CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D. Valadés

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Constitución y democracia

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CONTENIDO

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Explicación .  X  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONSTITUCIÓN Y PODER

Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo . . . .

 La Constitución y el poder . . . . . . . . . . . . . . . .

5

I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . .

5 0

1. En cuanto al procedimiento de adopción . . . . 0 2. En cuanto al contenido . . . . . . . . . . . . .  3 7 III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . DEMOCRACIA E INSTITUCIONES

Relación y controles recíprocos entre órganos del poder http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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VIII

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ONTENIDO

Consideración final: consolidación III. g o b e r n a b ilid a d  . . . . . . . .. . democrática . . . . . . . .y.

IV. Sugerencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . Adolfo Christlieb y la reelección de los legisladores . .

9 2

5

. . . . . .  I. La legislatura pluripartidista de 1964 . 8 5 6 II. El problema de la reelección de los legisladores . III. La iniciativa de 1964 . . . . . . . . . . . . . . . .  8 9 2 IV. Una oportunidad perdida . . . . . . . . . . . . . .  VF u e n t e s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  9 9

RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL

Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma



. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . institucional) .  1 0 3

I. Consideraciones generales . . .. . . . . . . . .

03

 . . .

. . .

...... 1 0 7 de lapara Constitución II. Función III. 1 1 1 Condiciones el ejercicio del poder . . . . . . IV. El cambio político y constitucional . . . . . . . . 1 1 3  V. Cambios previsibles . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 9

1 2 0 social institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Pacto Reequilibrio 2. . . . . . . . . . . . . . 1 2 3


 . . . . . . . . . . . . . . . VI. Estrategia del cambio . 1 4 4

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CONTENIDO

IV. V.

X

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 9 Conclusión 1 7 0 Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Renovación constitucional o retroceso institucional . . .

75

75 y el Estado .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .1 Unasoberanía nueva Constitución . . . 7 6 II.I. La  III. Reforma constitucional . . . . . . . . . . . . ..

78

1. Reducir el periodo presidencial . . . . . . . . . 1 7 9 2. 3. 4. 5. 6.

1 8 0 Definir las facultades del gabinete . . . . . . . Establecer la figura de jefe del gabinete . . . . 82 Garantizar la neutralidad de la administración . 182 Garantizar la independencia de los legisladores 83

Garantizar la eficacia del Congreso

1 8 5 . . . . . . .

7. Garantizar la democracia interna en los parti1 8 5 dos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . IV. Positividad de la Constitución .

 V. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . .


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Constitución y democracia , editado

por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 12 de marzo de 2002 en

los talleres de Form ación Gráfica, S. A.

de C. V. En esta edición se usó papel cultural 57 x 87 de 37 kgs. para las páginas interiores y cartulina couché

de 162 kgs. para los forros; consta de 1,000 ejemplares.


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EXPLICACIÓN

Para algunos autores que siguen la sugerente línea de reflexión de Alonso Lujambio (El poder compartido México,en Océano, 2000), la transición democrática se inició en, México 1988; otros consideramos que su punto de partida está en la reforma electoral de 197 7. Pero, independientemente de cuándo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que, al menos en cuanto al aspecto electoral, los mexicanos estamos convencidos de que vivimos en un proceso dem ocrático. Ahora bien, la democracia es el más vulnerable de cuantos

sistem as existen. Si contamos la intensidad de la búsqueda democrática y los periodos en los que ha habido democracia, seguramente nos habremos de preocupar. Desde hace 2 5 siglos la dem ocracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin embargo, las recaídas autoritarias, frecuentes y muy duraderas, han convertido a la dem ocracia en una esperanza perenne y en una realidad efímera. Por eso no basta con transitar hacia la democracia; también hay que consolidarla y conservarla. Aunque los conceptos en

torno a la consolidación dem ocrática varían, la idea dom inante consiste en la institucionalización de los procesos del poder. Tal ha sido nuestra preocupación al conjuntar los diferentes capítulos que integran este volumen, mismos que han sido publicados por separado. Su objeto ha sido analizar las condiciones http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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X I E X P L I C A C I Ó N

and the Dame Press, 1999), y Adam Przeworski ( Democracy Market , Cambridge, Cambridge University Press, 1991), entre otros. En las siguientes páginas se exam inan opciones y apuntan sugerencias. El cambio constitucional exige imaginación, pero tam-

bién prudencia. Platón, tan afecto al recurso del mito para hacer más comprensibles sus argum entos, alude a la inversión de los ciclos que hacen que el universo gire en sentidos opuestos de

manera alternativa ( El político , trad. de Patricio de Azcárate, Madrid, M edina y Navarro, 187 2). Ilustra, así, acerca de la naturaleza fluente del poder. El momento más difícil, advierte, se produce cuando está terminando el ciclo y empezando otro. El cambio no es sencillo, porque antes de iniciarse el sentido inverso del

movimiento hay un instante en el que todo se detiene, que desencadenasorprendentes devastadores efectos porque se ex perimentan “mil fenómenos y nuev os”. Sabemos, por supuesto, que las cosas no necesariamente son así, pero sí existen riesgos y dificultades que es indispensable superar. En los momentos de cambio alguien pierde y alguien

gana. Todas las fuerzas buscan max imizar sus ventajas y m inimás radicales y otros las menores modificaciones posibles. La

mizar sus costos. En ese proceso algunos buscan los cambios

euforia del triunfador y el escepticismo del derrotado no son

buenos ingredientes para confeccionar un cambio constitucional; pero, por otra parte, ya se sabe que el mejor mom ento para impulsarlo es cuando, en los términos de la alegoría platónica, se está saliendo de un ciclo y entrando en otro. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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LAS CUESTION ES CON STITUCIONAL ES DE NUESTRO TIEMPO * México cuenta con muchos constitucionalistas eminentes, autores de notables estudios monog ráficos, respetados dentro y fuera de nuestras fronteras; pero, por inverosímil que parezca, no tenemos un solo tratado de derecho constitucional. ¿A qué se debe esta

carencia? La pero respuesta es sencilla e incómoda: estable, tenem osque constitucionalistas no tenemos una Constitución pueda ser estudiada con detalle. Los textos que por su amplitud y profundidad analítica merecen la denom inación de “tratado”, explican con el mayor detalle cada revisan una de las de la materia a queposible se refieren; susinstituciones antecedentesjurídicas y sus semejanzas con otros sistemas; ex aminan sus diversas formas de interpretación y aplicación; valoran sus resultados y contribuyen al mejor entendimiento de los alcances de las normas. Ese tipo de textos cumple una función académ ica, pero, sobre todo, ayuda, como decían los antiguos, a “fijar el derecho”; esto es, a depurar paulatinamente lo más útil para la colectividad en la que se aplica. Cuando se carece de ese tipo de instrumentos quiere decir que algo está fallando: o no sirven los abogados, o la vida jurídica presenta serias deficiencias. Se trata, por ende, de un asunto delicado. Carecer ya no digo de varios, sino si-

quiera de un tratado de derecho constitucional, es un síntoma,


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de quienes se encuentran en activa producción, es muy am plia.actualmente A pesar de eso, y de lo mucho que escriben, ninguno puede darse a la tarea de dedicar ocho o diez años de trabajo para preparar un tratado de derecho constitucional, porque al

cabo de ese tiempo se encontraría con que todo cuanto redactó

ya En no Gtiene concomún la Constitución. recianada y enque Romver a era inscribir en bronce, en mármol o simplemente en piedra, las leyes más importantes. La epigrafía griega y latina muestran una ex uberante riqueza en cuanto a la creación normativa (véase C ortés C opete, Juan M aría, Epigrafia griega , Madrid, Cátedra, 1999). Ex puestas al público, per-

mitían a la población que leyera, o se hiciera leer, las normas

que la regían; además, daban la idea de estabilidad, por su duración. Desde luego, no se debe considerar que la extendida vigencia de laspor normas encerrabasiuna conservadora, ajenay al cambio; el contrario, algovocación demostraron los griegos

los romanos fue su capacidad de pensar institucionalmente, que es una forma de garantizar que los cambios son posibles sin afectar la libertad y la seguridad de las personas. Tan fue así,

que numerosas instituciones creadas por losparte romanos, hace m ás de veinte siglos, siguen formando de los algunas códigos modernos, son objeto de referencias frecuentes por la doctrina y resultan constantemente invocadas por los jueces de m uchos lugares del mundo, entre ellos Mé xico. En materia jurídica nuestro país se singulariza por la volatilidad de las normas, especialmente por las de naturaleza constitucional. Lejos de plasmarlas en bronce o cantera, la Constitución y las http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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bajos las normas constitucionales de manera desordenada, asistemática, a veces h van asta cambiando irresponsable. Otro efecto de la extrema inestabilidad normativa de M éxico es que para los gobernantes resulta más sencillo adecuar las leyes a sus decisiones, que a la inversa. Entre los gobernados, por su

parte, esa situación incredulidad y a v eces haasta ción. Así, para unosgenera el derecho es un instrumento su mfrustraerced, y para otros el derecho no es un referente que ofrezca seguridad. Válidamente se puede preg untar si la inestabilidad jurídica es compatible con la estabilidad política. Se dirá que la respuesta está en los hechos, y que así hemos vivido al menos durante

las siete últimas dé cadas. Pero hay un factor que no debe om itirse: la estabilidad no dependía de la conducta normativa sino de la conducta política: era el resultado de la presencia de un partido Al cambiar situación política del país, es difícilhegemónico. que el pluralismo, de suyo ladinám ico, pueda estabilizarse

sobre la base de un sistema normativo proteico, inasible y a tal punto fluido que solamente los expertos pueden conocer el texto constitucional vigente en un mom ento determinado. décadas, la frecuencia las reformas constitucionalesDurante tuvo como soporte un partidode inmutable. Además, esas reformas representaron una especie de compensación ante el hermetismo político. De h aber m antenido al país sin el oxígeno que significaban los frecuentes cambios constitucionales, las tensiones de la sociedad hab rían alcanzado niveles críticos. Pero se hace necesario que la estrategia de los cambios constitucionales se modifique. H oy la dinamicidad se h a trasladado http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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La nóminaesdeamplísima. los problemas Estado contemporáneo Paraconstitucionales sólo mencionardel unos ejemplos podemos mencionar: Soberanía . Una vez m ás el problem a de la soberanía aparece como cuestión central en el debate del Estado. Ya no es el en-

foque de Bodino o de Rousseau; ahora se trata de enmarcar el concepto en un proceso denominado “globalización”, que implica m odificaciones muy profundas al dogm a jurídico-político que sirvió como base para edificar el Estado moderno. Sin la

idea de soberanía nacional se desplomaría toda la construcción teórica del Estado a partir del Renacimiento, y sin la idea de

soberanía popular se vendría por tierra el sustento de la democracia moderna y contemporánea.

Sin embargo, el embate es frontal y, paradójicamente, los

planteamientos de limitar soberanía con numerosos adeptos. Este es unla tema sobre cuentan el que lahoy discusión por venir será intensa, en tanto que la idea de matizar el alcance de la soberanía contradice el significado de la soberanía. Por definición no puede haber algo que sea “parcialmente supremo”. En todo caso, valdría parafrasear a Hobbes. Decía el autor de

Leviathán que no existe un poder superior al del Estado, porque cuando surge un poder así, ese es el Estado; de manera análoga cabría afirmar que la soberanía limitada no puede, lógicamente, existir; habría, en todo caso, soberanías limitantes de otras realidades que, en esta medida, dejarían de ser una expresión

de soberanía. En materia internacional esta cuestión es más o menos artihttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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La práctica de ya losun órganos decon naturaleza comienza a apuntar despego relaciónsupranacional a los me canismos tradicionales de control político. Esto se ha hecho más o menos evidente en E uropa a partir de las facultades otorgadas al Banco Central Europeo, que tiene a su cargo la responsabilidad de de-

finir y aplicar monetaria en una com de ejerzan quince países, sin que lalospolítica parlamentos nacionales, ni elunidad europeo, facultades de control efectivo sobre sus decisiones. Integración sup ranacional . La original iniciativa de constituir la Comunidad Europea del Carbón y el Acero ha culminado con la Unión Europea. La libertad de comercio ha evolucio-

nado hasta la integración de num erosos aspectos de la vida comunitaria, que ya alcanzan el establecimiento de un parlamento, de organismos jurisdiccionales y de una administración que está

sirviendo como punto de partida para un gobierno parcial. bién ha aparecido el concepto de ciudadanía europea (véaseTam M a.Dolores Blázquez Peinado, La ciudadanía de la Unión ). Un aspecto de la mayor relevancia es que se ha acentuado la idea de contar con una política exterior com unitaria, y que el brazo ar-

mado de laen Orglaanización del Tratado del Atlántico del Norte se ha erigido fuerza militar al servicio de la Comunidad. La contrapartida de ese fenómeno es el acentuamiento progresivo de los regionalismos. Se trata de una cuestión que, con la capacidad prem onitoria que ofrece la inteligencia y la cultura, había advertido Georg Jellinek al finalizar el siglo XIX, a la

que acertadamente se refirió como Fragm entos de E stado (1896) y que hoy advierte con toda su crudeza Jürgen H abermas ( M ás


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Dim ensión del) preconizó Estado . Desde Robert Estado y utopía que elque Estado másNozick grande( Anarquía, tolerable era el Estado más pequeño posible, se inició una acometida que trascendió del espació doctrinario al práctico, y el Estado co-

menzó a ser víctima de m utilaciones incesantes. Esencialmente

se afectaron tres la dimensión burocrática del Estado, su participación en eláreas: ámbito de la producción y prestación de bienes y serv icios, y la ex tensión de su capacidad reguladora de la sociedad. La llamada “desregulación” se convirtió en un programa del Estado para desm ontarse a sí mismo; la abstención de intervenir como agente económ ico le llevó a transferir buena parte de sus activos al ámbito de los particulares; y el empequeñecimiento de su aparato administrativo le hizo caminar en el sentido inverso al iniciado en Sicilia F ederico de Suavia sigloy de XIII, la según ha dem ostradopor M anuel García Pelayodesde ( Del elmito raz ón en el pensam iento político ). La idea del Estado como empresa racional, que alcanza su enunciación más precisa con Max W eber, y que supone la presencia de una burocracia organizada,

profesional y eficaz, va el desdibujándose y retrayéndose el acoso del que es objeto Estado. Este es otro problemaante constitucional de nuestro tiempo. Estado de B ienestar . F. Hayek publicó T he R oad to S erfdom en 19 44, pero esta obra alcanzó gran notoriedad a partir de que su autor recibió el premio Nobel de econom ía treinta años des-

pués. Se trata de un alegato, ciertamente inteligente, contra el

Estado de bienestar, al que se identifica como una ex presión del


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más medida singularladelúnica casoque es que la nuev a izquierda europea, enLo buena actualmente dispone de un esquem a doctrinario, como el representado por Anth ony Giddens (Más allá de la izquierda y la derecha ; La tercera vía) , Jürgen H abermas (L a necesidad de la rev isión de la izquierda ; T he new Conservatism fordeInequality: the EToucoMiliband; R( Paying einv entig Lef t ) y Alain nom ic Cost of),SDavid ocial Injustice raine (El postsocialismo ; ¿Qué es la democracia? ), para mencionar sólo algunos, no parece dispuesta a dar una lucha formal en favor de la recuperación de las funciones tutelares y prestacionales a carg o del Estado. A cam bio, en la doctrina jusfilosófica norteamericana John Raw ls ( T heory of Justice , Political L iberlism ) y Ronald Dworkin ( T aking Rights Seriously ; A Matter of Principle ; L aw ’s Em pire ), encontramos nuevas fuentes de re-

flexión acerca problem justicia y del equidad que están en el centro dedela los cuestión deaslasdefunciones Estado. P or otra parte, en la construcción constitucional ha caído un cierto desprestigio sobre las llamadas “cláusulas programáticas”, a pesar de las interesantes formas de interpretación que les con-

fieren amplios márgenes de aplicabilidad, como el fallo 29 de enero de 1969 de la Corte Federal Constitucional de del la República Federal de Alemania y el notable trabajo de José Joaquim Góm es Canotilho ( Constituiçao dirigente e v inculaçao do legislador). S istem as de gobierno . Aunque en la Constitución de W eimar,

de 1919, y sutilmente en la de México de 1857, ya aparecían

los trasuntos de un sistema mixto, situado entre el parlamentario http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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caragua,instrumentos Paraguay, Perú, y Venezuela) las que introducido que, Uruguay indistintamente, son parte de los sistemas presidencial o parlamentario. Esta situación ha perm itido dejar atrás el debate sobre los sistemas puros, y superar las reticencias, tan drásticamente planteadas con relación al sistema parlamentario, como la de Carl Schmitt ( Sobre el parlamenta-

rismo ), por ejemplo, que tanto daño hicieron a la democracia. El intercambio de instituciones entre ambos sistemas básicos

hace que en la actualidad la cuestión del sistema de gobierno sea visto más allá de los conceptos clásicos, y admita no sólo

la posibilidad en cuanto a la conv eniencia de adoptar, especial-

mente en materia de controles políticos, la organización y los procedimientos que permitan asegurar, a la vez, la eficacia de

las instituciones y la libertad de los ciudadanos. . Numerosas instituciones, como el voto de

Control op olítico confianza la moción de censura; el veto general y parcial; las facultades de investigación de las comisiones congresuales; el veto legislativo; las interpelaciones; la capacidad de los ministros de intervenir en las deliberaciones de los congresos; el control congresual de los nombramientos y de las remociones del gobierno; la forma de ejercer el derecho de iniciativa legislativa; la legislación delegada; la duración de los periodos de los ór-

ganos colegiados de representación; las funciones de dirección política de los congresos; las facultades residuales o incidentales de los gobiernos; la organización, competencia y funcionamien-

to de los gabinetes; son cuestiones que inciden en el capítulo del control político que forman parte del debate y de la cons-


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de las resistencias y la el necesidad equilibrios entre los órganos del poder, con riesgo dede loslos excesos y de los consi-

guientes bloqueo y autobloqueo de las instituciones, con los procedimientos de descentralización, con la distinción entre controles constitucionales y paraconstitucionales, entre otros aspectos

susceptibles influir enconstitucionales el funcionamiento los órganos del poder y en lasdecreencias de ladesociedad política. Tam bién form a parte del control político la traslación paulatina de funciones de dirección política y de prestación de ser-

vicios públicos al ámbito privado. Se ha ido desarrollando una especie de “Estado intangible” sustraído al control de los representantes de la sociedad. Control jurisdiccional . A partir de la creación, en 1920, de los tribunales constitucionales checoslovaco y austriaco, este último debido a Hans Kelsen, y de las formas de control de la

constitucionalidad surgidas en Estados U nidos desde la famosa resolución M arbury v s. Madison , de 1803, este es un tema central para el Estado constitucional democrático. Hoy, la función jurisdiccional se ha h echo más com pleta y más compleja. Los tribunales hang obierno proliferado en Europa y enhanAmvenido érica Latina, yconstitucionales nuevas formas de y control interno abriéndose paso a partir del Consejo Superior de la Mag istratura creado en Italia en 1907 . Sin embargo, fue sólo a partir del gran impulso que le dio a esta cuestión la decisiva participación de P. Calamandrei en la Constitución italiana del año 47, cuando

esta institución cobró fuerza ex pansiva. Presente ya en un buen número de sistemas constitucionales democráticos, entre ellos el http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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que impide losdeefectos generales la una declaración de inconstitucionalidad las leyes. Se tratadede institución residual, que se acoge al viejo principio defendido por los jeffersonianos, de ex trema rigidez en la separación de funciones del Estado y de estricta preminencia del sistema representativo. Para esa corrien-

te, muy influyente en que los primeros del gran constitucionalismo norteamericano pero perdió su años primera batalla ante el juez M arshall, era inadmisible que un órgano no representativo del poder pudiera tomar decisiones que invalidaran las de otro órgano, sin con ello afectar la “separación de poderes”. La cuestión, superada en la mayor parte de los sistemas constitucionales, sigue pendiente de solución en M éxico. Control financiero . En este ámbito se presenta el gran problema que ha m erecido diversas soluciones en el derecho constitucional comparado, de lade elaboración, aprobación ejercicio de los presupuestos. Se trata una cuestión que tieney que v er con procedim ientos de control, de dirección política y de gobierno. En la mayor parte de los sistemas se está imponiendo un enfoque de gobierno, que se traduce en diversas modalidades de recon-

ducción del presupuesto, pero es todav ía un tem a sujeto a múltiples opiniones. Flujos financieros internacionales . La vulnerabilidad de las instituciones financieras nacionales ante los embates especulativos internacionales, que afectan los niveles de ingreso y empleo, sobre todo de los Estados con econom ías más dependientes, ha obligado a buscar instrumentos que, sin desalentar la inversión, generadora de empleo, proteja no obstante la estructura econóhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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Organización del poder. Este es un tema que tiene que ver por igual con las disciplinas constitucional y administrativa. Es una clara muestra de que ambas formas de analizar, interpretar y construir la norma tienen un papel com plementario. La organización del poder es un problem a político-constitucional, pero también Uno depública. los más Una evidentes ejemplos es eljurídico-administrativo. representado por la función administración políticamente neutral, profesional y eficiente, sometida a procedimientos de reclutamiento objetivos y altamente competitivos, es indispensable para el funcionamiento del Estado constitucional democrático. Los enemigos internos del Estado contemporáneo son la corrupción, la ineficiencia y la parcialidad de los aparatos de poder. Esta cuestión no puede soslayarse entre las más relevantes del Estado contemporáneo. S istem a representativo . Los v iejos procedimientos aleatorios de sorteo practicados en la democracia ática, en la protodemocracia mediev al y renacentista (especialmente en las repúblicas italianas como Venecia, donde se aplicó hasta 1797 , y Florencia) cedieron ante la necesidad de crear elites políticas a través de

los sistemas electorales. Así, apareció el sistem representativo como alternativa del democrático. En ese sentidoa son llamativos los argumentos de James Harrington ( The Com m onw ealth Oceana , 1656 ). Según él, la dem ocracia ateniense decayó porque el sistema de sorteo para integrar el Consejo ( boulé ) no permitió contar con una elite capaz de dar estabilidad al sistem a. Con su tesis, H arrington preludió, así fuera en términos todavía elementales, las concepciones sobre la clase política de G aetano M osca http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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pendientemente de los sistemas electorales que condicionan al representativo, el surgimiento poderoso de los organismos no gubernam entales, apoyados por la desconfianza que suscita la política; la acción mediática, con sus propias hegemonías y con

todas sus implicaciones en cuanto a influencia y m anipulación; la la relación entre las oligarquías son financieras y las políticas, y llamada “partidocracia”, varios de loselites capítulos que corresponden a esta relevante cuestión constitucional del Estado contemporáneo. Participación directa. A pesar de que el plebiscito ha sido

un instrumento de la autocracia y hasta del totalitarismo, como ha demostrado Hannah A rendt ( T he O rigins of T otalitarism ), lo cierto es que, sobre todo en los sistemas donde la percepción pública de la política es muy negativa, hay una insistente demanda para adoptar al plebiscito como forma de democracia semidirecta, que permita superar las distorsiones a que se ve

expuesta la voluntad popular por la m anipulación de los partidos, la ineficiencia de los cong resos y la corrupción de los dirigentes. Otro aspecto relacionado con el anterior es la demanda de

incorporación del referéndum legislativo, sin considerarente que con los órganos representativos se desarticularían progresivam la utilización sistemática de la consulta popular. Además, en muchos casos ese instrumento se ha convertido en un mecanismo de presión de los gobiernos contra los congresos. La utilización del referéndum en los procesos legislativos locales en Estados Unidos no ha afectado la estructura y el funcionamiento del Congreso federal, pero ha h echo que los congresos locales sean, en http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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denominan “devolución”; esto es, regresar facultades perdidas

o delegadas por las regiones en los sucesivos procesos de in-

tegración territorial o fusión monárquica. Así, Gales y Escocia, e Irlanda por otras razones, han recuperado varios aspectos de su autonomía normativa y de gobierno. Otros Estados europeos

viven tendencias semejantes, algunos conterrorista experiencias traumáticas, como la significada por incluso la acción de la ETA en España, y el separatismo preñado de racismo en B osnia y Kosovo, por ejemplo. Pero la parte constructiva también es muy rica. El federalismo cooperativo alemán, las nuevas modalidades adoptadas mediante la profunda reforma constitucional argentina de 1994, los procesos de descentralización fiscal y de gestión de servicios en

España, son algunos de los varios ejemplos de la construcción de un enfoque que está siendo objeto de renov ada atención. El federalismo, y su correlato el regionalismo, junto con otras formas de adm inistración y g obierno local, como el municipio, son una vez más parte de la agenda constitucional de nuestro tiempo. O rganización m unicipal . La naturaleza de los órganos de gobierno investidos de facultadeslos administrativas, mativasmyunicipal, en ocasiones jurisdiccionales, hace objeto denorrenovado interés para la doctrina. Se trata de sugerentes campos de experimentación política, donde la separación de funciones se diluye, sin que por ello los ayuntamientos pierdan su identidad democrática. Órganos de relev ancia constitucional . Problemas de nomenclatura aparte, el constitucionalismo reciente asiste al surgimienhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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algunas funciones y servicios públicos (aprovisionamiento de

agua, gestión de em presas públicas, por ejemplo) han llevado a la incorporación constitucional de diversos organismos novedosos en su estructura, organización, funcionamiento y localización en el ám bito de las Constituciones; en otros casos, las agencias especializadas, ocurre en Estado U nidos,se noles sonsujeta incorporadas al ámbitocomo constitucional, pero tampoco a la dependencia jerárquica y financiera del gobierno. Se trata de un fenómeno relativamente reciente, acerca del cual la elaboración doctrinaria está en march a. El principal problema constitucional que plantean estos órga-

nos es el de su adecuado control. En ocasiones se tiende a suponer que deben actuar con total autonomía, incluso del Con-

greso. Desde luego, esa autonomía puede ejercerse con relación a la administración, pero de ninguna manera puede alegarse que están sustraídos a rendir cuentas al órgano de representación nacional. Organismos no gubernamentales . Sobre éstos ya hice referencia en el rubro del sistema representativo. Puede agregarse aquí que

expansión se yhaque producido pordom igualinante en losseámbitos esuinternacional, de m anera orientannacional a la defensa de los derechos humanos y a su participación como supervisores en los procesos electorales. De alguna manera el

surgimiento y proliferación de esos organismos corresponde a una etapa en que los titulares de los órganos del Estado presentaron un doble déficit: de legitimidad y de efectividad. Según http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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del acceso a los servicios de salud; de protección del ocio y, de manera especial, de fomento del deporte. Tam bién se han ocu-

pado por regular el derecho a la información y el derecho a la

intimidad, en este caso incluyendo la garantía del

habeas data,

entre otros instrumentos. Este tipo de disposiciones están co-

brando progresivo interés, colectivo a manera de de lasungrandes instituciones de bienestar quesucedáneos avanzan hacia receso de duración imprevisible. La protección constitucional e internacional de los derechos humanos es asimismo un capítulo progresivamente atractivo para la doctrina. Los instrumentos nacionales, fundamentalmente a través de la figura del ombudsman , con sus diferentes modalidades, y los internacionales, a travé s de tratados y convenciones, acompañados del establecimiento y reconocimiento de la jurisdicción de órganos competentes regionales (sobre todo en América y Europa), van venciendo las resistencias y reticencias de muchos Estados nacionales. Con todo, no puede ignorarse que de los 185 miembros que integran la Organización de las Na-

ciones Unidas, 42 no h an ratificado la Convención que proscribe el 29 la en queelproscribe esclavitud y 19 que prohíbe la genocidio, discriminación; caso de lalaOrganización de la Estados Americanos, 13 de sus 35 miembros no han ratificado la Convención para P revenir y C astigar la Tortura. Las minorías étnicas y lingüísticas también han sido objeto

de atención y protección, incluso en países donde no representan

un problema políticamente relevante, como Argentina. En las

sociedades pluriétnicas, como la sudafricana o la guatemalteca, http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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delicada. El interés de la sociedad no reside sólo en la preservación de la vida del hombre; atañe también a su libertad. El debate doctrinario está centrado en la ponderación del interés

por am pliar el conocim iento científico, sin afectar la seguridad de la especie. Com o sea, no es posible pensar en repetir las frustraciones que afectaron a Copé rnico, de figura emblemática de losla muchos científicos que aún después él tuvieron que sufrir represión o la exclusión porque afirmaban que la sangre circulaba o la inoculación de anticuerpos proteg ía, por ejemplo. Otro tema sujeto a debate es el de la libre disposición de la vida, como ha planteado de m anera rigurosa R. Dworkin ( L ife’s Dom inion ).

L ím ites del derecho . Los límites de la función mediadora del derecho, como los contempla J. H abermas (Facticidad y v alidez ), son un tema de nuestro tiempo. De antiguo nos vienen las tesis de la resistencia a la opresión. Desde los monarcómacos durante la Edad M edia, que tan bien explicó Juan de M ariana ( Historia

general de España),

hasta la desobediencia civil, a partir de la

formulación de Henry David Thoreau, pasando por las teorías de origen civilista del Estado de necesidad, se ha reconocido

que tiene flexibilidad ante el el destinatario acatamiento del de lapoder norma. P orunsumargen parte, lade antigua dicta-

dura comisoria romana, devenida en razón de Estado a partir de Justus Lipsius (Políticas ) y Nicolás Maquiavelo (D iscurso sob re la Primera Década de Tito Livio ), y transformada en dictadura constitucional desde el siglo XIX , ofrece el espacio para que el titular del poder adopte las excepciones para la aplicación de la ley que convengan a la preservación del propio poder. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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Naturaleza reglamentaria de la Constitución . Hace más de

treinta años, K. C. Wheare ( M odern Con stitutions ) advirtió y

controvirtió la tendencia dom inante en algunos sistem as consti-

tucionales, en el sentido de hacer de la norma suprema una

norma reglamentaria, dominada por el casuismo. Este problema

ha llevado a que, en México, H éctor Fix-Zam udio proponga la incorporación de leyes constitucionales que desarrollen principios y normas de carácter general contenidas en la Constitución. Se podría asegurar así una m ayor estabilidad del texto constitucional. Se trata de una nueva cuestión entre nosotros, ya abordada en otros sistemas. Tiene que ver con la mayor libertad del le-

gislador para adecuar las instituciones a los cambios que resulten necesarios y convenientes; pero también concierne a la exigencia

generalizada de dar estabilidad a los textos constitucionales,

com o requisito de adhesión colectiva a su contenido. Reforma constitucional . Desde el texto de G . Jellinek, Reform a y m utación constitucional (1906), hasta el excepcional trabajo de Pedro De Vega ( L a reform a constitucional , 198 5), pasando por el ya clásico de James Bryce ( Constituciones f lexibles y rí), el problemayde la reforma constitucional, gidas sus procedimientos límites, ha ocupado buena parteendecuanto la aten-a ción de la doctrina. De la adhesión, en algunos casos, a la corriente decisionista de C. Schmitt ( Teoría de la Constitución ),

se adoptó una línea interpretativa objeto de coincidencias y discrepancias que se han venido superando en tanto que son ya

numerosos los sistemas constitucionales que, además de estable-

cer el procedimiento de su reforma, fijan límites temporales y http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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La reforma constitucional es una de las grandes cuestiones que de mucho tiempo atrás se viene discutiendo. El debate no

está agotado. Incluso los sistemas que se precian de mayor estabilidad, han dado lugar a una actividad reformadora muy intensa. Para sólo mencionar un caso en Estados Unidos, la Constitución de Luisiana 1921 fueaños modificada en 536 ocasionesel durante sus primeros de cincuenta de vigencia. En general, promedio de reformas que han experimentado las Constituciones locales de aquel país se sitúa en 120 por cada texto. Así, la

aparente (porque son muchas las reformas producidas a través de la interpretación judicial) inmutabilidad de la Constitución

federal ha estado compensada por una frecuente serie de cambios en la organización constitucional local. Consideración f inal . Una de las cuestiones que suelen preocupar a los legisladores y a la opinión pública, es la denom inación de las instituciones. En este sentido el debate m ás relevante concierne a la opción entre un sistema presidencial, uno parlamentario y sus variantes interm edias, llamadas indistintamente semipresidencialismo o semiparlamentarismo. Sobre este aspecto

vale pena tener presente que, con una población cercana ya a losla cien millones de habitantes, distribuidos en dos mil cua-

trocientos municipios (en núm eros redondos) y en la ciudad de México, la mayor parte de los mexicanos somos gobernados

de manera directa por ayuntamientos. Con excepción de los casi nueve m illones que h abitan en el territorio del Distrito Federal, los otros noventa millones de mexicanos están familiarizados con un sistema de gobierno m unicipal muy próximo a la estructura http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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establecer) eran las ciudades que se incorporaban a R oma y perdían su independencia, pero a las que se permitía una limitada autonomía y la aplicación de las normas jurídicas que no contravinieran el orden jurídico rom ano. De ahí que no carezca de sentido la expresión “municipio libre” que adopta la Constitución Elmexicana. municipio es la más antigua de las instituciones políticas

vigentes en México. Eso no significa, por supuesto, que haya

tenido especial importancia a lo largo de los siglos. Aunque apareció desde el periodo virreinal, su eficacia como “escuela democrática” apenas comienza a tener efectos en nuestro tiempo.

Durante el siglo XIX no recibió mayor atención, e incluso el

Constituyente de 1916-19 17 apenas dejó apuntadas, sin desarrollar adecuadamente, las líneas maestras del municipalismo en

México. En realidad no es sino hasta la reforma constitucional de 1983 cuando el municipio adquiere mayor dimensión institucional entre nosotros. En el actual debate sobre la reforma del Estado, la experiencia del sistema municipal mexicano resulta importante porque incrusta, dentro de la estructura dellocal. poderNo presidencial, un sistema cuasiparlamentario de gobierno es accidental que los primeros triunfos electorales de la oposición se hayan dado en el ámbito municipal, ni que de ahí hayan salido los dirigentes

políticos que luego triunfaron en los procesos estatales. Tampoco es casual que durante décadas se hayan mantenido tan limitadas las funciones de los ayuntamientos: a mayor autoritarismo central menor autonomía municipal. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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Si seguimos las líneas trazadas por la Constitución federal,

por las Constituciones locales (son muy semejantes en este punto) y por las correspondientes leyes orgánicas municipales (también muy parecidas entre sí), nos encontraremos con un esquema de poder diferente al que nos ofrecen los gobiernos nacional y locales. Según la Constitución cada municipio está “administrado” (no “gobernado”) por un ayuntamiento. Los ayuntamientos se integran por presidentes m unicipales, regidores y síndicos, y tienen atribuciones propiamente administrativas, pero también normativas, pues pueden expedir reglamentos y bandos de policía y

buen gobierno. Hasta aquí la Constitución federal; pero las Constituciones locales adicionan facultades de naturaleza política: de-

signación y remoción de funcionarios, como el secretario y el

tesorero del ayuntamiento, por ejemplo; e integración de comisiones encabezadas por los regidores, especializadas en las diversas áreas de la administración m unicipal, con facultades para orientar y supervisar la prestación de los servicios municipales. Algunas Constituciones y leyes orgánicas municipales ya caracterizan a los ayuntamientos “órganos colegiados de elección popular encargados del como gobierno m unicipal”, y les imponen la obligación de sesionar pública y periódicamente. La periodicidad se extiende desde un máximo de una vez a la semana, hasta un mínimo de una vez al mes, según los casos.

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Además, los ayuntamientos se integran conforme al principio de representación proporcional, de m anera que no son instrumentos de mero trámite sino un espacio para la deliberación abierta que, http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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los municipios urbanos, que no pasan de un tercio del total nacional. Esto no obstante, si se toma en cuenta la experiencia

política que se va acumulando en el ámbito de los municipios, será posible que avancemos en el diseño de una reforma institucional imaginativa. Esta ex periencia será valiosa para superar algunas de las reservas que hasta ahora han impedido mayores avances en el proceso de consolidación dem ocrática. De ninguna m anera invoco el ejemplo de los ayuntamientos para sustentar que transitem os hacia un sistema parlamentario. Por el contrario, lo que pretendo m ostrar es que las instituciones de corte parlamentario no entorpecen el funcionamiento de un sistem a presidencial. El problema no reside en la denom inación que le demos al sistema, porque en el mundo —contadas excepciones— ya no quedan sistemas puros. Todos los sistemas

se han nutrido de instituciones diversas, y básicamente siguen las líneas parlamentaria o presidencial de acuerdo con la tradición imperante en cada país. Los sistemas constitucionales tienen m ayores posibilidades de éx ito cuanto más naturales y accesibles resultan para la sociedad política en que se adoptan. Por eso el problema ya no consiste en cóm o llamem os al sistema, sino en la forma efectiva que se organice y funcione el poder. En el caso mexicano se ha podido corroborar que las funciones de la autoridad local no han sufrido merma por el hecho de que los presidentes m unicipales sometan los más importantes nombramientos a la ratificación de un cuerpo colegiado, ni por la http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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Es posible buscar y encontrar una relación simétrica entre los órganos del poder sin que se afecte su efectividad. La libertad no es un obstáculo para el buen gobierno, ni el gobierno eficaz debe ser un pretexto para limitar la democracia. Así lo prueba la experiencia de much os m unicipios mex icanos.

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. . . . . . . . . . . . . . . 2 5 La Constitución y el poder . 

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I. Consideraciones generales . D. . .Valad . . . s. -.slidepdf.com ..... 5 CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . . 0

1. En cuanto al procedimiento de adopción . . . . 0 2. En cuanto al contenido . . . . . . . . . . . . . 3 7  III. Consideraciones finales .. . . . . . . . . . . . . IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


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LA CO NSTITUCIÓN Y EL POD ER * I. C ONSIDERACIONES GENERALES

M uchas son las formas de entender lo que es una Constitución. Para loselefectos este trabajo aceptaremos que la Constitución es estatutodejurídico del poder. Desde esta perspectiva, la

Constitución regula cuatro formas de relación con el poder: el derech o al poder, el derecho del poder, el derecho ante el poder y el control del poder. El derecho al poder incluye toda la gama de libertades pú-

blicas, entre las que figuran los derechos electorales, el derech o de asociación, y la libertad de pensamiento y expresión. Por otra parte, la Constitución también contem pla el derech o del poder. En este rubro figuran la forma de organización y funcionamiento de todos los órganos del Estado y los partidos políticos, cuando el sistema les atribuye funciones de relevancia constitucional específicamente en lo que concierne a participar en procesos electorales y orientar la acción de los congresos. El derecho ante el poder está integrado por lalibertad gam a de garantíasque para losCderechos de seguridad, propiedad, e igualdad toda onstitución democrática consagra. Finalmente, al control del poder conhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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En las Constituciones contemporáneas se ha venido desarrollando una serie de instituciones que corresponden a esas cuatro formas de regulación constitucional del poder, y que sirven como sustento a lo que de m anera genérica se denom ina constitucionalismo democrático. Algunos autores ponen en duda el alcance

real deldefinitorio poder del de pueblo, queocracia. suele ser invocado como elemento una dem Popper (p. 93), porelejemplo, señala que el poder nunca está en manos de lo que g enéricamente se denom ina pueblo, sino de los gobiernos. En realidad la titularidad del poder por el pueblo es el dogma a partir del

cual se puede construir un sistema de libertades; cuando se ponen

en duda o se niega la posibilidad de que el pueblo sea titular

del poder, así sea como un mero constructo, se diluye también la de reconocer y g arantizar las libertades individuales y colectivas. Si el poder del pueblo no es un fenómeno directamente

constatable, sí lo es en cam bio la consecuencia de que se reconozca o no ese poder: se traduce en la existencia o inexistencia de un sistema de libertades. Este trabajo no pretende, desde luego, agotar el amplio tem a de la reg ulación constitucional poder. Se presentan aquí, tan sólo, algunas de las expresionesdel constitucionales que conciernen a las cuatro variantes de esa regulación que fueron mencionadas más arriba. Para examinar esa gama de relaciones entre la Constitución

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ytificar el poder adoptaré un sistema comparativo que permita idenlas soluciones adoptadas por el constitucionalismo iberoamericano de las últimas dos décadas. Debe tenerse en cuenta http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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tucionales, y hasta la facilidad de los contactos, tienden a propiciar las semejanzas institucionales, cuando se dan también

procesos históricos semejantes. En este sentido, para nuestro análisis es relevante el hecho de que el surgimiento de las democracias en Iberoamérica se produjo de manera más o menos coincidente encoincidencias el tiempo. Esto que también se adviertan merosas en explica las definiciones concernientes a la nuregulación del poder. Ese fenómeno es particularmente llamativo si se tienen en

cuenta algunas diferencias en cuanto a los sistemas políticos. La

más conspicua de esas diferencias se producen entre el sistem a parlamentario español y los sistemas presidenciales latinoamericanos. Me interesa subrayar las coincidencias institucionales que se presentan entre ambos sistemas, porque estoy convencido de que los contrastes entre ellos tienden a ser prog resivamente menores. Por esta razón aludiré a las semejanzas que me interesa destacar. Los sistemas constitucionales democráticos tienden a ser cada vez más parecidos, y esto es lo que me interesa de-

mostrar.

Las1,Constituciones de en 1834, 1837, 1845 ,Las 186motiva9, 1876 y 193 carecieron de españolas repercusión Iberoamérica. ciones españolas y las iberoam ericanas marchaban por caminos diferentes. Tampoco en el hem isferio ame ricano hubo h omog eneidad en los proyectos constitucionales, si bien las disyuntivas

resultaban semejantes, especialmente en cuanto a la organización federal o unitaria. El penoso surgimiento del sistem a presidencial, acompañado de incesantes y prolongados episodios dictahttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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una preocupación común: la democracia. También es posible que las convergencias a veces sean deliberadas, pero en ocasiones no pasen de m eras coincidencias. La Constitución española de 19 78, parlamentaria y m onárquica, se reconoce tributaria de las Constituciones alemana e ita-

liana, de naturaleza parlamentaria republicana, de la de francesa, de estructura cuasipresidencial, y dey la propia española 193 1, republicana. Los debates constituyentes dejan ver muy claras

referencias a esos órdenes normativos, lo que de ninguna m anera significa que el nuevo texto español carezca de aspectos origi-

nales. Ocurre, sin em bargo, que los constituyentes iberoamericanos recientes también han estado expuestos al influjo de las mismas Constituciones que tuvieron en mente los constituyentes españoles, además de la portuguesa de 1976, parlamentaria y

republicana, cuyas virtudes técnicas son ampliamente reconocidas.

De los dieciocho países iberoamericanos que practican el

constitucionalismo democrático, doce han adoptado Constituciones enteramente nuevas entre 1980 y 1999. En esta situación

están (199(1983), 4), Brasil (198 8),(1985), Colombia (199 1),(1982), Ch ile (1980),Argentina El Salvador Guatemala H onduras Nicaragua (1995), Panamá (1994), Paraguay (1992), Perú (1993 ) y Venezuela (1999). Otras Constituciones, como es el caso de

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la boliviana, la costarricense, la ecuatoriana, la mexicana y la

uruguaya, por ejemplo, sido objeto importantes reformas, e incluso algunas de las han adoptadas en esedeperiodo de quince años han ex perimentado ya algunas modificaciones, como ocurrió en http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades


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mente por un g obierno m ilitar, pero quedó restablecida a partir de 1985 . En el caso de Venezuela, su Constitución de 1961 coincide con la conclusión de los regímenes de facto y el restablecimiento de la democracia y la de 1999 con una crisis política

de gran escala, que se caracterizó entre otras cosas por la derrota

electoral deDominicana los partidosentradicionales. Otroasesinato tanto sucedió en la República 19 62 , a raíz del del dictador Rafael L . Trujillo. En Ecuador el tránsito de la dictadura militar a la democracia se inicia en 1976 y culmina en 1978, con la

adopción de la actual Constitución, luego reform ada en 1984. En esas circunstancias, este ensayo exam inará algunas de las convergencias entre el sistema constitucional español y los rasgos comunes que presenta el nuevo constitucionalismo iberoamericano. No es posible afirmar, en todos los casos, un nexo de

causalidad entre el primero y los segundos; muchas ideas pertenecen ya al patrimonio del constitucionalismo dem ocrático de nuestro tiempo. Sin embargo, sí es posible asegurar que en todos los congresos constituyentes iberoam ericanos ha estado presente el ejemplo español, aunque su g rado de influencia haya v ariado en Com cadaocaso. se comentará adelante, la Constitución de 197 8 h a sido examinada desde una doble perspectiva en Iberoam érica: por su contenido y por su forma de elaboración. Con relación al primer aspecto, verem os la similitud que presentan algunos derechos e

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instituciones incluidos seguido en las nuevas Constituciones, y a propósito del procedimiento para elaborar la Constitución española, aludiremos a los procesos pactistas adoptados en Iberoahttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades 30

IEGO VALADÉS

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II. C OINCIDENCIAS CONSTITUCIONALES 1. En cuanto al procedim iento de adopción

El punto depor arranque de ladenueva Constitución estuvo representado los pactos la M oncloa. Si bienespañola estos acuerdos significaron una innovación importante en la vida política de

España, la tendencia pactista tenía ya antecedentes relevantes en Iberoamérica. El caso español, no obstante, ha tenido una trascendencia paradigmática en el hem isferio americano, en tanto que demostró la posibilidad de transitar sin violencia de una dictadura a una dem ocracia. Desde luego, los acuerdos de la Moncloa, que despejaron el camino hacia una nueva Constitución, fueron suscritos en circunstancias muy propicias para el cambio: no había propiamente un enfrentamiento entre el grupo político que ejercía el poder y los dem ás partidos; se contaba con el liderazg o, políticamente neutral, del monarca; operaba con eficiencia una ma-

quinaria burocrática garantizaba, adem ás, neutralidad política; habían aparecidoque medios de comunicación que apoyaban el proceso de convivencia y de acuerdos; y la primera fase de la

transición, significada por la presencia de un nuevo jefe de E stado, se había llevado a cabo a satisfacción incluso de los grupos

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y partidos que sostenían históricamente la bandera de la República. En el caso iberoamericano no siempre han estado presentes CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA


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Valad s-slidepdf.com mientos mayores,CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. también es cierto que aD.veces deja implantadas en las instituciones los gérm enes de discrepancias que, andando el tiempo, comienzan a operar como elementos que entorpecen el funcionam iento normal de las instituciones. Esto sucede, sobre todo, cuando se adoptan cualquiera de dos decisiones, o ambas:

superardel en legislador apariencia ordinario las discrepancias, su solución en manos para que dejando las resuelva mediante ley, y llenar la Constitución de instituciones de supervisión y

control excesivas, que después entorpecen el ejercicio normal del poder. La para facultad cuasiconstituyente transferida al legislador ordinario que desarrolle aspectos que la Constitución sólo enuncia en términos generales presenta algunos inconvenientes. El más significativo es que al lado de una Constitución, sólo re-

formable mediante un procedimiento legislativo dificultado, surjan normas de naturaleza también constitucional cuyo procedimiento de elaboración y reforma es m ás flexible. Sin embargo, si desde un punto de vista la rigidez constitucional contribuye a la certidumbre de las relaciones sociales y es eldesde eje mismo de la supremacía constitucional (De Vega, p. 69), otra perspectiva la flexibilidad que permite la ade-

cuación de normas básicas a través de leyes ordinarias es considerada tamb ién un elemento valioso para la estabilidad institucional. Por otra parte, la regulación de diversos aspectos

constitucionales mediante ley también evita el supone excesivov entajas casuismo de las normas fundamentales, lo que en cuanto a la estabilidad del propio texto de las Constituciones. Existe http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades 3 2 D E G O V A L A D É S

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com textos recientes, por lo que no se advierte aún que se vayan

despeg ando de manera muy ostensible; pero lo natural será que

acabe prevaleciendo la adaptación cultural de las normas, de suerte que con el tiempo las instituciones reguladas irán ofre-

ciendo perfiles distintivos progresivam ente más acentuados. procesosendeAmérica negociación preconstitucional unaconampliaLos tradición Latina. El primer grantienen ejemplo temporáneo se reg istra en el acuerdo entre los partidos Conservador y Liberal de Colom bia, ratificado mediante plebiscito, en 1957. En esencia el pacto consistía en la “eliminación de la lucha de partidos por el control presupuestal y burocrático del Estado ”, la alternación en la presidencia a partir de 1959, la inte-

gración del gabinete con igual número de miembros por partido, y la paridad de las asambleas, concejos y Cong reso durante los siguientes dieciséis años (Sáchica, p. 23). El más reciente proceso de neg ociación fue el llevado a cabo con los grupos guerrilleros, en 1989, como consecuencia del cual fue posible elaborar la

Constitución de 199 1. En Ecuador se siguió otro procedimiento para alcanzar el con-

senso: en 1976proyectos la dictadura militar designó dos comisiones de juristas cuyos fueron sometidos a referéndum. Lo original consistió en que el electorado no tenía la facultad de v otar a favor o en contra de un proyecto, sino sólo en la posibilidad

de optar entre uno u otro texto.

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una circunstancia distinta se elaborando el texto actual de En la Constitución salvadoreña. La fue carta de 1983 fue reformada, merced a los acuerdos de paz con el Frente Farabundo Martí, CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA


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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com primero y concluido durante la del segundo. Las tensiones políticas y los intereses de los partidos fueron m arcando el rum bo

de la negociación en cuya fase final el Partido Radical de Al-

fonsín aceptó la reelección presidencial a cam bio de que el partido peronista de Menem transigiera en la adopción de algunas

medidas corte cuasiparlamentario, la figura de gabinete, de entre otros aspectos (Alfonsín,como pp. 252 y ss.; del 324 jefe y ss.). En otros casos el proceso de acuerdo no se ha dado en la

fase previa a la formulación del texto constitucional, sino durante el desarrollo de las deliberaciones. Sin acuerdos no hubiera sido posible, ejemplo, texto constitucional de Guatem ala de 198 5,por en virtud de llegar la granalfragmentación de la asamblea constituyente (García Laguardia {1995 }, p. 46). Se registran, asimismo, casos en que la transición constitucional es objeto de un pacto que excluye a quienes ejercen el poder. Así ocurrió, por ejemplo, en Brasil. Lamounier (pp. 46

y ss.) ha demostrado que el verdadero pacto fue el llevado a la práctica por un amplio frente político, “que iba de la izquierda a la derecha”, adverso a los militares en el gobierno. De ese

entendimiento las fuerzas políticas de diversosdesignos ideológicos surgió entre el proceso de constitucionalización B rasil. En cuanto a México, se vive todavía un proceso inconcluso de negociación constitucional en el que por una parte se plantea convocar a un nuevo Constituyente, y por otra se sustenta que

una reforma profunda de la actual Constitución puede satisfacer las exigencias de la consolidación constitucional dem ocrática. En todo caso es necesario advertir que una cosa es la reforma, 3 4 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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D.Valad s-slidepdf.com Es necesario CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. diferenciar entre una nueva Constitución y un

Congreso Constituyente. Conforme al artículo 135 constitucional, nuestra norma suprema puede ser adicionada o reformada. La amplitud de esa reforma no está limitada por la propia Constitución, de suerte que es el criterio interpretativo el que determina dónde puede llegar reforma. He manifestado no es hasta conveniente adoptar una una nueva Constitución, y en camque bio sí debem os hacer profundas modificaciones a la actual; en todo caso es posible interpretar que la Constitución puede ser reformada por completo, sin que este hecho signifique, por sí solo,

quePero se hauna roto el orden cosa es queconstitucional. el Congreso y las legislaturas de los estados cambien radicalmente la Constitución, y otra que el presidente desconozca al Congreso de la Unión y a las legislaturas estatales y convoque a la elección de un Congreso Constituyente. Para decirlo sin eufemismos, eso sería un golpe de Estado, así sea “legitimado” por una elección mayoritaria. Los ejemplos

más recientes y cercanos son los ofrecidos por los presidentes Alberto Fujimori (Perú) y Hug o Chávez (Venezuela). erdad que la Cenonstitución mexicana señala (artículo 9) queEselv pueblo tiene todo tiempo el inalienable derecho3de “alterar o modificar su forma de gobierno”, pero ocurre que

cuando el pueblo actúa en ese sentido, debe hacerlo conforme al procedimiento que la misma C onstitución establece. De otra

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f acto , incommaneracon nos elencontraríamos ante una democrático situación deque patible sistema constitucional deseamos consolidar, y se podrían desencadenar situaciones contrarias al CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA


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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. s-slidepdf.com eran sino rebeliones militares. El golpe D. deValad Estado consiste en el desconocimiento de la Constitución por parte de un órgano constitucionalmente establecido. Un presidente elegido conforme a la Constitución no puede invocar una votación, así sea abrum adoramente mayoritaria, para desconocer el orden constitucional.

Si Los lo hace habrá dado un golpe de Estado. congresos constituyentes tienen dos tiempos históricos: se presentan en los momentos fundacionales de un sistema, con motivo de una revolución o de la formación de un país inde-

pendiente, o funcionan cuando las instituciones han dejado de existir.durante Así surgieron actual Constitución y las que tuvimos el siglonuestra XIX; así apareció la Constitución americana y a una revolución se deben igualmente las de Nicaragua y Portugal, por sólo mencionar dos casos recientes. Debido a

los cambios operados en Europa a partir de 1989, hemos visto también la presencia de numerosos congresos constituyentes;

otro tanto ha ocurrido con motivo de los procesos de descolonización en África y A sia en seg uida de la posguerra. También se h an registrado numerosos congresos constituyentes en A mé rica Latina, a la salida de los gobiernos para militares. Así ha ocurrido en Chile, Ecuador, Brasil y Venezuela, sólo mencionar unos ejemplos. El caso del Congreso Constituyente colombiano de 1991 es atípico. Se procedió contra lo dispuesto por la C onstitución para

su reforma,yutilizando comopresencia argumentodeungrupos fuerte guerrilleros. movimiento estudiantil la prolongada Como ya se ha dicho, la convocatoria a un Constituyente operó 3 6 D E G O V A L A D É S


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Valad s-slidepdf.com En el caso de CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Portugal (197 6) se tratóD.de un acto fundacional, que siguió a la Revolución de los Claveles. Antes de convocar

a las elecciones del Constituyente, empero, los partidos más

representativos suscribieron la “Plataforma de A cuerdo Constitucional”. En Italia había ocurrido algo sem ejante: a la caída de M ussolini, durante el gobierno de transición de Bnacional onomi, los seis partidos que integraban el comité de liberación acordaron convocar a una Asamblea Constituyente, a la que se debe la actual norma suprema de 1947. En el caso de Alemania, la

Asamblea Constituyente fue resultado de los Acuerdos de Frank-

furt, los poderes de ocupación en 19 Ensuscritos cuanto apor Francia, su actual Constitución de48. 1958 no fue aprobada por ningún Congreso Constituyente, sino adoptada mediante referéndum, aplicando literalmente el procedim iento de reforma previsto por el artículo 90 de la anterior Constitución de 1946. No hubo, por ende, violación procesal alguna. Y el

caso de España es todavía más significativo: las Cortes ordinarias elaboraron el texto de la actual Constitución de 197 8, y el Rey

lo sometió a referéndum. Se trataba, en este caso, de una pru-

dente ruptura con el franquismo, pero aun así guardando las formalidades legales. El referéndum como procedimiento de reforma constitucional estaba prev isto por las leyes fundamentales franquistas, de manera que su aplicación en 1978 resultó muy ortodoxa. Por otra

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parte, la elección de las ordinarias, tituyentes, introdujo unaCortes gran com plejidadcon en facultades el procesodedeconselaboración de la C onstitución, porque el proyecto primero se disCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA


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el cambio de Constitución, por lo general se lleva a cabo resCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com petando lo preceptuado por el ordenamiento que va a ser mo-

dificado o sustituido. En térm inos generales el proceso de articulación de acuerdos constitucionales en Am érica Latina tiene un punto de contacto

con el español: transitar decomo sistemas dictatoriales —como los militaristas, o autoritarios, el mex icano— a sistem as democráticos. Em pero, la negociación constitucional en Am érica también ha permitido superar otros dos problemas que España no tuvo que enfrentar: la violencia social, com o ocurrió en Co-

lombia, ElqueSalvador y Gprácticamente uatemala, por aejem y las crisis en económicas afectaron todoplo; el hemisferio la década de los ochenta. 2. En cuanto al contenido A. Derechos

a) Iniciativa popular De acuerdo con la Constitución española (artículo 87.3), la

iniciativa popular para la presentación de leyes procede cuando, con arreglo a la ley, se reúne un m ínimo de quinientas mil firmas acreditadas. Esa iniciativa no es admitida por la Constitución en materias propias de leyes orgánicas, tributarias o de carácter in-

ternacional, ni en lo concerniente a la prerrogativa de gracia.

Con excepción del número, justificadamente fijado en cinco mil 3 8 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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con relación a laCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. española, la materia penal en sg-eneral y am plía D.Valad slidepdf.com la limitación excluyendo de la iniciativa las reform as constitucionales. La Constitución brasileña (artículo 61) prevé que la iniciativa popular pueda ser ejercida por, como m ínimo, el uno por ciento

de distribuidos en cuando estados conlos la electores, participación de tres décimos pormenos ciento cinco en cada uno dey ellos. Aunque no fija límites ex presos para la iniciativa, sí atribuye al presidente de la República la exclusividad para presentar iniciativas relativas a las fuerzas armadas, a cuestiones tributarias y a la organización de los servicios de justicia, de seguridad y

de la administración pública.

En el caso colombiano (artículo 155) la iniciativa debe ser

ejercida por un m ínimo del cinco por ciento del censo electoral, pero no incluye ninguna materia reservada. Otro tanto ocurre en Ecuador (artículo 88), donde no se fija límite en cuanto al número de ciudadanos requerido para formular la iniciativa. Este mismo sistema abierto es el adoptado por las Constituciones de Paraguay (artículos 123 y 20 3) y de Perú (artículo 107 ), aunque en este caso corresponde a la ley determinar los requisitos y las materias susceptibles de iniciativa popular. En Venezuela (artículo 204) el derecho de iniciativa también queda abierto a cualquier materia, y se fija un mínimo muy bajo para ejercerlo: el

punto uno por ciento de los electores.

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popular, en España y en Su Iberoamérica, no deja de La ser iniciativa una institución de dudosa utilidad. inclusión tiene más en m otivaciones de oportunidad política que de pertinencia deCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA


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representativa. Cabe, desde luego, la posibilidad que algunos CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-de slidepdf.com partidos, sobre todo los de menor nivel de representatividad electoral, puedan h acer uso de la iniciativa popular, para conseguir así efectos de opinión pública que de otra manera no alcanzarían. En este caso la iniciativa popular cumpliría la función de m ag-

nificarFuera la vozdedeesos las casos, agrupaciones políticas bajo perfil electoral. lo que de maneradenormal sucede es que las organizaciones políticas con mayor expresión parlamentaria o cong resual no recurren a ese instrumento, sino que sustentan directamente sus iniciativas ante el órgano leg islativo. la las iniciativa popularpúblicas, corresponde a unalasépoca El de surgimiento desconfianzadeen instituciones en que organizaciones ciudadanas han ido ocupando gradualmente un mayor espacio en el ám bito político. M uchos partidos políticos han entendido que les resulta conveniente h acer suyas esas posiciones, a pesar de la contradicción que esa decisión representa. En el orden institucional, la iniciativa popular, como el referéndum legislativo al que adelante aludiremos, suponen cuestionar el

sistema representativo. Varias de las modalidades de la llamada dem ocracia participativa, que no son otra cosa que la vieja democracia directa, han venido insertándose, como en los casos aquí referidos, en

las democracias constitucionales de naturaleza representativa. L a magnitud de sus efectos no es tal que pueda considerarse todav ía

una amenazasípara el sistema representativo, pero en todo su presencia entraña una contradicción que se explica, en caso buena medida, por el origen consensual de las Constituciones ela4 0 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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ámbito nacionalCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. (artículos 167.3 y 168.3). De esas tres posibiD.Valad s-slidepdf.com lidades de referéndum, la que menor acogida ha tenido en los

sistemas constitucionales iberoamericanos es la de naturaleza legislativa y política. El artículo 92 de la Constitución española presenta una re-

dacción equívoca, porque si bien la disposición alude aenque se someterán a consulta popular “decisiones políticas”, cuyo caso habría que hablar de plebiscito, como se sustentó durante el proceso constituyente (Valadés, pp. 205 y ss.), se conservó

la expresión “referéndum” por ser la que contenía el proyecto de Constitución. explica que el precepto aparezca en el capítulo que rige laEsto elaboración de las leyes. Cabe asimismo suponer que los constituyentes entendieron las decisiones políticas en un sentido amplio que, por ende, incluye las que se toman en materia normativa. La Constitución guatemalteca (artículo 17 3) tomó literalmente de la española la expresión “las decisiones políticas de especial trascendencia”, pero transformó el potestativo “podrán ser sometidas a referéndum ”, por el obligatorio “deberán ser sometidas a procedimiento consultivo”. Así, esta Constitución si bien alude técnicamente a un plebiscito y no a un referéndum, le da un

carácter obligatorio difícil de cumplir. Modalidades muy restrictivas del plebiscito aparecen en la Constitución mexicana (artículo 2 6),

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referido a la planificación indicativa, y de Colombia (artículo

7 9)Por relativo a lalaprotección delargentina ambiente.(artículo 40) sólo prevé su parte Constitución el referéndum legislativo, y para atenuar parcialmente los efectos CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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La Constitución venezolana lleva el referéndum a la mayor CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

expresión en el constitucionalismo contemporáneo (artículos 7 0 a 7 4). Incluye el referéndum consultivo nacional, que realmente es una modalidad de plebiscito, que puede ser convocado por

el presidente, por la Asamblea N acional o por el diez por ciento de los electores. En los ámbitos estatal y municipal existe la

misma posibilidad de conv ocar referendos (plebiscitos). Además, se prevé el referéndum revocatorio con relación a todos los cargos de elección popular, si bien en este caso la solicitud debe provenir de un veinte por ciento de los electores, y para que surta

efectos debe aprobarlo un númerolos igual o mayor al que hubiera elegido al funcionario. También cuerpos colegiados (entre ellos la Asamblea), son revocables. En este caso la Constitución remite a los términos que establezca la ley; todavía no ha sido decretada. La gama de referendos en Venezuela incluye la aprobación de tratados, la aprobación y abrogación de leyes, y la abro-

gación de decretos-ley. Se exceptúan del referéndum abrogatorio las disposiciones de carácter fiscal. En realidad, por los requisitos de procedencia en cuanto a la convocatoria (oscila entre el cinco y el veinticinco por ciento de los electores, según el caso) y de quórum (un cuarenta por ciento de los electores), estos referendos tienen el aspecto de norm as insusceptibles de ser aplicadas. Como se puede apreciar, el referéndum legislativo no ha sido

una institución jurídicaiberoam que haya tenidoAmuy en el constitucionalismo ericano. pesaramplia de queacogida la iniciativa popular ha contado con mayores simpatías, en el caso del 4 2 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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ciudadanía, porque una vez conocido su parecer se puede o no CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com tomar en cuenta; si por el contrario la decisión popular adquiere carácter vinculante por disposición constitucional, puede llegarse a producir una quiebra de la propia Constitución si lo que se

propone a la decisión popular no ha pasado por un control previo de constitucionalidad. Así, una ley sometida a referéndum podría contener normas inconstitucionales, pero aprobadas por la pluralidad del pueblo. El riesgo de que deliberadamente se someta a la decisión ciudadana un proyecto viciado de inconstitucionalidad, hace que

este instrumento sea poco funcional para unlasistema democrático. Si los órganos encargados de determinar constitucionalidad de las leyes se tuvieran que pronunciar en sentido adverso a una norma aprobada mediante referéndum, se desencadenaría un conflicto de naturaleza política de gran magnitud que haría peligrar el Estado de derecho. La única vía de soslayar esa posibilidad

sería el control previo de constitucionalidad de los proyectos sometidos a referéndum , pero ningún sistem a constitucional iberoamericano que admite el referéndum legislativo prevé un tipo de control de esa naturaleza.

El caso del referéndum constitucional es diferente. En este

caso no se podría hablar de reformas constitucionales contrarias a la Constitución, porque justamente de lo que se trataría sería

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de una reforma a la Constitución misma. Cabría, no obstante,

la posibilidadcon de otras que las pudieranloser contradictorias dereformas la propiaaprobadas norma suprema, cual en

todo caso daría problemas de interpretación y aplicación, pero CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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templa la posibilidad del referéndum, el transitorio segundo alude CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com a la convocatoria del plebiscito, que se llevó a cabo en septiembre de 1993 , para determinar si Brasil adoptaba la forma de gobierno monárquica constitucional o conservaba la republicana, y en este caso si mantenía el sistema presidencial u optaba por el parlamentario. El referéndum constitucional aparece en las Constituciones de Colombia (artículos 374, 376, 377, 378 y 379), Chile (artículo 117 ), Ecuador (artículos 57 y 181), Guatem ala (artículos 173 y 28 0), Panam á (artículo 30 8), Paraguay (artículo 29 0), Perú (ar-

tículo 206 ), Uruguay, mediante reforma de 19 89 nueve (artículo 33 1) y Venezuela (artículo 344). Como se puede v er, Constituciones consagran el referéndum constitucional, y una m ás, la brasileña, aun cuando no lo incluye, ha sido definido mediante una consulta plebiscitaria. En este caso lo llamativo consistió en que la convocatoria a la consulta popular quedó establecida en la propia Constitución, como resultado del acuerdo político entre las fuerzas que negociaron y convinieron el contenido de la norma suprema en 1988 . A pesar de coincidir en la inclusión del referéndum constitucional, prácticamente todas las formas consignadas son diferentes. Esto demuestra la versatilidad que esta institución ofrece.

En Colombia, por ejemplo, el referéndum no es complementario de la acción congresual, sino que representa una disyuntiva. La Constitución puede ser reformada por elpor Congreso, por una Asamblea Constituyente, o directamente el puebloomediante referéndum . En este caso la Constitución permite, además, que 4 4 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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apruebe o rech ace parcialmente el articulado constitucional, deja CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com abierta la posibilidad de que el resultado de la consulta no permita organizar un texto coherente. En Ch ile, cuya Constitución también fue aprobada mediante referéndum en septiembre de 198 0, se admite el veto presidencial total o parcial a las reformas constitucionales que apruebe el Congreso, y si éste supera el veto, también de manera total o

parcial, mediante una mayoría calificada de dos tercios de cada cámara, el presidente tiene el recurso adicional de convocar a

la ciudadanía para que se pronuncie. En este caso el electorado actúa, en la que realidad, dirimir un conflicto entre Este órg anos del poder, más comopara cuerpo legislativo supremo. mismo procedim iento fue seguido por la Constitución ecuatoriana (artículos 181 y 57). El referéndum es obligatorio en todos los casos de reforma

constitucional en Guatem ala, Paraguay, Perú, Urug uay y Venezuela. En Panamá sólo es obligatorio el referéndum cuando la Asam blea Legislativa elegida para revisar la reforma adoptada por la Asamblea previa, introduzca m odificaciones al proyecto original. De no producirse discrepancias entre la Asamblea de origen y la de revisión, no se convoca a referéndum. Cuando el referéndum constitucional funciona para perm itir que el electorado actúe como órgano legislativo supremo, se está aplicando la idea esencial del contractualismo rousseauniano, que

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es seguida por laque Constitución española y por la mayoría de la lasruta iberoamericanas han adoptado esa modalidad; empero, como hem os visto también ex isten otras fórmulas que sólo perCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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c) Ambiente 5/17/2018


La defensa constitucional del ambiente, así como otros derechos a los que se identifica como la tercera generación de los

derechos h umanos (C arpizo, pp. 137 y ss.), forman un capítulo central en el constitucionalismo iberoamericano. El artículo 45 de la Constitución española incluye una amplia referencia al medio ambiente, que comprende: a) el derecho a disfrutar de un ambiente sano; b) el deber individual, social e institucional de conservarlo, y c) la garantía de ese derech o. En términos análogos se pronuncian las normas básicas Argentina (artículo 41), Colombia (artículos 49 y 79), Chilede(artículo 19.8), Ecuador (ar-

tículos 22 .2 y 44), Guatem ala (artículo 97 ), Nicaragua (artículo 60) y Panamá (artículos 114 y ss.). En Paraguay (artículos 7o. y 8o.), Brasil (artículo 225) y Venezuela (artículo 127 y ss.),

además de los tres elementos antes apuntados, las Constituciones agregan la regulación de material genético. En M éxico, una reforma de 1987 (artículo 27 ) establece apenas una discreta facultad para que, mediante ley, se adopten las medidas para “preservar y restaurar el equilibrio ecológico”, así como en P erú (artículo 67 ) sólo se faculta al Estado para determinar “la política nacional del ambiente”. Con las disposiciones relativas al ambiente las Constituciones atienden a un problema central de la vida del Estado moderno.

Se trataporque de una elm ateria cuyaambiental normación internacional en aumento, deterioro tiene efectos másvaallá del ámbito territorial nacional. Esta materia es objeto de tratados, 4 6 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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salud”, que por su parte también recogen los textos de Colombia 5/17/2018


(artículo 49), Chile (artículo 19.9), El Salvador (artículo 65), Honduras (artículo 145), México (artículo 4o., reformado en

1982), Panamá (artículos 102 y ss.), Parag uay (artículo 68), Perú (artículos 7o., 8o. y 1 1o.). El concepto básico de protección de la salud incluye las medidas de promoción y restauración de la salud, que algunas Constituciones mencionadas también enuncian de manera expresa. En cambio, una lectura equivocada del precepto español llevó a que se hablara no del derecho a la protección de la salud, como prestación susceptible de efectivam proporcionada y exigida, sino directamente deser “derecho a laente salud”, que hace imprecisa su garantía. Así ocurre en los casos de N icaragua (artículo 59 ), Guatemala (artículo 93) y Venezuela (artículo 84). B rasil (artículo 196 ) y Ecuador (artículo 249 ), en cam bio, abordan el problema de la salud en un contexto más amplio: el nivel de vida de los

habitantes. Contraen una responsabilidad mayor, cuya garantía depende de los recursos aplicados por el Estado en materia de desarrollo social, pero en todo caso no incurren en la abstracción de garantizar el “derecho a la salud” ni se quedan en el sólo

compromiso de asegurar su protección. e) Infancia, juventud, tercera edad y disminuidos

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los sectores más vulnerables de laysociedad se encuentranEntre los menores, los jóvenes, los ancianos los físicamente disminuidos. Es una paradoja que durante largo tiempo h ayan sido CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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(artículos 119 y ss.) únicamente a los menores; Nicaragua (ar5/17/2018


tículos 62, 65 y 77) a los ancianos, a la juventud, mediante el

deporte, y a los disminuidos; Paraguay (artículo 84) sólo contempla el deporte, y Parag uay (artículo 4o.) sólo la infancia. En V enezuela (artículo 17 8) la protección de la infancia, la adolescencia y la tercera edad, es de competencia municipal.

Como se puede apreciar, se trata de una serie de derechos

que se han integrado al constitucionalismo iberoamericano de una manera muy irregular, pero que de todas suertes van calando en una época que se caracteriza por el abandono prog resivo de lasEl funciones del Estado. acoso alprestacionales Estado de bienestar ha reducido la capacidad de respuesta de las instituciones públicas frente a las numerosas

demandas sociales. En esas condiciones la recepción constitucional de algunos de los derechos aquí mencionados representa una respuesta a las expectativas de bienestar colectivo, a veces contraviniendo las presiones que tienden a condicionar o a reducir las posibilidades del gasto público. No debe perderse de vista, en este sentido, que en su mayoría los países iberoamericanos sufren los efectos de una pesada deuda externa que los

obliga a sujetarse a duras restricciones en cuanto a sus políticas monetarias y de gasto impuestas por los organismos financieros internacionales. f)

Derecho a la intimidad y habeas data Una de las más importantes preocupaciones de los nuevos ór4 8 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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No deja de suscitarse, como es natural, el problema de definir CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com qué se entiende por intimidad. En principio nada puede objetarse

a la defensa del derecho a la intimidad, pero tampoco puede

desconocerse que ex isten aspectos que incumben a la vida interior de los individuos pero tienen efectos externos, que tam bién afectan la vida de otros sujetos. Este problema los examina Dworkin (pp. 350 y ss.) con detenimiento, referido a la libertad de información para saber si, en última instancia, hay un derecho a la pornografía. Por esa razón cobra especial relevancia que el enunciado del

derecho la intimidad estéforma acompañado de al sucomplementarse, correspondiente garantía,apara que de esa uno y otra, también se delimiten. Del “concepto superlativo” a que alude

Ruiz M iguel (p. 23 9) se pasa así a una norma más fácil de precisar. En este aspecto el habeas data permite determinar el alcance del derech o a la intimidad. Aunque parezca una paradoja,

ocasionalmente es mediante el instrumento de garantía de un

derecho que podemos saber cuál es el contenido de ese derecho. Según una de las formas entender la garantía denominada habeas data (Lillo, p. 295; Núñez, p. 24) se trata de una facultad del individuo para disponer de sus datos personales y de vigilar a

quien los utiliza. La otra vertiente a considerar es el derecho a la información, que incumbe a la sociedad, como contrapunto del derecho a la

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intimidad, al individuo. Establecer el punto de intersecciónque de corresponde ambos derechos, el que ejerce el colectivo social

y el que ejerce cada uno de sus componentes, es una de las CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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tículo 3 1), H onduras (artículo 76), Nicaragua (artículo 26 .4), Paraguay (artículosCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. 33 , 135), P erú (artículoD.2Valad .6 y 2s-.7slidepdf.com ) y Venezuela (artículos 60 y 143). g) Protección contra la arbitrariedad

Una de las más importantes garantías del sistema constitucional español es la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3). Entre las Constituciones iberoamericanas este principio ha sido adoptado sólo por A rgentina (artículo 43)

ydebe, Ch ileprobablemente, (artículo 20 ). La escasa deque esteesprecepto se a que no serepercusión ha advertido un valioso instrumento para la defensa de la libertad y de la igualdad. Com o ha demostrado Tomás Ram ón Fernández (esp. pp. 47 y ss.), el alcance de esta institución ha tenido que venir siendo definido por la interpretación jurisprudencial. De ahí que su relevancia original no haya resultado muy clara. Más aún, la propia doctrina española no le ha dado, sino hasta fecha m uy reciente, la importancia que merece. De alguna manera los constituyentes han considerado que a través de los instrumentos de control de la constitucionalidad se protege al individuo también de la posible arbitrariedad de los órganos del poder. La ex periencia jurisprudencial española demuestra que no es así, y que la garantía contenida en el artículo

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9.3 constitucional amplía el horizonte las garantíasjurisprude la libertad y la igualdad. En este sentido la de interpretación dencial ha identificado como arbitrario al acto jurídico que carece 50

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trariedad, con lo que se sitúan en la línea de la jurisprudencia 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com española. Este principio constitucional implica también algunos riesgos, fundamentalmente el de ofrecer al juez una posibilidad más amplia que la significada por la jurisdicción constitucional para convertirse en legislador. Sin pretender repetir el viejo debate jeffersoniano que se basaba en una rígida concepción de la

separación de poderes y del sistema representativo, sí es ne-

cesario advertir que los márgenes de discrecionalidad judicial se amplían al dársele al juez la oportunidad de establecer en qué

casos unaque norma es arbitraria. Pero losYposibles no son mayores las previsibles ventajas. el ordenriesgos normativo de la democracia debe tener como prioridad las más eficaces ga-

rantías para la libertad y la igualdad de los individuos. h) Protección del consumidor y del usuario

La defensa del consumidor, corresponde a otra de las disposiciones encam inadas a tutelar los llamados intereses difusos que han v enido siendo incorporados por el constitucionalismo contemporáneo. La Constitución española (artículo 51) contempla una am plia protección para el consum idor y el usuario, que incluye la protección de su seguridad, de su salud y de sus legí-

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timos intereses económicos. Para ese efecto se realizan acciones

de información educación destinadas a los consumidores y usuarios, y se fomyenta su organización. Elementos semejantes a la disposición constitucional española CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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lidad es “asegurar a todos una existencia digna, conforme a la CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com justicia social”. Si bien el principio es muy abstracto, el Código de P rotección y D efensa del Consumidor de 199 0 incorpora los elementos centrales de la defensa de consumidores y usuarios que figuran en la carta española. Por su parte, en Honduras la Constitución (artículo 33 1) sólo formula una ambigua libertad de consum o, y en Nicaragua (artículo 105 ) y P anamá (artículo 27 9) el Estado asume la responsabilidad de “garantizar el control y calidad de bienes y servicios”. Estos preceptosalserég incorporan, de manera general, el capítulo correspondiente imen económ ico. Esta es, porenotra parte, una sección que la mayor parte de las nuevas Constituciones incluyen, o que han incorporado mediante reformas. Tal es el

caso de la mexicana (artículos 25 y 26, reformados en 1983) y de la costarricense (artículo 46, reformado en 1996 ), que se suman a lo que ya disponía la Constitución venezolana (artículos 95 y ss.) desde 1961. En la Constitución venezolana de 1999

(artículo 117 ) se am plía la defensa del consumidor al incluir el derech o a una información “no eng añosa” y el resarcimiento de los daños ocasionados por la baja calidad de los bienes y ser-

vicios. B. Instituciones

a) Om budsm an 5 2 D E G O V A L A D É S http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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La institución escandinava del ombudsman tardó mucho en 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com permear las estructura constitucional iberoamericana. Aun cuando comenzó a ser discutida en los medios académicos desde finales de los años sesenta, sólo en los setenta com enzó a recibir atención creciente. Entre los juristas que con mayor determ inación impulsaron su adopción en América Latina figuran Héctor Fix-Zamudio, en M éxico; Hum berto J. La Roche, en Venezuela; Carlos Restrepo Piedrahita, en Colombia; H éctor Gross Espiell,

en Uruguay; Eduardo Soto Klos, en Chile; Carlos Rivera, en

Costa Rica; Jorge M ario García Laguardia, en Guatemala, y Miguel mencionar M. Padilla,sólo en Argentina {1991},profesores pp. 89 y ss.), para algunos de (Aguilar los distinguidos que impulsaron su adopción, familiarizando a los legisladores, a los gobernantes y a la propia opinión pública con la figura del om budsman . Los primeros países iberoam ericanos en adoptar constitucionalmente el ombudsman fueron Portugal y España (Aguilar, {1993}, pp. 9, 14), y su fuerza expansiva entre los países iberoamericanos ha sido de gran trascendencia. Aunque en 19 7 6 se presentó un proyecto de reformas constitucionales en Colombia para incorporar la figura de la Veeduría de la Administración

(Estrada, p. 16), la iniciativa no prosperó. El impulso más importante que se produjo en el constitucionalismo iberoamericano parte de la figura del Defensor del Pueblo, como alto comisio-

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nado de las Cortes54). Generales, incorporado en la Constitución española (artículo

La denom inación de Defensor del Pueblo de la Constitución CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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1992) dejó a la ley la denominación de los organismos federal

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com y estatales encargados de tutelar los derechos humanos, pero una modificación posterior (1999) incorporó la denominación de Comisión Nacional de los Derechos Humanos. A partir de esta re-

forma la Comisión cuenta con autonomía de gestión y presu-

puestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios. La incorporación del ombudsman en el sistema constitucional iberoamericano se h a conseguido superar numerosas resistencias y reticencias. El argumento adverso más invocado h a consistido en señalar que su aparición se debe a la debilidad del sistema

judicial, y que porhumanos ende la solución los actos de afectación de los derechos no debíapara consistir en incorporar un órgano más del Estado, sino en fortalecer los ya ex istentes. Esta tesis no toma en cuenta que el ombudsman no excluye la posibilidad de que los particulares ejerzan ante los tribunales las acciones que consideren pertinentes, y que, por el contrario, permiten un considerable ahorro en los trámites formales que beneficia a los individuos y a los propios órganos de justicia. El ombudsman juega, por otra parte, un papel significativo en cuanto a formar una conciencia de respeto por el derech o en general. La cultura jurídica se v e impulsada por la presencia de ese tipo de órganos. La necesidad de fortalecer al Estado de derecho a la que se han tenido que enfrentar los países iberoamericanos

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en los últimos veinte años, hace que este tipo de instituciones

tenga una función especialmente relevante. b) Tribunal Constitucional 54

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nominación se incorporó en los países hispanohablantes después

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de promulgada laCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Constitución española.D.Valad

s-slidepdf.com

Eso no obstante, se registran algunos casos previos como

la creación del Tribunal Constitucional chileno en 19 25 , y de la Corte de C onstitucionalidad en G uatemala, en 196 5 (Fix-Zamudio, pp. 97 y ss). En Colombia se propuso la creación de la Corte Constitucional desde 1945, aunque sólo fue establecida

hasta 1991 (R estrepo, p. 27 5). En cuanto a la modalidad de control, el sistema español corresponde al sistema concentrado, que es seguido por Bolivia, Costa Méxaico bien el Corte controldecompete Poder Judicial federal,Rica, no sólo la (si Suprema Justicia),al Panamá, Paraguay y Uruguay, en tanto que en Argentina, Brasil, Nicaragua

y Perú se aplica el modelo de control difuso, y en Colombia,

Chile, Ecuador (de acuerdo con las reformas de 1992), El Salvador, Guatemala y Venezuela rige un sistema mixto. La diversidad de denominaciones para los órganos encargados de la justicia constitucional, las variaciones en cuanto a su in-

tegración y a los procedimientos de designación de sus titulares (véase Anuario , Justicia Constitucional Comparada , La jurisdicción constitucional en Iberoamérica y García B elaúnde y Fernández Segado) obedece en buena m edida a que se trata de una institución de larga trayectoria en el constitucionalismo latinoamericano, que hunde sus raíces en el siglo XIX. Esto no es óbice

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para se puedan casos como los de Guatemala Perú,que donde, a pesar registrar de las soluciones finalmente incorporadasy

a las respectivas Constituciones, se tuvo m uy presente la expeCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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59 y ss). En El Salvador surgió el Consejo Nacional de la Ju-

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s -slidepdf.com dicatura (artículo 187), en México el Consejo de la Judicatura Federal (artículo 100 reformado en 19 95 y 199 9), en P araguay el Consejo de la Mag istratura (artículos 26 2-2 64), y en P erú el Consejo Nacional de la M agistratura (artículos 150-157).

c) Com isiones congresuales

Como instrumentos constitucionales para el control del poder y por lo mismo para g arantizar el espacio individual y colectivo de libertades, el funcionamiento de las comisiones cong resuales tiene una gran trascendencia. En este sentido la Constitución española dispone (artículo 76 .2) que “será obligatorio comparecer a requerim iento de las Cám aras” ante las comisiones de investigación. El incumplimiento de esta obligación, impuesta a todos

los habitantes sin distinción de nacionalidad, da lugar a sanciones. El paso dado por el Constituyente español amplía con-

siderablemente las facultades tradicionales de investigación de las comisiones parlamentarias. En esa misma dirección se orientó la Constitución brasileña (artículo 58.V), aunque restringió las posibilidades de requerir la presencia sólo a los ciudadanos nacionales; Paraguay (artículo 195 ), en cam bio, adoptó el criterio constitucional español y ad-



mite la posibilidad de que las comisiones hagan comparecer a

“los particulares”, y en caso de no hacerlo quedan sujetos a la sanción correspondiente.

La presencia de este precepto en el resto del constituciona-

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III. C ONSIDERACIONES FINALES

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Hemos examinado, recurriendo al cotejo textual, diferentes instituciones constitucionales iberoamericanas caracterizadas, en expresión de Häberle (p. 100), por un “denominador común”. Ese inador, dice, es “loconstituyentes, que vincula a las Constituciones entredenom sí”. “Que unos poderes agrega, aprendan de otros se ha convertido en una pauta familiar”. Este trabajo

se refiere a un nuev o constitucionalismo en Iberoamérica claramente orientado en el sentido de fortalecer los deberes y derechos

fundamentales como ejeLos de lo que podría considerarse “elconderecho a la democracia”. instrumentos de ese derecho, sistentes en la organización y funcionamiento de los órganos del poder político, presentan en cada caso características diferentes. Esto se ex plica por v arias razones: una, las concernientes a los sistemas parlamentario vigente en España y presidencial, prevaleciente en A mérica Latina. Otras, las que corresponden al orden de culturas con perfiles propios. Se sabe que las diferencias entre esos sistem as tienden a diluirse parcialmente,instituciones en tanto que que entrambos tomana prestadas entre sí determinadas contribuyen su estabilidad o a su m ayor capacidad de control. A tal punto se ha avanzado en este proceso, que hoy es necesario adoptar nuevos criterios para diferenciar ambos sistemas, pues el aplicado hasta ahora,



centrado en ylasconfianza, formas defundamentalmente) relación entre los resultan órganosinsuficiendel poder (investidura tes. La diferenciación entre esos sistem as debe orientarse h acia CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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mentario. Esta diferencia, empero, también comienza a relativi-

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zarse a partir deCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. la elección directa delD.primer en alValad s-ministro slidepdf.com

gunos sistemas parlamentarios, como es el caso de Israel. Las formas de relación entre los órganos del poder ya no son necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o pre-

sidencial. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas

presidenciales de Iberoam érica nume rosos instrumentos constitucionales de control que tradicionalmente habían sido considerados exclusivos de los sistemas parlamentarios. Su adopción

obedece a una razón superior: son instrumentos de garantía, o sea instituciones del derecho a laplementariedad democracia. Yde el contenido de este adjetivas, derecho aparece en la com los nuevos y los anteriores derechos fundamentales. Lo central, por tanto, de las nuevas democracias, está en la

edificación de una nueva estructura de derechos fundamentales,

cuya garantía es el queytambién han adoptado. El proceso nosistema ha sidodemocrático fácil ni rápido, en la mayor parte de los casos todavía llevará tiem po para su consolidación. Conseguirlo es un desafío al que cada comunidad nacional tendrá

que dar respuesta, pero será de gran ayuda que, periódicamente, se lleven a cabo ejercicios de análisis y cotejo, para poder es-

tablecer así los niveles de avance registrados. H acer una revisión de este proceso es una forma de constatar la evolución que se ha llevado a cabo. Para este propósito los

ejercicios de naturaleza académica probadoIberoamericano ser muy eficaces. En 19 74, por ejemplo, se integró elhan Instituto de Derecho Constitucional que, por primera vez, se dio a la tarea 5 8 D E G O V A L A D É S


sus respectivos países y en sus diferentes mom entos, han parti-

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cipado en los procesos constituyentes. Muchos de los temas tra-

D.Valad s-slidepdf.com tados a los largoCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. de estos años se han traducido en propuestas

o han reflejado el análisis de decisiones tomadas, pero en todo caso han sido el punto de encuentro en que los conocedores de los distintos sistemas constitucionales h an intercambiado conocimientos, experiencias, opiniones y sugerencias. A m anera de ejemplo puede señalarse el congreso celebrado en C olombia en 1984 sobre el tema de la jurisdicción constitucional en Iberoamérica. Al rem irarse la relación entre los sistem as constitucionales puede desconocerse singular circunstancia. M ásnoallá de las semejanzasesta formales entre los sistemas constitucionales, hay un aspecto central: la forja convergente de una cultura democrática colectiva. Es en este punto donde se presenta la mayor afinidad de la nueva comunidad iberoamericana. No existe entre sus miembros una vocación emuladora; lo que sí

hay es una decisión, adoptada en el ámbito interno de cada sociedad política, de abrir paso a una forma de vida que se expresa

a través del Estado social y democrático de derecho. Sea que

esta denom inación haya sido incorporada al texto fundamental, sea que en él sólo figuren las instituciones que le dan contenido aun cuando no se h aga ex presa referencia a ese Estado, es evidente que se avanza en su construcción y consolidación. Aquí reside la característica dominante del nuev o constitucionalismo iberoamericano.

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pañola,

  DEMOCRACIA E INSTITUCIONES


Relación y controles recíprocos entre órganos del poder

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com I. Consideraciones generales sobre los controles políticos 5 ............... ......... II. Reg ulación de los controles políticos en la Consti-

tución y propuestas de reforma . . . . . . . . . .  6 7

III. Consideración final: consolidación democrática y

 g o b e r n a b ilid a d. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  7 9

IV. Sugerencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . .


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RELACIÓN Y CONTROLES D. RECÍPROCO S CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-slidepdf.com ENTRE ÓRGANOS DEL PODER * I. C ONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LOS CONTROLES POLÍTICOS

Uno de los problemas centrales de todo sistema constitucional reside en losdicho instrumentos adecuados para el control del poder. Por siglos, tema ha ocupado la atención de filósofos, juristas y políticos. Se trata de una cuestión de análisis indispensable en cualquier sistema democrático; incluso allí donde los controles funcionan satisfactoriamente requieren de ajustes periódicos. A continuación, y conforme al método de trabajo señalado por la B arra Mexicana, Colegio de Abog ados, enunciaré algunos de los problemas que en esta materia debe resolver la

Constitución:

A. Regular las relaciones de control entre los órganos políticos del poder: gobierno y C ongreso. B . Garantizar que esas relaciones de control se realicen bajo los siguientes principios: a. Responsabilidad. Los órganos del poder deben actuar dentro de la esfera de su com petencia, sin exceso ni defecto. 6 6 D E G O V A L A D É S

b. Efectividad. Los instrumentos de control deben aplicarse


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para quedecada del poder actúe estrictamente en el ámbito sus órgano responsabilidades, no para evitar, obstacuCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com lizar o condicionar esa actuación. c. Utilidad. Los instrumentos de control sólo son útiles si contribuyen a que los órganos del poder funcionen de

acuerdo con lo dispuesto por la Constitución y las normas que deriven de ella, de forma razonable y eficaz, atendiendo al derecho al buen gobierno que tienen los ciudadanos.

d. Publicidad. Los controles no pueden ser utilizados para intercambiar favores políticos. Los entendimientos subrepticios que conciernen a la forma de ejercer o de no poner en práctica los controles, con el supuesto objetivo de alcanzar consensos políticos, atenúan, neutralizan e incluso cancelan los efectos jurídicos y políticos de los controles. Los consensos para la modificación o actuación de las instituciones no deben adoptarse en perjuicio del ejercicio de los controles. e. Estabilidad. Los controles deben ser ejercidos de manera responsable y no para dirimir problemas de antagonismo personal o de lucha por el poder. No deben confundirse las expresiones de la lucha por el poder, que se regulan por las normas electorales; de las luchas en el poder, que se

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limitan a acomodos de intereses, tendencias, corrientes o personas; ni de las luchas contra el poder, que a veces se practican en nombre de las libertades públicas. Los controles no son instrumentos de com bate sino de integración CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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nales; pero ocurre que además de esos medios de defensa ante


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los actostambién de los órganos de gpara obierno, los instrumentos de control político son útiles la protección de esos derech os. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com En realidad, los instrumentos de control político pueden llegar a desem peñar una función suprema de g arantía, en tanto que de su aplicación depende que los órganos políticos del poder no

incurran en ex cesos que lesionen las libertades públicas y el funcionamiento mismo de los órganos jurisdiccionales y de rele-

vancia constitucional (organismos tutelares de los derech os humanos y organismos electorales, por ejemplo). II. REGULACIÓN DE LOS CONTROLES POLÍTICOS EN LA C ONSTITUCIÓN Y PROPUESTAS DE REFORMA

Constitución prevé instrumentos de control losLa órganos políticos del diversos poder (gobierno y Congreso). Seentre presentan aquí algunos de esos instrumentos, de una manera muy esquemática, y a continuación de cada uno se formula una propuesta de reforma, también en términos generales. A. Del Congreso: a. Periodo de sesiones del Congreso. Conforme a los artículos 65 y 66 de la Constitución, el Congreso no puede sesionar más de cinco meses por año acuerdo con los artículos 78, en IV sesiones y 89, XI, ordinarias. dos terciosDe de

los individuos presentes de la Com isión Permanente, por 6 8 D E G O V A L A D É S

transfieren a la Comisión Permanente, que ejerce varias


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de las atribuciones queefectos en materia de control corresponden al Cong reso, pero los políticos de opinión no son CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com los mismos. Se argumenta que es necesario dejar que los representantes regresen a sus distritos y a sus estados para no desvincularse de los representados. Esto no es sino una ficción, explicable por las dificultades de las comunica-

ciones y transportes durante el siglo X IX, pero insostenible en nuestros días. b. Informe presidencial. De acuerdo con el artículo 69 constitucional, el presidente de la República debe presentar un informe el 1o. de septiembre, con motivo de la apertura

del periodo de sesiones ordinarias. En ese informe, rendido por escrito, debe m anifestar “el estado general que guarda la administración pública del país”. Con relación al infor-

me Si presidencial se han tres cuestiones: — debe ser leído pordiscutido el presidente, o basta con asistir al Congreso y entregar el texto. Las tensiones políticas

de los últimos años llevaron a considerar la conveniencia de suprimir la práctica de que el presidente leyera personal-

mente su informe y, ateniéndose la letra del por textoescrito. constitucional, se limitara a asistir y apresentarlo Esta medida se ha adoptado ya en varios estados de la Federación. Hasta este momento ha prevalecido el buen

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juicio y el presidente, a riesgo de las situaciones de tensión, sigue leyendo su informe ante el Congreso.

— El segundo aspecto consiste en si el presidente debe CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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esencialmente, a la necesidad de proteger un margen ra-


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zonable(Esencia para las ypotestades del monarca. , Acertadamente México, Editora Kelsen v alor de la dem ocracia CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com Nacional, p. 113) afirmó que “el dogma de la separación de poderes es la piedra angular en la ideología de la monarquía constitucional”. Por eso las tesis de M ontesquieu resultaron m uy funcionales para la construcción del sistema presidencial fuerte, postulado por H amilton, Madison y Jay en El federalista , y para todos los sistemas análogos que se derivaron del norteamericano. Adem ás, la doctrina de la separación de poderes, muy sugerente desde su formulación original, también permitió m atizar los efectos radicales de la soberanía popular postulada por Rousseau. — El tercer tema concierne a si, en el caso de no aceptar interpelaciones, el presidente debe por lo menos escuchar las sido posiciones de los Aquí respuesta también ha negativa, delegisladores. suerte que se ha la considerado que el

presidente sólo puede enterarse de lo que opinan los representantes de la nación por los medios de comunicación,

porque hacerlo de manera directa afectaría su investidura.

En este caso aplicación principio de separación de poderes se ha la llevado a un exdel tremo que carece de sustento. Los problemas que se advierten en el sistema constitucional mexicano se deben a que no están diferenciadas las

funciones del jefe del Estado y jefe del gobierno. Al asumirse ambas por una misma persona, sucede que en sus

relaciones con el Cong reso actúa como jefe del Estado o


remoción sea realizada por el presidente, pero en el primer


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caso con eldelconsentimiento y en eldel segundo con conocimiento Congreso, a través Senado. Eleljefe del CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com gabinete debe asistir regularmente a las sesiones de ambas cámaras, y responder a las interpelaciones y preguntas que sus miembros le presenten conforme al orden que al efecto se establezca. Adem ás, se le deben conferir facultades ex-

presas al gabinete, para que sus integrantes participen

realmente en las decisiones que el gobierno adopte y puedan responder de ellas, en el ámbito de su competencia,

ante el Congreso. No se trata de adoptar un sistema parlamentario, sino de m odernizar el presidencial. Num erosos

sistemas presidenciales han adoptado ya lo que aquí se

está proponiendo. c. Comparecencia de m iembros del gabinete. De acuerdo con el artículo 93alconstitucional están obligados a informar Congreso en los dossecretarios circunstancias: a) anualmente, acerca “del estado que guardan sus respectivos ramos”, y b) cuando sean requeridos “para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio con-

cerniente a sus de respectivos os olimitadas, actividades”. Se trata, por lo mismo, facultadesram muy porque en el primer caso se excluye al procurador general de la República y a los directores de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, y los secretarios cumplen con la simple remisión de una mem oria; y en el segundo, que sí incluye al procurador y a los demás CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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y empresas, aunque sus informes anuales son incluidos


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dentro del que acudir rinden siempre las secretarías a cuyo sector corresponden, deben que sean requeridos por las CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com comisiones del Congreso, aun a petición de la minoría. Es necesario desarrollar los derechos de las minorías, que si bien no tienen por sí solas capacidad para decidir, sí deben tenerla para exigir información. La ausencia de facultades en este sentido ha hecho que sean los medios de comunicación y no los órganos de representación política los que sirvan para demandar información a las dependencias gubernamentales. d. Com isiones de investigación. El artículo 93 constitucional también regula lo concerniente a las comisiones de investigación. En este caso operan dos limitaciones: a) las co-

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misiones en la Cámara de Diputados se integran por de-

cisión mayoritaria pero aque petición de una cuarta se parte de sus miembros, mientras en la de senadores exige que la propuesta proceda de la mitad de sus integrantes; y b) las comisiones sólo tienen competencia para investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados y de las empresas participación estatal comisiones mayoritaria.de inves: Ladefacultad de constituir Propuesta tigación debe reservarse para la mayoría, pero puede ser planteada por cualquiera de los integrantes de las cámaras. Es una incongruencia que cualquier representante pueda presentar una iniciativa de ley e incluso de reformas a la Constitución, pero no una iniciativa para integrar una co-

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gislaturas de los estados. Adem ás, conforme al prolijo ar-


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tículo 122 , C,Federal base primera, V, ñ, la Asamblea egislativa del Distrito puede presentar iniciativasLde leyes o CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com decretos “en materias relativas al Distrito Federal”. Esta limitación no rige para el caso de las legislaturas estatales. Aquí el elemento de control consiste en que el gobierno

(por extensión del presidente de la República) no dispone de elementos que le aseguren que sus iniciativas cuenten con un rápido trámite en casos especiales. Sólo el artículo 29, relativo a la suspensión de garantías, previene implícitamente un trámite expedito para la habilitación de facultades en casos extraordinarios; pero ni siquiera en lo dispuesto por los artículos 49 y 131 se puede inferir esa

misma diligencia. En estos términos, mientras que el Ejecutivo tiene tasada su facultad de veto frente a las deci-

siones normativas Congreso, de una amplia libertad paradel retener, sine éste die , dispone las iniciativas del presidente. Esto, desde luego, no ha representado ni representará un problema en tanto el gobierno cuente con mayoría en el Congreso, pero será un factor de entorpeci-

miento enlas las iniciativas tareas de gobierno cuando Por la mayoría decida bloquear del presidente. otra parte, un órgano del poder, el Judicial, carece de la facultad de iniciar leyes, con lo que queda a expensas de que alguno de los otros dos órganos decida proponer. Esta omisión suele ser subsanada mediante el procedimiento informal de solicitar su opinión a la Suprema Corte de Justicia de la NaCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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reclamar la atención perentoria del Congreso. De no ser http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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así, gobierno puede quedar por laelsimple isióneldel Congreso. Adem ás, paralizado debe adm itirse derechom o de CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com iniciativa de la Suprem a Corte, como ocurre en las Constituciones de todas las entidades federativas, excepto en el Estatuto del Distrito Federal, en relación con sus tribunales superiores de Justicia, y en numerosos sistem as constitucionales extranjeros, latinoamericanos y europeos. No se puede alegar que la iniciativa v ulnere el llamado principio de separación de poderes, porque ya en este momento la comparten Congreso y gobierno; ni que altere de alguna forma las relaciones institucionales, porque el sistem a fe-

deral tampoco se ha visto afectado por el hecho de que

se reconozca el derecho de iniciativa a los congresos locales. f. Presupuesto. formulación del presupuesto de egresos se ha vuelto unLaproblema creciente. La ausencia de reglas para la reconducción del presupuesto o para la continuidad de los servicios básicos, da lugar a negociaciones que afectan, o pueden llegar a hacerlo, la estabilidad de las finanzas públicas. en el el efecto caso de que no se aprobara el presupuestoAdemás, de egresos, paralizante adquiriría pro-

porciones inimaginables; baste señalar que se carecería de recursos para sostener algunos servicios, com o los de seguridad federal, que incluye a las fuerzas armadas. También debe considerarse que la Ley de Ingresos tiene una

vigencia prevista para un año fiscal.


g. Tratados. Al resolver el amparo en revisión 1475/98, la http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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Suprema Corte de Justicia la Nación estableció en la superioridad jerárquica de los de tratados internacionales reValad s-slidepdf.com lación conCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. las leyes federales. EnD.este caso debe tenerse presente que, de conformidad con el artículo 89, X, constitucional, el presidente está facultado para celebrar tratados, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En los tér-

minos de la nueva tesis de la Corte (que abandona un

criterio previo conforme al cual consideraba de igual jerarquía a los tratados y las leyes) las disposiciones nor-

mativas que adopten el presidente y el Senado son superiores a las disposiciones normativas que aprueben las

cámaras de D iputados y de Senadores. Esto puede generar considerables distorsiones en la vida institucional, pues la

voluntad conjunta del presidente y de la mayoría de los

senadores constituir una especie de superlegislador, con lo cualpodría se afectaría el sistem a representativo establecido por la C onstitución. Adicionalmente, el criterio sostenido por la Corte señala que en materia (deentre la jerarquía de los ytratados) no ex iste limitaciónesta competencial la Federación las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133, el presidente de la República y el Senado pueden obli-

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gar al Estado mexicano en ésta cualquier materia, independientemente de que para otros efectos sea competencia de las entidades federativas. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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normativa del presidente y del Senado puede ensancharse http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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gar aquí que sólo en nueve sistem as constitucionales latiCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com noamericanos existe el bicameralismo (Argentina, B olivia, Brasil, Colombia, Ch ile, México, Paraguay, República Dominicana y Urug uay). De estos países, sólo en M éxico se ha m antenido la disposición, adoptada de la Constitución norteamericana, en el sentido de que únicamente el Senado participe en la ratificación de los tratados. Algo semejante ocurre en la Unión Europea. De los ocho países con sistema bicameral, sólo en Austria se reserva la facultad de ratificar tratados a una de las cámaras. Por lo demás, las Constituciones francesa y griega reconocen expresam ente la superioridad de los tratados sobre las leyes, pero establecen que por esa precisa razón los tratados deben ser

aprobados los mismos procedimientos queadilas leyes. En elconforme caso quea nos ocupa hay otro problema cional: ¿quién tiene la facultad para denunciar un tratado, el presidente por sí solo, o el presidente y el Senado? En Estados Unidos se ha discutido este asunto, y aun cuando una parte de lahan doctrina se inclina por que ambos, los presidentes m antenido su potestad en sean esta materia.

La práctica seguida en México coincide con la norteamericana, toda vez que la Constitución sólo alude a la participación del Senado para aprobar los tratados. Nos encontramos por ende con el fenómeno de que el presi-

dente ejerce facultades derogatorias de normas con jerar-


mara de Senadores ya no es representativa de las entidades http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

federativas, como lo sigue siendo en Estados Unidos; a

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mayor abundam iento, la Constitución de aquel país establece (artículo II, 2) que la aprobación de slos tratados debe CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad -slidepdf.com darse por dos tercios de los senadores presentes. Por la jerarquía que la Corte atribuye a los tratados internacio-

nales, deberá considerarse también la conveniencia de introducir una mayoría calificada para su aprobación. h. Ratificación de nombramientos. El artículo 76, I, de la

Constitución, obliga al presidente a someter a la ratificación del Senado los nombramientos del procurador general de la República, así como de los ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, la Arm ada y la Fuerza Aé rea. Conforme al artículo 78 , VII, la Comisión excepto Perm anente tambiénLa ratificar esoshanombramientos, el depuede procurador. práctica sido adversa al cumplimiento de la norma constitucional en

cuanto a los empleados superiores de H acienda. Propuesta : En este sentido, remito a lo señalado en el rubro correspondiente al informe i . Ausencia del presidente del presidencial. territorio nacional. El artículo 88 constitucional dispone que, para ausentarse del territorio nacional, el presidente requiere del perm iso del Congreso



o de la Comisión Permanente. La intensidad de las rela-

ciones internacionales hace que con motivo de la aplicación de este precepto se incurra en frecuentes trámites de CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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Propuesta: Reducir esta facultad del Congreso a los casos http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

en que la salida del presidente sea superior a un periodo

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que se estime razonable; por ejemplo, quince días. 5/17/2018


B . Del gobierno:

a. Duración del periodo de sesiones. Aun cuando hasta ahora la aplicación del artículo 66 constitucional no ha dado lugar a enfrentamientos o divergencias entre el Cong reso y el presidente, no cabe duda de que la facultad conferida al presidente para resolver el diferendo entre ambas cámaras cuando no se pongan de acuerdo en terminar su periodo de sesiones antes de las fechas establecidas por la Constitución, representa un riesgo político. A manera

de ejem plo, supóngase que (con independencia de la pro-

puesta en este acerca de la ampliaciónque de se loshace periodos de mismo sesionestexto ordinarias) en una de las cámaras, donde el partido del presidente cuente con mayoría, se decide terminar las sesiones el 30 de marzo en lugar del 30 de abril, y que la otra cámara no acepta. La decisión al presidente, conde locontrol cual se pone en sus correspondería manos un poderoso instrumento

sobre el Cong reso. Propuesta : Suprimir esta facultad del presidente y estable-

 cer que cuando las cámaras no se pongan de acuerdo en

dar por terminado su periodo de sesiones ordinarias antes de las fech as previstas por el tex to constitucional, se ago-

78

IEGO VALADÉS

ción. En 1933, empero, las presiones que resultaban de


haber integrado numerosas fuerzas políticas en un solo par-

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tido, el Nacional Revolucionario, obligó a abrir espacios 5/17/2018

para quienes aspiraban a desempeñar de repreCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad cargos s-slidepdf.com

sentación pero veían limitadas sus opciones por la reelección sucesiva de quienes los ocupaban. Ante el riesgo de

una fractura que diera rápido fin al PNR, se adoptó la

antidemocrática reforma constitucional que prohibió la reelección sucesiva de los diputados y de los senadores. Otro

tanto se hizo con los legisladores estatales. Esto, independientemente de los efectos que tuvo con relación al

partido político, generó un importante desequilibrio en las relaciones entre el Congreso y el gobierno, en perjuicio

del primero. Es sabido que, con los riesgos del clientelismo que propicia la reelección de los representantes, la presencia de ellos sujeta sólo a la decisión de los electores ofrece tres ventajas: experiencia, independencia anteles el

aparato dominante del partido e independencia ante el gobierno. Al suprimirse la reelección se subordinó a los diputados al gobierno, que les ofreció facilidades de colocación política al término sus mandatos, dede acuerdo con lay solidaridad mostradadedurante el ejercicio su función;

a quienes aspiraban a la reelección en periodos discontinuos o en otros cargos electorales se les obligó a la obediencia sistemática ante los órganos de dirección del par-



tido político dominante. En 1965 se intentó adoptar una

fórmula relativam ente suave de reelección, que no incluía CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

9

del clientelismo, deberá pensarse en un límite para la reehttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

lección. Doce años puede ser un límite razonable.

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com III. C ONSIDERACIÓN FINAL : CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

Y GOBERNABILIDAD

Para algunos autores, que siguen la sugerente línea de reflexión de Alonso Lujambio, la transición dem ocrática se inició en México en 1988; otros consideramos que su punto de partida

está en la reforma electoral de 197 7 . Pero independientemente de cuándo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que, al menos en cuanto al aspecto electoral, los mex icanos estamos convencidos de que v ivimos en un proceso dem ocrático. Ahora bien, la democracia es el más vulnerable de cuantos

sistem as existen. Si contamos intensidad de democracia, la búsqueda democrática y los periodos en loslaque ha habido seguramente nos habrem os de preocupar. Desde hace veinticinco siglos la dem ocracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin embarg o, las recaídas autoritarias, frecuentes y m uy duraderas, han convertido a la democracia en una esperanza perenne

y en una realidad efímera. Por eso no basta con transitar hacia la democracia; también hay que consolidarla y conservarla. Cada una de esas etapas requiere de disposiciones y actitudes diferentes. Para transitar hacia la democracia hacen falta vigor y determinación. Los luchadores por la democracia normalmente están dispuestos a arrostrar las 8 0 D E G O V A L A D É S

el partidario. Por lo general hay, en todos los grupos contenhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

dientes, los moderados compartirloelque, poder, y los intransigentes que no sedispuestos avienen a acompartir desde su

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punto de vista, les costó trabajo conquistar. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com Así, consolidar la democracia exige el ejercicio poco heroico y menos vistoso de negociar para moderar a los partidarios y

tranquilizar a los adversarios. En un juego electoral democrático quienes triunfan se inflaman de arrog ancia y quienes pierden se henchen de rencor. H acer comprender a unos y a otros que deben transigir para dar un nuev o paso, es una tarea en extremo complicada. Para unos significa una abdicación; para otros una humillación. Empero, en relación con la democracia, sólo hay dos opciones: consolidarla o derogarla. Aunque los conceptos en torno a la consolidación democrática varían (Linz, O’Donnell, Przew orski), la idea dominante consiste

en la institucionalización de los del del poder. Estade institucionalización se manifiesta porprocesos la vigencia Estado derecho, que incluye órganos del poder responsables y eficaces;

por la existencia de libertades públicas adecuadam ente garantizadas; por el funcionamiento neutral de la burocracia; por la

adopción de reglas que hagan predecible la acción de los órganos

del poder; por la autonomía de las sociedades civil, política y

económ ica y de sus respectivos agentes (sindicatos, organismos



no gubernamentales, partidos, empresas, entre otros); y por la

devolución de poderes a los entes territoriales (estados, municipios). La consolidación democrática demanda un complejo entramaCONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

1

normas constitucionales corresponden a una fase predemocrática. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

La autonom ía del Congreso en riesgo mientras nodel se restablezca la reelección de losestará representantes, y el poder go-

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bierno seguirá siendo patrimonio personal hasta que no se adopte CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com un gabinete responsable ante el Cong reso, con un jefe inmediato que no sea el presidente de la República, y un servicio civil

altamente profesional y políticamente neutral.

El derecho ante el poder estará incompleto, a pesar de las

muchas reform as judiciales, en tanto no se adopten una serie de medidas, entre las que destaca la supresión de la llamada “fórmula Otero”, que limita los efectos del amparo. En sus términos (artículo 107, II) la Constitución dispone que la sentencia pronunciada en un juicio de amparo “será siempre tal que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general de la que ley o acto queaslainconsmotivare”. Esto significa, lisa respecto y llanamente, h ay norm

titucionales que sin em bargo se aplican a todas las personas que no promovieron un juicio de amparo. Otros aspectos relativos

al derecho ante el poder conciernen a la necesidad de promover

la cultura jurídica y de facilitar el acceso a la justicia. Además, el nivel de desarrollo en cuanto a procuración e impartición de justicia es muy desigual en el país.



Finalmente, el cuarto factor pendiente de regular en la Constitución es un eficaz control del poder. Las fórm ulas pueden ser muy variadas, pero esencialmente deben referirse, como se ha establecido en este texto, a proteger las esferas de libertad in82

IEGO VALADÉS

mocracia es un sistema dinámico que se desvanece cuando se http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

paraliza.

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D.Valad s-slidepdf.com IV.CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. S UGERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

5/17/2018

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El gobierno en A mérica Latina ¿presidencialismo o parla-

mentarismo ?, M éxico, UN AM , 200 0.



 

Adolfo Christlieb y la reelección de los legisladores . .

5

. . . . . . I. La legislatura pluripartidista de 1964 .  8 5 http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades 6 II. El problema de la reelección de los legisladores .

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III. La iniciativa de 1964 . . . . . . . . . . . . . . . .  8 9 CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D. Valad s-. slidepdf.com perdida . IV. Una oportunidad . . . . . . . . . . . .  9 2  VF u e n t e s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  9 9

ADOLFO CHRISTLIEB Y LA REELECCIÓN


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DE LOS LEGISLADORES * 5/17/2018


I. LA LEGISLATURA PLURIPARTIDISTA DE 1964

En 19 64 se integró una legislatura renovada y renovadora. Conforme a la reforma constitucional que establecía la incorporación de diputados de partido, tuvieron acceso a la Cám ara miem bros del Partido Acción Nacional, del Partido Popular Socialista y del Partido Auténtico de la Rev olución Mexicana. Con su presencia introdujeron un nuevo aliento a un Cong reso caracterizado por la monotonía y la aquiescencia. Los partidos de oposición llevartiempo a sus mejores tribunos, para hacer sentir unaprocuraron presencia largo aplazada. Por el Popular Socialista resultó descollante la figura de Vicente Lombardo Toledano, en tanto que la diputación panista, encabezada por A dolfo C hristlieb Ibarrola, contaba con ex perimen-

tados abogados com o M iguel Estrada Iturbide, Salvador Rosas Magallón y Felipe Gómez Mont, entre otros. Por su parte, el Revolucionario Institucional tenía a Alfonso Martínez Domínguez, Enrique Ramírez y Ram írez, Miguel Covián y Tulio H ernández, entre varios de sus más avezados congresistas. Era previsible que se produjeran debates intensos, y todas las

organizaciones políticas querían estar adecuadamente repre8 6 D E G O V A L A D É S

reelección de los legisladores. M artínez D omínguez no era presidente su partido, perode sí coordinar dirigente dea uno de sus tres ocupaba sectores, y en la de Cámara además su diputación


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la presidencia de la Gran Com isión. En términos políticos, Mar5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com tínez Domínguez era la segunda figura más prominente de su

partido.

Esa circunstancia debió influir para que la reforma constitucional que se discutió y aprobó en la Cámara de D iputados fuera infundadamente desechada por el Senado. P oderosas fuerzas debieron actuar para frenarla, por consideraciones que no tenían relación directa con la reforma que permitía la reelección de los diputados. El propio Martínez Domínguez, en una declaración hech a treinta años después al periodista Jesús M ichel Narváez, manifestó: “m e entrevisté con el presidente López M ateos y le gustó la idea; luego platiqué con don Gustavo D íaz Ordaz (entonces presidente electo) y me dio luz verde para la reforma del 59” (Michel, p. 377). La forja de la reforma, en todo caso, fue el resultado de la

composición de la XLVI Legislatura. Se trata de uno de los mejores mom entos de la vida congresual mex icana en la segunda m itad del siglo. A pesar de los viejos antagonismos que enfrentaban

al PP S y al PA N, les fue posible encontrar un punto de conver-

gencia cuando se abordó un tema central para la democracia.



Como se verá a continuación, la intervención de Christlieb resultó fundamental. L PROBLEMA DE LA REELECCIÓN DE LOS LEGISLADORES


7

razón ) donde muestra un profundo conocimiento del constitu-

cionalismo mex icano. Vale la pena asomarnos brevem ente a ese trabajo, porque ya


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no son muchos los políticos mexicanos que conocen a fondo 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-slidepdf.com la historia constitucional del país. Una deD.las características de la política nacional, después de 1917, era la información jurídica

de queademás hacían de g ala los dirigentes políticos. En se el daban caso dedos Christlieb, corresponder a esa tradición, circunstancias adicionales: por un lado, se trataba de un brillante abog ado; por otro, la dura batalla que representaba actuar en la oposición hacía necesario conocer a fondo el sistem a constitucional. Christlieb venía de la etapa formativa de Acción Nacional, caracterizada por una importante participación de h ombres de leyes. El ensayo de Christlieb se remonta a las previsiones constide España EstadosenUnidos , de Franciaque en tuvieron 179 1, 1793 ytucionales 17 95 , y de 18 12,enpor1787 la influencia en el constitucionalismo m exicano. Los norteamericanos, dice, “que concibieron toda la organización federal en torno a la repre-

sentación del pueblo por conducto del Poder Leg islativo, en nin-

gún m omentogaditana, objetaronenlacambio, reelección de losen representantes”. La Constitución se inspiró el sistema francés de reelección discontinua. En cuanto a México, en el constituyente de 1823-18 24 se presentó un proyecto para adoptar el sistema de Cádiz, pero no

tuvo éxito. Miguel Ram os Arizpe señaló los graves inconvenientes de prohibir la reelección. Sólo en las primeras constituciones 8 8 D E G O V A L A D É S

de Ayutla y de Tuxtepec durante el siglo XIX, ni los planes

revolucionarios Ricardo Flores Magón ni de F rancisco I. Madero, en 1906 yde 1910, propusieron limitaciones a la reelección


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de los legisladores. 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com Antes de arribar a la antidemocrática reforma de 1933, que

limitó la reelección de los legisladores a periodos discontinuos, Christlieb alude con gran dureza a los trastabilleos constitucio-

nales que dieron lugar a las reformas de 1926-1927 mediante las que se hizo posible la reelección de Álvaro Obregón y fue ampliado el periodo presidencial a seis años. Alude a esas re-

formas com o antecedente político de la llevada a cabo en 193 3. Para Christlieb, la reforma de 1933 “prestaba al régimen la

oportunidad de borrar del mapa de la política... a los miembros del Congreso no sumisos al ‘ maximato ’.” Luego, con mayor severidad aún, apunta que la reforma también permitía “realizar,

desde el partido oficial manejado por el Ejecutivo, el control selectivo y total de los miemb ros del Congreso”. Christlieb, adjetivos aparte, acertó en la explicación de las

razones prevalecientes en 19 33 . Algunos de los legisladores de entonces adv irtieron desde la tribuna que la reforma debilitaba al Congreso. Lo hicieron con entereza, e incluso pronosticaron

que andando el tiempo la reforma sería a su vez enmendada. Además de lo señalado por Christlieb, esa reforma no puede



disociarse de la fundación del Partido Nacional Revolucionario, que obligó a abrir los más amplios espacios posibles para acomodar a los integrantes de las organizaciones políticas cuya in-

tegración había dado lugar a la formación del PNR. Mantener CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

9

III. L A INICIATIVA DE 1964 http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

El 13 de octubre de 19 94 la diputación del PP S presentó una

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iniciativa para reformar el artículo 54 de la Constitución “con 5/17/2018

D.Valad s-slidepdf.com objeto de que losCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. miem bros de la Cámara de D iputados puedan ser reelegidos tantas veces como los partidos políticos a los que pertenezcan así lo decidan”. Se trataba, por ende, de la reelección indefinida solamente de los diputados. La iniciativa hacía una amplia referencia a los planteamientos

antirreeleccionistas de Flores Magón en 1906 y de Madero en 1910, subrayando quenoena ambos casos se al presidente de la República pero los miembros delaludía Congreso; también contenía una referencia general “a todos los países”, porque permitían la reelección de los legisladores. La reelección, agregaba, era indispensable para que los legisladores adquirieran experien-

cia.En su discurso para fundamentar la iniciativa, Vicente Lom-

bardo Toledano h izo reflexiones de mayor profundidad que las contenidas en el texto escrito. Señaló que el Congreso tiene dos funciones que van más allá de la sola actividad legislativa: el

debate político y el control del poder. “Rara v ez se ha ejercido hasta h oy esta tarea”, dijo refiriéndose al control. Acto seg uido enunció algunas de las acciones de control que conciernen a la Cámara: formular preguntas e interpelaciones a los secretarios de Estado, participar más activam ente en la definición del presupuesto y am pliar los periodos de sesiones. Con relación a la iniciativa, Lombardo apuntó que no había 9 0 D E G O V A L A D É S

do contra un Senado “que cada día pesa menos y es más opaco yquien triste”. Este punto luego daría un debate condejar Christlieb, certeramente afirmó quelugar habíaa sido un error fuera


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de la reforma a los senadores. El dictamen que correspondió a la iniciativa PP S fue objeto CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valaddel s-slidepdf.com de primera lectura en una sesión dominical, el 27 de diciembre de

1964. Se trataba primer deldenuevo gobierno presidido por Gustavo Díaz del Ordaz. Losmes estilos la época y del presidente no hubieran perm itido que una iniciativa de esas características prosperara sin la anuencia del jefe del Ejecutivo. Lo que no tiene clara explicación es que se haya decidido acelerar los trámites cong resuales, de suerte que se le diera primera lectura al dictamen un dom ingo, y segunda lectura el 30 de diciembre, último día de sesiones formales, porque en aquellos años era costumbre que el día 31 se informara personalmente al presidente de la

conclusión del periodo ordinariopordelas sesiones. Dicho dictamen fue suscrito comisiones unidas 1a. de Puntos Constitucionales y 2a. de Gobernación; de esta última

formaban parte A dolfo Ch ristlieb, Manuel Gurría Ordóñez, Salvador Rodríguez, Enrique Bautista Adame y Enedino Ramón Macedo. La primera corrección introducida a la iniciativa fue

de naturaleza técnica, y consistió en propone r la reforma no del artículo 54 sino del 59 constitucional. En efecto, el 54 se refería



sólo a los diputados de partido, en tanto que la prohibición de

reelección sucesiva aparecía en el 59. Por otra parte, se enfatizó que la reelección de los diputados no implicaba iniciar una corriente de opinión favorab le a la reelección del presidente y de CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

1

se había introducido a los artículos 54 y 63 para establecer la

figura de los diputados de partido. El segundo cambio importante con relación a la iniciativa con-


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sistió en la amplitud de la reelección. La iniciativa la planteaba por tiempo indefinido, y el dictamen la redujo un periodo CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad assólo -slidepdf.com

sucesivo. Se reconocía “que lo recomendable es implantar la

reelección indefinida”, se optaba ir “por etapas” para que “las experiencias futuraspero señalen la oportunidad y la conveniencia de ampliar o no la reelección limitada que ah ora se propone”. En el debate que se produjo el 30 de diciembre participaron Vicente Lom bardo Toledano, Enrique Ram írez y Ramírez, Jesús H ernández Díaz, Juan Barragán, Miguel Estrada Iturbide, Miguel

Osorio Marbán y Miguel Covián. Lombardo cuestionó, punto por punto, el contenido del dictamen; llegado el momento de

votar, empero, lo hizo a favor. Christlieb dejó caer su fina crítica:

“Lombardo vota contra su iniciativa”. y Ramírez defendió el dictamen, subrayando que laRamírez reelección, incluso con la limitación propuesta, fortalecería a la Cám ara y a los partidos políticos. H ernández Díaz intervino en contra del dictamen, “medroso”, y en favor de la reelección indefinida; también se pronunció,

como lo había hecho L ombardo, por una reforma electoral, aunque fue más específico: abogó por un padrón electoral permanente. Por su parte, Barragán hizo un amplio repaso histórico para establecer que las vicisitudes de la reelección presidencial en

M éxico. Osorio M arbán acuñó una nov edosa interpretación de 9 2 D E G O V A L A D É S

incluyera por tanto a los senadores. La contundencia de esta sen-

sata afirmación fue controvertida M iguel Covián. Se hacíasólo necesario explicar elparcialmente porqué de lapor reelección


limitada, y Covián fue al punto: existía el temor de que rena-

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cieran los cacicazgos; por eso era conveniente, a título experiCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com mental y para superar las resistencias, dar un paso moderado. IV. UNA OPORTUNIDAD PERDIDA

Al día siguiente del primer informe presidencial de Díaz O r-

daz, ella2minuta de septiembre de 1965, tuvo por en conteel Senado procedente de la se Cámara de recibida Diputados niendo el proyecto de decreto por el que se reform aba el artículo 59 constitucional. El día 24 de ese mes se presentó el dictamen. Se produjo entonces uno de los episodios más decepcionantes de la historia parlamentaria de Mé xico. El dictamen de los senadores abordó cuatro puntos contenidos en el proyecto aprobado por los diputados: “el fortalecimiento político de la Cámara de Diputados”, “el logro de bases más sólidas para el equilibrio de los tres poderes de la Unión”, “el

mejoramiento de los cuadros legislativos”, y la “eficaz coordinación entre ambas cám aras”, y reconoció que los diputados ha-



bían actuado con el propósito de promover el avance cívico y

político de M éx ico. A continuación desplegó una confusa argu-

mentación demostrar mejor era nopara camb iar nada. que para alcanzar esos objetivos lo


3

de las líneas argumentales defendidas por su partido en la tri-

buna, no de había tenido en eleldebate. El 15 octubre de participación 1965 fue dadodirecta a conocer dictamen de


los diputados relacionado con la decisión de los senadores, y

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Adolfo Christlieb presentó un voto particular fundado en muy CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com convincentes argum entos jurídicos. El texto aprobado por las comisiones, contraaprobado el voto depor Christlieb, reconocía que con motivo del proyecto los diputados se suscitó una ácida polém ica en la que se llegaron a producir “verdaderos insultos”. Esa discusión, “confusa y de-

sordenada”, resultó muy desfavorable a la idea de la reelección de los diputados, porque se le asoció con la del presidente de

la República, a pesar de q ue los diputados expresamente se h abían pronunciado en contra de esta posibilidad. Entre diciembre de 1964 y septiembre de 19 65 las dudas al-

canzaron tal este magnitud, asamblea Christlieb del PAN celebrada en mayo de últimoque año,enellapresidente tuvo que reiterar que para la reelección de los legisladores no encontram os impedime nto fundado ni en los supuestos básicos de la dem ocracia, ni en los postulados fundam entales de la historia política y parlamentaria del país; sí pensam os en cam bio que la vuelta a la Constitución de 1917 habrá de fortalecer al Congreso, introduciendo un factor de equilibrio entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.

El dictamen reconoce que la Cám ara de Diputados fue objeto 9 4 D E G O V A L A D É S

cepción y ese criterio (del S enado) son definitivos , consideramos que, por el haartículo desaparecido lalo posibilidad de llevar adelante la momento, reforma del 59”, por cual recomendaba al pleno archivar el expediente. Fue justamente en este punto


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donde C hristliebCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. se separó del dictamenD.yValad formuló un voto pars-slidepdf.com ticular cuyas consideraciones siguen v igentes.

P ara Ch resultabaseguían jurídicamente inaceptable que si no la mayoría deristlieb los diputados convencidos de su razón, la hicieran valer ante los senadores. De otra manera, al no agotar el procedimiento constitucional previsto por el artículo 72, la

Cámara de Diputados asumiría una responsabilidad jurídica, política e histórica que no le correspondía, al ser ella la que re-

solviera archivar un proyecto que por otra parte sostenía de manera prácticamente unánim e. “Considero, decía, que la responsabili-

dad por el rechazo de la reforma debe recaer plena y exclusi-

vamente quienes en eloseno del Congreso de la de Unión se negaron sobre siquiera a discutir comentar el proyecto la Cámara”. Aquí Ch ristlieb aborda un punto central para las instituciones: la Cám ara, dice, “debe asumir la función orientadora de la opinión pública” lasdedistorsiones advertidas en los meses que el para temaenmendar fue objeto debate político a través de los medios. No era bastante con que la Cámara, mansamente, dejara una constancia histórica de su propuesta y de sus argu-



mentos; era necesario algo m ás: orientar a la opinión y cumplir con la Constitución, agotando el procedimiento legislativo. De no proceder así, “la Cámara h abrá hech o un flaco servicio a su CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

5

yecto porque estaba en favor de volver, lisa y llanamente, a la

redacción de 1917 no quedepermitía la reelección indefinida dos y senadores, una reelección limitada y sólodedediputadiputados, como había propuesto la mayoría de la Cámara. Eso no


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obstante, lo que ahora planteaba, en nombre de toda la diputación CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

panista, era regresar la minuta al Senado con el voto de todos

losEn miem bros de de voto Diputados. seguida de la la Cámara lectura del particular se produjo el último debate sobre el tema en el Congreso. Intervino Juan Ba-

rragán, que no aportó ninguna reflexión relevante al pronunciarse por la aprobación del dictamen. Lom bardo Toledano lo siguió; sus argum entos fueron titubeantes. Primero declaró que el dictamen del Senado, amén de mal redactado, era pobre, oscuro,

débil y cobarde; pero párrafos después, seguramente porque pensó que h abía ido demasiado lejos, matizó diciendo que much os

senadores, h abíany votado por unMás dictamen demanifestó esa naturaleza, eranaunque inteligentes honorables. adelante que el voto particular de Christlieb “tiene razón”, y abundó en los argumentos del panista, llegando a afirmar que era importante “que no nos archivem os nosotros”; pero unos párrafos después volvió cambiar de opinión y acabó argumentando en favor de archivara el expediente. El siguiente orador fue Estrada Iturbide. Se trata de una de

sus mejores intervenciones. Aludió al contenido del artículo 7 2 constitucional para denunciar que la Cámara de Diputados no

podía, al mismo tiempo, ratificar su posición original y decidir no hacerla valer. Su argum entación jurídica, en apoyo del voto 9 6 D E G O V A L A D É S

creyó, fundadamente, que la reelección tendría efectos favorables para independencia deldel Congreso enlaelRepública. caso del PRI, se contólacon la aquiescencia presidentey, de El ex-


traño sesgo que siguió la discusión pública indica que en el in-

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terior del aparato del poder se produjeron fisuras que obligaron CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com a revocar el acuerdo. Meses después, Christlieb pub licó un ensayo, citado más“las arriba, que concluyó con un capítulo título lapidario reza: razones de la sinrazón”. Leerlo,cuyo a más de

tres décadas de distancia, arroja luz sobre un tema que todavía no h a quedado resuelto. Separando lo que concierne a la explicación de lo ocurrido en aquel momento, y que en buena medida quedó registrado en el debate de los diputados y en el propio

voto particular de C hristlieb, su ensayo contiene planteamientos que el tiempo no ha marchitado. Aunque en materia jurídico-política no es válido conjeturar quélos h abría pasado desíhaberse adoptado desde la reelección de legisladores, es posible suponer que1965 los tiempos de la reforma política se habrían abreviado. De la misma forma que el mecanismo de diputados de partido aplicado por primera vez en 19 64 abrió las puertas al sistema representativo parcialmente

mayoritario y proporcional, adoptado en 197 7,que y alotros Partido Comunista, proscrito por décadas, es de suponer avances que sólo se produjeron más tarde, como la garantía de impar-



cialidad electoral, también habrían entrado más tem pranamente en nuestra legislación.

Christlieb vio con toda claridad las implicaciones que en el

futuro cercano tendría el súbito y drástico hermetismo del sisCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

7

pedía la formación de nuevos líderes políticos, “de los cuales

están urg idos le todos losrazón, partidos, inclusive el oficial”. El tiempo dio la porque precisamente el ejercicio rutinero del poder, al cabo de las décadas, ha llevado a la política


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mexicana a un deterioro que en parte corresponde a la ausencia 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com de figuras en número y calidad suficiente para hacer frente a

los problemas del Estado moderno. Aunque diferente escala, todos los partidos son, hoy, víctimas de la en improvisación. De

alguna manera los de oposición han resentido en menor medida la falta de oportunidades para formar dirigentes en el Cong reso, porque las circunstancias en que han tenido que desarrollarse les ha ofrecido la oportunidad de preparar, en la adversidad, a

much os de sus dirigentes. Según Christlieb, muchas de las reticencias y resistencias expresadas en contra de la reelección se habrían mitigado si, como propuso su partido desde un principio, se hubiera incluido a los senadores en el proyecto. Es difícil saber si esto realmente hubiera sido así, pero en todo caso habría sido mucho más costoso, en térm inos políticos, permitir la denigración pública del Congreso en su conjunto, que de la sola Cámara de D iputados, como se Phizo. or otra parte, Christlieb no desperdició la oportunidad para aludir a la lucha interna por el poder en el PRI. Sustituir a la

totalidad de los diputados — decía— permitiría, por un lado, favorecer a quienes se adhirieran a la jefatura de este partido y

del gobierno para m antener la debilidad del Congreso y, por otro, sustituir a quienes no m ostraran la sumisión esperada. Aunque 9 8 D E G O V A L A D É S

modernizar al Senado y de reformar los procedimientos electo-

rales. Durante deldeartículo 59 Lombardo llegó a pronunciarse, desdeel ladebate tribuna los diputados, por la inclusión de


senadores de partido; Christlieb lo hizo a través de la prensa

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(Excélsior , 25 de diciembre de 1965, en Escritos periodísticos , 5/17/2018

p. 234).


nota final delpaís: ensayo de Christlieb está dirigida al futuro de La su partido y del En A cción Nacional esperamos, con el pueblo de M éxico, que toda la pasión desviada que se ha puesto en este asunto, algún día se aplique a rectificar a fondo los procedimientos del sufragio, para

hacerlo realmente efectivo. Se verá entonces que en un rég imen de sufragio libre y respetado, una limpia reelección de miem bros del Congreso será vista con respeto...

La presencia de Adolfo Ch ristlieb en la Cámara de Diputados es un ejemplo elocuente de cuanto se puede conseguir cuando se actúa con inteligencia, con sobriedad y con rectitud. Numerosas fueron las iniciativas que sostuvo al frente de la diputación ( cfr . García Orosa, p.las 32), los discursos que pronunció, los artículos que publicó, conferencias que dictó, las entrevistas

que concedió. Esa actividad le perm itió convertirse en un paradigma político. No hay, en sus textos, desbordamientos em ocionales; hay, sí, reflexión, cordura y cultura. No son muchas sus referencias a B enito Juárez, pero todas respetuosas; el texto original de la Constitución queretana merece sus expresiones de aproCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

 9

historiadores, juristas, politólogos; pero no son m enciones acríticas, serlo para apuntar o para sustentar suelen una discrepancia. Aunqueunsegargumento uramente propio ni siquiera dentro http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades de su mismo partido habrá encontrado siempre coincidencia total

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con sus ideas, lo importante es que las tenía. Y esta es, quizá,

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com la más importante característica de su actividad como diputado: haber vivido una legislatura que, en contraste con muchas otras, fue foro de ideas. Los debates h ueros, la retórica intransigente, la com placencia sistem ática, que se habían instalado en la Cám ara luego que se

extinguieron los últimos ecosdede1964. las voces olucionarias, fueron desapareciendo a partir Uno rev de los protagonistas de esa transformación, hoy consolidada, fue Adolfo Ch ristlieb. Le tocó serlo también de una iniciativa que ha dormido más

tiem po que el deseable, porque las razones dem ocráticas que se adujeron entonces a favor de la reelección de los legisladores

siguen estando vigentes en nuestros días. La remem oración de C hristlieb no es sólo el acto de justicia que debe rendirse a quienes cumplieron ejemplarmente con el

tramo historia que les tocóyvivir; es también de darle laderazón a quien la tuvo la tiene, porque una si noforma fue ayer y no es hoy, será mañana cuando por fin se conquiste el derecho que los mexicanos tenemos a contar con un Congreso cuyos miembros cuenten con la posibilidad de reelegirse y le



puedan dar al sistema representativo una nueva dimensión en

México. 10 0

IEGO VALADÉS

G ARCÍA O ROSA , Luis Alberto, A dolf o C hristlieb Ibarrola , M éxico, Colección Semblanzas, 199 1. M ICHEL NARVÁEZ , Jesús, R eelección legislativa , Mé xico, Nivi, http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades 1995.

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VV . AA ., Derechos del pueblo mexicano , México, Cámara de D.Valad s-slidepdf.com Diputados, tt.CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. II y VII, 1967.

RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL

Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma



 in s t itu co n a l) . 1 0 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . .

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II. Función de la Constitución . . . . . . . . . . . . . 1 0 7 CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com 1 1 1 III. Condiciones para el ejercicio del poder . . . . . . 1 1 3 . . . . . . . IV. El cambio político y constitucional .

. . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 9 V. Cambios previsibles . 

20 1. Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 3 . . . . . . . . . . . . 2. Reequilibrio institucional .

VI. Estrategia del cambio . 1 4 4  . . . . . . . . . . . . . . . VII. Referencias . 1 4 7  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

TODO CAM BIO ES CONSTANCIA (Apuntes para una reforma institucional) * http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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I.CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. C ONSIDERACIONES GENERALES D.Valad s-slidepdf.com

He tomado como título de este trabajo una de las primeras expresiones de Montesquieu en El espíritu de las leyes (primera parte, I, 1). “Todo cambio es constancia”, sintetiza la esencia

del progreso o, si se prefiere, de las transformaciones sociales e institucionales. Es com ún escuchar que la diferencia entre el cambio revolucionario y el cambio evolutivo reside en lo subitáneo del primero y en lo gradual del segundo; también se dice que el revolucionario es radical, y el evolutivo,unmoderado. Al margen que de lasea exactitud de esas caracterizaciones, cambio, cualquiera su signo, requiere de ajustes políticos y jurídicos, exige la presencia de voluntades sistemáticas cuyo empeño no decline, y supone el involucramiento creciente de la colectividad para formar parte de la cultura. Nada de esto se ha conseguido nunca sino en el transcurso del tiempo. Toda revolución es cambio, pero no viceversa. Lo que usualmente se trata de subrayar es la distancia que media entre la

profundidad del cambio revolucionario y la superficialidad del reformismo. La reforma de las instituciones suele confundirse con modificaciones tenues, de alcance limitado, muchas veces con 1 0 4 D E G O V A L A D É S

lista, se le tiene como un disfraz para ocultar una vocación conservadora. Esto no debe discutirse ahora. Es un tema de considerable extensión. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades Los casos históricos de los grandes camb ios están a la vista.

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Al celebrarse el segundo centenario de la Revolución francesa se hizo un cuidadoso balance de lo conseguido lo pendiente. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad ysde -slidepdf.com François realizó un amplio en de los efectos revolucionarios Furet a lo largo de dos siglos, exam y concluyó en la conveniencia de “repensar” la Revolución. El cambio revolucionario no se agotó, como es evidente, en 1789. Por su parte, los cambios

europeos de 1989 , que no implicaron hech os violentos, tampoco se han ag otado, y sus consecuencias siguen en m archa. En Mé-

xico la Revolución de 1910-1917 se tradujo, precisamente, en

una C onstitución de naturaleza program ática, que abrió un ciclo de trasformaciones sucesivas. Todo indica que este ciclo ya concluyó. En las condiciones actuales de México, por cambio entendem os una idea de evolución institucional mediante nuevas formas de organización y de funcionamiento del poder, y nuevas fórmulas de relación entre la sociedad y el poder. Pero no se trata aquí de argumentar en torno a los tiempos

requeridos procesos de según cambiolaseexpresión expresen yhistóricos consoliden; se tratapara sóloque delos subrayar que, de M ontesquieu, el cambio requiere de constancia. La constancia involucra varias cuestiones: el ejercicio de la voluntad y la con-

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ciencia de la libertad, por un lado; la conquista de metas y su

consolidación, por otro. Una voluntad tornadiza, dispuesta sólo a la obtención del mayor impacto en el menor tiempo, deja sin CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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Todo esto se dice en tanto que M éxico está viviendo un nuevo proceso de cam bios institucionales cuyo ritmo se h ace cada vez más rápido, y que apuntan en el sentido de consolidar un sistema político basado en la dem ocracia constitucional. Desde luego se http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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lleva much o camino andado. Excedería al propósito de este trabajo hacer una recapitulación de las etapas recorridas, pero sería CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com

inexacto afirmar se hadefraguado en laenúltima hora. Lo más relevante del que largotodo proceso los cambios México es que en su origen se trató de esfuerzos desvinculados entre sí que,

paulatinamente, fueron encontrando puntos de convergencia. No pueden desconocerse, en ese sentido, la importancia del Partido Comunista y del sindicalismo de los años veinte a los

cuarenta; no puede ignorarse el papel desempeñado por Acción

Nacional a partir de los treinta; no puede pasarse por alto la reforma constitucional que concedió el voto a la mu er en los

cincuenta. Y a partir de los sesenta comienzan, progresivamente, las convergencias, cuando surgen los diputados de partido; en los setenta se abandona el patrón anticomunista y se inician las grandes transformaciones del sistema electoral que habrían de profundizarse en los ochenta y noventa.

La virtud dele proceso es que permitió ir sumando a diferentes protagonistas ir satisfaciendo distintas expectativas. Ahora bien, ¿ya cambió cuanto tenía que cambiar? ¿Se trata de una transición? En cuanto a la primera cuestión, la respuesta es obvia: los cambios no se agotan ni se agotarán jamás. Las sociedades modernas son por esencia dinámicas, y la agenda de la demo-

cracia está abierta en todos los rincones del planeta. Por primera 1 0 6 D E G O V A L A D É S

blar de transición que de cam bio institucional. Paradójicamente, la idea de transición alude a lo efímero, a lo que pasa de una

forma a otra y ahí se extingue. La tansición, por naturaleza, se agota con cierta rapidez. El cambio, por el contrario, es un proceso http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades duradero, continuo, de efectos crecientes, constantes y acum u-

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lativos. La transición, una vez consumada, vive en la memoria CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com histórica; definición es temporal. cambios, una vez iniciados, sepor afincan en la cultura y, porLos ende, modifican la conducta colectiva; caracterizan ciclos completos, a veces de g ran amplitud. Pero transición o cambio, lo cierto es que las instituciones

mexicanas están en un ciclo de transformación que cobrará velocidad e intensidad. Sin desestimar las razones de quienes aluden a una transición, prefiero hablar de cambio como proceso que aspira a ser duradero. En todo caso, cuando las transiciones tienen éxito suelen formar parte de los ciclos más amplios representados por el cambio institucional; son una etapa, pero no el cambio en su conjunto. El sentido democrático del cambio es m uy claro, pero las opciones son much as. En cierta forma hay tantas modalidades de democracia constitucional como denom constituciones existen. Es cierto que se presentan inadores democráticas comunes, pero

el ensamble institucional varía en cada caso. Cada sociedad tiene su propia racionalidad, sus propias expectativas y su propia per-



sonalidad. De ellas resultan sus propias instituciones. Esto no

supone una posición chauvinista; es una simple constatación de que cada proceso tiene sus peculiaridades. La transposición liCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

07

mas de S olón pudieron inspirarlos, pero los romanos realizaron una obra original, com o original había sido la ateniense. La experiencia institucional muestra que puede haber fórmulas paradigmáticas, pero no existe ninguna que tenga validez unihttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

versal. En un proceso de cambio no se puede ignorar lo que

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otros han hecho,CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. pero tampoco se debeD.renunciar a la originaValad s-slidepdf.com

lidad. Por hay que suponer hag a lodisponunca hecho, sinooriginalidad que se sepanoorganizar el elencoque deserecursos nibles de una manera acorde con el proyecto propio y actual.

Cuando se trata de cambiar, ni siquiera la historia propia puede servir como un modelo que limita. La originalidad no se caracteriza sólo por el contraste frente a terceros, sino incluso por la capacidad de emanciparse de las inercias propias. La afirmación, demostrada, de Hobsbawm, es certera: cuando los cambios se aceleran el pasado deja de ser una referencia para el presente.

II. F UNCIÓN DE LA C ONSTITUCIÓN La Constitución es el eje de la vida social. De ella depende el conjunto delestablece aparato normativo quelegitimación rige a una comunidad; es ella la que las bases de y ejercicio

del poder; es en ella donde residen los instrumentos que garantizan la libertad y la igualdad de los integrantes de la sociedad. Pero además de las funciones jurídica y política, la Constitución tiene otra de carácter simbólico: es un punto de referencia que auspicia la cohesión social. 1 0 8 D E G O V A L A D É S

escindiría irreparablemente a la sociedad. Es ahí donde la C onstitución juega un papel fundamental para transformar las tendencias entrópicas de la pugna política en fuerza de cohesión. Tanto más intensas sean las tensiones producidas por la política, tanto mayor http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades deberá ser el efecto integrador de la Constitución.

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Esa función deCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. la Constitución suponeD.la positividad y la apliValad s-slidepdf.com cabilidad la norma. solo nominal de el la poder. Constitución node basta para regElular losenunciado procesos de lucha por Durante los periodos de autoritarismo las Constituciones suelen

ser relegadas a la nominalidad, porque la lucha se dirime en

tono de menor animosidad aparente en tanto que las reglas las fija quien ocupa el poder. En este caso la lucha no se produce entre agentes en hipotética igualdad de condiciones, sino ante

quien dispone de los recursos del poder y los utiliza para inhibir o incluso reprimir a quien se le opone. En tales condiciones, la Constitución sólo ocupa una dimensión nominal, porque sus destinatarios han resuelto sustituirla, así sea parcialmente, por el valor normativo de los hechos. Entonces es común escuchar

reclamos de reform a o incluso de sustitución constitucional, porque se estima que el m ero remplazo de una norma por otra per-

mitirá transitar de la nomdel inalidad la modifica normatividad. Cuando la naturaleza sistemaa se y la democracia desplaza a los sistemas autoritarios, la función de la Constitución también cambia, como suele cambiar la actitud de los destinatarios de la Constitución. En M éxico, la Revolución constitucionalista se llevó a cabo precisamente para restablecer la vigencia del texto de 1857, y fue menester diversos acontecimientos no CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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coincidir. Sin un factor de convergencia que reduzca la fuerza centrífuga de la contienda, la democracia resultaría inmanejable. Se deslizaría, según el modelo clásico aristotélico, hacia la demag ogia, que luego ha sido considerada sinónimo de anarquía. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades El pensamiento autoritario a través de los siglos presentó la enga-

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ñosa opción de la dictadura para atenuar los efectos de la vida CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

democrática en G recia, la vida republicana R oma y de la vida comunitaria en la de Edad Media. Frente alenautoritarismo, siempre ace chante, el constitucionalismo ofreció una nueva opción: para organizar la sociedad no se requiere de un dictador

que cancele los discrepantes, sino de una norma que regule las discrepancias. La adhesión a la Constitución, llamada por la doctrina alemana “sentimiento constitucional”, se conv ierte así en una condición para la vida política. Sin esa adhesión la política puede pasar

de una fase ag onal a una fase agónica. Llevar las discrepancias hasta el punto de negar las reglas del juego, es acabar con el

juego. Por rudo y fragoroso que é ste sea, requiere de pautas mínimas. La historia sólo registra dos opciones: o las reglas del

juego las fijan los acuerdos dem ocráticamente adoptados, o las dictan los individuos La lucha política seautocráticamente desenvuelve en establecidos. dos planos: el de los actores y el de los espectadores. Políticos y ciudadanos actúan conforme a consideraciones diferentes. Los primeros orientan su acción en un doble sentido, pues al tiempo que destruyen las posibilidades de triunfo del adversario aspiran a construir las suyas propias; en cam bio, el ciudadano sólo funciona en una dimensión: 1 1 0 D E G O V A L A D É S

Faltan estudios empíricos que nos permitan identificar el grado de relación entre la abstención electoral y el grado de adh esión a la Constitución. Es probable que tengan alguna interrelación, y que la falta de confianza en el orden constitucional bloquee las expresiones de confianza a una fuerza política. De alguna


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manera, es natural que quien no confía en el orden jurídico desCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

confíe se deven quienes ejercen el poder. De los que agentes políticos directamente afectados porser unaasí, duda les trasciende, y para persuadir de las bondades de sus planteamientos tiene que extremar los denuestos contra el adversario, generando así una creciente espiral de desconfianza que potencia las cargas negativas para el orden constitucional. La adhesión constitucional, por ende, resulta indispensable en la construcción y consolidación de una dem ocracia. Como símbolo de unidad, punto de referencia colectiva, garantía común

de objetividad o como ex presión de un acuerdo político mínimo, la Constitución es condición esencial para el ejercicio de la po-

lítica. Repárese que aquí no sólo se habla de la Constitución

como eje del Estado de derecho; en este caso estaríamos planteando la situación frente al poder. Se h abla también de la función depor la el Constitución en una o ejede delos la lucha poder. Además de esfera poner diferente: límites a lacom acción órganos del poder constituido, se trata de ofrecer un marco de referencia a quienes luchan por constituirse en el poder y a los ciudadanos que tomarán la decisión correspondiente. En la articulación de la democracia la Constitución tiene una



función adicional a la que desempeña en la regulación de los CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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imagen, sino de la razonable posibilidad que toda sociedad tiene de cerciorarse de que sus instituciones constitucionales funcio-

nan. Por eso, cuando la lucha política se traba en términos de

descalificar la vida institucional, los propios participantes cons-


piran en contra de sus aspiraciones. Al negar la vigencia del

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orden constitucional no hacen sino acentuar los niveles de des5/17/2018


de los con que adversarios ellos mismosqueresultarán yconfianza exacerbangeneral, las tensiones tampoco afectados, se sienten comprometidos con reglas del juego aceptadas por todos. La Constitución permea la vida social hasta convertirse en la clave de la confianza que articula los procesos políticos. Gracias

a ella es posible atenuar hasta niveles razonables las tensiones propias de la contención política. La Constitución funciona com o un referente que, más allá de g arantizar la libertad frente al poder, hace posible que el ciudadano contribuya con su decisión a consolidar el poder. Sólo si se participa de una convicción

generalizada de que el poder está satisfactoriamente controlado por un orden constitucional eficaz, es posible intervenir activamente en la asignación de su ejercicio a grupos políticos determinados y asumir pacíficamente el riesgo de que triunfe una

opción contraria a la propia.

III. C ONDICIONES PARA EL EJERCICIO DEL PODER En torno al fenóm eno del poder se ha planteado un problema medular: su legitimidad. A partir de M ax W eber las formas po1 1 2 D E G O V A L A D É S

La relación entre legitimidad y poder fue vista con notable

precisión por G uglielmo Ferrero. La legitimidad, desde su punto de vista, es el nexo político que perm ite al gobernado someterse al poder sin el temor de ser atropellado, y al gobernante desem-


peñar su encomienda sin el temor de verse removido. La legi-

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timidad opera como un elemento que disuelve el miedo a la 5/17/2018


autoridad por parte del gobernado el miedo a la libertad parte del gobernante, y que abre un yespacio de converg enciapor en el que se hace posible la vida institucional. La legitimidad participa de una dimensión política que reside en el ejercicio de la soberanía y de una dimensión ética que se

expresa a través de la norma constitucional. En el orden práctico ambas dimensiones se transforman en un sistema electoral funcional y en la observancia de la Constitución. Cuando cualquiera de esos elementos falla, la percepción dominante será la de pérdida de la legitimidad, y los temores de gobernados y gober-

nantes a que aludía Ferrero se dejarán sentir con intensidad variable. Por su parte, la efectividad com o condición para el ejercicio del poder no puede ser tratada por separado de la legitimidad. Pero el tema de considerada la efectividadpor debe ser visto con cautela, porque cuando h a sido sí sola un factor suficiente para el ejercicio del poder, ha resultado más funcional para las au-



tocracias que para las democracias. A una dem ocracia se le exige capacidad de solución de conflictos y de satisfacción de expec-

tativas sin contravenir los términos de la legitimidad.

Sin embargo todo indica que entre las condiciones para el CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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para la acción de los partidos políticos en sus relaciones con el

poder, entre sí y con la ciudadanía; y es el fundamento de la

adhesión ciudadana al orden constitucional. En su sentido literal fidelidad no es subordinación sino dem ostración de confianza. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades Las relaciones sociales — y entre ellas las de naturaleza políti-

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ca— no pueden fructificar sin una base de confianza, esencial5/17/2018


mente referida a las instituciones democráticas.

IV. EL CAMBIO POLÍTICO Y CONSTITUCIONAL El cambio político se está produciendo en M éx ico sin que se

reúnan varias de las condiciones exigidas para la vida de una

democracia constitucional. Entre las carencias, sobresale la falta de un sentimiento general de adhesión a la Constitución. Los

cuestionamientos al orden constitucional tienen diversas ex presiones: que la Constitución no se aplica; que ha sido excesivamente reformada; que contiene elementos de autoritarismo; que no corresponde a las exigencias actuales; que incluye instituciones contradictorias. Aun cuando la afirmación que niega la vigencia la norma constitucional es claramente h iperbólica, cho de de cuanto se dice en los demás aspectos tiene un fondomude verdad. Por diversas razones, varias de las reformas constitucionales adoptadas a lo largo de décadas siguieron un patrón de ajuste con las políticas gubernamentales, con lo cual adquirieron un

matiz de partido. Además, la técnica de las reformas no siempre 1 1 4 D E G O V A L A D É S

antidemocrático, y que la vigencia de este sistema se asocie con la Constitución, las impugnaciones que afecten al primero involucran a la segunda. El orden constitucional que resultó del Constituyente de 1916 -1917 estableció un órgano ejecutivo del poder http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades de enorm e fuerza. La hipertrofia del poder presidencial y la con-

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siguiente atrofia del Congreso produjeron un desequilibrio que, 5/17/2018


entre afectó Algunas las posibilidades reales político otras sobre cosas, el gobierno. reacciones ante del estecontrol fenóm eno no se limitan a plantear un proceso de racionalización del poder, sino un cam bio total en su configuración, sólo posible m ediante una nueva Constitución.

En esas circunstancias, en M éx ico se plantean las siguientes disyuntivas: a) cambio político con cambio constitucional; b) cambio político sin cambio constitucional, y c) cambio constitucional

sin cambio político. Aunque nada indica que la tercera opción tenga v iabilidad alguna, se m enciona únicamente com o posibilidad teórica. Son muchas las experiencias, propias y ajenas, conforme a las cuales los enunciados constitucionales no fueron seguidos de las consecuencias políticas previstas. Los ajustes

nominales de las Constituciones juegan un papel distractivo, cuyos efectos inmediatos parecen satisfacer las demandas de cambio, pero que luego alimentan el escepticismo y erosionan el sentimiento de adhesión a la Constitución. No vale la pena



detenerse en el análisis de una opción que representaría la quiebra constitucional y haría irrelevante cualquier planteamiento de-

mocrático. En cuanto a los otras dos, deben examinarse sus implicaciones. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

15

mento que defina la asignación del poder y las formas de su

ejercicio. Es ev idente que e l orden normativo mex icano decidió ya por un sistem a de tres partidos, con todas las consecuencias que de http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades ahí se deriven. Aunque no parece que ese h aya sido un objetivo

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explícito, la suma de decisiones adoptadas fue llevando a ese 5/17/2018


resultado. Primero se adoptaron mecanismos de asignación de diputados de representación proporcional que bloqueaban la conformación de una sola fuerza opositora. De otra manera, el Partido Acción Nacional habría alcanzado una mayor presencia congresual desde tiem po atrás. La segunda gran decisión se refiere al mecanismo de financiación adoptado. Para evitar que los partidos quedaran expuestos a una eventual influencia de grupos delictivos, se optó por el financiamiento

público. La razón es plausible. La consecuencia indirecta es la de consolidar la situación de los tres partidos con mayor presencia electoral, dejando en lo sucesivo un margen mínimo a

cualquier otra formación política. No corresponde al objeto de este trabajo exam inar las ventajas y desventajas de la predeterminación de los actores políticos que intervendrán en el futuro cercanopresente en México; por ahora el hecho y tenerlo parabasta encauzar un camcon bio reconocer político ordenado. El cambio que las fuerzas políticas impulsan sólo puede expresarse a través de la Constitución, y las opciones son: reformar la Constitución o cam biar la Constitución. Esta segunda m oda-



lidad, que cuenta con adeptos numerosos y calificados, se ve

dificultada por dos razones, una teórica y otra práctica. La teórica 116

IEGO VALADÉS

de la soberanía. De V ega (19 85 : 66 ) es categórico al demostrar que el poder de reforma es “un poder constituido y limitado”.

Es cierto que en el caso que nos ocupa se puede recurrir al

extremo que utilizó el Constituyente de 1916-19 17, que aprobó http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades la carta de Querétaro haciendo la salvedad de que reform aba la

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Constitución de 185 6. Aun aceptando que el ingenio jurídico de 5/17/2018


los partidarios de esta opción pueda el problema a través del poder de reforma, quedaría la resolver dificultad práctica: ¿qué se

tiene que resolver en esta fase con una nuev a C onstitución que no se pueda solucionar con reformar la actual? ¿Qué tanto más se facilitan los acuerdos cuanto más se abren las cuestiones a discutir? ¿Qué tantos aspectos de la Constitución en vigor re-

quieren ajustes? Ocurre que algunas formulaciones constitucionales de la posguerra resultan muy atractivas, particularmente la francesa. Además, las Constituciones de las transiciones española, portuguesa, rusa, polaca, sudafricana, por ejemplo, contienen instituciones su-

gerentes que mueven a la emulación. Dentro de una teoría de

la transición el cambio constitucional parecería el complemento necesario. En el panorama m exicano denotaría el cuarto estadio histórico: federalismo (1824), Reforma (1857-187 4), Revolución (1910-1917 ) y democracia. Pero debe tenerse en cuenta que, con excepción de Francia, donde precisamente no se trató de una



transición, los demás países carecían de una Constitución demo-

crática previa al cambio. En esos casos no cabía otra decisión

queElaborar form ularunaunnueva texto Constitución constitucional completo. ofrece grandes oportunidades CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

17

sensuales asignan al legislador ulterior muchos conflictos no resueltos. El fenóm eno político de que la Constitución atribuya a la ley ordinaria la solución de un problema supone dejar establecidas http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades las bases del conflicto, no las del acuerdo. En el caso de la Cons-

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titución española, por ejemplo, prevé la elaboración de un cen5/17/2018


tenar de lo leyes desarrollenordinario diversossepreceptos les, con cualque el legislador convirtió,constitucionavirtualmente, en constituyente. A veinte años de promulgada, diversos aspectos siguen pendientes de solución por no haberse alcanzado nuev os acuerdos. Y estos acuerdos son ahora difíciles de conseguir, por-

que no constitucional. se tienen las circunstancias que estimularon el entendimiento Este ejemplo debe tenerse presente porque las condiciones propicias a los acuerdos estructurales no son frecuentes ni de duración indefinida. Desde luego, la mayor ventaja que una nueva Constitución ofrece es la de facilitar la adhesión colectiva. Esto es particu-

larmente importante cuando la erosión a la que ha sido sometido

un texto constitucional le priva de una de las funciones a que

aludí en el apartado segundo. El problem a se puede superar, sin embargo, si el consenso no hacia formulación de una nueva carta, sino haciasela dirige restauración de lala que se encuentra en vigor. Hipotéticamente, si no fuera posible llegar a un acuerdo para restaurar la Constitución vigente, sería definitivamente improbable alcanzar un consenso para elaborar una nueva C onstitución. En este caso utilizo la voz “restaurar” en su acepción más directa de “volver a poner una cosa en aquel estado o es1 1 8 D E G O V A L A D É S

solver m ediante el expediente de la reforma. Cabe, sin embargo, formular una cuestión: a la luz de la configuración de las fuerzas políticas representadas en el Congreso ¿es viable una reforma

constitucional? Sobre ese tema no caben los pronósticos, porque la volatilidad http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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tura. Cabe esperar, empero, que de la madurez razonables. política de los actores resulte la posibilidad de entendimientos Lo contrario sería incongruente con la naturaleza del cambio que

se está alentando. Pretender consolidar la dem ocracia por la vía de la intolerancia implicaría una contradicción en sus términos. Resultaría unareforma verdadera paradoja que producir acuerdos de constitucional enselashayan fasespodido previas, y que la culminación del proceso se vea limitada o impedida por no

poderse alcanzar nuevos consensos. Es cierto que se está también en el punto más delicado del

proceso dem ocrático. Hasta ahora se habían abordado las cuestiones del acceso al poder; ahora se plantean problemas conducentes a la distribución del poder. El sistema electoral cum plió ya con su cometido, y toca su turno al sistema político. Las tensiones deellapoder. lucha por el poder convierten en formasque de acomodo en Surgen así dossegrandes perspectivas,

adelante examinaremos: determinar el sentido de la acción del Estado y reequilibrar el funcionamiento de sus órganos. El cambio político deberá, por ende, corresponder a un ajuste



constitucional. Sin embargo, la eventual demora de una reforma

no empece a las modificaciones en la conducta de los agentes CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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Esto de ninguna manera puede leerse como una posibilidad de fraude a la Constitución; no se implica que por la vía de con-

venciones constitucionales se distorsione lo preceptuado por la

norma máxima. Se plantea, sólo, que conforme a lo que ya se

encuentra en vigor es posible adoptar nuevas medidas democráticas, que faciliten los cambios estructurales de fondo.


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V. C AMBIOS PREVISIBLES

En los procesos de cam bio es común que surjan dos grandes tendencias excluyentes: la que abog a por las opciones de máxima amplitud, y la que procura reducir los efectos al mínimo posible. De un lado se sitúa toda la carga de expectativas innovadoras

que aspira a una satisfacción inmediata, y de otro la tradición que sólo está dispuesta a conceder aquello que resulte estrictamente

indispensable para mantener la política. estabilidad. Se trata de una natural y muy conocida polaridad En ese contexto, el orden de los planteam ientos puede variar muchísimo, y la identificación de los cambios previsibles sólo puede hacerse por aproximación. Los cambios que ocurran dependerán de la profundidad de las convicciones y de la capacidad de utilizar las oportunidades. Entre los máx imos deseables y los mínimos posibles se extiende un amplio abanico de opciones.



Cada actor político tendrá que medir su propia fuerza y advertir

cuáles son las fuerzas que lo contrarrestan; de la habilidad y,

sobre todo, de la constancia aplicadas, dependerán los resultados. 12 0

IEGO VALADÉS

tos es uno de los más delicados problemas políticos que se presentan en los procesos de cambio. 1. Pacto social http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

Además del problema ya señalado de adhesión a la Consti-

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tución, las cuestiones centrales del debate se pueden encuadrar CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

en dos grandes rubros: el pacto social y el reequilibrio de las

instituciones. Es posible separar ambos aspectos, en tanto que todos los actores están identificados con la necesidad de reequilibrar las instituciones, pero no todos coinciden en la necesidad de un nuevo Se trata de una diferencia conceptual profunda: en pacto tanto social. que el solo reequilibrio institucional atiende a formas de organización y funcionamiento dominadas por la idea del Estado liberal de derecho, la consideración de los as-

pectos sociales se orienta en el sentido de dar nuevo contenido a los preceptos que ya aparecen en la Constitución. En este sentido, Pedro De V ega ha demostrado que el concepto mismo de Constitución depende de las características del pacto social. La distancia que media entre el Estado liberal y el Estado social

está determinada por ese pacto. El mundo, casi sin excepción, ha vivido una etapa regresiva con relación al tem a social. Con m ayor o m enor énfasis, el Es-

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tado de bienestar ha sido total o parcialmente desmontado en

much os de los lugares donde funcionaba, y en otros, como M éxico, se encuentra sujeto a presiones que abogan porque su reducción constante. No se advierte, más por conveniencia por ignoCONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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Podría decirse que es innecesario abordar el tema social en

tanto que sus enunciados ya aparecen en la Constitución. Pero no se trata de un nuevo catálogo de derechos sociales, ni siquiera de la actualización del actual, sino de su norm ativización. Es un hech o que en el ám bito social concurren dos perspectivas conhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades trapuestas, y que la concentración de la riqueza está alcanzando,

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com México y en niveles por su yenaparatosos porelsumundo, exhibición. El exorbitantes fenómeno suele serdimensión, calificado como “neoliberalismo”, pero con independencia de las denominaciones convencionales alude a una tendencia a la que en muchos casos no se sustraen ni siquiera los partidos socialistas.

Una identificar peculiar argum refutada, ha permitido a la entación, economíanodeeficazmente m ercado com o sinónimo de dem ocracia, y al Estado social como equivalente de burocracia. La libertad individual tiene así una expresión económica y una traducción política que corresponde a un anhelo democrático incontestable, mientras que la libertad social se identifica con un destino burocrático y, en esa m edida, autoritario, prácticamente indefendible. El argumento se vio reforzado con la caída del

sistema soviético, epítome del intervencionismo despótico. La rápida expansión de la de mercado y el señuelo de un progreso colectivo eneconomía el corto plazo, han representado la op-

ción dominante de nuestro tiem po. Con la caída del sistema soviético quedó derogado el principio socialista “de cada quien según su capacidad, a cada quien según su trabajo”, para transformarse en lo que podría quedar enunciado como principio del mercado: “de cada quien según su 1 2 2 D E G O V A L A D É S

tiana sustentado en el siglo XVII por Francisco de Quevedo:

“...de cada uno lo que puede... a cada uno lo que se le debe...” (1093).

Una primera disyuntiva en el proceso de cambio mexicano

consistirá en atribuir al Estado social una nueva dimensión. Las facultades que los preceptos constitucionales de contenido social


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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com adjudicaron al ejecutivo partir 1917, ycontribuyeron que tuvieron auna tendencia expansiva hastaalos añosdeochenta, la fuerte presencia política del presidente. Es comprensible que ahora se les vea con reticencias, en tanto que puedan ser un obstáculo para el reequilibrio institucional. Lo que resultaría paradójico es

que, paraafortalecer al sistem social. al sistema democrático, hubiera que debilitar El nuevo pacto social que consolide la democracia mexicana se tiene que extender, asimismo, a aspectos medulares de la vida mexicana, particularmente a los problemas de la mujer, de la

juventud y de los indígenas. En los tres casos están involucradas cuestiones como la igualdad de oportunidades; el acceso a la

justicia; la educación y el ocio; orientación y protección especializadas. Debe potenciarse el efecto dem ocratizador del reconocimiento los derechos de lasicominorías, que por su naturaleza auspician eldepluralismo ideológ e institucional. Lo innovador en este ámbito no reside en preservar las normas de contenido social, sino en darles también un impulso demo-

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crático. Un sector especialmente sensible es el laboral. La de-

mocracia sindical es unde requisito para normsin ativizar los preceptos sociales la Constitución que, amuchos su vez, de se CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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ciones políticas y sociales son susceptibles de ofrecer resultados positivos o neg ativos. Con iguales reservas han sido enjuiciados los partidos políticos; lo fueron h asta no hace m ucho los parlamentos, y los son hoy los sistemas presidenciales. Los sindicatos no carecen de virtudes ni escapan a las deformaciones. Sin em http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades bargo, los riesgos se atenúan en el contexto de una dem ocracia

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D.Valad s-slidepdf.com constitucional enCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. la com que unicación. funcionen el cong reso, los tribunales y los instrumentos de Entre más abiertas sean las instituciones, menores serán las posibilidades de que cualquiera de ellas se desvíe de su cometido. Nada garantiza, por supuesto, acciones impolutas. La dem ocracia

no es un sistema a prueba de defectos; es sólo un sistema autopoyético que puede conocer sus errores e identificar sus re-

medios con mayor facilidad, oportunidad y efectividad que cualquier otro. 2. Reequilibrio institucional

En el curso de las décadas transcurridas desde la aprobación de la Constitución de 1917 , ha variado la forma de relación entre los órganos poder, y entre la Federación y los órganos de lasfederales entidadesdel federativas. El reequilibrio institucional se tendrá que producir, por ende, en am bos espacios. Es verdad que de alguna forma las relaciones institucionales han variado a partir de la nueva distribución del poder con motivo de las elecciones locales y federales. La presencia de mayorías con-

gresuales, de gobernadores y de alcaldes de diversos partidos, 1 2 4 D E G O V A L A D É S

también experimenten modificaciones. Los cambios que permitan un reequilibrio institucional tendrán que incorporarse en normas y traducirse en costumbres. Ambas, las normas y las costumbres, serán indispensables y se influirán recíprocamente. El reequilibrio institucional tiene un amplio haz de implicahttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades ciones. Esquemáticamente se verán las principales.

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com A. S istem a presidencial, sem ipresidencial o parlam entario

El primer problema concierne al sistema de gobierno. Son

muchas las impugnaciones dirigidas en contra del sistema presidencial. Se le responsabiliza de haber ejercido una suma de potestades que vedaban el establecimiento de una democracia

plena. Adem ás, una parte de la doctrina considera que la rigidez del sistema presidencial limita las posibilidades de estabilidad democrática. Juan Linz ha venido insistiendo en esta tesis. La

opción, desde su punto de vista, está en el sistema parlamentario.

En México, y en varios países latinoamericanos, esa opinión

cuenta con numerosos simpatizantes. El tema no es nuevo en nuestro ámbito. De manera expresa lo abordó Venustiano Carranza en sesión inaugural del Congreso Constituyente de 1916-1917. Ahíla afirmó que el sistema parlamentario requería de partidos políticos, por entonces inexistentes

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en México. Carranza no dijo que en el futuro podría darse un

cambio del sistema presidencial al parlamentario, porque tampoco le correspondía hacerlo; pero al precisar que la falta de

partidos suponía la imposibilidad de establecer el parlamentarisCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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mayor facilidad que el presidencial y, en tanto que los periodos electorales son muy elásticos, siempre existe la posibilidad de canalizar las inquietudes políticas a través de vías institucionales. De ahí que se considere que este sistema garantiza la estabilidad política en m ejores términos que el presidencial. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades Ah ora bien, las ventajas del sistema presidencial también son

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com considerables. La flexibilidad tiene importancia, a mayor flexibilidad m enor definición política. Los nuev os pero acuerdos son importantes, pero entre más propenso sea un sistem a a la adopción negociada de las decisiones políticas, correrá el riesgo de

situarse más lejos de los compromisos de largo plazo. El go-

bierno se puede volver de un amplio ejercicioalcance. de sobrevivencia impida el diseño de políticas No quiereque decir que esto tenga que ocurrir así siempre, pero en todo caso es por esa posibilidad de negociar sin límites que resulta tan convincente para Linz. La estabilidad que el sistema presidencial ofrece, reside en la certidumbre que inspira por la unidad de mando, por la homogeneidad program ática del gobierno y por la duración exacta del mandato asignado. Por otra parte, las habilidades políticas de

los presidentes y de su gabinete también permiten desplegar acciones conciliatorias muy semejantes a las alcanzadas en los sistemas parlamentarios. Por definición la política es entendimiento, y esto no es privativo de un determinado sistema. Las estrategias de gobierno no varían tanto entre sistemas, ni siquiera entre épo-

cas.EnElunpoder parece en se todas en todos los tiempos. puntoseintermedio sitúapartes, el sistema sem ipresidencial, 1 2 6 D E G O V A L A D É S

ingeniero constitucional, que con igual convicción y firmeza defendía el modelo parlamentario clásico de W estminster (Debré, 1984: 39; 1993: 25, 44). Se trata de un “consenso” entre dos

visiones antitéticas, sustentadas por dos hombres de Estado de alta jerarquía intelectual. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades Aparentemente, el modelo francés ha sido acogido con un in-

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D. Valad s-slidepdf.com terés que my erecería por sus LasunConstitucionesinferior de Sri al Lanka de Finlandia hanresultados. incorporado sistema semejante, y de alguna forma está presente en los diseños cons-

titucionales de Argentina, Brasil y Perú. En estos tres países,

empero, la figura del jefe de g abinete es un remedo imperfecto del primer ministro francés, poradoptado. lo que el sistema no puede funcionar conforme al paradigma Al tener que decidir entre las tres opciones, proceden varias consideraciones. En primer término, el sistem a que prevalezca no se legitimará por sí solo, sino en función de la adhesión a la Constitución. En esta medida se produce una mayor latitud para tomar decisiones. En segundo lugar, lo que resulta rele-

vante para decidir acerca de la utilidad de un sistema es que se cuente con los instrumentos adecuados de control político. El

sistem a más conveniente es el que está sujeto a controles eficaces. Finalmente, el mejor sistema será el que encuentre m enores puntos de resistencia para su implantación o adecuación. Esto tiene mucho que ver incluso con la familiaridad que se tenga

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con un sistema determinado. Más aún, y sin entrar en la discusión

de de los sistemassupone mencionados, considerarse quelas el ventajas sistema parlamentario una fuertedebe interrelación enCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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es posible si se con ugan diversos instrumentos de control y de descentralización del poder. Para este objeto debe partirse de una doble consideración: la primera, que la economía de los esfuerzos debe orientarse en el sentido de obtener los resultados deseados con el menor costo político posible para los agentes que interhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades veng an. Cualquier opción que suponga concesiones extraordina-

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rias para una de las partes, implicará cargas adicionales, en otros 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad La s-slidepdf.com aspectos del acuerdo, para las demás partes. segunda, que

los sistemas puros no ex isten. La realidad constitucional demuestra que es posible echar m ano de instituciones correspondientes a diferentes sistemas, siempre que la combinación de elementos

ofrezca mínimoseldesistema com patibilidad. En realidad, semipresidencial francés no es otra cosa que un inteligente ensamble de instituciones tomadas del presidencial y del parlamentario, en una combinación que ha probado el éxito. Lo verdaderamente enriquecedor del modelo francés no es la forma de articulación de las instituciones, sino h aber dem ostrado que numerosas instituciones de los dos grandes sistemas son intercambiables y complementarias. Además, la

Constitución francesa prueba que existe una am plia posibilidad de innovación. Un ejemplo es el mecanismo de confianza adoptado, que en la práctica se traduce en la posibilidad del gobierno de rem itir a la Asamblea iniciativas en bloque. Aun cuando existen señalamientos en el sentido de que se ha abusado de este instrumento, lo cierto es que ha sido uno de los que permiten

equilibrar las ventajas de los sistemas presidencial y parlamentario. 1 2 8 D E G O V A L A D É S

mente la C orte lo declaró inconstitucional; esto, no obstante, ha emergido de nuev a cuenta mediante acuerdos específicos entre el gobierno y el Congreso. Se trata, por tanto, de una institución que se v a abriendo paso aun cuando es m anifiesta su naturaleza heterodoxa en un sistema presidencial. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades En el ámbito de las innovaciones institucionales, también el

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sistem a parlamentario ha acuñado fórmulas que se pueden considerar heterodoxas. La m oción de censura constructiva, adopCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com tada originalmente por la Constitución de Bonn, de 1947, ha

sido incorporada por las de España, Grecia y más recientemente Polonia. Entre las propuestas de un “gobierno de legislatura”

para Italia, de dominante presidencial, estáde presente una idea semejante (Galeotti, 63). En rigor se trata la invalidación de uno de los principios del parlamentarismo, pues en la práctica

hace nugatoria la posibilidad de la censura. Se trata, por ende, de la rigidización del parlamentarismo en un sentido opuesto al que suele apuntarse como una de sus ventajas. De alguna manera explica la amplia duración que algunos gobiernos han alcanzado, particularmente en A lemania y en España, y el estilo presidencialista de g obierno que h a auspiciado. Sin embargo, ha resultado funcional en el orden de la estabilidad. Tanto cuanto se afirma que el sistema parlamentario ofrece grandes ventajas por su aptitud para la absorción de conflictos, particularmente durante procesos de cam bio, se puede demostrar que el sistema presidencial también es capaz de generar nuevos

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equilibrios institucionales que lode hacen muy funcional para el cambio y para la consolidación la democracia. La relación CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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plena sólo se encuentra en los sistemas no democráticos, cualquiera que sea la organización formal que adopten para su caracterización externa. B. Elección presidencial http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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Uno dedel lossistema rasgos que llevan a postular las estabilizadoras parlamentario, esD.que a pesar de poderse CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad sventajas -slidepdf.com fijar elecciones periódicas como en toda dem ocracia, estos periodos pueden reducirse por una convocatoria anticipada si se

producen situaciones de tensión que lo hagan recomendable. Sin que se pueda alcanzar esta extrema flexibilidad en un sistema presidencial, pues requeriría darle al presidente la facultad de

disolver al Congreso, sí es posible considerar la reducción del periodo presidencial. En realidad, muchas fórmulas democráticas ya han formado parte de nuestros ordenamientos constitucionales de 1857 y 1917 . El periodo presidencial de cuatro años, tal como figuraba en el texto original de Querétaro, reduciría en una tercera parte la temporalidad actual, y auspiciaría una m ayor agilidad en la vida política. Alentar las expectativas legítimas de

acceso al poder es una forma de preservar la estabilidad democrática. Otro aspecto que resulta del sistema de partidos adoptado lleva a examinar la conveniencia de una segunda v uelta en la elección presidencial. Se trata de una cuestión delicada. En principio, se podría pensar que un presidente elegido minoríaquepresentaría una condición de debilidad contraria a laporfunción debe de1 3 0 D E G O V A L A D É S

Además, se sabe que la mayoría obtenida en la segunda v uelta no necesariamente supone una base de apoyo equivalente en el Congreso; ni siquiera una base sólida en el electorado, cuya apro-

bación del elegido se hace sin que en todos los casos exista

plena coincidencia con sus puntos de vista. Un efecto de la segunda vuelta consistiría en representar un estímulo para que forhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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maciones políticas nuevas aspiren a com petir con las tres principales, y puedanCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. modificar el reparto enD.Valad la cuota del poder. No s-slidepdf.com parece, empero, que la fragmentación política suponga demasiadas ventajas para un proceso democrático que requiere de consensos eficaces. Conforme a estas consideraciones, no es necesario la segunda vuelta en nuestro sistema constitucional para incluir elegir al presidente de la República. Desde lueg o, existirá la posibilidad de que el presidente sea elegido por una minoría, pero esto, lejos de debilitar a las instituciones, obligará a interacciones

constructivas más decididas. C. R eelección de legisladores

El interés que suscita la reelección de los legisladores es plenamente justificable. La reforma constitucional de 193 3, que limitó la reelección de los diputados y senadores a periodos dis-

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continuos, es una de las que en mayor medida contribuyó a reducir la autonomía del Congreso. El tema ha sido objeto de

creciente interés ás entreDestacan, los politólogos entre los los trabajos constitucionalistas mexmicanos. en esteque sentido, CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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orden político que, como todas las leyes de esta índole, se dan los pueblos cuando las han menester...”. La pregunta válida es ¿por qué las hubo m enester? En el propio dictamen se asentaba

que “respecto a la no reelección de los elementos del Poder

Legislativo federal y local no hay antecedentes en nuestra historia y realmente pudiera presentar algunas dificultades...”. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades El debate no fue pacífico. Varios diputados denunciaron que

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se ponían “cortapisas” a su ya de por sí “exiguo poder”, y hubo CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com quien expresara su esperanza de que la reforma resultara transitoria. Con entereza también se apuntó que la reelección de nada servía en tanto subsistiera un sistem a electoral fraudulento. Esa reforma no puedeendisociarse de lala necesidad formación de delabrir Partido Revolucionario 1928 , y de los Nacional mayores espacios posibles a una clase política para la que, afuera de ese partido, no había dem asiadas opciones. De h aberse conservado el principio de la reelección indefinida las oportunidades se habrían estrechado considerablemente, en perjuicio de las lealtades que el nuevo partido aspiraba a consolidar. Ninguna de las consideraciones presentes en 1933 es válida hoy. No lo era siquiera en 1965 , cuando la Cám ara de Diputados aprobó una reforma que el Senado rech azó, para restablecer la reelección sucesiva de los legisladores. Hay un sistema electoral abierto y com petitivo; hay pluralismo político; existe la conv icción de reforzar al Cong reso y a las legislaturas estatales. Además, no se puede plantear que la reelección de los legisladores

llevaría a discutir la del presidente de la R epública, este es un tema que corresponde a otra dimensión históricaporque mexicana. 1 3 2 D E G O V A L A D É S

nueva modalidad tecnocrática que convierta al legislador en un experto; simplemente se entenderá que el dominio de las estrategias parlamentarias le permitirá un mejor desempeño de su fun-

ción, sobre todo en materia de control político. Por otro lado, la posibilidad de contar con un apoyo electoral en un distrito

mayoritario, también favorece que el representante ejerza un mínimo de influencia en el ámbito de su partido, lo que com pensa


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parcialmente las CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. tendencias hegem ónicasD.internas propias de toda Valad s-slidepdf.com organización. Los problemas de la reelección tampoco deben ser preteridos. En buena m edida auspician el clientelismo; propician el herm etismo deellaacceso clase política; se aproximan a las prácticas caciquiles; limitan y la formación de nuevos dirigentes. Es evidente que ninguna decisión está a salvo de desventajas; pero en un proceso de redefiniciones institucionales lo central es optar por la que ofrezca las mayores oportunidades de cambio y que en m ayor medida contribuya al desarrollo dem ocrático. La ree-

lección en sí no es una panacea, pero no puede dudarse que

modificaría significativamente la relación entre el Congreso y las legislaturas, así com o entre los gobiernos federal y locales. También introduciría, al menos durante una fase inicial, una nueva dinámica en la vida interna de los partidos. Para aprovechar al máximo las ventajas de la reelección de los legisladores y para reducir al mínimo sus costos políticos,

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conv endrá que no sea por tiem po indefinido. Si el periodo pre-

sidencial se redujera cuatro años, y otro tanto ocurriera con el de senadores, podríaa en cambio ampliarse un año el de dipuCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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sin los individuos capaces de dinamizar las instituciones. La falta de líderes políticos con aptitud para orientar el sentido del cambio, convencidos de sus responsabilidades y firmes en sus com promisos, nulifica cualquier diseño institucional renovador. La vida de las instituciones municipales, locales y federales, está directamente relacionada con las posibilidades de que el sishttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades tema genere sus propios líderes. Durante décadas esta fue una

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tarea descuidada,CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. sobre todo por haberseD.conformado un partido Valad s-slidepdf.com cuya organización en general bastaba para obtener triunfos electorales. El papel de los candidatos sólo ocasionalmente era relevante y progresivamente contribuyó en menor medida al éxito

electoral.los La partidos necesidadque detenían líderesque políticos fue opacando. En cambio, lucharsedesde la oposición se v ieron obligados a formar líderes cuya acción diera vitalidad a organizaciones relativamente débiles. Entre los intereses convergentes de todas las organizaciones políticas actuales se inscribe el de contar con los instrumentos institucionales que auspicien liderazgos dem ocráticos. La consolidación de los espacios conquistados y la posibilidad de ensanchar los horizontes están en relación con la capacidad de trabajo y la ratificación de los apoyos populares recibidos por los representantes. Ah ora bien, el reequilibrio institucional tiene que contemplar objetivos que van m ás allá de los acomodos propios de un proceso de cambio. En este caso la reelección, con las ventajas apun-

tadas y pese a las desventajas fortalecería de las características centrales de lreconocidas, orden constitucional mexuna icano: 1 3 4 D E G O V A L A D É S

de la propaganda y contrapropaganda electoral, la quiebra de los paradigmas sociales, forman parte de un catálogo am plísimo de factores que inciden neg ativam ente en el funcionamiento de un sistema representativo. No es este el espacio para debatir las tesis de Rousseau sobre la naturaleza dem ocrática de la representación. En todo caso es http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades ostensible que los espacios de libertad y las opciones de igualdad

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son mayores y mejores allí donde el sistema representativo funCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com ciona con cierta regularidad institucional, y que aun conviniendo en sus múltiples limitaciones e imperfecciones, siempre será preferible contar con las ventajas de su presencia que con las consecuencias de su carencia. D. Gabinete

Una parte de los controles políticos se sitúa en el ámbito del gabinete, otra en elaldelmodelo Cong reso. En principio, la estminster, primera modalidad corresponde parlamentario de W y la segunda al modelo presidencial de W ashington. Es conocida una conversación entre Churchill y Roosevelt, durante la segunda guerra mundial, en que el primero decía al segundo: “usted se tiene que preocupar por qué tanto puede hacer sin la aprobación del Congreso; pero no se preocupa por su gabinete. Por el contrario, yo nunca me preocupo por el Parlamento, pero continuamente tengo

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que consultar y pedir su apoyo a mi gabinete” (Schlesinger,

1994: 91).luego, aun en los sistemas parlamentarios las funciones Desde CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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Aun cuando en M éxico la complejidad de los asuntos de gobierno hace que con frecuencia se reúnan los miembros del gabinete a despachar colectivamente con el presidente, no existe una estructura formal del gabinete (salvo lo previsto por el artículo 29 constitucional para el estado de excepción). De manera general no hay reg ularidad en la celebración de reuniones, prehttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades valece la informalidad en la deliberación y la adopción de

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acuerdos, y se aplica un criterio de especialidad “de los gabi-

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com netes” que no permite a los secretarios participar en la discusión de políticas ajenas a su área. Adoptar la figura del gabinete auspiciaría que una buena parte

de las decisiones se discutieran regularidad, constancia de lo sustentado. Así seacon para salvar una dejando forma de responsabilidad moral e histórica, esta situación obligaría a los miem bros del gabinete a fundamentar y consignar sus puntos de vista. El complemento sería la ratificación de sus nom bramientos por una de las cámaras del Congreso. Por su composición y por los precedentes constitucionales, la de Senadores resultaría adecuada. Am bas m edidas producirían un efecto complementario: se propendería a integrar el gabinete con figuras de peso político propio, con lo cual se tendría un factor adicional para el ejercicio del control interno. Una cuestión a dilucidar será la adopción de un jefe de ga-

binete. Las experiencias donde coex isten presidentes y jefes de gabinete no son hom ogéneas. La m ás frecuentemente invocada es la la francesa, aun política en ese caso presentany la problem as que sólo elevadapero cultura de lasesociedad responsabi1 3 6 D E G O V A L A D É S

claro si el tipo de arbitraje al que alude la Constitución corresponde al esquema de un poder moderador como el concebido

por Constant, o faculta al presidente a tomar decisiones directas.

La antinomia apareció en tanto que la facultad de designar y remover al primer ministro corresponde al presidente, pero la práctica llevó a un sistema denominado de “cohabitación”, en http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades los casos que no coinciden la mayoría presidencial y la parla-

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mentaria. Las experiencias vividas hasta ahora acreditan que los CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com estilos de la cohabitación dependen del temperamento de los protagonistas. Existen otros casos de sistemas presidenciales que admiten la presencia de un innocuos, primer m inistro o figura equivalente, general con resultados con excepción de F inlandia,endonde el Consejo de M inistros acuerda las decisiones presidenciales y las aplica. Ahí donde el gabinete carece de atribuciones específicas, es prácticamente irrelevante quién lo presida. Lo institucionalmente necesario es que las funciones estén claramente atribuidas y diferenciadas. A partir de esa circunstancia, la jefatura del gabinete puede ser ejercida con la denominación que se considere más conveniente, sin que exista una dualidad impropia de funciones con

el presidente de la República. La presencia de un jefe de gabinete servirá para atenuar las presiones de la actividad cotidiana del

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gobierno sobre el presidente, y le permitirá a éste asumir una

especie de segunda instancia política que resulta muy funcional en periodos supondría una de víaacomodamiento complementariainstitucional. para canalizarAdicionalmente, acuerdos políticos CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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está en el centro de la discusión política. La transformación del gabinete en un órgano efectivo del gobierno hace recom endable dar los pasos completos. Lo adecuado sería contar con un jefe del gabinete que articulara el trabajo del gabinete desde el momento en que éste fuera adoptado. A pesar de que la medida propuesta parece más sencilla que http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades otras de las mencionadas, es posible que se considere contraria

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a la naturaleza individual que el artículo 8 0 constitucional atri-

D.Valad s-slidepdf.com buye al jefe delCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. órgano ejecutivo del poder. Este precepto no

tiene por qué cambiar. Lo previsto por la Constitución de ninguna manera resultaría incompatible con la presencia de un gabinete cuyas funciones quedaran adecuadamente establecidas, como ya lo están en la ley las correspondientes a las secretarías de Estado. La nueva concepción del gabinete debe obedecer a la estrategia de dar al sistema presidencial un aspecto m ás dinámico y flexible, que le perm ita funcionar en armonía con un elenco de instituciones también renovadas. Si uno de los objetivos de los cambios previsibles es el reequilibrio institucional, habrá que evitar, en un efecto de paradoja, nuevos desequilibrios que hagan nugatorios los esfuerzos de renovación. Sería contradictorio que en el ánimo de promover cambios para la consolidación de-

mocrática se sacrificaran los propósitos centrales por la agregación de cargas excesivas, pero tampoco sería comprensible que las acciones intentadas quedaran a medio camino y dejaran in-

satisfechasuna expectativas que, pordem ahora, pueden canalizadas mediante oportuna reforma ocrática del ser Estado. 1 3 8 D E G O V A L A D É S

cisiones políticas. En M éx ico existe, además, una larga tradición de acom odo burocrático en función de relaciones personales. El importante esfuerzo que se produjo a partir de 19 82 para evitar

el nepotismo dio resultados, pero la práctica de adjudicar empleos públicos de diferentes niveles en virtud de las lealtades

personales, no ha desaparecido. Con independencia de las raíces históricas y las explicaciones


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sociales del fenómeno, se trata de un factor que limita la acción CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com dem ocrática de las instituciones. En tanto que numerosos compromisos de la dirigencia política se satisfagan con cargo a las plazas públicas, se produce el doble efecto de lastrar la eficacia de la objetivos administración y de comprom eteresa recursos presupuestarios para privados. A pesar de tendencia secular, en

algunas áreas de la administración se ha podido configurar un servicio civil funcional. El servicio exterior ofrece un buen ejemplo de un esquema responsable que ha permitido profesionalizar a funcionarios diplomáticos y consulares. Otros ám bitos donde se han obtenido resultados positivos son las áreas de salud y

educación, y los órganos de impartición de justicia. La característica dominante del servicio civil en M éx ico denota, sin em bargo, dispersión de esfuerzos, carencia de sistemas de evaluación, niveles jerárquicos bajos, y disparidades en los objetivos alcanzados. En términos generales, una buena parte de lo conseguido ha sido el resultado de presiones y neg ociaciones laborales, más que de una estrategia del Estado. Existe una sig-



nificativa exigencia social áreas sensibles de la función pública, comopara los profesionalizar cuerpos de seguridad; pero las CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

39

política no se contam ine por un simple afán de subsistencia laboral. De no producirse un camb io en esta dirección, los vicios

que han afectado al sistema político mexicano se proyectarán

hacia el futuro, afectando también a las nuevas formaciones que intervengan en los procesos políticos. Es importante, por lo de-

más, que más allá del ámbito federal se trate de una decisión

de alcance nacional. El problema es delicado en todos los niveles


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administrativos, y se acentúa en los espacios municipales. La 5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-slidepdf.com falta de administraciones profesionalesD.municipales favorece a pequeños cacicazgos, acompañados de elevados índices de corrupción. Dadas las contrastantes condiciones de desarrollo de la

vida mexicana, numerosas repercute ocasionesenla laausencia de unmunicipal cuerpo adm inistrativoenprofesional irregularidad de los exiguos servicios públicos. Los efectos del compromiso burocrático enturbian la vida política en un doble sentido: durante la fase de lucha por acceder al poder, para much os agentes políticos las expectativas personales de acomodamiento pueden superar el sentido real de sus compromisos programáticos comunitarios; y luego, durante el desem peño de las responsabilidades atribuidas, el desplazamiento de quienes salen y la inexperiencia de quienes entran, generan espacios de ineficiencia en perjuicio de la función y, por ende, del administrado. En tanto que la administración pública sea considerada, en su práctica totalidad, como parte del espacio político



por el que se contiende, el umbral de los intereses políticos se

mantendrá en niveles de mediocridad y seguirá siendo un incentivo m ás para la corrupción. 140

IEGO VALADÉS

F. S erv icio civ il congresual

El Congreso federal y las legislaturas estatales carecen de los apoyos técnicos necesarios. Tam bién deben desarrollar un adecuado servicio civil que contribuya al proceso de reequilibrio

institucional. Las labores legislativas son complejas y demandan http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades una estrecha com unicación entre los órganos del poder involu-

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crados en la formulación de norm as especializadas. En esta meCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad sslidepdf.com dida la participación de los cuerpos colegiados, más que de naturaleza estrictamente técnica, debe referirse a los contenidos

políticos y a las consiguientes implicaciones de las normas que aprueba. Sin embargo, es necesario reducir la desventaja profeque se advierte cuando los legisladores carecen de instrumentos sionales para examinar el contenido de los proyectos que les

hace llegar el gobierno. Por otra parte, la función que realmente permite un equilibrio entre las instituciones es el control político por parte del Congreso. Esta actividad, muy compleja, sólo se puede realizar eficazm ente si se cuenta con información, análisis e instrumentos de investigación. No es una función que se agote fijando posiciones o sentando criterios generales. Para formular preguntas, dirigir interpelaciones y orientar el trabajo de com isiones de investigación, por ejemplo, hay que contar con una batería de recursos técnicos de que ahora no se dispone.



En los congresos y parlamentos es común que se confunda

la naturaleza losinos órganos de apoyo queser cuentan legisladores. Ende térm generales éstos con suelen de treslos tipos: CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

41

altamente capacitado, regido por bases objetivas y estrictas de selección, que garantice a los legisladores disponer de un asesoramiento imparcial y experimentado. Cuando los cuerpos de asesoramiento parlamentario o congresual se apoyan en la estructura de los partidos, se reproducen los mismos defectos que en la administración pública: asignación http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades de responsabilidades conforme a un esquem a de lealtades perso-

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nales o políticas, sin la perm anencia y profesionalidad que permitan el desempeño de una función con D. mínimos neutralidad. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-de slidepdf.com No se trata de una cuestión m enor. Legislar no es sólo una responsabilidad que se debe ejercer con la mayor autonomía posible,

sinocontrol con elpolítico, mayor cuidado técnico. la función de eje del trabajo de Adicionalmente, los cuerpos representativos en el constitucionalismo contemporáneo, exige elevadas capacidades técnicas en las áreas auxiliares de los representantes; sin ese apoyo, el control puede derivar en simple estridencia sin efectos políticos reales, o incluso con efectos contraproducentes. Independientemente de las implicaciones doctrinarias relativas a la representación, largam ente debatidas, hay cuestiones formales que conciernen a la complejidad creciente del universo normativo del Estado moderno. Esa tendencia se acentúa en tanto que los órganos involucrados en la formulación de las normas no siempre tom an las providencias indispensables para asegurar su idoneidad técnica, y actúan bajo los apremios de las circunstancias. La democracia requiere del reequilibrio institucional en

cuanto forma de distribución y control del ente poder, también como una garantía para mejorar objetivam suspero resultados. 1 4 2 D E G O V A L A D É S

también se le reconoce como una expresión de la democracia

semidirecta que mejor se adecua al ejercicio de la soberanía popular. El referéndum puede tener carácter legislativo o constitucional. La utilización más habitual concierne a la aprobación de

disposiciones legales, y algunos sistemas lo contem plan dentro http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades de la mecánica para la adopción de reformas constitucionales.

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En cuanto al referéndum legislativo, presenta el problema de un virtual desplazamiento de las instituciones representativas. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com Es, por lo mismo, una cuestión que debe ser vista con detenimiento. Suele ocurrir que la agreg ación indiscriminada de propuestas incluya que entre sus sí resulten cluyentes porlalodecisión menos, limitenalgunas recíprocamente efectos.exSi, por ejemo,plo, es generar un nuevo equilibrio entre las instituciones, sobre todo entre los órganos Ejecutivo y L egislativo del poder, de ninguna manera conviene introducir aspectos que en lugar de consolidar

al Cong reso, le resten atribuciones. En este sentido, el referéndum legislativo no puede ser considerado una opción adecuada al propósito del reequilibrio institucional. El referéndum legislativo es un instrumento aleatorio que m inimiza la función política del Congreso y que, utilizado por los gobiernos con ese

propósito, puede llevar al bonapartismo. El referéndum constitucional ofrece otra perspectiva. Uno de



los problemas actuales de la democracia en México, al que ya

se ha hecho referencia, es el distanciamiento entre la norma cons-

titucional y el ciudadano. extraordinaria fluidez del texto constitucional ha impedidoLaque las normas se arraiguen en la CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

43

ha sido expropiada a la sociedad por los políticos, que han h echo de ella un instrumento particular de sus decisiones.

La nueva configuración de las fuerzas políticas hace previsible que las reformas constitucionales requerirán un más intenso proceso de negociación y serán, por lo mismo, menos frecuentes. La composición del Cong reso es un factor que por sí solo reducirá la tendencia a las reformas frecuentes. La política fluctuante prohttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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pia del pluralismo, tenderá a configurar una Constitución per5/17/2018

manente, como antes la Constitución fluctuante la poCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad scompensó -slidepdf.com lítica estática. Pero el objetivo democrático no es sólo el de una Constitución estable, sino el sentimiento general de adh esión a

la Constitución. Luego de las adecuaciones que se introduzcan a la Constitución para la reforma democrática del Estado, será conveniente darle a la sociedad la certidumbre de que todo futuro cambio

requerirá del consentimiento general. Por otra parte, si en el artículo 135 se plantea que la reforma constitucional requerirá de un referéndum , no se desvirtúa la naturaleza representativa del poder revisor de la Constitución, y sí se fortalece la naturaleza dem ocrática del orden constitucional. Aunque existen fundadas reservas por un amplio sector de la doctrina para m odificar las normas de procedimiento de la reforma constitucional, en este caso puede argüirse que no se plantearía la flexibilización de

las ya existentes, sino su mayor control. El referéndum constitucional no es un impedimento para reformar la norma suprema,

pero comoque instrumento de con control sí supone un mecanismo dificultado hará pensar mayor detenimiento en la opor1 4 4 D E G O V A L A D É S

proceso reformador que tenga lugar. Es cierto que llevar pro-

blemas no resueltos a la ciudadanía puede ocasionar confusiones, pero también lo es que constituye una forma de obligar a los

participantes a racionalizar al máx imo sus pretensiones. Se trata,

por supuesto, de un recurso extremo, si se aplica a la solución de discrepancias, o de un vehículo de legitimación, cuando se

adopta para formalizar los acuerdos alcanzados por las dirigen-


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cias políticas. Por la trascendencia del proceso dem ocrático en curso, la aprobación referendaria de los acuerdos básicos para CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com la reforma dem ocrática del Estado podría contribuir a involucrar a la ciudadanía de una manera más activa, decidida y consciente. Ésta sí podría ser, en todo caso, una m edida típica de transición política. VI. E STRATEGIA DEL CAMBIO

Dos preocupaciones dominan el discurso del cambio: por un lado la estabilidad; por otro, la disminución del poder presidencial. En cuanto a la estabilidad, sólo es explicable si se refiere a la necesidad de evitar rupturas que afecten el funcionamiento actual de las instituciones e inhiban el proceso de cambio. Por

lo demás, la estabilidad es un atributo de la vida institucional,



y su recurrente mención no debe implicar una rem iniscencia de los anhelos de orden, tan caros al conservadurismo decimonó-

nico. A partir líneas: de esta la preocupación poren la estabilidad se escinden dos grandes que se centra la recuperación de la CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

45

débil y un Congreso débil; un gobierno débil y un Congreso fuerte; un gobierno fuerte y un Cong reso débil; y un gobierno fuerte y un Congreso fuerte. Es evidente que toda organización ine-

ficaz y toda relación asimétrica resultan contrarias a la preceptiva del constitucionalismo moderno. La estructura constitucional del Estado democrático es incompatible con cualquier tipo de desequilibrio que auspicie formas http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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de concentración del poder. El constitucionalismo tiene entre sus objetivos una adecuada distribución del poder y aplicar los conCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com troles que la g aranticen. Por tal razón, la transferencia de facultades para invertir los térm inos de influencia y predominio entre

los órganos del no tienepolítico cabidanoenpuede el constitucionalismo democrático. El poder antagonismo traducirse en una construcción institucional que conduzca a la nulificación de

una parte de las instituciones mismas. De manera complementaria a lo que aquí se ha dicho, habrá que plantear las reformas a la de vidalapolítica local. Por El federalismo también se fortalece a través democracia. eso, lo que se estime funcional para el ámbito federal y que por su naturaleza sea transferible al local, debe ser considerado parte del propio acuerdo constitucional nacional. Los periodos de gobierno, la reelección de los diputados, las formas de servicio civil apuntadas, el referéndum para la reforma de las Constituciones lo-

cales, son aspectos que deben considerarse. No se trata de extrapolaciones infundadas, ni de un proyecto metropolitano

expansivo; se trata no simplemente de que el proceso democrático debe ser nacional, sólo federal. 1 4 6 D E G O V A L A D É S

por razones de diversa índole en la práctica se h aya propendido a la hom ogeneidad. El artículo 116, por ejemplo, establece que los gobernadores losninguna estados Constitución “no podrán durar enhasuadoptado encargo más de seis años”,depero estatal un periodo inferior, habiéndolo podido hacer. La técnica recomendable para fortalecer al federalismo no es la de prescribir modos de organización y funcionam iento, sino la http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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cales pueden resolver. En el ámbito estatal también es de extrema CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

importancia estimular el sentimiento de adhesión social a sus

propias instituciones.

tiempos requeridos cambios son imprevisibles, porLos lo que el ritmo de ajuste para podrálos g enerar frustraciones parciales y, consecuentem ente, reavivará las resistencias de los inmovilistas, exacerbará los ánimos de los impacientes, desencadenará la crítica de los observadores (medios) y desconcertará a los es-

pectadores (ciudadanos). Lostendrán dirigentes entrarán ciclos paradójicos en los que que políticos hacer causa comúnencon sus adversarios naturales para consolidar los avances obtenidos de manera conjunta. Quienes viven los procesos internos saben bien del esfuerzo requerido para alcanzar los acuerdos que todo cambio supone, y conocen las reacciones desfavorables, internas y externas, que suelen presentarse cuando lo conseguido no corresponde literalmente al discurso previo o no se traduce en resultados inmediatos.



pasarse por alto la ucircunstancia de que los procesos de No campuede bio plantean objetivos opciones contrastantes para los CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

47

Por todo esto, a la idea de M ontesquieu de que el cambio es constancia, habría que adicionar que la constancia es responsa-

bilidad, imaginación y determ inación.y el Después todo,afirmaba se trata de cambios que conciernen al Estado Estado,decomo Rousseau, es una obra de arte.

VII. REFERENCIAS


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Renovación constitucional y elección presidencial en



M x c o. 1 4 9  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.I. III. IV.

1 4 9 Renovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 2 Elección del constitucional presidente .

Periodo presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

Conclusión . 1 6 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 VF u e n t e s. 1 7 0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


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RENOVA CIÓN CONSTITUCIONAL Y ELECCIÓN PRESIDENCIAL EN MÉXICO * I. RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL


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La ConstituciónCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. mexicana prevé, en suD.artículo 135, la posibiValad s-slidepdf.com lidad de ser adicionada o reformada. Este precepto ha sido objeto de aplicación reiterada a partir de 1921, cuando se produjo la

primera reforma. La doctrina mexicana, sin embargo, no ha distinguido con exactitud la diferencia entre adicionar y reformar la Constitución, por lo que todos los autores hem os caído en el error de eng lobar, com o un mismo proceso, las adiciones y las reformas. Esa confusión nos ha llevado a hablar de una gran cantidad

de reformas, aplicando diversos baremos para establecer su magnitud. El número de artículos modificados, las veces que cada

precepto ha sido reformado y los decretos promulgatorios, son algunoses de los indicadores adoptados.según Em pero, lo que hemos hecho clasificar las modificaciones se trate de no adiciones o de reformas. La distinción es necesaria para apreciar hasta qué punto han evolucionado las instituciones mex icanas, o en qué medida he-



mos deformado la carta de Querétaro. Si entendemos por adi15 0

IEGO VALADÉS

go, tendremos dificultades para determinar si se trató de adiciones o de reformas.

Veamos algunos ejemplos. El voto a la mujer podría ser conesta medida se trataría sólo de una reforma; pero podría también

siderado una ampliación de los derechos de ciudadanía, y en ser visto como un nuevo instituto que no se refiere sólo a los

derech os de ciudadanía, sino a una transformación de la forma de entender la igualdad ante la ley, y en este sentido se trataría de


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una adición. s-slidepdf.com Otro caso que CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. se prestaría a la polémica D.esValad la creación de órganos electorales autónomos. Podría decirse que se trata de una am-

pliación las garantías electorales ya existentes en lareform Constitución, endecuyo caso serían considerados parte de una a; pero también puede alegarse, con fundamento, que su incorporación ha dado lugar a un cambio sustancial en la vida cívica

de M éxico, y que representan una innovación institucional entre nosotros. Los ejemplos pueden multiplicarse. La incorporación de la

seguridad social podría ser entendida como una extensión de los derechos sociales que identifican a la Constitución desde su origen mismo, o ser contemplada como una adición al orden institucional mexicano. Para evitarnos esta polémica, optamos por

el expediente más cómodo que consiste en no diferenciar las adiciones de las reformas, hacer tabla rasa y englobar todos

los cam bios dentro de un solo concepto.



Las han consideraciones doctrinarias la reformasobre constitucional sido muy abundantes en sobre otros aspectos, todo CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

51

La doctrina extranjera se ha preocupado más por las distinciones semánticas. Buenos ejemplos los encontramos en los tra-

bajos de Georg Jellinek y Pedro De Veg a, paradesólo mencionar dos estudios que han alcanzado la naturaleza clásicos en la materia. En cuanto a la obra de Jellinek, la traducción española está precedida de un análisis erudito y profundo, como toda su obra, de Pablo Lucas Verdú, que ayuda a precisar el alcance de http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades los conceptos del autor alem án.

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No entraré ahora en el tema de la revisión constitucional en CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-slidepdf.com cuanto a sus posibilidades y límites, sóloD.he mencionado el problema para justificar la referencia en el título de este trabajo a “renovación” constitucional. renov incluye reformas yla adiciones; supone modificar Esa varias de ación las instituciones existentes e introducir otras; implica m odificar el sistema m ismo de revisión constitucional. Al aludir a una Constitución renovada estoy excluyendo la posibilidad de sustituir el texto de 1917,

pero subrayando la respecto necesidadson de transformarlo mediante cambios profundos. A este muy orientadores dos trabajos de Pablo Lucas Verdú: Teoría general de las articulaciones constitucionales , y su luminoso discurso La Constitución en la encrucijada (palingenesia

iuris politici) .

A pesar de lo anterior, hay un aspecto que se plantea en el

texto mexicano que supone, por un lado, la renovación constitucional del país, aunque por otro lado implica no modificar la



Constitución en cuanto a la forma de elegir al presidente y, a su vez, volver a la duración del periodo presidencial que con-

sagraba la actual Constitución en 1917 . Así, la aparente paradoja 15 2

IEGO VALADÉS

para la consolidación democrática, que si se adoptaran enmiendas en esa m ateria, para establecer la doble vuelta electoral.

Por otra parte, constitucional quetambién consistaseenprocurará retomar demostrar una norm aque queun ya cambio estuvo en vigor, puede igualmente contribuir a consolidar la demo-

cracia en Mé xico. La reforma constitucional, entendida como la modificación http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

de la organización y funcionamiento de los órganos del poder

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y de su relación con la sociedad, debe tener en cuenta los cam5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad sen -slidepdf.com bios operados en el entorno. La Constitución, este sentido,

tiene una vinculación directa con los procesos políticos, de suerte queámbito el significado normaComo puedehavariar conforme se modifica el en el quedeselaaplica. demostrado Peter Häberle, hay un nex o indisociable entre C onstitución y cultura, de suerte que el comportamiento colectivo tiene una relevancia decisiva para establecer el alcance de las disposiciones constitucionales.

II. E LECCIÓN DEL PRESIDENTE Con relación a este tema se ha planteado la posibilidad de elegir al presidente mediante mayoría absoluta. Este no es un

problema que se hubiera planteado durante las décadas en que



hubo un partido hegemónico. Pero una vez que la vida de los

partidos cobró fuerza, especialmente a partir de las elecciones

federales de 1988, el sistema electoral ha ido haciendo progresivam ente más competitivo. En estassecondiciones es previsiCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

53

de las fórmulas para presidente y vicepresidente obtiene la mayoría absoluta, corresponde al Congreso, en votación verbal y

nominal, elegirdeentre dos (artículo más votadas. el contrario, las Constituciones CostalasRica 133), Por El Salvador (artículo 151), Honduras (artículo 236), Nicaragua (artículo 146), Panam á (artículo 172), Paraguay (artículo 230) y República Domini-

cana (artículo 49) adoptan, como la mexicana (artículo 81), el http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades sistema de m ayoría relativa.

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En Chile todavía no se ha aplicado el mecanismo de la seCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-de slidepdf.com gunda vuelta, introducido por la Constitución 1980, y que

sustituyó al anteriormente previsto, que depositaba en el Congreso la decisión en elabsoluta. caso de que ningún obtuviera la mayoría En cam bio,candidato tanto en Bpresidencial rasil como en Perú sí se han llevado a cabo elecciones en segunda vuelta, con resultados adversos a la democracia. Arturo Valenzuela (p. 64), ha señalado acertadamente que los presidentes elegidos en segunda vueltaen “pronto se olvidan con que contaban la primera vueltadey la seposición ven a sí minoritaria mismos como genuinos representantes de la voluntad popular”. Esa actitud,

afirma también Valenzuela, acentúa la tensión entre los presidentes y los congresos, donde aquéllos no cuentan con un apoyo mayoritario.

Ese fue el caso en Brasil. El presidente Fernando Collor de

M elo resultó elegido en 198 9 en la segunda vuelta, pero quedó con un apoyo parlamentario muy débil. Cuando se adoptó el

sistema de doble vuelta se creía que estabilizaría la política brasileña (Afonso, p. 467), pero B olívar L amounier (“Parlamenta1 5 4 D E G O V A L A D É S

empeñadas. A C ollor le ocurrió que sólo contó con una minoría, pero la falsa percepción de que disponía de la mayoría del elecBrasil &

torado lo llevó a hostilizar al Congreso (Lamounier, África do Sul , p. 51), en la idea de que su fuerza popular era real. Cuando estalló un escándalo que lo llevó al juicio político, nunca pensó que sería destituido del poder (Lam ounier, “La reforma...”, pp. 233 y ss). http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades En cuanto a Perú, el presidente Alberto Fujimori, también

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triunfante en la segunda vuelta e igualmente en minoría congresual, ante la resistencia del Congreso adoptó msedidas drásticas, CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad -slidepdf.com resolviendo, inconstitucionalmente, su disolución (M cClintock, pp. 314 y ss.). El argumento de la mayoría absoluta obtenida

en la segunda vuelta sirvió como pretexto para justificar el golpe de Estado. Por su parte, en Argentina se introdujeron algunos correctivos al principio de mayoría absoluta. Es un sistema “atenuado”, como

apuntaque Natale (p. 120 ). Entriunfadora primer término (artículo 97 ) se esta-a blece se proclamará la fórmula de candidatos la presidencia y vicepresidencia que obtenga m ás del 45% de la votación válida; en segundo lugar (artículo 98) se determina que también se reconocerá la victoria de la fórmula que alcance el 40% de la votación válida si, además, presenta una diferencia superior al 10% de los votos con relación a la planilla que le



siga. L os argum entos centrales de este procedimiento se basan en la necesidad de contar con “el respaldo que perm ita gobernar

y administrar los destinos de la nación” (Dromi, p. 319). La

vocación plebiscitaria de este precepto es muy clara, y los efectos CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

55

fluida con el Congreso, pero en virtud de la forma com o se atribuye la mayoría al presidente las relaciones entre ambos órganos del poder han conservado la asimetría que caracterizaba a la

Constitución de 18 53 . Sorprende, en ese sentido, que R aúl Alfonsín (pp. 17 9 y ss.) haya manifestado fuertes argum entos con-

tra el sistema presidencial tradicional, y sin embargo apoyara

sin reservas la doble vuelta, cuyas consecuencias seguramente http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades no previó.

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En Colombia, Luis Carlos Sáchica (pp. 240 y ss.) y Henao 5/17/2018

Hidrón (p. 258) CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. admiten que el sistemaD.de doble vuelta fue toValad s-slidepdf.com mado del constitucionalismo francés; el primero subraya, empero, que las condiciones políticas de ambos países son muy diferentes, y que “el primer ensayo colombiano de 1994 está

dejando amargas lecciones”. Se está produciendo el fenómeno también presente en otros ámbitos: la apreciación distorsionada del poder de los presidentes; la segunda vuelta genera una ilusión política que no corresponde a la realidad. Es comprensible que en varios casos se haya adoptado el sistema de la doble vuelta precisamente porque el sistema presidencial tiene como eje la figura del jefe del órgano ejecutivo

del poder. Com o es natural, el mecanismo electoral de la doble vuelta tiene ventajas y desventajas. Entre las primeras se incluye

la de ofrecer a los presidentes una base de aceptación popular

que les permite adoptar una posición de fuerza política ante el Congreso en el caso de que allí carezcan de apoyo m ayoritario. Entre los defectos de este sistema se ha apuntado que acentúa

la fragmentación de los partidos, con todos sus inconvenientes, 1 5 6 D E G O V A L A D É S

mentos, los integrantes de las asambleas ultramarinas y los

representantes de los ayuntamientos). Esta fórmula correspon-

día al enunciado del general De Gaulle en su famoso de Bayeux (Vanossi, p. 19) donde preconizaba que eldiscurso jefe del Estado debía estar por encima de las pugnas de partido; de

ahí la conveniencia de que lo eligiera un colegio electoral muy representativo pero no demasiado politizado (Luchaire, pp. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades 325 y ss.).

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La reforma a los artículos 6o. y 7 o. de la Constitución francesa supuso un cam bio radical en el enfoqueD.original sustentado por CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-slidepdf.com el general presidente. La elección directa hacía inevitable la alta politización de la figura presidencial; de ah í que produjera “una tempestad política” (Decaum ont, p. 146). Esta reforma influyó considerablemente en el constitucionalismo iberoam ericano, sin que se haya tenido en cuenta que, aun cuando el electorado se ha v isto obligado a ir a la segunda vuelta para elegir al presidente

en elecciones presidenciales que ha por habido entonces,lasenseis cuatro ocasiones también ha optado darledesde la mayoría parlamentaria a la oposición y ha forzado la integración de gabinetes de “cohabitación” (Thiébault, p. 99). El sistema presidencial norteamericano, por su parte, sigue consagrando formalmente la elección indirecta. Los constitu-

yentes discutieron con amplitud acerca del mejor sistema para elegir presidente; advertían que estaban creando una figura po-



lítica que tendría un enorme poder, y por eso rechazaron las

tímidas propuestas que sugerían una elección popular (Gilson, pp. 132 y ss.), pero tampoco aceptaron las tesis que en un CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

57

problemas: uno, que ningún candidato tuviera mayoría; segundo, que no obedecieran el mandato popular, esto es, el de los elec-

tores primer grado. se resolvió mediante la enmienda consEl en primer problema titucional número 12, de 1804. Se dispuso que cuando ningún

candidato a la presidencia obtuviera la mayoría absoluta de los votos electorales, el Congreso debería elegir de entre los tres

candidatos con mayor número de votos. El problema se presentó cuando, en 180 0, Thom as Jefferson y Aaron Burr empataron con


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73 votos electorales cada uno. La Cámara de Representantes tuvo CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com que desem patar, y lo hizo en favor de Jefferson. El segundo problema también ha quedado resuelto, en beneficio de la independencia de los electores de segundo grado. Se planteó en 1948, cuando los electores demócratas de Alabama se neg aron a votar por el candidato dem ócrata a la presidencia, y lo hicieron en cambio a favor del candidato del partido Di-

R ay v . Bpor lair,el195 xiecrat. 2) resolvió los Suprema Corte (de electoresLaestán en libertad votar candidato queque libremente decidan. El fenómeno se repitió en 1956 y en 1960

(Sch wartz, t. II, p. 12). Paulatinamente se fueron resolviendo los problemas prácticos que resultan del sistema electoral americano. Por ejemplo, en

tres ocasiones se h a registrado que un candidato obtiene mayor número de sufragios populares que de votos electorales. En 182 5

se aplicó la 12a. enmienda, generando mucha inconformidad.

John Q. Adams obtuvo la presidencia mediante una negociación política. H abía conseguido sólo 84 votos electorales y 108,7 40 1 5 8 D E G O V A L A D É S

den protagonizaron uno de los más conspicuos casos de fraude electoral en la historia americana. Hayes obtuvo 18 5 v otos electorales, frente a 184 peroseéste 0 sufragios populares más.deElTilden; Congreso negóconsiguió a dirimir27el0,00 conflicto y las mutuas acusaciones de fraude, alegando carecer de competencia en este caso. La C orte ratificó la decisión del Congreso y Tilden aceptó la decisión que favorecía a Hayes para no gehttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades nerar “otra guerra civil”. El segundo caso fue menos compli-

cado, porque en 1889 B enjamin Harrison obtuvo 23 3 votos elec-

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torales frente a CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. 168 de Grover Cleveland, a pesar de que éste D.Valad s-slidepdf.com

lo había superado en la votación popular. Cuatro años despué s Cleveland derrotó a Harrison. Como se puede ver, en el caso francés se ha compensado la elección plebiscitaria del presidente con un sistema que permite al electorado influir en la composición del g obierno a travé s de la mayoría que integre la Asamblea Nacional; en el caso ame-

ricano se optó por eludir el enorm que resultaría parase-el presidente de contar con una fuentee poder de legitimidad electoral mejante a la del Congreso. En ambos casos el sistema constitucional ha funcionado en favor de un mayor equilibrio entre los órganos del poder. Volvamos a México. En este caso hay una reflexión adicional: el sistema político, basado en buena medida en el orden constitucional, pero también en lo que acertadamente Jorge C arpizo ha caracterizado como las facultades metaconstitucionales de los presidentes ( El presidencialismo.. ., pp. 190 y ss.), contiene elementos autoritarios que representan un obstáculo para la consoliCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

 59

Cong reso; por el contrario, la idea de que disponen de una m a-

yoría absoluta los podrá orientar al enfrentamiento. El peligro

se multiplica si construyó esa mayoríaartificialmente, es conjetural, porque derivaocurrir de un sistema que la como suele cuando a los electores sólo se les ofrecen dos ineludibles op-

ciones en la segunda vuelta. Un presidente, legatario de una tradición autoritaria, que se http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades considere apoyado por una pluralidad de ciudadanos superior a la de cualquier fracción congresual, podrá verse tentado a seguir

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actuando conforme a un patrón de conducta que excluiría los CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

acuerdos políticos propios de un sistema abierto. Una idea confusa de la legitimidad plebiscitaria podría condicionar negativamente la disposición presidencial para aceptar que sólo ejerce una parte del poder. Desde luego es necesario no exagerar en cuanto al supuesto ejercicio incondicionado del poder por parte de los presidentes.

Aun cuando, según lasyépocas, dispuesto una considerable libertad de decisión acción,han también han de tenido que aceptar los límites, no necesariamente perceptibles desde el exterior del poder, impuestos por la naturaleza misma de ese poder. En este sentido el testimonio de Miguel de la Madrid es de gran interés y utilidad para conocer una experiencia muy reciente que perm ite advertir el cúmulo de resistencias y reticencias a que debe hacer frente un presidente. En el caso mexicano también debe tenerse en cuenta que se han llevado a cabo v arios procesos electorales en los estados, y que ya hay muchos gobernadores elegidos por mayoría relativa. 1 6 0 D E G O V A L A D É S

sea importante m antener el sistema de elección actual, que deja que la ciudadanía determine si le da la mayoría absoluta o so-

lamente la relativa a un candidato a la presidencia. III. P ERIODO PRESIDENCIAL

El 10 de octubre de 1927, más de dos años antes de que terminara el gobierno del general Plutarco Elías Calles, se confirmó


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que su sucesor sería el general Álvaro Obregón. En esa fecha, CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com y después de largas sem anas de deliberación, la mayoría de los miembros de la Cámara de Senadores presentó una iniciativa

para reformar el artículo 83 constitucional y restablecer la fórmula gradual de reelección que Porfirio Díaz utilizó para mantenerse al poder: “El presidente entrará a ejercer su encargo e l primero de diciembre; durará en él seis años y nunca podrá ser reelecto para el periodo inmediato”, decía el texto propuesto. Con una

inusitada velocidad, tres días después se dio lectura al dictamen y, con dispensa de trámites, fue aprobado por unanimidad. En la Cám ara de D iputados el asunto se ventiló con más prudencia, lo que originó que el 21 de noviembre un legislador interpelara a la comisión encarg ada de dictaminar la iniciativa, por-

que había transcurrido “aproximadamente un mes” desde la



recepción de la minuta env iada por los senadores. H oras después la Segunda Com isión de P untos Constitucionales presentaba el dictamen solicitado. Se argumentaba la necesidad de “dar la mayor estabilidad y firmeza a nuestras instituciones”, para lo cual CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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asumido la presidencia, Díaz comenzó a preparar su largo iti-

nerario gubernamental. La Constitución fue reformada para per-

mitir la reelección discontinua. Así, Díaz terminó su primer periodopresidencial en 1880, y regresó al Palacio Nacional en 1884. Tres años más tarde, uno antes de concluir su segundo

mandato, hizo reformar nuev amente la Constitución para adm itir la reelección inmediata por una sola vez; pero en 1890 la ree-

lección indeterm inada volvió a la C onstitución. Siguió, no obstante, el periodo presidencial de cuatro años.


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Un constitucionalista porfiriano (Eduardo Ruiz, p. 291) decía D.Valad s-slidepdf.com que cuatro años CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. eran muchos para un mal presidente, pero eran pocos para uno bueno. Por eso, agregaba, había que perm itir la reelección ilimitada. Sin embargo, a los setenta y cuatro años el viejo general ya no se quiso complicar la vida, ni siquiera con una campaña electoral pro forma, y una vez más hizo mo-

dificar la carta constitucional para que, a partir de 1904, el periodo sexenal. la Constitución queretana regresófuera a lo que habíaAños sidodespués la constante del sistema mexicano: cuatro años para los presidentes, y agregó la prohibición absoluta de reelección. Como ya se dijo, en 1927 se adoptó una reforma análoga a la de 1878, y en 1928 otra semejante a la de 1904: reelección no sucesiva y periodo de seis años. En 1933 se retornó a la

prohibición absoluta de reelección presidencial, pero desde h ace ya setenta y un años subsiste el periodo de seis años para los

presidentes. El ya mencionado dictamen de los diputados que justificó la 1 6 2 D E G O V A L A D É S

mitirían “que el ciudadano que ocupe el cargo de presidente

tenga tiempo de desarrollar su programa de gobierno y realizarlo

siquiera en razones parte”. que el Congreso consideró para adoptar el Así, las periodo sexe nal, y acerca de las cuales se explayaron diputados y senadores, fueron esencialmente tres: evitar la agitación política, compensar la falta de preparación de los aspirantes a go-

bernar y dejar que los presidentes tuvieran tiem po para cumplir


con “su” programa, “siquiera en parte”.

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Fue en ese momento del debate en la Cámara de Diputados D.Valad s-slidepdf.com cuando A ntonio CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Díaz Soto y Gama planteó en la tribuna la doctrina del caudillismo mexicano: “a lo que se llama despectivamente caudillo en nuestra jerga latinoamericana, se le llama estadista en Europa”, dijo, mientras que Vicente Lombardo

Toledano reconoció que la reforma implicaba una prev aricación, pero que por encima de todo estaba la paz social del país. Lom-

bardo, con laque intuición queoficial lo caracterizó, dio sus razones “para queden histórica en el diario del Parlamento todos los motivos que se tuvieron en cuenta para reformar la Constitución”. Y apuntó también una preg unta: ¿por cuánto tiem po el sexenio presidencial? “Por el necesario para que surja la paz en nuestro país”, contestó. En cuanto a los estados, se siguió el mismo camino. El presidente Manuel Ávila Cam acho inició una reforma constitucional para establecer que “los gobernadores de los estados no podrán



durar en su encargo más de seis años”. La reforma, propuesta

en diciembre de 1940, fue aprobada por unanimidad en ambas CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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pias de una sociedad plural, muy informada y crecientemente

politizada, se traduzcan en efervescencia e inestabilidad. La m e-

estabilizadora veinteLas puede ser fuente de inquietud ydida malestar del 200 0 de en los adelante. fuerzas políticas requieren de oportunidades frecuentes para expresarse. Los ciudadanos de hoy ya no están prestos a em puñar las armas por discrepancias políticas como en los veinte, pero tampoco se resignan al prolongado y monótono estiaje cívico que trajo consigo la hegemohttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades nía de un solo partido.

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Segunda. Preparar a los presidentes . Mal andaríamos si a esCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com tas alturas de la historia todavía tuviéramos que reconocer, como en 1928, que los aspirantes a la presidencia carecen de prepa-

ración para gobernar, y que es necesario darles, a nuestra costa, un periodo de aprendizaje. En una ocasión un inteligente am igo me dijo que hay momentos de la vida en que ya no es cuestión de leer, sino de haber leído. Si alguien pretende aprender a gobernar, gobernando, el viejo principio pedagógico de “aprender haciendo”, según mal estará él y peor estaremos los ciuda-

danos que lo elijamos. Si así ocurriera simplemente querría decir que no estamos hech os para la dem ocracia. Tercera. Tiempo para cumplir con el programa . Esta es una reminiscencia del caudillismo. Cuando los programas son de los individuos y no de los partidos que los llevan al poder, entonces



hay que tener a los hombres mucho tiempo en el poder; así se explicaron a sí mismos todos los dictadores de la historia. En una autocracia el caudillo es el programa; pero en una demo-

cracia se supone que el programa lo dicta la ciudadanía a través 16 4

IEGO VALADÉS

a un lado y dejarle, durante seis años, el poder absoluto a un señor para que lleve a cabo, él solo, lo que sólo él quiere.

A partirmuy de diciembre delEl2000 un periodo sidencial com plicado. alto nos gradoaguarda de tensión políticapregenerado por un sistema electoral y de partidos muy competitivo, generará antagonismos difíciles de absorber con rapidez. Los niveles de encono podrían disminuir si, en lugar de esperar hasta 20 06 para un nuevo proceso electoral presidencial, pudiéramos http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades pensar en plazos más breves. Este tema hay que analizarlo de

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manera responsable y seria. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad slidepdf.com Por eso es conveniente revisar, a partir del 20s-00 , la duración del periodo presidencial en México. La razón es que, como se ha dicho, ninguna de las causas que justificaron ex tender el periodo de cuatro a seis años, en 1928, subsiste. Por el contrario, en las condiciones cada día más competitivas de una democracia en proceso de consolidación, el periodo sexenal puede endurecer la vida política del país, al aumentar los niveles de tensión y antagonismo. Quienes preconizan la conveniencia de adoptar el sistema parlamentario en América Latina señalan que una de sus más importantes ventajas consiste en que los jefes de g obierno carecen de periodos fijos. Esta circunstancia perm ite m odificar la composición del gobierno, según los electores deseen ratificar o rec-



tificar el rumbo de la política y evita uno de los factores de rigidez del presidencialismo (Linz, t. I, pp. 37 y ss.). Hay otro

aspecto positivo del parlamentarismo, también señalado por L inz, y consiste en que a diferencia del sistema presidencial, en el parCONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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un jefe de gabinete que cuente, al menos para su investidura, con la confianza del Congreso. Este aspecto, sin embargo, no lo abordo aquí, porque me interesa centrar argumentos en laagudas duración del periodo presidencial. Dejo, sólo,los constancia de las observaciones de Linz, que deben tenerse en cuenta para estructurar un sistema presidencial que permita potenciar sus ventajas y atenuar sus deficiencias. A diferencia del sistema parlamentario, en el que es posible http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

convocar a elecciones antes de que se agote el periodo de una

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legislatura, el sistema presidencial es rígido en cuanto al tiempo CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad slidepdf.com que debe durar un gobierno. Si los electores ses-equivocan o los candidatos los engañan, una vez realizada una elección no queda más remedio que esperar hasta la siguiente, para la que trans-

curren v arios años. Entre tanto, los ciudadanos y los partidos no tienen recursos para remediar su inconformidad, porque no h ay moción de censura. Los gobiernos, a su vez, si se topan con un Congreso tampoco disolverlo y convocar nuevos comicios. adverso, La política entra enpueden un proceso de rigidez que endurece las posiciones y acentúa la animosidad entre las partes. Com o no es viable acudir a los ciudadanos para dirimir las diferencias,

no queda otra opción que el encuentro frontal entre oponentes, ni otro recurso que intentar recíprocamente la paralización o incluso la anulación política. Por eso, consideran algunos, el sistem a parlamentario ofrece mayores y m ejores posibilidades de estabilidad política, en tanto que es m ás flexible y poroso frente a las demandas que en cada momento plantea el ejercicio del poder. 1 6 6 D E G O V A L A D É S

Esto será especialmente importante a partir de las próximas elecciones, porque todo augura que se alcanzará un alto grado de enrarecimiento delproceso ambiente político, que las fricciones se producirán en el que ya estáyen marcha dejaránque cicatrices profundas. En los próximos años será indispensable una gran destreza

por parte de los agentes políticos para evitar colisiones que pongan en riesgo la vida institucional del país; también será necehttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades saria una gran imag inación política y constitucional para adoptar

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instituciones flexibles, controlables y funcionales, que garanticen CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com eficacia gubernamental, estabilidad política, libertades públicas y responsabilidad en el ejercicio del poder. El periodo presidencial de seis años a partir del 20 00 resulta excesivamente largo para canalizar y atenuar las presiones y tensiones de una política que muy probablemente alcanzará niveles de crispación en los próximos meses y años. Ese periodo presenta

además otropara problema: a que de se lleve a cabo con una elelección intermedia renovarobliga la Cámara D iputados, riesgo que ya h emos vivido de que se configuren mayorías diferentes en los distintos órganos de gobierno. Las consecuencias de este fenómeno político no siempre son fáciles de absorber por un

sistem a constitucional que no prevea semejante contingencia ni tenga la flexibilidad del norteamericano. Un periodo más brev e, por ejemplo de cuatro años, permitiría que los diputados, senadores y presidente de la República fueran elegidos simultáneamente en todos los casos, evitando así la elección intermedia. La aparente inquietación política que surgiría CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

 67

(Arg entina, B rasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras y República Dominicana). Como se ve, están igualadas

las tendencias de cinco yescuatro años. de esossecasos prohibición de reelección absoluta; y enEnlosseis restantes admitela sólo de manera discontinua o sucesiva por una sola vez. D esde luego, en el caso mexicano la reelección debe descartarse para siempre, aun cuando se reduzca el periodo presidencial.

H ay un caso interesante que vale la pena mencionar. La Constitución francesa, muchas de cuyas instituciones han resultado


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atractivas para el constitucionalismo contemporáneo, establece 5/17/2018

un periodo presidencial de siete años. D. Este aspecto fue largaCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. Valad s-slidepdf.com

mente discutido en la comisión redactora, y se adoptó por una razón com prensible: el sistema francés incluye, además del presidente, un primer ministro. El presidente francés tiene m ás facultades que los jefes de Estado de los sistemas parlamentarios, pero menos que los jefes de Estado y gobierno de los sistemas presidenciales. todo caso, la presencia del primer ministro llevó a aceptar laEnexcesiva duración del mandato presidencial. Eso no obstante, en 1973 el presidente Georges Pompidou

(Conac, p. 60) presentó un proyecto para reducir el mandato a cinco años. Abundó en razones relativas a la mayor estabilidad del sistema, que contaron con el apoyo de la oposición, excepto

la encabezada por François Miterrand. Éste en realidad no se opuso a la reducción del periodo presidencial, pero sí a darle

una carta de triunfo a su adversario Pompidou. A la muerte de Pom pidou, Valéry G iscard d’Estaing hizo campaña apoyando la idea de la disminución, pero una v ez instalado en la presidencia 1 6 8 D E G O V A L A D É S

pular (en junio de 20 00 una encuesta lo estimaba en el 56% ) y, por consiguiente, el presidente Jacques Chirac decidió que se convocara a unde referéndum, que se llevó al cabo el re24 de septiembre 2000 y del mismo cual resultó favorable para la

ducción del periodo de siete a cinco años. En Estados Unidos el tema también fue discutido. Arthur M. Schlesinger (pp. 367 y ss.) señala que los presidentes Lyndon

Johnson y Richard Nixon formularon propuestas en el sentido de establecer un periodo presidencial de seis años sin reelección.


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Algunos senadores suscribieron la idea, y se llegó a integrar una 5/17/2018

Comisión para la Reforma Electoral Federal. Durante el siglo CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s -slidepdf.com

XIX esta tesis también había contado entre sus partidarios a A ndrew Jackson y A ndrew Johnson, quienes abogaban por un periodo de cuatro años sin reelección; Rutheford H ayes, quien lo sugería de seis, también por una sola ocasión, y W illiam H . Taft, quien lo prefería de siete años.

Los argumentos Unidos se en la ante conveniencia de fortalecerenlaEstados independencia de centraban los presidentes el Cong reso. En la medida que se extendiera el periodo de su mandato — y que no tuvieran la posibilidad de ser reelegidos— podrían actuar con m ayor independencia. No tendrían que condicionar su actuación a las posibilidades de ser reelegidos y

dispondrían, por lo mismo, de un más amplio margen de decisión. Estas consideraciones se producían com o respuesta a relaciones de tirantez con el Cong reso. Las razones (Schlesinger, p. 36 9) por las que fue desechado el proyecto, en los años 70, son dignas de tenerse en cuenta: CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

IV. C ONCLUSIÓN

 69

La cuestión aquí planteada está en una dimensión muy sencilla: la visión de Estado obligará a pensar en la estabilidad de las instituciones; la visión de gobierno llevará a pensar en el

ejercicio prolongado del poder. Ahí estará el dilema. La consolidación democrática de México requiere adecuaciones constitucionales importantes. La reducción del periodo presidencial y la http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades elección en una vuelta son sólo una parte de ellas. Por sí mismas

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no serán suficientes; será necesaria la introducción de otras meD.Valad s-slidepdf.com didas capaces deCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. generar una sinergia institucional que consolide la democracia constitucional.

Un aspecto que también debe considerarse es auspiciar la

adopción de modificaciones análogas en los estados de la Federación. La ev olución constitucional debe llevarse a cabo conforme a un patrón mínimo de simetría, para no dejar en el sistema constitucional residuos del sistema presidencial plebiscitario que afecten el com portamiento general de las instituciones. No se trata, como resulta obvio, de modificaciones que puedan adoptarse sin un intenso debate previo y sin quedar sujetos a

los normales de ajuste que que tododurante cambiolargas institucional trae aparejado.procesos Es m enester advertir décadas



se ha ido fraguando una cultura política que acepta como un

hecho inmutable una presidencia con poderes omnímodos; frente

a esa cultura se identifican hoy manifestaciones crecientes de

rechazo que en todo caso están dispuestas a admitir soluciones 17 0

IEGO VALADÉS

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  

Renovación constitucional o retroceso institucional . . .

   75

1 7 5 . . . . . . . . . . . . . I. La soberanía y el Estado . . . . . . . . . . . . . . . 1 7 6 II. Una nueva Constitución .

 III. Reforma constitucional . 1 7 8 . . . . . . . . . . . . . .

1. Reducir el periodo presidencial . . . . . . . . . 2. Definir las facultades del gabinete . . . . . . . 3. Establecer la figura de jefe del gabinete . . . .

79 80 82 4. Garantizar la neutralidad de la administración . 182 5. Garantizar la independencia de los legisladores 83 http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

6. Garantizar la eficacia del Congreso

. . . . . . . 1 8 5

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

7. Garantizar la democracia interna en los partiCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com dos políticos 1 8 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Positividad de la Constitución

. . . . . . . . . .  V. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . .. .

86 88

RENOVACIÓN CO NSTITUCIONAL O RETROCESO INSTITUCIONAL *

El debate sobre la Constitución es una invitación a plantear qué país queremos. La Constitución es el estatuto del poder, y en este sentido es también la carta de organización social. Esto,

porque el eje del poder es el pueb lo, titular de la soberanía. De acuerdo con este criterio formularé algunas reflexiones en torno


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a nuestra norma CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. suprema. D.Valad

s-slidepdf.com

I. LA SOBERANÍA Y EL E STADO

Una peculiar forma de entender al Estado contemporáneo lo quiere ver con una disminuida. El adiscurso, repetido mecánicamente, de lasoberanía globalidad, corresponde una aparente forma de cosmopolitismo y encubre, en la realidad, una nueva forma de subordinación. La llamada globalidad es, en realidad, un eufemismo que no deja ver con claridad las grandes asimetrías que se producen en el mundo. Lo importante para nosotros es que el

discurso en favor de la globalidad involucra un llamado a la renuncia de la soberanía. El espejismo de que se han borrado



las fronteras com erciales entre todos los Estados del orbe, y que este proceso debe ir acompañado de la dilusión de las fronteras jurídicas y políticas, hacer ver a la soberanía como un estorbo. 17 6

IEGO VALADÉS

soberanía es una potestad originaria e intransferible; si pierde

sus alcances deja de ser soberanía.

Lo importante del concepto soberanía es que, es además de fundar la independencia de losde Estados nacionales el basamento de las democracias. Si no aceptáramos, así sea como una ficción jurídica, la existencia de la soberanía popular, ¿cómo podríamos explicar la democracia? En la medida en que se argumente a favor de restringir la soberanía, se abunda en ra-

zones adversas a la democracia. Así, de manera imperceptible http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

se van minando las bases de las democracias porque se pre-

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tende disminuir el papel de la soberanía en el mundo de la 5/17/2018

“globalidad”. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com La primera reflexión, por tanto, es que cualquiera que sea la determinación que se toma respecto de la Constitución, se tiene que partir de la afirmación radical de la soberanía. II. UNA NUEVA C ONSTITUCIÓN Quienes postulan la necesidad de una nuev a Constitución lo hacen aduciendo varios argumentos: establecer un texto que su-

pere las contradicciones, omisiones y duplicaciones de nuestra actual norma suprema; definir un nuevo arreglo del poder, que

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permita la consolidación democrática, y restablecer el sentido de adhesión a la Constitución, que se fue perdiendo merced a

las incesantes reformas a que ha sido sometida desde 19 21. En principio los argum entos resultan convincentes si no fuera CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

77

tintas, pero cualitativamente se trata de un acto en el que unos pocos o unos much os se imponen a los demás. Este proceso es

típico de los actos revolucionarios de los golpes aautoritarios. La segunda v ía es la del acuerdo.o Corresponde la forma de adopción constitucional de las democracias contemporáneas. Son pocas las normas supremas de la segunda posguerra que han sido adoptadas de manera impositiva. Una de ellas, la Consti-

tución francesa, fue prácticamente dictada por el general Charles de Gaulle, con el apoyo de un distinguido grupo de juristas y http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades políticos, que entendieron la necesidad de salvar a Francia del

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precipicio al que la llevaban las tensiones con los militares, con CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. s-slidepdf.com las colonias y entre los partidos políticosD.Valad franceses. Cuando De Gaulle pidió facultades para ejercer la dictadura comisoria en el

más puro sentido romano, porque para aceptar el poder puso como condición que la Asamblea Nacional cesara en sus fun-

ciones por seis meses, también requirió poderes para formular un proyecto de Constitución y someterlo a la aprobación por la vía del referéndum. Para la Francia de 195 8 no había otra opción que aceptar los términos de D e G aulle. Las posibilidades de un acuerdo político estaban ag otadas porque el país vivía en franca ebullición política, gobierno había perdido la capacidad conducir política,ellos partidos habían alcanzado el nivelde máximo delapolarización y los militares, desde Argelia, esperaban el momento

de hacer sentir su fuerza. El ejemplo francés ilustra lo que ocurre cuando se cae en situaciones de ingobernabilidad. En México es posible que lleguemos a algunos acuerdos de 1 7 8 D E G O V A L A D É S

¿Vale la pena poner en riesgo las posibilidades reales de cambio democrático en el país? Si ese cambio sólo fuera posible

con unapero Constitución seguramente todos el riesgo; si existennueva, otras vías de alcanzar losasumiríamos mismos resultados, y con mayores posibilidades de éxito, ¿qué caso tiene ir por el camino más largo, más estrecho y más peligroso?

III. REFORMA CONSTITUCIONAL http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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La consolidación democrática en M éxico sólo será posible me5/17/2018

CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s -slidepdf.com diante una profunda reforma que comprenda dos aspectos: un

nuev o pacto social y un nuev o equilibrio institucional.

El nuevo pacto deberá incluir una serie de derechos indivi-

duales y sociales que complementen los que actualmente contiene la Constitución. Entre éstos deben ser considerados: los

derech de os los de los niños, de los losderechos jóvenes del y deconsumidor; los ancianos; los derechos disminuidos; el derecho a la intimidad. No se trata de sobrecargar al Estado con responsabilidades adicionales a las que hoy existen, para integrar un

catálogo más amplio de prestaciones sociales incumplidas. Es necesario que se tenga conciencia de que el país ha experimen-

tado un retroceso en las condiciones de vida de la mayoría y

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que es indispensable aplicar correctivos a travé s de un com promiso que involucre a todos los agentes políticos. El Estado mexicano, por otra parte, no puede seg uir una ruta de indiferencia ni de ineficacia en la atención de las demandas de CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

79

más, los individuos y la sociedad tienen derecho a que los órganos del poder cumplan con su cometido, y que las disposi-

ciones de verificación y control no entorpezcan recíprocamente su funcionamiento. Para alcanzar esos objetivos se propone: 1. R educir el periodo presidencial

Con relación a la duración del periodo presidencial se ha desarrollado una especie de tabú. Por mi parte abordo este tema


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considerando los efectos del periodo presidencial hacia el futuro; nada tiene que ver con el presente ni con el pasado. Como bien CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com se sabe, el texto original de la Constitución establecía un periodo de cuatro años para el presidente, pero una reforma de 19 28 lo amplió a la duración sexenal actualmente en vigor. Las razones que se adujeron en aquella época eran muy com prensibles: cada vez que se acercaba la sucesión presidencial, la política nacional alcanzaba niveles extremos de tensión. Así ocurrió a partir de

la sucesión de V enustiano Carranza, de trágicas consecuencias. La ampliación del periodo presidencial obedeció a causas muy precisas y propias de un momento histórico. La prioridad era la paz, no la democracia; se aspiraba a inhibir inquietud muy que, acompañada por la presencia de las armas, dabala resultados negativos para la vida del país. Setenta años después tenemos

que preguntarnos si las condiciones siguen haciendo recomendable el periodo sexenal, y en mi opinión lo que ahora puede

1 8 0 D E G O V A L A D É S

Un periodo sexenal generará progresivamente mayores tensiones con una v ida política com petitiva, porque ésta entre otras cosas implica la posibilidad de que haya en el mayoría diferente a la que representa el titular delCongreso Ejecutivo.una La vuelta al cuatrienio permitiría eliminar las elecciones intermedias, ampliando en un año la duración del periodo de los diputados y acortando en dos el de los senadores. Habría así mayores

posibilidades homlaogeneidad composición de las fuerzas políticas. Aún de más: frecuenciaendelalos procesos electorales lejos http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades de producir las tensiones que generó en los años veinte, las re-

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duciría, al funcionar como vías de canalización de expectativas o de inconformidades. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com Los partidarios del sistema parlamentario señalan, entre sus

ventajas, la circunstancia de que el jefe del gobierno no nece-

sariamente esté designado por un periodo fijo. Si la mayoría cambia en el P arlamento, camb ia el gobierno también. Ésta, que es

una de ellassistema mejores contribuciones a la estabilidad que ofrece parlamentario, se puede alcanzar enpolítica un sistema presidencial si el periodo se abrevia y no hay reelección. El argumento de que un periodo breve impide realizar una

obra de gobierno completa, es una simple reiteración de la naturaleza caudillista del sistema presidencial queEslaunConstitución y la costumbre política fueron construyendo. eco de una etapa en que no había partidos políticos. Los program as deben corresponder a los partidos y no a un solo hombre; y los partidos deben impulsar las acciones correspondientes a los programas desde la presidencia, el gabinete y el Cong reso, por igual. Si el CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

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gabinete. No basta que la Ley de Secretarías determine las funciones de las dependencias del Ejecutivo y del funcionam iento

colectivo sus titulares;fije lo las queatribuciones representarádel un gabinete cam bio eficaz será que ladeConstitución en su conjunto y precise la relación que deba existir entre los ministros y el Congreso. En ese sentido será importante que las nuevas relaciones entre los órganos del poder obliguen a los miembros del gabinete a una mayor proximidad con el Congreso, para atender con regularidad sus preg untas e interpelaciones. La llamada separación http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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de poderes garantiza un ámbito competencial exclusivo para cada 5/17/2018

órgano del poder, pero no debe utilizarse como pretexto para CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com sustraer a quienes gobiernan del control de los representantes

de la nación. Pedir informes y exigir cuentas, sistemáticamente, no significa

invadir competencias. Esa confusión ha dado origen a que se

considere quecomunicación no puede darse unasidua sistemaentre de controles más yestricto, y una más el Congreso el gobierno. La presencia de un gabinete permitiría superar una distancia política entre ambos órganos del poder que, de mantenerse, dificultaría la consolidación dem ocrática en M éxico.

La presencia sistemática y frecuente de los miemb porque ros de gabinete en el Congreso fortalecería al propio gabinete le



daría mayor autoridad política al mostrar públicamente cómo ejerce sus funciones; eliminaría la política del silencio que

com o estilo personal a veces adoptan los secretarios, haciendo

de la vida pública un proceso privado; obligaría a integrar el 18 2

IEGO VALADÉS

3. Establecer la figura de jefe del gabinete

Com o que decisión de la cuyo anterior, veniente existacomplementaria un jefe del gabinete nomconsidero bramientoconpor el presidente sea ratificado por el Congreso. Esto no supone que haya la posibilidad de una moción de censura. No es cuestión

de debatir si en un sistema presidencial puede no haber censura,

sino simplemente de constatar que ahí donde la censura existe tiende a formarse una relación clientelar entre los miembros del gobierno y del Congreso, cifrada en un intercambio de votos


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La presencia de un jefe de gabinete permitiría separar algunas CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com de las funciones de gobierno y de Estado, en beneficio de un

mejor control de las tareas públicas. También ofrecería al presidente la ventaja de contar con un responsable de la conducción cotidiana de la administración que, además, tendría el encargo de explicar e instrumentar las decisiones políticas del gobierno. 4. Garantizar la neutralidad de la administración

Uno de los factores que endurecen la lucha política es invo-

lucrar los funcionarios públicos. Cuando ocurre, como en ha ella sidoahasta ahora el caso de México, unaesto parte de la actividad política se traduce en las ambiciones personales de empleo. Adicionalmente, el peligro de que la administración interveng a en política ha obligado a adoptar severas sanciones penales


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quiera que la desempeñara contaría con el apoyo de un cuerpo administrativo experimentado. La resistencia al cambio tendería afrentamiento disminuir, yentre otro los tanto ocurriría con la polarización en el enpartidos. 5. G arantizar la indep endencia de los legisladores

dem ocrática que el C ongreso cuente conLalasconsolidación mayores garantías para elexige ejercicio independiente, responsable y eficaz de su tareas, particularmente las que conciernen http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

al control político del gobierno. En este sentido ya se cuenta

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con uno de los elementos de garantía para que el trabajo se lleve CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

a cabo en esa form a: el sistem a electoral vigente. Está haciéndose frecuente escuchar planteamientos en el sentido de reducir el número de diputados, e incluso de modificar el sistema electoral existente para adoptar uno de representación proporcional exclusivam ente. Contra esas opiniones, considero que el actual sistema es el más adecuado por las siguientes razones: la combinación del sistema mayoritario en trescientos distritos uninominales, y la elección de doscientos diputados conforme al principio de representación proporcional, permite

alcanzar prácticos muy semejantes a loselque se tendrían conresultados un sistema proporcional general. Pero sistema en

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vigor ofrece una ventaja de la que carecen los sistemas proporcionales: cierta independencia de los legisladores con relación al aparato directivo de los partidos.

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IEGO VALADÉS

adelante, es indispensable asegurar la dem ocracia interna en los partidos.

Ahora bien, un segundo factor que contribuye a la inde-

pendencia de los legisladores es su posibilidad de reelección inmediata. Aunque siempre deberán mantener niveles elevados de lealtad a su partido, porque de otra suerte la lucha política democrática se desnaturaliza, también es importante que cada le-

gislador elegido en los uninominales pueda en desarrollar una intensa relación condistritos sus electores y conv ertirse un aportante de apoyos para su partido. Cuando el éxito electoral de un http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades partido depende en cierta medida de la capacidad y populari-

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dad de un candidato, y no es el candidato quien depende del CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

aparato de organización y control del partido, la dem ocracia se consolida. La reelección de diputados y de senadores no fue controvertida durante el Constituyente de Querétaro. Fue merced a una reforma antidemocrática adoptada en 1933 que la reelección inmediata fue sustituida por la posible reelección discontinua. De esa forma se embarneció el sistema presidencial mexicano, en perjuicio de la autonomía del partido político dominante y del Congreso. En su momento esa reforma pudo tener como ex plicación privilegiar la pero en ladenuestra no pasa de serestabilización un obstáculo política más paradella país; consolidación la democracia. La reelección sucesiva de los legisladores perm ite invertir el polo de las lealtades políticas, transfiriéndolo de la cúspide directiva a la base electoral. No se trata sólo de ofrecer al legislador


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caso de la reelección sucesiva de los legisladores habrá que fijar una duración ininterrumpida máxima, de suerte que no caigan

en la rutina, con sus secuelas de corrupción, ni conviertan sus

distritos en pequeños cacicazgos. En este sentido una duración de doce años ininterrumpidos parece recomendable. 6. G arantizar la ef icacia del Congreso Además de garantizar hasta donde esto es posible la independencia de los legisladores, hay que dotarlos de los instruhttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

mentos adecuados para el desempeño técnico de sus responsa-

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bilidades. La acción política es directa e intransferible; pero las CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com decisiones técnicas, y la instrumentación misma de diversas funciones políticas, requieren de un cuerpo de apoyo experimentado, profesional, estable y de alta capacidad. Debe adoptarse un servicio civil del Congreso que auxilie a los legisladores en las

tareas legislativas propiamente dichas, en las presupuestarias y en las de control político. La posibilidad de ejercer un control efectivo sobre el gobierno no está relacionada con actitudes airadas ni con improvisaciones más o menos afortunadas, sino con el manejo de información y análisis adecuados, que puede generar un grupo adecuadamente preparado. 7. G arantizar la dem ocracia interna en los partidos políticos La democracia interna en los partidos debe ser garantizada 1 8 6 D E G O V A L A D É S

pañas electorales. La legislación, con fundamento en las prerrogativas de los partidos que la Constitución establece, fija los límites de g asto que los partidos pueden realizar, y además los supervisa. Pero en el caso de las precampañas, o sea de las actividades

electorales realizadas con anterioridad a los periodos legalmente determinados, no existe regulación alguna. En estos términos es posible que en cada partido un número indeterminado de per-

realicen de proselitismo sin tenerse que sujetar asonas ningún tipo deacciones regulación. Además de evitar los daños que de ahí pueden resultar para http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades los procesos democráticos, es necesario que también se adopten

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otras medidas que confieran a los miem bros de cada partido un CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com

mínimo de seguridades en cuanto a que en la vida interior de

sus respectivas org anizaciones se aplicarán normas de conv ivencia y participación dem ocráticas. De otra manera, se produciría la paradoja de que cuanto se postula como necesario para la

vida nacional, no tenga aplicación en la actividad interna de los partidos.

IV. P OSITIVIDAD DE LA C ONSTITUCIÓN La renovación constitucional no atiende sólo a nuev as normas, a la modificación de algunas de las actuales. La renovación tam-

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bién supone generar un sentimiento general de adhesión a la

Constitución que en este momento falta. La distancia que existe

entre la Constitución y la sociedad va en aumento. La erosión CONSTITUCIÓN Y DEMOCRA CIA

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terizado por su casuismo, de suerte que más que disposiciones constitucionales parecen normas reglamentarias. Otro fenóm eno que h a contribuido a la erosión de la conciencia constitucional colectiva es la percepción generalizada de que muchas reformas han sido promovidas para transformar en norma suprema lo que no es más que una política gubernamental. Llevar las decisiones de políticas públicas al nivel de disposiciones constitucionales hainstrumento generado laalimpresión creciente que la Constitución es un servicio del poder, de y no una

garantía de libertad, seguridad y justicia frente al poder. Finalmente, la velocidad de cam bio de la Constitución ha im-


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pedido la “sedimentación” de las normas. Los individuos y la 5/17/2018


sociedad en su conjunto se han visto imposibilitados para conocer a fondo su C onstitución. Así sea anecdótico, vale decir que es difícil que una persona que no sea un profesional del derecho tenga a la mano un ejem plar actualizado de la Constitución. Esto ha hecho de la norma suprema algo distante, inabordable por

desconocido, ajeno a la v ida colectiva cotidiana. Una de las medidas que se deberán considerar para rem ediar esa situación es la inclusión del referéndum constitucional, como instrumento que garantice tres cosas: dificultar las reformas,

que sesuharán económica políticamente costosas en tanto que para adopción deba yconvocarse a lamás ciudadanía a votar; involucrar a la ciudadanía en la adopción de la norma, y darle

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mayor estabilidad al texto constitucional, lo que facilitará su m ejor conocimiento. Los tres aspectos mencionados se traducirán

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IEGO VALADÉS

V. C ONSIDERACIONES FINALES

La reforma constitucional propuestaano excluye otras modificaciones, sobre todo las conducentes incluir los nuevos contenidos en materia social a que también se hizo referencia, si

bien de manera más escueta. Ahora bien, uno de los problemas que habrá necesidad de resolver con mayor cuidado es que no se incluyan en la Constitución disposiciones que entre sí resulten disfuncionales. No se trata de sugerir que pueda haber normas en la Constitución a las que se pueda considerar inconstituciohttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades nales; de lo que hay que estar conscientes es que ha sido fre-

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cuente en otros sistem as constitucionales incluir mecanismos o CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com instituciones que recíprocam ente se entorpecen y a veces hasta se nulifican. Cuando se hace una reforma mayor a una Constitución es

importante que se adopten todas las precauciones posibles para que los cambios seanescongruentes sí. De otra manera lo único introducidos que se consigue alentar expeentre ctativas que, en poco tiempo, la realidad se encarga de defraudar. Esto sería lo peor que podríamos hacerle a las legítimas esperanzas dem ocráticas de la sociedad m exicana. No es excesivo afirmar que la disyuntiva de México consiste en avanzar hacia una reforma que consolide el Estado constitucional democrático, mediante las reformas conducentes, o iniciar el retroceso institucional por la erosión progresiva de la org ani-



zación y el funcionamiento del poder. Hemos tenido avances


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transcurrido; la tendencia agreg ativa ha v ariado en cuanto al ritmo pero no en cuanto a la dirección. Detenerla es descarrilarla. Por eso, en materia democrática la opción de México no es avanzar o parar, sino renovar o retroceder. Podemos discutir, y es

lo que hemos hecho, los términos de la renovación, pero no la renovación misma. No es hiperbólico decir que a la actual generación le corresponde una responsabilidad mayúscula, porque nuestras manos está que M éxicohistórica figure entre los países que en ostenten con orgullo una democracia avanzada, o dejar que el esfuerzo http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades de quienes nos precedieron se esfume como una ilusión malo-

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grada. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com De la Constitución dependen nuestra libertad, el ejercicio del poder, la justicia individual y social, la soberanía nacional y, en general, la validez y eficacia de todo el orden jurídico nacional. La Constitución, por ende, forma parte de nuestra vida cotidiana. En una sociedad todo se tiene cuando h ay Constitución; todo se pierde sin ella. No está demás recordar lo anterior, porque M éxico vive momentos de tensión, de desesperanza, inclusive. En estas circunstancias vale la pena preguntar ¿está enferma la Constitución, está

enferma sociedad,¿proceden o están enfermas am bas? LosLam respuesta ales que a diario noslaaquejan, de la Constitución?

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a estas preguntas es importante, porque de no saber bien a

bien lo que nos pasa, correremos el riesgo de intentar curar un cuerpo sano mientras dejamos que permanezca el mal en el do-

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IEGO VALADÉS

mos con un orden constitucional que no satisface las dem andas de organización y funcionamiento del poder en nuestros días. De 1917 a la fecha se han hecho diversos esfuerzos por mantener actualizada la Constitución. El texto de Querétaro no podía preverlo todo, y la veneración por la obra del Constituyente tampoco podía vedarnos la posibilidad de encauzar constitucionalmente las soluciones que M éxico demandaba. Seg uridad social,

voto ampliación femenino, del sistemaprocedimientos representativo,electorales proteccióninobjetables, del ambiente, de la salud, del empleo, de la vivienda, de la autonomía universitaria, http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades del mar patrimonial, de los recursos naturales y m uchos asuntos

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más, requerían de reformas constitucionales. Su núm ero es muy CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com elevado. De los ochenta y dos años que la Constitución tiene en v igor, sólo en veintisiete no ha sido reformada; de sus ciento treinta

y seis artículos, sólo treinta y ocho permanecen sin tocar. Muchas reformas han sido innecesarias; otras han sido técnicamente deficientes y las hay, sin duda, que han resultado adversas a la democracia e incluso nuestra tradición histórica; pero esto no quiere decir que no las podamos corregir ni que, por ese solo

hecho, sea necesario sustituir la Constitución. Hay otraescuestión, esa el sí poder es de tenga fondo. consolidar la democracia necesarioy que unaPara nueva fisonomía,



que su ejercicio se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos

tengan la certidumbre de poderlo controlar. Se trata de que en nuestro sistema constitucional no subsistan lagunas ni persistan

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ciudadanía, que franqueó las puertas del poder a la oposición,

que dio garantías a los partidos políticos, que garantizó procedimientos electorales hoy confiables para todos, que modificó la situación política del D istrito F ederal, y v arias cosas más, de repente es insusceptible de servir a la nueva democracia que

todos los mexicanos queremos. ¿Será posible que la Constitución, hasta ayer instrumento de progreso, haya convertido un obstáculo transición? No lo creo.se Desde luego no seentrata de caer enpara un la extremo conservador, que mecánicamente nos lleve a negar la posibilidad

de un cambio total de Constitución por el sólo hecho de que si


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la actual nos ha servido muchos años, nos puede seguir sirviendo D.Valad s-slidepdf.com otros tantos; no CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. es posible afirmar la inmutabilidad de un texto normativo, pero lo que sí se puede asegurar es que, en este momento, la Constitución no es un obstáculo para el cambio dem ocrático, en tanto que intentar un cambio total de la Constitución sí puede ser un obstáculo para la nuev a constitucionalidad. Esto se debe a que el nivel de tensión entre los agentes po-

líticos asciende día con día. El país presenta una doble realidad: frente a la necesidad de un cambio democrático se advierte la

presencia de argumentos que rechazan la democracia. En materia

dem ocráticaCom el discurso político mexicano presenta pocas convergencias. ienza a prevalecer la lucha por el poder directo, sin matices, con vocación restauradora de estilos que suponemos en desuso, pero que simplemente están en receso. En esas circunstancias la m ejor forma de dar un nuevo paso

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 IEGO VALADÉS

nos podría acercar más de lo que suponemos a un proceso adverso a la todavía frágil dem ocracia mexicana. La nueva constitucionalidad basada en una reforma profunda de la Constitución sólo es posible merced a acuerdos serios y de fondo a los que difícilmente se podrían rehusar los principales agentes políticos, a riesgo de dejar ver ambiciones de poder más allá de lo razonable. Vivimos un m omento excepcional, que no puede ser desaprovechado; pero también modalidades, un mom ento de riesgos, porque frente a quienes, conesdiversas proponemos cambios constitucionales, también son perceptibles las pohttp://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades siciones del inmovilismo.

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El Estado constitucional democrático requiere transitar hacia D.Valad s-slidepdf.com una nuev a etapaCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. que g arantice que el poder esté distribuido, regulado, limitado y controlado, y que sea accesible, predecible y eficaz. La distribución significa adjudicar niveles razonables de facultades entre los órganos del poder, para que ninguno las tenga tan escasas que adv engan inútiles, ni tan abundantes que resulten opresivas; la regulación consiste en que el poder se ajuste a un patrón de racionalidad según el cual sus titulares inspiren y merezcan confianza; la limitación atiende a la permanencia en la titularidad de las funciones del poder, de suerte que se amplíe de quienes menores posibilidades de excederse, y se la reduzca la detienen quienes representan mayor riesgo para las libertades públicas, sin que la mayor duración de unos se tra-



duzca en anquilosamiento ni la menor duración de otros en inestabilidad; el control supone la posibilidad de verificar el acata-


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asegurar la estabilidad del orden normativo que g arantice las li-

bertades. La fluidez tiene numerosas ventajas; entre ellas que

elude el estancamiento. Pero la fluidez también tiene un signo negativo: dificulta y a veces hasta impide el desarrollo de un sentimiento de adhesión de la sociedad en general y de cada

ciudadano en particular hacia su norma suprem a. En esta medida, y sea cual fuere el signo que caracterice a nuestra futura constitucionalidad, será yfundamental garantizar que la norma suprema sea eso, suprema, no una especie de reglamento siempre mutable. http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades El proceso de cambios incesantes ha acabado por tener efectos

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no deseados. En el mundo se registran ejemplos que van desde 5/17/2018

D.Valad s-slidepdf.com la inutilidad deCONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. escribir en detalle la Constitución, porque su

contenido está fijado por la conducta h istórica de una sociedad, como es el caso británico, hasta el caso de tener que imprimirla en hojas sustituibles, com o es el nuestro. Es un hecho que m uy

pocos mexicanos pueden disponer del texto actualizado de la

Constitución. La C onstitución, entre nosotros, es prácticamente un instrumento de profesionales. Uno de los efectos de ese incesante cambiar es que se ha

dificultado contar con una doctrina constitucional de mayor am-

plitud. medida La obra adel constitucionalista mexicano está referida en buena la historia o al derecho comparado, y a los artículos científicos. Tenem os pocas obras de carácter general. La velocidad de obsolescencia de nuestra doctrina constitucional es muy poco estimulante. Hacer un tratado lleva tiempo; quien lo


mento inmutable pero sí, al menos, duradero. Que sirva de referente a la acción cotidiana de los ciudadanos. Nadie puede exigir derechos que no conoce ni hacer cumplir obligaciones

fluctuantes. El mundo de nuestros días se ha caracterizado por una intensa actividad constituyente, orientada en el sentido de hacer más estable la norma constitucional. No debe olvidarse que, únicamente por lo quemundial al proceso descolonización respecta, después en de la guerra 118de países adquirieron su independencia todos los continentes y que en numerosos países europeos se produjeron cambios de sistema político en la posguerra y con http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

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motivo de la desaparición de la Unión Soviética. CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA.D.Valad s-slidepdf.com Por eso hoy existen 194 Constituciones en vigor, de las que 79 han sido adoptadas a partir de 1990. En ninguna década previa se ha producido una actividad constituyente semejante. Este es un indicador que hay que ver con cuidado, porque varios factores se sum aron: la transición de los países socialistas, la dem ocratización de América Latina, la modernización parcial de Asia

y algunas transformaciones en África, se tradujeron en nuevos textos constitucionales. Eso explica que sólo 16 de las Constituciones en vigor sean anteriores a laaquí segunda guerra mundial. nuestra es una de ellas. No daré los argumentos que meLallevan a sostener la necesidad de su reforma profunda. Las tres grandes C onstituciones mexicanas, elaboradas en 1824, 1857 y 1917 , han sido producto de otras tantas revoluciones. Surgieron de procesos con-


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movimiento encabezado por V enustiano Carranza contra Victoriano Huerta se denominó constitucionalista , precisamente porque tom ó com o bandera restablecer la vigencia de la Constitución de 185 7 , violada por el usurpador y homicida. Los planteamientos en que directamente se invitaba a la sociedad a formular una nueva C onstitución eran hab ituales en la primera mitad del siglo XIX. ¿Tiene ventajas volver a ese intenso

pasado? ¿Cómque o nos dividiremos ahora? ¿Qué tan profundas serán las fisuras resulten? ¿Cuánto tiempo durarán sus efectos? Pero, sobre todo: ¿qué ganaremos los mex icanos con volvernos a escindir? ¿Qué saldrá de una posible nueva Constitución? ¿Sólo http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades por ser nueva será mejor? ¿Qué exactamente se quiere conseguir

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com con otra Constitución que no sea posible reformando la que tenemos? Pero si no llegam os a una nueva y finalmente nos que-

damos con la actual, ¿qué resultará del proceso que hayamos

hecho? ¿Absolveremos a la Constitución? O, como en 1830, o en 1840, o en 1850, ¿la culparemos otra vez de todos los males y reiniciaremos un proceso circular de inconformidad e irrita-

ción? Los argum entos para sustituir la Constitución suelen ser tres: que está muy vieja; que tiene muchos errores técnicos; que no

resuelve los problemas actuales. cuanto a la vetustez, trata de una frivolidad. La edad de lasEnConstituciones en nadaseafecta su utilidad: la de Finlandia es de 1919; la de Austria, de 1929; la de B élgica es un texto refundido de 183 1, y la de D inamarca es una refundición cuyo original es de 1849 .


En cuanto a errores técnicos, duplicaciones, contradicciones y hasta vicios gram aticales, la C onstitución los tiene. ¿Son corregibles? Sí, lo son. ¿Cuesta trabajo? Sí, mucho. No los han visto quienes no han querido, porque la Constitución no se le oculta a nadie. Para depurar algunos de esos problemas existe un remedio que se llama “refundición”, que no es lo mismo

que reforma. Refundir es simplemente “dar nueva forma o dis-

posición a una obra... el fin de mejorarla modernizarla”. Otros problemas, como con las contradicciones, sólooserían superables con reform as. Limpiar de errores la Constitución resulta posible, aunque si el costo se traduce en división y antagonismo, ¿vale http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades

la pena? En tanto que las personas y las instituciones no sean

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com afectadas, la refundición del texto podría ser más polém ica que ventajosa; la reforma, en cam bio, en todos los casos es necesaria. El centro del problema está en saber si la carta de Querétaro es una norm a para nuestro tiempo. En este punto sí son válidas todas las posiciones. Pero si se hace un listado de tem as, tal vez las discrepancias no sean tantas. ¿Se plantearía la sustitución de los consensos básicos que establecen el régimen republicano, el sistema federal, del municipio libre, el Estado laico, la educación gratuita, la soberanía popular, el voto secreto, el derecho de huel-

ga, contratación la proscripcion de latifundios, para sólolaseñalar algunoscolectiva, ejemplos? Desde luego es posible que con relación a cada uno de esos temas y de varios más habrá propuestas para hacer más eficaces las instituciones. Si esto es así, de lo que se trata es de reform ar,


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diversas correcciones. Pero con presidencialismo o con parlamentarismo lo que tendremos que hacer es adoptar instrumentos eficaces para el control del poder; y esto lo podem os lograr con reformas bien diseñadas, que nos den a todos márgenes de seguridad y de confianza.

Modificar las relaciones entre los órganos del poder es un

imperativo de la democracia. Lo paradójico sería convertir un punto

de convergencia políticaviviendo en el origen otra divergencia En M éx ico no estamos una de transición al estilo histórica. de la española, de la portuguesa, de la sudafricana o de la rusa. En México vivimos el tránsito hacia una democracia competitiva de partidos http://slidepdf.com/reader/full/constitucionydemocracia-d-valades y hacia un reequilibrio del poder, pero no venimos de una dic-

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CONSTITUCION_Y_DEMOCRACIA. D.Valad s-slidepdf.com tadura como la franquista o la salazarista, o de una dictadura del proletariado ni de un sistema discriminatorio com o el apartheid . Si perdemos la objetividad para reconocer nuestro punto de partida, difícilmente la tendrem os para identificar nuestro punto de destino.


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