención lleva el riesgo de publicidad adversa, demandas legales hostiles y debates políticos en los cuales su experiencia les dice que los derechos tienen el triunfo seguro. Parece haber un grupo defensor para cada clase de persona
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poco convencional. Así que la policía se dice que mejor hay que retirarse, no hacer nada. Como resultado, la policía frecuentemente no lleva a cabo ni las más mínimas acciones que los tribunales le permiten. El público se molesta más y el tema afecta el resultado de una campaña política por un puesto en el cabildo o una alcaldía. Durante muchos años, George Kelling estudió este problema, aconsejó a funcionarios públicos sobre la manera de tratarlo y evaluó sus esfuerzos para hacerlo. En el proceso se convirtió en una autoridad prominente sobre el problema de cómo controlar la conducta desordenada en los lugares públicos. Hasta ahora no había un tratamiento global de lo que él ha aprendido; ahora, aquí está. El título,¡Nomas ventanas rotas!, es una alusión a un ensayo que Kelling y yo publicamos en The Atlantic Monthly en marzo de 1982. Usamos la imagen de las ventanas rotas para explicar cómo los vecindarios pueden decaer en el desorden e incluso el crimen si no hay alguien que se encargue fielmente de su mantenimiento. Si está rota una ventana de una fábrica o una oficina, los transeúntes observan y concluyen que a nadie le importa o que no hay un responsable. Con el tiempo, algunos empezarán a arrojar piedras para romper más ventanas. Pronto todas las ventanas estarán rotas y la gente al pasar pensará no solamente que no hay un responsable del edificio, sino además, que nadie se encarga de la calle en la que se encuentra. Sólo los jóvenes, los delincuentes y los imprudentes tienen algo que hacer en una calle abandonada y pronto cada vez más ciudadanos abandonarán la calle y la dejarán a aquellos que suponen merodean por ella. Los desórdenes sin importancia conducen a otros más y más grandes, y tal vez hasta al crimen. Una tradición legal centrada en los derechos no lidia fácilmente con este
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PRÓLOGO
problema. Para el juez es difícil creer que una ventana rota sea tan importante, o que la policía deba tener facultades para ejercer su autoridad sobre la gente que pudiera romper más ventanas. El juez ve una toma de la calle en un momento; por el contrario, el público ve completa la película de la lenta e inexorable decadencia de la calle. Kelling ha visto desarrollarse este proceso y entiende los valores en competencia que están en juego. A través de esta investigación sobre la historia de la acción de la policía en los Estados Unidos y su trabajo de asesoramiento en dependencias públicas, entre las que destaca el Departamento de Tránsito de la Ciudad de Nueva York, aprendió cómo se puede tratar el problema de mantener el orden en los lugares públicos a un costo mínimo de libertad individual. Coles estudió la ley en esta materia y establece con admirable claridad su condición desesperadamente confusa. El resultado es un libro que debe leer todo jefe de policía, alcalde, activista comunitario y ciudadano preocupado. Proporciona lineamientos prácticos sobre cómo lidiar con un problema que muchos de nosotros simplemente discutimos, en tonos cada vez más estridentes, para expresar nuestra indignación por los excesos ya sea del individualismo radical o del comunitarismo conformista. Podemos reclamar nuestros espacios públicos sin sacrificar nuestras libertades esenciales, pero para hacerlo, muchos grupos -los tribunales, la policía y gran cantidad de instituciones públicas y privadas- deben cambiar su manera de pensar acerca de estos asuntos. Kelling y Coles les dicen cómo.
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AGRADECIMIENTOS
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a experiencia, información e investigación que contiene este libro han sido recopiladas desde mediados de la década de 1970, cuando Kelling empezó
a investigar en las patrullas a pie en Nueva Jersey. Hemos recibido el apoyo tanto de personas en lo individual como de instituciones, para nuestra investigación y para escribirlo. El apoyo financiero para la investigación y producción de este volumen proviene de la Fundación Smith-Richardson, la Fundación Lynde y Harry Bradley, el Instituto Nacional de Justicia, la Fundación Randolph, la Fundación de la Policía de la Ciudad de Nueva York y el Instituto Manhattan. Asimismo, la administración de la Universidad del Noreste concedió a Kelling una licencia sabática durante dos trimestres del año académico 1993-1994 para trabajar en el libro. Los auxiliares para la investigación fueron de vital importancia para el desarrollo del libro. Entre ellos Jinney Smith, que ahora está haciendo su doctorado en la Universidad del Noroeste; Steven Catalano, actualmente en el equipo de los Servicios de Policía Orientados a la Comunidad, del Depar-
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tamento de Justicia de los Estados Unidos; Gillian Thomson, graduado de la Kennedy School of Government de Harvard, y Stephen Brimley asistente de investigación en la misma dependencia de la Universidad de Harvard. También agradecemos a nuestros colegas en la Universidad de Harvard, especialmente a Francis X. Hartmann, David Kennedy, Susan Michaelson y Mark M. Moore. Ellos, y otros, hicieron aportaciones específicas a nuestra manera de pensar y crearon un ambiente intelectual en el cual se estimuló y se valoró el saber. Kelling también agradece a sus colegas de la Universidad del Noreste, especialmente a James Fox, Lorraine Greene (ahora en la Universidad de Cincinnati), Michael Kass (actualmente en el Departamento de Seguridad Pública de la Comunidad de Massachusetts), John Laub y Frank Schubert por sus aportaciones al libro. En la misma universidad, Robert Croatti nos brindó amistad y apoyo. Roger Connor y Robb Tier, de la Alianza Americana para Derechos y Responsabilidades, y Michael Rushford y Kent Scheidegger, de la Fundación de Justicia Legal Penal, merecen también nuestro agradecimiento por mantenernos actualizados sobre lo que estaba ocurriendo en el campo. Mary Ann Wycoff ha sido compañera nuestra por años. Ella no sólo fue una constante fuente de apoyo, también investigó en sus archivos en busca de materiales que fueron de gran valor. Patricia "Trish" Moore, ex jefe de personal de Robert Kiley en la Autoridad de Transporte Metropolitano de Nueva York
(MTA),
hizo posible que -aunque Kiley lo incrustó como un indeseado consultor en el MTA y su departamento de policía-, Kelling se quedara ahí tanto como se necesitara. Robert Kiley no sólo puso a Kelling en MTA, sino que leyó y opinó sobre la redacción inicial de los capítulos. Maryalice Sloan-Howitt fue compañera de Kelling en MTA y también leyó los
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AGRADECIMIENTOS
borradores de los capítulos. Kay Codish, quien dirige educación en el Departamento de Servicio de Policía de Nueva Haven, fue una valiosa correctora de esas primeras redacciones. Dean Esserman, jefe del Departamento de Policía Metro Norte, fue una constante fuente de apoyo e información. El procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, el subprocurador de la ciudad de San Francisco, Michael Olsen, y Michael Sarbanes, de la Oficina del Alcalde de Baltimore para Justicia Penal, todos nos ayudaron a reunir información en sus ciudades. Laurie Schwartz, de la Asociación de Vecindarios del Centro de Baltimore, también hizo más de lo que tenía que hacer. Jeremy Travis, director del Instituto Nacional de Justicia, y Susan Herman, de la Fundación para las Empresas, fueron especialmente valiosos para poder entender la historia de los sucesos de la ciudad de Nueva York. William Bratton, ex comisionado de policía de la ciudad de Nueva York, proporcionó el laboratorio para un planteamiento de "ventanas rotas" en el Departamento de Policía de Tránsito de la Ciudad de Nueva York y en el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York; también atendió a nuestras llamadas a través de su ocupado personal y nos ayudó en todo lo que pudo. Finalmente, Robert Johnson, presidente de First Security, nos enseñó acerca de la seguridad privada y fue una fuente constante de apoyo durante nuestra tarea. También agradecemos a nuestros colegas editores: John Harney nos animó a buscar la audiencia más amplia posible cuando revisó nuestro primer proyecto. Abigail Strubel, de Free Press, nos ayudó a encontrar nuestra voz. Y, claro, junto con sus colegas editores, despedimos al desaparecido Martin Kessler, nuestro primer editor en Free Press. Fuimos inspirados por el contacto que tuvimos con él, aun cuando fue limitado.
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Tres expresiones finales de agradecimiento. Primero, Larry Mone, presidente del Instituto Manhattan, quien nos apoyó en cada fase de la evolución de este manuscrito. Le agradecemos a él sinceramente todo su apoyo. Segundo, desde su apoyo a las investigaciones iniciales de Kelling como miembro de la junta directiva de la Fundación de la Policía a principios de la década de 1970, hasta su apoyo para este libro, James Q. Wilson ha sido un generoso colega fuera de lo común. Después de la publicación de Kelling del Experimento de la patrulla a pie de Newark, en 1981, Wilson ofreció ser coautor con Kelling de un artículo en The Atlantic. Al hacer la oferta, Wilson destacó especialmente el interés de Kelling por las actividades de los policías de la patrulla a pie de Newark en el vecindario. No obstante, Wilson pudo haber satisfecho su compromiso con Kelling simplemente refiriéndose al experimento de Newark en el artículo y escribirlo solo -un hecho reconocido por Kelling cuando Wilson hizo su oferta de coautoría-. Kelling contribuyó sustancialmente al artículo, pero Wilson acuñó la metáfora "ventanas rotas": en retrospectiva, un poderoso símil que capturó las inarticuladas y desconocidas preocupaciones de los ciudadanos, las fallidas respuestas de las dependencias de policía y la justicia penal, así como la enorme capacidad para hacer lo bueno, de policías bien intencionados, una vez que son puestos en los vecindarios. La extraordinaria generosidad de Jim, tanto intelectual como de otras formas, ha persistido a través de la concepción, producción y publicación de este libro. También agradecemos la ayuda de cientos de policías, funcionarios de justicia penal y ciudadanos que nos abrieron sus ocupaciones, organizaciones, hogares y vecindarios. Esperamos haberlos reflejado en una forma
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respetuosa y precisa. Sin embargo, los puntos de vista u opiniones expresados aquí, pertenecen por supuesto a los autores, y no necesariamente son los de nuestros amigos, colegas o instituciones de apoyo. GEORGE L. KELLING Y CATHERINE M. COLES
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INTRODUCCIÓN
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on el temor a la delincuencia, que se encuentra a sus niveles más altos de la historia, nuestros dirigentes políticos nacionales proponen soluciones drásti-
cas al problema de la criminalidad. Se enfocan en la pena de muerte, políticas de encarcelamiento, de "la tercera es la vencida", la construcción de más prisiones, un control de armas más estricto y un número mayor de policías en las calles. Aun así, el problema actual del control de la criminalidad está sujeto a un debate más extenso y en términos mucho más complejos. Ciertamente, los políticos locales y los medios de comunicación expresan una gran preocupación sobre algunos de los mismos temas: violencia, delitos graves y la abundancia de armas en las calles. Sin embargo, los ciudadanos exigen que se restaure el orden en las calles, parques y otros lugares públicos. Sus voces y demandas empiezan a cambiar la manera en que los líderes políticos principalmente, pero también muchos policías y profesionales de la justicia penal, redefinen y tratan el problema del crimen en nuestras ciudades. Recientemente, Kelling pasó la tarde en un peligroso vecindario de minorías de una gran ciudad del este y caminó acompañado por vecinos de la
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zona, un abogado organizador de la comunidad y un oficial de la policía. Los vecinos señalaron con orgullo una hilera de casas idénticas abandonadas que habían podido cerrar con tablas gracias a las medidas legales que tomaron, y los lotes baldíos que habían limpiado -de los cuales uno lo convirtieron en jardín-; les mostraron también las calles ahora libres de traficantes de drogas. Sin embargo, en una intersección importante, se enfrentaron con lo que solamente podría describirse como un mercado de drogas al aire libre. Al principio, el grupo observó de lejos. Alrededor de cincuenta personas estaban en la calle, algunos haciendo señas a los carros y negociando, otros vigilando por si llegaba la policía. Unos cuantos simplemente miraban lo que ocurría. Cuando nos acercamos, los vigilantes vieron al oficial y sonó la alarma: "Joanna, Joanna" -que en la jerga local significa "la policía"-. Se detuvo el negocio y los traficantes se movieron lentamente en varias direcciones: lo suficientemente lejos para observar al grupo pero lo suficientemente cerca para regresar más tarde a continuar el negocio como si nada hubiera pasado. Muchos jóvenes, en especial los de menor edad, simplemente observaban. Lo más desalentador de esa esquina en esa tarde fue la presencia de niños de no más de once o doce años de edad. Lo que ellos vieron no eran policías brutales o abusivos, sino la autoridad gubernamental como un mal chiste. Resultaba claro quién controlaba esa sección del espacio público: ni los ciudadanos ni el gobierno, sino los traficantes de drogas. Por todos los Estados Unidos, se montan escenarios similares en las esquinas de las ciudades. No tenemos duda de que muchos de los traficantes que operaban esa noche tienen antecedentes y quizá estaban en libertad condicional, o tal vez en espera de audiencia por otros cargos. Sin embargo, ¿dónde se encontraban los oficiales
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INTRODUCCIÓN
de libertad condicional, los de libertad bajo palabra y los procuradores de justicia? ¿Por qué no estaban ahí como parte del equipo de la comunidad para recuperar y mantener el control de las calles, para mandar el poderoso, mensaje de que los vecinos y los agentes del gobierno contra el crimen no tolerarían que los traficantes tomaran las calles y aterrorizaran el vecindario? ¿Por qué al oficial de policía, una persona joven, bien intencionada y preocupada por la situación, que expresó su indignación por las condiciones prevalecientes, se le asignaba a este vecindario solamente de manera ocasional en horas extras, en lugar de tener una asignación fija y permanente? Claro, nosotros sabemos las respuestas oficiales. Los agentes de libertad condicional y libertad bajo palabra están abrumados por el número de casos que atienden. Los procuradores de justicia deben concentrarse en los casos graves y en la cantidad de los mismos. La policía está abrumada con las llamadas del 911. Y para todos estos profesionales resulta más eficiente operar desde las instalaciones centralizadas. Pero ocultos detrás de estos razonamientos se encuentran modelos profesionales y burocráticos de desempeño y motivación personal, que no tienen mucho que ver con la seguridad del vecindario. Felizmente, muchos departamentos de policía y unos cuantos oficiales de libertad condicional, así como algunos procuradores, empiezan a cuestionar seriamente sus suposiciones y sus estrategias de operación, y cambian sus planteamientos a unos que busquen solucionar problemas en la comunidad. Al mismo tiempo, mientras que los ciudadanos exigen orden y algunas instituciones de policía y de justicia contra el crimen les responden, los liberales y las uniones de libertad civil, y los defensores de las personas sin hogar se encuentran exactamente en la dirección opuesta. Es escandaloso el tono de esta con-
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troversia. Los periódicos locales presentan a diario noticias, editoriales, secciones especiales y cartas que expresan la preocupación pública y la intensa controversia referente al desorden en la comunidad. Por ejemplo, en San Francisco, una de las ciudades social y políticamente más liberales de Estados Unidos, las últimas dos elecciones para la alcaldía se han centrado en temas relacionados con la gente sin hogar y el desorden. A finales de la década de 1980, el alcalde Arthur Agnos se rehusó a sacar de los parques públicos los campamentos de las personas sin hogar, especialmente del Centro Cívico. Por consiguiente, al Centro Cívico se le denominó "Campo Agnos", y se convirtió en un tema de importancia en la elección de alcalde en 1991. Frank Jordan, un oficial de policía jubilado, fue elegido alcalde con base en sus promesas de restaurar el orden. Cuatro años después, durante la siguiente campaña, el programa del alcalde Jordan para restaurar el orden, la Operación Matriz, dominó el debate político. Su sucesor, Willie Brown, desapareció la Operación Matriz pero confirmó a los ciudadanos que aplicaría la ley a las personas que acamparan, bebieran o cometieran delitos menores en parques y lugares públicos. La preocupación de San Francisco por el desorden no es rara. En 1993, durante la campaña para alcalde de la ciudad de Nueva York, ambos candidatos, David Dinkins y Rudolph Giuliani, estaban en contra de "los limpiaparabrisas callejeros", que eran jóvenes que le sacaban dinero a los conductores de vehículos, limpiándoles el parabrisas aun sin su consentimiento. Tales historias hablan tanto de una fuerte indignación por parte de muchos comerciantes y residentes urbanos por los insultos, amenazas y descortesías que enfrentan diariamente, como de una demanda que va en aumento y adquiere poder político, para que algo se haga contra el desorden generalizado. Pero
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I N T R O D U C C I Ó N
también reflejan la creencia igualmente contundente de los luchadores civiles y defensores de las personas sin hogar, de que la intolerancia y la injusticia se encubren bajo la demanda por el orden. ¿Por qué con la violencia sin control en muchas áreas de la ciudad, los residentes se preocupan por asuntos como campamentos, limpiaparabrisas, pordioseros y prostitución, entre otras formas de desorden? ¿Van a convertir en chivos expiatorios a los pobres, las minorías, las clases bajas y los jóvenes? Helen Hershkoff, de la Unión de Libertades Civiles de los Estados Unidos (American Civil Liberties Union,
ACLU)
dice que: "dentro de sus tareas para tratar con el
enorme incremento de la pobreza y las personas desamparadas que se registró en las ciudades del país durante la última década, muchos municipios hacen cumplir con renovado vigor los reglamentos cuya aplicación se demoró por largo tiempo y que prohiben a los indigentes pedir dinero en las calles".1 ¿Estamos volviendo a la idea de las "clases peligrosas"? No. Dichos cargos solamente confunden las demandas que son esencialmente legítimas y las caricaturizan como racismo e injusticias económicas. A pesar de las afirmaciones por parte de los liberales, los intentos por restaurar el orden no ponen a los ricos en contra de los pobres, o a los negros en contra de los blancos. La exigencia de implantar el orden incluye a todas las clases sociales y grupos étnicos. Cuando los usuarios del Metro de la ciudad de Nueva York exigieron orden, no fueron los banqueros ni los corredores de bolsa quienes expresaron la mayor preocupación -después de todo, ellos contaban con otras opciones-. Por el contrario, quienes exigieron que se pusiera orden fueron personas trabajadoras de todas las razas, que dependen del transporte público y están ansiosas por tener medios de transporte decentes y seguros.
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En segundo lugar, aquellos que exigen orden no son en su mayoría imperialistas morales. Por ejemplo, la mayor parte de las personas que se oponen a la prostitución en el área de Tenderloin de San Francisco no son vigilantes mojigatos que se preocupan por el comercio del sexo como una cuestión de principios. Ellos simplemente se oponen al comportamiento promiscuo de las prostitutas y sus clientes, quienes públicamente realizan actos sexuales en autos estacionados, tiran material profiláctico y agujas en las banquetas, en las puertas de las casas y en parques públicos sin pensar en los niños que juegan en esos lugares, e ignoran las peticiones públicas de un poco de discreción en su comportamiento. Finalmente, los defensores de la restauración del orden no proponen alguna forma de tiranía de las mayorías. La mayor parte de ellos está consciente de los excesos del pasado y los peligros inherentes al balancear los derechos individuales contra las más amplias demandas de la comunidad. Aquí hablamos del comportamiento que viola las normas de conducta generalmente aceptadas y sobre las cuales existe un amplio consenso a pesar de las diferencias raciales, étnicas y de clase social. Este conflicto no es solamente político: es legal y se pelea en los tribunales. Como Kent Scheidegger, de la Fundación Legal de Justicia contra el Crimen (Criminal Justice Legal Foundation), correctamente predijo: "Cuando una ciudad decide hacer algo en relación con el orden público, la primera duda que surge es: '¿Nos demandarán?' Inevitablemente, la respuesta es sí".2 Dado el papel especial que desempeñan los tribunales en los Estados Unidos como árbitro final de gran parte de las normas de comportamiento público, los ciudadanos, los medios de difusión y los funcionarios públicos -en especial la policía y los encargados de impartir justicia- deben comprender la forma y la lógica del pensamiento legal que
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INTRODUCCIÓN
determina los importantes asuntos sobre políticas públicas en relación con la criminalidad y su manejo. Sin embargo, como una regla, el público en general sabe poco de estas demandas o de la lógica legal y social que se utiliza para resolverlas. Tomemos el ejemplo reciente de algo que ocurrió en la ciudad de Nueva York. Dos jóvenes, Jennifer Loper y William Kaye, se mudaron en 1990 de las casas de sus padres en los suburbios a las calles de Nueva York. Se sostenían en parte pidiendo limosna en el East Village. Ocasionalmente, la policía les ordenaba retirarse de ahí, de acuerdo con la reglamentación de la ciudad en contra de los pordioseros. Ni Loper ni Kaye sugirieron que la policía les hubiera dicho o hecho nada más amenazante que ordenarles que se quitaran de ahí. No obstante, en. 1992, Loper y Kaye demandaron a la ciudad por medio de abogados que ya antes habían impugnado sin éxito la prohibición de pordioseros en el Metro de Nueva York, y alegaron que sus derechos de libre expresión habían sido violados y que la reglamentación en contra de los pordioseros en la ciudad era anticonstitucional. En ese entonces, la mayor parte de la policía, incluso los administradores de la misma, no tenía conocimiento de la existencia de la ley en contra de los pordioseros, mucho menos de la demanda. El juez federal Robert W. Sweet estuvo de acuerdo con Loper y Kaye, y elevó su mendicidad a nivel de declaración política sobre la pobreza, la inequitativa distribución de la riqueza y la carencia de vivienda adecuada y, por lo tanto, merecedora de protección de acuerdo con la Primera Enmienda de la Constitución. Ciertamente, los ciudadanos están conscientes de la mendicidad; sin embargo, sólo unos cuantos saben que los tribunales le otorgan la protección de la Primera Enmienda.
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Cuando los ciudadanos viven el problema de la delincuencia, incluyen indudablemente a la mendicidad entre los delitos más violentos. Aquellos que vivimos, trabajamos y jugamos en las ciudades enfrentamos una mezcla de desorden, temor, delitos graves y deterioro urbano. El problema de la criminalidad no se inicia con delitos graves o con los delitos registrados. La conciencia de este problema y lo que se ha hecho al respecto, como ha ocurrido durante treinta años en debates nacionales acerca del crimen, apunta a una mala política pública, a razonamientos y prácticas legales deficientes, así como a aplicaciones y prioridades de justicia distorsionadas. Las distinciones entre el desorden, el temor y los delitos graves no son para tomarse a la ligera. Los ciudadanos comprenden que los actos de desorden y el temor son diferentes de los delitos graves y quieren que se haga algo al respecto. No es demasiado tarde para restaurar el orden y retomar el control de las calles. Si se realizan ciertos cambios en la política, las mejoras en la seguridad pública y en la noción que se tiene de la seguridad se producen en una forma relativamente rápida. Ya tenemos ejemplos de éxito al tomar estas medidas, éxitos impresionantes en circunstancias muy difíciles. En este libro identificaremos los objetivos de políticas realistas que pueden ponerse en práctica con respeto a los legítimos derechos individuales al mismo tiempo que se protegen los intereses de los vecindarios y las comunidades. Esto no significa que los cambios en las políticas se harán fácilmente. Hay poderosos factores que sostienen una política inclinada hacia los delitos graves. Después de todo, los ciudadanos temen ese peligro. Es posible que los jóvenes revoltosos sean molestos, pero a menos que su alboroto se convierta en un peligro real para la vida y la propiedad privada, es sólo eso.
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Si todo lo demás permaneciera igual -cosa que no sucede-, tendría sentido concentrarse en los delitos graves, especialmente en un mundo de recursos limitados. Dos factores adicionales, cada uno importante en su propio derecho, inmortalizan la fijación que se tiene sobre los delitos: primero, un amplio criterio social mantiene ciertos derechos individuales como absolutos y virtualmente divorciados de las responsabilidades y obligaciones. Este criterio produce la idea de que todas las formas de desviación no violenta deben ser toleradas para bien de la libertad -una creencia que el mantenimiento del orden confronta de manera directa-. Segundo, la estrategia predominante de justicia contra el crimen está de acuerdo con esta ideología liberal, internamente congruente e intuitivamente razonable. El fundamento es la idea de un "sistema de justicia penal" profesional, como el medio principal por el cual la sociedad puede controlar el crimen. La policía es la "parte frontal" de este sistema -oficiales que piensan que aplicar la ley, arrestar y procesar a los ofensores de este sistema es su principal contribución a la vida de la comunidad-. Conservar la paz, resolver los problemas de los ciudadanos, solucionar conflictos y mantener el orden son, en el mejor de los casos, vistos como funciones periféricas de distracción y, en el peor, como un "trabajo social" menospreciado. Este modelo falló lamentablemente en sus propios términos. El índice de delitos graves se mantuvo en niveles inaceptables durante tres décadas. El modelo falló porque no reconoce la conexión entre el desorden, el temor, los delitos graves y el deterioro urbano. Y el modelo del sistema de justicia contra el crimen también falló, pues desconoce el papel que desempeñan los ciudadanos en la prevención del crimen. Sin embargo, nos sentimos optimistas. Los ciudadanos exigen políticas y
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prácticas que mejoren la calidad de vida en el vecindario. Se sienten impacientes por el cambio y lo han hecho saber a la policía, fiscales, funcionarios correccionales y a los tribunales. Durante las décadas de 1960 y 1970, cuando disfrutábamos de prosperidad y el siguiente trabajo podía ser mejor que el anterior y los sueldos se incrementaban constantemente, muchos ciudadanos creían que podían dejar un vecindario en decadencia por otro mejor. Pero para muchos, esto ya no es posible. Tanto los residentes como los comerciantes se quedan en Dorchester en Boston, en el lado oeste de Milwaukee, en el distrito universitario de Seattle, el área de Tenderloin de San Francisco y en Columbia Heights en Nueva York, y exigen detener el deterioro y restaurar el orden. Es muy significativo que los ciudadanos estén saliendo a las calles para retomarlas. Si la sociedad penaliza ciertos tipos de comportamiento, ¿cómo asegurarnos de que la policía no utilice estas leyes para hostigar a los marginados, a los pobres y a las minorías? Esta cuestión es especialmente importante cuando uno sabe que la policía y las dependencias de justicia contra el crimen tienen lamentables antecedentes en cuanto a respetar, ya no digamos proteger, los derechos de las minorías y de los pobres. Los comentarios racistas del detective jubilado Mark Fuhrman, de Los Ángeles, son sólo un ejemplo de las políticas policiacas no oficiales cuyo objetivo es reprimir a las minorías y a los pobres. Es preocupante que muchos policías, fiscales y agentes correccionales hayan estado secuestrados en sus vehículos u oficinas por tanto tiempo, que han perdido la noción de lo que sucede en las calles y su capacidad para solucionar los problemas. Francamente, muchos de ellos han estado tanto tiempo fuera de contacto con los buenos ciudadanos del vecindario, que ahora temen dejar sus vehículos u oficinas.
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A pesar de estos obstáculos, el orden puede restaurarse en las ciudades. La policía se encuentra en una posición única para ayudar en la restauración y mantenimiento del orden, a través de su papel histórico como solucionadora de los problemas de la comunidad. De hecho, las demandas de los ciudadanos porque haya orden se atienden en muchas ciudades con nuevas estrategias policiacas que ponen énfasis en el mantenimiento del orden y la prevención del delito, así como la participación ciudadana con la policía en sus esfuerzos por controlar el crimen. Un nuevo modelo de políticas basadas en la comunidad, hasta el procesamiento y libertad condicional, se está manifestando en varias formas en todo el país y ofrece a los ciudadanos la oportunidad de redefinirse y participar directamente en el control del crimen y en programas de mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades. La viabilidad de vida en las zonas urbanas de Estados Unidos puede depender de que se esté en condiciones de restaurar el orden antes de que la decadencia urbana llegue a proporciones irreversibles. También depende de que a la policía se le permita desempeñar un papel efectivo en el proceso y que los tribunales apoyen a las comunidades en su esfuerzo por mantener el orden, mientras luchan contra las amenazas bastante reales que conlleva el desorden. En el capítulo 1 exploramos las consecuencias de no entender el problema del crimen en la actualidad, la naturaleza de lo que llamamos la conducta desordenada en las ciudades, y la grave amenaza que significa para nuestra sociedad. El capítulo 2 hace una revisión de cómo llegamos adonde nos encontramos ahora, esto es, la manera en que el desorden proliferó con el crecimiento de un carácter distintivo de individualismo y el creciente apoyo legislativo y judicial para la protección de los derechos individuales fundamentales, a costa de los
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intereses de la comunidad. A los lectores que no tengan nociones legales se les podrían dificultar algunas secciones del capítulo 2. Estas y otras secciones legales que siguen en los capítulos subsecuentes, pueden leerse someramente sin temor a perder el tema general del libro. El capítulo 3 se dedica de manera más directa a las políticas, particularmente la falla del viejo modelo de la reforma que dominó las prácticas y estrategias policiacas durante casi todo este siglo. Este modelo llega a su punto culminante con la política del 911 -un grave impedimento a las reformas en la actividad de la policía que consideramos necesarias. En el capítulo 4 examinamos con detalle el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, que se mueve con fuerza en la misma dirección que las políticas de la comunidad, y se enfoca en el mantenimiento del orden con especial atención al comportamiento desordenado o delitos contra la calidad de vida, así como delitos considerados graves. Los esfuerzos de la policía se cumplen con igual energía y compromiso mediante iniciativas privadas que realizan ciudadanos y comerciantes y, más recientemente, a través de experimentos en los tribunales y en el proceso legal basado en la comunidad. Con el capítulo 5 intentamos definir los elementos básicos del nuevo modelo de políticas que creemos significa la esperanza de rejuvenecer nuestras ciu.dades: las políticas de la comunidad. También nos encontramos de frente con los problemas más importantes para implementar esta nueva forma de hacer política, como la necesidad del uso de bastante criterio por parte de los oficiales de línea en su trabajo diario, y al mismo tiempo contar con los medios para controlar y moldear el uso del criterio de los policías. En el capítulo 6 volvemos a un informe sobre sucesos reales que tuvieron
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lugar en tres ciudades, en su movimiento para restaurar el orden en parques y lugares públicos. En Baltimore, San Francisco y Seattle, las iniciativas surgieron de diferentes fuentes: los comerciantes se agruparon en asociaciones de mejora de distritos comerciales para mejorar las áreas del centro; una administración municipal trabaja en todos los frentes junto con la policía, los ciudadanos y las instituciones sociales, para implementar un programa en toda la ciudad con el fin de restaurar el orden en parques y lugares públicos; y un procurador de justicia de la ciudad trabaja en estrecha colaboración con los grupos de ciudadanos y el gobierno local para crear y poner en preeactica la legislación. Todos enfrentaron resistencia a sus tareas, sin embargo, todos fueron ejemplos impresionantes de lo que puede conseguirse al obtener y aplicar los recursos para cumplir con el objetivo de restaurar el orden. Finalmente, en el capítulo 7 presentamos un modelo de control del crimen en la comunidad que consideramos está tomando forma en las comunidades de todo el país. Este modelo devuelve la responsabilidad a las comunidades y establece nuevos mecanismos de responsabilidad de la justicia contra el crimen y de la policía en vecindarios y comunidades. En el análisis final, para reducir el crimen por medio del mantenimiento del orden, se requiere del ejercicio de una buena ciudadanía. Los ciudadanos deben aceptar la responsabilidad tanto de su propio comportamiento, como de ayudar a mantener la seguridad de sus compatriotas. El orden surge de lo que Jane Jacobs llama "el remanente" de la vida urbana, el respeto diario con el que tratamos a los demás, conscientes de su privacidad, bienestar y seguridad. Dicho respeto y preocupación no divide a los ricos de los pobres, a los negros de los blancos, o a un grupo étnico de otro. En lugar de eso, une a las diferentes co-
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munidades contra aquellos que se comportan de manera vergonzosa, así como contra quienes abusan de los débiles y los más vulnerables. En una sociedad democrática, tanto la policía como las instituciones de impartición de justicia deben formar parte de dichas comunidades -los ciudadanos como policías y los policías como ciudadanos, según lo estableció Robert Peel, fundador del moderno patrullaje anglosajón-, motivando ambas la tolerancia de las diferencias y apoyando los esfuerzos de los ciudadanos para controlar a los rebeldes y a los depredadores.
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n un informe ante la Comisión del Presidente sobre el Crimen y la Aplicación de la Ley en 1967, Albert Biderman y otros especialistas en ciencias
sociales presentaron conclusiones importantes obtenidas a partir de encuestas entre la población: el temor al crimen está poderosamente vinculado con las condiciones desordenadas en los vecindarios y comunidades.1 El resultado de este estudio fue crucial para integrar políticas y prácticas de policía, pues el temor influye en la conducta de los ciudadanos. Sin embargo, la relación entre el temor y el desorden se ignoró por mucho tiempo hasta bien entrada la década de 1980 y aún ahora tiene poca influencia en la justicia penal o la criminología. En ciertos aspectos, esto no es de sorprender, ya que durante la década de 1960, cuando se identificó por primera vez la relación entre el temor y el desorden, el nivel de delitos graves empezaba a convertirse en un asunto de gran preocupación política. Barry Goldwater y Lyndon Johnson se lanzaron uno contra el otro para ver quién sería más duro contra la delincuencia, en su campaña por la presidencia de los Estados Unidos en 1964. Durante su mandato, el pre-
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sidente Johnson nombró una Comisión de Aplicación de la Ley y Administración de Justicia (Comission on Law Enforcement and the Administration of Justice), para estudiar la delincuencia y la respuesta de la sociedad, y fue apenas la segunda comisión nacional sobre la delincuencia en la historia de los Estados Unidos (la primera fue la Comisión Wickersham, de la década de 1930). Los expertos legales y los abogados practicantes se interesaron casi exclusivamente en los delitos "graves" -aquellos que parecen más severos y de mayores consecuencias para la víctima- como asesinato, violación, robo, asalto y robo en las casas. Si bien la policía y los abogados penalistas ignoraron el desorden, los ciudadanos y los funcionarios locales no lo hicieron. Por ejemplo en San Francisco, donde una actitud de tolerancia hacia lo extravagante, una historia de activismo político en lugares públicos y un clima hospitalario durante la mayor parte del año contribuyeron a aumentar, más que en la mayoría de otras ciudades, el número de personas que vivían en las calles, sus habitantes empezaron a dejar de transitar por calles y vecindarios por temor a los pordioseros agresivos. En 1991, un estudio sobre las actitudes de la gente y las experiencias con la mendicidad agresiva en San Francisco reveló que al 90 por ciento de los vecinos se le acercó un pordiosero en un lugar público al menos una vez durante el año anterior, y que de aquellos a quienes se les acercaron, el 39 por ciento tuvo temor por su seguridad física durante al menos alguno de los encuentros, mientras que el 33 por ciento dio dinero a los pordioseros, en ocasiones por la presión que percibió. Los resultados del estudio indicaron también que más de una tercera parte de los residentes de San Francisco evitaban ciertos lugares como tiendas, restau-
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rantes y otros sitios, generalmente por la presencia de pordioseros, y la respuesta fue similar de parte de los residentes de la amplia zona de la Bahía, quienes informaron que ellos evitaban visitar toda la ciudad.2 Los ciudadanos decidieron movilizarse más allá de sus temores y abandonar su falta de acción para exigir que la policía, los procuradores de justicia y otros funcionarios restauraran el orden en las calles de la ciudad. La respuesta de la policía y los procuradores fue dar prioridad al combate a la mendicidad agresiva y los campamentos en la vía pública (junto con la prostitución callejera, que también es una de las principales preocupaciones de los residentes de ciertos vecindarios). Sin embargo, las labores de las autoridades de la ciudad para reaccionar de manera positiva a las exigencias de los ciudadanos fueron atacadas en una demanda legal que cuestionaba su apoyo en un decreto del estado de California que prohibía "abordar a alguien con propósitos de mendigar". San Francisco no es un caso único. Ahora mismo, en los vecindarios llenos de problemas de Nueva Haven (Connecticut), Chicago, la ciudad de Nueva York, Indianápolis y Milwaukee, si preguntamos a los residentes, comerciantes y asistentes cotidianos acerca de los mayores problemas en sus vecindarios, casi invariablemente hablan de los automóviles abandonados, graffiti, ebrios en la vía pública, prostitución, pandillas de jóvenes en los parques y otras manifestaciones de conducta desordenada. La gente actúa de acuerdo con estos temores: muchos eligen dejar la ciudad. En 1994, al comentar sobre las respuestas de los residentes de la ciudad de Nueva York a los "delitos menores", Jeremy Travis, ex agente de la oficina del comisionado de policía (quien ese mismo año fue nombrado para encabezar el Instituto Nacional de Justicia -National Institute of Justice- durante la administración Clinton) declaró en una entrevista para Newsday:
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En una encuesta fascinante del Fondo de Bienestar Común [Commonwealth Found], cerca del 17 por ciento [de la gente] que abandonó la ciudad, dijo que si el Departamento de Policía hubiera tratado con seriedad los delitos menores, eso habría influido de manera determinante en su decisión. El 59 por ciento de los que dejaron la ciudad lo hizo para mejorar su calidad de vida. Tres de cada cinco personas que aún viven en la ciudad de Nueva York dijeron que la basura, los graffiti, el ruido, los pordioseros y la gente sin hogar son los factores que redujeron su calidad de vida y la de sus familias. Este es el tema central para el futuro de la ciudad de Nueva York.3 Otros residentes, en lugar de abandonar las ciudades, compran armas y perros, algunos abandonan servicios públicos como el transporte y otros se encierran en sus casas y sólo salen cuando es absolutamente necesario. Muchos han hecho causa común con sus vecinos para exigir que la policía, los procuradores de justicia y los tribunales resuelvan sus necesidades. En Seattle, ancianos residentes de una asociación no lucrativa de vivienda, junto con el Indian Center de Seattle, presentaron no hace mucho un oficio ante un tribunal local, a nombre de la ciudad, para apoyar las restrictivas "leyes de conducta en las calles", que incluyen un ordenamiento que hace ilegal sentarse o acostarse en las banquetas en el centro de la ciudad y en las áreas comerciales del vecindario, de 7 de la mañana a 9 de la noche.4 Estas personas de bajos ingresos, muchas de las cuales fueron gente sin hogar, se preocuparon de no tener seguridad para ir a la tienda de la esquina y sintieron que aumentaba su vulnerabilidad ante la delincuencia, cuando vieron que los residentes de otras áreas, por temor, evitaban visitar su vecindario. Junto con los representantes del Indian Center, un centro de atención para ebrios consuetudinarios sin hogar, estos ciudadanos afirmaron que el establecimiento de normas de conducta en el área circunvecina no era un ataque a la dignidad de las personas sin hogar, menos aún cuan-
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do esas normas ayudaban a que los adictos a sustancias tóxicas superaran sus patrones de conducta autodestructiva. Estas no son acciones aisladas. En todo el país, alcaldes como Jane Byrne de Chicago, George Latimer de St. Paul (Minnesota) y Kevin White y Raymond Flynn, de Boston, dieron pronta respuesta a los reclamos de los ciudadanos para que mejoraran sus comunidades y vecindarios a través de programas de "calidad de vida". Más recientemente, los alcaldes Stephen Goldsmith, de Indianápolis; Bret Schundler, de Elizabeth (Nueva Jersey); Frank Jordan, de San Francisco, y Rudolph Giuliani, de Nueva York, surgieron como abiertos defensores de la restauración del orden, así como combatientes de los delitos graves. La calidad de vida y el desorden siguen encontrándose entre los temas más urgentes que abordan los políticos locales, independientemente del partido al que pertenezcan. Sin embargo, el debate nacional sobre la criminalidad se enfoca exclusivamente en los delitos graves y temas relativos a ellos: la pena capital, "la tercera es la vencida", la necesidad de más prisiones, el control de armas y la cantidad de policías en la calle. La falta de continuidad entre la concepción de los políticos nacionales y los legisladores sobre el "problema de la criminalidad", y la opinión de los ciudadanos que lo resienten y observan más detenidamente el desorden continuo que los envuelve como un delito grave, resulta problemática en dos aspectos. Primero, es poco probable que las políticas que emanan del nivel nacional, financiadas con dinero federal, produzcan programas que satisfagan a los ciudadanos. Segundo, esas políticas probablemente no tendrán un impacto sustancial sobre la criminalidad, sin importar la forma en que quieran definirla. Es tiempo de cambiar totalmente nuestra manera de pensar acerca de la
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criminalidad. Específicamente, si vamos a entender el problema desde el punto de vista de los residentes de los vecindarios, los comerciantes y demás ciudadanos que lo viven, debemos ir más allá de las estrechas definiciones que caracterizan el criterio político, profesional y normativo. Es muy importante que si vamos a atender el problema de la delincuencia de maneras que afecten las vidas de los ciudadanos en sus comunidades, lo hagamos con una estrategia y tácticas que respondan a las prioridades de la ciudadanía. Estos dos aspectos requieren que nos enfoquemos en el problema del desorden creciente en nuestras ciudades.
D E F I N I C I Ó N DE DESORDEN
¿Qué es el desorden? En su más amplio sentido social, el desorden es el comportamiento incivilizado, burdo y amenazante, que perturba la vida, en especial la vida urbana. La vida urbana se caracteriza por la presencia de muchos extraños y, en tales circunstancias, los ciudadanos necesitan tener niveles mínimos de orden. Al usar las áreas urbanas para residir, ir de compras, utilizar ios servicios, trabajar, disfrutarlas culturalmente o tener espacios para que jueguen sus hijos, los ciudadanos requieren lo que la urbanista Jane Jacobs llama "un remanente" de la vida urbana: "el equipo integrado que permite a los extraños morar en paz juntos en términos civilizados pero especialmente dignos y reservados".5 ¿Qué es este equipo integrado? Es la miríada de observaciones y rituales callejeros mundanos a través de los cuales la gente comunica su confianza y se hace predecible. Limitar el contacto visual, el respeto al espacio individual, la
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modulación de las voces, caminar por un lado de la acera... la lista es interminable. Muy pocas de estas actividades están codificadas, la mayoría brota en los ciudadanos conforme maduran. En vecindarios pequeños y homogéneos, donde las vidas de la gente están entrelazadas de muchas maneras, el "remanente" de la vida en la calle es menos necesario. En lugar de eso, la mezcla de compromisos y familiaridad es la principal garantía de la civilidad. Hasta a los individuos más gravemente desordenados o trastornados los conocen personalmente los vecinos. Todos saben de lo que son capaces, así es que su comportamiento es predecible, aunque sea desviado. En áreas cosmopolitas donde el trato con extraños es frecuente y común, no hay un conocimiento personal, historia ni reputación que nos pueda alertar acerca de con quiénes nos relacionamos. En lugar de eso, tomamos nuestras medidas de las actividades que observamos en las calles y de acuerdo con esto formamos nuestra conducta pública si nosotros somos los extraños. Para la mayoría de los ciudadanos no es difícil equilibrar la civilidad -que implica restricciones autoimpuestas y obligaciones-, con la libertad. Sin embargo, hay unos cuantos que o no pueden o no tienen la voluntad de aceptar limitaciones sobre su propio comportamiento. En el extremo se encuentran delincuentes depredadores que asesinan, asaltan, violan y roban. La sociedad condena casi unánimemente tal conducta. Además de las normas y valores sociales vigentes, también desarrollamos instituciones para prevenir y/o castigar esta conducta: policía, procuraduría de justicia, tribunales y hasta prisiones. El comportamiento o la conducta desordenada no implica tales extremos; sin embargo, aunque no es tan grave como los delitos que mencionamos arriba, puede ser una amenaza al orden público al crear condiciones de temor y
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criminalidad. Por desorden nos referimos específicamente a la mendicidad agresiva, prostitución en las calles, ebriedad y consumo de licor en la vía pública, conducta amenazante, hostigamiento, obstrucción de las calles y espacios públicos, vandalismo y graffiti, orinar y defecar en la vía pública, venta ambulante sin licencia, limpia del parabrisas sin consentimiento y otras actividades similares. A muchas de estas formas de comportamiento se les clasifica como actos delictuosos, pero por lo general, tanto el código penal estatal como los reglamentos de la ciudad las clasifican como delitos menores o infracciones y con frecuencia se castigan solamente con sanciones económicas o tiempo de servicio a la comunidad. Prácticamente todos están de acuerdo en que es malo cometer un delito y que quien lo comete merece castigo, aunque se considera que no todos los delitos son igualmente graves, de las mismas consecuencias o merecedores de la intervención de la policía. Por ejemplo, el abuso conyugal y la violación en el matrimonio fueron considerados durante mucho tiempo como hechos privados, y las intervenciones de la policía y de la procuración de justicia eran limitadas y tímidas, si es que las había. Ahora, claro, los valores han cambiado y el abuso conyugal y la violación se consideran a la par con otras formas de asalto y violación agravados -tal vez hasta más graves, dada su naturaleza repetitiva y acumulada-. No obstante, en casi todas las sociedades el asesinato, la violación, el asalto y el robo están fuera de la ley y se consideran merecedores de fuerte condena. Los comportamientos desordenados son más ambiguos y menos directos. Aunque nos cueste admitirlo, muchos de nosotros hemos orinado en un lugar público, nos hemos embriagado, pedido dinero a alguien cuando nos encontramos en un problema (para hacer una llamada telefónica o para pagar el
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pasaje del autobús), comprado artículos o servicios de vendedores ilegales, contratado prostitutas, obstruido el tránsito de automóviles o de peatones en una banqueta, cometido actos menores de vandalismo, o algunas otras pequeñas faltas que se califican como "conducta desordenada". ¿Por qué los ciudadanos se ofenden tanto y están temerosos de actos que muchos cometimos en alguna ocasión? ¿Por qué a algunas personas culpables de semejante comportamiento debe advertírseles y/o arrestárseles y a otras no? ¿Por qué estos comportamientos, aparentemente menos graves que otros delitos en su potencial para lastimar o lesionar, deben restringirse o reglamentarse totalmente? La respuesta está en el temor inmediato que semejante conducta desordenada engendra en la comunidad cuando llega a la masa crítica, y en el potencial para propiciar delitos más graves, la declinación urbana y el deterioro que pueden venir detrás del desorden desatado. Ni las preguntas ni las repuestas son académicas; el desorden, el temor, la criminalidad y el deterioro urbano amenazan hoy seriamente la calidad de vida y el comercio en las ciudades de Estados Unidos.
EL DESORDEN Y EL TEMOR: LA TEORÍA DE LAS "VENTANAS ROTAS"
A mediados de 1970, bajo los auspicios de la Fundación de la Policía (Police Foundation) -un grupo de reflexión e investigación-, Kelling dirigió el experimento "Patrulla a pie" de la policía de Newark (Nueva Jersey).6 Aunque popular para muchos ciudadanos y políticos de aquel tiempo, este experimento fue
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visto por la mayoría de los funcionarios de la policía como un desperdicio de valiosos recursos que podrían usarse mejor para vigilancia "real", esto es, mantener el patrullaje de los oficiales en sus automóviles. Por ejemplo, durante la década de 1960, en un estudio del Departamento de Policía de Boston por encargo de la Asociación Internacional de Jefes de Policía, seridiculizóal departamento al señalar que el "elemento criminal está agradecido a las dependencias policiacas que persisten en el anticuado procedimiento de asignar una gran parte de sus miembros al patrullaje a pie."7 Sin embargo, a causa de su popularidad entre los ciudadanos, el estado de Nueva Jersey autorizó el financiamiento de "Patrulla a pie" como parte de su Programa de Vecindarios Limpios y Seguros. La policía de la ciudad aceptó el dinero, solamente por las plazas adicionales y el financiamiento que significó. No obstante, "Patrulla a pie" se manejó como un programa agregado, como un apéndice a otros servicios policiacos y sólo en una mínima parte se integró a la estrategia total de la policía. Como parte de esta investigación, Kelling pasó un tiempo considerable en caminatas con los oficiales de la policía de Newark que hacían patrullaje a pie. A los policías de este tipo de patrulla se les dio relativamente poco entrenamiento o lincamientos; más bien se dejó que se las arreglaran solos, de acuerdo con su intuición y recursos. En la innumerable variedad de vecindarios que patrullaron, Kelling se dio cuenta de que actuaron de una manera sorprendentemente uniforme. Los policías se integraron a la vida de sus vecindarios y eran bien conocidos, hasta por nombre, por los residentes del área -vecinos y comerciantes, así como gente de la calle- y ellos también trataban a muchos por su nombre. Los oficiales de patrullaje a pie estuvieron al tanto de los problemas
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locales, asumieron especial responsabilidad por determinados lugares o personas, desarrollaron fuentes regulares de información -administradores de departamentos, comerciantes, gente de la calle-, se hicieron clientes cotidianos de los restaurantes locales, vigilaron "lugares de riesgo" como bares y, en un caso, una farmacia que a escondidas vendía una amplia variedad de cuchillos y navajas de afeitar de "hoja libre", y de muchas otras maneras se dieron a conocer y conocieron sus áreas de acción. Finalmente, en colaboración y con apoyo de los ciudadanos, los oficiales establecieron "reglas de la calle" que fueron ampliamente conocidas y aceptadas, tanto por la "gente respetable" como por la "gente de la calle". Estas reglas informales cubrían las conductas de pordioseros, acostarse o reunirse en las banquetas y en los parques, beber en áreas públicas y el uso de drogas. No solamente prohibieron actos específicos, como la prostitución, sino que con frecuencia definieron la condición y la forma bajo las cuales podían realizarse las actividades, por ejemplo, se permitía la mendicidad, pero no pedirle a la gente que estaba parada en la calle o que esperaba en la parada del autobús. Se aceptaba sentarse en los pórticos de las tiendas, pero no acostarse. Ingerir bebidas alcohólicas en público podía hacerse si la botella estaba dentro de una bolsa de papel café y solamente fuera de la calle principal. Las reglas variaban de un vecindario a otro. La mayoría de los jefes de policía de Nueva Jersey se sorprendieron cuando los evaluadores del programa los enteraron, sin mencionar nombres, de que policías que se suponía estaban "en combate al crimen", realmente estaban en "patrulla a pie". Por ejemplo, después de ser llamado por segunda ocasión durante la misma noche para detener reyertas en el mismo bar, un patrullero a pie ya estaba harto. Aunque al horario del bar todavía le quedaban algunas
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horas, ordenó que se cerrara por el resto de la noche. El cantinero refunfuñó, cerró y abrió el negocio al siguiente día como de costumbre. Cuando se enteró de este incidente al jefe del distrito -aunque se le planteó de manera que el jefe creyera había ocurrido en otro distrito y así se protegió al oficial- respondió que: "si eso hubiera ocurrido en mi distrito, el oficial habría sido despedido". No obstante que los policías no estaban impresionados con la patrulla a pie, las respuestas de los ciudadanos fueron todas positivas, aun en vecindarios predominantemente negros patrullados por oficiales blancos. Disminuyó abrumadoramente el temor y se elevó la estima de los ciudadanos por la policía. Aunque la patrulla a pie no redujo la incidencia de delitos graves, los residentes de vecindarios patrullados a pie se sintieron más seguros que los vecinos de otras áreas, creyeron que la criminalidad se había reducido, y aparentemente tomaron menos de sus medidas de protección contra el crimen (como quedarse en casa encerrados bajo llave).8 A su vez, los oficiales a pie estaban más favorablemente dispuestos hacia los ciudadanos en sus vecindarios y sentían una moral más alta que sus compañeros que patrullaban en automóviles. Una investigación similar en Flint, Michigan, hecha por el profesor Robert Trojanowicz, de la Universidad Estatal de Michigan, produjo virtualmente los mismos resultados, y mostró, además, que los mismos policías sentían menos temor cuando patrullaban solos, a pie, que los oficiales que patrullaban en pareja, en automóvil, en las mismas áreas.9 En ese momento no estaba completamente claro por qué el temor de los ciudadanos en Newark se redujo tanto gracias a la patrulla a pie. Una respuesta es que la patrulla provocó que los ciudadanos estuvieran más conscientes de la presencia de un policía (los vecinos eran extremadamente sensibles a que se
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agregara o disminuyera la patrulla a pie) y por lo tanto se sintieran más seguros. Aun así, ningún vecindario recibió en promedio más de un total de treinta horas de patrulla a pie por semana, de modo que una pequeña dosis de patrulla a pie produjo una buena cantidad de reducción del temor. Probablemente la disminución del temor de los ciudadanos al crimen fue producto de lo que la policía hizo en su patrullaje a pie. En esencia, el experimento ratificó el compromiso de los policías en patrulla a píe para manejar y controlar el comportamiento desordenado. ¿Cómo lo hicieron? Los oficiales recibieron su autoridad para mantener el orden no solamente de parte de la ley o de sus organizaciones de policía, sino como un amplio mandato de los mismos a quienes vigilaban, esto es, de los ciudadanos que usaban las calles, vivían y tenían sus negocios en el vecindario y hasta de aquellos que "merodeaban". Con el tiempo, a través del trato diario, los ciudadanos y la policía llegaron a conocerse mutuamente y a reconocer los intereses que compartían en la paz y el orden de las calles. Eventualmente, policías y ciudadanos negociaron un "manual del desorden" para el vecindario y reglas de conducta que se aplicarían en caso de que ese manual se quebrantara. Aunque fue clave la participación inmediata de los policías en este proceso, sus acciones también ayudaron a desarrollar un consenso de la conducta del vecindario, lo suficientemente fuerte para persistir aun durante la ausencia de la policía, haciendo crecer así el efecto de la presencia real de la policía. Los resultados del "Experimento de patrulla a pie" de Newark se publicaron en 1981. Con base en las pruebas de Newark y su propia investigación, en 1982, Kelling y James Q. Wilson -un profesor de Harvard con un incesante interés en actividades de la policía y orden público- publicaron un artículo en
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The Atlantic que trataba directamente sobre el significado de las actividades de la policía para el mantenimiento del orden e intentaba darlas a conocer al público.10 "Broken Windows" ("Ventanas rotas"), título con el que se conoció popularmente el artículo, usaba la analogía de una ventana rota para describir la relación entre el desorden y el delito. "Si una ventana en un edificio está rota y no se arregla, las ventanas restantes pronto estarán todas rotas. Una ventana rota sin arreglar es una señal de que a nadie le importa, por lo que romper más ventanas no cuesta nada."11 Kelling y Wilson describieron el proceso en términos concretos:
Un vecindario estable de familias que se preocupan por sus hogares, que ven por los hijos de otros y fruncen el entrecejo ante intrusos indeseables, puede cambiar, en unos cuantos años o hasta en unos cuantos meses, y llegar a ser una selva inhóspita que asusta. Un terreno está abandonado, la hierba crece, una ventana está destrozada. Los adultos dejan de regañar a los niños traviesos, los chicos se envalentonan y se vuelven más traviesos. Las familias se cambian de vecindario, gente sin arraigo llega a vivir ahí. Los jóvenes se juntan enfrente de las tiendas; con el tiempo, un ebrio cae a la banqueta y se le permite que duerma ahí. Los pordioseros abordan a los transeúntes.12
Y así sigue la analogía. El comportamiento desordenado sin reglas y sin vigilancia le indica a los ciudadanos que el área no es segura. La respuesta prudente pero temerosa de los ciudadanos, será mantenerse lejos de las ciudades, evitar ciertas zonas y reducir sus actividades normales y sus relaciones. Al alejarse los ciudadanos físicamente, también se alejan de sus actividades de apoyo mutuo con sus amigos en las calles y renuncian a los controles sociales que inicialmente ayudaron a mantener en la comunidad; así penetra la pulverización social. Finalmente, el resultado para dicho vecindario, cuya fibra de vida
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urbana e intercambio social se deterioró, es una creciente vulnerabilidad a la influencia de más comportamiento desordenado y delitos graves. Nuevamente, Wilson y Kelling lo expresan así: Los delitos graves en las callesflorecenen las zonas donde el comportamiento desordenado no se vigila. El pordiosero sin vigilancia es, en efecto, la primera ventana rota. Los rufianes y ladrones, ya sea ocasionales o profesionales, creen que es mínimo el riesgo de que los atrapen o los identifiquen, si operan en calles donde sus víctimas potenciales ya están intimidadas por las condiciones prevalecientes. El ladrón puede razonar que si el vecindario no es capaz de evitar que un molesto pordiosero se acerque a los transeúntes, es menos probable que llame a la policía para identificar a un rufián en potencia o interferir si el delito realmente se ejecuta.13
Al comparar la relación causal entre comportamiento desordenado y miedo de los ciudadanos, Wilson y Kelling se apoyaron en los resultados del "Experimento de la patrulla a pie" de Newark, en las encuestas realizadas en varios otros lugares -Portland, Baltimore y Boston- y en encuestas específicas entre los ancianos. Aunque presentaban la relación causal entre el desorden y el temor como un hecho, el enlace entre el desorden y los delitos graves, y el desorden y el deterioro urbano, eran hipótesis que requerían mayor comprobación. Desafortunadamente, no se produjo dicha comprobación y por lo tanto no arrojó resultados concretos por cerca de una década. Mientras tanto, las respuestas a "Ventanas rotas" fueron claramente ambivalentes. Para muchos ciudadanos, el argumento legitimó sus convicciones acerca de los problemas del vecindario y de la comunidad, y reveló la relación entre el desorden y el temor en el vecindario, en términos que los mismos ciudadanos utilizaron entre ellos y al hablar con la policía. Seguramente esto provocó una fuerte demanda ciudadana por la restauración del orden en los espacios públicos.
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Para algunos policías, "Ventanas rotas" planteó la relación entre el desorden y el temor en términos que les ayudaron a entender la importancia que los ciudadanos pusieron en el desorden, y tal vez confirmaron sus propias creencias acerca de la vinculación del desorden con el crimen. Como declaró Dennis Nowicki, ex ejecutivo del Departamento de Policía de Chicago y ahora jefe de policía en Charlotte, Carolina del Norte, poco después de que se publicó "Ventanas rotas": "Ya lo sabía. Cuando evitamos que los jóvenes mendigaran en el sistema del Metro en Chicago, evitamos que cometieran robos. Los jóvenes empiezan pidiendo dinero, luego se dan cuenta de que la gente está asustada en el Metro y comienzan a tratar de intimidarla para que les dé dinero. Hay un paso muy corto de la intimidación a simplemente tomar el dinero". Sin embargo , "Ventanas rotas" también reabrió una caja de Pandora que la policía y otras dependencias penales habían mantenido cerrada, bajo el supuesto de que tratar con el desorden era tanto inconsecuente como riesgoso. Provocó cuestionamientos en las esferas de la política pública, la justicia penal, actividades de la policía y la Constitución (específicamente protecciones legales para los derechos individuales) e impugnó tendencias que tuvieron lugar durante las décadas de 1960 y 1970. Por ejemplo, el paradigma dominante de la justicia penal sostenía que los policías eran agentes para aplicar la ley, cuyo objetivo era interceptar delitos graves en vías de ocurrir o investigar delitos ejecutados y, mediante el arresto, iniciar proceso a delincuentes dentro del "sistema de justicia penal". El reconocimiento de la importancia de que la policía mantenga el orden con el fin de reducir los niveles de temor entre los ciudadanos y prevenir delitos graves, está fuera de esta concepción del legítimo trabajo de la policía. La ma-
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yoría de los policías se consideraron demasiado ocupados respondiendo a llamadas de petición de servicio y en su trato con el delito grave, como para dar atención al desorden. Similarmente, según muchos liberales, las acciones para reducir el desorden violarían las protecciones constitucionales a los derechos fundamentales de personas que no habían incurrido en ninguna acción "criminal". Especialmente los defensores de los mentalmente incapacitados, las personas sin hogar y los grupos minoritarios, expresaron su indignación sobre lo que percibieron como un ataque contra los pobres y los marginados.
LOS PELIGROS DE IGNORAR EL DESORDEN: TEMOR, DELINCUENCIA Y DETERIORO URBANO
Durante la década de 1980, algunos científicos sociales dieron seguimiento y confirmaron la vinculación entre el desorden -los "signos del crimen"- y el miedo, descubiertos primeramente por Biderman.14 El creciente impacto de esta investigación y las ideas que se expresaron en "Ventanas rotas", impulsaron al Instituto Nacional de Justicia (NIJ, por sus siglas en inglés) a solicitar una investigación experimental en el área de "Las funciones de mantenimiento del orden de los departamentos de policía" a finales de 1982.15 En vista de que un experimento es la forma más poderosa de la metodología de investigación para determinar la causalidad, "Ventanas rotas" se sometería a una vigorosa prueba: si el desorden y los delitos graves están vinculados, las implicaciones de las normas, especialmente para la policía, serán de importancia, ya que el mantenimiento del orden puede evitar la comisión de delitos. Los fondos necesarios
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para la investigación se otorgaron a la Fundación de la Policía, un equipo de reflexión con sede en Washington, D.C., que se dedica a crear la normatividad de la policía.16 Los investigadores no ignoraban los intereses políticos al trabajar en el mantenimiento del orden. En una evaluación independiente de los temas legales y constitucionales expuestos en "Ventanas rotas", hecha por encargo de la Fundación de la Policía, el abogado Robert C. Black reiteró de manera general las reservas de los impugnadores al mantenimiento del orden:
Todavía hay otra restricción en la ejecución de la estrategia para reducir el temor, que casi "pasa desapercibida" y tal vez precisamente por eso necesita aclararse. Aunque la estrategia permite ver algún trabajo de la policía, la intención no es necesariamente que resulte en un arresto y condena por el delito, ya que finalmente la sanción penal comprende cualquier acción de la policía, aunque sea una simple orden de moverse... Wilson y Kelling evidentemente buscan renovar el uso de las tradicionales leyes de limpiar las calles -contra la ebriedad en la vía pública, vagabundeo, conducta desordenada, holgazanería, etc.- para controlar a los indeseables. Estas leyes y la forma en la cual la policía las aplica, están sujetas a restricciones constitucionales.17
De hecho, las ideas manifestadas en "Ventanas rotas" eran contrarias a que se aplicaran tácticas de "limpiar las calles" contra los "indeseables"; en lugar de eso, defendían la estrecha colaboración entre la policía y los ciudadanos, incluso la gente de la calle, en el desarrollo de normas para el vecindario. Por otra parte, las reglas del vecindario debían aplicarse a través de tácticas de no arresto -educación, convencimiento, asesoría y ordenamiento- y se recurriría al arresto solamente cuando las otras tácticas fallaran. Sin embargo, Black no estaba solo en su interpretación de "Ventanas rotas".
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La policía no siempre vio la diferencia entre "mantenimiento del orden" y "limpiar las calles", al menos durante principios de la década de 1980. En un intento por aplicar la táctica de mantenimiento del orden realizado en Chicago en 1982, se utilizaron oficiales de la policía en tiempo extra para "limpiar" las áreas problemáticas y arrestar a los jóvenes que se juntaban en las calles. Aunque estas acciones pudieron estar dirigidas contra el desorden, no constituyeron el mantenimiento del orden en la forma que Kelling y Wilson lo expresaron en "Ventanas rotas" o en el "Experimento de la patrulla a pie" de Newark, de Kelling. Claramente, todas las acciones de la policía dirigidas al mantenimiento del orden tenían que estar basadas en la ley y sujetas a restricciones constitucionales en contra de las violaciones a las libertades individuales. Pese al entusiasmo del Instituto Nacional de Justicia (NIJ, por sus siglas en inglés) y el equipo de la Fundación de la Policía para dirigir un experimento mayor sobre el mantenimiento del orden para reducir el temor, los intereses políticos en la Oficina del Procurador General de los Estados Unidos frustraron este intento. Originalmente, el procurador general William French Smith iba a anunciar este importante experimento, que se ejecutaría en Newark y Houston. Sin embargo, al revisar los planes para el experimento que la Fundación de la Policía hizo llegar al NIJ, antes de una conferencia de prensa en Newark, los representantes de Smith insistieron en que a todo se le cambiara la denominación y su enfoque variara de "Experimentación del mantenimiento del orden" a "Experimentación para reducir el temor".18 Este cambio fue más que nominal: imponía un cambio fundamental con énfasis en la disminución del temor en general, en lugar de las relaciones específicas entre desorden, miedo y criminalidad, como se habían planteado en la solicitud original del NIJ. Durante la
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puesta en práctica, el enfoque real fue alterado todavía más por oficiales de la policía local que perseguían sus propios intereses en la reducción del temor. Como consecuencia, en Houston los trabajos experimentales incluyeron la instalación de cuarteles de policía en el vecindario, organizar a la comunidad y asignar patrullas de contacto ciudadano, ninguno de los cuales estaba directamente relacionado con el desorden. En Newark, se concentró la labor en el programa "represión severa" para el mantenimiento del orden y las demás tareas fueron iguales que las de Houston. La represión severa, así como limpiar las calles, eran muy diferentes de las ideas propuestas en "Ventanas rotas". El cambio de enfoque en el experimento del NIJ, de la disminución del temor mediante el control del desorden, a la disminución del temor por todos los medios, no le impidió hacer contribuciones importantes a la teoría de la policía, especialmente a la teoría del patrullaje en la comunidad.19 Sin embargo, muchos de los temas básicos de su política se ignoraron o se hicieron a un lado: ¿el miedo y el desorden estaban enlazados causalmente con los delitos graves y el deterioro urbano? Si era así, ¿también podrían reducir la criminalidad las acciones de la policía para controlar la conducta desordenada y el miedo de los ciudadanos? Se perdió una gran oportunidad para probar la vinculación entre desorden, miedo, criminalidad y las prácticas experimentales de la policía para mantener el orden. Los temas tratados en "Ventanas rotas" eran demasiado polémicos y fuera de lo convencional como para ser avalados por los políticos nacionales, ni siquiera para justificar su exploración en un experimento. Afortunadamente, aun después del estudio de la Fundación de la Policía, el profesor de ciencias políticas Wesley Skogan, de la Universidad del Noroeste (Northwestern University), mantuvo un gran interés en los vínculos entre el
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desorden, el temor y la criminalidad. Skogan unió la información que obtuvo de la evaluación de los experimentos de Houston y Newark con otros dos paquetes de información de tres ciudades que él y Michael Maxfield, entonces recién graduado, habían estudiado anteriormente, así como de encuestas en Chicago y Atlanta. Skogan no solamente reprodujo el resultado de la relación entre el desorden y el temor, sino que estableció los vínculos causales entre el desorden y el delito grave, y confirmó la hipótesis de "Ventanas rotas". Los resultados se publicaron en 1990 como: Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Decay in American Neighhorhoods (Desorden y declinación: el crimen y la espiral del deterioro en los vecindarios de Estados Unidos).20 Si se le considera como una unidad, la investigación de Skogan emplea dos tipos de información: primero, en encuestas a 13,000 individuos en 40 zonas residenciales en Atlanta, Chicago, Houston, Filadelfia, Newark y San Francisco, se les preguntó sobre su experiencia con el crimen, sus temores, qué hicieron para defenderse y sus impresiones del desorden en el vecindario. Segundo, observaciones independientes y objetivas, hechas por investigadores de campo en 10 de los 40 vecindarios, fundamentaron las condiciones en que se encontraban, registraron actividades de graffiti, reuniones de pandillas, prostitución en las calles, ebriedad en la vía pública, tráfico de drogas y otras conductas similares. Cuando Skogan analizó los informes, surgieron tres resultados relevantes. Primero, sin importar el origen étnico, clase u otras características, los residentes de una comunidad generalmente estuvieron de acuerdo en qué constituye desorden y qué tanto desorden había localmente. Aunque los tipos de conducta desordenada y sus condiciones cambian según la comunidad y el vecindario, en términos de respuestas totales los residentes dieron a conocer las
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siguientes formas de "desorden social" (esto es, conductas opuestas a las normales) más frecuentes: beber en público y ebrios en público; merodeadores juveniles y pandillas en las esquinas; uso de drogas, vecinos escandalosos, mendicidad y hostigamiento en las calles, especialmente el de personas aparentemente enfermas mentales, y la prostitución. Varias formas de desorden físico se relacionaron con estas conductas desordenadas: tiendas de pornografía; vandalismo consistente en graffiti y daño a lugares públicos como escuelas, paradas de autobuses, señales de tránsito y máquinas vendedoras; acumulación de basura y desperdicios, y edificios abandonados y en ruinas.21 Un segundo resultado clave en el análisis de Skogan fue una relación directa entre desorden y crimen. En otras palabras, "el desorden y el crimen van juntos de una manera sustancial". En los vecindarios con más alto nivel delictivo, el desorden estaba más fuertemente unido a la delincuencia que otras características de las áreas, como la pobreza, inestabilidad en el mercado de la vivienda y la composición predominante de minoría racial entre los residentes.22 Por último, Skogan encontró que el desorden, directamente y como un paso previo de los delitos, tenía un papel importante en el deterioro del vecindario. Al hacer bajar la moral de la comunidad y dar al vecindario una mala reputación por toda la ciudad, el desorden, tanto en sí mismo como por el aumento de la delincuencia, desestabilizó el mercado local de la vivienda, ya que los vecinos, temerosos, se fueron de ahí y los precios de los bienes raíces se desplomaron. Al mismo tiempo, los establecimientos comerciales no pudieron atraer clientes y las inversiones en la comunidad cayeron en picada.23 Todos estos factores contribuyeron directamente al decaimiento y el deterioro. La conclusión del profesor Skogan fue que un estudio exhaustivo sobre la delincuen-
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cia en un vecindario, tenía que incluir una investigación del desorden, el cual, "tanto directamente como a través del delito, desempeña un papel importante en el deterioro del vecindario. Las 'ventanas rotas' necesitan repararse rápidamente".24 Sin embargo, más allá de proporcionar pruebas para confirmar la hipótesis de Wilson y Kelling, los resultados de Skogan tanto refutan como apoyan a quienes impugnan los programas de mantenimiento del orden. Los críticos, al discutirse las ideas de "Ventanas rotas", expresaron su legítima preocupación de que algunas variantes en las definiciones de orden podrían conducir a una "tiranía de las mayorías", ejercida por un grupo del vecindario sobre los otros, y a convertir la acción de la policía para ese fin, en el medio para establecer y mantener ese control. Los trabajos del profesor Skogan sugieren que si entre los ciudadanos de vecindarios específicos ya hay el consenso de que los comportamientos desordenados y amenazantes existen y que el problema del desorden es grave, las actividades de mantenimiento del orden no deben ser utilizadas para dividir a las comunidades. Esta conclusión se apoyó en el "Experimento de patrulla a pie" de Newark, donde los oficiales contaron con amplio apoyo de todos los ciudadanos, incluso la gente de la calle. El tema es similar en las calles de toda la ciudad: la gente reconoce el desorden cuando lo ve, y todos quieren que algo se haga para solucionarlo. La investigación de Skogan también confirma que el temor de los ciudadanos al desorden no es una reacción ni irrazonable ni extrema, ya que el desorden verdaderamente antecede o acompaña al delito grave y al deterioro urbano.25 En un sentido fundamental, confirma los temores y las experiencias de los ciudadanos. Por ejemplo, en Ridgewood, un vecindario de Queens en la
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ciudad de Nueva York, adyacente a uno de Brooklyn con serios problemas y en deterioro, los residentes luchan intensamente para mantener una comunidad estable, de clase trabajadora. Paul Kerzner, presidente de la Gran Corporación para la Restauración de Ridgewood, describe lo que conlleva el mantenimiento del vecindario: "Es siempre una batalla cuesta arriba. Cuando usted ve graffiti tiene que limpiarlo de inmediato. Cuando usted escucha de un lugar donde se venden drogas, tiene que gritarle al jefe de la policía hasta que le responda. Poco a poco, se crea un clima de civilidad que la gente respeta, y usted se asegura de que ese nivel nunca baje".26 Si las percepciones de los ciudadanos son correctas, deben defender la línea en contra del desorden con el fin de evitar delitos más graves y el deterioro urbano. Ignorar el desorden es propiciar un potencial desastre para sus comunidades. La correlación lógica de esta posición es que cuando los oficiales locales o federales a cargo de la vigilancia ignoran el desorden y el temor, actúan en contra de la mejor información que tanto los ciudadanos como la ciencia social les ofrecen. Finalmente, exponen a grandes partes de nuestras ciudades a la declinación urbana y el deterioro irreversibles. La investigación de Skogan establece claramente que la exigencia de los ciudadanos para que el gobierno atienda el "problema de la delincuencia" es sustancialmente diferente de la interpretación que le dan los funcionarios, tanto al problema como a las peticiones. El hecho de que los ciudadanos quieran que se ponga atención al desorden tanto como a los delitos graves, puede explicar lo que parece ser una anomalía contemporánea en el combate a la criminalidad: aunque la incidencia de delitos graves pueda nivelarse o declinar, el temor a la delincuencia no se abatirá y hasta puede continuar creciendo donde el desor-
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den no se atiende. Pedir a los líderes políticos, criminalistas y oficiales de policía que incluyan el temor y el desorden dentro de su concepto de la delincuencia, o dentro de las estrategias y programas de lucha contra el crimen, no es tan fácil. Fundamentalmente se requiere un cambio en el concepto de lo que constituye "delito" y en la manera como determinamos la gravedad relativa de ciertos tipos de delito.
EL CRIMEN Y EL PROBLEMA OFICIAL DEL CRIMEN
La información oficial sobre el problema de la criminalidad urbana en Estados Unidos, generalmente se deriva de los informes sobre la criminalidad llamados Uniform Crime Reports
(UCR). LOS UCR
se publican anualmente en primavera
con información de cada año previo y el informe final sobre la criminalidad en Estados Unidos, Crime in the United States, se publica a finales del verano.27 Durante la década de 1920, la Asociación Internacional de Jefes de Policía (AIJP), bajo la presidencia de Bruce Smith,28 inició estos reportes y después los adoptó como el primer sistema normativo de registro de la criminalidad.29 A partir de 1930, el Buró Federal de Investigaciones (Federal Bureau of Investigation, FBI) se encargó de compilar y publicar la información sobre la criminalidad, con base en los informes que le proporcionaban los departamentos de policía locales y estatales. El índice original para la evaluación de los niveles locales de criminalidad se integró con siete delitos: asesinato, violación, robo, asalto con violencia, robo a casas, robo menor y robo de vehículos. Se agregó incendio intencional en 1979.
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Desde la década de 1960, los criminalistas junto con la policía han reconocido que existen graves limitaciones en el empleo de los UCR como medición estadística de los índices de la criminalidad y el desempeño de la policía. Primero, los UCR, por definición, contienen delitos registrados (los reportes que la policía acepta) contra delitos reportados. La diferencia entre delitos reportados y delitos registrados puede parecer trivial, pero abundan ejemplos de "libros maquillados" para mantener bajas las estadísticas de criminalidad.30 Segundo, aparte de la vulnerabilidad de los UCR a la manipulación, especialmente a nivel local, su principal problema sustantivo es que les falta registrar los delitos no reportados. 31 En consecuencia, la información sobre delitos registrados representa sustancialmente menores niveles de criminalidad que los reales. Tercero, los UCR son extraordinariamente selectivos. En los UCR se ignoran los delitos financieros y los de "cuello blanco", que son problemas graves. Finalmente, las clasificaciones de los UCR "maquillan" lo complicado que es el problema de la criminalidad. Bajo la definición legal de robo, violación y asalto -sólo por usar tres ejemplos del registro-, está una variedad de temas que disminuyen el número de categorías. Una de éstas es la perpetración del delito por extraños, contra aquellos llevados a cabo por conocidos de las víctimas. Por ejemplo, en 1993, de los 9'898,980 delitos violentos que se calcula que se cometieron en Estados Unidos (violación, robo y asalto), más de la mitad, 5'045,040 (51 por ciento), los cometieron personas relacionadas con las víctimas.32 Los métodos de clasificación de los UCR llaman la atención hacia una faceta del problema de la criminalidad y la alejan de otras, frecuentemente con consecuencias graves, aunque no intencionales.33 Pese a sus debilidades, los UCR siguen siendo confiables para importantes
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propósitos relacionados con la elaboración de criterios. Durante los años entre la Segunda Guerra Mundial y la década de 1950, comparativamente tranquilos según las estadísticas de criminalidad de los UCR, la policía estuvo pronta a utilizar estos informes para reclamar el crédito por los índices de criminalidad relativamente bajos. Esta luna de miel terminó durante la década de 1960, cuando el "problema de la criminalidad" estalló como un tema nacional. Desde entonces, los UCR se usan para medir la incidencia del crimen y, por lo tanto, encuadran los términos del "problema de la criminalidad" tanto para los medios de comunicación como para el público en general. Las estadísticas de los UCR llenan otros propósitos además de ser indicativas de la supuesta incidencia de la criminalidad o de la efectividad de la policía. Vinculadas con las llamadas de servicio (esto es, llamadas de petición de ayuda de los ciudadanos a la policía), las categorías de delitos de los UCR sirven para establecer, virtualmente solas, lo que la policía ve como la demanda de servicios por parte de los ciudadanos. A su vez, el conocimiento de esta demanda es el fundamento para determinar la zona (la unidad geográfica primaria a la cual los oficiales son asignados) de acción, la asignación de oficiales patrulleros a determinados vecindarios de día o de noche, y el establecimiento de prioridades para responder a llamadas específicas de servicio. Parte integral de la organización del registro de delitos de los UCR es el punto de vista de que el problema de la criminalidad consiste únicamente de hechos cometidos que se encuentran clasificados como delitos. El desorden, el temor y el deterioro de la comunidad no se reconocen como partes del problema. En este modelo se encuentran implícitas las apreciaciones sobre la severidad relativa de determinados delitos, que originalmente fueron hechas por la policía
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durante la formación de los UCR y siguen siendo ampliamente aceptadas. Pocos . estarían en desacuerdo con los valores contenidos en el orden de prioridades de la policía, donde el delito más grave es el asesinato. Le siguen delitos como violación y robo con violencia o la amenaza de violencia. Ataques a la propiedad sin violencia o sin la amenaza de usarla, se encuentran en el tercer nivel. Sin embargo, por numerosas razones, los criminalistas intentan implantar medidas más sofisticadas para determinar la severidad del crimen. Un razonamiento es que aun dentro de las categorías -por ejemplo, robo-, las víctimas pueden experimentar grados relativos de daño físico, que no se reflejan en las estadísticas oficiales. Otra es que en la determinación de índices globales de criminalidad, cada incidente por separado, del mismo delito, tiene diferente importancia y algunos incidentes deben contar más que otros. Los criminalistas Thorsten Sellin y Marvin E. Wolfgang tocaron por primera vez estos temas en su libro The MeasurementofDelinquency, editado en 1964.34 Después de una considerable investigación de los problemas para determinar la severidad relativa de los delitos y los métodos que se emplean para resolverlos, el Buró de Estadísticas de la Justicia (Bureau of Justice Statistics) publicó una encuesta nacional sobre la severidad del crimen, The National Survey of Crime Severity, en 1985.35 Los métodos que se usaron fueron una adaptación del planteamiento original de Sellin-Wolfgang: presentar a los ciudadanos -en este caso una muestra ampliamente representativa de 60,000 individuos- una serie de situaciones delictivas y pedirles que calificaran la gravedad relativa de cada situación. El planteamiento empírico de Wolfgang y sus colegas, como se informó en la encuesta nacional de 1985, apoyó ampliamente las opiniones de quienes
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crearon los UCR. La encuesta concluye que: "El patrón global de índices de severidad indica que la gente claramente considera más graves los delitos violentos que los ataques a la propiedad".36 En estas clasificaciones, el delito más grave que se identificó, con una marca de 72.1, fue la colocación de una bomba en un edificio público, que causó la muerte de 20 personas. El segundo, 52.8, fue la violación y asesinato de una mujer. El tercer delito más grave, 47.8, fue el de un padre que asesinó a un niño a puñetazos. Muy abajo en la lista estuvieron algunos problemas de los que trata este libro: una persona escandalosa que molesta al vecindario, 1.1; un grupo de personas que se queda después de que la policía les dijo que era hora de retirarse, 1.1; un ebrio en la vía pública, 0.8; un adolescente de 16 años que viola el toque de queda, 0.7; y, al final de la lista, un menor de 16 años que se fue de pinta y no asistió a la escuela, 0.2. ¿Como puede esta información conciliar con la tesis central de este libro, que afirma que para muchos ciudadanos y comunidades los problemas más graves son los que se clasificaron como menos graves en la encuesta nacional? El reflejo de los hechos delictuosos en encuestas relativamente breves, aunque sean metodológicamente muy sofisticadas, saca de su contexto los hechos delictuosos. Esto es importante, ya que la conducta criminal es significativa para todos nosotros, no sólo porque involucra un hecho violento en contra de una persona o propiedad, sino porque cualquier hecho se convierte en más grave si el entorno en que se realizó aumenta la intensidad del hecho, el miedo que produce y si tiende a dañar a la comunidad en su conjunto. Esto no quiere decir que el asesinato o el asalto, cualesquiera que sean las circunstancias, no sean delitos graves. Lo que quiere decir es que por el contexto en el cual ocurre, el delito puede tener un grave impacto no solamente en la víctima, su familia y
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amistades, sino también sobre toda la comunidad. La violación y muerte de un niño no es sólo un hecho inenarrablemente trágico para el niño, su familia y parientes, sino que estremece las relaciones sociales entre los vecinos y los vuelve temerosos uno del otro y de cualquier extraño con el que se encuentran. La conducta desordenada puede tener un significado agregado por su impacto en la vida de la comunidad.
LA M E D I C I Ó N DE LO QUE NOS IMPORTA: EL DESORDEN COMO UN DELITO GRAVE
¿Cuándo los hechos desordenados son realmente graves? ¿En qué punto su gravedad amerita intervención? ¿Por qué algunas personas que se comportan desordenadamente son advertidas y/o arrestadas y otras no? Las respuestas a estas preguntas requieren una definición con base en dos medidas: primero, la gravedad de casi cualquier delito -tanto mayor como menor- se determina no únicamente por la atrocidad del hecho en sí, sino por el contexto en el cual se realiza. Segundo, la gravedad de cualquier delito depende igualmente del daño hecho a la víctima inmediata que del daño y el impacto a toda la comunidad. Por el contexto en que ocurre, el comportamiento desordenado puede ser grave, si no para el individuo determinado que es el blanco o la víctima, sí para la comunidad cuya vida social puede resultar seria y aun trágicamente afectada. Algunas conductas desordenadas pueden ser de mayores consecuencias para los vecindarios de lo que son los delitos registrados como graves. Por ejemplo, a principios de la década de 1990, comerciantes del Upper West Side de
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Manhattan, en la ciudad de Nueva York, solicitaron una reunión, tanto con el comandante del distrito de policía como con un representante de la oficina del procurador de justicia, para expresarles su objeción a que la policía considerara de alta prioridad los robos y prácticamente ignorara el comercio ilegal en su comunidad. Pero el asunto era más complicado. El comercio ilegal era realmente un problema-menor que el de los adictos a las drogas, quienes abastecían de mercancía "caliente" a los vendedores ilegales, además de merodear, usar drogas, mendigar y hostigar a los clientes de las tiendas y a los peatones. Los propietarios de negocios dejaron en claro que aunque ellos temían al robo, los robos podían manejarse a través de seguridad, control de mercancía y control de flujo de efectivo. Sin embargo, no podrían sobrevivir si los clientes no estaban dispuestos a cruzar la masa de gente de la calle que los molesta, y de este modo sus negocios podían disminuir y finalmente desaparecer, lo que significaría una pérdida financiera personal para los comerciantes, pero también una pérdida para el vecindario. Aquí el concepto de conducta desordenada -en este caso comportamiento ilegal asociado con las ventas- acarrea más consecuencias para un vecindario en particular que el más "grave" delito de robo. El reconocimiento del entorno como un elemento que agrega significado al delito y como un factor para determinar una apropiada respuesta de las autoridades, no es nuevo. De hecho, esto ocurre regular y frecuentemente. Por ejemplo, la policía puede evaluar el contexto de un hecho para decidir si interviene, aun donde técnicamente se ha cometido un delito. Por mucho tiempo esto fue el criterio para el abuso conyugal. Tradicionalmente, la policía esperaba que las partes resolvieran sus problemas por su cuenta, no obstante el hecho de que había ocurrido un asalto y podía intervenir. El entorno dentro del que se rea-
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lizaba dicho asalto -por un miembro de la familia, dentro del hogar- determinaba la acción de la policía. Los valores que se protegieron mediante dicha táctica de la policía pueden o no haber sido legítimos, pero ciertamente significaron el reconocimiento a la autoridad de esposos y padres sobre sus esposas e hijos, un valor que desde entonces ha hecho que el gobierno se resista a interferir en la vida familiar; un valor que la sociedad aún estima pero que debe sopesarse contra los costos de la violencia sin control dentro de la vida familiar. Igualmente, la determinación de la policía para intervenir o no en incidentes desordenados específicos, aunque definitivamente con base en la ley, debe surgir de una evaluación de la gravedad del comportamiento dentro de su contexto. Pese a la existencia de un reglamento de la ciudad para cerrar los parques del vecindario a las 10:00 p.m., los policías pueden decidir pasarlo por alto en una calurosa noche de verano y permitir que las familias sigan en el parque mientras se mantengan en orden y respetuosas de las circunstancias. Los policías, al evaluar la situación, perciben el contexto creado por un parque en el vecindario de una densa área urbana, que proporciona a un pacífico grupo de vecinos un agradable refugio contra el calor y la humedad, y adaptan su respuesta de acuerdo con esto. Por ahora aclaramos solamente este punto: que el contexto agrega significado a un hecho, y es un elemento clave para que los policías decidan si aplican la ley estrictamente. Dejamos para el capítulo 5 una discusión más detallada de este tema y una respuesta a los recursos legales que se plantean contra el uso de este criterio policiaco. ¿Cuáles son los elementos de contexto que le agregan significado a la con-
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ducta desordenada y que originan que ésta tenga tan graves consecuencias para una comunidad como las tiene un delito más grave? Estos elementos son al menos cinco: tiempo, lugar, comportamiento previo de una persona desordenada, la condición de la "víctima" u observador de la conducta desordenada en relación con el infractor, y el agregado o conjunto de incidentes del hecho específico de que se trata, en especial si éste puede afectar a todo el vecindario o comunidad. Aparte de su significado individual, estos cinco elementos frecuentemente interactúan y configuran su efecto total.
Tiempo
De manera general, todos entendemos que el comportamiento adecuado en un momento puede ser inadecuado en otro. Hasta cierto punto, lo correcto depende de nuestras expectativas de cierto comportamiento predecible. También puede depender de la audiencia específica que esté presente. Los días de fiesta son buenos ejemplos de esto. La noche de fin de año es una ocasión para celebrar y las comunidades trabajan mucho para garantizar la seguridad de los asistentes (por ejemplo, aumentar el transporte público). El Halloween es una ocasión para disfraces, peticiones, travesuras y asustar a la gente. El 4 de julio, día de la independencia en Estados Unidos, es fiesta de juegos pirotécnicos y bullicio. La mayoría somos más condescendientes con el bullicio de las fiestas y las juergas en estas ocasiones, de lo que normalmente toleraríamos. De la misma manera, el ruido excesivo en las noches de sábado y domingo es generalmente más aceptable que entre semana, cuando la mayoría de la gente tiene que trabajar al siguiente día.
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Un pordiosero parado pacíficamente frente a un edificio a medio día, probablemente no sea amenazante para la mayoría de las personas, pero el mismo pordiosero, comportándose de la misma manera al atardecer o después de oscurecer, sin duda puede parecer amenazante. Dos pordioseros parados en la salida del Metro, durante las horas pico, son una cosa muy diferente que los mismos dos, con idéntico comportamiento, parados ahí a media noche cuando hay muy poca gente. Que una prostituta se encuentre en una esquina de un vecindario mixto, residencial/comercial, a las 2:00 a.m., es diferente que a media tarde cuando los niños regresan de la escuela. La gente acostada en una banqueta de un distrito comercial durante horas hábiles es más molesta para la circulación de los peatones, de lo que sería durante las horas en que están cerradas las tiendas. En cada caso, todo lo demás en el comportamiento y conducta de una persona puede ser lo mismo, pero el tiempo en que el comportamiento ocurre le da un significado especial y produce un impacto diferente en las personas y en el vecindario.
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De la misma manera, aun cuando todo lo demás sea lo mismo, la ubicación puede afectar el significado y el impacto de determinados hechos. Otra vez la mendicidad es un buen ejemplo, ya que verla en zonas residenciales es muy diferente a verla en las áreas comerciales. Las multitudes bulliciosas de Harvard Square en Cambridge (Massachusetts), hacen parecer relativamente inofensivo a un pordiosero solitario sentado en la entrada de un restaurante. Sin embargo, el mismo pordiosero,
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sentado a la puerta de un edificio de apartamentos para ancianos en un vecindario residencial de la misma ciudad, podría parecerles muy amenazador. Alguien que ofrece "cuidar su carro" a medio día en una calle puede ser fácil de rechazar; sin embargo, el mismo hecho puede resultar mucho más intimidante en un estacionamiento público subterráneo cuando no hay nadie a la vista. Igualmente, vender mercancía en un parque puede ser un problema manejable. Los transeúntes pueden atravesar el parque para evitar el área congestionada, o cruzar la calle. En una zona comercial que depende de sus aparadores para atraer a la clientela y del fácil acceso a las tiendas, los vendedores ambulantes pueden significar el desastre no sólo para el comercio, sino para quienes viven en el vecindario y dependen de los comerciantes.
Comportamiento previo de la persona desordenada
El comportamiento de la persona, ya sea crónico o el precedente inmediato a la comisión de un hecho desordenado, también le agrega significado al hecho. Así, por ejemplo, alguien que cotidianamente ha aterrorizado a un vecindario con sus amenazas a las personas, por golpearlas, arrojarles porquerías o intentar obstruirles el paso, y luego mendiga en una forma pasiva en un momento determinado, sigue siendo amenazante y produce temor a causa de su reputación por su agresivo comportamiento previo. Una persona tambaleante por las drogas o el alcohol, que es vista en su comportamiento errático, pero que repentinamente se para derecha y sostiene una taza sin que le tiemble la mano, puede parecer una amenaza por su comportamiento anterior a causa del alcohol o las drogas.
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La condición de la víctima o el observador respecto del perpetrador La edad, condición física, género y otras características de la víctima o testigo que la hacen o lo hacen vulnerable en relación con el infractor, integran el significado agregado y la amenaza que significa cualquier simple hecho de comportamiento desordenado. Así, un ebrio que gesticula violentamente y grita a una mujer embarazada que lleva de la mano a un niño y espera el autobús, se percibe diferente que el mismo ebrio con el mismo comportamiento frente a dos estudiantes universitarios. En condiciones similares, nos preocupamos por la vulnerabilidad de la mujer, el impacto en el niño y la dificultad que tendrán para alejarse del ebrio, mucho más de lo que nos preocupamos por dos jóvenes robustos, quienes, si la situación se vuelve amenazadora, pueden escapar o defenderse con mayor facilidad. Otras personas son igualmente vulnerables: los niños, los ancianos, los discapacitados o los ciegos, personas en silla de ruedas -para dar sólo unos ejemplos-, por lo que esos hechos de desorden o incivilidad contra ellos pueden ser más graves cuando los realiza un individuo que físicamente es más fuerte y puede tener una actitud amenazante.
Cantidades o agregados El factor numérico o agregado de un hecho específico, tiene un impacto importante tanto en las actitudes de un individuo en respuesta a ese hecho, como en la salud y vitalidad del propio vecindario. Como Wilson y Kelling mostraron, las condiciones de desorden indican que nadie se interesa. Mientras más grande
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es el desorden, en términos de agregados, más fuerte es el mensaje para los observadores y las "víctimas" hacia quienes se dirige el comportamiento. Un mendigo puede decir poco acerca de las condiciones del vecindario, pero diez pueden decir mucho. Una persona acostada en una banqueta en una zona comercial es probablemente una inconveniencia menor, pero treinta interfieren con el funcionamiento comercial y el tránsito de peatones. Una o dos personas que duermen en un parque pueden hacer que un paseante se sienta incómodo; un campamento de 200 puede destruir completamente el uso público del parque. Un adolescente que se va de pinta puede significar poca amenaza para un pueblo pequeño, pero miles de jóvenes que dejan de asistir a la escuela representan una amenaza mayor para los vecindarios en Filadelfia o Nueva York. En cada caso, aquellos que buscan oponerse o atenuar un hecho individual, se vuelven más temerosos y están menos dispuestos a hacer algo, al ver que crece el número tanto de los perpetradores como de los hechos. En algún momento, el comportamiento desordenado llega a un punto crítico, al grado de que el temor de los ciudadanos se convierte en indiferencia y retirada, y la delincuencia empieza a abrirse camino en el vecindario. No es solamente a las "víctimas" a quienes se lastima, como lo reporta el trabajo de Skogan: lo que sigue es la declinación y el deterioro del vecindario. Por los contextos sociales en los que ocurren, los hechos que identificamos como "comportamiento desordenado" pueden resultar mucho más amenazadores y destructivos, lo que los hace verdaderamente graves para los observadores u "objetivos". Más de un juez ha preguntado en casos recientes de actos cometidos por personas sin hogar, o gente de la calle: "¿queremos realmente
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calificar como delito un comportamiento al que todos nosotros en alguna ocasión podríamos estar obligados o necesitaríamos hacer en público?" Para responder a esta pregunta nos referiríamos al contexto en el cual se realizan estos actos: una cosa es que una persona necesite orinar y demuestre un buen comportamiento, esto es, encuentra un lugar aislado (digamos un callejón), se asegura de que no hay nadie a la vista y lo hace discretamente. Así comunica, tanto literal como simbólicamente, que respeta los derechos de los demás y que pone lo mejor de su parte para hacerlo, aunque se trate de una emergencia. Otra cosa muy diferente es que, como ya lo hemos visto, una persona se pare en la Quinta Avenida de la ciudad de Nueva York y abiertamente se orine en el arroyo de la calle sin ninguna preocupación por los demás. Muchas veces los mismos ciudadanos tratarán de detener semejante comportamiento sin intervención de la policía. Sin embargo, cuando el contexto y/o el número de dichos actos llega a producir temor, o las condiciones reales evitan que los ciudadanos intervengan y les impiden el uso normal de un espacio público, entonces los comportamientos desordenados deben sujetarse a restricciones legales más formales y controles que finalmente se convierten en la base para la intervención de la policía. Hace poco, los residentes de varios vecindarios de la ciudad de San Francisco pidieron a la ciudad cerrar sus parques, retirar los juegos y bancas, y bardear los campos o hasta emparejarlos con maquinaria pesada. La razón para estas peticiones fue que los parques estaban ahora en poder de la gente que ahí había instalado sus campamentos, traficantes de drogas y prostitutas, lo que hacía muy peligroso para los vecinos y sus hijos usarlos para fines sociales o recreativos. Habían convertido los parques en imanes que atraían delitos adi-
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cionales al área.37 En esos casos, cuando las condiciones normales de obligación y decencia mutuas se rompen tanflagrantemente,la policía, los procuradores y los jueces tendrán que intervenir para asegurar que persista "un remanente" de la vida urbana.38 La vida de una comunidad puede depender de esta intervención.
¿PODEMOS RESTAURAR EL ORDEN?
Persiste la falta de continuidad entre las demandas de orden de los ciudadanos y las prioridades de la policía y la justicia penal. La policía y las instituciones penales usan medidas formales de demanda, que se basan en apreciaciones de la gravedad del delito y que son razonables y se apoyan en estudios sofisticados. Las demandas de los ciudadanos se basan en sus experiencias en los espacios públicos (el contexto), y en lo que ellos consideran que son señales pronosticadoras del delito -el desorden y la cobertura del delito en los medios de comunicación-. Los pequeños cambios en los niveles de delitos reportados, simplemente no tienen ningún impacto práctico en la vasta mayoría de los ciudadanos. En cambio, sus experiencias diarias en la calle, "cara a cara", sí lo tienen. Realmente todavía ningún departamento de policía o institución de justicia ha establecido mecanismos formales para recopilar los informes de los problemas que molestan a los ciudadanos, o para actuar sobre estas preocupaciones. En principio, la advertencia de Skogan de que las ventanas rotas necesitan ser reparadas de inmediato, parece una idea razonable. Pero las implicaciones prácticas de la restauración del orden son realmente radicales: pedir a los líderes políticos, criminalistas y jefes policiacos que incorporen el temor y el desorden a
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sus programas y estrategias para combatir la criminalidad, implica un reordenamiento fundamental de las prioridades políticas y profesionales. Para el sistema penal, el reto de este paradigma se entrelaza a una cultura de reforma de la justicia que desarrolle un nuevo concepto del "sistema" de justicia penal. Pedir a los tribunales que reconozcan como una obligación el interés de la comunidad por el mantenimiento del orden y que otorguen facultades a la policía para intervenir cuando se cometan hechos desordenados, es considerado por muchos como un reto directo a las protecciones legales y constitucionales de las libertades fundamentales, un reto que ha crecido desde la década de 1960. Sin embargo, las actividades de algunas ciudades para restaurar el orden y prevenir o revertir la declinación de los vecindarios urbanos empiezan a dar resultados. Podemos aprender de sus éxitos -en las legislaturas y en los cabildos de las ciudades, en los tribunales y en las calles- y de los fracasos de otros. La restauración del orden y la prevención o reversión del deterioro urbano son metas factibles de lograr. La estrategia aquí propuesta incluye, como un primer paso, explorar exhaustivamente lo que es desorden y lo que no lo es, y tratar de entender cómo las ciudades de Estados Unidos se convirtieron en sitios en donde el desorden puede prosperar bajo la protección constitucional mientras las normas de las comunidades son amenazadas. Muchos de los que se oponen a restringir el desorden, afirman que actúan en apoyo de los pobres o de los grupos marginados, bajo principios legales que pretenden defender las libertades fundamentales. En vista de que sus argumentos con frecuencia prevalecen en los tribunales, y por lo tanto frenan el progreso hacia la restauración del orden, consideramos que responderles es una tarea importante con la cual debemos empezar.
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a oposición a las restricciones sobre el comportamiento desordenado ha sido fuerte, organizada y efectiva. Con frecuencia es una organización local de la
Unión Americana de las Libertades Civiles, o algún otro grupo defensor de los "sin hogar" o de quienes acampan en lugares públicos o se comportan de manera escandalosa en las calles, los que presentan una demanda legal en contra de una ciudad o un departamento de policía por aprobar o por hacer cumplir las leyes contra los hechos desordenados. Se esgrimen numerosos argumentos para atacar dicha legislación: que representa, en esencia, una guerra financiada por los ricos contra los pobres; que realmente es un intento para empujar fuera de la vista y fuera del pensamiento a los sectores de la sociedad más marginados; que es un atentado contra la libertad de los individuos para expresarse y recordarnos -aunque sea con su presencia en las calles- su condición en la sociedad y nuestra responsabilidad colectiva hacia ellos; y cuando menos, que es un esfuerzo de una mayoría intolerante y tiránica para imponer sus normas sobre aquellos que son "diferentes". Las palabras de Candace McCoy en The Criminal Law Bulletin son ilustrativas de estos argumentos:
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"Ventanas rotas" contiene un argumento que parece basarse en el anhelo de la clase media por el orden y decoro. "Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar" es la expresión física de un ama de casa, de su preferencia psicológica más profunda por lo pronosticable y el control. Esta pulcritud se convierte en un ordenamiento moral: es malo estar "fuera de lugar", esto es, ser diferente. La gente que es sucia y diferente es mala. Wilson y Kelling no están tan desconectados de la aún vigorosa tolerancia liberal por las desviaciones no violentas, como para argumentar que las personas sin hogar deberían ser internadas en alguna institución porque son gente mala... En lugar de eso, la tesis de "Ventanas rotas" lo presenta como un asunto de comportamiento, con base en una descripción de los efectos que la gente sin hogar tiene en la vida de la comunidad, no como un juicio de su carácter moral.1 Otros son más ambiguos acerca del problema del desorden y los intentos por restringir los hechos desordenados. En un artículo en The New Yorker, James S. Kunen acepta en principio la necesidad de mantener el orden y hasta reconoce los beneficios prácticos de hacerlo: Tiene sentido la opinión de que el desorden en la calle puede ayudar a generar el delito. El comportamiento escandaloso o impredecible asusta a la gente; las personas deciden encerrarse y cuando salen se dedican exclusivamente a sus cosas. Así, la vigilancia de los ciudadanos disminuye y hace más atractivas las calles para los delincuentes... En teoría, la reducción del desorden debe reducir la criminalidad, y esto parece estar ocurriendo en la ciudad de Nueva York: los arrestos por infracciones aumentaron un 32 por ciento este año, y el grueso de ellos ocurrió en zonas pobres, de alta criminalidad -lo que rebate la suposición de que los propósitos del alcalde eran solamente promesas de campaña-. También aumentaron los arrestos por delitos graves. Y, para finales de octubre, se registraron 1,352 homicidios, abajo de los 1,641 para el mismo periodo del año pasado. Los reportes de robos se redujeron de alrededor de 70 mil a cerca de 60 mil.
Pero en su conclusión cae nuevamente en el error de que la reducción del desorden significa atacar a las personas sin hogar:
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...Podemos definir a cierta gente como ajena a la comunidad, hasta considerarla fuera de la raza humana... Pero no podemos hacerlos dejar de existir. Las personas sin hogar que están aterrorizadas de los refugios municipales, pueden ser echadas del Central Park o de la estación Grand Central, pero aún necesitan un lugar para dormir.2
¿Cómo pasamos de aplicar las leyes en contra del comportamiento desordenado a borrar de la raza humana a la gente sin hogar, o hacerla a un lado? Esta conclusión proviene de una lógica tortuosa. Sin embargo, es una lógica que hasta algunos jueces aplican, como lo hizo Robert Sweet, de la Corte Federal de Distrito, en su fallo contra un reglamento sobre la mendicidad en Nueva York: Un mendigo pacífico no representa un peligro para la sociedad. Podría decirse que el mendigo sólo cometió el delito de tener necesidad. El mensaje que uno o cien pordioseros le mandan a la sociedad puede ser preocupante. Si se ofendió a una parte de ésta, la respuesta no se halla en perseguir penalmente a esta gente, sino en atender de raíz la causa del problema. Las prisiones para deudores hace tiempo que desaparecieron.1 Nosotros creemos que el planteamiento que se expresa en estos tres ejemplos es deficiente y contraproducente. Aparte de absolver a quienes abusan del alcohol o las drogas, hostigan o amenazan a otros, o se comportan ilegalmente, esta línea de razonamiento falla por apoyarse en varias suposiciones erróneas respecto a la gente "sin hogar" y a lo "inofensivo" de una serie de hechos de comportamiento antisocial en comunidades y vecindarios. Con mucha frecuencia, aquellos a quienes se hace pasar como "sin hogar" en casos legales presentados ante los tribunales por defensores que buscan asegurar su derecho a estar en las calles, en los parques y en otros lugares públicos, son enfermos mentales, personas que abusan de sustancias prohibidas o
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que tienen motivaciones criminales. Los argumentos para justificar que individuos que abusan de sustancias prohibidas o están mentalmente enfermos sigan en las calles, en lugar de internarlos en refugios municipales o someterlos a tratamiento, producen resultados negativos que sólo les aseguran seguir con sus carencias y su vulnerabilidad a la delincuencia y a graves daños físicos. Sin embargo, aún más importante y contrario a lo que argumentan los críticos del mantenimiento del orden, etiquetar como delincuentes a los pobres o a las personas sin hogar no es el tema central o el fundamento de la legislación en contra del comportamiento desordenado. El problema no es la condición de ser pobre o sin hogar; es la conducta de muchas personas, algunas sin hogar pero otras no, quienes violan las leyes municipales y estatales. El desorden que nosotros describimos consiste en hechos físicos, como la mendicidad y las consecuencias físicas del comportamiento desordenado, como el graffiti y los automóviles abandonados. La mendicidad en la vía pública, el hecho de beber en público, son comportamientos desordenados que nos preocupan, no el hecho de ser pobre, ni siquiera el de ser ampliamente conocidos como una prostituta o un ebrio. El meollo del asunto es el comportamiento. ¿Cómo fue que permitimos que el comportamiento desordenado creciera en nuestras ciudades hasta sus proporciones actuales? ¿Y cómo es que el debate sobre la restricción del comportamiento desordenado se ha centrado en cuestiones de "derechos de las víctimas" o los "sin hogar"? El intenso debate público, profesional y legal que tiene lugar actualmente sobre temas como la carencia de viviendas, la injusticia económica, y si a las "víctimas" de la sociedad debe castigárseles, está determinado en gran parte por un individualismo que creció y prosperó durante mediados de este siglo.
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EL CRECIMIENTO DEL INDIVIDUALISMO Y LOS DERECHOS INDIVIDUALES
Durante la década de 1960 se llevó a cabo una revolución en el pensamiento social de Estados Unidos, que finalmente cambió el balance entre los derechos individuales y las libertades, la responsabilidad personal y la responsabilidad e intereses de la comunidad.4 Lawrence Friedman, en The Republic of Choice, describe la cultura que surgió entonces: En nuestra era de individualismo, el Estado, el sistema legal y en general la sociedad organizada... parecen más y más dedicados a una meta fundamental: permitir, fomentar y proteger el yo, la persona, el individuo. Un credo social justifica este objetivo: cada persona es única, cada persona es o debe ser libre, cada uno de nosotros tiene o debe tener el derecho a crear o construir su propia manera de vida, y hacerlo a través de una elección libre, abierta y sin obstáculos. Estas son las premisas implícitas en la cultura popular.5 Surgieron numerosas ideas de nuestro estudio del aumento del desorden, como parte de la revolución social y conceptual que produjo esta cultura popular: la primacía del "yo" y el derecho a ser "diferente"; el énfasis en las necesidades y los derechos individuales, y la creencia de que tales derechos eran absolutos;6 un rechazo, o al menos un serio cuestionamiento, de la moralidad de la clase media; la opinión de que estigmatizar a los individuos como delincuentes o desviados los convertía en delincuentes o desviados, y considerar a los sanatorios mentales, terapias y otros como soluciones más odiosas que los mismos problemas para cuyo tratamiento se destinaban. En el campo judicial, los tribunales desarrollaron el correspondiente precedente legal, en el cual las protecciones constitucionales para los derechos y li-
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bertades fundamentales de los individuos se ampliaron y elevaron a una posición de mucho mayor relevancia que las responsabilidades individuales o los intereses de la comunidad. En muchos sentidos, el incremento en el desorden urbano durante los pasados treinta años tiene sus raíces precisamente en estos cambios: el énfasis en los derechos individuales, unido a la cultura del individualismo, estimuló que creciera el comportamiento desviado en las calles de la ciudad, mientras las reformas legales, especialmente en las leyes constitucionales y penales, no solamente permitieron que continuara, sino que salvaguardaron los derechos de aquellos cuyo comportamiento era desviado. En otras palabras, el desorden creció y fue tolerado, porque la expresión de casi todas las formas de desviación no violenta llegó a considerarse sinónimo de la expresión del individualismo, principalmente apoyada en la Primera Enmienda de la Constitución norteamericana o en el derecho a la libre expresión. Es importante hacer notar que no todos los incrementos en la protección de los derechos individuales tuvieron algún impacto en el crecimiento del desorden o en la tolerancia de la sociedad. Hay que recordar que durante la década de 1960, los delitos graves fueron un tema de preocupación nacional. Inicialmente pareció que los cambios de mayores consecuencias en la protección a los derechos fundamentales serían los que imponían restricciones a la policía al investigar y tratar con los acusados de hechos delictuosos. La Comisión Wickersham de la década de 1930 orientó la atención nacional principalmente sobre los graves abusos de la policía, en sus actividades tanto de investigación como de acopio de evidencias. Aunque la mayoría de los jefes de policía censuraron tácticas como "el tercer grado" -que eran despiadados inte-
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rrogatorios que llegaban casi a la tortura-, hasta la década de 1950 continuaron tácticas similares y fueron toleradas por los tribunales. Sin embargo, a principios de la década de 1960, una serie de fallos de la Suprema Corte expedidos en rápida sucesión, reformó las tácticas de investigación de la policía. Entre las decisiones más significativas de la corte se encuentran: que la evidencia ilegalmente obtenida por la policía no puede utilizarse contra un acusado en los tribunales estatales -extendiendo así a los estados la regla de exclusión que previamente se aplicaba sólo en los tribunales federales (Mapp v. Ohio, 1961)-; que los acusados tenían el derecho de consultar a un abogado y tener a un abogado presente durante los interrogatorios previos a que se les formularan cargos {Escobedo v. Illinois, 1964), y que a los sospechosos detenidos para interrogatorio se les debe informar de su derecho a permanecer callados y a tener un abogado presente -actualmente este derecho se conoce como la Ley Miranda (Miranda v. Arizona, 1966)] Cuando se produjeron estas decisiones, muchos miembros de la comunidad policiaca atacaron encarnizadamente a la Suprema Corte y predijeron consecuencias ominosas,8 ante el temor de que las decisiones de la corte fueran a interferir con la capacidad de la policía para obtener la evidencia necesaria para probar la culpabilidad de un acusado. Sin embargo, pese a las protestas iniciales, pocos creen hoy que las decisiones tuvieron un efecto perjudicial grave en la capacidad de la policía para realizar sus investigaciones o preparar los casos para un juicio. En lugar de eso, se estimuló a la policía a desarrollar mejores métodos e incrementar su capacidad de investigación y, al hacerlo, los cuerpos policiacos comprendieron que anteriormente habían confiado demasiado en los interrogatorios.
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Un resultado de las decisiones de la Suprema Corte, aún más positivo, fue que la policía supiera que, en Estados Unidos, sus funciones incluían no sólo la aplicación de la ley y la protección de la comunidad, sino también la protección de los derechos individuales. La mayoría de los cuerpos de policía incluyeron estos requerimientos legales tanto en sus valores como en sus actividades. El combate a la delincuencia y la preocupación por la criminalidad siguieron adelante. Mientras que la ampliación hecha por la corte de esta protección a los derechos fundamentales de los acusados fue algo importante, y recibió la mayor atención, el aumento de la protección constitucional en otras áreas, que incrementaba y hasta solapaba el comportamiento desordenado en las calles, pasó desapercibido aunque tenía la misma importancia. Principalmente dos tendencias produjeron un incremento significativo en la incidencia de actos desordenados en lugares públicos, y las correspondientes protecciones legales para estos hechos redujeron la capacidad de la policía para lidiar con ellos: que no fuera obligatorio internar en una institución adecuada a los enfermos mentales y que la ebriedad en público no se considerara delito.
EL INCREMENTO DEL DESORDEN: DESPENALIZACIÓN DE LA EBRIEDAD Y DESINSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS ENFERMOS MENTALES
Tradicionalmente, tanto el manejo de los enfermos mentales como el de la ebriedad fueron funciones importantes para la policía. Por ejemplo, en Seattle en 1945, los arrestos por ebriedad comprendieron el 70 por ciento de los
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arrestos totales del año.9 En Milwaukee en 1936, los 8,112 arrestos por ebriedad significaron el 52 por ciento del total.10 Similares índices se obtuvieron en San Francisco durante las décadas de 1940 y 1950, cuando los arrestos por ebriedad comprendieron 61 y 71 por ciento, respectivamente, del número total." Estas cifras no reflejan realmente la cantidad de arrestos por ebriedad, ya que muchos ebrios eran arrestados bajo otros cargos, como comportamiento desordenado o vagancia. De manera similar, el manejo de las personas mentalmente enfermas ha sido siempre una responsabilidad defacto de la policía, aunque no existieran leyes, como las normas contra la embriaguez, que específicamente consideraran como un delito la enfermedad emocional. Sin embargo, la demanda de que la policía "hiciera algo" acerca de las personas mental o emocionalmente trastornadas -ya fuera para su propia protección o porque eran perjudiciales- condujo a que la policía utilizara normas contra el desorden o la vagancia para poner a estas personas bajo custodia. La mayoría de las acciones adoptadas por la policía para tratar con personas trastornadas eran informales y "extraoficiales", sin ninguna participación de algún servicio social o dependencia médica; por lo tanto, no hay información disponible para establecer las dimensiones de estas tareas.12 Pero fueron, igualmente sustanciales. Philip Taft escribió en 1980 que "la policía... durante mucho tiempo había sido sobrecargada en su trato con los 'mentales'... el 12° distrito de Chicago había estado recogiendo de la calle entre 50 y 100 personas diarias, quienes pasaban la noche en la cárcel 'por su propia seguridad', dijo un veterano de la fuerza".13 Aunque la policía había tratado durante mucho tiempo con el comportamiento perjudicial de estas personas que no estaban internadas en alguna insti-
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tución, para la década de 1950 el "almacenamiento" de los enfermos mentales se había convertido en un abuso común. Lo que empezó como un movimiento legítimo para corregir este abuso, con el tiempo se convirtió, bajo el tutelaje de R.D. Laing, Thomas Szasz, Erving Goffman y otros, en un completo rechazo del concepto de enfermedad mental: los individuos no estaban enfermos, la enferma era la respuesta de la sociedad hacia ellos.14 Y lo que empezó como el derecho a ser atendidos, dentro de un movimiento para que no fuera obligatorio internarlos en una institución, eventualmente se convirtió en el derecho a rechazar el tratamiento, con base en el interés de la libertad individual. En 1975, en el caso O'Connor vs. Donaldson, la Suprema Corte sostuvo que: "un descubrimiento de 'enfermedad mental' por sí solo no puede justificar que el Estado encierre a una persona en contra de su voluntad y la mantenga indefinidamente en un simple estado de confinamiento bajo custodia. Constitucionalmente, el Estado no puede confinar a un individuo que no representa ningún peligro, quien es capaz de sobrevivir libremente por sí mismo o con la ayuda de miembros de su familia o amigos, dispuestos y responsables". La corte sostuvo también que el Estado no puede confinar al enfermo mental simplemente para proporcionarle un nivel de vida mejor que lo que tendría en una comunidad privada, o mantener a los enfermos mentales inofensivos segregados de otros ciudadanos, únicamente para no exponer [a los mentalmente sanos] a aquellos cuyas maneras de actuar son diferentes.15 El tema del intemamiento había cambiado de ser una cuestión médica a una legal, y el enfermo mental podía legalmente escoger "la libertad" en las calles en lugar de ser internado en una institución.
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El movimiento para no internar a los enfermos mentales se convirtió en el modelo para difundir la cultura del individualismo, generalmente a través de políticas públicas. Efectivamente, la misma lógica daría forma al movimiento para que la embriaguez no se considerara delito, el cual siguió y en gran parte igualó la experiencia de negativa para internar a los enfermos mentales. En 1967, la Comisión del Presidente Sobre la Aplicación de la Ley (President's Comission on Law Enforcement) describió el tratamiento de rutina de individuos arrestados por embriaguez: un infractor era frecuentemente internado de forma temporal en una celda donde podían caber hasta 40 o 50 ebrios, con poco espacio para sentarse o acostarse, e instalaciones sanitarias inadecuadas. No se les proporcionaba ninguna atención médica. Aquellos capaces de pagar una 'fianza, normalmente quedaban en libertad al recuperar la sobriedad y con frecuencia podían evitar ser procesados, mientras que los demasiado pobres para poder cubrir una fianza tenían que comparecer ante el juez. La mayoría de los acusados que terminaba cumpliendo una sentencia en prisión, lo hacía en las cárceles del condado, en condiciones pésimas que tenían "un efecto más destructivo que benéfico no sólo para los alcohólicos que eran encerrados ahí, sino también para aquellos culpables de las infracciones más mínimas".16 Con una justificada preocupación acerca del manejo de la embriaguez por parte de la policía y la justicia penal, durante las décadas de 1950 y 1960 los reformadores redefinieron primero el problema y lo trasladaron del ámbito penal al mundo médico, donde la embriaguez se convierte en una enfermedad que necesita tratamiento. La mayoría de estos reformadores -trabajadores sociales, jueces penales, personal médico y "alcohólogos"- estuvo de acuerdo en que dos terceras partes de aquellos ebrios consuetudinarios no buscarían
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someterse a ningún tratamiento. Así, se propuso un tratamiento involuntario de largo plazo como una alternativa al castigo o prisión. Sin embargo, en este punto, los libertadores civiles nuevamente entraron al pleito y, como hizo notar en 1976 Robin Room, de la University of California School of Public Health, así como habían convertido el tema de la preocupación por los enfermos mentales de un asunto médico a una cuestión legal, del mismo modo tuvieron éxito en transformar, de una cuestión médica a una cuestión legal, el intemamiento en una institución por alcoholismo: Los abogados irrumpieron en el ciclo de pensamiento sobre el alcoholismo y trajeron con ellos perspectivas firmes con fundamentos concretos, forjadas en las batallas sobre el intemamiento involuntario de los enfermos mentales. En una reunión anual del Consejo Nacional sobre Alcoholismo (National Council on Alcoholism), Peter Hutt, consejero de la ACLU, estableció claramente la posición de los abogados: "No hemos peleado durante dos años para sacar dé la cárcel a DeWitt Easter, Joe Driver y otras [personas arrestadas por ebriedad], solamente para que los sometan a intemamiento involuntario por un periodo más largo de tiempo, sin ninguna seguridad de ayuda adecuada para su rehabilitación y tratamiento. El eufemístico nombre de "intemamiento civil" puede fácilmente ocultar nada menos que encarcelamiento permanente.17
La Comisión contra el Crimen del presidente Johnson apoyó decididamente que no se considerara como delito la embriaguez, al opinar que "la embriaguez no debe ser por sí misma un delito penal. El desorden y otra conducta delictiva como consecuencia de la embriaguez, deben tratarse como delitos separados merecedores de castigo".18 Y aunque la comisión reconoció que, en la práctica, el que no se considerara la embriaguez como delito requeriría desarrollar procedimientos civiles de desintoxicación adecuados, adoptó la posición de los liberales respecto al confinamiento involuntario. Es decir, la ebriedad en público no traería como consecuencia arresto ni encarcelamiento.
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Tanto la despenalización de la ebriedad en público como la desinstitucionalización del enfermo mental tuvieron un impacto enorme en la vida urbana. No se había construido una cantidad suficiente de centros locales de salud mental y de desintoxicación para proporcionar el cuidado que requerían aquellos que estaban ahora fuera de las instituciones.19 Sin una atención siquiátrica general, muchos enfermos mentales rehusaron tomar sus medicamentos. Gran cantidad de enfermos mentales y adictos 'al alcohol afirmaron su "derecho" a desviar su conducta y rechazaron toda forma de asistencia social. Y al incrementarse en las calles de la ciudad la presencia de los enfermos mentales y/o ebrios, disminuyó la capacidad de la policía para atender el desorden causado por dichas personas. Aunque la mayor parte del manejo que hace la policía de las personas perturbadas mentalmente se mantiene informal y, cómo consecuencia, "extraoficial", los problemas relacionados con los enfermos mentales en las calles de la ciudad han empeorado desde la movilización para evitar su internamiento en instituciones de salud. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat proporcionan evidencia estadística del claro incremento en Madness in the Streets: How Psychiatry and the Law Abandoned the Mentally Ill: En la ciudad de Búfalo, durante 1982, 72 pacientes psiquiátricos dados de alta fueron arrestados por vagar por los campos del Buffalo State Psychiatric Center y tres hospitales generales con unidades de psiquiatría -la mayoría de ellos fueron acusados de allanamiento de propiedad privada- En las calles y en los refugios se encuentra el doble de personas mentalmente enfermas, de lo que hay en nuestros hospitales psiquiátricos públicos. En nuestras cárceles y prisiones hay tantos individuos que padecen desórdenes mentales graves como los que hay en nuestros hospitales mentales públicos. Se tomaron como muestra para un estudio 132 pacientes dados de alta del Central Ohio Psychiatric Hospital durante los primeros tres meses de 1985. A los seis meses de que salieron, más de una tercera parte se había convertido en "personas sin hogar".20
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Igualmente, Christopher Jencks informa que, a nivel nacional, en 1987 estaban sin hogar aproximadamente 100,000 personas en edad productiva con problemas mentales lo suficientemente severos para impedirles conservar un empleo.21 También existe considerable evidencia anecdótica sobre las consecuencias de lanzar a las calles a personas emocionalmente perturbadas, sin la atención adecuada. El fiasco de Larry Hogue en la ciudad de Nueva York ofrece un ejemplo reciente. Larry Hogue era una persona "sin hogar" con un historial de adicción a las drogas, que literalmente aterrorizó a un vecindario de Nueva York. Cuando Hogue estaba en el hospital y no bajo la influencia del crack, no planteaba un peligro inminente ni para él mismo ni para otros, por lo tanto, fue dado de alta. De regreso en las calles, Hogue usó crack... y se lanzó al vandalismo y a defecar en los automóviles, provocó incendios, y amenazó, abusó físicamente y asaltó ciudadanos. En una ocasión golpeó a una jovencita y la empujó enfrente de un autobús. Cuando la policía intervino, Hogue estaba tan obvia y gravemente trastornado que fue hospitalizado. Una vez de regreso en el hospital y alejado del crack, Hogue no era un peligro inminente para sí mismo o para otros, rehusó mayor tratamiento y dejó el hospital. Tragedias similares ocurren a diario en las calles de todo Estados Unidos.22 El impacto sobre las ciudades de que la embriaguez en público dejara de considerarse como un delito, se reflejó en los informes de arrestos de la policía, lo cual ilustra la disminución del control de la policía sobre la vida en las calles. En la ciudad de San Francisco, donde durante las décadas de 1940 y 1950 los arrestos por ebriedad constituyeron entre 60 y 70 por ciento del número total de arrestos, este porcentaje descendió bruscamente a 44 por ciento en 1967 y se desplomó a 17 por ciento en 1992.23 Esta tendencia se refleja también en la
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limitada información nacional de que se dispone. En 1967, la Comisión contra el Crimen del presidente Johnson calculó que una tercera parte (2'000,000) de los arrestos a nivel nacional fueron por embriaguez.24 Para 1992, los cálculos del gobierno sobre los arrestos por embriaguez habían descendido a un 6 por ciento del total (aproximadamente 880,000 de 14'200,000 arrestos).25 Sin embargo, aunque los arrestos por embriaguez declinaron, se mantuvo la demanda de los ciudadanos de que la policía "manejara" a los ebrios, ya que a pesar de la elaboración de políticas a alto nivel, los ebrios siguieron creando problemas en los vecindarios urbanos y en los lugares públicos, si no con su comportamiento en un momento dado, sí por la amenaza de ser impredecibles a causa del alcohol. Por lo tanto, la policía continuó con su manejo informal de los ebrios: llevarlos a su casa, reprenderlos y amenazar con arrestarlos si no se comportan con propiedad, llamar a la familia, hacerlos retirarse de un lugar o una situación para evitar un conflicto, ponerles las llaves del automóvil en la cajuela para que no puedan manejar y otras acciones "extraoficiales" por el estilo. Pero los cambios legales que acompañaron la medida de que la embriaguez no se considerara delito, le quitaron a la policía buena parte de su autoridad legal para controlar el comportamiento relacionado con el alcohol, pues la policía ya no podía apoyarse en la sanción final -el arresto por embriaguez-. Cuando los ciudadanos se quejaban de que un ebrio había cometido algún delito menor, con frecuencia la policía no podía hacer nada, ya que el arresto por una infracción estaba permitido solamente cuando los mismos policías habían visto cometerse el hecho. Así las cosas, sufrían tanto los ciudadanos respetuosos de la ley como los vecindarios frecuentados por los ebrios. Para muchos ciudadanos, especialmente quienes radicaban en el centro de las ciudades, la incapacidad de la policía para
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intervenir cuando los ebrios solamente estaban amenazantes, o cuando los policías mismos no habían presenciado una infracción, se añadía a la imagen de una policía "despreocupada" o sin voluntad para intervenir. Agregada a estas graves repercusiones de la despenalización de la embriaguez en público, está otra de igual peso: la ebriedad y el alcoholismo pueden no sólo ser problemas serios por propio derecho, sino también contribuir grandemente al problema general de la criminalidad. Encuestas recientes entre presidiarios muestran que 49.5 por ciento de aquellos arrestados por homicidio y 44.3 por ciento de los arrestados por asalto habían bebido alcohol antes de cometer los delitos por los que fueron encarcelados.26 Con base en estudios en prisión dirigidos por Christopher Innes, el profesor de la Universidad de Harvard Mark Klieman calcula que aproximadamente 40 por ciento de aquellos que ahora se encuentran en prisiones estatales, estuvieron bebiendo al momento de cometer su infracción, y concluye que "si el alcohol contribuye aunque sea un 20 por ciento al problema de la delincuencia en las calles, el control de la criminalidad relacionada con el alcohol debe ser una consideración primordial para determinar una política sobre el alcohol".27 Ahora se ve claramente que no considerar la embriaguez como un delito y que no sea obligatorio internar a los enfermos mentales en una institución de salud han tenido consecuencias trascendentales para nuestras ciudades. Aparte de incrementar el nivel del desorden en las calles, estos movimientos socavan la autoridad básica de la policía para intervenir y manejar dos importantes tipos de desorden. Pero una mayor tolerancia del desorden y la erosión de las bases legales para restringir los hechos desordenados provienen también de otras fuentes.
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LA EROSIÓN DE LA AUTORIDAD LEGAL PARA CONTROLAR EL DESORDEN: TENDENCIAS LEGISLATIVAS Y DOCTRINA LEGAL CAMBIANTE
La autoridad para reglamentar comportamientos sociales como la mendicidad, la prostitución, beber en la vía pública, pedir para contribuciones de caridad, manifestaciones y desfiles, y el uso apropiado de los parques y calles de la ciudad, reside en las facultades del Estado derivadas de la Constitución para proporcionar servicios de protección policiaca, de salud, seguridad pública y calidad de vida a sus ciudadanos.28 Cada estado puede delegar a los municipios la facultad de legislar completa o parcialmente sobre estas áreas; a la inversa, un estado puede decidir apropiarse la reglamentación del campo completo. Hoy en día los intentos por restringir y reglamentar muchos actos de desorden caen dentro de un área muy ambigua de la ley, según la definen los tribunales, tanto que un folleto que publica la Fundación Legal para la Justicia Penal (Criminal Justice Legal Foundation) para ayudar a las ciudades en la elaboración de decretos contra la mendicidad o pedir en público, le aconseja a una ciudad que se prevenga contra posibles demandas:
Cualquier esfuerzo por restringir la mendicidad se enfrentará con una vigorosa oposición de organizaciones bien estructuradas, bien financiadas y extremadamente legalistas. Su punto de vista lo comparte una importante minoría de jueces, principalmente en las cortes federales. Por lo tanto, es imposible redactar una ordenanza contra la mendicidad que no vaya a encontrar oposición. Es también imposible garantizar que una ordenanza resista la oposición, aun cuando pueda ser, en la realidad, perfectamente válida.25 La tirantez entre los defensores de los "derechos", que argumentan que refrenar
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la conducta desordenada -que ellos describen como "discurso" o comportamiento expresivo- viola sus libertades fundamentales, y los "comunitarios" o "universalistas", que sostienen que los derechos individuales deben, en ocasiones, ceder ante los valores comunales y las estructuras, con el fin de que el orden básico se pueda mantener en una comunidad más grande, se hace más evidente en estas demandas y en el debate sobre la legislación.30 Como mencionamos arriba, los opositores a la legislación para controlar el desorden con frecuencia integran sus argumentos en términos de la necesidad de proteger ¡os derechos de los "pobres" o los "sin hogar". Las bases tradicionales para controlar el desorden en la sociedad estaban apoyadas en las restricciones que se pusieron explícitamente a los pobres y los vagabundos, pero nuestros tribunales nos han alejado convenientemente de las viejas leyes sobre la vagancia, que permitían que los pobres o las minorías recibieran un tratamiento discriminatorio. Actualmente, tanto la legislación como la doctrina legal que se preocupan por reprimir el comportamiento desordenado en público reflejan esta evolución. Sin embargo, la cuestión es si los tribunales se han extralimitado. Desde los tiempos de la Unión, los estados buscaron reglamentar tanto la vagancia como la mendicidad, y aun el movimiento de los pobres en sus regiones. Los Artículos de la Confederación evitaron que los pobres ejercitaran el derecho a entrar y salir libremente de cualquier estado, y los excluyeron del disfrute de los privilegios e inmunidades reservados a todos los demás ciudadanos.31 Las autoridades locales podían expulsar a los recién llegados pobres y hacerlos regresar a su último lugar de residencia. En 1791, cuando se ratificó la Constitución, ocho de los catorce estados que entonces integraban la Unión
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prohibieron específicamente la mendicidad por decreto; otros cuatro estados y el Distrito de Columbia aprobaron el decreto en 1812.32 En muchos lugares, solamente quienes habían residido por largos periodos en determinado sitio eran elegibles para recibir asistencia pública.33 Todas estas leyes fueron herencia de la tradición británica de reglamentar a las "clases peligrosas",34 y la Suprema Corte de los Estados Unidos las apoyó plenamente. En MayorofNew York v. Miln (1837), el juez Barbour dictaminó que el estado de Nueva York había actuado inteligentemente al excluir a los pobres que arribaban por barco porque era "necesario para un estado tomar medidas precautorias contra la peste moral de los pobres, los vagabundos y posiblemente delincuentes, tanto como lo es la protección en contra del contagio físico... de artículos defectuosos e infecciosos".35 Con las leyes contra vagabundos de la década de 1870, los estados convirtieron en delito que los trabajadores que carecieran de medios visibles de sustento viajaran por el país. Estas leyes estaban dirigidas a evitar que elementos marginales de la clase trabajadora se inclinaran hacia la delincuencia o se involucraran en conflictos laborales de la comunidad. La implementación y aplicación de estos decretos continuó durante la Gran Depresión y hasta mediados de este siglo. Para 1960, con el pretexto de legalizar el ejercicio de la fuerza de sus cuerpos de policía, todos los estados con excepción de Virginia Occidental habían aprobado, y aplicado, leyes sobre vagancia en contra de los desempleados pobres.36 Los decretos estatales fueron complementados en muchas localidades por reglamentos municipales. Aunque la legislación varía de estado a estado, en la tradición del planteamiento de las "clases peligrosas" tales leyes claramente castigaban la "condición social": los pobres y los hol-
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gazanes, individuos capaces para trabajar pero que no lo hacían. No necesitaban cometer ningún acto ilegal, la sola vagancia era suficiente causa de arresto. Después de la Depresión y la Segunda Guerra Mundial, aumentó la crítica contra las leyes sobre la vagancia y los merodeadores en Estados Unidos, por parte de los eruditos legales y los beneficiarios de la asistencia social.37 Los tribunales empezaron a tomar medidas, para eliminar la "condición social" como una base constitucionalmente lícita para el castigo penal. Si trazamos este proceso hasta el presente, encontramos que la legislación y la doctrina legal aplicables al control del comportamiento desordenado, han sido aprobadas en Estados Unidos a través de varias fases: en la primera, se aprobaron leyes contra la vagancia y otras legislaciones para hacer de una "condición social" un delito penal. Éstas pronto fueron complementadas o remplazadas por leyes contra los merodeadores, dirigidas más específicamente a ciertos actos o comportamientos. Cuando los tribunales empezaron a dictaminar como anticonstitucionales tanto las leyes contra la vagancia como aquellas contra los merodeadores, estas leyes fueron sustituidas por prohibiciones más específicas en contra de merodear "con el propósito de" practicar alguna actividad delictuosa (como prostitución o tráfico de drogas). La tendencia a lo largo de estos primeros tres periodos fue rechazar la legislación basada en la "condición social" y requerir que las infracciones delictuosas se basaran en un comportamiento específico. Actualmente, ante las impugnaciones legales a las leyes de "merodear con el propósito de", está siendo puesta a prueba en los tribunales la legislación que restringe o prohibe comportamientos específicos como acostarse en una banqueta, pedir dinero en una forma agresiva o más de una vez, o bloquear intencionalmente el libre movimiento de los peatones en las aceras.
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Leyes contra la vagancia y legislación con base en la condición social
Las primeras impugnaciones legales con éxito a las leyes contra la vagancia y contra los merodeadores, se dirigían contra la exclusión de los migrantes pobres por los estados. En Edwards v. California (1941), la Suprema Corte derogó una ley de California que prohibía la internación de pobres al estado.38 Y aunque la decisión de la corte se basó en la violación del estado de California a la Cláusula de Comercio -en sus intentos por evitar los efectos de la Depresión-, las opiniones concurrentes de los jueces Douglas y Jackson prefiguraron las decisiones posteriores de la Suprema Corte, atacando la vagancia más directamente como una condición de vida. Apoyados en la Cláusula de Privilegios e Inmunidades de la Decimocuarta Enmienda Constitucional, los dos jueces establecieron que la sola condición de indigencia no era aceptable como una base para limitar los derechos de los ciudadanos. El juez Douglas insistió también en que la ley de California violaba el derecho de tránsito interestatal, un derecho para todos los ciudadanos del estado y la nación. La corte mantuvo esta tendencia con Shapiro v. Thompson (1969), al fallar contra los requerimientos en Pensilvania, Connecticut y el Distrito de Columbia, de un año de residencia previo a la solicitud y recibimiento de los beneficios de la asistencia social, considerando que violaban el derecho a viajar por los estados y tener igualdad de protección.39 Aunque el deseo expresado por los estados era inhibir la afluencia de personas necesitadas, con el fin de proteger la solvencia fiscal de sus programas públicos de asistencia social, la corte sostuvo que este razonamiento no era constitucionalmente lícito. Los estados
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podían legítimamente intentar limitar sus gastos, hasta para la asistencia pública, pero no podían hacerlo mediante la creación de una "odiosa distinción" entre nuevos y viejos residentes, necesitados o desvalidos. Además de estos pronunciamientos con respecto a la condición de pobreza, la Suprema Corte generalmente amplió su enjuiciamiento a la legislación basada en la condición social durante la década de 1960. Dos decisiones son notables para el propósito actual: en la primera, Robinson v. California (1962), la policía había registrado al acusado, Robinson, una tarde en una calle de la ciudad de Los Ángeles y le encontró marcas de aguja hipodérmica y costras en el brazo izquierdo. Robinson aceptó que ocasionalmente usaba narcóticos. Lo arrestaron y le formularon cargos bajo un decreto de California que considera esto como un delito menor, que amerita encarcelamiento para quien usa o es adicto al uso de narcóticos. Los tribunales de California habían interpretado el decreto en el sentido de que la condición de ser adicto a los narcóticos (esto es, ser "adicto al uso" de narcóticos) era un delito penal por el cual un infractor podía ser procesado en cualquier momento antes de que se reformara; por lo tanto, una persona podía ser culpable de haber cometido el delito con el hecho de ser adicto, independientemente de si él o ella hubieran jamás tenido en su poder o usado ningún narcótico dentro del estado. La Suprema Corte de los Estados Unidos derogó la ley de California, al dictaminar que el encarcelamiento de un individuo cuando él o ella pudieran nunca haber tocado un narcótico dentro del estado, ni hubieran tenido ahí ningún comportamiento irregular, les infligía un castigo cruel e insólito, en violación a las enmiendas constitucionales Octava y Decimocuarta.10 Pocos años después, en Powell v. Texas (1968), la corte tuvo que determinar
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si una sección del Código Penal de Texas que prohibía intoxicarse en público, caía dentro del ámbito de Robinson como una legislación no lícita, por estar hecha con base en la condición social. A Powell, un alcohólico crónico con un largo historial de arrestos por ebriedad en público, se le arrestó y se le acusó de haber sido encontrado intoxicado en un lugar público. En su defensa, él sostenía que a causa de su alcoholismo crónico, sus actos eran involuntarios y, por lo tanto, constitucionalmente no podía ser sujeto a ningún castigo penal. En el juicio, Powell fue declarado culpable. En su apelación, la Suprema Corte -en una decisión dividida- sosluvo el fallo en su contra y la constitucionalidad de la ley, decidiendo que, al contrario del decreto de California, la previsión de la ley de Texas no buscaba castigar la condición social, sino imponer "una sanción penal por comportamiento público, el cual puede crear riesgos sustanciales a la salud y a la seguridad, y el cual ofende las sensibilidades morales y estéticas de una gran parte de la comunidad".41 Aunque se presentaron en la década de 1960, los procesos de Robinson y Powell figuran significativamente en casos recientes llevados por defensores de personas marginadas (los "sin hogar", los enfermos mentales y los adictos a sustancias ilegales) en contra de ciudades que intentan restringir su comportamiento. Estos casos se presentan porque tienen que ver con los temas de la condición social y "actos involuntarios" relacionados, cometidos en público por personas de una condición determinada. . La cuestión que se plantea en los juicios actuales es si los casos de Robinson y Powell deben ser interpretados en el sentido de que los actos de sobrevivencia de personas sin hogar -que se acuestan, duermen, comen, invaden propiedad privada y hasta mendigan- son involuntarios al hacerse en público y no
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pueden restringirse legalmente ya que están ligados a su "condición" de "personas sin hogar". Principalmente Powell es problemático como un precedente, porque representa una opinión plural de cuatro magistrados de la Suprema Corte, en lugar de una clara mayoría. La pluralidad de opinión señaló el tema de los actos involuntarios a manera de un retorno a la decisión Robinson. Aun así, no llega a la posición que previeron los defensores de los marginados: Se sugiere en disentimiento que Robinson está por el... principio de que "las penalizaciones no deben dictarse a una persona sólo por estar en una condición que ella no tiene el poder para cambiar". Cualesquiera que sean los méritos de dicha doctrina de responsabilidad penal, con toda seguridad puede decirse que no se desprende de la doctrina Robinson. Toda la acometida legal de la interpretación de Robinson de la cláusula del castigo cruel e insólito [de la Octava Enmienda] es que las penalidades legales puedan aplicarse,sólo cuando el acusado haya cometido o se haya involucrado en algo que la sociedad tenga interés por evitar, o tal vez en términos del derecho común histórico, haya cometido algún actus reus [un acto físico de culpa]. Así es que esto no trata con la cuestión de si cierta conducta puede o no ser penalizada constitucionalmente porque es, en algún sentido, "involuntaria o compulsiva".42
El debate sobre cómo va a aplicarse el caso Powell surge de la opinión del juez White, quien votó con la pluralidad para determinar el resultado, pero explicó sus razones en una opinión por separado: Powell pudo haber probado que no tenía alternativa sobre beber o no, pero no probó que se había sentido empujado a beber en público.43 Los defensores de las personas sin hogar se han adueñado de las palabras del juez White para afirmar que si Powell hubiera sido un "sin hogar", habría sido considerado sin voluntad para no beber en público, y por lo tanto la corte no habría ratificado el fallo de culpabilidad en su contra. Un argumento que eleva a condición social la carencia de hogar.
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Para llevar más allá el argumento, debe decidirse que no son aceptables las restricciones con base en la "condición social", sobre "actos de subsistencia", cuando son realizados por los "sin hogar" en parques públicos, en las calles de la ciudad y en edificios públicos como estacionamientos, ya que las personas sin hogar supuestamente no tienen acceso a espacios privados y por lo tanto no tienen otra opción que realizar dichos actos en público.44 Hasta la fecha, la mayoría de los tribunales no ha adoptado el punto de vista de que la carencia de hogar es una condición social, o hallado la forma de aplicar la opinión del juez White en Powell para los desórdenes en público realizados por las personas sin hogar.45 En lugar de eso, se han adherido a la pluralidad de opinión en el caso Powell y al reconocimiento de que la misma Suprema Corte no ha apoyado la prohibición que establece la Octava Enmienda para el castigo cruel e insólito, para impedir el castigo a los actos derivados de la condición social de una persona. Por ejemplo, la Suprema Corte de California apoyó recientemente una ordenanza de Santa Ana que prohibe acampar en propiedad pública, fallando que se permitía castigar solamente por conducta prohibida y que no estaba claro que los demandantes no tuvieran alternativas, "ya sea la condición de ser personas sin hogar o la conducta que los llevó a la falta de un hogar y a los citatorios [por acampar en propiedad pública]".46 Igualmente, cuando los defensores de las personas sin hogar se opusieron al programa Matriz de San Francisco, el cual buscaba terminar con la delincuencia callejera en parques y vecindarios, mediante la prohibición de beber y embriagarse en público, obstruir las aceras, acampar en los parques, orinar y defecar en público, el graffiti, la prostitución callejera, la venta de drogas en las calles, la mendicidad agresiva y el tiradero de
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desperdicios, la Corte Federal de Distrito falló en Joyce v. City and County of San Francisco: La falta de hogar no está plenamente clasificada como un "estatus". Más bien, como lo expresó la pluralidad en Powell por el juez Marshall, hay una "distinción sustancial en la definición entre un 'estatus' y una 'condición'. En tanto que el concepto de 'estatus' puede parecer una definición perfecta, ciertos factores influyen para determinarlo, como lo involuntario en que se adquiere esa calidad (incluyendo o no que se tenga la característica de nacimiento) y el grado en el que una persona tiene control sobre esa característica".47 Aunque tales afirmaciones no son uniformes, la posición adoptada por la mayoría de los tribunales es que la falta de hogar no es un "estatus", ni lo son los actos que se derivan de una condición social constitucionalmente protegida por una reglamentación legítima.48
Intentos por regular el comportamiento: las leyes contra merodeadores
Aun antes de que la legislación sobre la vagancia y la condición social fuera ampliamente invalidada por los tribunales, las leyes dirigidas al hecho de merodear también fueron aprobadas y puestas en práctica. Muchos tribunales percibieron como idénticas las leyes contra los merodeadores y la legislación con base en la condición social, aunque algunas leyes sobre merodear habían sido aprobadas para remplazar los decretos sobre vagancia, que se presumía eran ilegales, con una reglamentación constitucionalmente lícita. No obstante, durante las décadas de 1960 y 1970, los tribunales federales y estatales empezaron a derogar la legislación que reglamentaba o prohibía merodear, así como la vagan-
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cia.49 Dos casos destacados, por los cuales la Suprema Corte asestó un golpe fatal a los decretos sobre vagancia y merodeo con base en la condición social de pobreza o vagancia, fueron el de Papachristou v. City of Jacksonville (1972) y Kolender v. Lawson (1983). En Papachristou, ocho personas, algunas de las cuales eran negras y otras blancas, habían sido acusadas de varios hechos de vagancia por "rondar en automóvil" y merodear. Fueron declarados culpables de violar una ordenanza de Jacksonville, Florida, contra la vagancia: "los picaros y vagabundos, o personas de mal comportamiento que van por ahí mendigando... errantes o que pasean de un lugar a otro sin ningún propósito legítimo u objetivo, deben considerarse como vagos". La opinión mayoritaria del juez Douglas invalidó la ordenanza como "nula por vaguedad", porque "no avisó claramente a una persona de inteligencia ordinaria, que su conducta estaba prohibida por el decreto", y estimuló "arrestos y fallos de culpabilidad arbitrarios y erráticos". Al dictaminar sobre estos puntos, la corte enfatizó que la ordenanza de Jacksonville no era lícita porque convirtió en delitos actos inocentes como "andar errante o pasearse" de un lugar a otro, lo que por largo tiempo había sido parte de la tradición norteamericana. Según la corte, el resultado de querer abarcar demasiado fue poner en manos de la policía una "absoluta libertad de criterio". La corte rechazó también el razonamiento de que las leyes contra la vagancia podían prevenir el comportamiento criminal, ya que la Cuarta Enmienda Constitucional establecía el arresto sólo sobre una causa probable.50 Mientras en Papachristou la corte se enfocó principalmente al requerimiento de aviso adecuado respecto a qué conducta constituía una actividad delicti-
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va, en Kolender v. Lawson puso mayor énfasis en el peligro de una aplicación de la ley potencialmente discriminatoria por parte de la policía: Lawson había sido detenido por la policía; se le pidió su identificación y se le detuvo o se le arrestó en quince ocasiones entre marzo de 1975 y enero de 1977, siempre mientras caminaba de noche, por una calle apartada cerca de una zona de alta criminalidad o en un área comercial donde se había informado de robos cometidos; fue acusado bajo una sección del Código Penal de California, que establecía que: Cada persona que cometa cualesquiera de los siguientes actos es culpable de conducta desordenada o de infracción... e) quien merodee o vague errante en las calles o de un lugar a otro sin razón o asunto aparente y quien se niegue a identificarse y a dar cuenta de su presencia cuando se lo solicite cualquier oficial de paz, si las circunstancias imperantes son tales que indiquen a un hombre razonable que la seguridad pública exige dicha identificación.
En el fallo de la corte, el juez O'Connor determinó que era vago el decreto bajo la Cláusula del Proceso Legal de la Decimocuarta Enmienda porque "no define el delito con la suficiente precisión para que la gente ordinaria pueda entender qué conducta está prohibida y para que no propicie su aplicación arbitraria y discriminatoria". El decreto carecía de una norma explícita para determinar cómo un sospechoso podía proporcionar identificación creíble y confiable, y por lo tanto facilitaba su interpretación arbitraria por parte de la policía, que tenía la facultad para determinar si se había satisfecho el requerimiento en cada caso.51 Apegados a la decisión de la Suprema Corte en Papachristou y mayormente después de Kolender, otros tribunales derogaron muchas leyes contra la vagan-
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cia y los merodeadores, bajo la Cláusula del Proceso Legal de la Decimocuarta Enmienda Constitucional. Las ordenanzas y los decretos que no pasaron las pruebas constitucionales generalmente eran criticados por su vaguedad al no proporcionar lineamientos precisos con el fin de que personas razonables pudieran evitar un comportamiento ilegal específico y por dejar en manos de los policías, cuyo buen juicio no está garantizado, la determinación de cuándo un comportamiento es ilegal y si se arresta o no a una persona. En el campo de la extralimitación, el fallo fue que la legislación era defectuosa por restringir ilegalmente los derechos constitucionales de la Primera Enmienda. Estas decisiones de la corte hicieron saber a los estados y municipios, que aun cuando sus leyes no habían sido probadas, lo más seguro era que no pasarían un examen constitucional. Como resultado, la policía dejó dé aplicarlas, y los procuradores de distrito y de la ciudad dejaron de perseguir el delito bajo estas leyes que se quedaron en los libros. Otros estados y ciudades se apoyaron en estas decisiones y se pusieron a trabajar para elaborar nuevos decretos y ordenanzas dirigidos a comportamientos específicos, más que a los pobres o los migrantes.
Leyes contra merodear "con el propósito de"
La alternativa constitucional a la legislación vaga y excesivamente abarcadora con base en la condición social, fue de decretos y ordenanzas con mayores determinaciones y dirigidos al comportamiento. Aun antes de la decisión Papachristou, los tribunales empezaron a definir lo que necesitaría la legislación para resistir las impugnaciones constitucionales.
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En Shuttlesworth v. CityofBirmingham (1965), la Suprema Corte consideró una ordenanza que estipulaba que "es ilegal... pararse, merodear o caminar por cualquier calle o acera si se obstruye el libre tránsito sobre, en o a lo largo de dichas calles o aceras", y que "también es ilegal para cualquier persona pararse o merodear... después de que un oficial de policía le haya ordenado moverse del lugar". La corte sostuvo que aunque la ordenanza, como está escrita, violaba la Primera Enmienda, al redactarla más minuciosamente pasaría la inspección constitucional, ya que "se aplica solamente cuando una persona que se para, merodea, o camina sobre una calle o acera, y obstruye el libre tránsito, se resiste a obedecer una orden de un policía para que se mueva".52 Más tarde una serie de casos de Nueva York, que empezaron a finales de la década de 1960, estableció la regla de que la legislación que prohibía simplemente merodear era anticonstitucional, pero cuando "merodear" se usaba junto con, o para describir otro acto específicamente proscrito, esa legislación podía ser válida.53 Los autores creían que el elemento de intención específica, contenido en un decreto que incorporara las palabras "merodear con el propósito de", en conjunción con otra actividad ilegítima, o que especificara la manera de merodear para ligarla con ese acto ilegítimo, protegería de las demandas por extralimitación o vaguedad. El elemento de intención específica sería el aviso de que se prohibe cierta conducta, y daría a la policía lincamientos para limitar la aplicación de su criterio y el equivalente de causa probable para detener y arrestar a alguien. La sección 647 (d) del Código Penal de California, que establece que cualquier persona "que merodee en o cerca de un servicio sanitario abierto al
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público, con el propósito de participar en u ofrecer cualquier obscenidad o lascivia o cualquier acto ilegal" es culpable de una infracción, resulta típica de dicha legislación. La Suprema Corte de California apoyó el decreto en People v. Superior Court (Caswell) (1988), fallando que el requerimiento de conocer que cierta conducta era ilegal y el lenguaje que especificaba el lugar de aplicación, contrarrestaba cualquier potencial vaguedad al dar oportunamente aviso de los actos proscritos y proporcionando a la policía lincamientos adecuados para reducir el uso irrestricto de su criterio en la aplicación de la ley.54 Sin embargo, cuando se probó en los tribunales, la legislación sobre "merodear con el propósito de" produjo resultados variados y contradictorios. Algunos tribunales han seguido la misma razón fundamentada que la Suprema Corte de California, apoyando ordenanzas y decretos que siguen este formato.55Una ordenanza de Milwaukee, Wisconsin, que prohibe merodear o rondar en un lugar, en un tiempo, o en una manera no usual para ciudadanos respetuosos de la ley, bajo circunstancias que provocan alarma para la seguridad o las propiedades de las personas, y la cual justificó la probable causa para un arresto por parte de un policía, fue apoyada ante una demanda por vaguedad. La Suprema Corte de Wisconsin falló que el tiempo, el lugar y el lenguaje, así como una serie de factores que los policías deben considerar para determinar si se presenta "alarma", daban a la ordenanza la suficiente claridad para evitar la vaguedad y citó un párrafo de un fallo de la Suprema Corte de los Estados Unidos, respecto al grado de definición requerido: "Hay áreas de la conducta humana donde, por la naturaleza de los problemas que se presentan, las legislaturas simplemente no pueden establecer normas con gran precisión".56 La ciu-
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dad sigue teniendo vigente esta ordenanza, así como dos nuevas ordenanzas dirigidas al acto de merodear con el propósito de prostitución y con el propósito de vender drogas.57 Aun así, no todos los tribunales han aceptado la constitucionalidad de las leyes de "merodear con el propósito de". En Wyche v. State of Florida (1993), la Suprema Corte de Florida se refirió a la constitucionalidad de una ordenanza de Tampa que hacía ilegal para cualquier persona merodear "ya sea como peatón o en un vehículo, en o cerca de cualquier calle o lugar abierto al público, de manera y bajo circunstancias que manifiesten el propósito de inducir, seducir, ofrecer o procurar a otro para cometer un acto de prostitución u otro acto obsceno o indecente". Como lo requiere casi toda la legislación sobre "merodear con el propósito de", en la ordenanza se especificaron varios actos y circunstancias que satisfacen el elemento "manifestación": ...que tal persona sea una prostituta conocida, alcahuete o sodomista, que repetidamente haga señas, detenga o intente detener, o entable conversación con los transeúntes, o trate de parar a los automovilistas, saludándolos y agitando sus brazos, con el propósito de inducirlos, tentarlos, ofrecerles o procurar a otro para cometer un acto de prostitución... No debe arrestarse a nadie por una infracción a esta subsección, a menos que el policía que hace el arresto primero ofrezca a la persona la oportunidad de explicar esta conducta, y nadie debe ser declarado culpable de violar esta subsección si en juicio se pone en evidencia que la explicación que dio fue verdadera y reveló un propósito legal.58
Renetha Wyche fue arrestada de acuerdo con la ordenanza después de que la policía la observó parada en una esquina en un "traje pintado al cuerpo", haciendo señas a los transeúntes, y luego la vieron subir a un automóvil. El tribunal de Florida derogó la ordenanza, con el razonamiento de que
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inhibió e infringió una actividad constitucionalmente protegida, que una persona inocente puede realizar -como ver los aparadores, deambular por una acera, hacer señas a amigos o paseantes- y por permitir el arresto y acusación por merodear, bajo circunstancias que solamente indicaban la posibilidad de intentar involucrarse en prostitución, en lugar de obtener prueba de intención ilegal como un elemento del delito. Además, el tribunal declinó señalar qué se requiere para que se configure la intención específica de participar en una actividad prohibida, o actividad lo suficientemente abierta para manifestar de manera clara ese intento, y rehusó decidir si es constitucional que los policías ejerzan su criterio para diferenciar entre "encuentros en la calle constitucionalmente lícitos y actos que reflejan el estado mental necesario para hacer un arresto". Otra legislación sobre "merodear con el propósito de" también ha tenido que luchar en los tribunales cuando el acto al cual se unió merodear, es un acto constitucionalmente permitido. La legislación para restringir "merodear con el propósito de pedir" es un objetivo principal bajo ataque al aumentar el número de tribunales que han decidido que la mendicidad constituye una actividad de expresión o comunicativa amparada por la Primera Enmienda. Un caso clave en esta área se decidió en julio de 1993, cuando la Corte de Apelaciones del Segundo Circuito apoyó el fallo de una Corte Federal de Distrito de que la ley sobre "merodear con el propósito de pedir", del estado de Nueva York, era anticonstitucional.59 Los fundamentos para esta decisión no fueron de vaguedad o de proceso legal: la corte dictaminó que mendigar era una actividad comunicativa amparada por la Primera Enmienda. En otras decisiones recientes, tanto los tribunales
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estatales como los federales han invocado el amparo de la Primera Enmienda para numerosos actos cometidos en las calles de la ciudad, que nosotros calificamos aquí como comportamiento desordenado -entre otros, acampar en los parques, mendigar y obstruir las aceras en las zonas comerciales. Con la incierta respuesta de los tribunales a la legislación sobre "merodear con el propósito de", hoy muchas ciudades y estados pugnan por una legislación que parta del legado de los decretos sobre merodear y vagancia, y que señale actos específicos que contribuyen al desorden y el temor en las calles.
La siguiente fase de la legislación: señalar los comportamientos específicos
Por todo el país, las leyes sobre "merodear con el propósito de" están todavía en los libros y se aplican en muchas comunidades. Sin embargo, los estados y ciudades están adoptando cada vez más medidas legales directamente contra una gama de comportamientos que contribuyen a los altos niveles de desorden en las calles de la ciudad, desde mendigar agresivamente o abordar con el propósito de pedir limosna; acostarse, dormir o acampar en los parques públicos o en las aceras (en algunas ocasiones limitado a áreas designadas u horas determinadas); la obstrucción del tránsito de peatones en las aceras; amenazar, hostigar o intimidar a las personas; beber alcohol en público, y dañar la propiedad pública. Las leyes en que se apoya cualquier ciudad reflejan hasta cierto grado los tipos de problemas que enfrenta esa comunidad. Proporcionamos ejemplos específicos de esta legislación, y las experiencias de comunidades que intentan implementarla y aplicarla, como estudios de casos en los capítulos 4 y 6.
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Las demandas por estas formas de legislación para el mantenimiento del orden son una cuestión de rutina para las ciudades. Los defensores legales de los acusados atacan los decretos y ordenanzas como no lícitos, bajo el argumento de que están basados en la condición social y dirigidos contra los pobres y las personas sin hogar. De manera creciente, sin embargo, encuadran sus análisis en términos de la Primera Enmienda, que ampara la libertad de expresión y conducta expresiva, y otros derechos fundamentales de los pobres y personas sin hogar, como el derecho de viajar y de asociación, y casi invariablemente presentan demandas de proceso legal y reclamaciones de igualdad de protección.60 La Cláusula de Igualdad de Protección de la Decimocuarta Enmienda prohibe a un estado "denegar a cualquier persona dentro de su jurisdicción la igual protección de las leyes", y por lo tanto exige que todas las personas en situación similar sean tratadas igual.61 Las reclamaciones por igualdad de protección con frecuencia se presentan en demandas de acción de clase a nombre de los "sin hogar", dentro de una comunidad en particular, con acusaciones de que un decreto señala injustamente a los pobres o a las personas sin hogar. Bajo un análisis de igualdad de protección, la legislación se supone válida en tanto que la clasificación efectuada esté relacionada con un legítimo interés del Estado, una norma relativamente fácil de cumplir por una ciudad o un estado. El problema surge cuando la obligación de cumplir una norma mucho más alta -como la de escrutinio riguroso- recae sobre la ciudad o el estado. Donde la acción del Estado representa discriminación intencional (cuando se establece en el lenguaje del decreto, o donde la "odiosa discriminación" está en práctica) con base en una "sospechosa clasificación" -como el origen de raza o nación,
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esto es, la discriminación en contra de miembros de un grupo que históricamente ha sido víctima de discriminación odiosa-, se sujeta a escrutinio estricto. Similarmente, el escrutinio riguroso es aplicado donde una clasificación infringe un derecho fundamental constitucionalmente amparado, como el de expresión, de voto o de viaje interestatal.62 El "escrutinio riguroso" con frecuencia pronostica el desastre para la legislación sobre mantenimiento del orden de una ciudad: para prevalecer en tales casos, se debe probar que las leyes contienen los elementos debidamente estructurados para lograr el interés del gobierno. Esta norma es considerablemente más alta y más difícil de cumplir para una ciudad o estado, que el nivel de relación racional. Por lo tanto, el que los pobres o los sin hogar que presentan sus demandas constituyan una clase o no, resulta clave para el éxito del esfuerzo de una ciudad con una legislación que señale actos específicos. La respuesta a la cuestión, como la ha establecido la Suprema Corte en una serie de decisiones, parece ser "no". Por ejemplo, con referencia al financiamiento oficial para el aborto, la corte falló que la indigencia no constituía una clase para propósitos de igualdad de protección y apoyó una medida de asistencia social de Connecticut, que proveía a las mujeres embarazadas pobres los fondos para el parto pero no para un aborto no terapéutico.63 La corte llegó a la misma conclusión en la ciudad de Nueva York, para mujeres embarazadas pobres, quienes protestaron por las restricciones en los fondos para el pago de abortos médicamente necesarios.64 Y en la esfera de la educación, los padres de niños mexicano-americanos pobres, residentes en los distritos con menos riqueza fiscalmente gravable y presupuestos de gastos por alumno más bajos, fracasaron en sus reclamaciones de igualdad de protección ante el sistema de financiamiento para la educación
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pública del estado de Texas, que se fundamenta sobre la base de los impuestos a la propiedad local.65 Los tribunales menores han seguido la tendencia de que, así como la mayoría de los tribunales han rechazado reconocer la carencia de vivienda como una condición social, del mismo modo ellos han declinado reconocer a los pobres o a las personas sin hogar como una clase y, por lo tanto, invocar la aplicación del escrutinio riguroso en sus análisis. Aunque el escrutinio riguroso puede no proceder si se considera a las personas sin hogar como una clase, puede invocarse cuando se viola un derecho fundamental mediante una clasificación. Y cuando se confrontan con acusaciones de irregularidades del proceso y de violaciones a la igualdad de protección que implican la libertad de expresión y otros derechos constitucionales, los tribunales por todo el país no han respondido uniformemente en su evaluación de la legislación dirigida a comportamientos específicos aparte de merodear.66 Por ejemplo, dos jueces de cortes federales de distrito dentro, del Noveno Circuito, recientemente se vieron en lados opuestos del mismo asunto: si una ciudad puede reglamentar sentarse en la acera en una zona comercial. En marzo de 1994, la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein (WD. Wash.) apoyó -con base en la Primera Enmienda que ampara el proceso debido, la igualdad de protección y el derecho a viajar- una ordenanza de Seattle, Washington, que prohibía sentarse en una acera entre las 7:00 a.m. y las 9:00 p.m. en determinadas zonas comerciales del centro y de los vecindarios. Respecto a la reclamación basada en la Primera Enmienda en particular, la juez Rothstein comentó que "el argumento del demandante [que la mera presencia de una persona descuidada y desaliñada sentada o acostada en una acera comunica la necesidad de ayuda y la falla de la sociedad para atender esa necesi-
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dad] requería la conclusión de que cada acto público que realiza la gente sin hogar es conducta expresiva amparada por la Primera Enmienda porque están, con su sola presencia, haciendo una continua declaración social. La corte rechaza este argumento como no amparado por la precedente Primera Enmienda".67 Sin embargo, en mayo de 1995 se vetó a Berkeley California, de aplicar su ordenanza que prohibía sentarse en una acera pública a dos metros de distancia de un edificio en una zona comercial entre las 7:00 a.m. y las 10:00 p.m. De acuerdo con la juez de la Corte Federal de Distrito, Claudia Wilken (N.D. Cal.), sentarse en una acera constituía, bajo la Primera Enmienda Constitucional, una conducta expresiva amparada, ya que estaba comunicando mensajes tanto de necesidad como de pasividad.68 El fallo de la juez Wilkens sobre la protección de la Primera Enmienda al comportamiento silencioso de las personas puede ser único en su aplicación a sentarse en una acera, pero no es extraño a la tendencia de los tribunales de extender tal protección a muchos actos, más allá de la expresión hablada, que realizan las personas en lugares públicos. Sin estar ya confrontadas con legislación que claramente señala la condición social de las personas -como los viejos decretos sobre vagancia y merodeo- y habiendo decidido en su mayor parte que las personas sin hogar y los indigentes no constituyen una clase, ahora los tribunales están luchando con las controversias de los defensores de que se comunica un mensaje con las acciones, aun con la sola presencia en las calles, de las personas a quienes ellos representan -ya sea que pidan limosna, se acuesten en las aceras o acampen en los parques. En capítulos posteriores, revisaremos algunas decisiones específicas de los tribunales ante las recusaciones, con base en la Primera Enmienda, a la legis-
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lación para el mantenimiento del orden que señala comportamientos específicos, y sugeriremos los argumentos legales que las ciudades deberán prevenir y cumplir, si pretenden tener éxito en el desarrollo y la defensa de su legislación. Si, como queda claro en los casos de Berkeley y Seattle, uno va más allá de las últimas decisiones de los jueces, el éxito en los tribunales de la legislación de una ciudad y su programa para aplicarla, con frecuencia no dependerá meramente del contenido de la legislación, sino de la habilidad de los defensores de los acusados, para hacer pasar a los infractores como marginados, pobres y victimas de la discriminación. En respuesta, la ciudad necesitará presentar un expediente de sus esfuerzos en general para tratar justamente con los problemas de los pobres y los que no tienen un hogar, como parte de una estrategia legislativa y de políticas minuciosamente elaboradas para proporcionar y mantener la calidad de vida de todos los ciudadanos. Las ciudades de Seattle y San Francisco son ejemplares respecto a esto, como lo mostramos con mayor detalle en el capítulo 6. Igualmente importante es la necesidad de disuadir a la corte de identificar la pobreza y la carencia de un hogar con los problemas de comportamiento antisocial y delictivo que amenazan el orden, la seguridad ylaviabilidad a largo plazo de los vecindarios urbanos.
QUÉ ES DESORDEN Y QUÉ NO LO ES: LOS PELIGROS DE CONFUNDIR LOS ACTOS DESORDENADOS CON LA POBREZA Y LA CARENCIA DE HOGAR
Nosotros apoyamos totalmente el criterio de los tribunales, de no permitir que las personas sean penalizadas por su condición social. No queremos regresar a
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las leyes contra la vagancia, las cuales son injustas e inapropiadas en una sociedad democrática, ya que tenemos las mismas preocupaciones que una vasta mayoría de la población acerca de las personas sin hogar, la pobreza y la injusticia social. Deseamos que las oportunidades sean distribuidas equitativamente, y queremos asegurar que las personas que buscan trabajo y hogar adecuados, los puedan tener. La falta de un hogar y la pobreza son condiciones graves por sí mismas. No obstante, cada vez que las personas sin hogar y la pobreza son mencionadas, algunos tribunales consideran erróneamente tal legislación como basada en la condición social y se sobrepasan al derogar leyes contra merodear "con el propósito de". En su mayoría, estos tribunales dejan de discernir las muy reales diferencias entre la legislación dirigida a una condición social (como son las leyes contra la vagancia y contra merodear) y aquella opuesta a actos específicos (como es la legislación sobre "merodear con el propósito de"). Además, los tribunales tienen una visión irreal y tal vez no bien informada de las consecuencias de implementar y aplicar solamente la legislación que pasará el examen constitucional porque es la que tiene mayor claridad. Este problema lo tratamos en el capítulo 5. Sobre todo, los tribunales -como lo hacen muchos en nuestra sociedad de hoy- ignoran que confundir la pobreza y la carencia de un hogar con el comportamiento desordenado tiene graves consecuencias. En primer lugar, la utilización del término "sin hogar" como un eufemismo para una gama de actividades antisociales y/o ilegales, y para "los pobres", le da a todos los pobres una mala imagen e ignora la realidad de que la mayoría de los pobres acatan la ley, tienen un sentido de decencia y respeto por otros, y
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asumen la responsabilidad de sus propias obligaciones. Así lo señalan Alice S. Baum y Donald W. Burnes, quienes han participado extensamente en labores de servicio social con personas sin hogar: Al perpetuar el mito de que las personas sin hogar son exclusivamente gente pobre que necesita vivienda, los defensores refuerzan y promueven los más perniciosos estereotipos de pobreza en Estados Unidos. La vasta mayoría de la gente pobre en el país no es gente sin hogar. La gente pobre no vive en las calles, debajo de los puentes o en los parques; no cargan con todas sus pertenencias en carritos del supermercado o en bolsas de plástico; no visten harapos uno encima del otro, no se quedan inconscientes ni se duermen en las puertas de los edificios, no se orinan ni defecan en lugares públicos, no duermen en sus carros o en campamentos, no hostigan ni intimidan a otros, no piden dinero en las calles, no atacan físicamente a los trabajadores y a los residentes de la ciudad, y no vagan errantes por las calles gritando. Nosotros tememos que la estrategia política de identificar a las personas sin hogar simplemente como "los pobres", a fin de ganar simpatía, ha dado por resultado que muchos norteamericanos crean que toda la gente pobre se comporta de manera contraria a las reglas comunes de la decencia. No solamente ha resultado esto en contra de las personas sin hogar, sino, creemos, también ha fomentado la creciente hostilidad hacia los pobres, los inmigrantes y las minorías.69 Las características de muchos demandantes en pleitos legales contra las actividades de mantenimiento del orden, reflejan frecuentemente una discrepancia entre los pobres y los "sin hogar". En Santa Ana, donde la ciudad fue demandada por una ordenanza que prohibía acampar en propiedad pública, la Suprema Corte de California encontró que los nueve declarantes que decían ser personas "sin hogar" para propósitos de la demanda, tenían varias razones para acampar en público, que iban desde perder el autobús hacia el refugio y no poder dormir en un centro ruidoso y congestionado, hasta sentirse más seguros en un área del centro cívico que en un refugio. Uno de ellos no era persona sin
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hogar en absoluto, y otro más ni siquiera había sido citado por esa ordenanza.70 En Joyce v. City and County of San Francisco, los cuatro demandantes eran personas sin hogar por las siguientes razones: una había sido invitada por una hija a vivir con ella, pero se rehusó y después le pareció insatisfactoria la vivienda que le proporcionó una clínica, no pudo encontrar alguien que fuera "aceptable" para compartir el cuarto y rechazó dormir en un refugio a causa de la gente sin hogar que se hospedaba ahí. La segunda tenía alojamiento y si acaso había estado en las calles sólo unas cuantas noches. La tercera tenía alojamiento y recibía de la ciudad asistencia social y estampillas para la comida. Y la cuarta había recibido ayuda de la ciudad, pero se la habían suspendido por faltar a las citas.71 Entre los beneficiarios de asistencia general, la gente sin hogar recibía la misma cantidad de beneficios que los que tenían alojamiento de la ciudad, sin embargo, muchos sin hogar rechazaron estar en alojamientos ya fueran transitorios o permanentes.72 Resulta claro que no todos los señalados como "sin hogar" en estas demandas están en tal condición involuntariamente; así, su decisión de vivir en las calles es perjudicial para otros. Segundo, al poner juntas a todas las personas sin hogar dentro de una población, se ignoran las verdaderas necesidades emocionales, sicológicas y físicas de ciertos grupos dentro de la gente sin hogar: aquellos que están extraordinariamente perturbados y/o son delincuentes. Por ejemplo, estudios realizados en la ciudad de Nueva York en 1989 entre quienes usaban el Metro como refugio, revelaron que constituían una población particularmente trastornada y problemática, y que muchos de ellos tenían largos historiales de arrestos tanto por infracciones como por delitos graves.73
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Cálculos de las autoridades del transporte metropolitano indicaron que al menos 40 por ciento de las personas sin hogar del Metro estaban mentalmente enfermas y muchos eran alcohólicos y adictos a las drogas. Estudios más recientes indican que 80 por ciento de los hombres en los cuarteles de Nueva York que se usan como albergues, abusan de las drogas o del alcohol.74 Por otra parte, Baum y Burnes han descubierto que el retrato popular del "problema de los sin hogar" está muy fuera de cuadro:
Periódicos, revistas, libros y programas de televisión dieron a conocer las historias de personas sin hogar, familias de padres muy unidos temporalmente en mala situación, o de personas sin hogar que recientemente habían sido despedidas de empleos permanentes. Estos reportajes llevaron a los legisladores, políticos y defensores a enmarcar el tema como uno de gente que no tenía hogar y por lo tanto eran "sin hogar", pero ninguna de estas descripciones guarda parecido alguno con la gente que nosotros conocemos, ni corresponden a los resultados de la investigación de que hasta el 85 por ciento de los adultos sin hogar padecen de alcoholismo crónico, adicción a las drogas, enfermedad mental, o alguna combinación de los tres problemas.75
La información de otras fuentes similares también sugiere que los orígenes de muchos problemas de aquellos etiquetados como sin hogar, no son exclusivamente económicos, como los defensores nos hacen creer, sino que tienen su raíz en problemas mentales, alcoholismo crónico, drogadicción y con frecuencia la interacción de los tres.76 Abogar por los derechos de personas con estas características a vivir en las calles, o en los túneles del Metro, frecuentemente quiere decir que no se ha hecho nada para atender la causa por la que se encuentran donde están y que a ellos se les ha dejado vulnerables a los verdaderos peligros inherentes a sus alrededores.
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Y, como uno de nosotros -Kelling- señaló, los defensores de las personas sin hogar en el Metro de la ciudad de Nueva York trataron de hablar con personas que aceptaron la comida y el viaje en autobús a un refugio y de regreso al Metro, que les ofreció la policía... cuando hasta doce personas por mes sin domicilios conocidos estaban muriendo ahí de causas que van desde hipotermia, hasta electrocutarse por tocar el tercer riel del Metro, sufrir mortales quemaduras por acurrucarse cerca de una parrilla eléctrica en busca de calor, u homicidio. Una tercera complicación del dilema carencia de hogar/desorden es confundir la falta de vivienda con la actividad criminal. Un importante subgrupo de aquellos que se identifican a sí mismos como sin hogar, utiliza una identidad real de persona sin hogar como un disfraz para cometer actos que son delitos graves. Por ejemplo, en San Francisco, los trabajadores de la ciudad que trataban de realizar labores de limpieza y mantenimiento en parques públicos, plazas y calles, fueron físicamente amenazados por gente que vivía ahí en campamentos, y enfrentaron riesgos de salud importantes por tener que levantar desperdicios que consistían en agujas, desechos humanos y basura. Adicionalmente, estos campamentos se convirtieron en centros para el uso de drogas, venta de cocaína, crack y robo, que se diseminaron por los vecindarios de los alrededores. Personas intoxicadas por el alcohol o las drogas descansaban y dormían en los escalones de las puertas de los negocios y hasta de los hogares e intimidaban a los vecinos, clientes y transeúntes.77 No es de sorprender que los defensores quieran preservar el mito de que cada persona que pide agresivamente, que vive en un campamento en un parque de la ciudad, o que orina, defeca o participa en actos sexuales en público,
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es persona sin hogar. Después de todo, haciendo que el problema de la carencia de vivienda parezca tan grande como sea posible, otorgan una urgencia obligatoria a sus argumentos. Prácticamente, cada comportamiento antisocial puede ser enmarcado como uno de "falta de vivienda". Por ejemplo, Brad Lichtenstein, miembro del grupo, voluntario de Nueva York "Streetwatch", que supervisa el manejo de las personas sin hogar por parte de la policía, criticó el apoyo del alcalde Giuliani a una medida presentada al cabildo de Nueva York durante el otoño de 1994, para hacer ilegal pedir dinero cerca de un cajero automático, argumentando que "si la medida se aprueba, habrá una más en una larga lista de razones para arrestar a neoyorquinos sin hogar".78 Cierto que algunos de los mendigos cerca de los cajeros automáticos pueden ser personas sin hogar e inofensivos, pero muchos otros son ladrones, rufianes y estafadores, algunos de los cuales son personas sin hogar y otros no. El comportamiento desordenado no es un privilegio exclusivo de las personas sin hogar. Finalmente, al confundir los actos de desorden que tienen lugar en las calles, con el "estatus" de personas sin hogar, se distrae la atención de las enormes consecuencias sociales de los mismos actos. Como el estudio de Skogan ha mostrado claramente, aparte de ahuyentar a los ciudadanos de los parques y las calles, el desorden puede conducir eventualmente a la completa desaparición de los centros comerciales del vecindario y amenaza el tejido social y la viabilidad comercial de nuestras ciudades. Los ricos y los acomodados pueden evitar este comportamiento y alejarse de él, mientras que los pobres y las clases trabajadoras de las ciudades no pueden hacerlo. ¿Existe una forma más útil de acercarse a la población de las calles que los defensores llaman "gente sin hogar", cuando se reflexiona acerca de los proble-
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mas del desorden? Probablemente una de las más agudas observaciones de la relación entre las diferentes poblaciones en las calles y el desorden es la realizada por Kent Scheidegger, de la Criminal Justice Legal Foundation. A partir del trabajo de Baum y Burnes y otros, Scheidegger separa a las personas sin hogar en tres subgrupos: los que no tienen, los que no pueden y los que no quieren.79 Los que no tienen son los auténticamente pobres, quienes están en las calles debido a una emergencia, necesitan refugio temporal y se mudarán de regreso a la corriente principal -un porcentaje relativamente pequeño de aquellos que comúnmente se consideran como sin hogar-. Los que no pueden son los enfermos mentales graves y los adictos, tal vez el grupo más numeroso de los tres. Los que no quieren son aquellos para quienes vivir en las calles y moverse ilegalmente -incluyendo la criminalidad-, se convierte en estilo de vida. En el debate sobre el desorden, los que no tienen generalmente no son el problema; el problema es el repetido y continuo comportamiento antisocial de los que no pueden y de los que no quieren. Ya sean verdaderamente sin hogar o no, los que no pueden y los que no quieren son ciertamente responsabilidad de nuestra sociedad. Estamos lejos de haber agotado los intentos por desarrollar medios más satisfactorios y productivos de proveer y atender sus necesidades. Sin embargo, ni a los mentalmente enfermos ni a los que abusan de ¡as sustancias prohibidas, ni a aquellos que viven en las calles para dedicarse a actividades ilegales, se les debe permitir que amenacen la viabilidad de la vida social y comercial en nuestras ciudades al cruzar repetidamente los límites del comportamiento civil y legal. Nuestra responsabilidad para con ellos no se cumple con permitir el deterioro de nues-
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tras ciudades para fomentar la impresión errónea de que estamos protegiendo sus -y nuestras propias- libertades, ni con un movimiento que busca proteger sus "derechos" a permanecer en las calles o en los túneles del Metro y participar en un comportamiento desordenado. Reconocer cómo llegamos a nuestro nivel actual de desorden es un importante primer paso para atender los problemas de la criminalidad y el deterioro del vecindario. Los cambios sociales y la evolución de la doctrina legal y la legislación, recopilados aquí, están unidos a una tendencia significativa a reducir el tradicional papel de la policía en el mantenimiento del orden. Si los cambios en la doctrina legal, legislación y pensamiento social han contribuido a un incremento en el desorden urbano, también lo ha hecho la inefectividad de las estrategias policiacas: no hemos utilizado a la policía efectivamente para ayudar al mantenimiento del orden, o para reducir y controlar la criminalidad en general. En lugar de eso, durante la mayor parte de este siglo hemos definido un papel muy limitado para la policía, como luchadores profesionales contra el crimen, y hemos restringido su participación en la vida del vecindario local para que atiendan delitos "más graves" y aprehendan a los criminales. Y al retirarse la policía de muchas actividades de mantenimiento del orden en los vecindarios, el desorden llegó y se instaló.
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esde sus inicios, la policía norteamericana brindó su ayuda a las comunidades, más allá de sus obligaciones de control de la delincuencia y apli-
cación de las leyes. Las policías siempre han sido un elemento indispensable para mantener el orden en las comunidades y en las calles del vecindario. Sin embargo, durante este siglo, un nuevo paradigma ha conformado las acciones de la policía. En este modelo, el mantenimiento del orden ha sido hecho a un lado por el enfoque de "combatir el crimen". Como combatientes profesionales contra el crimen, la policía es "la parte frontal del sistema de justicia penal", a distancia de los ciudadanos y las comunidades que patrulla, y responsable no ante los ciudadanos, sino ante los principios de su profesión. Este modelo dio origen a los sistemas 911, alrededor de los cuales se organizó buena parte del patrullaje actual. La misma policía ayudó a conformar y a promulgar esta nueva ideología que los define como profesionales en la lucha contra el crimen. Al mismo tiempo, los tribunales tuvieron una amplia justificación para reducir el uso del criterio de los policías en los encuentros callejeros, como una forma de evitar los abusos de poder de la policía. Actualmente el problema es que ha fracasado el modelo del policía profe131
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sional en la lucha contra el crimen, a tal grado que algunos policías han llegado a renunciar a la idea de que pueden combatir el crimen con efectividad. Los sistemas 911, en especial, drenan los recursos de la policía que podrían utilizarse más efectivamente para prevenir la criminalidad; se separa al policía de los vecindarios y en muchas áreas no satisface las prioridades de los ciudadanos ni responde a sus exigencias. Mantener el orden, que es una actividad integral de la policía desde principios a mediados del siglo xix, ha venido a considerarse por muchos de nosotros, y aun por los mismos policías, como una actividad degradante que no pertenece a la policía. ¿Cómo llegamos a este dilema? Para buscar las repuestas, en este capítulo analizamos el desarrollo de la actividad policiaca en Estados Unidos, especialmente aquellos cambios que han tenido consecuencias básicas en las estrategias y las tácticas de la policía para combatir a la delincuencia de hoy La historia de la intervención de la policía en el mantenimiento del orden y las consecuencias de los recientes cambios en sus sistemas, nos dan una idea de las causas del incremento del desorden en nuestras ciudades y del modo como la policía se ha hecho más ineficiente para mantener o restaurar el orden. Sobre todo, nos hacen llegar a una conclusión definitiva y sorprendente; si vamos a restaurar el orden en los espacios públicos, no será sin costo, y en el contexto actual de limitación de fondos para atender los problemas urbanos, el costo se calculará de acuerdo con las diferentes prioridades de la policía y el papel sustancialmente diferente que realicen los ciudadanos en el mantenimiento de la seguridad pública. Por principio de cuentas, debemos entender la clase de arreglos que hizo una generación anterior de líderes policiacos para enfrentar los problemas de inicios del siglo XX; sólo así será posible saber cuáles tratos deben hacerse ahora.
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EL FRACASO DÉ LOS PARADIGMAS POLICIACOS: EL MODELO DE LA VIEJA REFORMA Y LA ESTRATEGIA-GUERRERA Ningún sistema de policía en el mundo está tan radicalmente descentralizado y localizado como el sistema norteamericano. Como una institución local dedicada a atender las necesidades locales, la policía tuvo amplias y variadas funciones en sus inicios. Originalmente, las obligaciones de la policía eran mantener la paz y prevenir la delincuencia -como lo expone Sir Robert Peel, el arquitecto de la actividad policiaca moderna en Inglaterra: "Mantener la paz por medios pacíficos"-. La función principal de la policía era prevenir la criminalidad. Los policías prevenían el crimen con su presencia disimulada -esto es, se mezclaban entre la población- y al lidiar con las condiciones que daban origen al delito (desorden, ebriedad, apuestas y prostitución, por ejemplo). Arrestar gente era sólo una de sus muchas responsabilidades. Los reglamentos municipales de la ciudad de Nueva York, como los de muchas otras ciudades, estipularon las amplias funciones de su cuerpo de policía a principios del siglo XX, en los siguientes términos: Sec. 315. Por este medio se constituye en deber del departamento y fuerza de la policía, en todo tiempo del día y de la noche... especialmente mantener la paz pública, prevenir el delito, detectar y arrestar a los delincuentes, suprimir motines, aglomeraciones e insurrecciones; dispersar reuniones tanto ilegales o peligrosas como aquellas que obstruyan el libre tránsito por las calles, aceras, parques y lugares públicos; proteger los derechos de personas y propiedades, preservar la salud pública, mantener el orden en las elecciones y en todas las reuniones y asambleas públicas; regular, dirigir, restringir y controlar el movimiento de carretas, diligencias, automóviles y demás vehículos en las calles, puentes, plazas, parques y
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lugares públicos, para facilitar el tránsito y la comodidad del público así como garantizar la adecuada protección de la vida y la salud humanas... quitar todos los obstáculos de las calles, parques y carreteras; arrestar a todos los pordioseros; ayudar, aconsejar y proteger a inmigrantes, extranjeros y viajeros en las calles, en los barcos de vapor, al desembarcar, y en las estaciones del ferrocarril. Observar e inspeccionar con cuidado todos los lugares públicos de diversión, los establecimientos comerciales con permiso o licencia; las casas de citas o de prostitución, y las casas que frecuentan las prostitutas conocidas o donde éstas residen; todos los lugares donde se venden boletos o planillas de lotería; las casas de apuestas, palenques de gallos y salones de baile públicos. Reprender y restringir toda conducta o prácticas ilegales o desordenadas; hacer cumplir y evitar la violación de todas las leyes y ordenanzas en vigor en dicha ciudad; arrestar a todas las personas culpables de violar cualquier ley u ordenanza para la supresión o castigo de delitos e infracciones.1 Destacan las palabras operativas: preservar, evitar, detectar, arrestar, suprimir, dispersar, proteger, dirigir, quitar, ayudar, aconsejar, reprender y restringir. Cada uno de estos términos comprende un complejo paquete de responsabilidades. Como parte de sus labores de protección, la policía proporcionaba, tanto a los residentes urbanos como a los recién llegados, servicios sociales que ahora no son ampliamente reconocidos. Las estaciones de policía se construyeron con espacio suficiente para que los inmigrantes que llegaran a la ciudad tuvieran un lugar para dormir por varias noches hasta que encontraran trabajo y refugio.2 Las filas de "sopa y comida" también fueron implantadas originalmente por la policía. La prestación de servicios sociales no se limitó a los inmigrantes adultos y sin hogar: una de las mayores responsabilidades de la policía urbana del siglo XIX fue la tarea de encontrar a los niños perdidos y devolverlos a sus padres. Pese a estas buenas obras, a finales del siglo xix y principios del xx la policía tenía una mala fama de brutalidad, ineficiencia y corrupción. Esta reputación
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nació del vínculo de la policía con la maquinaria política local, que gobernaba las ciudades desde "cuartos llenos de humo". Como parte de una maquinaria política surgida de las crujías, la policía fue indispensable para brindar protección; su lealtad -padrinazgo con base en la crujía- a los políticos locales le aseguraba su fuente de empleo.3 Por lo tanto, una forma de corrupción de la policía fue usar su fuerza para sostener a los políticos en su puesto. La policía también recibía pagos para aplicar poco las leyes impopulares, especialmente aquellas contra el vicio cuyo objetivo era evitar el consumo de alcohol. Por otra parte, el abuso contra las minorías, especialmente las afroamericanas -aunque esto no se limitó a ellas-, también fue una característica de las actividades iniciales de la policía. En un reflejo de la vehemencia con que los reformadores de finales del siglo xix atacaron a la policía, Egon Bittner hace notar secamente que: "De todas las instituciones municipales de finales del siglo xix en Estados Unidos, a ninguna se le acusó tan unánimemente como a la policía urbana. Los testimonios disponibles coinciden en que era un escándalo imperdonable en todos los aspectos de su operación".4 Esto es una exageración: los reformadores tenían sus objetivos y el hacha política lista. Los primeros residentes de las ciudades, pioneros ingleses y holandeses que fueron desplazados por otros inmigrantes que se apoderaron del control político, resintieron que la policía no fuera lo suficientemente agresiva para combatir el vicio. Los industriales de finales del siglo xix temían que las buenas relaciones de la clase trabajadora con los policías, hicieran que estos últimos no fueran confiables para controlar las huelgas que plagaron esa época. Los políticos "externos" resintieron la participación de la policía en las elecciones (pues, como era común, la policía trabajaba en apoyo de los "de casa", de quienes con frecuen-
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cia obtenían sus empleos en los días previos al servicio civil). Los periodistas amarillistas denigraban a la policía por su corrupción e ineficiencia. Los ministros de las iglesias denunciaban la venalidad policiaca desde el púlpito.5 Milwaukee es un ejemplo de lo llena de problemas que estaba esa policía inicial en muchas ciudades. En la década de 1880, el jefe Daniel Kennedy fue destituido por maltratar a los presos; el jefe Robert Wasson, por corrupción (sus oficiales tenían fama de borrachos y abusadores); el jefe Lemuel Ellsworth -el primer republicano reformador-, por retrógrado e incapaz de controlar el departamento; y su sucesor, el jefe Florian Ríes, fue despedido después de un escándalo porque detectives y policías recibían pago de los ladrones.6 Pese a las exigencias de reformas que se hacían desde el exterior, y reformas sistemáticas como la creación del servicio civil que terminó con la costumbre de que las plazas de policía fueran patrimonio político, la policía siguió siendo vista como una vergüenza hasta bien entrado el siglo XX -al menos hasta la década de 1980-. Según esta perspectiva, los policías se iban a convertir en luchadores contra el crimen altamente disciplinados y controlados muy de cerca, para enfocar sus actividades sobre homicidios, violaciones, robos y asaltos. Como combatientes profesionales contra el crimen, los policías serían relevados de sus funciones de servicio y mantenimiento del orden: los trabajadores sociales podrían hacerse cargo de esos problemas; la policía "real" lucharía contra el crimen. En algunos aspectos puede decirse que la estrategia que desarrollaron fue brillante: en gran parte alejó a la policía de los políticos; redujo sustancialmente la corrupción; creó una imagen de la actividad policiaca que fue ampliamente aceptada por el público en general, las élites política y de los medios de difusión, y el personal de línea del cuerpo de policía; y cuan-
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do fue apoyada por las decisiones de la Suprema Corte antes mencionadas respecto de la investigación penal, redujo de manera significativa los abusos de la policía. Desafortunadamente, la estrategia falló en sus propios términos. En Estados Unidos, como lo hemos visto, los políticos locales y los jefes de crujía crearon departamentos de policía. Los líderes en Boston y Nueva York supieron que los policías de Londres estaban atendiendo los problemas de la urbanización -desorden, criminalidad y motines- y aplicaron variaciones norteamericanas a las innovaciones de Londres. A principios del siglo XX, August Vollmer surgió como el primer líder visionario en la policía de Estados Unidos. Durante su gestión como jefe en Berkeley, California, de 1909 a 1932, Vollmer intentó crear un modelo de policía auténticamente profesional, dirigido por su propio conocimiento y capacidad, e independiente de la manipulación política. En un tiempo en que algunos departamentos ni siquiera requerían una educación a nivel secundaria, él hizo hincapié en la necesidad de que los policías tuvieran una educación más alta, se manejaran con autonomía profesional y pudieran usar ampliamente su criterio. Gene y Elaine Carte describen de manera general el planteamiento de Vollmer en Berkeley y su filosofía respecto de la actividad policiaca:
El éxito de Berkeley fue producto de la habilidad de Vollmer para hallar buenos hombres para ser policías y utilizar bien sus talentos. La actividad policiaca profesional empezó cuando Vollmer tomó la decisión, correcta o erróneamente, de que el policía necesitaba importantes habilidades especiales para realizar su trabajo, que un recluta indiferente a los más altos propósitos de la función policiaca no podría adquirir en la ronda. Por esto era inconcebible para él que se identificara al policía como un trabajador cuyo sentido laboral se limitaba a un salario decente y condiciones adecuadas en el trabajo...7 Él esperaba de cada hombre que fuera el "jefe" de su área de acción, que
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mostrara la responsabilidad para atender problemas de cualquier naturaleza que surgieran en el área que patrullaba... Que trabajara con los comerciantes para establecer medidas preventivas y llegara a conocer a las familias de su zona lo suficientemente bien como para detectar problemas de delincuencia o de necesidades no comunes... En otras palabras, según la filosofía de Vollmer, el patrullero no trabajaba dentro de una organización profesional; él mismo era un profesional completo, seleccionado mediante pruebasrigurosas,entrenado en una escuela de policía progresista, e impregnado con ideales de servicio y eficiencia.8 Muchas de las ideas iniciales de Vollmer resurgieron en los movimientos conocidos como "actividad policiaca en la comunidad y en la solución de problemas" que se desarrollaron más tarde en el siglo, y a los cuales dedicamos nuestra atención en los próximos capítulos. Sin embargo, no prevalecieron dentro de la corriente principal de la actividad de la policía, la cual, en su momento, adoptó un rumbo diferente. Los protegidos de Vollmer -especialmente O.W Wilson, el teórico policiaco dominante del siglo xx- se convirtieron en los principales defensores de una nueva visión de la actividad policiaca, totalmente apartada de la práctica inicial de Vollmer. Donde Vollmer había querido ampliar las funciones de la policía, Wilson y otros querían ajustarías. Donde Vollmer reconocía la aplicación del criterio de los policías y reclutaba personas altamente educadas para manejar a la corporación, los reformadores optaron por limitar drásticamente o eliminar el uso del criterio y no vieron la necesidad de que los policías tuvieran una mejor educación que el nivel de secundaria. Donde Vollmer experimentó con el control colegial, los reformadores impusieron mandos y controles de tipo militar. Es difícil decir por qué la opinión de Wilson se impuso a la de Vollmer. El profesionalismo auténtico estaba en pañales a principios del siglo XX, aun en
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medicina. Si consideramos su nivel de práctica, debe haber sido difícil para la mayoría de los policías comprender lo que significaba el modelo de Vollmer. Por otra parte, el modelo científico de organización y manejo de Frederick Taylor -con su preocupación por el control, el trabajo rutinario y su simplificación- se estaba poniendo de moda.9 Dada la mística por la ciencia durante principios del siglo XX, la opinión "científica" debe haber parecido, por mucho, la más aceptable para comunicar lo que la mayoría de los reformadores tenían en mente para la actividad policiaca. Muchos reformadores apodaban "científico" a su modelo para la actividad de la policía. Para la década de 1930, hasta Vollmer escribía sobre la actividad policiaca "científica", sistemas de investigación y de patrullaje "científicos", así como reclutamiento "científico" de policías (mediante exámenes sicológicos), implementación "científica" de zonas y asignación "científica" de patrulleros.10 A pesar de todo, lo que había sido inconcebible para Vollmer durante su gestión en Berkeley -que la actividad policiaca se identificara con una estrecha visión burocrática- se convertiría en la norma de operación para la mayoría de estas actividades durante la década de 1930. Para eliminar las influencias políticas en los departamentos de policía, controlar a los policías y establecer prioridades para combatir la criminalidad, los reformadores defendieron una serie de cambios en la actividad policiaca:
• la policía debería abandonar muchas de sus actividades de servicio y limitar sus funciones a la aplicación de la ley; • se centralizaría la autoridad dentro de los departamentos de policía, y se supervisaría el poder y la influencia de los capitanes y comandantes de distrito;
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• acabarían las estrechas relaciones entre los patrulleros y los vecindarios, principalmente con la implementación del patrullaje motorizado y sistemas recientemente adoptados de ubicación de patrullas. Las conversaciones informales con los ciudadanos se prohibieron en muchas ciudades;11 • para reducir las quejas de los ciudadanos y políticos locales contra la policía, las rondas de las patrullas ya no serían de acuerdo con los vecindarios, sino que se establecerían "científicamente", usando los índices de criminalidad, las llamadas de servicio y los tiempos deseados de traslado como las principales variantes para determinarlas. Por otra parte, la demanda de servicios de la policía sería centralizada, al principio a través de simples sistemas de teléfono y radio, después mediante elaborados sistemas por computadora "911 mejorado"; • para ampliar más la influencia de los jefes en los distritos y vecindarios, se crearían muchas unidades especializadas -estas unidades serían grupos de prestigio que se formarían con los mejores policías de cada distrito, y estarían de base en unos cuarteles centrales pero operarían en toda la ciudad-; • el reclutamiento de los policías sería con base en mecanismos de análisis sicológicos y normas de servicio social; y • se establecerían sistemas "científicos" de estructuras organizativas y de administración.
O sea que la Junción de la policía cambiaría de prevención de la delincuencia y prestación de servicios a aprehensión de delincuentes con la aplicación de las leyes. En términos de tácticas para llevar a cabo estas funciones, la participación estrecha con los ciudadanos sería remplazada con procedimientos más remotos
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y reactivos, como la respuesta rápida a las llamadas de servicio y los autos patrulla, que limitarían la relación de los policías con los ciudadanos. Finalmente, los reformadores crearían las estructuras de organización y sistemas administrativos para apoyar estas nuevas acciones y tácticas. Todos estos cambios representaron una transformación sustancial de la visión inicial de Vollmer sobre la actividad policiaca, e irónicamente fueron una antítesis al desarrollo del trabajo en la policía como una profesión. Estas medidas juntas representan una estrategia enteramente nueva de la actividad policiaca: el modelo de reforma.
El modelo de reforma: funciones de la policía, tácticas, organización y administración Durante la primera mitad del siglo xx, la policía de Estados Unidos tenía muchas esperanzas en su capacidad para controlar la criminalidad. Al principio, los automóviles surgieron como la nueva tecnología que permitiría avances importantes: los supervisores podrían llegar a zonas determinadas para observar a los patrulleros; incrementarían el campo de acción de los patrulleros, quienes patrullarían una zona y después de un tiempo serían llevados a patrullar otra zona. Al pasar el tiempo y disponer de más automóviles, cada vez más policías fueron asignados al servicio. La policía no solamente podía cubrir más territorio: los policías en automóviles podían ser supervisados con mayor facilidad -resultaba más difícil que se "perdieran" en un vehículo, especialmente uno con radio de dos canales-. Durante la década de 1930, cuando proliferaron los vehículos y la policía estaba cambiando a patrulla motorizada, hubo quienes creyeron que podrían "barrer" con la delincuencia
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urbana.'2 La estrategia anticrimen implementó tácticas centradas en el uso de los automóviles y la tecnología:' Por medio del radio, se transmite información instantáneamente de los cuarteles a cada estación de distrito y a cada automóvil de la policía. El automóvil permite atender una orden y llegar a la escena de un delito desde varios puntos al mismo tiempo. Rápidamente se forma la red y se cierra. A veces el delincuente es atrapado en la escena del crimen: por lo regular no llega lejos. Si lograra salirse de la red, la persecución se puede organizar y dirigir por radio.13
Para la década de 1940, O.W Wilson, quien había empezado como policía bajo las órdenes de August Vollmer en Berkeley, California, hasta llegar a ser académico y superintendente del Departamento de Policía de Chicago, había desarrollado sus teorías acerca de las tácticas de la policía. La opinión de Wilson fue más allá de la simple explicación de que los automóviles ampliaban el campo dentro del cual los policías podían trabajar con efectividad y los hacían más fáciles de supervisar, al proponer una nueva teoría de cómo la patrulla motorizada influía en el control de la criminalidad. El enfoque fue patrulla preventiva y respuesta rápida a las llamadas de servicio: la policía, al patrullar en automóvil sin rumbo fijo e impredeciblemente por las calles, podía crear una impresión de omnipresencia, tanto entre los buenos ciudadanos como entre los delincuentes. Además, la policía en automóviles con radio podía responder instantáneamente a las llamadas de servicio, y la autoridad de los oficiales mejoraría al ser vistos en automóviles poderosos y sin insignias.14 Las teorías de Wilson fueron ampliamente aceptadas y para mediados de siglo, el "negocio" de la policía, esto es, el combate a la delincuencia, se realizó en automóvil. El patrullaje preventivo, hecho por la policía en rápido despliegue por las calles de
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la ciudad, intimidó visiblemente a los delincuentes y tranquilizó a los ciudadanos al crear la ilusión de que la policía estaba en todas partes. La patrulla motorizada aumentó la capacidad de vigilancia de la policía e incrementó la impresión de que podían evitar un delito en el momento en que se intentara cometerlo. Finalmente, en automóvil los policías estaban constantemente disponibles para responder a las llamadas: estar "en servicio" quería decir que los policías andaban en el automóvil; estar "fuera de servicio" significaba que estaban atendiendo a los ciudadanos. Se presionó a los oficiales para estar en servicio, es decir, en espera de la siguiente llamada. Las estructuras de organización y los procesos administrativos proclamados e implementados por los reformadores de la policía de principios del siglo xx, fueron diseñados de acuerdo con las teorías "científicas" de Frederick Taylor, que influyeron mucho en ellos. El modelo fabril de Taylor proclamó la centralización de la autoridad, la creación de mandos medios para normar y someter a una rutina las tareas; el incremento de los niveles de control; determinar el promedio adecuado entre supervisores y trabajadores (conocido como esfera de control), y la unidad de los mandos. Los trabajadores, despojados de sus habilidades, eran vistos como mercancía fácilmente prescindible; podían ser cambiados impunemente de trabajo a trabajo y de turno a tumo. Se daba por hecho que la mano de obra significaba poca o ninguna inversión en el trabajo mismo, o en los productos del trabajo: dejados a su propia iniciativa, los trabajadores se fingían enfermos y/o se metían en problemas. Los supervisores dirijían, los mandos medios pensaban y ordenaban, y el personal de línea simplemente hacía. Así, al menos oficialmente, el trabajo de la policía se sometió a una rutina. Los policías fueron vistos como aplicadores de la ley que usaban poco o ningún cri-
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terio. El trabajo "complejo" lo realizaron dependencias federales y estatales de salud, de servicio social, tránsito y aplicación de la ley, mientras que la policía de la ciudad manejaba el trabajo simple restante. Aunque esta estructura organizativa y sus formas de administración fueron bautizadas por los campeones de las reformas como "el modelo profesional de la actividad policiaca" de las décadas de 1940 y 1950, llamar a esto un modelo profesional fue, y es, un error grotesco: los patrulleros en el modelo de reforma fueron el equivalente a los obreros de las fábricas, una tradición que todavía hoy persiste en los uniformes de los policías en muchas ciudades: el personal de mando, de capitanes para arriba, viste camisas blancas y los rangos menores visten camisas azules. De hecho, los reformadores de la policía vieron al personal de línea con condescendencia, si no es que con desdén.15 Como el sociólogo Egon Bittner lo entendió, los policías debían tener "las 'virtudes masculinas', de honestidad, lealtad, agresividad y coraje visceral".16 No necesitaban ser muy brillantes. De hecho, la preocupación principal de los reformadores de la policía era el control, un resultado ni sorprendente ni inadecuado por el legado de corrupción y abuso que imperó en las filas de la policía en los primeros años del siglo xx. El control de los policías prevaleció en cada aspecto de la estrategia reformista. Para evitar que a los policías se. les influenciara excesivamente, serían secuestrados en los automóviles y aislados, no sólo de los políticos, sino de todos los ciudadanos. Para asegurar que los policías cumplieran de forma individual con las prioridades de sus respectivos departamentos, se canalizó centralmente la demanda vía el 911. Para evitar la corrupción de la policía a través de su relación con los ciudadanos -especialmente en el control del vicio-, a los policías de los vecindarios se les indicó, si no es que se les ordenó, que no trataran los problemas de
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sus zonas como prostitución y drogas, y hasta se les evitó conversar con los ciudadanos. Y pese a las variantes en la implementación del modelo de reforma, las medidas de desempeño reflejaron el limitado enfoque de la reforma policiaca: arrestos, nivel de criminalidad y tiempo de respuesta.
La propagación del modelo de reforma
Los "moderaos" departamentos de policía se precipitaron en esta nueva estrategia policiaca y adoptaron la función, las tácticas, las estructuras y los procesos administrativos que hemos descrito, combinando lo mejor de todo: mejorar el control sobre los policías, introducir prácticas "científicas", aumentar el poder de los policías, y obtener su apoyo, porque pasear en automóvil es mucho más cómodo que caminar pesadamente por las calles de la ciudad, sobre todo bajo un clima inclemente. Aquellas ciudades que continuaron el patrullaje a pie, como Boston, fueron ridiculizadas por la Asociación Internacional de Jefes de Policía, por apegarse a tácticas antiguas. Con el advenimiento de las computadoras en la década de 1960, muchas ciudades instalaron sistemas 911 para mejorar la capacidad de los departamentos para recibir llamadas y responder rápidamente. Si a los ciudadanos no les gustaban los cambios, como pasó con algunos, simplemente tenían que someterse a la capacidad profesional de los policías. A finales de la década de 1960, cuando Boston instaló un sistema computarizado 911, los ciudadanos continuaron llamando a las estaciones de distrito. La policía cortó de inmediato las líneas del distrito.17 Las acciones de la policía en el contexto del modelo de reforma tenían como premisa determinada participación de los ciudadanos,
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quienes iban a apoyar a la policía, a actuar como si fueran sus ojos y sus oídos, a hacerse a un lado cuando la policía llegara, a declarar ante los tribunales y principalmente a tomar el papel de recipientes pasivos de los servicios de combate a la delincuencia. Tanto la influencia del ciudadano como su participación en las actividades policiacas fueron vistas como una intromisión política en el dominio profesional La descentralización de la policía de Estados Unidos que hemos descrito, condujo a cambiar el procedimiento departamento por departamento, y con considerables variaciones según se iba implantando el modelo de reforma en diferentes ciudades. Aunque los reformadores estaban de acuerdo, por ejemplo, en la importancia de alejar la influencia política de los departamentos de policía, aún no estaba resuelto cómo se haría esto, y su implementación variaba de una ciudad a otra. El propósito de rechazar esta influencia era, en el mejor de los casos, no que la policía dejara de ser responsable ante el gobierno de la ciudad, sino que mantuviera su integridad profesional e independencia poniendo el control de sus procesos de organización importantes -como la contratación, los sistemas de recompensas y ascensos, comisiones a los policías y asignaciones de policías a los vecindarios- fuera de la manipulación política partidista. Las ciudades lograron esta meta de diferentes maneras y en algunas ocasiones la responsabilidad se vio afectada. En Los Ángeles se estableció un sistema de servicio civil muy estricto, para controlar todos los ascensos dentro del departamento de policía, desde la base hasta el jefe de la policía. En la ciudad de Nueva York, los nombramientos y ascensos eran, y continúan siendo, controlados por el servicio civil hasta el puesto de capitán; las posiciones superiores a la de capitán son asignadas por el comisionado de policía, y el comi-
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sionado es nombrado por el alcalde. Los pros y los contras de cada sistema están a la vista: en la ciudad de Nueva York, el sistema de nombramientos y ascensos es claramente responsabilidad del liderazgo político, así que los funcionarios electos pueden determinar las políticas generales del departamento de policía, mediante sus facultades para nombrar las cabezas de la administración policiaca. El peligro estriba en que un alcalde sin escrúpulos pueda intervenir en el departamento mediante el nombramiento de un mercenario político como comisionado, y distribuya los nombramientos superiores al grado de capitán con base en la lealtad al partido. En Los Ángeles, gracias al candado que el servicio civil tiene sobre los nombramientos y ascensos, virtualmente no hay manera de que un alcalde pueda exigir lealtad al departamento, ya que el sistema ha aislado a la policía de la esfera política. Las consecuencias de la falta de rendición de cuentas al gobierno fueron evidentes en las repercusiones del caso Rodney King, cuando el jefe Daryl Gates fue capaz de dictar los términos de su propia partida. Por otra parte, aun si un jefe es reclutado con un fuerte apoyo, como lo fue Willie Williams para Los Ángeles, tendrá muchas dificultades para integrar un equipo, dada su limitada capacidad para nombrar el personal clave en los niveles superiores. Aunque la meta es que un departamento de policía funcione separado totalmente de la corrupción política, el resultado es significativamente diferente en Nueva York y en Los Ángeles. Cada caso presenta el sello de la casa. En el modelo de la ciudad de Nueva York, la responsabilidad ante el gobierno está asegurada por el poder del alcalde para nombrar al comisionado y el poder del comisionado, a su vez, para nombrar todas las posiciones por encima de la de capitán. El riesgo es la intromisión política. En el modelo de Los Ángeles, la intromisión políti-
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ca en el departamento de policía se evita al tener todas las posiciones cubiertas por el servicio civil. Aquí, elriesgoes la irresponsabilidad. Pese a estas y otras variantes que han surgido y las suposiciones subyacentes, la implementación local en todo el país se apega esencialmente al modelo de reforma. La estrategia de reforma por sí misma vigoriza a la policía y capta la imaginación pública. Empezando con la serie de televisión "Dragnet", generaciones de programas representaron a la policía que pasaba zumbando en poderosos automóviles y contestando llamadas, en su lucha contra los malos. Se inventaron ingeniosas metáforas para representar esta estrategia de la policía: "la delgada línea azul"; "guerras" contra el crimen, las drogas y la violencia, y "combate contra el crimen". Robocop nació de un "guerrero" caído de las calles.
El surgimiento de la policía como guerreros, "aplicadores de la ley", y "punta de lanza del sistema de justicia penal"
En las décadas de 1950 y 1960, los reformadores habían tenido tanto éxito en aislar a la policía de las influencias externas, que prácticamente la policía ya no era responsabilidad de nadie. Los intentos por influir en sus tácticas, independientemente del motivo o la intención, fueron vistos por la policía como una intromisión política. El aislamiento y la falta de familiaridad crearon desprecio y antagonismo. El patrullaje era asunto de la policía y, como tal, mejor dejarlo en manos de los profesionales. La mayoría de los jefes adoptaron la actitud de que los civiles no tenían nada que hacer en los departamentos de policía.18 Durante la década de 1960, las decisiones de la Suprema Corte sobre investi-
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gaciones criminales, las manifestaciones de derechos civiles, los desórdenes por la Guerra de Vietnam y la inquietud urbana que caracterizó la época, agravaron una naciente intención de asedio en torno a la actividad policiaca. En medio de esta confusión nacional, el presidente Johnson formó su comisión para revisar las actividades de la policía. No hace falta decir que en general los cuerpos de policía no estaban muy entusiasmados con una comisión nacional que se iba a inmiscuir en los asuntos de la policía, y menos una comisión creada por un presidente liberal, integrada por liberales académicos. Sin embargo, irónicamente, el apoyo más poderoso para el modelo de reforma de la actividad policiaca vino de la Comisión contra el Crimen del presidente Johnson. Naturalmente, la comisión vio puntos débiles en la implementación del modelo de reforma: reclutar mejor personal; mejorar el entrenamiento; intensificar la tecnología; consolidar los departamentos pequeños del cuerpo de policía y funciones como los laboratorios de criminología, así como enfocar los esfuerzos de relaciones públicas a las comunidades minoritarias. La comisión pidió que se estudiara la efectividad de la patrulla y las innovaciones como el patrullaje en equipo. Una de las fuerzas de tarea de la comisión publicó un informe general y valioso, The Police, que reconocía plenamente la complejidad del manejo de la policía." No obstante, la opinión de la comisión le dio una poderosa validez a la acción de la policía como "lucha contra el crimen"; primero, por el apoyo de la comisión a las policías como corporaciones para hacer cumplir las leyes y, segundo, al adoptar la idea de que instituciones como la policía, la procuración de justicia, los tribunales, la libertad bajo caución, la libertad condicional y las prisiones, integraban un sistema de justicia penal del cual la policía era la punta de lanza.
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El uso del término "aplicación de la ley" como sinónimo de actividad policiaca, representó un intento de la comisión por resolver un conflicto. Los alguaciles estaban preocupados de que si la comisión escribía acerca de "policía" y usaba esta palabra como un término genérico para la actividad policiaca, degradaría o rebajaría el papel del alguacil ante la opinión pública. Por lo tanto, como una medida para apaciguarlos, y para usar un término más incluyente que designara a todas las dependencias policiacas en Estados Unidos, como policía local, alguaciles del condado, patrulleros estatales o agentes federales, la comisión la designó como "aplicación de la ley".20 No se previó que con dicha etiqueta se le daría apoyo a un estrecho punto de vista ideológico sobre la actividad policiaca. Al considerar a la policía como la vanguardia de un sistema de justicia penal, se consolidó más la estrecha opinión de los policías como oficiales encargados de aplicar la ley. La idea de un sistema de justicia penal se originó durante la década de 1960 con personal de la American Bar Foundation
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notar que los arrestados iban de la policía, a los procuradores, a los tribunales y así sucesivamente, y opinó que, al menos para los acusados, este proceso debía parecer un sistema. Los investigadores de la ABF señalaron también que los cambios en una dependencia afectaban a otras dependencias: si la policía hacía más arrestos, esto tenía repercusiones tanto para los procuradores, como para los tribunales y para las correccionales.21 En este momento, la idea de un sistema -que se derivaba de las ciencias biológicas, donde el sistema constituía un orden coherente natural con altos niveles de interdependencia, retroalimentación integrada y autorregulación-, estaba siendo integrada en el análisis de las ciencias sociales.
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Sin embargo, en el caso de la policía y de las otras dependencias de justicia penal, la imposición de un sistema de análisis estuvo llena de fallas. Obviamente las diferentes instituciones no son parte de un orden natural. No están diseñadas o gobernadas por una inteligencia individual o colectiva. Las dependencias funcionan y son gobernadas independientemente, con frecuencia con metas diferentes. La policía quiere a "los malos" fuera de las calles y "sabe" que ellos son culpables -de otra manera no los arrestaría-. Los procuradores de justicia quieren "buenos" casos y rechazan otros. Los jueces quieren buenos procesos penales y "hacer justicia". La policía y los procuradores quieren a los "hombres malos" en prisión; los administradores de las prisiones, enfrentados a una sobrepoblación, los quieren afuera. A decir verdad, aunque estas dependencias puedan tener metas congruentes en casos particulares, esto no constituye un sistema. Por otra parte, la repercusión en una institución de los actos de otra no crea un sistema muy sólido. Como las dependencias de justicia penal no tienen las características de un sistema, no pueden lograr lo que un sistema sí puede: la autorregulación y la integración de partes que trabajen unidas hacia una meta coherente.
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Independientemente de que la metáfora de sistema aplicada al "sistema" de justicia penal haya tenido sus bases en la realidad o no, el impacto de su implementación fue de importancia. Históricamente, la policía había sido concebida como una rama administrativa del gobierno local, y le rendía cuentas sobre su obligación de proporcionar una variedad de servicios. Como parte de un sistema de justicia, se hicieron responsables ante ese sistema, ante la ley y ante su profesión. Más aún, el vasto papel social que una vez tuvo la policía fue eliminado en el modelo del sistema. En la opinión de los jefes reformadores, la Comisión contra el Crimen del presidente confirmó para qué estaba realmente
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la policía: arrestar a los criminales y procesarlos legalmente por medio del sistema de justicia penal. Los ejecutivos de la policía ahora lo tenían todo: su estrategia que liberaba a los policías de la manipulación política ahora contaba con el sello de una comisión nacional para dedicarse a combatir el crimen. El trabajo de la policía era arrestar a los criminales y presentarlos al "sistema" penal para ser procesados. Si hacían este trabajo y el crimen seguía en aumento, entonces alguien estaba fallando: los jueces blandos, los procuradores que negociaban declaraciones, o los corazones compasivos que liberaban a criminales conocidos. La industria académica de la justicia penal, engendrada por la Law Enforcement Assistance Administration, se iba a convertir en el vehículo principal para pasar esta visión de la policía a generaciones de estudiantes. Y la. ideología misma se hizo parte de la sabiduría popular: las policías eran parte del sistema de justicia penal, su parte frontal. Perdida en todo esto estaba la idea de prevenir el delito, pero con un estrecho criterio técnico: la prevención del crimen se lograría mediante la acción de la policía como la parte frontal del sistema de justicia, es decir, haciendo arrestos. Se esperaba que los policías hicieran arrestos automáticamente: no que utilizaran su criterio ni sentido común para el manejo de situaciones (y tal vez cuidar que no se salieran de control), sino que respondieran a las crisis que ya estaban en marcha. Los arrestos producirían encarcelamientos (los infractores que están en la cárcel no pueden cometer delitos), disuasivos primarios (los delincuentes potenciales se frenan ante la certeza de su arresto), disuasivos secundarios (los delincuentes potenciales se frenan al darse cuenta de que otros son arrestados por su comportamiento delictivo), y/o rehabilitación (aquellos a quienes se aprehende se rehabilitan mediante alguna forma de intervención
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social o sicológica y no cometen mayores delitos). Es cierto que algunos creyeron en el patrullaje preventivo como un medio para evitar el delito, pero la idea de omnipresencia implícita en la patrulla fue una suposición que no se hizo realidad. Más que ninguna otra cosa, la idea de la omnipresencia no hizo sino convertir el trabajo de los policías en paseos en automóvil, que sustituían el trato con los ciudadanos. Como reconocimiento de otras formas de prevención del delito, algunos departamentos crearon unidades especiales que consistían de grupos pequeños de policías que alertaban a los vecinos para que cerraran sus puertas y otros temas parecidos. Sin embargo, en la cultura policiaca, la prevención del delito se había alejado tanto de la corriente principal del pensamiento de los policías que en un departamento, los policías que pertenecían a estas unidades eran llamados "el grupo de la funda vacía" -la misma etiqueta puesta a los oficiales considerados por la administración policiaca como muy inestables para llevar sus armas y quienes estaban en alguna comisión especial no relacionada con hacer cumplir la ley-. Otros departamentos de policía tenían iguales marbetes de demérito para los oficiales encargados de la prevención de la delincuencia. El trabajo "real" de los policías estaba en andar en sus vehículos, respondiendo a las llamadas y arrestando delincuentes.
El colapso de la estrategia de aplicación de la ley
Todavía optimistas durante la década de 1960 y en vista de la ola criminal de aquella generación, los jefes de policía en todo el país prometieron a los ayuntamientos de sus ciudades que si pudieran tener x número más de policías,
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reducirían notablemente la delincuencia. Sin embargo, resulta imposible soslayar que la estrategia guerrera estaba fallando de una manera exagerada, incluso en esos tiempos tumultuosos. Actualmente es raro el campo -ya sea de mantenimiento de la paz, o control del crimen, del temor, o de los mismos policíasen el cual esta estrategia haya tenido buenos resultados. Tal vez no haya en la historia reciente algo que simbolice el fracaso de la estrategia de reforma, como lo hizo el caso Rodney King en Los Ángeles y el colapso subsecuente del departamento de policía en el motín que siguió al primer juicio de oficiales de la policía. Durante la década de 1950, William H. Parker delineó el Departamento de Policía de Los Ángeles de acuerdo con el modelo nacional de la reforma policiaca: pequeño, en relación con el tamaño de la ciudad; dotado de vehículos; militarizado; aislado de las influencias políticas por el servicio civil hasta la posición de jefe, y "duro". Como tal fue alabado en radio, televisión y cine. El departamento se presentó a sí mismo a través de una sucesión de jefes -Parker, "Ed" Davis y Daryl Gates (quien había sido, en sus inicios, chofer de Parker)como un departamento de policía limpio, duro y muy serio... un modelo que ya quisiera el resto del país norteamericano. Sin embargo, cuando ya todo estaba dicho y hecho, los policías seguían sin control y la estructura de mandos se había derrumbado en una crisis. Para muchos en la policía/fue el derrumbe de una estrategia, no solamente del Departamento de Policía de Los Ángeles. La confianza en la estrategia de reforma se empezó a perder durante la década de 1970. Primero, cada vez más ciudadanos, especialmente de las minorías, se quejaron por el comportamiento lejano, oficioso y brusco de los oficiales. El lema del sargento Joe Friday en "Dragnet" -"Sólo los hechos, señora"- dejó de ser satisfactorio. Asimismo, muchos ciudadanos empezaron a exigir que la policía
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regresara al uso de la patrulla a pie. Los alcaldes empezaron a tomar nota de esto: no era por accidente que en cada elección de alcalde en Boston de 1972 a 1984, el alcalde Kevin White anunciara la designación de policías a pie para los vecindarios. Pese a la resistencia de la policía a patrullar a pie, ciudades como Newark, Flint (Michigan), Boston, Baltimore, Arlington County (Virginia), Fort Worth, Nashville y Washington, D.C., regresaron al uso de patrullas a pie a mediados de la década de 1970.a Aunque en su tiempo realmente pocos se dieron cuenta, se estaba gestando en las ciudades de todo el país una exigencia de que la actividad de la policía se realizara en una forma cualitativamente diferente para atender otros problemas que no fueran sólo los delitos graves. Segundo, la patrulla de intercepción -patrullas asignadas a aprehender a los infractores en el momento de cometer un delito- no estaba dando resultados. Una investigación dirigida por Albert Reiss en Chicago, reveló que 93 por ciento de los arrestos habían sido el resultado de acciones iniciadas por los ciudadanos, que se ponían en contacto con la policía para quejarse del delito.24 Contrario al "sentido común", la policía en patrullaje de intercepción al azar llegó a impedir tan pocos delitos que sus aportaciones a un control general de la delincuencia son mínimas. Tercero, la idea de que la patrulla motorizada tanto creaba una impresión de omnipresencia de la policía como intimidaba a los delincuentes, fue desmentida por el "Experimento de patrulla preventiva de la ciudad de Kansas" en 1974.25 Los resultados del estudio mostraron que los cambios sustanciales de los niveles de patrulla preventiva no habían causado impacto sobre los índices de la delincuencia o las opiniones de los ciudadanos acerca de la seguridad en los vecindarios. Los vehículos de la policía que pasaban por los vecindarios no
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significaron para los ciudadanos nada extraordinario: por lo tanto, ya podía la policía incrementar o reducir los niveles del patrullaje sin que los residentes se dieran por enterados de esos cambios.26 Estos resultados contrastaron notablemente con los que se obtuvieron en los experimentos de patrulla a pie, los cuales mostraron que los ciudadanos estuvieron conscientes del incremento o disminución de los niveles de la patrulla a pie. En Newark, por ejemplo, el personal de investigación del experimento de patrulla a pie y el entonces director de policía Hubert Williams tuvieron que responder a los políticos con el fin de poder terminarlo: sólo la seguridad de que si los vecindarios perdían a sus oficiales a pie durante el experimento, les mandarían más de los que les correspondían una vez que éste terminara, aplacó a los líderes locales electos. Cuarto, las suposiciones que sirven de fundamento a la estructura organizativa de la estrategia de reforma y sus procesos administrativos -que los policías eran similares a los trabajadores de una fábrica, que usaban poco el criterio y se dedicaban a actividades rutinarias y repetitivas- fueron negadas por la acumulación de estudios durante las décadas de 1960 y 1970. La investigadora de la Fundación de la Policía, Mary Ann Wycoff, hizo un resumen de estos estudios: pese a todos los esfuerzos hechos por los reformadores durante décadas, la evidencia de la investigación demostró reiteradamente que las demandas de los ciudadanos modelaron el trabajo de la policía, que los problemas relacionados con la delincuencia constituyen una pequeña parte de ese trabajo, y que la respuesta de la policía a esas exigencias fue de maneras altamente discrecionales.27 La incongruencia entre el trabajo de la policía como realmente se practica y como se concibe en el modelo de reforma es absoluta, como Bittner lo ha descrito:
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La definición oficial de la policía es de una institución para hacer cumplir las leyes... La organización interna y la división del trabajo dentro de los departamentos reflejan las categorías del control de la delincuencia... El reconocimiento por comportamiento meritorio se da por actos destacados de valor y capacidad en el combate a la delincuencia. Pero el trabajo diario de los policías en general tiene muy poco que ver con todo esto. Estos oficiales están ocupados en lo que ahora se conoce comúnmente como mantenimiento de la tranquilidad y el orden, actividades en las cuales los arrestos son extremadamente raros. Aquellos arrestos que ocurren son en su mayor parte medidas para mantener la paz, más que medidas de aplicación de la ley del tipo empleado en contra de ladrones, violadores o perpetradores de otros delitos mayores. Para la rica variedad de servicios de cada tipo, que incluye toda clase de emergencias, solucionar molestias, resolver disputas y una gama casi infinita de reparaciones en el flujo de la vida en la sociedad moderna, la policía ni recibe ni pide crédito. Tampoco hay algún reconocimiento del hecho de que muchos de estos problemas sociales y humanos son complejos, serios e importantes y que para tratar con ellos se requiere habilidad, prudencia, juicio y conocimientos.28
Asimismo, es difícil considerar el impacto de estas incongruencias en las creencias, actitudes y prácticas de los policías de la calle y de los sindicatos de policías que se han desarrollado durante los pasados treinta años. Ciertamente, el incremento de las actitudes de cinismo y aislamiento de los oficiales es uno de los resultados.29 Finalmente, se desarrolló una "cultura" policiaca que vio a sectores completos de la sociedad -especialmente la juventud minoritaria en el centro de las ciudades- como "el enemigo". La mayoría de los policías tienen orígenes obreros o de clase media y no les son familiares los vecindarios de las minorías. Su entrenamiento se ha enfocado en los problemas y peligros de dichas áreas, pero fuera de eso saben muy poco acerca de ellas.30 Aislados en los automóviles y en contacto sólo con la gente de las comunidades que causa o que tiene más
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problemas, los policías pueden convertirse fácilmente en suspicaces, cínicos y temerosos de los ciudadanos, especialmente en las comunidades de minorías. La mentalidad de la "delgada línea azul" tuvo un impacto. Los policías se vieron a sí mismos como guerreros, defendiendo a los buenos contra los malos; el problema fue que con pocos contactos en muchas comunidades locales, la policía tuvo dificultades para distinguir a los problemáticos de los ciudadanos comunes y corrientes. Que la estrategia de reforma fracasó es ahora ampliamente reconocido por los dirigentes policiacos. La opinión de que la actividad policiaca es principalmente una profesión de aplicación de las leyes, naufraga en la idea de que en una sociedad democrática, la responsabilidad de la policía incluye proteger los derechos constitucionales de todos los ciudadanos, tanto de los que son respetuosos de la ley como de los presuntos delincuentes. La concentración en los delitos graves ignoró una exigencia con amplias bases para la restauración del orden, una demanda que se deja oír cada vez más a la vista de un comportamiento violento que se incrementa en las calles, de los enfermos mentales, de quienes crónicamente abusan del alcohol y las drogas, de las prostitutas y muchos jóvenes. Además, la estrategia de reforma falló en términos de sus propias metas definidas: control del crimen y aplicación de la ley. No solamente no dieron resultados las tácticas de patrulla motorizada al azar, sino que los estudios acerca del crimen, los delincuentes y las víctimas sugieren que las policías están limitadas en sus acciones para controlar la delincuencia por una variedad de otros factores, como la sincronización y la ubicación del delito, y las relaciones entre los delincuentes y sus víctimas. El conocimiento de estos temas ha conducido a la nueva generación de
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reformadores a buscar una ampliación y redefinición de las funciones de la policía para que incluyan el mantenimiento del orden, renueven sus estructuras organizativas y procesos administrativos con el fin de reflejar el trabajo real de la policía, y desarrollen nuevas tácticas. Sin embargo, han sido severamente obstaculizados en sus esfuerzos por los sistemas 911 que fueron desarrollados y puestos en funciones como lo máximo de la estrategia de reforma. Hoy, el 911 domina prácticamente toda la actividad policiaca así como las expectativas de los ciudadanos sobre qué servicios recibirán de la policía. Mientras persista el 911 en su forma presente, la actividad de la policía no puede avanzar hacia una nueva estrategia.
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La rápida respuesta a las llamadas de ayuda es una idea atractiva: si la policía puede llegar rápidamente a la escena de un crimen, es más probable que sean capaces de proteger o rescatar a las víctimas, hacer arrestos, capturar delincuentes in fraganti y por lo tanto presentar un caso bien fundamentado ante un tribunal. Ya sea abriendo sus ventanas para pedir ayuda, corriendo a las estaciones de policía, llamando la atención de los patrulleros, o llamando por teléfono en demanda de ayuda, los ciudadanos han esperado con toda razón que la policía se apresure a llegar a la escena del delito o de una emergencia. El precursor de respuesta rápida y del 911, fue el griterío de alarma: el sistema inglés premedieval bajo el cual se requería que los hombres capaces
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tuvieran sus armas cerca, de manera que si los delincuentes atacaban, los ciudadanos pudieran tomar sus armas, rechazarlos y someterlos.31 La tradición de la respuesta de los ciudadanos ante las emergencias y la persecución de los villanos siguió en la Norteamérica colonial, donde tomó la forma de grupos voluntarios. Cuando se crearon los departamentos de policía en las ciudades, ellos asumieron la responsabilidad de la persecución. Las policías de principios del siglo XX se apoyaron intensamente en automóviles y radios para responder al crimen y a las emergencias. Es cierto que con esta tecnología combinada, y después al agregarse las computadoras, la policía podía llegar a las escenas de delitos y emergencias mucho más rápido que cuando patrullaba a pie, excepto en aquellas ocasiones cuando un oficial a pie tenía el don de estar cerca de algún evento. La policía estaba tan cierta de los beneficios de la rápida respuesta a las llamadas de servicio que hasta principios de la década de 1970, el "servicio completo" de la policía quería decir que respondería a todas las llamadas de servicio y trataría de llegar a la escena dentro de los tres minutos siguientes. El tiempo de respuesta -el tiempo entre la entrada de una llamada al departamento de policía y la llegada de un oficial al lugar de donde se originó- se convirtió para muchos en una medida clave de la productividad y efectividad de la policía, y para muchos todavía lo es. Se creía que una rápida respuesta no sólo era efectiva, también era equitativa: cualquiera debería ser capaz de obtener servicio de la policía simplemente por marcar el número de emergencia. Hoy los sistemas 911 son el núcleo de la actividad de la policía contemporánea. La organización de un departamento de policía para permitirle responder rápidamente a las llamadas de servicio es un proceso complicado que incluye tecnologías actualizadas como sistemas de telefonía, computadoras y radios,
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para no mencionar automóviles. En sistemas más sofisticados como el 911 mejorado, también se usan las computadoras en los vehículos y sistemas localizadores automáticos computarizados, que proyectan en pantalla la ubicación de los automóviles, lo que permite a los despachadores identificar visualmente el vehículo disponible más cercano a la ubicación de la llamada y enviarlo. Sin embargo, la respuesta rápida tiene repercusiones que van más allá del impacto en la tecnología de varios departamentos de policía. Tiene implicaciones para integrar su personal: la policía debe programarse para trabajar durante los periodos de alta demanda del 911. Tiene implicaciones en la asignación de zonas de servicio: las zonas (áreas definidas por patrulla) deben ser asignadas para reflejar relativamente igual número de llamadas de servicio, para asegurar que los vecindarios sean tratados de forma similar y que los policías tengan cargas de trabajo equitativas. La respuesta rápida determina también cómo los policías patrullan una zona: para mantener bajo el tiempo de respuesta, los efectivos deben estar en servicio y listos para responder inmediatamente. Tiene un impacto sobre las prioridades de la policía: el policía puede decidir concentrarse en un problema delictivo, pero constantemente se le interrumpe para atender llamadas. Las relaciones de la supervisión en los departamentos también se ven afectadas: el policía puede desarrollar planes de trabajo con un supervisor, pero tiene que desbaratar esos planes tan pronto como llega la primera llamada. Finalmente, el 911 tiene efectos en los contactos de la policía con los ciudadanos: la organización presiona a los policías para que estén en servicio el mayor tiempo posible y así puedan responder a las llamadas de servicio rápidamente. Por lo tanto, las interacciones con los ciudadanos deben manejarse rápida y eficientemente. Hoy, casi no hay aspecto del funcionamien-
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to de la policía, tácticas u organización, en el cual el 911 no tenga una gran influencia. Bien integrada en la estrategia de reforma y tácticas, la respuesta rápida mantiene a los policías en los automóviles así como bajo control centralizado, enfoca las actividades de la policía en prioridades por toda la ciudad, es congruente con el patrullaje de intercepción y preventivo, y no incurre en intromisiones en la vida del vecindario, pues por definición actúa de manera reactiva.
Del servicio completo a la respuesta a emergencias: ¿es importante la respuesta rápida? El "servicio completo" de la policía creó una enorme demanda. Durante la déca da de 1970, las llamadas por un servicio de la policía empezaron una escalada inexorable: los ciudadanos llamaban a la policía para casi todo. Prácticamente en todas las ciudades, las llamadas de servicio aumentaron a tal punto que los departamentos de policía estaban abrumados. Boston es un ejemplo: a lo largo del periodo de 1975 a 1991, el número total de llamadas al 911 por año aumentó aproximadamente un 33 por ciento anual. Este incremento en el total de llamadas 911 no aparece relacionado con el índice de frecuencia criminal, porque mientras el índice de los niveles de delincuencia disminuyó de 80,000 en 1975 y 1981, a 62,000 en 1991, durante el mismo periodo las llamadas en relación con los delitos no graves aumentaron de 350,000 a cerca de 600,000. ¿Por qué las llamadas del ciudadano para solicitar un servicio siguen en aumento pese a una nivelación o declinación en los índices de criminalidad? No lo sabemos, aunque podemos suponer. El miedo al crimen puede ser una razón. La falta de presencia de la policía en las calles puede ser otra. Los agresivos
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esfuerzos de mercadotecnia de los departamentos de policía para vender el 911, ciertamente han tenido algún impacto. Otra interpretación es que los ciudadanos buscan a la policía para algo más que emergencias y control de la delincuencia: los ciudadanos persisten en llamar a la policía para que resuelva los penetrantes problemas del vecindario. Los intentos de la policía por evadir que los ciudadanos traten de hacerlos ir a los vecindarios, ignorando las llamadas por "problemas menores" como jóvenes haciendo "bola" en una esquina, con frecuencia son frustrados cuando los ciudadanos deliberadamente "reviran" y reportan "un hombre con una pistola"... un reporte que virtualmente garantiza una respuesta inmediata con varios autos patrulla en la mayoría de las ciudades. El rechazo de los ciudadanos a ver el 911 exclusivamente como un sistema de emergencia, en especial cuando se junta con exigencias para que haya patrullas a pie, debe haber sido una señal a tiempo de que la estrategia de reforma de las actividades de la policía no satisfacía las necesidades de un servicio que fuera más allá del mero control de la delincuencia. A pesar de las razones, el incremento en la demanda del 911 durante la década de 1970 estimuló a los investigadores y a la policía a estudiar el impacto en las variaciones en el tiempo de respuesta. Aunque anteriormente se habían realizado estos estudios, el primero basado en información adicional a la que rutinariamente generan los departamentos de policía (sujeta a considerable error) fue una extensión del "Experimento de la patrulla preventiva de la ciudad de Kansas" y se publicó en 1976. Con la información de la ciudad de Kansas, Tony Pate, un investigador en este experimento y sus colegas, revisaron la relación entre el tiempo de respuesta y la satisfacción del ciudadano con el servicio de la policía. Mientras que previamente la policía había asumido una
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relación directa entre estos factores, esto es, mientras más corto sea el tiempo de respuesta, mayor es la satisfacción del ciudadano, Pate encontró que había una variante: la expectativa del ciudadano respecto al tiempo de respuesta.32 El tiempo absoluto de respuesta era menos importante que la relación entre la respuesta que los ciudadanos esperaban de la policía y el tiempo real que le tomaba a ésta llegar. Por ejemplo, si los policías llegaban a una llamada en cinco minutos, pero los ciudadanos los habían esperado en ocho minutos, los ciudadanos tendían a estar contentos, mientras que si los ciudadanos los habían esperado en tres minutos, estarían descontentos. Un segundo estudio del tiempo de respuesta que se realizó en la ciudad de Kansas durante mediados de la década de 1970, fue de la misma importancia, no sólo en sus resultados, sino porque constituyó el primer esfuerzo mayor de investigación diseñado independientemente y ejecutado por un departamento de policía, con la ayuda de investigadores civiles, para estudiar la eficacia de las tácticas policiacas. Obviamente, el aislamiento de la policía empezaba a erosionarse bajo dirigentes como el jefe de la policía de la ciudad de Kansas, Clarence Kelley. El propósito de este segundo estudio fue determinar el impacto de la variación en el tiempo de respuesta sobre los arrestos. Los resultados fueron sorprendentes: la rapidez de la respuesta de la policía condujo a un arresto en solamente el tres por ciento de los delitos graves.33 La razón principal para este insignificante impacto fue el comportamiento del ciudadano. Como regla, los ciudadanos no llaman a la policía inmediatamente después de un delito, ni siquiera después de uno violento. La mayoría de los ciudadanos, ya sean víctimas o testigos, tardan entre veinte y cuarenta minutos. Algunos, víctimas y/o testigos, se conmocionan momentáneamente. Otros, especialmente aquellos
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que son víctimas de amigos o parientes, no están seguros de llamar a la policía y con frecuencia acuden a alguien cercano para pedirle que los aconseje. Muchos están aterrorizados y quieren estar seguros de que el delincuente ya se fue del vecindario. Algunos negocios, temerosos de la violencia en sus locales, instruyen a sus empleados para que no llamen a la policía hasta que estén seguros de que el perpetrador de un delito violento, como un robo, ha abandonado el lugar. Casi todos, sean hombres o mujeres, meditan cuidadosamente su situación después de haber sufrido algún ataque. Algunas personas, después de cuidadosa consideración y, tal vez, después de haberla consultado con alguna amistad o un ser querido, deciden llamar a la policía; muchas otras, también después de seria consideración, deciden no hacerlo. Es bien sabido que casi la mitad de los delitos graves no son reportados. El segundo estudio de la ciudad de Kansas del tiempo de respuesta fue considerado tan importante que se aplicó durante finales de la década de 1970 en otras cuatro ciudades: Jacksonville, Peoría, Rochester y San Diego, con fondos del Instituto Nacional de Justicia de Estados Unidos.34 En cada caso los resultados fueron idénticos: menos del tres por ciento de los reportes de delitos graves llevaron a un arresto como resultado de una rápida respuesta. Sin embargo, William Spelman, el autor principal del informe, fue más allá: usando sus informaciones acerca del comportamiento ciudadano y las respuestas policiacas, Spelman calculó el impacto si se eliminaran todas las tardanzas en llamar a la policía. Aun bajo tales circunstancias -una meta inalcanzable, claro-, Spelman concluyó que en no más de setenta delitos por cada mil una rápida respuestra habría conducido a arrestos.35 Nuevamente la policía estaba asombrada.36 El abrumador número de llamadas de servicio y la creciente duda acerca de
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la eficacia de la respuesta rápida provocó un cambio fundamental en la manera de pensar para finales de la década de 1970. Como resultado, la idea de servicio completo de la policía -la respuesta inmediata a todas las llamadas de servicio- se eliminó, para ser remplazada por el 911 como un sistema de respuesta de emergencia para llamadas críticas. Junto con esto nació la idea de la "respuesta diferencial" a llamadas de servicio, y los programas de llamadas diversas hicieron que se les diera prioridad de acuerdo con su gravedad. En estos esquemas, la policía responde inmediatamente sólo a llamadas de la más alta prioridad; otras son manejadas por la vía telefónica, seguidas de una petición de que los ciudadanos acudan a la estación de policía o, durante las horas tranquilas, se manda a un policía. Estudios subsecuentes han mostrado que si se les atiende con la debida propiedad, los ciudadanos no objetan tales procedimientos, sino que están satisfechos en tanto que los operadores de los teléfonos les expliquen el alcance de los servicios alternativos y la policía realmente les dé seguimiento.37 Sin embargo, los resultados de los estudios de tiempo de respuesta pusieron a esta política en un aprieto. En muchos casos, los sistemas 911 y las respuestas de las policías han tenido resultados maravillosos y estimulantes -por ejemplo, una criatura, demasiado pequeña para saber su domicilio, llama al 911 después de que sus padres son heridos y gracias a que el sistema 911 mejorado registra automáticamente el número del que se llama, logran salvarla a ella y a su familia-.38 Tales historias tienen un enorme atractivo, y la televisión las ha exprimido. Sin embargo, en un nivel agregado, son extraordinariamente raros los casos en los cuales la tecnología 911 es causa de una diferencia sustancial en el resultado de los eventos delictivos. La recomendación de Spelman
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de la política respecto al 911, hecha en una sección que se tituló "Programas que probablemente no reducirán el tiempo del reporte del ciudadano", establecía que: "no había nada que mostrara que la instalación del 911 diera por resultado reducciones significativas en el tiempo de reporte del ciudadano... Cuando la gente llama a la operadora en lugar del 911, los retrasos se incrementan solamente alrededor de 10 segundos: no es una cifra significativa dentro del contexto general de tiempo típico de reporte, que es de cinco minutos o más".39
Los costos de la actividad policiaca basada en el 911: interacciones policía-ciudadanos Tomando en cuenta estos resultados, vale la pena intentar un balance de los beneficios de los servicios policiacos del 911 contra sus costos. Por lo pronto, pongamos a un lado el tema de los costos financieros, porque la sociedad supuestamente está dispuesta a pagarlos con el fin de obtener aunque sea un beneficio pequeño. Sin embargo, otros costos del servicio 911 también figuran en el balance. Aquí discutimos dos de los más significativos: los efectos negativos del servicio policiaco 911 en las interacciones entre policías y ciudadanos, y las oportunidades perdidas para la prevención de la delincuencia y la restauración de las comunidades a su pleno funcionamiento después de un delito.
La importancia de "conectarse" Se obtienen resultados cuando por sistema los policías salen de sus autos patrulla e interactúan con los ciudadanos, ya sea en patrulla a pie o de alguna otra manera. Tenemos un ejemplo observado por Kelling al patrullar a pie por
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las calles de Newark, Nueva Jersey, a mediados de la década de 1970. En esa época, la mayoría de los ciudadanos de la zona eran negros y los policías eran blancos; todavía estaban frescos los recuerdos de los motines en ciudades de Norteamérica, de la década de 1960. Mientras dos policías patrullaban una calle de Newark, se encontraron en una parada de autobús con una mujer afroamericana embarazada que llevaba a un niño, a quien le gritaba un hombre negro borracho. Tanto la mujer como el niño estaban visiblemente aterrorizados. Los policías conocían al hombre y se dirigieron a él por su nombre: "Joe, deja a esta mujer en paz". Cuando Joe protestó, uno de los policías lo tomó firmemente de los hombros, lo volteó y empezó a caminar con él alejándolo de la mujer. Joe continuaba su protesta: "No estoy haciendo nada malo". Sus compañeros de la calle, quienes veían la escena recargados en las paredes de los edificios cercanos, empezaron a comentar: "Oh, oh, Joe quiere que lo arresten". El policía caminó con Joe unos diez metros lejos de la mujer y le dio instrucciones: "Te voy a dejar ir, pero sigue tu camino. No quiero que vuelvas a molestar a esta mujer". Joe siguió protestando y cuando el policía lo soltó, dio un par de pasos al frente, y luego trató de correr para darle la vuelta a los policías y regresar a donde estaban la mujer y el niño. Los policías inmediatamente atraparon a Joe, lo echaron al suelo, lo esposaron y llamaron a un auto patrulla para que se lo llevara a la estación de policía. Durante los veinte minutos de espera por el vehículo, Joe siguió en su protesta, forcejeando y manoteando a la manera de un ebrio. Un policía detuvo a Joe, mientras el otro platicaba con los ciudadanos, incluyendo la mujer y el niño que habían sido molestados. Los compañeros de la calle de Joe no sólo intervinieron en ayuda de la policía, sino que lo ridiculizaron por su comportamiento. Finalmente, llegó un auto patrulla, los policías pusieron
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a Joe en el asiento trasero, el automóvil partió y los ciudadanos se dispersaron. Qué diferente pudo haber sido este suceso si los policías y los ciudadanos no hubieran estado familiarizados unos con otros. Para muchos policías blancos, hacer un arresto semejante en una calle de Newark, cuando la vasta mayoría de transeúntes fuera de afroamericanos, habría sido una escena de pesadilla. Como ocurrió, sin embargo, la escena estuvo relativamente tranquila. En efecto, con su patrullaje a pie, los oficiales blancos en Newark se movían tranquilamente por las calles de la ciudad, platicaban con los ciudadanos, les explicaban a los pillos por qué tenían que portarse bien, le ordenaban a la gente que "circulara" y en ocasiones hacían arrestos. Realmente, estos policías estaban ejercitando la autoridad plena acordada para los policías descrita en el capítulo 1: una autoridad negociada al llegar a conocerse los policías y los ciudadanos, confiar uno en el otro y reconocer su interés mutuo en el mantenimiento del orden en las calles. ¿Qué pasa cuando los policías bajan de sus vehículos? Primero, las necesidades de policías y ciudadanos son tan compatibles que se buscan unos a los otros. Aun durante la década de 1970, cuando los jefes estaban haciendo todo lo que podían para asegurar el aislamiento de la policía respecto de los ciudadanos, éstos encontraron la manera de hacer contacto. Independientemente del vecindario, a los ciudadanos les gusta ver a los policías en las calles. Los vecinos los saludan. Los comerciantes les dan la bienvenida. Poco a poco, la policía llega a conocer más y más gente -encargados de departamentos, "políticos" y "figuras" del vecindario, propietarios de restaurantes y trabajadores, adolescentes que los abordan libremente y con curiosidad-. Pronto los policías empiezan a discernir "quién es quién" entre los problemáticos miembros de pandillas. Absorben información acerca de las normas de la comunidad, los
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problemáticos, los problemas, los eventos de la comunidad. Para usar las palabras del jefe de la policía de Nueva Haven, Nick Pastore, los policías y los ciudadanos se conectan. Las reacciones entre los ciudadanos y los policías son muy diferentes cuando intervienen los "guerreros" en una disputa del vecindario, o se realizan redadas u operativos de sorpresa por extraños -temerosos, superados en número, sin conocer a nadie, sin entender la historia del territorio-. El profesor David Bayley, de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany quien ha estudiado el comportamiento de la policía por todo el mundo, registró esta variante: Los residentes blancos y negros en el área de Kenwood-Hyde Park del sur de Chicago, dicen que el comportamiento de la policía hacia los vecinos varía notablemente dependiendo de la naturaleza de su comisión [correspondencia personal, 19911. Los mejores fueron los policías de la comunidad permanentemente asignados a patrullar a pie. Ellos conocían a mucha gente por su nombre, con frecuencia podían distinguir a la gente local, de los visitantes atraídos a la zona por su cine y restaurantes, y eran vistos como amigos. Los segundos mejores eran los policías de los autos patrulla del distrito que venían al vecindario en patrulla de rutina. Aunque eran menos discriminatorios al escoger sus intervenciones, acudían mayormente a servicios despachados por radio y dejaban el mantenimiento del orden en la calle a los policías que patrullaban a pie. Por último, los policías que mostraban el peor comportamiento hacia los residentes de la comunidad, eran aquellos de fuera del distrito que venían a la zona principalmente a comer en los restaurantes locales, o como apoyo en llamadas de emergencia. Ellos eran los que abordaban a la gente sospechosa y actuaban como si su responsabilidad fuera "mantener las cosas bajo control", demostrando una presencia intrusa y de perfil duro.40 Es importante una "conexión" entre los policías y los ciudadanos en un vecindario para producir reacciones positivas de unos hacia los otros. Donde esa conexión existe, cuando un policía comete un error, el prestigio de él o de ella en el vecindario asegura a los ciudadanos que es un error, y no un acto de inep-
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titud o racismo. Al mismo tiempo, los propios policías se vuelven menos temerosos y más confiados en sus contactos con los ciudadanos. Por otra parte, el aislamiento de la policía es una característica en el trato diario de policías y ciudadanos al operar dentro de los sistemas 911. Compare lo ocurrido con los policías y los ciudadanos de Newark presentes en el arresto de Joe, con esta declaración de un joven policía en una ciudad del medio oeste al pasar por una unidad habitacional del gobierno: "Todos los que viven ahí nos odian". Fueron sus palabras, y desafortunadamente son de entenderse, con base en sus experiencias. Un ciudadano llama al 911 y la policía responde; cuando trata de resolver el problema, otros residentes del vecindario lo miran impasibles o malhumorados sin ofrecer ni información ni apoyo; algunos ven a los policías con evidente hostilidad. Sin embargo, el policía estaba equivocado: los residentes de aquella misma unidad habían indicado a Kelling que estaban hartos de no ser capaces de proteger a sus hijos o su patrimonio, y sabían que la policía vendría rápidamente y se iría igual de rápido, sin establecer una presencia permanente en sus vecindarios. El policía percibía la hostilidad, pero los residentes estaban respondiendo por temor e intimidación, confrontados a diario con pandillas, traficantes de drogas y otros depredadores, quienes sí habían establecido una presencia permanente y estaban preparados para atemorizar, hostigar y hasta torturar para mantener el control del vecindario. Para los mismos policías, la consecuencia del aislamiento había sido la creación de una mentalidad de estado de sitio. Como solamente interactúan para intervenir en un delito grave, no tienen otra relación con los ciudadanos. Y ya sea durante confrontaciones diarias, o en desórdenes más graves, el alejamiento de los policías de las comunidades donde prestan sus servicios interfiere
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con el ejercicio efectivo de su autoridad básica, y obliga a los policías a depender excesivamente del uso de la fuerza. Como extraños en las comunidades, los policías se sienten forzados a recurrir "preferentemente a medios coercitivos como intimidación y amenazas"41 si no es que a la aplicación directa de la fuerza y finalmente al arresto. Muchos policías tienden a enfrentar la resistencia más modesta, en ocasiones hasta la pasividad, con técnicas coercitivas preferentes: órdenes, amenazas, posturas físicas, enseñar las armas y otros medios autoritarios. Los policías creen -con algo de razón- que ellos deben ganar todas las confrontaciones sin importar quién las haya iniciado, y los ciudadanos -con mayor frecuencia hombres jóvenes- deben perder, lo merezcan o no.42 Lo peor que puede pasar es que el trabajo policiaco de reacción del 911 origine una división tan grande entre policías y ciudadanos que amenace la estabilidad de las ciudades y vecindarios. Durante la década de 1960 en Estados Unidos, por ejemplo, casi cada motín urbano fue provocado por un encuentro entre ciudadanos y policías. Afortunadamente, estos disturbios son relativamente raros. No obstante, el problema de las confrontaciones entre policías y ciudadanos es crónico, nacido de ciudadanos desconfiados o indisciplinados, temerosos de un policía que no es familiar para los vecinos del área, con un entrenamiento que deja a los policías ajenos a las minorías raciales y étnicas, tácticas policiacas orientadas a movimientos preferentes si las circunstancias parecen amenazantes, y una estrategia policiaca en general que enfatiza el control sobre los policías más que el serado a la comunidad. Es preocupante que la policía tenga que usar la coerción en muchas ocasiones, como un principio general en sus actividades. Dicha coerción no sólo es antitética para el ejercicio de la actividad policiaca en una democracia, sino que
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puede crear la misma resistencia que intenta frenar, y conducir a pronósticos que se cumplen y a una espiral descendente en la cual la policía se vuelve más agresiva y los jóvenes incrementan su resentimiento y su resistencia. Cuando las crisis ocurren, cuando la policía necesita información y apoyo, la coerción policiaca puede asegurar que la ayuda le será negada -no solamente por los jóvenes que han tenido problemas, sino por otros ciudadanos que han sido testigos de las provocaciones, o fueron ellos mismos erróneamente provocados y lo resienten; o quienes se sienten intimidados por la hostilidad entre los jóvenes del vecindario y los policías-. Nuestro tercer punto respecto a lo que sucede cuando los policías se bajan de sus automóviles es: cuando la policía establece presencia en un vecindario, se conecta con los ciudadanos, crea confianza y reduce el temor, mejora mucho su capacidad para controlar el comportamiento de los vecinos en público, sin recurrir al uso de la fuerza. Y cuando se requiere usar la fuerza, el policía familiarizado con una comunidad es mucho más capaz para usarla, con el apoyo y confianza de los ciudadanos que trabajan y viven ahí.
La pérdida de oportunidades para evitar la delincuencia y controlar el daño Por definición, los sistemas 911 son más reactivos que proactivos, están dirigidos a responder a un delito o emergencia más que a evitar que ocurran. Al mantener a los policías a distancia de los ciudadanos, los sistemas 911 privan a la policía de adquirir íntimo conocimiento y conectarse con una comunidad que puede ser valiosa en las labores de prevención del delito. La conexión entre la policía y los ciudadanos es fundamental. La prevención de la criminalidad, en un sentido amplio, incluye el mantenimiento de la paz, manejo de muchedumbres y acciones para controlar
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motines. Siempre existirá el potencial para los motines, como aquellos de Los Ángeles que siguieron al primer juicio de policías relacionados con el arresto de Rodney King. Los policías poseen la habilidad latente para actuar como una influencia restrictiva y tranquilizante en las comunidades si "se conectan" con los ciudadanos residentes. David Bayley señala las capacidades preventivas de la policía en "The Best Defense" (La mejor defensa): Temerosos y aprensivos ante la posibilidad de violencia colectiva, los dirigentes de la policía encaran una cruel opción: pueden no hacer nada, lo cual los va a dejar indefensos, o se pueden preparar, lo cual usualmente quiere decir intensificar el entrenamiento contra motines, incluyendo la formación de unidades especializadas en controlarlos. El problema con la estrategia positiva es que puede parecer provocadora. Como resultado, los departamentos de policía tienden a considerarla con timidez. Por lo general, ¡a actitud actual es preocuparse en privado pero no hacer nada públicamente. No es extraño que los ejecutivos policiacos sean temerosos. Hay, sin embargo, una tercera opción... que es positiva sin ser provocadora: los jefes de la policía pueden adoptar las iniciativas programáticas contenidas en las filosofías de la actividad policiaca orientadas a la comunidad -y a la resolución de problemas-. Yo creo que estos planteamientos juntos, constituyen una poderosa defensa contra los brotes de motines y desórdenes urbanos.43 Esto no quiere decir que la policía será capaz de evitar cada disturbio, pero aun cuando los disturbios broten, su verdadero trabajo preventivo incluirá ayudar a los ciudadanos para limitar el daño y para restaurar el funcionamiento de la comunidad.44 En el verano de 1994, en Nueva Haven, Connecticut, dos mujeres afroamericanas y sus cuatro niños se mudaron de una unidad habitacional a un vecindario residencial tranquilo, en el cual la mayoría de los residentes eran blancos. Poco después, un conflicto no solucionado de la unidad habitacional siguió a las mujeres a su nuevo hogar, haciendo violenta erupción cuando alguien dis-
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paró diecisiete tiros a la casa del vecino, creyendo que era la casa de las nuevas inquilinas. Nació la tensión en el vecindario. Cerca de un mes después, las dos mujeres hicieron una fiesta para celebrar el cumpleaños de uno de sus hermanos. La fiesta se puso ruidosa y se pasó para afuera, las bocinas con música estridente se colocaron en el jardín. La familia vecina, cuya casa había sido tiroteada, llamó a la policía tres veces a partir de las 10:30 p.m.; la policía llegó a la casa un poco después de medianoche. Después de que la policía se retiró una vez, y regresó, se armó una batalla con diez policías lesionados, diez ciudadanos arrestados y alguien de la fiesta que arrojó un radio por la ventana delos vecinos. La tarde siguiente una piedra atravesó otra ventana. Las acusaciones se fueron elevando: racismo, cateo ilegal, los policías se comportaron como "animales", "los oficiales fueron maltratados y empujados", "la fiesta duró horas" y así sucesivamente. La comunidad había sido seriamente trastornada por estos incidentes, y era grande el riesgo de problemas futuros, tal vez con la participación de muchos más vecinos. La policía de Nueva Haven pudo simplemente haberlo dejado así: ellos habían reaccionado y habían calmado el disturbio. Sin embargo, después de haber visitado a ambas familias, el jefe Nick Pastore decidió ir más allá. Se puso en contacto con un mediador local, Charles Pillsbury, para establecer un puente entre las familias. Siguieron varias semanas de mediación y el proceso concluyó con un día de campo del vecindario con la participación de las dos familias, otros vecinos y amigos, y la policía. Ahora ya han pasado meses, y el vecindario permanece en calma. Aunque los policías de Nueva Haven no fueron capaces de evitar el conflicto inmediato en el vecindario, cuando hizo erupción se movilizaron para limitar los daños y ayudar a la comunidad a su restauración. Ellos eran con toda
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seguridad una fuerza preventiva, en el sentido de que a la larga ayudaron a asegurar la paz. La policía tiene un profundo interés en los tres resultados: prevención, limitación del daño y restauración del funcionamiento individual, de la familia y de la comunidad. La orientación de los sistemas de respuesta de emergencia 911 ignora estos intereses clave, y al hacerlo, deja de atender las necesidades de prevención del delito en un sentido significativo. Cuando se trata del índice de delitos como homicidio, cada vez hay más evidencias que sugieren que la atención de la policía a temas de "calidad de vida" y delitos menores, con el uso de tácticas significativamente diferentes de las acciones del 911, puede tener un impacto importante en la reducción del nivel de delitos graves. Por ejemplo en la ciudad de Nueva York, el 30 de junio de 1995, el nivel de asesinatos reportados por arma de fuego fue 40.7 por ciento abajo del nivel del año anterior, y esto era atribuible en gran parte, de acuerdo con funcionarios locales y federales, al mantenimiento de la "calidad de vida" aplicado por la policía.45 Estos resultados se discuten con mayor detalle en los capítulos siguientes, pero baste con decir aquí que la reacción natural de los sistemas 911 de servicio de policía para respuesta a emergencias, ofrece poco en el área de prevención de tales delitos.
Que la policía se apresure Se supone que la investigación es correcta: independientemente de qué tan sofisticados sean los sistemas de comunicación, qué tan veloces resultan los automóviles, qué tan motivados estén los policías, el servicio de respuesta rápida a las llamadas es simplemente una táctica que falló. Ninguna "optimiza-
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ción" complementaria -sistema automático localizador de vehículos, 911 mejorado, o respuesta diferenciada a llamadas de servicio- tendrá como resultado un crecimiento sustancial en la reducción del delito y el desorden. Si fuera cierto que se lograran resultados, esta sería una pildora de política social difícil de tragar. Se han hecho considerables inversiones financieras en estos sistemas. Los políticos -aun algunos que defienden los servicios de policía en la comunidadsiguen siendo poderosos promotores de la idea de rápida respuesta a llamadas de servicio, a tal grado que muchos jefes de policía encuentran difícil ser honestos con los ciudadanos acerca de su potencial. Algunos jefes han dejado de hacerlo: uno, citado por David Kennedy, un colega investigador en la Kennedy School of Government, dice que "la gente espera que vayamos cuando ellos llaman; eso es absoluto. Creer cualquier otra cosa son castillos en el aire".46 Otros jefes han sido más valientes. Benjamín Ward, comisionado de policía de la ciudad de Nueva York de 1984 a 1989, se enfrentó a una asamblea de la comunidad patrocinada por la Fundación de la Policía de la Ciudad de Nueva York en la cual un ciudadano se puso de pie y dijo: "Nosotros tenemos nuestro oficial patrullero a pie, ahora queremos respuesta más rápida". Ward le respondió: "No puede tenerlos a ambos. Simplemente no van juntos". Generalmente las noticias acerca de los sistemas de respuesta rápida son tan malas y las promesas han sido tantas, que resulta más fácil para los políticos y para los policías tratar de acomodarse tácticamente al 911 mientras se deshacen de él. Se han desarrollado programas de transferencia de llamadas, se crearon unidades divididas con algunos oficiales en patrulla y otros que respondieran a las llamadas 911 en los automóviles, y se intentaron nuevas ubicaciones de sistemas en los cuales se asignan horarios, para que los policías trabajen directa-
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mente con los ciudadanos en los vecindarios mientras se comisiona a otros policías para responder a las llamadas durante ciertos periodos. Sin embargo, aparte de los costos relativos a los servicios de policía 911 enumerados arriba, si no funciona, no funciona. Y si no funciona, se ha engañado a los ciudadanos con un falso sentido de seguridad y se les hace un mal servicio si los funcionarios de la ciudad y de la policía continúan promoviendo la creencia en su efectividad. Al continuar la comercialización del 911, la policía y los políticos pueden interferir involuntariamente con el desarrollo de respuestas alternativas sociales o políticas, a emergencias y a la delincuencia, que podrían ser más eficaces. ¿Cuáles pueden ser estas respuestas? Los ciudadanos pueden empezar a comprender las limitaciones del servicio de policía y estar conscientes de que deben asumir alguna responsabilidad para su propia protección, la de sus familias, sus vecinos y aun de extraños que andan por las calles. Esta responsabilidad incluiría cultivar un sentido de alerta en los residentes y en todos los que usan las calles, hasta establecer control sobre el territorio y, al mismo tiempo que se da la bienvenida a los extraños al vecindario, mandar fuertes mensajes de solidaridad de la comunidad ante las amenazas. Las estructuras físicas y el uso del espacio pueden diseñarse para facilitar y estimular a los ciudadanos a supervisar y reclamar este espacio. Finalmente, los mismos ciudadanos deben ayudar a desarrollar un sentido de orden en el vecindario, que disuada a los oportunistas de probar la capacidad de los residentes o vecinos para defenderse. A mediados de la década de 1980, una mujer fue atacada en un puente de Boston. Los ciudadanos oyeron sus gritos de auxilio y llamaron a la policía. Veinte minutos después, la mujer seguía pidiendo ayuda a gritos y la policía no había llegado. Otros veinte minutos pasaron y ella todavía estaba sin ayuda.
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Cuando estos hechos se hicieron públicos, los medios de difusión y los ciudadanos estaban indignados. Se inició una investigación por parte del entonces alcalde Raymond Flynn. La comisión de listón azul designada por el alcalde, entre otros cambios, recomendó la instalación del 911 mejorado. Sin embargo, esto no era simplemente un caso de falla de la policía. También falló la comunidad. ¿De dónde sacan los ciudadanos la idea de que cuando ellos llaman a la policía, ahí termina su responsabilidad como ciudadanos? ¿Por qué los ancianos y personas con discapacidad del vecindario no armaron un alboroto prendiendo y apagando sus luces exteriores, dando gritos, llamando por teléfono a otros vecinos, haciendo alguna cosa? ¿Por qué las personas jóvenes y saludables, hombres y mujeres, no salieron de sus casas para hacer sentir su presencia, tratando de que, aunque fuera por número, se intimidara y asustara el asaltante y, de ser necesario, usar bates de béisbol y otras armas para ahuyentarlo? En tanto que pueden darse muchas contestaciones, una respuesta justa es que por generaciones la policía ha anunciado el hecho de que la delincuencia es asunto suyo, que los ciudadanos cumplirían sus responsabilidades con reportar los delitos y ser buenos testigos, y que el manejo de la criminalidad es mejor dejárselo a los profesionales.
LA NUEVA REFORMA: EL REDESCUBRIMIENTO DE LA ACTIVIDAD POLICIACA
¿Cuál es entonces el papel adecuado para la policía? Claramente, nosotros queremos que la policía atienda las emergencias, que venga en ayuda de los ciu-
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dadanos. También deben ayudar a los ciudadanos a reclamar su territorio, apoyarlos y auxiliarlos en el tratamiento de los problemas del vecindario. A veces la policía hará arrestos, y hasta protegerá a los infractores si los ciudadanos se vuelven muy vigilantes. Pero el punto central del argumento es éste: no debemos relegar a los policías a sus automóviles, manteniéndolos alejados de los problemas de los vecindarios, con el pretexto de esperar llamadas o acortar los tiempos de respuesta. Nadie ha calculado los costos financieros de tener a los policías en los automóviles esperando llamadas, contra el beneficio derivado en aquellos raros casos donde la rápida respuesta significa una diferencia positiva en el resultado del incidente. Probablemente resulten astronómicos; unos costos tan elevados son absolutamente inaceptables.47 Esto no quiere decir que la policía no deba apresurarse para atender las emergencias -debe hacerlo-. Significa que asuntos como la asignación de los policías, la configuración de zonas, el cálculo de las cargas de trabajo, la planeación de las actividades de los policías y la determinación de prioridades deben ser establecidos con base en un planteamiento de prevención del delito más que en un modelo de aplicación de la ley. La policía norteamericana está cambiando, y aunque el público ciertamente se encuentra consciente de este hecho, el alcance, las dimensiones y los límites de la transformación no son inmediatamente visibles. Sin embargo, el cambio en la estrategia de la policía puede plantearse a través de un ejemplo. En una zona económicamente marginada de Búfalo, a principios de la década de 1990, once muchachas de edades entre nueve y dieciséis años fueron violadas en un periodo de quince meses. Pese a que la policía determinó después del tercer ataque que un violador estaba acechando a las jovencitas en su camino a la escuela, no hicieron circular un retrato hablado del violador ni hicieron públi-
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ca la información hasta cinco meses más tarde, solamente después de que el Buffalo News inquirió acerca de estos ataques. Para ese tiempo habían ocurrido otras ocho violaciones. El jefe de detectives defendió la decisión del departamento explicando que la difusión podía haber entorpecido su investigación y alertado al violador.48 Los residentes y padres de familia estaban indignados, pero la policía de Búfalo creyó que estaba haciendo su trabajo: arrestando delincuentes in fraganti e investigando los delitos cometidos. La decisión de estos policías ilustra el poder de la ideología de aplicación de la ley para adaptar respuestas condicionadas a los problemas: el negocio de la policía es capturar criminales. La policía en Búfalo probablemente usó métodos adicionales para tratar de aprehender a los violadores: es cierto que incrementaron los niveles de patrullaje, y pueden haber utilizado vigilancia secreta -policías vigilando lugares en los cuales podría ocurrir otro ataque-. Pero el propósito de estas tácticas era aprehender al perpetrador en el momento de cometer el hecho. Aunque no premeditadamente, la intención práctica de las tácticas de intercepción era poner a las niñas del vecindario como cebo para los depredadores. El nuevo modelo del servicio de policía que ahora está ganando terreno, contrasta absolutamente con la estrategia con la que los policías de Búfalo trataron esta serie de violaciones. Mientras hoy se menciona frecuentemente como "atención de la policía a la comunidad", o "servicio policiaco para resolver problemas", nosotros llamaremos al nuevo modelo de la actividad de la policía, el modelo preventivo, y haremos notar desde un principio que su estrategia postularía el negocio de la policía en términos muy diferentes que la antigua estrategia de reforma: ¡paren la siguiente violación! Claro, un medio de lograr esto es la identificación, arresto y encarcelamiento del violador. Aparte de la mera
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aplicación de la ley, sin embargo, un planteamiento inmediato de policía preventiva habría involucrado a la comunidad y habría incluido informar a todos los residentes y policías (vía boletines, juntas con la comunidad, llamadas telefónicas, información a los funcionarios escolares y a los niños, etc.) acerca de las violaciones y proporcionado, cuando menos, información sobre su manera de operar y cualquier descripción que estuviera disponible (se había determinado después de la tercera violación que se trataba de un violador en serie; esto quiere decir que la policía tenía un conocimiento rudimentario de un patrón y una descripción desde entonces). Los padres, los niños, los demás ciudadanos podían haberse movilizado para tomar acciones preventivas en forma individual y/o en grupo. Un planteamiento habría incluido limitar el daño. Los niños, enterados del peligro de un depredador sexual, se trauman. Muchos están afligidos por sus amigos. Necesitan tener seguridad, información y comprensión. Las escuelas y los padres necesitan asesoramiento acerca de cómo manejar la preocupación de sus hijos y cómo protegerlos. Acontecimientos como violaciones en serie tensan las relaciones en los vecindarios y las comunidades. Las sospechas estropean la cordialidad y la confianza en el momento en que más se requieren. Parte de la responsabilidad de la policía es ayudar a reparar el daño que ha sido infligido, tanto a las víctimas y a sus familias, como a otros niños, a sus familias y a la comunidad como un todo. Se admite que las circunstancias descritas en Búfalo son un ejemplo dramático de un estrecho planteamiento de aplicación de la ley, pero es típico de los departamentos de policía más inclinados al arresto. Aun cuando pueda ser de mal gusto sugerir que se usa a los niños como "carnada", no es un término demasiado fuerte. En primer lugar, un planteamiento preventivo habría sido evitar que el
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suceso ocurriera. Felizmente, la policía se está moviendo en esta dirección. En 1994, en Boston, por ejemplo, los niños de un vecindario del centro de la ciudad reportaron varios intentos de un hombre para hacerlos subir con engaños a automóviles. El patrón era similar en cada caso. El comisionado Paul Evans inmediatamente llamó a instituciones oficiales y privadas, se reunió con los ciudadanos, hizo declaraciones a los medios de comunicación, y realizó otros intentos para movilizar a los padres, el vecindario y los recursos de la comunidad. Como era de esperarse, algunos niños, vueltos hipersensibles por sus temores y la publicidad, reportaron eventos que o nunca ocurrieron o eran exagerados. Mejor eso, sin embargo, que tener más niños víctimas, secuestrados o asesinados. En 1961, cuando las policías todavía confiaban en la eficacia de sus tácticas de aplicación de la ley y mucho antes de que la investigación empezara a minarlas, Jane Jacobs escribió acerca de otro enfoque de la seguridad en las calles. En este enfoque la policía no era el centro; de hecho, ellos eran incidentales para la seguridad en las calles:
La primera cosa que hay que entender es que la tranquilidad pública -la paz en las calles y las aceras- de las ciudades no es mantenida principalmente por la policía, aunque sea muy necesaria. Se mantiene sobre todo por una red intrincada, casi inconsciente, de control voluntario y normas entre la misma gente, y es aplicada por ellos mismos. En algunas áreas de las ciudades -las unidades habitacionales más viejas y las calles con mucha población circulante con frecuencia son ejemplos sobresalientes-, el mantenimiento de la ley y el orden en las aceras públicas se deja casi completamente a los policías y guardias especiales. Tales lugares son selvas. Ninguna cantidad de policías puede aplicar la civilización donde su aplicación normal e informal ha sido quebrada.4' Los policías en tal modelo son el último recurso de la sociedad. Ayudan a los ciudadanos en el mantenimiento del orden informal, les ayudan a restaurar el
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orden cuando se rompe y usan su capacidad de fuerza cuando las condiciones lo requieren. Este panorama de las relaciones entre el público y la policía no es nuevo. Los Principies of Law Enforcement (Principios de la aplicación de la ley) que desarrolló Sir Robert Peel en 1829, como parte de la declaración de la misión para la recientemente creada fuerza de policía metropolitana de Londres, perpetuaron un conjunto de valores idénticos, lo cuales consideran que:
1. La misión básica para la cual existe la policía es evitar el delito y el desorden... 2. La capacidad de la policía para desempeñar sus labores depende de la aprobación pública de la existencia de la policía, sus acciones, comportamiento, y su capacidad para ganarse y mantener el respeto del público. 3. La policía debe obtener la cooperación de buena voluntad del público en acatamiento voluntario de la ley, para ser capaz de merecer y mantener su respeto. 4. El grado de cooperación del público que puede ser obtenido disminuye, proporcionalmente, la necesidad de usar la fuerza física... 5. La policía busca y conserva el favor del público no por condescender con la opinión pública, sino por demostrar constantemente un cumplimiento absoluto e imparcial de la ley, en total independencia de la política, y sin considerar la justicia o injusticia del contenido de las leyes individuales; al ofrecer oportunamente un servicio personal y amistad a todos los miembros de la sociedad sin tomar en cuenta su raza o posición social... 6. La policía debe emplear la fuerza física hasta el punto necesario para asegurar el acatamiento de la ley o para restaurar el orden, sólo cuando el uso de la persuasión, el consejo y la advertencia sea insuficiente... 7. La policía debe mantener todo el tiempo una relación con el público que haga realidad la histórica tradición de que los policías son el público y el público son
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los policías; los policías son los únicos miembros del público a quienes se les paga para dar atención de tiempo completo a los deberes que corresponden a cada ciudadano, en interés del beneficio de la comunidad. 8. La policía siempre debe ejecutar sus propias acciones y nunca parecer que usurpa los poderes judiciales por venganzas individuales, o del Estado... 9. La prueba de la eficiencia de la policía es la ausencia de delitos y desorden, no la evidencia visible de la acción de la policía al tratar con ellos.50
Los principios de Peel siguen siendo de utilidad hoy como una guía para el desempeño policiaco, así como para el desarrollo de una relación efectiva y productiva entre policías y ciudadanos. Si adoptamos el planteamiento implícito en los principios de Peel, ¿qué deben negociar los ciudadanos y la policía de hoy para restaurar el orden en nuestras ciudades? Debemos alejarnos del uso de sistemas de servicios de policía 911 y regresar a un modelo de actividad policiaca en el cual las estrategias básicas estén dirigidas a la prevención del delito y el mantenimiento del orden. Un paso crítico es que el 911 y la respuesta rápida deben ser desactivados. Los políticos y los policías deben proporcionar liderazgo y ser explícitos con los ciudadanos acerca del costo del 911 a las comunidades. En sociedad con la policía, los mismos ciudadanos deben aceptar una vez más la mutua responsabilidad para su prudente, efectiva y legalmente permisible participación en la prevención del delito y el mantenimiento del orden. No importa si los ciudadanos, sus líderes o la policía encabezan el movimiento en camino hacia estas metas, con tal de que el proceso se inicie. En el siguiente capítulo, proporcionamos un ejemplo inicial de una organización policiaca que toma la iniciativa en el restablecimiento del orden en la ciudad de Nueva York, y exploramos los dramáticos efectos del mantenimiento del orden.
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LA RECUPERACIÓN DEL METRO EL PROGRAMA DE CALIDAD DE VIDA DE LA CIUDAD DE NUEVA YORK
¿ Cómo empezamos realmente el proceso de restauración del orden en nuestras ciudades? En muchas ciudades los problemas del desorden crecen tanto, que el mantenimiento del orden debe comenzar con una campaña para "recuperar las calles", con el fin de restablecer un poco de civilidad y seguridad para los ciudadanos ordinarios que transitan a diario por las calles y en el transporte público, para ir al trabajo, a la escuela, de compras, a cumplir con las actividades de la vida diaria. Considerando el trabajo diario que realizan los policías, ellos están en una posición privilegiada para encabezar este esfuerzo. Actualmente, para tener éxito, la policía debe trabajar de manera interconectada con los líderes políticos, los ciudadanos deben apoyar sus acciones y los tribunales deben legalizar la actividad policiaca. No obstante, existe el potencial para que la policía haga aportaciones sustanciales al orden y a la reducción del delito en el vecindario, dentro de un periodo de tiempo relativamente corto. En la ciudad de Nueva York, el impulso para cambiar las prioridades de la policía tuvo sus orígenes entre los ciudadanos, en un sentimiento de que la vida
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de la comunidad en sus propios vecindarios no era lo que debía ser, y en una exigencia pública de que la policía y el liderazgo político trabajaran en la restauración del orden. Pronto los ciudadanos empezaron a organizarse y a tomar acción, al mismo tiempo que ejercían presión directa sobre los policías y otros funcionarios para que adoptaran prioridades de acuerdo con sus preocupaciones. El resultado fue una gama de iniciativas para la restauración del orden. Nosotros tratamos aquí varios ejemplos de estas acciones en la ciudad de Nueva York; la primera, llevada a cabo en Times Square y el parque Bryant durante finales de la década de 1970, fue un experimento inicial y un esfuerzo de cooperación entre la alcaldía y la policía para recuperar el control del parque Bryant.1 La estrategia incluyó muchos elementos de lo que posteriormente sería conocido como el planteamiento de las "ventanas rotas"; sin embargo, esta iniciativa eventualmente fue abortada por la falta de interés de la policía. Después de que la policía abandonó estas actividades, se realizó un intento diferente con financiamiento privado y organizado para restaurar el orden en el parque Bryant, el cual finalmente produjo lo que hoy se conoce como "una joya urbana". El parque Bryant se ha convertido en una de las muchas historias exitosas que surgen de la planeación estratégica y la inversión en la comunidad, que realizan corporaciones privadas y establecimientos comerciales, frecuentemente a través de la creación de distritos de mejoramiento comercial (Business Improvement District, BID). Otro impresionante proyecto de restauración del orden consistió en la "recuperación" del Metro de la ciudad de Nueva York, que inicialmente tuvo como objetivo el graffiti en los trenes del Metro y después los crecientes niveles de desorden identificado con la "gente sin hogar". La restauración del orden en
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el Metro no sólo fue importante por sí misma, sino que hizo que surgiera la actual estrategia contra el crimen del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York (NYPD, por sus siglas en inglés). La persona encargada de implementar las políticas de mantenimiento del orden en el Metro -el jefe de la Autoridad de Tránsito del Departamento de Policía, William Bratton- llegaría a ser comisionado de policía para la ciudad de Nueva York con el alcalde Rudolph Giuliani. Bratton es el principal responsable de haber organizado al NYPD -como lo hizo previamente con la policía de tránsito- para que los policías participaran en la comunidad, y de enfocar la atención de cada organización en el mantenimiento del orden. Otros funcionarios fueron igualmente importantes en la lucha para recuperar el control de los espacios públicos en la ciudad de Nueva York. También las asociaciones de vecindarios y grupos de ciudadanos influyeron de manera notable, tanto para presionar a la policía para que estuviera más atenta a sus necesidades, como para salir ellos mismos a las calles para restaurar el control sobre sus vecindarios. Igualmente, los procuradores de justicia empezaron a llegar a la comunidad, experimentando con varios programas de "procuración comunitaria". Sería negligencia nuestra no señalar que el segundo nombramiento de Bratton y los cambios fundamentales en el NYPD, llegaron después de una campaña política para alcalde en la que los temas de calidad de vida, representados principalmente por "los limpiaparabrisas" (personas que limpian el parabrisas del automóvil sin que se les pida) dominaron la campaña. De hecho, para principios de la década de 1990, la incipiente exigencia de orden de la ciudadanía había cristalizado en una urgente llamada a la acción y se convirtió en una prioridad política. En este ambiente caracterizado por el surgimiento de un
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nuevo consenso urbano, se unieron las propuestas iniciadas tanto por la policía como por los ciudadanos, trabajando cada vez más de una manera unida y sincronizada. Sin embargo, lo que buscamos captar e ilustrar en este capítulo es primordialmente el proceso de cambio en las estrategias de la actividad policiaca. Un panorama del Departamento de Policía de Tránsito (TPD, por sus siglas en inglés) y el NYPD en este periodo de rápido cambio y reorientación, proporciona un ejemplo del nuevo modelo preventivo para la policía y los beneficios que pueden obtenerse. En cada caso, al echar a andar la organización para ocuparse del mantenimiento del orden y las diferentes formas de prevención del delito, el avance se dio a regañadientes. La resistencia a la transformación surgió de adentro del departamento de policía, así como de otras fuentes en la comunidad. Los liberales y los defensores de la gente sin hogar atacaron los programas con el argumento de que favorecían los intereses de los económicamente privilegiados, en contra de los intereses de los pobres, las minorías y otros grupos marginados. Tanto la Autoridad de Tránsito como el NYPD fueron demandados. Por otra parte, el éxito del poder judicial del estado de Nueva York al lograr que todas las infracciones a la calidad de vida fueran prácticamente despenalizadas -decisión que entró en vigor en el estado en junio de 1995, quitando la facultad para aplicar estas infracciones a los tribunales penales estatales- es una muestra de que sigue sin entender la importancia del desorden como una fuerza destructiva y la relación de éste con el delito y el deterioro urbano.2 Sin embargo, las acciones de la policía hasta la fecha han dado resultados que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos. La policía usa el amplio apoyo de los ciudadanos para sus programas; el orden ha sido restaura-
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do en el Metro y ciertos delitos menores se han visto significativamente reducidos o hasta eliminados de las calles de la ciudad. Indicaciones preliminares sugieren también una relación entre este programa de calidad de vida y una disminución en los delitos violentos. El robo ha sido impresionantemente reducido en el Metro, y el asesinato está declinando en la ciudad. Aunque todavía no entendemos la naturaleza precisa de esta relación, y las medidas actuales de la policía se extienden más allá de las actividades de mantenimiento del orden, muchos policías ubican una correlación directa entre restaurar el orden y la reducción de los delitos violentos en la ciudad de Nueva York.
SURGIMIENTO DE UNA DEMANDA PARA MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA: INICIATIVAS PÚBLICAS Y PRIVADAS
La Operación Encrucijada
Durante finales de la década de 1970, a iniciativa de Herb Sturz, de la oficina del alcalde, el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York participó en un experimento llamado Operación Encrucijada, para limpiar Times Square y para combatir los problemas de prostitución, estafas, apuestas, robo y tráfico de drogas que causaban conflictos por igual a comerciantes y a ciudadanos.3 Hasta ahora, la policía había utilizado agresivas redadas como su táctica principal para reducir estas actividades. Después de identificar una zona problemática, el NYPD movilizaba una escuadra de policías y arrestaba a todos aquellos que
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encontraba merodeando. La táctica tuvo poco efecto, porque poco después los arrestados estaban de vuelta en las calles. Llegó el momento en que los tribunales declararon que las redadas eran anticonstitucionales. La Operación Encrucijada adoptó un nuevo planteamiento. Observadores entrenados identificarían las áreas en las cuales el comportamiento desordenado era alto y la policía implementaría una estrategia de alta observación y pocos arrestos para prevenir y evitar tales acciones. La policía instruiría, aconsejaría, seduciría, pero generalmente no usaría métodos coercitivos para evitar el comportamiento desordenado; el arresto sería un último recurso. Una crisis en el parque Bryant, adyacente al local principal de la Biblioteca Pública de Nueva York, brindó la oportunidad de probar el planteamiento de la Operación Encrucijada. El comisionado de Parques, Gordon Davis, amenazó con cerrar el parque cuando el tráfico de drogas alcanzó niveles de epidemia y la policía fracasó en controlarlo. Los jefes de la policía respondieron a la amenaza de Davis implementando las tácticas de pocos arrestos contempladas en la Operación Encrucijada. Los resultados fueron impresionantes. El número de personas involucradas en vender, comprar y usar drogas disminuyó en un 85 por ciento, y la cantidad de gente que participó en actividades "positivas" aumentó en 79 por ciento. Por otra parte, la presencia de algunos policías, ya fuera asignados a un punto determinado o en patrulla dirigida, pareció ser más efectiva que el número total de policías. Resulta claro que las actividades de la policía para el mantenimiento del orden, en la Operación Encrucijada, produjeron mejores condiciones en las calles, cosa que los ciudadanos pudieron apreciar. Sin embargo, tan pronto como pasó la "crisis" en el parque Bryant, la policía abortó el proyecto y trans-
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firió el personal clave a otras partes. No estaban dispuestos a abandonar sus maneras tradicionales de evaluar el desempeño de sus policías y la asignación de los policías a zonas específicas. Y en el parque, nuevamente las condiciones empeoraron después de sepultar la Operación Encrucijada. A principios de la década de 1980, alcanzaron proporciones de crisis, con asaltos y robos como sucesos cotidianos; los vendedores de drogas abordaban a la gente al entrar o salir de la biblioteca pública. Aumentó la presión del presidente del consejo de administración de la biblioteca, Richard Salomon, del siguiente director, Andrew Heiskell, y de la familia Rockefeller (que estaba dispuesta a invertir tres millones de dólares) para que se reanudaran las labores de restauración del orden en el parque. En 1980 se creó la Corporación de Restauración del Parque Bryant, con Daniel Biederman a la cabeza. No obstante, la oposición a estos trabajos impidió implantar un plan concreto para diez años, pese al hecho de que, durante mediados de 1980, dos ciudadanos fueron asesinados en el parque. Por fin, en 1990, Biederman pudo echar a andar los planes concretos para la restauración. Su estrategia fue seleccionar los elementos fundamentales que se utilizaron con buenos resultados para mantener el orden, la seguridad y ambientes agradables en otros lugares públicos, y recrearlos en el parque Bryant. Con el Centro Rockefeller como ejemplo, hizo una lista de diez actividades esenciales, que incluían: mantenimiento de niveles mínimos de higiene (los parques tenían que estar limpios y sin basura, lo que produce una sensación de seguridad), con vigilancia policiaca de tiempo completo en sus instalaciones y alumbrado adecuado (el parque no podía entregarse por la noche a los depredadores); mantenimiento de las instalaciones físicas (el vandalismo y el
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graffiti tenían que ser eliminados de inmediato); excelentes concesiones (con expendedores de comida y servicio de alta calidad; hermosas flores y árboles; servicios sanitarios limpios, bien atendidos, que eliminen la necesidad de orinar o defecar en público); interesantes programas de entretenimiento para atraer visitantes al parque; elementos clave de diseño (el parque sería visualmente transparente, con amplias entradas sin obstrucciones y al menos con una fuente, atractiva y placentera pero sin que obstruyera la operación social normal), y reglas claramente visibles (notificar a todos cuál es el comportamiento que se espera de ellos en el parque).4 Los trabajos de restauración comenzaron con la contratación y entrenamiento de personal privado de seguridad; los vendedores de comida fueron cuidadosamente seleccionados; los letreros que darían a conocer las reglas del parque fueron diseñados e instalados en lugares visibles; se planearon las diversiones. El parque fue reabierto en 1992 y es un modelo de restauración para otros.
La asociación y BID del Grand Central
El modelo de restauración del orden que se implementó en el parque Bryant adquirió otra forma en las zonas comerciales, con la creación de los distritos privados de mejoramiento
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en los cuales los propietarios de los estable-
cimientos voluntariamente sefijaronun impuesto para mejorar las condiciones y la calidad de vida en el distrito. La originalraisond'étre de los BID fue restaurar el orden, principalmente con el mantenimiento físico del medio ambiente y la seguridad en las zonas comerciales para garantizar su viabilidad. Poste-
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riormente, los BID ampliaron su enfoque y además de las condiciones físicas incluyeron el comportamiento desordenado. Hoy, 33 distritos de mejoramiento comercial funcionan en la ciudad de Nueva York. Uno de los más activos y de mejores resultados es el BID, del Grand Central, cuya administración la encabeza Daniel Biederman. En operaciones desde 1988, el BID del Grand Central cubre 75 cuadras en el distrito comercial central de Manhattan, con la terminal Grand Central como su núcleo. Es una zona comercial de altos ingresos en la cual se encuentran ubicados numerosos monumentos históricos y arquitectónicos (como el edificio Chrysler, el edificio del Daily News y la iglesia de St. Bartholomew), hoteles y tiendas de prestigio, así como famosas instituciones y clubes. La asociación del Grand Central dirige las labores para las cuales se organizó el distrito. Barrenderos uniformados limpian las calles siete días a la semana, recogen la basura, quitan el graffiti y vacían los botes de desperdicios. Un centro de servicios múltiples ofrece comida caliente, asesoría, entrenamiento para el trabajo y lugares de alojamiento para la gente sin hogar. Las personas capacitadas en el trabajo por este centro, ayudan a que el mismo centro funcione. Adicionalmente, la asociación proporciona servicios a los visitantes en muchos idiomas, patrocina un programa completo de eventos públicos con actuaciones en vivo y en video (incluyendo un festival de artes "Primera Noche" que atrae a miles de personas), y ejecuta numerosos proyectos dirigidos a mejorar la apariencia física de las calles, intersecciones, esquinas, letreros y lámparas, y las fachadas de los edificios. Para evitar los delitos, aproximadamente cincuenta oficiales de seguridad uniformados, en patrulla a pie entre las 7 a.m. y las 11 p.m., están enlazados por radio con las tres
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zonas del NYPD que cubren el distrito. Todos estos servicios son complementarios de los que la ciudad proporciona. De diciembre de 1989 a diciembre de 1992, la criminalidad reportada en el área descendió 42 por ciento.5 Así es que al parecer el programa funciona. Sin embargo, hay oposición a él: recientemente la asociación del Grand Central ha sido acusada de tolerar, si no es que estimular, que se abuse de algunas personas sin hogar, por ex gente de la calle que ha contratado como trabajadores sociales. Este ataque sobre los BID proviene principalmente de la Coalición para la Gente Sin Hogar, un grupo que se ha opuesto prácticamente a todos los proyectos públicos y privados, ya sea porque restringen el exceso de gente de la calle o por ofrecerles servicios diferentes que los prescritos por la misma coalición.6 Aunque los hechos han sido opacados por testimonios contradictorios, hasta él liberal New Yorker apoyó a la asociación: "En el balance, los programas de la asociación han hecho más por la gente sin hogar que los sandwiches de la coalición, y posiblemente que su defensoría... En retrospectiva, se puede ver que la asociación ha desempeñado una función indispensable: ha comprobado los alcances de una poderosa nueva idea".7 En su mayoría, estas labores privadas y gubernamentales para solucionar el desorden en la ciudad de Nueva York fueron iniciadas antes de que la misma policía contemplara realizar el cambio interno de sus estrategias para controlar la delincuencia; esto refleja hasta qué grado las policías se habían aislado de los ciudadanos. Aunque los ciudadanos pueden ejercer presión sobre los funcionarios y formar grupos como los BID para manejar fondos privados, todavía no han sido capaces de encontrar el canal adecuado para presionar a la policía para que responda de una manera tangible a sus exigencias de que haya orden.
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Es cierto que bajo el comisionado de policía Benjamín Ward, el NYPD empezó un cambio hacia la atención policiaca a la comunidad, pero éste se implementó como un agregado, totalmente fuera de la corriente principal de la actividad de la policía en la ciudad de Nueva York. Fue la policía de tránsito la que primero tomó muy en serio la restauración del orden.
LA EXPERIENCIA DEL METRO: UN CAMBIO PILOTO
El Metro de Nueva York proporciona un sistema de transporte indispensable para la viabilidad de la vida social y comercial de la ciudad. Construido en su mayor parte durante el primer cuarto de este siglo, las 26 líneas del Metro cubren 345 kilómetros de ruta con 465 estaciones; durante los periodos críticos, se usan más de 5,000 vagones. Más de 3.5 millones de pasajeros usan el Metro en un día de trabajo promedio. Además de ser un gigante junto a otros grandes sistemas, el Metro de Nueva York difiere de casi todos ellos en dos aspectos importantes: opera 24 horas al día, y es un sistema de transporte exclusivamente dentro de la ciudad, al contrario de sistemas como el Metro de Washington, D.C., o el BART (Tránsito Rápido de la Zona de la Bahía) de San Francisco, los cuales funcionan dentro y fuera de las ciudades. El Metro de la ciudad de Nueva York tiene estaciones y paradas en casi cada vecindario de Nueva York, hasta en los más problemáticos. Así, es un sistema de transporte masivo que verdaderamente satisface los requerimientos básicos de quienes más necesitan del transporte público. Aunque los vagones y rieles del Metro fueron remodelados y actualizados
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de acuerdo con las más altas normas durante mediados de la década de 1980, muchas estaciones se fueron deteriorando por falta de mantenimiento. En particular dos problemas altamente visibles crearon una crisis de calidad de vida en el Metro durante este tiempo, acelerando su deterioro y minando la confianza del público en la seguridad del sistema para los pasajeros. El primero fue el graffiti; el segundo fue el comportamiento desordenado y los delitos menores que fueron popularmente conocidos como "el problema de la gente sin hogar". Cuando la afluencia de pasajeros empezó a declinar y la insatisfacción popular con las condiciones del Metro se hizo evidente, Robert Kiley, presidente del Consejo de la Autoridad del Transporte Metropolitano (MTA, por sus siglas en inglés), y David Gunn, presidente de la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York (NYCTA), entendieron que para restaurar el Metro por completo, el orden tenía que ser restablecido.
El graffiti y el comportamiento desordenado en el Metro
Con la desaparición del graffiti en el Metro desde hace tiempo, es difícil describir lo intratable que parecía el problema a principios de la década de 1980, cuando los logotipos de los "grafiteros", lemas y retratos -"etiquetas"- cubrían casi cada vagón. Para los apologistas como Norman Mailler, el graffiti era una vibrante forma de arte, que casi no merecía la atención de la policía. Muchos, hasta aquellos quienes no compartían el gusto demaguerpor el arte, creyeron que la policía tenía cosas más importantes por resolver que atender los delitos menores como el vandalismo. Sin embargo para otros, como el profesor de edu-
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cación de Harvard Nathan Glazer, el graffiti significaba que los "grafiteros", otras personas desordenadas y los delincuentes, "quienes roban, violan, asaltan y asesinan pasajeros... son parte de un mundo de depredadores incontrolables",8 y evidencia ante los ciudadanos de que los funcionarios públicos no son capaces de brindar seguridad al medio ambiente del Metro, ni siquiera ante infractores de la ley relativamente menores, para no hablar de los depredadores graves. Un artículo de Glazer en 1979 sobre el grafjiti en el Metro de Nueva York, publicado en Public Interest, unificó el pensamiento acerca del potencial del graffiti para trastornar los ambientes urbanos. En la época en que Glazer publicó este artículo, habían pasado seis años de intentos por erradicar el graffiti, sin ningún resultado. Glazer se desesperó ante la idea de que esto pudiera ser un problema sin solución. La subcultura de los jóvenes adornando los vagones del Metro parecía ser una parte permanente de la cultura de Nueva York. Dos alcaldes, Lindsay y Koch, habían hecho lo mejor que pudieron en contra del graffiti. Detener a los jóvenes y obligarlos a limpiar los vagones fracasó por el costo que significaba y porque los "grafiteros" aprendieron desde adentro la tecnología de la pintura y la limpieza. Poner los trenes en lugares de "difícil acceso" no funcionó porque las áreas eran tan vastas que no podían ser vigiladas -los jóvenes simplemente cortaban las cercas y, por otra parte, la presión de los medios de comunicación evitó el uso de perros guardianes para proteger los trenes-. El arresto de los vándalos del graffiti se incrementó anualmente, sin ningún resultado. Pese a estos fracasos y la creencia generalizada de que nada se podía hacer en contra del graffiti, los trenes del Metro de la ciudad de Nueva York están ahora entre los más limpios del mundo, gracias al "Programa vagón limpio" ini-
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ciado en mayo de 1984 por el presidente de la Autoridad de Tránsito, David Gunn. La orden fue terminante: una vezqueun tren entraba al programa y era limpiado, no se volvería a usar mientras estuviera pintado con graffiti. Los "grafiteros" nunca volverían a ver sus "obras" en los vagones limpios: tal vez podrían pintar sobre otro graffiti en los vagones que no habían entrado al programa, pero no sobre los vagones limpios. Inicialmente, los trenes fueron retirados del servicio, limpiados e incluidos en el "Programa vagón limpio"; cualquier graffiti sería limpiado de los vagones en un lapso de dos horas o éstos serían sacados del servicio hasta que los limpiaran. Se asignaron policías de tiempo completo para viajar en los primeros trenes limpios y para protegerlos en patios especiales y se elaboraron programas especiales de arresto y enjuiciamiento enfocados sobre los "grafiteros" que afectaran los trenes limpios. Este esfuerzo tuvo éxito, mientras otros fracasaban, por varias razones. Primero, David Gunn estaba absolutamente comprometido con el programa: el graffiti le parecía intolerable, por lo que la primera y más alta prioridad de su administración fue desaparecerlo. Por otra parte, el programa dio buenos resultados porque atacó los motivos básicos de los "grafiteros", quienes, sobre todo, querían que su trabajo se viera. La. estrategia de no permitir que los trenes pintarrajeados se usaran significó que el graffiti sería derrotado. Los funcionarios supieron que estaban ganando cuando los "grafiteros", quienes se las arreglaron para penetrar a los patios, repintaron vagones cubiertos de graffiti en lugar de pintar vagones limpios. Finalmente, la NYCTA triunfó porque la administración de Gunn abandonó el uso de la estrategia de aplicación de la ley al tratar con el graffiti. Los planes anteriores para tratar con el graffiti lo habían planteado como un problema de
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aplicación de la ley, por lo que la policía debía encargarse. Y lo hizo arrestando a los "grafiteros" una y otra vez y una vez más. Más trenes fueron pintarrajeados, pero se incrementaron los arrestos. Los policías creían que estaban "cumpliendo con su deber"; mientras tanto, otros departamentos de la NYCTA, como mantenimiento, condujeron "sus propios asuntos como de costumbre", viendo el graffiti como un problema de aplicación de la ley. Gunn desarrolló un nuevo planteamiento. Entendió que el problema del graffiti era una mezcla compleja de comportamiento vandálico, poco mantenimiento, liderazgo inadecuado y falta de decisión. Bajo su estrecha supervisión, una fuerza de tarea interdisciplinaria se encargó de incrementar el número de vagones limpios anualmente en el programa... una meta que la NYCTA superó cada año. En cinco años, el graffiti desapareció de los trenes.9 El 12 de mayo de 1989, el último tren cubierto de graffiti fue retirado del servicio y limpiado. Pese a la victoria sobre el graffiti, la ilegalidad todavía reinó en el Metro hasta finales de la década de 1980. La mendicidad, uno de sus signos más obvios y alarmantes, era endémica. Además de los pordioseros pacíficos y pasivos, adictos unidos a sus tazas, busconas o representantes de organizaciones de servicios (con frecuencia era imposible diferenciar), que les lanzaban discursos a los pasajeros del tren acerca de sus obligaciones para ayudar a los necesitados y pedían "donaciones", había pordioseros agresivos que atacaban con sus manos o sus tazas los rostros de los usuarios del Metro, y los miraban de forma amenazadora exigiendo dinero. Algunas organizaciones de servicio e iglesias intentaban convertir ciertas estaciones en centros de distribución de comida y ropa, con lo que atraían aún a más indigentes.10 Frecuentemente, personas que recibían ropa donada se desnudaban para cambiarse en medio de las
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estaciones o plataformas; y con la carencia de servicios sanitarios, muchos orinaban o defecaban en lugares públicos, incluyendo los vagones del tren. En ocasiones, vagones enteros eran tomados por indigentes que se tendían sobre los asientos y en el piso. Alrededor de 1,200 a 2,000 personas por noche dormían en el Metro, y el número estaba creciendo rápidamente: La evasión del pago creó un sentido adicional de ilegalidad. Las estafas populares incluían saltar o "darles reversa" a los torniquetes (presionar al revés los torniquetes para deslizarse sin pagar); sacar las monedas (bloquear el receptáculo con algún objeto para extraer las fichas depositadas); y lo más grave, descomponer los receptáculos de las fichas, mantener abiertas las puertas y cobrar el importe del pasaje directamente a las personas que entraban al sistema. Durante las horas pico, esta maniobra consistía en canalizar a los pasajeros confundidos hacia una puerta en donde los recibían jóvenes que con actitudes amenazantes les sacaban el pago del pasaje. El mismo director Kiley fue atrapado en uno de estos fiascos y vio con desaliento que la policía parecía hacer poco al respecto. Los jóvenes envalentonados por la aparente anarquía atacaban los receptáculos de las fichas y habían desarrollado una tecnología para abrirlos rápidamente. Cientos de miles de monedas eran robadas en cosa de segundos y los ladrones escapaban hacia el Metro o hacia las calles. Cuando los receptáculos fueron reforzados con bóvedas, los depredadores se volvieron hacia los empleados que recogían las fichas, y los asaltaban. Las pérdidas por las estafas de pasajes y robos se calcularon entre 60 y 120 millones de dólares al año, sin mencionar la indignación, desmoralización y temor que sentían los pasajeros que sí pagaban y el personal del transporte. Siguiendo los pasos del desorden y los delitos menores, el robo y los delitos mayores se incrementaron escandalosamente en 1987.
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En general, los medios de comunicación presentaron las condiciones en el Metro como una manifestación más del problema más grande de la sociedad: la carencia de vivienda. Funcionarios de
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preocupación, también etiquetaron este problema como de "la gente sin hogar". Consecuentemente, los trabajos iniciales para tratar con el desorden del Metro reflejaron las mismas suposiciones que el público en general tenía: las personas desamparadas eran víctimas de la negligencia pública, inadecuados programas habitacionales, condiciones económicas cambiantes y una inequitativa distribución de la riqueza. Necesitaban empleos, atención y un refugio temporal hasta que mejorara su situación. En las acciones iniciales se intentó llegar a aquellos desamparados que frecuentaban o habitaban en el Metro, con trabajadores sociales. El MTA estableció estrechas relaciones con la Administración de Recursos Humanos de la Ciudad de Nueva York (HRA, por sus siglas en inglés) y los Voluntarios de América
(VOA),
esta última fundada por la MTA. Para facili-
tar las actividades de ayuda social, el departamento de policía de tránsito creó una unidad especial de quince personas: la Fuerza de Tarea para la Gente sin Hogar. Los policías de esta unidad se reunían cada noche con personal de ayuda social y los acompañaban a lugares donde se congregaban los vagabundos, intentando animarlos a aceptar ofrecimientos de ayuda. No obstante, el impacto de estos intentos fue negativo: la vasta mayoría de los que "vagaban" en el Metro -más del 90 por ciento- rechazó los refugios. La razón más frecuente que dieron fue que el Metro era más seguro que los refugios. Y el tema de la seguridad fue utilizado por los defensores como una justificación para permitir que las personas sin hogar usaran el Metro como un refugio. Sin embargo, estadísticas compiladas por la Autoridad de Tránsito en su
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momento, revelaron que un promedio mensual de seis personas desamparadas murieron en el Metro de causas previsibles (esto es, no naturales) durante 1989, siendo el peor mes el de diciembre, cuando murieron catorce.11 Tan sólo en un fin de semana de diciembre, murieron cuatro personas de la calle en el Metro: una arrollada por un tren, una asesinada por otro desamparado y dos de hipotermia. Además, los más perturbados y trastornados de los sin hogar buscaban refugio en lo profundo de los túneles, donde las condiciones eran no sólo espantosas, sino auténticamente amenazadoras para la misma vida. El "tercer riel" o "calientito", constituía un peligro de electrocutación; los túneles húmedos, fríos y oscuros estaban infestados por ratas, bichos y mugre, y llenos de jeringas y agujas usadas; los espacios laterales tenían cableado eléctrico deteriorado y descubierto. Solamente a policías de tránsito especialmente entrenados se les permitía el paso a estas áreas de los túneles. No obstante, los defensores argumentaron que a la gente sin hogar se le debía permitir que se quedara, en lugar de llevarla en autobús a los refugios. Es claro que aquellos que escogieron quedarse en el Metro, y sus defensores, o estaban gravemente equivocados acerca de su seguridad, o estaban utilizando ese argumento como pretexto para una declaración política de su opinión sobre los refugios. No obstante, con las crecientes cantidades de gente de la calle que usaban el Metro y rechazaban los refugios, los problemas del Metro empeoraron. En vista de estas condiciones, el uso del Metro estaba declinando drásticamente y esto amenazaba un proyecto de modernización de miles de millones de dólares que ya había mejorado sustancialmente la infraestructura y mejorado la puntualidad y la calidad del servicio del Metro. Aunque la titubeante economía de
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la ciudad de Nueva York fue un factor que contribuyó a la reducción del uso del Metro, estudios de mercadotecnia y grupos convergentes dirigidos por la MTA, indicaron que el mayor factor determinante era el temor al crimen. Las encuestas entre los usuarios reflejaron este temor: 97 por ciento reportaron estar tomando alguna forma de acción defensiva antes de entrar al Metro, 75 por ciento dejó de usar ropa cara o joyería, 69 por ciento evadió a "cierta gente", 68 por ciento evitó determinados lugares en los andenes y 61 por ciento no abordaba ciertos vagones.12 Las respuestas revelaron que el núcleo del problema era la inquietud del público respecto de los "sin hogar", quienes estaban convirtiendo al Metro, así como la terminal Grand Central y la estación Penn, en unos gigantescos albergues. Sin embargo, las actitudes hacia los desamparados en el Metro estaban cambiando: la simpatía se iba convirtiendo en antipatía pública. Aunque preocupado por las condiciones de los necesitados y sin hogar, el público encontró que las incivilidades eran tan graves en el Metro -embriagarse, vomitar, orinar y defecar en público, notorio uso de drogas, comportamiento insultante y amenazante hacia los pasajeros, comportamiento sexual abierto, mendicidad intimidante- que era necesario buscar la restauración del orden. En abril de 1989, Kiley llamó a los jefes de los tres departamentos de policía de tránsito bajo su dirección, la Autoridad de Tránsito del Departamento de Policía, el Departamento de Policía del Ferrocarril de Long Island y el Departamento de Policía Metro Norte, para exigirles que hicieran algo acerca del problema de los desamparados en el Metro, la terminal Grand Central y la estación Penn. Kiley y Gunn estaban especialmente indignados por la incapacidad de la policía para trazar un plan realista para combatir el desorden, por la victoria
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previa sobre el graffiti. No obstante, la respuesta de los jefes policiacos a la exigencia de Kiley fue de lo más equivocada: la policía no tenía autoridad para hacer nada acerca de la gente sin hogar; nada de lo que ellos habían intentado les había funcionado hasta ahora; los desamparados eran responsabilidad de trabajadores sociales, no de los policías. Y típicamente, la policía estaba preocupada por el incremento en los robos. Sin embargo, una semana después, la policía del Metro formuló una propuesta: las cuadrillas de limpieza se cambiarían a un área en la cual las personas sin hogar se congregaban, le aplicarían la manguera agresivamente y la limpiarían. Una mejorada Fuerza de Tarea de la Policía para la Gente sin Hogar los expulsaría en apoyo de estas actividades, y las cuadrillas de mantenimiento se encargarían de sacar los desperdicios que hubieran quedado. Dean Esserman, asesor legal del TPD y ahora jefe del Departamento de Policía Metro Norte, quien criticaba el plan, lo apodó "Comando limpieza". Afortunadamente, Kiley y Gunn rechazaron la propuesta. Lo que Kiley y Gunn hicieron, fue establecer un grupo de estudio multinivel, con la colaboración de varias oficinas, para elaborar planes para la policía con el fin de restaurar el orden en el Metro Kelling, quien en ese tiempo generalmente actuaba como asesor en asuntos policiacos para la MTA, se convirtió en el asesor del grupo de estudio en junio de 1989. Algunos oficiales de la policía de tránsito asignados al grupo de estudio dudaban de todo el asunto, nunca habían participado en un proceso semejante y no tenían fe en la voluntad del alto mando para dar ningún valor a sus opiniones. Para estos policías, el tema de la autoridad pública expresa era "la prueba del ácido" del compromiso de la administración para resolver el problema del desorden. Ellos querían la autoridad precisa para tratar con el desorden, y querían que esa autoridad se
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hiciera pública. Como un policía le dijo al grupo: "cuando alguien me está apaleando con un paraguas porque le estoy 'negando los derechos de la gente sin hogar', quiero ser capaz de apuntar a un letrero que informe claramente que yo sólo estoy cumpliendo con mi deber". El juego, temían, iba a ser "cubrirte las espaldas". Ellos ya se sabían la vieja historia de la policía contada por Hubert Williams, presidente de la Fundación de Policía y ex director del Departamento de Policía de Newark: el alcalde llama al jefe de la policía y le dice: "Los vagos están molestando a las secretarias en el parque a la hora de la comida. No hagas nada ilegal, pero córrelos de ahí". El jefe llama al subjefe y empieza a pasarse ¡a orden: "Los vagos están molestando a las secretarias en el parque a la hora de la comida. No hagas nada ilegal, pero córrelos de ahí". El mensaje llega a los patrulleros responsables del parque. Ellos entienden el mensaje real: "Hagan lo que tengan que hacer y cúbranse las espaldas". El "Comando limpieza" propuesto para tratar con el desorden del Metro seguía esa línea de pensamiento: el policía es el que tiene que realizar el trabajo, haciendo lo que se tiene que hacer para resolver el problema, sin importar su moralidad o su legalidad. Los policías de tránsito querían que la NYCTA estuviera firmemente con ellos, aunque tuvieran que ir a juicio. La primera labor de Kelling, por lo tanto, fue convencer a los policías de que no se iba a hacer ningún "trabajo sucio". Las acciones de la MTA serían hechas públicas, serían legalmente defendibles y les arrebatarían los campos de la alta moral a los defensores de la gente sin hogar y a los abogados de las libertades civiles. Desde la primera junta de la fuerza de tarea, a los participantes continuamente se les preguntaba: "¿Por qué estamos haciendo esto?" "¿De quién son los intereses que están siendo atendidos?" "¿Cómo nos aseguramos de que no
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se afecta a los auténticamente necesitados con lo que se ha hecho?" "¿Será esto defendible ante un tribunal?" La primera tarea para el grupo de estudio era tener un entendimiento preciso de los problemas existentes en el Metro.13 Revisaron la literatura respecto a los problemas del tránsito y de la gente sin hogar. El grupo sostuvo reuniones con otras dependencias de policía y tránsito para saber lo que otros departamentos estaban planeando o habían aprendido. Se reunieron con instituciones sociales para alertarlas ante la posibilidad de un incremento en las demandas de servicios. El grupo también pasó tiempo en el Metro detallando las condiciones reales, tomando películas y videos de las actividades problemáticas y sus ubicaciones, y hablando con personas sin hogar, empleados de transportes y policías. El problema identificado en este proceso fue multifacético, y diferente de lo que la mayoría de los participantes en la fuerza de tarea habían creído que iba a ser. Mientras la carencia de vivienda era un factor que agravaba la situación en el Metro, pocas de las personas auténticamente sin hogar buscaron refugio ahí. El problema más significativo fue el de comportamiento escandaloso e ilegal por parte de una población de usuarios del Metro relativamente grande, algunos de los cuales parecían ser sin hogar pero muchos no lo eran. Una alta proporción la constituían personas que abusaban del alcohol y las drogas y/o eran enfermos mentales graves, y muchos de ellos utilizaban el Metro como refugio. Afortunadamente, un miembro del grupo de estudio de la policía, el capitán Richard Gollinge, ya estaba tratando con el problema del desorden en su distrito. Gollinge era un decidido defensor de "ventanas rotas" y un policía duro que anteriormente había manejado unidades especiales contra el crimen. Para Gollinge, tratar con el problema de los desamparados era simplemente un buen
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trabajo policiaco, aunque él realizaba estas tareas bajo su propia iniciativa y sin ninguna sanción del alto mando. Se dio cuenta de que la policía de tránsito en el Metro tenía una ventaja sobre la policía de la ciudad en las calles, al tratar con el comportamiento escandaloso y desordenado: el comportamiento público podía ser regulado en el Metro a un mayor grado que en las calles, por los peligros inherentes a un sistema electrificado de trenes a alta velocidad, usado por un elevado número de pasajeros que lo pagaban. Gollinge estaba preparado para utilizar la autoridad que se le concedió en el sistema del Metro. Sus oficiales tenían órdenes estrictas de respetar a los pasajeros, sin importar su condición social, pero aplicar los lincamientos enérgicamente. Por iniciativa propia, Gollinge había mandado a sus oficiales una declaración clara, en forma de memorándum, sobre su responsabilidad para mantener el orden. El documento definía el desorden como un problema de conducta, no de condición económica; describía específicamente los comportamientos preocupantes; advertía a los policías que el problema de la gente sin hogar no era un objetivo, y les señalaba las medidas que los policías debían tomar en respuesta.14 Gollinge no sólo fue claro acerca de lo que esperaba que sus oficiales hicieran: los hizo que entraran al Metro para hacer cumplir las reglas. Las condiciones en el distrito de Gollinge cambiaron notablemente respecto a otros: mucha menos gente se acostaba sobre los pisos y se comportaba de una manera indecorosa. Como se veía venir, las labores de Gollinge fueron públicamente notadas y, por haber recibido poco apoyo interno, estaban bajo el ataque de los defensores y liberales, quienes disfrutaban de la atención de los medios de comunicación. Sin embargo sus labores, aunque limitadas, proporcionaron las bases para desarrollar una política general de la policía de tránsito.
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Incluso con el modelo de Gollinge a la mano, el grupo de estudio emprendió numerosas tareas más en el desarrollo de planes para la restauración del orden en el Metro. El Departamento de Policía de Tránsito revisó sus recursos, para asegurarse de que ellos dirigirían tanto las reglas como los métodos que serían aplicados. El grupo de estudio consideró todas las reglas y lincamientos existentes del Metro, a la luz de la Constitución y las cambiantes tradiciones legales, sociales y morales. La suposición desde el principio fue que las reglas y el plan del Metro en general, serían sometidos a prueba en los tribunales. En primer lugar, las reglas que no pudieran pasar el escrutinio legal no serían aprobadas o aplicadas. Una regla en contra de la "obstrucción" fue especialmente problemática. Era lo suficientemente vaga tanto para propiciar las demandas legales, como para meter en problemas a los policías encargados de su aplicación. ¿Una persona echada medio atravesada en un paso de peatones, lo estaba obstruyendo? ¿Qué se hace con una. persona que se paró en la parte de abajo de las escaleras para pedir alguna información? ¿Qué pasa con alguien que puso inadvertidamente su equipaje en la plataforma, bloqueando el libre movimiento? ¿Estaba esta persona obstruyendo y por lo tanto era merecedora de la intervención de la policía? A los policías les preocupaba que fuera necesario utilizar demasiado criterio para responder a estas y una miríada de otras preguntas acerca de la obstrucción. Conforme el grupo tomó fotografías y videos de las condiciones reales del Metro y ensayó escenarios de aplicación, sus miembros se dieron cuenta de que el problema no era realmente la obstrucción, sino el hecho de estar acostado. Decidieron, por lo tanto, requerir que el Consejo de Directores de la MTA cambiara las reglas para dirigirlas contra la acción de acostarse y borrara la regla en contra de la "obstrucción", lo cual hizo el consejo.
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Las reglas que finalmente fueron adoptadas para su aplicación, prohibieron actos como el graffiti, no pagar el pasaje o destruir las cajas recolectoras y los torniquetes; vender, pedir y mendigar; ingerir bebidas alcohólicas o entrar a una estación de tránsito o trasbordo, incapaz de funcionar con seguridad por la influencia de alcohol o drogas; tirar basura, orinar afuera de los sanitarios y acostarse en el piso, plataformas o escaleras, o bloquear el libre movimiento en esos lugares. Pedir para obras caritativas autorizadas, hablar en público, repartir folletos y otras formas de expresión verbal, estaba permitido en ciertos sitios donde no representaran ninguna amenaza para la seguridad de los usuarios del sistema de transporte.15 El departamento legal del TPD y de tránsito, en cooperación con las oficinas de los procuradores de justicia, desarrollaron las políticas de aplicación para su cumplimiento. Al principio surgió un debate acerca de cuánto se debería informar al público sobre este esfuerzo de planeación. La oposición a hacerlo público vino principalmente del alto mando del TPD, y a simple vista parecía razonable: dado el margen de atención de los medios de comunicación, el público en general y los políticos, la publicidad iba a despertar expectativas de éxito que podrían resultar difíciles de cubrir. La expectativa era que, como con el graffiti, tratar con el desorden sería un esfuerzo a largo plazo, que requeriría al menos cinco años. Sin embargo, el grupo de estudio pugnó porque se le diera difusión. En la alternativa entre altas expectativas y expectativas no existentes, el grupo creía que la única forma de atraer y mantener la atención de la administración era crear la certeza pública de que el Departamento de Policía de Tránsito había entrado en acción. Kelling también pugnó por mucha difusión, opinando que la política de los asuntos involucrados debería ser ventilada completamente ante el
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público, con el fin de orientarlo. La definición del problema del Metro como de "la gente sin hogar" fue un trágico error, que hizo un mal servicio a la sufrida población que intentaba usar el Metro como albergue. Esto sirvió de excusa para un comportamiento escandaloso e ilegal de gran cantidad de delincuentes menores y mayores, eximió a la policía de cumplir con sus responsabilidades y propició "soluciones" que fueron irrelevantes para los problemas. La decisión final fue de Kiley, y él escogió "abrir el frente" de las filosofías y tácticas de la estrategia de mantenimiento del orden. Los mensajes que se comunicarían al público incluían:
• la sensación de desorden y temor que resultaba de las violaciones a las reglas; • la vinculación entre desorden y delito; • el costo, en términos de seguridad y salud, que la gente sin hogar pagó por sus intentos para usar el espacio del Metro como refugio; • los intentos de buena fe que la MTA y el NYCTA habían hecho y continuaban haciendo para encontrar servicios apropiados para aquellos auténticamente sin hogar; y • que recuperar el control del Metro iba a tomar un largo tiempo.
Como toque final en el proceso de planeación estaba fijar la fecha para iniciar el programa. Kelling quería empezar un primero de octubre. Se propuso esta fecha ante la necesidad de que los policías adquirieran experiencia y habilidad en el manejo del comportamiento desordenado y de los marginados, y para empezar el programa antes de que entrara el tiempo de frío, con el fin de que
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aquellos que utilizaban el Metro como refugio tuvieran la oportunidad de encontrar un alojamiento. Empezar posteriormente, el 15 de diciembre, como lo proponían aquellos del NYCTA responsables de los letreros, folletos, coordinación con otras dependencias y otros asuntos, sería un desastre estratégico. Kelling se quiso anticipar a los defensores de la gente sin hogar que usarían los medios de comunicación para combatir el programa con el mensaje: "Feliz Navidad, gente sin hogar y marginados de Nueva York. Nuestro regalo para ustedes es la expulsión del Metro". Finalmente, después de escuchar a ambos lados, Kiley determinó que la fecha de inicio sería el 25 de octubre de 1989. Los policías fueron entrenados y el público estaba notificado del programa que iba a iniciarse, a través de millones de folletos que se habían repartido a los usuarios del Metro. Las reglas fueron colocadas estratégicamente por todo el sistema; se entregaron folletos con forma de boletos para los posibles infractores de las reglas, con la advertencia de que después del inicio del programa serían citados por su comportamiento; otros departamentos de policía, instituciones de servicio y oficinas de transportes fueron informados de los planes, y cada policía de tránsito recibió un folleto dando a conocer la base legal y racional para las medidas de mantenimiento del orden. El 25 de octubre de 1989 se inició la operación para la aplicación del reglamento.
Más allá de una impugnación legal Alertados por los planes de la MTA, los defensores de la gente sin hogar demandaron de Kiley dos cosas: "rincones y escondrijos" en los cuales los desamparados pudieran establecer sus refugios, y el derecho a la mendicidad. Kiley esta-
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ba firme respecto a ambos: nada de rincones ni escondrijos; nada de mendicidad. Cuando el programa se puso en marcha, los defensores de las personas sin hogar y la Unión de Libertades Civiles de Nueva York confrontaron a los policías en el Metro casi todas las noches, presentándose en las estaciones de mayor afluencia de gente de la calle, cuando los policías intentaban aplicar las nuevas reglas. Se montaron muchos eventos: un hombre caminaría a una estación del Metro seguido por las cámaras de televisión, abogados y defensores. Con las cámaras filmando, el hombre se acostaría enfrente de un torniquete, bloqueando el acceso. Un policía le pediría que se moviera. Cuando el infractor se rehusara, el policía le ordenaría moverse. Los abogados en la escena se opondrían a la autoridad del policía para tomar esa acción e intentarían envolverlo en un debate legal enfrente de las cámaras. Tales escenas terminarían con la persona siendo expulsada o arrestada, o con el policía simplemente yéndose sin hacer nada, para no crear otro evento para la prensa. El 28 de noviembre de 1990, dos hombres sin hogar y sus defensores presentaron ante la corte federal de distrito una demanda de acción de clase en contra de la NYCTA, con el alegato de que los derechos de libertad de expresión de los desamparados estaban siendo violados en el Metro por los lincamientos de la Autoridad de Tránsito. Tres semanas después, el juez de la Corte Federal de Distrito, Leonard Sand, emitió una orden verbal deteniendo temporalmente la aplicación de la regla en contra de la mendicidad. En vista de que prácticamente todo el material que había sido distribuido en preparación para el programa incluía la regla en contra de la mendicidad, cada cartel y letrero tenían que ser quitados del Metro y debía retirarse de la circulación cualquier
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otro material que se hubiera publicado. La prohibición causó efectos definitivos en febrero de 1990.16 El fallo de la corte en el caso Young v. New York City Transit Authority le dio validez plena a los derechos de expresión que ampara la Primera Enmienda, que, según se argumentó, estaban involucrados en mendigar. De acuerdo con la jurisprudencia sobre la Primera Enmienda, la legislación que restringe la expresión es presumiblemente anticonstitucional, principalmente cuando el gobierno intenta regularla con base en su contenido u opinión. Las reglamentaciones de contenido raramente se permiten y por lo general son sometidas a una norma de estricto escrutinio, que requiere un apremio del gobierno y medios que son minuciosamente diseñados y necesarios para hacerla.17 El gobierno tiene más campo de acción cuando intenta imponer restricciones imparciales respecto del contenido de la expresión, las cuales generalmente son juzgadas de acuerdo con una norma más baja de "razonamiento", que requiere solamente que las restricciones sean minuciosamente elaboradas de acuerdo con el interés significativo del gobierno y dejar abiertos canales de comunicación alternativos. Un decreto u ordenanza sujeto a esta prueba más indulgente tiene una oportunidad más grande de ser apoyado que uno que requiere estricto escrutinio, el cual representa un considerable obstáculo no solamente para la legislación bajo análisis de igualdad de protección, sino también para una demanda con base en la Primera Enmienda. La Primera Enmienda ampara no expresamente la libertad de expresión, sino la conducta expresiva, donde los actos y la expresión están "inextricablemente unidos". Se entiende que la actividad lleva la intención de transmitir un mensaje específico, y que hay una razonable posibilidad de que el mensaje será
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entendido por aquellos que lo vean o lo reciban.18 La protección de la Primera Enmienda se aplica a la conducta expresiva, como aquella de los estudiantes que portaban una cinta negra en un brazo para protestar por la participación norteamericana en la Guerra de Vietnam, quemar una bandera norteamericana durante una manifestación de protesta, protestar y participar en una marcha.19 Sin embargo, la conducta expresiva no recibe el mismo grado de protección que la expresión pura, ya que la Suprema Corte de los Estados Unidos sostiene un importante interés gubernamental en reglamentar el elemento de no expresión, de los actos expresivos, lo que puede en algún momento justificar las limitaciones incidentales sobre las libertades de la Primera Enmienda.20 En estos casos se aplica un nivel de escrutinio más indulgente, que requiere que una reglamentación se mantenga dentro del poder constitucional del gobierno, que le sea importante, que su contenido sea neutral, y que no rebase los limites del interés del gobierno. Como se mencionó, el nivel de escrutinio aplicado por una corte no es meramente académico, sino que es un importante pronóstico de si la corte apoyará la legislación o la rechazará por anticonstitucional. Llegar a la norma apropiada para aplicarla a una legislación particular que enfrenta una demanda con base en la Primera Enmienda, depende de una determinación de si la ley restringe la expresión pura o la conducta expresiva, y de si la restricción es imparcial respecto del contenido. También depende de otros dos factores: el foro en el cual el discurso se pronuncia y si la legislación que se aplica es una restricción válida en tiempo, lagar y forma. Al analizar el foro, el tribunal debe sopesar el interés del gobierno para restringir la expresión o actos relativos en lugares públicos, contra los intereses
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de quienes desean expresarse en esos lugares públicos. La norma que determina si es permisible reglamentar la expresión varía de acuerdo con las características del lugar.21 En foros públicos tradicionales, principalmente calles y parques, y en foros designados, como áreas reservadas para el uso del público, el contenido de las expresiones puede ser reglamentado sólo donde sea necesario para un interés apremiante y la restricción sea minuciosamente diseñada para ese fin; en otras palabras, debe cumplirse la norma del estricto escrutinio. En un foro no público, el cual es un escenario no destinado para la comunicación pública -como una base militar, la banqueta del estacionamiento de una oficina del correo de los Estados Unidos, una terminal de un aeropuerto manejado por la administración pública22-, el gobierno puede reglamentar el discurso y la actividad expresiva, de acuerdo con el uso que se dé al lugar, en tanto que la restricción no esté dirigida a un punto de vista en particular. El tribunal juzgará tales restricciones con una norma razonablemente menor. Aparte del foro en el cual esto ocurra, varias formas de expresión protegidas bajo la Primera Enmienda (ya sea expresión verbal, escrita o simbólica) también pueden estar sujetas a restricciones detiempo,lugar y forma. Mientras estas restricciones sean imparciales respecto del contenido, son juzgadas de acuerdo con una norma razonable.23 Estos cuatro elementos de la jurisprudencia de la Primera Enmienda -si una reglamentación es imparcial, si afecta el discurso o la conducta expresiva, el tipo de foro en el cual se aplican las restricciones, y si puede ser justificada como una restricción de tiempo, lugar y forma- se utilizaron como elementos clave en el caso Young y son el centro de casi todas las demandas judiciales que actualmente se presentan contra la legislación de mantenimiento del orden.
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En el caso de la reglamentación de la Autoridad de Tránsito, el juez Sand falló que mendigar era una expresión protegida porque no era distinguible de la petición caritativa. La Suprema Corte determinó que pedir cuando se trata de caridades organizadas implica intereses de libre expresión, porque está frecuentemente vinculado con la expresión que informa acerca de, o busca apoyo para, una causa particular o punto de vista: sin pedir, "probablemente se acabarían tanto el flujo de la información como su defensa".24 Aunque decidió que las restricciones de la Autoridad de Tránsito sobre pedir limosna no tenían base, argumentó que, en efecto, la autoridad había mostrado que el sistema podía distinguir la libre expresión apropiada, y permitirla explícitamente a organizaciones de caridad en algunos lugares. En su determinación consideró al Metro como un foro designado para el público. Sobre si la reglamentación era una restricción de tiempo, lugar y forma, sostuvo que una prohibición total sobre la mendicidad en el Metro no era permisible, por no estar minuciosamente elaborada, y que los intereses que argumentó la Autoridad de Tránsito -protección al público contra el hostigamiento, la intimidación y el fraude- no fueron lo suficientemente significativos para justificar la restricción de los derechos de los mendigos. Citó otras reglamentaciones no impugnadas en el caso, como restricciones de tiempo, lugar y forma permisibles -como la prohibición de pedir cuando se hace de una manera intencional para molestar, alarmar o importunar a otros, o que se convierta en una alteración de la paz.25 Por un lado, la decisión del juez Sand fue un desastre. Los escépticos de la. labor de la policía y los que ven "los toros desde la barrera" tuvieron su día. Quitar los carteles fue algo desalentador. La cantidad de espacios vacíos donde estuvieron los letreros era evidencia tangible de lo que parecía ser una gran de-
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rrota. Por otro lado, el alboroto editorial que siguió a la decisión fue una sorpresa para casi todos. Las noticias y comentarios editoriales previos habían sido extraordinariamente cautos acerca de las políticas de la MTA, y muy a favor de la gente sin hogar. Sin embargo, el fallo del juez Sand acerca de la mendicidad, aparentemente tocó un nervio vivo en la ciudad de Nueva York, porque prácticamente cada editorial se opuso y/o ridiculizó la decisión. La crítica editorial abarcó del análisis cuidadoso de los asuntos legales a expresiones del tipo "¿quién es este juez pueblerino que nunca se ha subido a un Metro para venir a decirnos a los neoyorquinos lo que tenemos que aguantar?". Ya había sido suficiente, el orden tenía que ser restaurado en el Metro. La celeridad con la que el equipo legal de la MTA apeló la decisión de la Corte de Distrito reivindicó a los policías, quienes habían depositado su confianza en las afirmaciones de Gunn y Kiley de que estaban decididos a restaurar el orden sin importar los frentazos. En pocas semanas se obtuvo un alivio temporal de la decisión de la corte. La apelación de la MTA finalmente tuvo éxito. La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito no estuvo de acuerdo con buena parte del razonamiento de la Corte de Distrito y revocó su decisión y apoyó la reglamentación de la Autoridad de Tránsito, que prohibía mendigar en el sistema del Metro, al mismo tiempo que permitía a organizaciones caritativas pedir donativos en áreas limitadas. Al dar a conocer el fallo de la Corte de Apelaciones, el juez Altimari determinó que pedir limosna no era expresión. No estuvo de acuerdo con el fallo de la Corte de Distrito de que pedir limosna debería tener derecho a protección como una petición caritativa, concluyendo en su lugar que propagar información, discutir y defender asuntos públicos, no estaban vinculados con el hecho de pedir limosna.26 Hizo notar especialmente
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que las reglamentaciones de la Autoridad de Tránsito distinguían entre los efectos dañinos causados por mendigar y los derechos de la Primera Enmienda que se otorgaban a las organizaciones para sus peticiones caritativas, que se les permitían en áreas limitadas del sistema. Aun así, la acción de la Autoridad de Tránsito no creó un foro público. El juez Altimari aceptó la opinión de la Autoridad de Tránsito de que las actividades de los pordioseros no podían sujetarse a áreas limitadas, sino que sólo podían solucionarse con una prohibición total. El juez Altimari también consideró si pedir limosna era una acción merecedora de la protección de la Primera Enmienda como conducta expresiva, "inseparablemente vinculada" a un mensaje específico.27 Su respuesta fue que no lo era, pues la mayoría de las personas piden con el fin de obtener dinero. Su conclusión fue que si algunos pordioseros intentaran enviar un mensaje, como la falta de hogar o lo inadecuado de los beneficios del gobierno, no era probable que los pasajeros del Metro discernieran el mensaje, porque las circunstancias en el Metro causarían que en lugar de ello se sintieran amenazados y hostigados. El juez Altimari no se detuvo en esta conclusión de que pedir limosna no era conducta expresiva, sino que procedió a evaluar la factibilidad de la legislación que legaliza la conducta expresiva. Desde el principio, su evaluación mostró claramente que las reglas no pretendían suprimir el contenido de la expresión. Además, su fallo fue que era interés del gobierno proporcionar un medio ambiente seguro y evitar la intimidación y el hostigamiento, y sostuvo que "la única manera efectiva de detener la mendicidad ...era por medio... de una prohibición total".28 Para llegar a estas conclusiones, el juez Altimari se apoyó en la evidencia presentada por los estudios de la Autoridad de Tránsito en el sistema
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de transporte para evaluar "problemas de calidad de vida" experimentados por los usuarios. Los pasajeros reportaron que continuamente se sentían hostilizados y atemorizados por los pordioseros, y objetaron "lo indeseable de sentirse tocados, detenidos, obstaculizados e intimidados" por los mendigos. Los resultados de un segundo estudio, dirigido por George Kelling, también fueron presentados a la corte. En éstos se establecía que la falta de libertad de movimiento en el sistema del Metro debida al espacio físico que se constriñe en las plataformas atiborradas de gente, rampas y escaleras, y en los trenes, creaba un sentimiento de intimidación en los pasajeros, que no podían retirarse cuando los abordaban los pordioseros. Mediante el estudio se determinó que la manifestación de comportamiento amenazador en estas instalaciones representaba un peligro real de lesiones o accidentes. El juez Altimari concluyó que, aun cuando pedir y mendigar constituyeran una manifestación expresiva legal, la reglamentación de la Autoridad de Tránsito no violaba la Primera Enmienda. Decidió que el análisis de la Corte de Distrito reflejaba "una exacerbada deferencia a los derechos individuales que demandaban los pordioseros, en detrimento del beneficio común".29
La crisis del liderazgo Mientras continuaban las batallas en los tribunales sobre las políticas en el Metro, el esfuerzo para tratar con el desorden estaba desapareciendo para finales de 1989: numerosos policías y mandos medios administrativos ignoraban sus obligaciones. Un artículo del New York Times de enero de 1990 describía esto como un fracaso. Aunque la afirmación era prematura -muchos policías estaban tratando de mantener el orden-, las cosas no estaban yendo
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bien. Desde el principio, Kiley y Kelling sabían que aunque un grupo de estudio con el apoyo de Kiley podía diseñar un plan, formular e implementar un programa de entrenamiento, y establecer los servicios de apoyo necesarios, finalmente la dirección del TPD tenía que manejar las políticas. Pese a las peticiones del grupo de estudio de que hubiera más "camisas blancas" -de capitán para arriba- para dirigir un equipo en el Metro semejante al de Gollinge, especialmente en la noche cuando ocurría la mayor parte de las confrontaciones con los liberales, raramente se veía a oficiales de estos rangos en el Metro. Para empeorar la situación, el sindicato de la policía intervino con una directa oposición al plan. Para la administración y los sindicatos, el trabajo de los policías era la aplicación de la ley. Un patrullero indignado le gritó a Kelling: "¿De dónde rayos sacaste la loca idea de que el desorden era asunto de la policía? Nuestro trabajo es combatir el crimen". Su indignación estaba alimentada por la sensación de que estaba siendo obligado a hacer un trabajo indigno dé él y de la policía. Estaba muy claro que a menos de que algo radical ocurriera en el TPD, los esfuerzos para restaurar el orden se marchitarían en cosa de meses. . En abril de 1990, William Bratton fue nombrado director del Departamento de Policía de Tránsito. Su designación iba a fortalecer las acciones para restaurar el orden en el Metro. Bratton de inmediato se puso en acción para darle fuerza al TPD; se reunió con los oficiales, creó un equipo de administración de confianza, reorganizó el departamento, publicó un plan de acción, elaboró un plan de mercadotecnia para comunicarse con el público, diseñó nuevas tácticas y parecía estar en todas partes en el Metro. En una decisión contundente, Bratton ascendió a Richard Gollinge tres rangos, de capitán a jefe de una estrella... un hecho sin precedente en la ciudad de Nueva York.
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El centro de todas estas acciones era el claro sentido de Bratton del nuevo "trabajo" del TPD. Ya fuera en juntas con los funcionarios, al hablar en una entrevista por radio, en reuniones con su personal de mando o planeando tácticas, el tema de la nueva misión del TPD impregnaba todo lo que Bratton hacía y decía. El tema tenía dos elementos. Primero, la misión del TPD era "Devolver el Metro a la gente de Nueva York".30 Implícitos estaban tanto un reconocimiento de que había serios problemas -el Metro tenía que ser recuperado- y una promesa de acción -el Metro tenía que ser entregado-. Bratton reconoció que las políticas y prácticas de la Autoridad del Transporte Metropolitano y sus departamentos de policía habían "perdido" el Metro y las estaciones del tren ante el nivel del caos en que se encontraba. El problema no era simplemente que hubiera más jóvenes, más gente sin hogar, más drogas y alcohol; la estrategia general de la MTA y el TPD había fracasado en mantener el orden. Por otra parte, Bratton aseguraba que el Metro podía ser recuperado mediante un cambio sustancial en la estrategia del transporte y la policía. Las actividades de tránsito y de la policía podían restaurar el orden y evitar la criminalidad. El segundo elemento del nuevo lema de Bratton fue que los tres problemas que plagaban el Metro -evasión del pago, desorden y robo- eran en realidad un problema, unido conceptual y secuencialmente. Tratar con uno era tratar con los tres. Bajo Bratton, las actividades de la policía para restaurar el orden se incrementaron de inmediato. Principalmente, se orientó a la policía para que informara a los ciudadanos de su mal comportamiento, les advirtiera de ser necesario, y los expulsara del Metro o arrestara si persistían en violar las reglas del sistema o la ley. Las expulsiones del Metro por mal comportamiento se tripli-
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caron en cosa de meses después de que Bratton asumió el puesto y continuó la escalada hasta después de que Michael O'Conner se convirtió en jefe del TPD en 1992, como se ilustra en la Gráfica 4.1. GRAFICA 4.1. Expulsiones del Metro de la dudad de Nueva York Enero de 1987 a julio de 1994
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Como se muestra en la Gráfica 4.2, los arrestos por delitos menores siguieron el mismo patrón inmediatamente después de que Bratton se convirtió en jefe en abril de 1990, y siguieron en ascenso. Al mismo tiempo, como se indica en la Gráfica 4.3, no se justificaron los temores de que aumentarían las quejas por la agresividad de la policía.
Arrestos 6000
GRAFICA 4.2. Arrestos, Metro de la ciudad de Nueva York Enero de 1987 a julio de 1994
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=
Delitos
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GRAFICA 4.3. Quejas de los ciudadanos contra la policía, Metro de !a ciudad de Nueva York, enero de 1987 a julio de 1994 Quejas 6O40 20-
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Además de que la restauración del orden era la meta principal, se hizo también un gran esfuerzo para reducir la evasión del pago de la tarifa del Metro. Para asegurar que estas labores fueran equitativas, equipos especiales contra la evasión del pago trabajaron por toda la ciudad. Los pasajeros de buenos ingresos que se negaban a pagar iban a ser abordados igual que los pobres. Para asegurar que las tácticas no eran exageradamente punitivas, se instaló en el lugar de los hechos un "sistema móvil" para que se pudieran realizar arresto y liberación en forma simultánea. Después de todo, pese a que la evasión del pago estaba costando decenas de millones de dólares en ingresos perdidos, individualmente, caso por caso, la evasión del pago ascendía a un robo de un dólar con veinticinco centavos. Los procedimientos para registrar el arresto en la ciudad de Nueva York en ese tiempo, eran que un oficial llevara al arrestado hasta los cuarteles de la policía, lo que implicaba que el infractor perdiera el tiempo y los ingresos de todo un día, sin mencionar la molestia y la multa, así como la pérdida de tiempo del policía en una infracción "menor". Durante los primeros días de labor para acabar con la evasión del pago, la policía descubrió que un alto porcentaje de los arrestados por no pagar su
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pasaje, o portaban armas ilegales o tenían órdenes de arresto vigentes por delitos graves, y muchos de ellos por delitos cometidos en el Metro. En ciertos vecindarios, un arrestado de cada diez era buscado ya fuera por haber cometido un delito o por portar un arma prohibida. Esto fue un descubrimiento inesperado, porque si bien se había previsto que la criminalidad descendería en relación directa con la declinación de los niveles del desorden, significó una sorpresa que tantos evasores del pago de tarifas portaran armas o tuvieran órdenes de arresto pendientes. Tal vez nada convenció más a la policía de la relación entre el desorden, la evasión del pago de tarifas y el robo, que encontrar, una y otra vez, que muchos evasores del pago fueran ladrones y culpables de "hechos desordenados". Consecuentemente, cuando se tomó la acción en contra de los evasores del pago, se desplomó el índice de los delitos mayores. Y consecuentemente también, la moral de la policía se fue a las nubes: realmente estaban marcando la diferencia. Pronto la trilogía de evasión del pago-desorden-robo fue adoptada por los policías de línea como parte de una tarea única. Cuando Richard Vigilante, entonces editor del City Journal del Manhattan Institute, fue asaltado afuera de una estación del Metro, su asaltante escapó inmediatamente hacia adentro de la estación. Un equipo contra la evasión del pago, en ropas de civil, se encontraba dentro de los torniquetes y cuando el rufián -perseguido por Vigilante que daba gritos pidiendo ayuda- saltó sobre los torniquetes, fue inmediatamente aprehendido. Cuando el polvo se disipó, Vigilante agradeció a los policías por su intervención. Ellos respondieron de inmediato: "Sí, fue bueno que estuviéramos aquí. Tenemos un magnífico jefe nuevo y esta gran estrategia nueva: robo, evasión del pago y desorden: si te enfrentas a uno, te enfrentas a todos".
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El programa del jefe de estación No fueron solamente los policías los responsables por las cambiantes condiciones en los metros: los civiles también desempeñaron un papel importante. Aunque los primeros pasos para enfocar el desorden en el Metro se dieron bajo el mando de Kiley y David Gunn, fue Alan Kiepper, entonces presidente de la Autoridad de Tránsito de la ciudad
(NYCTA,
por sus siglas en inglés), quien con-
trató a Bratton como jefe del Departamento de Policía de Tránsito en abril de 1990. Gunn se había ido a principios de 1990, para tomar un año sabático. Kiepper compartía con Kiley y Gunn la preocupación por la restauración del orden, pero creía que junto con ello debería hacerse un mejoramiento general en la "calidad de vida" del Metro. Buscando la forma de incrementar el trato amistoso del usuario del Metro y mejorar las condiciones en las estaciones, Kiepper creó el puesto de jefe de estación, un puesto de personal de relativamente alto nivel y bien pagado, cuya responsabilidad sería coordinar todos los servicios proporcionados a cada estación por la burocracia del Metro. Como la mayoría de las otras burocracias en este tiempo, la NYCTA operaba a través de departamentos organizados funcionalmente; así, en cada estación, los asuntos de limpieza eran atendidos por un departamento, la seguridad por otro, las reparaciones por uno más y así sucesivamente. Ninguna persona de manera individual estaba encargada de ninguna estación, hasta que se creó el puesto de jefe de estación. Los jefes de estación desde el principio tomaron en serio su responsabilidad para mejorar la calidad de vida en el Metro. Estaban disponibles para atender a los pasajeros, especialmente durante las horas pico, dando información y confirmándoles que alguien estaba "a cargo". Eran especialmente enérgicos en que
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los usuarios siguieran las reglas del Metro. Sin escatimar esfuerzo, los jefes de estación castigaron a los fumadores, rechazaron a los jóvenes escandalosos, detectaron a las personas que parecían estar "cubriendo" las taquillas (objetivos favoritos de los robos), les advirtieron a las personas que se acostaban ahí que estaban violando las reglas del Metro, y de otras maneras hacían el papel de policías de "sus" estaciones. Vigilaban los sanitarios públicos para asegurarse de su mantenimiento adecuado y evitar que la gente se "reuniera" en ellos, y ordenaban que se cambiaran los focos fundidos y que los limpiadores acudieran rápidamente a los lugares de "derramamientos de líquidos".31 Aunque las estaciones grandes como Times Square, la de la calle 34, y la de la calle 42 (estación Grand Central) tenían asignado su propio jefe de estación, la mayoría de las estaciones del Metro contaban, a lo más, con supervisión de tiempo parcial por los jefes de estación. Ninguna estación tenía un jefe por más de cuarenta horas a la semana. Sin embargo, los jefes de estación eran extraordinariamente efectivos al implantar su autoridad sobre sus estaciones. De hecho, proporcionaron tres medios de reimplantar el orden y controlar la criminalidad en el Metro. Primero, eran el equivalente de los "tenderos" que describe Jane Jacobs en The Death and Life of Great American Cities. Con un profundo interés en la viabilidad de las calles del vecindario, "los tenderos y otros propietarios de pequeños negocios son fuertes defensores de la paz y el orden, aborrecen las ventanas rotas y los asaltos, odian tener clientes nerviosos por su seguridad. Son grandes vigilantes de las calles y guardianes de las banquetas".32 Ser "dueños" de estaciones del Metro les dio una urgencia por el trabajo que no era común en una organización burocrática: cuando se apagaban las luces en la estación de la calle 42, esto no era un problema de alumbrado en la lista de una
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cabeza burocrática centralizada. Para un jefe de estación, esto era "mi" luz se apagó en "mi" estación y "yo" tengo que encargarme de arreglarla. Este trabajo de dueño se desempeñó respecto de los letreros, el cuidado y uso de los sanitarios, los pandilleros, los ebrios o los adictos acostados, y una lista interminable de detalles que afectan las condiciones en una estación. Adicionalmente, los jefes de estación iniciaron y supervisaron mejoras en el medio ambiente que facilitaron su control por parte de la policía, otros empleados de tránsito y los mismos usuarios del Metro. Un ejemplo importante fue cerrar los pasajes que raramente se usaban y bloquear el acceso a secciones lejanas de las plataformas -"rincones y rendijas" sin uso que se convierten en lugares para reunirse a beber, drogarse, actividades sexuales y otras-. Aunque los jefes de estación no podían cerrar esas áreas por ellos mismos, estaban en posibilidad de señalar los problemas y, por su persistencia, hacer que la atención de la NYCTA se enfocara en la necesidad de tomar alguna acción para resolverlos.33 Definitivamente las actividades de los jefes de estación contribuyeron a prevenir los delitos de "situación", al reducir las oportunidades para cometerlos.34 La prevención de estos delitos se concentra no en el delincuente o en los orígenes de la criminalidad, sino en aumentar el grado de dificultad que los delincuentes tienen que superar para lograr buenos resultados, incrementando así los riesgos que deben afrontar cuando cometen sus delitos, y reducir las recompensas de las actividades delictivas. En el Metro, hacer los receptáculos de fichas de los torniquetes a prueba de vándalos fue un ejemplo de la manera de obligar a los delincuentes a trabajar más. Una mayor vigilancia por parte de los jefes de estación aumentó los riesgos, así como la eliminación del graffiti redujo las recompensas (no podían ver su obra).
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La designación de jefes de estación del Metro fue un poderoso adjunto a una serie de movimientos para mejorar los servicios y restaurar el orden. Aunque la policía de tránsito desempeñó el papel clave, un planteamiento de solución total a los problemas que involucraba las actividades de varias dependencias y departamentos gubernamentales logró que el trabajo global resultara infinitamente más efectivo. Para aquellos preocupados por el problema del desorden, el temor y la delincuencia en los vecindarios, es justo preguntar si la experiencia del Metro con sus problemas de delincuencia puede o no generalizarse a la vida de la comunidad o el vecindario. Después de todo, un Metro es sustancialmente diferente de una comunidad. El sistema es de espacios limitados, con entradas y salidas formales. Es "sencillo" cuando se le compara con la complejidad de una comunidad. El sistema está establecido para proporcionar un servicio único; los pasajeros pagan para usarlo y lo usan por periodos relativamente cortos. Además, la policía de tránsito no está confrontada constantemente con llamadas de servicio 911, y por lo tanto, están libres para atender los problemas sin una constante interrupción. Puede ser que en una instalación tan limitada el impacto de las políticas del servicio de policía y sus prácticas será más inmediato y poderoso y por lo tanto más fácil de medir. Pero como resultó ser, la experiencia del Metro proporcionó el proyecto para restaurar el orden en las calles de la ciudad de Nueva York en dos formas. Primera, las políticas adoptadas por la Autoridad de Tránsito produjeron el prototipo para prácticas que serían desarrolladas y utilizadas en toda la ciudad por el NYPD. Segunda, la persona responsable de implementar los cambios en el Metro, William Bratton, se convertiría en comisionado de policía bajo el alcalde
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Rudolph Giuliani. Y Bratton había aprendido en el Metro dos importantes tácticas que lo iban a hacer muy útil en las calles de la ciudad: la restauración del orden reduce el delito; más aún, el delito se reduce cuando menos en parte porque la restauración del orden pone a la policía en contacto con personas que portan armas y que cometen delitos graves. Estos principios serían ampliados en el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York.
LA TRANSFORMACIÓN EN EL NYPD
En el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, una reorientación del control de la delincuencia con base en el mantenimiento del orden, tenía varios años de retraso respecto de la experiencia de la Autoridad de Tránsito. La aplicación de la sección del código penal del estado referida a los pordioseros y merodeadores fue impugnada ante la corte antes de que el
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quiera puesto atención al mantenimiento del orden. Fue sólo cuando el comisionado de policía Raymond Kelly lanzó una iniciativa para combatir a los limpiadores de parabrisas en 1993, cuando se registró el avance en el planteamiento del NYPD para los asuntos del desorden y la calidad de vida. Cuando lo nombraron comisionado, Bratton procedió a implementar los planes desarrollados originalmente bajo el comisionado Kelly; pero él llegaría a tomar medidas aún más fuertes para restaurar el orden en la ciudad de Nueva York. El desorden no fue una preocupación especial para administraciones previas del NYPD, aunque anteriores comisionados allanaron el camino para un programa de mantenimiento del orden. El comisionado Benjamín Ward (1984-1989) empezó el
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Programa Oficial de Policía de la Comunidad (CPOP, por sus siglas en inglés); sin embargo, estuvo limitado a una pequeña proporción de oficiales y enfrentó una considerable resistencia en todo el departamento. Después, el alcalde David Dinkins y el comisionado Lee Brown (1990-1992) crearon un plan estratégico para implementar servicios de policía en toda la ciudad, que incluían agregar 5,000 policías más. Pese a los esfuerzos individuales de muchos policías para atender el desorden, la cultura del NYPD veía a problemas como el de los limpiaparabrisas, pordioseros y otros delitos menores, como indignos de los policías respetables.
Una derrota temprana: pordioseros en las calles
La relativa falta de preocupación del NYPD por el comportamiento desordenado durante finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, le acarrearía problemas en el futuro, cuando los mismos defensores y abogados que demandaron a la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York
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guieron con su programa contra el mantenimiento del orden, presentando una demanda en contra de la ciudad de Nueva York por aplicar una sección del código penal del estado que prohibía "merodear con el propósito de mendigar". Este decreto era tan raramente invocado que la mayoría de los policías y funcionarios de la ciudad no estaban enterados de su existencia. Algunos policías habían hecho unos cuantos arrestos de acuerdo con la ley, pero la mendicidad no era una de las preocupaciones principales del NYPD. Los policías en su mayoría ignoraban el decreto; la capacitación para hacerlo cumplir era inexistente y no había políticas definidas del NYPD respecto a su aplicación: la ciudad tenía todo en su contra en un juicio Cuando un representante
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de la corporación de asesoría de la ciudad le pidió a Kelling que ayudara a preparar la defensa, él encontró que la atención del NYPD estaba muy lejos del juicio y no le proporcionaba suficiente información. Sólo cuando Kelling llamó al entonces primer vicecomisionado Raymond Kelly, un amigo y ex alumno, y Kelly intervino, el NYPD participó plenamente. El asunto también pareció ser de poca preocupación para los intereses de la corporación de asesoría, aunque estos abogados, quienes manejaron el caso por parte de la ciudad, estaban comprometidos en perseguir los asuntos que surgieron en la demanda y tenían experiencia en la materia. El estatuto respecto de los pordioseros establece que una persona es culpable de merodear cuando "merodea, permanece o vaga por un lugar público con el propósito de mendigar".35 Como en el caso del Metro, la demanda en contra de la ciudad de Nueva York fue tomada como una acción de clase, por los representantes de "personas necesitadas" residentes de Nueva York que mendigaban en las calles o en los parques públicos.36 Los demandantes nunca habían sido arrestados bajo el decreto por mendicidad, simplemente habían recibido órdenes de los policías de que "se movieran". El NYPD, como demandado, respondió que el estatuto legal impugnado era una herramienta esencial para atender las condiciones de desorden en las calles, porque los pordioseros tendían a congregarse en ciertas áreas, haciéndose cada vez más agresivos y amenazadores para los residentes y los negocios locales. La policía describió a los pordioseros que se plantaban enfrente de los bancos, paradas de autobuses, cajeros automáticos y estacionamientos, frecuentemente bloqueando las aceras y siguiendo a los transeúntes con amenazas. Sostuvo que los pordioseros con frecuencia cometían delitos más graves, y que eventualmente los vecindarios podían verse arruinados debido al progreso de la actividad delictiva.
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En un sorprendente viraje del razonamiento de la corte de apelaciones en la demanda de la NYCTA, el juez de la Corte Federal de Distrito, Robert Sweet, echó abajo el estatuto declarándolo anticonstitucional. En contraste con la decisión de la Corte de Apelaciones, el juez Sweet reconoció la mendicidad como merecedora de las mismas protecciones de la Primera Enmienda que la petición caritativa, decidiendo que ambas transmitían el mismo mensaje a quienes las escuchaban. Además, concluyó que la mendicidad era conducta expresiva, con un hecho y expresión inextricablemente entrelazados. Aplicando una prueba de tiempo, lugar y forma para las reglamentaciones que restringían la expresión protegida en un foro público (en las calles de la ciudad), y la prueba para reglamentar la conducta expresiva, decidió en principio que el estatuto legal faltaba a la norma de neutralidad del contenido, ya que discriminaba entre pedir por parte de una caridad organizada y un pordiosero. El juez Sweet concluyó que este tratamiento diferenciado se basaba en el contenido del mensaje de los pordioseros, de que las condiciones sociales y económicas y las oportunidades obligaban a algunos a apoyarse en la mendicidad para su propio mantenimiento. El juez Sweet también decidió que la prohibición total del estatuto sobre la mendicidad no dejaba medios alternativos para presentar este mensaje.37 El juez Sweet se tomó un tiempo considerable antes de dar su opinión, para sopesar los varios intereses involucrados, incluyendo no sólo los intereses de los pordioseros y del gobierno, sino también los de la audiencia y el público en general. El interés de la audiencia, según el juez Sweet, está en recibir la información disponible, especialmente acerca de las condiciones sociales, en no ser defraudada, y sólo a un menor grado en que se le deje en paz. Este último interés palidecía, de acuerdo con el juez Sweet, frente al interés primordial de
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la audiencia por recibir información y a la capacidad de los individuos para retirarse, desviar su mirada, negarse a responder, o en alguna otra forma evitar "ser atrapados". Entre la audiencia y los pordioseros, como entre el gobierno o el público y el "relator", el juez Sweet falló que la inclinación estaba a favor de los pordioseros comunicando un mensaje. Aun el interés del gobierno por mantener el orden público, o evitar el fraude, no pudo salvar el decreto. Al contrario de los resultados de los estudios que mostraron la relación entre el comportamiento desordenado, como la mendicidad, y los delitos más graves, el juez Sweet determinó que "un pordiosero pacífico no significa una amenaza para la sociedad. El que pide ha cometido, discutiblemente, sólo la infracción de ser un necesitado. El mensaje que uno o cien pordioseros le mandan a la sociedad puede ser inquietante... pero la respuesta no está en penalizar a esta gente... sino en atender la causa de su existencia".38 La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito confirmó la decisión de la corte inferior, decidiendo que la mendicidad merecía la protección de la Primera Enmienda como conducta expresiva o acto comunicativo.39 El juez Miner aplicó un análisis de estricto escrutinio, justificado por una reglamentación que restringía el discurso con base en su contenido y en un foro público. También revisó el estatuto bajo la prueba detiempo,lugar y forma, y emitió su fallo considerando todas estas circunstancias. Principalmente, decidió que el interés del estado era insuficiente para justificar una prohibición completa de la mendicidad pacífica en las calles, ya que no dejaba abiertos canales alternativos para la comunicación de los pordioseros. Contrastó específicamente la postura previa de la corte en el caso de Young, permitiendo la restricción de la mendicidad en el Metro, como justificada en virtud de las condiciones especiales de ese sistema de transporte.*
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De la misma manera, el juez Miner se refirió en forma aprobatoria a una ordenanza de Seattle que prohibía la obstrucción del tránsito de peatones o de vehículos y la mendicidad agresiva, porque ésta restringía solamente una conducta específica, mientras que el decreto de Nueva York prohibía ilegalmente el discurso verbal y la conducta comunicativa.41 Parecería que al NYPD lo habían parado antes que pudiera siquiera empezar a restringir la mendicidad.
El primer triunfo del NYPD: los limpiaparabrisas
No obstante, el comisionado Kelly (nombrado por el alcalde David Dinkins en 1992) quería hacer algo acerca de los limpiaparabrisas. El lavado de las ventanas del automóvil sin que el conductor lo solicite, se extendió por toda la ciudad de Nueva York durante principios de la década de 1990. Los limpiaparabrisas operaban en grupos de tres a seis, y había algunos lugares donde se amontonaban hasta catorce o dieciséis, por lo general jóvenes entre los dieciocho y veinte años. Los sitios más populares para esto eran las entradas y salidas de los túneles, puentes y autopistas, donde el tránsito se hace más lento, o en las intersecciones. Algunos limpiaparabrisas trabajaban sus esquinas con regularidad, otros sólo ocasionalmente. Los más trabajadores decían que ganaban de 40 a 60 dólares diarios, los más persistentes podían rebasar los 100 dólares al día. En muchos lugares, el lavado de los parabrisas era continuo de día y de noche, durante todo el año, aunque la actividad era más intensa durante los meses de verano. El comportamiento de los limpiaparabrisas hacia los ocupantes de los automóviles variaba. Muchos lavadores trabajaban duro, corriendo entre los automóviles, o hasta trepándose en las defensas de los camiones para lavarles las
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ventanas. Algunos parecían andar de buen humor, bromeando e intercambiando chascarrillos entre ellos y con los conductores, generalmente con un comportamiento que ellos consideraban que no era amenazante para los ciudadanos. Si los conductores les señalaban negativamente o echaban a funcionar los limpiadores del automóvil para disuadirlos, muchos se retiraban. Sin embargo, otros adoptaban conductas claramente amenazadoras. Si los conductores les decían que no, estos limpiadores se echaban sobre los automóviles para evitar que se movieran cuando cambiaban las luces del semáforo. Algunos limpiaparabrisas echaban agua jabonosa o escupían en las ventanas del automóvil, dejándolas sucias y manchadas. Con frecuencia dos, tres o hasta cuatro limpiadores de ventanas se arremolinaban sobre un automóvil, lavando todas las ventanas a pesar de las protestas de los automovilistas. Unos cuantos de los limpiaparabrisas parecían ser unos patéticos inútiles, desgastados y bajo la influencia del alcohol, las drogas o ambos. Se tambaleaban precariamente entre los automóviles, gesticulando a los conductores y pasajeros. Equipados solamente con trapos o periódicos, rara vez limpiaban un vidrio o recibían "propinas". El comisionado Kelly llamó a Kelling en el verano de 1993 para que colaborara con el NYPD para controlar a los limpiaparabrisas. El mismo Kelly recientemente había sido "atendido" por ellos, uno de los cuales escupió en el parabrisas de su automóvil cuando iba a la ciudad con su esposa. Al reconocer su propia ira y frustración, Kelly supo lo que sienten los ciudadanos amenazados e impotentes ante tales asaltos. Con un planteamiento de solución semejante al que siguió el grupo de estudio del Metro, Kelling y el equipo del NYPD, el entonces subjefe Michael Julian y el sargento Steve Miller empezaron a observar y filmar en video a los limpiaparabrisas, sin que ellos se dieran cuenta.
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Policías en ropas de civil ponían automóviles sin insignias al alcance de los limpiaparabrisas, entrevistaban a los limpiadores y a los policías del vecindario, y revisaban los archivos del departamento de policía. La información de los antecedentes de los arrestados durante el periodo de estudio proporcionó un cuadro similar al obtenido por la Autoridad de Tránsito. El concepto popular de los limpiaparabrisas era de un grupo de individuos sin hogar simplemente "con la suerte por los suelos". Norman Siegel, dirigente de la Unión de Libertades Civiles de Nueva York, instó a que los líderes políticos "solucionaran mejor el problema proporcionándoles departamentos y empleos a los limpiaparabrisas".42 Sin embargo, la información que se recopiló sobre los limpiaparabrisas ofreció un panorama muy diferente: de aquellos arrestados durante un periodo experimental de sesenta días, aproximadamente tres cuartas partes tenían domicilios legítimos, donde residían; la mitad tenía arrestos previos por delitos graves como robo, asalto, robo a casas habitación, latrocinio o portación ilegal de armas, y casi la mitad tenía arrestos por delitos relacionados con drogas. Los limpiaparabrisas no eran meramente una población con problemas: eran capaces de causar daños considerables. Había razones reales y legítimas para que los ciudadanos estuvieran temerosos. Tratar con los limpiaparabrisas resultó ser un trabajo extraordinariamente frustrante para los pocos policías que lo tomaron en serio. Debido a que los policías en autos patrulla y las unidades especiales ignoraban a los limpiadores, el problema recayó en los patrulleros del vecindario. Sin embargo, cuando lo enfrentaron, recibieron las burlas de los policías que consideraban que los limpiaparabrisas no merecían ni los esfuerzos ni la atención de la policía. Aún más irritante para los policías conscientes era la respuesta de los limpiadores.
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En vista de que limpiar ventanas de los automóviles era una infracción menor, se castigaba sólo con una multa o servicios a la comunidad. Consecuentemente, los policías estaban limitados a dar a los limpiaparabrisas citatorios para presentarse a la oficina (DAT, por sus siglas en inglés), conocidos burlonamente por los policías de Nueva York como "boletos de desaparición" porque los infractores generalmente no se presentaban a pagar sus multas, y las órdenes de arresto que eran expedidas por la no comparecencia nunca se ejecutaban. En la mayoría de las jefaturas, las órdenes expedidas por no comparecencia eran enviadas a una unidad central para que se ejecutaran, donde se relegaban como algo de menor prioridad, ante una avalancha de órdenes de aprehensión vigentes sobre asuntos más "serios". Los limpiaparabrisas pronto se dieron cuenta de esto y solamente les faltó decirles a los policías: "Quédense con sus DAT, ya tengo muchas". Un simple comentario de un teniente patrullero resultó ser la clave para resolver el problema. Su sugerencia -"que nosotros (los policías del vecindario) pudiéramos tener las órdenes por no comparecencia de los DAT"- tenía sentido, porque mientras limpiar ventanas de los automóviles no era un delito que mereciera cárcel, la no comparecencia sí lo era. Mientras que un DAT por una infracción menor podía no tener importancia para una oficina central de órdenes de aprehensión, significaba mucho para los policías que se esforzaban por restaurar el orden en los vecindarios, a quienes les estaban respondiendo con desprecio y burlas. Se hicieron arreglos con Paul Schectman, entonces asesor del procurador de distrito de Manhattan, Robert Morganthau, y actualmente comisionado de justicia penal del estado de Nueva York, para clasificar y enviar directamente al policía que
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en primera instancia había expedido un DAT a los limpiaparabrisas, la orden de aprehensión por no acatarlo. Así, cuando un policía emitiera un DAT por limpiar parabrisas y el infractor no compareciera, ese policía podía hacer un arresto inmediato, y lo siguiente sería pasar un tiempo en la cárcel. Con el castigo rápido y cierto, la actividad de los limpiaparabrisas murió en cuestión de semanas.
Una nueva misión para el NYPD
El operativo contra los limpiaparabrisas se realizó durante la campaña electoral para alcalde Dinkins-Giuliani de 1993, cuando el término squeegeeing (que era como se denominaba la acción de esos limpiaparabrisas) se convirtió en una metáfora para todo lo que estaba mal en la ciudad de Nueva York. Rudolph Giuliani se postuló para el puesto como un candidato' fuerte contra el crimen. Como ex procurador federal, afirmó tener la capacidad requerida para combatir el problema de la delincuencia en la ciudad de Nueva York. Al igual que otros líderes políticos locales, él era también experto en las calles y entendía las consecuencias del desorden y el temor en la ciudad de Nueva York. Nombró a Bratton como comisionado de policía de Nueva York. Varios factores hicieron que el nombramiento de Bratton para dirigir el Departamento de Policía de Nueva York fuera una clave para tratar con el desorden en la ciudad. Primero, el nuevo comisionado tenía que hacer cambios mayores dentro del mismo
NYPD.
Como un hombre llegado de afuera, Bratton
estaba totalmente preparado para hacerlo. Casi todo el equipo de mando del NYPD había estado en su puesto desde mediados de la década de 1980. Por otra parte, en 1993 el departamento estaba sumido en una serie de escándalos de
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corrupción que, aunque no involucraban al equipo de mando, sugerían que una mentalidad de "dejar pasar" se habla apoderado de los niveles más altos, lo cual hacía que sargentos y mandos medios no se animaran a presentar cargos de corrupción o abuso. En el medio policiaco, muchos creían que se había desarrollado en las filas del departamento una mentalidad de "mantente fuera de problemas" y gran cantidad de personas describieron a la institución como una burocracia inflada e ineficiente que no estaba controlando muy bien ni a la delincuencia ni a sus policías. Aunque el departamento había suscrito un compromiso para el servicio policiaco a la comunidad, estaba todavía muy encerrado en una limitada estrategia de hacer cumplir la ley. Aparte de ser un ajeno, el éxito de Bratton al implementar una estrategia preventiva de mantenimiento del orden en el Departamento de Policía de Tránsito
(TPD),
así como la reorganización y fortale-
cimiento del mismo, lo hicieron un candidato lógico para el puesto de comisionado en la administración de Giuliani. Al tomar posesión del NYPD, Bratton adaptó e implementó muchas de las técnicas concebidas por directores generales agresivos en los sectores tanto público como privado, para reubicar estratégicamente sus organizaciones. También repitió muchas de las tácticas que él había usado como jefe del TPD. Transfirió la autoridad de los 55 jefes del más alto nivel hacia abajo, hasta los comandantes de zona, principalmente capitanes. Al mismo tiempo dejó claro que los mandos de zona les serían dados solamente a los mejores y más brillantes capitanes, y que los futuros ascensos vendrían de este grupo de capitanes. Al ser difundida esta noticia en el NYPD, muchos comandantes de zona se jubilaron, dándole a Bratton la flexibilidad de nombrar a capitanes jóvenes y
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agresivos en sus lugares vacantes. La edad promedio de estos comandantes descendió de sesenta y tantos a cuarenta y tantos años. Bratton realizó una serie de cambios, entre ellos asumir el control de un presupuesto desbocado, especialmente en el renglón de gastos por tiempo extra, mejorar el entrenamiento de los policías, utilizar fuerzas de tarea para estudiar los problemas del departamento, involucrar a los comandantes de zona en el control de la corrupción y consultar a los policías para conocer su opinión acerca del mejoramiento del departamento y la calidad de sus condiciones de trabajo. También aumentó el número de unidades especiales y desarrolló varios canales internos de comunicación (tales como videos y boletines internos) para mandar directamente a los policías información de él mismo y de otro personal clave. En fin, el nuevo comisionado estableció metas claras y cuantificables para el departamento, y las hizo del conocimiento del público con la publicación de siete planes estratégicos que cubrieron todo, desde mejorar la calidad de vida en la ciudad hasta el manejo de la violencia doméstica y el control de la corrupción. No obstante que todos estos cambios eran importantes, y muchos abarcaban los planteamientos convencionales de líderes que intentaban revitalizar organizaciones moribundas, Bratton estaba también implementando nada menos que una nueva estrategia en la actividad de la policía: el patrullaje comunitario. Integrado en la nueva estrategia se encontraba un fuerte mensaje, simple y directo, acerca de la organización y la función de la policía. Y para la nueva estrategia era fundamental el desarrollo de responsabilidades más grandes ante la comunidad y la participación en la solución de los problemas locales. El mensaje de Bratton sobre las funciones del NYPD en una estrategia de patrullaje en la comunidad, se enfoca sobre la delincuencia. La lógica es ésta: pri-
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mero, aunque los servicios de los policías involucran amplias y numerosas acciones, su función medular es el control de la delincuencia, enfocado al desorden, el temor y los delitos registrados. Segundo, la policía tiene la capacidad de prevenir la criminalidad. Tercero, los policías deben ser tanto agresivos como respetuosos en sus actividades: ser agresivos en el control del crimen no requiere ser combativos, ni ser respetuosos de los ciudadanos implica debilidad. Finalmente, aunque es probable que el cambio organizativo total tome años, los beneficios en el control de la criminalidad se obtendrán rápidamente si los policías son estimulados y cuidadosamente dirigidos. Para Bratton, proporcionar los servicios de la policía a la comunidad es ser "duro contra el crimen" y está convenciendo tanto a los policías como al público, de que él puede estar en lo correcto. El patrullaje en la comunidad, como Bratton lo concibe, es muy diferente de como lo ven muchos otros jefes policiacos, quienes disimulan sus descripciones en términos "suaves" de ciencia social. Desde el punto de vista de estos últimos, el patrullaje en la comunidad es antitético de la función de "combate al crimen" que ha definido el papel de la policía por décadas. A muchos policías no les agrada lo que creen que les espera si adoptan este concepto del servicio de la policía a la comunidad, una estrategia que es blanda con el delito, tiene poco impacto sobre él, enfatiza el trabajo social, se preocupa más por los derechos de los infractores que por los intereses de la comunidad, sigue en la tradición de relaciones con la comunidad de "sonríe y saluda". Bratton tuvo que convencer a los policías de que no era así, y lo hizo, tanto en el TPD como en el
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El planteamiento de Bratton empieza donde los policías sostienen su propia
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manera de pensar, que se enfoca en el delito, y luego intenta ampliarla más allá de su estrecho panorama tradicional de cómo hacer cumplir la ley. Al comunicarles a los policías lo que sabemos acerca de los vínculos entre el desorden, el temor y el delito, y ayudándoles a interpretarlo de acuerdo con sus propias experiencias en las calles, Bratton logró que el NYPD tuviera algunos éxitos iniciales similares a los que obtuvo la policía de tránsito. La de los limpiaparabrisas fue una victoria rápida que captó de inmediato tanto la atención del público como la de los mismos policías. Y así como la búsqueda de los evasores de las tarifas en el Metro produjo armas y emitió un mensaje a través del TPD, de que el combate al desorden era un medio efectivo para atacar la criminalidad en general, resultados similares están permeando el NYPD: al interrogar sobre otros problemas a una persona arrestada por orinar en un parque, la policía obtuvo información que llevó a la confiscación de un pequeño escondite de armas, y al inspeccionar más minuciosamente a un motociclista detenido por no usar casco, se descubrió que portaba una pistola calibre nueve milímetros, tenía otra en la alforja y varias armas de alto poder en su departamento: un vendedor que comerciaba mercancía "caliente", después de ser interrogado condujo a la policía a un sitio que se especializaba en la venta de armas robadas. Estos testimonios concretaron la importancia de atender los problemas menores para evitar problemas mayores. Así como un evasor de tarifas no es un delincuente, no todo infractor menor es un delincuente grave. No obstante, buen número de ellos sí lo son, o tienen información de quiénes son los delincuentes. Este contacto con infractores menores alerta a los delincuentes sobre la vigilancia de la policía, y le da a la policía acceso legítimo a información acerca de problemas más graves.
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Para implementar exitosamente su estrategia de patrullaje en la comunidad, Bratton necesitaba darles poder a sus nuevos jefes de zona y simultáneamente crear la forma de hacerlos plenamente responsables. El proceso desarrollado para cubrir estos dos fines -juntas de estrategia de control de la criminalidadcentra la atención de los administradores en su responsabilidad sobre lo que ocurre en los vecindarios, e incrementa su sentido de responsabilidad ante la comunidad local. Los comandantes de zona de uno de los cinco distritos del NYPD se reúnen cada miércoles y viernes, de 8:00 a 11:00 a.m., en el centro de mando de One Police Plaza, que es el cuartel central del NYPD para estas juntas. También están presentes el subcomisionado para el control de la delincuencia Jack Maple, los jefes de patrulla (Louis Anemone) y de detectives (Charles Reuther) del NYPD, todos los comandantes de los cinco distritos, y representantes de escuelas, de las oficinas de los procuradores de distrito y del departamento de libertad condicional. El orden del día para cada junta es el mismo: a su turno, cada comandante de zona, acompañado por un teniente detective y otros representantes, informa oficialmente sobre las condiciones actuales en la zona, incluyendo los problemas del desorden, la prevención y control de la delincuencia, las acciones de la policía del distrito para atacarlos y los resultados obtenidos. Se proyecta en una pantalla panorámica la información sobre los delitos registrados, la cantidad de arrestos y su distribución geográfica, víctimas y casos de tiroteos, residentes de la zona en libertad bajo palabra, contra quiénes hay órdenes de aprehensión vigentes por infracciones o violación de la libertad, y cualquier otra información disponible que refleje la calidad de vida en el distrito.
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La información se organiza por semana, por mes y año a la fecha y se compara con las estadísticas del año anterior. El comandante de zona informa al subcomisionado Maple y a los demás presentes acerca de problemas específicos. Las violaciones pueden haber aumentado, los robos siguen a niveles altos, los grandes latrocinios están bajos... y los comandantes de zona han aprendido que no sólo deben estar íntimamente familiarizados con la información proyectada, sino que deben ser capaces de "recitarla" cuando se les solicite. Los policías de otros distritos pueden hacer sugerencias para solucionar problemas especialmente complicados, surgidas de sus propias experiencias, o pueden compartir información acerca de un problema común. Los temas que continuamente integran la discusión son los cuatro métodos guía de Bratton para el control de la delincuencia: inteligencia precisa y oportuna, despliegue rápido, tácticas efectivas, y seguimiento y evaluación incansables. Por lo general, cada intervención termina con la presentación de un oficial o varios oficiales patrulleros que se distinguieron especialmente al atender algún problema del vecindario, como puede ser un asunto de calidad de vida o cualquier otro problema de delincuencia. Las juntas de estrategia de control de la criminalidad han sido la chispa del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York. En una manera sencilla y elegante constituyen un proceso que integra la descentralización de autoridad a los comandantes de zona, establecen los términos de responsabilidad, analizan los nuevos procedimientos del departamento para proporcionar servicios a las comunidades, y refuerzan la visión de Bratton del patrullaje. Aún más importante, la seriedad de las reuniones, el estatus de aquellos a quienes se requiere que asistan, la presencia de sus iguales, los incesantes entrenamientos
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y retos, y la clara presentación del proceso estimulan a los comandantes de zona para enfocar la atención constantemente en sus vecindarios. Con estos cambios, el NYPD ha realizado una mayor reorientación y reorganización, asumiendo plenamente un planteamiento de calidad de vida para prevenir y controlar la criminalidad. Aunque no todos los elementos del cambio de organización se acomodan todavía, el NYPD ha experimentado un cambio sustancial en su estrategia, un cambio que ya no es meramente nominal, apoyado sólo por los más altos niveles de mando y en unas pocas posiciones aisladas del departamento. Al capitalizar las victorias iniciales y las reducciones considerables en los delitos graves, el nuevo liderazgo está cambiando no sólo la estructura del NYPD, sino toda su cultura. Recientemente estos avances se enfrentaron a una nueva amenaza, esta vez no por demandas en la corte, sino por representantes burocráticos de la corte quienes, con el pretexto de desahogo de casos rezagados, pudieron deslizar dentro del presupuesto estatal un renglón que prácticamente despenalizaría todas las infracciones menores, al quitarlas de la jurisdicción de los tribunales penales del estado.43 Esta provisión despoja a la ciudad de la autoridad para arrestar a las personas que se niegan a responder a los citatorios por infracciones menores, digamos, por ejemplo, limpiar parabrisas de los automóviles. Se recuerda que la única medida que finalmente pudo controlar a los limpiaparabrisas fue la seguridad de que serían arrestados e irían a la cárcel si no pagaban sus multas. La despenalización de tales infracciones despoja a la policía de su "poder de amenaza" -la autoridad para arrestar a personas que persisten en una conducta desordenada ilegal. Es imposible cuantíficar hasta qué punto esta maniobra debilita la capaci-
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dad de los policías para restaurar y mantener el orden. Con el agregado de esta provisión a la ley estatal, los funcionarios de la corte, intencionalmente o no, cayeron en las manos de los liberales radicales, quienes perpetúan el caos urbano bajo la bandera de "la libertad" y exageran el temor a los abusos de la policía.
EL NUEVO CONSENSO URBANO Y LAS INICIATIVAS DE BASE AMPLIA PARA LA CALIDAD DE VIDA
Aparte de la anomalía legal indicada anteriormente, las iniciativas de la policía para mantener el orden y prevenir el crimen se están combinando y están siendo coordinadas con acciones de los sectores público y privado. Trabajando en cooperación con representantes de la Unión de Libertades Civiles de Nueva York, el cabildo de la ciudad de Nueva York y el NYPD han diseñado una agresiva ordenanza contra la mendicidad que remplaza la ley sobre los pordioseros que fue invalidada en la decisión Loper.44 Presentada ante el cabildo de la ciudad el 12 de octubre de 1994, la propuesta está basada en la agresiva ordenanza sobre la mendicidad de Washington, D.C., de 1993.45 Ésta prohibe, en lugares públicos, hechos como: abordar, hablarle a o seguir a una persona para solicitar donativos, pedir limosna o la venta de artículos o servicios, con conducta que trate de producir, o probablemente cause, que una persona razonable sienta temor a algún daño corporal, o la pérdida de algo, o ser intimidada para dar. También prohibe insistir en la petición después de una respuesta negativa, tocar intencional-
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mente y sin su consentimiento a una persona al pedirle, o intencionalmente obstruir o interferir el paso tanto de peatones como vehículos y utilizar gestos violentos o amenazadores hacia la persona a quien se le pide. Además queda proscrito pedir a menos de ocho metros de un cajero automático o de un establecimiento de cambio de cheques, o en propiedad privada sin el permiso del propietario. Los conductores y ocupantes de vehículos no deben ser abordados en las calles para pedirles o para ofrecerles en venta algún artículo o servicio.46 Esta nueva legislación refleja una inequívoca evolución en la manera en que el gobierno de la ciudad de Nueva York enfrenta los asuntos de calidad de vida, que se han convertido en el escenario central de la administración de Giuliani. Un movimiento similar, si bien más tentativo, se está registrando en otras áreas. Por ejemplo, las infracciones de calidad de vida son el enfoque de un nuevo tribunal de la comunidad, único, establecido en 1993 como un experimento público-privado, por tres años, para devolver la impartición de justicia a la comunidad.47 El tribunal de la comunidad de Midtown, ubicado a un lado de la estación del Distrito de Policía del Norte de Midtown, opera en el vecindario de Times Square de Manhattan. Es un tribunal para infracciones de calidad de vida cometidas en la comunidad -delitos menores como robo de mercancía en las tiendas, prostitución, graffiti, posesión de drogas en cantidades menores, latrocinios menores, y vendedores sin permiso-. Aquellos que se declaran como no culpables van a juicio a un juzgado penal del centro de la ciudad; sin embargo, aproximadamente 70 por ciento de los presentados al tribunal se declaran culpables, y son sentenciados en el tribunal de la comunidad. Cerca del 80 por ciento de las sentencias incluyen órdenes para realizar servicios a la comunidad en el vecindario en el cual fueron cometidas las infracciones (por lo regular
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empiezan de inmediato o dentro de veinticuatro horas), para enrolarlos en programas de servicio social, o ambos. Otras sentencias pueden incluir tiempo en la cárcel, sesiones de consejería, o tratamiento contra las drogas.18 Mediante una base de datos por computadora, el tribunal tiene acceso inmediato a los antecedentes de cada acusado (con información de arrestos, antecedentes penales, y registros previos de cumplimiento, historial de abuso de sustancias prohibidas, enfermedad mental, empleo e información de vivienda) para usarlos al dictar sentencia, con el fin de que las sanciones puedan ser "adecuadas" al sentenciado.49 El tribunal también monitorea el progreso de cada individuo sentenciado y requiere comparecencias periódicas de los acusados cuando la sentencia incluye tratamiento o servicio. Los niveles de cumplimiento para tratamiento comunitario y servicios sociales de corto plazo son altos -de 77 y 72 por ciento, respectivamente- y aquellos que dejan de presentarse para servicio comunitario son reaprehendidos rápidamente y condenados a prisión. La exitosa operación del tribunal se apoya en la estrecha colaboración con la policía en los tres distritos que cubre su jurisdicción, y en la participación de la comunidad. Un comité asesor de la comunidad, integrado por residentes, abogados que trabajan en la zona, administradores de proveedores de servicios sociales y funcionarios de dependencias descentralizadas, mantiene al tribunal informado sobre los problemas y preocupaciones del vecindario, y ayuda a poner en orden los recursos locales requeridos para proporcionar apoyo de servicio social y proyectos de servicios a la comunidad. Más de quince grupos locales supervisan los proyectos de servicios a la comunidad a los cuales los infractores son sentenciados, incluyendo varias actividades de limpieza y
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embellecimiento de espacios públicos (calles, parques, la terminal de autobuses Port Authority y estaciones del Metro), servir alimentos a la gente sin hogar en las cocinas habilitadas, pintar las unidades habitacionales que maneja una corporación de desarrollo habitacional, quitar el graffiti de los edificios, llenar sobres para la correspondencia de organizaciones no lucrativas, y limpieza de las instalaciones del mismo tribunal. En lugar de presentarse al tribunal y rápidamente regresar a las calles a cometer más infracciones, la mayoría de los infractores que pasan por el tribunal de la comunidad de Midtown desempeñan un servicio inmediato y visible a la comunidad local, como una restitución por sus ofensas. El castigo es rápido, real y significativo tanto para el acusado como para la comunidad. Después de su servicio a la comunidad y participación en consejería, numerosos ex infractores se han convertido en voluntarios en el edificio del tribunal o en proyectos de trabajo relacionados con el tribunal. El tribunal de la comunidad de Midtown tiene un fuerte apoyo del juez administrativo de la corte penal de Nueva York, Robert Keating, quien facilitó su organización; de la oficina del alcalde, así como de los residentes y negocios de la comunidad local. Tanto los mandos como los policías de línea del NYPD son también entusiastas participantes. El procurador de distrito de Manhattan, sin embargo, sigue siendo un crítico de los sustanciales recursos dedicados a las operaciones del tribunal de Midtown, en comparación con los de otras cortes penales.50 El financiamiento es una preocupación constante para este tipo de proyectos, porque el tribunal de Midtown debe disponer de significantes partidas de los recursos públicos y privados (incluyendo los corporativos) para mantenerse en operaciones más allá de los tres años iniciales.
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Aunque el tribunal ha dado los suficientes buenos resultados como para que esté en planeación el segundo tribunal comunitario para la sección Red Hook de Brooklyn -una comunidad con cerca de 8,000 residentes de unidades habitacionales públicas-, este segundo tribunal solamente se materializará si se pueden obtener los fondos suficientes. Es claro que los resultados de los programas dirigidos a los asuntos de calidad de vida tendrán que justificar gastos continuos o mayores, que apoyen la restauración y el mantenimiento del orden. Afortunadamente, los resultados a la fecha no solamente son positivos y ratifican los trabajos actuales, sino que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos.
LA EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN
Para los que viven y trabajan hoy en la ciudad de Nueva York, los cambios en el Metro y en muchas calles y lugares públicos son notorios al haberse restaurado el orden en la ciudad. El graffiti ha desaparecido de los trenes del Metro. Las instalaciones de la terminal Grand Central, la estación Penn, y la terminal de autobuses Port Authority han cambiado en una forma impresionante. Tan sólo tiene uno que caminar por cualquiera de estas estaciones para sentir la diferencia, ver la limpieza y notar que una sensación de respeto mutuo caracteriza ahora el comportamiento ciudadano. El parque Bryant ha sido restaurado y es un lugar alegre. El parque Central se ha recuperado en gran parte. Los limpiaparabrisas ya no están en las calles. La gente que dejó la ciudad durante finales de la década de 1980 y ahora regre-
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sa de visita está asombrada de ver las diferencias en los metros, en los parques y en las calles. Los reportajes acerca de Nueva York regularmente destacan las mejoras. En suma, independientemente de las estadísticas, las experiencias de los ciudadanos en Nueva York están cambiando. Donde muchos encontraban que la vida en la ciudad de Nueva York era una lucha implacable, ahora sienten una renovada sensación de placer urbano. Y mientras el cambio es claramente evidente en términos de calidad de vida y de una reducción en los delitos menores e incidentes de desorden, un nuevo triunfo es la impresionante reducción también en el índice de la criminalidad, que se refleja no sólo por lo que los ciudadanos experimentan, sino también en las estadísticas sobre la delincuencia. La declinación de la criminalidad en el Metro empezó inmediatamente después de la implementación de una estrategia de mantenimiento del orden por parte de Bratton en 1990 y ha continuado hasta la fecha. La gráfica 4.4 ilustra los incrementos en todos los delitos, incluyendo el robo, tal vez el delito de mayor preocupación en el Metro, antes de 1990. GRÁFICA 4.4. Delitos y robos, Metro de la ciudad de Nueva York, 1988-1994
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También indica ¡os descensos que empezaron al año siguiente y han continuado desde entonces. Estas son estadísticas sorprendentes, sin paralelo en la historia del control de la criminalidad. Desde que se aplicó una enérgica estrategia de mantenimiento del orden, los delitos graves han disminuido en un 75 por ciento y los robos 64 por ciento. Los delitos graves han dejado de ser un problema mayor en los metros de Nueva York. Aunque el programa de mantenimiento del orden en el Metro no fue presentado o estudiado en forma experimental, al menos dos factores sugieren que las actividades de mantenimiento del orden causaron una reducción de la criminalidad. Primero, el inicio de la disminución de los delitos se registró casi inmediatamente después de que Bratton encomendó a la policía las actividades de mantenimiento del orden. Segundo, aunque las variantes administrativas y organizativas fueron muchas en el Departamento de Policía de Tránsito, los cambios tácticos se limitaron a objetivos como la evasión del pago de tarifas y la restauración del orden: no se introdujeron tácticas contra los robos mayores o delitos. ¿Los cambios en los índices de criminalidad son exclusivamente el resultado del trabajo de la policía? No, no es probable. Creemos que lo más factible es que ocurrieron como resultado del compromiso total de la Autoridad del Transporte Metropolitano con la restauración del orden, el cual incluyó eliminar el graffiti, el "endurecimiento de los objetivos" (esto es, hacer los objetivos menos accesibles), la consolidación del control civil sobre el territorio a través del programa de jefes de estación, así como las acciones de la policía. Este mismo patrón se aplica ahora en la ciudad de Nueva York como un todo, donde en 1995 era menos probable que los ciudadanos fueran victimados, que en cualquier momento desde 1970.
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GRÁFICA 4.5. Niveles de homicidios, ciudad de Nueva York, 1988-1994
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GRÁFICA 4.6. Robos y asaltos, ciudad de Nueva York, 1988-1994
Las gráficas 4.5 y 4.6 ilustran la significativa declinación que ha ocurrido en el índice de los delitos violentos, que se nota especialmente en 1994, durante el primer año de Bratton como comisionado. Algunas de estas disminuciones no tienen precedente. Por ejemplo, la caída en el índice de asesinatos no tiene
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GRÁFICA 4.7. Delitos contra propiedades, ciudad de Nueva York, 1988-1994
Robos con allanamiento Robos
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paralelo histórico en las ciudades de todos los Estados Unidos. Durante 1994, el índice de los homicidios declinó nacionalmente en un 5 por ciento, mientras la declinación en la ciudad de Nueva York fue de 17 por ciento. Por otra parte, los robos disminuyeron en 1994 a su punto más bajo desde 1973. El índice de asaltos también declinó. Las estadísticas preliminares para 1995 indican que el índice de declinación en todas las categorías de los delitos violentos es aún más drástico que en 1994.51 Con la declinación de los delitos en contra de las personas, los delitos contra la propiedad también han disminuido en la ciudad de Nueva York, como se observa en la gráfica 4.7. En 1994, el índice de los robos a domicilios o establecimientos descendió de los niveles de 1993 en un 10.9 por ciento, latrocinio 10.8 por ciento y robo de vehículos 15.2 por ciento. Los informes preliminares de 1995 nuevamente indican que se están acelerando los índices de declinación. Agregando a las estadísticas el análisis general de la opinión de los ciudadanos de Nueva York, podemos comprobar que las labores para mantener el orden han
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conducido a reducir la criminalidad. La mayoría cree que algo trascendental está ocurriendo en su ciudad. Aunque los ciudadanos con quienes hemos hablado pueden no representar una muestra, no hay duda de que para ellos la calidad de vida en la ciudad de Nueva York está mejorando notablemente. Existe una encuesta que tiene un resultado particularmente sugestivo. La ampliamente difundida encuesta del Quinnipiac College, regularmente informa de las preocupaciones más importantes de los neoyorquinos. Su resultado más reciente fue presentado en un boletín de prensa del 6 de noviembre de 1995: "Por primera vez en una encuesta del Quinnipiac College, los neoyorquinos enlistan el desempleo como 'el problema más importante a que se enfrenta hoy el estado de Nueva York'. En abril, los neoyorquinos mencionaron los impuestos. En encuestas previas, los neoyorquinos siempre habían señalado la criminalidad como su mayor problema".52 Sumando los cambios en los metros y parques, así como en las calles en muchas zonas, durante los últimos cinco años Nueva York se ha convertido en un lugar muy diferente. Nosotros sugerimos que los esfuerzos por la restauración del orden son una razón significativa. Al ser Nueva York un centro de comunicaciones, y puesto que las actividades de mantenimiento del orden son la piedra fundamental de la acción de la policía para controlar la criminalidad, se ha producido una importante controversia sobre si las políticas de Bratton son o no las responsables por las notables reducciones en los índices de criminalidad de la ciudad. Dentro de los círculos de quienes combaten la criminalidad, este debate ha sido en verdad riguroso. El tema de si la delincuencia está declinando como resultado de las acciones de la policía origina algunos de los más espinosos problemas de
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causalidad en la ciencia social. ¿Cómo sabemos que la criminalidad rearmente ha descendido? ¿Han sido "maquillados" los libros? ¿Están los ciudadanos cambiando sus hábitos de informar, preocupados por la corrupción? ¿Son los cambios un bache temporal que con el tiempo retornará a sus niveles "normales" previos? Y también, si la criminalidad ha descendido, ¿cómo se puede evaluar el efecto? ¿Qué papel desempeñan las condenas legales? ¿El incremento en las prisiones? ¿Hay cambios estructurales en la sociedad -digamos cambios en los niveles de pobreza- que pudieran ser los responsables del descenso? Estas y otras preguntas abundan.53 Este debate ha sido también rencoroso, porque involucra ideologías muy arraigadas. Un lado argumenta que la pobreza, el racismo y la injusticia social causan delincuencia, y ya que las policías poco pueden hacer acerca de estas formas estructurales de la sociedad, nunca serán capaces tampoco de hacer mucho acerca de la delincuencia.54 Un panorama alternativo y más optimista, al cual nos suscribimos, asegura que atender "de raíz" las causas de la criminalidad, cualesquiera que puedan ser, no necesariamente es el único camino para reducirla. Independientemente de las causas del delito, la policía puede, a través del uso de la estrategia apropiada y una variedad de tácticas, reducir los índices de criminalidad. La cuestión clave para aquellos que se casan con esta opinión es si y cómo la policía puede ayudar a crear las condiciones en los vecindarios y comunidades que permitirán a otras instituciones -la familia, el vecindario, la iglesia, dependencias comunitarias y de gobierno, y el comercioatender estos problemas básicos de la sociedad. Creemos que las estadísticas que reflejan las caídas actuales en los índices de la delincuencia en la ciudad de Nueva York, ilustran precisamente estos pro-
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cesos y sus efectos. Específicamente, nuestra confianza en que las reducciones de la criminalidad en la ciudad de Nueva York son reales y tienen que ver con las acciones de la policía y la comunidad, descansa en una línea de razonamiento que va más o menos así: prepare una ciudad durante veinte años, desarrolle fuertes movimientos de la comunidad, organice varios BID y seguridad privada, limpie la porquería en el Metro, restaure los parques (con frecuencia privadamente) y póngalos bajo supervisión privada, instale un tribunal de la comunidad y estreche relaciones con los procuradores de justicia. Luego, haga que un nuevo alcalde y un nuevo comisionado de policía entren y le digan a la ciudad: "Oh, a propósito, tengo 38,000 policías que voy a asignar a trabajar con ustedes y a hacerlos estrictamente responsables, tanto de los resultados como de su comportamiento". En tales circunstancias, estaríamos sorprendidos si los índices de criminalidad no bajaran. Muchas de las iniciativas para la restauración del orden en la ciudad de Nueva York existen en ciudades por todo el país. Un movimiento está ganando terreno. Este movimiento representa un cambio básico, apartado del modelo de "sistema de justicia penal" de la década de 1960, con su intolerancia de las intervenciones de los ciudadanos para controlar la criminalidad y mantener el orden, y su insistencia en que tales asuntos es mejor dejarlos a los profesionales. Es seguro que la tendencia que pretende lograr la colaboración y la responsabilidad de la comunidad, en esta etapa carece de eficiencia y refinamiento. Pero la iniciativa del ciudadano es visible en todas partes: la gente del pueblo se involucra por medio de las organizaciones del vecindario, consejos asesores ciudadanos y grupos vigilantes de la delincuencia. Organizaciones de seguridad privadas y corporativas están buscando establecer nuevas relaciones con los
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ciudadanos y con dependencias del sector público. Las labores de procuración de justicia, de los tribunales y de correccionales orientados a la comunidad y los problemas, ampliamente dispersos y aún en pañales, están afectando los esfuerzos de la comunidad. No obstante, escasamente habrá una ciudad en la cual los proyectos de un paradigma de prevención de la delincuencia con base en la comunidad, no estén visibles. El cambio a un planteamiento orientado a los problemas, con base en la comunidad, para mantener el orden y reducir la criminalidad, tan promisorio como lo es para las ciudades, contiene peligros reales. El "sistema" modelo era reactivo y como tal, usaba la autoridad estrecha y frugalmente. El modelo de comunidad es activo e intervencionista, involucra íntimamente a la policía en los vecindarios al intentar resolver los problemas antes de que empeoren, y hasta cierto grado justifica la intervención de los ciudadanos, dirigida asimismo a la prevención de la criminalidad. Estas acciones por parte de la policía y los ciudadanos deben surgir de una base más amplia de autoridad y una más amplia red de colaboración. La manera en que el uso de esta autoridad sea controlado para proteger los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, es un asunto de la mayor prioridad en una sociedad democrática.
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a sorprendente transformación del Metro de la ciudad de Nueva York y otros lugares públicos como el parque Bryant, que parece una repetición
en la superficie del éxito que se tuvo en el Metro, ha despertado el interés mundial por el trabajo que se hizo en la ciudad de Nueva York para restaurar el orden, así como por el experimento de patrullaje que se realiza actualmente. Han visitado el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York (NYPD), líderes políticos y jefes policiacos de Singapur a California y de Arabia Saudita a Inglaterra, muchos específicamente para asistir a reuniones de estrategia sobre el control de la delincuencia. Sin embargo, los criminólogos y los académicos aún están debatiendo si la reducción en los índices de la criminalidad de Nueva York puede atribuirse al enérgico mantenimiento del orden y la renovación de la policía. En respuesta a la manera agresiva en la que tanto el alcalde Giuliani como el comisionado Bratton hablan sobre el desorden y la criminalidad, algunos han sugerido que la ciudad está regresando al estilo antiguo de: "Aquí esta la policía. Que se sien-
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ten los ciudadanos mientras los luchadores contra el crimen definen y resuelven los problemas". A otros, convencidos de que Bratton está haciendo progresos significativos en la implementación del patrullaje en la comunidad, les preocupa que los medios de comunicación y varios líderes políticos y jefes policiacos, así como los intelectuales, den el enfoque equivocado a lo que está sucediendo en la ciudad, con lo que ponen en riesgo cambios estratégicos importantes y valiosos en la manera de actuar de la policía. Todo esto obliga a la pregunta: "¿Qué es el patrullaje en la comunidad?" Cuando los departamentos de policía asignan en tiempo extra, patrullas a pie o en bicicleta, dentro de una estrategia 911 sin más cambios -aun con el comando específico de mantener el orden en ciertos vecindarios-, ¿esto es el patrullaje en la comunidad? Tener en la comunidad ocho policías, de un total de 400, ¿quiere decir que el departamento de policía ha implementado un patrullaje en la comunidad? ¿Una enérgica posición de mantenimiento del orden dirigida contra la delincuencia, como la que adoptó el NYPD, es contraria a patrullar en la comunidad? Para muchos, estas son cuestiones serias, ya que el patrullaje en la comunidad ha venido a significar tanto para toda la gente. Otros creen que no es más que un concepto indefinible y un recurso de relaciones públicas, dirigido a restaurar la confianza del público en una ocupación gravemente desprestigiada y en desgracia. Aunque estos críticos están equivocados en su premisa básica -que el patrullaje en la comunidad es indefinible-, sin embargo tienen un punto a favor: la patrulla a pie en tiempo extra o un pequeño número de policías, por sí mismos, simplemente no llenan las expectativas. En realidad, el patrullaje en la comunidad es un concepto completamente nuevo, en el cual un enfoque para la prevención de la delincuencia toma el lugar del viejo modelo reactivo de la policía.
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El patrallaje en la comunidad necesariamente debe tener una variedad de formas, ya que las comunidades o distritos de las ciudades tienen diferentes elementos para reflejar las necesidades locales, tradiciones y valores. Sin embargo, independientemente de cómo se implemente, se requiere el patrallaje en la comunidad para la restauración del orden público y la participación de la policía para su mantenimiento.
EL PATRULLAJE EN LA COMUNIDAD, ENÉRGICO MANTENIMIENTO DEL ORDEN Y ASUNTOS DE CALIDAD DE VIDA Esencialmente, los cambios que se realizan en el NYPD son congruentes con los elementos básicos del patrullaje en la comunidad. ¿Cuáles son estos dogmas fundamentales? El primero es la creencia en una amplia operación policiaca, que abarque más que la aplicación de la ley en respuesta a las infracciones. El trabajo de la policía incluye mantener la tranquilidad y el orden público, proteger las libertades constitucionales, garantizar la seguridad, resolver conflictos, ayudar a las personas que están en peligro o no se pueden ayudar a sí mismas, manejar problemas que ponen en peligro a los ciudadanos y/o sus comunidades, y responder a las emergencias. Cuando la gente de la calle se apodera de los parques e impide que las familias y los niños los usen -como ocurrió en San Francisco-, este es un problema que la policía debe enfrentar, aun si esa gente no está cometiendo un
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delito grave. Históricamente, la policía siempre ha realizado estas actividades, que son esenciales para la prevención de la delincuencia y la protección de los ciudadanos y sus comunidades. El patrullaje en la comunidad recibe el apoyo de los ciudadanos de muchas maneras: para realizar la actividad en los vecindarios, para obtener información sobre los problemas y con su colaboración para solucionarlos. En el vecindario Boyd Booth de Baltimore, por ejemplo, los ciudadanos tuvieron que relacionarse intensamente con la policía para poder recuperar el control de las calles que les habían arrebatado los traficantes de drogas. Esto no quiere decir que la policía no inicie acciones por su cuenta. Cuando los ciudadanos ignoran la existencia de ciertos problemas, o un vecindario está tan fuera de control que los ciudadanos no se pueden organizar para su propio beneficio, la policía necesitará tomar el liderazgo a nombre de ellos. El patrullaje en la comunidad demuestra el fracaso de las estructuras organizativas y los procesos administrativos que tratan a los policías como si fueran obreros. La labor de la policía, al contrario del trabajo en una fábrica, no es sencilla y rutinaria, sino compleja. Normalmente es dirigida por uno o dos oficiales, sin supervisión directa, que deben utilizar el suficiente criterio propio para manejar los problemas. Cuando los oficiales enfrentan decisiones de vida o muerte, el éxito depende no de la supervisión directa o de seguir ciertas reglas de manera rutinaria, sino de la aplicación general de conocimientos y capacidad, que se obtuvieron a través de una capacitación prolongada y del asesoramiento para situaciones específicas. La actividad policiaca en la comunidad requiere el desarrollo de técnicas que reconozcan esta complejidad del trabajo de los policías. Los sargentos, por ejemplo, se convierten en mentores y ase-
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sores, no en supervisores. Su responsabilidad es ayudar a los policías a solucionar los problemas del vecindario, no someterse a reglas organizativas. De acuerdo con el mismo patrón, el patrullaje en la comunidad no sigue tácticas generales, como lo hacen la patrulla preventiva y la respuesta rápida a las llamadas de servicio, sino tácticas específicas que tienen como objetivo atender los problemas particulares, y fueron realizadas en colaboración con los ciudadanos, así como con dependencias tanto gubernamentales como del sector privado. La actividad de los limpiaparabrisas en la ciudad de Nueva York no fue eliminada por "mandar un auto patrulla", sino con la colaboración de procuradores y policías, y el respeto de las garantías. La solución de un problema más grande, como el desorden en el Metro, exigió la coordinación de numerosas unidades y dependencias -desde departamentos de relaciones públicas hasta jefes de estación e instituciones de servicio social-. La erradicación del graffiti del Metro arrojó buenos resultados mediante compromisos mutuos entre unidades de mantenimiento y procuradores, así como con los funcionarios del Metro. En vista de que los problemas en la mayoría de los casos son locales -y requieren identificación y respuestas a este nivel-, debe delegarse la autoridad a los niveles más bajos del departamento de policía, para que pueda asumir la responsabilidad de atender las necesidades del vecindario. Por lo tanto, las zonas, áreas y/o distritos deben apegarse a los límites de los vecindarios y comunidades, y el personal de policía debe ser asignado a dichas unidades geográficas de una manera permanente. Intentar atender los problemas del vecindario con el uso de unidades espe-
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cíales, en lugar de las patrullas locales, no siempre es efectivo. Aunque por todo lo demás son iguales, las unidades de patrulla, al relacionarse con los ciudadanos y los vecindarios, están mejor equipadas para manejar los problemas de acuerdo con las normas del vecindario. Los policías de vecindario en la ciudad de Nueva York, y no las unidades especiales, resolvieron el problema de los limpiaparabrisas. En el vecindario de Boyd Booth de Baltimore, se requirieron unidades especiales de la policía para establecer el control, pero fueron necesarias patrullas regulares del vecindario y policías a pie para mantenerlo. Los policías que patrullan en la comunidad tienen múltiples objetivos, como se refleja en sus amplias funciones. La reducción de la delincuencia es ciertamente una prioridad y otras incluyen la acción policiaca de acuerdo con la ley -y apropiada en términos civiles y morales- para reducir el temor, proteger a los vecindarios y ayudar a los ciudadanos a manejar los problemas. La meta más amplia es ayudar a las comunidades a mantener un medio ambiente seguro, en el cual las instituciones básicas (la familia, las iglesias, las escuelas, el comercio) puedan funcionar efectivamente y prosperar. Establecer la prioridad de las metas y seleccionar los medios para obtenerlas, ya sea por policías individuales en un vecindario o por comandantes de zona en una comunidad, requiere el uso del suficiente criterio, y su lógica debe desarrollarse bajo el escrutinio público. Casi en todas sus dimensiones, los cambios en la estrategia del NYPD son congruentes con estos principios básicos de patrullaje en la comunidad. Las funciones han sido ampliadas e incluyen el mantenimiento del orden. Los policías están colaborando con grupos de ciudadanos y de seguridad privada para prevenir la delincuencia. La autoridad en gran parte ha sido delegada a los comandantes de zona que puedan cubrir las metas del vecindario. ¿Aplica plenamente
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el NYPD el patrullaje en la comunidad? No, pero como muchos otros departamentos, ya está en camino de hacerlo... probablemente más pronto que la mayoría. Sin embargo, al poner énfasis en elenérgicomantenimiento del orden, el NYPD parece, para algunos, haberse salido de los límites del servicio a la comunidad e involucrarse en un reavivamiento del modelo de reforma del patrullaje. Al parecer, varios elementos del programa actual del
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clusión. Primero, el departamento se ha apoyado en agresivas actividades de mantenimiento del orden como base de su estrategia. El comisionado Bratton ha intentado estimular a los policías, al menos en parte, con el uso de un lenguaje que les agrada -por ejemplo, el patrullaje puede ser "duro contra el crimen"-. El rudo lenguaje de Bratton en este sentido, especialmente en el contexto de la línea dura contra la delincuencia del alcalde Giuliani, es preocupante para muchos, tanto dentro como fuera de la policía, que temen que la agresividad sea o se llegue a convertir en combatividad, especialmente en las comunidades de las minorías. Con algunas excepciones, los defensores del patrullaje en la comunidad generalmente son reacios a enfatizar sus capacidades para controlar la delincuencia, o para mantener el orden, y destacan en su lugar conceptos más amplios como calidad de vida, reducción del temor o la solución de problemas. Aunque la estrategia actual del NYPD se basa principalmente en responder a las exigencias de los ciudadanos, y en la colaboración con los ciudadanos y dependencias de los sectores tanto público como privado para la solución de los problemas, el departamento de policía también dedica amplios recursos a la exploración, lo que le permite en ocasiones ponerse a la cabeza en la solución de los problemas de la comunidad.
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En este aspecto, Nueva York no está solo. Varias técnicas policiales -el patrullaje orientado a los problemas, como lo puso en práctica el jefe Daryl Stephens en Norfolk, Virginia, y más recientemente en St. Petersburg, Florida; los esfuerzos para definir patrones de la delincuencia así como el levantamiento de planos y el análisis de "puntos conflictivos", como en la ciudad de Kansas, Missouri, e Indianápolis- son semejantes al planteamiento analítico de Nueva York. Utilizada adecuadamente, esta capacidad de exploración permite a la policía detectar a tiempo algunos problemas y cortarlos de raíz, antes de que proliferen o que una comunidad pueda movilizarse para confrontarlos. Esto no quiere decir que los ciudadanos estén excluidos de la solución de los problemas; más bien realza la gran capacidad de la policía en las áreas de prevención de la criminalidad y mantenimiento del orden. Finalmente, aunque Bratton está consciente de las desigualdades sociales, raciales y económicas existentes, no cree que la policía deba esperar para tratar con la delincuencia hasta que se resuelvan estos problemas. En lugar de eso, el NYPD
está actuando ahora bajo la premisa de que tratar con la delincuencia
puede ayudar a la sociedad a tener, si no justicia social, al menos las precondiciones bajo las cuales ésta pueda desarrollarse. Por ejemplo, una comunidad no puede prosperar económicamente cuando los camiones de reparto se niegan a entrar a ella por temor a ser saqueados por las pandillas juveniles. El planteamiento del NYPD no es único. Es un planteamiento de soluciones que se apoya en la suposición de que al lidiar con una amplia variedad de problemas del vecindario -desde automóviles abandonados hasta el tiradero de desperdicios peligrosos- se abordarán estos problemas por propio derecho y, al mismo tiempo, incrementará la capacidad del vecindario para protegerse y
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mejorar su calidad de vida, que son precondiciones para que prosperen las instituciones económicas y sociales. Estos elementos, presentes en las actuales tareas del NYPD, pueden contrastar con la "más blanda" estrategia para controlar la delincuencia, adoptada por algunos defensores del patrullaje en la comunidad, pero difícilmente estos últimos acceden a presentar los resultados obtenidos por el NYPD como un regreso al modelo de reforma. En realidad, el actual debate sobre si el NYPD participa en las actividades de la comunidad, ilustra cómo esta nueva forma de patrullaje es fácilmente malinterpretada. Para muchos, el patrullaje en la comunidad representa un estilo de actuar de la policía "blando" o "amistoso", nada agresivo. Los programas que con frecuencia se mencionan como ejemplos de patrullaje en la comunidad -programas de "policía amistoso" en las escuelas, por ejemplocontribuyen a esta opinión. Sin embargo, en los aspectos fundamentales, el viejo modelo de reforma de la acción de la policía fue, por mucho, menos agresivo de lo que es el patrullaje en la comunidad. Aunque ese modelo parece agresivo -potentes automóviles rugiendo, sirenas aullando, los policías mostrando sus pistolas-, en el fondo es pasivo. El modelo de reforma del patrullaje mantiene a los policías en los automóviles, evita su integración a los vecindarios, desalienta los contactos entre los policías y los ciudadanos, y pone énfasis en la reacción más que en la acción previa. Los liberales apoyaron esta estrategia porque era congruente con sus puntos de vista acerca de cómo debía ser vigilada la sociedad por la policía: los policías no deberían meterse con los jóvenes, los enfermos mentales, los ebrios y la gente de la calle a menos que hubieran cometido un delito grave o se hubiera alterado la paz. Para los liberales más radicales, esto incluiría hasta pro-
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hibir las intenciones de la policía de ayudar a la gente sin hogar turnándola a las dependencias -en lo cual la ACLU tuvo éxito en Baltimore, como veremos en el siguiente capítulo-. Los defensores de las libertades civiles que hoy argumentan que la policía no debe perder su tiempo con el desorden cuando el delito grave es el gran problema, insisten en esto. Los directivos apoyaron dicha estrategia porque mejora el control de los departamentos de policía al restringir cualquier tipo de intromisión de políticos y ciudadanos en las prioridades y tácticas de la policía. Los dos puntos de vista tienen algo de legitimidad. Los policías han violado sistemáticamente los derechos de subgrupos de la población, y el señalamiento de los policías corruptos y su expulsión de los departamentos de policía es una importante responsabilidad organizativa. Sin embargo, durante la última década, los defensores de las libertades civiles se han percatado de que cuando los departamentos de policía vuelven a adoptar oficialmente el mantenimiento del orden como una importante prioridad, se acaba la alianza tácita entre ellos y la policía. Esto ha dado como resultado una lluvia de impugnaciones sobre las acciones policiacas. Ya sea explícitamente o no, estos liberales entienden que el cambio hacia el patrullaje en la comunidad, junto con el compromiso para el mantenimiento del orden y la solución de problemas, representa un paso hacia una estrategia de policía mucho más agresiva e intervencionista de la que caracterizó al viejo modelo de reforma del patrullaje. Y están en lo cierto, pues éste trataba solamente con incidentes. Brota un conflicto crónico en el vecindario y la policía responde. Vuelve a brotar y la policía vuelve a responder. Y así sucesivamente. En términos prácticos, para la policía los incidentes no tienen ni historia ni
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futuro. De acuerdo con su modelo de no intervención, la policía se abstiene de intervenir hasta que estalle un incidente. El mantenimiento del orden y la solución de problemas evaden la actitud de "manos afuera". El mantenimiento del orden pone a la policía en mayor contacto con los ciudadanos en forma rutinaria, y específicamente con los infractores, en una variedad de comportamientos mayor que los delitos penales. La solución define no sólo al incidente sino al problema que da origen al incidente, con su historia y futuro potencial, como la unidad fundamental del interés y trabajo de la policía. Así, si un departamento de policía que se interesa en atender los problemas, tiene quince llamadas desde un edificio de departamentos en un periodo de varias semanas, la cuestión obvia es: "¿por qué esperar la siguiente llamada y la posibilidad de que alguien vaya a resultar gravemente lesionado?" Como el mantenimiento del orden, la solución de los problemas cambia a la policía de una actitud de reacción a una posición preventiva: parar el siguiente incidente/desorden/delito/lesión. Al contrario de la opinión popular, el patrullaje a la comunidad, con su enfoque en el mantenimiento del orden y la solución de problemas, es por su sola naturaleza más agresivo e intervencionista que el servicio tradicional 911. Aquí se encuentra la fuente de muchos problemas potenciales.
Problemas en la operación de un mantenimiento agresivo del orden En Nueva York como en cualquier otra parte, la función de mantenimiento del orden que es básica para el correcto patrullaje en la comunidad, despierta preo-
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cupaciones de muchos lados. Como mínimo, en un mundo con altos índices de "delitos graves", parece un contrasentido enfocarse en los delitos menores, especialmente si se considera que la mayoría de los policías ahora en posiciones de liderazgo, crecieron dentro del viejo modelo de reforma del patrullaje, que se diseñó para tratar con el "delito grave". Sin embargo, esta preocupación puede solucionarse con una respuesta sencilla. Pareciera que se justifica poner como objetivo los delitos menores, ya que seguramente no podemos permitirnos que los niveles incontrolados de desorden provoquen la desintegración y declinación del vecindario. Además, los informes iniciales de Nueva York sugieren que el descenso de los niveles de criminalidad puede, en efecto, relacionarse con la implementación de un programa de calidad de vida dirigido al mantenimiento del orden. Mucho más significativos que esta preocupación son los apuros de los liberales, los defensores de la gente sin hogar o las minorías, los jefes policiacos, los intelectuales y hasta los mismos proponentes de un mantenimiento del orden agresivo, sobre si puede confiarse en la policía para mantener el orden con equidad, con justicia y de maneras que conserven la paz pública. Porque el patrullaje para el mantenimiento del orden puede propiciar una tiranía de las mayorías y una represión de las minorías o de los marginados dentro de la comunidad. Los críticos que se oponen, la mayoría líderes políticos, están preocupados por los abusos de los policías contra los ciudadanos, sobre todo las minorías. Mucha gente de la generación actual recuerda vividamente el papel de la policía en los motines de la década de 1960, así como los más recientes en Miami y Los Ángeles, y están comprometidos a evitar los abusos y errores de la
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policía que en muchas comunidades los tomó como agresores en lugar de pacifistas. Por otra parte, ejecutivos de las minorías dentro de la policía y muchos otros, se muestran reacios a autorizar acciones de mantenimiento del orden por el temor de que puedan propiciar que se "desate" la policía en los vecindarios minoritarios. Y francamente, como demostraron las propuestas iniciales para tratar con la gente "sin hogar" en el Metro de la ciudad de Nueva York, aquellos preocupados por el resurgimiento de las tácticas abusivas de la policía tienen buenas razones para estar temerosos. Estas preocupaciones se intensifican a la vista de una significativa consecuencia: el mantenimiento del orden inevitablemente hace surgir el tema del criterio de la policía, el cual hasta los más conscientes y exitosos funcionarios policiacos han eludido durante los "últimos treinta años. El anterior modelo de reforma de aplicación de la ley con el patrullaje tuvo como premisa la responsabilidad de la policía ante un panorama relativamente estrecho de problemas e infracciones, y una respuesta a las infracciones que era esencialmente directa: si alguien cometió un delito, debe ser arrestado. Así de sencillo era, aunque fundamentalmente incorrecto: cada problema que atiende la policía se origina en complejas interacciones o fenómenos, y para su manejo, de numerosas posibles reacciones y respuestas, sólo unas cuantas tienen que ver con la "aplicación de la ley". Dicho de otra manera, la policía -policías, supervisores o administradoresutiliza el criterio en su trabajo diario. Esto no es raro y se requiere en la solución ocasional de determinados problemas: los policías deben orientar, convencer, confortar, informar, advertir, amenazar y hasta obligar, todo sujeto a su propio criterio, razonado y formado profesionalmente. Tal es el asunto del mantenimiento del orden y del criterio de la policía.
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Para entender cómo y por qué tal criterio es una parte necesaria para el mantenimiento del orden, debemos ver cómo se realizaron las actividades policiacas en 1982 en Chicago, en una unidad habitacional pública y con problemas: Robert Taylor Homes. ...problemas persisten [en el Robert Taylor Homes], los principales son la presencia de pandillas juveniles que aterrorizan a los residentes y reclutan miembros en la unidad. La gente espera que la policía haga "algo" acerca de esto, y la policía está decidida a hacerlo. ¿Pero hacer qué? Aunque la policía obviamente puede hacer arrestos dondequiera que un miembro de una pandilla viole la ley, una pandilla se puede formar, reclutar y reunir sin violar la ley. Y sólo una mínima parte de los delitos relacionados con la pandilla ameritan arrestos, así es que si un arresto es el único recurso para la policía, los temores de los vecinos seguirán sin aliviarse. La policía pronto se sentirá impotente y los ciudadanos otra vez creerán que "no hacen nada". Lo que hace la policía es expulsar de la unidad a los miembros conocidos de las pandillas. Según palabras de un policía: "los echamos a patadas". Los residentes de la unidad habitacional saben de esto y lo aprueban. La tácita alianza ciudadanos-policías se refuerza por el punto de vista oficial de que los policías y las pandillas son las dos fuentes rivales del poder en el área, y que las pandillas no van a ganar.1
Cualquiera que esté familiarizado con las acciones de la policía, entiende que bajo la afirmación de "echarlos a patadas" se incluyen varios métodos, la mayoría de ellos verbales. Otro policía en Chicago describió en términos similares cómo trataba él con los miembros de las pandillas que no seguían sus órdenes: "Pido por favor una vez, digo por favor dos veces y luego, de un golpe los siento en el suelo". El policía sabía de lo que hablaba. Era un hombre cortés con quien generalmente se podía uno llevar bien. Había crecido en las unidades habitacionales públicas de Chicago y no estaba preparado para quedarse ahí viendo a las pandillas aterrorizar a su familia, amistades y vecinos.
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Estaba claro que en esta comunidad se necesitaban labores de mantenimiento del orden. Sin embargo, los policías enfrentaban un dilema: las políticas oficiales de la policía sobre qué hacer en tales circunstancias eran muy ambiguas o no existían. Nada concertado se había hecho para analizar los problemas de los ciudadanos, evaluar la autoridad que la policía tenía, solicitar más de ser necesario, y elaborar los lincamientos y tácticas requeridos para tratar con los problemas que creaban las pandillas en Chicago. Al ver los abusos que se cometían contra los ciudadanos inocentes necesitados de protección, se dejó a los policías que actuaran por su cuenta. Lo sorprendente del resultado fue, no que los policías excedieran en ocasiones su autoridad o que fueran abusivos, sino que resultaran tan reprimidos. Esas pandillas son una fuente extraordinaria de irritabilidad para los policías, a quienes desafían públicamente. Sin embargo, dado que la policía se apoya en tácticas genéricas como mandar un auto patrulla cuando los ciudadanos llaman, los departamentos de policía dejan a los oficiales sin más instrucciones que su propia improvisación o las ocasionales redadas de sus unidades especiales. Las redadas se consideran un recurso al margen de la ley y un remedio inútil, que frecuentemente empeora la situación para los residentes y la policía de la zona. Perjudican a los jóvenes inocentes que caen en ellas (así como a sus padres), y no tienen importancia para los verdaderos causantes de los problemas, para quienes un arresto es una molestia menor. Para muchos ciudadanos, abogados y jueces, el mantenimiento del orden con el fin de recuperar el control de los vecindarios es, no obstante, difícil de aceptar. Se cree que el abuso por parte de los policías es un peligro latente. Sin embargo, asegurar, como lo hacen los defensores de las libertades civiles, que la policía no puede ni debe hacer nada acerca de los serios problemas del vecin-
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dario a menos que enfrente un comportamiento delictivo ilegal, no es respuesta, pues subestima la capacidad de las instancias legales para comprender los complejos problemas sociales, y refleja una opinión muy estrecha de la función de la policía. Al encuadrar todas las interacciones ciudadanos-policías, de acuerdo con las normas de la ley penal y sus procedimientos, con sus elaboradas protecciones, se ignoran las facultades que tiene la policía para proteger la salud pública y la seguridad, bajo la ley tanto civil como penal. El riesgo de opiniones y políticas tan cerradas y no realistas es provocar caos y anarquía no sólo por parte de depredadores sino por ciudadanos vigilantes, guardias blancas y policías fanáticamente celosos de su deber. Al mismo tiempo, cuando a los policías no se les otorga autoridad explícita para tratar efectivamente con los problemas que ellos encuentran y/o que los ciudadanos les denuncian, frecuente e inadvertidamente se convierten en trabajadores sucios, que de manera furtiva "hacen lo que se tiene que hacer" utilizando su criterio. Este es con frecuencia el caso cuando se trata de controlar o restringir comportamientos desordenados. Entonces es fácil cruzar los límites: donde la policía no tiene "reglas" explícitas y realistas para seguir, la celosa acción de los policías en apoyo de los ciudadanos puede convertirse en, o ser interpretada por algunos sectores de la población como, abuso. Y pese a la aparente necesidad de la acción discrecional de la policía, al no estar apoyada por la legislación u otros lineamientos que la sancionen, acciones como ésta tienen posibilidad de prevalecer a largo plazo. De hecho, los problemas en el Robert Taylor Homes han empeorado desde 1982. Las pandillas, ahora peores y fuertemente armadas, siguen aterrorizando
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a los residentes. El dedicado ex supervisor de la vivienda pública, Vincent Lane, luchó para ayudar a que los residentes obtuvieran alguna forma de control sobre su entorno, después de que persistentes tiroteos indiscriminados amenazaron a los residentes, sus hijos y los empleados que trataban de dar mantenimiento al edificio. Lane implementó cateos domiciliarios de emergencia inmediatamente después de peligrosas ráfagas de disparos. Sin embargo, "los intereses de la libertad" se impusieron y la Unión Americana de Libertades Civiles (ACLU, por sus siglas en inglés), en representación de cuatro inquilinos, se opuso a las medidas de seguridad que incluían detectores de metales para evitar que los miembros de las pandillas introdujeran armas a los edificios, un sistema de identificación fotográfica para los visitantes y permitir a los guardias y a la policía realizar cateos de emergencia sin orden judicial "en respuesta a las ráfagas de disparos de armas de fuego".2 Irónicamente, en oposición a estas medidas, la ACLU objetó la entrada al caso de grupos de inquilinos que se le oponían e intentó asegurarles que la ACLU y sus cuatro clientes representarían adecuadamente los intereses de los 144,000 residentes de la unidad habitacional.3 Lo más vergonzoso fue que esta representación fue aceptada por el juez Wayne Anderson, quien se negó a reconocer a los líderes democráticamente electos de la asociación de inquilinos, quienes apoyaban las políticas de Lane.4 Nosotros no creemos que los intereses de las minorías pobres residentes en el Robert Taylor Homes fueran genuinamente atendidos por la "protección" que recibieron en contra de las supuestas violaciones de sus derechos por parte de la policía. ¿Cuál es entonces la respuesta?
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Bases para el mantenimiento del orden
La referencia al muy cierto potencial de la policía para abusar, nos hace pensar en que aunque todos los ciudadanos pueden estar de acuerdo en la necesidad de controlar el desorden (como nos dice el trabajo de Skogan), y aunque las actividades de mantenimiento del orden puedan reducir el temor y los delitos graves y mejorar la calidad de vida en los vecindarios (como lo confirma la experiencia), estas acciones pueden ser necesarias pero no son bases suficientes para que la policía se encargue del mantenimiento del orden. Hay tres elementos que son indispensables para que la policía realice sus actividades de restauración del orden. Primero, la policía y las comunidades deben formar una alianza permanente que proporcione a los policías un mandato para actuar en apoyo de los ciudadanos, y esto lleva a desarrollar un consenso sobre las normas de orden y civilidad propias para la comunidad. La naturaleza precisa de esta alianza y los procedimientos por los cuales se formó, así como un consenso evolucionado dentro de la comunidad, requieren de mucho estudio porque nosotros poco sabemos ahora acerca de ellos. No obstante, la participación de los miembros de la comunidad es esencial, porque la meta final de los programas de mantenimiento del orden y el patrullaje es la recuperación del control social que será ejercido primeramente por los ciudadanos apoyados por la policía. Con el fin de que las actividades de mantenimiento del orden se lleven a cabo equitativamente en una comunidad, la sociedad debe ser incluyente. Ningún grupo social, económico, racial, étnico, religioso u otro, puede ser excluido. Los policías deben usar su autoridad para restaurar y mantener el orden, sobre todo en una forma equitativa, sin importar las características distintivas de cualquier
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individuo o grupo en particular. Y la sociedad debe ser dinámica, sujeta a una renovación y reafirmación continua, a efecto de que las actividades de los policías para el mantenimiento del orden reflejen y verdaderamente respondan al mandato que les dio la comunidad. Segundo, el problema del potencial abuso sobre las minorías y los pobres por parte de la policía, es realmente parte del problema fundamental de protección de los derechos individuales de todos los ciudadanos. Y los derechos individuales están primero cuando la policía asume el mantenimiento del orden -los defensores de las libertades nos recuerdan apropiadamente esto-. Por lo tanto, las justificaciones del orden deben ser concilladas con la protección de los derechos constitucionales y las libertades políticas de todos los ciudadanos, y el orden mismo debe crecer dentro de este contexto. En otras palabras, la policía debe actuar en total apego a la ley, sin importar qué actos desempeñe a guisa de mantenimiento del orden. La autoridad otorgada por ley a la policía y el mandato de la comunidad bajo el cual opera, no constituyen una licencia para que los policías violen los derechos individuales. Al mismo tiempo, sin embargo, la policía debe ser capaz de intervenir en la protección de los intereses de la comunidad (y del Estado), cuando el comportamiento de los individuos amenaza el orden público. Por último, debemos reconocer y aceptar el uso legítimo del criterio de la policía, para encontrar maneras de darle forma y limitar su ejercicio. A este respecto, los policías en las ciudades de Estados Unidos, ya sea en unidades habitacionales, vecindarios de minorías, zonas residenciales o comerciales, necesitan varias cosas. Lo más importante es la autoridad legal para responder a las peticiones de ayuda de los ciudadanos en la conservación de los mínimos niveles de orden. Esta autoridad debe ser lo suficientemente específica para ase-
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gurar que las libertades individuales estén protegidas, pero también lo suficientemente general para permitir a la policía responder a las ambigüedades y complejidades de la vida real -esto es, se les debe dar autoridad para ejercer su criterio donde sea requerido-. Este criterio debe ser cuidadosamente formado y controlado por la ley y por normas que garanticen que la autoridad de la policía sea usada equitativamente, y que las actividades de la policía para el mantenimiento del orden fortalezcan el control legal de los ciudadanos sobre los vecindarios, al tiempo que aseguren la tolerancia por su diversidad. Desafortunadamente, el patrullaje en la comunidad puede dejar de cumplir su objetivo con respecto al mantenimiento del orden, si no se presta total atención a los problemas relacionados con el criterio de la policía. Este es nuestro principal enfoque en lo que resta de este capítulo, en el que exploramos plenamente, e intentamos responder las siguientes preguntas: ¿Por qué es tan importante el criterio? ¿Qué problemas están relacionados con él? ¿Cuál es el peligro de no reconocer el criterio? Y finalmente, ¿cómo puede formarse y controlarse el criterio en una forma más útil?
ENFRENTÁNDOSE AL CRITERIO DE LA POLICÍA
Que los policías usen su criterio en su trabajo es, por una parte, obvio. La mayoría de la gente ha experimentado el uso del criterio de los policías o desearía que lo hubieran hecho. La aplicación del reglamento de tránsito es el mejor ejemplo. Cualquiera que es detenido por exceso de velocidad espera que un policía use su criterio y le haga una advertencia en lugar de levantarle una
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infracción. En otras dependencias de justicia penal también se usa el criterio. Los procuradores deciden acusar formalmente a una persona por un delito, después de negociar la forma en que se va a declarar, en lo que usan su criterio para hacer un cargo menor a cambio de información o de una declaración de culpable. Los funcionarios de las prisiones y los jueces, en su lucha con la sobrepoblación en las cárceles, sacan a una persona por la puerta trasera cuando una más entra por el frente. Sin embargo, el alcance, la magnitud y la trascendencia de ese criterio, no son bien entendidos ni por el público ni por muchos políticos. El criterio, aunque se utiliza en las instituciones de justicia prácticamente a todos los niveles, con frecuencia es invisible pues se aplica fuera de la vista del público y con poca supervisión del mismo. Por ejemplo, en las oficinas de los procuradores estatales, los procuradores de distrito pueden establecer políticas para negociar una declaración, que son casi totalmente desconocidas por el público. En el medio policiaco, los sargentos pueden determinar prioridades para el patrullaje en los vecindarios, simplemente con requerir que sus policías hagan muchos arrestos. Los capitanes y tenientes asignan y reasignan policías a diferentes vecindarios, en actos discrecionales que tienen efecto en la seguridad pública en esas áreas. Los jefes de policía pueden determinar las políticas para la aplicación de ordenanzas locales contra varias formas de desorden. Y aunque el uso del criterio de los sargentos, tenientes y capitanes (administradores y supervisores de nivel medio) puede no tener tanto impacto como el que emplean los policías en la rutina diaria en las calles de la ciudad, el criterio en los niveles medio y alto le da forma a la estrategia general del departamento de policía, y por lo tanto tiene consecuencias a largo plazo.
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Así, en los pasos a desnivel de la ciudad de Nueva York, la decisión de ejecutivos policiacos de alto nivel, de no aplicar las reglas del Metro y en vez de eso concentrar sus esfuerzos sobre el robo, tuvo enormes implicaciones a largo plazo, poniendo en grave riesgo la viabilidad del Metro. De igual manera, las decisiones de los procuradores de distrito para no perseguir delitos relacionados con la calidad de vida, como la prostitución y la mendicidad, tienen un impacto sustancial en la vida del vecindario y de la comunidad. Los departamentos de policía, como otras dependencias profesionales, ceden su uso del criterio por varias razones. No creen que el público entenderá o aprobará algunas de sus prácticas. Cuestionan los efectos negativos de hacer públicas ciertas políticas, como una tolerancia de hasta cinco millas por arriba del límite oficial de velocidad. Le temen al antagonismo de los cuerpos legislativos contra dependencias que interpretan o ignoran la labor legislativa. Creen en la legitimidad del secreto en determinadas áreas, como el uso de operaciones gancho e informantes. Desean "mistificar" sus acciones para mejorar el prestigio de su ocupación. O solamente no creen en lo adecuado de compartir el conocimiento de operaciones y prácticas internas con el público.5 Cuando las dependencias policiacas intentan comunicar al público sus acciones o la necesidad de utilizar el criterio propio, su mensaje compite con las imágenes dominantes y metáforas del modelo de reforma del patrullaje. "Nada de tonterías acerca del delito", "lucha contra el crimen", "guerreros" y ser "duros con el crimen". Desafortunadamente, pocas metáforas hay que expresen simple y poderosamente las complejas realidades del patrullaje en el terreno del desorden, el temor y la criminalidad. Hasta la década de 1950, poco se sabía acerca del uso del criterio por parte
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de la policía, que nosotros podamos decir que fuera oficialmente "revelado". Las dependencias de justicia eran como "cajas negras". La policía, los abogados, los oficiales de libertad condicional y otros más, sabían que trabajaban en ellas y que los ciudadanos eran "procesados" por ellas, pero qué y cómo ocurrían las cosas era casi totalmente desconocido para el público llano. Los estudios de la policía y otras oficinas de justicia, antes de la década de 1950, se concentraban en hasta qué punto se apegaban a las normas de la estrategia de reformas de la administración de justicia penal, como se refleja en los informes y estadísticas oficiales. En especial, la efectividad de la policía era medida por las estadísticas de arrestos. La efectividad de la procuración de justicia se juzgaba por el número de casos resueltos con buenos resultados a través de juicios o declaraciones y sentencias. Mucho de lo que la policía y los procuradores de justicia realmente hicieron quedó fuera de la vista del público. Todo esto cambió cuando a principios de la década de 1950, la Fundación Ford financió una importante investigación de las instituciones de justicia, dirigida inicialmente por la American Bar Association (ABA) y después por su unidad de investigaciones, la American Bar Foundation
(ABF).
Bajo el liderazgo
del desaparecido Frank Remington (ex profesor de leyes en la University of Wisconsin Law School) y Lloyd Ohlin (ex profesor emérito Touroff-Glueck de justicia penal en Harvard Law School), la investigación estudió la ley como opera y por ello fue "diferente de estudios anteriores, mucho menos relacionada con los resúmenes estadísticos oficiales y más relacionada con el análisis del sistema de la justicia penal en su operación diaria".6 El estudio se realizó en tres estados -Kansas, Michigan y Wisconsin-, y se apoyó principalmente en informaciones de la toma de decisiones de bajo nivel.
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Los investigadores sistemáticamente estudiaron a todos los actores principales de las instituciones de justicia penal -policías, procuradores, jueces y oficiales correccionales- al realizar sus rutinas diarias. La decisión para estudiar cómo opera fue de gran importancia para nuestros propósitos. Señaló el principio del fin del modelo de reforma del patrullaje, porque los resultados de la investigación llevaron el convencional "sentido común" de la policía y de las dependencias de justicia penal hasta la más alta posición. El estudio determinó que el criterio se utilizaba en todos los niveles de las instituciones de justicia. Su uso estaba unido a la compleja aplicación de la ley penal -ya fuera por policías, procuradores u otros funcionarios-. La toma de decisiones de bajo nivel por parte del personal de línea, frente a consideraciones prácticas y de la vida real, contribuyó a incrementar el control de la criminalidad y la solución de problemas de las dependencias de justicia penal. Se determinó que no era adecuada la idea de que los policías decidieran arrestos simplemente con base en si una ley penal había sido o no violada. En lugar de eso, el estudio reveló que "hay personas que fueron arrestadas para mayor investigación o para presionarlas como un medio de controlar un problema, así como para conservar su testimonio y garantizar su seguridad".7 Además, se descubrió que los policías se llevaban la parte del león del criterio en la justicia penal. El profesor Kenneth Culp Davis, quien escribió en 1969 el clásico Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry -que ha servido de modelo para discusiones de política contemporánea acerca del criterio en la justicia penal-, calculó que de todo el criterio que se usa en las dependencias de justicia penal, cerca de la mitad fue utilizado por la policía.8 Describió a la policía como "entre los más importantes hacedores de política de nuestra sociedad... [quienes]
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toman las determinaciones más discrecionales en casos individuales, que ninguna otra clase de administradores. No conozco un segundo grupo que se les acerque".5 El estudio también orientó sobre el uso de la ley penal para resolver muchos problemas sociales, no sólo delitos graves. Los comportamientos mencionados como ilegales en los códigos penales -como asalto- resultaron ser extraordinariamente diversos, incluyendo desde pago de una deuda privada, hasta abuso conyugal o ataque a extraños. Y finalmente, se encontró que las políticas de cada dependencia de justicia penal tienen un impacto sobre otras dependencias similares, lo cual guió a otros investigadores a concluir que, juntas, las dependencias integran un "sistema" de justicia penal.10 Estas revelaciones asombraron a las comunidades legal, académica y de justicia penal, pues impugnaban casi cada aspecto del pensamiento convencional en la materia, sugiriendo que el desempeño debía ser juzgado según la manera en que los problemas fueron solucionados, y no según la aplicación de arrestos de rutina. La capacitación se debía enfocar en la forma apropiada, más que en la obediencia a los supervisores. La supervisión de los policías se debía concentrar en analizar medios alternativos para solucionar los problemas, en lugar de la cantidad de arrestos o citatorios. Las prácticas de la policía y sus tácticas/métodos debían diseñarse para circunstancias individuales, no para categorías abiertas, como" el asalto.11 En la actuación de la policía, como en otras organizaciones de justicia penal, las implicaciones de los descubrimientos no se presentaron de inmediato. Sin embargo, durante las siguientes dos décadas, la incompatibilidad entre la realidad del trabajo de la policía y el modelo de reforma del patrullaje, se volvió abrumadoramente clara.
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Aunque la publicación de las grandes revelaciones del informe de la ABF tomó quince años, los resultados fueron ampliamente difundidos y de inmediato tuvieron influencia. Durante la década de 1960, el público manifestó una gran preocupación por los índices de criminalidad-. La televisión exhibió escenas de la policía actuando con hostilidad ante manifestantes de los derechos civiles y ante quienes protestaban contra la guerra; así surgió entre los ciudadanos la preocupación por los abusos de la policía. Otro elemento importante fue el hecho de que el personal de estudio de la ABF se introdujo en prominentes posiciones por todo el país, tanto en el gobierno como en la educación. Cuando el presidente Johnson creó la Comisión de Aplicación de la Ley y la Administración de Justicia en 1965, Lloyd Ohlin se convirtió en director asociado del personal de la comisión. Otros ex miembros del personal de la ABF prestaron sus servicios como consultores para la comisión del presidente. Después, ellos y otros miembros del personal de la comisión del presidente, quienes estaban muy influenciados por el informe de la ABF, siguieron carreras prominentes en firmas asesoras de prestigio, fundaciones y universidades como las de Wisconsin, Yale, Harvard y Carnegie-Mellon, para nombrar sólo unas cuantas. Remington y Ohlin fueron también instrumentos en la formación e integración de programas de justicia penal en otras universidades, con la asesoría de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany, la cual se convirtió en la insignia de los centros universitarios de educación de justicia penal. De manera similar, el "descubrimiento" del criterio en el estudio de la ABF estimuló y canalizó la investigación posterior. La revelación del uso de criterio de bajo nivel por parte de los policías, causó que durante las décadas de 1960 y 1970 una generación de investigadores examinara el funcionamiento de la
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policía, particularmente la toma de decisiones de bajo nivel por oficiales patrulleros. No fue una sorpresa que estudio tras estudio confirmaran los resultados de la investigación de la ABF: el trabajo de la policía es complicado; una pequeña porción del tiempo de la policía se dedica a hechos delictivos; los policías usan el criterio en su trabajo.12 Al mismo tiempo, unos cuantos eruditos y personas que determinaban las políticas empezaron también a estudiar y a señalar la idea de controlar o darle forma al criterio, y algunos de ellos defendían la idea de eliminar todo el uso de criterio de la policía, al menos en la decisión de los arrestos. Joseph Goldstein apoyó más poderosamente este punto de vista: La última respuesta es que no se debe delegar en la policía criterio que no se apegue a la ley... Los policías deben operar dentro de un ambiente que los exhorte y les ordene aplicar plena e imparcialmente todas las leyes penales... La responsabilidad de elaborar, reformar y revocar las leyes penales no quedará abandonada al capricho de cada policía o departamento de policía, sino permanecerá donde debe ser en una democracia: con los representantes electos, los legisladores.13
El planteamiento de Goldstein ha sido intensamente rebatido en lo que se refiere a la violencia doméstica -un problema en gran parte invisible para el público hasta antes del informe de la
ABF-.14
Este asunto se ha complicado a
causa de los valores que están en juego -la resistencia tradicional del gobierno a involucrarse en conflictos familiares versus el sufrimiento cotidiano de los miembros de la familia por el abuso- y porque la investigación sobre la efectividad de la policía y las tácticas de la intervención persecutoria ha sido contradictoria e incompleta.
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Los resultados del primer experimento en el manejo del abuso doméstico por parte de la policía, hecho en Minneapolis en 1983, sugirieron que las mujeres cuyos esposos fueron arrestados, sufrieron menos que las esposas de quienes no habían sido arrestados.15 Consecuentemente, muchos estados y municipios ordenaron el arresto en todos los casos de violencia conyugal -una posición todavía más fuerte contra el criterio del policía-. Sin embargo, repeticiones subsecuentes del experimento de Minneapolis en otros tres lugares, no produjeron los mismos resultados. Esto sugiere que el abuso doméstico es un problema más complicado, en el que tal vez se requiere el uso del criterio de los policías y de la parte persecutoria para tratar de distinguir entre la intención de evitar sufrimiento y resolver los problemas, y el deseo de hacer comparecer ante la justicia a los cónyuges abusivos.16 Pese a los resultados del experimento de Minneapolis, la opinión de que se debe evitar completamente que la policía use su criterio, aun en la decisión del arresto, siempre ha sido minoritaria. La corriente principal de opinión, desde el "descubrimiento" del uso del criterio durante las décadas de 1950 y 1960 en adelante, se centró en el desarrollo de medidas para darle forma, en lugar de eliminarlo completamente.
Limitaciones al uso del criterio de los policías mediante controles externos
Las limitaciones para que los policías usen su criterio, que surgen de organizaciones fuera de la policía, tienen su origen en varias fuentes. El profesor Herman Goldstein, de la University of Wisconsin Law School, enlistó algunas for-
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mas que han adoptado tales intentos para influenciar o controlar a la policía: Las legislaturas han emitido decretos que recortan, aclaran, guían u ordenan las acciones de la policía (detener e interrogar, revisiones corporales, uso de la fuerza). Los cabildos municipales han usado sus poderes presupuestales y legislativos para establecer prioridades a la policía (por ejemplo, el combate a la mariguana, la decisión de perseguir los casos de drogas bajo la ley federal) y controlar las investigaciones (por ejemplo, la vigilancia de los grupos políticos). La ciudadanía, mediante iniciativas y referendos, ha buscado dar lineamientos más específicos a sus policías para los problemas locales (por ejemplo, el combate a la mariguana, el uso de la fuerza). Los procuradores de justicia han sido más positivos al tomar decisiones sobre políticas que afectan las acciones de la policía en asuntos que son realmente de su incumbencia. 17 Adicionalmente, los mismos tribunales han impuesto varias limitantes al patruUaje, sobre todo en las áreas de revisiones personales y decomisos, así como en el trato a los sospechosos. Grupos integrados, como las organizaciones de control de la delincuencia en la comunidad y la Unión Americana de Libertades Civiles, tratan de normar el criterio de la justicia penal mediante diferentes instituciones. Por ejemplo, los defensores de causas como las de la gente sin hogar demandan a la policía -como lo hicieron en los metros de Nueva York-; los grupos de prevención de la delincuencia en la comunidad y de comerciantes, se organizan y presionan a la policía para que modifique sus prioridades o tácticas -como lo hizo Herb Sturz en la ciudad de Nueva York-; los procuradores a diferentes niveles, como la ciudad y el condado, están de acuerdo en manejar o no manejar de manera especial, casos consignados a ellos por la policía -con lo que obligan a la policía a turnar todos los casos de prostitución al procurador de la ciudad, y de esta manera frustran los intentos por presentar acusaciones más serias, a nivel estatal, en contra de algunas prostitutas-
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los alcaldes y regentes de las ciudades le ponen presión directa a la policía -como lo hizo el alcalde Frank Jordan en San Francisco, para asegurarse de que la policía le dedicaba atención al comportamiento desordenado (labor que se expone con detalle en el capítulo 6)-, etcétera. Recientemente, como en el juicio a O.J. Simpson en 1995 (aunque hay muchos otros ejemplos), vimos a los jurados tratar de encuadrar el uso del criterio de la policía en sus juicios, mediante su rechazo a condenar a acusados cuando se sospecha o hay evidencia de abusos por parte de la policía.18 No obstante, el control externo sobre la toma de decisiones a bajo nivel por parte de la policía, es necesariamente limitado. La supervisión judicial de la policía es restringida, porque los tribunales sólo pueden revisar aquellos asuntos que les son presentados en casos específicos, y porque los tribunales tienen cargas pesadas de trabajo y pueden escuchar solamente cierto número de casos.19 La influencia legislativa es limitada por las tendencias de la legislatura a echarse atrás ante problemas de alta difusión, con la aprobación de leyes sumamente vagas y punitivas, sin proporcionar suficientes recursos para su plena aplicación, y porque los legisladores carecen del conocimiento técnico acerca de los temas. La supervisión de la parte acusadora del uso de criterio de los policías, es limitada por las diferentes funciones y jurisdicciones de la policía y los procuradores. Los procuradores pueden objetar los arrestos de los policías, simplemente por su facultad de elegir cuáles casos procesar, pero todavía no pueden influir en la decisión de no arrestar. La realidad es que pocos procuradores están interesados en llamar mucho ¡a atención sobre el uso del criterio de la policía, por el temor a que el criterio del acusador se pueda convertir en el siguiente tema. Finalmente, la capacidad del gobierno local para normar el criterio de los policías está limitada
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por el éxito que tuvieron los reformadores de la policía durante la primera mitad del siglo xx, al definir como corrupción cualquier influencia política sobre la policía. Y, pese a su controlfinancierosobre los departamentos de policía, muchos políticos locales han estado renuentes a acercarse mucho a temas sobre la actividad policiaca por temor de "quemarse", por lo que el de la delincuencia parece ser un problema que no tiene fin.20 Un elemento importante en la crisis actual sobre el control del criterio de la policía, es resultado de los altos niveles de exigencia de orden de la ciudadanía y los intentos de la policía por responder a esta exigencia, y las exitosas demandas legales de los liberales y sus defensores contra la legislación que penaliza el comportamiento desordenado, así como contra la policía que ejerce la autoridad que tal legislación le confiere. La mendicidad es un buen ejemplo de esto. La derogación de leyes contra la mendicidad ha pasado por ciertas etapas: de vagancia a merodear, y luego a merodear "con el propósito de" mendigar. Actualmente, las leyes en contra de merodear con el propósito de la mendicidad (y/u otras infracciones como prostitución) están bajo ataque legal. Eventualmente este asunto puede llegar a. la Suprema Corte para una resolución definitiva, pero todavía no ha alcanzado ese nivel. La respuesta legislativa, basada en la decisión Loper (que derogó un decreto de Nueva York que consideraba que merodear con el propósito de mendigar era ilegal en lugares públicos), ha sido tratar de ser cada vez más específica. De acuerdo con esto, las nuevas leyes señalan la mendicidad agresiva como el comportamiento que debe ser reglamentado. La ciudad de Nueva York, como se hace notar en el capítulo 4, está proyectando una ordenanza sobre este comportamiento para reponer la ley estatal.
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Parecería que si se define la agresividad en una ordenanza, como indicada por actos como obstrucción, estorbar, tocar físicamente, usar lenguaje grosero o insultos, o seguir a una persona para pedirle dinero o cosas, sería fácil que la policía hiciera cumplir esta ordenanza. Desafortunadamente no es este el caso. Los matices del comportamiento -la mendicidad es el comportamiento, la agresividad es el matiz- no son inherentes exclusivamente a aquellos actos de tocar, estorbar, obstruir o perseguir, sino también al contexto: el tiempo, la ubicación, el número de tales actos, la condición de la persona que mendiga en relación con la persona a la que se le pide. En términos de cómo lo perciba la persona de quien se espera recibir dinero, lo que no es agresivo en un contexto puede parecer extremadamente agresivo en otro. Como escribimos en Public Interest: Lo que parece ser pasivo en una situación, puede parecer agresivo en otra. Una persona parada en una acera a mediodía en una zona comercial con una taza en su mano, pidiendo tranquilamente monedas, no se ve amenazadora, pero la misma persona, con exactamente la misma descripción, parada a las 9 de la noche enfrente de una casa sola cuando una persona anciana llega y debe abrir la puerta, sí parece amenazadora. De la misma forma, cuatro pordioseros parados enfrente de un restaurante, aun si no se están comportando agresivamente, pueden ser más amenazadores que un pordiosero en el mismo lugar. Y tan sólo dos pordioseros pacíficos, a cada lado de una entrada del Metro después de la hora pico, pueden resultar amenazantes.21 Estos proyectos de decretos y ordenanzas tratan de contrarrestar los problemas de exceso de especificaciones legales, usando términos sencillos para dejar claro que es ilegal pedir con la intención de intimidar a una persona. La intimidación usualmente es relacionada con actos específicos (tocar, obstruir, seguir) que harían que una persona normal se sintiera obligada, o temerosa de daño inmi-
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nente o de un delito sobre su persona o su propiedad.22 En el siguiente capítulo discutimos este planteamiento como fue utilizado en Seattle. Estos términos parecen abrir la puerta para impugnar las demandas, como sucedió en Roulette v. Seattle: la Corte Federal de Distrito sostuvo que la ordenanza de mendicidad agresiva podría salvarse, sólo por una redacción limitante, que la hacía aplicable donde hubiera un intento de amenazar a la persona a la que se pide.23 Otros tribunales no han sido tan bondadosos.24 Además, la amenaza de inminente daño corporal, como la describen los tribunales, ignora la complejidad del mundo real, donde el contexto -y no sólo las palabras o acciones- crea una amenaza. Queda claro que los problemas e incidentes a que se enfrenta la policía son increíblemente complejos y están influenciados por factores sociales, demográficos y de situación. Al responder a estas situaciones altamente variables, la policía selecciona de una gama de acciones potenciales, que empieza por la educación y orientación del infractor y se extiende por todo el espectro hasta, por último-, llegar al uso de la fuerza. En vista de tales circunstancias, aunque sea muy deseable que las leyes y ordenanzas estén redactadas enérgicamente y que puedan ser efectivas en determinadas áreas (como cateo y decomiso), es imposible para los legisladores expedir leyes que cubran cada matiz y eventualidad que encontrarán los policías en sus diversas tareas. Cualquiera que esté familiarizado con la vida urbana en las calles entiende los extremos a los cuales llegarán los rufianes callejeros, estafadores y delincuentes, para intimidar y amenazar a los ciudadanos, especialmente a quienes son vulnerables: les abren la puerta en los cajeros automáticos, consiguen los taxis por una "propina", "cuidan" o estacionan los automóviles en estacio-
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namientos públicos, "ayudan" a la gente comprándole fichas para el Metro o, en San Francisco, boletos para el tranvía, o cargan maletas en los aeropuertos. La lista es interminable. La expedición de leyes demasiado específicas con el fin de limitar el uso del criterio, solamente involucrará a los policías en debates callejeros interminables con "abogados de banqueta". Por otra parte, el volumen completo de las leyes, reglas y reglamentos con el cual tienen que cargar los policías, hace prácticamente imposible que recuerden todos los detalles específicos. La creación de leyes aún más específicas es un ejercicio inútil. Por otra parte, la supervisión externa permanente sobre las prácticas de la policía por procuradores, jueces u otros grupos externos de civiles, es literalmente imposible, ya que gran parte de la actividad de mantenimiento del orden es imperceptible y oculta. Sin embargo, la tarea sigue ahí: ¿cómo determinar cuándo los controles externos sobre las acciones de la policía son inadecuados y sobre todo contraproducentes? ¿Cómo encontrar los medios efectivos para evitar que los policías hagan uso innecesario del criterio y cómo implementar medidas para formar y controlar el uso del criterio necesario?25 Para regresar a una de nuestras cuestiones iniciales, si penalizamos actividades como la mendicidad y el orinar en público, ¿cómo nos aseguramos de que la policía utilizará su criterio en una forma equitativa y justa y no, como temen los liberales, para oprimir a las minorías, los pobres y los jóvenes? Por la misma línea, cuando los procuradores o la policía utilizan el criterio para manejar un caso, ¿cómo podemos asegurar que el criterio aplicado no es meramente una inclinación personal, sino que representa un juicio bien razonado y profesional?
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Controles internos en la policía para limitar el uso del criterio
En 1965, Frank Remington, con base en su trabajo para el estudio de la ABF, empezó a planear una nueva línea sobre la actividad de la policía. Creía que la policía, ante sus complejas responsabilidades y la necesidad de usar el criterio, desempeñaba un papel importante y explícito en el desarrollo de políticas para el control de la criminalidad en las comunidades, y propuso implantar normas, o lineamientos, a través de alguna forma de debate público semejante a ios procedimientos para elaborar las reglas de las oficinas administrativas.26 La Comisión contra el Crimen del presidente Johnson también apoyó el desarrollo de lineamientos para controlar el criterio de la policía, en su informe, The Challenge of Crime in a Free Society (El reto del crimen en una sociedad libre):
Los departamentos de policía deben desarrollar y establecer políticas que den al personal directrices específicas para las situaciones comunes que requieren que se aplique el criterio de los policías. Las políticas deben cubrir asuntos como la expedición de órdenes a los ciudadanos respecto a sus movimientos o actividades, el manejo de conflictos menores, la salvaguarda de los derechos a la libertad de expresión y libertad de reunión, la selección y uso de métodos de investigación, y la decisión sobre arrestar o no, en situaciones determinadas en que se trata de delitos específicos.27 ¿Cuándo tales lineamientos pueden ser útiles o necesarios? Hay que considerar la decisión de un policía para no arrestar cuando se comete un delito. Como muchos autores lo han hecho notar, no arrestar a alguien por cometer un delito es la decisión más invisible, y no sujeta a vigilancia judicial o supervisión.28 Puede haber muy buenas razones para que un policía aplique su criterio y
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no haga un arresto aunque se haya cometido un delito. Una razón es que los afectados pueden querer que la policía no haga cargos, lo cual es frecuente en casos de abuso o violencia doméstica. En vista de que numerosos delitos son cometidos por amigos, amantes, socios comerciales y miembros de la familia, las víctimas frecuentemente quieren ayuda de la policía para manejar una crisis, pero una vez que pasa, prefieren ver el caso cerrado. Consecuentemente, con frecuencia la policía decide no arrestar. Aunque la decisión es importante, la capacidad de las dependencias externas para controlar el criterio que ejerce un policía es limitada. Por otra parte, los lincamientos oficiales pueden ser extremadamente útiles para el policía en tales situaciones. Para mayor claridad en esta discusión, se requieren algunas definiciones generales. Por lincamientos nos estamos refiriendo a amplias exposiciones de políticas que tratan con problemas sustantivos (por ejemplo, cómo debe usar la policía su criterio en el manejo de la mendicidad); estos lineamientos combinan valores democráticos y organizativos con el conocimiento del patrullaje, los valores y las capacidades de los policías, y determinan procedimientos específicos y reglamentos. Procedimientos quiere decir los distintos métodos que emplea la policía en situaciones específicas, como esposar a algún prisionero para transportarlo. Los reglamentos son prohibiciones específicas de comportamientos desviados -como beber en el trabajo, por ejemplo-, o instrucciones restrictivas, como la de no transportar víctimas de accidentes en vehículos de la policía. Antes del estudio de la ABF y la comisión del presidente, la policía ya había implantado extensas reglas administrativas y reglamentos en sus organizaciones, principalmente con respecto al cuidado del equipo, el comportamiento
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fuera del trabajo, la programación de comparecencias ante los tribunales, el manejo de prisioneros y sus pertenencias, y el uso de armas. Algunas reglas y procedimientos afectaron claramente las funciones de la policía en las calles, como aquellas que norman el uso de armas y las investigaciones previas.29 Sin embargo, como una larga línea de expertos (incluyendo a Frank Reminington, Wayne R. LaFave, Herman Goldstein y Kenneth Culp Davis), los tribunales y la comisión del presidente han hecho notar, la mayoría de los departamentos de policía guardaron silencio sobre las actividades diarias de rutina. "Lo que tales manuales [reglamentos] casi nunca abordan son las fuertes decisiones que los policías deben tomar todos los días. Si dispersar o no una reunión en la banqueta, si intervenir o no en un conflicto doméstico, si hacer callar o no a un predicador callejero, si detener y registrar o no, y si arrestar o no".30 El consejo para que se desarrollen lineamientos y capacitaciones que abarquen tanto la complejidad de las situaciones con las cuales tratan los policías, como la variedad de posibles respuestas de la policía en muchas áreas críticas de su función, incluyendo el mantenimiento del orden, siempre ha sido ignorado por la policía. LaFave señaló los efectos perjudiciales de la falta de lineamientos en varios aspectos. Respecto a la doctrina de cateo y decomiso, la Suprema Corte y los tribunales de apelación no han tenido mucho apoyo de los lineamientos de la policía, porque no han estimulado suficientemente su implantación, los han evaluado de manera inadecuada y los litigantes no han enfocado tales lineamientos ni su análisis razonado.31 LaFave expone también otros efectos positivos de desarrollar lineamientos rigurosos: permiten la significativa intervención de la policía en la elaboración de políticas y deliberaciones legales. Además, la teoría de la Cuarta Enmienda
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(cateo y decomiso) sugiere que los lineamientos de la policía, los cuales intentan resolver las complejidades del trabajo real, pueden tener una enorme influencia en la formación de la doctrina del tribunal. Aunque precavido en sus comentarios, LaFave señala que bajo la doctrina de la ley administrativa "los tribunales le dan alguna deferencia al juicio profesional".32 Pero es claro que para ser concedida tal deferencia, los lineamientos deben sobrevivir una "severa" revisión de la corte; esto es, deben reflejar un criterio riguroso y el uso adecuado de información.33 Actualmente, la mayoría de los lineamientos de la policía no cumplen por mucho esta norma. En general, académicos, fundaciones y demás perdieron interés en los lineamientos después de la década de 1970, aunque siguieron apareciendo algunos artículos acerca del control del criterio de la policía en la década de 1980, la mayor parte en publicaciones legales. La idea del modelo de políticas y reglamentos se reavivó de alguna manera por el desarrollo del movimiento de acreditación en el trabajo de la policía durante la década de 1980, sin embargo, el proceso tuvo relativamente poco impacto sobre la manera en qué los policías usaban su criterio. Principalmente por el resultado del trabajo inicial de la Fundación de la Policía en la ciudad de Kansas y en Cincinnati, la investigación cambió su enfoque para dedicarse a experimentos en las tácticas de la policía. Un movimiento importante en la actividad de la policía -la implementación de lineamientos para normar el criterio de los policías- perdió sus ímpetus en la década de 1970, tal vez simplemente porque el campo todavía no estaba listo. El trabajo de la policía era todavía un asunto de la policía. Recientemente, Kelling fue llamado a testificar en una audiencia acerca del
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desorden y su impacto en la calidad de vida en los vecindarios, en una ciudad grande, y llamó al departamento de policía local para que le proporcionara material de apoyo. Le pidió a un representante del departamento cualesquier declaraciones de políticas, lineamientos, reglamentos o materiales de capacitación que el departamento tuviera en relación con problemas como la mendicidad, orinar y defecar en público, dormir en espacios públicos y otros temas semejantes. Kelling estaba seguro de que un punto clave para el resultado del caso sería el criterio de la policía, y quería estar en posibilidad de testificar con conocimiento de causa acerca de la policía local. La única respuesta que el departamento le dio, fue que la capacitación de la policía para manejar los problemas del desorden se realizaba a través de las "tradiciones verbales" en el programa de capacitación. (Los programas de capacitación son aprendizajes impartidos después de que un recluta termina la academia de policía. Antes de que los reclutas salgan en patrulla, ya sea solos o con un compañero, son asignados a trabajar con oficiales especialmente designados para ser sus mentores y para supervisarlos por determinado tiempo.) La frase "tradición verbal" fue expresada obviamente en una forma irónica. Aunque el representante de la policía sabía qué temas eran importantes, el departamento simplemente no había desarrollado lineamientos o un programa sistemático. Esto no es de sorprender, si se considera el estado actual de las políticas que se dictan para el patrullaje. Tres problemas caracterizan a los actuales reglamentos policiacos. Primero, se dedican en gran parte a las operaciones internas de un departamento -reglas que cubren "las maneras y todo lo demás" internas de la operación del departamento-. Segundo, suponiendo que los departamentos tienen lineamientos fuertes, se enfocan en los asuntos "atractivos": uso de la fuerza mor-
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tal, "persecución en caliente" y procedimientos de arresto. Por último, los lincamientos existentes no tratan sistemáticamente con el criterio. Aceptar que el criterio se emplea en alguna toma de decisiones, como en muchas declaraciones políticas, es correcto pero lamentablemente inadecuado como una guía para los policías. Claramente, la "tradición verbal" no tipifica muchos reglamentos internos. Las reglas que controlan las relaciones entre rangos, procedimientos personales y obligaciones, llenado de formas y otros asuntos organizativos son clara y cuidadosamente establecidas, por lo regular hasta el último detalle. Por otra parte, los reglamentos de la policía siempre han mostrado un considerable retraso, trivialidad e inconsistencia. Por ejemplo, la edición de 1932 del reglamento de un departamento de policía grande del medio oeste, hace esta exhortación: "Un patrullero debe familiarizarse con la ubicación de las cajas de señales de bomberos y policía, así como de todos los teléfonos en su zona, que estén en condiciones de uso". La edición de 1950 utiliza exactamente las mismas palabras. La versión de 1992 de la edición actualiza la exhortación sólo para cambiar el género del oficial: "El o la policía debe familiarizarse con la ubicación de las cajas de señales de bomberos y policía, así como de todos los teléfonos en su zona que estén en condiciones para que él o ella los use". El problema es que las cajas de señales ya no existen y los policías traen sus radios personales. La preocupación de los departamentos de policía por los asuntos relativamente sin importancia es más grande en una ciudad del este, de tamaño medio, donde un boletín de capacitación sobre la expedición de citatorios a conductores de vehículos enlista como puntos uno y dos: "Las formas de citatorios e infracciones deben ser escritas con claridad". "Al escribir debe aplicarse sufi-
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ciente presión para que salgan claras las copias". Contienen otros puntos similares. El criterio en la aplicación de citatorios de tránsito es completamente ignorado. Más importante, sin embargo, es que 80 por ciento del trabajo de los oficiales -especialmente aspectos preventivos del patrullaje- se hace prácticamente sin lineamientos, sin reconocimiento y sin estímulo en los departamentos de policía. Unos cuantos líderes han sido lo suficientemente valientes para revelar controles internos de la policía sobre asuntos importantes: el uso de la fuerza de la policía ha sido recortado sustancialmente, la "persecución en caliente" se ha puesto bajo la guía del departamento, la búsqueda en inventario de vehículos posterior a arrestos ha sido cuidadosamente controlada, y las prácticas de investigación y arresto se han apegado a las normas de la Suprema Corte. Muchos departamentos implantaron reglas internas bajo presión. Como lo señala Samuel Walker en Taming the System: The ControlofDiscretion in Criminal Justice, 1950-1990: "En importantes aspectos, las dinámicas de los cambios en las políticas para atender la violencia doméstica fueron similares a los cambios en las políticas de la fuerza absoluta. En ambos casos hubo una entidad política bien organizada que presionó para que se realizaran los cambios. El hecho de que un policía dispare su arma era un tema de derechos civiles afroamericanos; la violencia doméstica era un asunto feminista". Sin embargo, este no es el caso de líderes políticos como PatrickV.Murphy, quien se dedicó a controlar el uso de la fuerza absoluta o mortal durante principios de la década de 1970, como comisionado del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York. En aquel tiempo, la mayoría de los jefes policiacos se oponía enérgicamente a limitar el uso de la fuerza de la policía. Al
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restringir el uso de la fuerza mortal a enfrentamientos en los que estaba en peligro la vida, en lugar de permitir a la policía disparar contra delincuentes que huían, Murphy no sólo redujo las muertes de ciudadanos, sino que redujo también el número de policías muertos.34 No obstante, casi todas estas reglas internas se refieren ya sea a aspectos impresionantes del patrullaje, como el uso de la fuerza absoluta y la "persecución en caliente", o a los aspectos formales de la aplicación de la ley, como acciones de investigación y arresto, que los procuradores y tribunales revisarían al ser sometidos los casos a proceso. Hay que señalar que la mayoría de los policías raramente usan sus armas, que la "persecución en caliente" sigue siendo un evento relativamente raro pese a la imagen contraria que proyectan los medios, y que las actividades de aplicación de la ley significan menos del 20 por ciento de la carga de trabajo de los policías. Por lo que se refiere a lincamientos y capacitación en el área de mantenimiento del orden, fueron escasos y con frecuencia inconsistentes o hasta contenían dobles mensajes acerca del criterio. A principios de la década de 1990, los programas de capacitación del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York incluían el entrenamiento para el control del desorden en una lección de entre hora y hora y media como "Ciencia policiaca adicional" -el mismo tiempo de instrucción dado para "Salvaguarda de la propiedad de las personas fallecidas"-. No es de sorprender que muchos policías no supieran los postulados de ninguna ley, para no hablar de políticas y lincamientos, que tratara de la mendicidad cuando se preparaba para juicio el caso Loper.35 El Departamento de Policía de San Francisco emitió una orden general sobre la mendicidad, cuidadosamente elaborada y complementada con un
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video, que contempla los lineamientos para la aplicación del criterio de la policía con los pordioseros agresivos. Este material constituyó la base de la Operación Matriz, un controversial trabajo para tratar los problemas de mantenimiento del orden y falta de hogar en San Francisco, que se expone en el capítulo 6. Después de los comentarios de presentación, la primera declaración sobre "políticas" es: "La aplicación de [la ley designada] es una responsabilidad para el Departamento, sin embargo, se les recuerda a los policías que su principal objetivo es prevenir y suprimir los delitos graves". El mensaje está claro: tenemos que hacer esto pero nuestra labor básica es otra cosa. No sorprende que un policía en este departamento señalara que "nueve de cada diez oficiales nunca han leído las directivas de la jefatura acerca de la Operación Matriz".36 Hay unas cuantas excepciones prometedoras. El Departamento de Policía de Nueva Haven, por ejemplo, ha dado a conocer una política que empieza con una meticulosa relación de valores, seguida por las metas que deben ser alcanzadas, y la autoridad legal bajo la cual la policía tiene que actuar. Otro capítulo define cuidadosamente los derechos de la gente sin hogar y exhorta a la policía a respetarlos escrupulosamente. Con frecuencia tales declaraciones llegan a aceptar el uso del criterio, pero lo hacen de una manera extraordinariamente cerrada. Por ejemplo, el siguiente párrafo se encontró en un memorándum de un subjefe a los comandantes de zona:
Ofrecimiento de alternativas: Los policías deben utilizar el elemento del criterio cuando traten con infracciones de primera vez. Si, al requerírsele, el infractor cumple con la ley, entonces una admonición verbal y turnarlo a las instituciones de servicios sociales puede ser lo adecuado cuando sea factible. Los policías, en una actitud humanitaria, deben registrar la ubicación de personas sin hogar y discapacitadas, y notificarlo a la dependencia correspondiente cuando sea factible, con
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la petición de que la dependencia responda, intervenga y ofrezca sus servicios. Se adjunta una lista de proveedores de servicios. Si el infractor se resiste a cumplir o se encuentra que es reincidente en una segunda infracción o más, puede ser aplicada la ley.37
Para estar seguro, este memorándum pone totalmente por delante valores positivos acerca de cómo debe tratar la policía a la gente sin hogar - u n notable adelanto en relación con el material que la mayoría de los departamentos de policía tiene disponible-. No obstante, el mero reconocimiento del criterio es insuficiente. Nadie familiarizado con las prácticas de la policía cree realmente que ésta usará su criterio sólo con infractores de primera vez. Algunos policías advertirán varias veces a los infractores, manteniendo bajo control comportamientos como beber en público al insistir en que la gente de la calle, mientras se comporte bien, beba en lugares discretos. Destaca, también, la última frase, "puede ser aplicada la ley". ¿Qué factores determinan que se lleve a cabo la aplicación de la ley, o cualquier otra acción, para ese caso? Tales limitaciones en los lincamientos parecen "criterios dispersos" para los jueces y el público en general. La respuesta a la pregunta de "¿Por qué manejaron ustedes ese problema como lo hicieron?", dada con tanta frecuencia por la policía -"Bueno, es cuestión de criterio"-, no es satisfactoria. Ciertamente, la vasta mayoría de los policías usa un buen criterio, pero no se trata meramente de alguna inclinación personal o atributo que no esté sujeto a análisis. El "criterio" que usa la policía está formado por el contexto en el cual tiene lugar el comportamiento en cuestión. Un factor al que ciertamente la policía le pondrá atención será la condición del infractor (un infractor por primera vez), como se indicó en el memorándum, pero los policías deben considerar también muchos otros (tiempo, lugar, número y condición de víctimas y testigos).
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El memorándum es un adelanto sustancial sobre las acciones de la mayoría de los departamentos, pero sigue incompleto. Ni comunica internamente a los policías los lincamientos que deben utilizar cuando aplican su criterio, ni les asegura a los ciudadanos, a los líderes políticos y de la comunidad, y a los jueces, que pueden estar tranquilos con el uso del criterio de la policía. El punto central es que pese al importante desarrollo en la práctica, la teoría y la investigación policiacas durante las tres décadas pasadas, los esfuerzos para darle forma al trabajo de rutina se han quedado estancados. Frank Vandall, profesor de Derecho en la Universidad de Emory, hizo notar el estado de la técnica en 1976: "Una revisión del material de capacitación de la policía contemporánea revela que dejan de emplear el concepto del criterio en la aplicación de la ley. Usan frases tan vagas como 'acción apropiada', 'acción necesaria' y 'pensamiento frío' para encubrir los problemas comunes discrecionales que se encuentran al tratar con situaciones comunes".38 Veinte años después, tales frases siguen siendo de uso común. Estas circunstancias no han pasado desapercibidas para los tribunales, que las han aplicado en decisiones recientes al evaluar el manejo del desorden por parte de la policía. En Baltimore, por ejemplo, uno de los asuntos que surgieron en un juicio contra la ciudad y su ley antipordioseros, fue la adecuación del entrenamiento de los policías para tratar con poblaciones especiales. Éste consistía en una hora de capacitación, previa al servicio para reclutas, sobre los temas de lesbianas y homosexuales, personas con Alzheimer y gente sin hogar (quince minutos: un video de diez minutos y una discusión de cinco minutos) y quince minutos de entrenamiento en el servicio (el mismo video y discusión) para policías experimentados. El juez de la Corte Federal de Distrito, Frederic
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N. Smalkin, negó la moción del comisionado de policía de Baltimore para suspender el juicio, en parte porque supo que el entrenamiento era lo suficientemente inadecuado como para constituir "indiferencia deliberada" de la policía hacia la población, y por lo tanto podía proporcionar elementos para una demanda de derechos civiles en contra de la ciudad y el departamento de policía. Además, citó precisamente la declaración testimonial de varios policías de Baltimore, quienes sostuvieron que no habían sido enterados de los cambios en las leyes con respecto a vagancia y mendicidad.39. El resultado fue un convenio, propuesto por la ciudad, en el cual se estipuló que las políticas de la policía con las personas sin hogar y los pordioseros, el entrenamiento futuro y la educación de los policías en esta área, fueran dictadas al departamento de policía por los defensores (abogados) de quienes estaban demandando a la ciudad, y se incluyó el pago de los honorarios y gastos de los abogados por cuenta de la ciudad y el comisionado de policía.40 Como consecuencia de la falta de lincamientos y políticas cuidadosamente elaborados, la mayoría de los departamentos de policía tendrán muchas dificultades para soportar el escrutinio legal que resulte de la litigación sobre sus prácticas y políticas para el mantenimiento del orden. Sin los lineamientos adecuados, el uso del criterio de la policía parecerá siempre estar basado en la indignación arbitraria individual de los policías. Este no es, o al menos no debe ser, su verdadero significado. El criterio de los policías significa que en cualquier situación los policías, como cualesquier profesionales que usen su criterio, aplican su conocimiento de la profesión, capacidad y valores a una situación específica. El problema es que cuando el conocimiento de los policías, sus valores y capacidad no están
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codificados, como sucede en muchos departamentos, los policías no pueden contrarrestar efectivamente ni las quejas de los litigantes ni la ingenuidad de los jueces acerca de las prácticas de los policías en las calles. No se puede culpar a los jueces o a los liberales por las carencias de la ciudad y de quienes hacen las políticas de la policía. Pero lo más importante es que la carencia de lincamientos y las actividades relacionadas con su desenvolvimiento retrasan el desarrollo de un verdadero profesionalismo de la policía. Uno se asombra cuando observa lo hábiles e ingeniosos que pueden ser los policías, pero también asombra su casi completa incapacidad para explicar sus acciones más allá de decir: "Fue sólo sentido común". Demasiados valores y habilidades, y demasiada capacidad, se pierden en esta escueta explicación. Más allá del desarrollo del profesionalismo de la policía, ¿por qué los ciudadanos deben preocuparse acerca del criterio de la policía y por qué le dedicamos a esto tanto espacio? Una forma de contestar esta pregunta es revisar las actividades de los policías de la patrulla a pie en Newark y en el Robert Taylor Homes en Chicago. En la mayoría de los casos, los policías respondieron a las exigencias de los ciudadanos de que hubiera orden, con acciones espectaculares y restrictivas. Con algunas excepciones que hemos señalado arriba, operaban dentro de la ley para negociar reglas en el vecindario y aplicarlas. Aunque los policías en Newark tuvieron más éxito que los del Robert Taylor Homes al mantener el orden, hay una serie de factores -incluyendo la asignación de policías (en Chicago se trataba de una patrulla preventiva regular en automóvil, no de una patrulla a pie) y la composición física y demográfica de los vecindarios- que puede explicar las diferencias. No obstante, estos intentos
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para restaurar y mantener el orden no eran oficiales. No se llevaron registros de las actividades de la policía; ningún reglamento, procedimiento, lineamiento o entrenamiento preparó a los oficiales para este trabajo. Y como el trabajo fue extraoficial, no ofreció oportunidad de ningún reconocimiento o ascenso por parte del departamento o, a menos que los ciudadanos se quejaran por el comportamiento de los policías, sanciones por comportamiento inadecuado. En otras palabras, una proporción sustancial de su comportamiento -como lo señalamos arriba, hasta un 80 por ciento-, cae fuera de la esfera oficial de la administración de la policía. Nuestra preocupación porque haya lincamientos, en cuya elaboración deben insistir tanto los ciudadanos como los líderes políticos, se basa, en parte, en las exigencias que los tribunales están poniendo a la policía. En un sentido más amplio, buscamos asegurar, primero, que la policía responda a las exigencias de los ciudadanos. Segundo, que la policía y los ciudadanos negocien un consenso acerca de la naturaleza de los problemas del vecindario y lo que se va a hacer acerca de ellos. Tercero, que las políticas y prácticas de la policía en los vecindarios sean oficiales, legítimas y tengan continuidad y, finalmente, que tanto los ciudadanos como los policías establezcan criterios para medir sus mutuos desempeños. ¿Qué principios deben formar los lineamientos de la policía? ¿Qué deben contener los lineamientos y qué deben parecer? Nosotros argumentaríamos que nueve principios deben conformar los lineamientos de la policía, o en su lugar, que se deben satisfacer nueve necesidades sustantivas. Primero, los lineamientos deben reconocer la complejidad del trabajo de la policía. No sólo son complejos los problemas que la policía enfrenta, sino también es complicada la tarea de evaluación de un solo incidente dentro del con-
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texto en el cual ocurrió. La mayor parte del trabajo incluye conflictos y disputas, de los cuales ni el origen ni la solución están visibles para un policía que acaba de entrar en escena, ya sea que se trate de manejar un desacuerdo doméstico, un conflicto entre inquilino y propietario, problemas de estacionamiento de vehículos en ciudades congestionadas como Boston o una multitud de incidentes. Pocos problemas son lo que inicialmente parecen, pero los ciudadanos esperan que la policía responda a ellos desde de una manera sabia y compasiva, hasta disponible e instantáneamente y con toda la fuerza, si es necesario. Segundo, los lineamientos deben establecer que la policía usará su criterio al manejar los problemas, tanto para evaluar su significado dentro de un contexto tal como lo perciben los observadores, participantes y víctimas, como para decidir la respuesta apropiada. Dependiendo de la evaluación que él o ella hagan de la situación, un policía tendrá que decidir entre orientar al infractor, referirlo a una dependencia para que lo ayuden, hacerle una advertencia, ordenarle que circule, citarlo o citarla, hacer un arresto o alguna otra acción. Los lineamientos pueden y deben especificar los factores de una situación que los policías han de considerar y las posibles respuestas, y proporcionar orientación sobre cuáles respuestas son las adecuadas en un contexto específico. Por ejemplo, las políticas referentes a los pordioseros pueden irse adecuando de acuerdo con la hora del día, sus actividades y su ubicación en la ciudad. Tercero, los lineamientos deben implementarse en colaboración con los policías en funciones y los ciudadanos, quienes tienen conocimiento de primera mano de los problemas y de sus consecuencias, y están en mejor posición para definirlos, considerar soluciones y ayudar para llevarlas a cabo. Los lineamientos de la policía para la solución de problemas establecen un contrato entre los
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policías y los ciudadanos, informándole a cada parte sus responsabilidades y los resultados que pueden esperar. Más aún, todos los ciudadanos deben participar. En Somerville, Massachusetts, por ejemplo, un policía negoció con los residentes adultos y jóvenes, de qué manera debía usarse un parque durante la noche en una zona residencial. El parque cerraba a las 10, no obstante, en las calurosas noches de verano, los jóvenes más grandes no tenían otro lugar adonde ir. Negociando con ellos y los demás residentes, el policía estableció una política mediante la cual los jóvenes podían permanecer en el parque una hora más, mientras evitaran tocar la música a todo volumen y beber licor, y se retiraran tranquilamente a las 11 p.m. sin que la policía se los tuviera que recordar. La medida reflejó un consenso entre jóvenes y residentes, y resultó de autoaplicación. Cuarto, los lineamientos deben ser dados a conocer públicamente, de manera que estén claros para los policías, el público en general, los interesados de la comunidad y los tribunales. En el caso de Somerville, todos los policías que trabajaban en la zona, los vecinos y los líderes políticos fueron informados de la nueva política -de otra manera podía haber sido inadvertidamente violada por los policías o los ciudadanos-. Como un principio general, debe recordarse que los lineamientos son escritos para ambos, los ciudadanos y los policías. Consecuentemente, no debe dejárseles fuera ni en la jerga "legalista" ni en la burocrática. Quinto, los lineamientos deben incluir reglas acerca de lo que los policías no deben hacer. En el caso de la mendicidad, por ejemplo, la policía no puede tomar decisiones con base en la raza o la clase social del pordiosero. Los policías en Somerville, aunque libres para ejercer su criterio, no podían autorizar que
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bebieran jóvenes menores de edad. Además, los policías tienen que ser protegidos de las exigencias no realistas o inadecuadas de los ciudadanos -no todas las exigencias de los ciudadanos son morales, legales o justificadas-. La información clara acerca de lo que no pueden hacer los policías les permitirá orientar a los ciudadanos para que sean tolerantes con las desviaciones no delictivas. Sexto, los resultados de las intervenciones de la policía con frecuencia son absolutamente impredecibles, independientemente de la capacidad de los policías, sus intenciones, valores o lo que sea. Los lincamientos deben enfatizar el apego de la policía a un proceso (aplicación de conocimientos, habilidades y valores), más que a un resultado específico. El manejo de un problema con buenos resultados, es aquel manejo que está bien hecho. Por ejemplo, deben obtenerse órdenes para un cateo. Debe acatarse el derecho a ser asesorado. Estos principios deben seguirse aun si el resultado es que los casos se pierdan y deben aplicarse en toda intervención de la policía. El séptimo principio establece que los lincamientos deben proteger a los policías de los errores. La organización, no el policía, debe ser responsable por el uso del criterio de buena fe pero erróneo. Esto se logra parcialmente con la utilización de los puntos del uno al seis. Los buenos policías, como quienes participan en cualquier ocupación, cometen errores. Pueden estar cansados, hacer un mal juicio, calcular mal una situación, precipitarse al actuar, excederse al responder. No obstante, cometer un error es diferente a ser inepto. La ineptitud puede inferirse de repetidos errores, malos juicios o uso inadecuado de la fuerza -en otras palabras, de patrones de comportamiento. El octavo principio sigue con estos puntos: los lincamientos deben establecer normas de responsabilidad que permitan reconocer el desempeño bueno o
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excelente (aun cuando tal desempeño viole las reglas de organización) y que señalen el trabajo incompetente o descuidado (incluyendo el desempeño que está dentro de las reglas de organización). Las violaciones cuidadosas de las reglas deben considerarse como mejor desempeño policiaco que el seguimiento descuidado de reglas triviales. Se requiere de un ejemplo para entender plenamente el significado de este principio: un departamento de policía y un departamento de beneficencia pública en una ciudad del medio oeste tienen un convenio: los niños abandonados se convierten en responsabilidad del departamento de beneficencia pública, en cuanto un policía se pone en contacto con una trabajadora social. Una noche alrededor de las 11, un hombre soltero llamó a la policía para informar de dos jovencitas que habían sido dejadas solas durante varios días en un departamento vecino. Un policía fue al lugar y encontró a las dos niñas, de siete y nueve años de edad, solas y sin comida. De acuerdo con la política establecida, se puso en contacto con una trabajadora social de guardia, pero ésta se negó a colaborar. En lugar de ir, le dio instrucciones al policía para que le preguntara al hombre que llamó para informar de esta situación, si podría alojar a las niñas por el resto de la noche -"obviamente él cuidará de los intereses de las niñas"- y la trabajadora social vendría temprano en la mañana. El policía se negó a hacer esto, les compró algo de comida con su dinero y llevó a las niñas a la estación de policía, donde pasaron la noche. La preocupación del policía por el bienestar de las niñas no le permitió seguir la política. ¿Quién sabe? El plan de la trabajadora social podría haber funcionado bien. Pero el policía puso sus valores -y se espera que también los valores de su departamento- de proteger a los jóvenes y niños vulnerables, por encima de las políticas del departamento. Un oficial despreocupado habría seguido la política, con la posibilidad de consecuencias graves.
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Finalmente, los lincamientos que se establecen deben ser vistos, como un proceso continuamente en marcha. Las cambiantes circunstancias y los problemas en los vecindarios requieren revisión constante, actualización, reformas y hasta eliminación de lineamientos, procedimientos y reglas. Nuevos actores, circunstancias y problemas aseguran que este es un proceso que nunca termina, una parte integral y permanente del trabajo de la policía. Prácticamente todos estos principios pueden encontrarse en el trabajo de uno de los jefes más innovadores de la década de 1970, Robert M. Igleburger, de Dayton, Ohio -cuyo trabajo, desafortunadamente, ha sido casi olvidado-. La mayoría de los trabajos de ese tiempo para la formación del criterio, se enfocó en reglas modelo y reglamentos que estarían disponibles para su adopción por parte de cada departamento de policía.41 Igleburger y su entonces subadministrador, Frank A. Schubert, un discípulo de Herman Goldstein en la University of Wisconsin Law School, cambiaron tanto la sustancia como el método del desarrollo de lineamientos. No solamente implementaron lineamientos sobre problemas específicos del vecindario, con frecuencia respecto a lugares determinados, sino que también integraron al proceso a oficiales patrulleros y ciudadanos.42 Los lineamientos iban a surgir de las acciones policías-ciudadanos para resolver problemas, no de alguna noción o modelo general abstracto. Un ejemplo de la aplicación de lineamientos en el vecindario en Dayton, muestra el proceso y sus resultados. En ese tiempo habían surgido conflictos entre estudiantes y residentes en un vecindario de clase trabajadora adyacente a la universidad. Como suele suceder, los estudiantes que querían vivir fuera del campas buscaban cuartos y departamentos baratos y cercanos. Los proble-
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mas surgieron por las noches, cuando los estudiantes terminaban de estudiar y querían "celebrar", mientras los trabajadores con niños, especialmente en las noches entre semana, querían paz y tranquilidad. El resultado, claro, fue un conflicto entre estudiantes y otros residentes, con repetidas llamadas a la policía de Dayton. Las infracciones molestas de una u otra formas, especialmente infracciones ruidosas, fueron las quejas más comunes. A causa de las repetidas llamadas, el departamento de policía experimentó con lincamientos específicos para el problema, para los policías que estaban asignados a esta zona. Como parte del proyecto de hacer política, Schubert, junto con los policías del vecindario, residentes acreditados y estudiantes, se reunieron repetidamente y conocieron más el vecindario y sus problemas. Una vez que la policía entendió las normas del vecindario acerca del ruido y otros asuntos que podían ser fuentes de conflicto, implementó lineamientos que la policía usaría para la aplicación de esas normas. Se imprimieron las normas y lineamientos y fueron ampliamente difundidos entre las partes interesadas.43 Esta no fue una determinación definitiva. Cada año, el proceso fue repetido para actualizar las políticas y para asegurarse de que los nuevos estudiantes, los residentes y los mismos policías entendían y apoyaban las políticas respecto a la aplicación de normas contra el ruido y otras molestias.44 Cuando Igleburger se retiró como jefe del Departamento de Policía de Dayton en 1973, el esfuerzo se diluyó, de la misma manera que otros trabajos modelo para elaborar reglas. Los informes sobre el proyecto para promulgar las políticas nunca fueron publicados o difundidos, excepto en un breve artículo en el American Bar Association Journal (1972), escrito por Igleburger y Schubert, sobre la formación de criterio a través de asociaciones policías-público.45 Como
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varios otros esfuerzos durante esta época, el trabajo de Igleburger representa un principio promisorio para una línea de pensamiento que por desgracia fue abortada durante la década de 1970, pero que necesita desesperadamente reavivarse ahora, si la calidad del patrullaje va a ser sustancialmente mejorada. Dos notas finales acerca de la forma de establecer políticas públicas por parte de la policía. Desafortunadamente, la participación pública en la elaboración de políticas ha sido un eslabón perdido en la innovación de la policía durante las últimas décadas. Los líderes de la policía durante las décadas de 1960 y 1970 no estaban listos para la participación del público. La mayoría de ellos todavía se encontraban demasiado convencidos de que la lucha contra el crimen era responsabilidad de la policía y que los ciudadanos debían limitar sus actividades a "apoyar a su departamento de policía local" y ser buenos observadores y testigos. Sin embargo, la mayoría están ahora listos para la participación pública, como lo está el público mismo, pero, como la investigadora de la policía Mary Ann Wycoff lo señala, se requerirá considerable experimentación para determinar tanto las formas que la participación del público debe tomar como los asuntos que son materia adecuada para la participación ciudadana.46 Este proceso puede y debe ser una valiosa contribución al desarrollo de la asociación entre la policía y la comunidad, que creemos que es esencial para un efectivo mantenimiento del orden. Esto permitirá la celebración de un "contrato" entre policías y ciudadanos, reforzará la responsabilidad de la policía con la comunidad a la que sirve e incorporará las bases legales para sus acciones. Segunda, no somos tan ingenuos para creer que la simple redacción de los lineamientos, aun si son cuidadosa y adecuadamente desarrollados, resolverá
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los problemas de la aplicación del criterio. Nos hemos referido a la necesidad de un liderazgo fuerte, entrenamiento y capacitación a todos los niveles de las organizaciones de policía. Adicionalmente, los departamentos deben reforzar la supervisión y el asesoramiento, y desarrollar medidas adecuadas de los sistemas de evaluación del desempeño policiaco y de reconocimientos. Pero el desarrollo de lineamientos fuertes que codifiquen las medidas apropiadas del criterio de los policías es un ingrediente esencial de cualquier intento por restaurar el orden.
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or razón natural de las actividades específicas que desempeña, la policía es fundamental para cualquier proyecto de restauración del orden en nues-
tras comunidades. Sin embargo, las iniciativas para restaurar el orden igualmente se pueden originar en otros sectores, como ocurre en muchos casos. Los ciudadanos pueden unirse en agrupaciones para atender la seguridad en sus vecindarios y obtener apoyo tanto político como de parte de la policía. Los establecimientos comerciales pueden formar BID (distritos de mejoramiento comercial) con un programa general que incluya seguridad pública y servicios para restaurar el orden en el centro de la ciudad. Un alcalde puede emprender un programa global que incluya a los ciudadanos en organizaciones vecinales, las actividades de la policía para hacer que se cumplan las leyes, y la provisión de servicios adecuados. Un procurador de justicia de la ciudad puede atacar las fuentes de desorden con la aplicación de medidas civiles, como señalar casas deterioradas, propiedades abandonadas o hasta el comportamiento de las pandillas como una molestia pública, así como elaborar ordenanzas municipales
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para prohibir comportamientos problemáticos. Para un procurador local o de distrito, atender los procesos por delitos cometidos es sólo una parte del trabajo rutinario, por lo que puede dedicar tiempo y recursos para combatir la criminalidad y el desorden en un vecindario, trabajando en estrecha relación con los consejos de asesoría ciudadana, las escuelas y los tribunales. Cualquiera que sea el origen de los planes para la restauración del orden, la tarea en sí misma no es fácil. El éxito en el campo y la viabilidad de los programas frente a las impugnaciones legales dependen, en gran parte, de la cuidadosa planeación y la atención de numerosos factores. Debe establecerse claramente un plan de la ciudad para ayudar a los pobres y los marginados, y no simplemente para abandonarlos, desplazarlos o hacer de ellos chivos expiatorios. Se debe demostrar, sobre todo lo demás, que la ciudad ha actuado moralmente y con integridad. Los ciudadanos tienen que apoyar activa y visiblemente los esfuerzos de la ciudad. Los responsables de la tarea deben elaborar sus fundamentos de manera minuciosa y cuidadosa, para que sean legalmente defendibles. Los policías y otros funcionarios tienen que ser capacitados antes de proceder a implementar los programas y la legislación. Todas las iniciativas, incluyendo los proyectos legales y su aplicación, deben respetar y proteger los derechos individuales de todos los ciudadanos. Cuando se cubren algunos o muchos de estos factores, los resultados de intentar la restauración del orden pueden ser "dos pasos adelante y un paso para atrás". Por ejemplo, en la relación que sigue, los negocios privados en Baltimore tuvieron mucho éxito en su programa de restauración del orden, mientras la ciudad y la policía se vieron forzadas a comprometerse con la legislación y su cumplimiento, cuando ambas se enfrentaron a una impugnación
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legal de los defensores de los desamparados. En San Francisco, los ciudadanos votaron para que el alcalde Jordan dejara el puesto a finales de 1995, pese a su agresiva Operación Matriz con la cual enfrentó el desorden en varios vecindarios. Y aun donde funcionarios municipales y ciudadanos privados trabajan juntos para formular e implementar un cuidadoso programa de restauración del orden, los tribunales son el árbitro final y el último obstáculo: en Seattle, los funcionarios de la ciudad aún esperan, con cierto optimismo después de casi dos años, una decisión final de la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito sobre la legalidad de sus ordenanzas contra el comportamiento desordenado en las aceras.
BALTIMORE: LOS CIUDADANOS Y EL C O M E R C I O TOMAN LA INICIATIVA
Baltimore es uno de los centros históricos comerciales y de transporte de la costa este de Estados Unidos. Situado en la bahía de Chesapeake en la desembocadura del navegable río Patapco y unido a mediados de la primera década del siglo xix con el medio oeste por el ferrocarril Baltimore and Ohio, sigue siendo uno de los puertos más activos de Norteamérica. Su economía actual es impulsada por sus instituciones industriales, de investigación y educativas. Sus límites naturales de bahías, canales, las vías de ferrocarril y principales autopistas periféricas, junto con sus originales hileras de casas de ladrillo, que comprenden la mitad de las reservas habitacionales de la ciudad, han hecho de Baltimore una ciudad de vecindarios. El departamento de planeación de la ciudad señaló 266 vecindarios distintos en 1994, representados por 400 asociaciones de comunidades.1 Los grupos de ciudadanos y negocios particulares de
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Baltimore han encabezado los intentos para restaurar el orden en la ciudad... con fuerte apoyo del alcalde y su administración. Como en muchas otras ciudades del este de los Estados Unidos, los cambios demográficos, sociales, tecnológicos y económicos de Jas últimas tres décadas han creado problemas de pobreza, frustración urbana y criminalidad en los vecindarios más antiguos de Baltimore. Durante las décadas anteriores a la de 1990, se inició la restauración de zonas comerciales y el centro de la ciudad: el desarrollo del Charles Center (edificios del centro, en la década de 1960), el Inner Harbor (edificios de oficinas, parques, el Acuario Nacional), Harbor Place (restaurantes y tiendas, 1980) y Camden Yard (el sitio donde se ubica el nuevo estadio de béisbol de Baltimore, 1992); en fin, todo revigorizó el centro de la ciudad. No obstante, los vecindarios del centro cayeron en crisis por los dramáticos incrementos en la criminalidad a partir de 1988, en su mayor parte relacionados con la epidemia del uso de la cocaína crack. Los delitos violentos se incrementaron en un 53 por ciento entre 1987 y 1994. Los homicidios saltaron de 213 en 1985 a 352 en 1993. Por otro lado, la disminución de la población, de 776,885 en 1980, a 724,000 en 1992, dejó muchas casas abandonadas, especialmente en los vecindarios más antiguos, donde los muebles desechados se tiraban en los patios y las aceras. Abundaron las casas deterioradas y proliferaron los adictos y los traficantes de drogas. Las hileras de casas significaban serios riesgos de incendio, ya que el fuego podía propagarse fácilmente. "Los hombres del metal" empeoraron la situación. No satisfechos con lo que recogían y arrancaban de las casas abandonadas para venderlo, se dedicaron a edificios completos y quitaron aluminio, cobre y otros metales valiosos de las iglesias, casas y edificios comerciales. Una revista local comparó a estos depre-
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dadores con las hormigas, pues literalmente estaban comiéndose los vecindarios de adentro hacia fuera, causando daños por millones de dólares y acelerando el proceso de declinación urbana. En ocasiones, los "hombres del metal" destruían una propiedad tan rápido como se renovaba. El St. Ambrose Housing Aid Center, por ejemplo, gastó 200,000 dólares para remodelar cuatro casas durante principios de la década de 1990; ahora las cuatro casas son cascarones, sin un solo trozo de metal.2 En enero de 1993, después de un prolongado periodo de incremento de la violencia y niveles que implantaron "récord" de asesinatos, el alcalde Kurt L. Schmoke nombró a Thomas Frazier como nuevo jefe de policía. El jefe Frazier se dedicó de inmediato a reorientar el Departamento de Policía de Baltimore -tambaleante bajo cargos de brutalidad, corrupción y discriminación racial interna- hacia el patrullaje en la comunidad. Como una pieza importante de esta reorganización, escogió a los comandantes de distrito y les dio amplias facultades para encargarse de los problemas del vecindario. No obstante, más significativa que voltear al revés los vecindarios de Baltimore, fue la participación de los mismos ciudadanos, que se pusieron en acción y actuaron tanto por iniciativa propia como en concertación con las dependencias del gobierno y la policía. Sólo unos cuantos años antes, por ejemplo, Boyd Booth, una vieja zona residencial en el suroeste de la ciudad, se había convertido en un campo de batalla. El Baltimore Evening Sun lo relató en mayo de 1991: "Los residentes de Boyd Booth escucharon disparos en la noche y por la mañana encontraron sangre en sus banquetas. Muchos se retiraron a sus hogares, temerosos de informar a la policía de esta violencia. Tenían miedo de que los traficantes de drogas los fueran a quemar, o algo peor".3 La crónica agregó que todos los que estaban en
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posibilidad de dejar el vecindario lo habían hecho, y los que se quedaron, residentes y líderes, se sentían impotentes porque los narcotraficantes asistían a sus reuniones comunitarias. Con el tiempo, la Asociación de Planeación y Vivienda de Ciudadanos (Citizens Planning and Housing Association) proporcionó un organizador de tiempo parcial, financiado por la Fundación Abell, para la revitalizada asociación de Boyd Booth, que se acababa de incorporar. Para ayudar a los ciudadanos a manejar sus problemas, el alcalde Schmoke organizó una fuerza de tarea con dependencias de la ciudad y asociaciones de las comunidades vecinas, que se reunieron regularmente con los ciudadanos. Una prioridad era la atención al deterioro de la comunidad, especialmente las casas abandonadas. El estado le proporcionó al grupo un pequeño fondo para que se encargara de ocupar las casas vacantes, levantar cercas, mejorar el alumbrado y hacer otras mejoras a su vecindario. Los mismos ciudadanos ocuparon las casas abandonadas, las cercaron o cerraron los accesos por donde los traficantes de drogas podían escapar o esconderse, limpiaron, convirtieron terrenos baldíos en jardines y, con la orientación técnica y legal del Centro Legal de la Comunidad de Baltimore (Community Law Center), presentaron demandas por daños en contra de seis casas donde se vendían drogas. El Centro Legal también los ayudó a identificar a propietarios irresponsables y tomar acción legal en contra de ellos. Para recuperar sus calles, realizaron numerosas vigilias y manifestaciones en las calles (las vigilias adoptaron el espíritu de la temporada: por ejemplo, con villancicos durante los días de Navidad) e hicieron diez días de campo. Como un servicio para los jóvenes, la asociación del vecindario estableció un programa de trabajo de verano para limpiar los espacios públicos.
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Una institución privada para el tratamiento contra las drogas proporcionó el ingreso de los jóvenes adictos a un programa de rehabilitación. Los vecinos ofrecieron una comida de Navidad para los participantes en los tratamientos contra el uso de drogas y para quienes habían ayudado en la limpieza del vecindario. El hospital Bon Secours, la más grande fuente de empleo de la zona, empezó a trabajar estrechamente con ellos y la policía reforzó sus actividades con patrullas especiales.4 ¿Resultados? Los delitos violentos disminuyeron en un 56 por ciento de 1993 a 1995; las llamadas de servicio y arrestos por narcóticos se desplomaron un 80 por ciento.5 Por otra parte, el índice de delitos violentos continúa en descenso aun cuando la presencia de la policía disminuye gradualmente. Los ciudadanos con quienes Kelling caminó en Boyd Booth a finales de 1995 muestran orgullosamente que perdieron el temor y que tienen el control de las calles. La calidad de vida en la zona ha mejorado impresionantemente. Las calles y los callejones están limpios y los ancianos y los niños pueden transitar por las áreas públicas sin ningún temor. Varias veces en los últimos dos años, ha habido traficantes de drogas que intentan regresar al área para reanudar sus actividades. Ninguno ha tenido éxito. La restauración del orden en Boyd Booth fue el resultado de un vigoroso liderazgo político del alcalde Schmoke; una enérgica participación de la policía que incluyó el uso de patrullas a pie, de unidades especiales antidrogas, coordinación de actividades entre dependencias de la ciudad y privadas; pero sobre todo, la acción de la ciudadanía para planear e implementar una estrategia total para recuperar su comunidad. El Consejo Coordinador de Justicia Penal del Alcalde (MCC, por sus siglas en inglés) ahora está exportando este modelo a otros vecindarios de Baltimore con problemas.
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A pesar de la vitalidad del centro de la ciudad, durante mediados y finales de la década de 1980, la carencia de vivienda se convirtió en un problema creciente. Se calcula que el número de personas sin hogar es aproximadamente 2,400, de las cuales dos tercios de los hombres y un tercio de las mujeres son alcohólicos crónicos. Además, cerca de la mitad de la población que no tenía un hogar eran enfermos mentales graves y había de 10 a 20 por ciento que reunían los requisitos para diagnosticarles enfermedad mental crónica.6 Para principios de la década de 1990, los problemas relacionados con la "gente sin hogar" -la mendicidad agresiva, desechos en las calles y delincuencia- se habían vuelto tan graves en el centro de la ciudad, que el sector comercial participó en intentos para restaurar el orden y evitar la delincuencia. El vehículo para hacerlo fue un Distrito de Mejoramiento Comercial (BID), nuevamente con el apoyo de la oficina del alcalde. La Sociedad del Centro de Baltimore (Downtown Partnership of Baltimore) nació en 1982 como la Corporación de Administración de la Calle Charles (Charles Street Management Corporation), gracias a los esfuerzos de la comunidad comercial y el entonces alcalde William Donald Schaefer. Su meta era remodelar la calle Charles entre la calle Pratt y la avenida University. En 1990, con el estímulo del Alcalde Schmoke, se amplió el objetivo para cubrir aproximadamente 200 manzanas del centro de la ciudad. Desde el principio, la sociedad ha proporcionado servicios para instalación de negocios, mercadotecnia y administrativos, con el fin de mejorar el área del centro. La política de la sociedad es crear "un medio ambiente público positivo para todos los ciudadanos que viven, trabajan o visitan la zona del centro".7 En 1993, con la creación del Distrito de Administración del Centro
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(Downtown Management District) por decreto de la ciudad, los servicios de administración fueron ampliados para cubrir seguridad y mantenimiento físico del área.8 42 guias de seguridad pública capacitados por la policía patrullaban el área, sirviendo como "ojos y oídos" para cuidar la seguridad del público. Los guías, de uniforme pero sin armas, están enlazados por radio con la policía y entrenados para reportar sospechosos, intervenir ante quienes obstruyen el tránsito de personas o vehículos o atemorizan a otros ciudadanos, pedirles que circulen y llamar a la policía si es necesario. No tienen facultades para arrestar. También proporcionan direcciones e información a cualquiera que se les acerca, y ayudan a los ciudadanos que lo requieran, especialmente a los desamparados. Además de los guías de seguridad, hay "embajadores de higiene" uniformados que barren y limpian las calles, deshierban las pozas de los árboles y limpian el graffíti.Algunas personas que estaban en las filas de la gente sin hogar, recibieron entrenamiento y tienen trabajo como guías de seguridad y en el programa de mantenimiento.9 Resulta más importante, sin embargo, que la sociedad haya tomado el liderazgo en la ayuda a las personas desamparadas, trabajando con instituciones de servicio para incluir a esta gente en los servicios disponibles, aumentar el entrenamiento y las oportunidades de empleo y realmente conseguirles trabajo, así como estimular a la comunidad comercial a que tome la responsabilidad de ofrecer y ampliar servicios para los desamparados. En colaboración con el Departamento de Policía de Baltimore, la Sociedad del Centro inició la Coalición de Seguridad Pública (Public Safety Coalition) -un grupo de líderes comerciales y cívicos-, con el fin de desarrollar programas para mejorar la seguridad pública en la zona del centro. Entre sus muchos proyectos, la coalición instaló un tablero de información computarizado y una
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red de fax para compartir información de seguridad y defensa entre 75 dependencias y establecimientos (que representan a más de 2,000 proveedores de seguridad), y. localizadores para los policías del área y los directores locales de seguridad, para facilitar la transmisión rápida de información. Proporciona capacitación para fuerzas privadas de seguridad que operan en el centro de la ciudad, y les enseña cómo desempeñarse a los encargados de edificios que no cuentan con seguridad privada. Además, la Coalición de Seguridad Pública desarrolla programas de entrenamiento preventivos, sobre robo menor en las tiendas, robo y asalto. También organiza conferencias de concientización sobre la seguridad personal para negocios y empleados, y edita folletos con consejos de seguridad e información para distribuirlos a los visitantes.10 ¿Cuáles han sido los resultados de estas acciones? Las estadísticas del Departamento de Policía mostraron bajas de 10 a 25 por ciento en los índices de varios delitos en el área del centro para finales de 1994, y las encuestas de opinión del público indicaron que 77 por ciento de quienes respondieron tenían una impresión positiva de esta zona.11 Pese al trabajo de la Sociedad del Centro para desarrollar servicios para los desamparados, así como para atender los asuntos de seguridad pública, en agosto de 1993 la ACLU presentó una impugnación legal tanto al programa de la sociedad como a la policía por hacer cumplir las leyes, describiéndolas como "un intento para expulsar del centro de la ciudad de Baltimore a una clase entera de ciudadanos, con base en su apariencia y su condición de personas sin hogar".11 Esta acción legal no sólo impugnó los esfuerzos para restaurar el orden en el centro de Baltimore, sino que también exhibió los problemas de las políticas, originados en las decisiones que se tomaron durante la década de 1980.
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A los demandantes en Patton v. Baltimore City (1994), tres personas que habían sido consideradas como sin hogar, se les hizo aparecer como víctimas de la sociedad, quienes "han sido arrestadas u hostigadas en el pasado, y/o esperan ser arrestadas u hostigadas en el futuro, por conductas que constituyen las actividades diarias ordinarias y esenciales de sus vidas en las calles de la ciudad de Baltimore".13 Acusaron al alcalde y el cabildo de la ciudad de Baltimore, el comisionado de policía, la autoridad administrativa del centro y la Sociedad del Centro, de implantar políticas que violaban sus derechos, bajo la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, a la privacidad y autonomía personal, a viajar, a igualdad de protección, así como a la libertad de expresión. Además, la ACLU asentó que estas políticas constituían un castigo cruel y desusado contra los demandantes, exclusivamente a causa de su condición como personas sin hogar.14 Objetaron principalmente a la policía de la ciudad y los lineamientos de seguridad empleados por la autoridad administrativa del centro, para pedir a las personas desamparadas y a los pordioseros "que se muevan", y "hostilizarlos" cuando mendigan o están dedicados a actividades como dormir, comer o "atender sus necesidades personales".15 La ACLU también impugnó el agresivo decreto sobre la mendicidad aprobado por el cabildo de la ciudad de Baltimore en diciembre de 1993, sosteniendo que violaba el derecho de la gente sin hogar a la libertad de asociación que les otorga la Primera Enmienda. Este decreto prohibió específicamente la mendicidad en combinación con cualquiera de seis tipos de conducta: ]) dirigirse a una persona de manera tal que le cause temor de sufrir algún daño físico o un acto delictivo sobre sí misma o lo que lleve con ella; 2) tocar a otra persona sin su consentimiento; 3) insistir en mendingar o seguir a una persona después de que
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él o ella se han negado a la petición; 4) obstruir intencionalmente o interferir con el libre tránsito de una persona o vehículo; 5) usar lenguaje obsceno o abusivo hacia una persona al pedirle limosna, y 6) actuar con intención de intimidar a otra persona para que dé dinero.16 El ordenamiento también prohibía toda mendicidad, agresiva o pasiva, en lugares donde pudiera ser "inherentemente amenazadora", como cerca de los cajeros automáticos, en vehículos del transporte público o en estaciones o paradas de éstos, en propiedad residencial privada si un propietario o inquilino lo requieren o colocaron un letrero que indique no pedir, y a los conductores de vehículos o sus ocupantes en tránsito por las calles.17 Los asuntos presentados a la corte en este caso fueron iguales que aquellos que hemos considerado en otras impugnaciones legales a la restauración del orden, como las demandas contra la legislación sobre la mendicidad de la ciudad de Nueva York y la Autoridad de Tránsito. En Baltimore, el juez de la Corte Federal de Distrito, Frederic N. Smalkin, basó sus decisiones en dos opiniones separadas, en las cuales denegó muchas de las reclamaciones de la ACLU. El resultado del juicio finalmente fue más favorable para la Sociedad del Centro que para la ciudad y el departamento de policía.18 Al rechazar varias reclamaciones, la corte afirmó que el derecho fundamental a la vida privada y la autonomía personal no se extendía a un "derecho a comer, dormir o realizar otras actividades esenciales en público",15 y por lo tanto, las políticas de la ciudad y de la sociedad no violaban este derecho. Además determinó que el derecho de asociación de la Primera Enmienda no protegía la "desordenada presencia de ciertos individuos situados de manera similar en un área geográfica relativamente pequeña", que la ACLU sostenía que
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eran personas sin hogar o desamparadas.20 Para terminar, la corte sostuvo que las instrucciones de un policía o un guía de seguridad pública a un pordiosero para que se moviera de lugar o dejara de mendigar, no significan un "decomiso" de acuerdo con la Cuarta Enmienda, y por lo tanto no eran ilegales.21 Al retomar el tema de si la falta de vivienda constituía una condición de vida y las políticas de la ciudad ilegalmente castigaban las actividades de las personas para su sostenimiento, relacionadas con ello, la corte rechazó la posición de la ACLU.
El juez Smalkin opuso al fallo de la Corte Federal de Distrito en Pottinger
v. City of Miami -penalizar a las personas que no tienen otra elección más que dormir y vivir en público significa un castigo cruel e inusual con base en su condición22- el que dictó la corte en Joyce v. City and CountyofSan Francisco y que él consideró que era un razonamiento más convincente (analizado antes en el capítulo 2, y más adelante en este capítulo): el juez estuvo de acuerdo con la corte de Joyce en que "la falta de hogar, si bien es una realidad, no es una 'condición' como lo utilizó la Suprema Corte en Robinson".23 Además, su veredicto fue que las costumbres y prácticas de los acusados de hacer que se movieran las personas o no solapar la mendicidad, estaban dirigidas a sus actos y no a su condición como personas sin hogar o pordioseros. No fue fácil eliminar la impugnación de la ACLU al ordenamiento sobre la mendicidad agresiva. Al considerar la acusación de la ACLU de que el decreto viola los derechos que otorga la Primera Enmienda a los desamparados, la corte estuvo de acuerdo en que la mendicidad era una expresión plenamente protegida, similar a las colectas organizadas, ya que "la diferencia entre solicitar fondos para uno mismo y para caridades, no es de dimensión constitucional", y porque transmite un mensaje de cómo la sociedad trata a los pobres y a la gente sin hogar.24
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En vista de que el decreto consideraba sólo la mendicidad agresiva como opuesta a todas las demás formas de pedir, el fallo del juez Smalkin fue que éste hacía más hincapié en la expresión de quienes pedían para caridades que para otros propósitos. Esto lo convirtió en una restricción basada en el contenido.25 Sin embargo, al aplicar el estricto escrutinio determinado por la Primera Enmienda para el análisis de una restricción basada en el contenido de la expresión en un foro público (lo que constituye la norma más alta y difícil de cumplir), su fallo fue que los apremiantes intereses del Estado lo hicieron necesario para la protección de los ciudadanos y visitantes ante el comportamiento amenazante, intimidatorio u hostigador, así como para promover el turismo y el comercio en la zona del centro y estar en posibilidades de preservar la calidad de la vida urbana. Ciertamente los demandados, tanto la Sociedad del Centro como la ciudad, habían proporcionado registros contundentes para apoyar esta conclusión. Además, el juez Smalkin encontró que el decreto había sido elaborado en una forma precisa para la específica prohibición de ciertos hechos, como asalto, golpizas, extorsión, seguir a, una persona después de que él o ella se negaron a dar dinero, el empleo de lenguaje obsceno o abusivo y obstruir el libre tránsito, al mismo tiempo que dejaba abiertos canales alternativos de comunicación. Al apoyar el decreto de Baltimore se refirió a otros más amplios que no habían sobrevivido a las impugnaciones constitucionales, como la ley de Nueva York, considerada en Loper v. New York City Police Department, que prohibía toda la mendicidad en las calles de la ciudad.26 Aun cuando el ordenamiento sobrevivió a un análisis frente a la Primera Enmienda, se hundió cuando el juez Smalkin aceptó las reclamaciones de la
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ACLU de que violaba los derechos de igualdad de protección ante la ley para la gente sin hogar. Aquí se requirió que la ciudad comprobara que el decreto no contenía mayor interés discriminatorio. El fallo del juez Smalkin se dictó a favor de los demandantes. "La ciudad no acreditó que la mendicidad, o la petición caritativa, sea más amenazadora que otras formas de pedir dinero".27 Sugirió, sin embargo, que esta falla podía ser remediada con una reforma al decreto que incluyera todas las peticiones agresivas de dinero, independientemente del propósito o el uso para el que sea destinado.28 En vista de los fallos de la corte en el sentido de que el decreto de Baltimore sobre mendicidad agresiva violaba la Cláusula de Igualdad de Protección, el cabildo de la ciudad diseñó una nueva ordenanza para prohibir todas las peticiones agresivas de fondos en lugares públicos, ya fuera para limosnas o para caridades organizadas.29 Sin embargo, esto no fue suficiente para que la ciudad solucionara los problemas legales que surgieron de la demanda, y aquí estuvo el roce. No sólo el decreto contra la mendicidad agresiva fue revocado por la corte, sino que la ACLU
hizo notar que aunque la Regla de Parques 4 -una disposición previa que
prohibía la petición sin permiso de dinero, limosnas, cooperaciones o aportaciones en los parques- había sido declarada anticonstitucional por una Corte Federal de Distrito en 1981, seguía en los manuales y estaba siendo usada por la policía para arrestar gente.30 Entre enero y noviembre de 1992, por ejemplo, 33 personas fueron arrestadas bajo esta ordenanza, aun cuando los procuradores y jueces cuestionaban a los policías acerca de su legalidad. Hasta octubre de 1993, después de que el jefe Frazier fue nombrado y descubrió que la Regla 4 todavía estaba en los libros
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y se aplicaba, se dio aviso a los policías de Baltimore de que era ilegal y por lo tanto no debían hacerla cumplir.31 Después de que se presentó esta demanda, en marzo de 1994, el alcalde y el cabildo de la ciudad derogaron ordenanzas similares a las viejas leyes sobre la vagancia, que muchas cortes desde hacía tiempo habían declarado anticonstitucionales por estar basadas en una condición de vida y no en hechos.32 Por otra parte, la vulnerabilidad de la ciudad en estas áreas la obligó a pagar elevados honorarios de abogados y costos de los juicios, por lo que tanto la ciudad como el Departamento de Policía de Baltimore tuvieron que llegar a un convenio con la ACLU. De acuerdo con el convenio, la ciudad se obligaba a derogar la Regla de Parques 4 y la ordenanza sobre vagancia, y a reformar el decreto de mendicidad agresiva, "para acatar las disposiciones constitucionales" señaladas en el fallo del juez Smalkin.33 La ciudad y el comisionado de policía aceptaron que los policías recibirían instrucciones de no "ordenar moverse, hostilizar, arrestar o interferir en las actividades de las personas, a menos que violaran alguna ley o reglamentos aplicables". También acordaron pagar una suma confidencial como arreglo total a satisfacción de las reclamaciones de la ACLU por honorarios de abogados y gastos. El resultado principal de este arreglo fue una debilitada, si no es que insostenible, posición para los policías. En el caso de las personas necesitadas y sin hogar, sólo se les permitía intervenir cuando hubiera una clara violación de la ley. Históricamente, los policías siempre han tenido la responsabilidad de ayudar a aquellos que son vulnerables o que están imposibilitados para ayudarse a sí mismos. No hay duda de que se vieron involucrados en abusos, y en el caso de Baltimore, parece que durante la década de 1980 alguien se quedó dormido en su guardia cuando se trató
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de mantener las políticas y prácticas de la policía apegadas a las decisiones judiciales. Ya sea que a los policías no se les hubiera notificado o que decidieran ignorarlo, la corte estaba lidiando con leyes anteriores contra la vagancia, y las derogaba. Cualquiera que haya sido el caso, las consecuencias para la ciudad son problemáticas. Muchos interpretan esta decisión en Baltimore como la ratificación de que la tarea de la policía es sólo hacer cumplir la ley Las acciones de la policía deben dirigirse solamente contra delitos graves y toda intervención con personas emocionalmente perturbadas, ebrios y jóvenes debe dejarse a los trabajadores sociales y defensores. Por lo tanto, el convenio es un retroceso para el Departamento de Policía de Baltimore y una victoria para una ideología liberal extremista. Para la Sociedad del Centro, el resultado del caso fue mucho más favorable. No fue responsable de expedir legislación que la corte determinara como anticonstitucional, ni de que la ciudad aplicara leyes que desde hace tiempo se habían derogado. Además, la sociedad superó casi todas las reclamaciones de la ACLU. Respecto a que los guías de seguridad le pidieran a la gente "moverse", el juez Smalkin falló que no era del conocimiento real y constructivo de dicha sociedad ninguna medida anticonstitucional "puesta en práctica en la calle por los guías de seguridad pública", ni era deliberada la indiferencia hacia la gente sin hogar, producto de la falta de capacitación a los guías.34 Las acciones de los guías de seguridad estaban dirigidas al comportamiento agresivo de los que pedían en general y no simplemente de los pordioseros, por lo que la corte falló que no había violación de la Cláusula de Igualdad de Protección. De la misma manera, el juez Smalkin decidió que no se había infringido el derecho a viajar o a la libre expresión, ya que las peticiones de los guías de que se movieran, con frecuencia iban unidas a intenciones de ayudar a personas
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desamparadas o ebrias para encontrar un refugio o servicios de ayuda, y no tuvieron como base ningún poder coercitivo de la policía del estado.35 A cambio de que la Sociedad del Centro no solicitara el reembolso de los honorarios de los abogados, la ACLU accedió a no apelar la decisión. La Sociedad del Centro no era parte del convenio de la ciudad con la ACLU, y los guías de seguridad continuaron plenamente sus actividades en el centro de la ciudad. Mientras tanto, el departamento de policía había adoptado un decreto del estado que prohibe merodear dentro de una distancia de 15 metros de una licorería, como base para aplicar restricciones en el centro.36 Además, el ordenamiento reformado de la ciudad contra la mendicidad agresiva ahora considera ilegal toda petición agresiva. Los guías de seguridad de la sociedad y la policía continúan trabajando en coordinación. Sin embargo, la conclusión del caso Patton fue que la ciudad y el departamento de policía aprendieron una dura lección. Cuando los funcionarios de la policía y de la ciudad ignoran la ley o la descuidan, están a merced de litigantes activos y militantes y ponen en riesgo la tarea de controlar la criminalidad.
SAN FRANCISCO: LAS POLÍTICAS DE M A N T E N I M I E N T O DEL ORDEN
La diversidad étnica y cultural de San Francisco, con sus colinas y valles, la han hecho una ciudad de vecindarios legendarios: Chinatown, Haight-Ashbury Castro District, Nob Hill, Tenderloin, Japan-town, Mission y North Beach. Es también una ciudad gobernada por una tradición de activismo político de los
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residentes, y un carácter distintivo de tolerancia para los diferentes estilos de vida.37 Haight-Ashbury es visto por muchos como el lugar de nacimiento de la contrarrevolución cultural de la década de 1960, y la ciudad, especialmente el Castro District con sus pintorescas casas victorianas -conocidas como "damas pintadas"-, siempre ha aceptado a los homosexuales. Su clima hospitalario durante casi todo el año y un escenario de deslumbrante belleza natural también han ayudado a promover tanto una vida pública muy activa como una productiva industria turística. Estas mismas condiciones, sin embargo, atrajeron igualmente a multitudes de menesterosos agresivos, gente sin hogar, pordioseros y prostitutas a las calles de la ciudad durante la década de 1980 -es posible que San Francisco tenga niveles más altos de mendicidad agresiva y de pordioseros que cualquier ciudad de Estados Unidos-. Pese a las generosas políticas de asistencia social y beneficencia pública de la ciudad, para la década de 1980 y principios de la de 1990 las condiciones de vida en las calles se deterioraron gravemente. El Centro Cívico de la ciudad se convirtió en una villa miserable. Los ciudadanos lo apodaban "Campo Agnos", por el ex alcalde de San Francisco, Art Agnos, quien se negó a retirar los campamentos de la gente "sin hogar" de los espacios públicos y los parques, hasta que fueran construidas las viviendas que él consideraba adecuadas para ellos. Al mismo tiempo, prostitutas, traficantes de drogas y adictos, y personas que acampaban, se fueron apoderando de los parques de la ciudad y obligaron a los vecinos a exigir que la ciudad retirara los juegos infantiles y destruyera con tractores las áreas de juegos como el mini parque Langton. Trabajadores de la ciudad, acompañados por policías para protegerlos de la hostilidad de la gente de la calle, se aventuraban a diario
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a los parques para limpiarlos de jeringas, agujas, heces, condones y toda forma imaginable de desechos. Las terminales de los trenes y los edificios de estacionamiento se convirtieron en albergues y muchas instalaciones de sanitarios públicos cerraron. Como consecuencia, los establecimientos del centro de la ciudad y la industria turística sufrieron una severa declinación en sus niveles de actividad, y las personas que vivían cerca de los parques y en las viejas zonas históricas amenazaron con dejar la ciudad y mudarse lejos, antes que tener que enfrentar a diario batallas con los viciosos, pordioseros agresivos, traficantes de drogas y prostitutas, literalmente frente a sus casas y en las banquetas.38 El "Campo Agnos" se convirtió en un tema dominante durante la campaña política de 1991 por la alcaldía, entre Frank Jordan y el alcalde en funciones. Hemos visto el temor y la preocupación de los residentes de la ciudad y del área de la bahía por su seguridad física, reflejados en las encuestas de 1991, como resultado de sus encuentros con los pordioseros agresivos en las calles de la ciudad.39 Ese mismo año, un número suficiente de residentes de San Francisco repudió la política de Agnos y decidió elegir a Frank Jordan como alcalde. Aunque los ciudadanos votaron por un nuevo liderazgo para restaurar el orden, al mismo tiempo estaban perdiendo en los tribunales. San Francisco perdió su más efectiva pieza legislativa para refrenar y someter a proceso el pedir y mendigar agresivamente, cuando una corte federal declaró anticonstitucional el decreto de California contra la mendicidad en el caso Blair v. Shanahan (1991).40 El decreto, sección 647 (c) del código penal de California, establecía que "quien aborde a otra persona en cualquier lugar público con el propósito
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de pedirle limosna" era culpable de un delito menor.41 "Abordar", de acuerdo con una corte estatal que previamente había apoyado la constitucionalidad del decreto, quería decir caminar hacia y acercarse a otro, para así distinguir el pedir, de meramente recibir un donativo mientras se estaba parado en un lugar.42 En el caso Blair, un ex pordiosero que ya no pedía pero que había sido arrestado varias veces con base en el decreto, buscó evitar que la ciudad lo aplicara, argumentando que era anticonstitucional, tanto bajo la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, como bajo la Constitución de California.43 La Corte Federal de Distrito apoyó que la restricción sobre pedir y mendigar violaba la Primera Enmienda y la Cláusula de Igualdad de Protección de la Decimocuarta Enmienda. El juez William Orrick decidió que pedir estaba protegido por la Primera Enmienda, tanto porque podía representar un intercambio de expresión como porque implicaba el mismo objetivo que el de pedir para caridad: compartir información, la difusión de ideas y puntos de vista, y la defensa de causas.44 Rechazó el argumento de la ciudad de que bajo el decreto, los menesterosos podían comunicarse con otras personas a través de la conversación, mientras no se les acercaran para pedirles dinero. En lugar de eso, consideró que era menos probable que los menesterosos hablaran con los transeúntes si no podían solicitarles fondos, y por lo tanto decidió que el estatuto congelaba intolerablemente la expresión protegida. De acuerdo con el juez Orrick, el acto de pedir estaba unido fundamentalmente a su mensaje, y por lo tanto merecía la protección de la Primera Enmienda.45 También puso énfasis en que el decreto estaba dirigido a la expresión protegida en un foro público, y por lo tanto requería una norma de estricto
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escrutinio. Sin embargo, su fallo fue que el estatuto no estaba elaborado como para representar el interés del estado por evitar el comportamiento apremiante, coercitivo o amenazante: no todas las personas que se acercaban a los transeúntes eran necesariamente coercitivas o amenazantes. Asimismo, el decreto no definía con claridad los actos proscritos, con el fin de que los pordioseros evitaran cometerlos.46 Aunque la opinión del juez Orrick reflejó una línea de razonamiento común en ese tiempo, finalmente no se sostuvo la decisión y el caso Blair se vio envuelto en conflictos de procedimiento. Primero, se presentó la apelación a la Corte del Noveno Circuito para la revisión del fallo de la corte de distrito, de que la sección del código penal de California violaba las enmiendas Primera y Decimocuarta, con base en materia de procedimiento. La corte de apelaciones regresó el caso a la corte de distrito, la cual derogó la posición original Blair, nuevamente en materia de procedimiento. Legalmente, la sección del código penal que incluye la prohibición de pedir todavía está vigente. Sin embargo, durante la prolongada batalla legal era inútil como argumento tanto para las intenciones de la parte demandante como de la policía, de restaurar el orden en las calles de San Francisco. Hoy, la ciudad ha optado por no hacer cumplir el decreto contra la mendicidad.47 Durante finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, muchos ciudadanos de San Francisco acudieron a la policía, los fiscales y otros funcionarios, para exigirles acción contra este problema, pese a las tradiciones liberales de la ciudad. Los procuradores de justicia respondieron junto con la policía para combatir la prostitución y la mendicidad agresiva vecindario por vecindario, especialmente en el área de Tenderloin. En estas actividades parti-
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ciparon tanto la procuraduría de justicia de distrito, que es responsable de perseguir los delitos dentro de la ciudad y el condado de San Francisco, como la fiscalía de la ciudad, la cual atiende asuntos civiles pero también asesora a la policía en asuntos legales, como los que surgen por hacer cumplir las ordenanzas de la ciudad. Al trabajar con la policía, con grupos del vecindario y con la ACLU, los abogados de ambas oficinas implementaron conjuntamente estrategias y políticas específicas de aplicación de la ley y castigo a los infractores. Cuando se perdió el caso Blair, el alcalde llamó a la procuraduría de la ciudad para redactar la Proposición J, que prohibe molestar o acosar a otra persona por dinero en cualquier área pública.48 Los ciudadanos apoyaron esta proposición, que fue aprobada en la elección de noviembre de 1992. En agosto de 1993, el alcalde Jordan, un ex policía, extendió los planes de procuradores y policías para iniciar un programa por toda la ciudad, que se llamó Operación Matriz, para atender los problemas de salud y seguridad que resultaron de los niveles masivos de desorden que afectaban los espacios públicos de San Francisco. La Operación Matriz abarcó una amplia variedad de servicios sociales. Como lo hizo notar el New York Times en 1993, "San Francisco, solo, gasta 46 millones de dólares anuales en vivienda, comida y servicios sociales para su gente de la calle, lo cual significa más de 7,600 dólares para cada uno de sus desamparados, que se calcula sean 6,000".49 La Operación Matriz también intensificó las actividades de mantenimiento del orden, para que la policía tratara con la embriaguez en público y los ebrios, orinar y defecar en la vía pública, la mendicidad agresiva, acampar y dormir en espacios públicos, la prostitución en las calles y otras infracciones semejantes. La policía hizo cumplir las ordenanzas que prohiben muchas de estas activi-
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dades, mientras cooperaba también con los trabajadores sociales y de salud que se encargaban de enviar a las instituciones adecuadas a quienes lo necesitaban y lo aceptaban.50 Los policías fueron cuidadosamente asesorados para todo esto, por el equipo legal del procurador de justicia de la ciudad. A nadie sorprendió que el choque entre las tradicionales actitudes de liberalidad social de San Francisco y las exigencias porque hubiera orden, crearan otra intensa batalla legal y política, poniendo a prueba la responsabilidad de la ciudad y su capacidad para restaurar el orden. Poco después de que se iniciara la Operación Matriz, la ciudad fue demandada por el Comité de Abogados pro Derechos Civiles del Área de la Bahía de San Francisco (Lawyers Comittee for Civil Rights of the San Francisco Bay Area) y la ACLU, a nombre de varias personas sin hogar. Como lo señalamos en el capítulo 2, al menos tres de las cuatro personas nombradas como demandantes en el caso Joyce v. City and County of San Francisco (1994), o tenían casa o estaban viviendo en las calles porque habían rechazado ya fuera la ayuda de sus parientes o el alojamiento de la ciudad o el espacio en un refugio.51: Aunque los demandantes apoyaron buena parte del programa Matriz, impugnaron las actividades de la policía para el mantenimiento del orden, por penalizar "actividades necesarias para la vida" relacionadas con su condición de personas sin hogar, y con ello violar la Octava Enmienda. Otro argumento fue que el programa Matriz violaba la Cláusula de Igualdad de Protección, aseverando que al implantarlo, la ciudad había discriminado a la gente sin hogar, ya que intolerablemente abolía el derecho constitucional a viajar; que en su "limpieza de las calles" la policía había violado las prohibiciones de la Cuarta Enmienda en contra del cateo y decomiso ile-
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gales; por la confiscación y destrucción de objetos pertenecientes a las personas sin hogar, y que las secciones del código en las cuales se basaba el programa Matriz se extralimitaban (esto es, comprendían muchas actividades constitucionalmente protegidas) y eran excesivamente vagas. El juez de la Corte Federal de Distrito, D. Lowell Jensen, primero negó una petición para una audiencia preliminar en contra de la aplicación del programa Matriz (marzo de 1994), fallando que los demandantes no habían coincidido al relatar los sucesos en que apoyaban sus argumentos de que el programa era anticonstitucional y, en una decisión posterior (agosto de 1955), apoyó la legalidad del programa.52 El juez consideró el asunto de la gente sin hogar como una condición de vida y siguió el criterio de la Suprema Corte de California, en un caso reciente en Santa Ana, que involucró una ordenanza sobre acampar (1995)," así como las decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica, en Powell y Robinson. La determinación del juez Jensen fue que los demandantes no habían mostrado la carencia de vivienda como una condición de vida, y que el programa Matriz no castigaba a la gente por ser desamparada.54 Al examinar los casos de personas que dormían en los quicios de las puertas y otros lugares no permitidos, y de quienes dormían en los parques y en otros lugares públicos durante lapsos prohibidos, el juez Jensen emitió el fallo de que estos actos eran de voluntad propia y por lo tanto estaban sujetos a reglamentación que no estaba prohibida por la Octava Enmienda. Al analizar si la Operación Matriz privaba a los demandantes de igualdad de protección por significar una dificultad especial sobre la gente sin hogar, declinó señalar a los desamparados como una clase y denegó que el programa
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ameritara escrutinio estricto; en lugar de eso, sólo lo sometió a una revisión racional de igualdad de protección. Tratado de esta manera, el programa Matriz pasó fácilmente la prueba. El juez Jensen determinó que estaba racionalmente relacionado con los intereses de la ciudad para "protección de la seguridad pública y la salud, y la conservación de los parques para sus propósitos originales. La ciudad aportó clara evidencia de que los campamentos de la gente sin hogar pueden conducir a la venta de drogas, vandalismo, eliminación pública de desechos humanos y otras situaciones insalubres, así como facilitar la comisión de otros delitos por y en contra de las personas desamparadas".35 Esta conclusión estuvo apegada a los recientes fallos de otras cortes,56 por lo que el juez Jensen no encontró elementos en Matriz que desplazaran o castigaran a la gente sin hogar: Los demandantes no presentaron ninguna evidencia de que la ciudad haya imple mentado el programa Matriz para castigar a la gente sin hogar, o de que Matriz deja de cumplir sus propósitos. Argumentan que la ciudad puede aprobar una legislación alternativa para proscribir ios principales males que teme. Mientras dicha legislación alterna se aprueba y dados los problemas sociales que origina la conducta delictiva, a la corte no la convence el argumento de que reglamentar los fenómenos que la propician, como alojamiento y campamentos, no sea un planteamiento oficial legítimo.57
El juez Jensen desechó otras declaraciones y falló también a favor de la ciudad. Sostuvo que el programa Matriz no afectaba los derechos a viajar de los indigentes, ya que el tratamiento era igual tanto para los residentes como para los no residentes.58 Denegó las impugnaciones de que las leyes en contra del alojamiento o acampar fueran vagas y que dieran a la policía mucha discrecionalidad para hacer que se cumplan y a los ciudadanos poco anuncio de actos
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prohibidos. Sobre su extralimitación -que abarcaba mucha de la libertad de expresión que ampara la Constitución-, esto no era un tema, ya que la expresión no estaba implicada. La ciudad había reunido un registro excelente y completo de sus labores para atender a la gente sin hogar y los indigentes. La policía había trabajado eficientemente con la procuraduría de la ciudad para implementar el programa Matriz y sus abogados presentaron ante la corte, tanto argumentos legales bien fundamentados, como informes convincentes de hechos reales para apoyar las labores de la ciudad. Sin embargo, Joyce se encuentra ahora en apelación ante el Noveno Circuito.5' La Operación Matriz sobrevivió una impugnación legal pero agitó un panal de avispones políticos. En la Junta de Supervisores, la supervisora Angela Alioto (quien iba a ser candidata a alcalde en 1995) propuso un plan de amnistía para retirar los cargos en contra de algo así como quinientas personas que habían sido arrestadas por dormir o acampar en lugares no permitidos. Con la férrea oposición del alcalde y una mayoría de supervisores, la amnistía perdió por una votación de ocho a tres. El San FranciscoChroniclepublicó "la posición clara de ley y orden" de la junta y destacó el hecho de que la votación "reveló inesperadas maniobras entre los miembros del panel que usualmente presentaban inclinaciones liberales, pues varios supervisores que habían atacado la reprensión de Jordan en el pasado, no titubearon ayer en votar en contra del plan de amnistía".60 Maniobras similares ocurrieron durante la campaña para alcalde de 1995. En agosto, durante las asambleas preliminares, el candidato Willie Brown adoptó una clara posición en contra del programa. En un debate de cinco partici-
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pantes, la Operación Matriz fue el tema dominante, y los cuatro oponentes de Jordan la atacaron. Brown llegó a describir el programa como "personas en uniforme operando como si fueran oficiales de ocupación en una tierra conquistada".61 Para octubre, aunque Brown todavía era opositor al programa Matriz, el Chronicle señaló: "Uno de los límites más críticos [...] se está desvaneciendo: la línea entre el alcalde Frank Jordan y sus oponentes sobre cómo tratar a la gente de la calle[...] Los candidatos rivales Willie Brown y Roberta Achtenberg todavía condenan el programa Matriz de Jordan[...] pero dejan claro que ellos también mandarían a la policía tras de la gente que acampa en los parques, bebe alcohol en público y comete delitos similares".62 La controversia sobre el programa Matriz se convirtió en un tema de tanta importancia que el San Francisco Chronicle le endosó casi exclusivamente a Jordan el programa, y publicó un editorial titulado "Jordan Deserves Re-election for Matrix" Jordan se merece la reelección por Matriz):
Hubo un tiempo en que los críticos de Jordan lo atacaron por lo que ellos llamaban penalizar la falta de vivienda. Los defensores de la gente sin hogar todavía dicen esto, pero la manada política parece haberse dado cuenta de que esa tonada de rap no suena bien entre los votantes[...] A propósito de no aprender de la historia [en referencia a la necesidad de proporcionar a los desamparados más y mejores servicios], ¿recuerdan al alcalde Art Agnos? Él no quería molestar a la gente sin hogar sin antes proporcionarles suficientes servicios. El resultado fue que cuando estos desamparados violaron la ley, a la policía se le ordenó no intervenir. El Centro Cívico se convirtió en la Meca de lo sucio de Estados Unidos. La decisión de que no interviniera la policía convirtió a San Francisco en un imán para gente que sólo quería pulular, no trabajar, drogarse y ensuciar la ciudad.63
Sin embargo, el alcalde Jordan perdió las elecciones de diciembre de 1995. El
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recién electo alcalde Willie Brown dio formalmente por terminado el programa Matriz el 12 de enero de 1996. Sus acciones y palabras desde entonces han creado incertidumbre sobre si el cambio es nominal o sustantivo. Por ejemplo, aseguró que pese a terminar el programa Matriz, "he dado instrucciones [al jefe de la policía, Fred Lau] de hacer respetar la ley, pero no hasta el grado de que la gente sin hogar o los pobres sean discriminados".64 La ambigüedad de este mensaje ha sido ampliamente destacada, aun por los defensores de la gente sin hogar. Paul Boden, de la Coalición para la Gente sin Hogar, advirtió que "esto es exactamente lo que Jordan dijo: que estas leyes se aplican a todos. ¿Así es que, qué quiere decir? ¿Esto quiere decir que a todos les será permitido tomar una siesta en el parque? ¿O quiere decir que todo aquel que tome una siesta en un parque será arrestado?"65 Las implicaciones políticas y en las actividades de la policía de la elección de Brown y subsecuentes movimientos hasta el presente no están totalmente claras. Willie Brown, por supuesto, es un acontecimiento político en California: el impacto de su carisma en la campaña por la alcaldía de San Francisco no puede ser ignorado. Una cuestión que surgió de esto, fue hasta qué punto los oponentes de Jordan -Brown y Achtenberg- fueron capaces de explotar el mensaje de que el programa Matriz estaba dirigido específicamente a los desamparados. En la mente del público, y hasta de la policía, Jordan evidentemente falló en su intento de relacionar el desorden y el temor con el delito, y en que no dejó clara la necesidad de restauración del orden para reducir la espiral de la declinación urbana. La procuraduría de la ciudad convenció a la corte de estos hechos, pero mantuvo en el caso Joyce su apoyo al programa Matriz. No obstante, la opinión pública pareció no estar convencida.
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Seattle: ¿De quién es esta acera? Un procurador de la ciudad contesta
También Seattle, Washington, como Baltimore y San Francisco, enfrentó los problemas del desorden en los espacios públicos. En respuesta a las exigencias de los ciudadanos y el comercio, el procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, coordinó con la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York la implementación del programa más minuciosamente diseñado de Estados Unidos para restaurar el orden. Seattle, junto con San Francisco, está orgullosa de sus tradiciones liberales, pero no está tan saturada con la ideología liberal. El criterio de Seattle es más "atrasado". Por mucho tiempo ha tolerado una población de la calle en su área de "barrios bajos" -incluyendo Pioneer Square-, que hasta hace poco se mezclaba pacíficamente con la población turística, comercial y con los vecinos. El término de "barrios bajos" en sus orígenes en Seattle se refería al lugar de donde los troncos eran "deslizados" colina abajo de las partes altas del área hacia Puget Sound. Después, cuando cambiaron los sistemas locales de cortar los árboles, la "línea de deslizamiento" se convirtió en el lugar donde los vagos encontraban cuartos baratos y un "lugar de reunión". Seattle se enorgullecía de su capacidad para manejar sus problemas mediante generosos programas de asistencia social y de compartir su prestigiada calidad de vida con todos sus ciudadanos, tanto los pobres como los trabajadores y las clases medias. Seattle, después de todo, no era Nueva York, Los Ángeles o San Francisco. Pero la gente de Seattle estaba preocupada. Mark Sidran lo hizo notar en un discurso al Club Rotario del Centro de Seattle en 1993. "[Nosotros] la gente de Seattle tenemos esta inquietud, esta molesta sospecha de que pese a las mon-
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tañas y el Sound y lo que presumimos acerca de todos nuestros recursos, tal vez, sólo tal vez, somos como aquellas grandes ciudades de Estados Unidos, 'de allá del este', como decíamos cuando yo era joven y antes de que California se uniera a la lista de 'ex lugares extraordinarios para vivir'".66 Era preocupante, en especial, que a finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, la gente "sin hogar" se hubiera ido infiltrando en el centro de Seattle y otras zonas comerciales hasta volverse más agresiva hacia los transeúntes. El problema era especialmente grave en el área adyacente a la Universidad de Washington. La gente de negocios, así como los compradores, se sintieron frustrados, ya que a veces la multitud de gente de la calle congestionaba completamente las aceras, apoderándose del espacio como si fuera su territorio especial. Los peatones, incluyendo a los padres con carritos de bebé, los ciegos y los ancianos, fueron obligados a usar el arroyo de la calle y a exponerse al tránsito de vehículos al intentar rodear a esta gente. Algunos de los que se apretujaban en las aceras llevaban tazas, otros pedían dinero -uno de ellos casi siempre pedía dinero para su perro-, aunque pocos excedían los límites de la ordenanza de Seattle que prohibía la mendicidad agresiva.67 Seattle había tratado de atender estos problemas con la aplicación de la misma ordenanza que prohibía la obstrucción del tránsito de peatones. Esta ordenanza de no interferir el paso representaba un intento para llegar a la legislación dirigida claramente contra comportamientos específicos. Definía la interferencia a los peatones (un delito merecedor de multa, cárcel o ambos) como pedir con la intención de intimidar a otra persona para que diera dinero o algo, o intencionalmente estorbar el paso de otra persona, lo que la obligaba a hacer un rodeo para evitar el contacto físico.68
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En Seattle v. Webster (1990), los defensores de la gente sin hogar impugnaron la constitucionalidad de la parte de la ordenanza que se refería a la interferencia a los peatones, una controversia que llegó a la Suprema Corte del estado de Washington. La corte apoyó varios aspectos de la ordenanza. Primero, no era "obviamente extralimitada", esto es, el lenguaje de la ordenanza no afectaba la libertad de expresión. Regulaba el comportamiento, no la expresión, y limitaba adecuadamente la legislación al requerimiento de un intento específico de obstruir el tránsito, ya que los actos inocentes que podían provocar la acción de otros para evitar el contacto físico -recoger firmas para una petición, participar en una manifestación, hasta el paseo tranquilo- no estaban prohibidos.69 La ordenanza tampoco era anticonstitucionalmente vaga, ya que proporcionaba información adecuada a los ciudadanos, así como lineamientos suficientes para evitar su aplicación arbitraria por parte de la policía.70 La corte rechazó también una impugnación sobre la igualdad de protección de acuerdo con la Decimocuarta Enmienda, al decidir que la ordenanza de interferencia de peatones se aplicaba equitativamente a todas las personas que llenaran el requisito de intención delictiva, y no hacia mención de circunstancias económicas o condición de residencia. Además, la corte no encontró precedente para declarar a la gente sin hogar una clase protegida, aunque la ordenanza podía afectarlos. Esta legislación tampoco fue suficiente para detener la proliferación del comportamiento desordenado, ni las ominosas consecuencias que se veían venir para la comunidad universitaria, y muchos temieron que fuera sólo cosa de tiempo que a la comunidad del centro de Seattle la destruyera el comportamiento cada vez más descarado de la gente de la calle. El comercio informó que los ingresos estaban cayendo. Los ciudadanos no estaban dispuestos a hacer sus
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compras en el área si necesitaban abrirse paso a través de personas echadas en la calle, quienes los importunaban por dinero, los insultaban y orinaban y defecaban en público. Los ancianos que vivían en el vecindario se sentían especialmente molestos, estaban temerosos de su propia seguridad y de los peligros al ser obligados a andar de lado a lado de las aceras y empujados al tránsito de vehículos. Aunque la ordenanza de interferencia de peatones en sí misma era constitucional, en la práctica resultaba totalmente inefectiva, pues requería probar una deliberada intención (delictiva) de obstruir el paso de peatones para que se pudiera actuar en contra de los infractores, algo difícil cuando muchos de ellos eran enfermos mentales, ebrios o drogados y por lo tanto indiferentes a las consecuencias de su comportamiento. Estaba claro que se requería algo más. En un intento de conservar las tradiciones generosas y civiles de Seattle, el procurador de la ciudad, Sidran, respondió con la promulgación de una ordenanza dirigida específicamente al comportamiento problemático en las calles de Seattle." La ordenanza de "acera" o de "haraganear", como fue conocida, prohibía a una persona sentarse o acostarse en una banqueta, de las 7 a.m. a las 9 p.m., en las áreas del centro y los centros comerciales. Al contrario de la ordenanza de interferencia de peatones, la violación de la ordenanza de acera era una infracción civil (penalizada con una multa de 50 dólares o prestación de servicios a la comunidad) que no requería intención delictiva sino simplemente la comisión del acto prohibido. Así era más fácil hacerla cumplir.72 Las numerosas excepciones a la prohibición incluían emergencias médicas, sillas de ruedas, los cafés en la acera, desfiles, mítines, manifestaciones, actuaciones o reuniones para las cuales se habían concedido permisos de uso de la calle y asientos proporcionados por dependencias públicas o empresas pri-
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vadas, o en las zonas de autobuses mientras se espera el transporte. Además, la ley especificaba que todos los ciudadanos que violaban la ordenanza tenían que ser notificados de su violación antes de que se les citara. En otros lugares como los parques, o durante horas no hábiles, la gente podía acostarse cuando y como le pareciera. La protesta de los defensores y liberales fue inmediata y típicamente estridente. La ordenanza fue llamada "anti sin hogar", y se etiquetó a Sidran como un fascista por presentarla. Un autor local escribió: "Lo peor es que la gente está sin hogar no por su propia culpa sino por las fallas de nuestro sistema político y económico".73 Sidran, sin embargo, había previsto semejante ataque. Entendiendo desde el principio que la ciudad de Seattle sería demandada, analizó por anticipado todos los posibles argumentos legales que se presentarían, escudriñó la legislación existente en toda la nación y diseñó una minuciosa ordenanza que creyó que pasaría la inspección. Elaboró un plan de tres puntos para producir un expediente fuerte que sería presentado a la corte cuando juzgara la ordenanza. Primero, los servicios locales tenían que ser adecuados para los verdaderamente necesitados. Segundo, tenía que establecerse un registro claro y consistente de las intenciones legislativas de la ciudad para restaurar el orden y no señalar o convertir en chivos expiatorios a ciudadanos verdaderamente marginados. Y, tercero, las acciones de la ciudad para aplicarla tenían que ser cuidadosamente implementadas, para no violar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Anteriormente, el alcalde de Seattle, Norman Rice, tomó la iniciativa para revisar lo que la ciudad estaba haciendo por los desamparados, y para comunicarlo al cabildo de la ciudad con el fin de que pudiera incorporar a sus registros una generosa historia de provisión para los ciudadanos pobres y atribulados de
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Seattle. Sidran investigó y recopiló abundante información acerca de la naturaleza del problema. Se apoyó no sólo en información de las dependencias municipales, sino en los testimonios de aquellos más gravemente afectados por el desorden en las calles, como los ancianos, los enfermos, los ciegos, los pobres y la gente de la calle que frecuentemente eran víctimas. Respondió al clamor de los defensores de la gente sin hogar por los posibles abusos, con una cuidadosa delincación del problema real -ilegalidad-, poniendo énfasis en la muy limitada naturaleza de su propuesta y apoyándola plenamente en el incremento de los servicios para los pobres. Sidran estableció cuidadosamente el fundamento básico para la restauración del orden mediante la prevención de la criminalidad y la reversión del proceso de la declinación urbana. Como parte de esta labor, invitó a Kelling a reunirse con los miembros del cabildo de la ciudad para revisar detalladamente y explicar la información existente acerca del temor, el desorden, la criminalidad y la declinación urbana, sobre todo las impresionantes reducciones en el índice de criminalidad que habían resultado del control del desorden en los metros de Nueva York. Sidran sabía que tenía que estar preparado para defender la ordenanza no sólo en términos de jurisprudencia, sino en el ámbito de los registros legislativos y de los hechos que serian presentados al juez. Consideró que: Cuando tratas de legislar en esta área, tienes que asumir que hay al menos las mismas oportunidades de que vayas o de que no vayas a estar frente a un juez cuyos instintos políticos le digan que controlar el desorden no es una buena idea. Con todo el debido respeto al poder judicial, llegar a este punto en estas discusiones de políticas dentro de un contexto constitucional, es una llamada a juicio en la cual no se trata sólo de un argumento analítico que apela al intelecto de la corte, sino de una cuestión que tiene que ser planteada con valor. Estos jueces son gente y tienen sus opiniones acerca de la naturaleza del asunto de los desamparados y las clases
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de políticas que son "buenas" o "malas". Dado el hecho de que las políticas de estos asuntos se reflejan casi inevitablemente en los dos extremos del espectro [...] uno tiene que apremiar a los jueces para que, con base en los registros, se formen una opinión imparcial [...] El resultado de un caso depende de la capacidad de la ciudad para integrar el expediente para que pase las pantallas ideológicas del juez, quien reaccionará ante la retórica de los defensores[...] Tienes que balancear la retórica de los defensores con tu propia retórica, con base tanto en los precedentes legislativos como en los hechos del caso. Tú quieres un buen caso porque los malos casos hacen malas leyes[...] Fue por temor a que nos tocara un juez predispuesto en nuestra contra que pasamos demasiado tiempo evaluando la naturaleza del problema, identificando la posición constitucional más defendible para estar dentro de ella, y cómo obtener [...] los mejores registros.
Sidran entendió que los defensores presentarían a la corte los ejemplos más conmovedores del problema desde la perspectiva de sus clientes. Buscó contrarrestar estos ejemplos con historias igualmente conmovedoras de aquellas personas que sufrían por las acciones de la gente de la calle echada en las banquetas -los ciegos, los incapacitados, los ancianos, los padres con niños- y otros que sufrirían como víctimas si los buenos ciudadanos se retiraran de las calles. Como lo explica Sidran: "lo que haces es una especie de balance en los corazones y las mentes de la corte, acerca de a quién pertenece esta acera. La respuesta a esta pregunta debe estar en tus registros de hechos". Así, Sidran estableció una conexión directa entre los hechos de la gente de la calle y las consecuencias de los mismos para la seguridad y la vitalidad del comercio en la zona. Si la gente de la calle se aglomeraba en la orilla de la acera, Sidran preguntaba: "¿Qué hace la gente que trata de cruzar la calle, de estacionar sus automóviles, de entregar productos? ¿No es peligroso que la gente obstruya la banqueta y obligue a otros a circular por la calle para poder pasar?". Sidran expuso las consecuencias
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de que la gente de la calle se juntara afuera de los edificios: "Aquí es donde usted puede encontrarse con los incapacitados, los ancianos, los ciegos... la gente que probablemente no lleve el paso con el tránsito y quiere estar en las banquetas". Además, si los buenos ciudadanos estuvieran tan asustados que se retiraran de las calles, los desamparados se convertirían en víctimas de los depredadores. La cuestión fue: "¿Aquí prevalecen los derechos de quién? ¿De la gente que debe usar la acera porque es el único derecho de vía entre los puntos A y B, o de aquellos que quieren tenderse sobre ella pese a tener muchas otras opciones, como parques, otras calles, etcétera?".74 Y más allá de la cuestión de los derechos, el tema fue el balance entre la seguridad de todos los ciudadanos, incluyendo la gente de la calle, y los derechos de unos cuantos. Cuando la ordenanza fue aprobada por el cabildo de la ciudad de Seattle en octubre de 1993, junto con una reforma a la ordenanza de la mendicidad agresiva, se tomaron con mucho cuidado los pasos para su implementación: se fijaron letreros; se repartieron folletos entre los ciudadanos; quienes violaban la ley fueron advertidos de su aplicación, y se tomó la decisión de que las medidas iniciales para su aplicación serían dirigidas solamente por policías entrenados especialmente, con asesoría del procurador de la ciudad. Sin embargo, numerosas personas sin hogar, sus defensores, así como organizaciones políticas, sociales y de la comunidad, presentaron ante la Corte Federal de Distrito una demanda en contra de la ciudad, por cargos de que tanto la ordenanza de las aceras como la ordenanza de la mendicidad agresiva eran anticonstitucionales y violaban los derechos de los demandantes a la libertad de expresión y de asociación, el derecho a viajar, al proceso debido y a la igualdad de protección.75 Nuevamente el tema para los demandantes fue el problema de la gente sin hogar: "No hay duda
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de que las ordenanzas de la acera y de la mendicidad, especialmente al considerarlas en conjunto con ordenanzas aprobadas por el cabildo de la ciudad de Seattle el mismo día, están dirigidas a la población sin hogar de la ciudad de Seattle".76 Los cuidadosos e intensos trabajos de la ciudad para documentar su caso y redactar la ley tan minuciosamente como fuera posible, no pasaron desapercibidos para la corte. En Roulette v. Seattle, la juez Barbara Rothstein atendió primero la ordenanza de la acera, y rechazó de inmediato el argumento de los demandantes de que la ordenanza era anticonstitucionalmente vaga. En lugar de eso, decidió que contenía tanto una descripción clara del comportamiento proscrito (por lo tanto eliminaba el peligro de que la policía ejerciera su criterio sin limitantes), como el aviso adecuado a los ciudadanos respecto a los actos reprimidos y a las zonas en las cuales la ordenanza estaba vigente.77 También negó la impugnación de que la ordenanza violaba el fundamental derecho constitucional a viajar, porque el derecho no se aplica generalmente al comportamiento en la calle. Distinguiendo Roulette de dos casos recientes, Pottinger v. City ofMiamiy Tobe v. CityofSanta Ana, la juez Rothstein hizo notar que en estos casos las ordenanzas habían impuesto responsabilidad penal por dormir, acostarse, comer y realizar numerosas actividades de sustentamiento de la vida en lugares públicos, y hacerlas cumplir "era congruente con la acción concertada por la policía dirigida contra la gente sin hogar, incluyendo arrestos masivos junto con la confiscación y destrucción de sus pertenencias". En ambos casos, las cortes hallaron evidencia de que las ciudades habían intentado obligar a la gente sin hogar a que abandonara el área, al buscar la forma de retirarlos de las zonas en las cuales se reunían. En Seattle, la juez Rothstein no encontró bases para concluir que la ciudad había buscado expulsar a las personas sin hogar de
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sus zonas comerciales. Claramente, la cuidadosa atención de Sidran para crear un registro del tratamiento de Seattle a la gente sin hogar a través de medidas que reflejaban integridad, interés y la provisión de servicios concretos, fue efectiva. Volviendo a las reclamaciones de la Primera Enmienda, la juez Rothstein falló que la ordenanza de la acera regulaba solamente actos que no contenían "en y por sí mismos un elemento expresivo", porque el hecho de sentarse o acostarse no estaba inextricablemente ligado o era necesario para la expresión. Los desamparados podían desempeñar otros actos comunicativos sin acostarse. Además, la sola presencia de una persona sin hogar acostada o sentada en la acera no constituía expresión protegida, por el contrario, "el argumento de los demandantes requeriría la conclusión de que cada acto público de la gente sin hogar es conducta expresiva protegida por la Primera Enmienda porque ellos están, con su sola presencia, haciendo una continua declaración social. La corte rechaza este argumento por no tener apoyo precedente de la Primera Enmienda". Finalmente, al atender la impugnación de igualdad de protección, la corte falló que no había violación de sus derechos a la libre expresión, tránsito o proceso debido, no había precedente que reconociera a la gente sin hogar como una clase y no había discriminación evidente en la ordenanza o su aplicación. Por lo tanto, la juez Rothstein aplicó una prueba de relación racional, que la ciudad satisfizo fácilmente al demostrar que su legítimo interés por garantizar la seguridad de los peatones y salvaguardar la vitalidad económica de las zonas comerciales, era racionalmente relativo a la prohibición de sentarse o acostarse en las aceras de las zonas comerciales durante ciertas horas. La ordenanza contra la mendicidad agresiva definía esta actividad como "pedir con la intención de intimidar a otra persona para que diera dinero o
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alguna otra cosa78 [...] ya sea verbalmente, con señales del cuerpo, gestos u otros medios".7' Las reformas en 1993 agregaron la definición de "utilizar una conducta que haría que una persona razonable temiera o se sintiera obligada"80 y una lista de circunstancias que debían ser consideradas al determinar si una persona trató de intimidar a otra para que le diera dinero, incluyendo tocar o seguir a una persona, usar lenguaje grosero o abusivo, o insistir en pedir después de que la persona ha dado una respuesta negativa.81 Los demandantes afirmaron que la ordenanza prohibía anticonstitucionalmente la expresión amparada por la Primera Enmienda porque era extralimitada y vaga. Ambas, la corte y la ciudad, aceptaron que la mínima mendicidad pacífica y la petición para propósitos caritativos merecían alguna protección de la Primera Enmienda.82 Por lo tanto, la juez Rothstein falló que la ordenanza no se extralimitaba, ya que se aplicaba sólo a "amenazas de causar lesión corporal o daño físico a la propiedad de otro, lo cual haría a una persona razonable temerosa de tal daño". Tales amenazas no eran expresión protegida. Sin embargo, encontró la sección de la ordenanza que establece las circunstancias que deben considerarse al determinar la intención de alguien de intimidar a otro, tanto carente de especificidad como incluyente de alguna expresión protegida por la Primera Enmienda. Esta sección era por lo tanto vaga y extralimitada, y la corte pudo fallar que la ordenanza sería constitucional, sólo si se rechazaba o reformaba la sección de circunstancias.83 En marzo de 1996, la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito apoyó la posición de la ciudad en el caso Roulette. Por una mayoría de dos a uno, el juez Alex Kozinski falló que aun cuando sentarse puede "posiblemente ser expresivo", esto no era suficiente para sostener la queja de que la ordenanza era anti-
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constitucional. Sentarse o acostarse en la acera no eran formas de conducta "integradas a, o comúnmente relacionadas con, expresión".84 Sin embargo, el caso sigue sin resolverse, por una petición de los demandantes para nueva audiencia en el Noveno Circuito. Mientras tanto, la ciudad también responde a dos impugnaciones a la ordenanza presentadas bajo la Constitución estatal.85
LAS LECCIONES QUE HEMOS APRENDIDO
De las experiencias de la ciudad de Nueva York y su Autoridad de Tránsito, Baltimore, San Francisco y Seattle, podemos obtener numerosas conclusiones acerca de lo que funciona y lo que no funciona al intentar la restauración del orden. En particular cuatro elementos contribuyen para que los funcionarios de la ciudad y los departamentos de policía obtengan buenos resultados al desarrollar la legislación e implementar sus programas:
• Encontrarse en el campo de la alta moral • Aprender a resolver problemas • Prepararse para ganar en la corte • Involucrar a la comunidad
Encontrarse en el campo de la alta moral
La implementación de un modelo de prevención del crimen con base en la comunidad para el control de la criminalidad y el mantenimiento del orden
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requerirá nueva legislación, programas y políticas. A primera vista, buena parte del trabajo necesario para el mantenimiento del orden puede parecer de mal gusto o desagradable, y dar la impresión de que impone el orden a costa de la libertad. Es un hecho que la restauración del orden puede beneficiar a la comunidad entera, incluyendo a quienes son los más necesitados y a quienes podríamos considerar como los "causantes de problemas". Puede realizarse en las formas diseñadas para garantizar los intereses de las libertades fundamentales de todos. El propósito del mantenimiento del orden es prevenir el temor, el crimen y el deterioro urbano. Aunque las actividades de mantenimiento del orden pondrán a la policía en contacto con la gente sin hogar y con los pobres, con quienes están perturbados de la mente, con los jóvenes y quienes abusan de las sustancias prohibidas, los trabajos para el mantenimiento del orden no se hacen con la intención de resolver los problemas de la sociedad en estos sectores de la población. Este mensaje debe dirigirse de la misma manera a los líderes políticos, los representantes de los medios, los ciudadanos, los policías y los profesionales de la justicia penal. En el Metro de la ciudad de Nueva York, nuestro propósito era crear un medio ambiente seguro y sin amenazas para todos los pasajeros, incluyendo la gente pobre y con problemas. En Seattle, el propósito de Sidran en la restauración del orden fue mantener un centro comercial del vecindario seguro y viable para los residentes. Propósitos similares caracterizaron los esfuerzos en Baltimore y San Francisco. En cada caso, fueron atendidos propósitos más amplios y reconocidos, como mantener una comunidad, apoyar sus instituciones y asegurar el comercio... para nombrar solamente tres.
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El primer objetivo de las intenciones para restaurar el orden es reclamar el campo de la alta moral al enfocar el asunto en los términos adecuados. Desde el principio, en el Metro de la ciudad de Nueva York entendimos que permitir a los otros enfocar el asunto del desorden como un problema "de la gente sin hogar" habría sido una trampa organizativa, legal y política. Como organización, habría concedido a la policía que el mantenimiento del orden era sólo una función periférica, separada de la función principal de la policía de prevenir el delito. Legalmente, habría permitido a los defensores fijar los términos de la litigación y que emboscaran a la MTA y a la policía con argumentos legales acerca de "hostilizar a los pobres". Políticamente, habría evocado respuestas de una "patada en el trasero" para la gente sin hogar, un problema grave por sí mismo pero fundamentalmente diferente del que estaba tratando la MTA, y que era la ilegalidad. Sidran entendió muy bien estos obstáculos en Seattle. Su pregunta: "¿De quién es esta acera?", hecha con alguna indignación, y sus poderosas descripciones de los ancianos y las personas con discapacidad luchando por lugares seguros para caminar, ilustraron claramente la competencia de valores y derechos que estaban en juego. Puede ser que relacionar el problema de la gente sin hogar con el mantenimiento del orden causara que el alcalde Jordan perdiera en San Francisco. El significado de la elección de Willie Brown y el papel de la Operación Matriz para que perdiera la silla Frank Jordan todavía no están claros. La amplia historia política de Brown y su carisma son ampliamente reconocidos e indudablemente contribuyeron a su victoria. No obstante, la controversia respecto a la Operación Matriz debe ser ilustrativa, especialmente a la luz de
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lo que está sucediendo en la ciudad de Nueva York. Mientras el alcalde Jordan y otros funcionarios de San Francisco deben haber logrado o previsto los beneficios de la restauración del orden en la reducción del temor y el control de la criminalidad, esta meta no estaba integrada en sus acciones. Esto no es del todo sorprendente. La intención de Jordan de tratar de solucionar el desorden fue uno de los primeros esfuerzos a nivel ciudad hecho en Estados Unidos, y él no titubeó al improvisar sobre la marcha. En la ciudad de Nueva York, el impacto del mantenimiento del orden en el Metro estaba sólo empezando a ser reconocido en este tiempo, y las acciones del NYPD todavía no se realizaban. Está claro, sin embargo, que el Departamento de Policía de San Francisco era ambivalente acerca del mantenimiento del orden y había fallado al integrarlo en una estrategia general de control de la delincuencia. Pese a una declaración de política sobre el desorden, cuidadosamente elaborada, el departamento sólo había autorizado a los policías a tratar con los pordioseros agresivos. Mientras que hacer cumplir la ley en contra de los pordioseros agresivos se consideraba como una responsabilidad de los policías de San Francisco, su "principal objetivo era prevenir y suprimir los delitos graves".86 Al duplicar las labores de beneficencia social para la gente sin hogar y buscar el mantenimiento del orden en un solo programa plenamente visible e identificable, los funcionarios de la ciudad se hicieron vulnerables a acusaciones de que estaban hostilizando a los pobres y a los marginados, lo que puso a Jordan a la defensiva durante toda la campaña por la alcaldía. Sus oponentes lo tuvieron a su alcance de dos maneras: podían apoyar la aplicación de una ley equitativa y podían atacar que se discriminara a la gente sin hogar.
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El hecho de que los programas de beneficio social se dirigían a la gente sin hogar se perdió en la retórica política. Sin embargo, al juntar en el mismo esfuerzo la gente sin hogar y el desorden, se hizo fácil desvirtuar el espíritu de la Operación Matriz. Con la ventaja de la percepción retroactiva, podemos cotejar Matriz con las experiencias del Metro y las calles de Nueva York. En el Metro, Bratton vio el desorden, la evasión del pago de tarifas y el robo como un manto sin costuras: cuando la policía trataba con uno, trataba con todos. Hoy, tanto para el alcalde Giuliani como para Bratton, las actividades de mantenimiento del orden del NYPD
son la piedra fundamental para la prevención y reducción de la crimina-
lidad. El mensaje parece claro: separar la falta de vivienda y el desorden. La primera es una condición, el otro es un comportamiento. Son diferentes tipos de problemas con poco traslape. Debe mantenerse el enfoque en la vinculación entre desorden, temor, criminalidad y deterioro urbano. Dos recomendaciones finales sobre juntar la falta de vivienda y el desorden. Primero, las ciudades simplemente no pueden ignorar a la gente sin hogar y aun así restaurar el orden. Suficiente traslape existe entre los dos casos: al ignorar los problemas sociales, las ciudades ponen en granriesgosus tareas de mantenimiento del orden. Segundo, pese a la necesidad de atender los problemas sociales de una manera conceptual y programáticamente aparte del desorden, la policía todavía tiene una importante responsabilidad ante tales problemas. La gente sin hogar necesita la protección de la policía y su ayuda, con frecuencia para encontrar las dependencias sociales adecuadas para presentarles sus problemas. Cuidar de aquellos que no pueden cuidarse a ellos mismos siempre ha sido y será una función esencial de la policía.
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Ubicarse en el campo de la alta moral incluye un segundo axioma: mantener el orden de la manera correcta. No se necesita decir mucho más acerca de esto. Los policías deben entender que nunca se les pedirá que hagan cosas para las que no haya justificación legal o moral. No hay necesidad de trabajar sucio o formar "comandos de limpieza". Barrer sólo acarrea problemas a las ciudades. Desde Newark durante la década de 1970 hasta los metros de Nueva York, Seattle y ciudades por todo Estados Unidos, hay numerosos ejemplos acerca de cómo mantener el orden adecuadamente. Bajo administraciones previas de la ciudad y de policía, Baltimore hizo funcionar la ley, ya fuera haciéndola respetar o continuando con la aplicación de leyes que las cortes consideraron anticonstitucionales. Fueron atrapados y ahora, el departamento de policía y la ciudad están pagando los altos costos por lo que fue falta de cuidado o irresponsabilidad. No son sólo malos hechos los que hacen malas leyes, también malas prácticas hacen malas leyes. Aquí el mensaje básico es: tomar tiempo para preparar cuidadosamente las cosas y hacerlas bien. No actuar impulsivamente con una respuesta no razonada a los cargos emocionales hechos por los contrarios. Tomarse tiempo para examinar los intereses reales que están en juego. Examinar las suposiciones fundamentales e impugnarlas si tienen fallas, o si están incompletas o sesgadas. Investigar. Debes estar preparado para apoyar tu propio razonamiento en todas formas: moral, práctica y legalmente. Revisa la ley y cámbiala si es necesario. Involucra al público completamente en tus deliberaciones, proporciona canales y busca la retroalimentación; está preparado y dispuesto para cambiar de dirección. Y si las políticas y el programa carecen de un fundamento moral e integridad, no las apoyes aunque puedan pasar una prueba de legalidad.
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Aprender a resolver los problemas
Para encontrarse en el campo de la alta moral, los funcionarios y ciudadanos deben entender claramente el problema al cual se enfrentan y trabajar para encontrar las soluciones adecuadas. Con este fin, el experto de la policía, Herman Goldstein, concibió un poderoso método para solucionar problemas que es sofisticado, fácil de entender, enseñable y práctico.87 Aunque inicialmente fue desarrollada como una metodología de la policía, la solución de problemas es aplicable a otras dependencias gubernamentales y de justicia penal. Este fue el método que Kelling adoptó y con el que trabajó para guiar a la Autoridad del Transporte de la Ciudad de Nueva York en numerosos pasos para implantar soluciones a los problemas de los desórdenes en el Metro. Paso 1: El primer paso -identificación del problema- es probablemente el más importante en el proceso de solución. Podemos pensar que sabemos lo que es el problema cuando nos enfrentamos a uno, pero no es tan sencillo. Todos "sabían" que el problema del Metro era la gente sin hogar... y los intentos para tratarlo como tal condujeron a duplicidad y dificultades. Todos "sabían" que el graffiti en el Metro era un problema de hacer respetar la ley, así que por años se apilaron arrestos sobre arrestos mientras aquel empeoraba. Y así sucesivamente. Paso 2: Es muy importante identificar el problema, pero eso es sólo el primer paso dentro de la metodología de solución. En el Metro, el siguiente paso fue identificar las opciones programáticas para todas las dimensiones del problema. ¿Quién necesita ayuda? ¿Qué ayuda sería la más efectiva y adecuada? ¿Cómo puede proporcionarse mejor? Paso 3: La fuerza de tarea examinó la moralidad, legalidad y constituciona-
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lidad de todas las opciones programáticas, a la luz de las acciones y los valores básicos de la organización. ¿Cuáles eran los valores de la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York y su policía? ¿Cómo serían mejor implementados? ¿Qué tácticas llenaban aquellas normas? Paso 4: Todos los departamentos concernientes y afines, oficinas gubernamentales, departamentos de policía e instituciones de servicio, participaron en la planeación o fueron informados, para asegurarse de que las metas del programa no fueran minadas o embotadas por operaciones conflictivas realizadas en otra parte. Se señalaron las formas de servicio y su aplicación, y los líderes de la comunidad y los políticos fueron informados de las consecuencias de tales formas. ¿Qué servicios se requerían para el mantenimiento del orden? ¿Quién podía hacerlo mejor? ¿Qué se podía hacer con los viciosos empedernidos que habían ido al Metro literalmente a morirse? Paso 5: Los reglamentos del Metro fueron revisados a la luz de la ley y las cambiantes tradiciones legales, sociales y morales. ¿Qué reglas podían pasar la inspección constitucional? ¿Qué era "obstruir" y cómo podía ser aplicada una regla que lo prohibía? Paso 6: Los ciudadanos y los líderes de la comunidad fueron informados de la naturaleza del problema y el programa propuesto, incluyendo las implicaciones constitucionales y morales y las limitaciones de la policía, para que ellos pudieran ajustar sus expectativas a las realidades prácticas y legales. ¿Qué resultados podemos esperar? ¿Qué tan pronto? Paso 7: La fuerza de tarea implantó mecanismos de retroalimentación, efectivos y precisos, para proporcionar información constante sobre la efectividad del programa, su impacto en varios grupos determinados y las consecuencias
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no previstas: ¿Cuáles fueron los triunfos iniciales reconocibles? ¿Cómo podemos retroalimentar la información a los grupos de interés? La valiosa retroalimentación vino a confirmar los temores de que aunque había sido iniciado un programa conceptualmente válido, la falta de liderazgo estaba dejando que se marchitara. Esto también convenció a los líderes de la Autoridad Metropolitana del Transporte de que era necesario un nuevo liderazgo de la policía de tránsito, si el orden en el Metro iba a ser restaurado. La vasta identificación del problema y su solución han caracterizado cada historia de éxito de la policía y la justicia penal que nosotros conocemos. La "sabiduría convencional" y el "sentido común" no son los lineamientos confiables que muchos dicen. Esta es la mala noticia. La buena noticia, sin embargo, es que hay mucha sabiduría, con frecuencia desarticulada, en organizaciones que alguna vez practicaron una metodología de solución de problemas. La Autoridad Metropolitana del Transporte necesitaba ayuda y hasta un nuevo liderazgo, para implementar el mantenimiento del orden en el Metro de Nueva York, no obstante, un capitán había tenido éxito al iniciar acciones que contenían virtualmente todos los elementos de una buena práctica, aun antes de que las actividades para solucionar los problemas empezaran o de que Bratton fuera nombrado. Un teniente de policía tuvo la clave para controlar a los limpiaparabrisas en la ciudad de Nueva York, pero era necesario que sus ideas fueran actualizadas y se les diera credibilidad antes de que pudieran ser puestas en práctica. La lección no es sólo que la policía y las dependencias de la justicia penal deben emplear métodos de solucionar problemas, sino que el proceso incluye al personal de línea: aquellos que trabajan con el problema a diario y lo sienten.
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La cuestión es cómo aplicar una orientación para solucionar los problemas a través de las organizaciones de justicia penal, para que ellas puedan responder rápidamente, no después de que se han perdido miles de patrocinadores del transporte público, la reserva de viviendas de una ciudad ha sido grave e irremediablemente dañada, los.limpiaparabrisas han aterrorizado a miles de conductores, o los traficantes de drogas han invadido un vecindario completo. No estamos seguros de la respuesta completa; sin embargo, el desarrollo y mantenimiento de un enfoque en la comunidad -y las fuerzas que ese enfoque genera- son absolutamente necesarios.
Prepararse para ganar en la corte
Para que tenga una oportunidad de sobrevivir a largo plazo y alcanzar sus metas, cualquier política de restauración del orden debe apoyarse firmemente sobre bases morales y utilitarias y ser capaz de sobrevivir a una intensa batalla legal. La forma más sabia es asumir desde el principio que serás impugnado en la corte, y planear la legislación, programas y políticas adecuadamente. Hacer esto necesariamente requerirá contar con la estrecha coordinación entre funcionarios de la ciudad, policía, otras oficinas de justicia penal y la asesoría legal de la ciudad y del condado, y debe incluir a los ciudadanos. Esta coordinación, bien llevada, significará una base sólida sobre la cual la asesoría legal puede montar una exitosa defensa de dos puntos del programa de la ciudad: primero, llevando un registro cuidadoso de las acciones de la ciudad para presentarlo ante la corte y, segundo, respondiendo a los argumentos legales que seguramente serán esgrimidos por los defensores de quienes se oponen a la restauración del orden.
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Convencer a ¡a corte con el registro de hechos El registro de los trabajos de la ciudad para desarrollar la legislación, programas y políticas para restaurar el orden, presentado ante la corte, será de tanta importancia para el resultado del caso como los mismos argumentos legales. Para empezar, la ciudad debe ser capaz de proporcionar una relación clara del intento legislativo para restaurar el orden, como parte de una tarea global para controlar la criminalidad y evitar un mayor deterioro urbano. Los defensores de la gente sin hogar tendrán un punto a su favor si pueden presentar una demanda sobre el hecho de que los funcionarios de la ciudad, o la policía, estaban más preocupados por desplazar a las personas indigentes que por patrullar los vecindarios para evitarles una mayor declinación. Si el registro legislativo documenta el hecho de que las decisiones políticas fueron tomadas para desarrollar un programa de restauración del orden, después de que los funcionarios analizaron cuidadosamente investigaciones recientes que relacionan desorden, temor, delitos graves y declinación urbana, una ciudad será más capaz de convencer a una corte de que su interés e intención son legítimos y constitucionalmente aceptables. También se presentará, en un informe, la evidencia de que la ciudad cumplió sus responsabilidades con los pobres y los indigentes, ofreciéndoles servicios sociales, entrenamiento para el trabajo, asesoría, vivienda y otros recursos dentro de la comunidad. No es necesario que todos estos servicios procedan del gobierno -también pueden ser recursos del sector privado-, pero el gobierno debe participar activamente en ponerlos en orden y monitorear las necesidades de los ciudadanos. Es necesario que los servicios no estén relacionados directamente con un programa de mantenimiento del orden. Sin embargo, como un
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elemento independiente en el registro de la ciudad, servirán para borrar la impresión de que en sus actividades de mantenimiento del orden, la ciudad de alguna manera discriminó a los indigentes, las personas sin hogar o gente marginada de cualquier otra forma. En Seattle y en San Francisco, los registros de los servicios proporcionados a los indigentes y a las personas sin hogar sirvieron para estos efectos. El registro de hechos realizados por una ciudad también debe prestar cuidadosa atención a los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, al implementar la legislación y el programa de restauración del orden. La asesoría legal debe trabajar muy cerca de los funcionarios de la ciudad y la policía, para informar y orientar al público y entrenar a los policías, con anterioridad a la implementación de una nueva legislación o un nuevo programa de restauración del orden, como lo hicieron en el Metro de la ciudad de Nueva York, y debe estar disponible para consulta conforme avance el programa, como lo estuvieron los abogados de la procuraduría de la ciudad en San Francisco. Los funcionarios de la ciudad y de la policía deben desarrollar lineamientos explícitos para que los sigan los policías como parte de sus esfuerzos para hacer que se cumplan. Con el registro de hechos se debe apoyar la efectividad del programa, de acuerdo con las metas establecidas -disminuir el temor, tener más seguridad en las calles, remodelar los vecindarios, disminución de la criminalidad-, si es que sus avances pueden ser registrados. Las declaraciones de los ciudadanos en Boyd Booth, los índices de criminalidad reducidos, los proyectos de restauración como el del parque Bryant en la ciudad de Nueva York y la satisfacción de los ciudadanos con el área del centro de la ciudad de Baltimore, dan todos testimonio de lo que se ha logrado con la restauración del orden.
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Convencer a la corte con argumentos legales Como un primer paso, la legislación en que se fundamenten la restauración y el mantenimiento del orden necesitará ser elaborada minuciosamente para evitar impugnaciones por vaguedad o extralimitación, y para atender hechos más que condiciones. Hoy, la mayoría de los tribunales ha determinado que el acto de mendigar conlleva la protección de la Primera Enmienda, una posición con la cual no estamos de acuerdo porque no es congruente con las experiencias de los ciudadanos que se enfrentan a los pordioseros, e ignora los elementos contextuales que le dieron significado al comportamiento. Al final, este tema será resuelto por la Suprema Corte. En la actualidad, la legislación tiene más posibilidades de éxito si busca reprimir la mendicidad agresiva, u otros comportamientos minuciosamente definidos, en lugares determinados y en tiempos específicos. Los ejemplos proporcionados por Mark Sidran, procurador de la ciudad de Seattle, y la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York sugieren los mejores mecanismos para redactar la legislación. Una vez sometida la legislación a una impugnación legal, la asesoría debe estar preparada para ofrecer argumentos legales convincentes para apoyar las siguientes afirmaciones: E¡ comportamiento desordenado no está protegido por la Primera Enmienda. Los defensores de la gente sin hogar y muchos tribunales insisten en la opinión de que mendigar y otras infracciones de menor nivel, señaladas frecuentemente por los programas de mantenimiento del orden, constituyen expresión o al menos actividad expresiva que está protegida por la Primiera Enmienda. Esta conclusión es particularmente problemática, dado lo que nosotros sabemos acerca de la naturaleza de la población de la gente sin hogar y muchos de
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quienes participan en el comportamiento desordenado en nuestras calles. En tanto que algunos pueden ser pasivos o benignos en su expresión y actos, muchos más son estafadores, gente que abusa de las sustancias prohibidas, consumidores de alcohol o adictos a las drogas, personas con enfermedad mental, o tienen antecedentes penales. Además, sabemos que la expresión y el comportamiento de muchos en este sector son intimidantes y hasta amenazadores, y pueden convertirse en algo más dependiendo del contexto en el cual tengan lugar. ¿Cuál, en realidad, es el "mensaje" que mandan tal expresión o actos? ¿Puede realmente ser, como lo expresan los fallos de algunos tribunales, que "los beneficios del gobierno son inadecuados" o que "actualmente hay multitudes de pobres y sin hogar a quienes nuestro país está dejando de proveer"? Las ciudades y los defensores de la legislación que restringe el comportamiento desordenado deben estar completamente preparados para asegurar que los actos desordenados no están protegidos por la Primera Enmienda y no se les debería otorgar el elevado grado de protección de la Primera Enmienda.88 Pueden hallar apoyo en la opinión de la Corte Federal de Apelaciones para el caso de Young v. New York City Transit Authority, de que implicar dichos mensajes de la expresión intimidatoria o actos de personas afectadas por enfermedad mental, drogas, alcohol o hasta intenciones criminales, representa una "exacerbada deferencia para los derechos individuales de mendigos y pordioseros, en detrimento del bien común".89 En una línea similar está el fallo de la juez de la Corte Federal de Distrito, Barbara Rothstein, al rechazar que cada acto público realizado por las personas sin hogar deba ser considerado como conducta expresiva y se le deba otorgar la protección de la Primiera Enmienda.
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El gobierno tiene un interés apremiante en reprimir el desorden en los lugares públicos. Refutar la opinión de que actos como la mendicidad agresiva y limpiar parabrisas son "expresión protegida" se vuelve más difícil cuando se llevan a cabo en lugares públicos, tales como los parques y las calles de la ciudad. Los tribunales han designado estos lugares, tradicionalmente reservados para la libre expresión de las ideas, como "foros públicos", y determinaron que ahí se aplica la máxima protección de la Primera Enmienda. No obstante, como el profesor de Harvard, Mark Moore, ha reconocido sobre el criterio legal tradicional en esta área: "Hay una interesante contradicción que dice que los lugares que la gente puede utilizar -calles y parques- son también los lugares en los cuales existen los más grandes peligros como resultado de sus acciones".90 Stanley Fish reconoce esta paradoja al hacer el balance de los derechos individuales frente a los intereses del gobierno, que los tribunales plantean sobre las restricciones a la expresión:
Es sólo en el más raro y excéntrico de los espacios sociales, como un rincón del parque Hyde, donde la expresión no tiene otro propósito que el de sí misma, donde la tolerancia absoluta tendrá sentido, y es una de las cosas raras de la retórica "oficial" sobre la Primera Enmienda, que dichos espacios peculiares sean puestos como la norma. Esto es, la retórica de la Primera Enmienda presupone la situación ordinaria como una en la cual la expresión es completamente desenfrenada y luego se imagina como especiales las acciones para restringirla. Pero la verdad es exactamente lo contrario: la situación especial y que casi-nunca-va-a-ser-encontrada es aquella en la cual puedes decir lo que quieras impunemente. La situación ordinaria es en la cual lo que tú puedes decir está limitado por el decoro con que se requiere que te conduzcas. La reglamentación de la libre expresión es una figura definitoria de la vida diaria, no porque el paisaje esté contaminado por los censores, sino porque la mera condición de actividad propositiva (opuesta a la actividad que es al azar y sin consecuencias) es que algunas acciones (físicas o verbales) sean excluidas para que algunas otras se puedan mantener.91
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Por el contrario, tallos recientes de la Suprema Corte sugieren que la tendencia es designar aún más lugares como foros públicos: terminales aéreas y otros centros de transportación masiva y comunicación, por ejemplo.92 Si se adopta este cambio, las restricciones sobre la "expresión" o actos comunicativos (como se considera mendigar) en muchas áreas tendrán que pasar las más altas normas -el estricto escrutinio- para demostrar la existencia de un apremiante interés del gobierno. Aunque la prueba del "apremiante interés del gobierno" es difícil de cubrir, hacerlo no resulta imposible en cuanto a que el interés del gobierno por proporcionar seguridad y asistencia social a sus ciudadanos requiere medidas de restauración del orden. Muchos tribunales no han sido convencidos por las aseveraciones de un interés que está basado en la incomodidad o el temor de los ciudadanos enfrentados con los pordioseros o personas que acampan en parques y en aceras. Muchos tribunales también han expresado opiniones como la del juez Robert Sweet, en Loper v. New York City Police Department, quien cuestionó que un solo pordiosero pudiera amenazar el bienestar de los ciudadanos de una comunidad. No obstante, el trabajo de Skogan y otros científicos sociales, especialmente cuando se une con la información que vincula el mantenimiento del orden con la reducción en el índice de los delitos graves, sugiere una conclusión diferente: la intención del gobierno para reprimir el comportamiento desordenado como la mendicidad, va más allá del alivio del incómodo o molesto impacto de la expresión o los actos expresivos de los pordioseros sobre sus oyentes, lo cual las cortes han rechazado como intolerable. Al ser enfrentados los ciudadanos con el desorden, abandonan el uso de las calles, los parques y las zonas comerciales, y finalmente los efectos secundarios se resienten en niveles más altos del índice
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de delitos, declinación comercial y deterioro urbano muy extendido. No es simplemente que un pordiosero en lo individual represente una amenaza a la sociedad o se convierta en participante en actos delictivos más graves si se le permite continuar mendigando (aunque esto no está fuera de lo posible, como se demuestra en la investigación). En lugar de eso, el comportamiento desordenado atrae y engendra actividades delictivas más graves. En Baltimore, el juez Smalkin reconoció este derecho cuando la viabilidad comercial estaba amenazada en el área del centro;93 y en San Francisco, el juez Jensen falló que la ciudad tiene un interés legítimo en proteger la seguridad y la salud públicas y en preservar los parques para sus propósitos específicos.94 Tanto los científicos sociales como la asesoría legal para las ciudades deben trabajar más para implantar esta línea de argumentos, y para convencer a los tribunales de que el interés por restringir el comportamiento desordenado amerita otorgarle condición plena como un interés apremiante, suficiente para justificar dichas restricciones. El comportamiento desordenado en los espacios públicos está legítimamente sujeto a restricciones de tiempo, lugar y forma. Señalamos en nuestra exposición del caso de la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York, que dichas restricciones se juzgan de acuerdo con una norma meramente razonable mientras sean consideradas imparciales, hechas para servir a un interés significativo del gobierno y dejen abiertos canales alternativos para la comunicación. La Suprema Corte ha explicado que el significado del interés del gobierno debe verse dentro del contexto del foro de que se trate (ya sea público o privado). Además, la validez de una reglamentación no necesita ser juzgada exclusivamente con base en los incidentes específicos de expresión, sino que debe ser
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considerada a la luz del impacto potencial de otros actos.95 Asimismo, la corte ha sostenido que para ser juzgada "minuciosamente hecha" no se requieren mínimos medios restrictivos, sino sólo que una reglamentación persiga un sustancial interés del gobierno "que sería logrado con menos efectividad si no existiera esa reglamentación" y que cualquier restricción no sea más amplia de lo que se requiere para alcanzar el interés del gobierno.96 Estas normas quizá ofrecen la mejor oportunidad de defender las restricciones a los actos desordenados. En particular, permiten el argumento de que los efectos agregados del comportamiento desordenado pueden ser suficientemente graves para ameritar restricciones, aunque dichos efectos, uno por uno, puedan parecer insignificantes. Evitar una acusación de responsabilidad municipal por jallas en atacar el comportamiento desordenado. Un apremiante interés del gobierno o del público por reprimir el comportamiento desordenado, también puede convertir este interés en una espada de dos filos. Si el interés en reprimir el desorden es tan significativo, entonces el gobierno también tiene una responsabilidad para atender y tratar los asuntos que conlleva -como proveer refugio y servicios para aquellos realmente sin hogar o para los enfermos mentales, programas de rehabilitación para quienes abusan de las sustancias prohibidas, y capacitación a la policía para tratar con esas personas. No prestar atención a estos problemas puede tener como resultado una demanda a un municipio, incluyendo daños, donde los derechos constitucionales de los miembros de determinados grupos estén implicados en interacciones con la policía u otros funcionarios. El Acta de los Derechos Civiles, en su código 42 sección 1983 e interpretada por la Suprema Corte, le asigna responsabilidad a
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los municipios donde se pruebe que la legislación, una política, o hasta la inactividad de los funcionarios municipales o la policía, infringe los derechos constitucionales de quienes piden o mendigan, o que participan en otras formas de comportamiento desordenado. Las soluciones civiles están disponibles para las partes agraviadas que pueden exhibir una política que se aplica no solamente de manera anticonstitucional, sino con prácticas inadecuadas por la falta de capacitación de sus empleados.'7 Por lo tanto, para evitar ser sujeto a demandas, un municipio no puede permitirse ignorar el comportamiento desordenado de sus ciudadanos más problemáticos, ni tampoco tratar de reprimirlo. De hecho, cuando las restricciones estatutarias son impugnadas en la corte, los municipios capaces de apoyar con argumentos suficientes sus labores para atender los problemas de la gente sin hogar, de quienes abusan de sustancias prohibidas, y de los enfermos mentales, tienen más posibilidades de convencer a los tribunales de que no han señalado injustamente a estos grupos o los han discriminado en sus acciones para controlar el comportamiento desordenado, como ocurrió en los casos de Joyce v. City and CountyofSan Francisco,98 y Roulette v. CityofSeattle.99 Prepararse adecuadamente para presentarse ante un tribunal tiene beneficios que van más allá de la mera preparación legal. El debate legislativo y la consideración deben fortalecerse. Las políticas resultantes deben beneficiar a numerosos intereses y grupos, incluyendo quienes están en verdadera necesidad de asistencia. La mayor interacción entre los funcionarios de la ciudad, la policía, el público y los procuradores de justicia debe proporcionar una conciencia más amplia de los recursos potenciales de la comunidad entera para atender los problemas, principalmente cuando los ciudadanos trabajan juntos.
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Mantener la participación de la comunidad Prácticamente todos los "experimentos" que se realizan para controlar el desorden, el temor y el crimen en Estados Unidos, combinan el control ciudadano con la acción de las dependencias gubernamentales y de la justicia penal, incluyendo la policía. Ningunas acciones para la restauración del orden en la comunidad tendrán éxito a largo plazo, sin una completa alianza entre los ciudadanos y las instituciones de. justicia penal, que afecte las condiciones en sus vecindarios. Esta alianza debe ser totalmente incluyente de los grupos raciales, étnicos, religiosos y económicos; debe estar sujeta a renovación continua y confirmación, y debe establecer las bases para los esfuerzos de la ciudad por restaurar el orden, incluyendo la autoridad de la policía para implementar el programa respectivo. La meta de esta participación es que los mismos ciudadanos "se apropien" de los problemas que enfrenta su comunidad, así como de las soluciones que surjan. Junto con la policía, los procuradores, los tribunales y las dependencias correccionales, los ciudadanos mismos deben hacerse responsables de la restauración del orden. Deben participar plenamente en el desarrollo de las políticas y programas adecuados, en el discurso público y el debate, y luego en apoyar la ejecución de los trabajos. Su participación no terminará cuando el orden regrese a la comunidad, sino que los ciudadanos deben estar preparados para desempeñar un papel activo y constante en el mantenimiento del orden y la prevención del crimen, como lo hacen los residentes de Boyd Booth y Manhattan, y los comerciantes que trabajan unidos como parte de la Sociedad del Centro en Baltimore y los BID en la ciudad de Nueva York.
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No hay una fórmula individual para el papel que las iniciativas privadas deben desempeñar. En las calles, los vecinos y los trabajadores deben buscar la seguridad y el bienestar uno del otro, ayudar a hacer respetar las normas compartidas de civilidad y comportamiento legal y, físicamente, limpiar las calles y los lugares públicos. Los comerciantes pueden unirse en los BID para conseguir servicios y seguridad en las áreas del centro, como lo hacen en Baltimore, Nueva York y otras ciudades. Las fundaciones privadas pueden apoyar la creación de tribunales comunitarios y otras instituciones locales para traer la justicia restaurativa a los vecindarios. Todos deben trabajar con las escuelas, la policía y otras instituciones locales para hacer de la comunidad un lugar más seguro para los niños, los ancianos y aquellas personas que son más vulnerables. Un importante papel para los residentes locales es ayudar a que la policía pueda entrar a las áreas conflictivas. No debemos ignorar el grado en el cual el temor dicta las respuestas de los policías ante determinadas situaciones, especialmente en los vecindarios del centro de la ciudad y de minorías. Al menos dos generaciones de policías han sido aisladas de las comunidades. Los "veteranos", quienes conocían los vecindarios y las prácticas de la patrulla a pie, ahora están retirados y se llevaron sus conocimientos y sus capacidades con ellos. Hoy el entrenamiento de la policía los capacita poco para las realidades de la vida en la calle. No obstante, los organizadores de la comunidad, abogados, algún personal de la justicia penal y los líderes de los grupos en los vecindarios actúan en estas comunidades en una forma regular, aunque prudentemente. Su seguridad se basa sobre todo en la familiaridad con los vecinos de la comunidad. En la mayoría de estos vecindarios, los residentes necesitarán trabajar con los funcionarios de la justicia penal y salir a las calles con ellos -como ya lo han hecho en Baltimore y
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en otras ciudades-, Al emprender tales acciones, los ciudadanos indican públicamente que les están confiriendo autoridad a los policías para actuar en su nombre, y que ellos mismos han asumido la responsabilidad por su vecindario. Tal vez más que nadie, Sir Robert Peel ha captado la esencia de esa alianza entre el público y los funcionarios de justicia penal, al evocar en sus principios una tradición en la que "los policías son el público y el público son los policías". Ellos son los únicos miembros del público que "le dedican tiempo completo a deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano en interés del bienestar de la comunidad". Esta representación pone igual peso sobre los hombros del ciudadano y el policía -y otros oficiales- para el mantenimiento del orden en la comunidad. También capta la esencia del nuevo ejemplo de prevención y control del crimen con base en la comunidad, que muchos vecindarios están implementando ahora.
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Durante su trabajo con la Asociación de Policía (el sindicato de policías) de la Autoridad de Tránsito de la Bahía de Massachusetts
(MBTA,
por sus siglas en
inglés) durante el verano de 1995, Kelling viajaba en los metros de Boston acompañado de policías fuera de servicio para visitar las estaciones. Una era especialmente interesante: una pequeña estación en la Línea Roja se había convertido en el foco de actividad de los rufianes, especialmente contra los inmigrantes asiáticos que estaban llegando a las áreas residenciales adyacentes. Una tarde, al llegar Kelling y los policías a la estación en automóvil, cuatro jóvenes estaban sentados apretujados uno contra el otro en una de las pequeñas bancas, en un pórtico directamente al otro lado de la calle frente a la entrada de la estación. La calle era angosta y desde su sitio los jóvenes dominaban las entradas y salidas, así como el área inmediata dentro de las puertas de la estación. Al dejar la estación, Kelling se detuvo y lanzó a los jóvenes una mirada larga y directa -algo que no habría hecho si no hubiera estado acompañado por los policías-. Ninguno de los muchachos era mayor de 13 o 14 años, no pesaban
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más de 88 kilos ni eran más altos de 1.60 metros. Todos eran afroamericanos, vestidos idénticamente con una sudadera oscura con capucha, pantalones oscuros anchos y zapatos negros. La banca estaba al frente del pórtico y cada joven se inclinó hacia adelante -los hombros encogidos, como los buitres- con las manos en las bolsas de las sudaderas. Pese a que obviamente los acompañantes de Kelling eran policías, ninguno de los cuatro se turbó cuando los observaron, simplemente fijaron la vista en Kelling, impasible pero amenazadoramente. Después de unos momentos -impresionado por la experiencia-, Kelling abordó el auto patrulla y se fue con los policías. A no más de una milla de ahí, por el radio recibieron el informe de que un hombre asiático había sido atacado afuera de aquella misma estación del Metro. Les tomó sólo un par de minutos regresar a la escena. Dos oficiales del Departamento de Policía de Boston ya estaban ahí, pero tanto los jóvenes como la víctima se habían ido. Una mujer había visto a los cuatro robar al hombre y llamó a la policía. Ella estaba hablando con uno de los policías. Lo mejor que pudo hacer fue decirles que el hombre había perdido su cartera, pero no estaba dispuesta a quedarse y hablar con los policías. Kelling se apartó a un lado y vio hacia el pórtico que había observado más temprano. Una mujer asiática de mediana edad y un niño de alrededor de 11 años estaban barriéndolo y colocando la banca contra la pared. Aunque estaban fuera de servicio, los policías dieron vueltas por el vecindario durante un rato y luego se fueron... ni siquiera tenían una víctima. Para que sean de utilidad, las políticas de control de la criminalidad deben hacerse para reconocer y tratar con las trágicas realidades que la componen, como la incapacidad de la familia, el vecindario y las instituciones de la comu-
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nidad para controlar y proteger a los niños, algunos de ellos trágicamente marcados por su inconsciencia o resignación a su suerte -para la mayoría, si no es que para todos, ir a prisión y/o ser asesinados es sólo cuestión de tiempo-. Su premeditada crueldad y el terror y el daño que causan a otros representan el fracaso de la comunidad. Restaurar el orden y sofocar el temor no es suficiente donde este trauma se inflige a diario sobre una comunidad. Las políticas para controlar el crimen deben asumir la responsabilidad por estos jóvenes y el terror que diseminan. Los grandes discursos acerca del bienestar social, la educación y los valores familiares, o argumentos más específicos sobre el control de armas, la pena capital, o "la tercera es la vencida", parecen ofrecer poca esperanza de solución inmediata.1 El temido porvenir -pandillas de crueles jóvenes armados y niños y adultos temerosos que igualmente llevan armas para su defensa propia- ya está aquí con nosotros en muchas ciudades. Los ciudadanos y los vecindarios están en problemas ahora; necesitan auxilio hoy. Antes de meter en la cárcel a toda una generación de jóvenes, ¿se pueden desarrollar y aplicar políticas que ofrezcan esperanza para el presente inmediato, sin ignorar los requerimientos de largo alcance? La respuesta sin lugar a dudas es sí. Y aunque imperfecto e incipiente todavía, el proyecto para tales políticas y acciones existe prácticamente en cada ciudad de Estados Unidos, en la forma de un nuevo modelo de control del crimen que ya se manifiesta en nuestras comunidades. En capítulos precedentes vimos cómo surgió este nuevo modelo de control del crimen, al observar los modelos previos que fallaron. Empezamos con el "sistema público de justicia penal" -una invención radical de mediados del siglo xx que replanteó cómo controlar el crimen en una comunidad-. La policía era
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"la punta de lanza" de este sistema, la responsable de arrestar a los infractores y presentarlos a los procuradores de justicia para su proceso judicial y castigo para tratar de corregirlos. El interés de los ciudadanos, tanto por el mantenimiento del orden como porque se hiciera justicia, fue durante mucho tiempo ignorado por los procuradores, policías y otros profesionales de la justicia penal, más ocupados en lo que, según sus apreciaciones, constituía el "verdadero" problema de la delincuencia y los medios adecuados para manejar a los pillos, mayores o menores. Las acciones de cada parte de este sistema son un procedimiento: primero viene el arresto por parte de la policía, el procurador somete el caso a proceso, los encargados entrevistan a los aspirantes a libertad condicional para su corrección, y se tiene a los culpables en la cárcel. Las diferentes dependencias del "sistema de justicia penal" dividen los problemas y tratan de atenderlos cada una lo mejor que puede -un ejemplo clásico de la ley del instrumento. Irónicamente, sin embargo, mientras cada parte de este "sistema" se superaba y se hacía más eficiente, los problemas del vecindario y de la comunidad empeoraban. Si un arresto no tenía resultados, los policías culpaban a los procuradores o a los jueces generosos. Los procuradores y los jueces culpaban a los policías por su ineptitud o la falta de atención a los procedimientos legales requeridos. Cada uno podía culpar de ineficiente al "sistema" ficticio. Sin embargo, mientras cada oficina estaba haciendo su trabajo autodefinido, a ninguna "le correspondían" los problemas del vecindario y de la comunidad, que aumentaban diariamente. Ante la falta de un control profesional de la delincuencia y el exceso de comportamiento desordenado y depredador, los ciudadanos se movilizaron y
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lucharon para recuperar el control de sus comunidades. Tan sólo en Boston, los más de cien grupos comunitarios de control del crimen nombrados y activos que existían en 1982, aumentaron a más de seiscientos. En Baltimore, vecindarios históricos como Boyd Booth, Harlem Park y Sandtown se organizaron alrededor de temas como tráfico de drogas, casas abandonadas, basura (con frecuencia el resultado de casas abandonadas), y lograr que los policías patrullaran sus vecindarios a pie -todos con éxito considerable. Pueden darse ejemplos similares en casi cada ciudad de Estados Unidos. La seguridad privada o corporativa, que tuvo sus orígenes contemporáneos después de la Segunda Guerra Mundial, también aumentó y la actual industria de la seguridad privada, con 1.5 millones de agentes, hace que se vean enanas las fuerzas de policía públicas, que llegan aproximadamente a medio millón. Al volverse los comerciantes hacia la seguridad privada para su protección, estos programas, junto con el desarrollo de los distritos de mejoramiento comercial (BID),
empezaron a funcionar en áreas públicas -aceras, parques y otros espa-
cios públicos- causando que la policía reconsiderara su manera de tratar la seguridad privada. Pioneer Square, el corazón del centro de Portland, Oregon, es patrullado en conjunto por la policía pública y privada, y la policía privada tiene la principal responsabilidad de mantener el orden y conservar la paz. En la ciudad de Nueva York, el NYPD, la Policía Metro Norte (policía pública responsable de la terminal Grand Central y los trenes e instalaciones del Metro Norte), el BID Grand Central, y First Security (una firma de seguridad privada con sede en Boston, responsable del edificio Met-Life) forman ahora la Alianza Grand Central, prorratean las responsabilidades del patrullaje en el área y, como las
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policías pública y privada de Portland en Pioneer Square, comparten frecuencias de radio comunes. En Austin, Texas, el procurador de distrito Ronnie Earle ha creado en su oficina una de las dependencias judiciales más orientadas a la solución de problemas. Hasta los tribunales empiezan a prestar atención a los problemas de la comunidad. Por todo el país, los tribunales a cargo de juzgar los asuntos de las drogas se muestran interesados por proteger a las comunidades y por la rehabilitación de los drogadictos. De la misma forma, la Corte de la Comunidad de Midtown representa un modelo para manejar los problemas del vecindario, al proporcionar ayuda a los infractores menores. Todos estos esfuerzos reflejan el desarrollo de un nuevo modelo de prevención y control del crimen con la colaboración de la comunidad, que está revolucionando el derecho penal. La base de este nuevo movimiento es una alianza entre las fuerzas públicas y las privadas. Sus aspectos más significativos son: primero, la definición de la prevención y control del crimen de una manera nueva y más amplia y, segundo, otorgar facultades a la comunidad dentro de los procedimientos de justicia penal y determinar la participación de los ciudadanos. La representación del modelo de este movimiento se resume en la gráfica 7.1. Los ciudadanos o grupos del vecindario son un elemento clave en este modelo. Los unen un propósito común -la restauración del orden- y el compromiso de exigir a las dependencias de justicia penal que los ayuden a resolver los problemas. Por otra parte, las organizaciones del vecindario, con el apoyo de fundaciones locales y nacionales, grupos de acción comunitaria y el gobierno, han desarrollado tácticas muy claras para la restauración del orden y el control de la delincuencia, que pueden transmitirse a otros grupos y organizaciones de justicia penal.
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El "sistema de justicia penal" vs. la prevención con base en la comunidad Sistema de justicia penal
Prevención con base en la comunidad
El problema del crimen
Delitos graves: mientras más grave sea el delito, como lo califican los métodos tradicionales, es más la energía que las dependencias de justicia penal deben dedicar para combatirlo.
Desorden, temor, delitos graves: la gravedad la determinan el contexto, las prioridades del vecindario y hasta qué punto los problemas alteran a las comunidades.
Prioridades en el control del crimen
Aprehender y procesar a los infractores.
Prevenir y controlar el crimen; restaurar y mantener el orden; reducir el temor de los ciudadanos.
El papel de los ciudadanos
Ayuda a la policía: ya que el control del crimen se deja a los profesionales, la "ayuda" de los ciudadanos se limita a llamar a la policía, ser buenos testigos y declarar en contra de los delincuentes. Todo lo demás es vigilantismo.
Los ciudadanos son clave: el control del desorden, el temor y el crimen, tiene sus orígenes en la vida del vecindario; los ciudadanos fijan normas y mantienen el orden; la policía y otros funcionarios los apoyan y los ayudan, especialmente en emergencias.
Policía, procuradores, tribunales y correccionales: estructura
Organización centralizada.
Dependencias descentralizadas: permiten respuestas flexibles a problemas y necesidades locales.
Métodos
Procesos de casos individuales: cuando ocurre el delito.
Planteamiento de solución de problemas: identificar y resolver los grandes problemas dentro de los cuales se integran los casos individuales.
Uso del criterio
Se desalienta, no se le reconoce: se supone que un poco de orientación es necesaria para la aplicación de la ley; requiere reglamentos claros y precisos; intentos para limitar/erradicar el uso
Fundamental e importante para las labores de control del crimen: los controles se desarrollan mediante intentos legislativos; leyes cuidadosamente diseñadas que atienden la complejidad de
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El "sistema de justicia penal" vs. la prevención con base en la comunidad Sistema de justicia penal
Prevención con base en la comunidad
del criterio con políticas de arresto obligatorio y castigo, y sentencias determinadas.
los asuntos; elaboración de lincamientos, procedimientos y reglamentos con la colaboración de los ciudadanos y los policías.
Orden vs. intereses de libertad
Predominan los intereses de las libertades individuales: la mayoría de las infracciones no violentas debe tolerarse en nombre de las libertades individuales.
Equilibrio: intereses de libertad no absolutos, sino balanceados frente a la necesidad de mantener niveles básicos de orden para que funcionen las comunicaciones y los vecindarios.
Relaciones públicas-privadas
Policíaimparcialy retirada: debe irrumpir en la vida de la comunidad lo menos que sea posible.
Acción de \a policía en apoyo a la comunidad: los policías están estrechamente involucrados en la vida local, pero también actúan justa y equitativamente de acuerdo con los principios legales establecidos.
Personas y organizaciones como Felice Kirby, del Comité de Ciudadanos para la Ciudad de Nueva York (Citizens Committee for New York City); Roger Conner, de la Alianza Americana para los Derechos y Responsabilidades (American Alliance for Rights and Responsibilities), y Michael Sarbanes, del Consejo Coordinador de Justicia Penal del Alcalde de Baltimore (Baltimore's Mayor's Coordinating Council on Criminal Justice), han desarrollado paso a paso lincamientos para tratar con los problemas específicos del vecindario y atraer la atención de las oficinas de justicia penal. La reducción de oportunidades,2 solución
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de problemas3 y prevención del crimen mediante la planeación del medio ambiente (CPTED, por sus siglas en inglés),4 así como la acción política y legal, se han convertido en lenguaje rutinario de los grupos comunitarios y son parte de sus capacidades. Ahora pueden decir los ciudadanos, como recientemente alguien le dijo a Kelling en Boyd Booth en Baltimore: "Dejamos que el vecindario se nos saliera de control. Fue nuestra culpa. Lo recuperamos. Sabemos cómo conservarlo". Hoy empezamos a ver los efectos de este nuevo ejemplo en nuestras comunidades, especialmente su interés por la restauración del orden. A dondequiera que uno va, cuando los vecinos están organizados, establecieron sus prioridades y presionaron a las dependencias oficiales para que los ayudaran, el resultado es el mejoramiento en la calidad de vida. Los ciudadanos creen que junto con la restauración del orden, los delitos graves se han reducido. A pesar de la poca información, son convincentes estos relatos de la disminución en los niveles de criminalidad. Pero hay que tener cuidado. Vamos a suponer que las actividades de la policía para mantener el orden no han reducido la criminalidad y tienen pocas posibilidades de hacerlo, aunque nosotros creamos lo contrario. Esto apenas empañaría ligeramente nuestro entusiasmo por la restauración del orden. El desorden y el temor que éste genera, son problemas graves que exigen atención. El desorden desmoraliza a las comunidades, afecta el comercio, conduce al abandono de los espacios públicos y mina la confianza pública en la capacidad del gobierno para resolver los problemas. El temor separa a los ciudadanos e impide sus respuestas normales de apoyo a lo que es orden, como consecuencia del impacto del desorden. La restauración del orden es clave para
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revitalizar nuestras ciudades y para evitar la espiral descendente hacia el deterioro urbano, que amenaza a los vecindarios sin importar el resultado de una reducción de la criminalidad. Hasta aquellos vecindarios que luchan con niveles importantes de comportamiento depredador -como el área que rodea la estación del Metro de Boston, víctima de los jóvenes que describimos arribapueden tener buenos resultados si dan los primeros pasos para restaurar el orden. Al organizarse los ciudadanos y tomar la responsabilidad de sus calles y parques, en colaboración con la policía, procuradores y otros funcionarios de justicia penal y haciendo uso de los recursos con que cuentan, reducirán el temor y, a la larga, fortalecerán a la comunidad. Además, hay razones para creer que las actividades de mantenimiento del orden tendrán un fuerte reflejo en los delitos que se registran, así como en el desorden menor. Este es un resultado muy importante para los vecindarios que ya enfrentan altos niveles de criminalidad, y sufren a diario el trauma que esto produce.
LOS E F E C T O S DE RESTAURAR EL ORDEN: EL CONTROL DE LA CRIMINALIDAD POR MEDIO DEL M A N T E N I M I E N T O DEL ORDEN
Cuatro elementos de la estrategia de "ventanas rotas" justifican su efecto en la reducción de la criminalidad. Primero, tratar con el desorden y los infractores menores sirve tanto para informar a la policía como para ponerla en contacto con quienes han cometido delitos mayores, incluyendo el duro núcleo que
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integra el "6 por ciento" de los delincuentes juveniles. Segundo, la notoriedad de las acciones de la policía y la concentración de elementos en áreas caracterizadas por altos niveles de desorden, protegen a "los buenos" y les advierten a los "prospectos" y a los delincuentes que sus acciones ya no serán toleradas. A final de cuentas, estos dos elementos producen mayor control para prevenir la delincuencia. Tercero, los ciudadanos empiezan a afirmar el control sobre los espacios públicos al respaldar las normas de comportamiento, y terminan por participar plenamente en el proceso que se lleva a cabo para mantener el orden y prevenir la delincuencia. Ya que los problemas de desorden y delincuencia se convierten en responsabilidad no solamente de la policía, sino de toda la comunidad, incluyendo dependencias e instituciones relacionadas, todos participan para tratarlos globalmente. Mediante estas acciones, se pone orden a la utilización de una vasta cantidad de recursos y se aprovechan para dar solución a problemas específicos de la delincuencia.
Establecimiento del control: contacto de la policía con los delincuentes y el "6 por ciento" Por su naturaleza, las actividades de la policía para mantener el orden y atacar los delitos menores hacen que se incremente la colaboración del ciudadano. Por lo general, estas relaciones no son muy sobresalientes: el policía tiene que recordar a los ciudadanos sus responsabilidades, los orienta acerca de los reglamentos y leyes, les advierte de sus infracciones y ocasionalmente les pide o les ordena "que se muevan" -todas intervenciones legítimas cuando la gente viola las reglas del Metro o leyes y ordenanzas de la ciudad-. Pero estas activi-
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dades también ponen al policía en contacto con gente problemática y delincuentes. La experiencia en el Metro de la ciudad de Nueva York es un ejemplo: muchos de quienes fueron arrestados por evadir el pago del pasaje, o iban armados o tenían órdenes de aprehensión vigentes por delitos cometidos. De la misma forma, muchos contactos de los policías con los pordioseros "sin hogar" descubrieron a delincuentes menores, así como a quienes tenían antecedentes por delitos graves. El efecto potencial de la actividad rutinaria de la policía para que disminuyan los delitos graves fue dado a conocer primero por James Q. Wilson y Barbara Boland en 1978.5 En un controvertido estudio, Wilson y Boland sugirieron que las agresivas tácticas de la policía para hacer cumplir citatorios por infracciones de tránsito redujeron el nivel de criminalidad al incrementar las posibilidades tanto de arresto para los infractores como la percepción de control social de los delincuentes. En 1980, Robert Sampson y Jacqueline Cohen nuevamente probaron estas ideas en 171 ciudades, y concluyeron que "el patrullaje ha demostrado tener significativos efectos en la disminución de los robos, especialmente los cometidos por adultos tanto negros como blancos. Por lo tanto, en determinados campos, los resultados sugieren que las ciudades con los más altos niveles de estrategias policiacas proactivas dirigidas a los desórdenes públicos, tienen los niveles de robos notablemente más bajos".6 La criminalidad en Estados Unidos es un problema de la juventud masculina, y el grupo más grande de infractores es el de aquellos entre los 14 y los 17 años. Por otra parte, en términos de violencia, el comportamiento de los varones jóvenes está empeorando. Como lo ha señalado John DiIulio Jr., analista político de Princeton, el nivel de asesinatos se ha incrementado en un 50 por
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ciento por varones blancos y 300 por ciento por varones negros durante el periodo de 1985 a 1992.7 Sin embargo, no todos los hombres jóvenes, aun aquellos que cometen crímenes, representan el mismo riesgo para la sociedad. Desde la década de 1970 sabemos que un 6 por ciento de los jóvenes que cometen delitos en Estados Unidos, son responsables de más del 50 por ciento de los delitos cometidos.8 Estas cantidades se han sostenido con el tiempo, pues los mismos resultados se obtuvieron en estudios realizados en 1985, tanto en Estados Unidos9 como en Londres, Inglaterra.10 Hay, sin embargo, una significativa diferencia entre dos generaciones que se incluyen en los informes de Estados Unidos (el primer grupo nació en 1945, el segundo en 1958): la cantidad de delitos cometidos por el 6 por ciento no tuvo un incremento notable, pero la gravedad de sus delitos sí lo tuvo. Varios estudios han seguido después de estos resultados, con atención especial en la determinación de características psicológicas y sociales de delincuentes juveniles reincidentes, para poder predecir quiénes serán y determinar cómo prevenir la mutilación criminal que descargan en la sociedad. James Q. Wilson describe a los infractores más endurecidos y los compara con el resto de nosotros, a la luz de las condiciones en la sociedad que conducen cada vez más al delito. Las características del 6 por ciento los ponen en alto riesgo entre las fuerzas criminales que operan en la sociedad. Al declinar el costo de la delincuencia, o aumentar los beneficios, al estar las drogas y las armas más disponibles y volverse más común la glorificación de la violencia, las familias y los vecindarios pierden algo de su poder de restricción y, al ocurrir todas estas cosas, casi todos cambiaremos en algún grado nuestra manera de ser. Para quienes seamos más apegados a la ley, el cambio será más bien modesto: unas pocas herramientas robadas a nuestro patrón, unos semáforos más que nos pasamos en luz roja cuando el policía no está viendo, unos cuantos experimentos más con las drogas de moda, y unos cuantos negocios
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chuecos. Pero para los menos apegados a la ley, el cambio será drástico: se emborracharán a diario en lugar de solamente el sábado por la noche, ya no usarán mariguana sino que ahora probarán el PCP O crack, ya no deambularán en parejas: se unirán a pandillas y comprarán armas automáticas en lugar de usar pistolas de juguete.11
Wilson compara la situación para el 6 por ciento, y las condiciones que los impulsan a cometer delitos más graves, con el juego del "chicotito". Cuando los niños juegan al "chicotito" en el patio de la escuela, el niño a la cabeza de la linea escasamente se mueve, pero el niño del final, que corre lo más que puede para mantenerse en pie, frecuentemente tropieza y cae arrojado por la fuerza acumulativa de muchos movimientos pequeños a lo largo de la linea. Cuando en una cultura cambiante se incrementa la criminalidad, los muchachos en riesgo están al final de la línea, y las condiciones de la vida urbana norteamericana -pistolas, drogas, automóviles, vecindarios desorganizados- hacen la línea muy larga y el piso bajo los pies sinuoso y traicionero.12
La policía, los procuradores y los agentes de libertad condicional, saben quiénes forman parte de este "6 por ciento". En ciudades más pequeñas como Nueva Haven, los jefes de policía como Nick Pastore se saben de memoria sus nombres. En las ciudades más grandes, como Nueva York, los comandantes de distrito pueden ser informados de quién en su vecindario es un infractor reincidente o en libertad bajo palabra o bajo caución por delitos violentos graves. Por otra parte, como lo hemos visto en la ciudad de Nueva York, los delincuentes menores y los "prospectos" tienen información importante sobre quién está traficando drogas y dónde; quién porta armas y cuándo; quién está planeando cometer algún delito o quién los comete; quién ha sido humillado y busca vengarse. Algunos infractores menores y "aspirantes" proporcionarán la información a cambio de hacer un trato con la policía o los procuradores; otros, porque tienen miedo -"Fulano porta una pistola y
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quiere que le encamine algunos borrachos"- del infractor y/o de ser atrapados. Los buenos ciudadanos, especialmente en vecindarios rudos, tienen "rondas" de información sobre los delincuentes, que pasa desapercibida, ya sea porque nadie les pregunta, porque no tienen oportunidad de compartirla con agentes o correccionales, o porque temen que la indiscreción de los policías les acarree represalias. Una vez que han identificado a los delincuentes, la policía, los procuradores y los agentes de la libertad condicional deben hacerles llegar claramente la advertencia de que su comportamiento depredador los conducirá de inmediato a la cárcel. La parte principal de este mensaje debe ser que portar armas es absolutamente inaceptable, y que ocasionará que vuelva a ser encarcelado cualquier infractor violento que se conozca. Estos mensajes pueden y deben dejar huella. Hay un gran potencial para ejercer control e influencia sobre infractores reincidentes. Muchos están bajo vigilancia de los tribunales que restringen su comportamiento, incluyendo dónde pueden estar y con quién; otros tienen órdenes de arresto vigentes. Muchos cometen infracciones menores que le dan a la policía motivos legítimos para interrogarlos, catearlos en busca de armas y, si es lo adecuado, arrestarlos. Todo esto habla de control. Creemos que para ganar el control en los vecindarios problemáticos es necesario, como primer paso, restaurar el orden y reducir la criminalidad. Para fortalecer las comunidades y revitalizar sus instituciones, primero hay que restaurar el orden y controlar a los depredadores. Es cierto que ha sido muy delicado el tema del control de las comunidades minoritarias, especialmente para la policía. Al hablar del problema en las comunidades negras, Glenn C. Loury y Shelby Steele, prominentes ciudadanos afroamericanos, hacen un llamado al liderazgo negro en la restauración de sus comu-
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nidades, pero exigen específicamente a una sociedad más grande que restaure el orden y controle la criminalidad: No queremos que nuestra defensa de la responsabilidad negra signifique una absolución general de la responsabilidad para la sociedad más grande. ¿Por qué Estados Unidos no mantiene la paz en los centros de las ciudades? [...] En el supuesto de que hubiera varios cientos de asesinatos relacionados con las pandillas cada año, en los suburbios de Chicago o Washington o Los Ángeles, ¿habría una respuesta pública diferente?13
Si no vamos a mandar por el drenaje a una generación completa de jóvenes, los integrantes de ese "6 por ciento" deben aprender por su propio bien, así como el de la comunidad, que hay límites. Como en la metáfora del "chicotito" de Wílson, estos jóvenes se están precipitando hacía el desastre personal: prisión, adicción y muerte. Verdaderamente necesitan ayuda: educación, capacitación, empleos. Sin embargo, para recibir la ayuda necesitan primero control. La prisión sola no es lo adecuado -es una respuesta de todo o nada-. Para quienes cometen delitos graves, el control debe extenderse por las comunidades en las cuales viven o a las cuales regresan, para que sirvan como un freno de la actividad delictiva. Debe tomar la forma de vigilancia estrechamente coordinada entre ciudadano, policía, procuración de justicia y vigilancia correccional.
El mantenimiento del orden protege a los "buenos chicos" y controla a los "prospectos"
Los depredadores de corazón endurecido y los miembros de las pandillas hacen estragos en otros jóvenes, especialmente en los vecindarios pobres y en los gue-
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tos. La educación lo resiente y los empleos se ausentan del vecindario, lo que hace difícil la situación y peor para la juventud del centro de la ciudad. Más directamente, los jóvenes buenos temen los ataques del "6 por ciento" y muchos eligen para su propia protección unirse a las pandillas y/o andar armados, siendo en efecto presionados u obligados a la actividad delictiva. A diferencia de muchos adultos que pueden refugiarse en sus automóviles o sus hogares, los jóvenes deben exponerse a la vida urbana en las calles. No es de sorprender que se comporten a la defensiva. Desafortunadamente, a esta situación la exacerba una filosofía que ofrece grandes niveles de libertad a la gente joven, que no tiene los controles internos ni la experiencia para manejarlos. Esto lo empeora una estrategia de la policía y la justicia penal, que abdican del control sobre las calles y lo dejan a aquellos más preparados para intimidar y agredir. Política y moralmente, estas son consecuencias inaceptables. Los trabajos de restauración y mantenimiento del orden ofrecen ayuda en dos aspectos: primero, con el consenso de la comunidad para hacer cumplir un orden moral adecuado para el vecindario, los jóvenes bien intencionados y de buen comportamiento, adultos y policía pueden recuperar el control de las calles reduciendo con esto el índice de temor de los jóvenes y su necesidad de protegerse ellos mismos; al mismo tiempo, al controlar a los depredadores se mandarán fuertes señales a los niños y jóvenes que vienen detrás del "6 por ciento", para hacerles saber que existe un orden moral en la comunidad: los infractores tendrán una segunda oportunidad, pero sin bromas, porque el Estado muerde. Los adultos controlarán los vecindarios y fijarán las normas para los niños. No se permitirá que los jóvenes hostiles interfieran con el funcionamiento de escuelas, templos, vecindarios y comercio.
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El énfasis de los programas de mantenimiento del orden sobre los delitos menores es importante como un medio de restringir a los "prospectos": los amigos y compañeros de los infractores reincidentes, pero menos dedicados a la delincuencia que dichos infractores. Muchos de este grupo, si se les presiona o si las escuelas y la policía presionan a sus padres, cambiarán su comportamiento a normas más apropiadas y decentes. No entienden la impresión que dan o el terror que pueden causar con atrepellar en los espacios públicos a otros ciudadanos que no los conocen, especialmente los ancianos. No siempre pueden distinguir el potencial de violencia en sus acciones del que hay en el comportamiento del "6 por ciento" de corazón endurecido. Las depredaciones del "6 por ciento" se han vuelto tan crueles, y el escándalo del resto de los jóvenes tan similar a su amenazante comportamiento, que prácticamente todos se han convertido en una fuente de terror, en especial para los ancianos o los débiles. Muchos de estos "prospectos" necesitan orientación acerca de la conducta civil, algunos por parte de la policía pero también por otras instituciones. Restringir a este grupo haciendo cumplir las reglas, en el Metro o en la calle, reduce las condiciones que propician la delincuencia -el desorden y el caos- y que al mismo tiempo estimulan y protegen a quienes se dedican a cometer delitos mayores.
Aumento del control ciudadano sobre los espacios públicos Cuando la Autoridad de Tránsito inició su programa en Nueva York, la mayoría de los pasajeros del Metro había perdido la paciencia con las incivilidades de
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rutina. Al preguntarles qué pensaban del contenido y el estilo de los letreros que daban a conocer las reglas del Metro, un grupo de pasajeros, la mayoría mujeres minoritarias, respondió que si vieran los letreros y a la policía aplicando las reglas, ellas también reprenderían a los infractores, especialmente a los fumadores y músicos de "cajas tambor". Esta actitud indica lo que es tal vez el efecto más notable de reducir el desorden y ofrece el potencial más grande para reducir el delito a largo plazo: el renovado compromiso dentro de la comunidad para que los mismos ciudadanos tomen la responsabilidad del mantenimiento de condiciones sociales civiles y seguras. La aceptación de la responsabilidad por parte de los ciudadanos no es poca cosa. En repetidas ocasiones se ha demostrado que la policía puede recuperar un vecindario de agresivos traficantes de drogas, pero no puede retener el vecindario sin el compromiso y la colaboración real de los ciudadanos.14 Entender la participación del ciudadano en el mantenimiento del orden y control de la criminalidad ha dado un giro desde 1961, cuando Jane Jacobs describió, en The Death and Lije of Great American Cities,el consejo que un capitán de distrito dio a los temerosos habitantes de un fraccionamiento residencial de medianos ingresos: que no salieran de sus hogares después de oscurecer, ni abrieran la puerta sin saber quién toca.15 Fiel al modelo de reforma del patrullaje, el policía creía que el papel adecuado de los ciudadanos era ser observadores de eventos, reportarlos de inmediato a la policía, actuar como buenos informantes y testigos, y en general apoyar a la policía local. Ahora comprendemos plenamente las desastrosas consecuencias de semejante consejo. Las acciones pulverizadas de autoprotección de los ciudadanos ayudan a
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erosionar la calidad de la vida urbana, porque cuando se encierran bajo llave, las personas abandonan sus obligaciones civiles básicas. El retiro de la vida urbana no sólo representa una mala actitud ciudadana, también contribuye a dejar los espacios públicos y las calles a personas desordenadas y delincuentes, a quienes Jacobs etiquetó como "bárbaros". Cuando los residentes de Boyd Booth en Baltimore admitieron la responsabilidad porque las condiciones se estaban saliendo de control, ejemplificaron este punto: ahora puede parecer prudente rendirse a los bárbaros, pero la consecuencia final es la pérdida de la libertad de uno para vivir en un medio urbano civil y decente. ¿Cómo se establece el control de los ciudadanos sobre los espacios públicos, especialmente cuando están amenazados o lo han perdido? Aunque hemos discutido numerosos factores, como el control de la criminalidad a través del diseño del medio ambiente y la solución de problemas, el primer paso en comunidades problemáticas, cambiantes o plurales debe ser la colaboración y negociación de la policía con los ciudadanos para fijar las normas de comportamiento del vecindario, que luego se harán cumplir. La presencia real de los policías en los vecindarios, que persiste en el tiempo y es íntimamente familiar a la comunidad y sus problemas, es de mucha importancia para tener un consenso, porque el buen patrullaje ayudará a formar, determinar y legitimar las normas de la comunidad. Los policías de Newark negociaron informalmente con los vecinos, durante la década de 1970, las normas del vecindario, y el mismo procedimiento informal tuvo lugar en Somerville, Massachusetts, cuando los policías negociaron con los jóvenes y los vecinos cómo podían usarse los parques en las calurosas noches de verano. La negociación de normas también puede ser altamente es-
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tructurada y formal, como sucedió en Dayton durante finales de la década de 1970 y en los metros de Nueva York durante principios de la de 1990. Independientemente de que la negociación sea formal o informal, todos los ciudadanos que son afectados por el establecimiento de normas -gente de la calle y jóvenes, así como residentes y comerciantes- deben participar. El resultado será un consenso en forma de un acuerdo que contenga, para todas las partes, un reconocimiento explícito de obligaciones y derechos mutuos. Si a los jóvenes les es otorgado el derecho de estar en un parque, deben portarse bien. Los derechos de la gente sin hogar a usar el Metro están asegurados, pero ellos, como todos, deben seguir las reglas. Los estudiantes pueden ser estudiantes y divertirse, pero deben hacerlo a su tiempo y de manera que no interrumpa las rutinas de las personas trabajadoras y los niños. Una vez establecidos, puede ser necesario reforzar en la práctica los términos de tales convenios. A algunos jóvenes se les tendrán que recordar sus responsabilidades y a algunos adultos que quizá no tengan simpatía por los jóvenes, se les exhorta a ser más tolerantes. Aunque se haya llegado a un consenso, se requerirá la activa presencia de la policía para tratar con quienes no están preparados para aceptar sus obligaciones hacia los otros. Aquellos que se rehúsan absolutamente a cooperar y violan tanto las normas informales como la ley, deben ser arrestados. Para la mayor parte, sin embargo, las normas se volverán autoaplicables después de un tiempo. Los jóvenes llegan a entender que sufrirán el toque de queda de las 10 p.m. si no ayudan a controlar a sus semejantes más escandalosos. Los vecinos entienden que un quejumbroso vecindario quisquilloso puede alterar la paz tanto como unos cuantos jóvenes fastidiosos.
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Debido a que las normas del vecindario son negociadas (y renegociadas bajo condiciones cambiantes según las necesidades), ampliamente entendidas y aceptadas como legítimas por la mayoría de los elementos de la comunidad, eventualmente todos los que viven ahí participarán en apoyarlas y aplicarlas. Los residentes, por ejemplo, legítimamente advertirán a los jóvenes cuando su exuberancia juvenil conduzca a infracciones menores -un bullicio un poco exagerado, la música un poco demasiado ruidosa- que erosionen la vida de la comunidad. Los policías y otros funcionarios ayudarán a los ciudadanos, restringiéndolos si el exceso de celo los orilla al vigilantismo, y serán pacificadores donde el consenso esté bajo tensión, para hacer realidad que la participación de todos no viole los derechos fundamentales de las personas. En el análisis final, sin embargo, los ciudadanos deben aceptar su responsabilidad para controlar sus vecindarios -y una vez investidos para restaurar el orden, generalmente asumen su papel-. La restauración del orden y el control del crimen en los vecindarios es solamente en parte responsabilidad de la policía y las dependencias de justicia penal.
El mantenimiento del orden y la prevención del delito mediante la solución integral de los problemas Desde que se iniciaron los planes para eliminar el graffiti del Metro de la ciudad de Nueva York, cada departamento estaba involucrado y comprometido. Los jefes de estación monitoreaban continuamente las condiciones en sus estaciones para asegurarse de que se mantenían las normas mínimas. El personal de man-
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tenimiento y reparación limpiaba de inmediato el nuevo graffiti, aseguraba los receptáculos de las fichas, y reparaba y limpiaba las instalaciones. Los policías de la "unidad para la gente sin hogar" atendían a las personas vulnerables en el Metro. Y todo el equipo tenía que ayudar a mantener el orden recordando sus responsabilidades a aquellos que rompían las reglas. La restauración del orden no era solamente responsabilidad de la policía, sino un esfuerzo integral que incluía a varias dependencias diferentes y prestadores de servicio social, todos los cuales se comprometían en un proceso de solución de problemas dirigido a un conjunto de problemas específicos. El resultado final no fue solamente el orden restaurado, sino la reducción de la criminalidad, y más probablemente, su prevención. El hecho es que en otros lugares, cuando trabajan aislados uno del otro, ni la policía, ni los ciudadanos, ni las dependencias de justicia penal de hoy, han sido capaces de reducir la delincuencia. Con base en la experiencia de Nueva York, creemos que los intentos de restauración y mantenimiento del orden son más efectivos y tienen más probabilidades de conducir a la prevención del delito y a su reducción, cuando una comunidad establece un esfuerzo integrado y global que incluye a ciudadanos, policías, varias dependencias de justicia penal, instituciones de servicio social, negocios, escuelas y funcionarios de la ciudad. Al principio, esta cooperación cumplirá una función educativa, en tanto que cada participante aprende acerca de las capacidades y recursos de otros y la información se comparte. Cuando el esfuerzo es canalizado a un proceso de solución de problemas, en el cual cada actor o dependencia dirige su atención y sus activos hacia un solo objetivo, las tendencias del "sistema" de justicia penal pueden ser superadas. Cuando cada dependencia se dedica no mera-
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mente a hacer su trabajo, sino a coordinar sus acciones como una parte para llegar a una meta común, el potencial de éxito se incrementa significativamente. La coordinación de esfuerzos para solucionar problemas está cundiendo por todo el país. En Salt Lake City se establecen "equipos de acción comunitaria", los cuales incluyen tanto a agentes procuradores como correccionales, quienes salen para entender los problemas del vecindario y de la comunidad, y proyectan tácticas generales coordinadas para atenderlos. En Indianápolis, cuatro procuradores trabajan fuera de sus oficinas en las estaciones de distrito de la policía, colaborando estrechamente con grupos de ciudadanos y como enlaces con la oficina del procurador del condado de Marion. Cada procurador ambulante cubre y registra casos que surgen en el distrito al cual está asignado, seleccionando un determinado número en el que participará personalmente; en los demás colaborará con los detectives en sus investigaciones, asesorará a los policías en asuntos de aplicación de la ley, responderá a las preocupaciones de la comunidad local y participará con negocios, escuelas, iglesias y dependencias del gobierno, para mejorar la calidad de vida en el distrito. Al mismo tiempo, los procuradores y el equipo de consejo corporativo, en cooperación con los departamentos de policía y de bomberos de Indianápolis, cierran casas de drogas por violaciones a los códigos sanitario y de seguridad. En Boston, la Operación Luz de Noche (Operation Nightlight) es una respuesta coordinada en las calles de la policía y el Departamento de Libertad Condicional de Massachusetts contra los delincuentes mayores. El procurador de distrito de Boston (condado de Suffolk), Ralph Martin, ha supervisado la creación de numerosas "iniciativas de vecindario seguro", en las cuales los procuradores con sede en los tribunales locales trabajan con los consejos de asesores de la policía
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y los ciudadanos, para determinar las causas de preocupación e implantar estrategias para atenderlas, estas últimas incluyen el cumplimiento de la ley así como otros componentes.16 Estas actividades son todas ejemplosflorecientesdel cambio hacia los trabajos integrados de solución a problemas con participación de la comunidad, semejantes a aquellos de los primeros días del patrullaje, cuando los policías trataban de responder a los problemas del vecindario con formas nuevas y creativas. Ahora la diferencia es que no sólo la policía, sino los procuradores, los agentes correccionales y los tribunales deben aprender a hablar con una sola voz... y esa voz debe reflejar los intereses y controles del vecindario. Mientras el proceso de solucionar problemas se va definiendo, los policías de todo el país que representan a diferentes dependencias de justicia penal empiezan a cuestionar y redefinir su "misión", sus trabajos y la naturaleza de su papel en la comunidad. Para los procuradores el cambio es, de nada más atender los procesos, a trabajar más cerca de los ciudadanos en los vecindarios y comunidades y responder a sus preocupaciones. Las labores de Ronnie Earle, procurador de distrito de Austin, Texas, son un ejemplo. Earle ve su trabajo como algo más que manejar una oficina eficiente para enjuiciar y ganar los casos. Ha tratado de fundar instituciones y procedimientos para implementar su concepto de justicia comunitaria. Earle dirigió el desarrollo de un programa de justicia comunitaria, con el fin de tener a los infractores menores en cárceles del condado, separados de delincuentes más violentos, para que pudieran recibir el castigo adecuado, tratamiento y asesoría, y para que permanecieran cerca de la comunidad y se reintegraran a ella después de su liberación. La meta es restaurar y mantener la salud de la
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comunidad, mediante el cambio de comportamiento de los infractores, para que se conviertan en miembros contribuyentes -una tarea mucho más difícil que simplemente encerrarlos, y que, si tiene buenos resultados, evitará la reincidencia-. Adicionalmente a este programa de justicia comunitaria, Earle también ha buscado que se haga justicia a las víctimas, especialmente víctimas de delitos violentos, lo que es un enfoque central de la Procuraduría de Distrito del Condado de Travis. La justicia se logra en parte cuando la exitosa labor de procuración en un caso conduce a un fallo de culpabilidad y castigo adecuado para el acusado y, en el mismo proceso penal, se obtiene la reparación del daño para la víctima. Los subprocuradores de distrito, auxiliados por los defensores, pueden contribuir a que la víctima se recupere -con orientación, un fuerte apoyo y defendiendo el caso en nombre de la víctima y la familia de él o ella- aun cuando un caso sea perdido en el tribunal. Para reducir el trauma en niños víctimas o testigos de delitos violentos o abusos, el procurador de distrito Earle inició también la creación de un Centro de Defensoría Infantil (Children's Advocacy Center), reuniendo en un ambiente hogareño todos los servicios de aplicación de la ley, procuración de justicia, y servicios sociales y médicos necesarios para examinar, aconsejar, entrevistar y preparar a un infante víctima o testigo para un juicio.17 Hoy el centro opera como una organización pública/privada no lucrativa, apoyada por varias dependencias (incluyendo procuradurías, de aplicación de la ley y de servicios sociales), pero bajo el control de los ciudadanos. De la misma manera como lo están haciendo algunos procuradores, también los oficiales correccionales y hasta los tribunales deben redefinir sus funciones, para comprometerse con los ciudadanos y sus preocupaciones y hacer sentir su presencia en los vecindarios. La mayor parte de esto se está realizando lentamente.
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Cada uno de estos elementos de un programa de mantenimiento del orden -tratar el desorden en una forma global mediante un esfuezo de solución de problemas en toda la comunidad, obligar a un cambio en el comportamiento de los "prospectos" para que no se involucren en actos desordenados, aumentar el contacto y el control de los policías hacia los autores de los delitos, y provocar que los ciudadanos acepten un papel más amplio en el mantenimiento del orden en los espacios públicos de su comunidad- tiene también el potencial para prevenir y reducir los delitos. Al hacerse más notorios los vínculos entre estos elementos y la reducción de la delincuencia, como ocurrió en el Metro de la ciudad de Nueva York, las acciones de mantenimiento del orden se repiten por todo el país.
PERSPECTIVAS PARA LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN
Aquellos que nos alertaron sobre el echo baby boom -la generación de jóvenes de los últimos años del siglo xx- nos hacen un favor. Nos recuerdan las consecuencias de políticas sociales fallidas al tratar con los jóvenes, así como con los trastornados emocionalmente y los que abusan del alcohol o las drogas, durante los últimos treinta años. Para nosotros, sin embargo, ni los programas de la derecha ni los de la izquierda ofrecen mucha esperanza. Mientras nosotros poco objetamos al encarcelamiento de por vida de muchos delincuentes violentos reincidentes (sin importar su edad), una mayor cantidad de prisiones y leyes más severas tendrán en general un efecto limitado sobre el temor, la seguridad pública y la calidad de la vida urbana.
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De la misma forma, nosotros apoyamos lo que se hace en justicia social y económica, pero no hay consenso sobre cómo se pueden lograr estas metas, en qué lapso (probablemente décadas, como mínimo) y qué impacto tendrán sobre la criminalidad. Mientras tanto, los niños están enriesgo,los ciudadanos no se pueden proteger ni ellos ni su propiedad, una generación de jóvenes varones afroamericanos está a punto de perderse en la muerte y la prisión, y disminuye la calidad de vida de todos los ciudadanos. Sin embargo, somos optimistas sobre la capacidad de la sociedad norteamericana para restaurar el orden y controlar la delincuencia. Nuestro optimismo tiene tres fuentes. Primero, el público ha perdido la confianza en la idea de un sistema público de justicia que controla la delincuencia a través de los juicios penales. El reconocimiento de la falla de este "sistema" es claro y creciente; su transferencia se ha pospuesto demasiado. Segundo, un modelo alternativo para el control y la prevención de la delincuencia está presente, aunque de manera incipiente, y está produciendo resultados notables en las etapas iniciales de su implementación. Y tercero, no hay bases para suponer que del seguimiento de valores más democráticos en el control de la criminalidad, puedan surgir la venganza y/o el vigilantismo, por lo que aparentemente los temores de este peligro han sido exagerados. Los ciudadanos, junto con los investigadores, reconocen las fallas del modelo de sistema de justicia penal. Desde la época de la Fundación de la Barra Americana durante la década de 1950, hasta el descubrimiento de la relación entre el desorden y el temor ciudadano durante la década de 1960, los estudios de patrulla a pie en la de 1970 y el trabajo de Skogan que vincula desorden, temor, crimen y deterioro urbano, la investigación ha sido esencial para derribar la ideología de justicia penal predominante.
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Durante la mayor parte de este siglo se supuso que los policías profesionales sabían más sobre el crimen, la mejor respuesta de la sociedad y el papel de los ciudadanos para controlarlo. No obstante, la investigación revirtió el argumento, al principio tomando en cuenta las preocupaciones de los ciudadanos, y después, estimulando los intentos de una nueva generación de reformadores para alinear las políticas de la policía y la justicia penal con los intereses ciudadanos. Ahora la investigación es indispensable para revertir las políticas sociales y el dogma legal que concede un peso excesivo a los derechos e ignora la responsabilidad personal y los intereses de la comunidad. Aquí el punto más notable es que, aparte de los políticos cínicos o tímidos, nadie realmente cree que el modelo de la reforma "profesional" de patrullaje y la mejoría en el enjuiciamiento de los casos proporcionará la calidad de vida que anhelan los ciudadanos. Por otra parte, la sociedad norteamericana está ante el dilema de que mientras más eficiente se vuelve el proceso penal, lo más probable es que los afroamericanos serán sus "productos", una solución moral y socialmente inaceptable para el problema de la criminalidad. Los ciudadanos han encontrado su propia respuesta al dilema: el nuevo modelo que nosotros hemos descrito como basado en la comunidad, afianzado en los ideales de una sociedad civil, ordenada, en los que se combina el control social informal con el reconocimiento de derechos y libertades fundamentales, protegidos constitucionalmente, y la vinculación del mantenimiento del orden con la prevención y el control del crimen. A este nuevo modelo no le falta apoyo. En la ciudad de Kansas, Missouri, en 1989, los electores del condado de Jackson fijaron voluntariamente un impuesto de un cuarto de centavo a las ventas, ahora llamado COMBAT (Commu-
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nity Backed Anti-DrugTax,impuesto antidrogas respaldado por la comunidad), para apoyar un intento masivo contra las drogas. El COMBAT es representativo del nuevo modelo en acción. Con el amplio apoyo ciudadano y su aportación, se alistan los recursos para combatir los problemas de la comunidad relacionados con las drogas y se unen la aplicación de la ley y la procuración de justicia con la prevención y la rehabilitación. El programa, que originalmente fue encabezado por el procurador de distrito Albert Riederer, ha sido extendido y fortalecido por la actual procuradora Claire McCaskill, desde que asumió el cargo en 1993. Sus metas son encarcelar a los delincuentes peligrosos y a los traficantes de drogas, tratar a los infractores no violentos que sinceramente quieran dejar las drogas, y evitar que los niños experimenten con ellas. Su actual presupuesto anual es de casi 15 millones de dólares, destinados a atender todos los aspectos del problema de las drogas incluyendo la aplicación de la ley y la prevención de la delincuencia en la comunidad; la investigación, procuración de justicia y proceso penal; y el encarcelamiento, tratamiento y rehabilitación.18 ¿Resultados? Para reconocer sólo unos pocos, para el mes de agosto de 1995, los delitos violentos habían bajado 32 por ciento respecto de los 30 meses previos; con 51 nuevos policías, los arrestos por drogas se incrementaron más del 300 por ciento; más de 1,300 casas de drogas han sido cerradas por los inspectores de reglamentos e incendios, policías y procuradores del condado en acción conjunta; cerca de 100,000 estudiantes, en 12 distritos escolares, han participado en programas de prevención de abuso de drogas; se incrementan los programas basados en la comunidad, de prevención de drogas y delincuencia; 26 instituciones proporcionan tratamiento por abuso de sustancias prohibidas a pacientes internos y externos; los infractores por primera vez, no vio-
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lentos, reciben tratamiento contra drogas por orden judicial, además de orientación y entrenamiento en el trabajo. El COMBAT está trabajando y los ciudadanos lo saben, 71 por ciento de los electores lo apoyaron en el último referéndum celebrado en noviembre de 1995. Tenemos esperanza en los prospectos para la restauración del orden y el control del crimen, porque hoy vemos que los ciudadanos dan pasos firmes para asumir el papel al que tienen derecho en una sociedad democrática: definir los términos de civilidad en sus vecindarios y comunidades, e insistir en que sean respetados. Para estar seguros, hacen esto dentro del contexto de un sistema legal vigilante de la protección a los derechos individuales. No obstante, la idea de que dejar que los ciudadanos se las arreglen con sus propios medios necesariamente los llevará a ser en exceso restrictivos, vengativos y punitivos -un punto de vista que ha dominado la impartición de justicia penal- es desmentida en las calles de Somerville, Massachusetts, en la Corte de la Comunidad Midtown de Manhattan, en el vecindario Boyd Booth de Baltimore y en otras comunidades por todo Estados Unidos. Pese a los escandalosos niveles de criminalidad en algunos vecindarios, el vigilantismo sigue siendo extremadamente raro en este país. ¿Pueden los ciudadanos llegar a extralimitarse? ¿Habrá injusticias? Sí, a veces. Parte de la responsabilidad de la policía, procuradores, tribunales y funcionarios correccionales será restringir a los ciudadanos y estimular la tolerancia. Pero es una forma de estrecho elitismo creer que sólo el gobierno tiene justicia y tolerancia. Los funcionarios del gobierno deben dejar que la democracia trabaje, aun en asuntos de control del crimen. Al usurpar premeditadamente las obligaciones de los ciudadanos, ya sea a nombre de evitar abusos, de la eficiencia o intereses profesionales, hacen por los ciudadanos lo
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que ellos mismos deberían hacer y estimulan una mala conducta ciudadana. Y no sólo es eso: además no funciona. Las buenas noticias son, sin embargo, que las ventanas pueden repararse y el orden puede ser restaurado. En algunas de las más difíciles circunstancias imaginables -la ciudad de Nueva York, o Nueva Haven-, la calidad de la vida urbana mejora y el crimen disminuye. Los resultados son mejores de lo que nos podríamos haber imaginado, y tal vez todavía no los hemos visto todos.
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l 15 de abril de 1996, William Bratton renunció como comisionado de policía de la ciudad de Nueva York. Esto no fue sorpresa, ya que durante
mucho tiempo Bratton había expresado su deseo de entrar al sector privado y no era un secreto que su relación con el alcalde Giuliani se había deteriorado. Además, los comisionados no duran mucho en Nueva York. El tiempo promedio en el puesto durante este siglo ha sido de alrededor de dos años y medio. Bratton duró en el puesto dos años y cuarto. Los medios de comunicación se enfocaron en quién tendría el crédito por la disminución del crimen: ¿Bratton o Giuliani? Si la delincuencia empeoraba otra vez, ¿cómo se reflejaría esto en Giuliani y su nuevo comisionado, Howard Safir? Y si continuaba su disminución después de que se fuera Bratton, ¡ciertamente el crédito le sería dado a Giuliani!1 El enfoque de los medios en las personalidades y sus acciones -la opinión de los "grandes hombres" sobre política e historia- debe producir noticias salaces y anecdóticas; sin embargo, ignora completamente el verdadero signifi-
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cado de lo que ocurrió en la ciudad de Nueva York, y su trascendencia a nivel nacional. Las aportaciones de Bratton y de Giuliani a la ciudad de Nueva York y el patrullaje no se demeritan por reconocer que Benjamin Ward inició el cambio básico en esta estrategia durante mediados de la década de 1980, que el ex alcalde David Dinkins y el comisionado de policía Lee Brown lo aceleraron y lograron el apoyo político estatal y local para agregar miles de nuevos policías, y que el comisionado Raymond Kelly abrió la puerta al enérgico mantenimiento del orden en el NYPD. Ni demerita las aportaciones de otros reconocer los papeles que desempeñaron David Gunn para eliminar el graffiti del Metro, Herb Sturz para impulsar las respuestas de los ciudadanos al desorden, y una legión de otros para la restauración del orden en la terminal Grand Central, la estación Penn, la terminal de autobuses Port Authority, el parque Bryant y los vecindarios de Times Square y Grand Central. El alcalde Giuliani y el comisionado Bratton serán recordados adecuadamente como un equipo esforzado, que de manera clara y rápida articuló y aceleró los movimientos incipientes en la ciudad de Nueva York de finales de la década de 1970 hacia adelante. Fueron líderes innovadores, creativos, que contribuyeron grandemente a la capacidad de la ciudad para mantener el orden y reducir la delincuencia. No obstante, la historia de la ciudad de Nueva York es más grande que la epopeya Bratton-Giuliani. Es la historia de una comunidad entera que recupera sus espacios públicos.
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NOTAS
Introducción 1. Helen Hershkoff, "Aggressive Panhandling Laws: Do These Laws Violate The Constitution? Yes: Silencing the Homeless". ABAJournal,vol. 79 (junio de 1993): 40. 2. Kent S. Scheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Criminal Justice Legal Foundation, 1993), 4.
Capítulo 1 1. A.D. Biderman, L.A. Johnson, J. Mclntyre y A.W. Weir, Report on a Pilot Study in the District of Columbia, on Victimization and Attitudes Towards Law Enforcement, Department of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967). 2. El estudio fue solicitado por la ciudad de San Francisco como preparación para una demanda legal contra la aplicación de una ordenanza que prohibe dirigirse a alguien con el propósito de mendigar, y lo dirigió el Instituto de Investigación de Stanford. Ver la declaración de Susan Russell en Apoyo a la Moción de los Acusados para Juicio Sumario en 4-6, Blair v. Shanahan, 775F.Supp. 1315 (N. D. Cal. 1991), apelación declarada nula y devuelta, 38 F 3d 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v. Blair, 115 S. Ct. 1698 (1995), decisiones de la corte de distrito revocadas por núm. C89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero 1996). 3."The New York Newsday Interview with Jeremy Travis", Newsday, 11 de agosto de 1994.
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NOTAS
4. Ver el extracto de la Ejecución más antigua Amici Curiae de la Asociación No Lucrativa para la Vivienda y del Centro Indio de Seattle a nombre de los demandados, Roulette v. City of Seattle, núm. 94-35354 (9o Cir. 1 de septiembre de 1994 [apelando a la orden de la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein, que concede la moción de los acusados para juicio sumario y niega la moción de réplica de los demandantes para juicio sumario, Roulette v. City of Seattle, 850F.Supp. 1442, WD. Wash., 19941). 5. Jane Jacobs, The Death and Lije of Great American Cities (Nueva York: Vintage Books, 1961), 72. 6. Para enterarse del programa y tener una copia de la investigación, ver The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: Police Foundation, 1981). 7. International Association of Chiefs of Police, Field Service Division. Encuesta sobre el Departamento de Policía (mimeo, 1962). 8. Fowler y sus colegas encontraron conexiones similares mientras evaluaban un experimento anterior sobre el patrullaje en la comunidad, en Hartford, Connecticut. Floyd J. Fowler, Jr., y Thomas Mangione, Neighborhood Crime, Fear and Social Control: A SecondLookat the Hartford Program, National Institute of Justice, U.S. Department of Justice (Washington, D.C.: Government Printing Office, abril de 1982). En otras encuestas de poblaciones específicas, realizadas especialmente entre gente de edad avanzada y los residentes de unidades públicas, se obtuvieron los mismos resultados. 9. Robert Trojanowicz, An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint, Michigan (East Lansing: Michigan State University, 1982). 10. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de 1982), 29-38. Wilson también formó parte de la Junta Directiva de la Fundación de la Policía, que otorgó los fondos para el estudio de la patrulla a pie de Newark. Ha escrito mucho acerca del patrullaje. Varieties of Police Behavior (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968) es considerado un clásico en la literatura de policía e incluye discusiones sobre la vigilancia del desorden. 11. Wilson y Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", 31. 12. Ibid., 32. 13. Ibid., 34. 14. Ver Arthur L. Stinchcombe et al, Crime and Punishment in Public Opinion (San Francisco, Calif.: Jossey-Bass, 1980) y Wesley G. Skogan y Michael Maxfield, Coping with crime: Individual and Neighborhood Reactions (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1981). 15. Entre quienes respondieron enérgica e inmediatamente a las implicaciones de "Ventanas rotas" estuvo James K. Stewart (Chips), quien todavía no era director
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NOTAS
de NIJ cuando se publicó la solicitud, pero asumió el puesto inmediatamente después y fue el administrador de la concesión. Cuando se publicó la solicitud, Stewart era un becario de la Casa Blanca y antes había sido oficial de la policía de Oakland, en donde logró que su unidad de detectives fuera la mejor. Stewart sostiene que: "Ventanas rotas" fue el arranque para analizar las cosas prácticas que la policía puede llevar a cabo para abatir el temor y el crimen. Quizá no tenía sentido para la comunidad criminológica dedicada a estudios correlacionados y delitos graves, pero para un ex policía era muy significativo.Yo pensaba, y sólo unos cuantos del personal estaban de acuerdo conmigo, que NIJ debía experimentar más con ideas como la de "Ventanas rotas" y realizar más trabajo -yo lo llamo antropológico- en las calles y con los oficiales e infractores, para tratar de encontrar lo que puede funcionar. (Conversación personal con George Kelling, 20 de julio de 1994).
El objetivo de Stewart era convertir a NIJ en "una fuerza pensante" de políticas de justicia penal y enfocar su investigación en todas las áreas de la justicia. Dado su interés en "Ventanas rotas" y su compromiso con la experimentación de políticas a gran escala, Stewart se movilizó para redoblar la investigación original para mantener el orden, que le fue heredada, y la convirtió en un importante experimento en Newark y Houston, que llegó a costar más de un millón de dólares. 16. El equipo investigador de la Fundación de la Policía lo integraban Mary Ann Wycoff, Tony Pate, Lawrence Sherman y Wesley Skogan. 17. Robert C. Black, "Police Control of Disorder: Legal Bases and Constitutional Constraints", informe presentado al Proyecto de Reducción del Temor, Fundación de la Policía, Washington, D.C.:, 18 de enero de 1983. 18. Lawrence Sherman, conversación personal con George L. Kelling, 21 de julio de 1994. 19. Para un resumen de esta investigación, ver Tony Pate tí al.,"ReducingFear of Crime in Houston and Newark: Á Summary Report (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1986). 20. Wesley G. Skogan, Disorder and Decline: Crime and the Spiral oj Urban Decay in American Neighborhoods (Nueva York: Free Press, 1990). Para saber más de estas bases de datos, ver "Methodological Appendix", 187-194. 21. Ibid., 54-57 22. Ibid., 74-75 23. Ibid., capítulo 4 en general. 24. Ibid., 75. 25. Una investigación en Inglaterra basada en la British Crime Survey (una encuesta
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sobre quiénes son las victimas, similar a las realizadas en Estados Unidos) agrega más credibilidad a la hipótesis de "Ventanas rotas". Más cautelosos que Skogan debido a las limitantes de la información que utilizaron, los autores concluyen: Este capítulo busca obtener de la British Crime Survey alguna luz sobre dos temas: (i) la relación entre la incivilidad y la delincuencia en las comunidades y (ii) su diseminación por diferentes tipos de zonas residenciales. Se le da un cierto apoyo a la relación general entre la incivilidad, el crimen y el deterioro de la comunidad descritos en numerosos modelos teóricos, de los cuales la hipótesis de "Ventanas rotas" de Wilson y Kelling (1982), es una versión.
Ver Tim Hope y Mike Hough, "Area, Crime, and Incivilities: A Profile from the British Crime Survey", Communities and Crime Reduction. Tim Hope y Margaret Shaw, comps. (Londres: Her Majesty's Stationary Office, 1988), 43. 26. David Firestone, "Stopping Blight at the Border; Two Paths for Ridgewood, Queens and Bushwick, Brooklyn", The New York Times (25 de agosto de 1994), Bl. 27. Crime in the United States, FBI, Departamento de Justicia (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, publicación anual). 28. Thomas Repetto, "Bruce Smith: Police Reform in the United States", en Pioneers in Policing. Philip John Stead, comp. (Montclair, N.J.: Patterson Smith, 1977), 171-206. 29. Para información sobre el desarrollo de la mayoría de las medidas utilizadas para evaluar a la policía durante la era de la reforma (índices de criminalidad, desalojos, niveles de desalojo, costo por ciudadano y número de policías por 100,000 habitantes) ver Bennet Mead, "Police Statistics", The Annals, vol. CXLVI (noviembre de 1929), 74-96. 30. En Chicago, a principios de la década de 1980, por ejemplo, el Departamento de Policía determinaba cotidianamente como acusaciones que no tenían fundamento las violaciones de mujeres negras que se reportaban. Esto quiere decir que aunque las víctimas informaban que habían sido violadas y existía una buena razón para creerles, la policía se rehusaba a registrar esas acusaciones. Además de constituir graves injusticias para las victimas y que los violadores se daban cuenta de que las mujeres negras podían ser violadas impunemente, estos actos de la policía dieron como resultado que la incidencia de las violaciones reportadas se mantuviera falsamente a un bajo nivel. (Experiencia personal con base en las observaciones realizadas por George Kelling en Chicago, 1982.) Para combatir este problema, las encuestas de las víctimas se iniciaron a nivel nacional durante la década de 1960 y hoy en día el Departamento de Justicia las publica anualmente bajo el título de Criminal Victimization in the United States. Únicamente contienen informes nacionales y regionales. A menos de que se cuente con los fondos
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necesarios para adaptarlas especialmente con fines de evaluación, estas encuestas no son útiles para medir las tendencias delictivas locales. 31. Criminal Víctimization in the United States 1993, NCJ-151657 (Washington, D.C.: U.S. Department of Justice, 1995), gráfica 27. 32. Estas carencias se solucionarán en forma definitiva cuando se establezca plenamente el Sistema Nacional de Informes Basado en Incidentes (NIBRS, por sus siglas en inglés), el proyectado sustituto del UCR. El NIBRS actualmente está en pruebas previas en diversos lugares del país. El NIBRS reunirá mucha más información detallada acerca del delito cometido, incluyendo información de la víctima y el victimario (por ejemplo, cualquier relación que hubiera entre ellos). Ver Brian A. Reaves, "Using NIBRS Data to Analyze Violent Crime", BureauofJusticeTechnical Report, U.S. Dept. of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Statistics, Washington, D.C.: octubre de 1993. 33. Thorsten Sellin y Marvin E. Wolfgang, The Measurement of Delinquency (Nueva York: Wiley, 1964). 34. Marvin Wolfgang, Robert M. Figlio, Paul E. Tracy y Simon I. Singer, The National Survey of Crime Severity, Bureau ofJustice Statistics, NCJ-96017 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, junio de 1985). 35. Ibid., vi; las siguientes estadísticas están en pp. vi-x. 36. Peter Tira, "No Place for Kids; City Will Bulldoze Blighted Mini-Park", San Francisco Independent, vol. 39, núm. 12 (28 de enero de 1994), 1. 37. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 72.
Capítulo 2 1. Candace McCoy "Policing the Homeless", Criminal Law Bulletin, vol. 22, núm. 3 (1986): 266. 2. James S. Kunen, "Quality and Equality: The Mayor tries something that works, at a cost", The New Yorker (28 de noviembre de 1994), 9-10. 3. Loper v. New York City Police Dept., 802F.Supp. 1029, 1032 (S.D.N.Y. 1992); aff'd, 999 F.2° 699 (2o Cir., 1993). 4. Ver, por ejemplo, David H. Bayley, "Ironies of American Law Enforcement", The Public lnterest 59 (primavera de 1980): 45-56; Myron Magnet, The Dream and the Nightmare: The Sixties' Legacytothe Underclass (Nueva York: William Morrow and Company 1993); Fred Siegel, "Reclaiming our Public Spaces", The City Journal, vol. 2 (primavera de 1992): 35-45. 5. Lawrence M. Friedman, The RepublicofChoice(Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990), 9.
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6. Ver, p. ej., Mary Ann Glendon, Rights Talk: The ímpoverishment of Political Discourse (Nueva York: The Free Press, 1991). 7. Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643 (1961); Escobedo v. Illinois, 378 U.S. 478 (1964); Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 (1966). 8. Quinn Tamm, director ejecutivo de la Asociación Internacional de Jefes de Policía (IACP, por sus siglas en inglés), formuló y contestó así a la pregunta "¿Los derechos de quién se defienden?": "Esta es una pregunta lógica en vista de la decisión 5-4 dada por la Suprema Corte de los Estados Unidos el 13 de junio, la cual virtualmente eliminó el interrogatorio de los sospechosos en la estación de policía y paralizó a la policía en su lucha contra el crimen. ¿Los derechos de quién: los del que infringe la ley o los de la sociedad?". Quinn Tamm, "Whose Rights are Being Defended?", Police Chief, vol. 33 (julio de 1966): 6. Antes, el profesor de derecho Fred Inbau, de la Universidad del Noroeste, se burló de la regla de exclusión en un discurso que ofreció a las Asociaciones Nacionales de Fiscales de Distrito de 1961: "No solamente estamos dejando de tomar las medidas adecuadas contra el elemento criminal, sino que en realidad les estamos facilitando sus actividades con decisiones de los tribunales y la legislación, para lo que yo llamaría 'soltarles la rienda'. Lo que me molesta especialmente es la peligrosa actitud que la Suprema Corte de los Estados Unidos ha asumido. La corte ha tomado a su cargo vigilar a la policía, sin autorización constitucional". Fred E. Inbau, "Public Safety v. Individual Liberties", Police Chief, vol. 29 (enero de 1962): 29. 9. VA. Leonard, Survey of the Seattle Police Department, Seattle, Washington (1 de junio de 1945). 10. Citizen's Bureau of Milwaukee, Surveyofthe Milwaukee Police Department (septiembre de 1938). 11. City and County of San Francisco, California, Police Department,AnnualReport (1947), 68; City and County of San Francisco, California, Anual Report (1954), 58. 12. El sociólogo Egon Bittner, quien ha estudiado la atención de la policía a los enfermos mentales, hace notar el carácter "extraoficial" que actualmente tiene el manejo de los enfermos mentales por la policía: "La mayoría de los encuentros de la policía con los enfermos mentales no resulta en aprehensiones ni de derecho ni de hecho. De preferencia estos encuentros comienzan y terminan en el momento de los hechos. Ninguna otra institución social, ya sea legal o médica, participa en estos casos y el policía actúa como la instancia terminal que finiquita el asunto". Egon Bittner, "Police Discretion in Apprehension in Mentally Ill", en AspectsofPolice Work (Boston: Northwestern University Press, 1990), 75. 13. Philip B. Taft, Jr., "Dealing with Mental Patients", PoliceMagazine(enero de 1980), 20-27.
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14. Thomas Szasz, The Myth of Mental Illness: Foundationsofa TheoryofPersonal Conduct (Nueva York: Hoeber-Harper, 1961); Erving Goffman, Asylums; Essays on the Social SituationofMental Patients and Other Inmates (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1961); R.D. Laing, Divided Self: An Existential Study in Sanity and Madness (Baltimore: Penguin Books, 1965). 15. O'Connor v. Donaldson, 422 U.S. 563, 575-576 (1975). 16. President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, The Challenge of Crime in a Free Society (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967), 234. 17. Robin Room, "Comment on the Uniform Alcoholism and Intoxication Treatment Act", Journal on Studies on Alcohol, vol. 37 núm. 1 (1976): 123. 18. President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, The ChallengeofCrime in a Free Society, 236. 19. Christopher Jencks, The Homeless (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1994), 40. 20. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat, Madness in the Streets: How Psychiatry and the Law Abandoned the MentallyIll(Nueva York: The Free Press, 1990), 7. 21. Christopher Jencks, The Homeless, 39 y n. 22. 22. Para obtener una versión detallada de Larry Hogue y un resumen de la no institucionalización, ver Heather Mac Donald, "¿Have We Crossed the Line? The Human Costs of Deinstitutionalization", The City Journal (invierno de 1993): 35; Janel Allon, "For Hogue, a Step Toward Freedom", The New York Times, edición dominical (22 de octubre de 1995), Sec. 13, p. 6. 23. City and County of San Francisco, California, Police Department, Annual Report (1967), 140. 24. President's Commission on Law Enforcement, The ChallengeofCrime in a Free Society, 233. 25. Bureau of Justice Statistics, SourcebookofCriminal Justice Statistics-1992, U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1993), 422. 26. SourcebookofCriminal Justice Statistics-1992, 603. 27. Mark A. Kleiman, Against Excess: Drug PolicyforResulto (Nueva York: Basic Books, 1992), 221. 28. Ver, p. ej., García v. San Antonio Metropolitan Transit Auth., 469 U.S. 528 (1985); National League of Cities v. Usery, 426 U.S. 833 (1976); L. Tribe, American Constitutional Law, 2a ed. (Mineola, N.Y.: The Foundation Press, 1988), Sec. 6-3 en 405-06; 7-3 en 554-55.
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29. Kent S. Sheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Criminal Justice Legal Foundation, 1993), 4. 30. Ver, p. ej., Amitai Etzioni, The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda (Nueva York: Crown Publishers, 1993). 31. Harry Simon, "Towns Without Pity: A Constitutional and Historical Analysis of Official Efforts to Drive Homeless Persons from American Cities", 66 Tulane Law Review, 638, 639 (marzo de 1992). Ver también Arthur H. Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds-Old Concepts in Need of Revision", 48 California Law Review, 557, 558 (octubre de 1960). 32. Los primeros fueron: Connecticut, Georgia, Massachusetts, Nueva Hampshire, Nueva York, Pensilvania, Carolina del Sur y Virginia. Maryland, Nueva Jersey, Rhode Island y Vermont aprobaron esas ordenanzas entre 1796 y 1805. Ver Brief of Defendants-Appellants 19-20, Young v. New York City Transit Authority, 729 F. Supp. 341 (S.D.N.Y); Cohens v. Virginia, 19 U.S. 264, 276-89, 284 (1821). 33. J. Crouse, The Homeless, Transient in the Great Depression: New York State, 1929-1941 (Albany: State University of New York Press, 1986), 15-19. 34. En los Estados Unidos, muchas (aunque ciertamente no todas) de las ordenanzas actuales para restringir el comportamiento desordenado, tienen su origen en las primeras leyes británicas contra la vagancia, dirigidas a la vagancia como una forma de vida, a las personas ociosas y desordenadas que se consideraban como las "clases peligrosas". En 1859, el Oxford English Dictionary incluyó una referencia de las "clases peligrosas", y aceptaba la noción de pobre como una clase criminal. Ver Robert Teir, "Maintaining Safety and Civility in Public Spaces: A Constitutional Approach to Aggressive. Begging", 54 Louisiana Law Review 285 (1993), para información sobre la historia de las leyes sobre la vagancia en Europa como antecesoras de las de Norteamérica. Desde mediados del siglo xiv, se pensaba que la vagancia amenazaba la estabilidad económica del país y que tenía un potencial para reducir su fuerza laboral. Cuando las altas tasas de mortandad causadas por la "peste negra" dieron como resultado la escasez de mano de obra en 1348, el gobierno inglés declaró a la vagancia como un delito mediante los Estatutos de los Trabajadores. 22 Edw. 3, c. 12; 23 (1348) (Eng.); 23 Edw. 3, cap.l (1349) (Eng.); 25 Edw. 3, cap. 1 (1350) (Eng). Ver también C.J. Ribton-Turner, A History of Vagrants and Vagrancy and Beggers and Begging (Londres: Chapman and Hall, 1887), 42-43; James F. Stephen, A History of the Criminal Law of England (Londres: MacMilllan, 1883), 3:267. De manera similar, en 1530 el Parlamento consideró "ser un vago" como un delito si el individuo tenía facultades para trabajar. 22 Hen. 8, c.5. Durante los siglos xvi y xvii, el gobierno decretó leyes que castigaban la vagancia y mientras los impuestos de la aristocracia terrateniente daban apoyo a los pobres, los
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indigentes con capacidad fueron puestos a trabajar. Después de las guerras napoleónicas, el Parlamento, ante la amenaza del gran número de soldados que regresaba, una vez más atacó la vagancia con la expedición de un Decreto contra la Vagancia en 1824, "para el castigo de personas desordenadas y ociosas, holgazanes y vagabundos". La sección 3 del decreto dice: "Cualquiera que vague en cualquier parte o que se instale en cualquier lugar público, calle, carretera, callejón o pasaje a mendigar, se considerará como una persona desordenada y ociosa de acuerdo con el contenido y significado verdadero de este "decreto". Vagrancy Act, 1824, 5 Geo. 4, c. 83. Esta ordenanza permanece como base del derecho inglés, aunque la sección 70 del Acta de Justicia Penal de 1982 abolió el encarcelamiento por la infracción de mendigar. Criminal Justice Act 1982. Neil Corre, "A Proposal for Reform of the Law of Begging", 1984 Criminal Law Review, 750. 35. Mayor of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102,142 (1837). Se proporciona un recuento histórico del desarrollo de las leyes contra la mendicidad en el estado de Nueva York, en Appendix A, Defendant's Memorandum of Law in Support of their Renewed Motion for Summary Judgment en 5-14, Loper v. New York City Police Department, 802F.Supp. 1029. (S.D.N.Y. 1992). 36. En Virginia Occidental la vagancia se consideraba como un delito común. Ver Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds", 557, n.l. 37. Ver Simon, "Towns without Pity", 642, para fuentes que documenten las críticas a las leyes sobre la vagancia y la holgazanería que se originaron en la comunidad legal desde la década de 1950. 38. La corte reconoció que el razonamiento expresado en la primera decisión de Miln era anticuado ya que "la pobreza y la inmoralidad no son sinónimos". Edwards v. California. 314 U.S. 162 (1941); Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102. 39. Shapiro v. Thompson, 394 U.S. 618, 629-31, 642 (1969). 40. Robinson v. California, 370 U.S. 660, 666 (1962). 41. Powell v. Texas, 392 U.S. 514, 517 (1968). Powell fue juzgado primero en la Corte Corporativa de Austin, Texas, y se le declaró no culpable; apeló a la Corte del Condado de Travis y después de un juicio de novo, esta vez fue encontrado culpable. Apeló a la Suprema Corte de los Estados Unidos, ya que no había instancia superior a que apelar dentro del sistema judicial de Texas. 42. Powell, 392 U.S. en 532, 533-34. 43. Id. en 553-54 (White, J. opinión concurrente). 44. Ver, p. ej. Tobe v. City of Santa Ana, 27 Cal. Rptr. 2o 386, 393-94 (Cal. App. 4 Dist. 1994), rev. 892 D. 2o 1145 (Cal. 1995). 45. Por ejemplo, en 1992, la Corte de Apelaciones del Tercer Circuito apoyó reglas
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que prohiben cierta conducta en una biblioteca pública, contra una impugnación de igualdad de protección planteada por un hombre sin hogar, utilizando el criterio más bajo de revisión, ya que "las personas sin hogar no constituyen una clase". Kreimer v. Bureau of Police for Town of Morristown, 958 F. 2o 1242,1269 (3o Cir. 1992). Ver también Johnson v. City of Dallas, 860F.Supp. 344, 355 (N.D. Tex. 1994), rev. invalidada y devuelta con otras bases 61 F. 3d 442 ( 5o Cir. 1995). 46. Tobe v. City of Santa Ana, 892 P 2o en 1167 (Cal. 1995) 27 Cal. Rptr. 2o 386 (Cal. App. 4 Dist. 1994). Ver también Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal Justice Legal Foundation in Support of Respondents, Tobe v. City of Santa Ana, 892P.2° 1145; Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389, op. de foja en 50-53 (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (memorándum de opinión y orden no publicado). 47. Joyce v. City and County of San Franciso, 846 F. Supp. 843, 857 (N.D. Cal. 1994) (menciones omitidas). 48. Cortes Federales de Distrito en Pottinger v. Miami (Florida) y Church v. City of Huntsville (Alabama) han reconocido a la indigencia como una condición de vida y a la legislación sobre las actos de los desamparados como restricciones anticonstitucionales. En Pottinger, la corte ordenó que se establecieran "zonas seguras" donde los desamparados pudieran permanecer y realizar actividades inofensivas de sobrevivencia sin ser arrestados. Bajo apelación, sin embargo, la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Circuito regresó el caso a la corte de distrito para aclarar si eventos recientes, que incluyen la construcción por parte de la ciudad de albergues para los desamparados, justificaban modificar la posición del tribunal inferior. Pottinger v. City of Miami, 810F.Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992) (La Octava Enmienda limita la prohibición de la conducta inocente que se deriva de la indigencia), devuelta, 40 F. 3a 1155.,1157 (11° Cir. 1994) (para la determinación de asuntos basados en hechos y la aclaración de lo que la corte sostiene). Y en Church, el otorgamiento de la corte de distrito del requerimiento judicial preliminar contra la ciudad de Huntsville fue rechazado por la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Circuito, la cual sostuvo que los demandantes sin hogar no pudieron probar en su demanda, que existía una política en la ciudad para arrestarlos, hostigarlos y desalojarlos. Church v. City of Huntsville, núm. 93-C-1239-S, op. de foja en 2 (N.D. Ala. 23 de sept., 1994) (la ciudad prohibió hostigar, intimidar, detener o arrestar a los indigentes solamente por su estatus, o por caminar, hablar, dormir, reunirse en parques o lugares públicos), invalidada, 30F.3 o 1332,1343-47 (11° Cir. 1994). 49. Ver, p. ej., Goldman v. Knecht, 295 E Supp. 897 (D. Colo. 1969); Wheeler v. Goodman, 306F.Supp. 58 (W.D.N.C. 1969), invalidada, 401 U.S. 987 (1971); Fenster v. Leary, 229 N.E. 2o 426 (N.Y. 1967); Parker v. Municipal Judge, 427P.2°642 (Nev. 1967). 50. Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156, 158-59, 162-63, 164-65,
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169 (1972) (se citan United States v. Harriss, 347 U.S. 612, 617 (1954); Thornhill v. Alabama, 310 U.S. 88 (1940); Herndon v. Lowry, 301 U.S. 242 (1937); Código de Jacksonville, Sec. 26-57. 51. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 354 (1983); An. del Código Penal de Cal. Sec. 647 (e) (West 1970). En una decisión anterior, la Corte de Apelaciones de California interpretó la ordenanza para requerir a una persona que proporcione identificación "confiable y creíble" cuando se la solicite un policía: creíble y confiable significa "asegurar de manera razonable que la identificación es auténtica y proporciona los medios para posteriormente ponerse en contacto con la persona que se ha identificado". People v. Solomon, 33 Cal. App. 3 o 429, 108 Cal. Rptr. 867, cert. denegado, 415 U.S. 951 (1974). La corte se basó en casos precedentes para apoyar su anulación por vaguedad: Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates Inc., 455 U.S. 489 (1982); Smith v. Goguen, 415 U.S. 566 (1974); Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972); Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156; Connally v. General Construction Co, 269 U.S. 385 (1926). Kolender, 461 U.S. en 359-61. 52. Shuttlesworth v. City of Birmingham, 382 U.S. 87, 91 (1965) (cursivas agregadas). 53. Ver Anotación, "Validity of Loitering Statutes and Ordinances", 25 American Law Reports 3 o 836, 842, Sec. 3 [c]. 54. Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates, 455 U.S. en 499; People v. Superior Court (Caswell), 758P.2o 1046, 1052-54, 1056 (Ct. Supp. Cal. 1988). 55. Por ejemplo, una ordenanza municipal de holgazanería en Akron, Ohio, que prohibía holgazanear o la permanencia en un lugar público con el propósito de provocar o hacer un trato de actividades sexuales, o vagar o permanecer en el área de cualquier escuela, colegio o universidad sin alguna razón o relación legítima de responsabilidad con un estudiante, sobrevivió a una impugnación de ser vaga, porque especificaba qué actividades estaban prohibidas y vinculaba la holgazanería con una acción ilegal. Akron v. Massey 381 N.E. 2o 1362 (Ohio 1978). 56. City of Milwaukee v. Nelson, 439 N.W 2o 562, 563, 567 (Wisc. 1989) (se cita Smith v. Goguen, 415 U.S. 566, 581, 1974). 57. Charles Theis, Procurador, Oficina del Procurador de la Ciudad (Milwaukee, Wis.), conversación personal con Catherine Coles, 10 de julio de 1995. 58. Wyche v. State, 619 So 2o 231, 233-34 (Fia. 1993); Código de la Ciudad de Tampa, Sec. 24-61 A.10 (1987). 59. Loper v. New York City Police Department, 999 E 2o 699 (1993), confirmando 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992). 60. Ver, p. ej. Loper v. New York City Police Department, 802F.Supp. 1029, en el cual los demandantes impugnaron la ordenanza bajo las enmiendas Primera, Octava y
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Decimocuarta, sin embargo, la corte se refirió solamente a los reclamos de la Primera Enmienda, determinó improcedente la reclamación bajo la Octava Enmienda de que la ordenanza era ofensiva y desechó la demanda de la Decimocuarta Enmienda. 61. City of Cleburne v. Clebume Living Center, 473 U.S. 432, 439 (1985). 62. La corte aplica un elevado nivel de escrutinio donde la acción legal se clasifica por género o ilegitimidad. Aquí, el gobierno debe probar que la clasificación está relacionada en lo fundamental con un apremiante interés del Estado. 63. Maher v. Roe, 432 .U.S. 464, 470-71 (1977). 64. Harris v. McRae, 448 U.S. 297, 322-23 (1980). 65. San Antonio Independent School Dist. v. Rodríguez, 411 U.S. 1, 29 (1973). La corte siguió el mismo razonamiento en Kadrmas v. Dickinson Public Schools, 487 U.S. 450, 458-59 (1988), y sostuvo que quienes no pudieran pagar por el servicio de autobús de la escuela pública, no constituyen una clase para propósitos de igualdad de protección y asuntos de vivienda, en Lindsay v. Normet, 405 U.S. 56 (1972). 66. Las restricciones de la Primera Enmienda en cuanto a la expresión están sujetas a varias pruebas determinadas por la corte. Éstas se consideran en más detalle en el capítulo 6. 67. Roulette v. City of Seattle, 850 E Supp. 1442, 1449 (WD. Wash. 1994) (la orden de la juez Barbara Rothstein que otorga la moción de los acusados para juicio sumario y niega la moción-réplica del demandante para juicio sumario), aff'd, núm. 94-35354 (Cir. 9o, 18 de marzo, 1996). 68. Berkeley Community Health Proyect v. City of Berkeley, 902 E Supp. 1084, 1092 (N.D. Cal. 1995), apelación registrada, núm. 95-16060 (9o Cir. 1995). Había dos secciones del Código Municipal de Berkeley por decidir, sec. 13.37 (una ordenanza sobre provocación), y sec. 13.36.015 (una ordenanza sobre sentarse). 69. Alice S. Baum y Donald W. Burnes, "Analyses of Issues in Joyce et al v. City and CountyofSan Francisco" 14, preparado para Joyce v. City and County of San Francisco, núm. C-93-4149 (N.D. Cal.), 27 de oct., 1994. Este argumento se trata con más detalle en Alice S. Baum y Donald W. Burnes, A Nation in Denial: The Truth about Homelessness (Boulder, Colo.: Westview Press, 1993). 70. Tobe, 892 P. 2o en 1145. 71. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 850 (N.D. Cal. 1994). 72. Memorándum de Puntos y Autoridades en Apoyo a la Moción de la Ciudad y Condado de San Francisco para Juicio Sumario o Alternativamente, Juicio Sumario Parcial en 3-5, Joyce v. City and County of San Francisco, núm. C-93-4149 (N.D. Cal., entablado el 5 de abril de 1995). 73. Las observaciones fueron dirigidas en ese momento por George Kelling. Ver
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NOTAS
también Rita Schwartz, The Homeless: The lmpact on the TransportationIndustry,Port Authority of New York and New Jersey, 1987. 74. CeliaW.Dugger, "New York Report Finds Drug Abuse Rife in Shelters", The New York Times (16 de febrero de 1992), 1. 75. Alice S. Baum y Donald W Burnes, A Nation in Denial, 2. 76. Christopher Jencks, The Homeless, 46-48. 77. Memorándum de Puntos y Autoridades en Apoyo a la Moción de la Ciudad y Condado de San Francisco para Juicio Sumario o Alternativamente, Juicio Sumario Parcial en 3-5, Joyce v. City and County of San Francisco, núm. C-93-4149 (N.D. Cal., entablado el 5 de abril de 1995). 78. Brad Lichtenstein, "Yet Another Reason to Arrest the Homeless", The New York Times, carta al editor (24 de octubre de 1994), Al. 79. Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal Justice Legal Foundation in Support of Respondents (entablado el 25 de octubre de 1994). Tobe v. City of Santa Ana, 892 P. 2o 1145 (Cal. 1995).
Capítulo 3 1. Citado en Arthur Woods, Policemen and Public (Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1919), 13-15. 2. Eric H. Monkkonen, Police in UrbanAmerica: 1860-1929 (Nueva York, N.Y.: Cambridge University Press, 1981), 96. Monkkonen calcula que entre el 10 y el 20 por ciento de la población de los Estados Unidos a finales del siglo xix tenía cuando menos un miembro de la familia que había utilizado las instalaciones de alojamiento de la policía. 3. Ver Robert Fogelson, Big City Police (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997), 37. 4. Egon Bittner, "The Rise and Fall of the Thin Blue Line", AspectsofPolice Work (Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 356. 5. Para un repaso fascinante de la historia de la policía norteamericana, especialmente de los intentos para reformarla, ver Thomas Repetto, The Blue Parade (Nueva York: The Free Press, 1978). 6. Sidney L. Harring, Policing a Class Society: The ExperienceofAmerican Cities, 1865-1915 (New Brunswick, N.J.: Rutgers Univeristy Press, 1983), 87. 7. Gene E. Carte y Elaine H. Carte, Police Reformin the United States: The Era of August Vollmer, 1905-1932 (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1975), 42. 8. Ibid., 45.
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9. Ver George L. Kelling y William J. Bratton, "Implementing Community Policing: The Administrative Problem", Perspectives in Policing 17 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government, Harvard University, julio de 1993). 10. International City Management Asociation, Local Government Police Management (Washington, D.C.: 1991), 4, citando a August Vollmer, "Police Progress in the Last Twenty-Five Years", Journal of Criminal Law and Criminology 24 núm. 1 (mayo-junio de 1933). 11. El Manual del Departamento de Policía de Nueva Haven de 1953 era típico: "Cuando los patrulleros se encuentren dentro del área de su puesto no deben caminar o hablar unos con otros, a menos que sea para comunicar información relativa a sus obligaciones y, en tal caso, la comunicación deberá ser lo más breve posible; no podrán entablar conversación con nadie en ningún momento de su ronda, a excepción de tratar asuntos relacionados con la terminación inmediata de su servicio y lo harán de una manera consistente con sus deberes". (Regla 4, p. 43.) 12. Jonathan Rubinstein, City Police (Nueva York: Farrar, Straus and Giroux, 1973), 20. 13. Roscoe, Kent, "Catching the Criminal by Police Radio", The American City, vol. 45 (noviembre de 1931): 106. 14. Orlando W. Wilson, Police Administration, 2a ed. (Nueva York: Mc Graw-Hill, 1963): 240. 15. Samuel Walker, historiador que ha publicado mucho sobre la reforma de la policía, comprende el desdén de los reformadores por el personal de línea: "El policía de las masas era la 'persona olvidada' de la reforma. La mayoría de los reformadores despreciaban a los oficiales comunes". Samuel Walker, The Police in America: An introduction,2aed. (Nueva York: McGraw-Hill, 1992), 14. 16. Egon Bittner, AspectsofPolice Work (Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 6-7. 17. Francis Roache, "Mickey", comisionado del Departamento de Policía de Boston, conversación personal con George Kelling, 1985. 18. Dos excepciones notables fueron PatrickV.Murphy y Clarence Kelley Murphy se convirtió en el comisionado del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York y presidente de la Fundación de la Policía. Kelley fue jefe del Departamento de Policía de Kansas, Missouri, y Director del FBI. Los colegas de Murphy no congeniaban con él debido a su abierta oposición al profesionalismo de la policía durante las décadas de 1960 y 1970, y trataron de expulsarlo de la Asociación de Jefes de Policía del Estado de Nueva York. Murphy, por supuesto, prácticamente se especializó en ir en contra de los jefes de policía. 19. Comisión del Presidente para la Aplicación de la Ley y la Administración de
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Justicia, Task Force Report: The Police (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967). 20. Herman Goldstein y Charles Rogovin, comunicación personal con George Kelling, 1992. 21. Entrevista de George Kelling con Herman Goldstein, Frank Remington y Lloyd Ohlin, Madison, Wis., 1993. 22. Para un análisis detallado de estos asuntos, ver George L. Kelling, "Toward New Images of Policing: Herman Goldstein's Problem-oriented Policing", Law and Social Inquiry, vol. 17, núm. 3 (verano de 1992): 539-59. 23. Antony Pate, Amy Ferrara y George L. Kelling, "Foot Patrol: A Discussion of the Issues", The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1981), 12. 24. Albert J. Reiss, Jr., The Policeand the Public (Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1971), 95-97. 25. George L. Kelling et al, The Kansas City Preventive Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1974). 26. Ibid., xvi y cap. 6,239-391. 27. Mary Ann Wicoff, The RoleofMunicipal Police Research as a Prelude to Changing lt (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1982). 28. Bittner, AspectsofPolice Work, 7-8. 29. Ver George L. Kelling, "How to Run a Police Department", City Journal, vol. 5, núm. 4 (otoño de 1995): 34-45; George L. Kelling y Robert B. Kliesmet, "Police Unions, Police Culture, the Friday Crab Club, and Police Abuse of Force", en And Justice for All, William A. Geller y Hans Toch, comps. (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1995). 30. Bittner, AspectsofPolice Work, 43-44 31.W.Blackstone, Commentaries on the LawofEngland, vol. 1, 1a ed. (1769), 290-91. 32. Tony Pate et al, Police Response Time: lts Determinants and Effects (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1976), 49. 33. Kansas City Police Department, Response Time Analysis, volumen II, parte I: Crime Analysis, Kansas City, Mo. (1977). 34. William Spelman y Dale K. Brown, Calling the Police: Citizen ReportingofSerious Crime (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1981). 35. Ibid., xxix. 36. Ibid., xi. 37. J. Thomas McEwen et al, Evaluation of the Differential Police Response Field Test, National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, Washington, D.C. (1986).
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38. El otro lado de esta historia lo cuenta el alguacil Charles Berry del condado de Grafton, Nueva Hampshire. La policía recibió la llamada de una niña que pedía a "su mami". Mediante el servicio del 911 mejorado, la policía detectó el domicilio y los encargados enviaron rápidamente una patrulla. "Mami" estaba lavando ropa en el sótano y se rehusaba a atender el deseo de su hija de ir rápidamente. Enterada de la existencia del 911 por sus padres y la televisión, la niña llamó a la policía para exigir que su mami subiera adonde ella estaba. 39. Spelman, Calling the Police, xxxiv. 40. David Bayley, "The Best Defense", Fresh Perspectives (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, si.): 3-4. 41. Ibid., 11. 42. Esta dinámica recientemente la evidenció Indira A.R. Lakshmanan, "Police Wary of Bystanders Obstructing Arrests", The Boston Globe (18 de marzo de 1994), 23, al relatar una lucha que tuvo lugar cuando la policía trató de arrestar a un joven que manejaba a alta velocidad un carro robado. Un director comisionado de la policía comentó: "Si usted quiere realmente estar a salvo como policía, tiene que llegar con una demostración de fuerza que convenza al presunto atacante de no atacar". 43. David Bayley, "The Best Defense", 2. 44. Los lectores familiarizados con la seguridad privada reconocerán que nos dirigimos a un bien conocido conjunto de metas: "prevenir, limitar los daños y restaurar el funcionamiento", que Robert Johnson, presidente de First Security, nos expresó con claridad. 45. Clifford Krauss, "Shootings Fall as More Guns Stay at Home", The New York Times (30 de julio de 1995), 29. 46. David M. Kennedy, "The Strategic Management of Police Resources", PerspectivesinPolicing 14 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government, Harvard University, enero de 1993): 2. 47. Para lograr dar una respuesta rápida a las llamadas, los departamentos de policía, tradicionalmente, han tratado de mantener el tiempo no comprometido de las patrullas entre el 40 y 60 por ciento del tiempo total de patrullaje, ya sea que vayan una o dos personas en ellas. Generalmente se cree que este porcentaje de tiempo libre, en servicio, es el deseable, aunque con el incremento dé las llamadas ha sido difícil mantenerlo en muchas ciudades. Sin importar si uno debe calcular los costos del tiempo no comprometido (el cual no tiene más propósito que estar disponible, ya que tanto las patrullas de intercepción como las preventivas contribuyen poco en el control de la delincuencia o en la calidad de vida de la comunidad), seria una parte sustancial de
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cualquier presupuesto. Si uno tuviera que distribuir los costos para mantener a la policía en servicio y asegurar una respuesta rápida a las llamadas, aun para delitos graves o emergencias, el costo de cada respuesta exitosa -la investigación reveló que la respuesta rápida significó una diferencia en menos de un tres por ciento de los casostendería a ser tan alto que se consideraría social y políticamente inaceptable. 48. "Serial Rapist Stalks E. Side Girls; Ages of 11 Victims Attacked by Stranger Range from 9 to 16", Buffalo News (27 de abril de 1991), Al. 49. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 31-32. 50. Los principios de Peel citados en Louis A. Radelet y David L. Carter, The Police and the Community, 5a ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1994), 9, citando a W.L.Melville Lee, A HistoryofPoliceinEngland (Londres: Methuen, 1901), cap. 12.
Capítulo 4 1. La tarea la comenzó Herbert Sturz, vicealcalde para la justicia penal bajo las órdenes del alcalde Koch y ex director del Instituto Vera. La influencia de Sturz se sintió ampliamente, tanto en la ciudad de Nueva York como a nivel nacional. Tres de los protegidos de Sturz-Jeremy Travis, Cari Weisbrod y John Feínbladt- llegarían a desempeñar importantes puestos no sólo en la ciudad de Nueva York, sino nacionalmente dentro de la justicia penal, trabajando para restablecer el orden en lugares públicos. Carl Weisbrod fue pionero en utilizar las leyes civiles, en lugar de las penales, para poner reglas al comportamiento y condiciones desordenadas; ahora es el director del Distrito de Mejora de Negocios del Centro (Wall Street) (BID, por sus siglas en inglés). Jeremy Travis se convirtió en el vicecomisionado para asuntos legales en el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, en donde instaló un programa reconocido a nivel nacional para reglamentar el comportamiento desordenado mediante el empleo de recursos civiles; actualmente es el director del Instituto Nacional de Justicia, la rama de investigación del Departamento de Justicia de Estados Unidos. Y John Fenbladt ahora dirige la Corte Comunitaria de Midtown (Manhattan), que combina fondos públicos y privados en un proyecto comunitario para restablecer el orden y la justicia dentro de los vecindarios urbanos. 2. Jonathan E Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life", The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al. 3. George Kelling, "Measuring What Matters. A New Way of Thinking About Crime and Public Order", The City Journal 21 (primavera de 1992): 28-30. 4. Dan Biederman, entrevista con George Kelling y Catherine Coles, 9 de febrero de 1995. 5. La asociación del Grand Central, con la cooperación del NYPD, realizó un estudio de los sucesos criminales en el distrito que incluyó 16 categorías de delitos.
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6. Ver James Traub, "Street Fight", The New Yorker (4 de septiembre de 1995), 36. 7. Ibid., 40. 8. Nathan Glazer, "On Subway Graffiti in New York", Public lnterest (invierno de 1979): 4. 9. George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1, núm. 2 (invierno de 1991): 17-28. Ver también Maryalice Sloan-Howitt y George L. Kelling, "Subway Graffiti in New York City: 'Gettin' Up' vs. 'Meanin' It and Cleanin' It, Security Journal, vol. 1, núm. 3 (1990): 131-36, para más detalles de la erradicación de ios graffiti de los vagones del Metro. 10. Algunos funcionarios del gobierno de la ciudad propusieron traer cocinas, baños y regaderas portátiles, lo que habría convertido a todo el sistema en una gigantesca posada de mala muerte. 11. Ver Wolfgang Saxon, "4 Deaths on the Subway Attributed to Cold Wave", The New York Times (19 de diciembre de 1989), B3; Robert R. Kiley, "The Homeless Are Dying in The Subway", The New York Times (17 de febrero de 1990), A27. 12. Para un detallado repaso de esta información y de las labores de la MTA para resolver el problema, ver George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1 núm. 2 (invierno de 1991): 17-28. 13. El sistema que utilizó el grupo de estudio fue una adaptación del planteamiento orientado al problema, de Herman Goldstein. Aunque su libro, Problem-Oriented Policing, no se ha publicado todavía, Goldstein me permitió utilizar el material de su libro en los estudios del grupo. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990). 14. El memorándum establecía en parte: Con el regreso del clima frío, aumentarán grandemente los incidentes con los desamparados que llegan al Metro buscando abrigo. Esto genera numerosos problemas. Los indigentes que se reúnen en el Metro ensucian el área con cajas de cartón, muebles viejos y otros desperdicios... muchos orinan y defecan en el Metro. Algunos son alcohólicos, drogadictos, personas con trastornos emocionales y delincuentes que han cometido delitos graves en contra de los pasajeros así como de los indigentes. Estos últimos siguen siendo víctimas de delitos graves, los cuales van desde el homicidio hasta los asaltos sexuales y robos. ...Nosotros como policías no podemos ignorar estos problemas. Esta situación contribuye a que el público tenga una impresión negativa del Metro en general y de la policía en particular, porque sin duda se nos señala como los que toleramos la violación de muchas leyes y reglamentos. En un esfuerzo para resolverlo, se utilizarán estos lincamientos al tratar el problema de la gente sin hogar: a) en situaciones en las que la persona no esté violando ninguna ley, no será objeto de ninguna acción policiaca, únicamente se investigará si necesita asistencia médica o si desea el beneficio de un albergue u otro tipo de ayuda.
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b) cuando se observe que un individuo está violando alguna ley o reglamento, incluyendo, pero no limitado a: obstruir, generar basura, orinar, defecar, ocupar más de un asiento, tomar bebidas alcohólicas... estas infracciones se deben corregir tomando las medidas necesarias como la expulsión, citatorio o arresto.
Extractos de "Homeless Persons" de Gollinge, memo a los oficiales de policía del Distrito 1, 11 de noviembre de 1988. 15. El estatuto más reciente del Reglamento de Autoridades de Tránsito está contenido en el "Legal Bulletin 1, 1995 Amendments to the TA Rules" de la policía de tránsito de la ciudad de Nueva York, 24 de marzo de 1995. El Reglamento de Autoridades de Tránsito, "Rules Governing the Conduct and Safety of the Public in the Use of the Facilities of New York City Transit Authority and Manhattan and Bronx Surface OperatingAuthority", constituye la Sec. 1050 de "New York Codes, Rules and Regulations", Códigos Comp. de Nueva York R. & Regs. Tit. 21, Sec. 1050. 16. Young v. New York City Transit Auth., 729 E Supp. 341 (S.D.N.Y), devuelta e invalidada, 903 F 2o 146 (2o Cir. 1990). También estaba por sentenciarse la constitucionalidad de la Sec. 240.35 (1) del Derecho Penal de N.Y., que en parte estipulaba que "una persona es acusada de vagancia cuando holgazanea, permanece o vaga en un lugar público con el propósito de mendigar". Hubo un caso similar en las cortes del estado de Nueva York en el que se cuestionaba si los estatutos violaban la Constitución del Estado de Nueva York. Ver Walley v. New York City Transit Authority, índice, núm. 177/91 (Corte Suprema de N.Y., Condado de Kings, 3 de junio de 1991). 17. R.A.V v. City of St. Paul, Minnesota, 505 U.S. 377 (1992). 18. Spence v. Washington, 418 U.S. 405, 410-11 (1974); Texas v. Johnson, 491 U.S. 397, 404 (1989). 19. Ver Tinker v. Des Moines School Dist., 393 U.S. 503 (1969) (estudiantes con listones en el brazo), Texas v. Johnson, 491 U.S. 397 (quema de bandera), y Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972), Shuttlesworth v. City of Birmingham, 394 U.S. 147 (1968), Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965) (participar en manifestaciones). 20. Estados Unidos v. O'Brien, 391 U.S. 367 (1968). 21. Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association, 460 U.S. 37 (1983) 22. Ver United States v. Albertini, 472 U.S. 675 (1985), United States v. Kokinda, 497 U.S. 720 (1990), International Society for Krishna Consciousness, Inc. v. Lee, 505 U.S. 672 (1992). 23. Cox v. New Hampshire, 312 U.S. 569 (1941); Cox v. Louisiana, 397 U.S. 536, 558 (1965); International Society for Krishna Consciousness, 505 U.S. en 703.04.,
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Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 798-800 (1989), Clark v. Community for Creative Non-Violence, 468 U.S. 288 (1984). 24. Schaumburg v. Citizens for a Better Environment, 444 U.S. 620, 632 (1980), Ver también Riley v. National Federation of The Blind of North Carolina, 487 U.S. 781, 796-98 (1988). 25. Young, 729 F. Supp. 341 26. Young v. New York City Transit Authority, 903 F 2o 146, 155 (1990). El razonamiento del juez Altimari fue: "Ni en Shaumburg ni en sus secuelas se está a favor de la propuesta de que mendigar y vagar sean expresión amparada bajo la Primera Enmienda. En lugar de eso, con estos casos se confirma el nexo entre la petición que hacen organizaciones de caridad y 'una variedad de intereses de expresión' para invocar protección", Id. en 161—162;156. 27. Id. en 153-154. 28. Id. en 160; 149-50. 29. Id. en 158; ver también 158-61. 30. Bratton y su acento bostoniano se hicieron famosos como resultado de sus anuncios y entrevistas por la radio. En una ocasión, en una tienda de departamentos se le pidió repetir su petición de que lo atendieran. Después de que lo hizo, la empleada respondió: "La voz. La voz" y se presentó con Bratton. 31. George L. Kelling y Maryalice Sloan-Howitt, "Station Managers and Police", un informe del Grupo St. Germain a Autoridad de Tránsito de Nueva York, si., 2. 32. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 37. 33. A un menor grado, tales actividades reflejan la manera de pensar de Newman, quien argumentaba que el diseño de la mayoría de los lugares públicos, especialmente la vivienda, desalienta los "instintos" territoriales de los residentes y otras personas con intereses personales legítimos en los lugares públicos, lo que ocasiona la depredación de esos lugares por parte de los delincuentes. Oscar Newman, Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Nueva York: MacMillan, 1972). El más reciente trabajo de Newman en el área de Five Oaks, en Dayton, es un ejemplo del uso del diseño urbano para combatir el crimen en una área grande. La situación en Five Oaks era crítica antes de la participación de Newman: En el verano de 1991, esta zona residencial de clase media, al norte del centro, parecía estar al borde del colapso. Los viajeros suburbanos que llegaban por una carretera mterestatal cercana, obstruían las calles del vecindario a la hora del tránsito más intenso. La pintura deteriorada y los pórticos derruidos eran muestra del desplome del valor de las casas y el abandono de sus propietarios. La compra-venta de drogas
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en público, los tiroteos al azar y la prostitución, procedentes de los vecindarios miserables de la periferia, invadían el corazón del área. Después de que las medidas convencionales de ¡a policía fallaron, la ciudad y ¡a asociación de colonos, al borde de la desesperación, llamaron al arquitecto Oscar Newman.
Ronald Brownstein, "Taming the Mean Streets", Los AngelesTimes(4 de mayo de 1994), Al. El planteamiento de Newman fue restablecer el control de las calles, limitando el tránsito sólo a los peatones y residentes locales. Con este fin, 35 calles y 26 callejones. Como lo informó Brownstein, al finalizar el año: "El tráfico ha decaído, las actividades de vigilancia en los vecindarios aumentaron, los precios de la vivienda subieron 15 por ciento, el crimen violento se redujo a la mitad y los arrestos por robo, robo de vehículos y vandalismo disminuyeron notablemente", Id. 34. Ronald Y Clarke, de la School of Criminal Justice de Rutgers University, fue el pionero de estas actividades. Ver Ronald V Clarke, comp., Situational Crime Prevention: Successful Case Studies (Nueva York: Harrow y Heston,1992), 3. Clarke inició este enfoque en Inglaterra, donde dirigió la investigación de la prevención del crimen en la oficina central. 35. Código Penal de Nueva York, Sec. 240.35 (1) 36. Loper v. New York City Police Department, 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992), aff'd 999F.2o 699 (2o Cir. 1993). 37. Loper, 802F.Supp. en 1037-40. 38. Id. en 1042.46. 39. New York City Police Department v. Loper, 999F.2o 699 (1993). 40. Young v. Aut. New York City Transit Authority 903 F 2o 146. 41. Seattle v. Webster, 802 P 2o 1333 (Wash. 1990) (en banc), cert. denegado, 111 S. Ct. 1690 (1991). 42. Colum Lynch, "War on Windshield Washers", The Boston Globe (18 de diciembre de 1993), 3. 43. JonathanP.Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life", The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al. 44. Nueva York, N.Y., Int. de Ordenanza núm. 456 (presentada el 12 de octubre de 1994). 45. Acta de 1993, Panhandling Control Emergency Act, Código del Distrito de Columbia, Sec. 22-3302 (1995 Supp.) (D.C. Actas 10-34; 10-54; 10-98; 10-131, 1993). 46. A principios de 1996, este documento todavía se encontraba en el cabildo de la ciudad. 47. The Midtown Community CourtExperiment:A Progress Report, doc. no publicado,
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Corte de la Comunidad de Midtown, 314 calle 54, Nueva York, N.Y. 10019, p.4. La corte ha recibido apoyo oficial, de fundaciones y corporativo. 48. El administrador en jefe de la corte, John Feinblatt, supervisa los programas de servicio a la comunidad, así como de numerosos servicios sociales internos, que tienen como objetivo proporcionar ayuda inmediata a los delincuentes, en consejería en cuanto a prostitución y drogas, asesoría en el trabajo y búsqueda de empleo, registrarlos en tratamientos antidrogas de largo plazo, pruebas de sida y TB, referencias para viviendas y clases de inglés como un segundo idioma. 49. Mucha de esta información se recopiló mediante entrevistas de evaluación en los tribunales con cada delincuente. 50. Meryl Gordon, "Street Justice", New YorkMagazine(5 de diciembre de 1994), 55. 51. Indicadores de Control del Crimen en la Ciudad de Nueva York y Evaluación de Estrategias, Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, noviembre de 1995. Las violaciones no han disminuido significativamente y esa información es difícil de interpretar. Podría reflejar que las violaciones no disminuyeron o podría reflejar un aumento en la voluntad de las mujeres para denunciarlas. Aparte del estudio intensivo, no hay medios posibles para determinar la verdad. 52. Quinnipiac College Poll, encuestas de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut (Hamden, Conn: Quinnipiac College Polling Institute, 6 de noviembre de 1995): 2. 53. El profesor de Harvard Mark H. Moore, de la John F. Kennedy School of Government, ha hecho profundas reflexiones sobre el tema y esta relación de asuntos refleja su pensamiento. 54. Ver, por ejemplo, Richard Moran, "More, Police, Less Crime, Right? Wrong", The New York Times (27 de febrero de 1995), A15.
Capítulo 5 1. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de 1982), 35. 2. Pratt v. Chicago Housing Authority, 848F.Supp. 792 (N.D. III., 1994); ver también Summeries et al. v. Chicago Housing Authority, 88 C 10566. 3. "AARR Defends Chicago Public Housing Residents", en Re: Rights &• Responsibilities, boletín de noticias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C. (marzo-abril de 1994). 4. "Judge Blocks Weapons Sweeps", en Re: Rights & Responsibilities, boletín de noticias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C. (octubre de 1995): 2.
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5. Esta tendencia a mantener en secreto los asuntos en los departamentos de policía afortunadamente ha disminuido de manera considerable. Hasta hace poco, sin embargo, Harold Breier, jefe de policía de Milwaukee de 1961 a 1983, peleó durante años para ocultar los reglamentos del departamento no sólo a la prensa, sino también al consejo municipal que demandaba conocerlos. 6. Lloyd Ohlin, "Surveying Discretion by Criminal Justice Decision Makers", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity (Albany: State University of New York Press, 1993), 6. 7. Herman Goldstein, "Confronting the Complexity of The Policing Function", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in CriminalJustice:The Tension Between Individualization and Uniformity, 35. 8. Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A PreliminaryInquiry(Baton Rouge: Louisiana University Press, 1969), 166. 9. Ibid., 222. 10. Ver también George L. Kelling, "Toward New Images of Policing: Herman Goldstein's Problem Oriented Policing", Law and Social Inquiry, vol. 17, núm. 3 (verano de 1992): 545. 11. Los informes finales fueron publicados en cinco libros, todos editados por Frank Remington y publicados por Little and Brown: Wayne LaFave, Arrest: The Decision to Take a Suspect into Custody (1965), Donald J. Newman, Conviction: The DeteminationofGuilt or Innocence without Trial (1966); LawrenceP.Tiffany, Donald M. Mclntyre, Jr. y Daniel Rotenberg, DetectionofCrime: Stopping and Questioning, Search and Seizure, Encouragement and Entrapment (1967); Robert O. Dawson, Sentencing: The Decision as to the Tyipe, Length and ConditionsofSentence (1969); y Frank W. Miller, Prosecution: The Decision to Charge a Suspect with a Crime (1970). 12. Mary Ann Wycoff, The RoleofMunicipal Police Research as a Prelude to Changing lt (Washington, D.C.: Police Foundation, 1982). 13. Joseph Goldstein, "Police Discretion Not to Invoke the Criminal Process: LowVisibility Decisions in the Administration of Justice", 69 The Yale Law Journal 587 (1960). 14. El criterio de la fiscalía para manejar la violencia doméstica fue destacado por los informes anteriores de la ABF. Frank Miller, Prosecution, The Decision to Charge a Suspect with a Crime, Frank J. Remington, comp. (Boston: Little, Brown, 1969). Ver Raymond J. Parnas, "Criminal Justice Responses to Domestic Violence", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 175, 210.
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15. Lawrence W. Sherman y Richard A. Berke, "The Specific Deterrent Effects of Arrest for Domestic Assaults", American Sociological Review, vol. 49, núm. 2 (abril de 1984): 270. 16. Ver Raymond J. Pamas, "Criminal Justice Responses to Domestic Violence", 175-210. 17. Herman Goldstein, "Confronting the Complexity of Police Functioning", 53. 18. Al respecto, la historia del proceso penal en sí misma puede considerarse como una lucha entre los poderes judicial, legislativo y ejecutivo del gobierno así como de grupos de interés externos, para controlar la toma de decisiones dentro de las dependencias de justicia penal. Ver Lawrence Friedman, Crime and Punishment in American History (Nueva York: Basic Books, 1993). 19. Ver Anthony Amsterdam, "The Supreme Court and the Rights of Suspects in Criminal Cases", 45 New York University Law Review 786-93 (1970). 20. Esta exposición se apoya fuertemente en Gregory Howard Williams, "Police Discretion: The Institutional Dilema-Who is in Charge?", Iowa Law Review, vol. 68, núm. 3 (marzo de 1983): 431-93 21. George L. Kelling y Catherine M. Coles, "Disorder and the Court", The Public Interest, 116 (verano de 1994): 69. 22. Ver Roulette v. Seattle, 850 F Supp. 1442, 1451 (WD. Wash. 1994) (citando SMC Sec. 12 A.12.015 (A) 2); ver también Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de fojas en 6 ( D.Md, agosto 19, 1994), citando a Baltimore, Md., Código art. 19, Sec. 249 (1994), revisado posteriormente por la ciudad. 23. Roulette v. Seattle, 850F.Supp. en 1453. 24. Ver, p. ej. Wych v. State, 619 S. 2o 231, 234 (Fla. 1993) (ley sobre vagar con el propósito de prostituirse). 25. Wayne L. LaFave, "Police Rule Making and the Fourth Amendment: The Role of the Courts", en Lloyd E. Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 211-77, 213. 26. Frank J. Remington, "Police in a Democratic Society", The JournalofCriminal Law, Criminology and Police Science, vol. 56 (Chicago: Northwestern University School of Law, 1965): 361-65. 27. The ChallengeofCrime in a Free Society: A Report by the President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967): 104. Las directrices fueron fuertemente avaladas por el informe del Comité de Asociaciones de la Barra Americana Respecto a la Función de la Policía Urbana (1973) y el informe de la Comisión Kerner, la Comisión de Consejería Nacional para los Desórdenes Civiles, creada para estudiar el problema de los disturbios urbanos
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(1968). Expertos, reformadores y abogados se unieron para hacer un llamado a los policías para que desarrollen sus propios lineamientos profesionales, como medios para formar su criterio. 28. LaFave, "Police Rule Making and Fourth Amendment", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., DiscretioninCriminalJustice,215. 29. Gerald M. Caplan, "The Case for Rule-making by Law Enforcement Agencies", Law and Contemporary Problems, vol. 36, núm. 4 (1971): 500-14, 501. 30. The ChallengeofCrimeina Free Society, 103. 31. LaFave, "Police Rule Making and Fourth Amendment", 249-53. 32. Ibid., 252. 33. Herman Goldstein señala el valor de tal rigor en el desarrollo de directrices: Un juez que está totalmente informado de las circunstancias relacionadas con determinada práctica de la policía se encuentra, obviamente, en una mejor posición para emitir un juicio en cuanto a su legalidad y procedencia, que uno cuyo conocimiento está limitado a lo que se informa en una audiencia normal en una moción para eliminar evidencias.
Herman Goldstein, "TrialJudgesand the Police", Crime and Delinquency, vol. 14, núm. l (enero de 1968): 14-25. 34. James J. Fyfe, "Administrative Interventions on Police Shooting Discretion: An Empirical Evaluation", Journal of Criminal Justice 7 (invierno de 1979): 309-24. 35. Notas de campo confidenciales de Ms. Jinney Smith, en poder de George Kelling. 36. Departamento de Policía de San Francisco, Orden General del Departamento, núm. J-6: Agressive Soliciting (6 de enero de 1993), p. 2; notas de campo de Jinney Smith. 37. Memorándum del Departamento de Policía de Nueva Haven, Connecticut, (s.f.). 38. Frank J. Vandall, Police Training for Tough Calls: Discretionary Situations, edición limitada (Atlanta, Ga.: Center for Research in Social Change, Emory University, 1967), 3. 39. Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389 en 47 (N.D. Md. 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorándum de orden y opinión no publicado). Ver el capítulo 6 para información más detallada de este caso. 40. Patton v. Baltimore City, acuerdo establecido, núm. S-93-2389 (D. Md., 13 de septiembre de 1994) (Smalkin, J.). 41. Herman Goldstein, "Police Policy Formulation: A Proposal for Improving Police Performance", 65 Michigan Law Review 1123, 1127 (1967); Sheldon Krantz, Bernard Gilman, Charles G. Benda, Carol Rogoff Halistrom y Eric J. Nadworny, Police Policy-making (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1979), 3-4.
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42. El modelo público/policía de la elaboración de la política de Igleburger y Schubert también recibió fondos de la Fundación de Policía en 1972. 43. Es ilustrativo reproducir partes de la orden general: El Departamento de Policía tiene como una de sus responsabilidades principales el establecimiento y mantenimiento de las relaciones pacificas entre los ciudadanos. Se espera que los policías actúen de manera apropiada y efectiva para poder mantener una norma de orden público, que generalmente sea aceptable para el estilo de vida tanto de los estudiantes como para el residente que no es estudiante, del área circunvecina a la universidad. Debe reconocerse que los diferentes estilos de vida crean conflictos, lo cual no conduce al bienestar ni de los estudiantes ni de los no estudiantes, y que todos deben establecer compromisos. Otras comunidades han lidiado con esta situación de la comunidad del campas, por medio de la represión a través de la policía. Todo parece indicar que esta medida no ha resuelto el problema sino, por el contrario, ha aumentado la polarización de las partes. Creo que debemos buscar una respuesta de la policía a los problemas, lo cual va a permitir tener una mejor relación basada en el respeto y en la preocupación de todos por el bienestar de la comunidad. Sin embargo, dicha postura por parte de la policía sólo se justifica si la situación mejora ostensiblemente. Residentes estudiantes y no estudiantes que se reunieron con personal de la policía identificaron los siguientes problemas como de legítima preocupación para la comunidad:
Fogatas. Los residentes han indicado que creen que las fogatas no deberían permitirse en las calles, ya que constituyen una seria amenaza contra la vida y la propiedad. Los residentes esperan que la policía intervenga adecuadamente para evitar que se enciendan fogatas y para apagar las existentes. Ruido excesivo despuésdelas 12:00 de la noche. Los residentes consideran que es razonable esperar que los ruidos estruendosos cesen después de media noche. Tanto los estudiantes como los no estudiantes creen que este compromiso es justo y aceptable. Espero que las cuadrillas de la policía actúen para proteger los derechos de las personas para que tengan paz y silencio en sus residencias después de media noche. Bloqueos de tráfico. Los residentes reconocen que un gran número de estudiantes que asisten a las fiestas pueden requerir el uso temporal de las calles. Sin embargo, es importante no obstruir el paso normal de los vehículos para que los residentes tengan acceso a sus hogares y para que puedan pasar los vehículos de emergencia. Se espera que la policía asegure que no haya obstrucciones a los vehículos, a menos que se hayan colocado barricadas de acuerdo con nuestros procedimientos en caso de fiestas.
Debe ponerse énfasis en que la responsabilidad de acatar las normas que se mencionan en este memorándum deberá recaer en los residentes, tanto estudiantes como no estudiantes. No es posible resolver el problema mediante el uso de la fuerza de la policía; sin embargo, en caso de necesitar responder a situaciones como las arriba mencionadas, se actuará para implementar la norma que la situación requiera.
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Estamos comprometidos a utilizar la persuasión como método principal para tratar estos problemas, porque es constructiva y no destructiva, como lo marca el planteamiento. Se debe llamar al personal encargado de mantener el orden para prestar ayuda cuando se sienta que pueden ser de utilidad. Se pide a los sargentos y al personal de guardia del Segundo Distrito que platiquen con los vecinos y con la dirigencia estudiantil universitaria, para que colaboren a tratar los problemas de la manera "menos policiaca" posible. Los policías deberán tener la libertad de consultar con el Director de Manejo de Conflictos, sus superiores o conmigo mismo, cualquier duda con respecto a esta política. Los supervisores son responsables de asegurarse de que todos los policías hayan leído y entendido esta orden y por consiguiente, que la acaten. E¡ director de policía
44. Frank A. Shubert, entrevista con George Kelling, 24 de enero de 1994. 45. Robert M. Igleburger y Frank A. Schubert, "Policy Making for the Police", 58 American Bar Association Journal 307 (marzo de 1972). 46. Mary Ann Wycoff, conversación con George Kelling, 8 de diciembre de 1994.
Capítulo 6 1. La importancia de las comunidades en el gobierno de Baltimore se ha descrito en el maravilloso libro de Matthew A. Crenson, Neighborhood Politics (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,1983). 2. David Simon, "The Metal Men", Baltimore Sun Magazine (3 de septiembre de 1995), 8-13. 3. "Boyd-Booth Battleground", Baltimore Evening Sun (13 de mayo de 1991), A4. 4. George L. Kelling, entrevista con los residentes de Boyd Booth, primero de diciembre de 1995. 5. Baltimore Comprehensive Communities Program Summary, Mayor's Coordinating Council on Criminal Justice, 10 South Street, Baltimore, Maryland 21202, Anexo A. 6. Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de foja en 3 (D. Md 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorándum y moción de orden, no publicados). 7. "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to Homelessness and Panhandling", Downtown Partnership of Baltimore, documento no publicado, s.f. 8. Las actividades del BID de Baltimore, la Alianza del Centro de Baltimore, usaron como patrón el EID de Portland, Oregon. En Portland, guías privados proporcionan información a los turistas y los ayudan con los problemas del desorden, especialmente con la mendicidad agresiva. Realizan esto de diferentes maneras, incluyendo dar orien-
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tación para servicios a la gente de la calle, ser "la sombra" de los pordioseros (permanecer cerca de ellos para proteger a los ciudadanos y turistas e intentar que la gente de la calle no mendigue), y llamar a la policía en caso de desorden. Para una descripción del programa de Portland, ver Philip Langdon, "How Portland Does It: A City that Protects its Thriving, Civil Core", The Atlantic (noviembre de 1992), 134-41. 9. Un mínimo de un tercio de los puestos de los "embajadores de higiene" se reserva para los desamparados. Ver "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to Homelessness and Panhandling". 10. "Downtown Public Safety Coalition, 1994 Commitee Accomplishments, 1995 Commitee Goals", Dowtown Partnership of Baltimore, doc. no publicado. 11. Se incluyó en el "Informe Anual del Año Fiscal 94", Clean and Safe Update (Downtown Partnership, diciembre de 1994), 1. 12. Queja por la declaratoria y la acción para restringir una clase, en 2, Patton v. Baltimore City, núm. S93-2389 (D.Md., archivada el 18 de agosto de 1993). 13. Id. en 4. 14. Patton v. Baltimore City, núm. civil S—93-2389, op. de foja en 4 (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin. J., memorándum de opinión y mociones de orden no publicado). Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389 (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinión verbal). En agosto de 1993, la ACLU entabló juicio contra el alcalde y el cabildo de la ciudad, la autoridad de administración del centro y la Sociedad del Centro por su política de "muévanse"; la demanda fue reformada a principios de 1994, para impugnar la ordenanza de la ciudad sobre mendicidad agresiva, recientemente promulgada, e incluir al comisionado de policía. Los demandantes buscaron el desagravio declaratorio y de amonestación bajo la 42 U.S. C Sec. 1983. 15. Patton, núm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12. 16. Baltimore, Md., art. 19, Sec. 249 del Código (B) (1994). 17. Los demandantes también alegaron que las políticas de la ciudad violaron los derechos que protege la Cuarta Enmienda en contra del allanamiento y el embargo sin fundamento, e impugnaron varios reglamentos como ilegales. Igualmente presentaron quejas constitucionales contra la ley estatal. Patton v. Baltimore City núm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12, 29-30 n. 6 (19 de agosto de 1994). 18. Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389, op. de foja (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorándum de opinión y mociones de orden). Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389, transcripción de procedimiento oficial del relator (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinión verbal). 19. Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de foja en 49 (19 de agosto de 1994), citando a Zablocki v. Redhail, 434 U.S. 374, 384 (1978) (el reconocimiento del derecho
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fundamental a la intimidad incluye el derecho a casarse); Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 152-55 (1973) (el reconocimiento del derecho fundamental a la privada y a la autonomía personal incluye el derecho a terminar el embarazo); Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479, 481-86 (1965) (reconocer el derecho a la privada para elegir los anticonceptivos). 20. En cambio, el juez Smalkin observó que la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos dictaminó que tal derecho existe bajo dos circunstancias: en ciertas relaciones intimas y en asociaciones organizadas con el propósito de participar en actividades protegidas por la Primera Enmienda como expresión, libertad para reunirse, expresar agravios políticos y libertad de culto. Patton, op. de foja en 69-72 (citando a Dallas v. Stanglin, 490 U.S. 19, 23-24 (1989), Roberts v. United States Jaycees, 468 U.S. 609, 617-18 (1984), y Bd. of Directors of Rotary Int'l v. Rotary Club, 481 U.S. 537 (1987). 21. La corte también concedió juicio sumario a favor de los acusados, por los cargos de violación del proceso debido para la aplicación de otras ordenanzas de la ciudad de Baltimore, y determinó que no había problema en su aplicación por parte de la ciudad ni daño alguno para los demandantes. 22. Pottinger v. City of Miami, 810 F. Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992), devuelta, 40F.2o 1155 (11° Cir. 1994). 23. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843, 853-58 (N.D. Cal. 1994); Patton, núm. S-93-2389, op. de foja en 52-53 (19 de agosto de 1994). 24. Patton, núm. S-93-2389, op. de foja en 55-56. 25. El juez Smalkin declinó adoptar el razonamiento del acusado de que la ordenanza era imparcial porque no fue promulgada con el propósito de desalentar la mendicidad por el mensaje que conllevaba, sino para evitar "efectos secundarios" negativos en la comunidad. De acuerdo con Renton y la posición de la Suprema Corte en Boos v. Barry, el juez Smalkin señaló que "el efecto que la expresión tiene en el oyente no puede ser considerado el tipo de efecto secundario que estaba contemplado por la decisión de Renton". Id. en 59; ver también Renton v. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. en 48; Boos v. Barry, 485 U.S. 312, 321 (1988). 26. Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de foja en 62-63. 27. Id. en 67. 28. Al presentar esta sugerencia, la corte explícitamente se desvió de lo que sostuvo la Corte Federal de Distrito en Blair v. Shanahan: Esta corte está en desacuerdo con la conclusión del caso Blair,de que ninguna prohibición en cuanto a pedir limosna puede resistir el escrutinio de Igualdad de Protección, porque necesariamente traza una inaceptable diferencia entre quienes piden dinero a los extraños y los que les piden indicaciones, la hora o la firma de una petición. Sin embargo, el sentido común y la experiencia diaria nos dicen que pedir dinero es indudablemente más amenazador que pedir instrucciones.
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Id. en 68 (citas omitidas). Ver abajo. 29. Baltimore, Md., Art. 19, Secc. 249 del Código (revisado en septiembre de 1994). 30. International Society for Krishna Consciousness v. Schmidt, 523F.Supp. 1303 (D.Md. 1981) (en contra de la Regla de Parques de Baltimore 4); Patton en 7-8. 31. Ver Opiniones de la Gente para Defender la Moción del Comisionado de Policía para Juicio Sumario Exs. J.,K., Patton v. Baltimore City, S-93-2389 (D. Md.. presentada el 13 de junio de 1994). 32. Código de Leyes Públicas de Maryland, art.4, Sec. 24-2 (1980). La ordenanza estipulaba que aquellos sin medios conocidos de sostenimiento o que mendigaban o pedían limosna, se consideraban mendigos o vagabundos. 33. Patton v. Baltimore City, S-93-2389, Acuerdo de Conciliación en 3-4 (D.Md., 13 de septiembre de 1994). 34. Patton, S-93-2389, transcrito en 16 (D. Md. 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinión verbal). 35. Id. en 27. 36. Frank Derr, Departamento Legal de la Ciudad de Baltimore, 18 de enero de 1996, conversación personal con Catherine Coles. 37. El activismo de los ciudadanos comenzó hace tiempo en San Francisco. El descubrimiento del oro en 1848 y la afluencia de buscadores de minas en años subsecuentes, dieron como resultado el colapso del orden social. Como consecuencia, los ciudadanos formaron el Comité de Vigilancia que ofrecía sus servicios como policía, juez y jurado. El comité no sólo ejecutó a varios criminales, sino que también sacó a otros del área. Actualmente el activismo tiene sus costos para la ciudad, los fiscales informan que las manifestaciones públicas consumen recursos locales sustanciales, por los requerimientos de policía y el enjuiciamiento de los delincuentes. Sin embargo, muchas manifestaciones se han vuelto tan rutinarias que la policía ni se presenta: observaciones personales durante una visita de campo a una manifestación que realizaron en las escaleras del Palacio Municipal los miembros de Coyote, un grupo que se dedica a defender los derechos de las prostitutas, confirman que la policía no se presentó. 38. Ver, para más detalles de las condiciones en San Francisco y del programa Matriz, Heather MacDonald, "San Francisco Gets Tough with the Homeless", The City Journal (otoño de 1994), 30-40 . 39. Ver capítulo l,n. 2. 40. Blair v. Shanahan, 775 F. Supp. 1315 (N.D. Cal. 1991), pasada en parte, desechada en parte, devuelta, 38 F 3o 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v. Blair, 115 S.Ct. 1698. En 1983, la Suprema Corte de los Estados Unidos, en Kolender v. Lawson, había declarado anticonstitucional el estatuto sobre la vagancia,
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Sec. 647(e) del Código Penal de California. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352 (1983). 41. Código Penal de California, Sec. 647(c). 42. En Ulmer, la corte de apelaciones del estado apoyó el estatuto al fallar que estaba basado en un interés legítimo del gobierno de proteger al público contra la molestia de ser abordado por mendigos en lugares públicos. Además, la corte sostuvo que mendigar y pedir no significaban expresión alguna de opinión o información, y por lo tanto no estaban incluidos dentro de la protección de la Primera Enmienda. Ulmer v. Municipal Court for Oakland-Piedmont Judicial District, 55 Cal. App. 3° 263,127 Cal. Rptr. 445 (1976). Ulmer, 55 Cal. App. 3 o en 266-67,127 Cal. Rptr. en 447-48. 43. El demandante también buscó reparación del daño, bajo 42 U.S.C. Sec. 1983, contra la ciudad y los policías que hicieron el arresto. Blair v. Shanahan, 775F.Supp. 1315, 1322. 44. Basándose en el caso First National Bank of Boston v. Belloti, 435 U.S. 765, 777 (1978), el juez Orrick falló que la representación que el mendigo hace de sí mismo, con mayor razón que la de una asociación de caridad organizada, no debe causar que su expresión caiga fuera de la protección de la Primera Enmienda. Blair, 775F.Supp. en 1323. 45. Id. en 1322, n. 6, 1323. 46. Basándose en el mismo razonamiento, el juez Orrik sostuvo que el estatuto violaba el derecho a la igualdad de protección de la Decimocuarta Enmienda y que discriminaba "entre la conducta legal e ilegal basada en el contenido de la comunicación", esto es, pedir dinero. Id. en 1324-25 [citando a Carey v. Brown, 447 U.S. 455, 460 (1980)]. Respecto a la responsabilidad de la ciudad y los policías que hacen el arresto, bajo 42 U.S.C. 1983 y las enmiendas Primera y Decimocuarta, la corte consideró que ya fuera que la política o la costumbre de San Francisco, o la deficiente capacitación de los policías, dieran como resultado la violación de los derechos constitucionales en la aplicación de las políticas, esto constituía una indiferencia deliberada hacia los derechos de quienes mendigan. Aunque una sección del Código de Policía de San Francisco que prohibe mendigar en cualquier calle o lugar público, reveló una política que podría llevar al arresto del demandante, la corte no se convenció de que ésta hubiera causado la violación de sus derechos respecto a las enmiendas Primera y Decimocuarta, y que de acuerdo con eso se haya negado el juicio sumario al demandante. Sin embargo, la corte también sostuvo que al apoyarse la ciudad en la decisión Ulmer, respecto a la legalidad de la ordenanza sobre abordar a alguien y su falta de información a los policías, no constituyó una indiferencia deliberada hacia los derechos de los mendigos. Por lo tanto, se concedió el juicio sumario a la ciudad. Id. en 1326. 47. En el periodo de intermedio, Blair y la ciudad se pusieron de acuerdo respecto
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NOTAS
de los daños y se planteó un juicio de anuencia según la Regla Federal del Procedimiento Civil 68, con lo que se estableció en 4,000 dólares el monto de los daños reclamados. La apelación incluía principalmente varios asuntos que surgieron como resultado del juicio de anuencia. Ver Blair v. Shanahan, núm. C-89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero de 1996) (Orrick, J., memorándum no publicado. Decisión y orden), invalidando 775F.Supp. 1315. 48. La Proposición J fue propuesta como agregado al Código de la Policía Municipal, para remplazar, al menos temporalmente, la Sec. 647( c) del Código Penal de California. Código Municipal de San Francisco, Parte II, Cap. 8 (Código de la Policía), Sec. 120-1 (3 de noviembre de 1992). La ordenanza establece en parle: a) Conclusiones: La gente de la Ciudad y Condado de San Francisco considera que la mendicidad agresiva dirigida a ios residenies, visilantes y turistas en áreas de la ciudad abiertas al público, pone en peligro su seguridad y bienestar. Esta conducta amenaza la economía de la ciudad al desalentar a los visitantes y clientes de venir a San Francisco para negocios, diversión y compras. Este comportamiento amenaza con obligar a los residentes a salir de la ciudad para sus actividades normales de diversión y compras. Además, la gente encuentra que la mendicidad agresiva debilita el derecho del público de estar y disfrutar en los lugares públicos sin el temor de ser molestados por quienes piden limosna. La gente tiene la impresión de que no hay ninguna ley estatal que proteja al público contra estos problemas. b) Prohibición: En la ciudad y el condado de San Francisco es ilegal molestar o perseguir a otra persona en las calles, banquetas y demás lugares abiertos, ya sean públicos o privados, con el propósito de convencer a alguien de dar dinero u otra cosa de valor. c) Definiciones: Para el propósito de esta ordenanza, un individuo (el que pide) molesta o persigue a otro (a quien se le pide) cuando lo sigue de cerca y le pide dinero u otra cosa de valor, después de que a quien se le pidió le ha notificado expresa o tácitamente que no quiere darle ni dinero ni ninguna otra cosa de valor.
49. Timothy Egan, "In Three Progressive Cities, It's Law vs. Street People", The New York Times (12 de diciembre de 1993), 26. 50. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 846-49 (N.D. Cal. 1994), núm. C-93-4149DLJ(N.D. Cal. 18 de agosto de 1995), apelación registrada, núm. 95-16940 (9o Cir. 1996). 51. Ver, en el capítulo 2, la exposición sobre los peligros de confundir la falta de hogar con actos de desorden. 52. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843 (N.D. Cal. 1994) (Jensen, J., negativa a la moción del demandante para requerimiento judicial preliminar); núm. C-93-4149, op. de foja (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995) (Jensen, J., se acepta la moción del acusado para juicio sumario).
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NOTAS
53. Tobe v. City of Santa Ana, 892P.2o 1145 (Cal. 1995). 54. No sostuvo, en el registro de hechos presentado, que como materia legal la indigencia fuera o no una condición de vida. Joyce, núm. C-93-4149, op. de foja en 8 (N.D. Cal, 18 de agosto de 1995). 55. Id. en 13. 56. Hizo referencia a Pottinger, 810 F. Supp. en 1582 (caso de Miami, la corte determinó que las ciudades tienen un interés apremiante en cuanto a asegurar que los parques estén libres de delincuencia) y Johnson v. City of Dallas, 860F.Supp. 344, 351-58 (N.D. Tex. 1994) (caso de Dallas, la corte aplicó la revisión de bases racionales y encontró bases racionales), rev. 61F.3 o 442 (5o Cir. 1995). 57. Joyce, núm. C-93-4149, op. de foja en 14 (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995). 58. "Las cortes tradicionalmente han hecho esta diferenciación, antes de aplicar un escrutinio estricto a programas llamativos y leyes que no están apoyados por intereses apremiantes", Id. en 15. 59. Joyce, apelación registrada, núm. 95-16940 (9o Cir. 1996). 60. Dan Levy, "S.F. Board Votes Down Matrix Amnesty Plan", San Francisco Chronicle (26 de octubre de 1993), Al. 61. John King, "Matrix DominatesS.F.Debate; Mayoral Hopefuls Blast Crackdwon Against Homeless", San Francisco Chronicle (17 de agosto de 1995), A21. 62. John King, "Mayoral Hopefuls Talk Tougher on Homeless Issue; Jordan Rivals Shift Stance", San Francisco Chronicle (11 de octubre de 1995), A13. 63. Debra J. Saunders, "Jordan Deserves Re-election for Matrix", San Francisco Chronicle (1 o de septiembre de 1995), A23. 64. Erin McCormick, "Matrix Gone, At Least In Name", San Francisco Examiner (12 de enero de 1996), A4. 65. Ibid. 66. Mark Sidran, discurso ante el Club Rotario del Centro de Seattle, 4 de Agosto de 1993, p. 1. 67. SMC 12A. 12.015, la ordenanza de obstrucción peatonal fue promulgada en 1987. 68. Seattle v. Webster, 802 P. 2o 1333 (1990), cert. deneg., 111 S.Ct. 1690 (1991). La parte de la ordenanza en cuanto a la mendicidad agresiva fue rechazada más tarde en Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD.Wash. 1994), aff'd, núm. 94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996). 69. Seattle v. Webster, 802 P 2o en 1337-38. 70. Id. en 1338-39. 71. Sidran propuso la ordenanza contra acostarse en la calle como parte de un
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NOTAS
paquete de decretos que incluía infracciones relacionadas con el alcohol, orinar en lugares públicos y la mendicidad agresiva, y que permitía el cierre de determinadas callejuelas. Estas partes del paquete, sin embargo, son ajustes o elaboraciones sobre ordenanzas existentes. El ingrediente nuevo y que tuvo mayor efecto en la comunidad, fue la ordenanza para no acostarse en la calle. 72. El rechazo a firmar una notificación de infracción civil o de responder a una notificación, constituyó una falta menor, sin embargo, era considerada como delito penal. Ver Roulette v. Seattle, 850F.Supp. en 1444, y n. 2. 73. George Howland, Jr., "Sidran-ization and Its Discontents: Attacking the Homeless", The Stranger (6-12 de septiembre de 1993). 74. Entrevista del procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, con George L Kelling, 27 de junio de 1995. 75. Memorándum en apoyo a la moción del demandante para juicio sumario en 1, Roulette v. City of Seattle, 850F.Supp. 1442 (WD. Wash., 1994). 76. Id. en 3. 77. Roulette v. City of Seattle, 850F.Supp. en 1446-47. La corte también rechazó un reclamo del proceso adecuado sustantivo, que los demandantes presentaron con el argumento de que el hecho de sentarse en una banqueta era una actividad inocente, que no podía estar prohibida porque no provocaba ninguna relación racional con ningún interés legítimo del gobierno. El reclamo del demandante se apoyaba en la cláusula del Proceso Adecuado de la Decimocuarta Enmienda, el cual ha sido interpretado por los tribunales como protector contra la transgresión de los derechos sustantivos, así como del proceso adecuado. La corte dictaminó que proteger la seguridad de los peatones y salvaguardar las actividades comerciales dentro de las comunidades eran intereses legítimos del gobierno relacionados racionalmente con las prohibiciones de la ordenanza. Id. en 1447. 78.SMCSec. 12A.12.015 (A) (1). 79.SMCSec. 12A.12.015 (A) (3). 80.SMCSec.12A.12.015 (A) (2). 81. SMCSec.12A.12.015 (C). 82. Referencia a otros casos, y en particular, Loper v. New York City Police Dept., 999 F 2o 699 y Blair v. Shanahan, 775F.Supp. en 1322, 1324. 83. El código municipal de Seattle contenía una cláusula de singularidad, SMC Sec. 1.04.010; el hecho de impugnar la sección de circunstancias no restó validez a las otras secciones de la ordenanza. 84. Roulette v. City of Seattle, núm. 94-35354 en 3545, 3549 (9o Cir. 18 de marzo de l996)(Kozinski, J.).
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NOTAS
85. City of Seattle v. Hoff, núm. 94-2-29610-8 y City of Seattle v. McConahy, núm. 95-2-13008-9 (Corte Superior del Condado King) consolidado en apelación, cert. aceptado, núm. 36995-4-1 (Wash. Ct. App. 19 de septiembre de 1995). 86. Ver capítulo 5, nota 36. 87. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990). Ver capítulo 4, n. 13. Los pasos que siguen fueron implementados por George Kelling con base en el método sugerido por Goldstein. 88. Robert C. Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of. Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 105 The Yak Law Journal 1165, 1230 (marzo de 1996). El planteamiento concienzudo y exhaustivo de Ellickson de los asuntos legales correspondientes a los mendigos en espacios públicos apareció en el momento en que se estaba produciendo este manuscrito. Es un recurso valioso para cualquier ciudad que intente prever y entender los diferentes argumentos que muy probablemente expongan los defensores de los pordioseros y otros que tengan un comportamiento destructivo y problemático en las calles. 89. Young v. New York City Transit Authority, 903 F. 2° 146, 158 (2o Cir.), cert. denegado, 398 U.S. 984 (1990). Ver también la opinión de la juez Rothstein en Seattle. 90. Comunicación personal del profesor Mark Moore, John E Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, con George Kelling. 91. Stanley Fish, "Jerry Falwell's Mother, or, What's the Harm?", en There's no Such Thing as Free Speech: And lt's a Good Thing Too (Nueva York: Oxford University Press, 1994), 129. 92. International Society for Krishna Consciousness v. Lee, 505 U.S. en 700. 93. Patton, op. de foja en 62 (Orden y opinión del memorándum, 19 de agosto de 1994). 94. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843, 860 (1994). 95. Heffron v. International Society for Krishna Consciousness, Inc., 452 U.S. 640, 653-54 (1981). 96. Ver War v. Rock Against Racism, 491 U.S. en 798-99 (1989); Clark v. Committee for Community Non-Violence, 468, U.S. 288, 299 (1984); United States v. Albertini, 472 U.S. 675, 689 (1985). 97. Ver Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 1212-13. 98. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843 (N.D. Cal. 1994). 99. Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD. Wash. 1994), aff'd núm. 94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996).
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NOTAS
Capítulo 7 1. Deseamos, sin embargo, que los críticos sean francos cuando aborden valores utilitarios (reducción de la delincuencia), justicia (castigar a quien merece ser castigado) o equidad (castigar a gente diferente de manera igual por los mismos delitos). 2. Ronald V Clarke, comp. Situational Crime Prevention: Successful Case Studies (Nueva York: Harrow and Hetson, 1992), 3. 3. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990). 4. Oscar Newman, Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Nueva York: McMillan, 1972). 5. James Q. Willson y Barbara Boland, "The Effect of Police on Crime", Law and Society Review, vol. 12, núm. 3 (1978): 367. 6. Robert J. Sampson y Jacqueline Cohen, "Deterrent Effects of the Police on Crime: A Replication and Theoretical Extension", Law and SocietyReview, vol. 22, núm. 1 (1988): 163-89,184-85. 7. John J. DiIulio, Jr., "The Corning of the Super-Predators", The Weekly Standard (27 de noviembre de 1995). 8. Marvin Wolfgang, Robert Figlio y Thorsten Sellin, Delinquency in a Birth Cohort (Chicago: University of Chicago Press, 1972). 9. Paul Tracy, Marvin Wolfgang y Robert Figlio, Delinquency in Two Birth Cohorts (Washington D.C.: Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, 1985). 10. Alfred Blumstein, Donald Farrington y W. Moitra, "Delinquency Careers: Innocents, Desisters, and Persisters", en Michael Tonry y Norval Morris, comps., Crime andJustice(Chicago: University of Chicago Press, 1985), 187-219. Para un relato muy interesante de la literatura sobre criminales de carrera y los precursores del delito penal, ver John H. Laub y Janet L. Lauritsen, "The Precursors of Criminal Offending Across the Life Course", Federal Probation (septiembre de 1994): 51-57. 11. James Q. Wilson, "What to Do About Crime", Commentary, vol. 98, núm. 3 (septiembre de 1994): 27. 12. Ibid. 13. Glenn C. Loury y Shelby Steele, "A New Black Vanguard", Wall Street Journal (29 de febrero de 1996), A18. 14. Se han documentado en forma más sistemática experiencias de ciudadanos que están recuperando sus colonias en Saul N. Weingardt, Francis X. Hartmann y David Osborne, Case Studies of Community Anti-Drug Efforts (Washington, D.C.: National Institute of Justice, octubre de 1994), y Roger Conner y Patrick Burns, The Winnable
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NOTAS
War: A Community Guide to Eradicating Street Drug Markets (Washington, D.C.: American Alliance for Rights and Responsibilities, 1991). Ambas aclaran el papel principal de la iniciativa ciudadana para controlar los espacios públicos, aun frente a la oposición más cruel y arraigada. Además, en dondequiera que uno busque historias exitosas para la prevención de la delincuencia, "la comunidad", "la participación" y la "colaboración" muy seguramente son la parte central de la historia. 15. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities (Nueva York: Vintage Books, 1961), 31. 16. Boston, Indianápolis, Austin y la ciudad de Kansas, Missouri, son sitios que están incluidos en el estudio del Instituto Nacional de Justicia, "Prosecution in the Community: A Study of Emergent Strategies", dirigido por Catherine Coles (en la fiscalía) y George Kelling (en la policía) a través del Programa de Justicia Penal, John F. Kennedy School oí Government, Universidad de Harvard (octubre de 1995-diciembre de 1996). 17. Rosemary Lehmberg, asistente del procurador de distrito y directora de la división de justicia familiar de la Procuraduría de Justicia de Distrito del Condado de Travis, también desempeñó un papel principal en el desarrollo del Centro de Defensoría Infantil. 18. Los fondos se distribuyeron como sigue: policía local, 19 por ciento; fiscalía, 9.5 por ciento; fiscalía especializada (tribunal para drogas), 6 por ciento; fondo para la junta de concesión, 10 por ciento; correccionales, 15 por ciento; corte, 12 por ciento; tratamiento, 15 por ciento; prevención, 7.5 por ciento; DARE, 6 por ciento. Ver "COMBAT: Community-Backed Anti-Drug Sales Tax", mimeo, oficina del fiscal del condado de Jackson, Kansas City, Missouri, s.f.
Nota final 1. Ver, por ejemplo, "The Mayor's New Police Commissioner", The New York Times, 29 de marzo de 1996 (editorial), A20.
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Este libro se terminó de imprimir el 15 de enero de 2001, en los talleres de Litofacesa, S.A. de C.V,Prolongación Tlatelco 35, Col. Santa Catarina, 02250, México, D.F. La edición estuvo al cuidado de Arlette de Alba. Los servicios tipográficos, de diseño y producción fueron proporcionados por Diagrama Casa Editorial, S.C.
