DA Police Municipale

2210-1

LA POLICE MUNICIPALE THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

CHAPITRE 1 - LES RÈGLES DE COMPÉTENCE Table des matières

SECTION 1. Une compétence propre du maire ......................................................... § 1. L’impossibilité pour le conseil municipal d’intervenir en matière de police municipale ...... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... ....... ....... A. Le principe ...... ....... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... .. 1° Illégalité des délibérations du conseil municipal prenant une mesure de police municipale ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ... 2° Absence de contrôle direct du conseil municipal sur la police municipale ...... ....... ....... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... .... B. Les tempéraments ...... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... .. 1° Compétence du conseil municipal en matière d’avis et de vœux et comp compéétenc tencee de poli police ce mu muni niccipal ipalee .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. .. 2° Compétence du conseil municipal en matière de services publics et comp compéétenc tencee de poli police ce mu muni niccipal ipalee .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. .. 3° Compétence du conseil municipal en matière budgétaire et compétence de police municipale ... ...... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... .... § 2. L’impos L’impossibil sibilité ité pour pour le maire de se dessai dessaisir sir du pouvoir pouvoir de police police municipale municipale . . . . . A. Le principe ...... ....... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... .. 1° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police muni mu niccipal ipalee est est toujo oujour urss poss possib ible le .. .. .. .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. .. .. . 2° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police municip municipale ale n’empor n’emporte te jamai jamaiss trans transfer fertt tota totall du pouvoir pouvoir de poli police ce . . . . . . . . . a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre des mesures juridiq diques de police ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... ... . b) L’impossibilité d’abandonner les forces de police à l’initiative privée ...................................................................... ...................................................................... c) L’impossibi ’impossibilité lité d’écarter d’écarter toute responsabi responsabilité lité de la commune . . . . . . . . B. Les tempéraments ...... ....... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... .. 1° La procédure de transfert des compétences de police aux présidents des EPCI .............................................................. ............................................................................. ............... 2° L’exercice des compétences de police transférées aux présidents des EPCI .............................................................. ............................................................................. ............... 3° La nature des compétences de police transférées aux présidents des EPCI .............................................................. ............................................................................. ...............

nos 2

à 40

nos 3 nos 4

à 20 à 13

nos 5

à 9

nos 10 à 13 nos 14 à 20 no 15 nos 16 à 19 no 20 n os 21 à 40 nos 22 à 34 nos 23 à 25 n os 26 à 34 nos 27 à 28 nos 29 à 32 n os 33 à 34 nos 35 à 40 no 37 no 38 nos 39 à 40

SECTION 2. Une Une comp compét éten ence ce du du mair mairee lim limit itée ée au tter erri rito toir iree comm commun unal al .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . nos 41 à 52 § 1. Le principe ...... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... ....... ....... nos 42 à 49 (2010-1)

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§ 2. Les tempéraments ...... ....... ...... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ....... ...... . SECTION 3. Une compétence du maire en concours avec celle des autres autorités de police ..... § 1. Le conc concour ourss entre entre la poli police ce muni municip cipale ale et les les autr autres es poli polices ces généra générales les . . . . . . . . .. .. . . A. La possibilité d’un concours: concours : l’existence de polices générales autres que la police municipale ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... .. 1° Le pouv pouvoi oirr de poli police ce géné généra rale le du Prem Premie ierr mini minist stre re . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2° Le pouv pouvoi oirr de poli police ce géné généra rale le du préf préfet et de dépa départ rtem emen entt .. .. .. .. .. .. .. .. .. . a) La thèse thèse du pouv pouvoir oir de police police municip municipale ale par substi substitut tution ion .. .. . . . . . . . . b) La thès thèsee du pouvoi pouvoirr de police police municip municipale ale par superp superposi ositio tionn .. . . . . . . . . c) La thès thèsee du pouvo ouvoiir prop propre re de pol police ice .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . d) Une manife manifesta statio tionn partic particuli ulière: ère: le pouvoi pouvoirr de réquis réquisiti ition on .. .. . . . . . . . . B. Les règles de concours concours : la combinaison combinaison des autres polices polices générales générales à la police municipale ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... .. 1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions prises par l’autorité supérieure ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... 2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voire aggrav aggraver er,, les dispos dispositi itions ons prises prises par l’auto l’autorit ritéé supéri supérieur euree . . . . . . .. .. . . . . . . . . § 2. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but étra étrang nger er à celu celuii de la pol police ice mu muni nici cipa palle .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... ... .. .. A. Le principe : la police municipale et la police spéciale étant étant simplement juxta juxtapos posées ées,, elles elles demeure demeurent nt toutes toutes deux deux dans dans leur leur intégr intégrali alité té . . . . . . . . . .. .. . . . . . B. La limite : la police municipale et la la police spéciale n’étant pas simplement jux juxta tapo posé sées es,, se pose pose un pro probl blème ème de concu concurr rren ence ce entr entree ell elles es .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. § 3. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but iden dentiqu tiquee à celu celuii de la pol police ice mu muni nici cipa palle .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... ... .. .. A. La pol police ice spéc spécia ialle est conf confiiée au mai maire ... .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. 1° La police spéciale se borne à imposer au maire des conditions particulières de forme ou de procédure procédure : disparition de la compétence de police générale .... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... ....... ...... . 2° La police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police géné généra rale le : main mainti tien en de la compé compéte tenc ncee de poli police ce géné généra rale le .. .. .. .. .. .. .. .. .. . B. La poli police ce spéc spécia iale le n’es n’estt pas pas conf confié iéee au mair mairee .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 1° Les Les hypothèses hypothèses de disparitio disparitionn des compétences compétences de police police du maire . . . . . . . a) La police des chemins de fer ..... ... ... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... b) b) La polic olicee des des gare garess rout outièr ières .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . c) La police des aérodromes mes .. .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .. d) La polic olicee de la navig avigat atio ionn aérie ériennne . .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . e) La poli police ce des des marc marché héss d’in d’inté térê rêtt nati nation onal al .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2° Les hypothèses de répartition des compétences de police entre le maire et l’auto utorité de police spéciale ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... a) Les commu munnes à «pol «police d’ d’État » ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .. b) La Ville de Paris ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Sein Seinee-Sa Sain intt-De Deni niss et du Val-d al-dee-Ma Marn rnee . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. d) La polic olicee de la voiri oiriee routi outièère . .. .. .. .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . e) La poli police ce des des port portss mari marittimes mes .. .. .. .. .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . f) La police du littoral .... ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... g) La police des cours d’eau .. ... ... ... ... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... 3° Les Les hypoth hypothèse èsess de de maint maintien ien des compét compétenc ences es de poli police ce du mair mairee . . . . . . . . . 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nos 50 à 52 nos 53 à 219 n os 58 à 109 nos 59 nos 60 n os 69 n os 77 n os 81 nos 84 n os 90

à à à à à à à

97 68 97 80 83 89 97

nos 98 à 109 nos 99 à 102 n os 103 à 109 nos 110 à 117 nos 111 à 115 n os 116 à 117 nos 118 à 219 nos 119 à 125 nos 120 à 122 n os 123 nos 126 n os 132 nos 133 nos 136 nos 138 nos 141 nos 146

à à à à à à à à

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nos 148 à 209 nos 149 à 168 nos 169 à 174 nos 175 nos 184 nos 194 nos 199 nos 203 n os 210

à à à à à à

183 193 198 202 209 220

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§ 2. Les tempéraments ...... ....... ...... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ....... ...... . SECTION 3. Une compétence du maire en concours avec celle des autres autorités de police ..... § 1. Le conc concour ourss entre entre la poli police ce muni municip cipale ale et les les autr autres es poli polices ces généra générales les . . . . . . . . .. .. . . A. La possibilité d’un concours: concours : l’existence de polices générales autres que la police municipale ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... .. 1° Le pouv pouvoi oirr de poli police ce géné généra rale le du Prem Premie ierr mini minist stre re . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2° Le pouv pouvoi oirr de poli police ce géné généra rale le du préf préfet et de dépa départ rtem emen entt .. .. .. .. .. .. .. .. .. . a) La thèse thèse du pouv pouvoir oir de police police municip municipale ale par substi substitut tution ion .. .. . . . . . . . . b) La thès thèsee du pouvoi pouvoirr de police police municip municipale ale par superp superposi ositio tionn .. . . . . . . . . c) La thès thèsee du pouvo ouvoiir prop propre re de pol police ice .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . d) Une manife manifesta statio tionn partic particuli ulière: ère: le pouvoi pouvoirr de réquis réquisiti ition on .. .. . . . . . . . . B. Les règles de concours concours : la combinaison combinaison des autres polices polices générales générales à la police municipale ...... ....... ...... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... .. 1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions prises par l’autorité supérieure ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... 2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voire aggrav aggraver er,, les dispos dispositi itions ons prises prises par l’auto l’autorit ritéé supéri supérieur euree . . . . . . .. .. . . . . . . . . § 2. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but étra étrang nger er à celu celuii de la pol police ice mu muni nici cipa palle .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... ... .. .. A. Le principe : la police municipale et la police spéciale étant étant simplement juxta juxtapos posées ées,, elles elles demeure demeurent nt toutes toutes deux deux dans dans leur leur intégr intégrali alité té . . . . . . . . . .. .. . . . . . B. La limite : la police municipale et la la police spéciale n’étant pas simplement jux juxta tapo posé sées es,, se pose pose un pro probl blème ème de concu concurr rren ence ce entr entree ell elles es .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. § 3. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but iden dentiqu tiquee à celu celuii de la pol police ice mu muni nici cipa palle .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... ... .. .. A. La pol police ice spéc spécia ialle est conf confiiée au mai maire ... .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. 1° La police spéciale se borne à imposer au maire des conditions particulières de forme ou de procédure procédure : disparition de la compétence de police générale .... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... ....... ...... . 2° La police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police géné généra rale le : main mainti tien en de la compé compéte tenc ncee de poli police ce géné généra rale le .. .. .. .. .. .. .. .. .. . B. La poli police ce spéc spécia iale le n’es n’estt pas pas conf confié iéee au mair mairee .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 1° Les Les hypothèses hypothèses de disparitio disparitionn des compétences compétences de police police du maire . . . . . . . a) La police des chemins de fer ..... ... ... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... b) b) La polic olicee des des gare garess rout outièr ières .. .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . c) La police des aérodromes mes .. .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .. d) La polic olicee de la navig avigat atio ionn aérie ériennne . .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . e) La poli police ce des des marc marché héss d’in d’inté térê rêtt nati nation onal al .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2° Les hypothèses de répartition des compétences de police entre le maire et l’auto utorité de police spéciale ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... a) Les commu munnes à «pol «police d’ d’État » ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .. b) La Ville de Paris ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... ....... ...... c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Sein Seinee-Sa Sain intt-De Deni niss et du Val-d al-dee-Ma Marn rnee . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. d) La polic olicee de la voiri oiriee routi outièère . .. .. .. .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . e) La poli police ce des des port portss mari marittimes mes .. .. .. .. .. ... .. .. .. ... ... .. .. .. ... ... .. .. .. . f) La police du littoral .... ... .... ... ... .... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... g) La police des cours d’eau .. ... ... ... ... .... ... ... .... ... ... .... .... ... ... 3° Les Les hypoth hypothèse èsess de de maint maintien ien des compét compétenc ences es de poli police ce du mair mairee . . . . . . . . . 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nos 50 à 52 nos 53 à 219 n os 58 à 109 nos 59 nos 60 n os 69 n os 77 n os 81 nos 84 n os 90

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nos 98 à 109 nos 99 à 102 n os 103 à 109 nos 110 à 117 nos 111 à 115 n os 116 à 117 nos 118 à 219 nos 119 à 125 nos 120 à 122 n os 123 nos 126 n os 132 nos 133 nos 136 nos 138 nos 141 nos 146

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nos 148 à 209 nos 149 à 168 nos 169 à 174 nos 175 nos 184 nos 194 nos 199 nos 203 n os 210

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a) L’exi ’exist sten ence ce d’un d’un dang danger er grav gravee ou ou imm immin inen entt ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . nos 211 à 214 b) b) L’e L’exi xist sten ence ce de circ circon onst stan ance cess loca locale less part partic icul uliè ière ress .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . n os 214 à 219

Index alphabétique alphabétique (les chiffres renvoient aux numéros) Aérodromes : 138 à 140. Aéromodèles : 143. Aéroports : 138 à 140. Aérostats : 144. Agglomération : 190. Alsace-Lorraine : 87. Animaux malfaisants ou féroces : 13. Arrêté du maire reprenant une délibération du conseil municipal : 9. Autoroutes : 193. Bas-Rhin (communes du département du) : 87. Canoë-kayac : 207. Chasse : 113. Chemins de fer : 133 à 135. Chemins ruraux : 185. Cimetières : 52. Circonstances locales particulières : 215 à 220. Circulatio Circulationn : 120 à 122, 184 à 193. Communautés urbaines : 52. Communes Communes à « police d’État » : 149 à 168. Compétence ratione loci du maire : 41 à 52. Concours entre la police municipale – et les autres autres polices polices générales générales : 58 à 109. – et les polices polices spéciales spéciales : 110 à 220. Conseil municipal : 3 à 20. – avis : 15. – création création des services services publics publics : 17. – décision : 5 à 8. – gestion du domaine priv : 19. – injonction : 11. – organisation des services publics : 18. – vœux : 15. Cours d’eau : 203 à 209. – domaniaux : 204. – non domaniaux : 205. Danger grave ou imminent : 211 à 214. Délégation aux adjoints ou aux conseillers municipaux : 35. Délégation à des personnes privées

– délégation délégation contrac contractuell tuellee : 28. – délégation unilatérale : 27. Délégation aux présidents des EPCI : 36 à 40. Deltaplanes : 144. Domaine privé (gestion du) : 19. Eau (police de l’) : 208, 214. Eaux stagnantes : 209. Films (police des) : 217. Forces de police – placées sous l’autorité de personnes privées : 30. – remplacées par des personnes privées : 31. Fun board : 202. Gares : 134. Gares routières routières : 136 à 137. Haut-Rhin (communes du département du) : 87. Hauts-de-Seine (communes du département des) : 175 à 183. Immeubles menaçant ruine : 125. Inaliénabilité de la police municipale : 34. Installations classées : 213. Kitesurf : 202. Littoral : 199 à 202. Maire de Paris : 173. Marchés d’intérêt national : 146 à 147. Mares : 209. Ministres (pouvoir de police des) : 68. Monuments historiques : 112. Moselle (communes du département de) : 87. Motivation : 122. Motonautisme (sur un cours d’eau) : 207. Navigation aérienne : 141 à 145. Navigation sur un cours d’eau : 207. Parapentes : 144. Parcs nationaux : 117. Paris : 169 à 174. Passages à niveau : 135. Péril grave grave ou imminent : 211 à 214. (2010-1)

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Planches de surf : 202. Planches à voile : 202. « Police d’État » (communes à) : 149 à 168. Police générale (notion de) : 56. Police spéciale – notion de : 57. – raisons de l’institution d’une : 123, 126 à 128. Ports maritimes maritimes : 194 à 198. Préfet (pouvoir de police générale du) : 69 à 97. – thèse thèse du pouvoi pouvoirr de police police munici municipal pal par substi substitut tution ion : 77 à 80. – thèse du pouvoir de police municipale par superposition : 81 à 83. – thèse du pouvoir pouvoir propre propre de police police : 84 à 89. Préfet Préfet maritime : 202. Préfet de Paris : 174. Préfet de police : 171. Premier ministre (pouvoir de police générale du) : 60 à 68. Président du conseil général : 189. Président Président d’un EPCI : 36 à 40. Président de la République (pouvoir de police générale du) : 67. Presse : 218. Produits phytopharmaceutiques : 219. Réquisition (pour de - du préfet) : 90 à 96. Responsabilité : 33. Routes départementales : 186 à 192.

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Routes à grande circulation : 192. Routes national nationales es : 186 à 192. Scooters des mers : 202. Seine-Saint-Denis (communes du département de) : 175 à 183. Services publics – chargés d’une mission de police municipale : 23 à 34, 51. – création des : 17. – organisation des : 18, 51. Sites naturels : 112. Ski nautique (sur un cours d’eau) : 207. Stationneme Stati onnement nt : 120 à 122, 184 à 193. Transfert des compétences de police aux présidents des EPCI : 36 à 39. ULM : 144. Val-de-Marn al-de-Marnee (communes (communes du départem département ent du) du) : 175 à 183. Ville de Paris : 169 à 174. Voies communales : 185. – dont dont l’axe l’axe consti constitue tuent nt la lim limite ite entre entre deux deux commune communess : 47. – situées sur le territoire d’une commune mais appartenant à une autre commune commune : 46. Voirie communale : 185. Voirie départementale : 186 à 192. Voirie nationale : 186 à 193. Voirie routière : 184 à 193.

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CHAPIT CHAPITRE RE 1

LES RÈGLES DE COMPÉTENCE Par Pierre BON Professeur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour

1. Du point de vue des règles de compétence, la police municipale municipale présente présente trois caractéris caractéristique tiquess principale principaless : en premier lieu, il s’agit d’une compétence propre du maire ; en second lieu, et comme on le devine aisément, aisément, il s’agit d’une compétence limitée au territoire territoire communal ; en troisième lieu, même sur ce territoire, il s’agit d’une compétence qui entre en concours avec celle des autres autorités de police. SECTION 1 UNE COMPÉTENCE PROPRE DU MAIRE 2. L’article L. 2122-24 du Code général des collectivités territoriales confie au maire maire « l’exercice des pouvoirs de police » tandis que l’article l’article L. 2212-1 le charge «de « de la police police municipale municipale ». Il s’agit s’agit donc d’un pouvoir pouvoir propre du premier magistrat municipal qu’il est seul à pouvoir mettre en œuvre. œuvre. De là découlent découlent deux conséquenc conséquences es

principales. D’une part, il est impossible pour le conseil municipal d’intervenir en matière de police municipale. D’autre part, il est impossible pour le maire de se dessaisir du pouvoir de police municipale. § 1. – L’impossibil L’impossibilité ité pour le conseil conseil municipal municipal d’intervenir en matière de police municipale 3. Il s’agit là d’un principe général qui ne souffre que quelques tempéraments. A. – Le principe 4. L’impossibilité de principe pour le conseil municipal d’inte d’interve rvenir nir en matièr matièree de police police municip municipale ale se tradui traduitt par deux règles principales principales : les délibérations du conseil municipa nicipall prenan prenantt une mesure mesure de police police munici municipal palee à la place place du maire sont illégales ; le conseil municipal n’exerce aucun contrôle direct sur la manière dont le maire s’acquitte de sa tâche. (2010-1)

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THÉORIE GÉNÉRALE DE

1° Illégalité des délibérations du conseil municipal prenant une mesure de police municipale 5. Il y a illégalité pour vice d’incompétence lorsque l’assemblée communale prend une décision en matière de police municipale.

Ainsi, est illégale la délibération par laquelle le conseil municipal réglemente lui-même l’usage des cloches de l’église car il s’agit là d’une ingérence dans les pouvoirs de police du maire (CE 16 juill. 1915, Abbé Couvenhes: Lebon 239). De même, le conseilmunicipaln’est pas compétent pourrévoquer une autorisation d’utiliser une promenade précédemment accordée par le maire à une société (CE 24 juill. 1934, Souillac, Lebon 870). De même également, le conseil municipal empiète sur les pouvoirs du maire en ordonnant l’élagage de certains végétaux dans les cimetières puisque ce dernier a seul la police desdits lieux (CE 20 févr. 1946, Cauchoix, Lebon 53). De même encore, un conseil municipal ne peut interdire pour cinq années consécutives et pendant plusieurs mois par an la délivrance de permis de stationnement sur une place à une catégorie d’entreprises déterminée car seul le maire est compétent en matière de permis de stationnement (TA Nancy 2 juill. 1954, Société du cirque Amar, Gaz. Pal. 1954, II, 202). De même enfin, le conseil municipal ne saurait modifier un arrêté du maire réglementant, dans le cadre de ses pouvoirs de police, l’accès à un gouffre (TA Grenoble 13 oct. 1999, Fédération française de spéléologie, Coll. Terr. 2000, no 12, obs. J. Moreau).

6. Toutefois, l’illégalité ainsi commise n’est pas tou jours de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Il en va notamment ainsi lorsqu’il est avéré que le maire aurait pris la même mesure. Ainsi, si le conseil municipal n’est pas compétent pour interdire le stationnement des poids lourds, décision qui relève des pouvoirs de police du maire, l’irrégularité ainsi commise n’est pas de nature à justifier l’octroi d’une indemnité dès lors qu’il appartenait au maire de prendre la même décision compte tenu des dangers présentés par le stationnement des camions, ce qu’il a d’ailleurs fait quelques mois plus tard (CE 9 déc. 1988, Époux Finet c/ Ville d’ormes, req. no 80615).

7. Par ailleurs, si la mesure de police prise par le conseil municipal est illégale, elle n’est pas pour autant inexistante avec les conséquences particulières qui, en droit administratif, s’attachent à cette qualification (possibilité de déférer un acte inexistant au juge administratif sans condition de délai, possibilité pour le juge judiciaire de constater l’inexistence de l’acte alors même qu’il émane de l’administration…).

Ainsi, s’il est soutenu à juste titre qu’est entachée d’incom pétence la délibération par laquelle le conseil municipal refuse d’interrompre les sonneries de cloche de l’église pendant la nuit car une telle décision relève de la compétence du maire en vertu des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT, ladite délibération n’est cependant pas entachée d’une illégalité permettant de la considérer comme inexistante (CE 21 févr. 1997, Époux Luen gas c/ Commune de Couy, D. 1997. IR. 97). (2010-1)

LA POLICE MUNICIPALE

8. Quoi qu’il en soit, chaque fois que le juge pénal sera saisi d’une infraction à une disposition de police prise par le conseil municipal, il devra se refuser à la sanctionner pénalement (Cass. crim. 13 déc. 1961, Époux Cœur, Bull. crim., no 524, p. 1000, D. 1962. somm. 89, à propos d’une délibération instituant un stationnement payant. – 6 mars 1984, Beaufils, Bull. crim., no 91, p. 226, D. 1984. IR. 365, à propos d’une délibération en matière de police des lieux publics). 9. Enfin, que se passe-t-il lorsque, le conseil municipal ayant délibéré sur une matière de police, le maire reprend le contenu de cette délibération dans un arrêté de police ? S’il est clair que la délibération est illégale, qu’en est-il de l’arrêté de police du maire? Logiquement, le juge administratif a considéré qu’il était également illégal si le maire entendait par là exécuter la délibération du conseil municipal et s’était senti lié par elle.

Ainsi, est illégall’arrêté du maire reprenant les quinze articles d’une délibération du conseil municipal en matière de police des fêtes foraines en se bornant à y ajouter un article 16 déclarant abrogés les textes antérieurs et un article 17 chargeant le commissaire de police de son exécution et précisant dans ses visas qu’il importait d’ « assurer l’exécution» de la réglementation des fêtes foraines adoptée par le conseil municipal (TA Poitiers 27 mars 1968, Froment, Lebon 712. Voir également, dans le même sens, TA Bordeaux 29 mars 1968, Dame Brachet, Lebon 716. – CE 31 janv. 1997, Société Cochery-Boudin-Chaussée, RDP 1997. 1486).

2° Absence de contrôle direct du conseil municipal sur la police municipale 10. Il y a doncvice d’incompétence lorsque l’assemblée communale prend une décision en matière de police municipale. Cette incompétence est d’ailleurs d’autant plus grande que le maire exerce le pouvoir de police en dehors de tout contrôle direct du conseil. En effet, alors que l’article L. 2122-21 énumère un certain nombre d’attributions exercées par le maire « sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département», attributions parmi lesquelles ne figure pas la police municipale, I’article L. 2122-24 précité, relatif, lui, à la police municipale, s’il maintient le contrôle administratif du re présentant de l’État, ne prévoit pas de contrôle du conseil municipal. La police municipale n’est donc pas soumise au contrôle direct du conseil municipal. 11. Il en résulte que le conseil municipal ne peut en joindre au maire de prendre telle ou telle mesure de police municipale. Sont ainsi illégales les délibérations du conseil municipal exigeant du maire qu’il refuse à toute société musicale autre que la musique municipale de circuler dans les rues en jouant (CE 28 juin 1912, Guislain, Lebon 741 ) ou encore lui ordonnant

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RÈGLES DE COMPÉTENCE

d’interdire désormais toutes les manifestations extérieures du culte (CE 9 juill. 1924, Abbé de Boissieu, Lebon 655 ) ou enfin lui imposant de prendre toutes mesures utiles pour exclure des marchés de la commune certains commerçants jugés indignes à raison de leur attitude sous l’occupation (Cons. d’État 6 mai 1949, Hamon, Lebon 201).

12. Il en résulte également que, de son côté, le maire n’a pas à rendre compte au conseil municipal de la manière dont il exerce ses pouvoirs de police municipale. 13. Il en va toutefois différemment en matière de police des animaux malfaisants ou féroces (voir ci-après p. 2530, Police des êtres dangereux, Section 2, § 1).

En application de l’article L. 2212-2, 7 o, le maire est, dans le cadre de ses pouvoirs de police, chargé « d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ». Il devrait donc pouvoir agir en la matière sans être sous le contrôle du conseil municipal. Toutefois, par exception, l’article L. 2122-21, 9 o dispose que c’est « sous le contrôle du conseil municipal » que le maire est chargé « de prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs du droitde chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures nécessaires à la destruction des animaux nuisibles ; de requérir, dans les conditions fixées à l’article L. 427-5 du Code de l’environnement, les habitants avec armes et chiens propres à la chasse de ces animaux, à l’effet de détruire ces derniers, de surveiller et d’assurer l’exécution des mesures ci-dessus et d’en dresser procès-verbal ». Dès lors, il faut déduire de cette dernière dis position que, par exception, le conseil municipal n’est pas ici dépourvu de possibilités d’intervention.

B. – Les tempéraments 14. L’exercice par le conseil municipal de ses propres compétences, qu’il s’agisse par exemple de sa compétence en matière d’avis ou de vœux, de sa compétence en matière de services publics ou de sa compétence en matière budgétaire, peut interférer avec le pouvoir de police municipale du maire. 1° Compétence du conseil municipal en matière d’avis et de vœux et compétence de police municipale 15. Puisqu’il est reconnu au conseil municipal le droit de donner son avis ou d’émettre des vœux sur tous les ob jets d’intérêt local (voir par exemple l’article L. 2121-29 selon lequel le conseil municipal « émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local ») et puisque, à l’évidence, la police municipale est une affaire d’intérêt local, l’assem blée locale, si elle ne peut, comme on l’a vu, enjoindre au maire de prendre une mesure de police municipale, peut toujours donner son avis ou émettre des vœux en la matière, soit parce que la loi l’impose (ainsi, l’article L. 3 du Code de la santé publique prévoyait que les arrêtés

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pris par le maire pour assurer dans sa commune la protection de la santé publique nonobstant l’existence du règlement sanitaire départemental devaient l’être « après avis du conseil municipal» ; toutefois, cet article a été abrogé par l’article 80 de la loi 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d’aide sociale et de santé et l’article au jourd’hui en vigueur, l’article L. 1311-2, s’il prévoit tou jours la possibilité pour le maire de prendre des arrêtés ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières en vue d’assurer la protection de la santé publique dans sa commune, n’évoque plus l’avis du conseil municipal), soit à la demande du maire (CE 25 novembre 1931, Guigo Barthélemy, Lebon 1020), soit spontanément (CE 17 mai 1935, Union commerciale et industrielle de la ville d’Oullins, Lebon 562). Certes, de tels avis ou vœux ne lient en rien juridiquement le maire qui peut les suivre ou ne pas les suivre. Toutefois, ils peuvent constituer en pratique une limite à l’indépendance dont il jouit à l’égard du conseil municipal en matière de police municipale. 2° Compétence du conseil municipal en matière de services publics et compétence de police municipale 16. Le conseil municipal dispose d’une double compétence à l’égard des services publics communaux. 17. En premier lieu, c’est le conseil municipal et lui seul qui est compétent pour créer les services publics communaux (et les supprimer). Il en va ainsi même si le service public considéré est chargé d’une mission de police municipale, ce qui est extrêmement fréquent (v. par exemple ci-dessous n o 23), ou constitue un domaine privilégié d’intervention des pouvoirs de police du maire. Par exemple, sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3 o, le maire est chargé de la police des halles et marchés. Néanmoins, la décision de créer ou de supprimer un marché ne constitue pas une mesure de police lui appartenant mais relève de la compétence du conseil municipal sur le fondement des dispositions de l’article L. 2121-29 qui charge ce dernier, de façon générale, de régler par ses délibérations les affaires de la commune (CE 5 mai 1995, Syndicat des commerçants non sédentaires de l’Orne: Lebon 190, sol. impl.).

18. En second lieu, le conseil municipal est également compétent pour fixer « les règles générales d’organisation » des services public communaux et, de façon générale, pour « prendre toutes les mesures portant sur la définition des missions remplies par les services de la commune » (CE 6 janv. 1995, Ville de Paris, Lebon 3, CFP no 139, octobre 1995, p. 23, concl. M. Savoie, RFDA 1995. 414, AJDA 1995. 423, Dr. adm. 1995, no 254), règles et mesures que le maire est chargé de mettre en (2010-1)

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œuvre dans le cadre de ses pouvoirs d’exécution des délibérations du conseil municipal. Plus encore que la précédente, cette compétence est directement à même d’interférer avec les pouvoirs propres du maire qui, en dehors de toute exécution des délibérations du conseil municipal, est chargé, en sa qualité d’autorité de police municipale, de s’assurer que le fonctionnement des services publics n’est pas susceptible de perturber l’ordre public. En principe, dès lors que le maintien de l’ordre public est en cause, seul le maire devrait pouvoir intervenir mais il n’est pas impossible que la mesure à prendre puisse être qualifiée également de mesure d’organisation du service, ce qui fonde alors la compétence du conseil municipal (voire celle du maire, mais au titre de l’exécution des délibérations du conseil municipal et non au titre de ses pouvoirs propres de police municipale). Ainsi, il a été jugé que le conseil municipal pouvait rappeler, dans le cadre de ses pouvoirs relatifs à l’organisation et à la gestion des services publics communaux, que la vente de boissons alcooliques était interdite dans le périmètre de la baignade et du terrain de camping municipaux et charger le maire de l’exécution de cette interdiction en précisant les conditions à imposer aux commerçants qui s’y installeraient (CE 17 mai 1968, Dame Delage, Lebon 314). Pourtant, il n’aurait pas été inconcevable de considérer que ces mesures relevaient de la compétence propre de police du maire. 19. Des problèmes similaires de qualification sont d’ailleurs susceptibles de se poser dans d’autres domaines, par exemple à propos de la distinction entre ce qui relève de la gestion du domaine privé, de la compétence de principe du conseil municipal, et ce qui relève de la police municipale, de la compétence du maire. Ainsi, l’interdiction de la pratique des sports en eaux vives sur les parcelles du domaine privé communal longeant une rivière a été qualifiée par une cour administrative d’appel de mesure de gestion du domaine privé entrant dans la compétence du conseil municipal (CAA Bordeaux 2 mai 2007, Fédération française de la montagne et de l’escalade, req. no 04BX02020) tandis que le Conseil d’État y a vue une mesure de police de la tranquillité publique relevant de la compétence du maire (CE 11 déc. 2008, Fédération française de la montagne et de l’escalade, req. no 307084, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A 2009. 2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités territoriales 2009, p. 403, observations p. Bon).

3° Compétence du conseil municipal en matière budgétaire et compétence de police municipale 20. En dernier lieu – et c’est certainement là la limite la plus importante à l’autonomie du maire en matière de police municipale –, chaque fois qu’une décision de police prise par le maire nécessite, pour sa mise en œuvre, des (2010-1)


moyens financiers, seul le conseil municipal est compétent pour accorder ces derniers, ce qui lui donne un moyen de pression non négligeable sur le premier magistrat municipal. § 2. – L’impossibilité pour le maire de se dessaisir du pouvoir de police municipale 21. Il s’agit là d’un principe qui, toutefois, connaît un certain nombre de tempéraments. A. – Le principe 22. Le maire ne peut en principe se départir de son pouvoir de police municipale. Certes, l’institution d’un service public chargé d’une mission de police municipale est toujours possible mais cela n’emporte jamais transfert total du pouvoir de police. 1° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police municipale est toujours possible 23. Il est toujours loisible à la commune de confier une mission spécifique de police municipale à un service pu blic. Certes, on connaît la réticence manifestée pendant longtemps par la jurisprudence quant à la multiplication des services publics communaux, spécialement lorsque leur objet avait une incidence industrielle ou commerciale, voire, plus généralement, économique. Mais, cette réticence n’a jamais joué en matière de police et cela alors même que les services institués avaient une incidence économique. P.-H. Teitgen ( La police municipale: étude de l’inter prétation jurisprudentielle des articles 91, 94 et 97 de la loi du 5 avril 1884, Sirey, 1934, p. 144-145) pouvait même écrire en 1934 que, « jusqu’à ces dernières années, la jurisprudence du Conseil d’État n’autorisait les départements et les communes à créer des services, que la loi ne prévoyait pas, que s’ils avaient pour objet une tâche de police. De ce fait, la plupart des services municipaux actuellement existants ne sont encore que des services de police ». M. Moreau va même encore plus loin puisqu’il voit dans ces services de police l’origine conceptuelle de la célèbre théorie du service public. Il souligne en effet (J. Moreau, De l’interdiction faite à l’autorité de police d’utiliser une technique d’ordre contractuel : contribution à l’étude des rapports entre police administrative et contrat, AJDA 1965. 6, note 24) qu’il « est remarquable que les grands arrêts qui, au début du siècle, consacrèrent la notion de service public comme critère d’application du droit administratif et de la compétence du juge administratif aient été rendus en des « matières » touchant à la sécurité ou à la salubrité publique », qu’il s’agisse de

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la destruction d’animaux nuisibles (CE 6 févr. 1903, Terrier: Lebon 94) ou de la capture etde lamise en fourrière deschiens errants et de l’enlèvement desbêtes mortes (CE 4 mars 1910, Thérond: Lebon 193). Il n’y a donc, bien au contraire, aucune réticence de la part de la jurisprudence quant à admettre que des services publics puissent être chargés par l’autorité munici pale d’une mission spécifique de police, la police de l’hygiène et de la salubrité publique impliquant par exemple autrefois la création de bains-douches ou de lavoirs municipaux et, aujourd’hui, de services spécialisés dans le balayage des rues ou l’enlèvement et le transport des ordures ménagères. 24. Ces services peuvent d’ailleurs être gérés selon les modalités les plus diverses, que ce soit par la commune en régie, par une autre personne publique ou, comme dans l’affaire Thérond, par une personne privée délégataire du service public. 25. Mais ces services n’impliquent jamais un transfert total du pouvoir de police municipale. 2° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police municipale n’emporte jamais transfert total du pouvoir de police 26. En tout état de cause, si des missions spécifiques de police municipale peuvent être assurées par tel ou tel service public géré par une personne publique ou par une personne privée, la substance même du pouvoir de police municipale, son noyau dur, ne peut être délégué voire privatisé (E. Lemaire, Actualité du principe de prohibition de la privatisation de la police, RFDA 2009. 767). Cela concerne avant tout le pouvoir normatif, les forces de police et la responsabilité : il est impossible de déléguer le pouvoir de prendre des mesures juridiques de police ; il est impossible d’abandonner les forces de police à l’initiative privée ; il est impossible d’écarter toute res ponsabilité de la commune. a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre des mesures juridiques de police 27. Seul le maire peut prendre des mesures juridiques de police. Il ne peut déléguer ce pouvoir, soit unilatéralement, soit par contrat. C’est ainsi que l’autorité de police ne saurait, par arrêté, soumettre à une autorisation délivrée par les organisateurs d’une compétition motocycliste la vente, dans les enceintes du circuit, de liquides, denrées, journaux et programmescar « cette disposition contrevient au principe de droit public selon lequel, sauf possibilité de délégation de compétence prévue par un texte exprès, une autorité quelconque doit exercer elle-même les pouvoirs dont elle est

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investie par la loi et ne peut, en tout état de cause, se démettre de ces pouvoirs entre les mains d’un particulier » (TA Clermont-Ferrand 1 er juill. 1960, Dame Geneix, Le bon 800). De la même manière, le maire étant seul compétent pour déterminer les emplacements réservés aux forains sur les voies et places publiques, l’existence d’un contrat passé avec le concessionnaire des droits de place ne saurait autoriser ce dernier à exercer cette compétence à la place du maire. Un jugement ayant relaxé un forain, qui s’était installé sur le domaine publicavec la seule autorisation du concessionnaire, a en effet été cassé par la Cour de cassation dans les termes suivants: « attendu que le maire tient de l’article 98 de la loi municipale (devenu l’article L. 2213-6 du CGCT) le droit d’accorder des permis de stationnement sur la voie publique moyennant le paiement d’une taxe ; que ce droit, qui intéresse les pouvoirs de police de l’autorité municipale, n’a pu être délégué au concessionnaire des droits de place » (Crim. 14 juin 1913, Rousselin-Gourdeau, Bull. crim., p. 581). 28. En particulier, parce que la police administrative est le type même d’activité unilatérale de la puissance pu blique, l’autorité de police ne peut contracter sur l’exercice de son pouvoir de police (v. l’article précité de J. Moreau), la matière de la police étant en quelque sorte par nature « allergique » (A. de Laubadère, F. Moderne et p. Delvolvé, Traité des contrats administratifs, tome I, LGDJ, 2e éd., 1983, p. 45) à la technique du contrat. C’est ainsi qu’il n’est pas possible à l’autorité munici pale, par contrat, de déroger au règlement municipal des marchés (CE 3 nov. 1934, Dame Breysse et Syndicat indépendant des revendeuses du marché central de Mar seille, Lebon 1002), de s’engager pour l’avenir à ne pas empêcher l’accès des voitures et le libre usage du trottoir devant un hôtel (CE 5 nov. 1943, Leneveu, Lebon 243), de transiger avec un propriétaire en matière de police des immeubles menaçant ruine (Cons. préf. Lille, 18 mai 1953, Maire de Mouveaux c/ Lagoche, D. 1953. 470), de promettre aux commerçants sédentaires d’interdire le porte-à-porte et le colportage aux commerçants ambulants (TA Versailles 19 oct. 1984, Blanchard et Monbrun, Lebon 463), de déterminer les emplacements de stationnement payants en ne s’engageant à les modifier unilatéralement que dans la limite de 5 % (CE 1 er avr. 1994, Commune de Menton et autre: Lebon 176 ; Dr. adm. novembre 1994, p. 1, concl. s. Lasvignes, RDP 1994. 1825, note J.-B. Auby), de subordonner le montant des tarifs de stationnement payant sur voirie au respect de l’équilibre financier d’une convention conclue avec une société privée chargée de l’exploitation dudit stationnement (TA Limoges 30 mai 1996, Préfet de la Corrèze c/ Commune de Brive et Société auxiliaire des parcs : Rev. jur. centre (2010-1)

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ouest, 1997, no 19, p. 109, note J.-M. Garrigou-Lagrange) ou de déléguer des prérogatives de police de stationnement sur la voie publique (CAA Bordeaux 28 avr. 1994, Commune d’Alès, Lebon T. 972. – CE 19 déc. 2007, Société Sogeparc-CGST-Compagnie générale de stationnement, req. no 260327, AJDA 2008. 419, note M. Dreifuss). b) L’impossibilité d’abandonner les forces de police à l’initiative privée 29. La police doit être assurée par des agents publics exerçant leur activité sous l’autorité directe du maire (voir par exemple, à propos de la policedu stationnement, CAA Marseille 26 juin 2003, Compagnie générale de stationnement, Dr. adm. 2003, no 235). Certes, il est loisible à des personnes privées d’apporter ponctuellement leur concours aux forces de police. Mais, ces dernières ne sauraient être placées sous l’autorité de personnes privées ou purement et simplement remplacées par elles. 30. En premier lieu, les forces de police ne sauraient être placées sous l’autorité de personnes privées. Ainsi, une commune ne saurait par cont rat mettre les agents municipaux chargés de la constatation des infractions à la réglementation du stationnement payant à la dis position d’une société chargée de la gestion du stationnement payant qui en assurera l’encadrement et l’organisation du travail car c’est là confier à la société contractante des prérogatives de police de stationnement qui ne peuvent légalement être déléguées (CE 1 er avr. 1994, Commune de Menton et autre, préc.). 31. En second lieu, les forces de police ne sauraient purement et simplement être remplacées par des personnes privées. L’arrêt de principe en la matière est l’arrêt Ville de Castelnaudary (CE 17 juin 1932, Lebon 595, D. 1932. 3. 26, concl. M. Josse) dans lequel le Conseil d’État a jugé « que le service de la police rurale, par sa nature, ne saurait être confié qu’à des agents placés sous l’autorité directe de l’administration» et qu’il y avait excès de pouvoir si la charge de ce service était confiée à une fédération de pro priétaires privés. Dans le même ordre d’idées, une commune ne saurait par contrat confier à une société privée le soin d’assurer sur l’ensemble de son territoire et notamment à la sortie de divers lieux publics des activités d’îlotage, de ronde et de surveillance car l’impossibilité pour l’administration de conclure une convention portant sur l’exercice de ses pouvoirs de police générale « concerne non seulement le transfert d’une compétence normative à une personne privée mais encore l’habilitation de celle-ci à exercer des activités matérielles de police» (TA Versailles (2010-1)


17 janv. 1986, Commissaire de la République du département de Seine-et-Marne, Lebon 303).

Une commune ne saurait non plus confier par contrat à une société de surveillance et de gardiennage la surveillance de la ville trois soirées par semaine en effectuant des rondes de nuit entre 22 heures et 4 heures dans la ville, la zone artisanale et la zone commerciale, un tel contrat ne se limitant pas à confier à la société des tâches de surveillance et de gardiennage des immeubles et du mobilier urbain de la commune mais lui confiant des tâches de surveillance de la voie publique, lesquelles relèvent dans les communes de la police municipale (CE 29 déc. 1997, Commune d’Ostricourt, req. no 170606, Lebon T. 706, JCP 1998. II. 10139, note X. Prétot, LPA 1998, n o 120, p. 22, chronique J. Morand-Deviller). Enfin, un contrat signé avec une société en vue d’assurer la surveillance des accès et des vestiaires d’un centre nautique, d’intervenir en cas de nécessité sur les bassins et les pelouses et d’empêcher les incidents provoqués par certains usagers du centre nautique est irrégulier car la collectivité publique ne peut confier à une personneprivée le soin d’assurer le bonordre, mission qui relève de la compétence du maire et qui ne saurait être déléguée (CAA Lyon 7 mai 2003, Communauté des communes des vallons du Lyonnais c/ Préfet du Rhône, BJCL 2003. 663, conclusions M. Bourrachot, JCP A 2003. 2119, observations J. Moreau).

32. Bien évidemment, lesrèglesqui viennent d’être rap pelées n’interdisent pas, comme le souligne l’arrêt précité Commune d’Ostricourt, le gardiennage ou la surveillance des immeubles par des personnes privées, gardiennage ou surveillance qui est d’ailleurs obligatoire dans certains cas. En effet, l’article L. 127-1 du nouveau Code de la construction et de l’habitation dispose que « les pro priétaires, exploitants ou affectataires, selon le cas, d’immeubles à usage d’habitation et de locaux administratifs, professionnels ou commerciaux doivent, lorsque l’importance de ces immeubles ou de ces locaux ou leur situation le justifient, assurer le gardiennage ou la surveillance de ceux-ci et prendre les mesures permettant d’éviter les risques manifestes pour la sécurité ou la tranquillité des lieux. – Un décret en Conseil d’État précise les zones dans lesquelles cette obligation s’applique, les caractéristiques des immeubles ou locaux qui y sont assujettis, les mesures de gardiennage ou de surveillance à prendre en fonction de l’usage, de la localisation et de la taille des immeubles ou locaux et les dates auxquelles ces mesures devront au plus tard intervenir ». En principe et comme le rappelle le premier alinéa de l’article 3 de la loi 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité, les agents chargés de telles fonctions de gardiennage ou de surveillance « ne

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peuvent exercer leurs fonctions qu’à l’intérieur des bâtiments ou dans la limite des lieux dont ils ont la garde ». Toutefois, « à titre exceptionnel, ils peuvent être autorités, par le préfet du département ou, à Paris, par le préfet de police, à exercer sur la voie publique des missions, même itinérantes, de surveillance contre les vols, dégradations et effractions visant les biens dont ils ont la garde». c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilité de la commune 33. Enfin, ce n’est pas parce qu’a été mis sur pied un service public chargé d’une mission spécifique de police que la commune est dégagée de toute responsabilité en matière de police municipale et cela alors même que le service en question bénéficie d’une personnalité juridique distincte de celle de la commune. Ce principe a été clairement posé par un arrêt de 1958 (CE 23 mai 1958, Consorts Amoudruz, Lebon 301, AJDA 1958. II. 309, chron. J. Fournier et M. Combarnous) dont l’un des considérants, repris d’ailleurs par la suite (CE 4 oct. 1961, Dame Verneuil, Lebon 533), mérite d’être intégralement cité : « Considérant qu’en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 [art. L. 2212-2 du CGCT] la police municipale a pour ob jet, notamment, de prévenir par des précautions convenables les accidents et de les faire cesser par la distribution des soins nécessaires ; qu’il incombe au maire d’une commune présentant le caractère d’une station balnéaire de prendre des mesures appro priées en vue d’assurer la sécurité des baigneurs sur les plages de la localité ; que la circonstance qu’une telle commune, locataire du domaine public de l’État par l’effet d’un contrat passé avec l’administration des domaines, a confié l’exploitation du service des bains à un particulier et a chargé son cocontractant d’assurer, en ses lieu et place, l’exécution de diverses mesures spécifiées dans la convention en vue de la protection des baigneurs, qu’ils soient ou non usagers du service public des bains, ne saurait, s’agissant de l’accomplissement d’une mission afférente à l’exercice de la police municipale, dégager cette collectivité administrative de la responsabilité qu’elle peut encourir directement envers la victime d’un accident ou envers ses ayants cause, du fait de l’existence d’une faute provenant de l’insuffisance des mesures prescrites pour la prévention des accidents et le sauvetage des victimes ou du fait de l’existence d’une faute lourde commise dans l’exécution desdites mesures ».

34. L’ensemble de ces solutions se justifie aisément. D’abord et comme le souligne le jugement précité du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand (TA Clermont-Ferrand 1 er juill. 1960,Dame Geneix, préc.), ces solutions s’expliquent par le principe général du droit public selon lequel les compétences ne se délèguent pas. Mais d’autres éléments propres à la matière de la police jouent dans le même sens : l’idée que, selon la formule de

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Tardieu (concl. sur CE 6 déc. 1907, Compagnie du Nord et autres, Lebon 914), les pouvoirs de police, parce qu’ils sont la manifestation d’une prérogative régalienne par excellence, sont « inaliénables et imprescriptibles » ; l’idée que, pour la même raison, les services de police sont des « services publics constitutionnels » (R. de Bellescize, Les services publics constitutionnels, LGDJ,2005, p. 340) qui ne sauraient être abandonnés à l’initiative privée ; l’idée que, parce que l’ordre public est en cause, l’autorité municipale ne saurait se désintéresser de la manière dont les services publics dotés d’une mission de police municipale s’acquittent de leur tâche et peut être déclarée responsable de telle ou telle carence en la matière. B. – Les tempéraments 35. Il va de soi tout d’abord que le maire peut déléguer son pouvoir de police municipale aux adjoints ou aux conseillers municipaux comme il peut leur déléguer n’importe quelle autre de ses compétences. C’est là l’ap plication de l’article L. 2122-18 du CGCT selon lequel le maire « peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’em pêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation, à des membres du conseil municipal ». Comme a eu l’occasion de le relever plusieurs fois le Conseil d’État (v. par ex. CE 4 janv. 1995, Époux Métras : Lebon T. 682), cette possibilité est évidemment ap plicable en matière de police municipale comme elle l’est dans les autres domaines. 36. Plus intéressantes parce que spécifiques à la police municipale sont en revanche les possibilités de délégation ou de transfert d’une partie du pouvoir de police aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. D’une part, à titre expérimental et pour une durée de six ans, l’article 14 de la loi 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (loi DALO) prévoit que peut être délégué au président d’un EPCI à fiscalité propre les pouvoirs de police des immeubles menaçant ruine normalement attribués aux maires par les article L. 511-1 à L. 511-6 du Code de la construction et de l’habitat. Ce n’est possible que si l’EPCI a passé avec l’État, ses communes membres et les départements concernés une convention qui fait de lui le garant du droit à un logement décent et indépendant et qui prévoit expressément la délégation de la police des immeubles menaçant ruine (convention qui peut prévoir d’autres délégations comme, par exemple, celle de la police de l’habitat insalubre confiée au préfet par les articles L. 1331-22 et suivants du Code de la santé publique). (2010-1)

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D’autre part et surtout, l’article 163 de la loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales introduit dans le CGCT un article L. 5211-9-2 nouveau qui permet un transfert sensiblement plus important du pouvoir de police municipale aux présidents des EPCI à fiscalité propre (J.-F. Joye, Le nouveau pouvoir de police du président d’un établissement public de coopération intercommunale, AJDA 2005. 21). La réforme part du constat que les établissements pu blics de coopération intercommunale se voient souvent transférée la gestion de services publics qui interviennent en matière de police municipale alors que le maire reste titulaire du pouvoir de police, ce qui n’est pas parfois sans poser des problèmes. D’où l’idée du législateur que le transfert de la gestion de certains services publics de police soit suivi au moins partiellement par un transfert de l’exercice du pouvoir de police municipale correspondant. C’est ce que l’on verra en examinant successivement la procédure de transfert des compétences, l’exercice des compétences transférées et la nature des com pétences transférées aux présidents des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale). 1° La procédure de transfert des compétences de police aux présidents des EPCI 37. Il convient tout d’abord de préciser que le transfert des compétences de police ne peut s’opérer qu’au profit des présidents des EPIC à fiscalité propre (communautés de communes, communautés urbaines, communautés d’agglomération). En conséquence, le président d’un syndicat de communes ne peut en bénéficier alors même qu’il serait chargé de la gestion d’un service public qui ne serait pas étranger à la police municipale. Par ailleurs, ce transfert des compétences de police au profit des présidents des EPIC à fiscalité propre n’est pas automatique. Il faut d’abord une proposition d’un ou de plusieurs maires des communes intéressées. On notera que le principal concerné, le président de l’EPIC, ne dispose pas d’un tel pouvoir de proposition alors qu’il est le premier intéressé au transfert, ce que l’on peut regretter. Il faut ensuite l’accord du président de l’EPIC. Il faut également l’accord soit de tous les maires des communes membres soit au moins de la majorité d’entre eux. L’accord de tous les maires des communes membres est nécessaire lorsque l’on a affaire à une communauté de communes ou à une communauté d’agglomérations. C’est à n’en pas douter une condition contraignante. Les conditions sont un peu plus souples dans le cas des communautés urbaines puisque l’accord d’au moins la majorité des maires suffit. Plus précisément, il faut, soit l’accord de la moitié des maires de communes membres dont la population représente plus des deux tiers de (2010-1)


la population totale, soit des deux tiers au moins des maires de communes membres dont la population représente plus de la moitié de la population totale.

Il faut enfin que le transfert soit avalisé par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés. Il est mis fin au transfert dans les mêmes conditions. 2° L’exercice des compétences de police transférées aux présidents des EPCI 38. On aurait pu penser qu’une fois que la compétence de police avait été transférée dans un domaine déterminé suite à la procédure précédemment évoquée, le président de l’EPCI soit seul compétent pour prendre lesmesures de police pertinentes. Tel n’a pas été le choix du législateur qui précise que, dans un tel cas, « les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l’EPCI et par le ou les maires des communes ». En d’autres termes, la loi met en place un processus de codécision qui risque, dans un certain nombre de cas, d’être une cause de blocage. En tout état de cause, parler de transfert de compétences comme le fait la loi (et comme nous l’avons fait pour être fidèle à la lettre de l’article L. 5211-9-2) est à n’en pas douter excessif. Tout au plus a-t-on affaire à un exercice conjoint du pouvoir de décision. 3° La nature des compétences de police transférées aux présidents des EPCI 39. Le « transfert» du pouvoir de police ne peut pas porter sur n’importe quelle matière. Il n’est possible que s’il porte sur l’une des cinq matières suivantes et encore à la condition que la matière en cause figure parmi les attributions de l’EPCI. Assainissement. Les maires des communes membres de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établissement, si l’établissement est bien compétent en matière d’assainissement, « des attributions lui permettant de réglementer cette activité ». Le président pourra (par arrêt é conjoint), « dans le cadre de ce pouvoir, établir des règlements d’assainissement et mettre en œuvre leur application sous la responsabilité d’agents spécialement as sermentés. Il peut notamment accorder ou retirer des autorisations de déversements d’effluents non domestiques. Déchets ménagers. Les maires des communes membres de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établissement, si l’établissement est bien compétent en matière d’élimination des déchets ménagers, « des attributions lui permettant de réglementer cette activité ». Le président pourra (par arrêté conjoint), « dans le cadre de ce pouvoir, établir des règlements de collecte et mettre en œuvre leur application sous la responsabilité

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d’agents spécialement assermentés» (sur l’ensemble de la question, voir p. Billet, Transfert de la police déchets au président d’un EPCI, Cahiers de droit de l’intercommunalité, no 1, 2008, p. 125). Gens du voyage. Les maires des communes membres de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établissement, si l’établissement est bien compétent en matière de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, « des attributions dans le cadre de cette compétence ». Le président pourra alors (par arrêté conjoint) réglementer par exemple la durée du stationnement sur ces aires ou terrains. Manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements communautaires. « Les maires des communes membres d’un EPCI peuvent transférer au président de cet établissement les prérogatives qu’ils détiennent en application de l’article 23 de la loi 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité pour assurer la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires ». Rappelons que, en application de cet article, les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif peuvent être tenus d’assurer un service d’ordre lorsque leur objet ou leur importance le justifie. Il reviendra alors au président de l’EPCI d’en imposer (par arrêté conjoint) l’organisation. Voirie. Les maires des communes membres de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établissement, si l’établissement est bien compétent en matière de voirie, « tout ou partie des attributions qu’ils détiennent en matière de circulation et de stationnement». C’est certainement dans ce domaine que les « transferts » pourront être les plus significatifs. 40. Réserve faite de ces tempéraments, la police municipale est donc bien une compétence propre du maire, compétence propre du maire qui est toutefois limitée au territoire de la commune. SECTION 2 UNE COMPÉTENCE DU MAIRE LIMITÉE AU TERRITOIRE COMMUNAL 41. Comme cela est logique, le maire ne peut, en principe, intervenir, en matière de police municipale, qu’à l’intérieur du territoire de la commune. Toutefois, ce principe connaît quelques tempéraments. § 1. – Le principe 42. La compétence des autorités administratives des personnes territoriales est évidement limitée au territoire de la personne administrative considérée. En

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conséquence, les mesures de police prises par un maire s’appliquent exclusivement à l’intérieur du territoire de sa commune et il commettrait un cas d’incompétence « ratione loci » s’il prétendait leur donner une portée plus étendue. 43. Compte tenu du fait que les limites des circonscriptions administratives sont généralement parfaitement connues des autorités administratives (v. ci-avant sur les limites territoriales des communes, p. 130), de tels cas d’incompétence sont exceptionnels. 44. En revanche, on peut donner quelques exemples concrets des implications du principe du respect de la compétence « ratione loci » des autorités de police municipale. 45. Lorsqu’une station de ski est située sur le territoire d’une commune, c’est à cette commune qu’incombe la charge des services de police sur les champs de neige alors même que ces derniers appartiennent au domaine privé d’une autre commune. Il faut en effet, bien évidemment, faire une différence entre le statut territorial et le statut domanial d’un bien : la territorialité fait référence à la collectivité territoriale dans la circonscription administrative de laquelle se trouve le bien ; la domanialité fait référence à la personne juridique propriétaire de ce bien ; c’est en principe le statut territorial du bien et non son statut domanial qui détermine l’autorité de police compétente pour agir. Par conséquent, c’est la commune sur le territoire de laquelle sont situés les champs de ski qui doit être déclarée responsable du fonctionnement défectueux des services de police qui est la cause unique d’accidents survenus à des skieurs emportés par une avalanche (CE 10 juill. 1981, Commune de Bagnères-de-Bigorre et autre, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 58, observations F. Moderne et p. Bon).

46. Lorsqu’une voie publique est située sur le territoire d’une commune donnée alors même qu’elle appartient au domaine (public) d’une autre commune, c’est le maire de la première commune qui exerce sur elle la police générale de l’ordre public et notamment la police de la circulation et du stationnement, le maire de la commune pro priétaire n’étant compétent que pour y exercer la police spéciale de la conservation du domaine public V. D. Labetoulle, concl. sur CE 6 mars 1981, Association de défense des habitants du quartier de Chèvre-morte et autres, req. no 00120 : Rev. adm., 1981, p. 601. – v. également, AJDA 1981. 264, chron. M.-A. Feffer et M. Hinault, p. 250, RDP 1981. 1695, note J.-M. Auby, D. 1981. IR. 281, observations p. Delvolvé, D. 1981. IR. 535, observations p. Bon. Sur la distinction parfois délicate entre la police générale de l’ordre public et la police spéciale de la conservation du domaine public, voir ci-après p. 2220. (2010-1)

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47. Lorsque l’axe d’une voie communale constitue la limite administrative entre deux communes, la police de la circulation et du stationnement peut certes être exercée par le préfet en application de ses pouvoirs généraux de police qui seront étudiés plus loin (v. ci-dessous nos 69 et s.), mais elle peut être également exercée par les maires des communes concernées, « sous forme soit d’arrêtés concordants signés par chacun d’entre eux, soit d’un arrêté unique signé par les deux maires » (CE 9 mai 1980, Commune de Champagne-de-Blanzac, Lebon 221, AJDA 1981. 103, note M. Bélanger), toute autre solution violant les règles de compétence « ratione loci ».

Dans le cas particulier où la voie dont l’axe constitue la limite administrative entre deux communes n’est pas une voie communale mais une route nationale ou une route départementale, il faut tenir compter des règles de compétences spécifiques posées par l’article L. 2213-1 du CGCT (v. ci-dessous nos 186 et s.) et quine sont pas les mêmes selon que l’on se trouve à l’intérieur ou à l’extérieur d’une agglomération. Par exemple, si cette voie se situe dans l’agglomération de l’une des communes et dans la partie non agglomérée de l’autre commune, la police de la circulation doit être exercée soit par le préfet, soit en commun par le maire de la première des deux communes et par l’autorité gestionnaire de la voie concernée au titre des pouvoirs de police qu’elle exerce sur une telle voie en dehors des agglomérations, sous forme d’arrêtés concordants signés par chacun d’entre eux ou d’un arrêté unique signé par les deux autorités compétentes (TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et s.A. s.G.T.N., LPA 1997, no 86, p. 33, note Tachon).

48. Lorsqu’une voie publique se prolonge sur le territoire d’une autre commune, le maire de la première commune ne peut modifier le sens de circulation de cette voie si ce changement décidé unilatéralement a des conséquences sur les conditions de circulation dans l’autre commune (CAA Douai 25 mai 2004, Marin, req. no 01DA00413, JCP A 2004. 1474, note J. Moreau). 49. Lorsqu’une base nautique qui est la propriété d’une commune et qui est gérée par cette commune est située sur le territoire d’une autre commune, c’est exclusivement le maire de cette dernière commune qui est compétent pour en assurer la police (Rép. min. n o 29489, JOAN 4 déc. 1995, p. 5164 , Dr. adm. 1995, no 774). § 2. – Les tempéraments 50. Les tempéraments de la compétence « ratione loci » sont, d’une manière générale, très limités car il s’agit d’un principe logique et évident de répartition des tâches entre les différentes autorités administratives. C’est pourquoi on ne peut guère en dénombrer que deux dans le domaine particulier de la police municipale. 51. Le premier assouplissement est d’ailleurs implicite et est la conséquence d’un phénomène déjà évoqué (v. ci-dessus n o 18), la possibilité de qualifier de mesure (2010-1)


d’organisation du service une mesure qui pourrait tout autant être qualifiée de mesure de police. Il n’est pas rare en effet que certains services publics communaux soient implantés sur le territoire d’autres communes. En application des règles relatives à la compétence « ratione loci » des autorités administratives, c’est le maire de la commune d’implantation q ui y est compétent pour assurer la protection de l’ordre public. En revanche, l’organisation et la gestion de ces services publics est de la compétence des autorités communales dont ils relèvent, conseil municipal pour la définition des règles générales d’organisation, maire pour l’exécution de ces règles et la gestion interne du servic e (CE 6 janv. 1995, Ville de Paris, précité ci-dessus n o 18). Dès lors, il suffit qu’une mesure qui pourrait être qualifiée de mesure de police soit considérée comme une mesure d’organisation du service pour qu’elle soit de la compétence, non du maire de la commune d’implantation du service, mais du maire de la commune dont il relève. Ainsi, dans l’affaire Dame Delage (CE 17 mai 1968, précité ci-dessus no 18), le fait que le maire ait interdit certaines boissons alcooliques sur les terrains de la baignade et du camping municipaux situés sur le territoire d’une autre commune a été considéré comme une simple mesure légale d’exécution de déli bérations du conseilmunicipalrelatives à l’organisation et l’exécution d’un service public. A l’inverse, si la mesure prise avait été qualifiée de mesure de police municipale, elle aurait été, à coup sur, considérée comme un empiétement sur la compétence de police du maire de la commune où étaient situés ces terrains.

52. Le second assouplissement est plus direct et concerne le cas particulier de la police des cimetières. Si l’article L. 2223-1 du CGCT impose à toute commune de consacrer « à l’inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet », il n’impose pas que ce ou ces terrains soient situés sur son territoire et, de fait, il a toujours été admis qu’une commune soit autorisée à créer un cimetière sur le territoire d’une commune voisine si l’impossibilité pour elle de trouver un emplacement convenable sur son propre territoire a été constatée (v., par exemple, CE 27 oct. 1948, Commune de Livry-Gargan, Lebon 391). Dans un tel cas et par application du principe de la com pétence « ratione loci », la police du cimetière devrait être exercée par le maire de la commune d’implantation. Toutefois, une pratique administrative, fondée sur une circulaire du ministre de l’Intérieur de 1857, fait qu’elle est en réalité partagée entre le maire de la commune propriétaire et le maire de la commune d’implantation. « Le maire de la commune propriétaire a seul la police des inhumations (délivrance des concessions, autorisation des inscriptions sur les pierres tombales), ainsi que la police générale destinée à assurer dans le cimetière la sécurité pu blique (étaiement des fouilles, précautions à prendre pour

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l’excavation des caveaux), l’hygiène publique (obligation d’enlever les ordures) et la décence. Le maire de la commune d’implantation est en revanche compétent en cas de désordre, de vol et de tumulte » (F. Bouyssou, note sous CE 18 févr. 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, JCP 1973. II. 17446). Cette répartition des compétences peut surprendre car, si l’on peut comprendre que le maire de la commune d’implantation intervienne lorsque sont en cause des compétences domaniales comme, par exemple, la délivrance des concessions, son intervention dans des domaines comme ceux de la sécurité ou de l’hygiène publique ne se justifie pas. Au surplus, au cas de cimetière intercommunal et notamment de cimetière relevant d’une communauté urbaine, il est admis que c’est le maire de la communed’implantation qui exerce la totalité des pouvoirs de police (v. notamment la circulaire du ministre de l’Intérieur n o 69-222 du 8 mai 1969 et Pouvoirs de police du maire au sein d’une communauté urbaine, Vie communale et départementale, 1969, p. 75. D’une manière générale d’ailleurs, si plusieurs services publics ayant un objet de police ont été transférés aux communautés urbaines par l’article 8 de la loi 66-1069 du 31 décembre 1966 – art. L. 5215-20 du CGCT – et peuvent dès lors engager sa responsabilité - v., par exemple, CE 14 mars 1986, Communauté urbaine de Lyon c/ Société Sapi, Lebon 72, RFDA 1986. 922, concl. M. Roux et note X. Prétot, AJDA 1986. 298, chron. M. Azibert et M. Fornacciari, D. 1986. IR. 462, observations F. Moderne et p. Bon –, la loi n’a en aucun cas procédé à un transfert du pouvoir de police qui demeure dans la compétence municipale - v., par exemple, CE 11 mai 1977, Ville de Lyon, Lebon 211, Dr. adm. 1977, n o 214 – sauf, évidemment, application des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT précédemment évoquées ci-dessus no 36 et s.). Il n’empêche que le Conseil d’État n’a pas relevé d’office l’illégalité « r atione loci » du règlement général d’un nouveau cimetière implanté par une commune sur le territoire d’une commune voisine et pris, non pas par le maire de cette dernière, mais par le maire de la commune propriétaire (CE 18 févr. 1972, Chambre syndicale desentreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, Lebon 153, AJDA 1972. 250, chron. D. Labetoulle etp. Cabanes, p. 215, JCP 1973. II. 17446, note F. Bouyssou précitée, Gaz. Pal. 1973. II. 761, article M. Melin).

SECTION 3 UNE COMPÉTENCE DU MAIRE EN CONCOURS AVEC CELLE DES AUTRES AUTORITÉS DE POLICE 53. Bibliographie. Outre la bibliographie générale (v. ci-avant p. 2205), voir p. BON, Les lois de décentralisation et la police locale, in Les nouvelles compétences locales (sous la direction de F. Moderne), Economica, 1985, p. 353. – C. BUNIET, Contribution à l’étude du régime contentieux des polices administratives spéciales, RDP 1981. 1017. – T.-M. DAVID-PECHEUL, La contribution de la jurisprudence constitutionnelle à la –

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théorie de la police administrative, RFDA 1998. 362. – G. GAILLARD, Les polices spéciales en droit administratif, thèse droit, Grenoble II, 1977, multigraphiée. – M. Leroy, Le concours des polices générales et des polices spéciales, thèse droit, Lille, 1938, Saint-Omer, 1938. – G. LIET-VEAUX, A propos de santé publique: polices générales et polices spéciales, note sous CE 17 oct. 1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm., 1952, p. 591. – D. MAILLARD DESGRÉES DU LOÛ, Police générale, polices spéciales (recherche sur la spécificité des polices générale et spéciales), thèse droit, Rennes, 1988, multigraphiée. – F. MODERNE, Le rôle du préfet en matière de sécurité, Revue de la police nationale, no 105-77-3, p. 19. – O. RENAUDIE, Que reste-t-il du pouvoir de police du gouvernement en matière économique?, Les petites affiches du 22 janvier 2009, no 16, p. 24. 54. Le maire n’est pas la seule autorité administrative disposant d’un pouvoir de police. Dès lors, dans l’exercice de sa mission de police sur le territoire communal, il va entrer en concours avec les autres autorités administratives dotées de compétences de police. Certaines d’entre elles sont des autorités de police générale. D’autres sont des autorités de police spéciale. Il convient donc d’examiner de quelle manière s’opère le concours entre la police municipale et les autres polices générales de même qu’avec les polices spéciales. Le concours entre la police municipale et les autres polices générales ne soulève pas de difficultés majeures (§1). En revanche, il n’en va pas de même du concours entre la police municipale et les polices spéciales. Il y a en effet de multiples polices spéciales et il est particulièrement délicat de dégager des principes généraux qui régissent leur combinaison avec la police municipale tant le droit positif génère des solutions distinctes. Il semble cependant que le problème ne se pose pas dans les mêmes termes selon que la police spéciale qui entre en concours avec la police municipale a un but étranger à la police municipale (§ 2) ou a, à l’inverse, un but identique à celui de la police municipale (§ 3). 55. Toutefois, avant d’étudier ces différentes hypothèses, il convient de rappeler les critères de distinction entre la police administrative générale et la police administrative spéciale. La question, délicate, est diversement traitée en doctrine et ce n’est pas ici le lieu de l’aborder dans le détail. On s’en tiendra donc aux simples affirmations suivantes qui, sans aucun doute, simplifient un état du droit plus complexe mais permettent de saisir la réalité pratique des divers aspects de la police. 56. On dira qu’une autorité administrative est investie d’un pouvoir de police générale lorsqu’un texte lui (2010-1)

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confie, par voie de clause générale, le droit de réglementer les droits des citoyens en vue de protéger la sécurité, la salubrité, la tranquillité et la moralité publiques dans toute l’étendue de la circonscription administrative dont elle a la charge et, partant, en ce qui concerne toutes les activités susceptibles de s’y dérouler. Trois éléments principaux – dont le dernier est en quelque sorte la résultante des deux premiers – permettent ainsi de définir une police administrative générale. Il s’agit en premier lieu de son but : I’autorité de police administrative générale doit pouvoir intervenir aussi bien pour protéger la sécurité publique que la salubrité, la tranquillité et la moralité ; certes, à un moment précis, elle peut n’intervenir concrètement que pour protéger l’un de ces éléments de l’ordre public mais, de toute façon, elle est compétente pour intervenir, si elle le désire, dans le but de protéger les autres. Il s’agit en second lieu de son étendue: I’autorité de police administrative générale doit pouvoir intervenir sur toute l’étendue de la circonscription administrative dont elle a la charge et elle doit pouvoir réglementer toutes les activités susceptibles de s’y dérouler, cela, bien évidemment, sous réserve des prérogatives consenties aux autres autorités de police ; certes, ici encore, elle peut n’intervenir, à un moment précis, qu’en un point déterminé de sa circonscription ou au regard d’une activité particulière, mais elle demeure compétente pour intervenir, si elle le désire, dans toute sa circonscription et à l’égard de toute activité posant un problème du point de vue de la protection de l’ordre public. Il résulte enfin de ces deux premières caractéristiques que le pouvoir de policegénérale d’une autorité administrative ne saurait provenir, à l’évidence, que d’une habilitation générale, un texte lui confiant explicitement la protection de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques dans toute sa circonscription et ne se bornant pas à évoquer telle ou telle compétence spécifique qu’elle serait à même d’y exercer.

La police municipale présente, à l’évidence, ces trois caractéristiques et constitue donc un cas typique de police administrative générale : le maire est chargé, comme nous le verrons plus loin de façon détaillée (v. ci-après Chapitre 2, p. 2220), de la protection de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques; il exerce cette compétence sur toute l’étendue de sa circonscription et à l’égard de toutes les activités susceptibles de s’y dérouler ; il est habilité à ce faire, par voie de clause générale, par l’article L. 2212-2 du CGCT, puisque son alinéa 1 dispose que « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » et puisque l’énumération qui suit (« elle com prend notamment :… ») n’a que valeur indicative. 57. En ce sens inverse, on dira qu’une autorité administrative est investie d’un pouvoir de police spéciale lorsque la compétence qui lui est attribuée ne présente pas les caractéristiques qui viennent d’être indiquées. Par exemple, un texte spécial confie à cette autorité le soin de protéger à la fois la sécurité, la salubrité, la tranquillité et la (2010-1)


moralité publiques dans un lieu déterminé (police des marchés d’intérêt national) ou en ce qui concerne une activité spécifique (police de la navigation aérienne). Par exemple encore, un texte spécial lui confie le soin de protéger un élément de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité ou de la moralité publiques dans toute la circonscription administrative dont elle a la charge (compétences de police munici pale conférées aux préfetsdes départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne) ou en un lieu déterminé de sa circonscription (compétences de police municipale conférées aux préfets dans les communes dites à police d’État) ou encore au regard d’une activité spécifique (police de la sécurité en matière de tirs militaires). Par exemple enfin, un texte spécial lui confie la protection d’un intérêt autre que la sécurité, la salubrité, la tranquillité, ou la moralité publiques, dans toute la circonscription administrative dont elle a la charge (police des sites et monuments historiques), dans un lieu déterminé à l’intérieur de sa circonscription (police des débits de boisson) ou à l’encontre d’une activité particulière (police de la chasse).

§ 1. – Le concours entre la police municipale et les autres polices générales 58. Le problème d’un concours entre la police municipale et les autres polices générales ne se pose, à l’évidence, que parce que la police municipale n’est la seule police générale existant en droit administratif français. C’est pourquoi il convient de rappeler brièvement quelles sont ces autres polices générales avant d’examiner de quelle manière elles se combinent avec la police municipale. A. – La possibilité d’un concours: l’existence de polices générales autres que la police municipale 59. Le maire n’est pas la seule autorité administrative dotée d’un pouvoir de police générale. Tant le Premier ministre que le préfet de département disposent, en effet, d’un pouvoir similaire. 1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre 60. Si le pouvoir de police générale du maire trouve, comme on l’a vu plus haut, son fondement dans la loi, s’il en va de même, comme on le verra au point suivant, du pouvoir de police générale du préfet, en revanche, aucune loi n’attribue un tel pouvoir aux autorités centrales. C’est le Conseil d’État qui, sous la III e République et dans son célèbre arrêt de 1919 Labonne (CE 8 août 1919, Labonne : Lebon 737, GAJA, Dalloz, 17 e éd. 2009, p. 213 et les références), a affirmé qu’ « il appartient au chef de l’État, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées dans l’ensemble du territoire », en l’espèce la nécessité de

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posséder un « certificat de capacité pour la conduite des voitures automobiles », ancêtre du permis de conduire. On s’est beaucoup interrogé sur le fondement de ces pouvoirs propres. Pour quelques auteurs (v. par exemple, G. Vedel et p. Delvolvé, Droit administratif, PUF, 12e éd., 1992, tome I, p. 30), ce pouvoir propre de police pourrait être rattaché à la mission d’exécution des lois confiée au chef de l’État par l’article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 car « la mission d’exécution des lois ne se limite pas à l’exécution de chaque loi, mais comporte une tâche générale de maintien de l’ordre public». Toutefois, pour la majorité de la doctrine, c’est là donner à la mission d’exécution des lois un sens trop extensif et, en réalité, ce pouvoir propre de police est un pouvoir réglementaire spécifique « exercé en marge tant de la législation que de la Constitution » (v. par exemple R. Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, tome 1, 15 e éd., 2001, p. 675). 61. Quoi qu’il en soit, l’avènement de la IV e République n’a pas fait disparaître ce pouvoir propre de police qui demeure tel quel à une différence près : il n’est plus exercé par le chef de l’État mais par le président du conseil (ce qui est un argument en faveur de la thèse précédemment évoquée de MM. Vedel et Delvolvé puisque, en application de l’article 47 de la Constitution de 1946, c’est dorénavant le président du conseil qui est chargé de l’exécution des lois). Voir ainsi CE 1er mars 1957, Fédération départementale des associations de pêche et de pisciculture de la Charente, Lebon 140 : réglementation des lieux de pêche dans un but de sécurité et de conservation du domaine public. – 14 novembre 1957, Fédération nationale des moyens de transport, Lebon T. 980 : réglementation des taxis. – 25 février 1959, Balestre, Lebon T. 1053 : réglementation du permis de conduire. -13 mai 1960, s. A.R.L. «Restaurant Nicolas», Lebon 324: réglementation, dans un but de salubrité, de l’achat de gibier par les restaurateurs.

62. De la même manière, et sous l’empire, cette fois-ci, de la Constitution de 1958, c’est le Premier ministre qui dispose de ce pouvoir propre de police. Voir ainsi CE 2 mai 1973, Association cultuelle des israélites nord-africains de Paris, Lebon 313, Revue de droit rural 1974, p. 13, note J. Moreau : réglementation de l’abattage ritueldes animauxafin qu’il soit effectuénotamment dans des conditions conformes à l’ordre public et à la salubrité. – 4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Mai sonneuve et Millet, Lebon 330: institution du port de la ceinture de sécurité. – 25 juillet 1975, Sieur Chaigneau, Lebon 436 ; RDP 1976. 342, note J.-M. Auby : limitation de la vitesse de circulation des véhicules routiers. – 17 décembre 1975, Millet, D. 1977. 73, note G. Morange :

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institution de la ceinture de sécurité. – 17 décembre 1975, Pommier, Lebon T. 1173 : institution du port de la ceinture de sécurité. – 24 mars 1976, Fédération nationale des moyens de transports CGT et autres, Lebon T. 1030 : modalités d’exploitation sur la voie publique des taxis et des voitures de remise. – 3 février 1978, CFDT et CGT, Lebon 47, AJDA 1978. 388, note M. Durupty, RDP 1979. 535, note M. Waline : interdiction de la distribution de documents ou d’objets quelconques aux automobilistes circulant sur la voie publique. – 17 février 1978, Union des syndicats nationaux des cadres et techniciens d’affichage et de publicité extérieure, Lebon 81: réglementation de la publicité aux abords des voies ouvertes à la circulation. -17 février 1978, Association dite « Comité pour lé guer l’esprit de la Résistance», Lebon 82 : réglementation de l’affichage aux abords des voies ouvertes à la circulation. – 22 décembre 1978, Union deschambres syndicalesd’affichageet de publicité extérieure, Lebon 530, D. 1979. IR. 91, observations p. Delvolvé : réglementation de la publicité et des enseignes en bordure des voies pu bliques. – 25 novembre 1981, Chadelat et autres, Lebon T. 849 : utilisation obligatoire des feux de croisement sur les routes éclairées en continu. – 22 janvier 1982, Association Auto-défense et autres, D. 1982, 494, note B. Pacteau : institution du port de la ceinture de sécurité. – CE 19 mars 2001, Syndicat national des industriels et profes sionnels de l’aviation générale, Lebon 138 : réglementation des vols organisés par les aéro-clubs sur l’ensemble du territoire. – CE 19 mars 2007, Mme Le Gac et autres, Lebon 123, RFDA 2007. 770, conclusions L. Derepas, JCP A 2007. 2225, note D. Maillard Desgrées du Loû, RFDA 2007. 1286, chronique A. Roblot-Troisier : fixation, dans le cadre des pouvoirs de police générale et sans méconnaître la loi ni en altérer la portée, des conditions d’application de l’interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif. 63. Toutefois, la Constitution de 1958 présente une singularité par rapport aux Constitutions des deux Répu bliques antérieures : alors que ces dernières n’attribuaient à l’exécutif qu’un pouvoir réglementaire d’exécution des lois, la Constitution nouvelle lui accorde également un pouvoir réglementaire autonome au domaine étendu. Dans ces conditions, les pouvoirs propres de police reconnus au chef du gouvernement, dont on a déjà dit plus haut qu’il semblait artificiel de les rattacher au pouvoir réglementaire d’exécution des lois, ne sont-ils maintenant qu’une banale manifestation du pouvoir réglementaire autonome institué par la Constitution de la Ve République ? La réponse est négative car le pouvoir réglementaire autonome institué par la Constitution nouvelle ne peut, (2010-1)

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par définition, intervenir dans les matières réservées à la loi par l’article 34 de la Constitution de 1958 et qui com prennent notamment « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ». Or, toute mesure de policeporte atteinte, iciencorepar définition, aux droits fondamentaux. Dans ces conditions, le pouvoir de police du chef du gouvernement ne saurait être une manifestation du pouvoir réglementaire autonome institué par la Constitution nouvelle. Il demeure, comme sous les Républiques antérieures, un pouvoir « sui generis » en marge de la loi et de la Constitution. 64. Cela résulte assez clairement de la jurisprudence du Conseil d’Étatqui, à l’occasion, affirme que, « en donnant compétence au législateur pour fixer lesrègles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au gouvernement les pouvoirs de police générale qu’il exerçait antérieurement » (arrêts précités Association dite « Comitépour léguerl’esprit de la Ré sistance », Union des chambres syndicales d’affichage et de publicité extérieure, Association Autodéfense, Syndicat national des industriels et professionnels de l’aviation générale et Mme Le Gac et autres) ou encore évoque, à l’instar de l’arrêt Labonne, les « pouvoirs propres » dont il dispose en la matière (arrêts précités Association cultuelle des israélites nord-africains de Paris et Union des syndicats nationaux des cadres et techniciens d’affichage et de publicité extérieure) et qu’il peut exercer « en dehors de toute délégation législative l’y habilitant spécialement » (arrêt précité Union des syndicats nationaux des cadres et techniciens d’affichage et de publicitéextérieure ), étant entendu que, si le législateur est déjà intervenu en la matière, « il incombe au Premier ministre d’exercer son pouvoir de police générale sans méconnaître la loi ni en altérer la portée » (arrêt précité Mme Le Gac et autres). 65. Cela résulte également de deux décisions du Conseil constitutionnel qui, reprenant aussi de façon textuelle la formule de l’arrêt Labonne, ont affirmé que l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernement les attributions de police générale qu’il exerçait antérieurement « en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative » (Cons. constit. 20 février 1987, Décision no 87-149 L, Rec. p. 22, considérant 7. – 20 juillet 2000, Décision no 2000-434 DC, Rec. p. 107, considérant 19, LPA 24 juillet 2000, note J.-E. Schoettl, RDP 2000. 1542, note F. Luchaire). 66. Ainsi, et comme le note le professeur Chapus (R. Chapus, op. cit., p. 677), « institué par voie juris prudentielle en marge de la Constitution, le pouvoir de police du Premier ministre ignore la distinction des matières législatives et des matières réglementaires, de la (2010-1)


même façon que le pouvoir de police du chef du pouvoir exécutif des III e et IVe Républiques ignorait que les libertés publiques étaient une matière réservée à la loi ». Dans ces conditions, on comprend que le raisonnement du juge ait suscité des critiques (v. par ex. L. Favoreu, Le Conseil d’État défenseur de l’exécutif, L’Europe et le droit – Mélanges en honneur à J. Boulouis, Dalloz, 1991, p. 237, spécialement p. 243 et s.) même si la nécessité d’un tel pouvoir ne fait guère dé doute. 67. Exercé en principe par le Premier ministre (avec, le cas échéant, le contreseing des ministres chargés de son exécution), ce pouvoir de police générale peut toutefois être exercé à titre exceptionnel par le Président de la Ré publique. Il en va ainsi tout d’abord lorsque l’article 16 de la Constitution est misen œuvre. Il en va de même ensuite lorsque le décret de police est délibéré en Conseil des ministres, I’article 13 de la Constitution imposant alors qu’il soit signé par le chef de l’État (mais l’article 19 imposant qu’il soit contresigné par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables). 68. Quant aux ministres, s’ils peuvent être assez souvent, comme on le verra plus loin, autorités de police spéciale, ils ne sont pas autorités de police générale. Toutefois, outre le fait qu’ils peuvent proposer des mesures de police générale au Premier ministre (ou au chef de l’État), ils peuvent être chargés de prendre, par arrêté, les mesures de police qu’implique l’exécution d’un décret de police à la condition que ce dernier définisse « avec une suffisante précision le cadre et l’objet des mesures à intervenir » (CE 4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Maisonneuve et Millet, préc.). 2° Le pouvoir de police générale du préfet de département 69. L’article L. 2215-1 du CGCT comporte les dispositions suivantes: « La police municipale est assurée par le maire, toutefois: 1o Le représentant de l’État dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’État dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat; 2o Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’État dans le département peut se substituer, par arrêté motivé, aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs

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mentionnés aux 2 o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’article L. 2213-23 ; 3o Le représentant de l’État dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune ; 4o En cas d’urgence, lorsque l’attente constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige, et que les moyens dont dis pose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du dé partement ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteeinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées… ». 70. Cet article rassemble, non seulement des dispositions d’origine différente, mais également de portée différente, facile à préciser pour certaines, plus délicate à cerner pour d’autres. 71. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on peut d’abord citer le second alinéa du 1o de l’article L. 2215-1 selon laquelle « ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’État dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat ». Cette disposition, issue de l’alinéa 2 de l’article 99 de la loi du 5 avril 19884, par la suite codifié à l’alinéa 2 de l’article 107 du Code de l’administration communale puis à l’alinéa 2 de l’article L. 131-13 du Code des communes, attribue au préfet le pouvoir de se substituer au maire (pouvoir qui sera étudié ci-après Chapitre 2, p. 2220-1), c’est-à-dire un pouvoir qui n’a rien à voir avec l’exercice d’un pouvoir de police générale confié en propre au préfet aux fins de mise en œuvre dans son département puisque, comme nous le verrons, il constitue purement et simplement l’exercice, au lieu et place du maire, du pouvoir de police municipale dans une seule commune. 72. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on peut également citer le 3o de l’article L. 2215-1 selon lequel « le représentant de l’État dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une seule commune ». Ces dispositions confirment sans la moindre contestation possible que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans

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le cadre du département. Il s’agit d’ailleurs de dispositions relativement récentes puisqu’elles sont issues de l’alinéa 1 de l’article 34-III de la loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Cela ne veut pas dire qu’il ait fallu attendre le vote de cette loi pour que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans le cadre du département. En réalité, un tel pouvoir lui avait déjà été reconnu sur le fondement d’autres dispositions, également reprises aujourd’hui à l’article L. 2215-1, au sens moins évident et qui seront évoquées ultérieurement.

73. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on peut enfin citer le 4o de l’article L. 2215-1 selon lequel le préfet peut, en cas d’urgence et lorsque l’ordre public l’exige, réquisitionner tout bien ou service ou requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien. Il s’agit là d’une disposition issue de l’article 3 de la loi 2003239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure modifiée par l’article 29 de la loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Elle confirme explicitement que, dans l’exercice de son pouvoir de police générale dans le cadre du département, le préfet peut faire exercice d’un pouvoir de réquisition de biens, de services et de personnes.

74. Si l’on aborde maintenant les dispositions de l’article L. 2215-1 dont la portée est plus délicate à cerner, vient d’abord l’alinéa 1 du 1o de l’article L. 2215-1 selon lequel « le représentant de l’État dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques». Il s’agit là d’une formule qui est issue de l’alinéa 1 de l’article 99 de la loi du 5 avril 1884, souvent appliqué par le juge (v. par exemple : CE 10 août 1917, Baldy: Lebon 636, concl. Corneille : réglementation, dans tout le département, de l’utilisation des insignes et emblèmes associés aux couleurs nationales, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – Crim. 28 oct. 1922 : s., 1926, I, 44 : interdiction, dans tout le département, de la reproduction cinématographique de tous agissements ou attentats criminels, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – CE 8 févr. 1918, Demoiselle Le Tourneur, Lebon 108 : réglementation, dans tout le département, de l’utilisation des insignes et emblèmes associés aux couleurs nationales, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – 23 janvier 1946, Veuve Bugent, Lebon 23 : réglementation, dans tout le département, de la prostitution, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – 5 avril 1957, Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest, Lebon 239: obligation de débroussaillement prescrite sur tout le département et fondée sur l’article 99 de la loi de 1884). Elle a été codifiée par la suite, d’abord à l’alinéa 1 de l’article 107 du Code de l’administration communale (CE 20 janv. 1965, Ministre de l’intérieur c/ Dame Vinci, Lebon 41: les dis positions de l’article 107 permettent au préfet de réglementer les (2010-1)

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conditions de la circulation et du séjour des nomades dans son département. – 24 janvier 1968, Fédération française de cam ping et de caravaning et association touristique des cheminots, Lebon 52 : le préfet peut, dans le cadre des pouvoirs qu’il tient de l’article 107, aggraver la réglementation nationale du cam ping en interdisant notamment le camping le long de certaines rivières. – 26 avril 1968, Merel et Rivière, Lebon 264 : la situation dans des bidonvilles créant pour l’ordre public une menace justifiant que le préfet face usage des pouvoirs qu’il tient de l’article 107, ce dernier peut fixer notamment un prix maximum de location. – 9 février 1973, Rousseau, Lebon 127: il appartient au préfet, en application de l’article 107 du CAC, de prendre, pour toutes les communes du département, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité publique). Ensuite à l’alinéa 1 de l’article L. 131-13 du Code des communes (TA Bordeaux 10 mars 1987, Club taurin Goya, Lebon 468 : I’interdiction des courses de taureaux dans tout un dé partement, dont la nécessité n’est pas justifiée par les nécessités de l’ordre public, ne peut trouver son fondement dans l’article L. 131-13. – CE 16 janv. 1987, Auclair, Lebon T. 848 : I’interdiction de la vente de glaces par colportage sur tout le domaine public du département, compte tenu de son caractère général et absolu, ne peut trouver un fondement dans les pouvoirs de l’article L. 131-3. – 24 janvier 1990, Painot, Lebon T. 895 : une réglementation, sur tout le département, de l’usage des armes en feu en période de chasse peut être fondée sur l’article L. 131-13. – 23 septembre 1991, Commune de Narbonne c/ Préfet de l’Aude: Lebon 313, AJDA 1992. 154, note J. Moreau : une interdiction, dans tout un département, de certaines utilisations de l’eau en raison d’une situation de sécheresse peut être fondée sur l’article L. 131-13. – 3 juillet 1992, ministre de l’Intérieur c/ Société Carmag: Lebon 280 : l’interdiction sur l’ensemble du département de vendre à certaines heures des boissons alcoolisées dans les stations-services ne peut être fondéesur l’articleL. 131-13, caril ne ressort pasdu dossier qu’elle ait été prise en considération de circonstances particulières au département. – 3 mars 1993, s. A. Carmag : Lebon 52: l’interdiction sur l’ensemble du département de vendre à certaines heures des boissons alcoolisées à emporter peut être fondée sur l’article L. 131-13 car elle a été prise en considération de circonstances particulières au département. – 21 février 1997, Ministre de l’environnement c/ Syndicat des agriculteurs irrigants du Val d’Allier Bourbonnais, Lebon T. 971 : le préfet est com pétent pour instituer des limitations à l’usage des eaux en se fondant sur l’article L. 131-13).

75. Également délicates à interpréter sont les dispositions du 2o de l’article L. 2215-2 selon lesquelles, « si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’État dans le département peut se substituer, par arrêté motivé, aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs mentionnés aux 2 o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’article L. 2213-23 » (respectivement police de la tranquillité pu blique, maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, police des baignades). (2010-1)


Cette fois, ces dispositions sont issues d’un décret-loi du 30 octobre 1935 ajoutant un troisième alinéa à l’article 99 de la loi du 5 avril 1884, codifié par la suite successivement au troisième alinéa de l’article 107 du Code de l’administration communale puis au troisième alinéa de l’article L. 131-13 du Code des communes (v. par exemple : CE 13 mars 1968, ministre de l’lntérieur c/ Époux Leroy, Lebon 179, AJDA 1968. 240, chron. Massot et Dewost, p. 221 : réglementation préfectorale de l’activité des photographes-filmeurs dont la zone d’application s’étend sur deux communes. – 26 juillet 1985, Société Glace service, Lebon 236 : interdiction préfectorale de la vente ambulante sur les plages de deux communes).

76. Ces deux séries de dispositions ont donné lieu à des interprétations diff érentes. Il a ainsi été soutenu qu’elles n’attribueraient au préfet qu’un pouvoir de police municipale par substitution. Il a également été soutenu qu’elles ne lui donnerai ent qu’un pouvoir de police municipale par superposition. En réalité, I’une et l’autre de ces deux thèses semblent pouvoir être rejetées au profit d’une troisième : ces deux sér ies de dispositions confirment que le préfet dispose d’un pouvoir propre de police, pouvoir propre de police qu’il tire d’un texte de l’époque révolutionnaire et que confirme également l’alinéa 1 précité de l’article 34 III de la loi du 2 mars 1982, codifié, comme on l’a déjà indiqué, au 3 o de l’article L. 2215-1 et qui com prend notamment la possibilité de procéder à des réquisitions évoquées par le 4 o du même article. a) La thèse du pouvoir de police municipale par substitution 77. Comme le relevait encore il y après de cinquante ans et de façon critique le commissaire du gouvernement Combarnous (M. Combarnous, concl. sur CE 14 déc. 1962, Doublet, D. 1963, 117), « la plupart des ouvrages généraux de droit administratif font du pouvoir du préfet agissant en vertu de l’article 99, alinéa premier (art. L. 2215-1, 1o, alinéa 1), un pouvoir de substitution » et ils développent le même raisonnement à propos de l’alinéa troisième du même article (art. L. 2215-1, 2 o) qui contient d’ailleurs le verbe « substituer ». Selon eux, le pouvoir du préfet tant à l’égard de toutes les communes du département (art. L. 2215-1, 1o, alinéa 1) qu’à l’égard de deux ou de plusieurs communes limitroph es (art. L. 2215-1, 2o) serait un pouvoir de substitution identique à celui qui est organisé, à l’égard d’une seule commune, par l’alinéa second du 1 o de l’article L. 2215-1. 78. Cette analyse, qui fait du pouvoir de police préfectorale le simple exercice, par substitution, d’un pouvoir de police municipale n’est pas acceptable po ur les raisons suivantes. 79. Pour que l’on ait affaire à un pouvoir de substitution du préfet au maire au strict sens du terme, il faudrait

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que trois conditions soient cumulativementremplies : que tous les maires des communes concernées aient négligé d’agir; que le préfet ne puisse se substituer à eux qu’après les avoir mis en demeure d’agir ; que le préfet, lorsqu’il se substitue, soit censé exercer les pouvoirs du maire, ce qui implique que, en cas de dommages, il engage, non la responsabilité de l’État, mais celle de la commune. 80. Or, ces trois conditions, si elles sont remplies, comme on le verra (ci-après Chapitre 2, p. 2220), lorsque l’on a affaire à une intervention du préfet fondée sur l’alinéa 2 du 1 o de l’article L. 2215-1, ne le sont pas lorsque son intervention est fondée sur l’alinéa 1 du 1o dudit article ou sur son 2 o. S’agissant, en premier lieu, de la condition tirée de l’inaction des maires, on soulignera tout d’abord que le 2 o de l’article L. 2215-1 n’exige aucune inaction des maires concernés pour que le préfet puisse intervenir. Quant à l’alinéa 1 du 1o, s’il dispose effectivement que le préfet ne peut agir pour protéger l’ordre public que « dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales », il a souvent été souligné (v. par exemple: L. Morgand, La loi municipale, Berger-Levrault, 13e éd., 1963, tome I, p. 610. – G. Liet-Veaux, Pouvoirs de police et référendum pour la paix, note sous Crim. 5 févr. 1953, Commissaire de police de Grasse c/ Quintaine, Rev. adm. 1953, p. 144) que, malgré la lettre de ce texte, le juge avait admis que le préfet puisse agir alors même que certains maires étaient déjà intervenus. S’agissant, en second lieu, de la condition d’une mise en demeure, elle n’est posée ni par l’alinéa 1 du 1o de l’article L. 2215-1 ni par son 2 o et n’est évidemment pas imposée par le juge. S’agissant, en troisième lieu, de la condition de mise en jeu de la responsabilité du substitué au cas de dommage causé par l’action du substituant, elle n’est pas non plus remplie puisque, lorsqu’il y a responsabilité du fait d’une mesure de police prise par le préfet et concernant toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, c’est la responsabilité de l’État et non celle de la commune quiest engagée (CE14 déc. 1962, Doublet, Lebon 680, D. 1963, 117, concl. M. Combarnous, AJDA 1963. 101, p. 85, chron. MM. Gentot et Fourré, p. 85), car le préfet n’agit alors « qu’au nom et pour le compte de l’État » (M. Com barnous, conclusions précitées, p. 118).

b) La thèse du pouvoir de police municipale par superposition 81. L’intervention du préfet n’est pas ici identifiée à la figure juridique de la substitution d’action. Elle est analysée comme l’exercice d’une seconde compétence de policemunicipalequi, en quelque sorte, se superposerait à la compétence de police municipale exercée par le maire : un trouble à l’ordre public ne concernant qu’une seule commune serait de la compétence de police municipale du maire ; un trouble à l’ordre public concernant plusieurs

communes serait de la compétence de police municipale du préfet. 82. Plusieurs arguments jouent en faveur cette thèse, soutenue notamment par le professeur Moreau dans une précédente édition de ce chapitre. Elle n’encourt pas deux des trois reproches faits à la thèse précédente puisqu’elle est compatible avec la possibilité pour le préfet d’intervenir alors même qu’il n’y a pas carence des maires et sans qu’il soit besoin de les mettre en demeure d’agir. Au surplus, il est arrivé que le Conseil d’État qualifie expressément l’intervention du préfet d’intervention de police municipale (CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-Les-Bains: Le bon 275 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, précité, p. 56 et les références citées : l’article 99 de la loi de 1884 (art. L. 2215-1) « autorise le préfet à faire des règlements de police municipale pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles». – 5 avril 1957, Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest, précité : les dispositions de l’ordonnance de 1945 ayant omis de désigner l’autorité à qui il incombe d’ordonner des travaux de débroussaillement aux fins de lutter contre les incendies, il convient de considérer que cela incombe « à l’autorité chargée de la police municipale… ; que cette com pétence appartient, dès lors, au préfet, en vertu de l’article 99 de la loi du 5 avril 1884 (art. L. 2215-1), lorsque le débroussaillement est prévu sur toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles ». Voir également les conclusionsdu commissaire du gouvernement Corneille sur l’arrêt Baldy (CE 10 août 1917, Baldy: Lebon 636) pour qui les arrêtés préfectoraux pris sur le fondement de l’article 99 de la loi de 1884 [art. L. 2215-1] « ne sont et (ce) ne peuvent être que des arrêtés de police municipale »).

83. Il n’empêche que cette thèse n’est pas compatible avec l’imputation de principe à l’État de la responsabilité du fait des mesures préfectorales de police, imputation qui, à l’inverse, est logique si l’on voit dans ces mesures l’expression d’un pouvoir propre de police confié au préfet, ce que confirme d’ailleurs plusieurs arguments de poids. c) La thèse du pouvoir propre de police 84. L’alinéa 1 de l’article 99 de la loi du 5 avril 1884, dont est issu, on l’a déjà indiqué, l’alinéa 1 du 1 o de l’article L. 2215-1 du CGCT, disposait que les pouvoirs de police municipale qui appartiennent au maire ne font pas obstacle au droit du préfet de prendre, pour toutes les communes du département ou pour certaines d’entre elles, toutes mesures relatives au maintien de l’ordre public. Pour M. Combarnous (conclusions précitées, p. 118), « cette formule a, croyons-nous, un sens précis : c’est une référence implicite à un texte antérieur… Il s’agit de la loi du 22 décembre 1789-8 janvier 1790… C’est de ce texte que les préfets tiennent le droit dont (2010-1)

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parle l’article 99, alinéa premier, de la loi de 1884 ». Plus précisément, il s’agit de l’article 2, 9 o, de la section III de la loi de 1789-1790 (Rec. Duvergier, tome I, p. 91) qui confie aux autorités départementales et donc ultérieurement au préfet « le maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques ». Et le commissaire du gouvernement de poursuivre que, dès lors, il n’est pas concevable de refuser au préfet un pouvoir propre de police générale. Cette analyse est d’ailleurs parfaitement confirmée par les travaux préparatoires de la loi de 1884. Par exemple, pour le ministre de l’Intérieur de l’époque, M. Waldeck-Rousseau, l’alinéa premier de l’article 99 n’est pas autre chose que l’application de la loi de 1789-1790 et la consécration des règles qui en ont été déduites tant par le Conseil d’État que par la Cour de cassation (voir, dans ce sens, son intervention au Sénat, JO Déb. s., 1884, p. 566 et s.).

arrêts plus récents du Conseil d État qui continuent à le viser directement (CE 12 oct. 1934, Chambre syndicale de l’industrie et du commerce des armes, munitions et articles de chasse, Le bon 915 : réglementation préfectorale de l’utilisation des armes de chasse à répétition. – 10 mai 1950, Moutin, Lebon 274: réglementation préfectorale des eaux d’irrigation. – 27 novembre 1974, ministre de l’lntérieur c/ Dame Bertranuc et autres, Le bon 584 : il appartient au préfet, notamment en application des prescriptions de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, de prendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques).

85. Quant au 2 o de l’article L. 2215-1, il résulte, on l’a déjà également indiqué, d’un décret-loi du 30 octobre 1935 et le rapport qui précède ce décret (JO Lois et décrets, 1935, p. 11478) se borne à affirmer qu’ «il semble nécessaire de compléter l’article 99 de la loi du 5 avril 1884 ». On peut toutefois se demander si un tel complément était indispensable. En effet, à partir du moment où l’on interprète l’alinéa premier de l’article 99 de la loi de 1884 comme une référence implicite au pouvoir propre de police générale accordé aux autorités départementales par la loi de 1789-1790, on peut se demander si cela ne suffit pas à légitimer son intervention aussitôt qu’un trouble dé passe les limites d’une commune et se répand dans deux ou plusieurs cités limitrophes, mettant ainsi en question la conservation de l’ordre public à l’intérieur du département tout entier.

On sait que, dans ces communes, les règles de droit commun de la police municipale ne sont pas à première vue applicables même si, en réalité, le droit de la police municipale n’y est pas très différent de ce qu’il est ailleurs. Ainsi, si l’article L. 2212-2, qui est l’article phare en matière de police municipale et qui en énumère les principaux objets, n’y est pas applicable compte tenu des dispositionsde l’article L. 2542-1, s’appliquent les dispositions de l’article L. 2542-4 qui ont un contenu pratiquement identique. La situation est partiellement similaire en ce qui concerne le pouvoir de police du préfetdans le département: l’article L. 2215-1 n’y est pas applicable compte tenu également des dispositions de l’article L. 2542-1. Mais, lorsque l’article L. 2542-4 définit (d’une manière très proche, on vient de le dire, de celle de l’article L. 2212-2), « les objets de police confiés à la vigilance et à l’autorité du maire », il le fait « sans préjudice des attributions du représentantde l’État dansle département en vertu du 9o de l’article 2 de la section III du décret du 22 décembre 1789 ». C’est dire que, en droit public alsacien-mosellan, c’est la loi toujours en vigueur de 1789 qui est le seul fondement du pouvoir de police générale du préfet dans le département (en revanche, il semble que ce dernier soit privé de tout pouvoir de substitution : en effet, l’article L. 2215-1 qui fonde également le pouvoir de substitution du préfet au maire dansles communesdu droit commun n’est pas, on l’a déjà indiqué, applicable en Alsace-Lorraine et aucune disposition spécifique aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ne semble avoir accordé ce pouvoir au préfet).

86. En tout état de cause, plusieurs arrêts du Conseil d’État font directement référence à la loi de 1789-1790, ce qui confirme qu’elle est toujours en vigueur. C’est ainsi que, dans l’arrêt Association Canal de Vaucluse (CE 2 oct. 1918 : Lebon 890), il est affirmé que « le préfet du Vaucluse, en ordonnant la manœuvre des vannes de décharge du canal pour préserver de l’inondation les communes de Sorgues et d’Avignon, n’a fait qu’user, dans l’intérêt de la sécurité pu blique, des pouvoirs qu’il tient de la loi des 22 décembre 1789 – 8 janvier 1790 ». De la même manière, selon les propres termes de l’arrêt Labonne précité, « lesautorités départementaleset municipales sont chargées par les lois, notamment par celles du 22 décembre 1789 – 8 janvier 1790 et celle du 5 avril 1884 », de la police de la circulation. C’est dire, comme le remarque M. Liet-Veaux (A propos de santépublique : polices générales et polices spécial es, note sous CE 17 oct. 1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm., 1952. 595), que le texte de l’époque révolutionnaire doit être regardé sans conteste comme le fondement traditionnel du pouvoir de police générale du préfet, ce qui est confirmé par des (2010-1)

87. Il n’y a pas d’ailleurs que des arrêts du Conseil d’État qui visent l’article 2, 9 o, de la section III de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790. On peut également mentionner l’article L. 2542-4 du CGCT relatif aux pouvoirs de police dans les communes du département de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

88. Enfin, lors du mouvement de décentralisation de 1982, le fait que le préfet dispose d’un pouvoir propre de police a été confirmé par le législateur dans les termes les plus clairs. L’article 34, III, de la loi du 2 mars 1982, codifié au 3 o de l’article L. 2215-1, dispose en effet, comme on l’a déjà indiqué, que « le représentant de l’État dans le département est seul compétent pour prendre les mesur es relatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune ».

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89. Au total, l’existence d’un pouvoir de police générale du préfet dans le cadre du département ne fait aucun doute : il procède de la loi de 1789-1790 auquel fait référence de manière implicite et sans doute maladroite l’alinéa premier du 1 o et le 2 o de l’article L. 2215-1 ; son existence est confirmée de manière directe et claire par le 3o dudit article. On regrettera simplement que, en 1982, à l’occasion de cette confirmation, n’aient pas été sup primées les références implicites, maladroites et désormais inutiles faites à ce pouvoir. De manière plus générale, on regrettera également qu’un même article, l’article L. 2215-1, traite de deux pouvoirs du préfet radicalement différents, son pouvoir propre de police dans le cadre du département (premier alinéa du 1 o, 2o et 3o) et son pouvoir de substitution dans le cadre d’une seule commune (second alinéa du 1 o). d) Une manifestation particulière : le pouvoir de réquisition 90. C’est l’article 3 de la loi 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, modifié par l’article 29 de la loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, qui confirme explicitement que, dans l’exercice de son pouvoir de police générale dans le cadre du département auquel il vient d’être fait allusion, le préfet peut faire exercice d’un pouvoir général de réquisition de biens, de services et de personnes (D. Maillard Desgrées du Loû, L’encadrement législatif du pouvoir de réquisition des préfets et la police administrative générale, JCP A 2003. 1475 ; voir également D. Maillard Desgrées du Loû, Réquisition: faut-il un texte ?, AJDA, numéro spécial 20 juillet-20 août 1999, p. 28 ; R. Weclawiak, Sécurité civile et réquisition, RDP 2003. 519). Comme le relève le Conseil constitutionnel lui-même dans sa décision rendue à propos de ce qui allait devenir la loi de 2003 (Cons. constit. 13 mars 2003, Décision no 2003-467 DC, Rec. 211, considérant 4), les dispositions de cet article tendent en effet simplement « à préciser et à compléter les pouvoirs de police administrative appartenant d’ores et déjà à l’autorité préfectorale en cas d’urgence lorsque le rétablissement de l’ordre public exige des mesures de réquisition ». Elles le font en introduisant à l’article L. 2215-1 du CGCT un 4 o qui est intégralement consacré au pouvoir de réquisition et qui précise tant les conditions de la réquisition que ses effets et ses modalités de rétribution. 91. Les conditions de la réquisition. Il y a à la fois des conditions de forme et des conditions de fond. 92. Au titre des conditions de forme, il est précisé que la réquisition doit être prononcée par arrêté, ce qui im plique qu’elle soit écrite. Il est également exigé que cet

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arrêté soit motivé. Cela résultait déjà de l’application des dispositions de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs (décision administrative défavorable restreignant l’exercice des libertés pu bliques ou, de manière générale, constituant une mesure de police). Toutefois, sur le fondement de la loi de 1979, l’obligation de motivation ne joue plus en cas d’urgence absolue alors que, en matière de réquisition, il y a obligation de motivation alors même qu’il y urgence (puisque, comme on le verra plus loin, le pouvoir de réquisition ne peut être mis en œuvre qu’en cas d’urgence) mais il est vrai que l’urgence n’est pas alors forcément absolue. Enfin, l’arrêté doit déterminer la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application. 93. Au titre des conditions de fond, le pouvoir de réquisition ne peut tout d’abord intervenir qu’en cas d’urgence. Il faut ensuite qu’une atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige. Il faut enfin que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les ob jectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police. 94. Si ces conditions sont réunies, le préfet peut, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées. Jusqu’ici, ce pouvoir a permis par exemple aux préfets de procéder aux réquisitions suivantes: – site destiné à accueillir et à traiter des déchets ménagers compte tenu de la paralysie du service public de ramassage et de traitement des ordures ménagères sur une grande partie du départemententraînantle stockage des déchets ménagers sur des sites inadaptés et non autorisés (CAA Bordeaux 27 juin 2002, Commune de Manses, Dr. adm. 2002, no 199);

– agents en grève d’un établissement de santé dans le but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins ; il faut toutefois que ne soient prises que des mesures im posées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public au nombre desquelles figurent les impératifs de la santé publique ; il en résulte que si le préfet requiert l’ensemble des sages-femmes d’une clinique afin de permettre la poursuite de l’activité complète du service dans les conditions existantes avant le déclenchement du mouvement de grève sans envisager le redéploiement des activités de la clinique vers d’autres établissements ou le fonctionnement réduit du service et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du (2010-1)

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département, il commet une illégalité (CE 9 déc. 2003, Mme Aguillon et autres, Lebon 497, RFDA 2004. 306, conclusions J.-H. Stahl et note p. Cassia, AJDA 2004. 1138, note O. Le Bot, JCP A 2004. 1054, observations J. Moreau et n o 1096, note D. Maillard Desgrées du Loû, JCP 2004.II.10076, note X. Prétot); – médecins dans le but d’assurer ou de rétablir la continuité des soins ambulatoires interrompus par des mouvements de refus concertés et répétés des médecins libéraux d’assurer les gardes de nuit et de fins de semaine (T. confl. 26 juin 2006, M. Rosset c/ État, AJDA 2006. 1891, conclusions J.-H. Stahl) ; – société d’équarrissage afin de permettre la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux de même que celles des viandes et abats reconnus impropres à la consommation humaine, les appels d’offres en vue de la délégation du service public de l’équarrissage s’étant révélés infructueux (CAA Lyon 10 mai 2007, Société des établissements Verdannet, AJDA 2007. 1986, conclusions D. Besle) ; – aérodrome afin d’y permettre la tenue d’une rave-party, l’expérience acquise au niveau national montrant que l’interdiction d’un tel rassemblement n’est pas de nature à garantir qu’il ne se tiendrait pas, d’où une situation d’urgence autorisant le préfet, afin de prévenir des troubles à l’ordre public inhérents au rassemblements de plusieurs dizaines de personnes, de procéder à une telle réquisition (TA Poitiers 11 octobre 2007, Aéroclub de France et autres, RFDA 2007. 1097 ; voir, en sens inverse, TA Rennes 10 mai 2007, Commune de Vannes et autres, RFDA 2007. 1086, conclusions N. Tronel ; BJCT 2007, p. 573, conclusions N. Tronel et observations M.D.).

95. Les effets de la réquisition. Lorsqu’un arrêté de réquisition a été édicté, les administrés visés sont dans l’obligation de l’exécuter en mettant à la disposition de l’administration le bien ou le service visé par la réquisition ou (et) en se mettant eux-mêmes à la disposition de l’administration. S’ils ne le font pas, trois mécanismes particulièrement efficaces sont mis en place. En premier lieu, le refus d’exécuter les mesures prescrites par l’autorité requérante constitue un délit pénal qui est lourdement sanctionné puisqu’il est puni de six mois d’emprisonnement et de 10000 Euros d’amende. En second lieu, nonobstant l’existence de cette sanction pénale, le préfet peut faire exécuter d’office les mesures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté. Il estvrai que, si le préfet a fait usage de son pouvoir de réquisition, c’est qu’il y avait urgence. Or, comme on le sait (TC 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just, Lebon 713 avec conclusions Romieu ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, précité, p. 60 et les références citées), l’urgence justifie en tout état de cause le recours à l’éxécution forcée. La règle posée par l’article L. 2215-1 ne fait donc que confirmer une possibilité qui était permise par la jurisprudence. En troisième lieu, en cas d’inexécution volontaire par la personne requise des obligations qui lui incombent en (2010-1)


application de l’arrêté édicté par le préfet, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut, sur demande de l’autorité requérante, prononcer une astreinte dans les conditions prévues aux articles L. 911-6 à L. 911-8 du CJA. 96. Les modalités de la rétribution. La rétribution est à la charge de l’État. Elle ne peut se cumuler avec une rétribution par une autre personne physique ou morale. Elle doit uniquement compenser les frais matériels, directs et certains résultant de l’application de l’arrêté de réquisition. Dans le cas d’une réquisition adressée à une entreprise, lorsque la prestation requise est de la même nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le montant de la rétribution est calculé d’après le prix commercial normal et licite de la prestation. Dans les conditions prévues par le CJA, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut, dans les quarante huit heures de la publication ou de la notification de l’arrêté, à la demande de la personne requise, accorder une provision représentant tout ou partie de l’indemnité précitée lorsque l’existence et la réalité de cette indemnité ne sont pas sérieusement contestables. 97. Au total, il existe bien, à côté du maire, deux autres autorités de police générale, le chef du gouvernement et le préfet. Se pose dès lors la question de savoir comment la police municipale se combine avec ces deux autres polices générales. B. – Les règles de concours : la combinaison des autres polices générales à la police municipale 98. Après la promulgation de la loi municipale de 1884, une fraction de la doctrine et de la jurisprudence avait tenté de supprimer le problème de la combinaison entre les différentes polices générales en attribuant à chacune d’entre elle un domaine distinct. Plus précisément, raisonnant avant tout à l’époque sur la policemunicipaleet la police préfectorale, on affirmait qu’il existait des troubles qui, par nature, et en dépit de leur degré d’extension territoriale, relevaient exclusivement de la compétence municipale, alors que d’autres relevaient exclusivement de la compétence préfectorale, ce qui revenait à répartir les matières de police en deux catégories. Comme on peut l’imaginer, cette tentative a échoué, ne serait-ce que parce qu’elle était condamnée par la lettre des textes : ces derniers définissent le but du pouvoir de police générale du préfet dans les mêmes termes que ceux qui servent à définir le but du pouvoir de police générale du maire. En conséquence, la distinction entre le pouvoir de police du premier et le pouvoir de police du second n’est pas « ratione materiae ». Elle est « ratione loci » : ou bien une menace de trouble concerne uniquement une

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commune et elle est, en principe, de la compétence exclusive du maire ; ou bien elle excède le cadre d’une seule commune pour s’étendre à plusieurs, voire se manifester dans un département tout entier ou sur tout le territoire national, et elle entre alors dans la compétence du préfet ou du chef du gouvernement. Mais, dans cette dernière hypothèse, le maire n’est pas pour autant dépourvu de moyens d’actions : s’il ne peut, à l’évidence, contrevenir aux dispositions prises par l’autorité supérieure, il peut en revanche, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voire aggraver, les dispositions prises par cette autorité. 1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions prises par l’autorité supérieure 99. Cette règle révèle incontestablement la prédominance de la police exercée par les autorités supérieures. Le maire ne peut, en aucune manière, violer les dispositions prises par l’autorité supérieure de police. 100. Le maire ne peut, en premier lieu, violer ces dis positions directement. Il y a ainsi violation directe lorsqu’un maire prend une dis position réglementaire explicitement contraire à un décret gouvernemental (Cour d’appel Nancy, 29 mars 1950, GP 1950, I, 334 : un maire ne peut, par règlement, modifier les règles de priorité aux carrefours car il viole alors les dispositions du Code de la route; en revanche, mais c’est là un problème sensiblement différent, il est admis qu’un agent de police puisse déroger aux dispositions de ce code en autorisant par exemple les automobilistes à ne pas respecter les feux tricolores ou les stops ; cette solution, d’abord admise par la jurisprudence – CE 4 mars 1932, Ville de Versailles, s., 1932, III, 13, concl. M. Etorri, note R. Bonnard ; TA Paris 5 mars 1969, Sieur Herampreiss, Lebon 617 –, est maintenant reprise par le Code de la route lui-même puisque son article R. 411-28, premier alinéa, dispose que « les indications données par les agents chargés de la circulation prévalent sur toutes signalisations, feux de signalisation ou règles de circulation ») ou à un arrêté préfectoral (CE 8 août 1890, Breton-Bonnard, Lebon 768 : un maire ne peut permettre la destruction par tous moyens des animaux nuisibles alors que le préfet a interdit l’utilisation de certaines techniques). Il y a encore violation directe lorsqu’un maire prend une décision individuelle allant à l’encontre des dispositions réglementaires prises par l’autorité supérieure (CE 17 juill. 1953, Constantin, Lebon 381, AJDA 1956. II. 134, observations H. G. : un maire ne peut autoriser un commerçant à fermer son dé bit de boisson après l’heure de fermeture fixée réglementairement par le préfet).

101. Le maire ne peut, en second lieu, violer indirectement les dispositions prises par l’autorité supérieure en prenant des mesures contrariant leur application. Une violation pure et simple des dispositions prises par l’autorité supérieure est, en effet, relativement rare. Ce qui se produitle plus souvent, c’est une violation par des moyens indirects

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« de nature à entraver I’application des dispositions réglementaires… et à nuire à leur efficacité » (CE 3 mai 1918, Société niçoise de transports par automobiles : Lebon p. 407 : maire décidant de faire apposer des numéros spéciaux d’immatriculation sur les autocars et aboutissant ainsi à contrarier l’efficacité du système de l’immatriculation nationale).

102. Le problème est évidemment différent lorsque c’est l’autorité de police supérieure qui autorise expressément le maire à déroger, sous certaines conditions, à ses édictions (CAA Marseille 4 avril 2005, Association PLUCE, BJCL 2005. 384, concl. M. Louis : lorsqu’il prend un arrêté de police applicable dans tout le département, le préfet a le droit d’autoriser les maires à y déroger pour une durée déterminée lors de circonstances particulières ou exceptionnelles qu’il détermine, par exemple, s’agissant d’un arrêté relatif à la lutte contre la nuisance sonore dans le département, les manifestations commerciales, sportives et musicales ou les fêtes et réjouissances publiques) ; la dérogation est alors légale dès lorsque le maire se conforme à ces conditions. 2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voire aggraver, les dispositions prises par l’autorité supérieure 103. L’intervention des autorités supérieures de police ne provoque pas un dessaisissement total du pouvoir de police du maire. 104. Cette règle a été clairement posée par le Conseil d’État dans son arrêt précité (ci-dessus n o 82) Commune de Néris-Les-Bains. Le préfet de l’Allier avait interdit les jeux d’argent dans les lieux publics tout en instituant cependant une possibilité de dérogation accordée par le ministre de l’Intérieur pour les stations thermales. Le maire de l’une de ces communes maintient la même interdiction mais de manière absolue, c’est-à-dire sans reprendre la possibilité de dérogation. Le Conseil d’État légitima alors l’attitude du maire en affirmant que, « si l’article 99 (de la loi du 5 avril 1884 devenu l’article L. 2215-1 du CGCT) autorise le préfet à faire des règlements de police municipale pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune de prendre, sur le même objet et pour sa commune, par des motifs propres à cette localité, des mesures plus rigoureuses ».

105. La même solution a été reprise, toujours en ce qui concerne la juridiction administrative, par l’arrêt Labonne précité (ci-dessus no 60), aux termes duquel « les autorités susmentionnées (autorités départementales et munici pales) conservent, chacune en ce qui la concerne, com pétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale édictée par le chef de l’État toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l’intérêt public peut commander dans la localité ». (2010-1)

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106. On retrouve également cette solution dans la juris prudence judiciaire, et cela fort peu de temps après qu’elle ait été adoptée par le Conseil d’État, la Cour de cassation admettant (Crim. 15 janv. 1903, D. 1904. I. 534) que « le maire conservait l’exercice de ses pouvoirs de police pour prendre, à raison des nécessités locales, les mesures relatives au bon ordre, à la sûreté et à la salubrité publiques, compatibles avec les prescriptions de la loi ou du règlement d’administration publique » (pour une étude détaillée de la jurisprudence judiciaire en la matière, voir la note H. G. sous Crim. 12 mai 1933, Ministère public c/ Duranthon, D. 1933. I. 175). 107. Il s’agit donc d’un principe général admis par les deux ordres de juridictions et qui impose que deux conditions soient cumulativement remplies pour que le maire puisse intervenir dans une matière déjà réglementée par les autorités supérieures de police. 108. En premier lieu, le contenu des mesures de police municipale doit être compatible avec les prescriptions de l’autorité supérieure, c’est-à-dire qu’il doit, soit en préciser les dispositions, soit purement et simplement les aggraver, mais non les alléger car il y aurait alors atteinte à la règle de non-contradiction qui vient d’être évoquée. Comme le note Hauriou dans sa note sous l’arrêt Commune de Néris-les-Bains (S. 1902. 3. 81), «il n’y a pas contradiction dans la voie de la sévérité; il n’y aurait contradiction que dans la voie de l’indulgence ». C’est ainsi que, alors qu’un arrêté préfectoral a prescrit aux bouchers et charcutiers d’inscrire, soit sur une fiche spéciale, soit sur le papier enveloppant la viande, toutes les fois que l’acheteur en fera la demande, le prix, le poids et la qualité de la viande vendue, un maire peut légalement prendre un arrêté prescrivant à ces mêmes bouchers de porter d’office ces mentions alors même que l’acheteur ne le demandait pas (Crim. 12 mai 1933, préc. ). De son côté, le préfet a parfaitement le droit d’édicter, pour son département, une réglementation du camping plus rigoureuse que celle édictée par décret (CE 24 janv. 1968,Fédération française de camping et de caravaning et Association touristique des cheminots, Lebon 52, D. 1968, 204, concl. J. Fournier). Cette possibilité d’aggravation a même été institutionnalisée en ce qui concerne la police de la circulation puisque les rédactions successives du Code de la route ont toujours réservé aux préfets et aux maires (et, postérieurement, aux présidents de conseil général et au président du conseil exécutif de Corse) le droit de prendre des mesures plus rigoureuses que celles prises par l’autorité supérieure (v. I’article R. 411-8 du Code qui dis pose que « les dispositions du présent code ne font pas obstacle au droit conféré par les lois et règlements aux préfets, au président du conseil exécutif de Corse, aux présidents de conseil général et aux maires de prescrire, dans les limites de leurs pouvoirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la (2010-1)


circulation routière l’exige. Pour ce qui les concerne, les préfets et les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l’intérêt de l’ordre public »). Mais cela ne veut pas dire que l’autorité de police locale puisse systématiquement édicter des mesures de police plus rigoureuses que celles prises par l’autorité supérieure.

109. En second lieu, en effet, la précision ou l’aggravation n’est légale que si elle est exigée par la protection de l’ordre public local, c’est-à-dire que si elle est imposée par les circonstances locales. C’est ainsi que les maires de deux petites communes rurales, cédant d’ailleurs aux sollicitations du préfet, avaient interdit les achats d’œufs faits directement à la ferme alors que les dis positions gouvernementales en la matière étaient sensiblement moins rigoureuses. Relevant que les maires des deuxcommunes concernées « n’ont invoqué, pour justifier les mesures qu’ils ont prescrites, aucune circonstance particulière à leurs communes respectives », relevant également que, « d’après les pièces du dossier, ces mesures n’ont eu d’autre but que de protéger les consommateurs des centres urbains du département et, en particulier, ceux de la ville du Mans », le Conseil d’État va alors estimer que les maires des deux communes en question « ont excédé les pouvoirs qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 (art. L. 2212-2 du CG.C.T.) » (CE 29 juill. 1950, Fédération nationale des syndicats de grossistes, demi-grossistes, commissionnaires et importateurs en produits laitiers et avicoles, Lebon 482).

§ 2. – Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but étranger à celui de la police municipale 110. Bon nombre de polices spéciales ont un but qui n’a rien à voir avec le but de la police générale et notamment de la police municipale, c’est-à-dire avec la protection de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques. C’est d’ailleurs pour permettre à l’autorité de police de poursuivre lé galement d’autres buts que les buts classiques de la police générale que ces polices spéciales ont été instituées. En principe, dans la mesure où les deux types de police interviennent dans des buts différents, elles ne sont pas en concours mais simplement juxtaposées et demeurent donc dans leur intégralité. Toutefois, il arrive qu’un problème de concours se pose. A. – Le principe : la police municipale et la police spéciale étant simplement juxtaposées, elles demeurent toutes deux dans leur intégralité 111. La police municipale et la police spéciale vont, sur la même matière, se développer en toute indépendance l’une par rapport à l’autre et l’institution de la seconde n’entraîne pas dessaisissement de la première qui demeure dans son intégralité. Deux exemples peuvent illustrer cette situation.

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112. Il existe une police spéciale des monuments historiques et des sites naturels (résultant notamment des lois du 31 décembre 1913 – monuments historiques – et du 2 mai 1930 – sites naturels – codifiées respectivement aux articles L. 621-1 et suivants du Code du patrimoine et L. 341-1 et suivants du Code de l’environnement) dont le but est la protection du patrimoine artistique et naturel. Or, comme le note M. Leroy (Le concours des polices générales et des polices spéciales, p. 21), « l’esthétique, qui est la raison d’être de la police spéciale des monuments historiques, n’est pas un élément de l’ordre public au sens de l’article 97 (de la loi de 1884, devenu l’article L. 2212-2 du CGCT), et le concours avec les pouvoirs de police générale ne peut donc exister. Faudrait-il en conclure que ces pouvoirs de police générale sont absolument désarmés vis-à-vis de ces monuments ? Non, il est nécessaire de distinguer le concours et la juxtaposition ; le concours n’existe pas, mais la juxtaposition se conçoit très bien et même se révèle indispensable ; à côté de la police spéciale, qui a réglementé la matière pour assurer la sauvegarde de notre patrimoine artistique, la police générale interviendra pour le maintien de la sécurité, tranquillité et salubrité publiques. Le cas peut se présenter fréquemment ; le monument classé relève de la police spéciale pour les réparations qui nécessitent le consentement du ministre des Beaux-arts; mais le maire pourra édicter, au nom de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, toutes les prescriptions destinées à assurer la sécurité pu blique ». 113. Il existe également une police spéciale de la chasse (issue de la loi du 3 mai 1844 et régie aujourd’hui non plus par le Code rural mais par les articles L. 420-1 et suivants du Code de l’environnement). Exercée avant tout par le ministre en charge de la chasse et par le préfet depuis la déconcentration opérée par un décret en date du 14 mars 1986, elle a pour but principal d’éviter les destructions désordonnées du gibier pouvant entraîner sa disparition définitive. C’est dire qu’elle a un but très largement distinct de celui de la police municipale. Dans ces conditions, les pouvoirs de police générale attribués aux maires aux fins, par exemple, de protéger la sécurité publique demeurent dans leur intégralité. C’est ainsi qu’un maire a parfaitement le droit, dans ce but, d’interdire la chasse sur le territoire de la commune pendant les vendanges et la cueillette des pommes et alors même que ces périodes correspondent à des périodes de chasse autorisées par l’autorité supérieure dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale de la chasse car « les dispositions du Code rural relatives à la chasse n’ont pas restreint le pouvoir qui appartient aux maires de prendre des arrêtés dans l’intérêt de la sûreté des campagnes » (Crim. 15 juill. 1964, Vallée et autres, D. 1965, 60, note

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M. Bougné). De la même manière, le maire peut élargir à 200 mètres le périmètre interdit à la chasse autour des habitations afin de garantir la sécurité des habitants de la commune (CE 13 sept. 1995, Fédération départementale des chasseurs de la Loire: Lebon T. p. 941, Dr. adm. 1995, no 775, LQJ 1996, n o 40, p. 4 ; v. également Rép. min. Int. no 34511, JOAN 17 juin 1996, p. 3280). Il peut aussi interdire la chasse sur le site d’une station d’épuration et dans un rayon de 150 m autour pour protéger la sécurité des usagers (CE 26 juin 2009, Lacroix, JCP A 2009, no 229, obs. J. Moreau, RLCT déc. 2009, n o 52, p. 24, art. O. Carton). 114. On aura noté que, dans cette dernière hypothèse, l’exercice de la police municipale peut aboutir à une mesure opposée à celle résultant de l’exercice de la police spéciale puisqu’elle permet d’interdire la chasse à une période ou à un endroit où la police spéciale pouvait l’autoriser. Mais il n’y a pas pour autant contradiction entre les buts poursuivis par les deux types de police : en protégeant la sécurité publique, le maire ne va pas à l’encontre de la survie du gibier, bien au contraire puisqu’il prend une mesure plus rigoureuse. Aussi, la police municipale et la police spéciale de la chasse demeurent-elles côte à côte dans leur intégralité. 115. Tel est bien le principe. Mais il comporte cependant une limite dans la mesure où, dans certaines hypothèses, police municipale et police spéciale peuvent ne pas être simplement juxtaposées. Se pose alors un pro blème de concurrence entre elles. B. – La limite: la police municipale et la police spéciale n’étant pas simplement juxtaposées, se pose un problème de concurrence entre elles 116. Contrairement à ce que pense M. Leroy (op. cit., p. 15), il est des cas où se pose un problème de concurrence entre la police municipale et certaines polices spéciales qui ont pourtant un but différent de celui de la police municipale et qui devraient donc simplement lui être juxtaposées. Parfois, en effet, la mise en œuvre de la police municipale peut aller à l’encontre du but recherché par la police spéciale et vice-versa. 117. La police des parcs nationaux est un exemple type de cette situation. Il est clair que le directeur d’un parc national « exerce un véritable pouvoir de police du parc » (R. Brichet, Protection des sites, Disposition autres que la loi du 2 mai 1930, J.-Cl. Adm., fasc. 467-30, éd. 8-1995, n o 66) dans le but d’assurer la protection des espaces naturels ou maritimes présentant un intérêt spécial des dégradations et (2010-1)

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des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la com position, l’aspect et l’évolution (art. L. 331-1 du Code de l’environnement définissant la raison d’être de la création des parcs nationaux). Dès lors, l’exercice par les maires des communes situées dans l’enceinte d’un parc national de leur pouvoir de police municipale peut aller à l’encontre des objectifs assignés au directeur du parc dans la mise en œuvre de sa police spéciale: un maire pourrait être tenté de réglementer de manière très libérale le camping sur le territoire de sa commune alors que le directeur du parc estimera que cette activité met gravement en danger l’équilibre du milieu naturel du parc ; de même, un maire pourrait être tenté de n’édicter aucune restriction à la circulation des personnes, véhicules ou animaux sur les chemins de sa commune alors que le directeur du parc estimera que cette dernière doit être réglementée voire tout simplement interdite. Se pose ainsi incontestablement un problème de concurrence entre la police municipale et la police spéciale du parc qui a été très largement tranché en faveur de la police spéciale. Dansle passé, l’article L. 241-7 du Code rural alors applicable permettait déjà de transférer au parc par décret en Conseil d’État « certaines attributions des collectivités locales, notamment en ce qui concerne… la police » (v. par exemple : Cons. d’État, 20 novembre 1981, Association pour la protection de la vallée de l’Ubaye, Lebon 429; RDP 1982. 473, conclusions B. Genevois, RJE 1982, p. 189, note F. Constantin, AJDA 1982. 92, chronique F. Tiberghien et B. Lassere : légalité du décret créant le Parc national du Mercantour en ce qu’il confie au directeur du parc le soin de réglementer l’utilisation des produits toxiques, le bivouac dans une tente ou dans un abri naturel et la circulation et le stationnement des personnes et des animaux domestiques). Aujourd’hui, l’article L. 331-10 du Code de l’environnement va beaucoup plus loin puisqu’il transfère d’emblée au directeur du parc un certain nombre de compétences de police : la police de la circulation et du stationnement prévue aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6 du CGCT hors agglomération; la police des chemins ruraux prévue à l’article L. 161-5 du Code rural; la police des cours d’eau prévue à l’article L. 215-12 du Code de l’environnement ; la police de la destruction des animaux nuisibles prévue aux articles L. 427-4 et L. 427-7 du Code de l’environnement ; la police des chiens et chats errants prévue à l’article L. 211-22 du Code rural. Toutefois, lorsque le cœur du parc est situé sur le territoire d’une commune de plus de cinq cent mille habitants, les attributions liées à la circulation, au stationnement et à la voirie ne sont pas transférées pour des raisons de sécurité et de gestion globale de la fréquentation. En tout état de cause, sauf cas d’urgence, les actes réglementaires du directeur pris dans le cadre des compétences transférées doivent être transmis, huit jours au moins avant leur date d’entrée en vigueur, aux maires des communes intéressées. Par ailleurs, les permis de stationnement et de dépôt temporaire et les permissions de voirie prévus respectivement aux articles L. 2213-6 et L. 2215-5 du CGCT, s’ils concernent le cœur du parc, ne peuvent être dé(2010-1)


livrés par le maire qu’avec l’accord de l’établissement public du parc national.

§ 3. – Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but identique à celui de la police municipale 118. Le problème ne se pose pas du tout dans les mêmes termes selon que c’est le maire lui-même qui est détenteur du pouvoir de police spéciale ou selon que ce dernier est confiéà une autre autorité administrative – le plus souvent le préfet ou le ministre. A. – La police spéciale est confiée au maire 119. C’est donc le maire qui, autorité de police générale, se voit également confier, dans ce cas, un pouvoir de police spéciale pouvant s’exercer dans un domaine dé jà soumis à la police municipale générale et dans un but identique à celui poursuivi par cette dernière. Cela recouvre les deux hypothèses suivantes : la disposition de police spéciale se borne à imposer au maire de respecter des conditions particulières de forme ou de procédure p ar rapport aux exigences résultant de la police générale ; la disposition de police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police générale. Il semble que, dans la première hypothèse, il y a dis parition totale de la compétence de police générale en ce sens que le maire doit, en tout état de cause, respecter ces règles spécifiques de forme ou de procédure. En revanche, dans la seconde hypothèse, la loi de police spéciale ne fait pas échec à la compétence de police générale : si le maire ne bénéficie pas de l’extension de droits résultant de la loi de police spéciale, il peut agir sur le fondement de sa compétence de police générale ; mais, s’il souhaite bénéficier de l’extension de droits résultant de la loi de police spéciale, il ne peut agir que sur le fondement de cette dernière. 1° La police spéciale se borne à imposer au maire des conditions particulières de forme ou de procédure : disparition de la compétence de police générale 120. Il est admis depuis longtemps par la jurisprudence que le maire a, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale de l’article L. 2212-2 du CGCT, le droit de réserver des emplacements de stationnement ou d’arrêt aux véhicules de transport en commun (Crim. 6 janv. 1934, Bull. crim., p. 18. – 3 novembre 1934, Bull. crim., p. 346. – 1er décembre 1934, Bull. crim., p. 395; s. 1939. 1. 313, observations J.-A. R. – 5 juillet 1935, Bull. crim., p. 163. – 23 février 1938, Bull. crim., p. 86). Il a également été admis que, sur le même fondement, il puisse leur réserver

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des voies de circulation (TA Paris 23 mars 1966, Syndicat national des automobilistes, Lebon 732, AJDA 1966. 349, obs. A. de L. – CE 15 mars 1968, Syndicat national des automobilistes, Lebon 188, AJDA 1968. 355, obs. J. D.). 121. Par la suite, cette possibilité a été expressément confirmée par le législateur puisque la loi 66-407 du 18 juin 1966 (circulaire d’application n o 188 du 7 avril 1967, BOMI 1967, p. 59 ; commentaire A. de Laubadère, AJDA 1966. 415 ; à noter que cette loi n’était pas applicable à l’affaire Syndicat national des automobilistes précitée dans la mesure où ses faits dataient de 1964), dont les dispositions figurent maintenant à l’article L. 2213-3, 2 o, du CGCT, dispose que le maire peut réserver des emplacements sur les voies publiques pour faciliter la circulation et le stationnement des transports publics de voyageurs et des taxis (possibilité étendue par la suite à la circulation et au stationnement des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux ainsi qu’à l’arrêt des véhicules effectuant un chargement ou un déchargement de marchandises). 122. Mais la loi pose une condition de forme : le premier magistrat municipal doit agir « par arrêté motivé ». Or, en principe, les mesures réglementaires de police n’ont pas à être motivées (v. l’article 1 er de la loi du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs, selon lequel seules les décisions de police individuelles défavorables ont à être motivées). On est donc bien face à une mesure de police spéciale – la loi de 1966 – qui se limite à imposer une condition de forme – la motivation – par rapport aux exigences résultant du droit de la police générale. Dans ces conditions, le maire n’a évidemment pas le choix entre agir par arrêté non motivé sur le fondement de l’article L. 2212-2 du CGCT et agir par arrêté motivé sur le fondement de l’article L. 2213-3, 2 o : chaque fois qu’il entend réserver des emplacements à la circulation ou au stationnement des transports publics de voyageurs ou aux taxis, il doit le faire par arrêté motivé car la loi de police spéciale fait, en quelque sorte, échec à la disposition de police générale. 2° La police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police générale : maintien de la compétence de police générale 123. Le plus souvent, la loi de police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police générale : lorsque la jurisprudence s’est efforcée de déterminer les pouvoirs que le maire pouvait mettre en œuvre dans le cadre de ses compétences de police générale, elle a, dans

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un souci louable de protection des droits fondamentaux des administrés, déterminé des limites précises au-delà desquelles la mise en œuvre de ces compétences devenait illégale ; mais, dans certaines circonstances particulières, ces limites ont pu paraître trop strictes car interdisant de prendre des mesures particulièrement rigoureuses, seules efficaces en l’espèce ; dans la mesure où il n’était pas souhaitable de reculer ces limites dans le cadre de la police générale qui, à raison même de l’ampleur de son champ d’application, ne saurait mettre en œuvre des pouvoirs systématiquement étendus, on a préféré agir par le biais de la police spéciale ; en conséquence, un texte spécifique attribue, dans tel domaine particulier, des prérogatives particulièrement étendues au maire à charge, à l’occasion, pour ce dernier de respecter des conditions particulières de forme ou de procédure. 124. La question qui se pose alors est de savoir si l’existence de cette police spéciale étendant les droits que le maire tenait de la police générale fait disparaître la possibilité d’agir sur le fondement de cette dernière. La ré ponse apportée par la jurisprudence semble plutôt négative : ou bien le maire n’utilise pas l’extension de droits permise par la police spéciale et il peut alors fonder son intervention sur sa compétence de police générale sans avoir à respecter d’autres conditions que celles imposées par cette dernière ; ou bien, à l’inverse, il entend utiliser l’extension des droits permise par la police spéciale, mais il ne peut alors fonder son intervention sur sa compétence de police générale et doit respecter les conditions particulières mises à l’exercice de la police spéciale. 125. On peut illustrer ces principes par un exemple, celui de la police des immeubles menaçant ruine (voir, pour plus de détails, ci-après Police des activités et lieux susceptibles d’être dangereux, p. 2520, Section 2). Constituant un danger pour la sécurité publique, les immeubles menaçant ruine entrent dans la compétence de police générale du maire. Mais il existe aussi une police spéciale des immeubles menaçant ruine confiée également aux maires par les articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation et auxquels renvoie l’article L. 2213-24 du CGCT. Il estcertain que, dans le cadre de sa compétence de police générale, le maire peut ordonner l’évacuation, l’interdiction d’accès ou d’occupation des immeubles en cause (CE 2 mai 1990, Préfet de police de Paris c/ Khali : G. P., 1990,II, Panorama, p. 661), mesures qu’il peut également prendre dans le cadre de ses compétences de police spéciale. En conséquence, de telles mesures peuvent être fondées sur l’un ou l’autre des deux chefs de compétence, voire sur les deux à la fois (CE 18 oct. 1972, Sieur Guiral, Lebon 640). En revanche, il ne peut, dans le cadre de sa compétence de police générale, ordonner, en l’absence de circonstances exceptionnelles, la démolition d’un immeuble (2010-1)

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(CE31mai1974, Ville de Digne, Lebon T. 885) ni, surtout,prescrire que les travaux de démolition ou de réparation seront effectués d’office aux frais du propriétaire (CE 6 févr. 1970, Préfet de police c/ Sieur Kerguélen, Lebon 87, concl. Bertrand, RDP 1970. 1226, note M. Waline. – CAA Lyon 21 mai 1991, Ville de Lyon c/ Mlle Perrat, Lebon 254. – CAA Lyon 25 janv. 1993, Epoux Duhamel, Lebon T. 656). Dès lors, si le maire souhaite prendre l’une ou l’autre de ces deux mesures, il ne pourra le faire que sur le fondement de ses pouvoirsdepolicespécialedesimmeublesmenaçantruineetàla condition que soient remplies les conditions spécifiques de fond ou de procédure correspondantes. Cela implique en particulier que la cause de la ruine de l’immeuble soit propre à ce dernier (seul cas dans lequel les pouvoirs de police spéciale peuvent être mis en œuvre) et ne procède pas d’un événement naturel qui lui est extérieur (auquel cas le maire ne peut agir que dans le cadre de ses pouvoirs généraux de police) comme par exemple un affaissement du sol imputable à des courantsd’eau souterrains(affaire Préfet de police c/ Sieur Kerguélen, précitée) ou des pluies diluviennes et l’effondrement de galeries souterraines (affaire Ville de Lyon c/ Melle Perrat, précitée) ou encore l’affaissement d’une galerie souterraine (affaire Epoux Duhamel précitée).

B. – La police spéciale n’est pas confiée au maire 126. Dans cette hypothèse, le maire n’est qu’autorité de police générale, la policespéciale étant confiée à uneautre autorité administrative, généralement une autorité supérieure, qu’il s’agisse du préfet ou du ministre. Il semble en effet assez souvent judicieux, tant d’un point de vue technique que d’un point de vue politique, d’accorder à ces derniers des attributions spécifiques de police. 127. D’un point de vue technique, l’institution d’une police spéciale confiée à l’autorité supérieure permet d’accroître l’efficacité de l’action de police. Ilenvaainsiparexempleenmatièrede police du bruit. On sait que l’article L. 2212-2 2 o confie au maire «le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ». Mais, « si les moyens éprouvés de la police municipale ont longtemps suffi à la lutte contre le bruit, ils ne cadrent plus au jourd’hui avec les dimensions nouvelles du problème » (R. Goy, Le bruit et les autorités publiques, Rev. adm. 1961. 619) de telle sorte que, à une police générale avant tout municipale, a dû s’ajouter une police spéciale avant tout nationale. Quepeuvent faire en effetles actions ponctuelles de police municipale face à des bruits comme ceux causés par les avions ou les voitures ? Seule une police spéciale nationale peut intervenir avec quelque efficacité (2010-1)


en agissant au niveau même de la source du bruit, non seulement sur l’utilisateur, mais aussi et surtout sur le constructeur. 128. D’un point de vue politique, l’institution d’une police spéciale confiée au préfet, voire au ministre, peut permettre d’encadrer ou tout simplement de court-circuiter, dans des matières politiquement sensibles, l’intervention du maire dont il ne faut pas oublier que, en matière de police municipale, il agit au nom de la commune, c’est-à-dire en tant qu’autorité décentralisée soumise, non au pouvoir hiérarchique, mais à un simple pouvoir de contrôle. C’est ce qui explique par exemple que, dans les communes dites à police d’État (sur ces communes, v. ci-dessous nos 149 et s.) qui, en principe, sont les communes les plus importantes, la police des manifestations ait été enlevée au maire pour être confiée au préfet. 129. La question qui se pose alors est de savoir si l’institution d’une police spéciale ayant un but identique à celui de la police municipale générale et confiée à une autorité administrative autre que le maire dessaisit toujours ce dernier de sa compétence de police générale ou si, à l’inverse, cette compétence est le plus souvent maintenue. 130. Pour la plupart des auteurs, c’est cette seconde hy pothèse qui est la bonne : l’institution d’une police spéciale n’entraînerait pas, sauf exceptions, le dessaisissement du maire. 131. Il semble pourtant qu’aucun principe clair ne commande la matière tant lessolutions sont variables selon les dispositions de la loi de police spéciale considérée et l’interprétation qu’en donne le juge. Trois grandes hypothèses peuvent en effet être distinguées : certaines polices spéciales impliquent une disparition totale de la compétence de police du maire car elles instituent une monopole d’action de l’autorité de police spéciale ; d’autres ne provoquent qu’un dessaisissement partiel de la compétence de police du maire et il y a alors une répartition des compétences, spécifique dans chaque cas, entre l’autorité municipale et l’autorité de police spéciale; d’autres, enfin, correspondent à un maintien de la compétence de police du maire. 1° Les hypothèses de disparition des compétences de police du maire 132. Il est assez fréquent que, dans un domaine matériel déterminé, la police spéciale fasse totalement échec à la compétence municipale. Plusieurs exemples illustrent cette hypothèse.

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a) La police des chemins de fer 133. La police des chemins de fer échappe totalement à la compétence des maires. 134. Il en va ainsi tout d’abord en ce qui concerne les gares compte tenu de l’article 6 du décret du 22 mars 1942 (issu de l’article 6 d’un décret du 11 novembre 1917) selon lequel « les mesures de police destinées à assurer le bon ordre dans les parties des gares et de leurs dépendances accessibles au public sont réglées par des arrêtés du préfet du département approuvés par le secrétaire d’État chargé des transports. Ces mesures visent notamment l’entrée, le stationnement et la circulation des voitures publiques ou particulières destinées soit au transport des personnes, soit au transport des marchandises, dans les cours dépendants des gares de chemin de fer ». Le préfet est donc compétent que l’on ait affaire à des bâtiments, quais d’embarquement, cours intérieures ou cours extérieures du moment qu’il s’agit de dépendances ouvertes au public, ce qui exclut la compétence du ministre de l’intérieur (CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des taxis indépendants, Lebon T. 859 ; Collectivités territoriales 2001, no 195, observations T. Célérier). Les dispositions qu’il arrête doivent, sous peine d’illégalité, être approuvées par le ministre des Transports (TA Nantes 24 oct. 1996, Association des taxis baulois, RFDA 1997. 831, concl. M. Millet : illégalité d’un arrêté préfectoral réglementant le stationnement dans les cours de gares dès lors qu’il n’a pas été approuvé par l’autorité ministérielle en charge des transports). Les fautes qu’il est susceptible de commettre dans l’exercice de cette police engagent, bien évidemment, la responsabilité de l’État (CE 9 mars 1966, ministre des Travaux publics et des Transports c/ sieur Latu, Lebon 198, AJDA 1966. 362, note J. Dufau, JCP 1967.II.15097, note M. Duran. – 24 novembre 1967, ministre des Travaux publics et des Transports c/ DemoiselleLabat, Lebon 444 ; RDP 1968. 659,concl. J.Baudouin ; RDP 1968. 648, note M. Waline, AJDA 1968. 135, chron. J. Massot et J.-L. Dewost p. 100). En revanche, le maire est incompétent pour agir : il ne peut édicter un règlement en vue du maintien de l’ordre à l’intérieur de la gare (Crim. 17 mars 1866, D. 1866,I, 354) ; ilne peut régir, par l’arrêté qui fixe dans sa commune l’heure de fermeture des débits de boisson, le fonctionnement du buffet de la gare (Crim. 2 juill. 1870, D. 1870, I, 314) ; il ne peut édicter des dispositions applicables aux wagons stationnés en gare (CE 21 févr. 1919, Caille, Lebon 180 : le maire peut réglementer le transport de gadoue sur la voie publique mais « il ne pouvait étendre l’application de ces dispositions aux wagons et tombereaux stationnés en gare ; (que), ce faisant, il s’est immiscé dans la police des chemins de fer et des gares qui n’est pas au nombre des objets compris dans la police municipale») ; il ne peut réglementer le stationnement dans les cours de gare (CE 20 juill. 1935, Établissements s.A.T.A.N., Lebon 847). Il en va toutefois différemment dans le cas particulier où il n’existe pas de cour de gare appartenant au domaine public ferroviaire et où les véhicules et notamment les taxis stationnement de ce fait sur le domaine public communal : l’article 6 du décret

du 22 mars 1942 ne s’applique pas et l’autorité compétente pour agir est bien le maire (CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des taxis indépendants, préc.). Tel est le cas notamment lorsque la propriété de la cour de gare a été transférée par la SNCF à la commune et incorporée à la voirie communale (CE 6 juin 2001, Commune de Vannes, Lebon 256, CJEG 2002. 19, note A. Laget-Annamayer, Collectivités territoriales 2001, no 229, observations T. Célérier).

135. Il en va de même ensuite en dehors des gares et de leurs dépendances. Le maire est tout aussi incompétent pour réglementer la circulation et l’exploitation des chemins de fer même si un intérêt de police est en jeu. Ainsi, il est dépourvu de tout pouvoir de police à l’égard des passages à niveau et cela même si ces derniers sont établis sur la voirie communale (CE 14 mars 1914, Gurnez, Lebon 350 : « la sécurité de la circulation sur les passages à niveau qui, en vertu des lois et règlements sur les chemins de fer, rentre dans les attributions du ministre des Travaux publics, n’est pas un des objets qui soient compris dans la police municipale»). Il n’est pas non plus compétent pour réglementer le transport ferroviaire de marchandises (v., de façon générale, TA Strasbourg 21 juin 1984, Commissaire de la République de la Moselle c/ Commune de Hayange, AJDA 1984. 692, note J. Y. p. : « nonobstant le fait que le maire dispose du pouvoir de prévenir dans sa commune les troubles à l’ordre, à la sécurité et à la tranquillité publique, aucune disposition législative ou réglementaire ne l’habilite à réglementer en termes généraux le transport de marchandises qui, selon la technique et le support utilisés (la route, l’air, l’eau), relève en vertu de dispositions légales particulières d’autorités administratives investies de missions de police administrative spéciale »).

b) La police des gares routières 136. La police des gares routières échappe également au maire sur le fondement de l’article 31 de l’ordonnance 45-2497 du 24 octobre 1945 sur les gares routières de voyageurs, article selon lequel « Le préfet est chargé de la police des gares routières publiques de voyageurs. » 137. Toutefois, la même disposition précise que le préfet peut déléguer ses compétences au maire. Si tel est le cas, il convient de considérer que le maire agit alors, non pas au nom de la commune comme il est de règle en matière de police municipale, mais au nom de l’État, avec toutes les conséquences que cela implique, notamment sur le plan de la responsabilité. c) La police des aérodromes 138. Auxtermes de l’article L. 213-2 du Code de l’aviation civile, « la police des aérodromes et des installations aéronautiques, tels qu’ils sont définis à l’article précédent, est assurée, sous réserve des pouvoirs de l’autorité militaire à l’égard des aérodromes et installations dépendant (2010-1)

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de la défense nationale, par le préfet qui exerce, à cet effet dans leur emprise, les pouvoirs impartis au maire par l’article L. 2212-2 du CGCT ». En d’autres termes, toutes les compétences de police générale du maire sont, dans les aéroports, transférées au préfet, et cela même si l’aéroport est entièrement situé sur le territoire d’une seule commune et même si telle ou telle de ces compétences n’est pas explicitement mentionnée dans l’énumération, d’ailleurs non limitative, des pouvoirs du maire transférés au préfet et figurant à l’article R. 213-3 (autrefois article R. 213-6) du Code de l’aviation civile pris pour l’application de l’article L. 213-2 précité (CE 25 mars 1987, Commune de Colombier-Sau gnieu, Lebon 104). En particulier, c’est le préfet qui est compétent pour délivrer et retirer les cartes d’accès aux zones réservées des aérodromes (CAA Paris 23 nov. 2000, Pouyet, Dr. adm. 2001, n o 119, observations V.H.). 139. Dans ces conditions, on ne s’étonnera pas que les attentats commis contre des aéronefs stationnant sur un aérodrome engagent la responsabilité, non de la commune, mais de l’État, s’il apparaît qu’ils ont été rendus possibles par un défaut des mesures de sécurité prises constitutif d’une faute – alors lourde – (CE 14 mars 1979, ministre de l’lntérieur c/ Compagnie Air lnter, Lebon 118. – TA Nice 2 déc. 1980, Compagnie française d’Assurances européennes, Lebon 554, D. 1981. IR. 418, obs. F. Moderne et p. Bon. – CE 10 févr. 1982, s. A. Com pagnie Air Inter, Lebon T. 696, D. 1983. IR. 320, obs. F. Moderne et p. Bon). 140. De même, le maire estincompétent pourréglementer la manière dont les taxis assurent la desserte d’un aéroport car cela relève de la compétence préfectorale (CE 25 mars 1987, Commune de Colombier-Saugnieu, préc. – 16 juin 1993, Syndicat départemental des artisans du taxi du Bas-Rhin et Association centrale des autos-taxis de la communautéurbaine de Strasbourg : Lebonp. 174), pour interdire la circulation des véhicules d’un poids supérieur à 3,5 tonnes sur l’ensemble du territoire de la commune dès lors qu’il réglemente ainsi la circulation sur les voies ouvertes à la circulation publique situées dans l’emprise d’un aérodrome (TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon) ou pour interdire toute activité aéronautique sur un aérodrome, fut-il privé et destiné exclusivement à des ULM (CE 18 oct. 1995, Commune de Rechesy, req. no 149179). d) La police de la navigation aérienne 141. Toujours sur le fondement du Code de l’aviation civile, c’est le ministre chargé de l’Aviation civile qui a la police de la navigation aérienne. (2010-1)


En particulier, c’est lui seul, ou, en cas d’urgence, le préfet, qui peut interdire le survol de certaines parties du territoire français (v. les articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’aviation civile qui reprennent les règles posées antérieurement par la loi du 31 mai 1924 ; v. au sujet de cette dernière : CE 7 mars 1930, Compagnie aérienne française, Lebon 257, concl. M. Dayras, D. 1931,3,1, note L. Trotabas) ou définir les procédures et tra jectoires de décollage des avions à partir des pistes d’un aéro port, sans avoir à se concerter avec les collectivités locales (CE 30 mars 1981, Ville de Longjumeau, Lebon T. 931). En conséquence, un maire ne peut, même pour des motifs de police municipale, notamment la protection de la tranquillité publique, interdire aux avions de franchir le mur du son sur l’ensemble du territoire de sa commune (TA Bordeaux 7 avr. 1967, Maire de Passage d’Agen, Lebon 567), réglementer les évolutions des aéronefs d’école de pilotage au dessus de sa commune (CE 10 avr. 2002, Ministre de l’équipement, Lebon 124, BJCL 2002. 170, conclusions G. Bachelier, RDI 2002. 527, observations Y. Jegouzo) ou interdire la nuit le survol de sa commune par des aéronefs (CAA Paris 7 août 2002, Commune de Deuil-La-Barre, JCP A 2002. 1238, observations J. Moreau, Collectivités territoriales 2002, no 277, observations T. Célérier).

142. Reste à savoir si cette compétence de l’autorité ministérielle ne concerne que les avions ou vise également d’autres engins susceptibles de s’élever dans le ciel. 143. Le problème se pose d’abord pour les appareils d’aéromodélisme. Dans la mesure où l’article L. 110-1 du Code de l’aviation civile qualifie d’aéronefs, pour l’application de ce Code, « tousles appareils capables de s’élever ou de circuler dans les airs », dans la mesure également où son article R. 133-1-2, b), évoque « les aéronefs qui circulent sans aucune personne à bord », il est clair que les aéromodèles sont des aéronefs. Dans ces conditions, on pourrait considérer qu’ils entrent dans la compétence exclusive du ministre chargé de l’Aviation civile, qui a d’ailleurs, par un arrêté en date du 25 août 1986, défini leurs conditions générales d’utilisation et d’emploi. C’est pourquoi un tribunal administratif (TA Nantes 23 avr. 1987, Association club de l’ouest de la France, Lebon 472) avait annulé un arrêté municipal interdisant dans une commune le vol de modèles réduits au motif, notamment, que les articles L. 2212-2 et suivants du CGCT n’autorisent pas le maire « à s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale résultant du Code de l’aviation civile en réglementant le vol d’aéronefs au sens de l’article L. 110-1 dudit Code dans la totalité de l’espace aérien de la commune ». Telle n’a pas été toutefois l’analyse du Conseil d’État. Dans une autre affaire où un maire avait réglementé la pratique de l’aéromodélisme dans sa commune, il a considéré que, « si les dispositions des articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’aviation civile confient au ministre chargé de l’Aviation civile la faculté d’interdire le survol de certaines zones du territoire français pour des raisons de sécurité publique, ces dispositions n’ont pas pour effet de priver le maire d’une commune de la possibilité d’user des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L. 131-2

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du Code des communes (art. L. 2212-2 du CGCT) pour réglementer, en vue d’assurer la tranquillité et la sécurité des habitants de sa commune, l’utilisation des appareils d’aéromodélisme sur le territoire de cette commune » (CE 8 mars 1993, Commune desMolières: Lebon T. 917,Revue française de droit aérien, 1993, p. 333, concl. s. Lasvignes, JCP 1993. II. 22157, note M. Lascombe et X. Vandendriessche, D. 1994, Somm, 110, obs. D. Maillard Desgrées du Loû). Sans doute le Conseil d’État a-t-il été sensible à l’argument pratique de son commissaire du gouvernement pour qui « le caractère aérien d’une activité qui utilise de petits appareils évoluant en circuit fermé et à basse altitude ne nous paraît pas suffisamment affirmé pour justifier qu’elle doive relever, à titre exclusif, des règles spéciales à la navigation aérienne » (S. Lasvignes, conclusions précitées, p. 338). Se pose alors la question de savoir si ce raisonnement peut être étendu à d’autres hypothèses.

144. En effet, le problème se pose aussi de savoir si le maire peut réglementer les delta-planes, les parapentes, les ULM, voire les aérostats, ou si ces différents types d’aéronefs entrent dans la compétence exclusive de l’autorité de police spéciale. Si la compétence municipale peut, à la limite, être envisagée pour les deux premiers types d’aéronefs compte tenu de leurs possibilités d’évolution limitées, encore qu’elles ne soient pas négligeables, il est vraisemblable que, pour les deux derniers, c’est l’autorité de police spéciale qui est seule compétente. D’ailleurs, pour les U.L.M. et en application de l’article D. 132-8 du Code de l’aviation civile, s’ils peuvent atterrir et décoller ailleurs que sur un aérodrome, c’est sous réserve que soient respectées les mesures de sécurité et autres conditions définies par un arrêté interministériel (arrêté du 13 mars 1986), au nombre desquelles figure l’exigence que les emplacements d’atterrissage et de décollage aient été autorisés par le préfet après avis, il est vrai, du maire (CE 20 janv. 1989, Syndicat national des pilotes professionnels d’U.L.M. et autres, Lebon T. 958. – 9 octobre 1989, s. A.R.L. Rousillon Aéro-Service, Lebon T. 816. – TA Lyon, 4 octobre 1990, Guinet et autres, D. 1992. somm. 213, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – CE 30 déc. 1998, Dugardin, Lebon 524), ou encore la possibilité de limiter les horaires d’utilisation de ces emplacements en vue de préserver la tranquillité du voisinage (CE 27 févr. 1995, Syndicat national des pilotes professionnels d’ULM et époux Barbier : Lebon T. 946). Il en va de même, sur le fondement de l’article D. 132-10, pour le décollage et l’atterrissage des aérostats non dirigeables : ils doivent respecter les mesures de sécurité et autres conditions définies par arrêté interministériel (arrêté du 20 février 1986. – CE 20 janv. 1989, Fédération nationale d’aérostation, Lebon T. 958).

145. Dans un autre domaine, si un maire a bien été considéréparle Conseil d’État comme compétent pour interdire la publicitépar projection lumineuse surlesnuages (CE 15 déc. 1961, Sieur Chiaretta, Lebon 709, Rev. adm. 1962, p. 44, concl. G. Braibant, D. 1962. 473, note p. Vergnaud, AJDA 1962. 57, chron. M. Galabert

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et M. Gentot p. 21; Départements et communes, 1962, p. 145, note J. Hourticq), c’est parce qu’il était intervenu en vue de prévenir les rassemblements et le stationnement des piétons ainsi que les distractions des automobilistes, c’est-à-dire en vue d’assurer la commodité et la sécurité de la circulation sur la voie publique, ce qui n’a rien à voir avec l’exercice de la police spéciale de la navigation aérienne. e) La police des marchés d’intérêt national 146. Alors que l’article L. 2212-2 3 o du CGCT accorde explicitement au maire la police des marchés, l’article L. 761-11 du Code de commerce dispose que « le préfet exerce les pouvoirs de police dans l’enceinte du marché d’intérêt national». C’est donc lui qui est exclusivement chargé, à l’intérieur du marché d’intérêt national, de la police de la sûreté, de la tranquillité, de la salubrité et de la moralité publiques (étant entendu que si le marché s’étend sur plusieurs départements, c’est le préfet de l’un de ces départements, désigné par le ministre de l’Intérieur, qui sera la seule autorité compétente en matière de police). 147. Le préfet dispose-t-il également de la possibilité d’intervenir en dehors de l’enceinte même du marché et, en particulier, dans son périmètre de référence qui, sur le fondement de l’article L. 761-4 du Code précité, peut être institué autour du marché ? Dans la mesure où l’article L. 761-11 dispose simplement que, « dans l’étendue du périmètre de référence, il veille à l’application des lois et règlements intéressant le marché et dénonce, à cet effet, au procureur de la République les infractions commises », la jurisprudence s’est, avec juste raison, refusée à une extension de ses compétences en affirmant que, en dehors de l’enceinte du marché, la répartition descompétences de police entre le préfet et le maire demeure régie par le droit commun (CE 5 janv. 1968, Sieur Cadusseau et autres, Lebon 20). 2° Les hypothèses de répartition des compétences de police entre le maire et l’autorité de police spéciale 148. Ici, la compétence de police municipale n’est pas totalement mise en échec. La loi de police spéciale n’attribue à l’autorité de police spéciale qu’une fraction des compétences de police, le reste demeurant dans la com pétence de l’autorité de police générale. Il y a donc une répartition des compétences entre l’autorité de police spéciale et le maire qui laisse à ce dernier un champ d’action non négligeable, même s’il est variable selon la police spéciale considérée. On en donnera quelques exemples. (2010-1)

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a) Les communes à «police d’État» 149. Le fait qu’une commune soit à « police d’État » (X. Prétot, Le régime de la police d’État, Les collectivités locales – Mélanges en l’honneur de Jacques Moreau, Economica, 2003, p. 361) comporte deux effets principaux. D’une part, cela implique qu’une fraction de son pouvoir de police passe du maire au préfet. D’autre part, cela a pour conséquence que le personnel de police n’est plus principalement un personnel communal mais un personnel relevant de la Police nationale, c’est-à-dire de l’État. Ce dernier aspect, dont les incidences financières expliquent les réticences de l’État à étatiser la police en dépit du fait que l’étatisation accroît les pouvoirs de son représentant dans le département, ne sera pas abordé ici mais dans un chapitre ultérieur (voir ci-dessous p. 2233-1 et suivantes). En revanche, il convient de préciser dans ce chapitre la façon dont le pouvoir de police est, dans les communesà « police d’État », partagé entre le maire et le préfetaprès avoir indiqué, au préalable, quelles sont les communes à police d’État. 150. La détermination des communes à « police d’État». Cette question est plus délicate qu’il n’y paraît. 151. L’article 104 de la loi municipale de 1884 avait étatisé la police dans plusieurs communes du département du Rhône dont Lyon. Le mouvement se poursuit sous la IIIe République avec, par exemple, l’étatisation de la police à Marseille (1908), Toulon et La Seyne (1918), Nice (1920), Strasbourg, Mulhouse et Metz (1925), dixneuf communes de Seine-et-Marne et cent soixante et une communes de Seine-et-Oise (1935). 152. Mais c’est surtout sous le régime de Vichy que l’étatisation des polices allait être menée à une grande échelle. Après l’étatisation de la police à Toulouse (1940) et à Vichy (1941), est adopté l’acte dit loi du 23 avril 1941 dontl’article 11, alinéa 2, dispose : « Aucune modification n’est apportée à l’organisation actuelle des polices municipales des communes de moins de 10 000 habitants, à l’exception de celles qui seront déterminées par un arrêté du ministre secrétaire d’État à l’Intérieur et du ministre secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances ». Des termes assez obscurs de cette disposition, il a été généralement déduit que la police était étatisée dans toutes les communes de plus de 10 000 habitants. Mais cette interprétation n’est vraisemblablement pas fondée. En premier lieu, elle ne résulte pas clairement de la lettre du texte. En second lieu, elle esten contradiction avec la pratique suivie par le régime de Vichy lui-même. En effet, ce dernier semble n’y avoir jamais vu une disposition étatisant d’emblée la police dans toutes les communes de plus de 10 000 habitants puisque, chaque fois qu’il a désiré étatiser le régime de police dans une commune, fut-elle de plus de 10 000 habitants, il a pris soin de le faire par une disposition spéciale. (2010-1)


153. Sous la IVe République, l’article 105 de la Constitution de 1946 disposait que, jusqu’à la promulgation des lois organiques prévues à l’article 89 et qui devaient étendre les libertés locales et prévoir, pour certaines grandes villes, des dispositions spécifiques, les « communes de la République française seront administrées conformément aux textes en vigueur, sauf en ce qui concerne les paragraphes 2 et 3 de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 (art. L. 2212-2 2o et 3o du CGCT) pour l’application desquels la police d’État sera mise à la dis position du maire». Bien qu’il semble que le constituant ait voulu par là rétablir les maires des communes à police d’État dans l’intégralité de leurs compétences, c’est en pratique le statu quo qui a prévalu, l’article 34 de la loi du 14 septembre 1948 (art. 114 du Code de l’administration communale) prévoyant que les communes à police d’État « sont désignées par décret en Conseil d’État contresigné par le ministre de l’Intérieur et le ministre des Finances ». 154. Sous la Ve République, les conditions d’étatisation fixées par l’article 114 du Code de l’administration communale (qui deviendra l’article L. 132-6 du Code des communes puis l’article L. 2214-1 du C.G.C.T) feront l’objet de trois réformes successives. 155. Dans un premier temps, l’article 21 de la loi du 27 décembre 1974 distingue deux hypothèses : si l’étatisation est demandée par le conseil municipal ou a son accord, elle est instituée par arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du ministre de l’Économie et des Finances ; dans les autres cas, elle est instituée par décret en Conseil d’État. Bien évidemment, l’autorité administrative dis pose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider ou non de l’étatisation. Cette compétence discrétionnaire a fait l’objet de critiques de la part des élus locaux, critiques portant non pas tant sur son principe même que sur l’usage trop parcimonieux qui en avait été fait par les pouvoirs publics. C’est l’idée que trop peu de communes ont vu leur police étatisée de telle sorte que celles qui n’ont pas bénéficié d’une mesure de ce type sont dans l’obligation d’entretenir leurs propres forces de police. Certes, une telle situation ne pose pas de problèmes majeurs dans les petites communes où les problèmes de police sont rarement intenses d’autant plus qu’il est possible de faire appel à la Gendarmerie nationale qui est habilitée à intervenir en milieu rural. Mais, pour lescommunes plus importantes, qui dépassent le seuil théorique d’intervention de la Gendarmerie et dans lesquelles des problèmes de police aigus peuvent se poser, la situation est tout autre. Peut-on en effet admettre qu’une commune comme, par exemple, celle de Saint-Herblain, en Loire-Atlantique, dont la population est, au début des années 1980, de 40 225 habitants, soit encore, à l’époque, soumise au régime de la police munici pale (on trouvera la liste des cent dix communes de plus de neuf mille habitantsdont la police n’était pas encore étatisée au début des années 1980 dans la réponse du ministre de l’Intérieur à la

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question écrite d’un sénateur, JO Déb. s., 1981, p. 1472) et ne dispose pas de ce fait de forces relevant de la Police nationale ?

156. C’est pourquoi, dans un second temps, l’article 88 de la loi 83-8 du 7 avril 1983 pose une règle contraignante pour les pouvoirs publics : « L’institution du régime de la police d’État est de droit, à compter du 1 er janvier 1985, si le conseil municipal le demande, dans les communes dotées d’un corps de police municipale, lorsque sont réunies les conditions soit d’effectifs et de qualification professionnelle, soit de seuil démographique, définies par décret en Conseil d’État. La même règle s’applique aux communes qui rempliront les conditions postérieurement à la date d’entrée en vigueur du présent article ». Mais, le décret en Conseil d’État qui devait définir ces conditions n’ayant jamais été édicté, vraisemblablementcomptetenu du coût de l’étatisation des forces de police, cette disposition législative est restée lettre morte. 157. Cet article 88 de la loi de 1983 a été – et c’est la troisième étape – abrogé par l’article 35 de la loi 95-73 du 21 janvier 1995, d’orientation et de programmation relative à la sécurité. Quant à l’article 8 de la loi de 1995, il modifie la rédaction de l’article L. 132-6 du Code des communes (devenu l’article L. 2214-1 du CGCT) dont les dispositions ont été, quelques mois plus tard, précisées par le décret 96-827 du 19 septembre 1996 (codifié aux articles R. 2214-1 et suivants du CGCT). De l’ensemble de ces dispositions, il résulte les règles suivantes. 158. S’agissant des communes chefs-lieux de département, elles sont dorénavant automatiquement placées sous le régime de la police d’État. A dire vrai, cela ne change pas grand chose car tel était déjà le cas de l’immense majorité d’entre elles. 159. S’agissant des autres communes, elles peuvent (et non doivent) être placées sous le régime de la police d’État si des conditions de fond et de procédure sont remplies. Les conditions de fond sont définies en termes généraux par l’article L. 2214-1. Elles sont liées aux besoins de la commune en matière de sécur i té étant entendu que ces besoins s’apprécient au regard de la population permanente et saisonnière, de la situation de la commune dans un ensemble urbain et des caractéristiques de la délinquance. Elles ont été précisées par l’article R. 2214-2 qui impose que lesdeux conditions suivantes soient remplies. En premier lieu, il faut que la po pulation de la commune ou de plusieurs communes formant un ensemble urbain soit su périeure à 20 000 habitants étant entendu qu’il est tenu compte de la population saisonnière. En second lieu, les caractéristiques de la délinquance doivent être celles des zones urbaines.

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Quant aux conditions de procédure, tout dépend du point de savoir si le conseil municipal a demandé l’étatisation ou, au moins, y est favorable ou, à l’inverse, s’il y est hostile. S’il est à l’origine de la demande d’étatisation ou, sans être à son origine, s’il y est favorable, l’étatisation est décidée par arrêté conjoint des ministres de la Défense et de l’Intérieur et des ministres chargés du Budget, des Collectivités locales et, le cas échéant, de l’Outre-mer étant entendu que les ministres sont libres de leur décision. S’il y est opposé, la décision d’étatisation est prise par décret en Conseil d’État. 160. Le régime de la police d’État peut être supprimé en fonction desmêmes conditions de fond et selon lesmêmes procédures. Ainsi, le régime de la police d’État peut être supprimé sur le territoire d’une ou plusieurs communes, soit lorsque la population de cette commune ou de cet ensemble de communes est inférieure à 20000 habitants, soit lorsque les caractéristiques de la délinquance sur le territoire de cette commune ou de cet ensemble de communes ne sont pas celles des zones urbaines (CE 30 nov. 2001, De Courson et autres, Lebon 617, AJDA 2002. 539, conclusions E. Mignon. - CE 16 janv. 2008, Commune de Marmande, JCP A 2008. 2063, note J. Moreau). Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur l’appréciation portée par l’autorité administrative quant aux caractéristiques de la délinquance sur le territoire de la circonscription de sécurité publique en cause (CE 30 nov. 2001, De Courson et autres, préc.). Dans le cas particulier où deux communes, qui constituent le territoire de la circonscription de sécurité publique dont la suppression a été prononcée, font partie d’un ensemble urbain comportant d’autres communes, seule la population de ces deux communes doit être prise en compte pour apprécier le seuil de 20000 habitants dèslorsque le régime de la police d’État n’avait pas été instauré dans les autres communes (CE 16 janv. 2008, Commune de Marmande, préc.).

161. Quant au problème particulier de l’incidence de la fusion de deux ou plusieurs communes sur le régime de la police d’État, il est régi par l’article L. 2214-2 du CGCT, selon lequel « les communes résultant de la fusion de deux ou plusieurs communes sont soumises au régime de la police d’État lorsque celle-ci était, antérieurement à l’acte prononçant la fusion, instituée sur le territoire d’au moins l’une des communes fusionnées ». 162. La répartition, dans les communes à « police d’État », du pouvoir de police entre le maire et le préfet. Cette répartition a reposépendant longtemps surdes textes divers qu’il n’étai t guère facile de combiner entre eux : il y avait d’abord les articles L. 132-7 et L. 132-8 du Code des communes mais, en réalité, l’article L. 132-7 faisait référence aux dispositions contenues dans les articles L. 183-1 et L. 183-2, l’article 183-1 rennvoyant, quant à lui, à une loi des 10-15 juin 1853 qui, elle-même, –

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renvoyait à un arrêté du 12 messidor an VIII. Il y avait donc là une sorte de jeu de piste juridique passablement compliqué dont il est inutile de détailler maintenant les arcanes dans la mesure où le législateur s’est enfin décidé à le supprimer (tout en adoptant une répartition des com pétences qui n’est pas fondamentalement différente de la répartition des compétences antérieure de telle sorte que certaines solutions jurisprudentielles anciennes gardent encore tout leur intérêt). 163. L’article 89, I, de la loi 83-8 du 7 janvier 1983, partiellement modifié par la suite par l’article 26, II, de la loi 90-1067 du 28 novembre 1990, rédige en effet l’article L. 132-8 du Code des communes, devenu l’article L. 2214-4 du CGCT (à son tour partiellement modifié par l’article 18, III, de la loi 2007-297 du 5 mars 2007), de la façon suivante : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité pu blique, tel qu’il est défini au 2 o de l’article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l’État seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. – Dans ces mêmes communes, l’État a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes. – Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ». 164. En conséquence, dans une commune à police étatisée, le préfet dispose de deux grandes compétences. 165. Le premier chef de compétence concerne la police de la tranquillité. Dans les communes de droit commun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 2 o, le maire est chargé de « réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous les actes de nature à compromettre la tranquillité publique ». Dans les communes à police d’État, c’est le préfet qui est chargé de cette mission sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage qui demeurent de la compétence du maire (réserve introduite par l’article 26, II, de la loi précitée de 1990 en ce qui concerne les bruits de voisinage et étendue aux troubles de voisinage par l’article 18, III, de la loi précitée de 2007). Par conséquent, lorsque la police intervenait dans un baraquement pour mettre fin à une rixe, elle agissait traditionnellement (2010-1)


au nom de l’État et non au nom de la commune (TA Nice 15 oct. 1980, Zitouni, D. 1981, 200, note F. Moderne). De la même manière, la réduction de la durée quotidienne d’exploitation d’une salle de jeux, prise à la suite d’incidents provoqués, en dehors de l’établissement, par des bandes de jeunes fréquentant l’établissement et dans le but de limiter les troubles à l’ordre public ainsi constatés, relèvait de la compétence du préfet et non du maire (CE 20 déc. 1995, Commune de Bourg-en-Bresse c/ Finestrat, req. no 145.908). Le maire n’est pas non plus compétent pour réglementer la prostitution si son arrêté est motivé par des considérations de tranquillité publique mais, s’il est motivé par un souci de protection des personnes exerçant l’activité de prostitution sur la voie publique, il n’est pas insusceptible de se rattacher aux pouvoirs de police dont il dispose en matière de bon ordre, de sûreté et de sécurité publique (TA Caen 18 nov. 2003, Préfet du Calvados, BJCL 2004. 175, conclusions M. Hommeril). En revanche, relève de l’exception nouvelle des troubles de voisinage et rentre par conséquent dans la compétence du maire le soin d’agir contre les nuisances de ce type causés à des pro priétaires par des nomadessédentarisés qui s’étaient installés sur des terrains voisins (CE 27 juill. 2005, Ville de Noisy-le-Grand, Lebon T. 758, Collectivités territoriales 2005, n o 207, p. 26, observations L. Erstein, RLCT décembre 2005, n o 8, observations E. Glaser, ALC 2006, p. 338, observations p. Bon).

166. En second lieu, le préfet a « la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes». Dans les communes de droit commun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3 o, du CGCT, le maire a la charge du « maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ». Dans les communes à police étatisée et sur le fondement de l’article L. 2214-4, in fine, il demeure chargé du « maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ». En revanche et comme on vient de l’indiquer, le préfet est chargé, dans les mêmes communes, du maintien du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes. Dès lors, la clé de répartition est relativement claire. Comme le note le ministre de l’Intérieur (circulaire 86-100 du 10 mars 1986, relative aux modifications ap portées par la loi du 7 janvier 1983 en matière de police municipale, BOMI 1986, p. 233), « tout ce qui dans la vie de la cité comporte de rassemblements habituels dans la population, de relations humaines dans les lieux tels que les foires, marchés, cafés, spectacles, réjouissances et cérémonies publiques, relève de l’exercice de la police municipale. En revanche, lorsque de grands rassemblements d’hommes se produisent à l’occasion de circonstances inhabituelles (déplacement d’une haute

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personnalité, rencontres sportives ou culturelles à caractère national ou international par exemple), de tels événements dépassent le cadre strict de l’ordre public communal et relèvent directement de la compétence du représentant de l’État dans le département ». Ainsi, le maire est compétentpourmaintenir le bon ordredans les restaurants (CE 10 déc. 1962, Sieur Bouali-Salah, Lebon 674) ou sur une foire présentant un caractère traditionnel et annuel (TA Orléans 7 avr. 1987, Préfet, Commissaire de la République d’Eure-et Loire c/ Maire de Dreux, AJDA 1987, p. 693, note J.-L. Duvillard). En revanche, c’est le préfet et non le maire qui est compétent pour interdire un festival de « pop-musique » (CE 21 juin 1972, Sieur Mallisson, Lebon 472) ou une manifestation (CE 28 avr. 1989, Commune de Montgeron, Lebon 119, AJDA 1989. 644, observations X. Prétot; et cela même si le maire a tenté de fonder son interdiction sur la gêne apportée par la manifestation à la circulation publique, matière qui, dans les communes à police étatisée, demeure de sa compétence ; CE 8 avr. 1994, Commune de Cormeilles-en-Parisis c/ Dettling, req. no 116569) ou encore qui est responsable de la police de la visite d’un chef d’État dans une commune à l’occasion de la célébration du quarantième anniversaire du débarquement (CAA Nantes 14 avr. 1993, req. 91NT00764, Marie, Lebon 442).

167. Évidemment, la distinction entre la police de la tranquillité, de la compétence du préfet hormis les troubles de voisinage, et le maintien du bon ordre, de la compétence du maire hormis les grands rassemblements occasionnels, n’exclut pas les chevauchements. Dès lors, on peut se demander si le législateur ne s’est pas arrêté à mi-chemin dans son entreprise de clarification du droit des communes à police d’État. 168. En tout de état cause, les compétences suivantes entrent, par exemple, dans la compétence municipale, parce qu’étrangères aux compétences transférées au préfet : – police de la circulation et stationnement (CE 24 nov. 1954, Sieur Sanlaville, Lebon 617. – 22 mars 1967, Dame Laborrie, Lebon T. 719, AJDA 1967. II. 540, obs. J. Dufau. – 26 octobre 1968, Dame veuve Bille, Lebon T. 875. – 3 avril 1981, Ville de Bayonne, Lebon T. 902, D. 1982. IR. 57, obs. F. Moderne et p. Bon. – 14 novembre 1984, Mme Renaud, RDP 1985. 1403. – TA Versailles 17 janv. 1986, Commissaire de la République du département de Seine-et-Marne, Lebon 303) ; – police des malades mentaux (CE 18 mars 1970, Sieur Bila, Lebon 195. – 10 juin 1977, Ville de Caen, Lebon T. 730. – 16 novembre 1984, Léoni, Lebon T. 519) ; – police de la santé et de la salubrité (CAA Nancy 25 juin 1992, Commune de Tomblaine, Lebon T. 799) ; – distribution des secours nécessaires (TA de Nice, 15 octobre 1980, Zitouni, préc.)…

b) La Ville de Paris 169. Bibliographie. D. FONTAINE, La répartition des pouvoirs de police à Paris, LPA 1990, n o 17, p. 8. p. LEMOYNE DE FORGES, La police dans la région parisienne, in Aspects actuels de l’administration parisienne, PUF, 1972, p. 34. – Y. LUCHAIRE, Le maire, la police et le garde, RGCT 2002, n o 22, p. 111. – J. MONTREUIL ET J. HAMY, Le préfet de police, Revue de la police nationale, 1978, n o 107, p. 8. – X. PRÉTOT, La compétence du préfet de police, Rev. adm. 1980, p. 569; O. RE NAUDIE, La préfecture de police, LGDJ, 2008 ; La modification du régime administratifet financierde Paris (loi no 86-1308 du 31 décembre 1986), Administration, 1987, no 137, p. 128. –

170. Comme le note X. Prétot (La modification du ré gime administratif et financier de Paris, précité, p. 132), dans bien des États où, pourtant, l’autonomie des collectivités territoriales en matière de police est reconnue, « la capitale est soumise à un régime dérogatoire qu’explique la vulnérabilité d’un pouvoir central physiquement présent et ainsi exposé aux troubles que la concentration de la vie politique fait naître plus fréquemment, et avec plus de force ». Paris ne fait pas exception à la règle : une bonne partie des compétences de police appartient en effet, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), à une autorité administrative qui n’existe nulle par ailleurs, le préfet de police, héritier du lieutenant-général de police de l’Ancien régime (édit du 15 mars 1667), le maire de Paris, voire le préfet de Paris, n’intervenant en la matière qu’à la marge. 171. La large étendue des pouvoirs de police du préfet de police ne fait guère de doute. Déjà, l’article 16, alinéa 2, de la loi du 28 pluviôse an VIII affirmait : « À Paris…, un préfet de police sera chargé de ce qui concerne la police » ( Rec. Duvergier, tome XII, p. 99). A l’heure actuelle, l’article 9 de la loi75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris, dans sa nouvelle rédaction résultant de la loi 86-1308 du 29 décembre 1986, et dont les dispositions ont été codifiées à l’article L. 2512-13 du CGCT, pose le principe suivant : « Dans la commune de Paris, le préfet de police exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont conférés par l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (Rec. Duvergier, tome XII, p.251) qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris et par les textes qui l’ont modifié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et L. 2512-17 ». Or ces textes ne sont pas loin de lui confier une bonne partie des pouvoirs de police. C’est ainsi que la section II de l’arrêté des consuls de l’an VIII, intitulée « Police générale», donne, dans ses (2010-1)

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articles 3 à 20, compétence au préfet de police dans les matières suivantes : passeports, cartes de sûreté, permission de séjourner à Paris, mendicité, vagabondage, police des prisons, maisons publiques, attroupements, police de la librairie et imprimerie, police des théâtres, vente de poudres et salpêtres, émigrés, cultes, port d’armes, recherche des déserteurs, fêtes républicaines. De même, sa section III, intitulée « Police municipale », lui confie, dans ses articles 21 à 34, la petite voirie, la liberté et la sûreté de la voie publique, ce qui comprend en particulier l’éclairage et le balayage des rues, la salubrité de la ville, la protection contre les « incendies, débordements, accidents sur la rivière », dont notamment les secours aux noyés, la police de la bourse et du change, la sûreté du commerce, la surveillance des taxes, des cours des denrées de première nécessité et des patentes, la libre circulation des subsistances et l’approvisionnement de Paris, la surveillance des places et autres lieux publics, en particulier les marchés, la protection et la préservation des monuments et édifices publics. Quant à l’article L. 2512-14 (l’article L. 2512-7 n’a pas à être développé ici car il se borne à disposer que le préfet de police est chargé, dans le domaine de sa compétence, de l’exécution des délibérations du conseil de Paris et des conseils d’arrondissements, aux réunions desquels il peut assister et prendre la parole), dans sa nouvelle rédaction issue de l’article 36 de la loi 2002-276 du 27 février 2002, il attribue au préfetde police trois compétences en matière de police de la circulation et du stationnement : la détermination, de façon permanente ou temporaire, des sites où il réglemente les conditions de circulation et de stationnement dans certaines voies ou portions de voies ou en réserve l’accès à certaines catégories d’usagers ou de véhicules pour des motifs d’ordre public ou liés à la sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques ; la détermination des mesures de même nature qu’il prend, cette fois-ci simplement à caractère temporaire et après avis du maire de Paris, en cas de manifestations sur la voie publique à caractère revendicatif, festif, sportif ou culturel ; la détermination, toujours après avis du maire de Paris, des règles de circulation et de stationnement sur certains axes énumérées par décret (décret 2002-810 du 2 mai 2002) pour tenir compte des conditions de circulation dans l’agglomération parisienne et en région d’Île-de-France. Enfin, sur le fondement de l’article L. 2512-17, le préfet de police est chargé du secours et de la défense contre l’incendie. Compte tenu de toutes ces compétences (auxquelles il convient d’ajouter le droit de fermer, pour une durée n’excédant pas trois mois et pour des motifs liés à l’ordre, à (2010-1)


la sécurité ou à la tranquillité publique, les établissements de vente à emporter d’aliments assemblés ou préparés sur place – article L. 2512-14-1 – ou les établissements diffusant de la musique – article L. 2512-14-2), il est clair que le préfet de police exerce, à Paris, des compétences de police municipale non négligeables. 172. Pour autant, le maire, voire le préfet de Paris, n’est pas dépourvu de toute possibilité d’intervention. 173. S’agissant du maire, l’article 9, précité, de la loi 75-1331 du 31 décembre 1975, plusieurs fois modifié par la suite et aujourd’hui codifié à l’article L. 2512-13, après avoir défini, comme on l’a indiqué plus haut, l’étendue de la compétence de principe du préfet de police (alinéa premier), réserve toutefois au maire les attributions de police suivantes (alinéa second, troisième et quatrième) : police de la salubrité sur les voies publiques; bruits de voisinage ; maintien du bon ordre dans les foires et marchés ; police de la conservation dans les dépendances domaniales incorporées au domaine public de la ville de Paris ; mesures de sûreté sur les monuments funéraires exigées en cas de danger grave et imminent et prescription de la réparation ou de la démolition des monuments funéraires menaçant ruine. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que l’article L. 2511-1 du CGCT dispose que Paris est soumis aux règles ap plicables aux communes, c’est-à-dire aux règles de droit commun, sous réserve des dispositions spécifiques contenues dans le Code ou dans d’autres dispositions législatives qui lui sont propres. Dès lors, toutes les compétences de police qui n’ont pas été attribuées expressément au préfet de police par des dispositions législatives de ce type doivent être considérées comme relevant de la com pétence du maire. 174. S’agissant du préfet de Paris (avant 1964, il s’agissait du préfetde la Seine), plusieurstextesluiavaient attri bué, dans le passé, des compétences relevant auparavant en principe de la compétence du préfet de police. L’un des plus anciens est le décret du 10 octobre 1859 qui lui confie notamment (art. 1er ) la petite voirie (exception faite de l’ouverture des boutiques et étaux de boucherie et de charcuterie et de la démolition et de la réparation des édifices menaçant ruine); l’éclairage, le balayage, l’arrosage de la voie publique, l’enlèvement des boues, neiges et glaces; le curage des égouts et des fosses d’aisances ; les permissions pour établissements sur la rivière, les canaux et les ports; la concession des lieux de stationnement des voitures qui servent à l’approvisionnement des halles et marchés ; les tarifs, l’assiette et la perception des droits municipaux de toute sorte dans les halles et marchés. Mais d’autres décrets peuvent également être cités : le décret 70-214 du 12 mars 1970, qui confirme la compétence du

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préfet de Paris en matière de concession des lieux de stationnement des voitures qui servent à l’approvisionnement des halles et marchés (le préfet de police étant par contre compétent en ce qui concerne les voitures de place et l’industrie des taxis) ; le décret 70-415 du 8 mai 1970, qui pose le principe de la compétence générale du préfet de Paris en matière de police sanitaire (réserve faite du placement d’office des malades mentaux, de la surveillance et de la salubrité des logements loués en garnis, de la police sanitaire des animaux et du contrôle de l’inspection des denrées alimentaires qui relèvent du préfet de police) ; le décret 70-956 du 21 octobre 1970, qui confie au préfet de Paris les attributions suivantes : délivrance de la carte de qualification professionnelle de coiffeur ; autorisation de tenir les foires commerciales ; agrément pour l’exploitation ou la cession d’un magasin général ; surveillance des bureaux de placement ; dérogations au repos hebdomadaire ; autorisations de commerce ou de distribution d’objets dans les cours ou bâtiments de gare.

La question qui se pose alors est de savoir si la réforme du régime administratif de la ville de Paris opérée en 1975 et poursuivie par la suite a eu pour conséquence de transférer ces attributions au maire. Pour une fraction de la doctrine, la réponse est négative : comme l’écrit un auteur (C. Goyard, Fluctuat, nec mergitur – Réflexion sur la loi du 31 décembre 1975 et le régime de Paris, RDP 1978. 1014), il ne semble pas que le maire de Paris puisse hériter de ces attributions ; bien plus, avec le nouveau régime, il semble que le préfet de police doive retrouver l’intégralité des siennes. Pour d’autres auteurs au contraire (P. Bon, La police du stationnement et de la circulation, Sirey, 1981, p. 30. – J.-C. Bonichot, concl. sur CE 18 déc. 1985, Legendre, AJDA 1986. 112. – p. Ferrari et C.-L. Vier, Le nouveau statut de Paris, AJDA 1977. 123. – X. Prétot, La com pétence du préfet de police, précité, p. 572; La modification du régime administratif et financier de Paris – loi no 86-1308 du 29 décembre 1986, précité, p. 134), dont 1’analyse semble mieux correspondre à l’état du droit, la réponse est partiellement positive: si le préfet de Paris conserve celles de ses compétences qui, dans les autres départements, entrent dans les compétences des préfets de département (réserve faite du pouvoir de substitution qui, dans un certain nombre de domaines, est attribué au préfet de police : voir le dernier alinéa de l’article L. 2512-13 et le cinquième alinéa de l’article L. 2512-14), il doit être privé au profit du maire de Paris de celles de ses com pétences qui, ailleurs, relèvent de la compétence munici pale ; en effet, les articles 2 et 15 de la loi du 31 décembre 1975 disposaient respectivement que la ville de Paris et le département de Paris sont régis par le droit commun « sous réserve des dispositions de la présente loi» ; or, ces dernières ne confient des attributions spécifiques qu’au préfet de police (les attributions évoquées plus haut) et non au préfet de Paris.

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Il ne semble pas que la jurisprudence ait eu, jusqu’à maintenant, l’occasion de trancher le débat. En effet, la plupart des arrêts rendus en matière de police parisienne concernent, soit des affaires antérieures à l’entrée en vigueur de la loi de 1975 (CE 9 janv. 1946, Dame Jung, Lebon 16. – 15 octobre 1965, Préfet de police c/ Alcaraz, dame Tanasijevic et autres, Lebon 516. – 6 février 1970, Préfet de police c/ Ker guélen, Lebon 87, concl. Bertrand. – 21 juillet 1972, Ville de Paris c/ Cormier, Lebon 561. – 23 mars 1973, Association Les droits du piéton, Lebon 245 ; RDP 1974. 271, concl. Bernard, AJDA 1973. 267, chron. Cabanes et Léger, p. 246, JCP 1974. II. 17775, note F. Moderne. – 5 juillet 1974, Syndicat patronal du photofilmage et syndicat Force ouvrièredu photofilmage, Lebon 399. – 4 décembre 1974, Préfet de police c/ Société immobilière du 58 , rue Falguière, Lebon T. 885. – 14 mars 1979, Syndicat patronal du photofilmage et autres, Lebon T. 652), soit des affaires postérieures mais qui ne concernent pas le problème en cause (CE 14 mai 1982, Association internationale pour la conscience de Krisna, Lebon 179, D. 1982. 516, note p. Boinot et C.Debouy. – 4 mai 1984, Préfet de policec/ Guez, Lebon 164, AJDA 1984. 393, concl. O. Dutheillet de Lamothe. – 26 juillet 1985, s. A. Sommer-Allibert, Lebon T. 818. – 18 décembre 1985, Legendre, Lebon 380, AJDA 1986. 112, concl. J.-C. Bonichot, précitées. – 12 mars 1986, Préfet de police c/ Metzler et autres, Lebon 70, D. 1986. 422, note p. Terneyre. – 10 décembre 1986, Robert, Lebon T. 770, D. 1987. somm. 340, obs. F. Moderne et p. Bon. – 8 avril 1987, Mme Virmaux, Lebon 140, LPA 1987, no 123, p. 4, concl. M. Fornacciari, D. 1988. somm. 62, obs. F. Moderne et p. Bon. – 25 juin 1989, Comité des jaunes du taxi, Lebon T. 816. – 5 septembre 1990, Delaby, Lebon T. 1050, D. 1992. somm. 216, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – 10 mars 1993, Préfet de police de Paris c/ de Geoffre, Dr. adm. 1993, no 247. – CE 11 févr. 1998, Ville de Paris c/ Association pour la défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre, Lebon 46, AJDA 1998. 523, conclusions G. Bachelier, LPA 2 février 1999, note M. Colin. – CE 6 nov. 1998, Association amicale des bouquinistes des quais de Paris, Lebon T. 789).

c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne 175. Dans les communes de ces trois départements, nés de l’éclatement du département de la Seine, le maire est également dépossédé au profit du préfet d’une partie de son pouvoir de police municipale. 176. Les modalités traditionnelles de répartition du pouvoir de police entre les deux autorités étaient passablement complexes. L’article L. 183-1 du Code des communes disposait que, dans ces communes, l’autorité supérieure exerçait les pouvoirs et attributions définis par la loi des 10-l5 juin 1853, loi qui reprenait les dis positions de l’arrêté du 12 messidor an VIII évoqué plus haut. L’article L. 183-2 énumérait un certain nombre de pouvoirs demeurant malgré tout de la compétence du (2010-1)

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maire. Restait à combiner ces deux séries de dispositions, ce qui était loin d’être facile. 177. Ici encore, la loi 83-8 du 7 janvier 1983 s’est efforcée de simplifier ces dispositions. 178. Son article 89, III, rédige en effet l’article L. 183-1 du Code des communes, devenu l’article L. 2521-1 du CGCT, de la manière suivante : « Dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-deMarne, le représentant de l’État dans le département a la charge de la police de la voie publique sur les routes à grande circulation y compris en ce qui concerne la liberté et la sûreté, en plus des attributions de police exercées dans lescommunes où la policeestétatisée conformément aux articles L. 2214-3 et L. 2214-4» (sur la notion de route à grande circulation, v. ci-dessous n o 192). Il n’y a donc plus de référence à la loi de 1853 et, par-là, à l’arrêté du 12 messidor an VIII, ce qui clarifie incontestablement les choses. 179. Cela n’empêche que, comme pour les communes à police d’État, la réforme ne fait pas disparaître toutes les difficultés. 180. En premier lieu, la nouvelle rédactiondecetarticle n’est sans doute pas la plus adéquate. Elle peut en effet laisser à penser que, si le préfet a de toute façon la police de la voie publique sur les routes à grande circulation, il n’exerce la police de la tranquillité (exception faite des troubles de voisinage) et n’assure le maintien du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes que dans celles des communes de son département dont la police est étatisée. Or, tel n’est pas le cas. En réalité, dans toutes les communes de son département, le préfet dispose des trois compétences en cause : police de la voie publique sur les routes à grande circulation, police de la tranquillité hormis les troubles de voisinage, maintien du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes.

181. En second lieu, la toilette juridique opérée à l’égard de l’article L. 183-1 du Code des communes, devenu l’article L. 2521-1 du C.G.C.T, ne s’est pas étendue à l’article L. 183-2, devenu l’article L. 2521-2, qui garde, à peu de choses près, sa rédaction traditionnelle. Or cela est regrettable. En effet, cet article énumère un certain nombre d’attributions – par exemple les secours aux noyés – dont les maires gardent l’exercice. Avant la loi du 7 janvier 1983, cette énumération avait un effet utile car, sur le fondement de l’article L. 183-1, tel qu’il était rédigé à l’époque, il aurait pu s’agir d’attributions transférées à l’autorité supérieure. Mais, tel n’est pas le cas avec la nouvelle rédaction de l’article L. 183-1 (devenu l’article L. 2521-1). Dans ces conditions, il était sans doute inutile de maintenir la formule de l’article L. 183-2 (devenu l’article L. 2521-2) qui précise explicitement que le maire garde telle et telle compétence puisqu’il s’agit d’attributions qu’aucun texte ne prétend maintenant lui enlever. (2010-1)


182. A noter que le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (JO Doc. AN, treizième législature, n o 1697; O. Renaudie, La police dans l’agglomération de Paris : vers une nouvelle répartition des compétences?, AJDA 2009. 1354), enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 27 mai 2009, prévoit, dans son article 32, d’étendre les compétences, non pas des préfets de départements, mais du préfet de police de Paris : d’une part, il aurait la charge de l’ordre public dans les trois départements et y dirigerait l’action des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale ; d’autre part, il dirigerait les actions et l’emploi des moyens de la police et de la gendarmerie nationale pour leurs interventions concourant à la régulation et à la sécurité de la circulation sur les routes de la région d’Île-de-France dont la liste est fixée par l’autorité administrative et pour leurs missions concourant à la sécurité des personnes et des biens dans les transports en commun de voyageurs par voie ferrée de la région. Le changement de ministre de l’intérieur semble toutefois avoir retardé l’examen de ce texte qui n’est plus, peut-être, d’actualité. 183. A noter enfin que, sur le fondement de l’article L. 2521-3 du CGCT, le secours et la défense contre l’incendie échappe aux maires des trois départements concernés pour relever de la compétence, non du préfet de département, mais du préfet de police de Paris (sauf possibilité pour ce dernier de déléguer ses compétences aux préfets de département). D’ailleurs, et les communes et les dé partements participent, au prorata de leur population, au financement des dépenses de la brigade des sapeurs-pom piers de Paris, y compris les dépenses d’investissement afférentes au casernement (art. L. 2522-2 pour les communes; art. L. 3421-2 pour les départements ; CE 11 déc. 1991, req. no 110949 et req. n o 110954 Département du Val-de-Marneet département de la Seine Saint-Denis, Le bon 425, AJDA 1992. 307, obs. X. Prétot). Cela ne veut pas dire pour autant que, en cas de dommage, c’est la res ponsabilité de l’État qui soit automatiquement engagée, le préfet étant considéré comme agissant au nom et pour le compte de la commune (CE 7 nov. 1984, Commune de Saint-Ouen c/ Société AGF et autres, req. no 39441). d) La police de la voirie routière 184. Aux termes de l’article L. 2212-2, 1 o, du CGCT, le maire est chargé de « tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ». Ce texte semble donc lui confier la police de la circulation et du stationnementsur l’ensembledes voies situées sur le territoire de sa commune, quelle que soit la p ersonne publique à laquelle elles appartiennent, et même

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si elles appartiennent à des personnes privées du moment qu’elles sont ouvertes à la circulation générale. 185. Il est parfaitement logique de confier au maire la police de la circulation et du stationnement sur la voirie communale car il s’agit de voies qui servent essentiellement à la desserte locale. Cette voirie communale est d’ailleurs composéede deuxtypes de voies. Il y a en premier lieu les voies communales qui, elles, font partie du domaine public routier communal (art. L. 141-1 du Code de la voirie routière). Il y a en second lieu les chemins ruraux qui, eux, appartiennent au domaine privé de la commune (art. L. 161-1). Les pouvoirs du maire ne se limitent pas d’ailleurs, sur l’une et l’autre des deux catégories de voies, à la police de la circulation et du stationnement. Il y exerce en effet aussi la police de la conservation (voir, par exemple, l’article L. 161-5 du Code rural selon lequel « l’autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux »).

186. Mais, qu’en est-il exactement en ce qui concerne la voirie départementale et nationale qui traverse sa commune ? S’il est évident que le maire ne saurait exercer, sur ces dernières, des pouvoirs de conservation puisqu’il s’agit de dépendances domaniales qui ne font pas partie du domaine communal, on pourrait estimer que la police de la circulation et du stationnement lui y est accordée par les dispositions précitées de police générale de l’article L. 2212-2, 1 o. Mais, ce problème particulier a été réglé par un article spécifique du CGCT, l’article L. 2213-1. Cette disposition, que l’on peut analyser comme une dis position de police spéciale dérogeant à la disposition de police générale posée par l’article L. 2212-2, 1 o, pose en effet les règles suivantes: « Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l’intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État dans le département sur les routes à grande circulation. – Les conditions dans lesquelles le maire exerce la police de la circulation sur les routes à grande circulation sont fixées par décret en Conseil d’État. – Par dérogation aux dispositions des deux alinéas précédents et à celles des articles L. 2213-2 et L. 2213-3, des décrets peuvent transférer, dans les attributions du représentant de l’État dans le département, la police de la circulation sur certaines sections des routes à grande circulation. » Il convient dès lors de distinguer entre les principes applicables aux routes nationales et aux routes départementales et les règles particulières concernant les routes à grande circulation mais aussi les autoroutes. 187. Routes nationales et routes départementales. Les principes applicables aux routes nationales et aux routes départementales sont les suivants.

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188. A l’intérieur des agglomérations, le maire est com pétent pour tout ce qui intéresse la commodité et la sûreté du passage. En conséquence, la responsabilité de la commune peut être mise en jeu pour un défaut de nettoiement de la voie et un défaut de signalisation d’un passage dangereux (CE 27 nov. 1946, Commune de La Queue-les-Yvelines, Lebon 283), pour un défaut de signalisation d’un danger dû à la situation d’une branche d’arbre surplombant à une hauteur de 3,90 mètres la chaussée d’une route (CE 1er oct. 1971, Société d’assurances mutuelle générale française accidents et Société à responsabilité limitée Saint-Etienne transport, Lebon T. 954) ou pour un défaut de signalisation d’une nappe d’eau et une carence à prévenir le service compétent des ponts et chaussées (CE 26 nov. 1976, Département de l’Hérault, Lebon 514, concl. Galabert, AJDA 1977. 267, note J. Nguyên Duy Tan), alors même que la voie en cause est une voie nationale ou départementale.

Le maire exerce également sur ces voies la police du stationnement et le préfet est incompétent en la matière (CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon 274, Revue pratique de droit administratif 1954, p. 125, concl. A. Jacomet). En particulier, c’est le premier magistrat municipal qui est habilité à y délivrer des permis de stationnement (CE 14 juin 1972, Elkoubi, Lebon 436). En revanche, la délivrance des permissions de voirie, qui sont étrangères à t oute considération de police de l’ordre public, échappent à sa compétence pour entrer dans celle de l’autorité domaniale, préfet s’agissant des routes nationales, président du conseil général s’agissant des routes départementales (CE 29 avr. 1966, Société d’affichage Giraudy, Lebon 293. – CE 15 nov. 2006, Département de Meurthe-et-Moselle, Lebon T. 748, ACL 2007. 297, observations p. Bon). Il en va de même, sur ces voies, de la police de la conservation (CE 29 juill. 1994, Commune de Magalas, req. no 123812 et 123868). Quant à l’implantation de dispositifs de ralentissement des véhicules ou de protection des piétons, ils peuvent être décidés par le maire dès lors qu’ils n’ont ni pour objet ni pour effet de modifier l’assiette de la voie (TA Di jon 23 févr. 2006, Fédération française des motards en colère de la Côte-d’or et Commune de Sainte-Mar ie-sur-Ouche, BJCL 2006. 344, conclusions M. Nicolet et observations B.P., JCP A 2006, no 1117, observations J. Moreau. – CE, avis, 3 novembre 2006, Commune de Mont-Dore, Dr. adm. 2007, no 24).

189. Hors agglomération, le maire perd toute compétence (CE 1er mars 1993, Société entreprise Nabrin: Le bon T. 918. – TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon) sauf, comme on l’a déjà indiqué, en ce qui concerne les voies communales et les chemins ruraux. La police de la circulation et du stationnement sur les routes nationales (de même que la police de la conservation) relève de la compétence du préfet. La police de la circulation et du stationnement sur les routes départementales (de même que la police de la conservation), qui, jusqu’en 1982, relevait également de la compétence du préfet, relève dorénavant de la (2010-1)

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compétence du président du conseil général. En effet, le dernier alinéa de l’article 25 de la loi 82-213 du 2 mars 1982, codifié à l’article L. 3221-4 du CGCT, dispose que « le président du conseil général gère le domaine du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires par le présent code et au représentant de l’État dans le département ainsi que du pouvoir de substitution du représentant de l’État dans le département prévu à l’article L. 3221-5 ». Pour des applications de cette disposition, voir CE 15 janv. 1988, Association foncière de Semoutiers et M. Raoult, AJDA 1988. 406, observations X. Prétot. – CE 20 oct. 1995, Département des Alpes de Haute-Provence, req. no 154868, Quotidien juridique du 8 février 1996, no 12, p. 2. – CE avis, section de l’intérieur, 23 juillet 1996, n o 359.284 : Rapport public, 1996, p. 302. – CE 6 févr. 1998, Mme Vadant et Association des parents d’élèves du collège public et des écoles de Saint-Aubin, Lebon T. 781. – CE 29 nov. 2004, Département des Alpes-maritimes, AJDA 2005. 1006, conclusions p. Collin. – CAA Marseille 20 mars 2006, Association Assopes, JCP A 2006, n o 1156, observations s. Deliancourt. – CE 15 nov. 2006, Département de Meurthe-et-Moselle, précité.

Le fait que plusieurs autorités de police soient ainsi conduites à réglementer la circulation hors agglomération pose le problème de l’autorité compétente pour définir les règles de priorité à l’intersection de voies de catégories différentes, par exemple intersection d’une route nationale ou d’une route départementale avec une voie communale lorsqu’il semble opportun de déroger à la règle de la priorité à droite. Ce problème est réglé par l’article R. 411-7, I, 1o, e), du Code de la route (issu notamment de l’article 3 du décret 86-475 du 14 mars 1986) qui prévoit l’intervention d’un arrêté conjoint (G. Koubi, L’exercice conjoint du pouvoir de police en matière de circulation routière – Réflexions à propos de l’article 3 du décret du 14 mars 1986, RFDA 1986. 912): par exemple, arrêté conjoint du préfet et du maire à l’intersection d’une route nationale et d’une voie communale ; par exemple encore, arrêté conjoint du président du conseil général et du maire à l’intersection d’une route département et d’une voie communale. 190. Reste à préciser ce qu’il convient d’entendre par agglomération (J.-C. Zarka, La notion juridique d’agglomération, Annales de l’Université des sciences sociales de Toulouse, 1992, p. 245). Deux éléments de réponse sont fournis par le Code de la route. D’une part, son article R. 110-2 précise que le terme agglomération désigne un « espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l’entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le (2010-1)


borde». D’autre part, son article R. 411-2 dispose que « les limites des agglomérations sont fixées par arrêté du maire». Il appartient au préfet de vérifier le respect de ces prescriptions, au besoin en déférant au tribunal administratif toute fixation injustifiée des limites d’une agglomération (circulaire du ministre de l’Intérieur en date du 2 janvier 1987, NOR : INTD8700002C). Ainsi, il a été jugé que le bois de Boulogne et celui de Vincennes ne pouvaient être regardés comme une agglomération (CAA Paris 6 mars 2001, Préfetde policec/ Rio, Lebon T. 1069) de même qu’une zone d’activité économique comportant plusieurs groupes, séparés les uns des autres, de bâtiments à usage commercial non rapprochés (CAAMarseille22 janv. 2002, Pré fet de l’Hérault, JCP Coll. terr. 2002, no 141, observations J. Moreau).

191. Routes à grande circulation et autoroutes Des règles particulières existent pour les routes à grande circulation mais aussi pour les autoroutes. . –

192. Comme le précise l’article L. 110-3 du Code de la route, «les routes à grande circulation, quelle que soit leur appartenance domaniale, sont les routes qui permettent d’assurer la continuité des itinéraires principaux et, notamment, le délestage du trafic, la circulation de transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire, et justifient, à ce titre, des règles particulières en matière de police de la circulation. La liste des routes à grande circulation est fixée par décret, après avis des collectivités territoriales et des groupements propriétaires des voies » (voir, à ce propos, le décret 2009-615 du 3 juin 2009). Puisqu’il s’agit, selon les cas, de routes nationales, de routes départementales ou de voies communales, leur police devrait être répartie entre le maire, le président du conseil général et le préfet, selon les principes précédemment définis : le maire devrait être compétent pour l’ensemble des voies communales et, à l’intérieur des agglomérations, pour les routes nationales et les routes départementales ; en sens inverse, le préfet et le président du conseil général devraient être respectivement compétents pour les portions de routes nationales et de routes départementales situées hors agglomérations. Mais, à partir du moment où une voie acquiert le statut particulier de voie à grande circulation, ce schéma de répartition des compétences peut se trouver partiellement modifié au profit du préfet. En premier lieu et sur le fondement du dernier alinéa de l’article L. 2213-1, des décrets peuvent transférer au préfet la police de la circulation sur certaines sections de routes à grande circulation. En revanche, si de tels transferts n’ont pas eu lieu, c’est le maire qui est compétent pour prescrire l’enlèvement d’un dis positif publicitaire situé, en agglomération, en bordure d’une

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route à grande circulation qui est de nature à détourner l’attention des automobilistes (CE 11 mai 1987, Van Loenen, req. no 53749) et non le préfet (CE 19 avr. 1985, Société Excelsior, req. no 42648). Le préfet est également incompétent pour y réglementer le stationnement (CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon 274, RPDA 1954. 125, conclusions M. Jacomet).

En second lieu, alors même que de tels transferts n’ont pas eu lieu, un certain nombre de mesures de police ne peuvent être prises par l’autorité de police normalement compétente qu’après avis conforme du préfet dès lors qu’elles concernent une route à grande circulation : il en va ainsi de la détermination des zones de rencontre et de leur aménagement (art. R. 411-3-1 du Code de la route), de la détermination des zones 30 et de leur aménagement (art. 411-4) et du relèvement de la vitesse de 50 km à 70 km en agglomération (art. R. 413-3). Toutefois et comme le permet l’article R. 2213-1 du CGCT, les pouvoirs ainsi dévolus au préfet sur les routes à grande circulation ne font pas obstacle à la mise en ap plication immédiate des mesures de police que le maire juge nécessaire de prendre dans le cas d’urgence résultant notamment de sinistres ou périls imminents. 193. Quant aux autoroutes qui appartiennent au domaine public routier national (art. L. 121-1 du Code de la voirie routière), leur police de la circulation était traditionnellement exercée par « arrêtés pris conjointement par le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation et les ministres chargés des Armées et des Transports » (ancien art. R. 43-3 du Code de la route). En conséquence, le préfet était en principe incompétent pour interdire certaines sections du réseau autoroutier à certains véhicules et pour leur imposer un itinéraire de substitution (CAA Lyon 17 oct. 1996, ministre de l’Équipement, du logement, des transports et du tourisme c/ Communes de Decines-Charpieu et autres, req. no 6LY01877). Depuis le décret 96-982 du 8 novembre 1996, c’est le préfet qui est normalement l’autorité compétente puisque, dans sa nouvelle rédaction, I’article R. 43-3, aujourd’hui devenu l’article R. 411-9, dispose: « le préfet exerce la police de la circulation sur les autoroutes ». Toutefois, le même article réserve l’hypothèse des « compétences conférées à d’autres autorités administrative en vertu du présent Code ». C’est ainsi que ce sont les ministres de l’Équipement et de l’Intérieur qui, par arrêté conjoint, déterminent les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l’interdiction de donner des leçons de conduite sur les autoroutes (art. R. 211-6 du Code de la route). e) La police des ports maritimes 194. Bibliographie. J. DUFAU, La réorganisation des compétences de police dans les ports maritimes, AJDA

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2005. 2459. – M. JOYAU, Police de la mer, J. C. Adm., fasc. 209, éd. 3-2009, n o 79-93. – R. REZENTHEL, Le maintien de l’ordre public dans les ports maritimes et la responsabilité de l’État, Le droit maritime français, 1984, p. 707 ; Le régime juridique des ports départementaux et communaux, Le droit maritime français, 1985, p. 131 ; Ports maritimes: police et responsabilité, J.-Cl. Adm., fasc. 408-60, éd. 2-2005, n o 4-113. 195. Les mesures de décentralisation prises à partir du début des années 1980 ont considérablement modifié le droit des ports maritimes (v. notamment les articles 6 et suivants de la loi 83-663 du 22 juillet 1983). Dorénavant, ils peuvent relever de l’État, de la région, du département, de la commune ou encore de groupements de communes. Relèvent de l’État les grands ports maritimes ou les ports autonomes. Plus précisément, les uns et les autres sont des établissements publics de l’État. Relèvent en principe de la région les ports maritimes de commerce. Relèvent en principe du département les ports de pêche. Relèvent en principe de la commune ou d’un groupement de communes (communautés de commune, communautés urbaines ou communautés d’agglomération) les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance. Dans le passé, il fallait qu’il s’agisse exclusivement de ports de plaisance de telle sorte que si un port, tout en constituant un ensemble portuaire unique, était à la fois affecté à la plaisance et à la pêche, il ne pouvait relever de la commune (v. TA Nantes 12 nov. 1985, Commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 438, RFDA 1987. 49, note R. Rezenthel. – CE 19 avr. 1989, Commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 115, RFDA 1989. 938, note R. Rezenthel, AJDA 1989. 637, observations J.-B. Auby). Cette exigence a été heureusement assou plie par le législateur (v. l’article L. 601-1 du Code des ports maritimes). Bien évidemment, cette répartition des ports entre différentes catégories relevant de personnes publiques différentes a une incidence sur l’exercice des compétences de police. 196. Certes, l’État dispose d’un certain nombre de com pétences de police à l’égard de tous les ports, quelle qu’en soit la nature, compétences énumérées par les articles L. 302-1 à L. 302-3 du Code des ports maritimes : il fixe les règles relatives à la sécurité du transport maritime et des opérations portuaires et les règlements généraux de police applicables aux ports de commerce, aux ports de pêche et aux ports de plaisance sont établis par décret ; il fixe les règles relatives au transport et à la manutention des matières dangereuses et le règlement général de transport et de manutention des marchandises est établi (2010-1)

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par arrêté de l’autorité administrative ; il est responsable de la définition des mesures de sûreté portuaire ; il détermine les conditions d’accueil des navires en difficulté ; il est responsable de la police des eaux et de la police de la signalisation maritime. 197. Mais, pour le reste, les compétences sont partagées entre l’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoir de police portuaire (voir les articles L. 302-4 à L. 302-8 du Code des ports maritimes). L’autorité portuaire est, dans les ports maritimes autonomes, le directeur du port autonome, dans les autres ports maritimes relevant de l’État, le représentant de l’État, dans les port maritimes de commerce, de pêche et de plaisance relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements, l’exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement. Elle exerce la police de l’exploitation du port qui comprend notamment l’attribution des postes à quai et l’occupation des terre-pleins. Elle exerce également la police de la conservation du domaine public portuaire. L’autorité investie du pouvoir de police portuaire est, dans les ports maritimes autonomes, le directeur du port autonome, dans les autres ports maritimes relevant de l’État, le représentant de l’État, dans les ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements dont l’activité dominante est le commerce ou qui accueille des marchandises dangereuses et qui figurent sur une liste arrêtée par l’autorité administrative, le re présentant de l’État, dans les autres ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements, l’exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement. L’autorité investie du pouvoir de police portuaire exerce la police du plan d’eau qui comprend notamment l’organisation des entrées, sorties et mouvements des navires. Elle exerce également la police des marchandises dangereuses. Des règlements particuliers pour chaque port peuvent compléter les règlements généraux de police précédemment évoqués. Dans les ports autonomes, ils sont arrêtés par le représentant de l’État. Dans les autres ports, ils sont arrêtés conjointement par l’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoir de police portuaire et, à défaut, par l’autorité investie du pouvoir de police portuaire. La possibilité pour les autorités locales d’établir dorénavant de ce fait des règlements particuliers pour les ports relevant de leur compétence n’a toutefois pas eu ni pour objet ni pour effet de rendre caducs les règlements pris par les autorités de l’État antérieurement à la décentralisation (CE 23 juin 2000, Ministre de l’équipement, des transports et du logement, Lebon 238). (2010-1)


198. Demeure à résoudre une question délicate, celle de savoir si, pour les compétences de police qui n’ont pas été évoquées aux points précédents, le maire demeure com pétent pour agir, au titre de ses pouvoirs de police municipale, alors même que le port ne relève pas de la com pétence de la commune. La réponse semble largement affirmative. La compétence du maire a ainsi été admise en matière de police des incendies. Déjà, un avis de la section des travaux publics du Conseil d’État en date du 15 juin 1976 (cité par R. Réze nthel, fasc. précit., n o 102) avait relevé que, compte tenu de la généralité des pouvoirs de police du maire et en l’absence de disposition législative particulière, la commune était juridiquement responsable du service de lutte contre l’incendie sur son territoire et, dans ces conditions, la charge de la prévention et de la lutte contre l’incendie à l’intérieur des ports maritimes incombait à l’autorité municipale comme dans les autres parties du territoire communal. Cette analyse est pour l’essentiel confirmée par un autre avis de la section des travaux publics du Conseil d’État en date du 28 janvier 2003 (EDCE 2003. 228, AJDA 2003. 1167, note H. Blanc) selon lequel les pouvoirs de police du maire s’appliquent sur l’ensemble du territoir e communal dont aucune règle législative n’exclut les ports, qu’il s’agisse de leur partie maritime ou de leur partie terrestre et quelle que soit la collectivité dont ils relèvent de telle sorte qu’il est bien compétent pour intervenir au titre de la lutte contre l’incendie. Toutefois, son intervention doit être combinée notamment avec les pouvoirs de police spéciale dévolus au préfet et aux officiers de ports.

La compétence du maire a été admise également en matière de police de la circulation et du stationnement, du moins pour les parties du port ouvertes à la circulation publique. A ce propos, il a été jugé que le défaut d’éclairage public sur un quai appartenant au domaine public de l’État mais ouvert à la circulation publique est de nature à engager la responsabilité de la commune « eu égard aux dangers exceptionnels présentés par les lieux et attestés par la fréquence des accidents mortels qui y ont été antérieurement constatés» (CE 7 mars 1958, Dame veuve Piel, Lebon 154). De la même manière, le maire peut réglementer l’activité des commerçants ambulants sur les parties des quais d’un port maritime de commerce (ne relevant donc pas en principe de la compétence de la commune) livrées à la circulation générale et à la promenade publique (CE 17 janv. 1986, M. Mansuy, 1re espèce, AJDA 1986. 185, note R. Rézenthel). Enfin, nonobstant la circonstance que le président du conseil général est chargé de la police des ports maritimes départementaux, le maire est compétent pour réglementer l’activité des camions citernes livrant du carburant aux plaisanciers sur la partie du quai d’un port maritime qui est ouverte à la circulation générale et à la promenade publique (CE 15 oct. 2004, SARL Etablissements Botti, BJCL 2005. 25, conclusions T. Olson et observations J.-C. B., Coll. Terr. 2004, n o 250, note J. Moreau).

Il a été enfin admis, pour s’en tenir à ces trois exemples, que le maire demeurait compétent en matière de débit de boissons.

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Les pouvoirs de police spéciale dont certaines autorités dis posent dans les ports ne font pas en effet obstacle à l’exercice par le maire de ses pouvoirs de police générale de telle sorte qu’il est bien compétent pour réglementer l’heure de fermeture d’un débit de boisson ouvert au public et situé dans l’emprise du port (TA Rennes 5 juill. 1972, Mace, Lebon 903).

f) La police du littoral 199. Bibliographie. N. CALDERARO, Droit du littoral, Éditions du Moniteur, 1993, p. 155 et s. – M.-F. DELHOSTE, La sécurité dans la bande littorale des 300 mètres, Ed. du Papyrus, 2001. – J.-Y. FABERON, Les polices des activités maritimes, LGDJ, 1993, p. 27 et s. ; Les polices du littoral, LQJ1988, n o 121,p.3,no 123, p. 3, no 124,p.2,no 125,p.3,no 126,p.2,no 128,p.2etn o 129, p. 5. – B. GENEVOIS, La police du littoral, La loi littoral, Economica, 1987, p. 201. – J.-C. HÉLIN, La « loi littoral » et les pouvoirs de police des maires, RFDA 1986. 730. – M. JOYAU, Police de la mer, J.-Cl. Adm., fasc. 209, éd. 3-2009, n o 70-71. – G. LE BORGNE, La police en mer en-deçà des 200 milles – doctrine et pratique françaises, LGDJ, 1986. – M. PAILLET, Police et responsa bilité municipales sur le littoral après la loi du 3 janvier 1986, LPA 1987, no 110, p. 2, et no 111, p. 19. 200. Depuis un arrêt de 1981 (CE 20 févr. 1981, Commune de Saint-Quay-Portrieux, Lebon 96, AJDA., 1981, p. 476, chron. F. Tiberghien et B. Lasserre p. 465, D. 1982. 351, note F. Moderne. – sur les limites du territoire maritime communal, v. ci-avant p. 130-1), il est admis que le territoire des communes littorales s’étend jusqu’à la limitede la mer territoriale, c’est-à-direjusqu’à une distance de 12 miles marins du rivage de la mer. Pourtant, le maire ne jouit pas sur la partie littorale du territoire communal ainsi délimité de la plénitude de son pouvoir de police car ses compétences de police générale y sont largement court-circuitées par les multiples polices spéciales susceptibles de s’y exercer. Plus précisément et sur le fondement des articles 31 et suivants de la loi 86-2 du 3 janvier 1986, dite « loi littoral» (qui modifient ou com plètent sur ce point plusieurs articles du Code des communes aujourd’hui repris dans le Code général des collectivités territoriales), il n’y dispose que des deux com pétences suivantes. 201. En premier lieu, le maire a en principe une compétence pleine et entière jusqu’à la limite des eaux, limite qui varie avec les marées, ce qui n’est peut-être pas très satisfaisant, surtout sur les côtes où les marées ont une forte amplitude. L’article L. 2212-3 du CGCT dispose en effet que « la police municipale des communes riveraines

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de la mer s’exerce sur le rivage de la mer jusqu’à la limite des eaux ». D’ailleurs, avant même l’intervention de l’article 31 de la loi littoral dont est issu cette disposition, il avait été jugé par exemple que, s’agissant des communes riveraines de la mer, les pouvoirs de police municipale s’étendaient à la portion du rivage faisant partie du domaine public maritime (CE 25 sept. 1970, Commune de Batz-sur-mer et Dame veuve Tesson, Lebon 540, D. 1971, concl. M. Morisot, AJDA 1971. 59, chron. D. Labetoulle et p. Cabanes p. 37, RTDSS 1971. 294, note L. Dubouis, JCP 1970. II. 16525, observations anonymes). En conséquence, il avait été admis que le maire avait le pouvoir de prévenir les troubles à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques sur le domaine public maritime en y interdisant la vente ambulante ainsi que le stationnement des véhicules aménagés pour la vente ambulante (CE 14 mars 1979, Auclair, Lebon 112, RDP 1979. 1163, note M. Waline, JCP 1980.II.19452, note J. Kerninon).

Toutefois, il existe quelques exceptions à cette compétence de principe. Par exemple, si, aux termes de l’article 30, in fine, de la loi de 1986 (aujourd’hui article L. 321-9 du Code de l’environnement), « la circulation et le stationnement des véhicules terrestres à moteur autres que les véhicules de secours, de police et d’exploitation sont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur les rivages de la mer et sur les dunes et plages appartenant au domaine public ou privé des personnes publiques lorsque ces lieux sont ouverts au public », il est possible à l’autorité administrative d’accorder des dérogations à cette interdiction, notamment pour des épreuves et compétitions de sports motorisés. Or, alors que l’on aurait pu envisager que ces dérogations relèvent de la compétence du maire, c’est le préfet qui est compétent pour les accorder après, toutefois, avis de maire. Il est vrai que la police des épreuves sportives sur les voies publiques est également soumise à autorisation préfectorale. Il est vrai aussi que ces épreuves se déroulent souvent sur le territoire de plusieurs communes (v. par exemple, pour l’épreuve motocycliste « Enduro des Baïnes », TA Bordeaux 3 nov. 1988, « Aquitaine alternatives » c. ministre de l’lntérieur et autres, Lebon 529. – CE 19 juin 1991, ministre de l’lntérieur c Association « Aquitaine alternatives», Le bon 249).

202. En second lieu, au-delà de la limite des eaux, le maire a une compétence qui est limitée à la fois spatialement et matériellement par l’article L. 2213-23 du CGCT. Spatialement, en ce sens que le maire n’est compétent pour intervenir que jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux (sur la matérialisation de cette limite, voir l’arrêté du 27 mars 1991, JO 28 avril 1991, p. 5762). Matériellement, en ce sens qu’il n’exerce dans cette zone que deux polices : d’une part, la police des (2010-1)

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baignades(v. ci-après p. 2520, Police des activitéset lieux susceptibles d’être dangereux, nos 32 à 43) ; d’autre part, la police « des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés » (planches de surf, planches à voile, fun board, kitesurf… – sur la question de savoir si les scooters des mers entrent ou non dans cette catégorie, v. F. Malan et A. Voisard, Scootersdesmersoudemontagne«oulesdif ficultés du législateur moderne», JCP 1991. I. 3488), ce qui implique notamment qu’il « réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités » et « pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours». La limite des 300 mètres apparaît cohérente pour la baignade qui s’effectue rarement au-delà. Elle correspond d’ailleurs à la tradition puisque c’était déjà la zone dans laquelle les préfets maritimes autorisaient traditionnellement les maires à instituer des zones de baignade. En revanche, les autres activités nautiques pratiquées à partir du rivage et qui s’exercent au-delà de 300 mètres entrent dans la compétence de police de l’État, exercée notamment par le préfet maritime (d’ailleurs compétent dès la limite des eaux lorsque l’on a affaire à un engin immatriculé ; sur le préfet maritime, voir s. Cortembert, Le préfet maritime, RDP 1995. 1549 et J. Pini, Considérations sur le préfet maritime, RFDA 1997. 559). Quant aux autres aspects de la police du littoral, ils entrent également dans la compétence de police de l’État, qu’il s’agisse par exemple de la police de la pêche (CE 27 mai 1983, Fédération française d’études et de sports sous-marins, Lebon 216, RJE 1983. 338, note J.-P. Beurier, AJDA 1984. 45, obs. J. Moreau), du sauvetage en mer (CE 27 juill. 1984, Renucci, Lebon 304, RFDA 1985. 429, concl. A. Cazin d’Honincthun, D. 1986. IR. 32, obs. F. Moderne et p. Bon), de la police des mouillages (décret 91-1110 du 22 octobre 1991), de la police de la navigation, de la lutte contre la pollution ou de la police des épaves, du moins tant que l’on n’est pas en haute mer (CE 5 juin 1981, Ministre de la Culture et de l’Environnement c/ Société Incimer, Lebon 244). g) La police des cours d’eau 203. Les cours d’eau se subdivisent en deux catégories. 204. En premier lieu, il y a les cours d’eau (et lacs) domaniaux, c’est-à-dire les cours d’eau (et lacs) appartenant au domaine public (art. L. 2111-8 du Code général de la propriété des personnes publiques). Ils remplissent deux conditions. D’une part, et conformément à la théorie générale du domaine public, ils sont la propriété d’une personne publique. Dans le passé, il s’agissait exclusivement de l’État. Mais le droit des cours d’eau a connu (2010-1)


la même décentralisation que le droit des ports maritimes précédemment évoqué. Aujourd’hui, ils sont la propriété, certes de l’État, mais aussi des collectivités territoriales et de leurs groupements (art. L. 2111-7 du CGPPP). D’autre part, ils doivent être classés dans le domaine public, après enquête publique et avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées, par décision de l’autorité administrative dès lors que cela est justifié « par un motif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des po pulations ou à la protection contre les inondations » (art. L. 2111-12 du CGPPP). A leur propos, l’article L. 2124-6 du CGPPP dispose que « la personne publique propriétaire du domaine pu blic fluvial est chargé de son aménagement et de son ex ploitation. – Pour les collectivités locales ou leurs grou pements, les pouvoirs de police y afférents sont exercés par l’autorité exécutive, sous réserve des attributions dévolues aux maires et des compétences de l’État en matière de police de l’eau, de police de la navigation et d’utilisation de l’énergie hydraulique ». 205. En second lieu, il y a les cours d’eau non domaniaux. Ils comprennent d’abord les cours d’eau propriété d’une personne publique qui ne font pas partie du domaine public parce qu’ils ne remplissent pas la fonction d’intérêt général précédemment évoquée (ou parce qu’ils ne la remplissent plus de telle sorte qu’ils sont été déclassés : voir à ce propos les articles L. 2142-1 et L. 2142-2 du CGPPP). Ils comprennent ensuite les cours d’eau dont le lit est la propriété d’une ou de plusieurs personnes privées (art. L. 215-2 du Code de l’environnement). En ce qui concerne les concerne, l’article L. 215-7 du Code de l’environnement prévoit que « l’autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dis positions pour assurer le libre cours des eaux. – Dans tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réservés ». Certes, cet article fait référence, de façon quelque peu imprécise, à « l’autorité administrative», mais cette référence a toujours été interprétée comme visant le préfet. C’est donc lui, et non le maire, qui est compétent pour prendre les mesures nécessaires à l’exécution des règlements et usages locaux relatifs au curage des cours d’eau (CE 2 févr. 1957, Ministre de l’Agriculture et Commune de Lettret c/ Champollion, Lebon 84. – 22 avril 1970, Duhaze, Lebon T. 954) et l’abstention à ce faire engage la responsabilité, non de la commune, mais de l’État (CE 2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune et autres, Lebon 93, LPA 1984. 7, note F. Moderne, D. 1986. IR. 27, obs. F. Moderne et p. Bon. – CAA Nancy 9 juill.

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1992, req no 90NC00150, Société Spie-Batignolles, Le bon T. 1164) dès la faute simple (CE 28 févr. 2001, Société des autoroutes du nord et de l’est de la France : Collectivités territoriales 2001, n o 112, observations J. Moreau). Certes, comme le précise l’article L. 215-12, les maires peuvent, le cas échéant, prendre toutes les mesures nécessaires pour la police de tels cours d’eau mais c’est « sous l’autorité des préfets » de telle sorte qu’ils agissent alors hors de l’exercice de leurs compétences de police municipale. 206. Plus généralement, c’est l’État et, en particulier le préfet, qui exerce la police de la navigation et la police des eaux, que le cours d’eau soit domanial ou qu’il soit non domanial. En revanche, en dehors de ses deux polices, le maire retrouve sa capacité d’agir. 207. La police de la navigation sur les cours d’eau, quelle qu’en soit la nature, relève en effet de l’État et notamment du préfet (voire du préfet maritime dans les estuaires : CAA Nantes 5 déc. 2006, Fédération française motonautique et Association Jet club de la Côte d’Opale, RJE 2008, p. 333, note X. Braud). C’est ainsi que l’article 1 er du décret 73-912 du 21 septembre 1973 portant règlement général de police de la navigation intérieure (et qui, pour l’essentiel, se substitue au décret du 6 février 1932 portant règlement général de police des voies de navigation intérieure) dispose que « la police de la navigation sur les fleuves, rivières, canaux, lacs, retenues et étangs d’eau douce ainsi que leurs dépendances, est régie par le règlement général de police de la navigation intérieure annexé au présent décret, ainsi que par les règlements particuliers pris pour son exécution. – Ces règlements particuliers sont : l o des arrêtés préfectoraux lorsqu’il y a lieu de prescrire des dispositions de police applicables à l’intérieur d’un seul département ; 2 o des arrêtés interpréfectoraux pour les dispositions applicables dans plusieurs départements et concernant les lacs, retenues et étangs ainsi que leurs dépendances ; 3 o des arrêtés du ministre chargé des voies navigables pour les dispositions applicables dans plusieurs départements et concernant les fleuves, rivières et canaux ainsi que leurs dépendances». En d’autres termes, la police de la navigation échappe au maire (tel n’était pas forcément le cas avant l’entrée en vigueur du décret de 1973, le Conseil d’État ayant admis, par exemple, qu’un maire puisse réglementer, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police, la navigation sur un plan d’eau : CE 28 nov. 1980, Commune d’Ardres, Lebon 449, D. 1981. IR. 117, observations p. Delvolvé) pour relever de la compétence de l’État

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et, notamment, du préfet tant pour les cours d’eau domaniaux que pour les cours d’eau non domaniaux. C’est ainsi que c’est le préfet qui a compétence pour réglementer la pratique du canoë-kayac (CE 3 juill. 1987, Dubail et Association «L’eau vive», Lebon 244, CJEG 1988. 9, concl. M. Fornacciari. – 20 mars 1991, Association «La truite de Mouthier-Haute-Pierre» et Mlle de Montrichard et autres, Le bon p. 95. – 13 novembre 1992, ministre de l’Équi pement, du Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre de canoë-kayak et autres, Lebon 404, D. 1993, Somm, 331, obs. J. Morange – 28 juillet 1995, Fédération française de canoë-kayak et disciplines associées, RJE 1995. 605. – CAA Marseille 7 mars 2005, Fédération française de canoë-kayac et disciplines associées, Environnement 2005, no 29, note s. Le Briero) ou du motonautisme et du ski nautique (CE 19 févr. 1988, Associationdes propriétaires riverains et plaisanciers du Cingle de Trémolat-Cales-Mauzac, Lebon 79, AJDA 1988. 417, obs. J. Moreau, D. 1989. somm. 408, obs. J. Morange. – TA Bordeaux 11 juill. 1989, Association nationale de protection des salmonidés, Lebon 395) ou encore la circulation des bateaux à moteur (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante, Environnement 2006, no 53, observations p. Trouilly) sur telle ou telle partie d’un cours d’eau traversant son département. S’il s’agit d’un cours d’eau non domanial (S. Le Briero, La circulation des engins nautiques sur les cours d’eau non domaniaux, LPA 4 juin 1999, p. 4, et du 7 juin 1999, p. 5), il doit le faire, sur le fondement de l’article 2 du décret précité du 21 septembre 1973, dans le « respect des droits des propriétaires riverains ». Cela ne veut pas dire qu’il ait à obtenir leur autorisation ou leuraccord pourprendreune mesure d’interdiction (v. TA Orléans 14 févr. 1989, Ligue du Centre de canoë-kayac et autres, Lebon T. 690. – CE 20 mars 1991, Association « La truite de Mouthier-Haute-Pierre» et Mlle de Montrichard et autres, préc.). Cela ne veut pas dire non plus qu’il doive prendre une telle mesure dès lors que les propriétaires riverains en font la demande (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante, préc.). De leur côté, les propriétaires riverains ne sauraient em pêcher le passage des embarcations en édifiant des barrages, le préfet étant seul compétent pour adopter des mesures en matière de police de la navigation (Civ. 2o 29 mars 2006, JCP A 2006. 1211, note p. Billet). En revanche, aucune des dispositions précitées ne donne au préfet le droit de soumettre la circulation des bateaux à moteur à autorisation (CE 13 nov. 1992, ministre de l’Équipement, du Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre de canoë-kayak et autres, préc.). En tout état de cause, sa carence à agir dans l’exercice des pouvoirs évoqués ci-dessus n’est susceptible d’engager que la responsabilité de l’État (CE 19 déc. 1980, ministre des trans ports c/ Assurances généralesde Franceet Jacob, Lebon T. 730, LQJ 1981, no 36, p. 6, note J. M.).

Cette compétence du préfet pour exercer la police de la navigation est confirmée par le Code de l’environnement à propos des cours d’eau non domaniaux. Son article L. 214-12 dispose qu’il peut réglementer sur des cours d’eau non domaniaux la circulation des engins nautiques (2010-1)

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de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques. Son article L. 214-13 l’habilite à interdire ou à réglementer la circulation des embarcations à moteur sur un cours d’eau non domanial ou sur une section de ce cours d’eau soit pour un motif de sécurité ou de salubrité, soit à la demande du riverain lorsque cette circulation entraîne un trouble grave dans la jouissance de ses droits. 208. De la même manière, la police de l’eau relève de l’État et notamment du préfet (voir par exemple l’article L. 211-5 du Code de l’environnement). Ainsi, le maire ne saurait s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale des eaux de telle sorte que, pour s’en tenir à ces deux exemples, il n’a pas le pouvoir d’aggraver les prescriptions édictées par le préfet relatives à l’activité d’épandage des boues d’épuration (CAA Nancy 5 août 2004, Préfet de la Haute-Saône c/ Commune de Saulnot, RFDA 2005. 173, note p. Lagrande, JCP A 2005. 1128, note p. Billet, AJDA 2004. 2039, observations J.-M. Adrien) ni le droit d’interdire certaines cultures jusqu’à ce que le préfet modifie les prescriptions applicables à l’intérieur d’un périmètre de protection des captages (CAA Nancy 2 août 2007, GAEC Varennes, Droit rural 2007. comm. 351, note p. Billet. – CE 2 déc. 2009, req. no 309684, Commune de Rachecourt-sur-Marne, BJCL, no 10/09, p. 690, concl. M. Guyomar, AJDA 2009. 2319, obs. s. Brondel, JCP A 2009. actu. 1274). 209. En revanche, dès lors que l’on a affaire à une police étrangère à la police de la navigation ou à la police des eaux, le maire est susceptible de retrouver sa capacité d’agir. En conséquence, la police des baignades sur un cours d’eau demeure de la compétence du maire et est susceptible d’engager la responsabilité de la commune (v. par exemple : CE 9 mai 1980, Commune de Ladignac-le Long et Consorts Courteille, Lebon T. 876, D. 1980. IR. 501, observations F. Moderne et p. Bon). Il en va de même de la police des inondations (v. par exemple : CE 22 juin 1987, Ville de Rennes c/ Compagnie rennaise de linoléum et du caoutchouc, Lebon 223, LPA 1987. 16, note F. Moderne, AJDA 1988. 65, obs. J. Moreau, D. 1988. somm. 163, obs. F. Moderne et p. Bon), d’autant plus que l’article L. 2212-2, 5 o, du CGCT charge expressément le maire de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les inondations. Ilsemble en aller demême dela police de la tranquillité puisque le Conseil d’État a considéré que relevait de la compétence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police municipale, et non de la compétence du Conseil (2010-1)


municipal dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion du domaine, l’interdiction de la pratique des sports en eaux vives, non pas sur la rivière proprement dite, mais sur les parcelles du domaine privé communal la longeant afin de ne pas porter atteinte au calme des lieux (CE 11 déc. 2008, Fédération française de la montagne et de l’escalade, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A 2009. 2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités territoriales 2009, p. 403, obs. p. Bon). Il semble également que la police de la salubrité puisse entrer dans les compétences du maire puisque, en ap plication de la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale, dont les dispositions ont été codifiées dans le CGCT (art. L. 2213-29), il est chargé, dans le cadre de ses pouvoirs de police municipale, de surveiller, « au point de vue de la salubrité, l’état des ruisseaux, rivières, étangs, mares ou amas d’eau » (art. L. 2213-29). D’autres dispositions, issues également de la loi de 1898, prévoient d’ailleurs également son intervention en matière de salubrité des eaux stagnantes mais il est vrai que l’on est alors là bien loin de la police des cours d’eau. Ainsi, s’agissant des mares communales situées à l’intérieur des villages ou dans le voisinage des habitations, il doit, toutes les fois qu’elles compromettent la salubrité publique, ordonner les mesures nécessaires pour assurer leur assainissement et, s’il y a lieu, après avis du conseil municipal, les supprimer (art. L. 2213-30). S’agissant maintenant des mares ou fossés à eaux stagnantes situées dans le voisinage des habitations et appartenant à des propriétés privés, il doit prescrire à ces derniers soit de les supprimer, soit d’exécuter des travaux ou de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser toute cause d’insalubrité, mais c’est le préfet qui est seul compétent pour en décider la suppression ou pour prescrire que les travaux nécessaires seront exécutés d’office aux frais du propriétaire (art. L. 2213-31). Enfin, c’est le maire et non le préfet qui, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale de l’article 97 de la loi de 1884 et du Code de l’administration communale (devenu l’article L. 2212-2 du CGCT), est compétent pour faire cesser l’insalubrité et les dangers d’inondation qui résultent de la stagnation des eaux dans une ravine qui ne constitue pas un cours d’eau (CE 22 févr. 1980, ministre de l’Environnement et du cadre de vie c/ Pourfillet et autres, Lebon 101, AJDA 1980. 487, concl. J.-M. Galabert).

3° Les hypothèses de maintien des compétences de police du maire 210. Alors même que le pouvoir de police a été expressément conféré à une autorité autre que le maire, il est admis que ce dernier puisse néanmoins agir parce que l’on se trouve face à un danger grave ou imminent voire lorsque des circonstances locales particulières le justifie sans que, pour autant, elle présentent les caractéristiques d’un danger grave ou imminent.

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a) L’existence d’un danger grave ou imminent 211. Bibliographie. X. PRÉTOT, L’article L. 131-7 du Code des communes, Rev. adm. 1981. 259. 212. La police des installations classées (voir ci-après p. 2520, Police des activités et lieux susceptibles d’être dangereux, Section 2, § 3) est un parfait exemple de cette situation. La loi 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (art. L. 511-1 et suivants du Code de l’environnement) confie la police des installations classées à l’État et principalement au préfet. En conséquence, le maire est incompétent pour intervenir en la matière. Toutefois, le juge a admis qu’il puisse en aller autrement au cas de péril grave ou imminent. Une telle règle avait déjà été posée sous l’empire de la législation antérieure, c’est-à-dire sous l’empire de la loi modifiée du 19 décembre 1917, relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes (CE 22 janv. 1965, Consorts Alix, Lebon 44). Elle est toujours valable sous l’empire des textes actuels. Le maire peut donc intervenir au cas de péril grave ou imminent, mais seulement en ce cas. Si cette condition n’est pas remplie, il est dépourvu de toute possibilité d’intervention. C’est ainsi que la carence du maire en matière de police des installations classées ne saurait en principe engager la responsabilité de la commune, le maire ne pouvant, en l’absence de péril imminent, se substituer au préfet pour faire respecter, par les propriétaires d’une porcherie, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux installations classées (CE 14 déc. 1981, Commune de Montmorot, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 375, observations F. Moderne et p. Bon). De même, le maire n’est pas compétent pour agir lorsque la situation en cause ne nécessite pas une intervention urgente de sa part (TA Versailles 14 juin 1985, Société de nivellement du Val-d’Oise (SONlVO), Lebon T. 522 ; CJEG 1986. 138, note D. Delpirou). De même enfin pour s’en tenir à ces trois exemples (pour d’autres exemples voir ci-dessous p. 2520-1, n o 174), la pollution atmosphérique causée par le fonctionnement défectueux d’une usine d’incinération ne menaçant pas gravement la santé et la salubrité pu bliques dans une commune et la vive hostilité de la population locale ainsique le risque de troubles à l’ordrepublic qui en résultait ne constituant pas davantage un péril imminent, le maire de la commune ne peut légalement se substituer au préfet pour interdire provisoirement l’exploitation de l’usine en question (CE 15 janv. 1986, Société Pec-Engineering, Lebon T. 626, AJDA 1986. 191, observations L. Richer).

En revanche, lorsque le maire constate l’existence d’un péril grave ou imminent pour la sécurité ou la salubrité publiques et en l’absence d’action du préfet, il peut légalement intervenir dans le cadre des pouvoirs de police générale que lui donnent les articles L. 2212-2 et L. 212-4 du CGCT. Ainsi, avait été considéré comme un péril grave et imminent permettantà un maire de suspendre l’activité d’un établissement

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classé l’exploitation d’une usine de traitement de déchets carnés engendrant des émissions de gaz nauséabonds incommodant fortement les riverains de même que les enfants de groupes scolaires situés à proximité qui, certains jours, étaient contraints de rester confinésdans les salles de classe sans pouvoir accéder aux cours de récréation (TA Cergy-Pontoise 12 juin 2003, Préfet de la Seine-Saint-Denis, AJDA 2004. 500, note J. Alzamora, RDI 2004. 82, observations Y. Jezgouzo). Mais, ce jugement a été annulé en appel au motif que les gênes constatées pour une partie de la population locale ainsi que l’hostilité de cette dernière au fonctionnement de l’entreprise ne constituait pas un péril imminent (CAA Paris 29 juin 2004, Préfet de la Seine-Saint-Denis, Environnement 2004, no 94, note D. Gillig).

214. Il en va de même en matière de police des eaux. Comme on l’a vu (voir ci-dessus n o 208), la police des eaux relève de la compétence du préfet. Par conséquence, le maire ne peut en principe s’immiscer dans son exercice. Il en va toutefois différemment en cas de péril grave ou imminent. Ainsi,alors qu’une Couradministrative d’appel avait jugéque les teneurs en nitrates présentes dans les eaux d’un point de captage ne menaçaient pas les habitants de la commune d’un péril imminent de telle sorte que le maire puisse s’immiscer dans la police préfectorale des eaux en interdisant les cultures agricoles dans le périmètre de protection du point d’eau (CAA Nancy 2 août 2007, GAEC Varennes, précité no 208), le Conseil d’État a été d’une opinion inverse en estimant les teneurs en nitrates constituaient effectivement un péril imminent justifiant l’intervention exceptionnelle du maire (CE 2 déc. 2009, Commune de Rachecourt-sur-Marne, précité no 208).

b) L’existence de circonstances locales particulières 215. Bibliographie. s. SOYKURT-MACAIRE, L’ex pansion des pouvoirs de police administrative des maires à travers la notion de « circonstances locales particulières », Dr. adm. 2009, études n o 13. 216. Plus délicate est la question de savoir si des circonstances locales particulières peuvent justifier le maintien de la compétence du maire alors même qu’une autre autorité administrative est habilitée à intervenir sur le fondement d’une disposition de police spéciale et sans que ces circonstances locales particulières soient telles qu’elles correspondent à un danger grave ou imminent. La jurisprudence est beaucoup plus restrictive qu’à pro pos du danger grave ou imminent qui justifie toujours un maintien de la compétence municipale. Il y a toutefois au moins deux hypothèses dans lesquelles des circonstances locales particulières ont permis un tel maintien. 217. La première a trait à la police des films. En vertu de l’article 1 er de l’ordonnance du 3 juillet 1945 (qui reprend elle-même des dispositions antérieures), aujourd’hui codifié à l’article L. 211-1 du Code du cinéma et de l’image animée, la représentation d’un (2010-1)

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film est subordonnée à l’obtention d’un visa délivré par le ministre de la culture, visa d’exploitation qui vaut autorisation de représenter le film sur tout le territoire pour lequel il est délivré (précision apportée par l’article 6 du décret du 3 juillet 1945, portant règlement d’administration publique pour l’application de cette ordonnance) et qui, la plupart du temps, correspond au territoire national. Ce dispositif permettait au ministre de refuser le visa d’exploitation lorsqu’il estimait que le film était de nature à troubler l’ordre public, et notamment de choquer la moralité publique (aujourd’hui, les motifs de refus sont plus restrictifs puisque liés seulement à la protection de l’enfance et de la jeunesse ou au respect de la dignité de la personne humaine). C’est dire qu’il était exercé dans un but identique à celui de la police municipale (v. notamment ci-après p. 2220, Section 2, les développements sur la moralité publique). Dans ces conditions, on aurait pu penser que la compétence ainsi attribuée au ministre faisait échec à la compétence municipale. Telle n’a pasété la position retenue par l e Conseil d’État qui, reprenant l’analyse déjà développée sous l’empire des anciens textes (CE 25 janv. 1924 , Chambre syndicale de la cinématographie, Lebon 94, D. 1924. 3. 30, note L.J.), a estimé que, « si l’ordonnance du 3 juillet 1945, en maintenant le contrôle préventif institué par les textes antérieures, a, notamment, pour objet de permettre que soit interdite la projection des films contraires aux bonnes mœurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse sur la moralité publique, cette disposition législative n’a pas retiré aux maires l’exercice, en ce qui concerne les re présentations cinématographiques, des pouvoirs de police qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi municipale du 5 avril 1884 (art. L. 2212-2 du CGCT) » de telle sorte « qu’un maire, responsable du maintien de l’ordre dans sa commune, peut (donc) interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d’un film auquel le visa ministériel d’ex ploitation a été accordé maisdont la projection est susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison du caractère immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public » (CE 18 déc. 1959, Société «Les films Lutétia» et syndicat f rançais des producteurs et exportateurs de films, Lebon 639, s. 1960, p. 94, concl. H. Mayras, AJDA 1960. II. 127, chron. M. Combarnous et J.-M. Galabert, I, 21, D. 1960 . 171, note p. Weil, Rev. adm., 1960, p. 31, note p. Juret, JCP 1961. II. 11898, note p. Mimin, GAJA, 17 e éd. 2009, p. 507). En d’autres termes, le fait que le ministre dispose d’un pouvoir d’interdiction des films n’empêche pas que, si ce dernier n’en a pas fait exercice, le maire mette en œuvre le pouvoir d’interdiction dont il dispos e également. La solution était remarquable à l’époque. Toujours en vigueur, elle l’est peut-être moins aujourd’hui compte te(2010-1)


nu de l’encadrement du pouvoir du ministre auquel il a été procédé puisque, comme on l’a déjà indiqué, un film ne peut dorénavant voir son visa d’exploitation refusé ou subordonné à conditions que « pour des motifs tirés de la protection de l’enfance et de la jeunesse ou du respect de la dignité de la personne humaine» (second alinéa de l’article L. 211-1 préc.). Les motifs de l’intervention du maire étaient plus larges puisque liés à la protection de l’ordre public dans son ensemble, ils légitiment plus facilement que son intervention ait été maintenue. 218. La seconde hypothèse a trait à la police de la presse. L’article 14 de la loi du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, tou jours en vigueur, donne au ministre de l’intérieur le pouvoir d’interdire la diffusion de publications présentant un danger pour la jeunesse, notamment à raison de leur caractère licencieux ou pornographique. Le Conseil d’État a considéré que cette disposition n’a pas retiré aux maires l’exercice, en ce qui concerne la diffusion de publications, de leurs pouvoirs de police générale. Dès lors, le maire, responsable du maintien de l’ordre public sur le territoire de la commune, peut réglementer la diffusion de do cuments publicitaires présentant un caractère licencieux ou pronographique si leur diffusion est susceptible, à raison de circonstances particulières locales, de provoquerdestroubles à l’ordre public (CE 9 oct. 1996, Commune de Taverny c/ Société Comareg Ile-de-France, Lebon T. 1057). 219. Il arrive d’ailleurs que la jurisprudence hésite entre l’exigence d’un danger grave ou imminent ou celle de circonstances locales particulières pour justifier le maintien de la compétence du maire nonobstant l’existence d’une police spéciale. Il en va ainsi en matière de police des produits phytopharmaceutiques. Il s’agit d’une police confiée en principe au ministre de l’agriculture mais il a été plusieurs fois affirmé que cela ne privait pas, dans certains cas, les maires de l’exercice de leurs pouvoirs de police générale. Reste à savoir dans quels cas. C’est là que des hésitations sont apparues, le maintien de la compétence municipale étant tantôt fondé sur l’exigence d’un danger grave ou imminent (CAA Nantes 24 mai 2005, Commune de Mûrs-Erigné, JCP A 2005. 1326, chronique R. Vandermeeren) tantôt sur l’existence de circonstances locales particulières (TA Nancy 2 mars 2004, Préfet des Vosges, AJDA 2004. 517). 220. En tout état de cause, que le maire intervienne à raison d’un péril grave ou imminent ou à raison de circonstances locales particulières, il ne pourra le faire, à l’instar

DA Police Municipale

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