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ESTUDIOS EN DERECHO Y GOBIERNO ISSN 2027‐3304 Diciembre de 2009: 2(2), pp. 33‐45

ESTADO DEL ARTE SOBRE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE PRIMERA INFANCIA 1 Rosa Elizabeth Guío Camargo

RESUMEN En el escrito se presentan resultados de una investigación orientada a evaluar la política de infancia y adolescencia adoptada recientemente por el Estado colombiano. En el artículo se compendian y analizan los principales documentos que dan cuenta de la acción pública que evidencia la implementación de la política nacional de primera infancia. Palabras clave: análisis de políticas, infancia, políticas públicas.

1 ROSA ELIZABETH GUÍO CAMARGO es Abogada de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en derecho administrativo, Candidata a Magíster en Derecho. Líder de la línea de investigación en instituciones políticas y sociales de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia. Catedrática de la Universidad Nacional de Colombia. Contacto: [email protected]

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Rosa Elizabeth Guío Camargo

STATE OF THE ART ON THE PUBLIC POLITICS NATIVE ON THE FIRST INFANCY ABSTRACT

This written presents the advance of the qualified investigation Evaluation of the public policies of infancy and adolescence. Public national politics of the first infancy; in it realizes the principal documents that appreciate of the official actions that demonstrate the implementation of the public national politics of the first infancy. Key words: evaluation, infancy, public policies.

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ESTADO DEL ARTE SOBRE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE PRIMERA INFANCIA ESTUDIOS EN DERECHO Y GOBIERNO, diciembre de 2009: 2(2)

INTRODUCCIÓN En relación con los derechos de los niños el artículo 44 de la Constitución Política de Colombia, - en el capítulo de derechos sociales, económicos y culturales-, enuncia sus derechos fundamentales y establece el deber de asistencia, protección y garantía de los derechos de los niños en cabeza de la familia, la sociedad y el Estado; así como también la prevalencia de sus derechos frente a los de las demás personas. Este objetivo de garantía, protección y restablecimiento de derechos quedó plasmado en la Ley 1098 del 2006 que expone el Código de la Infancia y la Adolescencia, herramienta jurídica para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas que permiten garantizar a los niños, niñas y adolescentes de Colombia el goce efectivo de sus derechos fundamentales (Procuraduría General de la Nación, a, 2008, p. 9). Para el desarrollo de la investigación se optó por la definición de ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL según la cual la política pública es “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados como necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (ROTH; 2002, p. 27). Además de lo anterior, en relación con la primera infancia, que es el periodo comprendido desde los cero (0) años y hasta los seis (6) años de edad, nos hemos referenciado en documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes- especialmente en el Documento Conpes Social 109, titulado Política Pública Nacional de Primera Infancia “Colombia por la primera infancia”, en donde se establecen las líneas estratégicas, los roles y las responsabilidades, las recomendaciones, las metas y los indicadores de resultado para favorecer el desarrollo de los niños y niñas desde la gestación hasta los seis años (Departamento Nacional de Planeación, a, 2007, p. 2). En este marco, el proyecto de investigación Evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia. Política pública nacional por la primera infancia2 pretende establecer si se han logrado los objetivos propuestos por el constituyente y el legislador, tomando como puntos de partida: primero, los derechos que la Constitución Política y el Código de la Infancia y la adolescencia establecen para la primera infancia; segundo, la matriz de vigilancia para la garantía de los derechos de la primera infancia elaborada por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia; y tercero, las recomendaciones establecidas en el Documento Conpes Social 109 sobre la Política Pública Nacional de Primera Infancia “Colombia por la primera infancia”. 2

Proyecto adelantado con el auspicio de la Universidad Católica de Colombia, bajo la coordinación del Centro de Investigaciones Socio Jurídicas de la Facultad de Derecho.

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La evaluación de la acción pública en el campo objeto del proyecto de investigación se adelantó en la modalidad de auditoría; y por lo tanto, se realizó a través de documentos y libros que daban cuenta de las actividades realizadas por las entidades responsables de la implementación de las políticas necesarias para la garantía y el restablecimiento de los derechos de la primera infancia.

METODOLOGÍA Para alcanzar los objetivos propuestos, se recolectó la información mediante el rastreo, identificación y aprehensión de fuentes en forma física, -visitando diferentes bibliotecas y centros de documentación-; así como también en medio magnético, que incluye las visitas a las bases de datos suscritas por la Universidad Católica de Colombia, así como también a las páginas oficiales de cada una de las entidades, y a las colecciones virtuales de documentación de los países objeto de análisis; posteriormente se elaboraron fichas bibliográficas por cada documento relevante identificado en la fase de recolección de la información; con esta información se construyen categorías y sub - categorías de análisis y clasificación de la información identificada y reseñada en matriz de doble entrada, para facilitar la clasificación y el análisis de los datos recolectados, reseñados y categorizados; finalmente, con este información depurada y categorizada, se elaborarán los productos de divulgación y de nuevo conocimiento resultados de la investigación.

RESULTADOS En la Constitución Política de Colombia, la clausula general y remisoria sobre los derechos de los niños está concebida en los siguientes términos: “Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.” “La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.” “Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.” (Artículo 44).

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De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el artículo 44 del texto constitucional establece dos características en relación con los derechos de los niños. En primer lugar, tienen el carácter de fundamentales, categorización que obedece a las especiales condiciones de debilidad manifiesta, e incapacidad física y mental para llevar una vida totalmente independiente, los niños requieren una protección especial por parte del Estado, la familia y la sociedad (Corte Constitucional, sentencia T - 402 de junio 3 de 1992, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz). En segundo lugar, tienen el carácter de prevalentes, condición que se pone de manifiesto cuando es imposible conciliar los derechos de los niños con los de cualquier otra persona (Corte Constitucional, sentencia C – 157 de marzo 5 de 2002, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa). También del texto constitucional se desprenden varias garantías específicas para los derechos de los niños, como ocurre con el derecho a tener una familia y a no ser separado de ella; el derecho a recibir una alimentación equilibrada y al cuidado y amor, entre otros; y las situaciones que amenazan o vulneran sus derechos, en particular: el abandono, la violencia física o moral, el secuestro, la venta, el abuso sexual, la explotación laboral o económica y los trabajos riesgosos (Corte Constitucional, sentencia C – 157 de marzo 5 de 2002, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa). Los obligados a garantizar los derechos de los niños son, en forma concurrente, la familia, la sociedad y el Estado, con el doble objetivo de asistirlos y protegerlos, de un lado; y del otro, para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos. Sin embargo, los derechos de los niños no son exclusivamente los contemplados en el mencionado artículo 44 constitucional, pues esta norma remite a otros artículos de la Constitución Política, como ocurre con los artículos 42, 67, 68 y 356; y a las normas contenidas en los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Varias normas de rango legal desarrollan los mandatos constitucionales y entre ellas, la ya mencionada la Ley 1098 de noviembre 8 de 2006. El Código de la Infancia y la Adolescencia, al establecer como sujetos titulares de derecho a todas las personas menores de dieciocho (18) años, instituye la diferenciación entre niño o niña y adolescente; y señala que son niños o niñas todas las personas entre cero (0) y doce (12) años, y adolescentes, las que comprenden el período entre los doce (12) y los dieciocho (18) años (artículo 3º). La diferenciación etárea mencionada es, en criterio de la Corte Constitucional, necesaria en la regulación legal sobre la protección de los menores, porque permite determinar los marcos respectivos para el diseño y la ejecución de los planes y programas sobre los niños en sentido estricto o restringido y sobre los adolescentes (Corte Constitucional, sentencia C – 740 de julio 23 de 2008, Magistrado Ponente Jaime Araújo Rentería). 37


Ahora bien, dentro de las etapas de la niñez encontramos la primera infancia, período comprendido entre los cero (0) y los seis (6) años, y luego, el periodo entre los siete (7) y los doce (12) años, al que no se le ha asignado un nombre específico. En relación con la primera infancia, el Código de la Infancia y la Adolescencia la define como “la etapa del ciclo vital en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano. Desde la primera infancia, los niños y las niñas son sujetos titulares de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en este Código. Son derechos impostergables de la primera infancia, la atención en salud y nutrición, el esquema completo de vacunación, la protección contra los peligros físicos y la educación inicial. En el primer mes de vida deberá garantizarse el registro civil de todos los niños y las niñas (artículo 29). Entonces, dentro del marco de acción trazado por el Código de la Infancia y la Adolescencia, las autoridades estatales están obligadas a garantizar, de forma impostergable a este rango de población, los derechos al registro civil, salud, vacunación, nutrición, desarrollo y pre escuela; y a restablecer los derechos de los niños que, en esta franja de edad, han sido maltratados, abusados sexualmente, explotados sexualmente, se encuentran en la calle, son trabajadores, infractores de la ley penal o víctimas de trata (Procuraduría General de la Nación, a, 2008, pp.18 - 19). Teniendo en cuenta esta caracterización jurídica, el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, aprobó, en diciembre 3 de 2007 el Documento Conpes Social 109 en donde se establecen, como principios de esta política pública: la familia como eje fundamental, la perspectiva de derechos y atención integral, corresponsabilidad e integralidad y focalización y promoción de los derechos de los niños de cero (0) a seis (6) años; traza, entre sus objetivos, el fortalecimiento, promoción y garantía de los derechos de los niños y niñas menores de seis (6) años y finalmente; establece los roles y responsabilidades de las autoridades encargadas de la garantía integral y el restablecimiento de los derechos de la primera infancia, concretamente establece acciones frente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Registraduría Nacional del Estado Civil, Acción Social y las entidades territoriales (Departamento Nacional de Planeación, a, 2007, pp. 25 - 39). Con posterioridad a ello, la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de las funciones constitucionales y legales de impulsar y hacer el seguimiento al proceso de implementación del Código de la Infancia y la Adolescencia, a través de la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia; configuró, en una matriz de vigilancia, la lista de chequeo a las acciones y lineamientos de políticas públicas que dan cuenta de cada uno de los derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia, de acuerdo con el ciclo de vida (Procuraduría General de la Nación, a, 2008, pp.15 - 16). 38


Dos años después de elaborada la lista de chequeo a las acciones y lineamientos de políticas públicas en materia de derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia, es necesario establecer si se ha avanzado, cómo y en qué medida, en la garantía y restablecimiento de los derechos de la primera infancia, asunto que fue el problema de investigación del proyecto. Para dar respuesta al problema de investigación, tenemos en primer lugar, los estudios teóricos, que dan cuenta de los abordajes de la problemática. Sobre la definición, formulación, implementación y evaluación de políticas públicas como ya se anotó nos hemos referenciado en ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL. En la revista Infancia, Adolescencia y Familia, se presentan, en un artículo, las bases para la formulación de un plan nacional para el desarrollo de la primera infancia; allí se presentan los referentes teóricos de consenso mundial sobre la temática, se expone un balance de los principales programas nacionales adelantados en el campo del desarrollo infantil y se proponen algunos lineamientos a tener en cuenta para el diseño de políticas públicas en este campo, que obedecen a la preocupación cada vez más creciente por establecer líneas de acción eficaces que sirvan de fundamento para entender el desarrollo de la primera infancia, así como comprender, a partir de una mirada psicosocial, su situación en el país (TORRADO, REYES Y DURÁN; 2006. p. 15). Las Memorias del Primer Encuentro Interuniversitario derechos de la niñez y la juventud, adelantado en el 2001, presentan el resultado de los foros realizados en la academia respecto a los derechos de la niñez y la juventud, y reconoce el importante papel de las Universidades y su aporte en la reflexión del mismo. En el libro Teoría General de niñez y adolescencia, CARLOS ENRIQUE TEJEIRO LÓPEZ presenta e ilustra los tópicos más relevantes de la discusión hacia el cómo lograr la cohesión normativa necesaria que permita la aplicación de los postulados de la Convención Internacional de Derechos del Niño al derecho interno y se alcance en verdad la primacía del derecho material consagrado en la Carta Política Colombiana (TEJEIRO; 2002, p. 13). En segundo lugar, están los documentos oficiales de carácter nacional, departamental, municipal o distrital, que presentan las políticas públicas de los distintos niveles. En esta categoría están: 1. El Primer informe del seguimiento a la implementación del Código de la Infancia y la Adolescencia. Dos años desde su sanción y promulgación por la garantía plena de los derechos de la infancia y la adolescencia colombiana, fruto del trabajo de la Procuraduría General de la Nación y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID-, capítulo Colombia, establece, a través de una matriz de vigilancia el diseño de programas, proyectos, acciones específicas y recursos económicos, abordados por cada uno de los entes responsables de dar cumplimiento a los compromisos legales y da a conocer el 39


estado de avance en el proceso de implementación del Código de la Infancia y la Adolescencia (Procuraduría General de la Nación, a, 2008:16). 2. El Distrito Capital, a través del documento Política por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes. Bogotá 2004 – 2008, presenta como objetivo de la administración mejorar sustancialmente la calidad de vida de la infancia y la adolescencia, a través del llamado a las instituciones gubernamentales, no gubernamentales y a las demás expresiones de la sociedad civil para construir colectivamente un contexto político, social y económico que sea garante de las condiciones materiales y afectivas requeridas para que los niños, niñas y adolescentes ejerzan plenamente sus derechos. En punto de la primera infancia, el eje de la política es la protección de la vida antes de nacer, al nacer y durante el primer año; el establecimiento de una ciudad segura y, como corolario; la seguridad alimentaria (Alcaldía Mayor de Bogotá; 2008, pp. 34, 42). 3. La Procuraduría General de la Nación, en la Directiva 116 de 2008, insta a los gobernadores y alcaldes a la elaboración de un diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en su departamento y municipio, con el fin de establecer las problemáticas prioritarias que deberán atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello; les solicita tener en cuenta al momento de elaborar sus respectivos Planes de Desarrollo la definición, los objetivos, los principios de la Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia y, entre otras acciones; los exhorta a tener en cuenta al momento de elaborar sus respectivos Planes de Desarrollo el cumplimiento de los lineamientos técnicos mínimos que deberán contener los respectivos planes en materia de infancia y adolescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento de derechos, elaborados por el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Educación con la asesoría técnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Procuraduría General de la Nación, b, 2008, p. 6). 4. El Documento Conpes Social 123, aprobado en abril 27 de 2009, establece la distribución de los recursos para atención integral a la primera infancia para la vigencia 2009, correspondiente a las liquidaciones del mayor valor del sistema general de participaciones por crecimiento real de la economía superior al 4% de la vigencia 2007 y la declaración estratégica del Programa Integral de atención a la Primera Infancia; el ajuste a la distribución de las once doceavas de la vigencia 2009 de la participación para salud; el ajuste a la asignación de dos resguardos indígenas por efecto de nueva certificación del DANE sobre su ubicación y; el ajuste a la asignación y orientación de los recursos de la participación de propósito general de un municipio por nueva certificación de su categoría. En este documento se detalla la distribución y orientación de los 40


recursos para la primera infancia (Departamento Nacional de Planeación, b, 2009, pp. 17 – 44). 5. En el libro titulado “Municipios y Departamentos por la Infancia y la Adolescencia”, la Procuraduría General de la Nación, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia –UNICEF-, presentan a los municipios y departamentos una herramienta para el diseño, seguimiento y evaluación de políticas, planes y proyectos que garanticen los derechos de la infancia y la adolescencia colombiana. En el documento se encuentran los fundamentos de la estrategia y se describen las competencias, los responsables, los objetos de seguimiento, así como la metodología, los procedimientos e instrumentos para la gestión pública orientada a resultados. También se presenta, para cada una de las ocho prioridades, información concreta y práctica para apoyar la planeación y gestión local a favor de los derechos de los niños. Específicamente, se plantean estrategias e ideas para la acción, se describe el marco legal relacionado con el tema y también se enumeran algunas referencias bibliográficas para el lector o lectora interesado en conocer más sobre el tema (Procuraduría General de la Nación, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2006, p. 9). 6. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en el Documento Programas de atención a la primera infancia en el ICBF, presenta los proyectos de asistencia a la niñez y apoyo a la familia para posibilitar el ejercicio de sus derechos, y la protección - acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2009. pp. 1 – 4). 7. En el libro “Ruta ético jurídica para la atención de niños, niñas y adolescentes desvinculados de los grupos armados al margen de la ley”, la Defensoría del Pueblo, con el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones, -OIM-, presenta el camino que deben seguir las autoridades públicas y los particulares para la protección integral y el restablecimiento de los derechos de la niñez víctima de reclutamiento y utilización ilícita una vez se han desvinculado de dichos grupos. La Ruta es una guía pedagógica para la comprensión y aplicación de los procedimientos jurídicos y administrativos que deben efectuar las autoridades públicas concernidas (Defensoría del Pueblo, Organización Internacional para las Migraciones; 2008, p. 7). 8. En el libro “El poder de tus derechos. Niños, niñas, adolescentes y jóvenes sujetos de derechos en procesos de reinserción y reconciliación”, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Organización Internacional para las Migraciones presentan, desde una perspectiva de derechos, las claves para que en su camino 41


hacia la reintegración se reconozcan como sujetos que al contribuir con la reconciliación logran construir espacios de convivencia en los cuales se resuelven pacíficamente los conflictos (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Organización Internacional para las Migraciones 2008, p. 6). 9. La Procuraduría General de la Nación y la Organización Internacional para las Migraciones en el libro “Prevención, atención y detección de la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil y la violencia sexual desde las acciones de gobernaciones y alcaldías. Una mirada del Ministerio Público en desarrollo de su función preventiva”, recogen la manera como las administraciones departamentales y municipales están abordando la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil y la violencia sexual, y ofrecer algunas sugerencias a las administraciones, instituciones y comunidades locales, para tratar estas temáticas con acciones que logren, la mayor efectividad en la garantía de los derechos humanos de la población bajo su jurisdicción territorial (Procuraduría General de la Nación, Organización Internacional para las Migraciones; 2008, p. 9). 10. En el libro “Decisiones ganadoras para niños, niñas, adolescentes y jóvenes”, la Procuraduría General de la Nación presenta los resultados del VI encuentro de Gobernadores y Alcaldes por la Infancia, la Adolescencia y la Juventud, que se llevó a cabo en Paipa, Boyacá, los días 12 y 13 de julio de 2008. Aquí se presentan los resultados de las diferentes mesas de trabajo, donde por medio de diferentes metodologías, se indagó a los gobernadores y alcaldes por el proceso de implementación del Código de la Infancia y la Adolescencia y de la Ley de Juventud; la situación y las acciones específicas en este campo, la participación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el ciclo de las políticas públicas hacia ellos orientadas; finalmente se indagó por la concreción de un plan de acción que viabilizara los compromisos firmados por los representantes del sector privado en el IV Encuentro de Gobernadores, realizado en 2007 (Procuraduría General de la Nación; 2008, pp. 1 – 11). 11. En el manual “Estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia, la Adolescencia y la juventud hechos y derechos plan operativo anual 2009”, la Procuraduría General de la Nación presenta los propósitos de las políticas públicas y la inversión social en infancia, adolescencia y juventud, a nivel departamental y municipal. (Procuraduría General de la Nación, 2009, pp. 1 – 11).

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DISCUSIÓN Para evaluar la acción pública sobre la primera infancia se deben analizar diversos documentos, los que permiten establecer que una de las prioridades en la agenda nacional es garantizar la efectividad de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. En particular, la primera infancia es hoy objeto de atención por parte de las autoridades de los niveles nacional y local, pero evidenciar las acciones concretas para materializar este propósito reviste algunas dificultades, pues no todas las entidades del nivel nacional facilitan el acceso a los documentos que soportan la forma en que se avanza en la implementación de esa política. Merece especial mención el esfuerzo de la Procuraduría General de la Nación, entidad que desde las competencias constitucionalmente atribuidas, desarrolla actividades para hacer efectivo el mandato de la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

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