CRIMINALIDAD CRIMINALIDAD Y POLITICA DE SEGURIDAD EN EL CONTEXTO DE LA DEMOCRATIZACION DE LA SOCIEDAD.
Alberto M Binder.
DIFICULTADES Y DESAFÍOS DE LAS NUEVAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD. A.
1. Sin duda uno de los principales problemas que deberá encarar la sociedad y el Estado Argentino en los próximos años es el relativo al control de la criminalidad y al desarrollo de la política de seguridad. No sólo porque es una de las preocupaciones preocupaciones principales de la ciudadanía, sino porque en ese problema se juega, quizás como en ningún otro, la posibilidad de una democracia autoritaria o la compleja convivencia de un sistema democrático con una sociedad violenta. Una u otra realidad son lo suficientemente negativas como para movilizar una creciente preocupación por este problema, en particular porque nuestro país ha transitado ya por esos caminos con graves daños para la sociedad en general y los sectores vulnerables en particular. 2.
No obstante la experiencia cotidiana de la preocupación social y de la dificultad del tema, el debate y el diseño de políticas sigue transitando por caminos superficiales, demagógicos o preferentemente emocionales. Desde los sectores progresistas se suele encarar este problema desde dos perspectivas fundamentales: a) insistiendo en la necesidad de defender las “garantismo”), lo libertades públicas (lo que se suele llamar vulgarmente “garantismo”), que es correcto desde el punto de vista político – y también una necesidad del debate- pero que no resuelve los problemas de criminalidad e inseguridad; y b) sosteniendo sosteniendo la importancia de revertir las condiciones condiciones sociales, en particular las de pobreza y marginación, como un remedio más eficaz para acabar con la violencia y la criminalidad. Es evidente que sostener lo precedente es una buena posición, pero tiene dos problemas: uno, presupone que la criminalidad es un problema principalmente principalmente de la gente pobre, lo que no es cierto; segundo: puede llevar a confusiones dado que los temas de pobreza, marginalidad y exclusión deben ser encarados como un modo de lucha por la justicia, la igualdad y la dignidad de las personas y no se los debe convertir en problemas en problemas de seguridad.
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Urge, pues, construir una visión del problema desde los sectores preocupados verdaderamente por la transformación democrática de la sociedad (en sus aspectos formales y sustanciales de igualdad) que permita construir una política de seguridad eficaz y realizable desde una perspectiva perspectiva de gobierno y que permita ingresar al debate con argumentos fuertes y creíbles para para el conjunto de la sociedad. sociedad. Esa perspectiva perspectiva no sólo
Director del Centro de Políticas P olíticas Públicas para el Socialismo (CEPPAS) www.ceppas.org y Presidente del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED) www.ilsed.org
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es posible sino que posiblemente son esos sectores progresistas los que están en mejores condiciones de introducir una perspectiva que denuncia la incapacidad de otros sectores políticos para enfrentar los problemas de seguridad y muestre las profundas complicidades que existen en muchos de los problemas de criminalidad y que son hoy una de las razones principales que generan ineficiencia en todo lo relativo al control de criminalidad 4. La falta de desarrollo de políticas de seguridad consistentes en la última década no es casualidad. Se debe, en gran medida, al desarrollo de lo que hemos llamado estrategias de doble pacto. Dentro de esa estrategia, la dirigencia política realizaba un primer pacto con las fuerzas de seguridad (normalmente algún sector de ella, considerado afín o cercano) y luego esas fuerzas de seguridad realizaban un segundo pacto con organizaciones o sectores de la criminalidad para mantener cierto equilibrio. En el primer pacto se entregaba poder y cierta protección (impunidad, mirar para el costado, dejar hacer negocios, etc.) y en el segundo pacto se permitía la continuación de ciertas prácticas delictivas a condición de que no se pasaran ciertos límites, de violencia, intensidad, etc. Ciertamente se trata de una versión simplificada, pero comprensible, de las múltiples formas que fue tomando la relación entre política y policías. Lo cierto es que bajo ese esquema, la dirigencia política se evitaba el problema de tener que diseñar política de seguridad y participaba de los beneficios ilícitos que fluían desde los circuitos de criminalidad. Las fuerzas de seguridad, por su parte, veían simplificado su trabajo, participaban de los beneficios y para ciertos sectores internos de ella, era el modo como alternarse se el manejo de las fuerzas. Esta estrategia para para el manejo del sistema de seguridad no sólo es notoriamente indeseable sino que se ha vuelto inaplicable, pero todavía hay sectores políticos y policiales que añoran volver a ella (no debemos descartar que puedan volver a adaptar el sistema) y ello es una de las causas del desorden generalizado que tenemos hoy en el sistema de seguridad. 5. Se debe recalcar una idea importante: no sólo esa estratégica es indeseable en términos valorativos sino que se ha vuelto impracticable, bajo las condiciones anteriores. Por una parte el propio proceso de democratización ha ido generando algunas condiciones distintas, tales como mayor trasparencia, control de las organizaciones de derechos humanos, mayor debate público, público, etc.; por otra parte, el propio desarrollo de nuevas formas formas de criminalidad, criminalidad, el ingreso de nuevas nuevas generaciones generaciones con otros códigos códigos culturales, la expansión de los negocios, las nuevas formas de corrupción, etc. provocaron también cambios “en la calle” de tal modo que tampoco la policía podía asegurar ya el control territorial de la criminalidad o su expansión controlada. La ruptura de toda esta trama de acuerdos, pactos y complicidades, ha ido generando una situación de descontrol de todo el sistema. Finales de los años noventa comienza a manifestarse de un modo evidente esta situación y lleva a que algunos sectores de la dirigencia política buscar cambiar el sistema o retomar el control sobre la base de reformas policiales. La intervención de la bonaerense del año 98, las
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reformas de santa fe, Mendoza y otras provincias en los años siguientes son manifestación de este mismo fenómeno. 6. Frente a la situación señalada vienen compitiendo dos reacciones distintas. Por una parte, algunos sectores políticos, técnicos y académicos sostienen que esta es la oportunidad para cambiar las reglas de juego y comenzar a llevar adelante políticas de seguridad bajo nuevos parámetros, tanto desde su formulación y diseño como desde las nuevas formas de gobierno del sistema de seguridad. Por otra parte, otros sectores de la dirigencia política y de las fuerzas de seguridad, buscan – a veces con cierta desesperación- recomponer la vieja lógica de pactos, en un contexto mucho más complejo complejo y cambiante. Desde la primer perspectiva perspectiva se dieron algunos pasos importantes, como por ejemplo, la creación de los nuevos ministerios o secretarías de seguridad, con mayor envergadura y capacidad que los anteriores y que esas carteras comiencen a ser ocupadas por personas con mayor capacidad y visibilidad política y que, en cierto modo, adquiriera mayor visibilidad la idea de una política de seguridad. También comenzaron a acercarse grupos técnicos con mayor capacidad para la definición de temas y propuestas y, en alguna medida, el debate público se amplio y profundizó. No obstante no logró consolidarse esta nueva política y los avances quedaron sometidos a críticas irrazonables, vaivenes de los propios gobernantes, diversas formas de bloqueo por parte de las policías, etc. Posiblemente la Provincia de Buenos Aires sea el paradigma de esta situación de inestabilidad, que se ha materializado en un zigzag permanente de políticas, discursos y acciones, sin que lograra consolidarse ninguna de las dos perspectivas. Pero en más o menos esto es lo que ha ocurrido en todas las provincias y en el ámbito federal. Los avances y retrocesos no son el producto de improvisaciones – que que también existensino producto de una disputa política que aún no esta saldada en un sentido u otro. 7. Frente a esta situación es necesario una pronta toma de posición, que no siempre ha estado clara en los sectores progresistas. Ya sea por una visión ingenua del problema o, al contrario, por una visión supuestamente afincada en el realismo político, todavía hay quienes sostienen en ese espectro político que es necesario realizar algún tipo de pacto con algún sector de las fuerzas de seguridad para llevar adelante una política de seguridad. Una vez más: no sólo ello es indeseable desde el punto de vista de la democratización y el avance del poder democrático sobre todas las áreas del Estado, sino que es inviable en las condiciones actuales. Tiene, además, un alto componente de ingenuidad ya que si se trata de realizar pactos con un sector “más sano” de las fuerzas de seguridad (como ( como suele decirse) entonces su capacidad de trasladar ese pacto a los supuestos sectores que mantendrían bajo control a formas de criminalidad debe ser menor por su menor participación en formas de corrupción, con lo cual la fórmula nunca podría funcionar. Debemos tener claro que es necesario renunciar desde cualquier punto de vista (moral, político, pragmático) a es estrategia y, por lo tanto, no queda otro remedio que comenzar a construir un nuevo tipo de política de seguridad que implica una nueva forma de gobierno del sistema de seguridad. seguridad. No creo que exista otro
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camino y, precisamente para transitar ese camino, los sectores progresistas o de izquierda, que tradicionalmente no han tenido compromisos con las fuerzas de seguridad se encuentran en mejores condiciones que otros sectores políticos atravesados por una historia de pactos y complicidades. Esto debería ser un capital consciente de estos sectores y una fórmula clara para relacionarse y representar a la sociedad con mayor contundencia y claridad. 8. Debemos, pues, emprender el camino de la preparación política, técnica y discursiva para ingresar a un debate que ya está instalado, de gran importancia, en el que se debaten temas específicos, pero también el tema general sobre el decurso del sistema democrático y la capacidad que tengan sectores sectores mafiosos de apropiarse de ella. ella. Para ello, en primer lugar lugar tenemos que tomar conciencia de que se trata de una política compleja, compleja, tan tan compleja como la política económica. La similitud es pertinente por muchas razones: en una y otra política existe una compleja trama de variables, que es muy dinámica y arraigada en la cultura; en una y en otro, las acciones del Estado tienen límites, y es imposible pensar en un control completo; en una y otra existen fuertes vasos comunicantes entre un fenómeno y otro, de tal modo que siempre hay que estar pensando en el costo de oportunidad y en los efectos colaterales de las acciones, incluso mas exitosas y, finalmente, en ambas existen dimensiones subjetivas muy fuertes que condicionan la eficacia y viabilidad de las políticas y pueden distorsionar los efectos de acciones mejor planeadas o ejecutadas. A esta complejidad intrínseca debemos agregarla un contexto complejo , tanto en los elementos objetivos objetivos como subjetivos. subjetivos. En la dimensión objetiva porque las condiciones sociales de desigualdad, inequidad y deseos insatisfechos en el marco de una sociedad consumista y de consumo ostentoso generan de por sí un ambiente objetivamente violento y, por otro lado, las rápidas mutaciones culturales, el debilitamiento de lazos y expectativas tradicionales, hacen que muchos sectores sociales se encuentren en un estado de incertidumbre general que luego influye de un modo directo sobre la sensación de inseguridad o dimensión subjetiva de la inseguridad. En definitiva, pocos y malos instrumentos, organizaciones ineficientes y atravesadas por prácticas corruptas, un sector de la dirigencia política buscando todavía restablecer la estrategia de doble pacto, un contexto social con fuertes componentes de violencia y un estado de incertidumbre y miedo general en sectores amplios de la sociedad (en especial la clase media), un debate social exasperado y una respuesta política que se escapa por la demagogia, demagogia, constituye el panorama panorama difícil en el el que tenemos que pensar las nuevas políticas de seguridad.
B. SISTEMA DE SEGURIDAD Y GOBIERNO DEL SISTEMA 9. Así como hablamos de sistema económico para referirnos al conjunto de actores, políticas, acciones, reglas, procedimientos, etc. que giran alrededor de las actividades económicas, del mismo mi smo modo podemos hablar de sistema de seguridad. Es ineludible tener una visión de sistemas para
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comprender y poder actuar sobre todos los segmentos que influyen en la seguridad y el control de criminalidad. A diferencia del sistema económico en el que se discute sobre el nivel de gobierno que debe tener, en general se acepta (incluso por las doctrinas más liberales) que el sistema de seguridad debe tener el máximo nivel de gobierno posible (aunque en la práctica algunos promuevan la privatización de importantes segmentos de ese sistema, tales como las cárceles, la vigilancia, el control de armas, etc.). En nuestra concepción, todos los elementos del sistema de seguridad deben ser gobernados y se debe enfatizar el carácter de bien público de la seguridad y de gestión y control estatal de esa seguridad. Por supuesto ello no implica que le reconozcamos reconozcamos importantes papeles a la participación ciudadana, en particular en el segmento de control o que aceptemos -como un dato de la realidad que debe ser fuertemente regulado, pero difícilmente pueda ya ser anulado- la existencia del mercado de seguridad privada. El máximo gobierno del sistema de seguridad, para asegurar la distribución equitativa de este bien público es una de las consignas que debe ser sostenida por los sectores progresistas. Gobierno democrático de la seguridad, a diferencia del gobierno mafioso (doble pacto) o corporativo (autonomía policial), es la tarea que se debe encarar en el corto plazo. 10. Un primer problema – y por lo tanto una tarea- que tenemos para lograr este objetivo es la falta de estructuras estatales adecuadas para llevar adelante ese gobierno. Hace muy pocos años que comenzó la creación o reconversión de las estructuras de los ministerios o secretarías de seguridad. Una década atrás ni siquiera se conocía los nombres de los secretarios de seguridad y no existían ministerios ni estructuras de relevancia en ninguno de los niveles estatales (nacional, provincial, municipal) y el propio Consejo Nacional de Seguridad Interior (organismo de coordinación y unificación del sistema) tampoco cumplía aceitadamente sus funciones. De hecho, la red más estable se constituía a través de los convenios policiales, lo que es demostrativo del tipo de gobierno que era usual. Por lo tanto, aún aún es necesario esclarecer y construir el tipo de estructura estatal que es necesaria para asumir un nuevo modelo de gobierno democrático del sistema de seguridad. 11. Gobernar el sistema es tener capacidad de orientar los recursos según prioridades. prioridades. Es decir, tomar decisiones. Uno de los problemas de la actual política de seguridad es que ella actúa con un bajo nivel de anticipación. Se corre atrás de la coyuntura, de los casos con mayor repercusión pública y de esa manera se termina como rehén de los medios de comunicación. Una de las manifestaciones perniciosas de esta dinámica es que se instala una estrategia temerosa, que sólo busca zafar , es decir, tratar de no tener grandes sobresaltos productos de casos mediáticos o puebladas. De esa manera se afecta muy seriamente la capacidad de construir las nuevas estructuras de gobierno, mientras se gobierna. Esto es sin duda difícil, pero no creo que que exista otro camino. camino. Construir nuevas herramientas, gobernar gobernar el día a día y aprender sobre el sistema de seguridad constituye una trilogía realmente compleja y por tal razón existe cierto temor, en particular dentro de los sectores progresistas, de asumir esa tarea, lo que se manifiesta luego en gestiones temerosas, que le dan primacía a evitar problemas y aprender:
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pero eso no es percibido por la sociedad como una buena gestión, con razón. Por ello es de crucial importancia reducir los riesgos de ese tipo de gestión mediante la anticipación, el aprendizaje previo y la preparación de equipos. No es admisible conformar equipos de gobierno cuando se tiene ya las funciones de gobierno o sobre la marcha. El conservadurismo no es sólo una cuestión ideológica sino que puede ser una situación objetiva de incapacidad de llevar adelante procesos de transformación. 12. Para tomar decisiones de gobierno que no sean meramente reactivas a la cotidianeidad es necesario tener capacidad de planificación. Esto suena obvio pero no lo es, ni en el plano fáctico de la capacidad real de hacerlo ni en el de d e la concepción. Todavía no se encuentra instalada la idea i dea de que el control de la criminalidad requiere planificación, como así también la anticipación de la intervención en conflictos potencialmente violentos. En la estructura de gobierno del sistema de seguridad debe estar instalada la mayor capacidad de planificación, ya que ello luego influye en la vida cotidiana de las organizaciones de prevención o reacción (policías, fiscales, etc.) así como en la gestión presupuestaria. Uno de los principales escollos para lograr esa capacidad de planificación es la falta de información. En términos generales la información que se produce sobre los fenómenos de conflictividad potencialmente violenta y de insuficientemente analizada. analizada. De hecho una criminalidad es pobre, escasa e insuficientemente de las primeras tareas es construir esas oficinas de análisis de información, sin las cuales el sistema funciona a ciegas o según rutinas. Un sistema de gobierno democrático de la seguridad ya no puede funcionar con el viejo sistema de los informantes policiales ni con una inteligencia policial, pobremente politizada y normalmente carente de análisis precisos. Buena parte de la eficacia de la política de seguridad se juega en esta capacidad de recolectar, sistematizar y analizar información. Tarea que se vuelve más dificultosa cuando se trata de coordinar y sistematizar información producida por distintas instituciones instaladas en todos los niveles estatales. Más trabajoso aún es tener algo de información cuando no se está en el gobierno y se quieren elaborar planes para el futuro. En definitiva construir las nuevas oficinas de información que requiere una política moderna y democrática democrática de seguridad es una de las tareas principales. principales. Ya se debería exigir que ello se haga porque caso contrario se dificulta mucho las posibilidades de preparación de planes de gobierno futuros. 13. Gobernar es coordinar todos los elementos del sistema. Tal como veremos seguidamente el sistema de seguridad se compone de subsistemas con capacidades específicas (prevención, policial, persecución penal, carcelario, etc.). Además, la política de seguridad reclama, también, coordinación entre niveles, ya que muchas acciones se realizan en el plano municipal, otras en el municipal, nacional, regional e internacional. Cuando se trata de acciones específicas de control de la criminalidad es bastante usual que, independientemente del nivel en el que se encuentre quien tiene que tomar decisiones, tengan influencia acciones realizadas en otros niveles. Por ejemplo, aún en los llamados “delitos comunes” , tales como puede ser el robo de vehículos o incluso objetos menores como
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celulares, etc. es imposible llevar un plan de control de criminalidad sin la intervención de los otros niveles. Esto funciona en ambos sentidos de lo municipal hacia lo nacional y viceversa. Hoy las capacidades de coordinación son muy débiles, incluso entre instancias como las provincias o con otros países. Quien asuma el gobierno del sistema debe construir y producir coordinació coordinación n , apoyando específicamente a las instancias estatales más débiles. 14. Gobernar es controlar todos los elementos del sistema. Los instrumentos que utiliza el sistema de seguridad, por una parte, y la necesidad de ajustar las acciones a realidades tan cambiantes como las vinculadas a la conflictividad social, hacen que se debe fortalecer la capacidad de control en un doble aspecto: por una parte, el control sobre los abusos del sistema ; por otra parte el control sobre la eficacia del sistema. Existe larga experiencia histórica sobre la potencialidad de abuso de los instrumentos violentos del Estado. Se deben desarrollar mejores controles internos (los que son propios de las instituciones, asuntos internos de la policía, por ejemplo), controles de gobierno (los que desarrolla la secretaría o ministerio) y controles externos, tales como los que se llevan a cabo por las instancias legislativas y los foros de participación popular (foros de seguridad) o los organismos de defensa de los derechos humanos. . Este conjunto de controles debe ser armonizado, orientado, monitoreado, etc., para que cumplan su función sin convertirse en una traba para la gestión o en fuentes de nuevos abusos, tal como ocurre muchas veces con los controles internos, o se distorsionen, como también puede ocurrir con las formas de participación participación ciudadana. Por otra parte, existe un control control sobre la eficacia del sistema, que implica controles de cortísimo plazo (operacionales), corto plazo (planes concretos de gobierno) y de mediano plazo (evaluaciones de planes permanentes, según el desarrollo del fenómeno social en cuestión). El largo plazo normalmente escapa a las evaluaciones del gobierno y es encarado por otras instituciones técnicas, académicas, académicas, etc. Todo este sistema de control control es necesario construirlo construirlo ya que hoy se encuentra debilitado, desarticulado y lleno de imprecisiones; de hecho la evaluación sobre la eficacia del sistema o el monitoreo de cortísimo plazo se hace sobre categorías muy generales (aumento general de la delincuencia, por ejemplo) o sobre categorías impropias, como cuando la policía evalúa arrestos sin indagar el destino final de las l as causas. 15. Gobernar es gestionar . Aunque también parece obvio, no lo es, porque no está muy clara cual es la gestión propia del gobierno del sistema. Así es bastante usual que desde quien gobierna el sistema se pretenda reemplazar a la gestión policial, ocupándose de tareas propias de ella. Muchas veces por falta de confianza, otras veces para ocultar la falta de capacidad de gobierno y otras tantas por desesperación, lo cierto es que ello desordena el sistema, introduce procedimientos excepcionales que luego no se pueden sostener y genera compromisos con casos concretos que debilitan la capacidad de gobierno gobierno de todo el sistema. Ciertamente toda organización compleja tiene modos de emergencia , pero también ellos deben estar protocolizados y responder a patrones claros, que no sean la coyuntura o el interés particular. parti cular. Cuando se trata de urgencias no previstas,
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generalmente se trata de un problema comunicacional que debe ser encarado en ese plano sin alterar innecesariamente innecesariamente las formas de trabajo de las organizaciones organizaciones del sistema. Forma parte central de la gestión gestión de gobierno, la supervisión. Una supervisión fundado en un monitoreo inteligente y pensado, que comprenda el ritmo de trabajo de cada organización. Constituye hoy una alteración del sistema que se paga en el corto plazo los secretarios o ministros que pretenden intervenir en los casos como si fueran jefes de policía o del servicio penitenciario. Una adecuada supervisión de todos los elementos del sistema no necesita reemplazar, al contrario, a las rutinas de la organización. 16. Finalmente gobernar es formar . La capacitación y la generación del horizonte de formación, dentro del cual se encuentran las doctrinas básicas, no es una tarea propia de cada organización la formación policial, penitenciaria, prevención, etc.) sino una herramienta central del gobierno que le permite planificar y anticipar el mediano plazo. La integralidad del sistema de formación , que debe abarcar a todos los elementos del sistema de seguridad la complejidad de la formación de algunos elementos, como el policial hacen que sea aconsejable generar instituciones fuertemente dirigidas por el sistema de gobierno, sin atarlas a planes de corto plazo (de allí la estructura autónoma que suelen tener las academias de seguridad). La formación comprende desde los agentes policiales, los agentes del sistema de seguridad privada, los nuevos planteles profesionales de los ministerios de seguridad o instancias de gobierno en los distintos niveles, los agentes de prevención del delito, inspectores, etc. Un conjunto de agentes estatales, públicos no estatales e, incluso privados, que no sólo deben tener conocimientos específicos sino una visión general de todo el sistema y su orientación. Por otra parte, en el momento actual, gobernar el sistema de formación significa desmilitarizar la formación policial y de otros agentes. La visión militarizada de los temas de seguridad no sólo debe ser rechazada desde los valores democráticos sino que constituye una fuente de ineficacia y tosquedad del sistema, que necesita nuevos conocimientos, nuevas aptitudes y nuevas visiones generales (doctrinas) para encarar la complejidad creciente del fenómeno de la criminalidad o la gestión de la conflictividad potencialmente violenta.
C. LOS COMPONENTES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD. 17. El sistema de seguridad en su conjunto se conforma por diversas instituciones, procedimientos y reglas que conforman subsistemas bastante diferenciados. En primer lugar se encuentra el subsistema de gobierno, del cual ya hemos hablado y que se materializa en la creación de nuevos ministerios, secretarias o áreas de seguridad específicas en los distintos niveles nacionales, provinciales o municipales. Poco a poco se va abandonando el viejo nexo entre ministerios de gobierno y el area de seguridad, pero todavía algunos sostienen esa vinculación, que responde a una vieja idea del sistema de seguridad. En segundo segundo lugar se encuentra el el subsistema policial, formado por las distintas organizaciones policiales y
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sus extensiones. En tercer lugar se encuentra el subsistema de persecución penal, no sólo formado por los fiscales y órganos auxiliares sino por las rutinas específicamente judiciales que tienen particularidades y complejidades que influyen el desarrollo de la política criminal. En cuarto se encuentra el subsistema de prevención del delito, complejo subsistema que engloba instituciones y programas, muchos de los cuales no son específicamente llevados a cabo por instituciones de seguridad. En quinto lugar se halla el subsistema de información, que provee insumo para la planeación táctica y estratégica. En sexto lugar el subsistema de formación, con sus instituciones propias. En séptimo lugar el subsistema de ejecución de penas (cárceles y otras medidas. En octavo lugar, el subsistema de control y participación ciudadana. En noveno lugar, el subsistema de seguridad privada , actualmente uno de los mercados de mayor expansión y, finalmente, en décimo lugar el subsistema de relaciones interestatales. Veremos las características principales de cada uno de ellos, pero su sola mención alcanza para percibir con claridad la complejidad del desarrollo de las políticas de seguridad y la capacidad técnica, política y comunicacional necesaria para gobernar ese sistema y desarrollar políticas con eficacia. 18. El subsistema subsistema policial es uno de los más importantes aunque sería un error confundir confundir el problema de seguridad seguridad con un problema policial. En nuestro país tenemos un debate todavía no saldado – y ni siquiera muy explícito- entre dos grandes modelos de sistema policial . Por una parte somos todavía tributario de los modelos centralizados de policía (básicamente es el viejo modelo francés, bonapartista). En ese modelo una sola organización policial cumple todas las tareas y se ocupa de todo un territorio, en particular, una sola institución policial realiza los trabajos de prevención, disuasión e investigación. Los sistemas policiales de las provincias son de este tipo. El según modelo es un modelo descentralizado (propio de los países federales o del modelo anglosajón); en esos modelos existen divisiones funcionales y territoriales, que se reparten en diversas organizaciones policiales distintas. El modelo federal es de este tipo, ya que se reparte en cuatro organizaciones policiales (Policía Federal, Gendarmería, Prefectura y Seguridad Aeroportuaria), aunque en lo que se refiere a la Ciudad de Buenos Aires, la Policía Federal actúa como una policía centralizada, aunque en realidad es un esquema de transición, hasta que se resuelva el el problema del del traspaso. En Buenos Buenos Aires, existe un modelo descentralizado con muchas impurezas, dado que no se llegó a consolidad el cambio de modelo y el debate continúa sin que se consolide una política firme. 19. Este debate debe ser ampliado, profundizado y puesto en la agenda pública. Creo que las ventajas de los sistemas descentralizados son muy grandes. En primer lugar, permiten una mayor especialización entre policías preventivas y de investigación, ambas hoy con tareas muy difíciles. En segundo lugar, la descentralización territorial permite una mayor proximidad con las tareas y necesidades de las comunidades y de la vida local. En este sentido, la descentralización debería avanzar hacia la municipales , ya que ello permite mayor eficiencia, creación de policías municipales
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ampliar los recursos disponibles y un control más específico. Es cierto que en muchos municipios, en particular en los suburbios de ciudades grandes, existen compromisos de las estructuras municipales con la criminalidad y la corrupción, pero justamente el aumentar las responsabilidades del municipio es un modo de poner coto, a través de la canalización de las demandas y los controles de una ciudadanía que hoy está muy exigente con estos temas. En tercer lugar, permite ampliar la base de financiamiento de las organizaciones policiales, hoy en una crisis que favorece los compromisos con la corrupción y los mercados criminales. En cuarto lugar, permite una planeación de las tareas mucho más cercana a la vida local, a las preocupaciones comunitarias, con formas participativas de identificación de las necesidades y el control. Ciertamente pueden existir problemas de coordinación entre policías y ello hace aumentar la presión sobre el sistema de gobierno, pero dinamizar, modernizar, acercar a la población, aumentar el control y especializar a las organizaciones policiales es una ventaja mayor, frente a los problemas de coordinación que es posible resolver, mediante reglas claras de actuación y suficiente monitoreo. 20. En ese esquema, adquiere una importancia extrema la creación de nuevas policías de investigación, investigación, que permitan modernizar el modo como nos enfrentamos a los fenómenos criminales. Todavía los métodos de trabajo son lentos, burocráticos, escritos, formalistas, etc.; por debajo de esa forma rutinaria e ineficiente se esconde un reracionamiento informal que es proclive al descontrol y la corrupción. Las nuevas policías de investigación que es necesario crear tanto a nivel provincial como redefiniendo el sistema nacional (la creación de la Agencia Federal de Investigaciones, Investigaciones, que ya estuvo, por ejemplo, en los planes de este gobierno y se dejó de lado por presiones del Servicio de Inteligencia). Dentro de estas nuevas policías debe cumplir un papel importante las nuevas estrategias de persecución, fundadas en una visión distinta del fenómeno criminal. Solemos tener una visión reduccionista de los problemas de criminalidad; ellos no sólo son complejos y dinámicos sino que tienen estructura, es decir, se organizan según patrones de funcionamiento (mercados delincuenciales, guerras entre pandillas, forma de violencia por dominación, etc.) que marcan regularidades que permiten un trabajo de desarticulación más eficiente. eficiente. Dentro de ello, la formación de áreas policiales muy especializadas y nuevos esquemas de inteligencia policial que superen las simples redes de informantes, así como protocolos de actuación para investigaciones de largo plazo sobre mercados en particular (vehículos robados, trata de personas, armas, juego clandestino, narcomenudeo, narcomenudeo, mercado de drogas en general, pornografía infantil, etc.) es una de las tareas tareas que hay que encarar con urgencia. urgencia. Un tipo de policía de de investigaciones especializada facilita las tareas de trabajo en conjunto con el sistema de persecución penal. 21. El segundo subsistema es el de la persecución penal. Se trata de todas las instituciones vinculadas a la investigación de los delitos y a la presentación de los los casos en los tribunales. tribunales. El atraso que existe en en nuestro país en este campo es muy grande y ello genera graves disfunciones. Sólo
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hace unos pocos años que se le ha dado, en una buena cantidad de provincias, la responsabilidad de la persecución penal a los fiscales, ya que antes se le entregaba dicha tarea a los jueces, lo que es notoriamente impropio. De hecho, en nuestro sistema federal y en muchas provincias todavía se sigue con el modelo de persecución penal diseñado en Francia hace doscientos años. Aún en los estados provinciales que han producido modificaciones (Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Chaco, Tucumán, etc.) se trabaja sobre modelos de organización de los fiscales que son muy deficientes y se repiten viejas rutinas de trabajo. Sólo algunas provincias, como Chubut o Ciudad de Buenos Aires, han comenzado a modernizar la organización de la persecución penal. Toda esta obsolescencia hace que exista una gran ineficacia en la persecución de los delitos. No se determinan prioridades, se actúa sólo sobre los sectores pobres y débiles de la sociedad, se dejan prescribir las causas de la criminalidad compleja, etc. Todo esto, además, en el marco de una ausencia muy notoria de planificación y selección orientada de casos y de falta de trabajo en común con el el sistema policial. Por otra parte, el sistema de investigación de los delitos, es algo más extenso que el sistema policial: alcanza a todas las oficinas y agencias del Estado que producen información relevante para enfrentar los distintos mercados criminales y otras regularidades. En general tenemos aquí otro problema grave ya que los fiscales e, incluso, los policías, tienen muchas dificultades para relacionarse con estas oficinas y todo se reduce a remitir r emitir cartas (oficios) que se tardan meses en contestar, sin que exista ni compromiso ni gestión para lograr la información. Finalmente, la persecución penal establece un contacto especial con las víctimas. Hoy existen graves problemas para que ellas se sientan protegidas y bien tratadas por fiscales y policías de investigación que no tienen asumido que su trabajo consiste también en darle protección, contención, información y asistencia a esas víctimas. Esto produce los procesos que se llaman de doble victimización, que una misma persona es víctima del delito y luego l uego víctima del proceso que en lugar de proteger sus intereses los ataca nuevamente. 22. El tercer subsistema es el vinculado a la prevención del delito. En general se tiene una opinión mágica respecto de la idea de prevención: se intuye que es algo mejor que represión, pero no se dice mucho acerca de cómo organizarla y que que lograr con ella. Sin duda la idea idea de prevención, prevención, ya sea sea en su forma mas amplia, es decir, cuando busca evitar el conflicto-base que genera la actividad criminal o en su versión más acotada que busca sólo evitar alguna manifestación de ese conflicto, por ejemplo, la violencia, es una mucho más atractiva que la de reaccionar cuando el delito o el conflicto violento ya se desató y, sin duda también, hablaría de una sociedad más inteligente, más organizada y con mejores estrategias de gestión de conflictos. Pero es necesario realizar aclaraciones para comprender la importancia y la dificultad que subyace a este subsistema. En primer lugar existen muchas formas distintas de prevención, siempre vinculadas a formas particulares de conflictividad. Las acciones de prevención no pueden ser definidas en abstracto, porque son muy dependientes dependientes de contextos sociales concretos, incluso hasta biográficos. En consecuencia, diseñar, gestionar y evaluar programas de prevención es
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algo dificultoso, que reclama mucho profesionalismo, mucha atención y mucha evaluación porque es ineludible la programación flexible que permita el aprendizaje por ensayo y error y la adaptación a circunstancias particulares. En segundo lugar, los programas programas de prevención prevención reclaman una fuerte intervención local, muchas veces de nivel municipal. Es bastante usual que nos encontremos ante el dilema de tener que centralizar los programas de prevención, perdiendo plasticidad y precisión, frente al hecho de la debilidad de las estructuras de gestión locales, que no pueden asumir programas de este tipo o no tienen recursos formados. Esto se puede resolver con una buena coordinación, que le agrega mayor carga de gestión a programas que son de por sí difíciles. Esta especificidad especificidad es central en los programas de prevención. No existe algo así como la prevención prevención del delito , esa forma genérica de abordaje suena bien pero no ayuda. Prevenir robos, ataques sexuales, el uso de armas, la venta de niños, el robo de ganado, la participación en el mercado de drogas, las peleas entre pandillas, la violencia domestica, los homicidios por alcohol, etc. son todas acciones distintas, con estrategias diferenciadas que obligan a poner en armonía armonía instrumentos variados variados en situaciones situaciones particulares. particulares. En tercer lugar, los planes de prevención reclaman un plazo más largo de intervención que los planes disuasivos o reactivos: la prevención necesita continuidad y seguimiento para alcanzar niveles de eficacia. Para lograrlo se necesita una fuerte estructura de gestión y coordinación, en particular porque es bastante común que la localización de muchos de estos programas o programas aledaños se encuentren en instituciones que no son formalmente del sistema de seguridad, como las áreas de desarrollo, educación, niñez, mujeres, etc. En los últimos años han aparecido secretarias u oficinas de prevención que buscan dar estabilidad a estos planes, pero todavía no se ha consolidado una presencia estatal firme en este campo. Suelen existir muchos programas, pero con poco nivel de control y menos de coordinación. Finalmente, las estrategias de prevención reclaman formas de financiamiento específicas, ya sea por su plazo de ejecución mas largo, ya sea porque necesita una ejecución más flexible o porque se deben utilizar subsidios directos a las personas o para contar con el concurso de organizaciones sociales cuya participación es esencial para el éxito de estos programas, sea porque tienen el conocimiento o la legitimidad adecuada. adecuada. Un sistema de seguridad progresista debe ser muy cauto con el uso de la violencia y ello significa maximizar los otros instrumentos, pero para ello debe aumentar su capacidad de comprensión de los otros instrumentos y mejorar el diseño y la gestión de esos planes. Caso contrario, la prevención del delito es un discurso políticamente correcto, pero que no produce mayores efectos en la vida social. 23. Ya hemos hablado de la necesidad se crear toda una red de información que le de sustento al diseño y a la ejecución de la política de seguridad. En la vida moderna y, en especial, cuando se trata de intervenir en fenómenos complejos, es impensable actuar sin información pertinente (que se refiere a los asuntos en cuestión), oportuna (disponible en el momento de tomar decisiones) y confiable (con una razonable validación o contrastable, por lo menos). Toda información, por otra parte, vale como tal si existe un
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sistema de comunicación en el que ella se convierte en mensajes. Para que todo este sistema de información exista se deben crear oficinas y prácticas adecuadas. Toda institución del sistema de seguridad necesita y produce información al mismo tiempo, pero la gran mayoría de ellas no está en condiciones de sistematizarla, analizarla y lanzarla al circuito de comunicación. De allí la necesidad de conformar redes formales y centros de análisis y gestión de la información. En este sentido, todavía queda mucho trabajo en nuestro país donde todavía no hemos logrado normalizar y generar circuitos ágiles para compartir la información a nivel interestatal, mucho menos con todos los actores sociales que producen, usan y analizan información. Los planes nacionales de unificación y sistematización de la información requieren todavía mucho trabajo. Las encuestas de victimización no están desarrolladas en todo el país. No obstante, a nivel local, ya sea provincial o municipal, los sistemas de información tienen mayores deficiencias en general. 24. El subsistema de formación reclama el diseño de un conjunto de instituciones en red o la creación de un centro unitario de formación. Estimo que es preferible la creación de academias o institutos centralizados, que eviten la reproducción de culturas corporativas. Ahora bien, lo que todavía no se ha comprendido es que las necesidades de capacitación son muchas y, en particular, que el sistema de seguridad privada reclama tanta o más capacitación que el sistema de fuerzas públicas. Todavía no hemos superado la concepción básicamente policial del sistema de formación. En este sentido todavía es necesario avanzar con nuevas ideas y nuevos diseños. Superar la lógica del gueto que tanto daño le ha hecho a las Escuelas Policiales no significa simplemente organizar algunos cursos o materias en las universidades. Sólo hace algunos años que algunas Universidades han comenzado a dictar carreras vinculadas con el sistema de seguridad. Esa es una tendencia que debe ser fortalecida, pero mientras no se termine de modernizar el centro o núcleo de la formación que lo constituyen las Academias, Institutos o Escuelas de Seguridad propias del sistema. 25. El sistema de seguridad está vinculado al sistema penitenciario, por una parte, pero a todo el sistema de cumplimento de penas por el otro. En nuestro país tenemos en crisis al sistema penitenciario, salvo, en alguna medida, el sistema federal y tenemos muy poco desarrollado el sistema de cumplimento de medidas alternativas, sistema de prueba, etc. Ambas situaciones están relacionadas por supuesto. Que la cárcel deba ayudar a que la persona encerrada haga algo útil durante el tiempo de encierro es algo tan poco negado como realizado. Ya sea que hablemos de resocialización o simplemente del cumplimiento del régimen penitenciario lo cierto es que nadie niego en el plano discursivo esa necesidad. Sin embargo asistimos a una década ininterrumpida de deterioro de las cárceles, alcaidías, prisiones informales e ilegales en las comisarías. El desarrollo de un Plan Penitenciario Nacional fue interrumpido sin saberse las razones. El uso irresponsable de la cárcel por parte del sistema judicial ha llevado a situaciones de sobrepoblación que han provocado violencia, homicidios y degradaciones que han provocado condenadas
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internacionales. internacionales. Y todo ello ello sin mayor mayor utilidad social salvo salvo que se entienda por eso aterrorizar a ciertos sectores sociales que son los únicos que van a la cárcel. Urge pues generar por una parte, un uso racional de la cárcel para que ella cumpla una finalidad social, así como también urge mejorar los sistemas de control, en particular la sobrepoblación carcelaria para evitar que dejen de ser, como son hoy día, verdaderos campos de concentración donde quien no es violento no puede puede sobrevivir. Para que ello sea posible es necesario establecer planes de uso de la cárcel, según prioridades y casos, que deban ser respetados por todos, incluso por el Poder Judicial que no puede mandar gente a la cárcel in conciencia del lugar a donde se envíe a los presos, presos, generalmente generalmente jóvenes. Por otra parte, para que ello sea posible, es necesario desarrollar modernas oficinas de medidas alternativas, suspensión del proceso a prueba, programas de contención, libertad asistida, es decir, un conjunto de reglas, procedimientos e instituciones que permiten descongestionar el uso de la cárcel con mayor utilidad social y sin que la población lo sienta como impunidad y relajamiento de las reglas sociales. La vieja idea de los Patronatos ya no puede servir para estas nuevas necesidades del sistema. Se trata de oficinas complejas con capacidad de diseño de programas y control de libertades. Bajo este contexto la utilización de nuevas tecnologías (pulseras, vigilancia electrónica, etc.) puede servir para racionalizar la violencia estatal. No se debe olvidar que el sistema penal se descarga hoy, mayoritariamente, sobre muchachos jóvenes a quienes no se los puede introducir en una carrera de degradación prohijada por el mismo Estado. Vinculado a ese sistema se encuentra todo el conjunto de instituciones vinculadas a la educación y custodia de menores infractores o violentos, donde el Estado todavía no atina a construir un sistema con prioridades claras y metodologías precisas. 26. También ya hemos hablado del subsistema de control, como parte central de la idea de gobierno. Es importante destacar destacar que la mayor utilidad de la participación ciudadana se encuentra en el segmento de control. Caso contrario se puede generar una red que puede ser manipulada por algunos sectores policiales (como ocurrió con las cooperativas policiales) o se canalizan iniciativas fundadas en el temor o visiones autoritarias. El control es también, como hemos dicho, control sobre la eficacia, no sólo control sobre el abuso. De este modo, la obligación de presentar planes de seguridad locales, resultados, consultar estrategias, etc. forma parte de esta idea de control. La conjunción de todos los niveles niveles de control, desde desde el interno hasta el parlamentario, pasando por el control de gobierno y la participación ciudadana, constituye una trama que necesita una adecuada comprensión de las tareas de cada uno, para evitar que se convierta en un simples sistema de sospechas mutuas, trabe la gestión o se convierta en rutinas ineficaces que no controlan nada. No ha sido fácil que se tome en serio la tarea de control y falta todavía un diseño inteligente y ágil de todos estos mecanismos. 27. El mercado de la seguridad privada constituye hoy tanto un problema como una gran posibilidad. Constituye un problema porque tal como se encuentra hoy organizado, el negocio es la inseguridad y la ineficacia de
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las fuerzas policiales ; constituye una posibilidad porque si se lo integra adecuadamente y se le otorga la máxima regulación posible acerca una ingente cantidad cantidad de recursos que hoy el el Estado necesita. necesita. En primer lugar se debe insistir en que la seguridad es un bien público que debe ser compartido y prestado a todos por igual. Ciertamente la idea de mercado, con su mecanismo propio de asignación de recursos y prioridades no se presta a ello en su totalidad; por tal razón debe ser un mercado altamente regulado, como cualquier otro servicio público. El mecanismo de licitaciones, permitiría revertir la lógica actual, haciendo que el negocio sea la provisión de seguridad, permitiría el máximo control por parte del Estado y una asignación racional de la participación de los agentes públicos en el las empresas privadas (adicionales) sin afectar el servicio público.
28. Por último, la política de seguridad siempre y en todo caso se desarrolla a través de relaciones intergubernamentales. En el estudio de las políticas públicas el problema de la necesaria participación de entidades instaladas en distintos niveles del Estado es objeto de estudios particulares. Cuanto más descentralizado es el sistema (y el nuestro lo es por el diseño federalista de nuestra constitución) con mayor razón se plantean situaciones problemáticas; cuando se trata de políticas públicas fundamentalmente de gestión estatal entonces puede convertirse en un problema crucial para lograr eficacia. Las relaciones a nivel nacional son reguladas por la Ley de Seguridad Interior, que establece tantos mecanismos ordinarios cuanto mecanismos de crisis. Sin embargo, los órganos establecidos por esa ley sirven para la armonización de políticas en el mediano plazo, pero no resuelven los innumerables problemas operativos que existen en el control de una criminalidad interconectada y en donde las variables principales pueden desarrollarse en una jurisdicción ajena. Los convenios entre policías o entre fiscalias, pueden ayudar en esto, pero en realidad es una dimensión que debe ser asumida como un punto central de los organismos de gobierno. En este sentido todavía falta mucho por concretar. Lo mismo ocurre entre los estados provinciales y sus municipios. Falta todavía desarrollar con claridad, en el marco conceptual y de la planificación, una idea más clara del papel del municipio en las políticas de seguridad (eso solo merece un estudio particular) para superar la idea de que los municipios sólo pueden llevar adelante tareas de “prevención”. En ese sentido el “poder de policía” municipal, se encuentra claramente subutilizado.
D. CONCLUSIONES. El objetivo de este ensayo ha sido el de esclarecer las tareas pendientes y las dificultades de una política de seguridad, que no sea la mera administración de lo existente y pueda servir a una agenda progresista que gire sobre la democratización de la sociedad y el Estado y la prioridad de las políticas igualitarias. Se ha centrado, antes que nada, en la clarificación de los alcances de esa política y en la renovación de sus instrumentos, sin adentrarse sobre las prioridades sustantivas de la política políti ca de seguridad, ya que ello cambia según las realidades locales. No obstante es evidente que los vínculos entre cambios instrumentales y sustantivos son muy estrechos y siempre nos
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hemos puesto en la perspectiva perspectiva de quien quiere llevar adelante una política de seguridad eficaz, pero no que se ensañe con los casos menores ni con los sectores vulnerables de la sociedad sino, antes bien, reoriente nuevos instrumentos hacia realidades más complejas. En todo caso, podemos poner a consideración algunas conclusiones centrales: 1. La sociedad democrática recién esta comenzando a desarrollar la idea y los instrumentos de una política de seguridad democrática. Ese desarrollo y esos instrumentos son centrales a la hora de evitar la convivencia de la sociedad democrática con la violencia o la aparición de nuevas formas autoritarias. Además de ello, se trata de un problema central a la hora de evitar la captación del Estado por sectores corporativos con prácticas mafiosas. 2.
Una nueva política de Seguridad implica la capacidad de gobierno del sistema de seguridad, bajo formas institucionales. La ruptura de las viejas formas de pactos aparece como un tema central en el debate político sobre el desarrollo de la seguridad en la Argentina.
3. Instalar la idea de gobierno democrático de la seguridad implica, necesariamente, construir instituciones que no existen. Esto hace que las dificultades del desarrollo de las nuevas políticas de seguridad en el contexto de sociedades atemorizadas e impacientes sea muy difícil. 4. Sin embargo no existe otro camino, salvo quedar atrapado en fórmulas ajenas a un idea democrática de Estado y sociedad. Los sectores progresistas se encuentran en una inmejorable posición para instalar este debate y confrontar a los sectores autoritarios, desde la perspectiva de la eficacia misma de la política de seguridad y no sólo desde la perspectiva de la defensa de las libertades públicas. 5. No obstante, el grado de desarrollo del debate interno de esas fuerzas sobre estos temas y la preparación técnica de sus equipos de trabajo es todavía hoy insuficiente como para ingresar con fuerza a esta discusión y ganar liderazgo en los temas de seguridad. Incluso en el plano comunicacional es necesario construir un nuevo lenguaje que asuma las necesidades sociales de seguridad sin prejuicios y demuestre como frente a ese problema no es necesario ni conveniente repetir las formulas gastadas de la retórica simplista
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