ADMINISTRACIÓN ELECTORAL Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

RAFAE RAF AEL L LÓ PEZ PINT OR

Rafael López Pintor

Rafael Lópea Pintor es catedrático de sociología y ciencia política de la Universidad Autónoma de Madrid y consultor político internacional. Ha trabajado para Naciones Unidas, la Unión Europea, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, la Fundación Internacional de Sistemas Electorales y el Instituto Nac aciional D emoc emocráti ráti co en másde 25 paíse p aíses. Ent En tre sus sus publi publ i ca cacion ciones esmásrecient recientes es: . Barcelona: Planeta 1999; El Votos contra Balas Ele ectoral M anagement Bodi es as I ns nstiti tu tutiti ons of Gove Govern rnance ance . Ne N ew York: York: U N D P, 2000; Vo Voter ter Turn out Since 194 1945: 5: A Global Gl obal Report Report . Stockholm: Stockholm: Interna I nternatitiona onall I D EA, 2002. 2002.

Administración electoral y consolidación cons olidación democrá democrática tica

INTE R NA CIONA L

I N S T I T U T E

F O R

DEM OCRAC YA ND E L E

C T O R

A S S I S T

A

L

A N C

E

TRANSPARENCIA

INTER NACI ONAL

IN

S TI T U T

E

FOR

D EMOC R A CY E

L EC

A

SS I

T

A N D

O

RA

L

S T A

N C

E

TRANSPARENCIA

ADMINISTRACIÓN

Biblioteca de la Reforma Política Nº 6

ELECTORAL Y

CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

ADMINISTRACIÓN

ELECTORAL Y


ADMINISTRACIÓN

ELECTORAL Y


Raf Rafael ael L ópez pez Pint Pi ntoor

ADMINISTRACIÓN ELECTORAL Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

Biblioteca de la Reforma Política Nº 6 © Asoc Asociiación Ci Civil vil Trans Transpa pare rencia ncia Av. Belén 389, San Isidro, Lima 27, Perú Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 E-mail: [email protected] © I nterna nternatitioonal nal I D EA Av. Las Camelias 511, oficina 501, Lima 27, Perú Teléfonos: (511) 440-4092, 440-4093 Fax: (511) 421-2055 E-mail: [email protected] Edición: Emmy Dekker y Jorge Valladares Diseño de carátula: Jorge Sánchez Diagramación: Fabrizio Sotelo Impresión: Conexión Gráfica Primera edición: Lima, diciembre de 2004 Editado por la Asociación Civil Transparencia e International IDEA

Contenido

I. Introducción ....................................................................... 11 II. Resumen de los hallazgos................................................... 12 III.Lecciones aprendidas.......................................................... 17 IV.Medidas para reducir costos............................................... 25 V. Los OAE como instituciones de gobernabilidad: aplicaciones de investigación .............................................. 29 VI.Comentarios finales: Sobre la conveniencia de OAE permanentes a fin de aumentar la legitimidad de la democracia, el Estado de Derecho y el buen gobierno ...... 37 VII. Anexo................................................................................ 45 VIII. Referencias...................................................................... 47

RAFAEL LÓPEZ PINTOR

ADMINISTRACIÓN

ELECTORAL Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

INTRODUCCIÓN El texto que sigue constituye una versión actualizada y en castellano del capítulo resumen de los principales resultados y conclusiones de una investigación sobre el estado de las administraciones electorales en todo el mundo, patrocinada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1). El estudio constituye la primera radiografía realizada sobre modelos vigentes de administración electoral así como de las tendencias del cambio. H oy como nunca anteriormente, por la expansión democrática y la movilización ciudadana, los organismos y autoridades electorales han de responder a los retos de consolidación democrática. Si bien la democracia no puede reducirse a las elecciones, sin elecciones libres y honestas no hay genuina democracia. Muy especialmente en los países que se liberaron hace pocos años de dictaduras militares o gobiernos civiles autoritarios, los responsables del poder electoral están llamados a desempeñar un papel proactivo en la conservación del régimen de libertades y el estado de derecho; con frecuencia vulnerables a los ataques de anteriores hacedores de milagros y nuevos profetas de hoy.


ADMINISTRACIÓN

R ESUMEN


DE LOS HALLAZGOS

1. La comisión o tribunal electoral independiente del Poder Ejecutivo es el modelo predominante de organización y gestión electoral. Las elecciones son organizadas por comisiones electorales independientes en el 53 por ciento de todas las democracias. En el 27 por ciento de estos países, las elecciones son administradas por algún ministerio del gobierno bajo supervisión de una autoridad electoral independiente. Sólo en el 20 por ciento, las elecciones son llevadas a cabo exclusivamente por el poder ejecutivo (ver cuadro anexo). 2. Las elecciones que son administradas exclusivamente por el Poder Ejecutivo constituyen una categoría históricamente residual, no sólo en número sino en términos de patrones de desarrollo contemporáneos. 3. A nivel mundial, los vientos de reforma están soplando hacia la creación de autoridades electorales concebidas como comisiones o tribunales permanentes e independientes del Ejecutivo, que incluyen a representantes de los partidos políticos, y cuyo personal está compuesto, en su mayoría, por profesionales y funcionarios del Estado. 4. El status legal de las autoridades electorales en nuevas democracias se ve consagrado en la Constitución como el mecanismo que limita la posibilidad de una reforma arbitraria por medio de una ley ordinaria o por presión del Ejecutivo. Tal como es el caso de casi todas las democracias latinoamericanas, así como en muchas nuevas democracias en África y Asia. 5. Ambas tendencias históricas y estudios de caso específicos in-


cutivo, sino también donde pueden contar con un personal profesional permanente. Esto permite a la comisión y su personal desarrollar experiencia y especialización en planeamiento básico y técnicas de reducción de costos. 6. El grado de centralización de las autoridades electorales proviene, en gran parte, de la diferencia básica entre el sistema del “ common law ” (derecho consuetudinario y jurisprudencial) del mundo anglosajón, que sigue un patrón bastante descentralizado, y el sistema de derecho civil que proviene de Europa continental, donde el gobierno central concentra un mayor grado de autoridad. Sin importar el modelo de administración electoral, es necesario cierto grado de descentralización para poder lograr el alcance masivo de las elecciones y facilitar la organización de elecciones locales, que se llevan a cabo casi en todas las democracias hoy en día. 7. Aun cuando no se ha realizado una investigación sistemática, ni se ha desarrollado una metodología para el estudio comparativo de los costos electorales, se pueden obtener algunas conclusiones preliminares a partir de la información del estudio del PNUD (2). El costo de las elecciones varía enormemente en las diferentes regiones del mundo. Uno de los principales factores en las variaciones del costo es el grado de experiencia previa con elecciones multipartidistas. Existen importantes discrepancias entre los costos de las elecciones en democracias estables, aquellas en sistemas en transición, y aquellas que se llevan a cabo en el contexto de operaciones especiales de mantenimiento de paz. Las elecciones en países con más experiencia en elecciones multipartidistas son generalmente menos costosas que en aquellos donde las elecciones multipartidistas son una nueva empresa. Este suele ser el caso independientemente de la región del mundo, del nivel

ADMINISTRACIÓN


torales hayan sido interrumpidas por periodos de dictadura militar. Estadísticamente, las elecciones menos costosas (en dólares americanos), aproximadamente $1 a $3 por elector, se llevan a cabo en países con una larga experiencia electoral: Estados Unidos y la mayoría de los países de Europa Occidental; en Latinoamérica, Chile ($1.2), Costa Rica ($1.8); en Asia y el Pacífico, India ($1), Pakistán ($0.50), y Australia ($3.2). En el otro extremo, se encuentran las elecciones realizadas como parte de operaciones de mantenimiento de paz, estas son las más costosas. 8. La intervención por parte de la comunidad internacional generalmente ha sido considerada efectiva en su ayuda tanto al proceso de democratización como al establecimiento de los órganos de administración electoral. En algunas nuevas democracias, el impacto de la asistencia internacional técnica y financiera en la organización de las elecciones ha sido decisivo. En general, los OAE (Organos de Administración Electoral) han mejorado organizativa y operacionalmente. Con el tiempo, su dependencia del apoyo administrativo, operativo y de gestión de la comunidad internacional es cada vez menor, si bien continúan necesitando asesoría técnica y asistencia financiera. 9. El número de asociaciones regionales e internacionales de autoridades electorales ha crecido significativamente en años recientes. Estas asociaciones forman cada vez más redes a fin de promover los estándares de buenas prácticas e intercambiar experiencia profesional. Las autoridades electorales de algunos países – tales como Australia, Canadá, España y Uruguay - también desempeñan un papel en la asistencia internacional como instituciones mismas pero también contribuyendo con funcionarios de alto nivel como recursos humanos


10.La evidencia histórica así como las conclusiones recientes por parte de observadores, analistas y profesionales, indica casi unánimemente que las elecciones administradas por órganos electorales independientes son preferibles a aquellas llevadas a cabo por el Ejecutivo, y que las comisiones electorales permanentes son menos costosas que las administraciones temporales. Esta perspectiva ha sido enfatizada por asociaciones regionales de autoridades electorales; organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, la Unión Europea, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), la Comunidad de Naciones Británicas ( Bri ti sh Commonwealth ); agencias de asistencia internacional como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA), la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES), el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI); un grupo de académicos en el campo de la democratización. 11.Se han reconocido ampliamente un número de principios guía como los elementos esenciales en el trabajo realizado por las autoridades electorales: los OAE deben solicitar la participación de todos los partidos políticos, promover la transparencia en todas las etapas de la justa electoral, rendir cuentas ante la legislatura y el público, promover la diseminación de la información y educación cívica para los electores e implementar medidas reductoras de costos. Estos principios han sido reiterados por diferentes autores y organizaciones y deben ser considerados como el marco ético para celebrar las elecciones dentro del cual los OAE pueden operar. 12.Se han realizado encuestas de opinión sobre el estado de la democracia y la organización de las elecciones en Europa Oc-

ADMINISTRACIÓN


comparativas de opinión muestran diversos grados de satisfacción con la manera en que funciona la democracia, dependiendo en gran parte de la duración de la experiencia democrática. Experimentar una estabilidad democrática mejora tanto la legitimidad del sistema como su apreciación ante la opinión pública. Con respecto a la imagen pública de las autoridades electorales, las encuestas de opinión de las diferentes regiones del mundo concluyen que los ciudadanos pueden darse cuenta de los éxitos y de los fracasos. 13.Los órganos electorales independientes han contribuido enormemente a la democracia y al Estado de Derecho. Aun cuando este factor se ha observado en numerosos casos de desempeño ejemplar por parte de los OAE, su importancia se ve evidenciada aún más cuando hay elecciones deficientemente administradas que dañan la legitimidad de los sistemas democráticos emergentes. Si bien la independencia y permanencia por sí solas no son condiciones suficientes para garantizar elecciones libres y justas, éstas son un gran trampolín para aumentar la transparencia y la confianza pública y, por ende, salvaguardar el derecho al sufragio en las etapas incipientes de la democratización y mucho después.


LECCIONES

APRENDIDAS

1. Comprobado que las comisiones electorales son vitales para la sostenibilidad de un gobierno democrático, éstas deberían disfrutar de protección constitucional y no estar recogidas solamente en la legislación ordinaria. La protección constitucional ofrece una serie de ventajas. En primer lugar, brinda a los OAE independencia del Poder Ejecutivo y, particularmente, de un cambio repentino a través de un decreto ejecutivo. Al mismo tiempo, permite a los partidos políticos tener voz en el órgano electoral sin el riesgo de una fácil modificación con procedimientos legislativos regulares, en los cuales una mayoría podría invalidar las opiniones de la minoría y, por ende, manipular todo el proceso electoral. 2. Del mismo modo, los entes electorales se encuentran mejor protegidos cuando sus miembros son designados ya sea por una aprobación parlamentaria multipartidista o por listas aprobadas por un consenso parlamentario multipartidista o algún otro tipo de asamblea de partidos o de la sociedad civil. 3. La legislación electoral, incluyendo el status y la composición de los órganos electorales, tiene una mayor aceptación y efectividad cuando todos los partidos políticos participan en su redacción. En realidad, la legislación electoral por consenso debería ser considerada como una herramienta importante para la reconciliación nacional y la construcción de la democracia, ya sea que se logre a través de negociaciones formales (tal como en Uruguay desde 1924, Australia en 1984, Nicaragua en 1988 y Senegal en 1992 y 1997) o de una discusión informal (como en España en 1977, Bostwana en 1987 y Rusia en 1993).

ADMINISTRACIÓN


hay otra tradición ni órgano existente de funcionarios civiles respetados e independientes, la composición multipartidista podría garantizar un enfoque equilibrado, mejor que aquella que involucra al Ejecutivo o al Judicial. Las comisiones electorales multipartidistas pueden contribuir de manera efectiva a establecer la confianza mutua, transparencia y neutralidad, elementos esenciales para la conducción apropiada de las elecciones. En muchas democracias nuevas, así como en los órganos supervisores de países cuyas elecciones son administradas por el Ministerio del Interior o de Asuntos Internos, es común ver una combinación de jueces y representantes o nombrados de los partidos políticos. 5. Es particularmente importante que los órganos electorales muestren un liderazgo fuerte en una etapa temprana de la democratización. Aquellas personas con una buena reputación moral pueden desempeñar un papel esencial en la consolidación de un nuevo régimen y en la administración electoral. En comparación con otras cuya identidad depende, en gran parte, de su afiliación política, a menudo las primeras son más capaces de involucrar a todos los partidos en el proceso electoral. 6. Los OAE con una gran cantidad de miembros son normalmente menos efectivos y eficientes que aquellos con un menor número de comisionados. A menudo, los organismos más numerosos experimentan grandes dificultades para tomar decisiones sobre temas fundamentales y operativos. 7. Cuando el personal de un órgano de administración electoral permanente está compuesto, en su mayoría, por funcionarios públicos profesionales, este puede operar a niveles aceptables de eficacia y eficiencia incluso sin el apoyo de equipos de alta


modo, su instalación y operación pueden distraer a los OAE de sus funciones fundamentales. Con el transcurrir del tiempo, diversas autoridades electorales se han desempeñado bastante bien como instituciones de gobernabilidad y como organizaciones técnicas en países que tienen una larga tradición democrática pero que no pertenecen al grupo de sociedades industrializadas y no tienen economías altamente desarrolladas. Países como Botswana, India, Chile y Uruguay han celebrado elecciones libres, justas y transparentes con diversos partidos por muchos años, desarrollando su propio personal profesional a pesar de las dificultades económicas, restricciones presupuestarias y una falta de equipos de alta tecnología. 8. La experiencia con elecciones multipartidistas claramente facilita la introducción de una administración electoral reductora de los costos. Esta es una lección universal que apunta hacia la conveniencia de órganos electorales permanentes como depositarios de mayor capacidad de gestión. 9. El tema de la función desempeñada por las comisiones permanentes entre periodos electorales siempre surge durante la consolidación de la democracia. En estos intervalos, los OAE deben mantener y actualizar los padrones electorales, desarrollar reglamentos, organizar elecciones especiales para cubrir ocasionales vacantes parlamentarias y eventualmente realizar elecciones locales intermedias. Otras actividades pueden girar en torno a los electores y a programas de educación cívica y capacitación de los cuadros partidarios. 10. Aun cuando es difícil de aplicar a cabalidad, el control del financiamiento de los partidos y de las campañas es responsabilidad parcial o total de las comisiones electorales. Los pro-

ADMINISTRACIÓN


partido debe ser establecida por ley y debe ser pública. La experiencia comparativa muestra que ni las reformas legales ni las decisiones judiciales son suficientes como para frenar las prácticas ilegales o corruptas. Consiguientemente, la fiscalización de los partidos y el gasto de campaña es, muchas veces, llevado a cabo por la sociedad civil a través de la aplicación de sanciones morales, principalmente por asociaciones de observadores electorales nacionales y medios de comunicación independientes. 11. Una buena coordinación entre los donantes, autoridades electorales y partidos políticos, previo a las elecciones, desde la educación cívica hasta la inscripción de los electores, no sólo aumenta la confianza en el proceso electoral y su transparencia, sino que también ayuda a reducir costos, ya que mejora la capacidad deplanificación de losdiferentesactoresinvolucrados. 12. Es importante evitar usar a la administración electoral como un programa de empleos. El sistema debe ser diseñado teniendo como mira la sostenibilidad y, por ende, debe corresponder a las capacidades financieras limitadas del gobierno nacional. 13. Los planes para la asistencia electoral deben plantear las elecciones sólo como el primer paso hacia el desarrollo democrático. A fin de preservar la inversión hecha en el sistema y las estructuras electorales, la asistencia normalmente es necesaria durante los periodos que transcurren entre cada elección. Asimismo, la asistencia debe ir más allá de las comisiones electorales y los programas de educación cívica y cubrir, además, el desarrollo de los partidos políticos, especialmente en países con fuerte tradición unipartidista o en aquellos que no han tenido una experiencia significativa con partidos políticos. Las actividades de las fundaciones alemanas deben ser resaltadas


14. La desconfianza política es muy costosa. Este factor debe ser considerado en los programas de asistencia internacional. Mientras mayor sea la desconfianza entre los candidatos electorales, especialmente después de un conflicto civil, mayor suele ser el costo de la elección. Dichos casos frecuentemente requieren medidas costosas, tales como órganos electorales paralelos/de supervisión, material de alta calidad para las cédulas, incentivos financieros para los partidos y costosas misiones de observación internacional. Paradójicamente, la inversión realizada a fin de contar con comisiones permanentes independientes para así disipar la desconfianza de los partidos, podría reducir directamente algunos de los otros tipos de costos. 1

15. La presencia de observadores internacionales contribuye significativamente a crear una atmósfera de confianza y transparencia. Las actividades de los observadores pueden reforzar la capacidad de los órganos electorales de llevar a cabo elecciones justas y efectivas. Las misiones de observadores internacionales de corto plazo no son necesariamente más efectivas que las más pequeñas, particularmente si estas últimas son precedidas por una observación de largo plazo de todo el proceso con diversas unidades de observación. Este enfoque podría ayudar bastante a reducir costos. Asimismo, el efecto que tiene la observación electoral internacional en la creación de capacidades en las OAE puede ser mejorada por la presencia activa de los observadores nacionales. Este parece ocurrir cada vez con mayor frecuencia; los observadores nacionales tienen ciertas ventajas que los observadores internacionales no, aun cuando los dos tipos de observación son complementarias. Además, las asociaciones de observación nacional a menudo se convierten en organizaciones permanentes con un gran rango de intereses, tales como derechos humanos,

ADMINISTRACIÓN


16. En ausencia de estructuras estatales y organizaciones de partidos políticos altamente desarrolladas con representantes a nivel nacional, como es el caso de la mayoría de democracias emergentes, las autoridades electorales nacionales deben tener la responsabilidad de realizar actividades específicas, tales como la capacitación de funcionarios electorales y la diseminación de los materiales electorales. 17. El registro de votantes con carácter permanente promueve la transparencia y ayuda a reducir costos, particularmente cuando los padrones son actualizados periódicamente corrigiendo, añadiendo o eliminando entradas sin obligar a los electores a volver a inscribirse. Las recientes reformas llevadas a cabo en esta dirección están siendo implementadas en diversas democracias de larga data así como en las más neófitas, tales como Botswana, Canadá, Colombia, Chile, Namibia, Nicaragua y Venezuela. Entre otros recientes desarrollos, la mecanización de los padrones electorales ha probado ser un mecanismo confiable y efectivo de actualizar y verificar las listas a nivel nacional. 18. Permitir a los ciudadanos votar con una variedad de documentos de identificación, tales como una licencia de conducir o un pasaporte, en lugar de solicitar un solo documento de identidad para el elector, debería considerarse como una buena práctica. El uso de los documentos de identidad no da un valor agregado a la democratización, y su costo real (normalmente bastante alto) además de las tareas que involucran su distribución podrían aumentar el ausentismo electoral y, además, retrasar o perturbar el proceso electoral. Asimismo, esto no previene los votos múltiples, algo que sí puede ser verificado con otros medios que pueden ser desde el uso de tinta indeleble hasta sistemas computarizados.


19. La información y educación cívica a los electores constituye una de las principales responsabilidades de los OAE; éstos facilitan la práctica del sufragio y mejoran la cultura política de la democracia. Las autoridades electorales deben llevar a cabo programas independientes de educación al elector o fomentarlos, de no ser esto parte de su mandato como OAE. En este campo, un gran número de organizaciones de la sociedad civil actualmente comparten la responsabilidad de ayudar a desarrollar una cultura democrática, principalmente defensores de los derechos humanos y asociaciones de observadores electorales nacionales. Además de las funciones exigidas, los OAE ocasionalmente participan en programas de educación cívica en escuelas; facilitan la conducción de elecciones que no sean políticas, tales como las de gremios, colegios, organizaciones de beneficencia y clubes; y ofrecen equipos electorales para otros fines, tales como ánforas para actividades de recaudación de fondos. En algunos casos, dichas actividades son conducidas como tradición, frecuentemente a nivel local. 20. Al compartir las prácticas y manuales de capacitación con los partidos políticos, los OAE pueden ayudar a aumentar la confianza en el proceso electoral. Esto también puede evitar duplicaciones costosas de actividades y materiales. Los miembros de los locales de votación, personeros de partidos y observadores pueden utilizar, a menudo, los mismos manuales y beneficiarse con la asistencia a las mismas sesiones de capacitación en la municipalidad o en los locales de votación un día antes de las elecciones. Esto no impide que los partidos políticos mismos puedan tener cursos y sesiones de capacitación por separado. De hecho, la capacitación dirigida a los cuadros partidistas sobre cómo documentar y presentar denuncias podría bien ser parte de las actividades regulares de

ADMINISTRACIÓN


21. Con su sola existencia, las nuevas tecnologías de telecomunicación e informática ponen presión a los órganos de administración electoral en sus diferentes etapas: inscripción, sufragio, y escrutinio, así como en la administración de oficinas. No obstante, el principal valor de cualquier tecnología proviene de su aplicación, la cual podría ser o no adecuada según las diferentes condiciones. Las nuevas tecnologías por sí mismas no pueden mejorar la calidad política de las elecciones, particularmente si la desconfianza y la falta de transparencia son un problema por superar. Siempre es prudente evaluar el clima político antes de adoptar cualquier nueva tecnología e incluir a los actores políticos en el proceso de toma de decisiones así como en la aplicación de los nuevos instrumentos. A nivel gerencial y técnico, sin embargo, la decisión de adoptar una nueva tecnología debe ser parte del planeamiento estratégico de los OAE – lo cual implica un grado importante de permanencia institucional. Al considerar métodos alternativos, los costos deben ser sopesados contra las necesidades específicas del país; inversiones iniciales y de largo plazo; y asuntos de obsolescencia y mantenimiento.


M EDIDAS

PARA REDUCIR COSTOS

1. La planificación integrada, así como la estratégica y la operativa son herramientas de reducción de costos y gestión de fácil disponibilidad hoy en día para las autoridades electorales de cualquier país interesado en aplicarlas. 2. A nivel operativo, se han logrado importantes ahorros solicitando a los funcionarios regionales que elaboren sus estimados de costo con cierta antelación a las elecciones y haciéndolos rendir cuentas de los gastos. Los sistemas nacionales de cálculo de personal han sido desarrollados para incluir factores tales como la carga de trabajo y perfiles en la dotación de personal a fin de ayudar a tener una idea realista de las expectativas de gestión. 3. La medida de reducción de costos más importante es probablemente la inscripción continua. Aun cuando pueden haber muy pocos países en el mundo donde se haya implementado completa y exitosamente el sistema de inscripción continua de electores, muchos países están migrando ahora hacia esa dirección, incluyendo democracias más antiguas, entre ellas Canadá desde 1997. Dados los enormes costos implicados en las operaciones de inscripción inicial de electores, los padrones permanentes que pueden ser actualizados periódicamente serán costo-efectivos a largo plazo. 4. Se ha comprobado que mantener un mínimo de personal permanente y profesional en diferentes niveles de la administración electoral reduce los costos. La práctica estándar es contar con personal permanente en la unidad central,

ADMINISTRACIÓN


trón es común en países donde las autoridades electorales tienen un status permanente. El tamaño del staff profesional permanente debe variar según el tamaño del país, entre otros factores; las oficinas nacionales deben contar con 10100 personas y 1-3 oficinas regionales. Cómo se recluta, capacita y equipa al personal es más importante que el tamaño. Aun cuando un personal numeroso y permanente a nivel nacional parece ser un indicador de eficiencia gerencial, el personal podría no ser profesional. Lo que es peor, podría estar compuesto por personas nombradas con prácticas clientelistas e incluso por agentes de un gobierno particular que buscan controlar las elecciones. 5. El reclutamiento y capacitación del personal permanente, ya sea para las oficinas principales o regionales, es más eficiente si se realiza desde una unidad central que use estándares consistentes y un enfoque de servicio civil profesional, incluso si parte o todo el personal debe ser reclutado desde los partidos. Del mismo modo, el reclutamiento y capacitación de los funcionarios para la inscripción temporal y los locales de votación, se realiza de manera más efectiva bajo la dirección general de las autoridades electorales a nivel nacional. Ésto permite a los diversos partidos seguir los procedimientos y concertar sus intereses. En la mayoría de las nuevas democracias, la comisión electoral nacional debe desempeñar esta función, ya sea a través de su secretaría nacional o con un director especial para estas funciones. 6. La descentralización de algunas de las operaciones electorales más importantes, tales como la capacitación de los funcionarios para la inscripción y los locales de votación y la distribución de los materiales electorales, normalmente tiene como resultado grandes ahorros, por lo menos, en costos


7. Los programas de capacitación adecuados para los funcionarios permanentes y temporales también pueden generar importantes ahorros, ya que estos programas aseguran la implementación uniforme y oportuna de las reglas y los procedimientos. 8. La manufactura local de papeles para las cédulas y otros materiales impresos, de ser políticamente aceptable, debería también generar ahorros. Incluso, sería más económico si las compras de grandes volúmenes de los materiales electorales se hacen con mucha antelación a las elecciones. Cuando estos materiales son comprados a contratistas externos, es mucho más económico usar un proceso de licitación con un número relativamente elevado de licitadores. Se pueden obtener mayores ahorros cuando la licitación termina antes de las elecciones. Este proceso también se ve favorecido cuando la producción de ciertos materiales puede ser descentralizado, por ejemplo, las cédulas con la lista de partidos – especialmente en aquellos casos cuando las listas de candidatos varían según los diferentes distritos electorales. 9. Las ánforas desechables y “cámaras secretas” reciclables han demostrado ser eficientes en algunos países ya que reducen algunos costos de almacenaje y mantenimiento. En otros países, las consideraciones de ahorro han llevado a las autoridades electorales a concluir que es preferible el uso de ánforas y “cámaras secretas” de material no reciclable. 10. Los costos cada vez menores y la capacidad cada vez mayor de las computadoras han permitido el uso de tecnologías de información y comunicación modernas a nivel mundial. Como en otras áreas de la administración pública, la inversión en estas tecnologías debería ser, en principio, considerada como

ADMINISTRACIÓN


11. Limitar a lo mínimo posible el uso de los documentos de identidad, especialmente cuando estos implican fotografías o cuando son usadas sólo para elecciones específicas. Si existen otros documentos de identificación, estos deben ser considerados como buenos reemplazos. De no ser este el caso, la elección puede ser usada para dar a los ciudadanos alguna forma básica de documento de identidad. 12. La coordinación entre los donantes, las autoridades electorales y los partidos políticos, desde la inscripción, aumenta las posibilidades de una planificación operativa y es, a la vez, reductora de costos.


LOS OAE

COMO INSTITUCIONES DE GOBERNABILIDAD :

APLICACIONES DE INVESTIGACIÓN

Aun cuando las autoridades electorales hayan existido desde la introducción de las elecciones masivas a fines del siglo XVIII, la “administración electoral” es un nuevo campo de estudio y práctica que ha emergido recientemente, después de la generación de las democracias de la “tercera ola” y los procesos de mantenimiento de paz del periodo de la post Guerra fría. Las referencias de los OAE en los trabajos académicos y la literatura han sido muy escasas hasta fines de los años noventa. Incluso hoy, la mayoría del material sobre gestión electoral se puede encontrar en reportes de agencias y artículos de conferencias, normalmente elaborados por funcionarios electorales y consultores internacionales. Los documentos académicos sobre elecciones y comportamiento electoral generalmente no han sabido abordar la cuestión de la administración electoral y el papel desempeñado por los órganos electorales. Si se condujera una encuesta sistemática en las revistas académicas y profesionales sobre las elecciones durante los últimos cinco años, probablemente no más del 10 por ciento incluiría alguna referencia a los OAE; no más del 1 por ciento hablaría directamente sobre los problemas de la gestión electoral. Este campo demuestra la brecha entre la práctica y el conocimiento codificado tan frecuente en los temas humanos, incluyendo economía y medicina. No existe mucha correlación entre el conocimiento de la realidad y el camino sobre el cual se desenvuelve la misma. Esto es particularmente asombroso en una era en la que hay tanto esfuerzo profesional, voluntad política y ayuda internacional dedicada a la democratización. El estudio de los OAE es básicamente un campo de investigación aplicada. La investigación sobre la administración electoral debe

ADMINISTRACIÓN


var a una documentación codificada sobre la conducta de las elecciones y a una serie de recomendaciones técnicas. Algunas de estas podrían ser aplicadas independientemente del contexto del país. Las elecciones son, en gran parte, procesos rutinarios; los principales rubros a ser cubiertos por un presupuesto electoral, junto con los estimados aproximados de tiempo para su implementación, no varían enormemente. Otras recomendaciones deberán abordar diversos factores culturales y políticos, tales como el grado de descentralización, o las modalidades de representación de los partidos políticos ante los órganos electorales. Este campo ya ha elaborado proyectos y publicaciones fructíferas, entre ellos los siguientes: (a) el proyecto conjunto sobre la Administración y el Costo de las Elecciones (ACE) por el Departamento de Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales, IFES e IDEA lanzado en octubre de 1998, el cual proporciona información sobre una variedad de temas de administración electoral a través de un sitio web de fácil accesibilidad; (b) la compilación de leyes electorales y diversos artículos de investigación publicados por la Secretaría de la Comunidad de Naciones desde comienzos de los años noventa; (c) la diseminación de compendios de leyes electorales de Latinoamérica por parte de las autoridades electorales españolas en cooperación con órganos electorales del Instituto Interamericano de los Derechos Humanos/ Centro para la Promoción de Elecciones (IIDH/CAPEL); (d) el Directorio Internacional de Oficinas Electorales de IFES en 1996; (e) el Código de Conducta de IDEA para administradores electorales, titulado “Administración ética y profesional de las elecciones”; y (f ) los informes preparados por las misiones de las agencias de asistencia más importantes1 que analizan en detalle la operación de los ór1

Las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización para la Segu-


ganos electorales. La etapa actual aún involucra principalmente investigación y conceptualización básicas. Algunos de los temas que han surgido de esta investigación preliminar deben ser complementados con otros intentos investigativos y aplicaciones prácticas: 1. En primer lugar, y el más importante, se debe desarrollar una agenda de investigación sobre el tema central de este documento (los OAE como instituciones de gobernabilidad) con diversos proyectos a fin de explorar los efectos de los OAE en los diferentes campos de gobernabilidad. Los OAE deben ser estudiados dentro del contexto más amplio del sistema político, así como en relación con el cambio socioeconómico y cultural en el país. 2. Un proyecto bien podría conllevar a la finalización y actualización de las encuestas estadísticas sobre las principales características de los OAE en diferentes países del mundo con el objetivo de desarrollar una base de datos dirigida a varios usuarios. La evidencia estadística provista por este documento se encuentra necesariamente limitada a restricciones de tiempo y presupuesto y depende en gran parte de la literatura secundaria disponible. 3. Del mismo modo, los estudios de caso conducidos a través de una investigación concienzuda y entrevistas con personas en diferentes países podrían tomar las conclusiones del presente trabajo como punto de partida. Un estudio podría combinar 15 a 20 casos temáticos y específicos a un país, seleccionados de acuerdo a la región del mundo, el nivel de consolidación democrática y el tamaño del electorado –criterios usados para seleccionar los

ADMINISTRACIÓN


pales desafíos para las autoridades electorales después del primer e incluso segundo ciclo de elecciones: mayor profesionalización a través del desarrollo del personal permanente; creación de padrones continuos para la identificación de los electores y ciudadanos; reglamentos para el financiamiento de partidos políticos y campañas; la asistencia de los electores elegibles, especialmente los grupos menos aventajados; y el uso costo-efectivo de las tecnologías de computación y comunicaciones. Estos temas son todos vitales no sólo para la consolidación de los órganos electorales, sino también para enriquecer la gobernabilidad democrática. Éstos representan salvaguardias de los derechos básicos de los ciudadanos e independencia de poderes ejecutivos tradicionalmente poderosos. Dicho proyecto podría ser nombrado “La encrucijada de los OAE”, ya que el potencial para una administración electoral efectiva y la consolidación democrática dependerá, en parte, si no en su mayoría, de cómo las autoridades electorales aborden estos temas. El principal producto aplicado a partir de este tipo de investigación sería la publicación de un “Manual de buenas prácticas sobre administración electoral”, lo cual interesaría a profesionales, consultores y agencias de asistencia. 4. El desarrollo de la gestión es igualmente importante. Investigar sobre la aplicación de técnicas presupuestarias integradas y de planeamiento en diferentes contextos podría facilitar los intercambios de experiencia. Los autores de ACE concluyen que desde que las elecciones son ahora un acto mundial, existe un ámbito bastante considerable para comparar costos y buscar el uso más efectivo de los recursos, a pesar de las grandes diferencias entre los países en cuanto a la determinación de los costos y la infraestructu-


caciones de este tipo de investigación podrían incluir la compilación y publicación de (a) investigación continua sobre presupuestos electorales de países con una diversidad de experiencia electoral; (b) documentos de planeamiento de diferentes administraciones electorales; y (c) manuales de gestión de planeamiento y presupuesto con diversos grados de detalle según el país y el tipo de órgano electoral. 5. En el campo de la asistencia legal, el problema más urgente es “hacer legal lo real”, en las palabras del líder de la transición española: cómo las diferentes experiencias políticas y culturales afectan la dación de leyes y pueden ser convertidas en legislación viable. Un número variado de factores son particularmente importantes al considerar la manera en que los países de las diferentes regiones del mundo han enfrentado el desafío democrático: constitucionalismo; el ámbito del sector privado de la economía; experiencias de negociación entre los partidos políticos; y el grado de protesta masiva durante la transición hacia la democracia. La investigación aplicada debería girar en torno a las maneras específicas en que estas experiencias podrían influir o requerir una respuesta técnica/legal específica. La importancia general de estos temas, y sus diferencias según las diferentes culturas ha sido tocada recientemente por académicos que estudian las transiciones en Latinoamérica, Africa, Europa Oriental y el Sur de Asia (Diamond, Linz, y Lipset, 1988; Linz y Stepan, 1996a; Bratton y Van de Walle, 1997). El producto de este tipo de investigación debe ser el material base para una asistencia legal y constitucional. Este también podría ser publicado como artículos de discusión o de política. Un área relacionada de importancia es la identificación de elemen-

ADMINISTRACIÓN


crático moderno de gobierno. Entre estos se encuentran los mecanismos tradicionales para la resolución de denuncias y disputas y para la formación y organización de gobiernos locales. Los principios básicos de la democracia y el Estado de Derecho provienen de las necesidades universalmente humanas de un trato equitativo y un buen gobierno. No se debe asumir que estos principios han surgido históricamente sólo en Occidente. El Estado de Derecho se desarrolló en muchas sociedades antiguas, muchas de las cuales usaban una u otra forma de representantes provenientes de diferentes tendencias y corrientes a fin de determinar una política o práctica para una variedad de funciones sociales. Muchas tradiciones ancestrales sirven como los cimientos de los mecanismos democráticos que responden a las necesidades contemporáneas. Una investigación de este tipo podría enriquecer enormemente el repositorio institucional de la democracia como sistema de gobierno. Es reconfortante saber, por ejemplo, que un campesino o un pastor podían hacer una petición directamente ante un alto magistrado en el Reino Antiguo Egipto. Dicha investigación puede también ayudar a legitimar la competencia multipartidista moderna y el Estado de Derecho en países donde la élite actual podría considerar que dichas instituciones son irrelevantes, extrañas o amenazantes. Por esta razón, una investigación de esta índole debe tomar en cuenta las opiniones y memorias de una gran variedad de hombres y mujeres de procedencia rural y urbana. Además de servir como material base para la legislación, ese tipo de documentación podría servir de base también para los programas de asistencia técnica.


Proyecto de investigación

Proyecto aplicado

Registros estadísticos sobre los OAE a nivel mundial

Bases de datos /Archivos

“La encrucijada de los OAE “

Manual de buenas prácticas

Planeamiento integrado y gestión presupuestaria

Compilación de documentos de presupuestos Compilación de documentos de planeamiento Manuales de práctica

Experiencia política y formulación de leyes

Material de consulta base Leyes electorales/ Constitución Trabajos sobre políticas

6. En la investigación del planeamiento, uno debe considerar la capacidad de las instituciones existentes - tales como el PNUD, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), IFES, NDI, el Instituto Republicano Internacional (IRI), IDEA, IIDH/CAPEL, la Comisión Europea, Elections Canada , y la Comisión Electoral Australiana y el gobierno español – así como las posibilidades ofrecidas por nuevas organizaciones en el campo de las elecciones, particularmente las asociaciones regionales de autoridades electorales. Estas últimas normalmente mantienen secretarías permanentes que pueden servir como el punto focal y como un centro de intercambio de información para investigaciones conjuntas. Estas secretarías podrían servir también (algunas ya lo hacen) como repositorios de bases de datos o archivos, centros de documentación y listas de consultores e investigadores de una región específica. Llevar a cabo esta función de investigación también puede ayudar a consolidar estas asociaciones como estructuras permanentes de redes profesionales y la diseminación de estándares y prácticas

ADMINISTRACIÓN


C OMENTARIOS FINALES : S OBRE LA CONVENIENCIA DE OAE PERMANENTES A FIN DE AUMENTAR LA LEGITIMI DAD DE LA DEMOCRACIA, EL E STADO DE D ERECHO Y EL BUEN GOBIERNO

La eficiencia, racionalidad de costos, competencia e independencia son mencionadas con mucha frecuencia por informes expertos como las ventajas distintivas que poseen las comisiones electorales permanentes con relación a las provisionales. Se ha argumentado que los órganos permanentes son esenciales para la promoción de un mejor planeamiento del proceso electoral y que éstos pueden desempeñar una función crucial en los periodos no electorales. Asimismo, las comisiones permanentes evitan los elevados costos iniciales, además son mejores en acotar los presupuestos a fin de que estos plasmen un uso eficiente de los recursos, y se benefician de la experiencia y especialización colectiva que la institución desarrolla con el tiempo. Las comisiones permanentes están en una mejor posición para desempeñar un papel positivo ya que sus miembros disfrutan de puestos más seguros. En términos de la racionalidad organizativa, gestión eficaz en costos y administración profesional, los órganos electorales permanentes han comprobado ser más viables que otras alternativas. Este trabajo ha presentado argumentos detallados sobre estos factores. No obstante, el principal problema aquí es la necesidad de un modelo racional de organización que lidie con los problemas que implican el uso masivo de recursos por parte de un gran número de personas. Como fenómeno social, económico y político esto no es nada nuevo. En cualquier momento de la historia, desde los tiempos antiguos hasta el presente, cuando las personas han tenido que lidiar con servicios a una escala de tal magnitud, han creado algo similar a lo que ha sido definido en los tiempos


Capi tali smo, Soci ali smo y D emocraci a (Schumpeter,

1950) siguen siendo los paradigmas de sabiduría y entendimiento. La Antigua Mesopotamia y Egipto, junto con China y las civilizaciones tempranas del Valle del Indo, crearon formas de administración pública racional a fin de manejar los recursos hídricos eficientemente en una economía agrícola bajo un control políticamente centralizado. Más adelante, los romanos desarrollaron los órganos civiles y militares para manejar las redes de defensa y comercio alrededor del mundo tal y como se conocía en ese entonces; así como lo hicieron los persas, árabes, malienses y, en el Atlántico, los clásicos Maya. El complejo modelo del gobierno romano fue perpetuado por la Iglesia Católica en toda la Europa Medieval con el objetivo no sólo de propagar la doctrina religiosa, sino también la administración civil y la educación de la élite laica. La Iglesia también tomó prestadas, cuando resultaba conveniente, una variedad de tradiciones locales desde lugares como Escandinavia hasta España y, hacia el este, de Europa Central. Desde el siglo XII en adelante, los monarcas modernizadores en Europa adoptaron modelos de administración de la Iglesia, incluyendo el mantenimiento de registros escritos y el reclutamiento de administradores en base a procedimientos estándares y aptitud, así como a un rango o riqueza heredados. Un sistema generalizado de exámenes competitivos para alcanzar puestos gubernamentales en una compleja jerarquía existió en China cientos de años antes de esa época y también fue la base para la administración en estados poderosos multinacionales en el mundo. Muchos patrones similares surgieron posteriormente en sociedad comerciales a gran escala, en la industria, estados de beneficencia y corporaciones multinacionales. Todos implican al menos dos problemas: el uso masivo de recursos y un gran número de personas.

ADMINISTRACIÓN


manente son más capaces que los órganos ad hoc en cuanto a la provisión de servicios a poblaciones numerosas. Dado que las elecciones son ahora un elemento integral y permanente del proceso político, los OAE permanentes parecen ser axiomáticos sólo debido a que la eficiencia de una institución gubernamental mejora la legitimidad del sistema político. Se han identificado tres condiciones principales como pre-requisitos para la consolidación democrática: una sociedad civil independiente, un consenso sobre los procedimientos de la gobernabilidad, y constitucionalismo y Estado de Derecho. Los tres pre-requisitos son “mucho más probables de cumplir cuando, a la vez, existe una burocracia utilizable por los líderes democráticos y una sociedad económica institucionalizada” (Linz y Stepan, 1996b, p.20). Los donantes y los agentes decisiones de políticas ocasionalmente desatienden los efectos frecuentes de la asistencia técnica al mejorar tanto las condiciones políticas del país como la calidad del régimen. Reconocer estos beneficios potenciales que favorecen la consolidación de las instituciones lleva a una asignación más racional de los recursos y a una implementación de programas más eficiente. Aun cuando los argumentos de eficiencia hoy en día puedan ser cuestionados y definidos como “de moda”, no se debe olvidar que en el proceso electoral, el tiempo es oro. Es una prueba de la credibilidad, esencial para la sobrevivencia de la democracia. A pesar de que muchos países han tenido menos de una década de experiencia con elecciones multipartidistas, ambas tendencias históricas en las democracias más antiguas y estudios de caso de las democracias más neófitas indican que existen mayores posibilidades de una conducción libre y justa de las elecciones cuando el órgano electoral es independiente del Poder Ejecutivo de un país; cuando éste puede contar con un personal profesional permanen-


cada vez más países franquean elecciones de segundo y tercer ciclo, probablemente se darán cuenta que la gestión electoral es una responsabilidad del gobierno tan importante como la gestión de otros importantes servicios dentro de la administración estatal. Las estructuras electorales no son auxiliares ni marginales al funcionamiento de un Estado multipartidista. Los OAE permanentes son necesarios no sólo por la conveniencia técnica, sino también por la necesidad política. Su sostenibilidad organizativa se encuentra inextricablemente vinculada a la creación de instituciones democráticas. Dentro de un sistema democrático de gobierno, los órganos electorales sirven para dos propósitos. Su función más visible es organizar y administrar las elecciones, desde la inscripción de los electores hasta el escrutinio de los votos y el anuncio de los resultados. A largo plazo, un propósito menos visible es generar confiabilidad entre los partidos contendientes y confianza entre el público y el gobierno: “Si bien las elecciones y la democracia no son sinónimos, las elecciones siguen siendo un elemento fundamental, no sólo para establecer gobiernos democráticos, sino como un requisito necesario para una mayor consolidación democrática” (3). Los órganos electorales pueden lograr estos resultados progresivamente a través de mejoras sucesivas a las reglas del juego electoral, de una aplicación neutral de los procedimientos electorales, de informar al público apropiadamente sobre asuntos electorales y de enriquecer la educación cívica. Los OAE en democracias multipartidistas son los guardianes del sistema, junto con los medios de comunicación y el Poder Judicial, por el papel que desempeñan en cuanto al acceso al poder. Debido a que las elecciones son eventos recurrentes que movilizan a toda la ciudadanía, las autoridades electorales ayudan a crear, mantener y fortale-

ADMINISTRACIÓN


empeñan actualmente muchas de las funciones tradicionales llevadas a cabo por los partidos políticos durante las muchas décadas de trabajo a favor del derecho al sufragio y la creación de estados en el mundo industrializado. Éstas articulan y conciertan los intereses de vastos sectores de la población a fin de limitar el poder de los gobiernos autocráticos y, al mismo tiempo, llevar transparencia y justicia al sistema político para facilitar una competencia pacífica por el poder. Enfrentar estos desafíos en la creación de la democracia hoy en día implica esfuerzos adicionales por parte de las instituciones tradicionales, tales como los partidos políticos, y de las nuevas, como los OAE independientes. Las comisiones electorales trabajan para garantizar que todos los ciudadanos elegibles a votar por un candidato tengan la oportunidad de ejercer dicho derecho. Consolidar la independencia de las comisiones electorales contribuye a salvaguardar el derecho al sufragio y, por ende, a profundizar la naturaleza de la democracia representativa. Los OAE también son un modelo de competencia que podría ser particularmente importante en democracias incipientes de países con poca experiencia en economías de mercado. Simplemente al actuar como árbitros en la competencia por el poder entre los partidos, los OAE podrían influir en el sector privado de la economía, para bien o para mal. Cuando las elecciones son celebradas de manera neutral y eficiente, los ciudadanos empiezan a comprender lo que implica una competencia justa. En este sentido, los OAE se encuentran ahora ante una encrucijada entre los tres principales elementos de la gobernabilidad: el Estado, la sociedad civil y el sector privado de la economía (4). Las comisiones electorales independientes del Poder Ejecutivo y con carácter permanente pueden servir para fines de gobernabilidad democrática mucho mejor que los ministerios del gobierno o las administra-


El potencial que tienen las autoridades electorales para el fortalecimiento e incluso la creación de instituciones democráticas quizá se vea mejor reflejado durante los momentos de crisis. En dos casos sorprendentes – Uruguay en 1980 y Chile en 1988 – las autoridades electorales sirvieron como la entidad dirimente al declarar válidos los resultados de los referéndums constitucionales que señalaban el final de los gobiernos militares existentes. La legitimidad histórica de estas instituciones electorales posibilitó esta transición hacia la democracia. En Lesotho, 1998, la nueva Comisión resistió exitosamente la presión de algunos de los principales partidos que habían cuestionado la justicia del proceso electoral, tanto antes como después de las elecciones. En Ghana, 1996, la Comisión ayudó a promover la participación, el diálogo nacional y la reconciliación, aun cuando el poder no había cambiado formalmente desde las elecciones de 1992. En la devastada Mozambique, 1994, la Comisión multipartidista paradójicamente jugó un papel más neutral que la supuestamente profesional Secretaría. El impacto de la Comisión fue especialmente importante cuando uno de los dos principales partidos decidió boicotear el acto electoral y, luego, el anuncio de los resultados electorales. Por el contrario, hay situaciones donde el papel de la comisión electoral formalmente independiente del Poder Ejecutivo ha deteriorado una balbuciente institucionalidad democrática al realizar o encubrir el fraude electoral. En una serie de casos la ciudadanía rebelde ha salido a las calles y derrocado al gobierno manipulador. Así pueden citarse los siguientes tres casos en el 2000: las elecciones de abril en Perú, que provocaron la caída de Fujimori tras una segunda vuelta sin competidor; las elecciones de septiembre en Costa de Marfil y la caída del dictador Guey; y las de octubre de la antigua Yugoslavia con la caída de Milosevic. En los tres casos hubo elecciones, cuyos resultados fueron alterados por la comisión electoral. La revuelta popular contra el presidente, su

ADMINISTRACIÓN


reciente nefasto protagonismo de la comisión electoral en las elecciones presidenciales de Ukrania en noviembre del 2004, cuando el candidato de la oposición Yúshenko encabezando la protesta ciudadana durante varios días a 10 grados bajo cero en las calles de Kiev denuncia el fraude a favor del presidente en ejercicio Yanukóvich. Cuando se escriben estas líneas, se ha producido una protesta formal internacional de los observadores de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), del ministro de exteriores de la Unión Europea y del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Puede augurarse un final de la crisis similar al de las otras situaciones mencionadas, con las variaciones del caso. Como instituciones de gobernabilidad, los OAE deben ser considerados como una parte importante en la consecución de los ob jetivos políticos de las sociedades en las cuales operan. La reconciliación nacional, la estabilidad política, la consolidación de la democracia, y el Estado de Derecho son particularmente importantes en las nuevas democracias. Un estudio reciente de más de 200 conflictos internos en todo el mundo demuestra que las democracias tienen un mejor historial en la resolución de dichas disputas que cualquier otro sistema político (5). Así como la democracia es un sistema más efectivo de resolución de conflictos que la autocracia, los OAE permanentes e independientes sirven para mejores propósitos democráticos – claro está, en nuevas democracias – que otros tipos de administraciones electorales. El establecimiento de un OAE permanente e independiente representa un gran paso hacia adelante para el desarrollo institucional; este puede consolidar el sistema de política electoral en un país. Tal como con un Poder Judicial independiente o una fuerza policial profesional y políticamente neutral, los ciudadanos y los políticos dan por sentadas sus funciones. Y tal como con ellos, su ausencia o fracaso puede abrir las puertas al caos y a la dictadura.


ADMINISTRACIÓN


ANEXO

Clasificación de 155 países de las diferentes regiones del mundo según el tipo de administración electoral vigente REGIÓN DEL MUND O TIPO DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL

El gobierno administra las elecciones (24 PAISES)

El gobierno administra las elecciones bajo la supervisión de una comisión (42 PAISES)

Una Comisión electoral independiente tiene todas las competencias sobre las elecciones (89 PAISES)

NORTEAMERICA Y EUROPA OCCIDENTAL (21 PAISES)

LATINOAMERICA Y EL CARIBE (33 PAISES)

ASIA Y PACIFICO (35 PAISES)

ORIENTE MEDI O Y MAGREB (11 PAISES)

Belgica, Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo, Irlanda, Suiza, USA 7

Antiguay Barbuda, Aruba, Granada, San Vicente 4

Islas Marshall, Micronesia, Palau, Singapur, Tonga, Tuvalu 6

Chipre, Jordania, Líbanon, Tunez 4

Austria, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Noruega, Portugal, España, Holanda, Reino Unido, Suecia 11

Argentina, Bahamas, Guayana, Jamaica, Islas Vírgenes 5

Japon, NuevaCelanda 2

Canada, Islandia, Malta 3

Belice, Bolivia, Brasil, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Puerto Rico, Santa Lucia, Surinam, Trinidad-Tobago, Uruguay, Venezuela, Barbados, Chile, Colombia, Perú 24

Afganistan, Armenia, Azerbaiyán, Australia, Bangladesh, Camboya, Fiji, Hong Kong, India, Indonesia, Kazakistan, Kiribati, Kyrgyzstan, Malasia, M ongolia, Nepal, Pakistan, Filipinas, Papua Nueva Guinea, Republica de Korea, Samoa, I slas Salomon, Sri Lanka, Tailandia, Taiwan, Tajikistan, Vanuatu 27

Argelia, Egipto, Israel, M arruecos, Turquía 5

Yemen, West Bank/Gaza 2

EUROPA ESTE Y CENTRAL (20 PAISES)

AFRICA SUBSAHARIANA (35 PAISES)

Burundi, Congo, Seychelles 3

Albania, Croacia, República Checa, Hungria, Rumania, Eslovaquia 6

Benin, Burkina Faso, Camerun, Cabo Verdede, Chad, Costa de Marfil, Gabon, Guinea (Conakry), Madagascar, Mauricio, Niger, Senegal, Zimbabwe 13

Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Estonia, Georgia, Kosovo, Latvia, Lituania, Macedonia, M oldova, Polonia, Rusia, Serbia, Eslovenia, Ukrania 14

Angola, República Centroafricanalic, Etiopia, Ghana, Guinea-Bissau, Kenya, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, N amibia, Sao Tome-Principe, Sierra Leona, Suráfrica, Tanzania, Uganda, Zambia, Botswana, Mozambique 19

Fuente: PNUD, con información actualizada al 2004 siguiendo la de la obra Electoral M anagement Bodies as Insti tuti ons of Governance .

ADMINISTRACIÓN


R EFERENCIAS (1) López Pintor Rafael (2000). Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: UNDP. (2) En la actualidad hay una investigación en curso sobre costos electorales, patrocinada por el PNUD y que se realiza en la Fundación Internacional de Sistemas Electorales, IFES. El autor de este trabajo es investigador principal del proyecto, que

ADMINISTRACIÓN


R EFERENCIAS (1) López Pintor Rafael (2000). Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: UNDP. (2) En la actualidad hay una investigación en curso sobre costos electorales, patrocinada por el PNUD y que se realiza en la Fundación Internacional de Sistemas Electorales, IFES. El autor de este trabajo es investigador principal del proyecto, que constituye una continuación lógica del estudio del 2000 antes reseñado. (3) Bratton, Michael. (1998). “Second Elections in Africa”. Journal of D emocracy , 9(3), p. 52. (4) United Nations Development Program. ( 1997). Reconceptualisi ng Governance . New Cork: UNDP. (5) Harris, Peteer and Reilly, Ben (eds.). (1998). D emocracy and Deep-Rooted Confli cts: Options for N egotiators . Stockholm: IDEA, p. 19.


ADMINISTRACIÓN ELECTORAL Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

Recommend Documents