Centeno

Redefiniendo la tecnocracia Author(s): Miguel Angel Centeno and Leandro Wolfson Source: Desarrollo Económico, Vol. 37, No. 146 (Jul. - Sep., 1997), pp. 215-240 Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467196 . Accessed: 01/09/2011 18:16 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

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DesarrolloEcondmico,vol. 37, N2 146 (julio-setiembre 997)

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LA TECNOCRACIA

ANGELCENTENO* MIGUELANGELCENTENO*

1. Introducci6n Pocost'rminos Pocos t'rminos on utilizadoson utilizadosontanta tantavaguedaden las cienciassociales cienciassociales como individuoson pericia 6cnica administrativa "tecnocracia"1.bien presenciade individuoson sin duda decisivaen decisiva en los Estadosmodernos, concepto de "tecnocrata"sta mal definido posee un limitado alordescriptivo con mas razonaun, predictivo. in embargo,esto no impidi6que tales terminos uesen utilizados con connotaciones autorsobre las personas gobiernos positivas negativassegcin la opini6ndel autorsobre unavariedad funcionariose funcionariose unaamplia ama sometidosalanalisis) aradescribir unavariedad de regimenespoliticos. regimenespoliticos. i se pretendeque los terminos tecn6crata""tecnocracia" revistan lgunautilidad, ebe demostrarse ue las caracteristicassadas caracteristicas sadas como critede instrucci6n,radode profesionalizacion,politicismo) riosparadefinirlosv.gr.,nivelde desempenanun papelsignificativo papelsignificativo el tipode medidaspropuestas adoptadaspor adoptadaspor los individuos entidades politicaspertinentes. Es preciso establecer algd'nnexo politicaspertinentes.Es te6ricocausal entre su identidad su comportamiento. caracterizacion las entrafarun conjuntode personas regimenescomo "tecnocraticos" solo debe entrafarun atributosstaticossino staticossinotambien ehalar ormasprobables e conducta. Ciertosprocesos tendenciaspoliticas ecienteshacen ecienteshacende esto muchomas muchomas que unmero unmeroproyecto cademico intelectual. laumento laumento lapresenciade las cualidades habitualmentesociadas habitualmentesociadas a los tecnOcratasntre as elites politicasde virtualmente todos los paises vuelve ritica ara l analisispolitico elucidacibn estos conceptos el estudiode su aplicabilidad.anto n los nuevosregimenes Europa rientalomo rientalomo en los paises latinoamericanosecientemente ecientemente emocratizados,as as disputasentre os GreenHall Princeton,NJ NJ08544 USA IT (609) 258Department Sociology,PrincetonUniversity.5; GreenHall 4452 Fax: (609) 258-2180 Correoelectr6nico:[email protected].] William myth,quien Aparentementel t6rminoue usado porprimera porprimera ez en 1919 porun norteamericano, myth,quien un nuevo sistema de gobiernoen el cual los expertos serianlos serian los responsables de todas las decisiones propuso definici6nsea tan poco precisa como Quizis el Onicot6rmino uya definici6nsea politicas y econ6micas fundamentales.Quizis "tecnocracia"s "tecnocracia"s su opuesto, "populismo", que ha sido empleadopara an diversos como el empleadoparadesignar regimenes andiversos designarregimenes de C&rdenas M6xico,el Ver ErnestoLACLAU: LACLAU: oliticsand oliticsand M6xico,el de Vargasen Brasil el peronista la Argentina.VerErnesto Marxist 143-144. Londres, L ondres, NLB,1977, N LB, 1977, Ideology Theory, Theory, pbgs.

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expertosdel gobierno entral los intelectualesfuerzas ocialesque pretendenener un mayorpapelen el gobierno onfieren articularrgencia la clarificaci6ne tales conceptos. Ademas,6sta es importanteorla potencial ontradicci6nntre as normasde vida democraticas el regimen ecnocratico gobierno.Elatractivo ue ejerce un modelouniversalapaz de suministrarespuestas ndiscutibles todas as cuestiones de politica, sicomoel concomitantetractivo apartar ichodebatedel ambito la politica elementocentral,a mi juicio, la nocionde tecnocracia-,constituyen na posibleamenaza la ola de democratizaci6nue se ha dado en diversaspartesdel globo.Nos6loel "gobierno la razon" oes sin6nimo democracia, inoque ambas cosas pueden,de hecho,resultarontradictorias. En primeraeccionde este articuloxaminamos bibliografiaobre ecnocracia sus limitaciones te6ricas. proponeuegounaredefinicionel conceptoque tomeen cuenta resaspectoscriticos el fenOmeno:as elites, as institucionesla ideologia.Por Qltimo, sugieren ariosplanteos cercade la formaciOn losEstados ecnocraticos se discute viabilidad e tales regimenes.El rabajoe centra undamentalmente los casos de AmBrica atina finde daral analisis bstracto iertopeso empirico.

2. El problemade la tecnocracia PerspectivasclAsicas Las primeras isionesut6picasde una sociedad tecnocrAtica,obernadapor individuos otadosde un saberespecial,aparecieron urante Renacimiento2,ero mas allade estos primerosscritos, verdadero adredel paradigmaecnocratico Henri e Saint-Simon3.stecritico los lideresde la Revoluci6n rancesapordejarde lado los aspectos no politicosde la nuevaorganizaci6n la vida generada porla rancesesquerian emoSegOnSaint-Simon,os revolucionarios Revoluci6nndustrial. cratizar aparatode gobiernoprecisamente un momento n que la faceta mas criticadel Estadoera su administracidnno su representaci6n4. discipulode SaintSimon,AugusteComte,desarroll6sta idea hasta ncluir creenciaen un eminente inevitablevancehistorico aciael control ocialbasadoen el metodocientifico en la aplicacion la racionalidadnstrumental5. Porejemplo,"NewAtlantis",o FrancisBACON 1627) "La iudaddel Sol" 1602),de TomasCAMPANELLA. El"rey il6sofo" Plat6npuede considerarseunejemploadn nterior. fe en el triunfo efinitivo e la racionalidad por sobre los componentes "mbsbajos"de la naturalezahumanase reflej6,por otra parte, en la obra de los philosophes rancesesdel siglo XVIII. Ver interpretaci6nue hizode esto Durkheimn M.MAUSSed.):Le socialisme,sa definition,es debuts: la doctrine aint-simonienne, aris,F. Alcan,1928. Unaargumentaci6n aralela apreciaen los debates, menudomas asperos, entreJefferson Hamilton durante os primeros oce aios de gobierno onstitucional EstadosUnidos. heRise of the Technocrats, ondres, Parauna reseha de Saint-Simon de Comte,ver W. H. G. ARMYTAGE: Nueva and Krishan York, enguin,1978.TambibnKarl KUMAR: Progress, rophecy Routledge KeganPaul,1965; MANNHEIM ompartia sta visi6noptimista cerca del avance de la racionalidad. recisamenteporqueconsideraba las que ideologiaseranun reflejodirectode los interesessociates y politicos,procur6una formade conocimiento que superase estos sesgos. SegOn su punto de vista, la creaci6n de una intelectualidad jena las clases asegurariaquo el anlisis social la tomade decisiones dejaran trAsas interminablesatallasentre as ideologias las utopias (Ideologyand Utopia,Nueva York,Harcourt Brace, 1936, p~g.140). Sin embargo, tambibnera

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Lacriticaclasicasobre os peligros nherentes l control los especialistases la formulada orMaxWeber.Weberdescribi6 que manera autoridadegal-racional, pese a los beneficiosderivados e su eficiencia, uededar los mecanismos dministrativosque ella exige una autonomiaxcesiva, restringiendo cambio el Ambito decisorio ejecutivo losfuncionarioslectos(a diferencia e los designados).Weber senal6 contradicciOnritica resente el modelodel gobierno cargode los expertos:su capacidaddecisoria ve limitada raizde que su legitimidad sus pretensiones de poder e basanen la aplicaci6n la racionalidad,iendoque laacci6npolitica no puede defender us propiaspremisas forma acional. i bien la elecci6nde los mediospuedejustificarseacionalmente, definici6n losvalores, bjetivos necesidades entrafapor uerza riteriosubjetivos6. finde tomar resoluci6ninal n cuant los finesque persiguenas politicas ublicas,definiendo si los criteriosmedianteos cuales se adoptaran ecisionesmasconcretas, experto endria ue aventurarse mas de del formular laseleccionesracionales de valor uicio que metodo ientifico, alla seria indefendible obre bases objetivas que necesariamentereflejara sesgo ideolOgicoubjetivo. alvoencasos idealesde consensopuro absoluto,unadecision talsituarA experto conflictoon quienesnocomparten puntode vista.Dadoque dicho conflicto,por definicion, puede resolversemedianteun "tribunale raz6n terrenal", expertodebe ceder ant os politicos ue poseen unmandato irectode la sociedad,mandato ue legitima elecciOn e las metasperseguidas7. Teorfas contemporineas de la tecnocracia8

Laprimeraerspectivaobre atecnocracia, mascom'n, constituye navariante de lateoriade la elite es la que se pregunta una"oligarquia t6cnicos" endria consciente del potencialautoritarismosociadoal control jercidoporuna elite t6cnica,en lo cual seguia a Weber. Enel siglo XX, os defensoresmis fervorososdel control ecnocrtico gerencialhan sido tal vez los norteamericanos. ThorsteinVeblenpropuso eemplazar los "capitanes la industria"or ngenierosque pudieran omprender la complejamaquinariaue ahora sti disposici6nde la industriaapitalista partir ellomaximizar eficiencia social del sistema econ6mico.F. W.Taylor ocup6 mcs bien de las aplicacionesms prActicas pragm&ticas ientifica"evelaporciertoel desencantoque habiasufrido on la tecnologia,no obstante cual su "administraci6n la ineficienciadel trabajohumanocarente de orientaci6n su fe en el futuropromisorio e una administraci6n racional.El mayorpanegiricodel r6gimen ecnocratico ue quiz~s el de James BURNHAM, uien pronostic6,con mucha expectativa eqperanza sin demasiadaangustia,el eventualacceso al poder de una elite t6cnica de gerentes (TheManagerial evolution, loomington,ndianaUniversity ress, 1960). oward Rational ociety,Boston:Beacon Press, 1970, pg. 63. JurgenHABERMAS: Marx oslay6 en gran medida cuesti6n del poder burocratico. i bien sostuvo que "elbur6crata el mundocomo un meroobjetoque 61debe manejar", insistenciaen la lucha de clases lo Ilev6a desestimaren generalel papel independiente el aparato statal.Sin embargo, partir Trotsky de Bujarin, particularmente despu6s de la reacci6n contrael stalinismo n la posguerra, os autoresmarxistas rataron e incorporar su anlisis al Estadocomo instituci6nndependiente la formaci6n e una "nueva lase" (v. gr., MilovanDJILAS:he New Class, NuevaYork,HBJ,1983). No obstante,en lineasgenerales os estudiosos marxistas onsideraronque el tema de la tecnocraciaera poco pertinente, alvo en los casos en que se la utilizapara legitimar un sistema capitalista crisis. La defensa que hizoLenindel taylorismo evela,empero,que el atractivode la gesti6n de los especialistas de la bOsquedaperpetuade la "eficiencia"o se limit6 las sociedades capitalistas "Tasks the YouthLeagues",Lenin: elected Works,NuevaYork, nternationalublishers,1971, pbgs.607-611). TheTechnocratic mageand the Theory Technocracy",Technology nd Culture, ol. 8 JohnG. GUNNELL: 392-416. Ver tambienFrankFISCHER: 23, N- 3, julio de 1982, echnocracy nd the Politics of Expertise, pags. actualde 990.Paraunresumenms Park: la bibliografia,erRichardB. DAY, onald Publications, age Newbury emocraticTheory nd Technological ociety,Armonk,M.E. Sharpe,Inc., 1988. BERNERJoseph MASCIULLI:

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con6mica politica e unciertoEstado9.Para que controlaras ramasadministrativa, esta perspectiva, cuesti6n entral ladefinici6n e la eliterelevante10. definicion mas corriente e los tecn6cratas e limita considerar nivelde educacion, sea, entiendeque es ese sectordel personal el Estadoque ha recibidoormaci6nientifica, tecnica gerencial lasinstituciones la elite como as grandesecoles de Francia). Otrosenfoques,mejor laborados p. ej., el de Jean Meynaud), claranademas que dichos ndividuosebentomar ecisiones"a as que se juzga nspiradas orconsideraclones tecnicas o vinculadas on la eficiencia", bien ocuparcargos en los que se apliquenmetodoscientificos araresolver problema11. tercer lementode juicio es el gradode poder de influencialcanzado or ales ndividuos,adoque "elpasaje de asesor tecnico tecn6crata concretacuandoel propio ecnologoadquiere capacidadpara omar ecisiones bienes quienmas pesa en la determinaci6ne las eleccionesa cargodel funcionarioesponsable ellas'12 SegOn definicion nterior,as fuentes legan asi unanimementela conclusion de que ningoin stadopodria er denominadoecnocratico13. eynaud econoceque SociedadeEstatal Technoburocracia,an Pablo,Brasiliense,1981, pag. LuisCarlosBRESEREREIRA: 86. Paraunanlisis de ia inevitabilidadel controlpolitico jercidoporunaelite tecnocratica, er AlfredFRISCH: Les N2 vol. de la realit6: setiombre, 3, 16, la 973, technocratie", Prevision, nalyse previsions 'epreuve !'example Las lites",RevistaEspafiolade la Opinibn Liblica,976,vol. 43, enero-marzo, pigs. 267-291; JuanFERRANDO: unanAlisis aralelo obreel papel de los gerentes propietarios las empresasprivadas p8gs. 7-26. Se hallar, AdolfBERLEGardnerMEANS:he ModernCorporationnd PrivateProperty,Nueva York,Macmillan, 932. El anhlisisque hacen estos autores obre forma que los gerentesIlegana dominaras empresasprivadas,donde los accionistastienenmuchomhs influencia e la que normalmenteoseen los ciudadanosen el Estado,refuta buena medida objeci6n recuentede que los bur6cratas eciben6rdenes, no las dan. 10Con ThomasR. respecto al problemade definici6n las elites,se hallarcn ndlisis n G.W. DOMHOFF SocialBackground DonaldSEARING: DYE:owerElitesand Organizations,everlyHills, age, 1987;LewisEDINGER in EliteAnalysis: Methodologicalnquiry", merican olitical cience Review,vol. 61, 2, juniode 1967, pdgs. Nol. 18, N94, juliode 428-445;DankwartRustow:"The tudyof Elites:Who'sWho,Whenand How",World olitics, ournal and n d Elites: ThomasDYE John PICKERIN: Governmental Differentiation", 1966; Corporate Convergence Elite the of Politics,vol. 36, N"4, noviembrede 1974, RobertDAHL: Model", 900-925; Critique Ruling pags. Mills nd the PowerElite,Boston,Beacon Press, 1968. BALLARD eds.): C. Wright reimpreso DOMHOFF Jean MEYNAUD: echnocracy,NuevaYork,FreePress, 1964, pag. 26. 12MEYNAUD,cit., p. pg. 30. 13 Acerca del analisisempiricode la existenciade elites tecnocraticas su importancia, er paraEuropa occidental:Jaques BILLY:es Techniciens t le Pouvoir, resses Universitaires France,1963;Stephen GRAUBARD (ed.): New Europe?,Cambridge,CambridgeUniversity ress, 1964, esp. pbgs. 62-88 538-59. RobertPUTNAM: lites n French The Comparative tudy of PoliticalElites,EnglewoodCliffs,PrenticeHall,1976; EzraSULEIMAN: Western TheMandarins rinceton D OGAN Princeton, ress, 1978;Mattei Europe,Nueva ed.): Society, University Western in York,John Wiley Sons, 1975; "Cabinet tructure nd Decision MakingProcesses Europe", EuropeanJournalof PoliticalResearch, vol. 16, N2 2, marzo de 1988. Para Europaoriental:KendallBAILES: Ivan Technology nd SocietyUnderLenin nd Stalin,Princeton, rincetonUniversity ress, 1978;George KONRAD heIntellectuals n the Road to Class Power,NuevaYork,HBJ, 1979;Serge MALLET: SZELENYI: ureaucracy nd echnocracy Technocracy the SocialistCountries, ottingham,pokesmenBooks, 1974;RandallD. OESTRICHER: unalistadetallada and PublicPolicy:Poland,1950-1980, esis de doctorado,University Kansas, 1982.Se EnAmbrica el Sur, os de la bibliografia ublicada EstadosUnidosen JohnGUNNEL, 982 (ver nota supra). hallar, TechnocraticuleorTechnocratic tecn6cratasbrasileios sonlos que hanrecibido mayor tenci6n:CarlosMARTINS: ournal Marcio MOREIRA v ol. L VES:ThePoliticalEconomyof the Counsel",Berkeley 17, pigs. 35-59; Sociology, he Brazilian echnocracy",BerkeleyJournalof Sociology,1975, vol. 19, pags. 109-124;FernandoURICOLCHEA: Patrimonialoundations the Brazilian ureaucratictate,BerkeleyUniversity f California ress, 1980; Kenneth P. ERICKSON: he BrazilianCorporative tateand Working lass Politics,Berkeley,University f California ress, 1977.Tambien nteresamencionar quiel analisisde los militares brasileoos ealizadoporAlfred TEPAN:heMilitary inPolitics,Princeton: rincetonUniversity ress. Guillermo 'DONNELL quienmhs ha trabajado la definici6n las modalidades de conducta asociadas con los "roles tecnocraticos" (Modernization nd Bureaucratic-

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las personascon pericia 6cnicapuedendecidir l cursode acci6n futuro porende as opcionesen materia politicaspOblicas, eroel poderfinal igue predeterminar monopolizadoor os que alcanzaronus cargos trav6sde la politica lectoral.Daniel Bellrechaza ideade unaelite ecnica odopoderosa emostrando ue las divisiones politicas,uncionales ideol6gicas mpidena consolidacibn e unaaspiraci6n ientifica al poder14.Masrecientemente,teveBrint a advertidoobre crecientepresencia de especialistasen funciones ficiales,perocuestiona importanciaomo expertos (en oposici6n las elites)15. &Puededentificarse un Estado ecnocratico or as caracteristicas iograficas de quienes detentanel poder?En tal caso, hipot6ticamente, presencia de una cantidaddesproporcionada ingenieros de economistas n un gobierno mplicaria una tecnocracia.Esta idea, que busca una pauta para identificar la biogra.fica noestAdemostrada:ue la tecnocracia, xigeaceptarunapremisa ueen granmedida formaci6necnicapromueve aturalmentena uerte lianza ntrequienes poseen estimulaunaactituddeterminadaaciala formulaci6ne las politicaspOblicas.Ademas, aunque elitetecnicaconstituyeseunaclase-en-si,esto no implicanecesariahastaconformarnaclase-para-simediante consecucionde menteque evolucionar, exclusivas araella'6 politicas entajosas Porlo tanto, cuestibnno consistemeramente n identificar los "posibles" tecn6cratasdentrode un regimen, ino en saberen que medidasus antecedentes profesionales educativos, us alianzas nstitucionalessu ideologia specificaorientan as politicas el Estado. La eoria structural JacquesEllul LangdonWinnerechaza n buenaparte enfasispuestoen la dominaci6n unaeliteparticular'7.i bienadmiteel predominio de funcionariosspecializados n los Estadosmodernos, pregunta u•ales erian os factoresqueexplican u ascenso propone ue la complejidad la tecnicacientifica sustentaun crecientepoder de las institucionesecnicas y, subsiguientemente, influencia quienes as manejan.En as palabras Winner, no se tratade "quien TheRole of Technocrats LatinAmerican Authoritarianism,erkeley,ISI, 1979). Ver tambi6nC. MITCHELL, William conomic Affairs,ol.21, 1, 1967; SCHER: lanning, olitics, nd Technocracy NIntegration",nter-American A. Revolution Fiat:TheContextof in Argentina nd Chile, esis in6ditade doctorado,Yale,1975;J. JACQUETTE: Policy-Making Peru",Western oliticalQuarterly,ol. 25, NW diciembrede 1972.Paraun interesante xamen de la percepci6nque tienende si mismasestas elites,verJulieM.TAYLOR: Technocracynd National dentity: ttitudes TowardsEconomicPolicy", M6nicaPERALTA AMOS:romMilitary ule to LiberalDemocracy in Argentina, ueron bjetode numerososestudios;para un resumen mexicanos W estview 1988. Los Boulder, Press, "t6cnicos" TheNew 'Cientificos': echnocratic olitics Mexico,1970-1990", de esta bibliografia,er MiguelAngelCENTENO: tesis in'dita de doctorado,YaleUniversity, 990. 14DanielBELL:heComingof Post-Industrialociety,NuevaYork,Basic Books, 1976. 15Inan Age of Experts,Princeton, rincetonUniversity ress, 1994,cap. 7. 16Enverdad,como o ha puntualizado lfred TEPAN, as elitestecnocrticas presentan menudocaracteristicas "camale6nicas"ue les permitenponerse al serviciode variosamos politicos State and Society, Princeton; PrincetonUniversity ress, 1978, pbg.57). Sobre la cuesti6n de la "nueva lase", ver BRINT,p. cit.; FrankW. TheNew Class: On the Theoryof a No LongerEntirelyNew Phenomenon", HansfriedKELLNER HEUBERGER: FrankHEUBERGER eds.), HiddenTechnocrats: heNew Class and New Capitalism,New Brunswick, ransaction. 17 Jacques ELLUL:he TechnologicalSociety, Nueva York,Vintage Books, 1964, y Langdon WINNER: AutonomousTechnology,Cambridge,Mass., MITPress, 1978. Tambibn ohn K. GALBRAITH signa importancia decisiva la creaci6n de una "tecnoestructura" TheNew Industrial tate, 4s ed., Nueva York,NAL,1985). Gran partede la bibliografiaobre la sociedad "posindustrial"odriaubicarsedentrode este grupo.VerBELL,976, op. hePost-Industrialociety,NuevaYork,RandomHouse, 1971. cit.;AlainTOURAINE:

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gobierna"inode "qu6 obierna"18.ospoliticos onservan l control lasdecisiones claves,pero os problemas el cursode accionpoliticos on de hecho circunscriptos por que es tecnol6gicamentedmisible imperativo. Lafalladecisivade la tesis de la determinacion6cnicaes que presumeque el avance tecnol6gico,en su formaactual, era inevitable. in embargo, podria ,no pensarseque las personas nvolucradason ellas mismas as creadorasde unsistema que las juzga ndispensables, al menosque participaronn su creaci6n?19 aledecir, si afirmamosue unacierta structuraconomica tecnicadomina formulaciOn las deberiamos erificar6mofue generada politicaspublicas, potencia quien ,no beneficia?

Talvez el aportemas importanteue puede hacer este puntode vistaes una mayor oncienciaacercadeldesarrollo e los instrumentostilizados el analisisde los datos y, mas concretamente, el procesamiento la informaci6nocial econ6mica.La tecnologia ocial, como su contrapartidarquitect6nica,equiereun conjunto specificode herramientas. menudoel uso de estos instrumentosendra gran influencia n el desenlace eventualde una decision ptiblica.Por ejemplo, adopci6nde unaserieparticular mediciones condmicas la definicibn el"bienestarsocial"que estas brindanntroduce,in duda,unadiferencia n el tipode medidas propuestaspara fomentar icho bienestar20. obstante,no debemos Ilamarnos engahopensandoque el uso de sofisticadasecnicaseconometricaseneraen forma automaticaun aumentodel poder de los economistas,sin revertir ecuacion preguntarnosuien ueel primero proponer uso21.Un ercer nfoque e centra n laconstrucci6n e una deologiaecnocratica22.natradiciOn,jemplificadaor obra 18WINNER, p. cit., pgg. 173. 19 Una criticasimilar,aplicada al determinismoecnol6gico (expresi6nempleada por primeravez por ThornsteinVeblen),puede encontrarse n los escritos hist6ricos cerca de la Revoluci6n ndustrial,omo Steven WhatDo Bosses Do",Reviewof RadicalPoliticalEconomics,vol. 6, NQ , 1974, pgs. 33-60, Dan MARGUN: ureaucracy nd the LaborProcess, NuevaYork,Monthly eviewPress, 1980. CLAWSON: 20 El ejemplo misobvio es el uso del crecimientodel PBIglobal para medirel "desarrollo", lugarde hacerlocon indicadores ociales como la esperanzade vida. 21 Un enfoque estructural mparentado on una visi6nneomarxista,rata andlogamente la tecnocracia como una respuesta funcionalante ciertas contradicciones ntre los objetivosduales de la acumulaci6n la legitimaci6n. atecnocracia esuelveel problema e "administraci6n" ue entraia mayor ntervenci6n elEstado ligada las etapas posterioresdel capitalismo, la vez legitima as politicasdel Estado sobre la base de la racionalidad6cnica(verClausOFFE:The heory f theCapitalist tateandtheProblems f PolicyFormation";eon LINDBERG t. al.: Stress and Contradiction ModernCapitalism, exington:LexingtonBooks, 1975;ver tambien HABERMAS: owards Rational ociety,Boston;Beacon Books,1970; Legitimation risis,Boston:Beacon, Jurgen GoranTHERBORN: hatDoes the RulingClassDo When Rules,Londres,NLB,1978.Parauna reseha de las hePost-Industrial topians,Cambridge, posiciones izquierdistas obre el posindustrialismo,er BorisFRANKEL: 1987. Sin si el funcionalismo Press, Polity embargo, uramente ecnol6gico de un Winnerresultaen esencia es necesariamentemejor equivalentem&sdeterminista ms especifico de cada clase. Aun insatisfactorio, suponiendoque el Estadoreaccioneautom~ticamentente las crisisdel desarrollo apitalista,paracomprender mecanismoporel cual se producen stos ajustesse requieren mis profundos. orotraparte, i se pretende analisis acci6nfutura e unEstado comprender posible ecnocratizado, ebe aclararse udl es la organizaci6n oncreta de su componentecientifico. uien ha Ilevado cabo los trabajosmbs mplios sobre la presencia de un "ethos 22 RobertPUTNAM, entre os funcionarios tecnocrtico" Oblicos, firmaque si bien la formaci6n6cnicaes claramenteun factorcada vez mas importante el reclutamiento e la elite, las personas formadas las ciencias sociales "exhibenuna mentalidadnetamenteantitecnocrctica", piensa que no se puede hablarde un sector o ideologiatecnocrAtico coherentedentrode los regimenesde Europa ccidental.Ver"Elite ransformation nAdvanced ndustrialocieties",


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de Burnham tambien resente el debatesobre"el inde las ideologias",onsidera que el desarrollo e una deologia ecnocratica asadaen la raz6n nstrumentals un medioparaponer 6rmino losconflictosociales23.Elreinado laraz6n ecnocrAtica la no solo traera bundanciaeliminandoas luchasde clases) sino que ademAs dar. as respuesta acionalOptimarente cualquier roblema gesti6nsocial(eliminando "ineficaces"iscusiones ntre izquierda la derecha).Precisamente orque l nuevo ordenes por enteroracional niega de modo activo politica, conflictoqueda suprimidoordefinici6n. Unaperspectiva Horkheimer, muydistinta laadoptada or Escuela Francfort Marcuse) porJurgenHabermas24.ambi6n estos autores es preocupa elaboraci6n dominio una racionalidadnstrumental,erono la ven con tantoentusiasmo Marcuse ensabaque las racionalidadesientificas tecnicashabian como Burnham. creadounnuevomediode controlocial,relegando sujeto ndustriallacondici6n mbuidade una objeto uncional.Habermas ontrasta acciontecnico-instrumental, racionalidad medios intencional,iaaccioncomunicativa,uees "primitiva" "preracional"a trav6sde lacualse conformancompartenos valores.Eneste proceso,el al modelodecisoriode la modelotecnocratico la necesidad objetiva politica25. urante sigloXIX, primeroleg6 prevalecerobreel segundo,generando la "cientificaci6n la politica" dando ugar nevitablementeun enfoquepolitico autoritario. Lavariante latesis de la ideologia ropuesta or Escuelade Francfortuede suministrarnosdeas valiosasacerca de la tecnocracia,pero gran parte de este an'lisis le faltaconcreci6n.Por nteresantes esclarecedoresque sean sus escritos, ningunode estos autores ue capaz de traducirstas "metavisiones" fenomenos observables reconocibles muchomenos en hipotesisverificables), tal vez no quisieronhacerlo.Por ejemplo, que significaexactamente "cientificaci6n la politica"? vital levar stos conceptosa un campoen el que puedanser puestos prueba analizados on datos empiricos.Ademas, a identificaci6ne una ideologia tecnocratica ebe evitar trampa e utilizarascaracteristicas un ecnocrata ue se ajuste un tipo ideal para definiruna ideologiaautoconscientedespojadade todo referente eal.Como enalaGouldner, racionalidadnstrumental es "un antasma desencarnado, Geist espiritu]",inoque estA igada las muyrealesnecesidades a las preocupaciones n materia statusde los que poseen el poder ecnocrAtico. consideracion una superestructura la tecnocraciadebe ir acompahadade la concienciade sus bases politicas econ6micas. Comparative olitical tudies, octubrede 1977. El Onico studio sistem6ticode la ideologia de los hombres de Scientists nd Technocratic deology", ocialForces, diciembrede 1979, ciencia es el de HowardP. GREENWALD: vol. 58, NW pigs. 630-650. En 61 se muestrauna correlaci6nnegativa entre la adhesi6n a las creencias tecnocrticas la proximidad poder, se Ilegaa una conclusi6nmuyesc6ptica respecto de la creaci6nde un heNew Men of lice STONELCHMAN PhilipK. HASTINGS: regimentecnocratico,Ver tambi6nWarren LCHMAN, Knowledge nd the DevelopingNations,Berkeley, nstitute Governmentaltudies,University California, 968. James BURNHAM, 960,op. cit.Porsupuesto,aqui cuesti6nclave es la definici6n e lo "racional"de Io araun nteresante xamende las mOltiplesefiniciones osibles de la racionalidad la formulaci6n "instrumental". SocialScience and the Problemof Rationality: otes on the de las politicas pfblicas, ver Hans Peter DREITZEL, 165-182. Sociologyof Technocrats", olitics nd Society,1972, pags. Nueva York, 24MaxHORKHEIMER: Instrumental eason, SeaburyPress, 1974;HerbertMARCUSE: ritique p. cit. Man,Boston,Beacon Press, 1964;y JurgenHABERMAS, One-Dimensional heCritical B oston,MIT, 978, pig. 12. R. Habermas, Theory Jurgen 25 MCCARTHY:

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Resumen

Los tres enfoquesque hemosanalizadopresentan allascomunes.Primero,os analistasde la tecnocracia andejadoen granmedida in definir su opuesto e6rico, su negaci6n,ya sea la "politica" "populismo". queremos omprender ue es un Estado ecnocratico,ambiendebemosteneren claroque no es. Segundo,en su boisqueda definiciones aradigmaticas,stos te6ricosdejaronbastantede lado la posibilidad e un espectrode variantesecnocraticas ue permitieralasificar una variedadde sistemaspoliticos. ercero,odasestas teorias ienenunapostura omparativamente estatica,soslayando asi siempre as circunstanciasspecificas en que mas allAde sus aciertos ndividuales, ada aparecen las tecnocracias.Por Oltimo, perspectivaiende ignorar las demas.Hasta fechanose intent6ntegrar analisis de los miembros e un gobierno, as instituciones las que operan, presenciade una deologia eterminadalaque suscriben queimpregnaus eleccionesen materia de politicapOblica, el entorno mediodel cual estos individuos organizaciones la funci6npiblica26.En la pr6xima ecci6n daremos algunos Ileganal poder elementosbasicos para ograr icha ntegraci6n.

3. Redefinici6n

latecnocracia

Ladefinici6n ue daremos continuaci6n,i bien se basa en la observaci6n empirica,onstituye tipo deal.Representa, orcierto,un caso extremo puro, no pretendoque se ajuste la perfecci6n cualquier aso individual. o obstante, elaboracionde este tipo ideal puede ayudarnos analizaras pruebasempiricas abrigo esperanzade que sirvacomo fundamento ara investigacionesuturasde carActermas comparativo. Defino tecnocracia omola dominaciondministrativapolitica e una sociedad por: una elite cohesiva con formacion specializada,que afirma er capaz de maximizarl bienestar olectivomediante aplicaci6nde un conjuntode tecnicas racionalesnstrumentalesde criterios exito; un grupode institucionesstatalesque adhierena un ciertomodelotecnicoanalitico que, mercedalcontrol losrecursosdecisivosrequeridos orel regimen, procuranmponer primacia e su perspectiva rganizativatodoel aparato dministrativo; la hegemoniade unsoloy excluyente aradigma politicas 'blicas, basado en el usoteoricamente 6ptimo los recursos en la preservaci6n la estabilidad el sistema. Lastrescondiciones on necesarias ningunade ellas es por si sola suficiente Miargumentaci6n para creaci6n la identificaci6n unEstadotecnocratico27. 26 Una posible excepci6n es la obra de Guillermo O'DONNELL.er su Modernization and BureaucraticAuthoritarianism,Berkeley: ISI, 1978; Bureaucratic-Authoritarianism,Berkeley, University of California Press, 1988. 27 El andlisis que sigue se limita los casos en los que el aparato estatal retiene suficiente autonomia como para que su estructura constituya un factor significativo en la determinaci6n de las medidas piblicas elegidas. Si bien en gran parte de este andlisis me basar6 en un enfoque centrado en el Estado, es vital recordar que cualquier instituci6n politica, como organizaci6n, funciona dentro de un entorno social, politico econ6mico que desempeha


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centraen que el desarrollo e unatecnocracia epende de la integracidn e las tres. Asi,porejemplo, os tecn6cratas definen parteporsu posici6n nstitucionalsus preferenciasdeol6gicas.Andlogamente, anAlisis las instituciones oliticasno de las personasque las componen,nipuede hacerse en puedesepararsedel unvacioideol6gico.Fan.lisis inalmente, definicion las ideologiasdel sistemadebe poner de manifiesto que maneraestas determinanlas elitesy organizaciones rincipales son expresadasporellas. Antesde examinaron mayor etalle definicionnterior,alela pena detenerse considerar opuesto e6ricode latecnocracia: regimen politico",ntendiendo or talaquelen que la elitegobernanteieneamplia xperiencia el tratodirecto on los actores intereses ociales en pugna con sus representantes, procura stablecer entreellostransacciones,mponer consenso por fuerza simplementeeprimir coaccionar la poblaci6n orrespondiente,erono posee necesariamente naformaci6n especializada academica.Enlos regimenespoliticos xiste un equilibrio poderentrediversas nstituciones,inguna e lascualeses capaz de fijar orsi sola la orientaci6n las politicaspQblicas, hay importantes iscrepanciasen cuantoal modelode politicapOblicamas acorde a las necesidades sociales. Los regimenes politicos ceptan,ademas,que el conflicto ociales inevitable. lgunosaboganpor representaci6nlatransacci6n travesde mecanismos luralistas,trosestablecenun aparato epresivo estinado controlar la oposici6n; ero,pordefinici6n, o intentan suprimir ste conflictopor referencia un modelote6ricoque asegure resultados 6ptimos de cualquiermaneraque se los defina-.En suma, los regimenespoliticos reconocen legitiman "subjetividad"laelecci6npolitica, oposici6n la presunta "objetividad"e lasdecisiones omadas ientificamente. Dado que en los regimenespoliticosel conflictoes inherente,nunca puede lograrseunaOnica efinicion el biencomuin, la tareadel gobierno onsistemas bien en maximizaros beneficios losgrupos ndividuales inimizandomismo iempo os costos de otrosgrupos, reduciendoos diversoscostos derivadosde reprimir la oposici6n28.Otra mportanteiferencia que en los Estadospoliticos movilizaci6n de masasconstituye napreocupacionentral el regimen29. stono implica ue esas mismasmasas esten representadasn las politicasqueadoptael regimen hagan estas unaporte ignificativo,inoque el Estadoponeel acentoen su estrechaconexibn con lasociedadcircundante. un papel fundamental su estructura en el "producto"que ella da lugar.Asi,aunqueno podemos dejarde lado lo que ocurredentro, ambi6n enemosque examinar qu6manera as fuerzasexternasdeterminanos procesos internos. 28Para un interesanteanclisisde estos dos enfoques (aunqueno fue el objetivodel autorrealizarlo), er oliticsand Markets,NuevaYork,Basic Books, 1977. Vertambi6nDavidCOLLINGRIDGE CharlesLINDBLOM, Colin REEVE:cience Speaks to Power:TheRole of Experts Policy-Making,ondres,FrancisPinter,1986. 29 De ahi que no haya casos de totalitarismoecnocrctico,puesto que este 6ltimoconcepto, tal como lo definieraJuan Linz, mplicauna buena dosis de movilizaci6n olitica.S61oen aquellas situaciones en que la ideologiadel Estadogiraen tornodel progresocientifico, dondela "persecuci6n e la verdadcientifico-racional" se convierte el objetivopolitico,podrian os tecn6cratas uncionar entrode un marco otalitario.in embargo,es prccticamente mposible imaginaruna campaha de movilizaci6n oliticacentrada, digamos, en el uso de la econometria ara planificaci6nficial.Porotro ado, os regimenes eocraticos, omoel de Ircn uego de 1979,que comparten on las tecnocracias adhesi6na una "verdad bsoluta,podrian onsiderarse"politicos" la medida en que entrahan movilizaci6nde masas. Ver Juan LINZ: Totalitariannd Authoritarian egimes",en Fred NelsonPOLSBY GREENSTEIN eds.): Handbook f Political cience, vol. 3, Reading,AddisonWesley, 1975.

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Ladiferenciasencialentreunaformulacionecnica unaformulacionolitica las medidaspOblicas stAdada por fundamentacidnacional e las decisiones,no s6loo nonecesariamenteor os resultados. i el "arte" gobernar regimen olitico a menudose reduce la resolucion eliminacion los conflictos, "ciencia" gobernar na ecnocracia e resume la resolucion los problemas. la politica el "arte e lo posible", tecnocracia e ocupade una"ciencia lo 6ptimo". ichode otromodo,los regimenespoliticos on conducidos, os regimenes ecnocraticos on administrados.ospoliticos ractican politica los interesesparticulares,os tecnocratas politica e la optimizaci6nel conjunto.Noquierodecircon esto que las tecnocracias ean pordefinici6nmeritocraticas,que no entrafen as soluciones ransaccionalesque son inherentes la acciOn e gobernar, inosimplemente ue las reglas paraalcanzar l podery legitimarloon radicalmenteistintas n uno otrocaso3. Entre l gobierno los politicos el de lostecnOcratasstA l dominio el aparato estatalpor os burOcratasel apparatchik. ranpartede la confusion xistenteen el de lastecnocracias e origina quenose lasdistingue e este grupo ritico31 Un Estadoburocraticoompartemuchasde las caracteristicas e unatecnocracia. an.lisis Ambosposeen unAmbito oliticoimitado orbarrerasnstitucionales ambos estan dominadospor individuos ue no fueron legidos paraocuparsus cargos. Pero la burocraciaarecedelenfasisen lacongruenciaonunmodeloteOrico ue es vital n el caso de lastecnocracias.En os ejemplos ontemporaneos,abitualmente ideologia fundadora no cumpleun rol andominanteomoel del manejode las instituciones que inicialmentee dieron rigen.Ademas, base de poderde la eliteburocraticao descansa en su pericia,sino en su acceso al aparatoadministrativoaunqueesto tambiendesempenaun papelimportante las tecnocracias). un burocrata uede ejercer autoridad travesdel control el aparato dministrativode su familiaridad con sus "laberintos",tecnOcrataspiraal podersobre la base de su conocimiento tecnico superior reafirma xpresamente pretension egitimade poseer dicha capacidaddecisoria32 Teniendoen cuenta estas pautasgenerales, procedere ahora a un analisis detalladode cada unode los treselementos omponentes midefiniciOn. 30Importasimismodiferenciaros regimenes ecnocr~ticosde los que abogan poralgtn tipode "corporativismoorgAnico"omista.Ambasclases de regimenesabjuran la representaci6n intereses de la negociaci6n, que son esenciales en un r~gimenpolitico, ambos creen en la posibilidadde tomarmedidas que sean buenas parael "conjunto". obstante,son muydistintos n cuantoa las fuentesde su legitimidad sus pautas en materiade politicap~blica.Los Estados orgAnicos rocuranmantener recobrar ideologia tradicional la naci6nen su tacada atomizaci6nmoderna;as tecnocracias, cambio,consideranal Estado,no como un conjuntoorgAnico, ino como un problemade administraci6nistemicaque debe ser resuelto. Si las tecnocraciasson conducidascon fe en laciencia, os regimenesorgAnicos sustentan n una ciencia de la fe. 31Granpartede los trabajos obre la nuevaclase en las sociedades socialistasse centranen este tipo de elite. Ver MichaelVASLENSKY: omenklatura,ondres,BodleyHead, 1984. Paraun examen de la distinci6n ntre tecnocracia burocracia, er DavidASHCROFT: Technocracy: Discussion",Reseaux, 1979, pigs. 35-36, 57-65. 32 A los regimenes militares utoritarios uede clasifickrseloscomo una subcategoria de los Estados burocr&ticos,orcuantoen ellos el poderderivadelcontrol jercido obre unrecurso nstitucionalriticodel Estado (en este caso, la violencia). diferenciade los bur6cratas iviles, las elites militares ostienen una pretensi6n particular gobernarbasada en la defensa de la "seguridadnacional".Sin embargo, se diferenciande los tecn6cratasen que su posici6nnuncaes legitimada omo situaci6npermanente. sea, los militares o pretenden conocer todas las respuestas, sino s6lo salvaral Estadode un ataquetemporarioanzadocontrasu integridad.


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Laelite Merced su educaci6n,su ideologia su posici6n uncional,os tecn6cratas aportan laformulaci6ne las politicas Oblicas naperspectivaingular, entrada n de analisis la aplicacion e sus conocimientose6ricos. dedican un sta conformadaegin las normas de las politicas, uyaformulaci6ninstrumentaci6n e intereses de sus roles funcionales, us antecedentes sus redes personales profesionales. ostecn6cratas on algomasque bur6cratasnstruidos. expertoque aceptase la legitimidad la voluntad opular, unque opusiera los resultados 6sta, no impondriaos dictamenesderivados e su pericia. mporta demas distinguir entrelos tecnicos del Estado, quienes por su formaci6n periciase les otorgael manejode unapartedel aparato dministrativoajo direccidn otraselites, los tecn6cratas,que gozan de autonomia entrode su especialidad pueden influir decisionesnotecnicas33 Si bien los tecn6cratas ienen mismapretensi6n special en relaci6n on el conocimientouecualquierspecialistaecnico,hayciertasdiferenciassenciales.Los tecnicos procuran lcanzaruna pericia"estrechapero profunda",n tanto que los tecn6cratasponenel acentoen una pericia"amplia unquesuperficial"34.sea, no estantancomprometidosonunadisciplina ramadel saberespecificacomocon una racionalidadiscursiva ientifico-tecnica.unque incorporen la funci6n oblica,al menosnominalmente,ebidoa su pericia, us funcionesno consistiran responder preguntasde tipo tecnico (lo cual limitariau influencia obre el curso de acci6n, definido esde arriba),inomasbienen formularos problemas ertinentes evaluaras respuestasde otros.Los ecn6cratas uiebran "fronterae las decisiones" ue se les fijan los tecnicos asumenresponsabilidad areasque estanfuerade su formaci6n profesional de su nivelde instrucci6n. Una de las principales ificultades ara el estudiode los tecn6cratasha sido establecer algen tipo de distinci6n ntre este grupo el de aquellosvagamente definidos omo "politicos". posiblepuntode partida araesta diferenciaci6n la division lasicaentre designacion arael cargo la elecci6n,peroresultansatisfactoriaen variosaspectos. Primero,onfundea los tecn6cratas on todos los dem.s uncionariosesignados:ostecn6cratas osonmerosadministradoreson undoctorado. Segundo, en ciertascircunstanciasos tecn6crataspueden conseguirrespaldo suficiente omo para er elegidos travesdel votopopular intenerque incurrirn las practicasasociadas a los politicos35.De modo similar,no todos los politicosson elegidos,sinoquepuedenserdesignadosparamanejar sea ciertasoficinaspartidariasen el ordennacional en los regimenes utoritarios,aracontrolaren oposici6on representar)asdemandasdel electorado. Es fundamentaleneren cuentaque la distinci6n ntreestos dos tipos de elites estadeterminadan buenamedidapor asfunciones ue cada unacumple, nopor os 33 Ver tambibnNora MITRANI: Reflexionsur I'operationechnique, es techniciens et les technocrates", vol. nternationaux Cahiers 19, 1955, pags. 157-170. Sociologie, Politics nd Administration Mexico:Recruitment nd Promotion f the Politico34 GuillermoKELLEY: Administrative lass",TechnicalPaperSeries 33, Institute LatinAmericanStudies, University Texas, Austin, 1981, pg. 4. 35Porejemplo,pueden ser reclutados su condici6nde candidatoscontrarios l sistemaporpartidosque incluyan su plataforma luchacontra corrupci6n. ampocoquedabien clara lineaque separa a elecci6n de la designaci6nen los regimenescon partidosmonop6licos v. gr., Jap6n Mexico).

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atributos ersonales.El tecnocrata el politicoven bajo una lente muydistinta as relaciones ntreel Estado la sociedad:"Para l tecnocrata, nacionno es sino una esferamasen lacualaplicarosinstrumentosue ha desarrollado.ara61, Estadono es la expresi6n lavoluntad opular, unacreaciondivina, el producto elconflicto de clases: es unaempresaproveedora servicios la que hayque hacer uncionar coneficiencia"36.orotraparte, us respectivasmodalidades instrumentaciOnlas politicas Oblicason muydiferentes. ltecnocrata resumeque latareade formulaci6n de dichaspoliticas onsisteen obtener mejor olucion nteunproblema, tantoque al politico interesamuchomasla concrecion e las medidasen el "mundoeal". la postre, os dos grupos ienenvisionesdiametralmentepuestassobre relaciOnntre el Estado la sociedad.Para ospoliticos, legitimidadlaracionalidad las medidas pOblicas eben provenir el mercadode ideas e interesesque ellos representan; Estadoes un "recipienteacio" el cualsus electorados uelcansus necesidades sus aspiraciones.Eltecn6crata, cambio,ve al Estadocomo corporizacion una totalidadmayorque la suma de sus partes;su tarea radica en asegurarque la racionalidaduperior esta totalidad ste a salvo de la influenciandebidade los interesesparticulares37. 6Enque medidamplica na ecnocracia adopci6n e criteriosmeritocraticos la seleccion de los dirigentespoliticos?Porun lado, los requerimientosducativos parecen sustentar pasaje de la "adscripcion"la "adquisicion",implicaria na mayor ficiencia el funcionamientoel Estado.Porel otro, capacidadde adquirir esas credencialesrequiere onsiderables ecursosculturales financieros38. e hecho, ellaspuedenservir aradisimular continuidad las pautaspoco igualitarias acceso al poder,asegurando la progenie las elitesanteriores pretensionegitima ocupar os puestosclaves. Por ltimo, ,pueden xistirecn6cratas no hayuna ecnocracia? sea, ,puede haber ecnicossinunaestructuraue les permitajercer poder ecnocratico? los tecnocratas uesennadamas que tecnicospoderosos esta es en esencia la postura de Meynaud), respuesta eriaafirmativa.ero alcomoyo los defino, os tecnocratas no solotienenpoder influenciaentrode sus areasrespectivas, inoque hanpodido ocuparposicionesque les permitennfluir lasfinalidades e las medidaspOblicas en los objetivos ocialesgenerales.Comoexaminare masadelante, sto no implica ue necesitencrearun monopolio el poder,pero si estaren el "circulontimo" el cual emanan as orientaciones ara accionoficial.Por tanto,paraanalizarmejor sta interacci6nntre as elites su posiciOnuncional,enemosque pasara unadefinici6n de las institucionesecnocr;aticas. 36 Robert MERTON,Introduction",

ELLUL,p. cit., pAg. vii.

37Se encontrarcAn lgunosejemplosexcelentes de la disputaentreestas dos versiones del mundode las

politicas pOblicas en Catherine CONAGHANJames MALLOY:nsettling Statecraft: Democracy and Neoliberalism in

the CentralAndes, Pittsburgh, niversity Pittsburgh ress, 1994. 38Trabajos ecientessobre as profesiones el papel de la educaci6nen la estratificaci6nocial indicanque

la herencia del conocimiento o del capital culturalconstituye un aporte significativo la transmisi6n intergeneracional de la posici6n de clase en las sociedades avanzadas contemporaneas. Una "nueva clase" administrativa puede asegurarle a su progenie una buena posici6n social econ6mica poniendo su alcance oportunidades educativas introducibndola las redes de relaciones personales que facilitan el ingreso la elite administrativa. especiales CulturalReproduction and Social Reproduction", en J. H. KARABELA. H. HALSEY,ds.: Power Pierre Ver BOURDIEU: and Ideology in Education, Oxford, Oxford University Press, 1977; Randall COLLINS:he Credential Society, Nueva York, Academic Press, 1979; Eliot FREIDSON:rofessional Powers, Chicago, University of Chicago Press, 1986; Magali LARSON:he Rise of Professionalism, Berkeley: University of California Press, 1977; Steve BRINT,p. cit.


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Instituciones Los ecn6cratas perandentrode unmarcoburocrtico organizativo. aledecir que tienenunacarrera stablecida n el aparato stataly,porende, su exitoprofesional su influencia olitica stanestrechamenteigadosal poderrelativo e las instituciones que representan.El ascendientede los tecn6cratases inseparabledel prestigio gravitaci6n sus organizaciones. mportaualsea su exitodentrode unorganismo determinado, capacidadde untecnocrata ara nfluirn las politicas ublicas e vera frustrada la instituci6nla quepertenecenoes un actor estacado.Asi,porejemplo, un brillante conomistade un Banco Centrals61loendra nfluencia la instituci6n controla politicamonetaria no es unamera mprenta la que salen los billetes circulaci6n. na ecnocracia oimplica6loeldominio un ipoparticular elite, ino por partede instituciones ue promueven na tambienel control aparato formaparticulare tomade decisiones. Si los politicos, l menosen un primermomento, xtraen u poderdel apoyode sectores clavesde la poblacibn de la participaciOn organizaciones ue obtienen dichoapoyo, os tecnocratas burocratasxtraen u exitode marcosorganizacionales muydistantesde la interacci6n on la poblacion.Puede ser que un politicono sea como representante e los intereses queridoni respetado,pero se lo identificar, en el caso del tecnocrata, cambio,ese apoyo aspiraciones algOn ruposocial; popularcarece de importancia, que su carrera uturaesta en manos de sus superioreserarquicos. Las nstituciones uedendiferenciarsee sus equivalentes oliticos tecnocraticas porqueno implican irecta nominalmente representacion e interesesparticulares39.Les interesa a formulaci6n las politicasdel Estadoen su conjunto,en oposici6n la representacione unode sus sectores.Teniendo cuenta aslimitaciones potencialesa su autonomia, erivan poder no de la satisfacci6nde esas inode su capacidadparacumpliron las funcionesque se demandasparticularistas, les hanasignado. criterios odemosemplear aradistinguiras institucionesecnocrAticas limitadas? nte odo,aquellasdisfrudministrativastecnicas sus contrapartidas .Qu6 mas tan de mayorautonomia capacidaddecisoria.Si bien su ambito uncionalpuede parecer ecnicamenteestringido, importanciae sus responsabilidadesustantivas o el lugarcentralque ocupa su organizaci6nes permiten ludir as limitaciones la obedienciaburocratica. Las nstituciones tecnocraticasuelenposeeruncontrol ignificativo las finanzas del Estado de su planificacioneneral, que hace que graviten la acci6nde otros organismos ijandoprioridades financiamiento "incentivos"resupuesta39Subrayoque la representaci6n ebe ser directa nominal orquepodriaargumentarse ue las organizaclones tecnocriticas representan os intereses de determinados rupos nacionales internacionales, estn al serviciode ellos. Porejemplo,en EstadosUnidospodriadecirse que el Pent6gonorepresenta os intereses de los contratistas inculados la industria la defensa, que derivagranparte de su influenciade los empleos que generan estas actividades.No obstante, su funci6nprincipal suponiendo,nuevamente,cierta autonomiadel Estado)no es propender enriquecimiento talescontratistasino la defensanacional.Encambio,un diputado senador puede representar unaampliavariedadde gruposde presi6n,pero su papel centralcomo politico defender os interesesparticulares e sus electores.

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rios4o. Tambien uedesucederquetenganacceso al reclutamientodistribuci6ne los funcionarios. unque ara ez unaorganizaci6necnocraticaieneel control irectode esta funci6n que normalmente esta en manosde administradorespoliticos), uede establecer os criterios selecci6ndel personal asi generarde manera ndirecta na base de apoyopara us politicas.N6teseque la relaci6n ntredichasorganizaciones otrosorganismos ficialespuedenoserforzosamentexplicita instrumental v.gr.,no dicen "Ap6yennos les aumentaremos presupuesto contrataremos personas pertenecientes su camarilla");asbien que sucede es que las otras nstituciones, sabiendas de que el presupuestoo decide determinado rganismo de que este prefiere uelas propuestasncluyan ipoparticular analisis de lenguaje, daptan sus puntosde vistaajustandolos los del organismo ominante. Otro ecurso ritico s el control la informaci6n. unidad rganizacionalue controlaos supuestosen que se basan osactoresde otrosorganismos ficialespuede dictaminarndirectamenteos resultadosde las politicaspO`blicas. as instituciones stAna menudo cargo de la formulaci6n las premisas opciones tecnocraticas decisoriasempleadasporel aparato statal, porende puedenimponer u modelo tantodel problema omo de las respuestasadmisibles41. manejode este recurso puede incluirl de las relaciones on actoresexternos Iadefinici6n las amenazas significativas. storevisteparticularmportancia,ues las organizacionesncargadas as mis de resolver os problemas riticosque enfrenta l Estado on invariablemente poderosas42.De esto se sigueque la definici6n cuAles on esos problemas umple un papelfundamentaln el cursode la acci6noficial en la posterior istribuci0nel poderdentrodel Estado. Nuevos aportesde la teoria nstitucional las organizacioneshan brindado asimismo lucidacionesdecisivassobre el proceso mediante l cual los organismos tecnocrAticosograncontrolar Estado43.Dentrode ia perspectiva nstitucional,as organizacioneseaccionanrente lascrisisadoptandoormasracionalistas-burocraticas que les confierenegitimidad independencia otrosactorescolegiadosdominantes.Elanflisis hist6rico la evolucidn las institucionesstatalessugiereque pueden hacerloaun cuandodichas formasno sean directamenteensibles las consideraciones e eficiencia a las demandasnmediatas e los gruposde intereses movilizados oliticamente44.si,el controltecnocratico uedesurgir primerugar G. SALANCIK: heExternalControl f Organizations, uevaYork,Harper Row, 1974;J. 40o erJ. PFEFFER PFEFFER: owerin Organizations,Marshfield: itmanPublishing,1981; C. PERROW: Departmental owerand niv.Press, 1970. Power M. Industrial ashville, V anderbilt irms", ZALD ed.): Organizations, Perspectives 41Ver G. R. SALANCIK J. PFEFFER:Social InformationrocessingApproach o Job Attitudes nd Task Design",Administrativecience Quarterly,ol.23, pgs. 224-253, 1978.Estaconcepci6n es, en esencia, equivalente en el pianode las organizaciones la "tercera imensi6n" el poderde LUKES Power: RadicalReview,Londres, Macmillan, 974). 42 Ver James D. THOMPSON:rganization in Action, Nueva York: McGraw Hill, 1967; M. CROZIER: he

J. . R. HINNINGS,A. LEE, E.SCHENICK Bureaucratic henomenon, ondres,Tavistock, 864; DavidHICKSON, M.PENNINGS:StrategicContingenciesTheory Intraorganizationower",Administrativecience Quarterly,ol.

16, pbgs. 216-229, 1971. 43VerJ. W.MEYER R.W.ScOTT: rganizationnvironments:itual nd Rationality,everlyHills,Sage, 1983;

The ronCage Revisited: nstitutionalsomorphism nd CollectiveRationality PaulDIMAGGIO WalterPOWELL: A merican Organizationalields", ociologicalReview, ol. 48, 1983, pAgs. 147-160. Institutional ourcesof Change n theFormal tructure Organizations: L.G. ZUCKER: 44VerP. S. TOLBERT The Diffusion f CivilScience Reform,1880-1935",Administrativecience Quarterly,ol.28, 1983, pags. 22-39.


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entidadesque porsu jurisdiccidn abarcanproblemas rincipalmente pero tecnicos, mas tardedifundirse otrasentidadesdonde esta menos directamenteigadoa los uncionales el organismo. requerimientos Ideologia La relevanciade la categoria"tecn6crata"epende de la adopci6n de una particularerspectiva obrela formulaci6n las politicaspOblicas.Es dable definir una ideologia ecnocratica? stacuestiOn barcados problemas. rimero, ,podemos dentificar dogma doctrina, amplio istemade ideasconsoluciones priori ara unavariedad e malessociales, unadescripcion reestablecida sus origenes,que una relaciondirecta entre la compartan odos los tecn6cratas?Segundo, adhesi6na ese sistemade valores las caracteristicas .existe efinitorias los tecnOcratas? No creo que pueda identificarsena ideologia ocioeconomica specificaque sustentarianodos los tecnocratas, muchomenos una que sea expresionde su posicionfuncional entrodel Estado la sociedad. Los roles que desempefan los tecn6cratas onducena unconjunto perspectivas eneralesen cuanto la manera de formularimplementar as politicas 'blicas,peroque no sonuniversales estAn suficientementeodificadas omo paraque corresponda onsiderarlas naideologia. Sin embargo,si pueden identificarseos valores preferenciasmas generales que parecenestarpresentesentre os funcionariosefinidos omotecnocratas. Lohabitual que los tecnocratas ieguen odaadhesiona undogmaparticular, mas allade la bOsqueda la eficienciasistemica. uelenafirmarue sus recomendaciones solo estan referidas los mediosparaalcanzar iertosfinesestablecidosen ambitospoliticosque estanfuerade su control. admitenposeer sustentar lguna ideologia,esta consiste en el rechazoa las limitacionesideolOgicas.Promueven aplicaciOn criterios bjetivos, ibresde valores,para la toma de decisiones. No obstante, a lineademarcatoriantre os medios videntesporsi mismos objetivamente determinados los finesnormativosiscutiblesno es clarani explicita.Cualquier criterio ara uzgar eficienciadebe partir un conjunto supuestossobrelo que uno intentamaximizar, estos, en Oltimanstancia, mplicanun juiciode valor.En consecuencia,porobjetivos ue sean sus metodos, os tecnocratas puedenpresumirde que eluden las influencias ormativas su seleccidn de las politicas.La diferenciaentre una ideologiaexplicita un conjuntode preferenciasvalorativas implicitas vitalparacomprender pensamientoecnocratico. punto riticoparael analistaes discernirde que modoestos criterios ueden representar si mismos sesgos ideolOgicos cultos. En os OltimosFos, os tecnOcratasparticularmente AmericaLatina) ansido asociados estrechamente neoliberalismo45.On xisteunaconsiderableconfusion entredos tendencias: tecnocratizaciOnel vuelcohaciael mercado, cada unade ellas menudo e aplic6pararotularlaotra.Empero, hayunvinculonherententre un gobierno de especialistas un determinado istema econOmico.Tambienel or sustitucion keynesianismo el desarrollismoue promovia industrializaciOn ed.): The Political Economy of Policy Reform, 45 El mejor andlisis de esto es el de John WILLIAMSON Washington, Institute for InternationalEconomics, 1994.

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importacionesieronprimacia los expertos46. veneraci6nde la ciencia de la modernidaderencial robablementelcanz6 apogeoen los primerosiemposde la naseriede estudiosrecientesdemuestra, simismo, ue el gobierUni6n Sovietica47. no de los expertosno es en AmericaLatina lgonuevoniesta ligadonecesariamente unOnico aradigmadeol6gico48. rigor, omohe sostenido n otro ugar, que liga entresi los tecnocratas e diversas orrientescon6micases su particularoncepci6nde la politica49. os tecnocratas omparten naciertamentaEn ugarde compartirna lidado marco ognitivo.Estecomprende na orma ingular e analizaros problemas sociales,formularoluciones instrumentaroliticas, ue fija imites cursode acci6n debatido.Los tecndcratasienenen comoinuna manerade analizar os medios instrumentostilizados araalcanzaros finessociales,asi como un conjuntomplicito de criteriospara ia evaluaci6ndel exito politico.En vez de constituir n sistema ideol6gicoque brinda ecisionesautorizadasobrecualquiermedidaoficial, mentalidadtecnocratica e centraen modelar autasparael reconocimientoe los problemas,la generaci6n opciones la asignaci6n prioridades, esas pautasdeterminanen granmedida a elecci6n inalde los resultados50. Debemosentender sta perspectiva como una ideologiade respuestas de problemas, ino como una ideologiadel metodo: creencia en la capacidad de alcanzar respuestabptima cualquier iscusi6nmediante aplicaci6n e determinadas practicas51. que ofrecen os tecn6cratas es un nuevoconjunto valores politicos, inounanuevametodologia,realistaeficiente", ara comprension e los del poderde Lukes,podriamos ecir problemas ociales. Basandonos el an.lisis una lucha en tornode las respuestas que las batallas ideol6gicas constituyen (unidimensional)enel mejor loscasos, entorno laspreguntasbidimensional)52; lastecnocraciase centran la ucha,muchomasimportante, torno e los metodos sta paradeterminar validezde las respuestas de las preguntastridimensional)53. 46 Peter HALLed.): The PoliticalPower of EconomicIdeas: Keynesianismacross Nations, Princeton, deas and Institutions: evelopment Braziland Argentina, PrincetonUniversity ress, 1989; Kathryn IKKINK: Ithaca,CornellUniversity ress, 1991. 47 MarkBEISSINGER: cientificManagement,SocialistDisciplineand Soviet Power, Cambridge,Harvard University ress, 1988. 48 MiguelA. CENTENOPatricioSILVAeds.): The Politicsof Expertise n LatinAmerica,Universityof AmsterdamPress (en prensa). 49MiguelA. CENTENO: ThePolitics Knowledge:Hayekand Technocracy", CENTENO SILVA,p. cit. From Technocracy Participatory esearch: 50Se hallar6una proposici6n emejanteen FrankFISCHER: FirstWorldPractices and ThirdWorldAlternatives",n Benno GALJART PatricioSILVAeds.): Designers of Development,Leiden,ResearchSchoolCNWS,1994. 51Estacapacidad de determinar metodologia propiadapara tomade decisiones se aproxima lo que enomina "politica la verdad", egOn cual se abandonael afn de hallar as "respuestas MichelFOUCAULT correctas"para centrarseen el emperoo,mucho mas importante, or determinar 6mo se define verifica "correcto". erPower/Knowledge, uevaYork,Pantheum, 980,pags. 132-133. 52LUKES, cit. p. 53 la mejorguiaparacomprendera mentalidad ecnocr&ticarovengade los conceptos suministraQuiz, dos por Bourdieu: sea, de las normas mplicitas ue se dan definici6n una doxa unhabitus tecnocraticos, ud es la ideologiaconsciente E n tratar lavida sentadas diaria. e determinar querigengranpartede ugarde por perseguida, este enfoque procurariadentificar capital simb61lico tilizadopor los tecn6cratas. Ver Pierre utline f TheoryorPractice,Cambridge,CambridgeUniversity ress, 1977. Otro nfoque nteresante BOURDIEU: consiste en analizar os valores ligados ciertos opuestos lingOisticos. ataque lanzado por Donal MCCLOSKEY


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terceradimension barca a fe en la aplicabilidadsuperioridad las metodologias paradigmasecnicos profesionales, acompaiadapor premisade que la racionalidad estA mas alla de todo dogmatismo,de que el analisiscientificono conoce ideologia lguna. Lamentalidadecnocraticancluye predisposiciOnsicolOgica determinados tiposde racionalidadde discurso.La egitimidadecnocraticae funda laapelaci6n al sabercientifico, compahada unrechazo mplicitoaunque menudo o10 ace explicito) la "politica"onsiderandola factor neficiente tal vez corruptor. sta concepcion opone lavisi6npolitica ragmatica,ue procura atisfaceras demandas delelectorado unque stas contradiganas solucionesteoricamenteficientes, la que adhierea una ideologia ocioeconomica resuntamentemplia.Ladiferencia esencialesta aqulenel discurso dmisible latomade decisiones, enel conjunto valores criteriosmediante cual se juzgandistintasopciones de politica.En un referencia regimenpolitico,asmedidaspOblicas uedenproponerse defendersepor algOn onjunto e valores ocialesmuydifundidos a los interesesde un grupoen as Onicas eferenciasdmisibles on las vincuparticular; un regimenecnocra'tico, ladas con la eficienciade las medidas.Que este conjuntode criteriospueda ser estructurado e modode beneficiar un grupoparticular no so6loposible sino probable,peroel discursoplblico de latecnocracia echazaesta conexi6n. Pordebajode la mentalidadecnocraticaubyace un supuestoepistemologico decisivo;el de que existe una realidad ingular universal n materiade politicas piblicas, que puede analizarsemediantematodos ientificos con respecto la cual no hay discusibnposible. Dentrodel esquema tecnocratico,prevalece la fe en la posibilidadde una soluciOnOptima ue todos los sectores deben aceptarpara el maximobien.Lassolucionesno son el resultado un equilibrio poderentre os diversosintereses clases, sino que estan determinadas or la aplicaciOn los modelospertinentes. adoquehayuna"verdad"que es posibleestablecer elaciones causales objetivas, actividad olitica e reducea determinarua es la mejor pci6n de politica araaprovecharalesrelaciones on vistasa alcanzarun propOsitoarticular. Ademas, los tecnocratas omparten creenciade que los conflictospueden resolverse -o, mejoraun, eludirse- merced la optimizaciOn los recursos.Las clases, grupos de intereses individuosntranen conflicto raizde la ineficiente distribuci6n los recursos; integraciOne sus intereses travesde unaplanificaciOn sistemica uprimiraas luchas ocialesmejorando suertede todos54 Eldesarrolloe estamentalidad impide uedentro el sector ecnocratico aya divergencias,as que puedenoriginarse discrepanciasilosoficas de preferencias efensoresde la libertad mercadoversus estructuralistas teoricas estaticos), en conflictosde interesesmas mundanos especialistasde la industria versus especialistasdel agro),en diferencias e formacionuncional de enfoque contra homogeneidadde la economianorteamericanactual incluyeuna lista ilustrativa las divisionesdel mundode acuerdocon el modernimoientifico: echo versusopini6n, igorosoversus desordenado,cosas versus palabras,cognici6nversus intuici6n, tcetera.Ver"TheRhetoric Economics", ournal fEconomicLiterature,ol. ndicaunat6cnicasemejante su empleo de una metodologia 21, juniode 1983, pags. 481-517.SARFATTI-LARSON tomadade Levi-Strauss ara analizar cosmovisi6ntecnocr&tica la formaen que es plasmada por los mitos dominantes "Notes Technocracy", erkeley ournal Sociology,vol. 17, 1972-73). 54 N6tese que este ideal ut6picoabraza fe en el progreso inherente los escritos cltsicos tanto del capitalismodel laissez-faire omo del marxismo.

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(ambientalistasersus ngenierosiviles) simplemente batallasendientes defender el propio"territorio". in embargo,en mi opini6n stas discusionesempleanun mismo enguaje,utilizanrgumentos 6gicos imilares exigenparaparticiparn ellas tal grado de especializaci6n ue excluyenautomAticamenteuna gran partede la poblaci6n55 Precisamente orquese legitima si mismacomo objetiva prometeofrecer solucionesndubitables,mentalidadecnocrAticas en potencia masantidemocratica excluyente todas as doctrinas e gobierno.Quienes e oponen las medidaspor mecanismo aradesafiarlas,alvomediante adopella propuestano tienenningOn ci6ndel metodoobjetivo redominante,como este s6lo puedeapuntar una Onica soluci6n, ododebatees imposible.Laaparente bjetividad metodolbgica la forma tecnocratica gobierno uelveevidentesporsi mismas sus propuestas, convierte sus opositores los defensores rracionalesen el mejor los casos) interesados (en el peor)de un ordennormativoue no tiene ningOn erecho egitimo que se le presteatenci6n.Al imponer u dominio orvia de un metodo nstrumentalacional cientifico, as tecnocracias e asemejan los regimenes Estadosteocraticosque adhieren xplicitamente una ideologiapolitica ominante.Entodos estos casos, la tegitimidad proviene e losfusileso de lasurnas, inodel respetopor os dictamenes de un"libro". sea que ese documento ontenga palabra Dios,una eoria obre la historia las funcioneseconometricas ue describen as situacionesde equilibrio, estin en las mejorescondicionesparainterpretar mensaje poner en practica us leyes excluiranodaoposici6n todaparticipacibnopular. Un espectro de variantes tecnocrdaticas

Las eoriasde latecnocracia ansoslayado granmedida posibilidad que existaunagamade variantestecnocraticas diversasdimensiones, lo largode las cuales podriadesplazarseun regimen.Consecuentemente,escartaron piano importanciael conceptosimplemente orqueno existenejemplosperfectos.Ahora bien, los tipos idealesno pretenden er elementos e6ricosabsolutos,que deben ser corroborados rechazados toto, inoque mas biendeberiausarseloscomo marco paracategorizar naamplia ariedad casos empiricosegin su gradode congruencia con el modelo.Esmasproductivoer tecnocraciaomouncontinuo ue comoun fen6meno ue estA noesta presente56. arafraseandoClausewitz, tecnocracia lacontinuaci6n la politica ormediosdiferentes.No mplica ecesariamenteambiar todas las "reglas el juegopolitico",inomodificarlgunas.Envez de buscaruncaso ideal de tecnocracia, e deberiadiscernir conjuntode atributos ue definenun espectrode sistemaspoliticosecnocrdticos, entrodel cual podrian ituarsedistintos Estados, on diferentes istemas ideologias. 55 Existe,desde luego, la posibilidadde que los diversos interesesen pugna de la poblaci6npertinente encuentren,dentrodel circulode expertosque epresentantes ue aboguen, todos ellos, por "medios us alcanzar eficientes" respectivos ines.Sobre el conformismo xistentedentrode unacomunipara objetivos dad cientificaen lo tocante las proposicionesbbsicas y preferenciasmetodol6gicas,ver AmericanEconomic Review,vol.69, No. 2, mayode 1979,pags. 28-37. 56DavidCOLUERRuthCOLUER: Who oes What,ToWhom, nd How:Towards ComparativeAnalysis nd Corporatism LatinAmerica,Pittsburgh, MALLOY: James LatinAmericanCorporatism", uthoritarianism University Pittsburgh ress, 1977, pag. 493.


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Es vital,asimismo, eparar definici6n la tecnocraciade las categoriasque describenel gradode representaci6nolitica de libertad.Asi como hayun espectro tecnocrdtico, ay tambiendistintos rados de participaci6n emocrAtica. si como puede haberEstadospoliticos utoritariosdemocraticos, uede haber ecnocracias autoritariasdemocraticas.Losregimenes ecnocraticos utoritarioso tienenmecanismosde representaci6nopular, permiten ue oposici6n ejeoir voz respecto de las medidasoficiales estan dispuestos imponer control obre el proceso decisoriopormedioscoactivos.En as variantesmas democraticas e los regimenes tecnocraticos ubsiste alguna formade representaci6n opular,que permite la poblacionexpresaruna serie de preferencias.Los representantes lectos pueden discutir eficiencia elativa los diversosprogramas estructuras e gobierno, aun decidirentrevariasopcionesde politicaspiblicas, pero el grado en que 6stas son previamente efinidas presentadaspor los tecn6cratas mplica,por lo menos, una limitaci6n la participaci6n asiva57. n alescasos, los debatesya no giran torno de los valoreso metas de una sociedad, sino en tornode la eficiencia nstrumental relativa e los mediospropuestos.Hastapodriaaducirseque, desde la perspectiva tecnocratica,as institucionesdemocraticas ueden incrementar eficienciaglobal suministrandona variedadmas ampliade opciones, ejerciendouna "vigilancia" permanenteobre ainstrumentaci6n. Pese a estas aclaraciones, odas las fuentesconcuerdanen que hay en la tecnocracia elementontrinsecamententidemocratico.uncuando ostecn6cratas tenganunagran nfluenciaentro e unmarconominalmenteemocratico,us "consejos" imitarAn participacibn grandessectoresde la poblaci6n las decisiones criticas.Si bien existenentre os casos empiricosdiferenciasde grado, el r6gimen que respondeal tipo dealantesdescripto eriaextremadamenteutoritatecnocr.tico rio represivo.Recudrdese ue laformulaci6necnocrAtica las politicas Oblicas centra n la acci6n nstrumental: intencionalno generadebatessobre os valores fines.Enestos casos la cuesti6nno resideen la definici6n ooperativa e un objetivo comOn, inoen el poderautoritarioequerido araalcanzarlo.Laacci6n instrumental parece requerirmarcosautoritarios burocriticos, estos no conducen,en ltima instancia, unaparticipaci6nopular granescala.

IV.Orfgenes del poder ecnocritico Existen iversas ituaciones osiblesparael desarrollo uncontrol influencia tecnocraticos.Mecentrare n cinco actoresque sustentan ichodesarrollo: complejidad de las tareas emprendidaspor el regimen; legitimaci6n el regimenpor referencia criterios e desempero; autonomianstitucional las organizaciones del Estadoasociadascon los expertos; estabilidad el regimen; su posici6ndentro de un sistemamundial. uncuandome ocuparedel modoen que estos cincofactores contribuyen surgimientoe Estadostecnocraticos,mportaecordar ue talesregimenes apoyaranambien desarrollolterior lascondiciones ue los crearon. sea, si los regimenestecnocraticos urgenoriginalmente raizde la complejidadde las responsabilidadesue debe afrontar Estado,ambienendera aumentar sofistica57 Para un excelente analisis del poder de las instituciones ecnocrticas en un r6gimenpoliticamente heSecrets of the Temple,NuevaYork,Touchstone,1987. democrtico, ver WilliamGREIDER:

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ci6n tecnica requerida araparticipar la tomade decisiones.Analogamente,os poner l acentoen loscriterios desempefo que regimenes ecnocraticos tender.n or consiguiente, surgimiento estabilizaci6nde los fortalecen legitimidad. no constituye naprogresionineal imple, inoqueincluyeun regimenes tecnocr.ticos retroalimentaci6n de crecimientoxponencial58. gradosignificativo Complejidad

Entiendoque una tarea es complejacuando se requierepericia formaci6n especializadapara comprenderos problemas formulaciones ue abarca;no me refiero l gradode dificultadue implica levarla cabo. A todas luces, la complejidad de las politicaspCOblicas avorece influenciaecnocratica, que exige un personal dotadode habilidades specificas, as que no son facilesde adquirirn el cursodel trabajo n si. Obviamente,os tecnocratasOlo omienzan acercarsea los maximos nivelesde poder medidaque sus habilidades speciales son necesariaspara la sociedad. ComopredijoWeber, crecientecomplejidad las estructurasociales demandanuevasformasde conocimiento,as que favorecen la informacionormal masque a la informal,requieren grupode expertos apaces de coordinar integrar los datosde algunamanera. Ademas,importaeneren cuentaque la percepcionde la complejidad o es puramente bjetiva, ino que esta dictadaporconsideraciones oliticas.Estoreviste particular mportancia la ransici6nuevade la nfluencia tecnica controlecnocratico. Evidentemente,iertapericia indispensable aradirigir naoficina e datosestadisticos para construir puente,pero no es tan evidenteque uno deba conocer econometria arapoderdiscutir politica con6mica ser un ngeniero ara uzgar os m6ritos elativos e distintos mplazamientos un aeropuerto. bien la influencia aumenta omo reacci6n nteel cambio ecnologico, l controltecnocratico tecnica una unci6n la capacidadde unaelite de unconjunto e institucionesara imitar participaci6n quienesmanejanos nuevos enguajesde los especialistas. Legitimacidn mediante criterios de desempeno

Segtin etapade desarrollo olitico,ocial economico que se encuentre, Estadomoderno nfrenta istintos esafios su estabilidad. aspersonas organizaciones mAsaptas para abordaras fuentesespecificasde inestabilidadtendranun predominio atural obre aquellasotrasinstitucionesuyo ambitoadministrativo mantienemAs ereno.Asi, pericia el tecnbcratas0lole brindara ngresopotencial al circulodel podersi se percibeque sus aptitudes on relevantes ara os problemas fundamentalesue tieneantesi la sociedad. A medida que aumenta responsabilidad el Estado, sus aspiracionesde legitimidad apartan las basadas en la representacion alguindeal(ya sea la identidadnacional, representatividademocratica el legado revolucionario)se aproximanlas basadasensu capacidadparaproporcionarstos servicios, onlocual aumenta complejidade susfunciones.El6nfasis elcrecimientocon6mico en el emocracywithinReason: Technocratic 58 Se hallardun ejemplode este enfoqueen MiguelA. CENTENO: Revolution Mexico,University ark,PennState Press, 1994.


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manejode ungransector ndustrialelEstadopodriapromover,ntonces,que lostecn6cratas las instituciones tecnocraticas caparen l controlmonopdlico el Estado59 A medidaque el desempenoorganizativoelEstado omoactoreconomico obra mayormportanciaara legitimidadel regimen, l debatepoliticoiende centrarse cada vez mAsen la capacidad de los partidoscontendientespara manejar ales funciones.Los politicos ven obligados adquirirmas versaci6n ecnica o de lo contrarioonfiar unequipode expertos.En as democracias,ambien presumible que haya un mayor onflicto ntre os politicosque necesitandemostraru habilidad paradefender sus representados, un grupode personas instituciones ue no deben responder tales presiones. Pareceriaque, en tales circunstancias,os politicos levan as de ganar, pues puedenprescindir e los especialistas, n tantoque 6stos poco puedenhacerindividualmente ontrasus superiores legidos. Sin embargo,dada la complejidaddel mercado con6mico, as institucionesrientadas articularmentela resolucion e los problemas inancieros fiscalespuedenarrogarse na primacia dministrativauna opular.A su vez, lo mas probable que posicion ndependiente la "interferencia" estasinstitucionesboguenporunaperspectivaecnocrtica gerencial laformulaci6n de las politicaspOblicas. os politicos e veranentoncesforzados competir on los tecn6cratas n el terreno ropio estos: especializacion6cnica, cualquieraea el a los segundos no los primeros. grupoque triunfe,s mdsseguroque se asemejar, o tienenporque atenersea una Iogica PorCitimo,os rituales e la legitimaciOn funcional.Comoha probado in dudael nuevoparadigmanstitucional,os rituales artificiosorman artede la vidade las organizacionesomplejas el mismomodoque del mundode la moda.Hoyse considera mperativoue un miembro ualquiera el ministerios. mercadoglobal engaunapatina pericia, obre odoen determinados como el discursopiblico de ese mercado la economiaortodoxa, dlo se confiere legitimidad quienesson capaces de hablar se lenguaje60 Autonomianstitucional Comoya senalamos, os especialistasa menudose sientenfrustrados or las transacciones demoras sociadas la negociacionpolitica. ambien uedenpensar que en bien de la seguridaddel Estado largoplazo, deberiansuprimirse iertos problemas el Ambito olitico, finde que las medidaspiblicas no resulten"pervertidas"porconsideraciones oliticasnmediatas. stosargumentos ven robustecidos por 16gicade la complejidad las nuevaspretensiones legitimidad que antes hablamos.Porotraparte, omo os politicosiempre ebentenerpresente posibilidad de perder as proximaslecciones de quedar ueradel pr6ximo golpepalaciego" 59 En el caso de las sociedades capitalistas, tecnocraciapuede constituiruna posible soluci6n la contradicci6n ehalada porClausOffeentre acumulaci6n la legitimaci6n, l basar esta l1tima la primera.El Estadoderivaen este caso su legitimidad, de su sensibilidad ntelas demandaspopulareso de su adhesi6n cierta deologianacional imb6lica, ino de su probada apacidadpara omentar preservar eficienciaecon6mica. ClausOFFE:Structuralroblems f theCapitalist tate",GermanPolitical tudies,vol. 1, 1974, pigs. 31-57. Una perspectivasimilar e hallaen la obrade James O'CONNOR. 60 Ver WalterPOWELLPaul DIMAGGIO: he New Institutionalism Organizational nalysis, Chicago, TheUbiquitousRise of Economists", John MARKOFF: University Chicago Press, 1992;Ver6nicaMONTECINOS Journal f PublicPolicy,vol. 13, 1, 1993. N-

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otropartido,uelenmostrarse ispuestos renunciarsu control unapolitica iblica si con ello se asegurande que sus opositoresquedaran ndlogamente rivadosde dicho control.Por o tanto,el Estadodebe concedercrecienteautonomia ciertas instituciones arael manejodel areade su especialidad, cual con el tiempopuede traducirse n que obtengauncontrol ignificativoobreun amplio ectorde politicas piblicas. A medidaque estas instituciones dquierenmayorautonomia, e liberandel controlpolitico puedenestableceruna hegemonia ncuestionada su perspectiva particular.sto, su vez, les permite efinir cursode acci6np'blica en forma alque todos los cuestionamientoseban plantearse sus propios erminos.A los politicos que se atengana estas reglasdel juegose los juzgara responsables", ientras ue los que ponenen telade juicio autonomianstitucionallas premisasbasicas se los considerardngenuos oportunistas. la inversa, politizaci6ne estas instituciones puede hacerque los tecn6cratas leguen poder,pues quienes as controlan esemperan unpapeldecisivo. Estabilidad del regimen

Entendemos orestabilidadelregimen estabilidad olitica,ocial econdmica del Estado la sociedad,el gradoen que las decisionesadoptadasgeneran onflictos, lacantidadde actores nvolucradosn laformulaci6ninstrumentaci6ne las medidas pQblicas la medida en que pueden discernirse as situaciones uturas.Mide la confianza ue sientenos sectorespoliticos e unasociedad,sobre odolos que tienen acceso a los mediosde ejercer violencia, n cuanto que el statu quo no sufre ninguna menaza nmediata. La incertidumbre la susceptibilidadpoliticaspueden generar un avance tecnocratico bienobstaculizarlo. bienel problema "demasiadoritico"entrafa divergenciasnconciliablesntregrandessectoresde la poblacion) s6lo puede ser manejado orunhabilpolitico, es tan"candente"ue se recurre latecnocratizaci6n paradespolitizarlo. general, mpero, ostecn6cratassolopueden lorecer regimenes que hanestablecidounambiente olitico elativamentestable,ya sea a travesdel consenso o de la represi6n. sea, los tecn6cratasnecesitanque alguienhaga el "trabajoucio"porellos,asegurandoles ue sus medidasvan ser instrumentadasin unaresistenciamproductiva.adoque los tecnocratas echazan posibilidad una soluci6nde compromiso la necesidadde "vender"us ideas en funci6n e determinados intereses preferencias,olo pueden uncionaromotalescuandosus preferencias no son consideradasun reflejode los interesesparticulares algOn ector, cuando congruencia on el modelotecnocratico aceptacomoinevitable. Pueden surgir ambienregimenes ecnocraticos omo respuestaa una crisis generalde lasociedad,que realza l atractivoe la tecnocracia orsu 6nfasisevidente en el orden, racionalidadel apoliticismo. es de sorprenderue lafascinacion ue ejercen os gobiernos ecnocraticoseste positivamenteorrelacionadaon la aparici6n de crisissistematicas.Granpartede ia obrade Saint-Simon una reaccianante la Revoluci6nFrancesa, muchos de los autores norteamericanosen esta materiapublicaronsus escritos duranteel periodo cabticode los ciclos econbmicos capitalistas. mas El movimiento,algo marginal,que surgi6 en Estados Unidos con el nombrede "Tecno-


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craciade Howard cottS.A." oz6 de su mAximaopularidadn los peoresa~fosde la GranDepresi6n.Noes accidental ue losdos regimenes apitalistas esarrolladosue presentanmas visiblementelementos ecnocraticos, apon Francia, onstruyeran sus estructurasstatales nel periodoraumatico la posguerra la6poca poscolonial. MAs ecientemente,sumieron l poderregimenes ecnocraticos n paises donde se estimabaque el tejido ocialse estaba debilitando raizdel descontrol las fuerzas politicas econ6micas pugna. Sistemamundial nstitucional" El en6meno el "isomorfismo uededarse anto n el piano nternacionalcomoen el intranacional.si como organismos oderosospuedenimponer modeloa todaunaburocracia,ambianos paisesdominanteseterminanarcialmente la estructura los regimenesde su periferia. ste somorfismouede ser voluntario forzado.Enalgunos asos (v.gr., Uni6n oviatica Europa riental EstadosUnidos en AmericaLatina),l modelode la modalidad gobierno impone n formadirecta mediante uso de la violencia.No obstante, on muchomas interesantes quellos casos en que no parecehaber oaccic'n, el dominio el modelo establecemerced alcontrol e recursos alescomo asistenciainanciera el reconocimientoiplomatico. Porejemplo, medidaque las naciones van ncorporandol mercado nternacional, sus organismosecon6micos financierosal vez deseen imitar estructura organizativa sus equivalentesmaspoderosos,o talvez se veanobligados hacerlo, pordecisi6nde talesorganismos, cambiode asistencia apoyo v.gr.,el FMI uede imponer determinado odelo rganizativolos paisesque lesolicitanprestamos). titulo ejemplo, finesde las d6cadasdel '50 el '60"las nstitucionesnternacionales otros programasde ayuda bilateral xigiancrear organismosde planificaci6n fortaleceros existentes preparar lanes de largo plazo"61,o cual contribuy6 mas id6neos paracumplir on tales objetivos. ascenso al poderde los funcionarios Dentrode cada pals, estos organismos uelen ser los mas poderososy, a su vez, puedenrequerir ue otroselementosde la burocraciaentral adaptena las nuevas estructuras racionales"62 Tanto la esferapiblicacomoen la privada, tanto n el pianonacional omoen el internacional,odemoscomprobaruelacongruenciaon el modelo ecnocrAtico del cualquier tromodelo mpuesto) umentaal principio on la distancia centro, disminuye medidaque las organizaciones paises se vuelvenperifericos. sea, el pals organizaci6nentral ieneel privilegio que no necesita respetar as reglas que 61mismoestablecid; os de la semiperiferia,ebido que necesitan aprobaci6ndel centro,son juzgadosseguinpatronesmas estrictos, tantoque los marginales el sistema,precisamenteorsu escasa importancia,ozande unamayor autonomian esta esfera63 61GuyBENVENISTE: hePoliticsof Expertise,Berkeley,GlendessaryPress, 1972, p~g.41. 62Si nos referimos los procesosparalelosque tuvieronugaren el sector privado, creciente mportancia que adquirieron espu6s de la Segunda GuerraMundialas inversionesmedianteparticipaci6n n el capitalsocial un papel significativon el fortalecimiento la situaci6nde los departamentos a trav6sde WallStreet desempert6 financieros. 63Una medidaque sugiere esa pautaes el nivelde endeudamiento Oblico.A los paises del Nortese les "permite"ener enormes d6ficit iscales, los de la semiperiferia eben destinaruna cuantiosa proporci6nde su presupuestoal pago de la deudaexterna, los marginales on desestimadoscomo "casos sin remedio".

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V. Conclusiones ?Quepasa, entonces,con la tecnocracia?Ennuestro xamenanterior ablede tecnocracias emocr;aticasautoritarias. ,Puedenostecndcratas duefarsedel poder en cualesquiera e estossistemas? disponende unagarantia estabilidadresultado ya sea del consenso democratico de la represion utoritaria),os tecnocratas puedencrear instrumentarlanescomplejos integrados on ciertaesperanzade que las condicionesno cambien anradicalmenteomo paravolverlosnaplicables, sin tener que dependerde los politicos de los policiasautoritariosaraponer resguardo posici6n.Laelaboraci6n puestaen practica estos planesexige tanta periciaque es imposibleque los tecn6cratas ntreguen podera un grupono tan calificadotecnicamente, menoscomprometidoue elloscon el plan.Noobstante, sta situaci6n s forzosamentenestable. Haydos motivosundamentalesara inestabilidadntrinsecae latecnocracia. Primero,precisamenteporque se legitimaa si misma como una meritocracia, tecnocraciaesta muchomas presionadaque un regimenpolitico desempenarse siempre on eficiencia.Peroauncon la mejor e las gestionesposibles,ningOn stado (como tampoconingunaempresa)posee un controlcompletode su entorno.La declinaci6n n el preciode un producto asico,unacatastrofe atural los retrasos cuellosde botellama'smundanos n la producci6nuedenreducir formadrastica eficaciade cualquier irigencia.inembargo,mientras ue unregimenpolitico uede disimularus fallasmedianteapelaciones deologicas emocionales, mediante negociaci6n la transacciononsectorescriticos,astecnocraciasnoson capaces de tolerar nacrisisde confianzan su capacidad. Segundo,en un mundode recursos imitados, optimizacionla racionalizaci6n implicanatalmente rechazode las demandasde ciertos ectoresde la poblaci6n como minimo, nagranpostergacion la satisfacci6n e las necesidadespercibidas las aspiraciones.Los Estadosno son empresasque buscan la aprobaci6nde un mercado mparcial, cualrecompensa exito ogrado unnomeroimitadoe metas noconflictivas. naempresaprivada uedeeliminarna ineacompletade productos, disminuiriertos nsumos abandonar orcompleto eterminados mercados, aunasi ser considerada xitosa i todoeso se refleja ositivamente los resultadosinancieros. Los Estadosno estanen condicionesde asumirun conjunto e criterios bjetivos como estos, ni de pasarporalto os costos que les significanas nuevasmedidas.La racionalidadelmercado funciona n lapolitica. osEstadosno pueden"cerrar"na provincia ntera todounsectorde la poblaci6n resultanmproductivos,alvoque esten dispuestos aplicar coaccibn la represion. un uponiendo ue lostecn6cratas pudieran onvencera los sectores afectados de la necesidad racionalde los sacrificios frustracionestareapara cualno estanparticularmente ienpreparados), la pacienciade cualquier oblaci6niene imites. probable uepocotiempodespues de asumir poder, os tecnocratas enfrentenon expectativas conflictos ociales que noes dableresolver orreferencia lasantidaddel planmaestro.Excepto los casos idealesen que existeunamplio onsensoen lo tocantea losvaloresdelEstado los finesde sus medidas, ostecn6cratasenfrentaran,ues, unacrecienteoposici6n su gobierno.


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Anteestos problemas, aydos solucionesposibles.Enprimerugar, os tecn6cratas puedentratar ejercerun mayor ontrol obre el medioque los rodea.Comoni siquieraa las superpotenciases es posible controlar que ocurreen el ambito naturales, os Estadostecnocraticos internacional, muchomenos las nterno errandoel sistema a los factores cat.strofes procuraranontrolar l medio nacional externos, orviade la represi6n las fuerzas positoras, mediante nacombinaci6n confiar ada vez mas en algOn ipo de de ambos procedimientos. stoles ninguna uardapretoriana permanecidoiel aparato olicial militar. obstante,exigir, ha obedecidoa un gobiernodurantemucho iempo.Entales casos, los tecn6cratas perderan oco poco su autonomia favorde sus guardias rmados, se tratede unafuerzanacional de un poderexterno liado 6sta. En segundolugar, os tecn6crataspuedengranjearse apoyo de los politicos paramanejar diluir l conflictoocial.Sin embargo, i dichos politicos on eficaces, unamayor uotade poder de posicionesdecisoriasdentrodel Estado. exigir.n EnOltimondlisis,astecnocraciason inestablesporque e basanen una orma de racionalidad que no se aviene las organizacioneshumanas.Las tecnocraciaspresumen ue existeunaUnica erdad,unasola soluci6nuniversal, na esto?LQuienes politica erfecta ptima, ero...Lcon oscriterios e quienesse evaluar, en bien de la totaliveranmaximizadosus beneficios? ,Quienesendran ue perder dad?Lossereshumanos ueden ercoaccionados, educidoso aunentregar espont.on: eamente lealtad unideal,perono puedendejarde ser lo que con frecuencia irracionales,goistas miopes.Lastecnocraciaspretendenque los ciudadanosse entreguen orcompleto alguna otalidadbstracta se sometana las 6rdenesde los reyes fil6sofos.Si los seres humanos stuvieran ispuestos ser s61lo bjetosde su propiahistoria,ualquiera esas solucionespodria uncionar,eroen la medidaen que sean los sujetosde esa empresa,ningunaendra speranzasde triunfar. Traduccidne LeandroWolfson

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MIGUEL NGELCENTENO RESUMEN

SUMMARY

Este articulo discute varias definiciones alternativas del t6rmino tecnocracia. Luego de este examen el articulo sostiene que lo que define a los regimenes tecnocrciticos es la interacci6n de determinadas fuerzas ideoldgicas, institucionales un cierto tipo de personal. El surgimiento de los regimenes tecnocriticos es presentado como el producto de cinco mecanismos: complejidad, legitimacidn segOn desempenfo, autonomia institucional, regimenes estables sistemas mundiales. El articulo concluye con una evaluaci6n pesimista sobre la posibilidad de la coexistencia entre tecnocracia democracia.

This paper discusses various alternative definitions of technocracy. It suggests that it is the interaction of particularpersonnel, institutional,an ideological forces thatdefine technocratic regimes. The paper then suggest that five mechansims help account for the rise of such regimes: complexity, legitimation through performance, institutionalautonomy, regime stability, and world systems. The paper finsihes with pessimistic coexistance appraisal of the possibility of between technocracy and democracy.

REGISTROBIBLIOGRAFICO CENTENO,MiguelAngel "Redefiniendo tecnocracia".DESARROLLOCONOMICO REVISTADE CIENCIAS OCIALES (Buenos Aires),vol. 37, N- 146, julio-setiembre1997 (pp. 215-240). Descriptores: Elites>.

Centeno

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