GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Aprobada mediante Acuerdo CG-030 de 21 de noviembre del 2005
AUTOR: Ing. Oscar Erazo Peñafiel, MSc.
INDICE CONCEPTO
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Introducción Base Legal Metodología 1. Procesos Administrativos Previos 1.1 Orden de Trabajo 1.2 Notificación Inicial a la Máxima Autoridad 2. Primera Etapa: Análisis General y Diagnóstico 2.1 Definición 2.2 Planificación Preliminar 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7
Antecedentes Motivo del examen Alcance Objetivos Recursos a emplear Programa de actividades Cronograma de actividades
2.3 Notificación de Inicio de la Auditoría 2.4 Recolección de la Información y Estudio Preliminar 2.5 Inspección Preliminar del Proyecto 2.6 Informe de la Etapa de Análisis General y Diagnóstico (Planificación Preliminar) 3. Segunda Etapa: Desarrollo de la Auditoría de Obras Públicas 3.1 Planificación Específica 3.2 Obtención y Estudio de la Información 3.2.1 3.2.2 3.2.3
Análisis legal Análisis técnico Análisis económico
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3.3 Trabajo de Campo 3.3.1 3.3.2 3.3.3
Actividades previas a la inspección del proyecto Inspección definitiva del proyecto Actividades posteriores a la inspección del proyecto 3.3.3.1 Cuantificación de los rubros ejecutados 3.3.3.2 Ensayos de laboratorio 3.3.3.3 Desarrollo del hallazgo de auditoría y/o deficiencia 3.3.3.4 Papeles de trabajo 3.3.3.5 Preparación de reportes, cuadros, tablas 3.3.3.6 Desarrollo de comentarios 3.3.3.7 Desarrollo de conclusiones 3.3.3.8 Desarrollo de recomendaciones
4. Tercera Etapa: Comunicación de Resultados 4.1 Bases Conceptuales 4.2 Comunicación Durante la Auditoría 4.3 Informe de Auditoría de Obras Públicas 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4
Carta de Presentación Resumen Ejecutivo Índice Capítulo I 4.3.4.1 Información introductoria 4.3.4.1.1 Antecedentes 4.3.4.1.2 Motivo del examen 4.3.4.1.3 Alcance del examen 4.3.4.1.4 Objetivos del examen 4.3.4.1.5 Financiamiento 4.3.4.1.6 Supervisión y fiscalización
4.3.5 Capítulo II 4.3.5.1 Antecedentes 4.3.5.2 Proceso Precontractual 4.3.5.3 Contratación 4.3.5.4 Descripción del Proyecto 4.3.5.5 Estado Actual del Proyecto GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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4.3.5.5.1 Avance del proyecto 4.3.5.5.2 Cumplimiento de planos y especificaciones 4.3.5.5.3 Análisis del plazo 4.3.5.5.4 Análisis económico 4.3.6 Capítulo III 4.3.6.1 Comentarios y conclusiones 4.3.6.1.1 Comentario 4.3.6.1.2 Conclusión 4.3.6.2 Recomendaciones 4.3.7 Opiniones emitidas luego de la conferencia final de comunicación de resultados 4.4
Conferencia Final de Comunicación de Resultados Constantes en el Informe 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4
Revisión del borrador del informe Presentación del borrador del informe Convocatoria a la conferencia final de resultados del examen Conferencia final de resultados del examen
4.5 Informe Final 4.5.1
Trámite del informe final 4.5.1.1 Memorando de antecedentes (Indicios de Responsabilidad Penal) 4.5.1.2 Síntesis del informe
5. Cuarta Etapa: Seguimiento al Cumplimiento de Recomendaciones 5.1 Evaluación del Cumplimiento 6.
Auditoría de Obras Públicas y Examen Especial de Ingeniería a Proyectos Ejecutados por Administración Directa 6.1 Antecedentes 6.2 Aspectos Generales
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6.2.1 6.2.2
Etapa de Análisis General y Diagnóstico Etapa de Desarrollo de la Auditoría 6.2.2.1 Análisis legal 6.2.2.2 Análisis técnico 6.2.2.3 Análisis económico
ANEXOS: Anexo N° 1.-
Orden de trabajo.
Anexo N° 2.-
Notificación de inicio del examen a la máxima autoridad de la entidad.
Anexos N° 3a y 3b.-
Planificación preliminar: Programa de trabajo, Programa de actividades y Cronograma.
Anexo N° 4a.-
Notificación de inicio del examen a servidores, funcionarios, ex funcionarios y contratistas.
Anexo N° 4b.-
Notificación de inicio del examen, por la prensa.
Anexo N° 5.-
Informe de la planificación preliminar.
Anexos N° 6a y 6b.-
Planificación específica: Programa de trabajo, Programa de actividades y Cronograma.
Anexo N° 7.-
Comunicación de resultados provisionales del examen.
Anexo N° 8.-
Convocatoria a la conferencia final de resultados del examen.
Anexo N° 9.-
Convocatoria a la conferencia final de resultados, por la prensa.
Anexo N° 10.-
Acta de la conferencia final de resultados del examen.
Anexo N° 11.-
Lista de documentos necesarios para el trámite del informe definitivo.
Anexo N° 12.-
Memorando de antecedentes.
Anexo N° 13.-
Síntesis del informe.
Anexo Nº 14.-
Resumen ejecutivo.
INTRODUCCIÓN GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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La Constitución Política de la República del Ecuador le otorga a la Contraloría General del Estado atribuciones para controlar ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos, entendidos éstos como todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la l a que procedan. Para realizar el control externo que que le compete, la Contraloría Contraloría General del Estado debe debe adoptar, expedir, aprobar y actualizar normas de control interno; políticas de auditoría gubernamental; normas de control y fiscalización sobre el sector público; normas de auditoría gubernamental en sus modalidades de gestión, control de obras, auditoría judicial, protección ambiental y auditoría de proyectos internacionales; y, reglamentos, regulaciones, manuales generales y especializados, guías metodológicas, instructivos y más disposiciones necesarias. La guía de auditoría de obras públicas o de ingeniería, como instrumento de control, tiene como objetivos: a) Establecer los procedimientos que deben seguir los auditores de la Contraloría General del Estado y de las Auditorías Internas en la ejecución de auditorías de obras públicas, exámenes especiales y otras actividades de control. b) Proporcionar criterios adecuados que permitan unificar unificar las diferentes opiniones de los auditores de obras públicas. La guía, además servirá a Fiscalizadores y Supervisores de los organismos públicos y personas jurídicas de derecho privado responsables del desarrollo de proyectos de obras pública, para orientar el control interno que deben realizar de manera obligatoria. Esta guía contiene procedimientos de carácter general, aplicables en auditorías de obras públicas a las entidades y organismos del sector público; sin embargo, con las correspondientes particularidades es aplicable al control de obras ejecutadas por personas jurídicas de derecho privado, para lo cual se deben considerar las disposiciones aplicables, contempladas en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, el Reglamento para el Control Externo de la Contraloría en las Entidades de Derecho Privado que disponen de Recursos Públicos, Normas de Auditoría y demás normativa específica interna de las propias entidades privadas, y de los códigos, leyes y más normativas de carácter general que rigen al sector privado. En materia de contratación, las personas jurídicas de derecho privado, no se sujetan a los procedimientos previstos en la Codificación de la Ley de Contratación Pública, en la Ley de Consultoría y en general a la normativa aplicable al Sector Público. Las personas jurídicas antes referidas, deberán elaborar los reglamentos e instructivos que sean necesarios, para regular los procesos de selección y contratación, cuyo cumplimiento será materia de control por parte de la Contraloría Contraloría General General del Estado. Estado.
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BASE LEGAL CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR De la Contraloría General del Estado Artículo 211.211.- La Contraloría General del Estado es el organismo técnico superior de control, con autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, dirigido y representado por el Contralor General del Estado, quien desempeñará sus funciones durante cuatro años. Tendrá atribuciones para controlar ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos. Realizará auditorías de gestión a las entidades y organismos del sector público y sus servidores, y se pronunciará sobre la legalidad, transparencia y eficiencia de los resultados institucionales. Su acción se extenderá a las entidades de derecho privado, exclusivamente respecto de los bienes, rentas u otras subvenciones de carácter público de que dispongan. La Contraloría dictará regulaciones de carácter general para el cumplimiento de sus funciones. Dará obligatoriamente asesoría, cuando se le solicite, en las materias de su competencia. Artículo 212.212.- La Contraloría General del Estado tendrá potestad exclusiva para determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, y hará el seguimiento permanente y oportuno para asegurar el cumplimiento de sus disposiciones y controles. Los funcionarios que, en ejercicio indebido de las facultades de control, causen daños y perjuicios al interés público y a terceros, serán civil y penalmente responsables. LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO TITULO I OBJETO Y ÁMBITO Artículo 2.2.-
Ámbito de Aplicación de la Ley.Ley.- Las disposiciones de esta Ley rigen para las instituciones del Estado, previstas en el artículo 118 de la Constitución Política de la República; su aplicación se extenderá a las entidades de derecho privado, exclusivamente respecto de los bienes, rentas u otras subvenciones de carácter público de que dispongan.
Artículo 3.3.-
Recursos Públicos.Públicos.- Para efecto de esta Ley se entenderán por recursos públicos, todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro título realicen a favor del Estado o de sus instituciones, personas naturales o jurídicas u organismos nacionales o internacionales. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Los recursos públicos no pierden su calidad de tales al ser administrados por corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compañías mercantiles y otras entidades de derecho privado, cualquiera hubiere sido o fuere su origen, creación o constitución hasta tanto los títulos, acciones, participaciones o derechos que representen ese patrimonio sean transferidos a personas naturales o personas jurídicas de derecho privado, de conformidad con la Ley. Artículo 4.4.-
Régimen de Control de las Personas Jurídicas de Derecho Privado con Participación Estatal.Estatal. - Para todos los efectos contemplados en esta Ley, están sometidas al control de la Contraloría General del Estado, las personas jurídicas de derecho privado con fines sociales o públicos, cuyo capital social, patrimonio, fondo o participación tributaria esté integrado en el 50% o más, con recursos públicos. Las demás personas jurídicas de derecho privado, que no tengan finalidad social o pública aun cuando su capital esté integrado en más del 50% con recursos públicos, y aquellas cuyo capital social, patrimonio, fondo o participación tributaria, esté integrado con recursos públicos en un porcentaje menor al 50%, estarán sometidas a la vigilancia y control de las Superintendencias de Compañías, de Bancos y Seguros, o del respectivo órgano de control. La Contraloría General del Estado en estos casos, efectuará el control de los recursos públicos administrados por ellas a través del accionista, socio o partícipe del sector público, con sujeción a lo establecido en esta esta Ley, en cuanto cuanto a la gestión desarrollada desarrollada por éste éste en los órganos de gobierno y administración de la empresa receptora de los recursos públicos y acerca de las gestiones empresariales, económicas y financieras, mediante el análisis de los estados financieros, informes de auditoría interna y externa y de los administradores y representantes representantes legales, después de cada ejercicio económico. El ejercicio de estas facultades, la Contraloría General del Estado lo efectuará en coordinación con los respectivos órganos de control. Cuando el Estado o sus instituciones i nstituciones hayan delegado a empresas privadas la ejecución de obra pública, la explotación y aprovechamiento de recursos públicos mediante concesión, asociación, capitalización, traspaso de propiedad accionaria, de certificados de aportación o de otros títulos o derechos, o por cualquier cualquier otra forma contractual contractual de acuerdo con con la Ley, la vigilancia y control de la Contraloría General del Estado no se extenderá a la persona o empresa delegataria, pero si, a la gestión referida a esa delegación por parte de la institución del Estado delegante, sin perjuicio de la eventual responsabilidad que la Contraloría General del Estado pueda determinar, conforme a lo establecido en esta Ley.
CAPITULO 3 GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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DEL SISTEMA DE CONTROL EXTERNO Sección 1 Alcance y Modalidades de Auditoría Gubernamental Artículo 18.18.- Alcance y Ejecución de la Auditoría Gubernamental.- El control externo que realizará la Contraloría General del Estado se ejercerá mediante la auditoría gubernamental y el examen especial, utilizando normas nacionales e internacionales y técnicas de auditoría. La auditoría gubernamental realizada por la Contraloría General del Estado, consiste en el sistema integrado de asesoría, asistencia y prevención de riesgos que incluye el examen y evaluación críticos de las acciones y obras de los administradores de los recursos públicos. La auditoría gubernamental, no podrá modificar las l as resoluciones adoptadas por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus atribuciones, facultades o competencias, cuando éstas hubieran definido o puesto término a los reclamos de los particulares, pero podrá examinar la actuación administrativa del servidor, de conformidad con la Ley. Artículo 19.19.- Examen Especial.- Como parte de la auditoría gubernamental el examen especial verificará, estudiará y evaluará aspectos limitados o de una parte de las actividades relativas a la gestión financiera, administrativa, operativa y medio ambiental, con posterioridad a su ejecución, aplicará las técnicas y procedimientos de auditoría, de la ingeniería o afines, o de las disciplinas específicas, de acuerdo con la materia de examen y formulará el correspondiente correspondiente informe que deberá contener comentarios, conclusiones y recomendaciones. Artículo 23.23.- Auditoría de Obras Públicas o de Ingeniería.Ingeniería.- Evaluará la administración de las obras en construcción, la gestión de los contratistas, el manejo de la contratación pública, la eficacia de los sistemas de mantenimiento, el cumplimiento de las cláusulas contractuales y los resultados físicos que se obtengan en el programa o proyecto específico sometido a examen. TÍTULO IV DISPOSICIONES GENERALES, DEROGATORIAS, REFORMAS Y TRANSITORIAS CAPITULO 1 DISPOSICIONES GENERALES derecho privado referidas referidas en el artículo 4 de de esta Artículo 97.97.- Las personas jurídicas de derecho Ley, se someterán a su propia normativa en materia de contratación, no estarán sujetas a los procedimientos previstos en la codificación de la Ley de Contratación Pública, en la Ley de Consultoría y en las demás leyes y reglamentos que rigen la materia. Las personas jurídicas antes referidas deben incluir obligatoriamente en la normatividad interna de contratación de procesos para la selección y adjudicación de ofertas, cuyo texto y cumplimiento será materia de auditoría de la Contraloría General del Estado. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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METODOLOGÍA Es necesario establecer que la auditoría de obras públicas o de ingeniería evalúa la administración de las obras en construcción, la gestión de los contratistas, el manejo de la contratación pública, la eficacia de los sistemas de mantenimiento, el cumplimiento de las cláusulas contractuales y los resultados físicos que se obtengan en los programas o proyectos específicos sometidos a estudio, y el examen especial de ingeniería constituye una parte de la auditoría de obras públicas, evalúa aspectos limitados o de una parte de las actividades de la auditoría y para su ejecución se deben aplicar las técnicas y procedimientos de auditoría; por consiguiente la metodología que se presenta es aplicable en las actividades de control descritas (Arts. 19 y 20 LOCGE). Básicamente la auditoría de obras públicas y el examen especial de ingeniería deben cumplir las siguientes etapas: I. II. III. IV.
Análisis General y Diagnóstico. Desarrollo de la Auditoría. Comunicación de Resultados. Resultados. Implementación de Recomendaciones. Recomendaciones.
1. ASPECTOS ADMINISTRATIVOS ADMINISTRATIVOS PREVIOS Existen aspectos administrativos previos que deben ser considerados por el Equipo de Control, por lo cual se hace su descripción.
1.1 Orden de Trabajo Una vez que el Director de Control de Obras Públicas, el Director Regional o el Delegado Provincial, basándose en el Plan de Actividades de la correspondiente unidad administrativa o contando con la autorización de las autoridades superiores de la Contraloría, establezca la conveniencia de realizar la auditoría de obras públicas o examen especial de ingeniería, emitirá por escrito la Orden de Trabajo (Anexo N° 1), dirigida al Jefe de Equipo, con copia al Supervisor, operativos y asesores, haciendo constar: a) b) c) d)
Objetivo de la auditoría auditoría o examen especial. Alcance. Nómina del personal asignado. Plazo de ejecución, indicando fecha de de inicio.
1.2 Notificación Inicial a la Máxima Autoridad La autoridad que emitió la Orden de Trabajo, mediante una Notificación Inicial (Anexo N° 2), debe comunicar a la máxima autoridad de la entidad u organismo público sujeto a control, la realización de la auditoría o examen especial, solicitando su colaboración para el Equipo de Control e indicando el objetivo de la auditoría o examen especial; el alcance; y, la nómina del personal asignado. El Supervisor y los miembros del equipo designado, con la Orden de Trabajo y la Notificación Inicial a la Máxima Autoridad de la entidad u organismo público sujeto a control, se presentarán ante esta autoridad con el objeto de comunicarle sobre los objetivos del examen y obtener información general sobre el o los proyectos a GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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examinarse, las unidades administrativas responsables del control interno y principalmente sobre las fuentes de información. Cumplidos los pasos anteriores, el Equipo de Control procederá con la primera etapa de la auditoría.
2 PRIMERA ETAPA: ANÁLISIS GENERAL Y DIAGNÓSTICO 2.1 Definición Esta etapa se conoce también como preauditoría, está encaminada a obtener un conocimiento general de la entidad auditada, del sistema de control interno, del proyecto y su entorno, y de los l os resultados de auditorías realizadas con anterioridad. Los resultados resultados (hallazgos de auditoría o áreas críticas) obtenidos en esta etapa, constituyen líneas de investigación para continuar con la etapa de desarrollo de la auditoría, o dar por concluida su ejecución por ausencia de aspectos de relevancia que justifiquen continuar el trabajo. En esta etapa el Equipo de Control C ontrol debe cumplir las siguientes actividades:
2.2 Planificación Preliminar La planificación tiene como objetivo fundamental optimizar tiempo, recursos y maximizar la productividad del equipo de auditoría, para lo cual se deben determinar los procedimientos que corresponde aplicar, como, cuando y quién los ejecutará. Durante la planificación del análisis general y diagnóstico o planificación preliminar, se determinarán las necesidades de información para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría, se prepararán las fuentes de información, los documentos y archivos a revisar, las encuestas y cuestionarios que se utilizarán, los sitios a visitar y las personas a entrevistar. La planificación preliminar contendrá: Programa de Trabajo, Programa de Actividades y Cronograma de Actividades (Anexos N° 3a y 3b). En síntesis el Programa de Trabajo abarcará lo siguiente: 2.2.1 Antecedentes.- De manera resumida se señalarán los fines y objetivos de la organización auditada y del sistema de control interno implementado; las características del o los proyectos sujetos a análisis y del medio ambiente en el cual se ubican. 2.2.2 Motivo del examen.examen.- Se hará referencia a la Orden de Trabajo, a las razones que originaron su ejecución, señalando la Autoridad que dispuso la realización. 2.2.3 Alcance.Alcance.- Se especificará los proyectos a examinarse, y el período que cubre el examen para los proyectos seleccionados. Esto es necesario hacerlo para enfocar debidamente el análisis. 2.2.4 Objetivos.Objetivos.- Se determinará la naturaleza y los objetivos del examen y de la etapa de análisis general y diagnóstico. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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2.2.5 Recursos a emplear.emplear. - Se detallará los recursos humanos, materiales y económicos que el equipo requiere para la ejecución de esta etapa del examen. 2.2.6 Programa de actividades.- En forma breve se describirán las actividades a cumplir en esta etapa y el tiempo de duración estimado para cada una de ellas. A la ejecución de esta etapa se destinará aproximadamente el 30% del tiempo previsto para el examen. 2.2.7 Cronograma de actividades.- Puede ser elaborado utilizando cualquier sistema apropiado para este fin. Se ubicará las actividades a cumplir y se asignará el tiempo de duración a cada una.
2.3
Notificación de Inicio de la Auditoría (Art. 90 LOCGE; y, 20 y 21 del
Reglamento)
Una vez identificadas las autoridades, funcionarios, servidores, ex – servidores, contratistas, fiscalizadores y demás personas que tengan t engan relación con la administración y control del proyecto a auditarse, el Jefe de Equipo emitirá a cada persona la Notificación de Inicio de la Auditoría o Examen Especial (Anexo N° 4a); solicitándoles su colaboración y los datos personales completos, como: nombres, cargo o función, período en el cargo, número de cédula de ciudadanía, dirección domiciliaria, y cualquiera otra información que el auditor considere necesaria. Si durante la realización de la auditoría de obras públicas aparecieren personas vinculadas con el examen que no hubieren sido notificadas desde el principio en razón de que no era previsible su participación o responsabilidad, éstas deberán ser notificadas de manera inmediata en los términos del artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. En caso de que el Equipo de Control no haya podido ubicar el domicilio de una persona que tenga relación con los proyectos sujetos a examen, o ésta no se encuentra en el domicilio declarado o se negare a recibir la notificación, o se trate de herederos de un fallecido, la Notificación de Inicio del Examen se hará mediante una publicación en un periódico donde haya ejercido el cargo, de no haber periódico en dicha ciudad, se lo hará en el de la ciudad más cercana o en uno de los periódicos de la capital de la República. Esta notificación podrá hacerse individual o colectivamente, y contendrá los nombres y apellidos, número de cédula de ciudadanía y el cargo o relación mantenida con la entidad sujeta a examen (Anexo N° 4b). Las notificaciones a través de correo certificado, se presumirá que el interesado ha recibido la notificación en el término de 15 días contados desde la fecha de la guía o comprobante de correo. Las notificaciones por fax o correo electrónico tienen validez siempre y cuando la persona notificada acuse recibo de la notificación.
2.4 Recolección de Información y Estudio Preliminar De forma previa a la solicitud de documentación e información para la auditoría de obras públicas o examen especial de ingeniería el Equipo de Control debe tomar en cuenta los artículos 76 y 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y 7 de su Reglamento.
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La información puede ser obtenida mediante entrevistas, observaciones, revisión selectiva de documentación, rastreo de operaciones, etc., para lo cual deben ser ubicadas las fuentes de información. Una vez identificadas las fuentes de información, se solicita solicit a por escrito la presentación de la documentación para proceder a clasificarla y estudiarla de manera general. Durante este proceso se identificarán posibles problemas o hallazgos de auditoría (áreas críticas) que serán estudiados con mayor profundidad en la siguiente etapa. Se dejará constancia de estos hechos en los papeles de trabajo. En función de la naturaleza, alcance y objetivos del examen, se revisarán de manera general los siguientes aspectos, sin limitarse a ellos:
-
De la entidad auditada: . . . .
-
Del sistema de control interno, técnico, económico, legal y ambiental. . . .
-
. . . . . . . .
Documentos del proceso proceso precontractual: Bases y términos términos de referencia, informe de la Comisión de Calificación, Cali ficación, acta de adjudicación, informes de Ley. Documentos del del diseño definitivo: Planos, Planos, especificaciones técnicas, presupuesto y precios unitarios, estudios de impacto ambiental. Contratos, órdenes de cambio, cambio, órdenes órdenes de trabajo trabajo y otros documentos documentos del proyecto. Permisos, licencias y autorizaciones. Planillas de obra y reajuste de precios. Libros de obra, órdenes y pedidos. Situación financiera del proyecto. Informes de fiscalización, actas de terminación de las obras. Informes generados por auditorías anteriores.
Del área de influencia del proyecto: . .
-
Estructura del sistema de control (supervisión y fiscalización). Líneas de autoridad, responsabilidad. Disposiciones legales, normas y regulaciones regulaciones aplicables a la entidad y al al proyecto.
Del proyecto: .
-
Base legal que respalda la existencia de la entidad. Organigrama funcional. Misión, visión y objetivos generales y específicos de la entidad. Medio en el cual desarrolla sus actividades.
Identificación de de principales principales factores factores ambientales ambientales que forman el área área de influencia del proyecto y que son susceptibles de contaminación. Determinación de fuentes de contaminación, originadas o no en las actividades del proyecto.
Los demás que se requiera de acuerdo a las circunstancias.
Con el análisis de la anterior información se determinan las líneas generales de investigación y se prepara la inspección preliminar al proyecto. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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2.5 Inspección Preliminar del Proyecto Con base en el conocimiento adquirido durante el estudio preliminar de la información se preparará un plan de trabajo de campo, los formularios de entrevistas y los formatos que el Equipo de Control considere necesarios. La inspección preliminar del proyecto tiene los siguientes si guientes objetivos: -
Conocer de manera general el proyecto. Verificar brevemente el cumplimiento cumplimiento de planos, especificaciones técnicas generales y particulares del proyecto. Establecer el el grado de cumplimiento cumplimiento de las actividades actividades de control a cargo de la supervisión y fiscalización. Evaluar, en términos generales, generales, el grado de cumplimiento cumplimiento del cronograma de actividades por parte del contratista del proyecto. Identificar actividades que están ocasionando impactos negativos al medio ambiente. Comprobar el cumplimiento cumplimiento de normas de seguridad de personal de la obra. obra. Los demás demás que considere considere el equipo auditor, auditor, dependiendo dependiendo de la naturaleza del proyecto.
Durante la inspección preliminar del proyecto el Equipo de Control, con base en la información obtenida en el estudio preliminar de la documentación, debe verificar de forma general el cumplimiento de planos y especificaciones técnicas, con el fin de identificar hechos que se podrían establecer como hallazgos de auditoría.
2.6 Informe de la Etapa de Análisis General y Diagnóstico Diagnóstico (Planificación Preliminar) Como resultado de la etapa de análisis general y diagnóstico se presentará el Informe de la Planificación Preliminar (Anexo N° 5) que principalmente debe contener: − Aspectos generales:
. . . . . .
Motivo del examen. Objetivos generales del examen. Alcance. Fines y objetivos de la organización auditada. Descripción de la unidad responsable del control interno del proyecto. Breve descripción del o los proyectos proyectos sujetos a análisis análisis y de su área área de influencia.
− Descripción de los hallazgos de auditoría (áreas críticas):
. .
Descripción de cada uno de los hallazgos o áreas críticas establecidas en esta etapa. Se establecerán establecerán recomendaciones, recomendaciones, cuando cuando se requiera de medidas medidas correctivas de aplicación inmediata para afrontar las deficiencias de control detectadas.
− Planificación de la auditoría de obras públicas:
.
Planificación específica: Programas de trabajo y actividades y, cronograma específico (Anexos N° 6a y 6b). GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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.
Aprobación de la planificación específica por autoridades de la Unidad de Control de Obras Públicas.
El propósito del Informe de la Etapa de Análisis General y Diagnóstico es dar a conocer y buscar la aprobación de las l as autoridades, de aquellos puntos seleccionados como asuntos de potencial importancia. Su contenido debe ser breve, redactado en forma lógica y detallando aquellos aspectos de importancia, para las decisiones que han de tomarse en relación con la planificación de la auditoría. El Director de Control de Obras Públicas, el Director Regional o el Delegado Provincial, basándose en la importancia de los hallazgos que se detallan en el informe de esta etapa, decidirán la conveniencia de continuar o dar por terminado el examen. Si la decisión de las autoridades es continuar el examen, el Equipo de Control debe realizar la planificación de la segunda etapa. En cambio, si la decisión es dar por terminada la auditoría o examen especial, se comunicará este hecho al Equipo de Control y al Contralor General del Estado y se emitirá un Informe Corto, que seguirá el trámite establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado o el que decidan las autoridades correspondientes. correspondientes.
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SEGUNDA ETAPA: DESARROLLO DE OBRAS PÚBLICAS
LA AUDITORÍA DE
Es la etapa de confirmación, en la cual se concretan las pruebas y ensayos necesarios para confirmar los hallazgos identificados en la etapa anterior y documentar las conclusiones.
3.1 Planificación Planificación Específica Una vez identificadas las deficiencias de control interno, en la planificación específica se confirmará o rectificará el diagnóstico de la situación en la que se encuentra el proyecto y su entorno, para lo cual se deben definir las acciones que permitan ampliar y profundizar el conocimiento de los procesos, que posibiliten obtener las evidencias necesarias de las áreas críticas establecidas, para emitir opiniones orientadas al cumplimiento de los objetivos específicos de una manera eficiente, efectiva y económica. Al igual que en la planificación preliminar, se requiere del Programa de Trabajo, Programa de Actividades y Cronograma Especifico (Anexos 6a y 6b), los cuales contendrán los aspectos señalados para la planificación preliminar enfocados o modificados por los resultados de la etapa de análisis general y diagnóstico, y de los factores críticos definidos por el equipo auditor. La planificación permitirá asegurar los recursos, medios y herramientas necesarios y delimitará las funciones y responsabilidades de los miembros del Equipo de Control.
3.2 Obtención y Estudio de la Información I nformación Básicamente en esta fase el equipo auditor mantendrá reuniones con los responsables del control interno, el personal técnico de la organización auditada y miembros de otras organizaciones relacionadas con el proyecto, con la finalidad de obtener información adicional, respecto a las áreas críticas detectadas en la etapa de análisis general y diagnóstico.
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De acuerdo a las necesidades establecidas se podrá recurrir a uno o varios de los siguientes instrumentos de recopilación de información: Entrevistas, cuestionarios, encuestas, observaciones, análisis de procesos, etc. Para ampliar la información es necesario revisar los archivos, consiguiendo para cada área crítica los respaldos que permitan verificar los siguientes aspectos básicos, desde los puntos de vista técnico, legal, l egal, ambiental y económico. 3.2.1 Análisis legal El análisis legal se fundamenta en el establecimiento de la normatividad aplicable al proyecto y a la organización auditada, con relación a cada área crítica; con base en la cual se identifica el nivel de cumplimiento de la norma, considerando los siguientes aspectos:
a) Cumplimiento de requisitos básicos básicos previos a la contratación. contratación. .
Análisis de la estructura administrativa de la organización auditada.
.
Estudio del sistema de control interno asignado al proyecto, proyecto, jerarquías administrativas.
.
Existencia de documentos precontractuales, términos especificaciones técnicas, estudios de impacto ambiental.
.
Comprobar si se han solicitado solicitado los Informes de Ley, Ley, Licencias Licencias Ambientales Ambientales y Permisos y Autorizaciones en las instancias correspondientes cuando los contratos superan el monto establecido para el concurso público de ofertas (Art. 60 LCP).
.
Existencia de de los documentos del diseño diseño definitivo, definitivo, que permitan definir con con certeza el costo real de las l as obras a ser construidas o instaladas (Art. 14 LCP).
.
Comprobar si la entidad, previa la contratación de la ejecución de la obra, contó con los certificados que acrediten la existencia de recursos suficientes y la disponibilidad de fondos de conformidad con el artículo 15 de la Ley de Contratación Pública.
.
Evaluar si las especificaciones técnicas adoptadas son adecuadas a la obra y contemplan los procedimientos constructivos, los materiales, métodos y frecuencia de control de calidad, forma de medición y pago de cada rubro.
.
Verificar el dominio del del terreno donde se ejecuta ejecuta el proyecto, los permisos permisos y licencias ambientales, de construcción y de explotación de minas y canteras, documentos de expropiación, etc.
de
referencia,
b) Evaluación de de la contratación contratación de la construcción del del proyecto. .
Establecer si se ha seguido el procedimiento precontractual que la Ley establece, según el objeto del contrato, su monto y las circunstancias particulares del mismo.
.
Verificar si en el contrato contrato se han han incorporado las observaciones observaciones constantes en los informes de Ley, de ser el caso (Art. 60 LCP). GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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En los contratos cuya cuantía sea sea inferior a la establecida para el Concurso Concurso Público de Ofertas, se debe verificar si para su celebración se observaron las normas reglamentarias internas que sean pertinentes.
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Verificar si en los contratos se consideran consideran las cláusulas cláusulas y normas mínimas, de conformidad con los artículos 72 y 73 del Reglamento General de la Ley de Contratación Pública.
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Verificar si en los contratos contratos suscritos suscritos con con consorcios consorcios o asociaciones, asociaciones, cada uno de sus miembros se encuentran habilitados para contratar.
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En los casos en los cuales un contrato ha sido exento de de los procesos precontractuales, se debe analizar la legalidad del proceso y la consistencia y razonabilidad de los precios unitarios.
3.2.2 Análisis técnico El análisis técnico comprende la identificación de los aspectos técnicos y ambientales del proyecto que serán verificados durante el trabajo de campo. En este punto se deben estudiar:
a) Sistema de control de ejecución del proyecto. proyecto. .
Personal técnico y de apoyo asignado a la fiscalización de la obra.
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Locales, equipo y herramientas destinados a la fiscalización.
b) Documentos del diseño definitivo del proyecto. .
Planos constructivos.
.
Especificaciones técnicas para cada rubro.
.
Análisis de precios unitarios.
.
Presupuesto de la obra o de la etapa que se ejecuta.
.
Cronograma de actividades.
c) Documentos del sistema de control control interno. .
Técnico: Libro Libro de obra, informes de fiscalización, fiscalización, planillas planillas de obra y reajuste reajuste de precios, órdenes de cambio, documentos de la finalización de la obra, etc.
.
Ambiental: Licencia ambiental, estudio de impactos ambientales, plan de manejo ambiental, rubros ambientales y especificaciones técnicas.
d) Documentos de la contratación. .
Contratos (Principal y complementarios, de ser el caso). GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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.
Ordenes de cambio.
.
Ordenes de trabajo.
.
Cronograma de actividades presentado por el oferente.
.
Memorias de cálculo de la fórmula fórmula de de reajuste reajuste de precios y cuadrilla cuadrilla tipo. tipo.
Los proyectos que no tengan diseños definitivos o estudios de impacto ambiental, así como rubros y especificaciones técnicas y ambientales, serán evaluados en función al objeto o necesidad que pretende cubrir el proyecto y a la normatividad general. 3.2.3 Análisis económico Consiste en el estudio del manejo financiero del proyecto, el cual debe garantizar el pago oportuno y exacto de las obligaciones adquiridas por el contratante. Se debe verificar: -
La disponibilidad disponibilidad de de los fondos para la ejecución integral de de la obra, incluidos rubros ambientales y reajuste de precios. (Verificar cumplimiento artículo 38 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, Registro Oficial 589 del 4 de junio del 2002 y artículo 15 de la l a Ley de Contratación Pública).
-
El cumplimiento cumplimiento del contrato en el aspecto aspecto económico: Rubros ejecutados, planillados y cancelados.
3.3 Trabajo de Campo 3.3.1 Actividades previas a la inspección del proyecto Basándose en el conocimiento adquirido en el estudio de la documentación, el Jefe de Equipo desarrollará la planificación de la inspección del proyecto, contemplando básicamente los siguientes aspectos: -
Programa de actividades a desarrollar durante la inspección del proyecto. Cronograma de actividades. Información adicional a ser recabada en el proyecto. Formularios de entrevistas. Formatos de verificación. Actas de verificación de las obras realmente ejecutadas. Programa de toma de muestras, muestras, con identificación de de lugar, día y hora, equipo, equipo, método, responsable y tipos de análisis. Recursos materiales y económicos que deben estar disponibles.
3.3.2 Inspección definitiva del proyecto La inspección definitiva del proyecto comprende la revisión detallada de las instalaciones, del desarrollo de las actividades, de las condiciones del entorno, de los procedimientos operativos y de los controles rutinarios implementados. Se confrontará la información obtenida con la situación real en que se desarrollan las actividades, considerando además los puntos de vista del personal relacionado con la ejecución de la obra. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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El único modo de verificar los resultados de las actividades de control interno es la realización de ensayos, pruebas de cumplimiento de parámetros de calidad, inventarios y monitoreos. El auditor debe realizar sus propios muestreos a más de revisar los datos constantes en estudios previos, realizando un análisis técnico de los resultados proporcionados. Estos ensayos de comprobación deben referirse principalmente a los aspectos conflictivos, sin dejar de evaluar aquellos cuyos registros demuestran demuestran condiciones condiciones de normalidad. En esta constatación física se deben confirmar las observaciones realizadas durante la inspección preliminar, para lo cual se procurará: -
Verificar en detalle el cumplimiento cumplimiento de los diseños diseños y estudios estudios definitivos del proyecto. proyecto. Mediación de rubros rubros principales principales (a criterio del del Equipo de Control) Control) para para cuantificar cuantificar cantidades realmente ejecutadas y compararlas con las planilladas y canceladas. Inspeccionar el equipo equipo de construcción ofertado, determinando el estado estado y propiedad. propiedad. Realizar muestreos muestreos para determinar determinar razonablemente razonablemente el cumplimiento de las especificaciones técnicas. Establecer la eficacia eficacia de los sistemas sistemas de control implementados por la organización, organización, considerando: Formación y experiencia del personal, distribución de funciones y responsabilidades, y eficacia en el sistema de aprobaciones, tanto de la fiscalización contratada como de la fiscalización designada por la entidad contratante.
Los aspectos importantes detectados deben ser revisados durante la permanencia en las instalaciones, para que exista una base firme para la elaboración del informe que permita diferenciar entre: -
Deficiencias aisladas; y, Deficiencias recurrentes.
Además identificar: -
Periodicidad del control implementado. Registros del del control como libros de obra, obra, de órdenes y de pedidos, e informes de fiscalización y supervisión. - Necesidades de legislación, financiamiento, control. - Acciones a tomar en el futuro. - Información ambigua o contradictoria. De ser factible, se incluirán dentro de la documentación de respaldo los registros de imágenes fotográficas o de vídeo. 3.3.3 Actividades posteriores a la inspección del proyecto Luego de la inspección del proyecto el Equipo de Control debe realizar varias actividades orientadas a estructurar el informe de la auditoría. Entre estas actividades se describe las siguientes: 3.3.3.1
Cuantificación de los rubros ejecutados
Con la finalidad de verificar el cumplimiento de los diseños definitivos del proyecto y el pago de la obra efectivamente realizada, el Equipo de Control, con las mediciones realizadas durante la inspección del proyecto, cuantificará los volúmenes de obra ejecutada. En proyectos de gran GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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magnitud estas mediciones pueden ser solamente de rubros significativos o de planillas, a criterio del Equipo de Control. 3.3.3.2
Ensayos de laboratorio
Se deben realizar los ensayos de las muestras tomadas, analizar técnica y estadísticamente los resultados de las pruebas, comparándolas con los estándares, efectuar los cálculos de las verificaciones realizadas para comprobar el cumplimiento del diseño del proyecto, valorar las deficiencias en unidades monetarias y su incidencia en el tiempo de ejecución del proyecto, para de esta manera llegar a conclusiones firmes e irrefutables. Puede ocurrir que durante la inspección del proyecto se reconozcan áreas críticas no incluidas en las líneas de investigación establecidas en la fase de análisis general y diagnóstico. Todas las áreas críticas, reforzadas mediante muestreos y valoraciones, deben ser analizadas con la participación de todo el equipo para la formulación de las conclusiones en el área tratada. Este análisis enfocado de manera parcial y global, debe orientarse al establecimiento de los atributos del hallazgo de auditoría, esto es, condición, criterio, causa y efecto con la finalidad de estructurar adecuadamente los comentarios, conclusiones y recomendaciones del informe. 3.3.3.3
Desarrollo del hallazgo de auditoría y/o deficiencia
Los auditores resumirán los hallazgos y deficiencias o incumplimientos, para posteriormente discutir y concretar en conjunto con el Jefe de Equipo y el Supervisor: -
El esquema de priorización. El efecto producido. El carácter de suficiente y concluyente de la evidencia. Las alternativas alternativas de solución, que llevarán a la emisión de las recomendaciones.
Durante el proceso de la auditoría se deben haber recopilado, analizado, interpretado y documentado las áreas críticas con información suficiente para lograr los objetivos de la auditoría. En este punto se debe realizar la evaluación de los resultados de las pruebas o evidencias, la definición de las pruebas irrefutables y la verificación del cumplimiento de los objetivos iniciales i niciales de la auditoría. El equipo en conjunto debe resumir con claridad y en orden de importancia las deficiencias o incumplimientos, lo cual debe quedar perfectamente establecido y respaldado en los papeles de trabajo. 3.3.3.4
Papeles de trabajo
Los papeles de trabajo son fundamentales para el correcto desarrollo de las labores de auditoría, permiten organizar con precisión los datos aportados durante las entrevistas, cuestionarios, informes de visitas e GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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inspecciones técnicas desarrolladas en el trabajo de campo, en los estándares y en la documentación revisada. Son las pruebas de respaldo y la evidencia de los aspectos relevantes detectados por el auditor que permiten tanto extraer las conclusiones como preparar el informe. Para un adecuado manejo de la información los miembros del equipo auditor deben establecer y mantener ciertas reglas básicas, entre las cuales se encuentran las siguientes: 3.3.3.5
Emplear siempre letra legible. Numerar, sumillar, colocar fecha y hora en cada página. Establecer el origen de la información. Ordenar el material de acuerdo a criterios preestablecidos. Resumir la información recopilada, realizar reflexiones reflexiones y extraer conclusiones de carácter provisional. Identificar aspectos que requieren mayor análisis. Utilizar redacción redacción clara y comprensible, de manera que no se requieran explicaciones adicionales. Ser breves, sin dejar de ser completos. Referirse a aspectos relevantes para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría. Deberán guardarse ciertas precauciones para mantener permanentemente permanentemente controles de calidad: No incluir datos que no sean fiables. Someterlos a revisión, cruzar información. Recurrir a muestreos propios para confirmar la información
Preparación de reportes, cuadros, tablas
Tanto las valoraciones realizadas en las visitas visit as al proyecto como durante la recopilación de los registros de ensayos y muestreos desarrollados como parte del control interno, deben ser procesados, sometidos a controles de la confiabilidad de los resultados, depurados de manera que reflejen un manejo técnico de la información que permita la redacción de documentos técnicos, jurídicos y de divulgación ciudadana. 3.3.3.6
Desarrollo de comentarios
Los comentarios constituyen la explicación descriptiva de los hechos representativos, registrados por el equipo durante la ejecución de la auditoría, que dieron origen a deficiencias y que motivaron los hallazgos de auditoría. Su redacción debe ser clara y deben estar respaldados por los papeles de trabajo, que de acuerdo a su trascendencia, pueden anexarse al informe. En el informe deben incorporarse los comentarios sobre aspectos de relevancia, aquellos de menor importancia pueden ser incluidos en anexos o solventados en el desarrollo de la auditoría de obras públicas. Los comentarios deben agruparse por sectores y exponerse en orden de importancia, de preferencia se recomienda considerar las siguientes grandes áreas: GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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-
Legal:
Aspectos precontractuales organizativa, licencias, permisos, etc.
y
contractuales,
estructura
-
Económica: Movimiento económico, garantías, etc.
-
Técnica: Evaluación de la fiscalización y supervisión, cumplimiento de
especificaciones técnicas, ambientales y constructivas, avance físico, cumplimiento de plazos, cronogramas, registros de control interno y evaluaciones de cumplimiento, etc.
En su estructuración general deben considerarse: -
3.3.3.7
Los acontecimientos que dan lugar a la aparición de deficiencias. La forma en que debían ser afrontados. Las razones del cambio entre los dos puntos anteriores. El efecto efecto producido producido sobre el proyecto, el entorno, entorno, el recurso recurso afectado y la magnitud de dicha afectación. En todos los casos se tratará en lo posible de valorar económicamente el daño ocasionado o el perjuicio.
Desarrollo de conclusiones conclusiones
En las conclusiones se identifican las normas (legales, técnicas, ambientales) inobservadas que provocaron el comentario del hallazgo. Deben ser redactadas de manera precisa, identificando las razones que dieron lugar a la deficiencia e impactos negativos sobre el entorno, basándose en los requerimientos reglamentarios y técnicos a los cuales están sujetos tanto el proyecto como la organización auditada. Se debe identificar por el cargo a los servidores, funcionarios o exfuncionarios que por acción u omisión hayan permitido la deficiencia.
3.3.3.8
Desarrollo de recomendaciones
Mediante el establecimiento de recomendaciones, se persigue mejorar el sistema de gestión administrativa de la organización, modificando las acciones de manera que se corrijan aquellos aspectos que dieron origen a los incumplimientos y deficiencias constantes en los comentarios y conclusiones. Dependiendo de la naturaleza de la problemática, pueden requerirse acciones inmediatas o una corrección gradual basándose en medidas de corto, mediano y largo plazo. Las acciones inmediatas o de corto plazo responden a precautelar los intereses de la entidad dueña del proyecto o del proyecto en sí, están encaminadas a evitar peligros inminentes en los proyectos y situaciones de emergencia que permitan prevenir daños previsibles, o acciones correctivas urgentes. Las acciones a mediano y largo plazo responden a procesos de mejoramiento gradual establecidos dentro de la organización en relación con procesos, productividad y eficiencia orientados a mejorar la actividad administrativa. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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La recomendación debe estar relacionada con el comentario y conclusión y su objetivo será corregir la deficiencia constante en el comentario. Se debe evitar la generalización.
4 TERCERA ETAPA: COMUNICACIÓN COMUNICACIÓN DE RESULTADOS Comprende la comunicación de resultados durante la ejecución de la auditoría, la conferencia final de comunicación de los resultados constantes en el borrador del i nforme y la difusión del informe final.
4.1 Bases Bases Conceptuales De acuerdo a la legislación y normatividad vigente (Arts. 90 LOCGE y 22 Reglamento), los exfuncionarios, funcionarios, contratistas del organismo ejecutor del proyecto y aquellos que tengan alguna relación con el proyecto, deben ser informados constantemente, de manera verbal y preferentemente por escrito, sobre los avances que va alcanzando el Equipo de Control en el desarrollo de la auditoría de obras públicas. Esta comunicación tiene como objetivo fundamental fortalecer las conclusiones y recopilar mayor evidencia documental a fin de que los resultados a incluirse en el informe sean irrefutables.
4.2 Comunicación Durante la Auditoría Los auditores mantendrán constante comunicación con exfuncionarios, funcionarios y contratistas de la entidad u organismo sujeto a control y con aquellos que guarden relación directa con el proyecto que se examina (Art. 22 Reglamento LOCGE). Esta comunicación será verbal o escrita, dependiendo de la finalidad que se persiga; por ejemplo, si durante la verificación técnica al proyecto, se encuentran situaciones, que luego de un primer análisis, resultan poco claras para el auditor, éste debe entrevistarse con las personas directamente responsables de esa actividad para obtener de ellos comentarios que le den claridad sobre el posible problema identificado, evitando extraer conclusiones precipitadas. Las comunicaciones por escrito se realizarán una vez que el auditor ha identificado el problema o deficiencia, establecido su importancia, sometido a pruebas y evaluaciones, y obtenido las evidencias suficientes que sustenten su criterio a base de la teoría y normativa técnica y ambiental. Este tipo de comunicaciones se realizan mediante una “Comunicación de Resultados Provisionales” (Anexo N° 7), cuyo objeto es ofrecer la oportunidad para que se presenten justificativos debidamente documentados; hacer posible que el equipo de control disponga durante el desarrollo del trabajo de toda la documentación y evidencia relacionadas con el examen; posibilitar que se presente información o evidencia adicional, en los términos establecidos el la Ley; tener la opinión documentada de los funcionarios responsables de la ejecución del proyecto y del control interno, y de los representantes de la comunidad, sobre las actividades que se examinan para que los directivos de la entidad de manera inmediata tomen los correctivos necesarios. Las opiniones emitidas por las personas relacionadas con el examen deben ser analizadas y consideradas en el borrador del informe. En caso de existir controversia entre las opiniones de las personas relacionadas con el proyecto y los criterios del Equipo de Control, aquellas se harán constar en el informe definitivo con el criterio del Equipo de Control. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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4.3 Informe de Auditoría de Obras Públicas Como producto de la auditoría de obras públicas se tiene ti ene un informe que debe ser puesto en conocimiento de todas las personas relacionadas con el examen mediante una conferencia final de conocimiento de los resultados de la auditoría de obras públicas (Arts. 23 al 27 del Reglamento de la LOCGE). El informe de auditoría es el documento que refleja la realidad del desempeño administrativo de la organización, el cumplimiento de los documentos del diseño definitivo del proyecto, identifica los problemas existentes y establece los comentarios, conclusiones y recomendaciones que permiten corregir las deficiencias establecidas durante el examen. El informe de auditoría o examen especial de obras públicas deberá ser preparado por el Jefe de Equipo bajo la dirección del Supervisor quien será responsable de la calidad del contenido y de su relevancia con los objetivos y alcances de la auditoría. El Supervisor deberá asegurarse que el contenido del informe sea: -
Completo, si contiene contiene información suficiente respecto de los hallazgos, permitiendo una adecuada comprensión de los asuntos que se comentan, asegurando que se cumplan los objetivos del examen.
-
Conciso, si no se extiende en detalles que distraigan distraigan la atención atención del lector o distorsionen el mensaje.
-
Veraz, si la evidencia de respaldo de los hallazgos hallazgos es competente competente y suficiente. suficiente.
-
Imparcial, si presenta los resultados de forma objetiva.
-
Convincente, si el informe persuade a los lectores de de la validez de de los hallazgos y de la pertinencia de las l as conclusiones y recomendaciones.
Cada informe tiene sus particularidades, sin embargo la estructura general debe comprender los siguientes aspectos: 4.3.1 Carta de Presentación.- Es el oficio con el cual el Jefe de la Unidad de la Contraloría, responsable de la ejecución de la auditoría de obras públicas presenta el informe a la máxima autoridad de la entidad examinada. El oficio será elaborado por la secretaría de la Unidad que realizó la auditoría de obras públicas, de acuerdo al formato establecido para esto. 4.3.2 Resumen Ejecutivo.- Describe los resultados más relevantes de la auditoría o examen especial. Será un resumen claro y conciso, no debe incluir cuadros, tablas, etc. Será elaborado por el Supervisor y el Jefe de Equipo (Anexo Nº 14). 4.3.3 Índice.- Es la lista del contenido del informe. De ser necesario, se incluirá los siguientes índices: -
Temático.- Contiene los temas incluidos en el informe. De tablas o cuadros.- Lista los cuadros y tablas. De anexos.- Indica los anexos constantes en el informe. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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4.3.4 CAPÍTULO I 4.3.4.1 Información introductoria Contendrá los datos que permitan al lector informarse sobre los objetivos del examen o auditoría de obras públicas, ubicar adecuadamente al proyecto examinado y conocer la entidad ejecutora del proyecto. Incluirá los siguientes temas: 4.3.4.1.1
.- Se describirán los objetivos generales de la entidad Antecedentes .-
4.3.4.1.2
.- Se hará referencia a la orden de trabajo y Motivo del examen .alcances, indicando números y fechas de emisión. Se describirá si corresponde al programa anual de la unidad de control o a imprevistos.
4.3.4.1.3
Alcance del examen ..- Se detallarán las obras examinadas,
4.3.4.1.4
u organismo público que desarrolla el proyecto. Se identificará los objetivos generales fijados para el o los l os proyectos examinados.
referenciándolas por contratistas, fecha o montos de contratación, o por modalidad de ejecución. Se establecerá el período que cubre el examen, para la o las obras analizadas. Este período puede variar para cada obra.
Objetivos del examen.- Se describirán los objetivos del examen o
auditoría de obras públicas. Estos objetivos fueron fijados en la segunda etapa de la auditoría.
4.3.4.1.5
Financiamiento.- Se harán constar las fuentes de financiamiento
4.3.4.1.6
.- Se describirá el sistema de control Supervisión y fiscalización .-
para la ejecución del o los proyectos examinados. (Ver artículo 38 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal)
interno de la entidad ejecutora del proyecto en los aspectos técnico, económico, legal y ambiental. Principalmente se detallará, por funciones, el personal asignado a la fiscalización, supervisión y control de los proyectos examinados.
4.3.5 CAPÍTULO II 4.3.5.1 Antecedentes.- Se hará referencia a la necesidad que pretende cubrir la obra, a la modalidad de ejecución y a la decisión de las autoridades de ejecutarla. 4.3.5.2 Proceso Proceso Precontractual. Precontractual.-- Se describirá el proceso precontractual seguido por la entidad, señalando: Fecha y medio de publicación de la convocatoria a la presentación de ofertas, personas naturales o jurídicas que adquirieron los documentos precontractuales y presentaron ofertas, informe de la Comisión de Calificación de las ofertas, adjudicación del contrato y otros aspectos al respecto.
GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
24
4.3.5.3 Contratación.- A criterio del Jefe de Equipo, cuando se trata de varias obras, la información de los procesos precontractuales y de los contratos será presentada en cuadros para facilitar el manejo de la información al Equipo de Control y la comprensión del lector del informe. Para cada proyecto se deben considerar los siguientes aspectos: -
Contratante : Se anotarán el nombre y cargo de las autoridades que
suscribieron el contrato en representación de la entidad pública ejecutora del proyecto.
-
Contratista: Nombre
completo de la persona natural o del representante legal de la persona jurídica.
-
Fecha: De suscripción del contrato.
-
Objeto: De manera resumida y clara se describirá el objeto del contrato.
-
Monto: Valor del contrato, estableciendo moneda de pago.
-
Forma de pago : Describir la modalidad de pago establecida en el
contrato y la moneda.
-
Garantías : Establecer las garantías estipuladas en el contrato.
-
Seguros : Describir los seguros que debe contratar el contratista de la
-
obra.
Plazo: Determinar el plazo de ejecución del proyecto. Multas: Describir las multas u otras sanciones establecidas en el
contrato.
Reajuste de precios : Describir la modalidad adoptada para el reajuste
de precios del contrato.
Otras: A criterio del Jefe de Equipo, anotar otras cláusulas de
importancia técnica, legal o ambiental.
4.3.5.4 Descripción del Proyecto.- En forma concisa, con base en los documentos del diseño definitivo y en las inspecciones realizadas durante el desarrollo de la auditoría, se describirán el o los proyectos examinados, detallando: -
Objetivo general del proyecto. Ubicación geográfica. Características generales del proyecto (Ingeniería del proyecto). En caso requerirse, se describirá el área área de influencia del proyecto.
4.3.5.5 Estado Actual del Proyecto.- Se describirá el estado del proyecto, indicando: 4.3.5.5.1
Avance del proyecto: Se establecerá el porcentaje de
avance de la obra, comparando lo ejecutado con lo GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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programado, o lo ejecutado relacionarlo con los planos del diseño definitivo. 4.3.5.5.2
4.3.5.5.3
4.3.5.5.4
Cumplimiento Cumplimiento de planos y especificaciones: especificaciones: Se indicará la
manera como se está llevando adelante el contrato; en lo que respecta al cumplimiento de planos y especificaciones técnicas.
Análisis del plazo: El tiempo real utilizado en la ejecución de
la obra se comparará con el plazo del contrato y con el cronograma de actividades. Se analizará la procedencia de las ampliaciones, si las hubiere.
Análisis económico: Se presenta el movimiento económico
del contrato haciendo constar: Monto planillado, deducciones y total cancelado, de cada una de las planillas tramitadas, sea por avance de obra, reajuste de precios u otros conceptos. Cuando la información es extensa o corresponde al estudio de varios contratos, los cuadros irán en anexos y en el informe se ubicará los totales. Se debe describir las garantías presentadas por el contratista, haciendo constar fecha de emisión y vigencia.
NOTA: Todo lo anterior constituye la parte descriptiva del informe, no incluye comentarios ni conclusiones de ninguna naturaleza. 4.3.6 CAPÍTULO III 4.3.6.1 Comentarios y Conclusiones.- A cada comentario le corresponde una conclusión, que debe ubicarse a continuación del comentario con la finalidad de que el lector del informe comprenda la deficiencia y sus consecuencias. 4.3.6.1.1 Comentario : Debe contener de forma lógica, secuencial y clara,
los hallazgos de importancia, que serán descritos de modo comprensible para el usuario del informe. Cada comentario debe detallar los hechos analizados, contrastando la situación existente con la forma como debió realizarse, de acuerdo con los documentos del diseño del proyecto y las normas aplicables al mismo; se debe explicar las razones que produjeron el cambio y el efecto originado. Para esto se seguirá un proceso sistemático y ordenado, usando citas y referencias a documentos fuente que deben ser parte de los papeles de trabajo o de los anexos del informe. i nforme. Cada comentario se identificará con un título que describa claramente la deficiencia encontrada durante la ejecución del examen. A continuación, se expone el hecho, según como haya sucedido en la realidad (CONDICIÓN). Luego se identifican y resumen (En caso necesario se transcriben) las normas legales, que establecen la forma cómo debió hacerse (CRITERIO). La redacción presentará el contraste entre estas dos situaciones. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Se deben indicar las causas de la desviación descrita (CAUSA) y las consecuencias originadas (EFECTO), cuantificando los montos de los perjuicios, en caso de haberlos. Se sugiere que los comentarios y conclusiones se ubiquen en el siguiente orden: .
Documentos del contrato:
… Documentos del diseño definitivo del proyecto. … Contrato: Cláusulas mínimas necesarias. … Disposiciones legales legales y técnicas aplicables al proyecto. .
Certificados de pago:
… Planillas de avance de obra obra reajustadas. reajustadas. … Anticipo recibido y devengado. … Garantías: Emisión y vigencia. vigencia. .
Avance de obra:
… Avance físico de la obra: Verificación de rubros y volúmenes de obra realmente ejecutados y su relación con lo planillado y pagado. … Cronograma de actividades: actividades: Cumplimiento. … Evaluación de de plazos: Del contrato y ampliaciones. .
Evaluación técnica:
… Cumplimiento del del diseño del del proyecto y cambios. … Control de de calidad de materiales. materiales. … Cumplimiento de especificaciones técnicas generales y especiales. .
Evaluación de la supervisión y fiscalización:
… Cumplimiento de funciones (Reglamento de Determinación de Etapas del Proceso de Ejecución de Obras y Prestación de Servicios Públicos). … En caso de ser contratada: Verificar cumplimiento del contrato. Cuando en un examen a varias obras existan desviaciones repetitivas en varios proyectos, éstas constarán en comentarios y conclusiones generales que se ubicarán luego de los comentarios y conclusiones de carácter particular. Cabe insistir que en el informe se anexarán todos los documentos que fundamenten y prueben las desviaciones o deficiencias comentadas. 4.3.6.1.2 Conclusión : Identificar y describir en forma clara la norma legal
y/o técnica inobservada. Se debe establecer con precisión la relación entre la desviación y la norma. De considerarlo GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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necesario, el Jefe de Equipo, debe transcribir la norma incumplida. Se presenta a continuación del comentario, en forma separada, con el título de Conclusión. NOTA: Si como resultado de la Comunicación de Resultados Provisionales el Equipo de Control ha obtenido la opinión documentada de los funcionarios involucrados en la ejecución del proyecto, y una vez analizada, ésta difiere del criterio del equipo, deberá incluirse en el comentario con el análisis correspondiente, que constará como Criterio de la Contraloría General del Estado. 4.3.6.2 Recomendaciones.Recomendaciones.- Serán dirigidas a la máxima autoridad de la entidad que ejecuta el proyecto y a las personas directamente responsables de la actividad o proceso observado, para que establezcan las acciones correctivas que posibiliten mejorar la gestión institucional. Mediante el establecimiento de recomendaciones, se persigue mejorar el sistema de gestión institucional, modificando las acciones de manera que se corrijan aquellos aspectos que originaron las desviaciones. Dependiendo de la naturaleza de la problemática, pueden requerirse acciones inmediatas o una corrección gradual basándose en medidas de corto, mediano y largo plazo. plazo. Las acciones acciones inmediatas y de corto plazo plazo responden a desviaciones que originan impactos sobre la salud, el medio ambiente, la propiedad o por aspectos que atentan contra la normatividad vigente o que puedan provocar daños inminentes en los propios proyectos sujetos a examen. Las acciones a mediano y largo plazo responden a procesos de mejoramiento gradual de los procedimientos, productividad y eficiencia. En cualquier caso para emitir la recomendación el Jefe de Equipo debe identificar: -
La desviación que se pretende corregir. La actividad o proceso sobre sobre el cual debe debe actuar la acción acción recomendada. La tecnología apropiada para realizar la corrección de la deficiencia. La viabilidad económica de aplicación de la recomendación. recomendación. La prioridad y urgencia de aplicación de la recomendación. recomendación. La viabilidad de ejecución de la acción recomendada. recomendada.
4.3.7 Opiniones emitidas luego luego de la conferencia conferencia final de comunicación comunicación de resultados Las personas que fueron debidamente convocadas y que asistieron a la conferencia final de comunicación de resultados, están facultadas a presentar sus opiniones documentadamente y por escrito sobre los comentarios, conclusiones y recomendaciones constantes en el borrador del informe. El Jefe de Equipo analizará estas opiniones, y de ser procedente, realizará las modificaciones al informe, en caso contrario, incluirá estas opiniones, seguidas del correspondiente criterio de la Contraloría en un capítulo final, con el título “Opiniones Emitidas Luego de la Conferencia Final de Comunicación de Resultados”.
GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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4.4
Conferencia Final de Comunicación de los Resultados Constantes en el Informe
El informe de auditoría de obras públicas tiene el carácter de borrador mientras no haya sido puesto en conocimiento de las autoridades, funcionarios, contratistas y de todos aquellos que de alguna manera se encuentran involucrados en el examen, y sea aprobado por el Contralor General del Estado. Antes de la conferencia final de comunicación de los resultados del examen especial de ingeniería, el Jefe de Equipo realizará las l as siguientes actividades: 4.4.1 Revisión del borrador del informe: Mediante memorando interno el Jefe de Equipo entregará el borrador del informe al Supervisor para su revisión. 4.4.2 Presentación del borrador del informe: informe: Igualmente, mediante memorando interno el Jefe de Equipo entregará al Director de Control de Obras Públicas, Director Regional o Delegado Provincial el borrador del informe para que lo apruebe y autorice la ejecución de la conferencia final de resultados del examen. 4.4.3 Convocatoria a la conferencia final de resultados del examen: examen: Una vez que la autoridad competente autorice la realización de la conferencia final de resultados del examen, el Jefe de Equipo coordinará con la secretaría de la Unidad responsable de la elaboración de las Convocatorias a la Conferencia Final de Resultados del Examen (Anexos N° 8 y 9). Paralelamente, se elaborará el Acta de la Conferencia Final (Anexo N° 10). 4.4.4 Conferencia final de resultados del examen: El Jefe de Equipo debe planificar la realización de la conferencia final de resultados del examen, designando responsables para la lectura, suscripción del acta, manejo de la información constante en los papeles de trabajo, etc.
4.5 Informe Final Luego de la conferencia final y una vez que el equipo haya considerado e incluido en el informe las opiniones documentadas presentadas por las personas involucradas en el examen, debe elaborar el informe final y someterlo a los controles correspondientes, para su posterior aprobación por parte del Contralor General del Estado. 4.5.1 Trámite del informe final Para el trámite final del informe, el Jefe de Equipo debe adjuntar los documentos que se describen en el Anexo N° 11. Entre los documentos para el trámite final del informe se encuentran: 4.5.1.1 Memorando Memorando de antecedentes :
Es el documento base para la determinación de las responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, establecidas en la auditoría o examen especial de obras públicas. Se sugiere presentar el memorando de antecedentes de acuerdo al siguiente esquema: GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Se hará referencia a la auditoría o examen especial de control de obras públicas, identificando la unidad de control actuante, el título del examen, la entidad u organismo examinado, el alcance, el período cubierto y la Orden de Trabajo. Se determinará la base legal que sustenta el establecimiento de las responsabilidades. A continuación se describirán las responsabilidades civiles y en segunda instancia las administrativas, bajo los siguientes títulos: a) Expresión del acto: Se describe de manera concisa el acto que origina la responsabilidad. b) Descripción de los hechos: Se describe los hechos de los cuales se desprende la responsabilidad, referenciados con la página del informe. c) Sujetos de responsabilidad: Se señala el nombre y cargo del sujeto de responsabilidad, el motivo de su participación en los hechos descritos y el artículo de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado que establece el tipo de responsabilidad. d) Identificación de responsables: Se identificará a cada sujeto de responsabilidad, con los siguientes datos: Nombres y apellidos completos; Número de cédula de ciudadanía; Cargo; Período en el cargo (para funcionarios públicos); Domicilio civil; y, Sanción sugerida (para responsabilidades administrativas). El Memorando de Antecedentes (Anexo N° 12) debe ser elaborado por el Jefe de Equipo, revisado por el Supervisor y suscrito por el Director de Control de Obras Públicas o Director Regional, y estará dirigido diri gido al Director de Responsabilidades de la Contraloría. Indicios de Responsabilidad Penal Los resultados de auditoría que contengan hechos con indicios de responsabilidad penal, una vez revisados por la Dirección de Planificación, Evaluación y Auditorías Internas, serán presentados al Contralor General del Estado o su delegado para su aprobación, aún sin terminar el informe de auditoría, a través de un informe especial de indicios. De no haberse presentado el referido informe especial, los indicios se revelarán en el memorando de antecedentes y seguirán el trámite de revisión y aprobación antes descrito. Los informes de indicios de responsabilidad penal deberán contener los elementos probatorios necesarios para que las unidades jurídicas de la institución puedan evidenciar ante las autoridades jurisdiccionales, los indicios de responsabilidad penal de las personas a las que se atribuye la comisión del delito. El informe contendrá: GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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a) Información introductoria: De corta extensión, redactada en forma directa y concisa en la que se hará referencia a la auditoría o examen especial que se está practicando; se precisará el número y la fecha de la orden de trabajo y el alcance del examen. Se incluirá un párrafo en el que se establezcan las evidencias que permiten afirmar que hay indicios de responsabilidad penal. b) Descripción de los hechos: Que originan los indicios de responsabilidad penal con sus correspondientes comentarios y conclusiones. En los que respecta a los comentarios, deben redactarse en forma clara, directa, sencilla y objetiva. Se tendrá cuidado de que los indicios que se describan sean concordantes entre sí, de tal manera que posibiliten establecer el nexo causal entre el hecho doloso y los presuntos autores y a la vez los elementos del delito de que se trate. Si es necesario pueden incluirse detalles de pagos e ingresos o cualquier otra información de carácter técnico o contable. En la conclusión se expresará de manera lógica y natural la relación de causa a efecto entre el hecho doloso y sus autores. Además se debe identificar a los sujetos de responsabilidad, se indicará el monto al que asciende el perjuicio, de haber lugar a ello. c) Los anexos que se adjunten al informe contendrán las evidencias que posibilitaron al auditor establecer los indicios de responsabilidad penal. Los documentos que se acompañen estarán debidamente certificados por el funcionario competente de la entidad auditada. d) El informe de indicios de de responsabilidad responsabilidad penal será elaborado por por el Jefe de Equipo, contando con el visto bueno del Supervisor y del abogado del Equipo de Control o de la Unidad responsable del examen, quien presentará un informe jurídico en el que se fundamenten los indicios de responsabilidad penal, determinando los artículos del Código Penal que correspondan. El informe se remitirá a la Dirección de Planificación, Evaluación y Auditorías Internas para su revisión y luego pasará a la aprobación del Contralor General del Estado o su delegado, para seguidamente continuar el trámite correspondiente al Ministerio Público (Acuerdo Nº 018 CG de julio 21 del 2003). 4.5.1.2 Síntesis del informe :
Resume los aspectos más relevantes del informe para conocimiento del Contralor General del Estado. La Síntesis debe sujetarse al formato del Anexo N° 13. En el título PRINCIPALES HALLAZGOS se resumirán los comentarios, conclusiones y recomendaciones del informe, referenciados con las páginas del informe. Este documento debe ser elaborado por el Jefe de Equipo, revisado por el Supervisor y suscrito por el Director de Control de Obras Públicas o Director Regional.
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CUARTA ETAPA: SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO CUMPLIMIENTO DE RECOMENDACIONES GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Tanto en la Constitución Política de la República del Ecuador (Final del primer párrafo del artículo 212), como en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (Artículos 31 y 92) se faculta a la Contraloría a exigir y controlar el cumplimiento de las recomendaciones. De conformidad con el artículo 28 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, a los tres meses de haber entregado a la entidad examinada el informe definitivo, podrá solicitar a la máxima autoridad o representante legal, que informen documentadamente sobre el estado de la implementación de las recomendaciones. Dependiendo de la importancia de las deficiencias encontradas, la implantación de las recomendaciones será inmediata o a mediano y largo plazo. La máxima autoridad de la organización ejecutora del proyecto será responsable de cumplir y hacer cumplir las recomendaciones constantes en el informe de auditoría de obras públicas, o en caso excepcionales, en comunicaciones de resultados provisionales.
5.1 Evaluación del Cumplimiento La evaluación, control o seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones será realizado en auditorías de obras públicas o exámenes especiales posteriores, en un capítulo especial de seguimiento de recomendaciones; además se realiza mediante un nuevo examen especial cuyos objetivos y alcance se limitan exclusivamente a verificar los niveles de cumplimiento de las recomendaciones constantes en los informes emitidos por la Contraloría General del Estado, Auditoría Interna o empresas auditoras contratadas. De requerirse, en el desarrollo del examen de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones, se analizarán las deficiencias provocadas por la mala o ninguna aplicación de las recomendaciones, recomendaciones, se establecerán los grados de responsabilidad de los miembros de la organización y nuevas recomendaciones. De ser pertinente se informará sobre los resultados de la implantación de las recomendaciones.
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6
AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA A PROYECTOS EJECUTADOS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA
6.1 Antecedentes Las entidades y organismos del sector público, de conformidad con la disposición del artículo 10 del Reglamento de Determinación de Etapas del Proceso de Ejecución de Obras y Prestación de Servicios Públicos, están facultadas para decidir la modalidad de ejecución de un proyecto; pudiendo elegir entre la construcción por contrato o por administración directa. Si la entidad u organismo decide realizar la obra por administración directa debe cumplir los procedimientos establecidos en el referido Reglamento, en las Normas de Control Interno para el Área de Inversiones en Proyectos y Programas, Norma N° 500-10 Título: “Ejecución de Obras por Administración Directa” y en Normas emitidas por la propia institución. La evaluación de las obras ejecutadas por administración directa difiere de las realizadas por contrato, principalmente en el estudio del manejo económico de la construcción, debido a que éste es efectuado por la propia entidad, a través de la Dirección Financiera o del personal designado para este fin en la Unidad Ejecutora de la Obra, que la entidad puede crear con este propósito. 6.2 Aspectos Generales Los procedimientos establecidos para el examen especial de obras contratadas son aplicables al examen de los proyectos ejecutados por la modalidad de administración directa; sin embargo, a pesar de que la normativa para llaa ejecución de estos proyectos es escasa, se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos: 6.2.1 Etapa de Análisis General y Diagnóstico En la Etapa de Análisis General y Diagnóstico, las actividades de control son similares a las que se realizan en las obras realizadas por contrato, debido a que la evaluación que se efectúa en esta etapa es de carácter general. La estructura del informe de esta etapa es igual a la dispuesta para las obras contratadas. 6.2.2 Etapa de Desarrollo de la Auditoría 6.2.2.1 Análisis legal Con base en las disposiciones del artículo 10 del Reglamento de Determinación de Etapas del Proceso de Ejecución de Obras y Prestación de Servicios Públicos, y la Norma de Control Interno N° 500-10 para el Área de Inversiones en Proyectos y Programas, el Equipo de Control debe verificar y evaluar: -
Documentos legales (Acta de sesiones, Resoluciones, Acuerdos, etc.) de la decisión tomada por la máxima autoridad de la entidad u organismo público, para realizar la construcción de la obra por administración directa.
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-
Documentos del estudio comparativo del factor costo – beneficio de las dos modalidades de ejecución de proyectos, y del análisis de la capacidad técnica y administrativa para realizar la obra por administración directa. En el caso de que la entidad ejecutora del proyecto no haya realizado este estudio comparativo el Equipo de Control deberá confrontar los gastos realizados en la obra construida por administración directa con los costos de mercado (Proyectos similares realizados por contrato) para definir la conveniencia económica.
-
Certificado de disponibilidad de fondos suficientes para la ejecución de la obra.
-
Orden de inicio de los trabajos, emitida por la máxima autoridad.
-
-
Normativa emitida por la entidad para el manejo y control de los fondos destinados a la construcción del proyecto, para designar el personal que se encargue de la construcción, sus atribuciones y responsabilidades (Verificar cauciones del personal responsable del manejo de los fondos). Disposición de conformación de la Comisión de Recepción de la obra ejecutada por administración directa, documentos de las liquidaciones técnica y contable de la obra, y acta de recepción de los trabajos. t rabajos.
6.2.2.2 Análisis técnico Los procedimientos establecidos para el examen especial de obras contratadas son aplicables a los proyectos ejecutados por administración directa, con las correspondientes particularidades. 6.2.2.3 Análisis económico En la evaluación del manejo económico del proyecto se debe considerar que en la ejecución de una obra por administración directa se realizan las siguientes actividades económicas: a) Adquisición y utilización de materiales; b) Alquiler y empleo de maquinaria maquinaria y equipos; c) Mano de obra; d) Contrato de obras especiales; y, e) Gastos administrativos. El estudio de cada una de estas actividades comprende: a) Adquisición y utilización utilización de materiales
⋅
Verificar si el proceso de adquisición cumple la normativa correspondiente.
⋅
Procedimientos de control en bodega del ingreso y egreso de materiales para la obra.
⋅
Comparar que las cantidades de materiales adquiridas correspondan razonablemente a las utilizadas en la obra más las existentes en bodega. Para GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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esto se requiere que el Equipo de Control cuantifique las cantidades adquiridas de cada material, lo cual se puede realizar por muestreo o considerando los principales materiales, a criterio del Equipo de Control. Basado en las especificaciones técnicas y en las dosificaciones de materiales, el Equipo de Control, debe cuantificar los materiales colocados en obra. b) Alquiler y empleo de maquinaria y equipos
⋅
Verificar que el tiempo pagado por el alquiler de maquinaria y equipos corresponda al realmente utilizado en la construcción.
c) Mano de obra
⋅
Constatar si los pagos realizados por mano de obra corresponden al personal utilizado. Adicionalmente se deberá verificar si la entidad cumple con las obligaciones laborales del personal empleado y con las normas de seguridad industrial.
d) Contrato de obras especiales
⋅
La ejecución de una obra requiere de trabajos especiales, que deben ser subcontratados con firmas especializadas, para lo cual la entidad o el responsable de la obra debe celebrar los contratos. El Equipo de Control deberá verificar cada uno de estos contratos, los trabajos realizados, el cumplimiento de las especificaciones técnicas y el trámite de recepción.
e) Gastos administrativos. administrativos.
⋅
Los gastos administrativos corresponden a pagos al personal responsable de la administración del proyecto, como: Director de Obra, Residente, Contador, Secretaria, Topógrafos, Cadeneros, etc.; alquiler de oficinas; pago de servicios como agua, teléfono, electricidad, etc.; transporte del personal; materiales de oficina, etc. Estos gastos deben ser cuantificados ya que forman parte del costo del proyecto.
Los resultados obtenidos en el estudio de los aspectos citados deben ser tabulados con el fin de comparar el monto invertido con el valor entregado al administrador de la obra y el monto presupuestado. presupuestado. Las actividades posteriores de esta etapa del examen, y las correspondientes a la Tercera y Cuarta Etapas se deben efectuar siguiendo los procedimientos establecidos para las obras contratadas.
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LISTA DE ANEXOS Anexo N° 1.-
Orden de trabajo.
Anexo N° 2.-
Notificación de inicio del examen a la máxima autoridad de la entidad.
Anexos N° 3a y 3b.-
Planificación preliminar: Programa de trabajo, programa de actividades y cronograma.
Anexo N° 4a.-
Notificación de inicio del examen a servidores, funcionarios y ex funcionarios y contratistas.
Anexo N° 4b.-
Notificación de inicio del examen, por la prensa.
Anexo N° 5.-
Informe de la planificación preliminar.
Anexos N° 6a y 6b.-
Planificación específica: Programa de trabajo, programa de actividades y cronograma.
Anexo N° 7.-
Comunicación de resultados provisionales del examen.
Anexo N° 8.-
Convocatoria a la conferencia final de resultados del examen.
Anexo N° 9.-
Convocatoria a la conferencia final de resultados, por la prensa.
Anexo N° 10.-
Acta de la conferencia final de resultados del examen.
Anexo N° 11.-
Lista de documentos necesarios para el trámite del informe definitivo.
Anexo N° 12.-
Memorando de antecedentes.
Anexo N° 13.-
Síntesis del informe.
Anexo Nº 14.-
Resumen ejecutivo.
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Anexo N° 1 Orden de trabajo
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Oficio N°001-DIC N° 001-DICOP OP
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
Para:
Ingeniero Pablo García Álava
De:
DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
Asunto:
Orden de Trabajo
Fecha:
15 de julio del 2005
En uso de las atribuciones que me confiere el Art. 36 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, publicada en el Suplemento del Registro Oficial N°595, de junio 12 del 2002 designo a usted para que realice un examen especial de ingeniería a los estudios definitivos, construcción y fiscalización de la ejecución del puente Carlos Pérez Perasso y sus conexiones viales y readecuación del puente Rafael Mendoza Avilés de la ciudad de Guayaquil, a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, de conformidad al Plan de Actividades para el año 2005, Proyecto N° 23-2. En esta diligencia participará como Apoyo Técnico el ingeniero Fernando Zapata Castro y como Asesor Legal el doctor Juan Salas Rivas. La supervisión la realizará el ingeniero Pedro Almeida Cerda y la jefatura de equipo estará a su cargo. El examen especial se efectuará a partir de julio 18 del 2005, con una duración de 60 días laborables. Atentamente,
Ing. N.N. Adj: 1 hoja cc: Ing. Pedro Almeida Cerda Ing. Fernando Zapata Castro Dr. Juan Salas Rivas
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Anexo N° 2 Notificación de inicio del examen a la máxima Autoridad de la entidad
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Amazónico”
REPÚBLICA DEL ECUADOR CONTRALORÍA GENERAL
“El Ecuador ha sido es y será País
Oficio N° 002-DICOP
Sección:
DIRECCIÓN DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
Asunto:
Comunicase delegación.
Fecha:
Quito, 15 de julio del 2005
Señor ingeniero Walter Carrasco Mieles Ministro de Obras Públicas y Comunicaciones Ciudad. Señor Ministro: La Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado, realizará un examen especial de ingeniería a los estudios definitivos, construcción y fiscalización de la ejecución del puente Carlos Pérez Perasso y sus conexiones viales y readecuación del puente Rafael Mendoza Avilés de la ciudad de Guayaquil, a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Para esta labor se ha designado a los señores: ingeniero Pedro Almeida Cerda, como Supervisor; ingeniero Pablo García Alava, Jefe de Equipo; ingeniero Fernando Zapata Castro, como Apoyo Técnico y doctor Juan Salas Rivas, como Asesor Legal, a quienes se servirá prestar la colaboración y las facilidades necesarias, a fin de que puedan cumplir con la delegación encomendada. El examen especial se efectuará a partir de julio 18 del 2005, particular que pongo en su conocimiento para los fines pertinentes. Aprovecho la oportunidad para expresarle el sentimiento de mi consideración. Atentamente, DIOS, PATRIA Y LIBERTAD Por el Contralor General del Estado,
Ing. N.N. Director de Control de Obras Públicas
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Anexos N° 3a y 3b Planificación preliminar: Programa de trabajo, Programa de actividades y Cronograma
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Memorando N° 003-DICOP-COP
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
Para:
DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
De:
EQUIPO DE CONTROL
Asunto:
Planificación Preliminar del examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas.
Fecha:
9 de junio del 2004
Para su conocimiento, aprobación y trámite correspondiente adjunto al presente la Planificación Preliminar del examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. La Planificación Preliminar se realizará en 20 días laborables, correspondientes a 26 días calendario, entre el 14 de junio y el 9 de julio del 2004. En la ejecución de esta etapa se ocuparán 55 días hombre, correspondientes correspondientes a: Supervisor: 10 días Jefe de Equipo: 20 días Asistente técnico: 20 días Asesor Legal: 5 días
Ing. Pablo García Alava
Ing. Pedro Almeida Cerda
JEFE DE EQUIPO
SUPERVISOR
REVISADO
REVISADO
APROBADO
Ing. N.N.
Ing. N.N.
Ing. N.N.
JEFE DE CONTROL
SUBDIRECTOR
DIRECTOR
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PLANIFICACIÓN PRELIMINAR DEL EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA A LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE VARIAS OBRAS A CARGO DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS PROGRAMA DE TRABAJO 1. Antecedentes La Dirección de Control de Obras Públicas, realizará el examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. 2. Motivo del Examen El examen se realizará con cargo al Plan Anual de Actividades para el año 2004, Proyecto N°23-2, en cumplimiento a la Orden de Trabajo N°001-DICOP del 7 de junio del 2004. 3. Alcance El examen abarca el período comprendido entre el 1 de enero del 2000, fecha de corte del anterior examen especial de ingeniería y el 9 de julio del 2004, fecha de corte de este examen. 4. Objetivos de la Planificación Preliminar -
Estudio general de la documentación técnica, legal y económica de los contratos suscritos por el I. Municipio de Esmeraldas durante el período de alcance del examen.
-
Verificación preliminar de las obras preseleccionadas como muestra para el examen.
-
Selección de las obras que conformarán la muestra para el examen especial.
-
Identificación de áreas críticas a ser consideradas en la planificación específica del examen.
-
Comunicación de resultados preliminares de esta etapa.
5. Recursos a Emplear HUMANOS: Ing. Pedro Almeida Cerda Ing. Pablo García Alava Ing. Fernando Zapata Castro Dr. Juan Salas Rivas
- Supervisor - Jefe de Equipo - Asistente Técnico - Asesor Legal
MATERIALES: Útiles de oficina, hardware y software de la DICOP. ECONÓMICOS: Viáticos para dos personas a la ciudad de Esmeraldas para las semanas del 14 al 18 y del 21 al 25 de junio del 2004; y, para tres personas la semana del 28 de junio al 2 de julio del 2004. PROGRAMA DE ACTIVIDADES GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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DIAS CALENDARIO
ACTIVIDAD
I. Municipio de Esmeraldas 1. Entrevista con autoridades y funcionarios, requiriendo 2 (*) su colaboración. 2. Solicitud de información y preselección de la muestra. 2 3. Análisis general de la información y registro de posibles 8 áreas críticas. 4. Notificaciones de inicio del examen a personal 5 (*) vinculadas al examen. 5. Inspección preliminar de los proyectos 5 preseleccionados. Contraloría General del Estado (Quito) 6. Determinación de áreas críticas, informe de la planificación preliminar, comunicación de resultados 5 provisionales. 7. Planificación específica. 2 (*) TOTAL 20 (*) Actividades simultáneas.
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DÍAS HOMBRE -04 16 -15
20 -55
3 2 2 2
o r t a s d a r a C e v a t a C l a a A p d a a i e í c Z r m l a o A G d o a o n r l n d e b a r e P P F . . . g g g n I n I n I
1 2
s a v i R s a l a S n a u J 0 6 5 . 2 2 5 r D
0 2 9 1 8 1 7 1 6 1 5 1 4 1 3 1
: : S O : E I : L R O L B A : P E : I A A R U : G R D N R O Q O E B V E S E I L O B L M I V E T R A A O R D A O L C H E E R S S S S P F E E A A A U E P S I I Í S J O A D D D
O I 1 L 2 U J 1 1 0 1 9
R O S I V R E P U S
8 7 6 5 4 3 2 1 0 3 9 2 8 2 7 2 6 2 5 2 4 2
O I N U J
3 2 2 2 1 2 0 2 9 1
O P I U Q E E D E F E J
8 1 7 1 6 1 5 1 4 1
I S D E M
O D A T S E R S L A A E N D D I L M I A L L R A E E R M R P S E N E N Ó E E I C D G A O C I A P I I I F I C R N I O A N U L L M A P I . R T N : O N C O I C U T I T S N I
s a r b o s a i r a v n ó i c c u r t s n o c y n ó i c a t a r t n o c e d s o s e c o r P : N E M A X E
4 0 0 2 l e d o i n u j e d 7 , P O C I D 1 0 0 : O J A B A R T E D N E D R O
S E D A D I V I T C A
s a d l a r e m s E e d o i p i c i n u M . 1
. n ó i c a r o b a l o c u s o d n e i r i u q e r , s o i r a n o i c n u f y s e d a d i r o t u a n o c a t s i v e r t n E 1 . 1
. a r t s e u m a l e d n ó i c c e l e s e r p y n ó i c a m r o f n i e d d u t i c i l o S 2 . 1
. s a c i t í r c s a e r á s e l b i s o p e d o r t s i g e r y n ó i c a m r o f n i a l e d l a r e n e g s i s i l á n A 3 . 1
. n e m a x e l a s a d a l u c n i v l a n o s r e p a n e m a x e l e d o i c i n i e d s e n o i c a c i f i t o N 4 . 1
. s o d a n o i c c e l e s e r p s o t c e y o r p s o l e d r a n i m i l e r p n ó i c c e p s n I 5 . 1
, r a n i m i l e r p n ó i c a c i f i n a l p a l e ) d o t e . i m s u r e o l Q a ( f n n i o , o i d s s a a i t i c v s í o E t r l r c p . e s a d s o c a d l e f r t a á a i r l í e u c e e s n p e d r e s n e G ó e i n a c d ó í a n i r n o i i ó c a l c a m c i r a i f r t t e c n n e i n l a o u C D m P . o 2 . 1 . 2 2 c 2
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Anexo N° 4a Notificación de inicio del examen a servidores, funcionarios, funcionarios, ex funcionarios y contratistas
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“El Ecuador ha sido es y será País Amazónico”
Oficio Circular N° 111-EEIME
REPÚBLICA DEL ECUADOR CONTRALORÍA GENERAL
Sección:
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
Asunto:
Notificación de ejecución del examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas.
Fecha:
21 de junio del 2004
Señor ingeniero Juan Carlos Pérez Reina Director de Obras Públicas I. Municipio de Esmeraldas Ciudad. De mi consideración: La Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado, está realizando un examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. En cumplimiento a las disposiciones de los artículos 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y 20 y 21 de su Reglamento, notifico a usted el particular, a la vez que solicito soli cito su cooperación para el normal desenvolvimiento del mismo. Agradeceré avisar recibo del presente, con la siguiente información: -
Nombres y apellidos completos; Número de cédula de ciudadanía; ci udadanía; Dirección domiciliaria; Número telefónico y/o fax: Cargos ocupados en el Municipio entre enero de 2000 y la presente fecha; Período en cada cargo; y, Sueldo básico unificado.
(NOTA: Los tres últimos datos no se incluyen en la notificación a contratistas) Su comunicación la recibiré en el tercer piso del Palacio Municipal, en la oficina asignada al equipo de control de la Contraloría General del Estado. Atentamente,
Ing. Pablo García Alava JEFE DE EQUIPO GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Anexo N° 4b Notificación de inicio del examen, por la prensa
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NOTIFICACIÓN DE INICIO DEL EXAMEN, POR LA PRENSA
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO NOTIFICACION De conformidad con lo que disponen los artículos 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y 21 de su Reglamento, por desconocer los domicilios actuales, se notifica a los señores: Arquitecta Laura Ximena Casteló Benalcázar, cédula de ciudadanía 098867543-2; ingeniero Wilson Euclides Villacreses, cédula de ciudadanía 096543675-3; ingeniero Manuel Gonzalo Mantilla Arias, cédula de ciudadanía 092563879-5; señor Luis Arauz, cédula de ciudadanía 098756984-5; señor Raúl Clemente Ruano Delgado, cédula de ciudadanía 095623124-6; e, ingeniero Bayardo Sánchez Viteri, cédula de ciudadanía 08235645 082356457-8 7-8 que la Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General General del Estado, está realizando un examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas; a fin de que ejerzan los derechos que la Ley prescribe y señalen domicilios para futuras notificaciones.
SECRETARIO GENERAL DE LA CONTRALORÍA (DIRECTOR REGIONAL, DELEGADO PROVINCIAL)
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Anexo N° 5 Informe de la planificación preliminar
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INFORME DE LA PLANIFICACIÓN PRELIMINAR DEL EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA A LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE VARIAS OBRAS A CARGO DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS INFORMACIÓN INTRODUCTORIA 1.1 Antecedentes El I. Municipio de Esmeraldas para cumplir los fines y objetivos contemplados en la Ley de Régimen Municipal, ha desarrollado varios proyectos cuyos procesos de contratación y ejecución son objeto de análisis en este examen especial de ingeniería. 1.2 Motivo del Examen La Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado, con cargo al Plan Anual de Actividades para el año 2004, Proyecto N° 23-2, resuelve realizar un examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. El examen se realiza en conformidad con la Orden de Trabajo N° 001-DICOP del 7 de junio del 2004. 1.3 Alcance del Examen En la planificación preliminar se preseleccionaron las siguientes obras para integrar la muestra a examinarse: Objeto
N° 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Ampliación de la Vía de San Mateo - Esmeraldas, Tramo III Contrato complementario de Ampliación de la Vía San Mateo - Esmeraldas, Tramo III Repavimentación de la calle Olmedo Reparación del puente sobre el río Esmeraldas, sector Mútile Asfalto en frío, empedrado y reempedrado calle Rumiñahui. Asfalto en frío, empedrado, reempedrado reempedrado y cunetas en vía principal de San Mateo Asfalto en frío calle Bogotá Asfalto en frío, empedrado y reempedrado de las calles D, E, J, I, K del barrio Santa Marta Adoquinado, bordillos y sumideros en la calle D, barrio Santa Rosa Puente sobre el río Seco Pintura, guardavías, terminales y refuerzos de postes del puente sobre el río Blanco Trabajos de estabilización del barrio La Libertad Asfalto tipo MACADAM, pasos de agua, muros de gaviones y hormigón ciclópeo en la vía Esmeraldas – Tabiazo Adoquinado de calles: A, B, B´, C, C´, D, E y 1; y, pasajes 1 y 2 del barrio Virgen del Quinche Edificio de Bachillerato Unidad Educativa Municipal 5 de Agosto Pavimentación de las calles: C, D, E, J y K del barrio Santas Vainas, con asfalto en caliente Ampliación y mantenimiento de la calle Simón Bolívar, Tramo B Construcción de aulas en la escuela Simón Rodríguez
1.4 Determinación de áreas críticas De las obras preseleccionadas para integrar la muestra del examen se eligen las siguientes, en las cuales, durante la inspección preliminar, se detectan los problemas que se señalan a continuación:
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Obra N° 1 y 2 El diseño del tramo de la ampliación de la vía San Mateo – Esmeraldas, comprendido entre las abscisas 3+400 y 5+200, no está definido, razón por la cual el contratista no realiza ninguna actividad en éste, lo que causará retraso en la terminación de la obra. Por lo expuesto, la Municipalidad incumple el artículo 14 de la Ley de Contratación Pública. Obra N° 5 La carpeta de asfalto en frío colocada en la calle Rumiñahui presenta defectos de construcción y no ha sido concluida en su totalidad; en consecuencia el contratista incumple las especificaciones técnicas estipuladas en el contrato. Obra Obr a N° 7 El contratista de la colocación de asfalto en frío en la calle Bogotá de manera constante abandona y reinicia los trabajos que hasta la fecha de inspección, 13 de noviembre del 2003, no están concluidos, a pesar de que el plazo concluyó y las multas llegan al 5% que es la máxima que se puede aplicar se acuerdo al contrato. El contratista incumple el plazo estipulado en el contrato, sin embargo la fiscalización no ha establecido las sanciones correspondientes. Obra N° 8 Los trabajos Asfalto en frío, empedrado y reempedrado de las calles D, E, J, I, K del barrio Santa Marta se encuentran retrasados con relación al plazo del contrato y la carpeta de asfalto en frío presenta fallas de construcción, por lo que determina que el contratista incumple las especificaciones técnicas estipuladas en el contrato y el plazo, a pesar de lo cual la fiscalización no establece las sanciones correspondientes. Obra N° 9 El contratista de la construcción de adoquinado, bordillos y sumideros en la calle D del barrio Santa Rosa ha abandonado definitivamente los trabajos hace aproximadamente un año, sin embargo hasta la fecha de inspección (14 de junio del 2004) el I. Municipio no ha dado por terminado el contrato de manera unilateral, incumpliendo el contrato. Los moradores reclaman el reinicio de la obra. Obra N° 14 La construcción del adoquinado de calles: A, B, B´, C, C´, D, E y 1; y, pasajes 1 y 2 del barrio Virgen del Quinche presenta un avance del 30% y los trabajos han sido abandonados por la contratista. El I.
Municipio no ha dado por terminado el contrato de manera unilateral, a pesar de que el contratista suspendió las actividades desde hace un año, incumpliendo la cláusula octava del contrato que faculta a este organismo a terminar la obra ante el incumplimiento del contratista.
Obra N° 15 Los trabajos de la construcción del Edificio de Bachillerato de la Unidad Educativa Municipal 5 de Agosto se encuentran suspendidos en espera de que el I. Municipio entregue al contratista el anticipo del contrato complementario. Su avance es de aproximadamente un 70%.
Ing. Pablo García Álava
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Anexos N° 6a y 6b Planificación específica: Programa de trabajo, Programa de actividades y Cronograma
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Memorando N° 200-DICOP-COP
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
Para:
DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
De:
EQUIPO DE CONTROL
Asunto:
Planificación Específica del E.E.I. a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas.
Fecha:
9 de julio del 2004
Para su conocimiento, aprobación y trámite correspondiente adjunto al presente la Planificación Específica del examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. La Planificación Específica se realizará en 40 días laborables, l aborables, correspondientes correspondientes a 54 días calendario, entre el 12 de julio y el 3 de septiembre del 2004. En la ejecución de esta etapa se ocuparán 100 días hombre, correspondientes correspondientes a: Supervisor: 15 días Jefe de Equipo: 40 días Asistente técnico: 40 días Asesor Legal: 5 días
Ing. Pablo García Alava
Ing. Pedro Almeida Cerda
JEFE DE EQUIPO
SUPERVISOR
REVISADO
REVISADO
APROBADO
Ing. N.N.
Ing. N.N.
Ing. N.N.
JEFE DE CONTROL
SUBDIRECTOR
DIRECTOR
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PLANIFICACIÓN ESPECÍFICA DEL EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA A LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE VARIAS OBRAS A CARGO DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS.
PROGRAMA DE TRABAJO 1. Antecedentes La Dirección de Control de Obras Públicas, realiza el examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. 2. Motivo del Examen El examen se realiza con cargo al Plan Anual de Actividades para el año 2004, Proyecto N° 23-2, en cumplimiento a la Orden de Trabajo N°001-DICOP del 7 de junio del 2004. 3. Alcance El alcance que se propone para este examen comprende: -
Los procesos de contratación realizados por el I. Municipio de Esmeraldas desde el año 2000.
-
La construcción de los siguientes proyectos: N° 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Objeto Ampliación de la Vía de San Mateo - Esmeraldas, Tramo III Contrato complementario de Ampliación de la Vía San Mateo - Esmeraldas, Tramo III Repavimentación de la calle Olmedo Reparación del puente sobre el río Esmeraldas, sector Mútile Asfalto en frío, empedrado y reempedrado calle Rumiñahui. Asfalto en frío, empedrado, reempedrado y cunetas en vía principal de San Mateo Asfalto en frío calle Bogotá Asfalto en frío, empedrado y reempedrado de las calles D, E, J, I, K del barrio Santa Marta Adoquinado, bordillos y sumideros en la calle D, barrios Santa Rosa Puente sobre el río Seco Pintura, guardavías, terminales y refuerzos de postes del puente sobre el río Blanco Trabajos de estabilización del barrio La Libertad Asfalto tipo MACADAM, pasos de agua, muros de gaviones y hormigón ciclópeo ciclópeo en la vía Esmeraldas – Tabiazo Adoquinado de calles: A, B, B´, C, C´, D, E y 1; y, pasajes 1 y 2 del barrio Virgen del Quinche Edificio de Bachillerato Unidad Educativa Municipal 5 de Agosto
El examen abarca el período comprendido entre el 1 de enero del 2000, fecha de corte del anterior examen especial de ingeniería y el 9 de julio del 2004, fecha de corte de este examen.
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4. Objetivos del Examen -
Estudio de la documentación técnica, legal y económica de los contratos suscritos por el I. Municipio de Esmeraldas durante el período de alcance del examen.
-
Verificación definitiva de las obras seleccionadas como muestra para el examen.
-
Análisis de cumplimiento de normatividad que regula la contratación y construcción de obras, determinando la eficiencia, efectividad y economía con que la entidad ha utilizado los recursos.
5. Recursos a Emplear HUMANOS: Ing. Pedro Almeida Cerda Ing. Pablo García Alava Ing. Fernando Zapata Zapata Castro Dr. Juan Salas Rivas
- Supervisor - Jefe de Equipo - Asistente Técnico - Asesor Legal
MATERIALES: Útiles de oficina, hardware y software de la DICOP. ECONÓMICOS: Viáticos para dos personas a la ciudad de Esmeraldas para las siguientes semanas: Del 12 al 16 de julio del 2004 Del 19 al 23 de julio del 2004 Del 26 al 30 de julio del 2004 PROGRAMA DE ACTIVIDADES DIAS CALENDARIO
ACTIVIDAD
I. Municipio de Esmeraldas 1. Obtención de información complementaria de los 5 (*) proyectos seleccionados. 2. Estudio detallado de la información técnica y 10 económica de los contratos. 3. Inspección definitiva de los proyectos 10 preseleccionados. 4. Preparación de información, tabulación de datos a 5 incluir en el borrador del informe. 5. Redacción de comunicación de resultados 5 provisionales del examen y entrega. Contraloría General del Estado (Quito) 6. Redacción del borrador del informe y presentación. 10 7. Lectura del borrador del informe. 2 (*) TOTAL 40 (*) Actividades simultáneas.
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DÍAS HOMBRE -20 20 10 20 30 -100
a d r a e v a C l a d A i a e í c m r l a A G o o r l d e b a P P . . g g n I n I
: R O S I V R E P U S
o r t s a C a t a p a Z o d n a n r e F . g n I
: O P I U : Q O V E I E T D A E R F E E P J O
0 1 9
s a v i R s a l a S n a u J 4 0 . 0 4 5 0 r 1 D
: S E : L L B A A G R E O L B R A O L S S E A S I A D
8
E R B M E I T P E S
7 6 5 4 3
: O I R : A E D R N B E L M A O C H S S A I A I D D
2 1 1 3 0 3 9 2 8 2
a d r e C a d i e m l A o r d e P . g n I
7 2 6 2 5 2 4 2 3 2
R O S I V R E P U S
2 2 1 2 0 2 9 1 8 1
O T S O G A
7 1 6 1 5 1 4 1 3 1 2 1 1 1 0 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 1 3 0 3 9 2 8 2 7 2 6 2 5 2 4 2 3 2
O 2 I 2 L U 1 2 J 0 2 9 1 8 1 7 1 6 1
a v a l A a í c r a G o l b a P . g n I
5 1 4 1 3 1 2 1
S D E S E M
O D A T S E L A C S E I F A D Í C D L E L P A S A R R E E E N M S N Ó I E E C G A E C D A I F O I I I P R N I C A I O L L P N U A M R . I T N O C : N O I C U T I T S N I
s a r b o s a i r a v n ó i c c u r t s n o c y n ó i c a t a r t n o c e d s o s e c o r P
: N E M A X E
4 0 0 2 l e d o i n u j e d 7 , P O C I D 1 0 0 : O J A B A R T E D N E D R O
S E D A D I V I T C A
s a d l a r e m s E e d o i p i c i n u M . 1
s o d a n o i c c e l e s s o t c e y o r p s o l e d a i r a t n e m e l p m o c n ó i c a m r o f n i e d n ó i c n e t b O 1 . 1
s o t a r t n o c s o l e d a c i m ó n o c e y a c i n c é t n ó i c a m r o f n i a l e d o d a l l a t e d o i d u t s E 2 . 1
s o d a n o i c c e l e s e r p s o t c e y o r p s o l e d a v i t i n i f e d n ó i c c e p s n I 3 . 1
e m r o f n i l e d r o d a r r o b l e a r a p s o t a d e d n ó i c a l u b a t y n ó i c a m r o f n i e d n ó i c a r a p e r P 4 . 1
s e l a n o i s i v o r p s o d a t l u s e r e d n ó i c a c i n u m o c e d n ó i c a t n e s e r p y n ó i c c a d e R 5 . 1
) o t i u Q ( a í r o l a r t n o C . 2
n ó i c a t n e s e r p y e m r o f n i l e d r o d a r r o b l e d n ó i c c a d e R 1 . 2
. e m r o f n i l e d r o d a r r o b l e d a r u t c e L 2 . 2
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O P I U Q E E D E F E J
Anexo N° 7 Comunicación de resultados provisionales del examen
GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Amazónico”
“El Ecuador ha sido es y será País
REPÚBLICA DEL ECUADOR CONTRALORÍA GENERAL
Oficio N° 300-DICOP Sección:
DIRECCIÓN DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
Asunto:
Comunicación de resultados provisionales del E.E.I a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas
Fecha:
Quito, 25 de agosto del 2004
Señor licenciado Walter Carrasco Mieles Alcalde del I. Municipio de Esmeraldas Esmeraldas. Señor Alcalde: Como es de su conocimiento, la Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado, está realizando un examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. En cumplimiento a la disposición de los artículos 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, y 22 de su Reglamento, hago trascendente a usted la presente comunicación de resultados provisionales, a fin de que en un plazo de 15 días se sirva emitir sus comentarios, se comunique del particular a los funcionarios responsables del control interno de los proyectos y contratistas y, de ser el caso, tome las acciones correctivas que correspondan. 1. VARIAS OBRAS 1.1 Adecuación de la subida al barrio el Regocijo, ingreso al Panecillo Panecillo Este proyecto comprende el adoquinado y pavimentación de la calle de acceso al barrio El Regocijo de la ciudad de Esmeraldas. a) Análisis técnico.- La obra presenta un avance del 37,24% y ha sido abandonada por el contratista.
Las cantidades planilladas y pagadas por el I. Municipio corresponden a las realmente ejecutadas.
.- El 24 de abril del 2000, el I. Municipio entrega al contratista 97’705.813,67 de b) Análisis económico .-
sucres, como anticipo y, el 24 de marzo del 2001, cancela el valor de la planilla N° 1 que fuera presentada por el contratista el 25 de mayo del 2000 y aprobada por la fiscalización el 3 de julio del mismo año. En resumen la situación económica del contrato es la siguiente: Anticipo Valor planillado y cancelado Anticipo amortizado Retenciones IVA Pagado al contratista TOTAL
S/. 97’705.813 97’70 5.813,67 ,67
S/. 97’705.813,67
Existe un saldo de anticipo no amortizado que asciende a S/. 61’313.313,67 GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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72’785.085,96 36’392.500,00 5’095.085,96 10’468.250,00 31’297.500,00 72’785.085,96
Comentarios -
-
c)
El contratista, a pesar de disponer de 61’313.313,67 de sucres, correspondientes al anticipo no amortizado, abandona definitivamente los trabajos, aduciendo falta de pago de la planilla presentada el 25 de mayo del 2000. Lo expuesto ha ocasionado que la obra quede inconclusa, perjudicando a los moradores del barrio El Regocijo. En el contrato se incluye la cláusula de reajuste de precios, sin embargo no se hace constar la fórmula polinómica, incumpliendo el artículo 91 de Ley de Contratación Pública vigente para este contrato. El I. Municipio entrega el anticipo sin el reajuste de precios, inobservando la disposición del artículo 107 del Reglamento General de la Ley de Contratación Pública.
Análisis de plazos.-
-
Fecha de entrega del anticipo Plazo contractual Vencimiento del plazo Fecha de corte del examen Retraso total Retraso imputable al contratista Multa total
24 de abril del 2000 45 días calendario 8 de junio del 2000 noviembre 30 del 2001 547 días 272 días 26’575.981,31 sucres
Comentarios -
-
El contratista luego de presentar la primera planilla el 25 de mayo del 2000, suspende los trabajos aduciendo falta de pago, situación que se mantiene hasta el 30 de noviembre del 2001, fecha de corte del examen, a pesar de que éste mantiene en su poder el saldo del anticipo no devengado en obra y de que el 24 de marzo del 2001 recibió el pago de la planilla N° 1. Entre la fecha de terminación del plazo contractual y la fecha de corte de este examen, la obra acusa 547 días de retraso de los cuales 272 días son imputables al contratista por corresponder al período comprendido entre la fecha de pago de la planilla y la fecha de corte del examen.
Conclusión Los hechos comentados en los análisis económico y de plazos establecen que, durante la ejecución de este contrato, tanto el I. Municipio como el contratista incumplen la Ley de Contratación Pública Codificada y su Reglamento General en los artículos 91 y 107, respectivamente, y el contrato en las cláusulas relativas a valor y forma de pago, plazos y reajuste de precios. 2. COMENTARIOS Y CONCLUSIONES GENERALES a) En los archivos archivos del I. Municipio no existe la información información técnica, legal y económica de los años 1997, 1998 y 1999 El alcance del examen especial de ingeniería debía cubrir el período comprendido entre abril de 1997 y noviembre del 2001, razón por la cual se solicitó a los Directores de Obras Públicas y Financiero y al Procurador Síndico la información de los contratos suscritos por el I. Municipio durante este período. Los citados funcionarios informan que no se dispone de la documentación generada por la anterior administración municipal. Entrevistados los funcionarios de la anterior administración, manifiestan que durante ese período el I. Municipio no había celebrado contratos para la ejecución de obras, debido a que la Entidad no había contado con recursos para este fin. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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b) La construcción de varios proyectos ha sido suspendida por la falta de pago El I. Municipio, en todos los contratos, ha entregado los anticipos y ha cancelado planillas sin los correspondientes reajustes de precios, valores que, en algunos casos, son reclamados por los contratistas conforme a la Ley. En varios contratos el I. Municipio no ha cancelado las planillas de avance de obra presentadas por los contratistas, razón por la cual los trabajos han quedado suspendidos por largos períodos de tiempo. c) En los contratos para la ejecución de obras no se incluye la fórmula de reajuste de precios En un 40% de los contratos suscritos se incluye la cláusula de reajuste de precios, más no la fórmula específica para cada proyecto. En el 60% de los contratos no se pone la cláusula para el reajuste de precios, ni la fórmula polinómica. d) Falta de fiscalización en la ejecución de proyectos proyectos El I. Municipio no realiza la fiscalización de los proyectos cuya construcción ha sido contratada, hecho que se evidencia en la carencia de información al respecto, como informes de fiscalización, libros de obra, etc. Atentamente,
Ing. N.N. DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
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Anexo N° 8 Convocatoria a la conferencia final de resultados del examen
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“El Ecuador ha sido es y será País Amazónico”
REPÚBLICA DEL ECUADOR CONTRALORÍA GENERAL
Oficio Circular N° 555-DICOP
Sección :
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
Sección:
DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
Asunto:
Convocatoria
Quito, 11 de agosto del 2004 Señor licenciado Walter Carrasco Mieles Alcalde del I. Municipio de Esmeraldas Esmeraldas. De mi consideración: Como es de su conocimiento, la Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado, realizó un examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas. Por este motivo, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, publicada en el Suplemento del Registro Oficial Nº 595, de junio 12 del 2002, convoco a usted a la reunión que se efectuará en el Salón Auditorio del I. Municipio de Esmeraldas, el día miércoles 18 de agosto del 2004, a las 10h00, con el fin de poner en su conocimiento el contenido del borrador del informe del examen en referencia. Aprovecho la oportunidad para expresarle el sentimiento de mi consideración. Atentamente, DIOS, PATRIA Y LIBERTAD Por el Contralor General del Estado,
Ing. N.N. DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PUBLICAS
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Anexo N° 9 Convocatoria a la conferencia final de resultados, por la prensa
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CONVOCATORIA A LA CONFERENCIA FINAL DE RESULTADOS, POR LA PRENSA
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO
CONVOCATORIA De conformidad con lo que disponen los artículos 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y 23 de su Reglamento, por desconocer sus domicilios actuales, se convoca a los señores ingeniero Pedro Lovato Cazar, contratista; ingeniero Guido Bonilla Córdova, contratista; ingeniero Francisco Jácome Echeverría, Exdirector Financiero; a la conferencia final en la cual se dará lectura al borrador del informe del examen especial de ingeniería realizado por la Dirección de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas, por el período comprendido entre el 1 de enero del 2000 y 9 de julio del 2004, diligencia que se llevará a cabo en el Salón Auditorio del I. Municipio de Esmeraldas, el día miércoles 18 de agosto del 2004, a las 10h00.
SECRETARIO GENERAL DE LA CONTRALORÍA (DIRECTOR REGIONAL, DELEGADO PROVINCIAL)
GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Anexo N° 10 Acta de la conferencia final de resultados del examen
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ACTA DE LA CONFERENCIA FINAL DEL BORRADOR DE INFORME COMO RESULTADO DEL EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA PRACTICADO A LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE VARIAS OBRAS A CARGO DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS.
En la ciudad de Esmeraldas, Provincia de Esmeraldas a los dieciocho días del mes de agosto del año dos mil cuatro, siendo las 10h00, el que suscribe ingeniero NN, Director de Control de Obras Públicas de la Contraloría General del Estado, cumpliendo lo dispuesto en el Artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, se constituye en el Auditorio del I. Municipio de Esmeraldas, para dar a conocer los resultados resultados constantes en el borrador de informe del examen especial de ingeniería practicado a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio, que fuera realizado de conformidad con la Orden de Trabajo Nº 001-DICOP de 7 de junio del 2004. Se procedió a la lectura y discusión del borrador del informe con el cual se da a conocer los resultados obtenidos a través de los comentarios, conclusiones y recomendaciones del examen indicado. Al efecto, y habiendo sido debida y oportunamente convocados mediante Convocatoria Nº 555-DICOP del 11 de agosto del 2004, las personas que han concurrido a esta diligencia, para constancia de lo actuado suscriben la presente acta en original y una copia. 1.
Señor licenciado Walter Carrasco Mieles Función: ALCALDE DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________
2.
Señor ingeniero Mario Mera Función: DIRECTOR DE OBRAS PUBLICAS DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________
3.
Señor arquitecto Tommy Hurtado Función: JEFE DE PLANIFICACION DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________ Nº:____________________________________________________ ________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________
4.
Señor ingeniero Luis Ernesto Espín Albán GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Función: CONTRATISTA DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________ 5.
Señor arquitecto Jorge Humberto Villacís Merlo Función: CONTRATISTA DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________
6. Señor Raúl Clemente Ruano Delgado Función: CONTRATISTA DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________ 7.
Señor arquitecto Ricardo Enríquez Luna Función: CONTRATISTA DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS. Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________
8.
Señor ingeniero NN Función: DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
68
Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________ 9.
Señor ingeniero Pedro Almeida Cerda Función: FUNCIONARIO DE LA DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________
10. Señor ingeniero ingeniero Pablo García Alava Alava Función: FUNCIONARIO DE LA DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________ 11. Señor ingeniero ingeniero Fernando Zapata Castro Función: FUNCIONARIO DE LA DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Cédula Ciudadanía Nº:____________________________________________________ Dirección: _________________________________ ______________________________________________________________ _____________________________ Período en funciones: ____________________________________________________ Firma: ___________________________________ _________________________________________________________________ ______________________________ No han concurrido a la conferencia final a pesar de haber sido convocados: __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________
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Anexo N° 11 Lista de documentos necesarios para el trámite del informe definitivo
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DOCUMENTOS NECESARIOS PARA TRAMITAR INFORMES PARA APROBACIÓN 1. INFORME DEL EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA (Original) Tipo de letra: Arial 10 Inerlinedao: 1.5 líneas Márgenes: Superior: 3 cm. Inferior 2 cm. Derecho: 3 cm. Izquierdo 3 cm. Encabezado: 1.5 cm. Tamaño de papel: A-4 1.1 Carta de presentación en papel de hilo con sello de Contraloría, suscrita por el señor Director. 1.2 Índice del contenido del Informe. 1.3 Anexos debidamente referenciados. (Ejemplo: Anexo 1, Anexo 2, etc. Si los anexos contienen dos páginas o más se deberá poner: Anexo 1 Pág. 1/3; Anexo 1 Pág. 2/3; Anexo 1 Pág. 3/3). 1.4 Numerar en letras las páginas del informe y rúbrica del Supervisor. (No deben ir muy al filo porque al sacar las copias no sale rúbrica ni numeración). 1.5 Al final del informe debe ir la firma del señor Director. 2. SÍNTESIS DE RESULTADOS (FORMULARIO) Firmado por el señor Director 2.1 En el numeral 3. CLASE DE DE EXAMEN ACUERDO A O.T.).
(PONER EL NOMBRE DEL EXAMEN DE
2.2 Debe ir con la rúbrica del Supervisor. 3. MEMORANDO DE ANTECEDENTES (Original) 3.1 Las páginas del memorando deben ir referenciadas y rubricadas por el Supervisor. 3.2 El memorando debe ir con la firma del señor Director. 4. DOCUMENTOS DE RESPALDO, ENTREGAR EN ESTE ORDEN: 4.1 Orden de Trabajo. (Si hay alcance a Orden de Trabajo incluir) 4.2 Comunicación de Delegación a la Entidad. (Si hay alcance incluir) 4.3 Notificación de inicio de examen personal y/o por la prensa (si hubiere). 4.4 Listado de recepción de la notificación de inicio de examen, debidamente firmada por los notificados. 4.5 Constancia escrita de la comunicación de resultados provisionales, firmada por el señor Director, previa a la lectura del borrador. 5.6 Listado de recepción de la comunicación provisional de resultados, debidamente firmada por los interesados. 4.7 Convocatoria a la conferencia final. 4.8 Listado de la recepción de la convocatoria debidamente firmada por los convocados. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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4.9 Actas de la lectura del informe firmadas por las personas que han asistido al acto y por los funcionarios que conforman el Equipo de Trabajo, y llenar las líneas en blanco con los nombres de las personas que no han concurrido a la lectura. 4.10 Más documentos de respaldo del memorando de antecedentes. 5. DISQUETE con archivos del E.E.I., incluido Anexos, Índice, Carta de Presentación, Carátula, Memorando de Antecedentes, Formulario de Síntesis de Resultados. NOTA: Cuando los informes regresan de la DPEAI para correcciones, realizar las mismas en el original y la copia de la DPEI; en la copia que reposa en Secretaría de la Dirección o Unidad y en el respectivo diskette.
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Anexo N° 12 Memorando de antecedentes
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CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
Memorando N° 003-DICOP-COP
Para:
DIRECTOR DE RESPONSABILIDADES
De:
DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
Asunto:
Antecedentes del examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas.
Fecha:
1 de septiembre del 2004
La Dirección Dirección de Control Control de Obras Obras Públicas, Públicas, en cumplimiento al Plan Anual de Actividades del 2002, realizó un examen especial de ingeniería a varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas, para lo cual emitió la orden de trabajo N° 001-DICOP del 7 de junio del 2004. Para el examen se ha seleccionado una muestra de 36 proyectos, que comprende 32 contratos para la construcción de obras, un contrato para la ejecución de los estudios y diseños definitivos del alcantarillado sanitario y pluvial para Esmeraldas, dos contratos de fiscalización y un proyecto realizado por administración directa. El alcance cubre el período comprendido entre el 1 de enero del 2000 y el 9 de julio del 2004. En el informe del examen especial se establecen los siguientes hechos que ameritarían el establecimiento de responsabilidades, de conformidad a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado: 1. RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD CIVIL CULPOSA Monto: 61’313.313 61’313.313,67 ,67 de sucres (2.452,53 dólares) Expresión del Acto: El contratista de la “Adecuación de la subida al barrio El Regocijo, ingreso al Panecillo”, a pesar de disponer de 61’313.313,67 de sucres, correspondientes al anticipo no amortizado, abandona definitivamente los trabajos, aduciendo falta de pago de la planilla presentada el 25 de mayo del 2000. Descripción de los hechos: El 24 de abril del 2000, el I. Municipio de Esmeraldas entrega al contratista 97’705.813,67 sucres, como anticipo y, el 24 de marzo del 2001, cancela el valor de la planilla N° 1 que fuera presentada por el contratista el 25 de mayo del 2000 y aprobada por la fiscalización el 3 de julio del mismo año. Realizada la liquidación económica del contrato, se establece que el contratista dispone de 61’313.313,67 de sucres, correspondientes al anticipo no amortizado, sin embargo abandona definitivamente los trabajos. (Págs.5 y 6 del informe). Sujetos de Responsabilidad: Se señala como responsable principal al arquitecto Carlos Charcopa Orejuela, contratista de la adecuación de la subida al barrio El Regocijo, ingreso al Panecillo de la ciudad de Esmeraldas, quien abandona la obra sin haber amortizado el anticipo en S/. 61’313.313,67. GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Los datos personales del contratista son: Nombres: Cédula Cédul a N°: N°: Domicilio: Teléfono:
Arq. Carlos Charcopa Orejuela 080030720 08003 0720-9 -9 Ricaurte 2090 y Colón (06) 721-842
Son responsables solidarios los Directores de Obras Públicas, por no tomar las acciones previstas en los contratos y en la Ley de Contratación Pública, tendientes a que la I. Municipalidad proceda a la terminación unilateral y anticipada del contrato, y recupere los valores no justificados en obra. Los datos personales de los responsables solidarios son: Nombres: Cédula Cédul a N°: N°: Domicilio: Cargo: Período: Teléfono:
Ing. William Teddy Medina Albán 08003153208003 1532-77 Manuela Cañizares 508 entre Colón y Eloy Alfaro (Esmeraldas) Director de Obras Públicas 16 de octubre de 1996 hasta el 8 de agosto del 2000 (06) 720-571
Nombres: Cédula Cédul a N°: N°: Domicilio: Cargo: Período:
Ing. Víctor Hugo Estupiñán Echeverría 08002282408002 2824-99 Bolívar y 10 de Agosto (Esmeraldas) Director de Obras Públicas 11 de agosto del 2000 hasta la fecha de corte del examen
2. RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CULPOSA Expresión del Acto: La Municipalidad no exige al contratista de la “Instalación del 16 aulas del Plan Mochila Escolar” la entrega de las garantías establecidas en la Ley por el anticipo, fiel cumplimiento del contrato y debida ejecución de la obra. Descripción de los Hechos: El Alcalde y Procurador Síndico en representación de la Municipalidad de Esmeraldas el 30 de enero del 2002 suscriben el contrato para la Instalación de 16 aulas prefabricadas del Plan Mochila Escolar, sin verificar que el contratista previamente haya entregado la garantía de fiel cumplimiento del contrato, como lo dispone el artículo 68 de la Ley de Contratación Pública Codificada. El Director Financiero, la Contadora y el Tesorero no exigen al contratista la entrega de las garantías por el anticipo y por la debida ejecución de la obra, previa la cancelación del anticipo y de la primera planilla de avance de obra, como lo disponen los artículos 69 y 71 de esta misma Ley. Sujetos de Responsabilidad: Son sujetos de responsabilidad administrativa el Director Financiero, ingeniero Víctor Morales Pérez; la Contadora Municipal, ingeniera Martha Intriago Álvarez; y, el Tesorero, señor Ernesto Cuero Sales, quienes no exigen al contratista la presentación de las garantías. Los datos personales de los sujetos de responsabilidad administrativa son: Nombres:
Ing. Víctor Hugo Morales Pérez GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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Cédula Cédul a N°: N°: Domicilio: Cargo: Período: Teléfono:
08004521708004 5217-88 Olmedo 988 entre Colón y Eloy Alfaro (Esmeraldas) Director Financiero 16 de octubre de 1996 hasta el 8 de agosto del 2000 (06) 720-571
Nombres: Cédula Cédul a N°: N°: Domicilio: Cargo: Período: Teléfono:
Ing. Martha Inés Intriago Álvarez 08009456308009 4563-77 Bolívar 129 y Eloy Alfaro (Esmeraldas) Contadora Municipal 16 de octubre de 1996 hasta el 8 de agosto del 2000 (06) 720-571
Nombres: Cédula Cédul a N°: N°: Domicilio: Cargo: Período: Teléfono:
Sr. Ernesto Rolando Cuero Sales 08005645308005 6453-77 Manuela Cañizares 345 y Colón (Esmeraldas) Tesorero Municipal 16 de octubre de 1996 hasta el 8 de agosto del 2000 (06) 720-571
Ing. N.N. DIRECTOR DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
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Anexo N° 13 Síntesis del informe
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CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO SÍNTESIS DE RESULTADOS 1.- LA UNIDAD DE CONTROL: ORIGEN DEL EXAMEN: Plan Anual 2004
DIRECCIÓN DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS ORDEN DE TRABAJO Nº: 001-DICOP FECHA O/T: 7 de junio del 2004
2.- ENTIDAD EXAMINADA: I. Municipio de Esmeraldas 3.- INFORMACIÓN DEL EXAMEN 3.1.- TIPO DE EXAMEN: Examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras
3.2 PERIODO EXAMINADO
DESDE: 1 de de enero del 2000
HASTA: 9 de julio del 20 2004
3.3 ÁREA EXAMINADA: 1. Ampliación de la Vía de San Mateo - Esmeraldas, Tramo III 2. Contrato complementario de Ampliación de la Vía San Mateo - Esmeraldas, Tramo III 3. Repavimentación de la calle Olmedo 4. Reparación del puente sobre el río Esmeraldas, sector Mútile 5. Asfalto en frío, empedrado y reempedrado calle Rumiñahui. 6. Asfalto en frío, empedrado, empedrado, reempedrado y cunetas en vía principal de San Mateo 7. Asfalto en frío calle Bogotá 8. Asfalto en frío, empedrado y reempedrado de las calles D, E, J, I, K del barrio Santa Marta 9. Adoquinado, bordillos y sumideros en la calle D, barrios Santa Rosa 10. Puente sobre el río Seco 11. Pintura, guardavías, terminales y refuerzos de postes del puente sobre el río Blanco 12. Trabajos de estabilización del barrio La Libertad 13. Asfalto tipo MACADAM, MACADAM, pasos de agua, muros de gaviones y hormigón ciclópeo en la vía Esmeraldas – Tabiazo 14. Adoquinado de calles: A, B, B´, C, C´, D, E y 1; y, pasajes 1 y 2 del barrio Virgen del Quinche 15. Edificio de Bachillerato Unidad Educativa Municipal 5 de Agosto
3.4-MONTO EXAMINADO:
1.194.452,61
3.5.- MONTOS TOTALES DE RESPONSABILIDADES RESPONSABILIDADES SUGERIDAS: PENALES CIVILES ADMINISTRATIVAS DESTITUCIÓN:
SI
39.807,11 800,00 NO
X
4.- SÍNTESIS DE LOS PRINCIPALES HECHOS QUE ORIGINARÍAN RESPONSABILIDADES REF. No. RESP.
4.1.- INDICIOS DE PENALES
4.2.-CIVILES
MONTO RESP. PENALES
MONTO RESP. CIVILES
El contratista de la “Adecuación de la subida al barrio El Regocijo, ingreso al Panecillo”,
1
2.452,53
El 24 de abril del 2000, el I. Municipio de Esmeraldas entrega al contratista 97’705.813,67 sucres, como anticipo y, el 24 de marzo del 2001, cancela el valor de la planilla N°1 que fuera presentada por el contratista el 25 de mayo del 2000 y aprobada por la fiscalización el 3 de julio del mismo año. Realizada la liquidación económica del contrato, se establece que el contratista dispone de 61’313.313,67 de sucres, correspondientes al anticipo no amortizado, sin embargo abandona definitivamente los trabajos. (Págs.5 y 6 del informe).
4.3.- ADMINISTRATIVAS
MONTO RESP. ADMINISTR.
El Alcalde y Procurador Síndico en representación de la Municipalidad de Esmeraldas el 30 de enero del 2002 suscriben el contrato para la Instalación de 16 aulas prefabricadas del Plan Mochila Escolar, sin verificar que el contratista previamente haya entregado la garantía de fiel cumplimiento del contrato, como lo dispone el artículo 68 de la Ley de Contratación Pública Codificada. El Director Financiero, la Contadora y el Tesorero no exigen al contratista la entrega de las garantías por el anticipo y por la debida ejecución de la obra, previa la cancelación del anticipo y de la primera planilla de avance de obra, como lo disponen
los artículos 69 y 71 de esta misma Ley. (Págs. 10 a 15 del informe). GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS Pág. Nº
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2
800,00
5.- SUJETOS DE RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD TIPO DE RESPONSABILIDAD
CIVIL NOMBRES
CARGO
Arq. Carlos Charcopa Orejuela Arq. Carlos Charcopa Orejuela Arq. Yonny Carvache Ulloa Arq. Joffre Cevallos Bone Ing. Dericson Romo Altamirano Ing. Dericson Romo Altamirano Ing. Humberto López Cisneros Ing. Humberto López Cisneros Arq. Adán Enrique Reyna Quiñónez Arq. Julio César Cárdenas Mosquera Arq. Julio César Cárdenas Mosquera Arq. Adán Enrique Reyna Quiñónez Arq. Adán Enrique Reyna Quiñónez Arq. Adán Enrique Reyna Quiñónez Arq. Adán Enrique Reyna Quiñónez Asociación de Volqueteros 5 de Junio
ADM
Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Contratista Ex – Director de OOPP Director de OOPP Director Financiero Contadora Tesorero
Ing. William Teddy Medina Albán Ing. Víctor Hugo Estupiñán Echeverría Ing. Víctor Hugo Morales Pérez Ing. Martha Inés Intriago Álvarez Sr. Ernesto Rolando Cuero Sales
DIRECTA/PR
SOLID/
INCIP
SUBSID.
PENAL
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
6.- EQUIPO DE TRABAJO:
SUPERVISOR: JEFE DE EQUIPO: APOYO TÉCNICO: ASESOR LEGAL:
Ing. Pedro Almeida Cerda Ing. Pablo García Alava Ing. Fernando Zapata Castro Dr. Juan Salas Rivas
Ciudad y fecha:_______________________________________________________________
_______________________________________ DIRECTOR
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VALOR
2.452,53 1.063,04 1.609,01 774,68 1.817,67 2.109,26 3.875,71 1.887,93 2.112,98 435,18 6.926,04 3.468,74 4.879,71 1.350,28 5.086,44 2.410,44 42.259,64 42.259,64 400,00 200,00 200,00
Anexo N° 14 Resumen ejecutivo
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RESUMEN EJECUTIVO EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA A LOS PROCESOS CONTRACTUALES Y CONSTRUCCIÓN DE VARIAS OBRAS A CARGO DEL I. MUNICIPIO DE ESMERALDAS La Dirección de Control de Obras Públicas, en cumplimiento al Plan Anual de Actividades del 2002, realizó un examen especial de ingeniería a los procesos de contratación y construcción de varias obras a cargo del I. Municipio de Esmeraldas, para lo cual emitió la orden de trabajo N° 001-DICOP del 7 de junio del 2004. El alcance del examen se establece entre el 1 de enero del 2000 y el 7 de junio del 2004. Para el examen se toma como muestra los siguientes proyectos:
3
MONTO ANALIZADO (US$) 8´018.579,12
5
555.762,89
NÚMERO DE OBRAS
DESCRIPCIÓN
Obras ejecutadas por Unidades Constructoras del Municipio. Obras ejecutadas por administración directa, a cargo de los Directores de Planificación y Obras Públicas. Obras ejecutadas por la modalidad de contrato. Total
11 US$
1´992.470,00 10´566.812,01
En el informe del examen especial se determina: 1. Obras ejecutadas por Unidades Constructoras del Municipio. La Municipalidad a través de Unidades Constructoras, creadas para administrar la ejecución de proyectos, realizó las siguientes obras: PROYECTO Construcción del alcantarillado combinado de San Rafael
Construcción de alcantarillado y obras de regeneración urbana en los barrios Aire Libre, Riberas del Río Esmeraldas, El Coquito y El Regocijo Construcción del alcantarillado para los barrios Aire Libre y La Guacharaca TOTAL
FINANCIAMEINTO Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
VALOR
4´500.000,00
Petroecuador
2´500.000,00
Petroecuador
1´018.579,12
US$
8´018.579,12
Al fiscalizador de la construcción del alcantarillado combinado de San Rafael no se le han retenido US$ 715,50 correspondientes al IVA de la planilla N° 1 y US$ 1.093,13 para financiar el Fondo de Consultoría. La Municipalidad en la ejecución de los proyectos financiados por Petroecuador ha invertido US$ 3´408.417,99 y no presenta saldos en la cuenta abierta en el Banco del Pichincha para manejar estos fondos, por lo que existe un valor no justificado de US$ 110.161,13. La Dirección Financiera no realiza el registro y control de los valores entregados a las Unidades Constructoras, lo que le ha impedido determinar que la Unidad que administra los proyectos financiados por Petroecuador no ha justificado los valores entregados como fondos rotativos por el monto de US$ 75.000,00 en cada proyecto, totalizando US$ 150.000,00. 2. Obras ejecutadas por administración directa, a cargo de los Directores de Planificación y Obras Públicas. Los comentarios principales se refieren a los siguientes aspectos: Valor de materiales no justificados en obra
Proyecto
Remodelación y reconstrucción del edificio del Patronato Municipal Rehabilitación y remodelación del Mercado Municipal
2.088,36 4.754,22
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Inversiones no productivas
de Mariscos Construcción de la plataforma del Centro Comercial La Barraca TOTAL
38.502,06 6.842,58
38.502,06
3. Obras ejecutadas por la modalidad de contrato. En la ejecución de estas obra se determina los siguientes pagos no justificados y multas no cuantificadas; valores que se recomienda sean integrados en la liquidación técnica contable para la recepción provisional de cada obra. Pagos no justificados
Proyecto
Instalación de 16 aulas prefabricadas del Plan Mochila Escolar Construcción de graderíos y visera metálica en la Parroquia Carlos Concha Construcción de 4 aulas en dos plantas, batería sanitaria, cisterna y obras complementarias en el Colegio Jaime Hurtado González Construcción de batería sanitaria, vivienda del guardián, cancha de uso múltiple, cerramiento perimetral, caminerías y reparación de la batería sanitaria en el Colegio Jaime Hurtado González Fiscalizador de la construcción de batería sanitaria, vivienda del guardián, cancha de uso múltiple, cerramiento perimetral, caminerías y reparación de la batería sanitaria en el Colegio Jaime Hurtado González Construcción del sistema de agua potable en el Recinto Taquihue Construcción de 4 aulas en dos plantas, batería sanitaria y vivienda del guardián en la Escuela 15 de Marzo Fiscalizador de la construcción de 4 aulas en dos plantas, batería sanitaria y vivienda del guardián en la Escuela 15 de Marzo Colocación de placas para señalizar con nombres y números, las calles y casas de la ciudad de Esmeraldas Regeneración urbana, adecentamiento de aceras, bordillos y parterre central en la Avenida Libertad entre las calles Manabí y Margarita Cortéz TOTAL
Multas por retraso, no cobradas
2.095,20 2.095,20 127,44 4.261,32 3.165,54 158,28 520,00 4.805,73 240,29 368,52
7.230,96
8.720,40 24.462.72
7.230,96
La Municipalidad ha ejecutados 56 proyectos por la modalidad de administración directa, con una inversión total de US$ 8´893.275 ,83; sin embargo no dispone de registros de las inversiones realizadas en cada una de ellas. El Tesorero Municipal no realiza el control y custodia de las garantías, hecho que se evidencia en el listado de las pólizas a su cargo, el 8 de abril del 2004, en el que se señala que la vigencia de las pólizas presentadas como garantías ha vencido, a pesar que las obras no han sido recibidas definitivamente. El Tesorero no ha informado con oportunidad a las autoridades de la Municipalidad del vencimiento de las garantías, para que dispongan su renovación o la efectivización. La máxima autoridad de la I. Municipalidad incumple las recomendaciones del informe del examen especial de ingeniería anterior, relativas a la inclusión de cláusulas básicas en el texto de los contratos y a la recepción del Colector El Cementerio.
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