EL D.L. N°2.695, NATURALEZA JURÍDICA Y FUNCIONES María Agnes Salah Abulesme
Este decreto fija las normas para re gularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella.
Naturaleza jurídica del régimen de adquisición de bienes establecido por el D.L. N°2.695 1. El D.L. N°2.695 constituye un régimen legal relativo a la posesión de ciertos bienes para su posterior adquisición por prescripción Este D.L. constituye un régimen legal que est ablece una forma de reconocer la posesión regular de ciertos bienes, que pueden ser luego adquiridos por prescripción. Este régimen legal reconoce la existencia de un conjunto de hechos de relevancia jurídica, diversos a los considerados por el CC para los bienes raíces, que constituirían constituirían una “causa justificada que hace razonable su especialidad” y que permitiría la adquisición de cierto bienes por ciertas personas. Debe acreditarse la posesión según el Ar t. 925 del Código civil (Hechos positivos de dominio) y debe ser además continua y exclusiva, e xclusiva, sin violencia ni clandestinidad y por un plazo de 5 años. Además no debe existir juicio pendiente acer ca del dominio o posesión del inmueble. Teoría de la posesión inscrita: La inscripción opera como re quisito, prueba y garantía de la posesión de bienes raíces. Como la realidad fáctica superó con c reces la ficción de la inscripción, se dictaron leyes para regular la propiedad inmueble y lograr la re gularización de las inscripciones correspondientes, valorizando la posesión material como criterio insustituible para lograr las regularizaciones perseguidas.
2. El D.L. N°2.695 como estatuto de expropiación de dominio Considerar este D.L. como una ley expropiatoria, implicaría entenderlo como una disposición que contiene una decisión legal establecida con la clara finalidad de extraer del dominio de una persona un determinado bien o alguno de sus atributos y fac ultades. Aún peor, sin indemnización. Los requisitos para regularizar la posesión de bienes en e ste decreto, permiten sostener que estos son bienes respecto de los que existen buenas razones para pensar que no se está vulnerando el derecho de propiedad de ninguna persona. En el procedimiento establecido por el D.L. existen varias instancias en que se protegen los derechos de los eventuales poseedores inscritos o de quienes sean poseedores con un derecho igual o mejor que el solicitante de la regularización:
Publicidad (radial-Carta certificada-nombre de la persona a la que se inscribirá)
Período de oposición (30 días) con causales y facultades como:
Ser poseedor inscrito
Pueden Entablar acciones de dominio por el plazo de 1 año (plazo por el cual quienes quieren regularizar no pueden gravar o enajenar el bien)
Habiendo prescrito (ordinariamente de corto plazo) se le permite otros 5 años para indemnización de perjuicio
El error consiste en mirar la expropiación de un modo muy amplio, en que incluso puede ser considerado un modo de adquirir: todos los modos de adquirir serían, en este sentido, expropiatorios. Los modos de adquirir deciden quién tiene mejor derecho para obtener el dominio de un determinado bien, lo cual, por mandato expreso de la Constitución, debe ser realizado por el legislador. Todos los modos de adquirir contienen en el fondo una distribución de recursos. El D.L. concede la posesión regular y luego el dominio a quien cree que tiene el mejo r derecho para gozar del bien raíz objeto de la regularización en razón de determinados antecedentes de hecho.
3.
El D.L N°2.695 como estatuto de limitación del dominio
En base a la función social de la propiedad consagrada en nuestra CPR, se ha planteado la idea de que el D.L. N°2.695 constituiría una limitación al dominio establecida en virtud de dicha función social. Los límites que se pueden establecer a la propiedad en virtud de la función social constituyen aquellas fronteras o alcances propiamente tales en el e jercicio de un derecho existente (seguridad nacional, utilidad y salubridad pública y conservación del patrimonio ambiental). La finalidad del D.L. no es establecer los límites de la propiedad u obligaciones al ejercicio de la misma, sino constituir propiamente tal un nuevo derecho de propiedad.
4. El D.L. N°2.695 como norma de clausura Si se considera que debe ser una norma aplicable a la totalidad de los casos, preservando la coherencia del sistema, existen varios impedimentos para considerarla norma de c lausura: este decreto se aplica sólo respecto de predios de bajo monto (ya sea e n pesos, sueldos vitales o UT), actualmente 380 UTM para bienes urbanos y 800 UTM para bienes raíces rurales. Además no es aplicable para cierto tipo de bienes: terrenos comprendidos en poblaciones declaradas en situación irregular, tierras indígenas, comunidades sujetas al D.F.L. N°5 de 19 68 del Min. De Agricultura sobre comunidades agrícolas, terrenos en Isla de Pascua y propiedades fiscales. El D.L no es único en su especie: existen otras disposiciones tendientes a la regularización del dominio de ciertos inmuebles. (L 16741 - L 19776). Existe una norma de clausura general (el Ar t. 590 del CC) la cual nuevamente contempla una ficción: son bienes del Estado todas las tierras que, estando situadas dentro de los l{imites territoriales, carecen de otro dueño.
FUNCIÓN DEL D.L. N°2.695 1.
Aplicación práctica
Su finalidad es que constituya un mecanismo general de r egularización de bienes, en que el acento está dado por la incorporación de t ierras al proceso productivo nacional. Es relevante mencionar que a fin del propender a un real acceso al procedimiento establecido por e l decreto, existe un costo diferenciado para los distintos solicitantes en atención al tipo de inmueble a ser regularizado, esto e s urbano o rural, y a la situación eco nómica del postulante, de acuerdo con instrumentos de calificación y e stratificación social que utiliza el Gobierno. 2.
Aplicación futura
Las situaciones de hecho que dan lugar a la existencia de títulos imperfectos o de perso nas con posesión material de un bien, pero sin título, hacen de este un D.L muy aplicable a futuro. Este decreto permite agregar posesiones de antecesores, siempre que exista un título aparente, dentro de los cuales destaca a la promesas de compraventa de plazo vencido, adquisición de mejoras, derechos y acciones sobre e l inmueble y el hecho de ser heredero presunto de un poseedor anterior.
COMENTARIOS A ALGUNOS PROYECTOS QUE PROPONEN MODIFICACIONES AL D.L. N°2.695 1. Ámbito de Aplicación Proyecto de ley Boletín N°5.417-12 (2007): limita la aplicación de forma tal que no resulte aplicable a aquellos “inmuebles con inscripción de dominio anterior vi gente en que el pago de impuesto territorial, en los casos que corr esponda, reúna las características de regularidad y continuidad por quien aparece como titular de la respectiva inscripción”. Al ser muchos los inmuebles exentos del pago de impuestos, no protege a la mayor parte de los inmuebles existentes en Chile.
Ampliar: Existe un proyecto de ley que persigue ampliar en un 50% o más de los montos de las propiedades que pueden acceder al sistema de regularización del D.L., a lo que se puede cuestionar la verdadera finalidad de esta reforma.
Otro: Intentaría permitir la regularización de inmuebles que se encuentren amparados por las inscripciones globales o departamentales realizadas a nombre del Fisco, modificación que puede no considerarse razonable si se toma en cuenta que existen mecanismo en la legislación destinados a regularizar la posesión de inmuebles de propiedad del F isco.
2. PRUEBA DE LA POSESIÓN Se ha propuesto describir en la propia normativa del decreto ley aquellos ejemplos de acciones que el CC identifica como aquellas que “sólo da derecho el dominio”. Otra modificación persigue que se considere como prueba acreditar la posesión el “título o antecedente” que le dé al peticionario la apariencia de dueño, remitiéndose para estos efectos al propio Art. 3 del D.L. que identifica como tales:
a.
La promesa de compraventa de plazo ve ncido
b. Adquisición de mejoras o de derechos y acciones sobre el inmueble c.
Ser heredero presunto del poseedor anterior
La idea es mantener los hechos como prueba, para no volver a la ficción de los títulos. Una última propuesta, sugiere que ningún medio de prueba constituya plena prueba por sí solo (restarle plena prueba al pago del impuesto terr itorial por un año). Aparece como razonable en el sentido que debe analizarse el conjunto de hechos tendientes a acreditar la posesión material. 3.
Protección de posibles afectados
Se ha planteado la posibilidad de que la notificación al supuesto propietario del inmueble cuya regularización se está solicitando, sea personal y no por c arta certificada. Para los inmuebles rurales o ubicados en zonas extremas desprovistas de comunicación, la complementación de la notificación que actualmente la Subsecretaría del Ministerio de Bienes Nacionales realiza con la notificación por 3 avisos radiales con cobertura de l lugar del supuesto propietario. Y en caso de que sea aceptad, además de los avisos en prensa escrita noticiosa, 3 en vez de 1 aviso radial. En el ámbito de los plazos se ha planteado que el plazo de oposición que tienen los terceros se aumente de 30 a 60 días. Asimismo, el período en que se puede realizar una solicitud de regularización, debería ser desde cualquier momento a partir del acogimiento a tramitación de una solicitud de regularización. Por último, aumentar el plazo en que los be neficiarios del D.L. no puedan gravar o enajenar los bienes re gularizados de uno a cinco años. La modificación de pedir al Registro Conservador de Bienes Raíces aparece como inoficiosa, ya que el Registro en Chile es personal: no real. Lo que sí podría ser interesante e s una modificación que persiga disminuir aquellas situaciones que dan origen a títulos saneables, reduciendo los costos de regularización de la posesión. Parece más razonable una modificación legal que reduzca o exima de ar anceles a las posesiones efectivas e inscripciones de bienes raíces de poca mo nta. Por último, se ha planteado la incorporación de una facultad para e l Ministerio de Bienes Nacionales de establecer sobre el mismo inmueble a ser regularizado servidumbres de tránsito, en caso que, producto de la regularización, quedan inmuebles encerrados. 4.
Plazos de prescripción
Se plantea aumentar a dos años e l plazo necesario para adquirir por prescripción adquisitiva el inmueble regularizado mediante el D.L. N°2.695. Se aumentaría también el plazo de prescripción de los otros derechos reales sobre el inmueble. 5.
Penas aplicables a quien haga uso malicioso del D.L. N°2.695
Destinados a aumentar o crear nuevos tipos penales para quienes hagan un uso indebido del procedimiento de regularización establecido en el decreto. Hoy se encuentra sancionado en el Art. 743 del CP (Defraudación o estafa).
Se sugería a su vez que fuera publicado al funcionario público que debiendo conocer del a solicitud presentada por el poseedor material de un inmueble para que se le reconozca la calidad de poseedor regular, concediera la solicitud en los c asos que la ley no lo permitiere, o emitiere favorablemente el pronunciamiento solicitado, cuando ello no fuere legalmente procedente”. Otro proyecto considera la creación de un tipo especial a ser contenido en e l Código penal, con similares penas a las actuales existentes, pero para quienes “sin título legítimo e invadiendo derechos ajenos, efectuaren cualquier acto posesorio en un bien inmueble, con objeto de comete r cualquier tipo de fraude”. Y que se extienda a “cualquiera que obtuviere lucro con tal reconocimiento y que efectuara acciones tendientes a la configuración fraudulenta de los presupuestos y requisitos que la presente ley establece para acreditar la posesión material. Estas modificaciones aparecen como desmedidas, ya que el fraude en e stas acciones no supera el 0,5% de los casos.
