UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS FACULTAD DE INGENIERÍAS Y ARQUITECTURA ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE INGENIERÍA AMBIENTAL
AUDITORIA AMBIENTAL FISCALIZACION AMBIENTAL EN EL PERÚ
PRESENTADO POR EL ALUMNO: CARLOS ELIOT ALIAGA ROMAYNA
DOCENTE: ABOG. ALAN LÓPEZ LÓPEZ CASTILLO
PUCALLPA – PERÚ 2012
FISCALIZACION AMBIENTAL EN EL PERU
1. Introducción El tema de la fiscalización ambiental es fundamental para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la protección y promoción del ambiente, así como del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. El gran debate ha consistido en cuál modelo organizacional es el más adecuado para la fiscalización ambiental: un modelo que concentre las competencias ambientales sectoriales o que las coordine aunque reservándose para la Autoridad Ambiental algunas áreas o aspectos según determinados criterios de relevancia o impacto y teniendo como marco los procesos de descentralización regional o local.
2. Sobre la fiscalización ambiental La fiscalización y el control de las obligaciones y derechos ambientales que le conciernen a los titulares de actividades, así como a los organismos que cumplen funciones ambientales, representa uno de los ejes centrales que permiten garantizar una adecuada performance ambiental, conjuntamente con los mecanismos de promoción, fomento o estímulo. En realidad, en los últimos tiempos se ha cuestionado la primacía de los mecanismos de control y mando como instrumentos de primera generación de la gestión ambiental prefiriéndose aquellos propiamente de mercado, mediante los cuales las entidades se orientan por la autorregulación y autocontrol; se parte del supuesto que será el mercado y los consumidores quienes eliminarán de la competencia a los que no asuman determinadas conductas ambientales. Sin embargo, en nuestro medio no estamos aún en condiciones de excluir o preferir unos mecanismos por otros, independientemente que el discurso aparentemente pueda ser persuasivo. De modo que el rigor fiscalizador debe efectivizarse sin ceder a fórmulas distractivas o engañosas, lo cual no implica dejar de lado otros mecanismos de fomento, estímulo o autocontrol. Desde una perspectiva propiamente jurídica cabría considerarse que la eficacia de las normas ambientales en buena medida descansa en el modo en que ambos enfoques se articulen y se implementen conjuntamente. De otra parte, el imperativo por “analizar la idoneidad de los controles jurídicos y
administrativos, así como de los mecanismos encargados de la aplicación y cumplimiento de la ley (...)” se advierte en un sinnúmero de recomendaciones y documentos sobre política, institucionalidad y normativa ambiental contemporánea.
La normativa ambiental comparada en la región no registra una acepción unívoca acerca de la función fiscalizadora, aunque sí diversas acepciones y enfoques, sobre todo referidos a la vigilancia y control. De tal suerte, se recomienda no “restringir el enfoque de la fiscalización ambiental a los instrumentos de los
Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), como limitadamente se suele hacer con cierta frecuencia.
3. Antecedentes de la fiscalización ambiental en el sistema legal peruano En el sistema legal peruano, el desarrollo de los instrumentos jurídicos orientados a la función de control, supervisión y fiscalización de las exigencias ambientales, no ha seguido un tratamiento sistemático e integral, su elaboración fue de manera progresiva, sin una orientación predeterminada. Recordemos que el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN, Decreto Legislativo N° 613) del año 1990, significó en buena cuenta el elemento activador del “boom normativo ambiental” de los 90 (conjuntamente con
múltiples factores externos); representó más el punto de partida antes que de llegada de un largo proceso normativo ambiental en el país. Por consiguiente, muchas de sus instituciones en realidad constituyeron más un modelo para armar que para aplicar propiamente. En ese contexto, los antecedentes de la fiscalización ambiental se remontan a los tímidos alcances del CMARN por contar con un esquema relativamente autónomo que dependiera de la Contraloría General de la República con el objeto que los sectores del Poder Ejecutivo no tuvieran injerencia ni decisión sobre los funcionarios que cumplieran acciones de defensa del medio ambiente y los recursos naturales. En realidad, la acción fiscalizadora −al menos bajo dicha acepción no figuraba en
el CMARN. Por el contrario, este Código incidía en funciones de investigación, control, vigilancia, entre otras, llevadas a cabo por la Autoridad Ambiental, la cual, a raíz de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo N° 757 de 1991, debía entenderse en el Perú como el sector, gobierno local o regional, según sea el caso específico, en un marco de reducción de las restricciones administrativas para promover las inversiones privadas. Con esta diseminación o atomización de la Autoridad Ambiental, se contaría con alrededor de 2,000 autoridades ambientales, considerando el número de gobiernos locales provinciales y distritales, más el nacional con sus sectores, organismos descentralizados y autónomos, además de los nacientes gobiernos regionales. Un ejemplo de estas competencias dispersas, se desprende en el caso específico de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP), que conforme al mencionado Decreto Legislativo Nº 757, serán regulados por las respectivas autoridades ambientales. La idea de fiscalización ambiental en nuestro sistema legal surge propiamente en el marco de las normas minero energéticas, que a su vez se inscribió como parte del proceso político económico de promoción a las inversiones.
Así, la Ley de Fiscalización a través de terceros Ley N° 25763 (1992) y su Reglamento el Decreto Supremo N° 012-93-EM10 en su momento prescribieron que el cumplimiento de las normas y disposiciones legales entre las que se incluían las de conservación del medio ambiente relacionadas con las actividades mineras, de electricidad e hidrocarburos, eran pasibles de ser fiscalizadas por el Ministerio de Energía y Minas, mediante empresas de Auditoría e Inspectoría. En el marco de este modelo o concepción fiscalizadora, se expidió el Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero Metalúrgica (Decreto Supremo N° 016-93-EM y Decreto Supremo N° 059-93-EM y demás modificatorias), que contendría normas para la Inspección vía Auditorías Ambientales a los centros productivos mineros en caso de denuncias (Art. 44°) y sus respectivos mecanismos infraccionarios y de sanciones (Art. 47º y siguientes). Posteriormente, se desarrolló una prolífica normativa técnica referida a la fiscalización inclusive en los otros subsectores. En buena cuenta, uno de los aspectos ambientales más sensibles en sede administrativa y procedimental está referido a la Fiscalización, acepción no pacífica ni unívoca en nuestra legislación, que pretendía ser salvada inicialmente mediante la creación de un Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental y finalmente con el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.
4. El Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental La LGA, aborda en el TÍTULO IV el CAPÍTULO 1: FISCALIZACIÓN Y CONTROL específicamente refiere: Artículo 130º.- De la fiscalización y sanción ambiental 130.1 La fiscalización ambiental comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, que realiza la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones establecidas en la presente Ley, así como en sus normas complementarias y reglamentarias. La Autoridad competente puede solicitar información, documentación u otra similar para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales. 130.2 Toda persona, natural o jurídica, está sometida a las acciones de fiscalización que determine la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes. Las sanciones administrativas que correspondan, se aplican de acuerdo con lo establecido en la presente Ley. 130.3 El Estado promueve la participación ciudadana en las acciones de fiscalización ambiental.
En la medida que el artículo 131º alude a un régimen de fiscalización y control ambiental, a partir de dicha regulación aún pendiente se deberán uniformizar criterios y diseminar las respectivas adecuaciones sectoriales, zanjando el confusionismo terminológico e indiferenciado que suelen proferirse en las normas sobre la materia, tales como supervisión, control, fiscalización, entre otros. La Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611 refiere: (Régimen de Responsabilidad por el Daño Ambiental) Artículo 135°.- Del régimen de sanciones 135.1 El incumplimiento de las normas de la presente Ley es sancionado por la autoridad competente en base al Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental. Las autoridades pueden establecer normas complementarias siempre que no se opongan al Régimen Común. 135.2 En el caso de los gobiernos regionales y locales, los regímenes de fiscalización y control ambiental se aprueban de conformidad con lo establecido en sus respectivas leyes orgánicas. Este régimen aún no se ha expedido. Por consiguiente, cabe interpretar que en tanto esto no suceda no resultarían invocables las exigencias ni responsabilidades que pudieran derivarse de la LGA. Prácticamente se colige que este régimen constituye una condición para la aplicabilidad de la LGA en lo que concierne a responsabilidades y sanciones, en el marco de la OEFA como veremos. En particular, respecto el artículo 134º, no obstante las bondades de su texto, debemos advertir acerca de los riesgos de su uso desnaturalizado. Se requiere pues una celosa y transparente regulación, a fin de garantizar e impedir que un participacionismo in extremis pudiera fraguar muestras, estudios o peor aún se obtengan a pedido (delivery) resultados supuestamente objetivos, según la conveniencia de intereses ajenos a la protección ambiental en sí.
5. El OEFA (Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental) La Ley del Ministerio del Ambiente, D.L. 1013 dio nacimiento al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental- OEFA y de allí derivó posteriormente la Ley Nº 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. El OEFA se constituye como un organismo público técnico especializado (OTE) adscrito al Ministerio del Ambiente ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, cuya responsabilidad es asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. Igualmente supervisa y garantiza que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control, potestad sancionadora y aplicación de incentivos en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se
realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto jurídicamente conforme a la Política Nacional del Ambiente. En buena cuenta constituye el brazo ejecutor de las responsabilidades que el Estado Peruano le ha conferido al Minam, para asegurar el “uso sostenible,
responsable, racional y ético de los recursos naturales y del medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo integral social, económico y cultural de la población, en permanente armonía con su entorno, y así asegurar a las presentes y futuras generaciones el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida”.
ORGANOS DEL OEFA
Consejo Directivo (i) aprueba el plan anual de fiscalización y supervisión ambiental; (ii) propone al MINAM la política de incentivos; (iii) propone mejoras a la normatividad ambiental; (iv) resuelve en segunda y última instancia administrativa recursos de apelación interpuestos contra resoluciones o actos administrativos impugnables, emitidos por los órganos de línea.
Dirección de Evaluación (i) realiza acciones de vigilancia y monitoreo de calidad ambiental; (ii) propone instrumentos de orden económico o financiero para la optimización de la gestión ambiental; (iii) absuelve consultas y emite opiniones técnicas en el ámbito de su competencia.
Dirección de Supervisión: (i) supervisa cumplimiento de normatividad ambiental; (ii) supervisa y evalúa a las entidades que ejercen funciones de supervisión y fiscalización ambiental; (iii) Cuando detecta infracciones administrativas sancionables pone en conocimiento de la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos.
Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos: (i) dispone aplicación de sanciones en las actividades bajo su competencia; (ii) Diseña y administra el Registro de Buenas Prácticas Ambientales; (iii) Dispone el otorgamiento de incentivos cuando corresponda.
Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA)
Última instancia administrativa. Lo resuelto por el Tribunal es de obligatorio cumplimiento. Sus decisiones son de naturaleza administrativa, inapelables y constituyen precedente vinculante en materia ambiental, en este último ca so deberán ser publicadas de acuerdo a Ley.
Procesos involucrados en la Fiscalización Ambiental
Evaluación – Genera o valida videncia técnica – Realiza vigilancia y monitoreo • Supervisión – A diversas instituciones con responsabilidad en fiscalización ambiental (Administrativa) – Seguimiento y verificación directa al administrado (Técnica) (previa transferencia) • Fiscalización – Sanciones e incentivos – Recursos impugnativos – Resolución de conflictos •
FACULTADES DEL OEFA EN LA FISCALIZACIÓN •
Hacerse acompañar en las visitas de fiscalización, por peritos y técnicos, que estime necesario para el mejor desarrollo de la función fiscalizadora.
•
Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para: a. Requerir información al sujeto fiscalizado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales. b. Exigir la presencia del empresario o de sus representantes y encargados, y de cualesquiera incluidos en su ámbito de actuación, en el centro fiscalizado o en las oficinas públicas designadas por el fiscalizador actuante. c. Examinar en el establecimiento y lugar fiscalizado la documentación con relevancia en la verificación del cumplimiento de la legislación ambiental, tales como: registros, programas informáticos y archivos en soporte magnético, declaraciones oficiales y cualesquiera otros relacionados con las materias sujetas a fiscalización; obtener copias y extractos de los documentos para anexarlos al expediente administrativo así como requerir la presentación de dicha documentación en las oficinas públicas que se designen al efecto. d. Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, vídeos, grabación de imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se notifique al sujeto fiscalizado o a su representante.
e. Recabar y obtener información, datos o antecedentes con relevancia para la función fiscalizadora, guardando confidencialidad exigida por Ley respecto de los mismos
6. Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. Ley N° 29325 Como consecuencia de las imprecisiones acerca de los alcances del OEFA como ente nacional en relación con los otros sectores, así como los gobiernos regionales y locales, se consideró necesaria esta Ley especial del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. Ley N° 2932521 que permitiera aclarar esta cuestión, cuya finalidad consiste en: Asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión 28611, Ley General del Ambiente, en la Política Nacional del Ambiente y demás normas, políticas, planes, estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales, a las actividades productivas y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una efectiva gestión y protección del ambiente. En este contexto cabe destacar que el artículo 7º se refiere a las entidades de Fiscalización Ambiental Nacional, Regional o Local que cuentan con facultades expresas para desarrollar funciones de fiscalización ambiental, y ejercen sus competencias con independencia funcional del OEFA. Tales entidades forman parte del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y sujetan su actuación a las normas de dicha Ley y otras normas en materia ambiental, además de las disposiciones que dicte el OEFA como ente rector del referido Sistema.
7. Sistema de Atención al Ciudadano y el Sistema Nacional de Denuncias Ambientales Sistema de Atención al Ciudadano y el Sistema Nacional de Denuncias Ambientales, a través del cual el OEFA recepcionará a nivel nacional las denuncias ambientales en su portal de internet y vía telefónica, facilitando de esta
manera la activa participación ciudadana. El titular del sector Ambiente refirió que “el impacto del OEFA será importante porque se trata del primer organismo que se
crea en el país para dedicarse exclusivamente a la fiscalización y la evaluación de los conflictos socioambientales que tiene el Perú.
El Sinada (Servicio de Información Nacional sobre Denuncias Ambientales) Es un servicio del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA que le permite al ciudadano alertar al Estado cuando tenga conocimiento o se esté produciendo un daño ambiental. El Sinada es un servicio al servicio de la ciudadanía en materia del recibo, tratamiento e investigación de las denuncias ambientales. En este marco, se sustenta en el compromiso y ejercicio de acciones de vigilancia de la ciudadanía y público en general sea a nivel individual o colectivo respecto al cumplimiento de la normatividad y de la calidad de la gestión ambiental, con la finalidad de preservar las condiciones del suelo, aire y agua, que constituyen bienes de interés público.
¿Cómo presentar una denuncia ante la OEFA? 1. Ingresar a la web: www.oefa.gob.pe 2. Clic en el link de Denuncias Ambientales - SINADA 3. Clic en: Haz tu denuncia por Internet 4. Complete el formulario y envíe su denuncia 4. Recibirá un código para hacer seguimiento a la denuncia realizada 5. Utilícelo para corroborar el estado de su denuncia ingresando al mismo link de Denuncias Ambientales en la página web.
8. CONCLUSIONES Actualmente, el OEFA se encuentra en el proceso de transferencia progresiva de funciones de los ministerios y otras instituciones públicas que realizan fiscalización ambiental, tales como Osinergmin. Hacia fines de año podrían transferirse las funciones de tres instituciones como máximo, pero hay que tener en cuenta de que se trata de un proceso gradual que contará con un cronograma. El OEFA también pondrá énfasis en la aplicación de incentivos a aquellas empresas y entidades que destaquen por el cumplimiento de la legislación ambiental, traducida en Estándares de Calidad del Aire, ECA; y Límites Máximos Permisibles, LMP, PAMA’s, entre otros estándares y mecanismos de calidad
ambiental; con la finalidad de que continúen contribuyendo eficientemente con el desarrollo sostenible y saludable del país.
