SUMÁRIO INTRODUÇÃO............................................................................................................. 1 1 CONCEITOS BÁSICOS........................................................................................... 2 2 CARREIRAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL.. 3 3 AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS .................................................. 4 3.1. AGÊNCIAS REGULADORAS....................................................................... 4 3.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS............................................................................ 5 4 ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES.................................................................... 6 4.1. ENTIDADES ................................................................................................... 6 4.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS..................................................................................... 6 4.3. AGENTES PÚBLICOS ................................................................................... 7 5 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA..................................................................... 8 5.1. REGIME JURÍDICO ....................................................................................... 9 5.2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO .................................................... 9 5.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 9 6 USO E ABUSO DO PODER................................................................................... 13 6.1. USO DO PODER........................................................................................... 13 6.2. ABUSO DO PODER ..................................................................................... 13 7 ADMNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ......................................................... 14 7.1. ADMNISTRAÇÃO DIRETA ........................................................................ 14 7.2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA................................................................... 15 8 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................... 19 9 AUTORIDADE E PODER: DIFERENÇAS E IMPLICAÇÕES......................... 23 10 STAKEHOLDERS ................................................................................................ 24 11 CODIFICAÇÃO DE PAPÉIS DE TRABALHO................................................. 24 11.1. ÍNDICE DOS PAPÉIS DE TRABALHO .................................................... 26 12 SINAIS CONVENCIONAIS................................................................................. 34 13 REFERÊNCIAS CRUZADAS.............................................................................. 35 GLOSSÁRIO .............................................................................................................. 36 CONCLUSÃO DO MÓDULO I ................................................................................ 38
INTRODUÇÃO A Administração Pública ou Gestão Pública é, em sentido orgânico ou subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais instituições coletivas públicas que asseguram a satisfação das necessidades coletivas como, por exemplo, a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar da população. É a legislação que atribui ao conjunto de órgãos e pessoas jurídicas o exercício da função administrativa do Estado. De forma objetiva, ela pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos. Já em sentido material, ela administra os interesses da coletividade. Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da coletividade. Ela pode ser direta ou indireta: Administração Pública Direta: É composta pelas suas entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) que não possuem personalidade jurídica própria. Administração Pública Indireta: É composta por entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais. Seu principal objetivo é a defesa do interesse público se apoiando, para tanto, nos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Dessa forma, as pessoas que trabalham na Administração Pública são chamadas de Funcionárias Públicas ou Servidoras Públicas. Cabe dizer que as atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio Estado.
CAPÍTULO 1 1 CONCEITOS BÁSICOS Para um melhor aproveitamento do curso, vamos definir alguns conceitos que serão utilizados futuramente: ADMINISTRAÇÃO – Pode ser definida como sendo o estudo das organizações; o processo de tomada de decisão sobre objetivos e uso de recursos ou, ainda, refere-se aos dirigentes de uma organização e ao local nas instituições onde são tomadas decisões administrativas. ORGANIZAÇÃO – É o sistema de recursos estruturado com a finalidade de alcançar objetivos. A sociedade humana é formada por organizações. EFICÁCIA - Consiste no grau de alcance das metas programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. É a relação entre objetivo e produto; se o produto atendeu o objetivo, a organização foi eficaz. EFICIÊNCIA – É a relação entre produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado período de tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização. Este conceito envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. É também a relação entre os INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma alocação racional dos recursos e empregando processos otimizados de trabalho, a organização foi eficiente. EFETIVIDADE – É a relação entre os resultados de uma ação ou programa, com base em efeitos sobre a população-alvo (impactos observados) e objetivos pretendidos (impactos esperados). Existem alguns autores consideram a efetividade como a união da eficácia com a eficiência. ECONOMICIDADE – Implica na minimização dos custos dos recursos utilizados na execução de uma atividade sem comprometimento da qualidade. É a relação entre os recursos utilizados e a ação que foi desenvolvida. O objetivo é sempre desenvolver a ação planejada com a qualidade necessária e o menor custo possível. EQUIDADE – É tratar da mesma forma aos indivíduos com iguais necessidades e proporcionar tratamentos diferenciados a indivíduos com necessidades diferentes, objetivando a justiça social.
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: São conceitos básicos: a Administração, a Organização, a Eficácia, a Eficiência, a Efetividade, a Economicidade e a Equidade. CAPÍTULO 2 2 CARREIRAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL Dentro da Administração Pública no Brasil, o Poder Executivo Federal é integrado por diversas carreiras estruturadas de servidores públicos, entre as quais podemos citar: Diplomacia (Diplomatas). Militar (Força Armada). Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas, Analistas de Planejamento e Orçamento, Técnico do IPEA, Analistas de Finanças e Controle). Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP). Segurança Pública (cargos de Delegado, Perito, Papiloscopista, Escrivão e Agente da Polícia Federal e Analista de Informações da ABIN). 4 Regulação Federal (Especialista em Regulação das Agências Reguladoras Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT, ANVISA, ANS e ANA). Servidores não estruturados em carreiras: Integrantes do Plano de Participação de Cargos de 1970), empregados públicos e terceirizados via convênio. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: Dentro da Administração Pública é possível seguir carreira nas seguintes áreas: Diplomacia, Militar, Ciclo de Gestão, Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais, Segurança Pública, Regulação Federal e outras. CAPÍTULO 3 3 AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS As agências executivas e reguladoras fazem parte da Administração Pública Indireta. São pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão.
3.1. AGÊNCIAS REGULADORAS Sua função é regular, organizar e fiscalizar a prestação de serviços públicos a serem executados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado. Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: 5 A) Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC) B) Fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE) C) Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP) D) Exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS). 3.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS São pessoas jurídicas de direito público que podem celebrar (fazer) contrato de gestão com o objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva: A) Ter planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento. B) Ter celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor. Dois exemplos de agências executivas são o INMETRO e a ABIN. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: Agências Executivas e Reguladoras fazem parte da Administração Indireta e são responsáveis por controlar pessoas privadas que prestam serviços públicos. As Agências Reguladoras regulam, organizam e fiscalizam a prestação de serviços públicos feitos por concessionárias ou permissionárias para garantir o serviço público de qualidade. As Agências Executivas são pessoas jurídicas de direito público que fazem contratos para reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar os serviços públicos. 6 CAPÍTULO 4 4 ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES 4.1. ENTIDADES Todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas são denominadas Entidades.
4.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS Os Órgãos Públicos são divisões das entidades estatais, ou centros especializados de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais por meio de seus agentes. Sua atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem como, por exemplo, o Ministério do Trabalho e o Ministério da Fazenda. Eles não têm personalidade jurídica própria. Os atos que praticam são atribuídos ou imputados à entidade estatal a que pertencem. Contudo, podem os órgãos públicos ter representação própria, por seus procuradores, bem como ingressar em juízo, na defesa de suas prerrogativas, 7 contra outros órgãos públicos. Classificação dos Órgãos Públicos A) Quanto à estrutura: simples ou compostos. B) Quanto à atuação funcional: singulares ou colegiados. C) Quanto à posição estatal: independentes, autônomos, superiores e subalternos. 4.3. AGENTES PÚBLICOS Agentes Públicos são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado, que prestam serviço ao mesmo de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser divididos em: AGENTES POLÍTICOS - São os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situação de representar a vontade política do Estado. São agentes políticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretários, deputados, senadores, vereadores, magistrados, membros do Ministério Público, membros do Tribunal de Contas e os representantes diplomáticos. AGENTES ADMINISTRATIVOS - São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais investidos a título de emprego. Eles representam a grande massa dos prestadores de serviço à Administração. São os
servidores públicos (civis e militares) e os servidores temporários. AGENTES POR COLABORAÇÃO OU DELEGADOS: São particulares que colaboram com o poder público voluntária ou compulsoriamente, ou, ainda, por delegação. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos; os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, além de outros. AGENTES HONORÍFICOS: São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar transitoriamente determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, honorabilidade ou de sua notória capacidade funcional, mas sem qualquer 8 vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. São eles: os jurados, mesários eleitorais, comissário de menores e outros dessa natureza. AGENTES CREDENCIADOS: São os que recebem a incumbência da administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público Credenciante. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: Entidades são todas as pessoas jurídicas públicas ou privadas. As Entidades podem ser: Estatais, Autárquicas, Fundacionais, Paraestatais ou Paraestatais de Cooperação. Os órgãos Públicos são divisões das Entidades Estatais e desempenham funções estatais por meio de seus agentes. Os Órgãos Públicos podem ser classificados quanto à estrutura (simples ou compostos), quanto à sua função (singulares ou colegiados) e quanto à sua posição estatal (independentes, autônomos, superiores ou subalternos). CAPÍTULO 5 5 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA É a atividade que o Estado desenvolve, por meio de seus órgãos, para atender ao interesse público. NATUREZA: A natureza da administração pública é a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. FINS: Os fins da Administração Pública resumem-se no bem comum da coletividade administrada. 9
5.1. REGIME JURÍDICO Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que regem as instituições, sejam elas públicas ou privadas. Regimes Jurídicos Administrativos, como veremos mais adiante, sempre têm o objetivo de garantir os interesses públicos. A Administração Pública pode submeter-se ao regime jurídico de direito privado ou ao regime jurídico de direito público. As empresas públicas e as sociedades de economia mista e suas subsidiárias que exploram atividade econômica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. É importante salientar que, quando a administração emprega modelo privado, sua submissão nunca é integral a este modelo, pois ela possui privilégios como o juízo privativo, a prescrição quinquenal, o processo especial de execução e a impenhorabilidade de seus bens, que são característicos dos modelos públicos. 5.2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO A expressão Regime Jurídico Administrativo é reservada tão somente para abranger o conjunto de traços e de conotações que caracterizam o Direito Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas (direitos) e sujeições da Administração Pública. Muitas dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de princípios que informam o direito público e, em especial, o Direito Administrativo. 5.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A) Legalidade (art. 37 da Constituição Federal) Este princípio, juntamente com o controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de 10 Direito. Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. O administrador não pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contém em si não só a lei, mas também, o interesse público e a moralidade. B) Impessoalidade (art. 37 da Constituição Federal) Este princípio atualmente possibilita duas interpretações distintas: a primeira significa dizer que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem
que nortear o seu comportamento. A Administração deve servir a todos, sem preferências ou aversões pessoais ou partidárias. No segundo sentido o princípio significa, segundo José Afonso da Silva, que “os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato”. Ou seja, o mérito dos atos pertence à Administração, e não às autoridades que os executam. A publicidade dos órgãos públicos deve ser impessoal, não podendo conter nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal (art. 37, § 1o, da CF). C) Moralidade (art. 37 da Constituição Federal) Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa é vago e impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio conceito de legalidade. No entanto, baseando-se na distinção entre Moral e Direito, temos que ambos são representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o menor, ao direito. Portanto, a moralidade não se identifica com a legalidade, uma vez que, a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o âmbito da lei. Além disso, a lei produz efeitos jurídicos, já que acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela própria administração ou pelo poder judiciário. O âmbito judicial da imoralidade ficou consagrado pelo dispositivo concernente à ação popular (art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, § 4º, e 85, V, sendo que este último considera a improbidade administrativa (nome técnico que designa corrupção administrativa) como crime de responsabilidade. 11 Sendo assim, pode-se associar a Moralidade Administrativa com a Ética Profissional, que consiste no “conjunto de princípios morais que se deve observar no exercício de uma profissão”. No âmbito do poder judiciário, para anular um ato administrativo pode-se examinar não só a legalidade, mas, também, a moralidade do ato e a sua conformidade com os interesses públicos. Resta dizer que, a improbidade administrativa, segundo a legislação competente, é detectada em alguns casos através de provas e, em outros, quando é presumida. No segundo caso, considera-se atos de improbidade: 1) Venda de bem público abaixo do valor de mercado 2) Compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).
D) Publicidade (art. 37 da Constituição Federal) Com exceção dos casos previstos em lei, os atos públicos sempre devem ter divulgação oficial, sendo este um requisito de sua eficácia. Entre as exceções estão a segurança nacional (art. 5o, XXVIII, da CF), determinadas investigações policiais (art. 20 do CPP), processos cíveis em segredo de justiça (art. 155 do CPC), entre outras. E) Eficiência (art. 37 da Constituição Federal) É dever da boa administração, imposto a todo agente público, realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. F) Finalidade A administração deve agir com a finalidade de atender ao interesse público visado pela lei, uma vez que este ato se constitui na regra básica da administração. O ato administrativo não tem legalidade quando o administrador age em prol de interesse próprio, ainda que obedecida formalmente a legislação. Deve-se priorizar o que chamamos de interesse público primário que considera o bem estar coletivo da sociedade como um todo. Este nem sempre coincide com o interesse público secundário, que está ligado aos órgãos estatais ou governantes. O interesse público prevalece ainda sobre o interesse individual, sempre respeitadas as garantias constitucionais e pagas as indenizações devidas, quando foi o caso. Quando o administrador não segue os princípios acima colocados, temos o que chamamos de desvio de finalidade, que é uma forma de abuso de poder e acarreta na nulidade do ato. G) Indisponibilidade A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos casos expressamente permitidos, nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos limites legais. H) Continuidade Os serviços públicos não podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das formas e períodos próprios de prestação. Não deveria haver greve sem limites no serviço público. Mas o assunto ainda aguarda regulamentação por lei complementar, como manda o art. 37, VII, da CF. Para o militar há proibição expressa de greve (art. 42, § 5o, da CF). O particular contratado para executar serviço público não pode interromper a obra sob a alegação de não ter sido pago. Em relação à administração não vigora a “exceptio non adimpleti contractus” (art. 1092 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de
Licitações e Contratos permite a suspensão dos serviços no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pública, perturbação da ordem ou guerra. I) Probidade Os atos da Administração Pública deverão estar revestidos de probidade, ou seja, deverão ser baseados nos princípios como a integridade de caráter, a honra e o brio. J) Prestação de Contas O dever de prestar contas é decorrência natural da Administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios. 13 NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: A Atividade Administrativa é aquela que o Estado desenvolve através de seus órgãos para atender aos interesses da sociedade. Regimes Jurídicos são conjuntos de regras que regem as instituições públicas e privadas e os Regimes Jurídicos Administrativos têm como objetivo garantir os interesses públicos. São princípios da Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência, Finalidade, Indisponibilidade, Continuidade, Probidade e Prestação de Contas. CAPÍTULO 6 6 USO E ABUSO DO PODER 6.1. USO DO PODER O uso do poder é prerrogativa da autoridade, mas deve ser usado normalmente e sem abuso. Usar normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências do interesse público. Abusar do poder é empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. O uso do poder pode assumir a forma omissiva (consiste na transgressão da norma jurídica) ou comissiva (consiste na transgressão do dever jurídico de impedir determinado resultado). 6.2. ABUSO DO PODER O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades
administrativas. Portanto o gênero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espécies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade. 14 EXCESSO DE PODER - O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competência legal e, com isso, invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da Administração fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo. DESVIO DE FINALIDADE - O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diferentes dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. PUNIÇÃO - Para combater estes crimes a constituinte armou-nos com o mandado de segurança, cabível contra ato de qualquer autoridade, e assegurou a toda pessoa o direito de representação contra abusos de autoridade, complementando esse sistema de proteção contra os excessos de poder com a Lei de Abuso de Autoridade, que pune criminalmente seus autores. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: O uso do poder é um direito das autoridades públicas, mas deve ser feito adequadamente. O abuso do poder acontece quando a autoridade extrapola o uso de seus direitos e faz uso de seu poder de forma inadequada. O abuso de poder pode ser de dois tipos: excesso de poder e desvio de finalidade. O abuso do poder é crime e pode ser combatido através do mandado de segurança. CAPÍTULO 7 7 ADMNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 7.1. ADMNISTRAÇÃO DIRETA É exercida pelos próprios órgãos do Estado. 15 7.2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA É exercida por entidades interpostas (pessoas jurídicas, públicas ou privadas), que agem em nome do Estado desempenhando serviços públicos. Este tipo também pode ser denominado Administração Descentralizada, ou seja, é o conjunto de entidades dotadas de personalidade jurídica própria, que prestam serviços públicos ou
serviços de interesse público. As entidades da administração indireta, com suas notas fundamentais estão arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma administrativa federal), com alterações posteriores. Compõem a administração indireta: a) Autarquias b) Empresas públicas c) Sociedades de economia mista d) Fundações governamentais. Foi o poder público que criou as entidades da administração indireta e responde subsidiariamente pelas obrigações patrimoniais destas, no caso de extinção ou de insuficiência de bens. Os órgãos da administração indireta são autônomos, sujeitando-se, contudo, à supervisão do Ministério respectivo (ou Secretaria), através de uma série de medidas, como indicação ou nomeação dos dirigentes da entidade, aprovação de suas contas e outros, não significando, contudo, que estejam hierarquicamente subordinados à administração direta. A) AUTARQUIAS São entidades dotadas de personalidade jurídica pública, com capacidade de autoadministração, criadas por lei, para realizar atividades típicas da administração como, por exemplo, a Universidade de São Paulo e o Hospital das Clínicas. 16 CARACTERÍSTICAS Patrimônio: São dotadas de patrimônio e receita própria. Princípio da Especialidade: Aplica-se a elas o princípio de especialidade, ou seja, as autarquias não podem ter outras funções além daquelas para as quais foram criadas, salvo alteração legal posterior. Regime Jurídico: As autarquias têm regimes públicos idênticos aos das entidades da administração direta quanto aos atos (administrativos), contratos (administrativos em grande parte) e pessoal (possibilidade de quadro de servidores efetivos). Controle: Estão sujeitas ao controle administrativo e financeiro do Tribunal de Contas. B) FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS
São entidades criadas por lei, com a função de realizar atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, a cultura e a pesquisa (ex.: Fundação PE Anchieta, Fundação de Amparo à Pesquisa). CARACTERÍSTICAS Personalidade Jurídica: Predomina hoje na doutrina o entendimento quase unânime de que as fundações criadas pelo poder público são uma espécie de autarquia (autarquias fundacionais) com personalidade jurídica, portanto de direito público, apesar dos termos da lei. Patrimônio: Seu patrimônio é exclusivamente público. Regime Jurídico: Quanto ao regime jurídico, temos que: os funcionários dessas instituições são regidos por legislação trabalhista; os contratos realizados não são administrativos, mas sempre sujeitos à processos de licitação; os atos 17 dos dirigentes também não são administrativos, mas deles se equiparam a fim de garantir o mandado de segurança e ação popular. Controle: Estão submetidas ao controle da administração direta, do Conselho de Curadores, do Ministério Público (se consideradas pessoas jurídicas públicas, não incide o controle do Ministério Público) e do Tribunal de Contas. C) EMPRESAS PÚBLICAS São pessoas jurídicas de Direito Privado criadas por lei específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organização empresarial (ex.: Embratel, EBTC). CARACTERÍSTICAS Patrimônio: O patrimônio da empresa pública, embora público por origem, pode ser utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutária, independentemente de autorização legislativa especial, porque tal autorização está implícita na lei instituidora da entidade. O seu patrimônio, bens e rendas, servem para garantir empréstimos e obrigações resultantes de suas atividades sujeitando-se a execução pelos débitos da empresa. Regime Jurídico: Regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas,
inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de cargos, para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas atividades funcionais. Os atos dos dirigentes não são atos administrativos, mas equiparam-se a atos de autoridade para efeito de mandado de segurança e ação popular. Os contratos não são administrativos, mas a licitação é obrigatória. 18 Controle: O controle administrativo é feito pela administração direta e o controle financeiro pelo Tribunal de Contas. D) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA São pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas por lei, com participação do Poder Público e de particulares no seu capital e na sua administração para a realização de atividade econômica ou serviço de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado. (ex.: Petrobrás). CARACTERÍSTICAS Forma: A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade anônima, não importando, porém, que o Estado seja sócio majoritário ou minoritário, mas sim que a administração seja conferida por lei ou convenção ao Poder Público. Patrimônio: O patrimônio é formado com bens públicos e subscrições particulares. Não está ela sujeita à falência, mas seus bens são penhoráveis e executáveis e a entidade pública que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações. Regime Jurídico: Regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de cargos, para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas atividades funcionais. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: A Administração Direta é exercida pelos próprios órgãos do Estado. A Administração Indireta é exercida por pessoas públicas ou privadas que agem em nome do Estado desempenhando serviços públicos.
19 A Administração Indireta é composta pelas Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Governamentais. CAPÍTULO 8 8 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Os poderes e deveres do administrador público são os que estão expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. Cada gestor público ou agente da administração é investido de uma parcela de poder público e deveres específicos do cargo, função, serviço ou atividade pública que exerça, com responsabilidades próprias de suas atribuições. Em função de serem poderes instrumentais, trazem em si a característica de dever, sendo de realização obrigatória sempre que objetivem interesse público. Diferente do direito privado em que o poder de agir é uma faculdade, no direito público é uma imposição, um dever para o agente que detém o poder, não se admitindo a omissão da autoridade diante de situações que exigem sua atuação. A Administração responde, civilmente, pelas omissões ou comissões lesivas de seus agentes. Esses poderes que a doutrina denomina de poderes da Administração Pública, inerentes às estatais, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, são prerrogativas que viabilizam e fazem valer a supremacia do interesse público em relação ao interesse individual. São eles que emprestam autoridade ao agente público, quando, por lei, recebe competência decisória e força para impor suas decisões aos administrados. Devem, contudo, ser usados como atributos do cargo ou função, e não como privilégio da pessoa que o exerce. Logo, o agente despido da função ou fora do exercício do cargo não pode usar da autoridade pública nem invocá-la por vontade própria para superpor-se aos demais cidadãos, pois, não estando no exercício de suas funções, deixa de ser autoridade, igualando-se aos demais. Tal conduta caracterizaria abuso de poder, acarretaria na ilegalidade do ato e, conforme o caso, tipificaria o crime de abuso de autoridade, 20 definido e punido pela Lei nº. 4.898, de 9/12/65. Neste caso, vigora como nivelador o princípio do art. 5°, caput, da CF, que estabelece a igualdade de todos perante a lei. A doutrina destaca os seguintes poderes administrativos: Vinculado e Discricionário (tocantes aos atos administrativos), Hierárquico e Disciplinar (quanto à
administração pública), Regulamentar e de Polícia. 8.1. PODER VINCULADO O chamado Poder Vinculado não abole prerrogativas do poder público, mas dá a ideia de restrição, afinal, quando se diz que determinada atribuição da Administração é vinculada, significa que está sujeita à lei em praticamente todos os aspectos. O legislador, nessa hipótese, pré-estabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem apreciação de aspectos concernentes à oportunidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses aspectos foram previamente valorados pelo legislador. Assim, na existência de Poder Vinculado ou Regrado, a Administração Pública fica obrigada a observar os limites exatos impostos pela lei para a prática de todos os atos administrativos e a fundamentá-los, indicando o dispositivo legal que serviu de base para a sua prática. Os atos vinculados são praticados conforme o único comportamento prescrito em lei. A vontade do legislador, ou seja, a especificação da lei, predomina sobre a vontade do administrador. São elementos vinculados: a competência, a finalidade e a forma, além de outros que a norma legal indicar. Sem a observância desses requisitos o ato é nulo, podendo ser assim declarado pela Administração ou pelo Judiciário. 21 8.2. PODER DISCRICIONÁRIO Diferente do poder vinculado, que estabelece restrições ao Administrador para a prática do ato administrativo, devendo este se ajustar aos requisitos da lei, o poder discricionário é uma prerrogativa da Administração Pública. Aqui a Administração pode atuar com opções e com a faculdade de escolha, externando um juízo de valor sobre a situação posta, embora essa liberdade deva ser exercida nos limites fixados em lei. Essa faculdade de atuação é concedida pela própria lei. No entanto, embora tenha a prerrogativa descrita, não se pode dizer que a Administração tem poder autônomo. O que ocorre é que as competências exercidas pela Administração com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polícia, serão vinculadas ou discricionárias, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo legislador à Administração Pública. O fundamento para essa liberdade está no fato de que, em determinadas situações, apenas o administrador tem conhecimentos e informações suficientes para
avaliar o caso e decidir administrativamente. Para o legislador seria impossível prover de forma justa a solução de determinados casos e expressá-la em uma regra abstrata. Sendo assim, ele concede liberdade ao administrador atribuindo-lhe a discricionariedade. Sendo assim, os atos discricionários seriam aqueles cuja prática exige conhecimentos específicos que apenas o administrador possui, situação criada pela maneira como a lei regulou esta atividade. Nesses casos é inevitável que se faça uma análise subjetiva quanto à melhor maneira de proceder e atender a finalidade legal, o que concede base para a existência do poder discricionário. Assim como ocorre no ato vinculado, no ato discricionário a atividade administrativa também está sujeita a determinados princípios como o condicionamento interno imposto pela exigência do bem comum, o atendimento ao interesse social ou coletivo, a submissão á moralidade administrativa e ao condicionamento externo pelo ordenamento jurídico. 22 8.3. PODER HIERÁRQUICO O poder hierárquico possibilita a existência de diferentes instâncias decisórias na organização estrutural da administração pública, bem como o escalonamento de seus órgãos e a repartição de suas funções e a definição, conforme a lei, dos limites de competência de cada um deles. 8.4. PODER DISCIPLINAR Este poder é uma resultante do poder hierárquico. Ele é apresentado por doutrinadores como sendo uma prerrogativa ou faculdade da administração, e, portanto, pode parecer ser discricionária a sua aplicação. No entanto, essa discricionaridade é limitada, podendo incidir apenas na sanção a ser imposta aos servidores. Afinal, a apuração de falta e sancionamento de conduta afrontosa de deveres funcionais é dever e não um direito da administração. 8.9. PODER REGULAMENTAR Também chamado de poder normativo, o poder regulamentar é o que confere à administração pública, mais precisamente ao chefe do Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, poderes para editar normas, regulamentos ou decretos que sejam complementares à lei e tenham a finalidade de explicá-la ou de prover sua fiel execução. Os atos pelos quais a administração exerce o seu poder normativo têm em
comum com a lei o fato de emanarem normas e possuírem efeitos gerais e abstratos. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: O poder dado ao administrador público deve ser usado apenas no exercício de sua função. É dever do administrador público usar o seu poder diante de uma situação que exija sua atuação. 23 São poderes administrativos: o Poder Vinculado, o Poder Discricionário, o Poder Hierárquico, o Poder Disciplinar e o Poder Regulamentar. CAPÍTULO 9 9 AUTORIDADE E PODER: DIFERENÇAS E IMPLICAÇÕES Embora as duas expressões pareçam ter o mesmo significado, elas possuem algumas diferenças. Para um melhor entendimento desta questão, fomos buscar no Minidicionário Antônio Olinto da Língua Portuguesa as duas definições ali apresentadas: AUTORIDADE: Direito de se fazer obedecer; poder de mandar; prestígio; magistrado que exerce o poder; pessoa competente no assunto. PODER: Ter a faculdade ou possibilidade de; ter autorização para; estar sujeito, arriscado, exposto a; ter ocasião ou oportunidade de; ter força de ânimo para; ter o direito de; ter influência, força; ter vigor ou capacidade (física ou moral) para suportar, para aguentar. Como se pode observar, o conteúdo de “Autoridade” representa uma condição de superioridade, de determinação, de mando, indicando maior força em relação ao “Poder”, que reflete mais precisamente a capacidade de execução e de cumprimento de determinações. A diferença entre autoridade e poder é fácil de ser percebida. Quando fazemos uma tarefa “forçados” ou até mesmo “coagidos” por alguém que impõe sua vontade em função da sua posição ou força, estamos sendo submetidos a uma liderança pautada na autoridade. Já quando fazemos um trabalho motivados pela boa vontade de um líder e somos levados a isso pela sua influência pessoal, sendo capazes de realizar determinada atividade, isso é poder. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
Autoridade é o direito de se fazer obedecer e constitui algo legitimado. Poder é a capacidade de fazer ou executar algo. 24 CAPÍTULO 10 10 STAKEHOLDERS O termo stakeholders designa todos os segmentos, pessoas físicas e jurídicas, entidades, organizações, empresas e muitos outros que influenciam ou são influenciados no âmbito dos processos administrativos. Podemos entender, de uma maneira simplista, que stakeholder é uma evolução, com detalhes mais sofisticados, do já conhecido e estudado ambiente empresarial. A partir dessa definição, abre-se um leque gigantesco de possibilidades para a existência de stakeholders. Como possíveis participantes do processo podemos citar: mídia, ONG’s, órgãos reguladores, governo, fornecedores, meio ambiente, terceirizados, futuras gerações, concorrentes, acionistas, clientes, parceiros, comunidade, aposentados, entre muitos outros. Ou seja, todo e qualquer elemento físico ou jurídico que interaja com as organizações. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: No âmbito da Gestão Pública, Stakeholders são todos aqueles que influenciam ou são influenciados pelos processos administrativos. CAPÍTULO 11 11 CODIFICAÇÃO DE PAPÉIS DE TRABALHO Pensar em um processo de auditoria é pensar em documentos que serão analisados e dos quais se tirarão informações para a composição do relatório final, onde o auditor emitirá sua opinião sobre a entidade auditada. Neste contexto, torna-se necessário que se tenha à disposição um conjunto de papéis devidamente 25 organizados, que facilitem o acesso às informações não só do técnico que as manipulou, mas de qualquer outro interessado. Mesmo na hipótese da auditoria realizada sem papel, que se utiliza apenas de
meios eletrônicos, é necessário que se organize a documentação que foi analisada, para que informações valiosas não sejam perdidas. Um conjunto de papéis de trabalho sem referências, pode ser comparado a um livro sem título, sem índice, de folhas soltas, sem numeração de páginas, capítulos e parágrafos. É evidente que a localização de um determinado assunto nesse livro é enormemente dificultada, sua compreensão é prejudicada e o risco de torná-lo imprestável é grande pela probabilidade de que suas folhas, acidentalmente ou não, tenham sua ordem modificada. A codificação de papéis de trabalho é, antes de tudo, uma questão de método. Sua organização deve ser feita dentro da racionalidade, da lógica formal. Assim, o auditor utiliza a codificação dos papéis de trabalho para que estes se tornem um conjunto harmônico de informações de fácil acesso e compreensão para os que necessitam dessa documentação, quer para revisão do trabalho realizado, quer para conhecimento e diagnóstico daquilo já apurado, como visitas ao planejamento de novas etapas da auditoria. Os papéis de trabalho, em princípio, são representados em dois grupos. O primeiro é aquele que têm característica de resumo ou de sintetização e é geralmente denominado “papel de trabalho mestre”. Os demais, que por suas características darão sempre maiores subsídios ou detalhes, são denominados “papéis de trabalho subsidiários”. Os papéis de trabalho devem ser organizados em seções, codificados de forma alfanumérica e reunidos em pastas específicas correspondentes às três distintas fases do processo de auditoria, ou seja: planejamento geral, execução dos trabalhos de campo e elaboração do relatório de auditoria. A codificação dos papéis de trabalho é convencionada geralmente com a utilização de letras maiúsculas e números (A-1, C-3), onde as letras são usadas para identificação de folhas mestras e as letras e números para as folhas subsidiárias, 26 obedecendo a uma sequência lógica e racional e procurando sempre resumir os trabalhos realizados em um jogo de papéis que em seu conjunto representará todo o serviço executado. Na forma usual de utilização desta codificação, o componente alfabético da
codificação será separado dos componentes numéricos por um hífen, enquanto que os componentes numéricos serão sempre separados entre si por um ponto. Caso existam muitos segmentos a serem analisados e/ou ocorra grande volume de papéis, é recomendável que se estruture as áreas em sub-capítulos específicos, como forma de melhor representá-los e, assim, facilitar seu manuseio. 11.1. ÍNDICE DOS PAPÉIS DE TRABALHO O índice de papéis de trabalho apresentado a seguir observa a forma de codificação comentada e está seguido de comentários sobre que conteúdo deverá conter. Observe que alguns itens estão com mais desdobramentos que outros, podendo haver mais outros se assim for julgado necessário para um correto ordenamento dos papéis e melhor clareza sobre os trabalhos realizados. Pode, também, haver trabalhos que produzem poucos papéis, quando não serão necessários tantos desdobramentos. Entretanto, é importante considerar, para ordenamento da utilização deste índice, que os capítulos e que os subcapítulos tenham sua codificação mantida, mesmo que não sejam utilizados em determinado trabalho. A seguir, estão alguns comentários sobre os componentes do conjunto de papéis de trabalho, que estão agrupados de acordo com sua utilização. A – Introdução A-1 – Documentos Básicos Este deverá ser o grupo de papéis iniciais do trabalho desenvolvido no campo, onde serão agrupados os papéis indicativos do desenvolvimento dos trabalhos, inclusive os relativos às possíveis limitações ao seu escopo. Aqui também deverão ser agrupados os documentos referentes à própria execução do trabalho, inclusive aqueles referentes à determinação das ações que deverão ser desenvolvidas. 27 A-1. 1 - Autorização para a Auditoria A-1. 2 – Correspondências A-2 – Limitação de Escopo Nesta denominação deverão ser relacionados os tópicos que, por qualquer
motivo, causaram limitação ao escopo do trabalho, indicando-se os itens do relatório em que aparecerão. É fator de importância no desenvolvimento das atividades a serem desenvolvidas que a limitação de escopo seja bem especificada, já que seus efeitos poderão ser significativos no contexto geral do trabalho. B – ANÁLISE DO PROCESSO A auditoria a ser realizada poderá ser em razão de um processo já em andamento. Nestes casos, este capítulo fica reservado ao agrupamento dos papéis que propiciarão a análise dos seus componentes, dividido em sub-capítulos de acordo com a segmentação que se torne necessária. B-1 – Formalização Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos, registros e comentários sobre a formalização do processo, ou seja, quais são seus componentes, como estão estruturados e se são aqueles que efetivamente deveriam estar compondo-o. C – ESTRUTURA OPERACIONAL Aqui deverão estar agrupados os documentos relativos à estrutura operacional da empresa, com detalhes que permitam conhecer seu funcionamento e identificadas suas pessoas-chave, com os cargos e respectivos números telefônicos. Para efeito destes registros, oferecemos o formulário "Gestores e Pessoas chave" que deverá ser preenchido pela equipe de campo, indicando todas as pessoas que foram contadas no curso do trabalho. Esta informação servirá de direcionador para futuras equipes que retornem à Unidade, as quais terão seus contatos facilitados. 28 C-1 – Documentos Básicos Neste segmento deverão estar agrupados os papéis que tratem da estrutura operacional da entidade que está sendo auditada. C-2 – Pessoal Aqui serão agrupadas as informações relativas ao pessoal, tanto qualitativamente quanto aos seus custos. D – EXECUÇÃO PROGRAMÁTICA Neste capítulo deverão ser agrupados os documentos, registros e observações
concernentes aos planos e programas de trabalho da entidade, devendo ser segmentados de acordo com as suas próprias especificidades. Serão agregados os papéis relativos às metas previstas, que possibilitem uma avaliação para o segmento a ser auditado, sendo desdobradas para que possam ser identificadas as realizações quantitativas com a análise comparativa entre o previsto e o realizado e os desembolsos financeiros orçados e realizados por meta. D-1 – Metas Físicas Deverão ser levantadas informações sobre todas as atividades programadas, registrando-se em detalhes as previstas e as realizadas. D-2 – Desembolsos Todo o volume de recursos previstos para a realização dos programas da Unidade deve ser levantado, relacionando-o com cada meta. E – PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA Neste capítulo, deverão estar agrupados os documentos, registros e observações concernentes ao orçamento da entidade, devendo ser identificado seu valor inicial e as alterações ocorridas no período analisado. E-1 – Orçamento Inicial Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos e averiguações referentes ao orçamento aprovado para o exercício. Se junta, também, documentos relativos à 29 legislação orçamentária que possam interessar ao auditor no momento de redigir seus pontos de auditoria. E-2 – Orçamento Final Aqui serão catalogadas as informações sobre toda a evolução ocorrida com o orçamento, demonstrando sua situação ao final do período auditado. E-3 – Provisões Todos os documentos relativos às provisões realizadas serão catalogados neste item. E-4 – Créditos Adicionais Todos os documentos relativos aos créditos adicionais concedidos, bem como os cancelamentos, serão catalogados neste item. F – DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS Como a avaliação das despesas e receitas é parte significativa dos trabalhos auditoriais,
torna-se
demonstrações
necessário
que
se
proceda
à
análise
das
principais
contábeis, juntando-se documentos á seu respeito. No papel de trabalho referente a cada balanço e demonstração das variações patrimoniais (DVP), devem ser registradas as impressões do auditor sobre sua estrutura e propriedade dos valores ali registrados. F-1 – Balanço Orçamentário F-2 – Balanço Financeiro F-3 – Balanço Patrimonial F-4 – Demonstração das Variações Patrimoniais F-5 – Razão Sintético F-6 – Razão Analítico G – EXECUÇÃO FINANCEIRA É o grupo de papéis que vai demonstrar todo o objetivo dos trabalhos realizados na avaliação da regularidade, objetividade e economicidade das despesas realizadas, 30 agrupando aqueles relativos às despesas, receitas e outras informações importantes ao perfeito conhecimento dos trabalhos auditados, bem como, para consubstanciarem o conteúdo do relatório. G-1 – Receita Aqui estarão documentados os recursos recebidos pela entidade auditada no período em análise, com documentos e informações que permitam o pleno conhecimento de sua composição, bem como a caracterização da amostra analisada. Os pontos abordados poderão ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem necessário para a fiel demonstração dos trabalhos realizados. G-1.1 – Composição Tudo que se referir à receita da entidade, orçamentária, extra-orçamentária, da própria atividade, doações ou qualquer outra origem deve estar demonstrado neste segmento dos papéis de trabalho, com os desdobramentos que se fizerem necessários. G-1.2 – Amostra Analisada A demonstração da amostra analisada é fator significativo para efeito de julgamento do próprio resultado da auditoria, já que deverá conter em detalhes os pontos levantados. Este segmento dos papéis refletirá as observações do auditor, com suas conclusões sobre a regularidade dos registros e a materialidade de possíveis
incorreções identificadas. G-2 – Despesa Aqui estarão documentados os desembolsos realizados pela entidade auditada no período em análise, com documentos e informações que permitam o pleno conhecimento de sua composição, bem como a caracterização da amostra analisada. Os pontos abordados deverão ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem necessários para a fiel demonstração dos trabalhos realizados. G-2. 1 – Distribuição por Projeto/Atividade A demonstração, nos papéis de trabalho, das despesas por elemento facilitará melhor visualização dos gastos realizados e possibilitará melhor base para definição da amostra a ser analisada. 31 G-2.1 – Pessoal G-2.2 – Material de Consumo G-2.3 – Serviços de Terceiros G-2.4 – Material Permanente G-2.5 – Obras e Instalações G-2.2 – Amostra Analisada por Elemento de Despesa É importante que se demonstre, nos papéis de trabalho, a amostra analisada, como meio de auxílio na avaliação da materialidade de possíveis incorreções verificadas na realização das despesas. G-2.3 – Adiantamentos Nesta folha mestra deverão estar registrados os demonstrativos de adiantamentos concedidos a terceiros, com a respectiva situação quanto às prestações de contas e irregularidades identificadas. Observe-se que neste segmento também deve ser comentada a amostra analisada. G-2.4 – Restos a Pagar Tanto os valores inscritos em Restos a Pagar do exercício anterior, como aqueles relativos ao próprio exercício deverão ser analisados e ter sua situação até a data de encerramento dos trabalhos auditoriais. G-3 – Disponibilidades É importante que se faça uma avaliação das diversas contas bancárias movimentadas no exercício, juntando-se documentos elucidatórios do que foi identificado, com as observações cabíveis.
H – EXECUÇÃO PATRIMONIAL Aqui deverão ser agrupados os documentos e feitas as anotações a respeito da composição das mutações no acervo de bens permanentes de consumo, bem como aqueles que se encontrem em Almoxarifado. 32 H-1 – Bens em Almoxarifado Neste papel deverão ser juntados os documentos relativos ao material que esteja no Almoxarifado da entidade auditada, seja de consumo ou permanente. H-2 – Material de Consumo Aqui serão documentadas as análises do material de consumo adquirido e disponibilizado para uso da entidade. H-3 – Material Permanente Aqui serão documentadas as análises do material permanente que esteja sendo utilizado pela entidade. I – LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS Os desembolsos de uma entidade, particularmente as componentes da estrutura do estado, têm como suporte básico a realização de licitações. Assim, é fundamental que sejam agrupados papéis de trabalho que possibilitem o conhecimento pleno de tudo o que acontece nas compras que são efetuadas. Deverão ser demonstradas e comentadas as diversas espécies de licitações e seus respectivos contratos quando couber. Devese demonstrar também os processos em que a licitação foi dispensada e a documentação no caso da existência de convênios. Neste segmento, também é relevante que se identifique a amostra analisada, principalmente pelo grande volume de processos que podem ter existido e a impossibilidade de não se poder cobrir sua totalidade. Deve-se, inclusive, na demonstração da amostra ser informado o valor total dos desembolsos e o valor dos desembolsos da amostra. I-1 – Licitações Aqui deverão ser juntados todos os documentos que caracterizem as licitações realizadas, com comentários sobre a existência de controles e sua eficácia. Os papéis de trabalho devem ser separados por cada modalidade de licitação, para uma melhor visualização da amostra analisada.
I-1.1 – Concorrências I-1.2 – Tomada de Preços 33 I-1.3 – Convites I-1.4 – Dispensas de Licitação I-1.5 – Inexigibilidades de Licitação I-2 – Contratos Os contratos firmados no exercício e os oriundos de exercícios anteriores que tiverem desembolsos no período analisado, devem ser demonstrados neste segmento dos papéis de trabalho, indicando-se a amostra analisada. I-2.1 – Firmados no Período Analisado I.2.2 – Firmados Anteriormente I-3 – Convênios Os convênios firmados no exercício e os oriundos de exercícios anteriores que tiverem desembolsos no período analisado, devem ser demonstrados neste segmento dos papéis de trabalho. I-3.1 – Firmados no Período Analisado I-3.2 – Firmados Anteriormente J – INQUÉRITOS E SINDICÂNCIAS Todos os inquéritos realizados no âmbito da Unidade devem ter sua situação noticiada, com comentários sobre sua finalização e consequências. J-1 – Instaurados Concluídos J-2 – Instaurados e Não Concluídos T – ACOMPANHAMENTO DE AUDITORIAS ANTERIORES Neste segmento deverão estar os relatórios de auditorias anteriores que foram acompanhadas no curso dos trabalhos, registrando-se os pontos que tiveram situações sanadas com as respectivas medidas adotadas e outros que continuaram a ocorrer. 34 T-1 – Situações Sanadas Tendo sido verificado que situações apontadas em auditorias anteriores foram corrigidas, o auditor deve fazer o registro de sua verificação, ponto por ponto, como forma de historiar a evolução das ocorrências até sua regularização. T-2 – Situações com Novas Ocorrências Nas situações que houve novas ocorrências, estas devem ser demonstradas,
destacando-se os níveis do seu grau de reincidência. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: Quando ocorrem auditorias na Administração Pública, é necessário que se tenha todos os documentos organizados para que o processo seja facilitado. A organização dos documentos pode ser chamada de Codificação dos Papéis de Trabalho. A Codificação dos Papéis de Trabalho é dividida em dois grupos: papel de trabalho mestre e papéis de trabalho subsidiários. O índice dos Papéis de Trabalho deve conter elementos como: Introdução, Documentos Básicos, Limitação do Escopo, Análise do Processo, Estrutura Operacional, Orçamento, Licitações, entre outras. Observação: Auditorias são processos de controle que tem como objetivo verificar se o trabalho da Administração Pública auditada está sendo executado de maneira adequada. CAPÍTULO 12 12 SINAIS CONVENCIONAIS Além dos agrupamentos dos papéis de trabalho, existem alguns sinais convencionais para a realização de exames, conferências e indicação das fontes de obtenção de informações e documentos, o que também facilita os processos de auditoria, como você pode ver a seguir: 35 Tiques Explicativos – são sinais geralmente colocados em vermelho que indicam a fonte de obtenção de um valor ou conferências com a documentação que comprova. Letras Explicativas – utilização de letras minúsculas do alfabeto e circunferências em vermelho para explicar uma informação recebida. Notas Explicativas – são usadas para chamada de ordem geral como a definição de um escopo de trabalho ou a conclusão de um exame. NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: Além dos papéis de trabalho, existem outros elementos que também ajudam em processos de auditoria através de uma melhor organização e compreensão dos documentos que serão analisados. Também auxiliam no processo de auditoria: Tiques Explicativos, Letras Explicativas e Notas Explicativas. CAPÍTULO 13 13 REFERÊNCIAS CRUZADAS Referências Cruzadas são artifícios utilizados pelo auditor para proporcionar
uma amarração entre os papéis de trabalho dentro de uma mesma área, bem como os papéis de trabalho que tenham ligações com outras áreas. Nada mais são do que a demonstração de onde os trabalhos foram realizados ou de onde os valores foram examinados com a utilização de letras codificadoras dos papéis de trabalho. Tais codificações devem ser inscritas ao lado da informação que se deseja amarrar. Este artifício é o meio mais simples de se localizar a evidência de realização dos trabalhos, bem como de qualquer problema que tenha o auditor encontrado no transcorrer da sua atividade. 36
