CONTABILIDAD PÚBLICA EN COLOMBIA, UNA MIRADA DESDE LA HISTORIA HASTA EL MARCO LEGAL VIGENTE La historia de la contabilidad pública en Colombia puede dividirse de acuerdo a las diferentes etapas que se han vivido desde el descubrimiento de América en 1492, aunque en esa época no se pueda hablar propiamente de la República Colombiana. Para Cano y Pulgarín, dichas etapas se encuentran delimitadas en los espacios temporales de la Conquista, la Colonia, la República, y la l a Contabilidad Publica actual. Esta clasificación radica básicamente en la calidad y cualidades de la información contable pública, que para los primeros periodos era deficiente. Lo anterior se explicaba por el poco desarrollo que tenía la contabilidad pública, con respecto a la contabilidad financiera, dado que la primera tenía intereses generales, y la segunda buscaba intereses particulares. Con respecto al marco legal que la ha regido, podemos decir que el Sistema Nacional de Contabilidad Pública se caracteriza por la casi total inexistencia de un sistema de información basado en criterios modernos de control, partida doble y causación. La información contable de los entes públicos estuvo circunscrita meramente a registros del orden presupuestal. Cuando la Asamblea Nacional Constituyente reforma la Constitución en 1991 se sustenta l a necesidad clara e inequívoca de que el Estado colombiano cuente con un Contador General de la Nación y un Sistema Nacional de Contabilidad Pública, pero es en 1 995, cuando realmente se aplica este mandato con la constitución de la Contaduría General y nombramiento del primer Contador. Desde entonces se han dado importantes avances tanto cuantitativos como cualitativos en esta área. LA CONQUISTA. La contabilidad pública en la caracteriza por su rasgo fiscalizador, donde su objetivo básico era informar sobre las ganancias y los bienes que obtuviese la expedición al nuevo continente, evidencia de esto fue el hecho de que en el primer viaje de Colón además de aventureros y [***]sacerdotes, iba un contador que tendría como misión informar a los Reyes Católicos de las posibles ganancias de la expedición, siendo esta una forma de control fiscalizador de los recursos por parte de la corona. De igual forma se cobraban algunos impuestos como forma de acumular recursos y obtener utilidades. LA COLONIA. Ya establecido el régimen Español en América, la Corona estructura sus mecanismos de administración y control público en 1511, creando el Tribunal de la Real Audiencia de Santo Domingo, el cual debía hacer la rendición de cuentas de los bienes fiscales o de uso público puestos a su cuidado. Esta figura se puede comparar con lo que hoy realiza la Contraloría General de la República en su ejercicio del control fiscal. Paulatinamente se fueron creando otros tribunales de cuentas como el de Santa fe de Bogotá en 1604 que entraron a engrosar e ngrosar el sistema de control de la corona española en el nuevo continente. En estos dos primeros periodos aunque la contabilidad pública trata de los controles que España establecía a su saqueo a América, es importante anotar que g ran cantidad de los sistemas de control contable, instituciones, formas de invertir los ingresos, y de recaudar los impuestos, permanecieron en el territorio colombiano luego de lograr una
completa independencia, pues el naciente Estado y sus respectivos g obernantes tenían la necesidad de administrar adecuadamente las finanzas públicas para desarrollar el objeto social que en ese entonces se proponía. LA REPÚBLICA. A partir del periodo de la república se comienza a estructurar un estado independiente de la corona española, con un sistema de gobierno bajo la dirección de los criollos quienes tenían la responsabilidad de administrar eficientemente los recursos de la naciente República de Colombia y asumir las funciones básicas. La primera disposición gubernamental, se da cuando el Libertador Simón Bolívar ordena que los bienes de los españoles fueran confiscados y que estos harían parte del patrimonio de Nación. La primera dificultad que afrontaron los criollos fue el alto grado de endeudamiento externo, para financiar la independencia, en este sentido se establece en 1821 el impuesto de renta como tributo directo, el cual gravaría la renta agrícola minera e industrial, así como la propiedad mueble e inmueble y los capitales dados a intereses. (Estos tributos prevalecen hoy en día en las figuras del impuesto de renta, predial e industria y comercio) Sin embargo estos no tuvieron gran éxito, pues los sistemas de recaudo no eran los más eficientes, pero al menos se dio un paso en la constitución del Tesoro público, el cual se formalizo con la ley 8 de octubre de 1821, a través de la tesorería General de la República, y adicionalmente se crea la Contabilidad General de la República la cual tendría como función registrar y consolidar los movimientos de l a cuentas del Tesoro dada la necesidad de establecer sistemas contables únicos. Seguidamente se crean en 1822, las Tesorerías departamentales y p rovinciales las cuales eran independientes de la Tesorería General y tendría como objetivo el fortalecimiento en el recaudo de los tributos a la nación, y adicionalmente informar periódicamente a la contabilidad General sobre los recaudos, a fin de que esta últ ima realizase labores de auditoría y control denominadas “visitas de arca”. En 1824 se aprueba la reestructuración al sistema de Hacienda Nacional, (lo que hoy se conoce como el Ministerio de Hacienda) la característica principal de esta reforma fue la descentralización de la Hacienda Pública, la cual por fallas en la comunicación no alcanzó el éxito deseado, es así como en 1826 se hacen algunos ajustes a este modelo creando la Tesorería de Tabacos y de Aduanas que servirían de apoyo al control de las rentas nacionales. Es de anotar el gran esfuerzo que en materia de control se intentó implementar en el país entre 1821 y 1850, sin embargo, en materia contable el estado se quedó corto, pues el estado de las cuentas era pésimo, pues tal y como explica Luis Fernando López Garavito en su libro “Historia de la Hacienda y el Tesoro en Colombia” la Contabilidad General de la Nación presentaba para 1843 un retraso de 10 años en la auditoria de las cuentas que le presentaba la Tesorería General. Hasta este punto solo se había tenido en cuenta a la contabilidad para informar sobre los ingresos y gastos y no se había implementado el tema presupuestal. Pero gracias al secretario de Hacienda Florentino Gonzales se comenzó a incorporar la planeación y acción de acuerdo a lo presupuestado.
Posteriormente se crea la sesión de contabilidad que era una de las que hacia parte de las secretaria de estado creada conjuntamente con las de Hacienda y Fomento, Crédito Nacional en la constitución política de Rionegro. En la reforma constitucional de 1886 se crea el departamento de Contabilidad y Bienes Nacionales y la Oficina General de Cuentas pertenecientes a los Ministerios de Hacienda y del Tesoro respectivamente- en 1887 la Oficina General de Cuentas paso a llamarse Departamento de Contabilidad General. Además la reforma de 1886 crea la Contraloría General de la República encargada de la administración y el control fiscal. En 1923 el profesor Kemmerer hizo grandes aportes que lograron que cambiaran un poco las cosas respecto a la contabilidad nacional y tales aportes eran básicamente “la modificación de los sistemas monetarios, bancario y fiscal”1. Luego de esto, el Congreso implementa su aporte creando la Superintendencia Bancaria y el Banco de l a República. En el decreto 911 del 1932 se expresa la periodicidad en que el contralor debe entregar los informes a la presidencia. Tales informes deben contener: “1. Una relación de las rentas recaudadas en el transcurso del año; 2. Una relación de las reservas por contratos y pedidos imputables a la vigencia en curso, segregadas por ministerio o departamento administrativo; 3. Una relación de los compromisos contraídos por el Gobierno de forma empréstitos; y 4. Un balance, con los elementos anteriores, donde se exprese la situación fiscal y de la tesorería a las respectivas fechas”2. Con la reforma constitucional de 1945 le otorga a la Contraloría General la facultad de ser una oficina de contabilidad y vigilancia fiscal. Se pudieron disipar todas las discusiones y contradicciones solo hasta 1991 las cuales comenzaron a surgir después de la constitución de 1886. Se establece la responsabilidad de la Contraloría que se expresa para la consolidación y centralización de las cuentas presupuestales. En 1993 la Contraloría hace l a propuesta de de un Plan Único de Cuenta para el sector publico que ayudara a mantener la uniformidad de todos los entes estatales además se puede registrar adecuadamente todos los hechos económicos Por medio de la resolución 4444 de 1995 se crea el Plan General de Contabilidad Pública de esta forma se comienzan a orientar hacia un mismo punto todas las actividades económicas estatales. Con la aprobación de la ley 298 de 1996 se crea la Contaduría General de la Nación la cual está encargada de emitir sus disposiciones que se hacen de obligatorio cumplimiento para todos los entes económicos o mixtos obligados. Por otra parte la Contraloría sigue desempeñando un control fiscal con e l fin de vigilar las acciones fiscales de la administración y de los p articulares que manejan bienes estatales. Además por el ART 274 de la Constitución se crea la figura del Auditor quien es el encargado de vigilar las acciones de la Contraloría. Desde el punto de vista del modelo de Contabilidad Pública implementado en Colombia podemos definir tres grandes momentos, el origen (1991), la primera reforma (2000) que no modifica en lo esencial la parte instrumental sino que se hace una reforma al marco conceptual, los postulados y objetivos, planteándose como
objetivo central la utilidad social de la información, la segunda reforma (2006), orientada a ajustar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública a los Estándares Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, con un nivel de cumplimiento estimado de unas 21 normas altamente compatibles con la estructura normativa de 24 normas o estándares emitidos por la Federación Internacional de Contadores (IFAC). También cabe destacar los avances de la Contabilidad pública en materia de control interno, por medio de la implementación del MECI, ya que se definió una estructura de operación por procesos soportados en el control de la estrategia, la gestión y la evaluación orientándose al logro de los objetivos institucionales y, por ende, a los objetivos planificados del orden nacional. La implementación del MECI es complementaria a la de otros sistemas como la Norma Técnica de Calidad de l a Gestión Pública (NTCGP:1000) y el Sistema de Desarrollo Administrativo (SISTEDA) que tenga o se encuentren en proceso de implementación en cada entidad. De acuerdo a todo lo planteado, no es correcto pensar que sólo en los últimos 20 años, se han dado las condiciones para que el sistema contable público nacional sea eficiente, sino que es un camino muy largo que se remonta desde los siglos XVIII Y XIX, y aunque en esa época la información no era muy funcional y útil, también existían instituciones de control y fiscalización, que tenían bajo su responsabilidad la rendición de las cuentas públicas. También es importante resaltar que el nuevo sistema nacional de contabilidad pública se va ajustando a los diversos postulados del pe nsamiento contable y podemos ver que la contabilidad pública evolucionó a medida que el estado se fue complejizando y necesitó controlar con mayor eficiencia sus recursos y recaudos. La gradual evolución experimentada en los últimos años en los que se ha pasado de dictámenes negativos hacia dictámenes en limpio por parte de la Contraloría indudablemente se interpreta como que algunas administraciones gradualmente hacen transparente el manejo de la información contable, lo cual es uno de los elementos claves de la generación de confianza pública en los ciudadanos comunes y corrientes. BIBLIOGRAFÍA http://www.contaduria.gov.co/Normatividad/historiaCGN.pdf http://mecicalidad.dafp.gov.co/documentacion/normas.aspx http://www.actualicese.com/opinion/tendencias-en-la-informacion-contable-publica/
