Brasil Globalizado - o Brasil Em Um Mundo Surpreendente - Fabio Giambiagi, Octavio Barros (Elsevier, 2008)

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TEMA DA INSERÇÃO BRASILEIRA NO mundo tem sido um assunto exaustivamente debatido no país há muitas décadas. Em uma coletânea que um dos organizadores deste livro ajudou a editar há alguns anos, o autor de um dos capítulos, responsável pela análise das relações internacionais do país, referiu-se ao Brasil como um "gigante medroso". Considerações relativas à diplomacia associada à coordenação de uma obra escrita a várias mãos, com a conseqüente necessidade de conciliar posições entre os diversos capítulos, levaram, como costuma acontecer nesses casos, a "suavizar" o texto final, e a expressão acabou sendo cuidadosamente cortada na versão que se tornou pública. Embora certamente não seja "politicamente correta", porém, a expressão traduz em parte o que se poderia denominar como a "opinião média nacional" sobre a relação entre o Brasil e a comunidade das nações. No ritual da passagem da infância para a vida adulta, no universo masculino, em algum momento da adolescência, diz-se que o antigo menino a caminho de se tornar uma pessoa imbuída de maiores responsabilidades passa a "usar calça comprida", em substituição aos bermudões da primeira adolescência. O Brasil, nesse sentido, é um país que parece, por vezes, hesitar em assumir sua condição de adulto e "vestir calça comprida" no cenário internacional. Quer ser uma economia avançada, mas não gosta de abandonar certas práticas próprias de quem ainda não se graduou como país maduro. Quer se colocar como potência emergente, sem assumir alguns dos compromissos que isso implica. Vangloria-se de certos avanços ligados à estabilização e ao fato de estar se tornando um país "normal" depois de décadas de confusão macroeconômica, mas, nas negociações internacionais, usa argumentos próprios de um país frágil e indefeso. Aspira a ser reconhecido pelos outros como um líder, mas freqüentemente se nega a arcar com os custos disso. É muito eficiente na defesa dos seus interesses, mas pouco preciso quando se trata de definir "o que é que o Brasil quer". Pretende que o resto do mundo se abra para os seus produtos, mas gosta de protecionismo. Almeja, enfim, os bônus de ser grande, sem os ônus que isso gera. Talvez a qualificação de "medroso" seja algo forte, mas certamente o país merece o qualificativo de ser um "gigante hesitante". O que o Brasil quer ser na vida, afinal? Vinte e três anos após o fim do governo militar em 1985; vinte anos depois da "Constituição de 1988"; quatorze anos após a estabilização de 1994; nove anos após a adoção do câmbio flutuante de 1999; e cinco anos após uma das mudanças políticas mais importantes da História da República, com a ascensão de um partido de esquerda ao Poder em 2003, está na hora de começar a responder a essa questão. Mal comparando, sem ser um gigante, e tendo uma população muito menor que a nossa, mas sendo, na época, um país de renda média então recentemente redemocratizado, a Espanha de Adolfo Suárez e Felipe González soube, nos anos 1980, fazer as escolhas certas diante de desafios que se

assemelham àqueles colocados hoje para o Brasil. Defrontados com o dilema de se integrar ao mundo através da incorporação à "locomotiva" da então comunidade européia, os espanhóis, vivendo a dualidade entre uma Espanha moderna e outra apegada ao passado, fizeram uma opção clara pela modernidade. Na ocasião, eles souberam resistir à tentação de voltar atrás diante das primeiras dificuldades. Reconheceram o que significava integrar um mercado comum com sócios fortes e plenamente desenvolvidos como a Alemanha ou a Inglaterra; assumiram os ônus que isso representava; ajustaram-se a essa realidade; mudaram a forma de ver instituições como a então poderosa OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte) etc. Hoje, em torno de um quarto de século depois daquelas escolhas, a economia espanhola é uma das mais vibrantes da Europa; o desemprego é muito menor que no passado; e as empresas líderes espanholas são verdadeiros show cases de sucesso empresarial global em áreas como a hotelaria, telefonia e mesmo construção de estradas. O Brasil, sem dúvida, deu passos importantes no sentido de se tornar um país mais moderno. A estabilização foi um passo decisivo desse processo. Antes disso, já tinha deixado de ser um dos países mais fechados do mundo, com a abertura econômica de 1990. O começo de ordenamento das até então caóticas finanças públicas foi também um marco importante na tarefa de passar a ser um país mais respeitado no universo das nações. Não seria exagerado afirmar que o ingresso da política econômica brasileira em uma fase de amadurecimento, com a construção institucional do conheci do "tripé" formado pelo regime de metas de inflação, a responsabilidade fiscal e o câmbio flutuante - independentemente de suas falhas e inadequações temporárias -, proporcionou um fenômeno que talvez um dia venha a ser classificado como uma verdadeira "quebra estrutural" na atitude dos agentes econômicosEssas em melhoras relação àsnem suas decisões pessoais e empresariais. A produtividade tem crescido gradualmente. sempre são perceptíveis no momento em que ocorrem, mas apenas tempos depois. Elas resultam de um processo cumulativo de avanços que, paradoxalmente, convivem com profundas ineficiências, decorrentes da histórica falta de senso de urgência típica de países emergentes com trajetórias políticas complexas. Muitas das transformações que se observam cotidianamente na economia brasileira são caudatárias de um amadurecimento macroeconômico e institucional, em um país que, embora aos tropeços e de forma algo desorganizada, construiu um padrão de desenvolvimento que o coloca entre as 10 economias mais fortes do mundo. À luz dos dados mais recentes, é um erro insistir na tese de que o país aproveitou pouco a fase em que a economia mundial cresceu acima da sua média histórica. É importante reconhecer que a construção institucional à qual o país tem se dedicado á resulta em desdobramentos positivos, que ajudam a explicar avanços da produtividade que ustificam parte do aumento recente das estimativas de evolução do PIB potencial do país. A incorporação ao mercado mundial de - literalmente - centenas de milhões de pessoas ávidas por melhorar seu padrão de vida, no processo de crescimento dos novos gigantes asiáticos - China e Índia -, tem representado uma mudança que vem tendo e deverá ter ainda, por bastante tempo, um impacto muito favorável sobre a economia brasileira. A dinâmica da urbanização acelerada de grandes regiões da Ásia esteve associada à elevação da renda per capita generalizada dos países

emergentes nos últimos anos. O capitalismo dinâmico migra atualmente da América do Norte e da Europa para a Ásia e para os países em desenvolvimento. Até 2015, a soma das economias emergentes deverá ultrapassar o peso dos países desenvolvidos no PIB mundial. A globalização, vista freqüentemente como uma ameaça no debate existente no país acerca da inserção no mundo, se constituiria, assim, na verdade, em um poderoso instrumento de alavancagem do nosso desenvolvimento. Como expressava recentemente um empresário que acompanha o tema de perto, "imaginem o que vai acontecer com as exportações brasileiras de frango ou de presunto industrializado, no dia em que os habitantes das áreas rurais da Índia passarem a adquirir uma geladeira". Nas atuais circunstâncias, abre-se uma perspectiva de pelo menos uma década, para que países no estágio de desenvolvimento como o brasileiro dêem um salto de qualidade e ganhem o estatuto de um país maduro. Por uma combinação feliz de circunstâncias, um conjunto de fenômenos verificados na economia internacional nos últimos anos beneficiou o país, cabendo esperar que muitos deles continuem vigentes ainda por um bom número de anos. A emergência de China e Índia como "sorvedores" de matérias-primas em que, por acaso, o Brasil se destaca gerou uma pressão de alta expressiva sobre o preço das commodities. O boom da economia internacional permitiu uma forte expansão do comércio mundial, e o Brasil colheu um enorme proveito disso. A combinação de riscos geopolíticos e preços do petróleo em alta aguçou a procura por fontes alternativas de energia, exatamente quando o país começava a desenvolver com maior intensidade a utilização do biocombustível. E, como se não bastasse, a descoberta de reservas expressivas de petróleo e gás acabou por descortinar um horizonte que se afigura como bastante promissor. O desafio que se tem pela frente é como proceder da melhor forma para que, nos próximos 10 a 15 anos, o país dê um verdadeiro salto à frente, de modo a que o Brasil de 2020 guarde poucas semelhanças, do ponto de vista econômico e social, com a economia e o país do começo da década. O Brasil pode ir muito além do mero avanço incremental. Há muito chão pela frente até que a economia brasileira possa tirar proveito pleno de todas as potencialidades de que dispõe e reduzir os custos de transação que limitam o seu crescimento. As agendas inconclusas requerem uma certa radicalidade, em um país que não deve perder as oportunidades que surgem em determinados momentos da História, como o que atualmente estamos vivendo. É importante não desperdiçar a chance que o comportamento da economia mundial oferece aos países emergentes, agora com agendas inéditas e promissoras. Um dos maiores desafios intelectuais nesse cenário é o de reconhecer os espaços que se abrem para o país explorar na próxima década, uma vez conquistado um piso sólido de estabilidade econômica e consolidação da democracia. Neste livro, nossa opção foi evitar refazer e remodelar o debate travado durante décadas entre economistas de diferentes escolas de pensamento e com diversas divergências acerca do grau de intervenção do Estado na economia e sobre o tipo de inserção internacional recomendada. Isso nos

faria perder muito tempo em torno de temas que já foram pacificados pelo tempo. O livro baseia-se na firme convicção dos organizadores de que o Brasil deve se assumir como uma economia capitalista, plenamente inserida no contexto da econo mia mundial. A economia brasileira já é uma das mais internacionalizadas do mundo em vários planos. Falta apenas que o Brasil assuma a atitude de um jogador ativo no xadrez mundial. Temos uma oportunidade rara de ver no momento atual um conjunto de elementos favoráveis a que a economia brasileira possa dar um salto de qualidade nos próximos anos. Há duas opções. A primeira é, simplesmente, continuar apostando na dimensão cumulativa dos avanços econômicos e institucionais verificados nos últimos 15 anos, em tensa coexistência com as ineficiências de difícil superação até hoje. Ou seja, reconhecer as transformações estruturais, positivas em termos líquidos, apesar dos mais óbvios problemas remanescentes, apenas conservar rumo. A segunda opção, que nos parece atraente, é forjar a construçãoe de um cenário queoos economistas qualificam de catchingup, ainda que percebendo as especificidades do país e sem tentar necessariamente copiar outras experiências de economistas consideradas como casos de sucesso. Em outras palavras, o país pode ir muito além do mero avanço cumulativo. Embora os impasses que surgem no caminho façam da alternativa menos ambiciosa uma opção tentadora, ela representaria um verdadeiro desperdício, diante das oportunidades inéditas surgidas nos últimos anos. O que preocupa é que bons momentos podem ser maus conselheiros, porque inibem grandes transformações. Esperemos que essa lógica nem sempre prevaleça. Este livro tem a intenção explícita de ser, de certa forma, uma espécie de "pontapé inicial" do debate que provavelmente irá se intensificar nos próximos anos, acerca de que caminhos o país deveria trilhar. Quais cartas o Brasil deve jogar? Como ele deve se posicionar no tabuleiro das grandes negociações internacionais? Que política econômica deve marcar essa estratégia? São algumas das questões que este livro procura responder. O livro, nesse sentido, é um projeto. O leitor deve encará-lo como uma espécie de "roteiro", visando discutir a inserção do Brasil no mundo. Na primeira parte, de apenas dois capítulos, é feita uma reflexão geral sobre esse tema, a caminho da próxima década. Na segunda, composta de quatro capítulos, faz-se uma discussão acerca das questões comerciais e dos assuntos ligados à produtividade. Na terceira, os últimos cinco capítulos discutem questões de política econômica cruciais para a reflexão sobre as opções nacionais. Os organizadores compartilham da idéia de que os problemas que entravam o maior desenvolvimento do país estão ligados não a que a taxa de câmbio esteja supostamente "x ou y por cento" apreciada em relação a um termômetro de "taxa de câmbio de equilíbrio", e sim ao fato de que há ainda um longo caminho a percorrer em matéria de avanços ligados ao aumento da produtividade; à melhora da educação no país; à elevação da taxa de investimento; e à necessidade de utilizar o gasto público de forma mais eficiente. Nosso entendimento é que o fato de o Brasil ser um país onde a soma dos três níveis de Governo exibe um gasto primário da ordem de 10% do PIB maior que o do

começo dos anos 1990, ao mesmo tempo que, de um modo geral, tem se investido menos que naquela época, é mais crítico do que o suposto "atraso" cambial de 10% ou 15% em relação a um parâmetro de taxa de câmbio de "equilíbrio", definido com elevada dose de arbitrariedade. Em nossa opinião, o Brasil encontra-se em uma espécie de "encruzilhada", que combina elementos de uma economia moderna com outros relativamente arcaicos. Histórias de sucesso e de fracassos convivem no mesmo espaço geográfico. Temos empresas que competem em condições de igualdade com as melhores do mundo, coexistindo com sinais claros de ineficiência em diversas áreas do país. Para dentro dos portões das fábricas, uma melhora contínua de eficiência e produtividade. Para fora dos mesmos portões, custos de transação inaceitáveis para qualquer economia que pretenda ser moderna no século XXI. Há indivíduos que se adaptaram plenamente aos ditames da globalização, ao mesmo tempo nos 0anos Temosenfim, uma convivem dívida pública declinante, masque comuma um parte padrãodadepopulação gasto queparece deixa aviver desejar. novo1950. e o velho, lado a lado. Julgamos que o Brasil tem de "dobrar a aposta" na integração com a economia mundial. O livro trata, portanto, das opções e escolhas associadas a isso e é uma tentativa de convencer o leitor de que o Brasil é um "case" intermediário de sucesso capitalista, que fez avanços importantes nas últimas duas décadas e está em condições de encarar a "maioridade" no mundo dos próximos 20 anos. Ele se divide em três partes. Na primeira, no primeiro capítulo, Fernando Henrique Cardoso faz uma reflexão geral sobre a inserção do Brasil no mundo. O autor faz um instigante passeio pela história da globalização e seus efeitos sobre o Brasil, desde o começo do próprio capitalismo até a recente internacionalização de algumas empresas brasileiras de ponta. Sua conclusão é de que o país passou razoavelmente bem pelo teste da adaptação às Sabatini regras datratam dura dacompetição global. Nadas seqüência, Luciano Coutinho, Célio Hiratuka e Rodrigo internacionalização empresas brasileiras, como um fenômeno emblemático do amadurecimento empresarial e macroeconômico brasileiro, e colocam a questão como um dos elementos mais importantes da inserção do país na economia mundial. A segunda parte do livro discute questões ligadas ao comércio exterior e à produtividade. Regis Bonelli e Armando Castelar Pinheiro, numa análise retrospectiva, concluem que poucos processos de reforma do Estado foram tão bem-sucedidos no Brasil quanto a liberalização comercial, embora registrando que ela ainda se encontra em estado incompleto. Claudio Haddad faz uma defesa firme de uma nova rodada de abertura comercial. Paulo Mansur Levy, Marcelo José Braga Nonnenberg e Katarina Pereira da Costa mostram que características tiveram os intensos processos de modernização quaispodem passaram as economias China Por e dasua índia últimas duas Soares a três décadas e que pelos caminhos ser apontados para da o Brasil. vez,nas Carlos Eduardo Gonçalves aponta o papel que as diferenças de produtividade têm para explicar a heterogeneidade da renda por habitante entre os países. O denominador comum desse conjunto de artigos é a defesa da internacionalização da economia brasileira e o reconhecimento dos autores da importância do comércio exterior como elemento favorável ao desenvolvimento, associado à influência da produtividade sobre o dinamismo da economia.

A terceira parte trata de questões de política econômica e crescimento e inclui cinco artigos. Octavio de Barros e Fabio Giambiagi, na qualidade de organizadores, abrem essa parte desenvolvendo a idéia de que o Brasil foi beneficiado nos últimos anos por um conjunto excepcional de fatores positivos do setor externo e que agora deve se dedicar a assentar as bases para um crescimento duradouro, aproveitando a chance de que muitos desses fatores perdurem ainda por um longo período, mas sabendo que algum dia irão se esgotar. Affonso Celso Pastore, Maria Cristina Pinotti e Leonardo Porto de Almeida argumentam ser um equívoco a idéia de que a melhor forma de os países crescerem é ter uma taxa de câmbio muito desvalorizada. Octavio de Barros e Robson Rodrigues Pereira refutam enfaticamente a existência de um processo de desindustrialização no país e apontam para diversos sinais de ocorrência de uma importante reestruturação industrial, associada ao amadurecimento da economia brasileira. Marcos Jank, Sidney Nakahodo, Roberto Iglesias e Marcelo que,não em que pesem as oscilações da taxasignificativas de câmbio real, do comércioMoreira exteriormostram brasileiro sofreu mudanças estruturais nosa estrutura últimos anos. Finalmente, Fernando Ribeiro e Ricardo Markwald fazem uma cuidadosa análise da evolução da balança comercial no regime de câmbio flutuante e concluem que, em que pesem as evidências acerca da influência do câmbio na dinâmica da variável, fica claro, pelos dados apresentados, que o Brasil tem promovido de forma bem-sucedida a transformação e modernização de setores relevantes de sua estrutura produtiva. No seu conjunto, os artigos mostram um país que conseguiu superar, de uma forma bastante mais robusta do que por vezes se depreende da leitura dos jornais, os desafios impostos pela apreciação real observada depois de 2002. Embora os autores não tenham plena uniformidade de pensamento, todos eles comungam do denominador comum da crença de que o país poderá ter chances muito claras de aprofundar o seu amadurecimento nos próximos anos. É esta a mensagem que oé livro procura passar existam nuances importantes entre as propostas): a de que o Brasil um país que pode dar (ainda certo, seque avançar no caminho de novas reformas, cada vez mais integrado à economia mundial e preservando o equilíbrio macroeconômico. Este é um livro que se insere dentro daquilo que se poderia chamar genericamente de "batalha das idéias". Ele forma parte do debate geral sobre o futuro do país e pretende contribuir para isso com uma reflexão provocativa sobre a integração do Brasil ao mundo, na direção contrária daqueles que são críticos da globalização. As políticas adotadas pelos Governos em uma democracia são fruto das escolhas da maioria e estas marcam o resultado de processos de decantação de idéias que vão sendo moldadas ao longo dos anos. Estado dos anos 1950 a 1970 refletiu teses muito ememvoga naquela época. Os O anos 1980intervencionista foram de transição, sem mudanças importantes de orientação relação aos rumos anteriores, mas foi neles que amadureceram as idéias que na década seguinte geraram as políticas de abertura e privatização. Por sua vez, as políticas de bem-estar social intensificadas na década atual - especialmente no Governo Lula - respondem ao que um amplo espectro da opinião pública identificava há tempo como lacunas das políticas implementadas anteriormente. O que acontecerá na década de 2010 dependerá em parte dos termos do debate que irá se desenvolver nos

próximos anos. Vamos, então, ao bom debate. Cabe, por último, uma menção especial ao apoio de Daniel Loureiro, que, com eficiência e rapidez, nos ajudou a organizar parte dos gráficos e tabelas utilizados neste livro. Para ele, fica aqui o registro do nosso agradecimento.

AFFONSO CELSO PASTORE. Bacharel em Economia (1961) e doutor em Economia (1969) pela FEA/USP. Professor livre-docente (1973) e professor titular (1978) na FEA/USP. Diretor da FEA/USP (1978). Secretário dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo (março/1979 a março/1983). Presidente do Banco Central do Brasil (setembro/1983 a março/1985). Professor da EPGE/ FGV (desde 1999). Sócio fundador da A.C.Pastore & Associados (desde 1993). Consultor associado da LatinSource (desde 1995). ARMANDO CASTELAR PINHEIRO. Pesquisador do IPEA e professor do Instituto de Economia da UFRJ. Ph.D. em Economia pela Universidade da Califórnia, Berkeley. Mestre em Estatística (IMPA) e Administração de Empresas (COPPEAD). Seus livros mais recentes são Rompendo o marasmo -A retomada do desenvolvimento no Brasil, publicado em 2006 pela Editora Campus, em co-autoria com Fabio Giambiagi; e Mercado de capitais e bancos públicos, publicado em 2007 pela Editora Contra Capa, e do qual foi co-organizador junto com Luiz Chrysóstomo de Oliveira Filho. É membro do Conselho Superior de Economia (COSEC) da FIESP e articulista do jornal Valor Econômico. Foi chefe do Departamento Econômico do BNDES de 1995 a 2002. CARLOS EDUARDO SOARES GONÇALVES. Formado em Engenharia de Produção pela Escola Politécnica de São Paulo, com doutorado em Economia na FEA/USP. Professor do IBMEC entre 2001 e 2003. Desde 2004, é professor de Macroeconomia e Economia Política da FEA/USP, onde também exerce o cargo de vice-coordenador da pós-graduação. Tem trabalhos publicados em revistas internacionais como Journal of Developments Economics e Journal of Money, Credit and Banking. É um dos autores do livro Economia sem Truques, também publicado pela Editora Campus. CÉLIO HIRATUKA (IE/UNICAMP, Brasil). Doutor em Economia (Universidade Estadual de Campinas, UNICAMP). Professor do Instituto de Economia e pesquisador e atual coordenador do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) da UNICAMP. Possui várias publicações em revistas especializadas sobre comércio internacional, investimento direto estrangeiro e economia industrial. Possui vários capítulos de livros publicados sobre internacionalização produtiva e comércio internacional e empresas transnacionais. CLAUDIO L. S. HADDAD. Presidente do IBMEC São Paulo, da Veris Educacional S.A. e do Instituto Futuro Brasil. Membro do Conselho do Grupo Abril, do Visiting Committee da Harvard Business School e do Conselho do David Rockfeller Center da Harvard University para o Brasil. Exdiretor superintendente e ex-sócio do Banco Garantia. Ex-diretor do Banco Central do Brasil. Exprofessor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da FGV. Ph.D. em Economia pela Universidade de Chicago e engenheiro mecânico e industrial pelo Instituto Militar de Engenharia. FABIO GIAMBIAGI. Mestre pela UFRJ. Ex-professor da UFRJ e da PUC/RJ. Funcionário do BNDES desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em

Washington. Ex-assessor do Ministério de Planejamento. Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do IPEA entre 2004 e 2007. Autor de diversos livros sobre economia brasileira. Assina uma coluna mensal no jornal Valor. Atualmente ocupa o cargo de chefe do Departamento de Risco de Mercado, no BNDES. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO. Presidente da República por dois mandatos consecutivos (1995-2002). Sociólogo formado pela Universidade de São Paulo e ex-professor universitário em São Paulo, Santiago do Chile, Stanford, Berkeley, Cambridge e Paris. Ex-senador pelo Estado de São Paulo. Membro da Diretoria do Clube de Madri (Madri), da Clinton Global Initiative (Nova York), do Inter-American Dialogue (Washington DC), do World Resources Institute (Washington DC) e do Thomas J. Watson Institute for International Studies da Universidade de Brown (Providence). Entre seus diversos livros, A arte da política: história quecom viviEnzo (2006)Faletto. e Dependência e desenvolvimento na encontram-se América Latina (1969), este ema co-autoria Atualmente, preside o Instituto iFHC, em São Paulo. FERNANDO JOSÉ DA S. P. RIBEIRO. Mestre em Economia pela PUC do Rio de Janeiro. Economista-chefe da Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX). Possui diversos trabalhos publicados nas áreas de comércio exterior e economia internacional. Ministrou diversos cursos de graduação e pós-graduação na PUC-RJ, no IBMEC-RJ e na Fundação Dom Cabral (MG). Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA (licenciado). KATARINA PEREIRA DA COSTA. Economista formada pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro. Atualmente, cursa o mestrado em Economia na Universidade Federal Fluminense. Atua como Assistente de Pesquisa no IPEA, desde julho de 2006. LEONARDO PORTO DE ALMEIDA. Graduação em Economia pela PUC-MG (1999). Mestre em Teoria Econômica pela FEA/USP (2004). Doutorando em Teoria Econômica pela FEA/USP. Economista do departamento econômico do Banco Bradesco (2002/2003). Economista da A.C.Pastore & Associados (desde 2003). LUCIANO COUTINHO. Doutor em Economia pela Universidade de Cornell (Estados Unidos) e professor convidado da Universidade de Campinas (UNICAMP). Especialista em Economia industrial e internacional. Organizador de diversos livros. Foi secretário-executivo do Ministério de Ciência e Tecnologia entre 1985 e 1988. Em 1994, coordenou o Estudo de Competitividade da Indústria Brasileira, que, partir do trabalho de quase uma centena de especialistas, mapeou o setor industrial na época. professor Universidades deonde São Paulo, de Paris XIII, do Texas ebrasileiro do Instituto OrtegaFoi y Gasset. Foivisitante sócio danasLCA Consultores, atuou como consultor em temas de defesa da concorrência e comércio internacional. Atualmente, é presidente do BNDES. MARCELO JOSÉ BRAGA NONNENBERG. Economista formado pela Faculdade de Ciências Políticas e Econômicas do Rio de Janeiro (atual Universidade Candido Mendes), em 1975, com grau de mestre em Ciências Econômicas, em 1982, pela Universidade de Brasília e de doutor em

Economia pela UFRJ, em 2001. É funcionário do IPEA desde 1975, tendo trabalhado em diversos setores desse instituto e do Ministério do Planejamento. Desde 1990, é pesquisador do IPEA no Rio de Janeiro, com diversos traba lhos realizados na área de Economia internacional, sobretudo comércio exterior, investimentos diretos e economia da China, além de análise da conjuntura econômica. MARCELO M. MOREIRA. Assistente de pesquisa do ICONE. Mestrando em Economia da FEAUSP. Economista pela PUC-Rio (2005). MARCOS S. JANK. Presidente da União da Indústria da Cana-de-Açúcar. Fundador e Presidente do Instituto de Comércio e Negociações Internacionais-ICONE (2003-2007). Livre-docente da Faculdade de Economia, Administração Contabilidade da da USP (FEA). Coordenador de (IRI-USP). pesquisa e pós-graduação do Instituto de Relações eInternacionais Universidade de São Paulo Livre docente e doutor pela FEA. Especialista e consultor da Divisão de Integração, Comércio e Assuntos Hemisféricos do BID (2001-2002). Consultor e coordenador de projetos do Banco Mundial, BID, OCDE, FAO, Fundação Hewlett, Agência Suíça para a Cooperação e o Desenvolvimento e outras organizações. Assessor Especial do Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (1999). MARIA CRISTINA PINOTTI. Graduação em Administração Pública pela EAESP/FGV (1976). Doutora em Economia pela FEA/USP (1989, com créditos e tese sem defesa pública). Economista do Departamento Econômico do BIB/Unibanco (1976-1979). Economista-chefe do departamento econômico da DIVESP (1979-1988). Economista e consultora da Mendonça de Barros e Associados (1989-1994). Economista sênior, consultora e sócia da A.C.Pastore & Associados (desde 1994). OCTAVIO DE BARROS. Mestrado pela Universidade de Paris 1-Sorbonne e doutoramento pela Universidade de Paris X. Ex-assessor do Ministério da Fazenda. Foi professor da Universidade de Campinas, economista convidado do Banco Central do Brasil, consultor do BNDES, vice-presidente e presidente do Conselho Regional de Economia de São Paulo, visiting-fellow do Centro de Desenvolvimento da OCDE, diretor técnico da Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais (SOBEET), chefe de operações financeiras internacionais da CESP. Foi também diretor de Economia da FEBRABAN. É membro do Conselho Superior de Economia da FIESP. Atualmente é diretor de Pesquisas Macroeconômicas do Banco Bradesco. PAULO M. LEVY. Economista e pesquisador do IPEA. Professor de Desenvolvimento Econômico na PUC-Rio. Entre 2003 e 2007, foi diretor de Estudos Macroeconômicos do IPEA noConjuntural Rio de Janeiro, e antes disso, entre 1995 e 2003, coordenador do Grupo de Acompanhamento daquela instituição - responsável pela publicação dos boletins trimestrais com análises e previsões para a economia brasileira. Obteve seu MA pela Universidade da Califórnia, Berkeley (1992), e ocupou diversas posições no governo federal entre 1985 e 1988. REGIS BONELLI. Doutor em Economia pela Universidade da Califórnia-Berkeley e bacharel em

Engenharia pela PUC do Rio de Janeiro. Foi diretor executivo do BNDES, diretor de Pesquisa do IPEA, diretor geral do IBGE, visiting research fellow do Centre for Brazilian Studies e Senior Associate Member do St Antony's College, ambos da Universidade de Oxford. Atualmente é sóciodiretor da ECOSTRAT Consultores. RICARDO ANDRÉS MARKWALD. Bacharel pela Universidade Nacional de Buenos Aires (1972) e mestre pela PUC-Rio (1981). Em 1980, ingressou ao IPEA, onde desempenhou a função de pesquisador na área de Economia internacional, ocupando também os cargos de coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural (1987-1990) e diretor adjunto de pesquisa (1992-1993). Trabalhou no Departamento Econômico da CNI (1994-1995) como adjunto de chefia. Desde 1996 ocupa o cargo de diretor Geral da Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX). É professor da Brasil PUC-Rio autor de diversos artigos editados em revistas brasileirasassistente e em livros(licenciado) publicados no e no eexterior. ROBERTO IGLESIAS. Diretor do Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (CINDES). Professor agregado do Departamento de Economia da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Doutor em Economia pela Universidade de Oxford. Consultor do Banco Mundial, OMS, CEPAL, PNUD, Agência Suíça para Cooperação e Desenvolvimento e outras organizações. Secretário adjunto de Política Econômica do Ministério da Fazenda (2002). ROBSON RODRIGUES PEREIRA. Economista sênior do Banco Bradesco desde novembro de 2004. Formado em Economia em 1999, pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Mestre em Economia pela mesma FEA-USP, em 2005, com dissertação naPaulo área de(FAPESP). política monetária, sob financiamento da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Teve experiência como professor assistente na FEA-USP e na Fundação Escola de Comércio Álvares Penteado (Fecap). Atua como economista desde 1998, tendo trabalhado na MCM Consultores Associados e no HSBC Asset Management. RODRIGO SABATINI (IE/UNICAMP, Brasil) Economista, mestre e doutor em Economia pelo Instituto de Economia (Universidade Estadual de Campinas, UNICAMP). Foi Visiting Researcher no Center for Latin American Studies (University of California, Berkeley). Desde 1996 é pesquisador no NEIT-IE-UNICAMP, onde desenvolve pesquisas sobre empresas transnacionais, investimento direto estrangeiro, integração econômica, comércio exterior e competitividade industrial. É também professor de Economia nas Faculdades de Campinas (FACAMP). SIDNEY NAKAHODO. Consultor do departamento Finançasdee Estudos Desenvolvimento Privado doN.Banco Mundial, em Washington. Bolsista do de Programa AvançadosdodoSetor Kiel Institute for the World Economy, na Alemanha (2006/07). Pesquisador sênior do ICONE (2005/06). Summer assistant do Escritório de Avaliações do PNUD, em Nova York (2004). Assistente de pesquisa do Instituto Fernand Braudel (2002/03). Mestre em Relações Internacionais com especialização em política econômica e comércio internacional pela Universidade de Columbia (2005) e engenheiro pela Escola Politécnica da USP (1999).

ARAS VEZES TEMOS A OPORTUNIDADE de ler um diagnóstico tão preciso e abrangente das transformações por que passa a economia brasileira, como o apresentado nesta coletânea. O cenário global está mudando, e o Brasil não só é parte ativa da globalização, como também - e principalmente - precisa extrair os dividendos do processo. Entender as causas das transformações em curso e antecipar seus desdobramentos de longo prazo é fundamental para que o país se beneficie da nova ordem mundial. Não é de hoje que o mundo se globaliza, mas a tendência se acelerou a partir dos anos 1990, impulsionada pelas inovações em tecnologia da informação, comunicações e transporte de massa, bem como pela derrubada de barreiras que protegiam as economias locais da competição internacional. A integração da China, Índia e de outros países ao processo produtivo global engendrou uma queda expressiva do custo de produção de bens industrializados, graças à ampla oferta de mão-de-obra barata e a aumentos continuados de produtividade. Junto com a maior independência e mandatos mais claros das autoridades monetárias dos diversos países, a globalização exerceu papel marcante no longo ciclo de crescimento com baixa inflação que a economia mundial experimentou até meados desta década. Há controvérsia sobre o possível esgotamento dessa tendência de queda dos custos unitários de produção em algumas economias emergentes, particularmente na China, na medida em que os ganhos salariais e as pressões de custos de insumos em alguns casos passaram a anular os incrementos de produtividade. Se por um lado esse fenômeno não é tão auspicioso do ponto de vista inflacionário, por outro lado pode ter efeitos muito favoráveis à economia brasileira do ponto de vista de sua posição externa, bem como da geração de renda e emprego. Os milhões de trabalhadores no mundo emergente que se integram ao mercado de trabalho formal e que colhem ganhos de poder de compra buscam os benefícios da sociedade de consumo de massa e represen tam fonte de demanda adicional por alimentos, energia e matérias-primas brutas ou transformadas em bens de consumo, produtos que o Brasil já oferece no comércio internacional e/ou cuja oferta pode aumentar. Nosso potencial de aproveitar nossas vantagens naturais para aprofundar a inserção do Brasil na economia global, bem como para avançar na nossa própria agenda de desenvolvimento e inclusão social, não pode ser desperdiçado. Existem várias falácias no centro do debate econômico no Brasil de hoje, que este Brasil Globalizado trata de forma corajosa. Vivemos novos paradigmas no nosso comércio exterior, na composição do nível de produto e nos fatores de estímulo ao investimento, fatos que têm que ser agregados ao debate de forma consistente e objetiva. Há alguns anos, participei de um fórum de discussão sobre economias emergentes, juntamente com

autoridades da China e da Índia. Durante o debate, o único outro brasileiro presente na audiência indagou o que o Brasil deveria fazer para crescer às mesmas taxas da China. As respostas passaram pela taxa de poupança chinesa de 48% do PIB e superior à taxa de investimento de 42% do PIB (também extremamente elevada), pelas conseqüências desses números para a manutenção de uma moeda subvalorizada, pelo tamanho da poupança do governo (que permite um alto investimento em infra-estrutura, entre outros efeitos), pela cobertura do sistema de seguridade social (substancialmente menos abrangente do que no Brasil, por exemplo), por aspectos demográficos gerados pela política de uma família, um filho, que assegura no presente uma alta taxa de população economicamente ativa, pela migração de trabalhadores do campo para as cidades, entre outros fatores. O comentário do não patrício lembrar que tudo é muito difícil. Aoe,que concluiu uma pergunta: "A solução seriafoi o Banco Central baixarisso drasticamente os juros portanto, tudocom estaria resolvido?" Um dos debatedores asiáticos presentes fez uma intervenção esclarecendo que a baixa drástica e arbitrária de juros traria apenas inflação, o que desorganiza a economia, reduz a produtividade, corrói o poder de compra dos trabalhadores, gera imprevisibilidade e encurta os horizontes de planejamento, levando as empresas a demandar maiores taxas de retorno sobre o investimento. Adicionei que a experiência brasileira comprova que uma política consistente de estabilização diminui a surpresa inflacionária, comprimindo os prêmios de risco e permitindo uma queda gradual das taxas de juros reais de mercado a longo prazo, independentemente de flutuações con junturais devido a mudanças na aversão internacional a risco, nas expectativas inflacionárias de curto prazo ou na instância de política monetária. Esse debate traz-me à memória parte de um romance histórico cuja essência é a seguinte: uma comunidade relativamente primitiva enfrentou uma seca prolongada, causando uma queda considerável da produtividade agrícola. As conseqüências eram graves, visto ser a agricultura vital para a sua sobrevivência. Um grupo de estudos comissionado apresentou um plano de irrigação, que consistia na canalização de um riacho perene que se encontrava em altitude favorável à obra. A reação não tardou e foi agressiva. Obra absurda, cara, demorada, teria que cruzar uma mata com focos de doenças, demandaria a ausência prolongada de pais de família de seus lares, com conseqüências danosas para as outras atividades da comunidade. A solução alternativa apresentada com grande pompa foi a celebração de uma grande pajelança com danças, preces aos deuses pedindo chuva, clemência para a boa gente e danação eterna para aqueles que propunham soluções penosas. As conseqüências nessa história são previsíveis e conhecidas. Em resumo, não há soluções fáceis, mágicas e sem custo para os desafios com que nos defrontamos no Brasil. A abordagem racional, pragmática e realista é essencial para a formulação de políticas econômicas bem-sucedidas. Nesse sentido, Brasil Globalizado é uma contribuição de fundamental importância. A busca de melhores alternativas de política econômica é suficientemente difícil e trabalhosa para prescindir de grande emoção e preconceito ideológico. Quanto mais

desapaixonado e objetivo o debate, maiores as chances de encontrarmos soluções exitosas. Voltando à China, que está no centro das atenções, existe uma experiência que também é ilustrativa. Durante a Revolução Cultural, a chamada "Gangue dos Quatro" decidiu adotar uma abordagem ideológica não só na economia, mas também na ciência de uma maneira geral. Com isso, negou grande parte das descobertas científicas existentes e partiu para refazer a ciência, baseado em pressupostos ideológicos. Os resultados são conhecidos e desastrosos. A famosa declaração do Deng Xiaoping de que "não interessa a cor do gato, desde que ele cace o rato" marcou uma inflexão fundamental na abordagem chinesa da realidade, pois introduziu a visão pragmática e voltada à busca da eficiência e eficácia, em vez da discussão apaixonada e ideológica. Nesta coletânea, vários autores mostram que não há dúvida de que o Brasil se favorece do contexto global e da estabilização doméstica conseguida nos últimos anos, mas que pode dar seu grande salto de qualidade, caso a estabilização econômica seja mantida e consolidada, e que os próximos desafios sejam enfrentados. É o momento para o estímulo à educação e à produtividade, para o investimento em infra-estrutura, para a reforma tributária e a eliminação da burocracia que trava o ambiente de negócios, além do avanço em outras reformas microeconômicas. Somente enfrentando esses desafios, atenderemos ao anseio de todos por crescimento sustentado e melhora das condições sociais.

Apresentação vii Os autores xv Prefácio xxi PARTE 1

Um mundo surpreendente 3 Fernando Henrique Cardoso

O investimento direto no exterior como alavanca dinamizadora da economia brasileira63 Luciano Coutinho / Célio Hiratuka / Rodrigo Sabatini PARTE II

Abertura e crescimento económico no Brasil89 Regis Bonelli / Armando Castelar Pinheiro

Em favor de uma maior abertura125 Claudio L. S. Haddad

O desenvolvimento da China e da índia - lições e implicações para o Brasil 158

Paulo Mansur Levy / Marcelo José Braga Nonnenberg Katarina Pereira da Costa

Produtividade e instituições no Brasil e no mundo: ensinamentos teóricos e empíricos197 Carlos Eduardo Soares Gonçalves PARTE III

Inserção internacional e amadurecimento macroeconõmico: o desafio de transformar a bonança externa em investimento para o futuro227 Octavio de Barros / Fabio Giambiagi

Câmbio e crescimento: o que podemos aprender?268 Affonso Celso Pastore / Maria Cristina Pinotti Leonardo Porto de Almeida

Desmistificando a tese da desindustrialização: reestruturação da indústria brasileira em uma época de transformações globais 299 Octavio de Barros / Robson Rodrigues Pereira

Exportações: existe uma "doença brasileira"? 331 Marcos S. Jank / Sidney N. Nakahodo / Roberto Iglesias Marcelo M. Moreira

A balança comercial sob o regime de câmbio flutuante353

Fernando J. Ribeiro / Ricardo Markwald

Fernando Henrique Cardoso TABELA1.1Participação no PIB mundial (PPP) 30 Luciano Coutinho, Célio Hiratuka e Rodrigo Sabatini GRÁFICO2.1Fluxo de IDE realizado pelos países em desenvolvimento. E m US$ bilhões e % do total mundial, 1980-2006 72 GRÁFICO2.2Fusões e aquisições transfronteiras realizadas por empresas de países em desenvolvimento. Em US$ bilhões e %, 1987-2006 73 GRÁFICO2.3Distribuição regional do estoque de IDE realizado dos países em desenvolvimento. Em % do total, 1980-2006 73 GRÁFICO2.4Brasil: estoque de investimentos diretos no exterior e participação no total mundial. Em US$ bilhões e %, 2001-2006 75 TABELA2.1Operações de fusões e aquisições por região/país do comprador. Em US$ bilhões 76 TABELA2.2Mundo e países selecionados: número de projetos de investimento no exterior, acumulado 2002-2006 77 GRÁFICO2.5Endividamento total/geração de caixa (Ebtida) de empresas brasileiras. Em %, 1995 a 2006 79 GRÁFICO2.6Retorno sobre o patrimônio de empresas brasileiras. Em %, 1995 a 2006 79 Regis Bonelli e Armando Castelar Pinheiro TABELA3.1Cronograma srcinal de redução das tarifas de importação, 1990-95 (%) 98 TABELA3.2Estatísticas das tarifas nominais por setor, anos selecionados (%) 101 TABELA3.3Estatísticas descritivas - taxas de proteção efetiva por setores (%) 103 GRÁFICO3.1Indicadores da abertura comercial no Brasil - importações, exportações e fluxos de comércio de bens em relação ao PIB, 1985-2006 (%) 104 GRÁFICO3.2Crescimento médio da produtividade setorial e tarifas nominais (%) 108

GRÁFICO3.3Crescimento médio da produtividade setorial e variação relativa na tarifa efetiva (%) 108 GRÁFICO3.4Crescimento médio da produtividade setorial e variação absoluta na tarifa efetiva (%) 109 TABELA3.4Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 110 TABELA3.5Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 110 TABELA3.6Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 111 TABELA3.7Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 112 TABELA3.8Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 112 TABELA3.9Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 113 GRÁFICO3.5Importações de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB) 115 GRÁFICO3.6Fluxo de comércio de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB) 115 Claudio L. S. Haddad GRÁFICO4.1Importações/PIB(%) e relação de trocas (índice, 1915=100), 1915-2007 134 GRÁFICO4.2Importação de bens e serviços/ PIB (%) 139 TABELA4.1Evolução da produtividade total de fatores (PTF) no Brasil, 1950-2000 141 GRÁFICO4.3Tarifa média sobre importações não-ponderada (%) 144 GRÁFICO4.4Logistics Performance Index - Banco Mundial 146 TABELA4.2Comércio exterior brasileiro - principais parceiros, 2007 (valores em US$ milhões) 152 Paulo Mansur Levy, Marcelo José Braga Nonnenberg e Katarina Pereira da Costa TABELA5.1China - taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano) 162 GRÁFICO5.1China-taxas de juros e inflação - 1987 a 2007 163 TABELA5.2China-PIB-composição pelas óticas setorial e da demanda (%) 164 TABELA5.3China-decomposição do crescimento - taxas médias anuais de crescimento (% a.a.) 165

GRÁFICO5.2Gastos com P&D como % do PIB - países selecionados 169 TABELA5.4India-taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano) 171 TABELA5.5India-taxas médias anuais de crescimento - 1961 - 2005 172 TABELA5.6India-PIB-composição pelas óticas setorial e da demanda (%) 172 TABELA5.7Índia-decomposição do crescimento - taxas médias anuais de crescimento (% a.a.) 175 GRÁFICO5.3China: saldo comercial dos setores industriais por intensidade tecnológica em US$ mil 180 GRÁFICO5.4Índia: saldo comercial dos setores industriais por intensidade tecnológica em US$ mil 181 TABELA5.8Brasil-China: comércio exterior (em milhões US$ FOB) 182 GRÁFICO5.5Exportações da China para o Brasil - preço e quantum 183 GRÁFICO5.6Exportações do Brasil para a China - preço e quantum 184 GRÁFICO5.7Brasil-China: termos de troca 184 TABELA5.9China: distribuição do valor da produção industrial por tipo de empresa - em % - anos selecionados 188 Carlos Eduardo Soares Gonçalves TABELA6.1Taxas de crescimento do PIB e da PTF 200 GRÁFICO6.1PIB per capita PPP - países selecionados (2004) 202 GRÁFICOS 6.2A e6.2BPTF ou capital? 206 GRÁFICO6.3Instituições e nível da PTF 209 GRÁFICO6.4Instituições capitalistas versus socialistas - o caso coreano 211 TABELA6.2Sistemas eleitorais e situação fiscal 221 Octavio de Barros e Fabio Giambiagi GRÁFICO7.1Ciclos de crescimento do PIB brasileiro: média de meses de duração (% em relação ao

mesmo período do ano anterior - 1981 - 2007) 230 GRÁFICO7.2Comparação internacional de juros reais ex-post- % ao ano em 2007 231 GRÁFICO7.3Contribuição para o crescimento mundial e participação da China no PIB mundial 1980 - 2007 234 GRÁFICO7.4Participação de países emergentes na pauta de exportação brasileira - média móvel de 12 meses - 1989 - 2007 235 GRÁFICO7.5Evolução da participação de commodities e quase-commodities na pauta de exportação brasileira - média móvel de 12 meses - 2000 - 2008 235 GRÁFICO7.6Mudanças de preços relativas a favor de commodities. Relação entre preços ao produtor de materiais básicos e preços ao produtor de manufaturados nos Estados Unidos - 1998 - 2008 241 GRÁFICO7.7Índice de preços de commodities agrícolas (grãos) - 1980 - 2008 241 GRÁFICO7.8Índice de preços de commodities metálicas - 1980 - 2008 242 GRÁFICO7.9Volatilidade do crescimento do PIB brasileiro - 1994 - 2007 246 GRÁFICO7.10Relação importação/PIB de países selecionados - 2006 247 GRÁFICO7.11 Marketshare das exportações brasileiras no mundo - 1990 - 2007 249 GRÁFICO7.12Taxa de câmbio real bilateral e correção pelos preços em dólares das exportações totais - 1994 - 2008 251 GRÁFICO7.13Investimento direto estrangeiro bruto - US$ milhões - acumulado em 12 meses 1997 janeiro 2008 253 GRÁFICO7.14Taxade câmbio real de países selecionados - 1994-2008 255 Affonso Celso Pastore, Maria Cristina Pinotti e Leonardo Porto de Almeida GRÁFICO8.1Brasil-câmbio nominal e câmbio real 282 GRÁFICO8.2Câmbio real 284 GRÁFICO8.3Passivo externo líquido 285 GRÁFICO8.4Relações de troca 285 GRÁFICO8.5Câmbio nominal e compras (vendas) do Banco Central 287

GRÁFICO8.6Investimentos em proporção ao PIB e exportações líquidas em proporção ao PIB 289 GRÁFICO8.7Importações e formação bruta de capital fixo 291 GRÁFICO8.8Saldos comerciais e nas contascorrentes porção ao PIB 291 Octavio de Barros e Robson Rodrigues Pereira GRÁFICO9.1Participação da indústria manufatureira no valor adicionado total - média mundial e Brasil, em % 305 GRÁFICO9.2Participação da indústria de transformação na ocupação total no Brasil, em %* 306 TABELA9.1Contribuição da indústria de transformação no consumo intermediário por atividades econômicas em 2005 307 GRÁFICO9.3Taxa de crescimento da produção da indústria de transformação, em % 309 TABELA9.2Produção industrial por atividades (crescimento médio percentual por subperíodo) 312 GRÁFICO9.4Percentual de subsetores da indústria de transformação com crescimento 315 TABELA9.3Produção industrial de bens de capital por destino predominante (crescimento médio percentual por subperíodo) 316 GRÁFICO9.5Ingressos de investimentos diretos estrangeiros destinados à indústria de transformação no Brasil, em US$ bilhões 317 GRÁFICO9.6Geração líquida de empregos formais na indústria de transformação, em mil vagas 319 GRÁFICO9.7Quantum importado e produzido por atividade industrial - crescimento acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002 320 GRÁFICO9.8Quantum importado e exportado por atividade industrial - crescimento acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002 321 GRÁFICO9.9Índice de concentração das exportações brasileiras de manufaturados 321 TABELA9.4Composição do valor adicionado na indústria brasileira por tipo de tecnologia, média por subperíodos 323 GRÁFICO9.10Crescimento da produtividade do trabalho na indústria de transformação brasileira, em % 326 Marcos S. Jank, Sidney N. Nakahodo, Roberto Iglesias e Marcelo M. Moreira

TABELA10.1Estrutura das exportações 334 GRÁFICO10.1Saldo comercial das commodities 336 GRÁFICO10.2Saldo comercial nos produtos diferenciados 336 TABELA10.2Variação média anual do preço e quantum 337 GRÁFICO10.3Índices de concentração total e taxa de câmbio efetiva real 339 GRÁFICO10.4Índices de concentração das commodities e de taxa de câmbio efetiva real 340 GRÁFICO10.5Índices de concentração dos diferenciados e de taxa de câmbio efetiva real 341 GRÁFICO10.6Variação média anual entre 1996 e 2006 - produtos com IHH positivo 341 GRÁFICO10.7Variação média anual entre 1996 e 2006 - produtos com IHH negativo 342 GRÁFICO10.8Vantagens comparativas das commodities 343 GRÁFICO10.9Vantagens comparativas dos diferenciados 344 GRÁFICO10.10Vantagens comparativas por produto em ordem crescente 344 GRÁFICO10.11Desvantagens comparativas por produto em ordem crescente (valor médio 19962006) 345 GRÁFICO10.12Taxa de câmbio efetiva real (IPA E INPC) e índice de rentabilidade das exportações 347 GRÁFICO10.13Taxas de variação anual do quantum e índice de rentabilidade 347 GRÁFICO10.14Taxa de variação anual do quantum exportado por classe de produtos 348 GRÁFICO10.15Manufaturados: índices de utilização da capacidade instalada e do quantum exportado (médias móveis em 12 meses) 349 GRÁFICO10.16Vendas reais - varejo - e quantum exportado de manufaturados (média móvel em 12 meses) 349 Fernando J. Ribeiro e Ricardo Markwald GRÁFICO11.1Balança comercial brasileira - 1994-2007 (Em US$ Bilhões) 357 GRÁFICO11.2Taxas de crescimento anuais dos índices de preço e de quantum das exportações brasileiras (Em %) 359

GRÁFICO11.3Taxas de crescimento anuais do quantum das exportações brasileiras e mundiais (Em %) 359 GRÁFICO11.4Câmbio efetivo real e crescimento do quantum das exportações totais 361 GRÁFICO11.5 Participação dos produtos básicos, semimanufaturados e manufaturados na pauta de exportações brasileiras - 1996-2007 (Em %) 363 GRÁFICO11.6Câmbio efetivo real e crescimento do quantum de produtos básicos e manufaturados 365 TABELA11.1Exportações classificadas segundo intensidade no uso de fatores de produção e/ou fontes de vantagens comparativas - períodos selecionados (Em %) 366 TABELA11.2Exportações classificadas segundo setores produtivos - períodos selecionados (Em %) 368 TABELA11.3Exportações classificadas segundo intensidade tecnológica dos produtos - períodos selecionados (Em %) 369 TABELA11.4Distribuição das exportações brasileiras segundo blocos e países de destino (Em %) 372 GRÁFICO11.7Evolução da base exportadora brasileira e câmbio real - 1990-2007 375 TABELA11.5Contribuição das empresas exportadoras, classificadas segundo seu histórico exportador, ao crescimento do período 1998-2006 376 TABELA11.6Saldo comercial por setores de atividade - períodos selecionados (Em US$ bilhões) 379 GRÁFICO11.8Variação anual da razão de quantum e da razão demanda/produção doméstica - 19912007 (Em %) 382

Fernando Henrique Cardoso

SÉCULO PASSADO FOI QUALIFICADO de distintas e contraditórias maneiras: breve - pois teria durado desde a Primeira Grande Guerra (1914-1918) até o final dos anosséculo 1980; era dos extremos; século da globalização; século longo; era da turbulência e assim por diante. Ele poderá ter sido tudo isso, mas o foi sempre armando surpresas. Quem diria que o país que apareceu na cena mundial como campeão do isolacionismo iria à guerra de 1914 de maneira quase forçada, sairia vitorioso e apresentaria a proposta de criação de uma Liga das Nações para gerir o mundo? O que dizer da vitória da revolução comunista em um império atrasado, coisa que não estava no mapa dos pensadores socialistas, como tampouco estava a idéia de "comunismo em um só país"? E a China, humilhada, invadida e dividida, não renasceria unida sob o PC chinês motivada pela visão arcaizante de Mao Zedong com sua revolução cultural? E, poucos anos mais tarde, sob o influxo modernizador de Deng Xiaoping não viria a competir com os EEUU no comércio mundial e, ao mesmo tempo, a complementar financeiramente seu rival, aceitando, contudo, as regras da economia capitalista? E não foi no entardecer do século que a Europa, berço dos estados nacionais e das guerras territoriais, untou-se em uma União Européia totalmente impensável até meados do século? E como entender a surpreendente reviravolta da Rússia sob a batuta de um antigo aparatchik que se tornou "verde" e deu a partida para o fim do império vermelho? O que dizer do renascimento do Islã na cena política global e da tragédia da descolonização da África respeitando os limites impostos pelos colonizadores ou, no plano oposto, do êxito do Japão, derrotado na Segunda Grande Guerra (19391945), transformando-se em país democrático, economicamente próspero? Ou de estarmos vendo agora um boom no preço das commodities impulsionado pela fome de importações da Índia e da China, abrindo espaço para as novas economias emergentes, inclusive as daqueles dois países e outros mais, que antes eram chamados de "subdesenvolvidos", como o próprio Brasil? Por trás dessas reviravoltas, rápidas se avaliadas na perspectiva da história mundial, encontramse dois processos, não necessariamente dependentes um do outro, mas interconectados, um no plano econômico, outro no político. Ao primeiro costumamos qualificar, genérica e inespecificamente, de "globalização econômica"; ao segundo, menos discutido, poderíamos qualificar de "quebra das hegemonias mundiais" ou, mais simplesmente, desarticulação das formas globais de dominação, dificultando a vigência de uma ordem mundial estável. Estamos, portanto, vivendo um momento no qual a economia corre para um lado no plano mundial - ode estabelecer regras universais - e a política vai para outro, o da impossibilidade da aceitação de regras para definir o convívio entre as

nações, sem ser possível, outrossim, impor uma hegemonia unilateralmente. Esse é o miolo de tanto desencontro e de tanta surpresa. Não se deve pensar, entretanto, que tudo isso é "novo". O respeitado The Economist, há quase 80 anos, em outubro de 1930, logo depois do crash de Wall Street, escrevia: A suprema dificuldade da nossa geração [...] é que nossas realizações no plano econômico da vida superaram nosso progresso no plano político a tal ponto que nossa economia e nossa política estão num permanente descompasso entre si. No plano econômico, o mundo organizouse numa abrangente unidade de atividades. No plano político, não só continuou dividido em 60 ou 70 estados soberanos, como também as unidades nacionais tornaram-se constantemente menores e mais numerosas, e a consciência nacional, mais aguda. A tensão entre essas duas tendências contrárias vem produzindo uma série de turbulências na vida social da humanidade.' De 1930 para cá, a fragmentação e a multiplicação dos Estados-nação só fizeram crescer. Seu número ultrapassa 180 atualmente. Mas seria enganoso pensar que, por se notar há quase um século a divergência de caminhos entre a economia e a política, essa divergência seja hoje da mesma natureza. É verdade que o mundo se organizou em um número abrangente de atividades econômicas, mas de outra maneira. Os estados nacionais tampouco têm a capacidade que tinham de controlar as sociedades locais e de exercerem plenamente o monopólio legítimo da força. E nem muito menos embora o The Economist não se referisse a isso - os esforços contemporâneos para a constituição de uma ordem política global são equiparáveis aos intentos do Congresso de Viena, que buscava o equilíbrio entre as "grandes potências" européias. É preciso reconhecer que o declínio do poderio mundial da Grã-Bretanha marcou também o fim de um desígnio propriamente imperial ou imperialista. Os Estados Unidos, sucessores da Grã-Bretanha no predomínio econômico e político no mundo, agridem com certa freqüência países menores. Vêemse como xerifes do mundo, preponderam economicamente, mas não colonizam nem se dispõem a permanecer no exercício de um controle político-administrativo nos países agredidos, o que poderia, eventualmente, assegurar mais êxito ao papel "civilizatório" inspirado na crença que parece motivar alguns de seus líderes em um destino manifesto da América para a salvação universal. Assim, nem chegamos ao "fim da história" com a globalização, nem, por persistirem contradições entre os rumos da economia e os da política, é correto pensar que "a história se repete". Ela não termina nem se repete, embora cada novo período possa guardar afinidade com experiências anteriores. A diversidade de arranjos concretos que as pessoas, os grupos sociais e as instituições construíram no decorrer da História é tão grande que encontraremos aqui ou ali pontos de continuidade ou formas parecidas de ruptura. Mas em cada circunstância - em cada período, diriam os historiadores - é preciso reconstruir as contingências, as circunstâncias específicas, em que esses arranjos são feitos, bem como identificar os sentimentos, os valores - as ideologias - e os sonhos (os projetos) que moveram as pessoas.

Nem mesmo é novidade a afirmação do The Economist, citada anteriormente, sobre a diversidade de ações econômicas e a lerdeza dos estados para se adaptarem a elas. Desde os albores do capitalismo, havia formas muito diversas de entrelaçamento entre política e economia. Quem conhece algo da história do capitalismo mundial sabe - pelo menos desde Henri Pirenne ou de Fernand Braudel, para não falar de Marx, Weber ou Sombart - que há análises consistentes sobre a variabilidade dos imbricamentos e dos distanciamentos entre a ordem política e a econômica no mundo capitalista. Os trabalhos de Fernand Braudel, por exemplo, mostram que esse processo é antigo, cheio de variantes, e, em geral, as mudanças no padrão de relacionamento entre essas duas ordens foram prenunciadas por uma guinada do comércio das mercadorias para o comércio das moedas (Marx, na análise das crises antecipara-se a esse reconhecimento). Giovanni Arrighi, inspirando-secom nas oanálises Braudel, reiterou as liberdade forças de conceitual, mercado sede relacionaram muito distintamente que se de poderia chamar, comque certa Estado ou, pelo menos, se relacionaram variavelmente com a camada dirigente de um conglomerado humano em um determinado território. Assim, se em Veneza ou Florença, no século XV, a elite dominante e os "protoburgueses" se entrelaçavam em uma unidade comum de pessoas e interesses (Arrighi chega a afirmar que a visão marxista do estado como um comitê para administrar os negócios comuns de toda a burguesia se aplica àquelas cidades), em Gênova, quando emergiu o capitalismo pós-medieval, não havia tal articulação: "o capitalismo genovês, em contraste, moveu-se em direção à formação do mercado e a estratégias e estruturas de acumulação cada vez mais flexíveis". E foi em Gênova que Braudel encontrou o germe do "capitalismo moderno". Não cabe refazer nesta introdução de capítulo a evolução das relações entre poder e mercado, entre estado nessas e capitalismo. é óbviodoque mesmo dos grandes impérios houve muita diversidade relações.Mas Gênova, século XIVnaaoformação XVI, embora articulada socialmente de forma dicotômica - de um lado, os aristocratas fundiários; de outro, os mercadores financistas -, teve a capacidade de dinamizar as forças de mercado e de articulá-las em redes que atingiam o que naquela época era o mundo disponível para as trocas mercantis. Quando o capitalismo genovês encontrou seus limites na inexistência de um amálgama mais sólido entre os senhores do capital e os do território e dos exércitos, tratou de obter suporte político para seus negócios garantindo fluxos financeiros à expansão de um estado territorial forte, a Espanha de Carlos V. Mais tarde, junto com os Fugger e outros banqueiros beneficiários da tecnologia financeira da Casa di San Giorgio - o bunker do capital genovês - eles passaram a financiar outros príncipes europeus. Na falta de controlarem o poder territorial local, os comerciantes-banqueiros genoveses expandiram suas relações à escala global, sem nunca terem sido eles próprios conquistadores políticos. Já não foi esse o caso da Holanda. Sucessores do domínio político espanhol, os holandeses, depois de haverem enriquecido no comércio do Báltico e de haverem investido em terras e no comércio de produtos alimentícios, tornaram-se abastecedores "globais", grandes intermediários comerciais e, sobretudo, como seus antecessores genoveses, capazes de lidar com a moeda e de inventar instrumentos financeiros para dar curso à produção de bens, ao comércio e à acumulação de riquezas. Nos dois casos, no genovês - que foram os inventores da "moeda forte" como condição

para lucros no intercâmbio entre moedas e como instrumento de defesa frente às desvalorizações das outras moedas - e no holandês - dos criadores da bolsa de Amsterdã -, o predomínio mundial se baseou não só no comércio e na capacidade político-militar para defender os empreendimentos econômicos, mas principalmente na capacidade de lidar com o capital financeiro. Diferentemente um do outro, pois os genoveses nunca controlaram um estado próprio, os capitalistas holandeses se aliaram à Casa de Orange, dispensaram a proteção britânica e puderam ser, ao mesmo tempo, do século XVI ao XVIII, influentes política e economicamente em todo o mundo. Depois da Espanha (e dos portugueses, enfraquecidos pela falta de apoio financeiro) seriam os primeiros "globalizadores", com a diferença de que os espanhóis jamais tiveram predomínio no capitalismo financeiro, e os holandeses, sim. E enquanto os genoveses não dispunham de poder estatal-territorial, a Holanda dispunha de meios bélicos para controlar seu território e dar proteção a seu comércio. São conhecidas as causas, os modos e as conseqüências do predomínio britânico que se seguiu ao holandês. O domínio britânico foi substituindo pouco a pouco a influência do capitalismo holandês sem jamais eliminá-lo. Ao contrário, entrosaram-se, pois a história se modifica sem necessariamente fazer tábula rasa do passado. Desde fins do século XVIII, Londres competia com Amsterdã como centro financeiro global. Posteriormente às guerras com a França, no início do século XIX, com a Revolução Industrial, a Grã-Bretanha centralizou tudo: finanças, manufaturas, comércio, e se tornou o "centro do universo". Hobsbawn descreve o processo pelo qual, sem que houvesse praticamente qualquer conquista territorial nova (Índia já estava sob influência britânica desde 1757), entre o final de década de 1840 e meados da década de 1850, a Inglaterra criara um "mundo globalizado", para usar a expressão atual, embora anacrônica, pois à época ainda não se falava disso. O específico nessa novajá fase do capitalismo mundial não foiO otraço aumento das garras do capital financeiro, embora, como assinalarei, isso também ocorrera. distintivo do capitalismo inglês foi que ele não se baseou apenas no comércio, entrelaçando sistemas produtivos locais isolados, mas sim que seu dinamismo adveio da Revolução Industrial, que criou novos produtos e novos métodos de trabalho. A Grã-Bretanha assegurava sua posição de controle mundial não só porque tinha capacidade de financiar e comerciar globalmente (além de dispor de meios políticos e bélicos para proteger seus interesses), mas porque produzia localmente e exportava bens manufaturados. Da Revolução Industrial em diante, o sistema produtivo se liberou das incertezas climáticas, embora não da disponibilidade de recursos naturais, como os metais. A indústria se tornou capaz de produzir ou de transformar seus ingredientes básicos. Como Max Weber ressalta na História Econômica Geral, as revoluções tecnológicas que permitiram o surto industrial a partir da máquina a vapor liberaram o sistema econômico das limitações impostas pela natureza. Anteriormente, dematérias-primas uma forma ou deligadas outra,àoseconomia produtosrural. trocados no comércio mundial eram agrícolas ou dependiam de As novas tecnologias permitiram que se criasse a indústria siderúrgica e que ocorressem transformações nos sistemas de transporte das mercadorias, que passaram a utilizar trens correndo sob trilhos puxados por locomotivas a vapor. A capacidade produtiva exponencial das manufaturas foi tanta que chegou a produzir um novo tipo de crise: a da abundância de produtos e escassez de consumo.

Dessa época em diante, o mundo globalizou-se pela integração das várias economias existentes ao comércio britânico e pela capacidade da indústria daquele país de criar novos bens exportáveis. Mas o financiamento de tudo isso pela "City" não foi de menor importância. Quando, no final do século XIX, a Alemanha já avançara industrialmente e os EEUU começavam a mostrar seu poderio industrial, as perdas na balança comercial inglesa eram compensadas pelas receitas dos itens chamados de "invisíveis": fretes, juros de investimentos, seguros e assemelhados. Era o "capitalismo financeiro cosmopolita", na expressão de Arrighi, em contraposição à outra forma básica de capitalismo, o monopolista de estado, embora não se deva esquecer que a conquista da Índia foi feita pela Companhia das Índias Ocidentais, mais propriamente do que pela Coroa Britânica, que só mais tarde jogou papel maior na administração colonial.2 Essas duas formas de afora, capitalismo, o monopolista de estadopermitindo, e o cosmopolita financeiro, vêm convivendo pelos tempos dependendo das circunstâncias, cada qual à sua maneira, a continuidade do processo de acumulação, processo inerente à natureza do capitalismo, como é bem sabido. Para viabilizá-lo, os empresários verdadeiramente capitalistas (deixando à margem as demais características desse sistema no Ocidente, ligadas ao desenvolvimento da ciência, da racionalidade dentro e fora da empresa, do trabalho organizado, da existência de regras de direito e de um estado "racional", bem como de uma ética justificadora da acumulação ilimitada de riquezas) dependem não apenas da continuidade de processos produtivos inovadores e da expansão do comércio local e mundial como do avanço exponencial das formas de financiamento. Na visão de Braudel, quando essa expansão financeira se torna "desmedida", chega-se ao outono de um ciclo, e o centro dominante começa a dar passagem a outro "centro" de expansão. O predomínio até a Grande 1929 e foi declinando até a Segunda Grande Guerra do inglês século durou XX, quando se tornouDepressão claro que de havia novo gladiador comandando a cena, o capitalismo norte-americano. Note-se que, entre 1873 e 1896, a economia mundial já passara por severa sucessão de crises, e, embora a produção continuasse a se expandir e o comércio a funcionar, as taxas de lucro apresentavam resultados decrescentes. A competição entre empresas e nações se acirrou, dando a impressão de que a fusão entre os interesses da economia e o dos estados era plena. Esse processo levou Hobson e depois Lênin a definirem o imperialismo como a forma contemporânea do capitalismo. Houve, é verdade, um surto de prosperidade entre 1896 e a Primeira Grande Guerra (a "belle époque"), mas no longo ciclo parecia inegável que a luta por conquistas territoriais - o colonialismo - e a prosperidade financeira eram irmãos siameses. Ledo engano: a City manteve suas redes financeiras com relativa autonomia da presença colonial britânica. Como contraprova, a Grande Depressão do século XIX se deu em momento de plena expansão do domínio territorial de 1846. inglês, inclusive e principalmente com a submissão da Índia depois da derrota da revolta Posteriormente à crise de 1929 e à Segunda Grande Guerra, o novo demiurgo, o capitalismo americano, cuja produção industrial desde os anos 1920 do século passado já ultrapassara a britânica e respondia por 40% do total mundial, expandiu seu predomínio acentuando o que sempre foi característica do sistema capitalista, a contínua modificação das técnicas produtivas. O

propriamente novo desse período - no qual ainda estamos - não foi o caráter global da economia, nem mesmo o papel central do capitalismo financeiro, pois, como vimos, essas características existiam nas anteriores etapas históricas. Foi o da qualidade e rapidez das mudanças tecnológicas e o da flexibilidade político-social no novo centro - os Estados Unidos - para se adaptar a elas. A própria emergência desse novo pólo se deveu a isto: recalcitrantes em seu isolacionismo, os Estados Unidos de Roosevelt foram à guerra tardiamente (do ponto de vista político europeu), mas o foram assentados na enorme superioridade que o industrialismo fordiano dera à economia daquele país. A vastíssima capacidade de mobilizar recursos humanos, tecnológicos, de matériasprimas e, sobretudo, organizacionais assegurou a vitória sobre o Eixo. A mobilização guerreira, por outro lado, como sempre, motivou o empresariado a catapultar seus empreendimentos, e os empréstimos públicos ajudaram o capital financeiro norte-americano a, pouco a pouco, deslocar para Nova York e Chicago oconcentrar que antesnão estava em Londres: as bolsas financeiras e de mercadorias. Como sempre, querconcentrado dizer aniquilar: assim como Amsterdã sobreviveu a Londres, Londres (ou Paris ou Frankfurt) sobrevive a Nova York. Mas de alguma forma se tornam satélites do novo sol. Este capítulo se divide em mais seis seções. A segunda seção trata das formas políticas e econômicas que os Estados Unidos imprimiram ao capitalismo e à ordem internacional, ao longo do século XX. A terceira seção examina as tensões presentes do sistema internacional na segunda metade do século XX. A quarta seção dá conta da emergência de novas potências econômicas e atores políticos, nas décadas finais do século XX. A quinta seção avalia as reformas iniciadas no país nos anos 1990, à luz do quadro global traçado na seção anterior. A sexta seção retoma a análise das seções quatro e cinco, à luz das modificações introduzidas no jogo global (radicalização da multipolaridade) pela afirmação da China como potência econômica. Por fim, a última seção discute os espaços que se abrem para o País nesse novo jogo global. A ECONOMIA GLOBAL SOB O PREDOMÍNIO DOS ESTADOS UNIDOS Chegamos ao miolo do que desejo discutir nesta parte do capítulo: a especificidade das formas políticas e econômicas do capitalismo de predomínio americano e seus eventuais limites, para verificar, na parte subseqüente do capítulo, como o Brasil vem enfrentando os desafios colocados pela forma atual de globalização. Antes, porém, uma consideração para precisar como ocorrem os processos de mudança de "centros" do sistema mundial. Não há sustentação empírica para endossar as simplificações reducionistas que vêem a fusão entre o poder de estado, o poder econômico e a expansão territorial colonialista como base essencial do capitalismo. Mas é incorreto minimizar o alcance de outras interpretações ressaltadas pelos proponentes dessa visão: a competição por mercados e por fontes de abastecimento tanto ocasionou expansões colonialistas, como, por essa e por outras razões, houve guerras entre estados nacionais. Dessa obviedade não preciso me ocupar, pois está na memória de todo o processo de colonização da África e da Ásia, bem como o desencadear das guerras de 1914 e 1939. Com muita freqüência, os fatores de poder interferem na cena econômica e invertem a lógica expansiva do sistema produtivo.

O predomínio americano não se explica apenas pela maior capacidade inovadora, organizacional e tecnológica daquele país - fator que inegavelmente esteve presente no decurso do século XX. Não fosse o desafio da Alemanha nazista e a Revolução soviética de 1917, colocando a perigo o predomínio inglês, o capitalismo americano talvez não tivesse podido emergir como dominante depois da vitória sobre o Eixo. Em parte como conseqüência dessa vitória, ele se tornou o centro indiscutível do sistema mundial. Do mesmo modo que, sem a derrocada soviética de 1989, talvez a história hoje fosse outra. Mas não há como usar como contraprova o que não aconteceu. Reciprocamente, tanto a queda do império alemão nazista como as ruínas do comunismo soviético têm muito a ver com a forma pela qual o capitalismo se desenvolveu nos Estados Unidos. Nesse passo do argumento convém ressaltar a especificidade da relação entre o desenvolvimento das forças bom econômicas as formas depara cultura, organização instituições políticas América. É sempre voltar aeTocqueville entender melhorsocial o queeacontece nessa região,naapesar dos séculos que distanciam seus escritos dos dias de hoje. O sábio francês se deslumbrou com a falta de hierarquia nas relações entre as pessoas nas Américas. Deslumbrou-se ao ver como o individualismo convivia com laços de solidariedade comunal, que se criavam com fundamento religioso. Mais ainda, encantou-se com a compatibilidade existente na América entre o "espírito religioso" e o "espírito de liberdade". Encantamento compreensível, partindo de um nobre europeu conhecedor da história das guerras de religião e testemunha de como as visões religiosas absorviam todas as dimensões da vida no Velho Continente. 0 individualismo americano, ao contrário, não impli cava o desdém do outro, pois aceitava o compromisso de viver em comum com respeito às individualidades; e ao espírito religioso não repugnava a liberdade, direito visto como "natural" e inerente à condição humana. Assim, a religião não sufocava as decisões e escolhas livremente assumidas, e estas, embora fossem não desconsideravam a dos outros. mais que América tenha mudado e por maisfeitas que por hojeeles, o "fundamentalismo de mercado" e a Por obsessão coma o "regime change" tenham servido de instrumento para justificar tentativas de homogeneização das formas políticas pelo mundo afora, o dinamismo da sociedade, da cultura e da economia americanas continua a se nutrir daqueles valores fundamentais. Essas observações, embora pareçam distantes do que ocorre com a economia globalizada sob o predomínio americano, ajudam a entender como foi possível em curto espaço de tempo tornar os Estados Unidos não só a economia mais pujante do mundo (até a emergência da China, pelo menos), mas como seu modelo cultural pode ter influenciado tão fortemente a organização econômica e mesmo política de países como o Japão, a China e a Índia. Claro está que influenciar não quer dizer substituir. O Japão, por exemplo, vencido na Segunda Grande Guerra, ocupado por tropas americanas, submetido a sua umaprodução reforma agrária antesamericanos impensável,e se tornou a segunda maiorda economia do mundo, organizando em moldes competindo globalmente mesma maneira. Não perdeu, entretanto, a "identidade nacional", nem se pode esquecer que, muito antes dessa "globalização à la americana", ocorrera a Revolução Meiji no século XIX na qual, junto a importantes reformas domésticas, o expansionismo japonês com sua mirada mundial já estava prenunciado: desde os fins desse século e inícios do século XX os japoneses empreendiam sua expansão colonial, em Formosa e na Coréia, ampliada nos anos 1930 pela ocupação da Manchúria e

pelas guerras com a China. O Japão crescia como potência bélica, antes mesmo de ser um país capaz de competir economicamente com os europeus ou com os americanos. Do mesmo modo a Índia, se hoje começa a competir globalmente, passou antes pela "globalização inglesa" e, desde o começo do século XX, dispunha de indústrias razoáveis, embora estivesse longe de ser independente e, portanto, de ter um papel politicamente significativo na ordem global, como se pode verificar pela leitura do artigo de Amartya Sen anteriormente citado. É inegável que o molde básico das operações econômicas, nessas e em outras economias emergentes, é o capitalismo americano. 0 que quero dizer com isso? Que o traço distintivo da acumulação capitalista - seu contínuo renovar graças a impulsos tecnológicos, à criação de novos produtos, à expansão comercial internacional e à exacerbação do capital financeiro - ganhou contornos molde americano. contornos? Graças ao "espírito de liberdade" tolerância específicos diante da nodiversidade - bemQuais exemplificados pela maneira como funcioname àas universidades nos Estados Unidos - criou-se um estilo de adaptação rápida das relações sociais (na fábrica, na organização empresarial mais ampla, na própria sociedade) aos novos inventos tecnológicos. Esse estilo, por sua vez, dá um impulso enorme às atividades econômicas. Assim, não foi apenas o processo de inovação nas técnicas produtivas e de criação de novos produtos que deu ânimo redobrado à expansão atual do capitalismo. O modelo cultural e as técnicas de organização social que amalgamaram a economia com a sociedade também explicam o boom posterior à Segunda Grande Guerra, que perdura até nossos dias. Quando Japão, China ou Índia passam a integrar o sistema global, é porque absorvem em parte esse mesmo ethos, que não é necessariamente abrangente: ele convive com as identidades históricas daqueles países. O desenvolvimento das novas tecnologias e a difusão da Web tornaram mais fácil a adaptação rápida e parcial de países da antiga "periferia" sistema mundial à globalização. O formato globalização hegemonia americana dispensa a do incorporação de territórios e possibilita que osdamodos de vida,sob a cultura, sejam mais segmentados, convivendo o "antigo" com o "novo" sem implicar necessariamente relações de subordinação de uma dessas partes pela outra. É como se, em lugar da "aldeia global", o que se está formando seja um grande arquipélago, cujas fronteiras são dadas pela Web, esta sim, global, mas sem implicar a globalização do conjunto de cada aldeia. Com essa observação não quero negar os fatos, digamos, "hard" da história. Sem as guerras - que incentivaram a criatividade tecnológica nos armamentos, depois transferida para a produção civil -, sem a vitória sobre o Eixo, sem a bipolaridade e a competição do Bloco Ocidental com o Bloco Soviético durante a Guerra Fria, e assim por diante, os Estados Unidos não seriam a potência que são hoje. E, naturalmente, tampouco seriam sem que o poderio políticomilitar assegurasse seus interesses econômicos. isso foi sempre assim planos na história, como vimos. O "novo" é a forma pela qual se dá o enlace entreMas criatividade nos distintos da economia (tecnológica, organizacional e de novos produtos) com a sociedade, que se adapta contínua e fragmentariamente, com rapidez, ao impacto das novas ondas de inovação. Tudo isso gerando nossegmentos de população globalmente integrados um clima de confiança no futuro e uma predisposição a consumir sem paralelo na história.' Aumenta dessa forma a velocidade da roda da acumulação: mais produção, mais consumo, mais

financiamento. Tudo isso não impede, dirão os mais cautelosos, por mais que os meios técnicos de produção substituam a velha superexploração da mão-de-obra e permitam melhores salários (processo que ocorre nos pólos dinâmicos do sistema produtivo, não em suas franjas), que, de quando em vez, o sistema volte a ser sufocado pela expansão "desmedida" de capital financeiro, como diria Braudel, ou pela insolvência no lado da demanda. As crises continuam, portanto, a pipocar. Do mesmo modo vão se desenhando assimetrias crescentes entre os países integrados globalmente e os não integrados, ou melhor, entre os segmentos de cada país integrados às redes globais e os que não são. Mas o ponto que desejo ressaltar é outro: a partir do momento em que as invenções incorporadas ao processo produtivo se aceleraram bastante e afetaram mais diretamente o modo de vida das pessoas (TV, Internet, telefonia digitalizada, jato, BlackBerry, por da diante), diferentemente dos inventos do passado (desde oavião uso daa máquina a vapor atée a assim utilização energia nuclear e mesmo do rádio ou do telégrafo), que atingiam o cotidiano das pessoas de maneira mais limitada e com absorção mais lenta, mudou radicalmente a relação entre o sistema produtivo e as formas de sociabilidade e de cultura. É essa a característica típica da globalização contemporânea, como foi mostrado por Manuel Castells em vários trabalhos.' Desse ponto de vista, o início da globalização contemporânea não ocorreu com a vitória sobre o Eixo e nem esperou a queda do muro de Berlim para ser comemorado. Ele se deu quando a revolução nos meios de transporte, com seu enorme barateamento e, sobretudo, quando as comunicações instantâneas por intermédio dos meios eletrônicos quebraram a diferença radical en tre tempo e espaço. Por mais que a robotização e as técnicas microeletrônicas tenham transformado os sistemas produtivos e tenham potenciado de acumulação, de informação e sua disponibilidade prática (aso processo information technologies,foram IT, as aonovas estilotécnicas do Silicon Valley) que permitiram a incorporação desses avanços à vida cotidiana. Além disso, elas deram margem à multiplicação dos fluxos de capital e à criação de novos "produtos financeiros" (hedgefunds, derivativos, mercados a futuro etc.), todos viabilizados graças às redes globais de comunicação, vinculadas pela Web. Grosso modo, foi na década de 1970 que o capitalismo americano, já então no centro do mundo capitalista, ganhou essa nova feição e que as tecnologias de informação revolucionaram ao mesmo tempo as técnicas produtivas, as formas organizacionais das empresas e das entidades estatais ou públicas e o sistema de comando, tanto dentro das empresas, como - o que é decisivo - na sociedade. A transparência permitida pelo acesso rápido e aberto às informações, a interação imediata, a multiplicação das inovações, e assim por estãoPor mudando não só oa sistema cultura das sociedades que absorvem as diante, inovações. conseqüência, própria produtivo, capacidademas de a mobilização política e os processos decisórios estão sendo afetados. O impacto das novas tecnologias sobre a sociedade é tão grande, assim como a recíproca ainda que sem a mesma abrangência, que a capacidade adaptativa das sociedades passou a ser condição para o crescimento econômico, enquanto sua rigidez influiu negativamente sobre o equilíbrio

socioeconômico dos países. É o que mostra o livro citado anteriormente de Castells e Kiselyova (2003), ao analisar a decadência do império soviético. O isolamento do mundo soviético pode ter favorecido o estilo de crescimento rápido, poluidor e autoritário da Rússia e de seus satélites, mas, tão logo emergiu um sistema econômico global interdependente, foi seu calcanhar de Aquiles. Em 1980, 90% das exportações soviéticas para o mundo capitalista se compunha de commodities: metais, ouro, gás e petróleo; sendo que dois terços das exportações se compunham dos dois últimos itens. Ora, as oscilações de preço das commodities podem ser fatais. O preço do petróleo desabou em 1986. Por outro lado, o complexo industrial-militar soviético, poderosíssimo, foi uma alavanca para o crescimento da economia. Entretanto, não havendo a mesma porosidade entre sociedade e estado, como há nos Estados Unidos e nas democracias ocidentalizadas, faltou a transferência dos resultados das pesquisas militarespolítica para o uso O con colosso soviético estava emparedado porcomo uma forma autoritária de organização que civil. não só centrava recursos para fins bélicos, deixava o resto da sociedade e da economia à míngua deles e de seus resultados tecnológicos. A dona de casa russa de nada se beneficiava dos êxitos da produção espacial ou nuclear. Para ela, de pouco valiam os esforços tecnicamente competentes para lançar o Sputnik ou para dispor de ogivas nucleares e de meios de transporte capazes de as tornarem uma ameaça real. Não havia a dinamização do mercado pelo consumo das pessoas, das famílias. Por volta de 1980, a União Soviética havia ultrapassado os Estados Unidos na produção de aço, cimento, petróleo, fertilizante e tratores. Mas nela não se viu nada comparável com a revolução nas tecnologias de informação que já estava em marcha nos Estados Unidos. Embora a União Soviética dispusesse de pesquisa científica de alta qualidade, a concentração de recursos na área militar e a forma de relacionamento ciência com aaoprodução comliberdade" a sociedade, guiada pelo aolhar vigilante do "espírito estatista", emdacontraposição "espíritoe de - que permitiu fluidez entre pesquisa, indústria e governo, ancorada nas organizações universitárias e na vitalidade das pesquisas nas indústrias nos EEUU - dificultaram e, por fim, impediram que a sociedade soviética pudesse seguir os passos da revolução nas tecnologias de informação e comunicação. Curiosamente, quando os hierarcas militares e políticos se aperceberam que os cientistasburocratizados incrustados no aparelho de comando das Academias de Ciências dificultavam que os verdadeiros cientistas corressem o risco da inovação, puseram de lado os avanços já conseguidos, por exemplo, na área dos computadores com grande capacidade de armazenamento de informações e de processamento - e decidiram importar ou contrabandear inovações eletrônicas, hardware e software, computadores mais modernos etc., dos Estados Unidos e, mais tarde, do Japão. Usando técnicas deespaço engenharia copiavampolítico e tratavam de seMas adaptar às inovações, na ânsia de não perderem na lutareversa, pelo predomínio mundial. perdiam tempo: enquanto copiavam, novas invenções ocorriam e, sobretudo, não podiam fazer com que as inovações se transmitissem ao conjunto da sociedade nem mesmo ao conjunto do sistema produtivo. O medo que o Grande Irmão, a máquina burocrático-autoritária movida pelo Partido, tinha das conseqüências democratizadoras do acesso à informação paralisava avanços vitais para a economia e para a sociedade. Foi em grande parte por esses motivos que o Império Soviético se desagregou, sem que pressões políticosociais

internas tivessem tido um papel preponderante nem que as externas - salvo a pressão desencadeada e mantida pela corrida armamentista do bloco ocidental - fossem a causa direta de tamanha ruína. Convém chamar a atenção para o fato de que não foi propriamente a decisão de copiar os inventos ocidentais, em vez de produzi-los autonomamente, que inviabilizou o sistema soviético. Os japoneses e mais tarde os coreanos - e muitos outros países - copiaram, adaptaram-se, inovaram a partir das cópias e tiveram sucesso. Foi a rigidez do sistema social e político que bloqueou os efeitos eventualmente positivos das adaptações miméticas. Por isso insisti anteriormente em que o traço distintivo da forma atual de globalização é um amálgama específico entre cultura, política e sociedade que, embora não suponha o molde ocidental de democracia (é só ver a China de hoje ou mesmo a Coréia de ontem, para não mencionar Cingapura, que é apenas uma cidade-estado), supõe certa flexibilidade tanto nas instituições políticas como nas sociais. As características descritas não substituem nem modificam fundamentalmente o modo de funcionar do sistema capitalista, mas dão-lhe recursos novos de adaptação às circunstâncias. E mesmo a resposta às crises pode ser diferente. Deixemos de lado a crise de 1929, a Depressão, quando a recusa dos bancos centrais em prover a liquidez ao sistema financeiro aproximou todo o sistema "do abismo". Depois de Keynes é pouco provável que mesmo o mais ortodoxo monetarista proceda de maneira semelhante. Aproveitemos a análise aguda de um não-economista com visão política e competência sociológica, Raymond Aron, para acrescentar algumas observações pertinentes. No livro Une histoire du XXème siècle,s o autor mostra como se imbricaram os sistemas de dominação político e o econômico. A expressão cabal disso foram os acordos de Bretton Woods, quando se desenharam os instrumentos reguladores do sistema econômico mundial pós-vitória dos aliados. Se, no plano político, comoosjá vencedores, veremos, a posição ainda não eradepois hegemônica, pois o bloco comunista estava entre no planoamericana econômico-financeiro, que o secretário de finanças americano, Harry Dexter White, derrotou as teses do negociador inglês, ninguém menos que Lord Keynes, os jogos estavam jogados. Com efeito, ao se estabelecer que não haveria câmbio flutuante, que as moedas exprimiriam seu valor em ouro e que o governo dos Estados Unidosse comprometia a manter a convertibilidade do dólar em ouro, as conseqüências eram óbvias. Nas palavras de Aron: o dólar se transformava em equivalente do ouro; moeda transnacional, ao mesmo tempo que nacional, conversível em toda parte, não importa em que país, ela permitiria aos americanos (e permite ainda) comprar não importa que mercadoria com sua própria moeda. Os Estados Unidos transformar-se-iam assim na única entidade política que conservava a liberdade de não tomar medidas restritivas em caso de déficit da balança exterior de pagamentos.' por isso que Keynes propunhaque outra solução: a criação uma moeda própria, à disposição doEra Fundo Monetário Internacional, serviria para fornecerdeliquidez ao sistema financeiro em caso de necessidade. Mas o pavor da desvalorização competitiva, alimentado pela memória do que acontecera na crise de 1929, fez a maioria dos países se alinharem à proposta americana de fazer valer o padrão-ouro e de tornar o dólar conversível, e os EEUU - como até hoje passaram a poder colocar os bônus do Tesouro - instrumento de reserva monetária - à disposição dos bancos centrais que tivessem superávits comercias, como ocorreu, algum tempo depois de Bretton

Woods, com os da Alemanha e do Japão. Ao mesmo tempo, os títulos do FED cobririam os déficits da balança comercial americana, provocados pela valorização do dólar que restringia as exportações e facilitava as importações. Disso não se deve inferir uma relação causal imediata entre o poderio político-militar americano (o imperialismo) e as decisões econômicas. Por certo os EEUU agiram movidos pelo "egoísmo esclarecido", natural a todos os estados. Mas se a imposição do dólar como moeda de reserva ligada ao ouro se impôs foi porque ela convinha à maioria dos estados, seja pela fraqueza relativa destes, seja por seus interesses. As vantagens desse sistema, sob o estrito controle do FMI, tiveram efeitos diferenciados. Aos Estados Unidos elas permitiram, no início da aplicação do sistema de câmbio fixo, o melhor dos mundos: apesar da supervalorização da moeda americana, que dificultava as exportações e criava déficits na obalança ao pois exterior (cercacentrais de US$1 anualmente durante os anos 1950), governo de nãopagamentos precisava atuar, os bancos dos bilhão países superavitários se encarregavam de resolver a questão. Foi Paul Samuelson quem, a pedido de Kennedy, identificou nos anos 1960 o problema que essa situação causava aos americanos: déficits externos crescentes e política monetária muito ativa para controlar a inflação. Daí por diante, tanto Kennedy como Johnson trataram de tomar medidas tópicas para restringir compras no exterior e limitar o acesso ao mercado de capital dos EEUU, medidas em geral ineficazes, considerando os interesses do mercado. Com a guerra do Vietnã e sem aumento de impostos, as despesas públicas cresceram e as pressões inflacionárias também. Foi Nixon quem teve de se haver com o problema, forçando os europeus (beneficiários da supervalorização da moeda americana) a aceitar uma desvalorização de 10%. Até então, o pensamento dos policy-makers americanos de queinternacionais, caberia aos dirigentes dos bancos países agora cuidarcom da a sanidade dasera finanças sobrevalorizando suas centrais moedas dos (um outros pouco como China...). Daí por diante terminara o benign neglect com que os americanos viam as conseqüências da paridade ouro-dólar. Apesar de que a desvalorização não causara perda na qualidade da moeda americana como moeda de contas, moeda de operações comerciais e moeda de reserva, os europeus, melhor dito, os franceses, forçaram o governo Nixon a recuar em 1972. O governo desse mesmo presidente, diante das eleições, abriu as torneiras do Tesouro aumentando as pressões inflacionárias. A política monetária do Fed, sozinha, teria de impor muitas restrições ao consumidor americano, aumentando a taxa de juros, se não viesse em seu auxílio uma política cambial mais favorável. Logo em seguida, em 1973, o governo americano, sem perguntar a opinião de qualquer outro país, quebrou o acordo de Bretton e proclamou que ouro e moedase "flutuariam" ao asabor dosemitida mercados. dólar continuou a serWoods abrigo mais seguro frente às incertezas crises, pois era moeda pela O economia mais forte do mundo. Foram razões do próprio sistema econômico internacional, independentemente do poderio político-militar americano, que levaram à continuidade dessa situação. A hegemonia política americana funcionava como pressuposto, não como causa da superioridade do dólar. A economia mundial se expandira grandemente, e as relações de troca, a essa altura, já se faziam sob o guarda-chuva do Gatt, que deu srcem à OMC. O dólar "flutuante"

continuou sendo o bastião do sistema econômico internacional. Durante o período em que a paridade cambial reinou, ela ajudou a expansão das multinacionais na Europa e no resto do mundo e permitiu a prosperidade européia, o revigoramento da Alemanha e do Japão, ao contrário do que as queixas contínuas dos europeus faziam supor em nome de um nacio nalismo econômico que deixava de ser eficaz com as modificações ocorridas na economia mundial. O dólar mais caro favoreceu as exportações dos países europeus e, por outro lado, permitiu que houvesse investimento americano na Europa, Ásia e América Latina, propagando o que chamei, no tópico anterior, de característica específica do capitalismo americano contemporâneo: novas formas de organização e gestão das empresas e novas tecnologias de informação e comunicação. Os efeitos desse élan "mundializador", pelo menos com relação à Europa e mais recentemente também com relação à Ásia,regiões. foram benéficos para aque diminuição da distância o nível de vida dos e o daquelas Esse processo, se iniciara entre 1947entre e 1973, ampliou-se daíamericanos em diante graças especialmente à nova divisão internacional do trabalho, à qual não foi alheia a decisão de deixar flutuar o câmbio. Com efeito, rompida a paridade do dólar, os EEUU tinham tudo, menos a hegemonia política indisputada - por causa da dualidade com o mundo soviético -, para exercerem o papel central do sistema capitalista. A já referida vantagem da manutenção do dólar como moeda de reserva depois de sua flutuação permitiu, por exemplo, que o assessor econômico de Reagan, Martin Feldson, dissesse que era mais vantajoso deixar o dólar sobrevalorizar-se, prejudicar alguns setores exportadores aumentando as importações do que impor restrições monetárias que levassem à redução das atividades econômicas, receituário oposto ao do FMI para as outras nações eventualmente em dificuldades... O que os nãoimpostos, impediu mantendo o governo oReagan, quando precisou as despesas militares e não quis aumentar orçamento deficitário emexpandir 6% do PIB, de elevar a taxa de juros e sustentar o dólar sobrevalorizado para controlar impulsos inflacionários. Ou seja, o país economicamente dominante tinha os instrumentos para impor às demais economias o custo de seus ajustes. Aron sintetiza dizendo: "Nenhum Estado pode permitir-se semelhante déficit orçamentário e lutar contra a inflação usando exclusivamente os instrumentos monetários."7 A liberdade que os Estados Unidos se asseguraram no uso de duplo instrumental, cambiário e monetário, somada à capacidade competitiva da nova economia tecnológica, fizeram-no nadar de braçadas na era global contemporânea. Eles gerenciam a moeda internacional como se fosse nacional. Nos choques do petróleo de 1972 e de 1982, essa mesma liberdade (assegurada pelo fato de o dólar ser moeda de reserva e pela pujança da economia americana servir de atrativo seguro para osdos capitais em épocase de crise) deda "eurodólares" política financeira americana umaprotegeu reciclagem rápida "petrodólares" mesmo (de Europa, no permitiu caso), que as economias mais desenvolvidas e deixou as em vias de desenvolvimento atadas a dívidas que levaram decênios para serem resolvidas. Tudo isso indica que a junção do capital financeiro globalizado ao ímpeto produtivo americano, com a mundialização proporcionada pelas multinacionais, criou, de fato, um sistema mundial bem

diferente daquele vigente sob predomínio britânico. Isso, mais as regras de comércio da OMC impondo disciplina na política impositiva sobre importações e exportações, teria efetivamente permitido aos Estados Unidos sonharem com uma Pax Americana de larga duração, não fora, contraditoriamente, a dispersão produtiva que as revoluções tecnológicas atuais permitem e não fossem alguns fatores políticos. Mesmo que se admita, como Aron, que assim como a dominação do capitalismo financeiro inglês dispensara o colonialismo, e o crescimento da Alemanha se deu sem ele, e que as incursões americanas na Coréia ou no Vietnã não decorreram de uma "necessidade econômica" - antes foram um fardo para o sistema capitalista -, é inegável que o predomínio políticomilitar dos EEUU assegurou as condições para que o sistema econômico mundial sob o modelo atual funcione em seu benefício. Simetricamente, tudo que coloque em risco o predomínio político dos EEUU diminui as vantagens econômico-financeiras que podem ser auferidas por essa forma globalização. Por isso mesmo, antes dar mais um passopara na descrição que ocorre com ela nosde dias que correm, convém fazer umde breve parêntese mencionardoalgumas questões relativas à hegemonia política. LIMITES AO PREDOMÍNIO AMERICANO Vários autores analisaram a ordem mundial pós-Segunda Grande Guerra. Para fins deste capítulo, não é preciso entrar em detalhes nem exibir grandes conhecimentos bibliográficos. Restringirei minhas observações ao que foi assinalado por Henry Kissinger e por Raymond Aron, além de acrescentar algumas observações de senso comum. A idéia fundamental de Henry Kissinger é que depois que a Inglaterra, no século XVIII, criou a diplomacia do "equilíbrio de poder" a partir da Paz de Westfália (1648) e que posteriormente à derrota de Napoleão os austríacos a reviveram no Congresso de Viena, com o chanceler e príncipe Metternich à frente, foi Bismarck quem desfez essa tradição, rompendo a ferro e fogo o acordo entre os grandes. Antes do Chanceler de Ferro, prevalecia um jogo diplomático - e militar - que favorecia a Inglaterra na medida em que nenhuma potência continental se sobrepunha indiscutivelmente às outras e, portanto, não faria frente ao poderio inglês. Por trás dessa política havia o pressuposto de um consenso valorativo: a aceitação da legitimidade dos poderes monárquicos dominantes em cada país e conseqüentemente uma "entente" das classes privilegiadas. No século XX, segundo o mesmo autor, nenhum país influenciou mais decisiva e ambiguamente a cena internacional do que os EEUU. Os dirigentes americanos sustentaram a "não intervenção" nos assuntos dos demais países, ao contrário do que preconizavam as políticas realistas de equilíbrio de poder, ao mesmo tempo que proclamaram que os valores da democracia e da liberdade são universais. O resultado foi uma política exterior em ziguezague, permeada por grandes declarações de princípio e muitas intervenções militares para impor os interesses dos Estados Unidos. O presidente Woodrow Wilson," rompendo o isolacionismo anterior, propugnou na Liga das Nações pelo fim da política de equilíbrio de poder e propôs que ela fosse substituída pelo respeito à autodeterminação dos povos, à condição de que os princípios morais norte-americanos prevalecessem para garantir a Paz Universal... Era Kant, uma vez mais, impondo o idealismo e

tentando soterrar Hegel, para quem as guerras fortaleciam e purificavam o ânimo dos povos. No fim da Segunda Grande Guerra, foi Roosevelt quem levou o facho da democracia e da liberdade, deixando anos mais tarde a Churchill o encargo de chamar a atenção, no discurso de Fulton, para o fato de que nem todos os vencedores rezavam pela mesma cartilha. Era tarde, as Nações Unidas haviam sido criadas dando poder de veto na nova organização aos "cinco Grandes" vitoriosos, fossem democratas ou comunistas. E junto fora aprovada a Declaração Universal dos Direitos Humanos, com declarações humanísticas que passaram a ser bandeira de alguns países na luta contra os que não segui am o credo democrático. Ainda assim, o ideal "moral" de universalizar a democracia como fundamento da política externa continuou visitando os ardores retóricos dos líderes americanos. De Truman a Reagan, de Bush, pai, a Clinton, ela nunca esteve ausente. O último presidente citadodofalava de umade"comunidade das democracias de mercado". Todos os presidentes, se posso abusar julgamento resultados, mas não de intenções, camuflavam o interesse nacional americano de assegurar a globalização econômica e abrir espaço para sua vocação de império. Variando entre uma atitude isolacionista e outra missionária, os Estados Unidos entraram na segunda metade do século XX, depois da derrota do nazismo, dizendo uma coisa e fazendo outra, ardendo de fervor moral e fazendo arder a pele dos demais sob o fogo de suas armas, sempre que o "interesse nacional" o exigisse. A interdependência criada pelo mercado globalizado e pelo predomínio tecnológico e organizacional das empresas americanas não se compaginava mais com o isolacionismo. As razões de estado e, quem sabe, a vontade de império impediam que o ardor da crença universal na liberdade e na democracia levasse o governo americano a apoiar apenas as "boas causas". A intolerância americana às tentativas de estabelecimento de políticas sociais e econômicas América amplamente Latina (República Dominicana, Guatemala, Chile, Nicarágua, para não falaralternativas em Cuba) na exemplifica esse comportamento, pois todo tipo de opositor a esses governos, democratas ou mercenários facinorosos, recebeu apoio. A verdade é que, mesmo que os poucos idealistas de Washington não quisessem tirar as conseqüências do fato, os EEUU e as demais potências ocidentais não saíram vitoriosos sozinhos da Segunda Grande Guerra. Havia a União Soviética e a China. Faltavam, por isso, as condições, para o exercício de uma política de equilíbrio entre os poderes - faltava entre as potências dominantes consenso sobre a ordem legítima. As boas intenções morais, por outro lado, se evaporavam diante do fato bruto da História: uns queriam uma coisa, outros outra, e os objetivos não eram conciliáveis. A advertência cautelar de Aron de que Hobbes continua vivo nas relações entre os estados - há uma guerra latente de todos contra todos - mostrava-se oportuna. Iniciara-se a fase da Guerra Fria. Kissinger, afeito às realidades européias, mal esconde seu mal-estar com as ambigüidades da política externa de um país que não passou pelas dificuldades dos estados europeus, forjados na insegurança das fronteiras e nas guerras. 0 sentimento de superioridade e de predestinação da América para sentir-se como arauto da liberdade se explica: essa visão brotou em uma região protegida de ameaças externas pelas fronteiras marítimas e pela fragilidade econômica e bélica de seus vizinhos. Os Estados Unidos podiam, assim pensa o autor, dar-se ao luxo de desdenhar dos

objetivos da política de equilíbrio entre os poderes. Esses não eram os de negar nem os de eliminar conflitos - quando isso é inexeqüível -, mas os de limitar sua extensão para garantir a estabilidade, usando com moderação os meios coercitivos disponíveis. No período da Guerra Fria, contudo, por mais que os valores fossem proclamados para dar sustentação moral ao "excepcionalismo americano", os interesses divergentes entre os blocos eram de tal monta que o realismo se tornava conselheiro inevitável da política externa americana. Mais recentemente, entretanto, pondera Kissinger, terminada a bipolaridade com a queda do muro de Berlim, "o idealismo americano necessita do levedo da análise geopolítica, para achar seu caminho no labirinto das novas complexidades.'9 É interessante ver, passadas tantas décadas, como a recaída realista da política americana, ou seu ressurgimento glorioso, para inegável quem vêvocação o mundodepela ótica Odos"equilíbrio autores que se deu na com rapidez e mesmo com uma império. do comento, terror", baseado disponibilidade de armas atômicas, tanto pelo Bloco Ocidental como por seu rival, substituiu logo a procura das negociações no âmbito de uma instituição plural como as Nações Unidas. Os soviéticos reagiram com sucesso à supremacia nuclear americana e mais tarde disputaram a corrida armamentista na busca de armas estratégicas até chegarem à guerra nas estrelas e aos escudos espaciais. A eficácia da ONU para se manter como foro negociador suporia, como no tempo do Congresso de Viena, uma legitimidade da ordem mundial que não existia. Rapidamente as discussões de fundo, sobretudo depois da crise dos mísseis soviéticos em Cuba em 1962, deram ênfase à "realpolitik": Quem tem mais recursos balísticos estratégicos? Quais são as alianças fundamentais (OTAN, Pacto de Varsóvia)? O cisma chinês a quem serve? A partir daí as tentativas de controle da guerra se restringiram a acertos bilaterais, como no caso dos planos SALT de redução de armas estratégicas. suma,com o mundo se tornaraimpério. bipolar. As Já não se poderia com global, nem, Em portanto, um verdadeiro poucas guerras sonhar nas quais os uma dois hegemonia lados se envolveram diretamente (Coréia e Vietnã no caso americano, Afeganistão no caso russo) ou que apoiaram (estas mesmas, mais os conflitos do Oriente Médio) não levavam, deliberadamente, ao envolvimento global dos dois contendores principais. Era guerra em fogo brando, sem risco de universalização. Não obstante, e aí entra a ironia da história, no exato momento em que um dos pólos - a União Soviética -, depois do susto que pregou ao Ocidente com o Sputnik e de seus avanços na tecnologia guerreira e quando, seguindo as ameaças de Kruschev, se tinha a impressão, calcada em dados, de que ganharia supremacia na produção industrial e, quem sabe, avançara tanto militarmente que esmagaria na Europa as forças terrestres que se lhe opusessem (lutando em todo caso no campo arruinado de umdesabou mundo como contaminado atomicamente), ocorreu o imprevisto, o inevitável. mundo soviético conseqüência da concentração de suas energias nonão esforço bélico e, O como vimos, graças à incapacidade de dominar as mais modernas técnicas industriais e de serviços baseadas nas TIs. A releitura da apresentação que Raymond Aron fez em maio de 1979 para a edição brasileira de Paz e Guerra entre as Nações, menos de dez anos antes da queda do Muro de Berlim, mostra bem como o desmoronamento soviético foi surpreendente. Aron temia que a União Soviética á houvesse ultrapassado os Estados Unidos. Não ultrapassara no campo da produção econômica,

mas já tinha a capacidade de apoiar na África, no Oriente Médio e em outras partes do mundo quem se opusesse ao predomínio americano. A "balança do terror" e as políticas de contenção dos americanos e aliados não foram eficazes para controlar o que ele chamou de "hegemonismo soviético", que estaria substituindo o "imperialismo americano" em capacidade de influência. 0 mundo assistia a um estranho processo: O enfraquecimento dos Estados Unidos na economia internacional agrava a contradição original do mundo contemporâneo: a existência de um mercado mundial sem um império universal. A supremacia norte-americana cria a aparência de um império." Havia fatores objetivos, segundo Aron, que minavam tal supremacia, tornando-a mais aparência do que realidade. Entre eles, assinalava queentre o fracasso política de Da contenção e os acordos SALT levaram à igualdade de capacidade bélica os doisda contendores. mesma forma, a redução da margem de superioridade econômica americana e a fragilidade do dólar contri buíam para o enfraquecimento relativo dos Estados Unidos. As crises no Irã e nos países africanos, apoiados por conselheiros militares e armas soviéticas, e mesmo a ação deles no Oriente Médio, seriam exemplo disso. Como tábua de salvação, ponderava Aron nos fins da década de 1970, surgia a China. Quem sabe uma nova aliança evitasse a derrocada frente ao hegemonismo soviético, hegemonismo contra imperialismo, armas contra mercadorias, diriam os chineses. Hoje, o imperialismo [desprovido da conotação colonialista e de anexação territorial, acrescento] representa o concurso indispensável dos capitais e da tecnologia do Ocidente." De lá para cá muita coisa mudou. A ruína do comunismo como ideologia e como princípio de organização social e econômica de uma potência estatal parecia abrir um caminho sem obstáculos para os Estados Unidos deixarem de ser apenas o centro do mercado mundial e se tornarem de fato um Império. Não foi isso, contudo, o que ocorreu. De novo, a história surpreendeu. A reconstituição da Europa como unidade econômica, até mesmo com moeda própria e Banco Central único, o ressurgimento da Federação Russa como potência energética e aspirações a um papel de "hegemonia limitada" (será mesmo limitada?) em sua posição estratégica entre a China, a Ásia Central, o Oriente Médio e a Europa podem mudar as condições políticas globais. Se a esses processos acrescentarmos a vitalidade insuspeitada dos países islâmicos (dentre os quais os árabes jogam papel decisivo e, mais recentemente, os antigos persas) e, sobretudo, a China, refeita dos males da guerra e dos desastres da Revolução Cultural, aderindo ao capitalismo de estado em aliança com as multinacionais, vê-se como se tornou difícil que o "espírito de império" substitua o "espírito de liberdade econômica". Até mesmo o crescimento dos países cujas economias são qualificadas atualmente de emergentes, entre os quais o Brasil, colabora para que a supremacia política dos Estados Unidos se transforme mais em aparência do que em realidade. Kissinger escreveu que a União Soviética era um colosso políticomilitar e um anão econômico. Inversamente, o Japão era um gigante econômico e militarmente irrelevante. Não nos enganemos, entretanto: os Estados Unidos

estão longe de poder exercer a hegemonia global a que pareciam destinados logo depois de 1989, mas continuam sendo um gigante econômico, talvez alquebrado, e não são um anão militar. Não foi essa, de relativa fragilidade, contudo, a percepção dos líderes da política externa americana. Vitoriosos sobre os soviéticos sem ter de dar-lhes batalha militar, sentiram-se suficientemente fortes para sonhar novamente com uma Pax Americana durável. Em uma contrafação do que fora a crença na "excepcionalidade americana" de Wilson - a convicção inabalável de que estão no mundo para disseminar os valores morais da democracia e da liberdade -, acreditaram com fé e cegueira que o "unilateralismo" corrigiria o que a mesa de negociações da ONU ou mesmo do Conselho de Segurança já não resolvia. Lançaram-se à aventura no Iraque, como cruzados de uma causa não revelada por nenhum Deus nem justificada por qualquer filósofo. Nem se preocuparam com conseqüênciasa de questões não resolvidas,como comocentro as da do Palestina Israel e tantas outras mais.asConseguiram proeza de, mantendo-se sistemae de econômico mundial, não abrirem frestas de legitimidade para suas ações de interferência na ordem política mundial. Esquivaram-se de partilhar as responsabilidades do poder, cegando-se à realidade. Com isso ampliaram o que Aron temia: o enfraquecimento do dólar, a perda lenta de supremacia econômicoprodutiva, como se vê atualmente. Demonstraram até mesmo a inutilidade de seu poder bélico para travar uma luta de novo tipo, com "não-estados" (tipo Al Qaeda) que se aliam ao que chamam de rogue states. As armas dos novos inimigos, do tipo suicide bombers, não servem para derrotá-los - o que parece impossível -, mas para enfraquecê-los. Mas, os Estados Unidos se enfraquecem diante de quem? Da China, é a resposta mais óbvia. Mas não é só: também da Rússia, eventualmente de uma Europa mais robusta política e economicamente, quem sabe da Brasil e de outros novos atores mundiais, como a África Sul, osem países petroleiros etc.Índia, A eradodos impérios provavelmente terminou em proveito de um do momento que continua a existir um sistema econômico global, mas submetido a influências políticas múltiplas e fragmentárias. Nesse novo sistema, dificilmente os Estados Unidos perderão centralidade, na medida em que continuarem a puxar o carro das inovações e da plasticidade cultural e social. Mas dificilmente poderão aspirar a ser o centro de um Império imaginário, porque isso é um propósito irrealista. A fragmentação existente entre os Estados-nação, o fortalecimento econômico de alguns deles, a falta de força política e moral para justificar o domínio de um só e as dificuldades militares que as guerras de novo tipo ocasionam para o líder impor sua vontade levam a um dilema: ou se cria uma ordem internacional de outro tipo ou prevalecerá a desordem por muito tempo. Para manterem uma posição de centralidade nos mercados globalizados, que não funcionam como se fossem sistema "democracias de mercado", os americanos precisarão queAoa Europa nãoum deve atuar de submissa aos interesses americanos, como propôs Robertentender Kagan.12 contrário, deveria querer e se dispor a ter uma política externa ativa, como indica Javier Solana.13 Ninguém melhor que o Velho Continente - junto com algumas novas nações, como o Brasil, a Índia ou a África do Sul, por suas experiências em algum desses temas - para dar mais flexibilidade à agenda dos novos desafios globais. Eles também dizem respeito e muito diretamente aos interesses americanos, mas têm um significado universal. Refiro-me a temas como os do aquecimento global,

das crises energéticas e da escassez das águas, ou o das imigrações, da igualdade racial e assim por diante. Em uma palavra: é preciso desenvolver a plasticidade sociocultural necessária para permitir que haja paz em um mundo interdependente. Em alguns aspectos, a cultura americana foi capaz de se sair bem do desafio da globalização econômica, como no caso da adaptação da sociedade às novas tecnologias, bem como no aprofundamento das instituições para assegurar o exercício dos direitos civis e humanos. Em outros, como no caso do meio ambiente e mesmo das migrações, alguns países europeus ou o próprio Brasil têm dado respostas mais satisfatórias. E casos há na nova agenda global, como o terrorismo, o contrabando e as drogas, que só poderão ser enfrentados se o controle de sua disseminação não ficar nas mãos de uma só grande potência. De forma semelhante, o que resta de válido no sonho americano de se pensaremalguma como oressonância germe de um estado geralde deseu felicidade, e prosperidade mundial só encontrará se for despido aspecto democracia enganador, pois a ordem capitalista nacional ou internacional é por natureza assimétrica. Só terá força legitimadora na ordem global se houver um caminho de democratização efetiva na relação entre os povos e estados. Um novo relacionamento entre os estados encontrará sempre as dificuldades tradicionais (que requererão algum equilíbrio de poder), além dos novos obstáculos, advindos da fragilidade atual dos Estadosnação para impor a ordem legítima em seus próprios territórios, como assinalou Eric Hobsbawn, entre muitos outros autores.14 O erro estratégico dos propugnadores do "regime change" e das "guerras preventivas" (preemptive ars), tipo Robert Kagan ou Paul Wolfowitz, foi o não se terem apercebido que o momento era para negociações e para a retração da presença político-militar americana, a troco da ampliação de sua presença econômico-tecnológica cultural, pois a era dos impérios pelo menos momentaneamente está declinante. Os elementos de epersuasão que Joseph Nye chama -de "soft power" contam mais para o reordenamento mundial do que ogivas nucleares que não podem ser lançadas.'s A ampliação do G8, por exemplo, sinais de disposição para aceitar o mundo islâmico em sua diversidade e com suas excentricidades, dentro de condições naturalmente, ou o fortalecimento de uma Europa relativamente autônoma dos Estados Unidos, assim como o reconhecimento do papel político de parceiros emergentes ou uma participação mais ativa do Japão e da Rússia como parte da nova entente global e, sobretudo, da China - que é a grande vencedora da corrida econômica - são as precondições para um mundo futuro de paz e de prosperidade. Ou seja, com uma ordem internacional regulada por um sistema decisório mais compartilhado e que sustente políticas econômico-financeiras menos assimétricas. A correção dessas assimetrias não pode ser baseada em imperativos morais apenas, mas em políticas que sustentem a generalização do crescimento econômico e que permitam, aí sim, uma ação solidária luta contra a pobreza e interdependente as enfermidadesenas regiões mais planeta.não São valores que umna sistema economicamente globalizado podepobres e devedo assumir, só por generosidade, mas em benefício de sua durabilidade.16 A POLÍTICA E A ECONOMIA DE UM MUNDO MULTIPOLAR E INTERLIGADO As características atuais do processo de globalização foram apontadas em tópico anterior. Mas

sua abrangência e velocidade merecem ser relembradas para iluminar o porquê das políticas postas em prática no Brasil dos anos 1990 até hoje. A dispersão do processo produtivo à escala planetária se generalizou, como vimos, com os novos meios eletrônicos de comunicação e com a revolução dos meios de transporte (cargas aéreas, construção de grandes hubs marítimos e aeroviários, novas técnicas de transporte em contêineres em grandes cargueiros etc.). A fragmentação do processo produtivo se acentuou pelo que os economistas chamam de outsourcing e pela "deslocação" das empresas, na procura de proximidade com as matérias-primas ou da produção de partes dos bens finais - quando não da junção final de suas partes - em diversos locais do mundo nos quais as indústrias ou os serviços encontram vantagens competitivas, especialmente mão-de-obra qualificada ou mais barata junto com melhores condições de infra-estrutura. Assim, as cadeias produtivas de países industrializados foram quebradas e houve o deslocamento de muitas indústrias, em geral, mas não só,sedos países mais desenvolvidos podem localizar não importa onde. para os menos. Os próprios quartéis-generais das empresas As transformações no processo produtivo e o deslocamento de capitais para realizarem investimentos diretos em terceiros países mudaram o panorama da economia internacional. Basta dizer que hoje operam, segundo dados da UNCTAD, cerca de 77 mil empresas multinacionais, das quais nota-se uma participação crescente de empresas com srcem em países em desenvolvimento: de 1998 a 2006, o número de multinacionais com srcem nos países desenvolvidos cresceu 28%, frente a um crescimento de 117% nos países em desenvolvimento, representando hoje, respectivamente, 72% e 28% do total de multinacionais no mundo. No conjunto, esse processo de redivisão internacional do trabalho levou a uma perda relativa da posição dos Estados Unidos no conjunto da produção mundial. A participação dos principais países do globo se distribui como pode ser visto na Tabela 1.1. TABELA 1.1 Participação no PIB mundial (PPP)

Fonte: World Bank estimates, United Nations Statistics Division. Mais significativa do que a distribuição atual da produção é a tendência de crescimento relativo da economia nas diversas partes do globo. De 1990 a 2005, a China foi responsável por 28% do

crescimento global medido pelo poder de compra das moedas (PPP), a América Latina por 7%, percentual igual ao dos outros países asiáticos em conjunto (exceto Coréia e Japão), enquanto a Índia o foi por 9%. Isso permitiu que se escrevesse que "o mundo atingiu um marco importante no qual cerca de metade do PIB global, ajustado pela paridade de poder de compra, vem de países em desenvolvimento." 7 Note-se que a tendência se consolidou: "Em 2007, 27,9% do crescimento mundial podia ser atribuído à China, e 7,9% dele à Índia", 18 sendo que a participação da China no comércio mundial foi de 8%, o que a tornou, junto com a Alemanha e os EEUU, a terceira economia exportadora do mundo. As taxas de crescimento dos países de economia emergente começaram a dar sinais de vitalidade desde depois da Segunda Grande Guerra. O Japão, na época, era o candidato mais visível a passar de economia subdesenvolvida a desenvolvida, mesmo porque, como já apontei, a Revolução Meiji preparara o terreno para sua posição atual, que não se deveu apenas à nova fase da globalização. os "tigres asiáticos". Mas mesmo os países tipo baleia (ou "monster", como jáDepois foram vieram qualificados) cresciam razoavelmente. Entre 1980 e 1988, o PIB da China crescera, em média, 9,5%, e o da Índia, 5%, embora Rússia e Brasil ainda estivessem às voltas com problemas políticos ou inflacionários. Com os desdobramentos positivos da economia global surgiram novos pólos de desenvolvimento, marcadamente a partir dos últimos 20 anos, dentre os quais se destaca a China. Sua fome por matérias-primas e alimentos alterou, pelo menos em um primeiro momento, a relação tradicional de preços entre as commodities e os bens industrializados. A incorporação das técnicas científicas da biologia à produção agrícola, revolucionadas, por seu turno, graças à informática e aos transgênicos, deu enorme ímpeto a esse tipo de produção. Apesar disso, a elevação da renda dos países emergentes, sobretudo asiáticos, fez com que os preços das commodities se elevassem de maneira sustentável enquanto produtospersistir manufaturados perderam relativo graças aos dos avanços progresso técnico. Se aostendência poderá pôr em causavalor a teoria da deterioração termosdo de troca, tão cara aos economistas da Cepal e muitos outros mais. A velocidade do crescimento da produção internacionalizada teve conseqüências que se fizeram sentir fortemente não só na produção de bens, mas nos setores de serviços, muito especialmente nos serviços bancários e financeiros. O volume dos fluxos financeiros assumiu proporções inacreditáveis. Michel Pébereau, presidente da Federação dos Bancos Europeus, por exemplo, reconhece que "a informática reduziu os custos de produção, substituindo trabalhadores pelos computadores e ao permitir processamento de dados em massa" houve ganhos de produtividade, com melhor qualidade e mais segurança nos serviços prestados. É a microeletrônica a serviço dos lucros e das pessoas. O microcomputador permite oferecer serviços durante as 24 horas do dia e põe em conexão on-line todas as latitudes planeta, alémdo deque darisso lugar à oferta de produtos financeiros novos, como os derivativos. Só para do se ter uma noção significa: Para os derivativos de câmbio, inexistentes em 1985, esse valor atingiu US$20 trilhões, em 2001, e US$38 trilhões, em 2006; para os derivativos das taxas de juros, que apareceram mais ou menos na mesma época, os volumes passaram de US$76 trilhões, em 2001, para US$262 trilhões em 200619

Igualmente, os derivativos de ações saltaram de US$2 trilhões em 2001 para US$12 trilhões em 2006. No conjunto, esses instrumentos financeiros (que operam como valor de referência, quase como em uma simulação) passaram de US$220 trilhões em 2001 para US$380 trilhões em 2006. Como seria possível operar cifras de tal magnitude sem os computadores e, principalmente, sem os microcomputadores, que dão a cada operador o instrumento de trabalho? Essas mudanças, se foram possibilitadas e incentivadas pelas novas tecnologias, foram-no também pela expansão, uma vez mais, "desmedida" do capital financeiro - pois a ampliação do crédito e a liberdade que o câmbio flutuante deu ao dólar e ao Tesouro americano para colocar seus papéis pelo mundo afora exponenciaram a circulação financeira para sustentar o fluxo de mercadorias. Basta dizer que o comércio internacional cresceu a uma velocidade superior à do produto bruto de cada país, exigindo crescentes de financiamento. outrosua lado, a consolidação do euro foi tãoem importante parafluxos o sistema monetário internacionalPor quanto expansão acelera da. De agora diante existe a alternativa da moeda européia, ao contrário do que ocorria em épocas passadas, quando o dólar era o único refúgio seguro para as empresas e economias nacionais se defenderem das agruras advindas de recessões econômicas ou de crises políticas. Só Deus sabe que papel essa opção jogará no futuro e até que ponto ela ajudará a minar o predomínio americano. Mas é inegável, desde já, que o escudo da moeda não servirá de proteção absoluta para as manobras que o FED ou Tesouro queiram fazer diante de tempestades financeiras. Os representantes da economia mais forte precisarão sentar-se à mesa de negociações com os parceiros europeus, em Basiléia ou onde seja. Também terão de convencer os possuidores de yen ou de renminbi a seguir os conselhos que pareçam ser de prudência para não deixar que a economia mundial, em caso de crise ou recessão, imbique no desconhecido, ou, pior, no abismo pressentido. Deverão substituir a arrogância anterior pela disposição de entendimento. As transformações no processo produtivo e o deslocamento de capitais para realizarem investimentos diretos em terceiros países são conhecidos, não sendo necessário ilustrar com exemplos. As conseqüências delas começam a se fazer sentir. A metáfora, se assim posso chamar, dos BRICs - inventada por um banco de investimentos, o Goldman Sachs, o que por si é significativo - substituiu no imaginário e na prática a metáfora anterior, dos anos 1970, quando se falava nos "tigres asiáticos" como plataformas de exportação.20 Agora, as antigas "baleias", China, Índia, Brasil e Rússia, se transformaram em eventuais pólos de desenvolvimento, não apenas exportam, mas consomem e produzem para mercados domésticos de grande talha. Esse processo, mais a consolidação do mercado europeu sob o comando de uma moeda alternativa ao dólar, além do vertiginoso crescimento anterior do Japão, que se tornou individualmente a segunda economia do mundo atémantendo, sua estagnação relativa atual explicam por que a centralidade da economia americana, mesmo se está a perigo. Já no início dos anos 1990, era perceptível que os Estados Unidos enfrentariam a competição tecnológica e industrial de alguns países europeus, sobretudo da Alemanha e Grã-Bretanha, bem como do Japão, Coréia e do sudeste asiático, nos produtos de nova tecnologia. Mantinham-se na dianteira, é certo, na área espacial e na microeletrônica, mas nos computadores, nos equipamento de

telecomunicações e na robótica suas exportações decaíram no decorrer da década em comparação com os principais competidores.' A partir do início do século XXI, não se pode mais pensar na economia internacional sem tomar em conta que a produção se diversificou, espalhou-se pelo globo, consolidando a posição da União Européia, embora mantendo o Japão e os EEUU como fortes players. A esse grupo somou-se indiscutivelmente a China, quem sabe como cabeça de ponte dos outros BRICs, e não se pode desprezar o papel que irão jogar no mundo outros países produtores, seja de petróleo, como os do Golfo, seja de manufaturas, como o México ou a Turquia. Mais ainda, como vira o The Economist, é grande a dispersão dos atores políticos. Seja em defesa de seus "interesses nacionais" - não só econômicos, mas culturais e de poder - seja porque se situam estrategicamente entre as grandes e as médias potências, muitos outros países, aparentemente "irrelevantes" termos de poder bélico ou econômico, Palestinainternacionalizada ou o Afeganistão, passaram a ser em partes do xadrez mundial de poder. Outra vez, como temos aeconomia e poder fragmentado; instituições econômicas com aspiração e mesmo legitimidade universal, como a OMC, e baixo coeficiente de legitimidade política para o exercício do poder e para a manutenção da ordem global. O grande instrumento criado para isso depois da Segunda Grande Guerra, a ONU, se viu abalado pelo jogo das potências, e a magnitude das transformações econômicas e monetárias foi de tal ordem que as próprias instituições idealizadas para regular a economia internacionalizada, o FMI e o Banco Mundial, tornaram-se pequenas frente à força das multinacionais, dos mecanismos e fluxos financeiros e dos interesses nacionais diversificados. Não deixa de ser curioso que na criação emblemática da metáfora dos BRICs uma das variáveischave passou a ser o tamanho da população. A economia pesa muito. O bem-estar dos povos, nem se diga. Maseconômico para participar xadrezoupolítico mundial há outros fatores relativamente do peso em si do mesmo da renda per capita, do maior bem-estar social desconectados ou das "boas" instituições políticas. Quando se fala de China, Índia, Rússia ou Brasil como eventuais "pólos" (ou do peso futuro do Vietnã, da Indonésia, Nigéria etc.), não se está discutindo democracia, direitos humanos ou bem-estar relativo do povo. Discute-se, em uma simplificação, a multiplicação dos fatores produtivos pelo número de habitantes distribuídos no espaço geográfico. Volta-se, assim, a uma visão disfarçada de "equilíbrio de poder", ou de candidatos a desequilibrar o poder atual. A demografia volta a pesar, mesmo que ao se dividir o produto de cada país populoso pelo número de habitantes não se possa comparar com o resultado obtido por alguns pequenos países de alta produtividade e boas performances econômicas, que asseguram muito melhores condições de vida a seus habitantes.22 outro o desafio que as revoluções tecnológicas aosColoca-se diferentesassim, países.em Terão as plano, sociedades, as instituições e a cultura de cada umhaviam deles aapresentado capacidade de, plasticamente, redefinirem as formas de comportamento, os objetivos viáveis para se manterem à tona na luta pelo poder, conseguindo adesões não só pela força bruta, hoje mais difícil de assegurar vitórias duradouras? A discussão em curso nos Estados Unidos, que enfrentam eleições presidenciais depois da guerra do Iraque e das incertezas sobre a agenda global - além da crise financeira -, será parte desse processo de revisão? Continuarão os Estados Unidos a ter, como demonstraram possuir a

partir da década de 1970, a flexibilidade para redefinir seu papel no sistema produtivo, mantendo a iniciativa nas inovações? Ou o abalo financeiro atual é parte do momento mencionado por Braudel em que o crescimento desmedido do capital financeiro prenuncia o aparecimento de um ou de alguns novos centros? É cedo para responder. O BRASIL EM BUSCA DE AUTONOMIA PELA INSERÇÃO O Brasil havia crescido razoavelmente depois da Segunda Guerra e, principalmente, transformarase de um país baseado na economia agrícola-exportadora em um país que se industrializava.23 Esse processo data do começo do século XX, mas foram os êxitos do período das políticas substitutivas de importações que desenharam a face do Brasil industrializado. A dupla característica, de grande exportador de alimentos e matérias-primas e de país industrializado, oferece vantagens inegáveis (basta dizer que esse é um dos trunfos dos EEUU e de algumas economias européias), mas coloca também desafios para os gestores das políticas macroeconômicas. Por exemplo, a desvalorização da moeda local facilita a exportação, mas dificulta a importação de bens de capital e, portanto, a modernização produtiva do setor industrial. Bem ou mal, contudo, o Brasil enfrentou a primeira onda da nova globalização, a da década de 1970, defendendo o que conquistara, mas temeroso de novos avanços. Firmado nos êxitos iniciais da exploração do petróleo, da construção de um sistema energético de proporções razoáveis com base na hidroeletricidade, tendo sido capaz de criar um sistema financeiro que resistiu às investidas inflacionárias e se adaptou às indexações e tendo ampliado seu sistema de telecomunicações com a Embratel e a Telebrás. Os dirigentes da economia e do país julgavam poder estender por mais tempo aquilo que até então fora a condição para o desenvolvimento: uma sólida barreira de proteção tarifária somada aos instrumentos creditícios poderosos de que o governo dispunha (Banco do Brasil, Caixa Econômica e, sobretudo, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico - BNDE). Esperavam que a economia continuasse a crescer sem grandes alterações de rumo. Havia o que defender e do que se orgulhar. A indústria manufatureira resistia galhardamente aos novos tempos. Apoiada em uma base siderúrgica (iniciada com a Companhia Siderúrgica Nacional criada pelo governo Vargas), ampliara seu porte com as conexões que o governo Kubitschek fizera com empresas estrangeiras (indústria naval, automobilística, metal-mecânica em geral). A "fortaleza industrial brasileira",Z4como Antônio Barros de Castro, em artigo esclarecedor, chama nossa indústria metal-mecânica (automóveis incluídos) não se ressentia nos anos 1970 do isolamento comercial. O mercado doméstico assegurava-lhe espaço se não para crescer, manter-se. A economia permanecia fechada à concorrência do exterior. Pouco exportávamos e pouco importávamos. Pudemos nos manter em berço esplêndido até que os choques do petróleo, em 1972 e em 1982, e as turbulências financeiras internacionais se não nos despertaram, fizeram-nos dormir com pesadelos: a inflação e as dívidas externas asfixiavam as contas públicas e restringiam os espaços para a indução do crescimento. Na década de 1970, quando os "tigres asiáticos", academicamente

chamados de NICs (new industrialized countries), brilhavam no céu da globalização como grandes exportadores, nós, apesar de afastados dessa nova onda, ainda apresentávamos resultados positivos graças ao antigo modelo de substituição de importações, com pitadas de NICs na cópia de certos produtos. O "milagre brasileiro" dos anos 1970 exibia taxas de crescimento de 7% ao ano. Nos piores momentos da ditadura militar, o país continuava navegando em mar de almirante e não se apercebia, graças à neblina dos êxitos, que no horizonte havia um iceberg com o qual colidiríamos. Nos anos 1980, o iceberg, em vez de derreter, nos derreteu: a economia começou a ser erodida pela inflação e pela moratória da dívida; estávamos a um passo da estagnação. Nessas condições, não havia espaço para o Estado brasileiro ter alguma interferência no plano global. Mesmo quando os Estados Unidos, com o presidente Carter, ensaiaram mudar a política de sustentar regime que opusesse continuavam ao "perigo comunista" e eventualmente seriam mais permeáveisqualquer à voz brasileira, os se governantes a manter uma visão "terceiro-mundista", correlata com as ideologias de desenvolvimento nacional-estatista. Não puderam, entretanto, deixar de reconhecer algumas mudanças na cena econômica internacional. Foi quando se estabeleceu que nosso desenvolvimento econômico far-se-ia a partir de um tripé: capitais nacionais privados, estatais e capitais estrangeiros (como, por exemplo, na petroquímica). À fórmula Kubitschek de inversão direta estrangeira se sobrepôs a preocupação com o fortalecimento de alguns setores industriais locais, com amplo apoio estatal. Na medida em que as lutas pela redemocratização avançavam, tanto empresários nacionais quanto setores da opinião pública começaram a temer que a voracidade dos setores estatais (que era natural, dado o vulto das empresas públicas e o volume de capital por elas acumulado) afogasse a liberdade necessária para a modernização privada. da Foiinformática quando nos anos 1980 se começou os inconvenientes da de economia manter a indústria submetida à rigidez de uma aleidiscutir que, com preocupações nacionalistas e com o objetivo de criar um setor tecnológico nacional (os soviéticos não fizeram o mesmo?), vedava importações e investimentos estrangeiros. Ademais, o próprio processo de importações de equipamentos - por causa das restrições de divisas - se tornara penoso para as indústrias que desejavam e tinham de se modernizar a fim de competir. A tarifa média de importações na década de 1980 era de 50% e, além disso, necessitava-se de uma autorização da CACEX, dada discricionariamente, de modo lento e burocrático. Isso no exato momento em que o setor de comunicações e informações exibia no mundo incrível dinamismo que afetava o conjunto dos setores industriais e de serviços. Nos fins da década de 1980, jáse tornara claro que ou bem mudávamos de rumo ou dificilmente recobraríamos o ímpeto queetivéramos na e,década de 1970. Esta sedebeneficiara das decisões dosCastello anos 1950 dos governos Vargas Kubitschek sobretudo da década 1960, quando o governo Branco começou a adaptar o Estado aos desafios da modernização, mudando a estrutura impositiva e outras práticas da política fiscal. A bonança vinda mais tarde do exterior e as condições mais saudáveis das finanças do governo permitiram alguns investimentos públicos importantes nos governos subseqüentes, sobretudo nas estradas e em energia. O tratamento menos inamistoso dado ao capital privado também ajudou a que a "fortaleza industrial" se robustecesse nos anos 1970. Até que

a crise de 1982 revelou, de chofre, que havia muito mais do que algo de podre nos reinos do Brasil... Apesar disso e dos marcantes avanços democráticos da década de 1980, a consciência média dos dirigentes políticos brasileiros se mantinha cerrada às mudanças de paradigma. A Constituição de 1988 é a prova do que escrevi anteriormente: a "Constituição-cidadã", como a chamava com razão Ulysses Guimarães por seu vigor democrático, capaz de desenhar um futuro social-democrático na área da Previdência, da Saúde, da Reforma Agrária e da Educação, não dotou o país, entretanto, das condições institucionais propícias para gerar a riqueza necessária ao custeio de tão altos propósitos. Pelo contrário, manteve o viés, que se justificava nas décadas anteriores, de um controle estatal forte da produção, de inibição ao capital externo e uma estrutura tributária que ou deixaria o Estado à mingua ou as empresas e a população à morte. A resposta não podia ser outra: a necessidade de obter recursos fiscais financiar estataiscomo levoudistorceram os sucessivos governos federais a aumentarem a cargapara tributária. Nãoossóencargos a aumentaram, ainda mais a estrutura impositiva dando preferência aos impostos indiretos e às contribuições, porque estas não se repartem com os estados. O pressuposto, não explícito na Constituição, da forma pela qual ela definiu receitas e responsabilidades, mecanismos de incentivo e vedações de in vestimentos estrangeiros e mesmo nacionais, mantendo vários monopólios estatais, era o de que continuaríamos a manter a economia fechada, com um governo ativo a fomentar um estilo de crescimento baseado no mercado doméstico e na discricionariedade do Tesouro, que podia definir quem seriam os vencedores em cada setor da economia. Tampouco as conseqüências desse modelo foram esclarecidas ou mesmo mencionadas por seus defensores: a continuidade da concentração de rendas. Seria difícil compatibilizar falta de recursos fiscais,fiscal democracia liberdade econômica para gruposaoe movimentos sociais apresentarem demandas com desordem e baixa eintegração mercado internacional. O mais provável é que essa situação levasse, como levou, a baixas taxas de crescimento que impediam o atendimento do clamor nacional para reduzir a exclusão social. Vivia-se um momento oposto ao que ocorrera nos anos do milagre, quando a situação orçamentária e a carga impositiva permitiam que uma fração expressiva do gasto se dirigisse para os investimentos produtivos, sem dar maior ênfase ao gasto nas áreas sociais. O autoritarismo vigente calava no ar os gritos de descontentamento. As fragilidades do modelo de não-crescimento que nos sufocava na década de 1980 só ficaram mais visíveis depois da queda do muro de Berlim, que simbolizou a débâcle do bastião que dava guarida aos anseios ideológicos tanto do comunismo quanto das variantes socialistas. Em nosso caso, não se queria imitar o padrão soviético, mas a existência do mundo soviético abria espaço para imaginar-se a possibilidade "outraFria forma de desenvolvimento", menos assentada no americanas mercado e mais ancorada no governo. AdeGuerra concentrara grande parte das forças produtivas e das energias diplomáticas no campo bélico. Isso limitava avanços ainda maiores da "globalização americana", pois freava os efeitos "soft" de que esse modelo poderia lançar mão para ampliar sua aceitação sociocultural pelo resto do mundo, inclusive pelo Brasil, freqüentemente espantado com as á mencionadas incongruências entre o dizer e o fazer dos Estados Unidos. Com a queda do muro de Berlim, as resistências à globalização diminuíram. Mais uma vez, a política que havia sido obstáculo

no passado para a mudança de paradigma tornava-se fator no jogo econômico, dessa vez para desobstruí-lo. Nas condições difíceis em que nos encontrávamos nos final dos anos 1980 para um catch-up com o mundo, o "milagre", parodiando seu equivalente econômico dos anos 1970, foi a democracia haver-se mantido. Mérito dos governos dos presidentes Sarney, Collor e Itamar Franco e, sobretudo, do povo brasileiro que provou e gostou da liberdade, inclusive da mídia. Mas na área econômica havia que mudar muita coisa para reabrir um horizonte de crescimento mais sustentado e mais audaz. O primeiro golpe desferido nas antigas barreiras a uma integração de novo tipo ao mercado internacional foi a abertura comercial. Em 1988 a tarifa brasileira máxima, que era de 105%, em 1993, caíra para 35%; a tarifa média, que era de 51%, caiu para 14% e se manteve assim depois do Plano Reale(1994). Em mantinham 1996, o limite máximo permanecia em 35%, sendo que nesse só foi México, Colômbia Argentina máximos superiores a 25%, ou seja, a abertura no ano Brasil mais cautelosa.25 Fomos nos ajustando progressivamente aos reclamos do comércio internacional: "Hoje, o Brasil não tem qualquer barreira não-tarifária - são muito poucos os países que podem dizer o mesmo - e a sua tarifa média de importação, que é a Tarifa Externa Comum (TEC), do Mercosul, é da ordem de 12%". A tarifa efetivamente praticada caiu para 10,7% em 2005, de acordo com estudo da, Confederação Nacional da Indústria (CNI)26 Os temores de que a abertura comercial desorganizaria a indústria nacional não se efetivaram. Houve setores que se desarticularam momentaneamente (têxteis, por exemplo, ou autopeças), mas poucos anos depois se recompuseram, embora, como ocorre com as mudanças estruturais, nem sempre nasemmãos dos mesmos Houve,aoeventualmente, com perda deestruturais know-how acumulado empresas nacionais.grupos. Referindo-se período posterior às alguma grandes reformas dos anos 1990, um autor que não pode ser considerado antiindustrialista, A.B. Castro, escreveu: a estas alturas já era possível perceber que a grande diversidade industrial herdada do período de crescimento acelerado havia passado bem pelo teste da abertura comercial da economia, levado a efeito nos anos 1990. Isso não implica dizer que não ocorreram perdas [...] e sim que a indústria brasileira preservou, em boa medida, a diversidade herdada do período 1950-1980. Mais que isso, a metal-mecânica, já referida como `fortaleza industrial brasileira' saiu claramente revigorada do episódio da abertura?' Ruíram os temores dos arautos do nacional-estatismo protecionista. Mesmo porque, no caso brasileiro, a abertura comercial e as reformas que foram postas em marcha não se inspiraram no simplismo de pensar que a globalização devesse implicar inação do setor público. Pelo contrário, dadas as características de plasticidade da nova globalização, se ela é capaz de conviver com o modelo chinês de capitalismo de estado, nenhuma dificuldade teria em se adaptar às regras de um país cujo histórico de desenvolvimento econômico jamais foi fundamentalista, nem no sentido do puro estatismo (as empresas públicas brasileiras, desde Vargas, foram se organizando como sociedades de capital misto e lançam ações no mercado) nem na cegueira de um liberalismo à

outrance, que deixa o crescimento econômico nas mãos exclusivas das forças de mercado, como ocorreu em alguns países de nossa região.211 O BNDES teve um papel muito ativo na modernização dos setores de papel e celulose, siderurgia, petroquímica, têxtil, moveleiro e calçadista, bem como no apoio à indústria aeronáutica, à automobilista e assim por diante. O fato é que, tão logo, a partir de 2001, as condições da política cambial mudaram e a economia global passou por um surto sem precedentes de crescimento, as exportações de produtos básicos e de manufaturas cresceram, e as modificações nas técnicas de produção e de design asseguraram um padrão global aos bens exportados. Enfrentada a abertura, a economia brasileira teria de resolver o mais antigo problema que a fustigava quase cronicamente: a inflação. Não preciso me referir ao Plano Real, a seus êxitos e peripécias. apenas Odeprocesso dois tópicos porque secomeçou ligam diretamente globalização: privatizaçõesFalarei e o câmbio. de privatização no final doà governo Sarney ase prosseguiu nos governos Collor e Itamar Franco, obedecendo ao Programa Nacional de Desestatização, aprovado no Congresso em 1990. No início, as privatizações tiveram como mola propulsora as necessidades do Tesouro, que não conseguia arcar mais com o custeio, os baixos lucros e o endividamento cres cente das empresas estatais, sobretudo do setor siderúrgico. A crise fiscal não dava folgas ao Tesouro para arcar com esses ônus sem afetar gravemente ao controle da inflação. O momento mais simbólico desses primeiros passos se deu no governo Itamar Franco, com a privatização da Companhia Siderúrgica Nacional, CSN. Durante o governo Collor, a moeda de compra das empresas estatais foram papéis de dívidas do governo, ditos podres, por sua baixa solvabilidade, títulos da dívida agrícola. Isso começou se modificar no governo Itamar, que também inclusive impulsionou a concessão de algumas estradas afederais. O quadro se modificou substancialmente no governo subseqüente, quando as privatizações passaram a visar não apenas - o que também era importante - desafogar a crise fiscal e consolidar a estabilização da economia, mas a atrair vultosos investimentos estrangeiros em setores de infra-estrutura, principalmente energética, de transportes ferroviários e telefônicos. Do ponto de vista da integração do Brasil à ordem global, contaram bastante nesse período as mudanças constitucionais e legais que redefiniram o quadro jurídico das relações entre o Estado e as empresas. O objetivo já não era apenas privatizar para liberar o Tesouro do ônus de sustentar algumas empresas deficitárias, mas ter uma estratégia de integração competitiva do país à economia mundial, atraindo capitais e tecnologia do exterior. É desnecessário repetir neste capítulo o papel fundamental para a atração capitais privados, e estrangeiros, bem como para assegurar a competição e atender aos deconsumidores, que nacionais as agências regulamentadoras desempenham desde então: a ANP, Agência Nacional do Petróleo, Aneel, para o caso das elétricas, a Agência Nacional das Águas (ANA) e outras mais. Foi necessário reforçar o papel do CADE, que é a agência encarregada de evitar os monopólios, e assim por diante. Formava-se um novo quadro jurídico para regular as relações entre empresas nacionais e estrangeiras e o Estado.

A dinamização da economia não se fez sentir num primeiro momento. O país estava criando condições para uma nova etapa de desenvolvimento econômico, mas a aceleração do crescimento ainda dependia da consolidação da estabilidade, de avanços na parte fiscal, da definição de regras de câmbio compatíveis com o crescimento e de decisões de conjuntura. Sem falar nos ciclos globais do capitalismo. Entre 1994 e 2002, o país passou por um conjunto de turbulências financeiras e políticas: crise do México em 1994, crise da Ásia em 1997, da Rússia em 1998, do Real em 1999, crise da Argentina, intermitente, durante 1999-2002, crise de energia em 2001, crise eleitoral em 2002. Assim como na década de 1970 não se via nada de negativo, e os obstáculos estavam à frente, na primeira etapa da integração do país à nova economia internacional, as profundas modificações em marcha ficavam obscurecidas pelo renitente processo de semi-estagnação derivado das crises e de não havermos completado o ajuste fiscal. Em alguns setores as mudanças se fizeram sentir mais depressa. Esse é notadamente o caso da telefonia e dos meios de comunicação. Embora os governos militares tivessem sido pioneiros na matéria e, para sua época, tenham obtido êxitos, era evidente o gargalo representado pela falta de investimentos e de disponibilidade de moderna tecnologia no setor que estava sob controle do Estado. Ele constituía um óbice intransponível para o país avançar na ordem global. Não poderíamos continuar incorrendo nos erros "soviéticos", exemplificados pela antiga lei da informática, que foi modificada pelo Congresso para adaptá-la às circunstâncias em 1991, mas que ainda esbarrava, no caso da telefonia, com o monopólio constitucional. Tivemos de quebrá-lo em 1995. Os investimentos chegaram em grande volume no momento da compra das telefônicas e continuam se expandindo até hoje. O salto tecnológico foi evidente, e a ampliação acelerada do acesso à telefonia e à Internet permitiu ao Brasil aumentar o dinamismo de sua economia. Mas não foi só na telefonia. A modernização significativa, com a concessão maciça da operação terminais, maisdo desetor 90% portuário dos quais também passou àsfoi mãos da iniciativa privada. No setor de petróleo e gás, ade flexibilização do monopólio estatal atraiu investimentos privados para as áreas de exploração e produção. Transformada em uma corporação empresarial moderna, a Petrobras reagiu ao novo cenário competitivo, com mais investimentos, mais produção e novas descobertas de reservas de petróleo e gás. Citei com destaque a telefonia porque é o caso mais óbvio de modernização para permitir que se respondesse aos desafios da globalização. Não cabe detalhar neste capítulo as demais transformações havidas no parque produtivo brasileiro, como os avanços tecnológicos que nos permitiram competir mundialmente na aviação comercial ou na construção civil, bem como nos transformaram em respeitáveis produtores de petróleo extraído de águas profundas. Sem esquecer que houve uma enorme verdadeira revolução no agronegócio e que as companhias mineradoras, notadamente a Vale, tiveram impulso. A falta de compreensão dos efeitos da globalização motivou críticas que, vistas hoje, se mostram infundadas: a preocupação com o "sucateamento" da indústria como resultado da abertura dos mercados e o fantasma da "desnacionalização" que as privatizações acarretariam. No caso da Petrobras, a decisão não foi a de privatizá-la, mas de quebrar o monopólio da exploração do

petróleo que a empresa exercia, deixando-o nas mãos do Governo Federal, com a possibilidade de se fazerem concessões. Desde 1995, o Congresso aprovara uma lei de Concessões do Serviço Público, que serviu de guarda-chuva para as concessões de estradas, geração de energia elétrica etc. Ao programa de privatizações acoplou-se, portanto, outra forma de viabilizar as parcerias entre o setor público e o privado, mais recentemente reforçada pela lei que criou as PPP (parcerias públicoprivadas). Algumas estatais de maior porte, como a Vale ou a Embraer (essa no governo Itamar Franco), foram privatizadas. No caso de algumas teles, na Vale, na CSN e em outras mais, os fundos de pensão dos empregados das empresas públicas e, às vezes, o próprio BNDES tornaram-se sócios. As antigas empresas estatais perderam, é verdade, as amarras com o Tesouro, gerando mais recursos graças aos impostos quedepagam ou aos dividendos que o BNDES recebe. transformarem-se A rápida adaptação mercados ea mobilização recursos de capital e tecnologia permitiu-lhes emaos players globais. A Embraer, cuja tecnologia de base foi desenvolvida pela Aeronáutica, mas foi privatizada pelos prejuízos constantes que causava (submetida, entretanto, a uma golden share nas mãos do Tesouro), passou a ter suas ações cotadas como blue chips nas bolsas, e seus aviões se tornaram recordistas na competição internacional. Processo semelhante ocorreu com outras empresas privatizadas e com a Petrobras. Outro setor no qual a privatização atuou como alavanca na nova fase de dinamização econômica foi o bancário. Privatizamos bancos estaduais que se haviam transformado em caixas-pretas das dívidas dos governos estaduais. Funcionavam como bancos emissores informais, na medida em que transferiam o ônus dos títulos não-pagos pelos governos estaduais para o Banco Central, que os absorvia a quebradeira Abrimos o oinvestimento privatizações dos bancos estaduais para aos evitar bancos estrangeirosbancária. e transformamos Banco do nas Brasil em uma "corporation" separando, também nesse caso, a empresa do Tesouro, processo que se iniciou na década de 1980, quando se pôs fim à "conta-movimento" que ligava os cofres do BB aos do BC. Apesar de ter havido muita lamentação sobre a "desnacionalização" do setor financeiro, até hoje os dois principais bancos são públicos - não se contando o BNDES -, seguidos por dois outros de capital nacional, e só de pois surgem bancos estrangeiros entremeados por outros tantos nacionais. Seja qual for o critério que se use (valor dos depósitos ou dos empréstimos), os bancos estrangeiros não detêm mais do que um terço do total, e a dívida interna do Governo Federal é feita no sistema financeiro brasileiro, denominada sempre em reais, o que dá enorme margem de manobra ao Tesouro. Em suma, a economia brasileira passou razoavelmente bem pelo teste da adaptação às regras da competição global,do sem que dose setor possaprodutivo. dizer que houve sucateamentomaior da participação indústria nem desnacionalização conjunto Houve, inegavelmente, do capital estrangeiro em setores importantes, mas normalmente em cada um deles há parceiros nacionais, privados, públicos ou mistos. Isso é assim na telefonia, nas indústrias eletrônicas e de computadores, na siderurgia, na indústria de papel e celulose, na petroquímica, no agronegócio, no petróleo, na energia elétrica, no cimento, nos materiais de construção, nas redes comerciais de distribuição, nos serviços bancários, nos transportes, e até mesmo no setor automotor, que no

passado era exclusivamente estrangeiro, há um competidor de monta, a Marcopolo. E, como veremos adiante, agora são as empresas de capital srcinariamente nacional que compram empresas no exterior e se internacionalizam. Por fim, para explicar os mecanismos que permitiram a acomodação da economia brasileira ao sistema de produção globalizado, as questões cambiais e fiscais jogaram papel crucial. Depois das dificuldades com a sustentação de taxas de câmbio quase-fixo, posteriores ao Plano Real em 1994, com a crise da moeda em janeiro de 1999, o Banco Central introduziu o sistema de câmbio flutuante. Os primeiros passos para que as políticas cambiais e monetárias pudessem se ajustar melhor às demandas do mercado foram dados quando, ainda no governo Itamar Franco, o BC passou a gozar, na prática, de autonomia operacional e o país suspendeu a moratória, renegociando em 1993 os títulos da dívida externa. A dos conjuntura às dadificuldades ajuste fiscal que consumiram as energias governosinternacional, nos primeiros somada cinco anos estabilizaçãodoimpediram um ajuste mais rápido do câmbio, que teria permitido um impulso maior às exportações (embora a desvalorização do Real pudesse dificultar a modernização industrial pelo encarecimento em reais da importação de equipamentos). A crise de janeiro de 1999 desvalorizou a moeda e, para surpresa geral, não acarretou uma subida significativa da inflação. Daí por diante, a flutuação cambial e a política monetária de ajuste das taxas de juros ao cumprimento de metas inflacionárias deram grande folga aopaís para ampliar as exportações. A expansão econômica foi se consolidando à medida que a crise fiscal foi sendo controlada com as metas de superávit primário e as taxas de juros foram diminuindo. Entre 1997 e 1999, o superávit primário saltou de -0,9% para +2,9% do PIB. Em 2000 foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal, básico assegurar metas de superávit e a boa pública. O fato de o governoinstrumento Lula - depois que para sua eleição emas2002 provocou um pânico nogestão mercado financeiro e causou um surto inflacionário - ter ampliado as metas de superávit primário e de tê-las cumprido, não só em 2003, mas até hoje, desanuviou as preocupações com a solvência da dívida interna. As modificações anteriormente introduzidas no sistema produtivo e no regime cambial, já mencionadas, somadas ao boom mundial a partir de 2001 e à "revolução sinocêntrica" puxando o valor das matérias-primas e dos alimentos, trouxeram o Brasil para um patamar no qual deixou de ser mero artifício falar-se de BRICs, ou seja, da possibilidade de o país ir se deslocando da "periferia" para o "centro" da economia mundial. Ele não tem condições para ocupar uma posição verdadeiramente central, mas se aproxima do grupo de países economicamente relevantes na cena mundial.29 O JOGO GLOBAL NA PERSPECTIVA DO SÉCULO XXI: AINDA UMA GLOBALIZAÇÃO AMERICANA? Nesta parte final do capítulo, desejo me referir apenas a duas questões. A primeira relaciona-se à expansão das empresas brasileiras no exterior e ao significado do boom atual, puxado pela economia chinesa, para o processo brasileiro de integração competitiva. A segunda diz respeito às questões propriamente políticas da agenda negociadora criada pela presença de novos parceiros no xadrez mundial de poder.

Houve etapas diversas na integração competitiva da economia. A inicial consistiu na quebra das barreiras alfandegárias entre 1989 e 1993. A segunda, nas modificações constitucionais que ocorreram em meados dos anos 1990, para permitir investimentos em telecomunicações, petróleo, informática etc. Por fim, mais recentemente,30 a partir do ano 2000, as empresas brasileiras intensificaram as inversões no exterior, algumas delas se tornaram verdadeiras empresas multinacionais quanto ao âmbito dos investimentos e à importância do mercado externo para seus resultados. Como avaliar essa nova tendência? A resposta não é simples, como notou Sergio Amaral, de quem extraio as considerações que seguem. Depende: se houve uma "expulsão" do mercado doméstico por causa de altas taxas de juros, do câmbio valorizado ou de impostos excessivos, dificilmente o investimento externo não terá aqui). sido positivo para a economia nacional (não esquecer que parte ele cria empregos no exterior, Se, pelo contrário, como parece ter sido o caso na maior das vezes, a internacionalização deriva da busca de novos mercados, sem prejuízo do interno, para aumentar a competitividade das empresas ou para agregar mais valor aos produtos, a resposta é outra: a internacionalização está dinamizando as condições locais de produção. Nesse caso, está em curso o que prevalece nos países desenvolvidos, os quais tiveram de se adaptar aos fatos: as cadeias produtivas fragmentaram-se e, por outro lado, houve o deslocamento de empresa para buscar vantagens competitivas. Enquanto a pesquisa e a engenharia que concebem o produto se srcinam em um país, por exemplo, a matéria-prima vem de outro, e o acabamento final pode se dar em um terceiro, sem falar no financiamento e no marketing. O que conta nesse jogo disperso é que se criam cadeias produtivas globais. Se a empresa não se insere nelas agrega menos valor a seus produtos e progressivamente perde capacidade de competir. Motivações e causas distintas levaram empresas brasileiras a alçar vôos internacionais. Algumas, para se aproximarem dos consumidores, como a Marcopolo, a Ambev, a Camargo Corrêa e mesmo a Embraer; outras, como a Sadia, para se apropriar de canais de distribuição; ou ainda, como a Odebrecht, para obter um upgrade tecnológico enfrentando competidores de porte, se não para consolidar a posição no setor, como a Gerdau, ou posições de liderança no mercado de recursos naturais (Petrobras e Vale); um bom número para driblar as barreiras protecionistas, como a Coteminas, a Friboi ou a Cutrale. Obviamente, essas razões não são excludentes, a mesma empresa pode visar múltiplos objetivos. Mas o importante é ressaltar que existem empresas brasileiras operando no exterior e não necessariamente apenas as grandes, como as aqui citadas. Em alguns casos, as cadeias produtivas se desdobram no espaço global. Não restam mais dúvidas, portanto, que oe Brasil entrousendo na globalização, para repetir que é expressiva, decidindo internacionalizar-se não apenas internacionalizado pela frase penetração das multinacionais no mercado doméstico. Esse processo se acelerou nos últimos anos e tem como pano de fundo uma conjuntura econômica mundial extremamente favorável na qual a China tem um peso enorme. A elevação do preço das commodities (embora a expansão para o mercado externo não se explique só por isso) beneficiou o Brasil e boa parte da América Latina. Vários países da região se livraram das amarras da dívida externa, apresentam balanças de comércio exterior muito

positivas, produzindo divisas que ajudam a financiar a expansão externa.31 Até quando e até que ponto a China e os demais países que ingressam no consumo de massas continuarão a ser a alavanca das outras economias emergentes? Não é a primeira vez que a economia mundial apresenta um quadro de demanda acentuada por metais e outros recursos naturais, como o petróleo. Na época da industrialização da Inglaterra, a demanda por alimentos da população da Ilha incentivou a expansão exportadora da Austrália, da Nova Zelândia e dos países do Cone Sul das Américas. Mais recentemente, a demanda por petróleo e o controle da oferta pelos países produtores gerou uma enorme deslocação de recursos dos países desenvolvidos para os petrolíferos. O surto atual, contudo, se distingue dos anteriores porque a pressão sobre matérias-primas e produtos alimentícios tem srcem em economias que ainda estão em processo de desenvolvimento e possuem enormes contingentes populacionais, como a China e a Índia. E mesmo os "pequenos", como o Vietnã, são comparáveis aos mais populosos da Europa. Resumindo: O fenômeno, que não tem precedente histórico, sugere algo como a 'generalização do desenvolvimento', e sua conseqüência maior consiste na conversão da demografia em fator de definição do peso econômico e gravitação das nações.32 A China, como já vimos, é responsável por quase uma terça parte do crescimento do produto mundial, pela metade da demanda de alumínio e cobre e por boa parte do incremento de preços em produtos como soja e outros de alimentação.33 E não está isolada nessa posição: a Índia, à medida que sua economia cresce e a população tem a renda aumentada, também pressiona o mercado mundial de commodities. Essa nova situação tem múltiplos efeitos. Somada à febre de produção de combustíveis com base na biomassa, leva a uma expansão sem precedentes no uso de terras para a agricultura, o que pode beneficiar os países com economia agrícola, sejam eles desenvolvidos, emergentes ou pobres. A elevação do preço dos alimentos pode também, é verdade, elevar os índices de inflação e ter conseqüências negativas para os segmentos mais pobres da população mundial. Mas é preciso reconhecer que desta vez não se trata de elevação dos preços pelas deficiências de oferta (embora as mudanças climáticas contribuam em momentos e áreas específicas para isso, causando inundações ou secas), mas sim pela extraordinária expansão da demanda, à medida que o aumento da renda em países com grandes massas de população incorpora novos consumidores. Tal processo também abrange o mercado de carnes. Juntando as informações que o semanário The Economist34 publicou sobre o tema, Rubens Barbosa resumiu as conseqüências dessa situação para o Brasil dizendo: A escassez de alimentos e o alto preço das commodities agrícolas, em um contexto internacional mais aberto, poderão mudar o equilíbrio de poder na economia mundial em beneficio dos mercados emergentes. O Brasil está muito bem posicionado para ser um dos principais países favorecidos por essa tendência. Tanto em pesquisa e na extensão de terras

agriculturáveis, quanto na produção agrícola, do etanol e do biodiesel, o Brasil goza de vantagens competitivas importantes. Começa a se firmar, assim, a interpretação sugerida por Castro e desenvolvida em uma série de artigos por Luiz Carlos Mendonça de Barros35 de que teria havido uma mudança estrutural na economia internacional que afetará favoravelmente o Brasil no longo prazo. O boom atual não seria passageiro, como foram os anteriores, embora também naqueles, especialmente no que ocorreu entre o fim do século XIX e a Primeira Guerra Mundial, as economias dos países agrícolas tenham passado a outro patamar de desenvolvimento. Tudo isso é certo, mas requer cautela. Não me refiro às eventuais complicações que o recente estouro da "bolhacom imobiliária" americana trazer para economia mundial vier a restringir fluxo comercial a China. Ou se, dadapossa a existência do aeuro, os chineses, quesetambém dispõemode consideráveis posições em ouro, decidirem jogar contra a estabilidade do dólar, hipótese altamente improvável. Penso, antes, no efeito que os excedentes em dólares gerados pelas exportações de commodities possam ter na valorização do Real e as conseqüentes dificuldades para a exportação de manufaturas brasileiras. Basta dizer que, nos últimos dois anos, o Real se valorizou em cerca de 30% frente ao dólar. Os efeitos negativos da eventual (e no caso de certos países, real) concorrência de produtos manufaturados chineses36 dependem, contudo, do grau de exposição dos países à concorrência da China e da Índia e da capacidade que demonstrem para se ajustarem às novas circunstâncias, aumentando a produtividade ou abrindo novos nichos industriais e de exportação. Em outros termos, dependem do grau deque especialização da economia cada país, de caso seu custo de produção das decisões estratégicas vierem a tomar. A OCDE de acredita que, no da América Latina,eapesar de que, em 2006, 70% das exportações se dirigiram aos EEUU, Japão ou União Européia, "a maioria dos países da América Latina tem pouco a temer do aumento do comércio com a China e a Índia".37 Isso porque a exportação chinesa para aqueles países se concentra em produtos manufaturados, equipamentos de transporte e máquinas, com alto componente tecnológico, enquanto na América Latina há predominância na exportação de commodities ou manufaturas de baixo conteúdo tecnológico. É preciso, não obstante, qualificar as ameaças que podem decorrer da competição com as exportações chinesas. Alguns países latino-americanos tendem a incrementar o conteúdo tecnológico das exportações (por exemplo, Costa Rica). Outros, como o Brasil, dispõem de uma indústria avançada, e alguns bens manufaturados já estão sofrendo os efeitos da concorrência (calçados e têxteis, por exemplo), para não mencionar o caso do México ou mesmo da Colômbia, que viram antigas montadoras industriais se deslocar para a China. Em outros termos, a presença da China e, em menor escala, da Índia propicia enorme impulso às economias emergentes e mesmo às economias dos países pobres. Até agora, a adaptação desses países às condições do mercado globalizado tem sido positiva. Essa conclusão vale não só para a América Latina, mas também para os países africanos. Com um risco: o de essas economias concentrarem ainda mais sua produção e exportação

em uns poucos produtos, como petróleo, cobre, soja ou café. Para os países que construíram parques industriais diferenciados, o crescimento das economias orientais coloca desafios futuros. É o caso do Brasil, cuja base produtiva se assemelha às da Índia e da China, até porque esses países também adotaram políticas de substituição de importações e foram mestres na cópia de processos e de produtos desenvolvidos em outras economias. Esses desafios não impedem o crescimento se houver a definição de políticas adequadas para superá-los. No caso do Brasil, a tecla repisada com mais constância para assegurar a continuidade do crescimento como uma "economia da informação" - que é o modelo prevalecente no mundo desenvolvido - recai sobre a necessidade de aprofundar as reformas educacionais. Para o país mudar de patamar de desenvolvimento, propõe-se o acesso generalizado à escola secundária, uma revisão de todos os currículos, inclusive os do ensino superior, formação dos alunos, retreinamento dos acentuando professores eo oconteúdo incentivo científico-tecnológico às universidades para damaior entrelaçamento entre o pesquisa científica e tecnológica, bem como maior entrosamento com o parque produtivo. Ao mesmo tempo, os diagnósticos mostram que, para nos mantermos à tona no mundo atual, precisaremos continuar a aperfeiçoar as instituições político-representativas, melhorar a governança do país e fortalecer os órgãos de regulação econômica. Trata-se de ajustar as instituições para dar maior validade e eficácia às normas que regulam as relações entre as empresas, o governo e os consumidores. As carências na infra-estrutura para aumentar a produção e a exportação (energia, portos, estradas etc.) estão também à vista e precisam ser enfrentadas. A dupla condição de país industrializado que dispõe de amplos recursos naturais e de uma agricultura tecnicamente avançada permite-nos desenvolver uma estratégia de longo prazo para transformar vantagens momentodeemcomo garantia de futuro, trocando minerais e sementes para por neurônios. AasNoruega dá de o exemplo recursos esgotáveis podem ser capitalizados financiar o futuro. Uma política de desenvolvimento de largo prazo que crie uma espécie de macroparceria público-privado para utilizar os recursos a serem gerados, por exemplo, pela exploração dos megacampos de gás e petróleo, permitiria dar enorme impulso ao desenvolvimento da educação e aos investimentos em infra-estrutura. Seria descabido detalhar, mas é possível pensar, simultaneamente, modernas políticas para os setores industriais e de serviços que estimulem a agregação de valor e aumentem a produtividade. Assim como é fundamental multiplicar os tratados de comércio para garantir acesso aos mercados, pois o consumo doméstico, por maior que seja, e o nosso é grande, será insuficiente para absorver a produção em grande escala. Apesar dos desafios, dificuldades e temores, está claro que o Brasil participa crescentemente da globalizada, e poderá oferecera melhores condições de vida àeconomia população. Depende,possui como amplo tudo namercado História,interno do rumo que viermos tomar e de nossa capacidade de participar tanto do mercado como do poder mundial. Em suma, de sermos capazes de formular uma estratégia econômica e política que leve em consideração o contexto global, último ponto a ser abordado. AS OPÇÕES DO BRASIL NO JOGO GLOBAL DO SÉCULO XXI

Em partes anteriores deste capítulo, mostrei que a atual etapa da internacionalização tem especificidades tecnológicas, organizacionais e valorativas. Qualifiquei-a mesmo como uma "globalização à la americana" por terem sido os Estados Unidos a nação que produziu ou adaptou os inventos com conseqüências mais dinâmicas na economia e na sociedade contemporâneas. É possível continuar a caracterizar o período atual como um momento da "globalização americana"? Ainda é possível falar de uma hegemonia dos EEUU na ordem global? Não sendo o caso, como essa ordem se está redesenhando na atualidade e que espaço ela abre para o Brasil? A antiga discussão sobre livre-comércio ou protecionismo volta à baila com certa freqüência e, de vez em quando, de maneira invertida. Os três pilares da ordem econômica atual, a dupla China-Índia, os Estados Unidos e a Europa, quando lhes interessa, namoram medidas restritivas ao comércio ou, no caso dos primeiros, ao livre curso dos capitais, paraisso nãoa falar das restrições dos doisOsúltimos movimentação de contingentes humanos?, E nem por "globalização" se detém. Estadosà Unidos e a Europa, por sua vez, tendem a manter visões distintas sobre como manejar melhor a ordem econômica mundial: apoiando as instituições e os compromissos internacionais ou jogando mais no mercado e na livre iniciativa sem tantas regras. Alguns países em desenvolvimento, ao menos em um primeiro momento, cogitaram defender seus interesses globais reforçando a solidariedade regional, como ocorreu com a União Européia (o Mercosul é apenas um dos muitos intentos nessa direção). Seria pueril imaginar que os parceiros recém-chegados à ordem global devessem se amarrar às visões que prevaleceram ou prevalecem nos atuais pólos do sistema mundial. Os mercados contam, mas os mercados, principalmente os de países populosos, não dispensam estados que os apóiem. Sabe-se também atualmente posições ordemcresce econômica global, a ação dos estados se basearáque, cadapara vez avançar menos na força militar: o softnapower em importância em um mundo no qual os pilares se mantêm interagindo e não se guerreando. A capacidade política e diplomática para fazer acordos de comércio ou para aproveitar os espaços abertos pelas divergências entre os grandes parceiros abre alternativas aos menos poderosos. Os países novatos na globalização aprenderam a utilizar a OMC para defender seus interesses contra o protecionismo dos ricos ou a usar as regras dos tratados de proteção intelectual de modo a defender os interesses específicos de seus povos. Também estão se dispondo a utilizar suas reservas nacionais, de petróleo, de florestas ou de águas, como fator de poder. Desse puzzle decorre que a globalização contemporânea, apesar de conter inegavelmente fatores de homogeneização, não produziu em qualquer um dos pilares da ordem econômica, isoladamente, a força necessária para impor vontade sobreaosuma demais, nemunipolar. logrou uma convergência valores, um consenso, que pudesse dara legitimidade ordem Assim como emde 1929 havia contradições entre os fatores econômicos e os estados, ou como a onda globalizadora lançada no quarto final do século XIX se esboroou na Primeira Guerra Mundial, parece haver certa inconsistência nos dias que correm entre um modo de produzir e de comerciar que requer harmonia universal (Montesquieu se referia ao "doux commerce" como força de concórdia e civilização) e a incapacidade de se produzir um equilíbrio de forças entre os estados para que se construam regras

universalmente aceitas. Nada assegura que a História deva caminhar na direção de qualquer equilíbrio. Entretanto, não só pelo que a globalização econômica já implicou de articulação entre opostos e diferentes, mas pela pressão de temas globais que independem de convergências econômicas, de equilíbrios entre os poderes e mesmo de ideologias - crime transnacional, drogas, meio ambiente, terror atômico, terrorismo, escassez de água e, eventualmente, de minerais fósseis etc. - dificilmente voltaremos ao mundo hobbesiano da guerra de todos contra todos. Terminada a Guerra Fria e, portanto, a bipolaridade, depois de breve período em que havia no horizonte a possibilidade de uma efetiva hegemonia americana, começou a se desenhar um mundo diferente. Há três fatores, principalmente, que dificultam a formação de uma nova ordem mundial mais equilibrada, ainda que sujeita a uma superpotência. O primeiro é a assimetria chocante que a globalização, ou melhor, o sistema capitalista mundial produz: a África subsaariana, ou qualquer segmento de países emergentes que com ela se pareça, e são muitos, soa o sinal de alarme. O segundo é a revivescência de fundamentalismos político-religiosos, apoiados por estados ricos. O terceiro é a pugna entre os beneficiários da globalização para definir os rumos que ela poderá tomar (as potências energéticas do Golfo, a Rússia, na mesma condição, China e Índia e assemelhados como "newcomers to powerand prosperity", União Européia e os Estados Unidos). Nesse contexto há quem caracterize a ordem global atual como multicivilizacional e multipolar, processo conseqüente ao "declínio do império americano". Expressão duplamente ambígua esta última, pois nem chegou a haver propriamente um império americano, ao estilo do inglês, nem o poderio militar dos Estados Unidos está declinando. Ele se tornou, isto sim, menos eficaz como fator de sustentação do poder mundial diante de adversários que não prezam a vida nos termos ocidentais. O alcance da ação militar dos Estados Unidos e sua força para impor decisões políticas ou econômicas não correspondem ao que foi há 15 anos. Mas me parece erro de avaliação estra tégica extremar esses sinais como se significassem uma "despedida da hegemonia". Eles implicam uma reformulação da hegemonia e é nesse sentido que se podem entender as referências aos novos "BigThree": Estados Unidos, China e União Européia.39Esses três pólos disputam influência e poder no contexto de uma ordem econômica globalizada, na qual os Estados Unidos, com sua cultura favorável à inovação e à mudança, continuam com o papel principal, o que não implica a existência de uma ordem política harmônica, submissa ou isenta de competições. Assim como ocorreu com o processo produtivo, a ordem política global deixou de ser compatível com centralizações. Ela se distribui em cadeias de influência e poder, interagindo autonomamente com as cadeias econômicas. É nas brechas, digamos assim, da grande cena, que os novos parceiros intervêm no jogo político. A fluidez da conjuntura política mundial permite papel mais significativo aos países que Parag Khanna chama de "swingstates". O Brasil soube aproveitar essas brechas, lutando em Doha pelo direito de quebrar patentes em certas circunstâncias, ou questionando o protecionismo, ora europeu, ora americano, bem como, em Cancun, quando colocou obstáculos a acordos globais que nos poderiam ser lesivos. E não é o único país que aspira a ter um papel relevante na cena mundial. Com

maior ou menor espalhafato, ora jogando com o petróleo, ora com a questão nuclear, outros tantos estados, nem tão swings, mas mais rogue, exercem o poder ao seu modo. Em todo o Oriente Médio, no Golfo e no norte da África, a possibilidade de uma globalização multicivilizacional começa a se esboçar, pelo menos como interrogação. A pressão exercida por alguns países dessa área, em termos de terrorismo, de ameaça atômica ou de jogo com o petróleo, coloca o desafio de compatibilizar os interesses da globalização econômica com as práticas de estados e sociedades com tradições culturais peculiares. Nesse caso, estamos distantes do que se suporia ser uma globalização culturalmente homogênea, de inspiração ocidental. Com desembaraço muito maior, países como a Rússia, ainda que se questione seu poderio real, voltam a ter voz no capítulo, podendo estabelecer alianças variáveis com a China, com os demais países produtores de energiaa ou com a Europa. A Turquia,sua poraceitação motivos na geopolíticos, ganha uma força desproporcional seumesmo poderio bélico ou econômico: União Européia redefiniria a fronteira do "mundo ocidental". Outra coisa não faz a Índia ao arrancar acordos atômicos com os Estados Unidos para, sefor o caso, delimitar o mundo islâmico na fronteira leste da Ásia. Para não falar da China, que já é tratada como um dos Três Grandes e que tem a capacidade de servir de pólo de atração na Ásia, exercer influência econômica nas Américas e na África e, ao mesmo tempo, assimilar a cultura globalizante. A China, talvez mais do que o Japão, foi capaz ou desejou assimilar certos valores ocidentais. O confucionismo pragmático e a homogeneidade cultural chinesa talvez expliquem a facilidade com que pretendem criar uma "sociedade com um socialismo harmonioso", como o presidente Hu Jintao define sua estratégia.40Aos olhos ocidentais, essa política mais se parece com o desenvolvimento de uma sociedade cujo dínamo é o capitalismo de estado e cujo modo de viver - nas áreas costeiras, pelo menos - se assemelha mais ao da globalização à americana: consumo e o forte êxito ena vidatanto são os valoresdo que orientam as condutas. A diferença é queao fome Estadodechinês continua regula os limites mercado como a absorção dos valores liberais na vida política, que se faz a conta-gotas. De qualquer modo, é preciso distinguir o jogo mundial de poder dos efeitos da globalização e das relações econômicas que ela cria. Por mais que se inovem os processos produtivos e que eles se distribuam no espaço planetário e por mais que se fusionem os capitais, a vontade política das nações, corporificada nos estados com seu natural "egoísmo esclarecido", continua atuando na cena do poder mundial com relativa autonomia frente aos estritos interesses econômicos. O jogo de poder continua a barrar (ou a facilitar) os avanços da globalização econômica, deslocando pólos dominantes e criando novos parceiros. A partir do início do século XXI, mesmo que não ocorra o propalado colapso do império americano, será difícil pensar em um mundo homogêneo conduzido pela potência (eeconomicamente Elacomo pode se eventualmente continuar a ser odamotor principal da economia mesmo isso estádominante. em questão, vê pelos efeitos moderados recessão atual dos EEUU sobre a economia global), mas não tem força suficiente para ditar as regras do jogo. A criatividade e a plasticidade da sociedade americana podem, é verdade, contornar as dificuldades de adaptação dos Estados Unidos às condições políticas atuais. O erro estratégico do governo Bush, de intervir unilateralmente urbi et orbi, bem pode ser corrigido pela nova

administração americana. Só o tempo dirá. De qualquer modo, os Estados Unidos e os demais pólos dominantes terão de abrir espaço para novos parceiros, os quais até podem estar dispostos a se acomodar aos imperativos da globalização econômica, mas tenderão a preservar os valores culturais e os interesses nacionais. Foi a partir dessa perspectiva que o Brasil, desde antes da queda do muro de Berlim, mesmo sem ter clareza sobre as conseqüências dos processos em marcha, redefiniu sua política exterior. Seguindo a tradição que vem de longa data e foi codificada na gestão Rio Branco, o Itamaraty olha para a América do Sul, e mais especificamente para a Bacia do Prata, como área de interesse estratégico. Ao mesmo tempo, nossa chancelaria sempre prestou atenção especial ao poderoso vizinho do norte, matéria a que Joaquim Nabuco devotou cuidado especial. Não para hostilizá-lo nem muito para cuidar atrelar-se suas políticas, desejo manter boas relações para espaçomenos e poder comàs mais liberdademas da com áreaode seu de interesse específico.41 Em ganhar alguns períodos, dependendo da conjuntura internacional, se ampliam os objetivos estratégicos para incluir o cone sul da África e os países lusófonos. No passado, sentimo-nos permanentemente ligados à Europa, ora pela influência econômica inglesa, ora pela cultural francesa. Nas duas grandes guerras do século XX, o Brasil se alinhou com a Inglaterra, a França e os Estados Unidos. À medida que o eixo econômico mundial se foi deslocando da Europa para os Estados Unidos, era natural que nossas relações econômicas e políticas também se aproximassem daquele país. Houve momentos de relativo distanciamento dessas posições. Durante o governo Vargas, por breve período, o Brasil pareceu jogar com a Alemanha, mas na verdade estava se aproveitando das fissuras entre os grandes para obter vantagens econômicas. No governo Jânio Quadros, com a "política externa independente", nos aproximamos do grupo dos países não-alinhados (Índia de Nehru, Egito de Nasser etc.) para defender-nos das tensões da Guerra Fria, política que se manteve no período João Goulart. Na fase final dos governos militares, especialmente sob o general Ernesto Geisel, seguimos a linha de aproximação com a África e, em geral com o que então se chamava de Terceiro Mundo, movidos por objetivos econômicos, dentro da orientação favorável a um "pragmatismo responsável". Anteriormente, os generaispresidentes encontravam dificuldades para se relacionarem com uns poucos governos democráticos nos EEUU e na Europa mais ativos na luta pelos direitos humanos. Posteriormente, com a redemocratização na década de 1980, sob a presidência de Sarney, normalizamos o relacionamento com os países socialistas, incluindo Cuba, nos reaproximamos da Argentina e reencetamos o relacionamento tradicional com o "mundo ocidental". Depois do da Mercosul, queda do muro de Berlim, Collor de Mello e daí diante, lançamo-nos à formação processo que temsob continuidade até hoje. O por tratado de inspeção nuclear recíproca entre Argentina e Brasil foi um marco significativo da nova época: nada de relações bélicas no Prata, mas sim de colaboração política e econômica. Entre 1995 e 2002, ampliamos o relacionamento com a América do Sul, organizando a primeira cúpula presidencial da região, em Brasília em 2000, que se repetiu em Guayaquil em 2002. O governo Lula manteve essa preocupação essencial com a América do Sul, deu prosseguimento às diretrizes do governo anterior no sentido de

ampliar o relacionamento com a Ásia (especialmente Japão, China e Índia) e com a África e deu maior impulso na direção do Oriente Médio. Do mesmo modo, reafirmou o relacionamento positivo com os Estados Unidos e com a Europa. Desde 1995, instituiu-se mais ativamente o que se convencionou chamar de "diplomacia presidencial", prática facilitada pelos meios de comunicação mais rápidos e pelo peso crescente do país na ordem política. Em suma, apesar das variações de tonalidade nos discursos, com as poucas exceções anotadas anteriormente, o relacionamento do Brasil manteve certas invariâncias. A forma da ação diplomática, o alcance das relações econômicas e o peso intrínseco do país no mundo, entretanto, variaram. O zelo em manter uma atitude de autonomia relativa e de independência na cena mundial, sem alinhamentos automáticos, não é marca de um governo, mas visão de estado. Optamos por uma política "geometria para defenderda nossos interesses, conforme as circunstâncias. E nuncadedeixamos devariável" considerar asmelhor contingências geografia: o dictum de Lafer, "Mercosul é destino, ALCA é opção" expressa bem esse fato. Dada a globalização econômica com o conseqüente entrelaçamento da economia brasileira à internacional, com a presença das multinacionais emnosso mercado e das empresas brasileiras no mercado externo, era natural que a política externa sofresse uma adaptação. Ela passou a dar uma ênfase diferente à atitude anterior de preservar a autonomia pelo relativo distanciamento do mundo, como o embaixador Gelson Fonseca Júnior qualificou o que ocorreu no passado, e passou a garantila pela participação ativa na elaboração das normas e pautas de conduta da gestão da ordem mundial. Nas palavras de Celso Lafer: "os interesses específicos do país estão, mais do que nunca, atrelados aos seus `interesses gerais' na dinâmica do funcionamento da ordem mundial". Ou, metaforicamente, "o desafio da política externa brasileira, do século é o de buscar condições para entoar a melodia da especificidade do paísno eminício harmonia com o XXI, mundo".2 A globalização despertou-nos da quietude de preservação de nossos interesses pelo relativo alheamento do mundo. De agora em diante, pelo contrário, ou adotamos uma postura de "realismo crítico", como a qualifica o mesmo Lafer, e nos damos conta de que o externo e o interno estão mais do que nunca entrelaçados e, portanto, devemos atuar crescentemente na cena mundial de poder, ou não corresponderemos ao que a História nos dá como oportunidade. Para preservar a vontade nacional de ver o país desenvolvido e forte, é preciso não confundir o "nacionalismo de fins" com o "nacionalismo de meios". O primeiro não varia com os governos, faz parte da tradição do estado brasileiro, cioso em garantir que o desenvolvimento econômico melhore as condições de vida da população. O segundo pode ser um estorvo para o mesmo propósito, dependendo das circunstâncias43 Para assegurar o "nacionalismo de fins" e, portanto, o interesse nacional, cabem variações instrumentais (jogar todas as fichas em obter uma cadeira no Conselho de Segurança), voltando a um "terceiro-mundismo de resultados" que nos dê votos, ou achar que ainda não chegou a hora da reforma da ONU e, por isso, melhor servimos ao propósito nacional se lutarmos pela ampliação do G-5, enquanto não chega a hora de um passo maior; ficarmos indecisos diante das questões

ambientais, para garantir autonomia, mesmo que à custa do meio ambiente ou empunhar com força as causas ambientalistas compatíveis com o crescimento sustentado da economia, e assim por diante. Em qualquer dos casos, a discussão não se dá entre quem deseja uma política externa independente ou não, pois todos a querem, mas qual o modo adequado de realizá-la, ficando as opções na dependência da análise que se faça do contexto global. Do ponto de vista mais estritamente econômico, as opções têm a ver com a volta a políticas que reforçam um "estatismo disfarçado", com certo dirigismo econômico e restrições ao capital estrangeiro, versus o fortalecimento institucional do Estado para definir regras que, preservando a livre iniciativa, impeçam a tentação monopolista. Esta tem, freqüentemente, desdobramentos patrimonialistas, propiciando vinculações espúrias entre o público e o privado, concentrando a renda eaos prejudicando o interesse coletivo. Tem a ver, com decisões diretamente ligadas acesso mercados. Escolhas como, por exemplo, as também, que ocorreram na reunião de Miami sobre ao a ALCA em 2003 restringiram nossa margem de manobra. Temerosos da concorrência americana, postergamos a criação de um mercado comum - decisão possivelmente correta, se fosse apenas para ganhar tempo -, mas cujo resultado foi restringir opções. Os EEUU passaram a atuar fortemente para estabelecer acordos bilaterais com quase todos os países da América Latina (cancelando, eventualmente, as vantagens que o Brasil teria em função dos acordos sob o guarda-chuva da ALADI), isolando-nos no Mercosul, o qual não conseguiu até hoje qualquer acordo com a União Européia. Dei esses poucos exemplos para mostrar que a nova fase da globalização coloca desafios e abre opções, que podem ser enfrentados, desde que os estadistas e os policy-makers avaliem corretamente apreciso situação do mundo tenham uma visão realista possibilidades do país. Ao decidir ter em mente ose interesses nacionais, evitandosobre que oasnacionalismo de fins se confunda com éo de meios, pois este último pode eventualmente ser incompatível com o funcionamento da economia nacional integrada ao mercado global. Quando isso ocorre, se desaproveitam oportunidades de crescimento econômico no mesmo momento em que nossos concorrentes mais diretos, os monster countries, fazem-no com uma velocidade de decisão e implementação nunca vista. Não há tempo a perder, mas há tempo. Se agirmos com competência, uma nova e boa surpresa pode ocorrer: a de deixarmos para trás as tormentas do subdesenvolvimento no decorrer das duas próximas décadas. Referências Bibliográficas Abdelal, Rawi; Segal, Adam (2007). "Has globalization passed its peak?". Foreign Affairs, janeiro/fevereiro. Amaral, Sérgio (2008). "Internacionalização das empresas brasileiras". Política Externa (a publicar). Aron, Raymond (2002). Paz e guerra entre as nações. Brasília: UnB; IPRI; São Paulo: IMESP. (1996). Une Histoire du XXème Siècle. Paris: Plon.

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Luciano Coutinho Célio Hiratuka Rodrigo Sabatini2 1 Este capítulo é, em boa medida, continuação de outro artigo escrito em 2003 e publicado em 2005 (Coutinho et alli, 2005) cujo foco compreendeu a evolução da inserção comercial brasileira, além das tendências de investimento direto externo no Brasil e daquele srcinado pelas empresas brasileiras. Neste capítulo, o foco é dirigido apenas à evolução do IDE brasileiro, retomando e aprofundando questões que haviam sido vislumbradas quatro anos atrás. Os autores agradecem às sugestões e comentários de Fernando Pimentel Puga, Antonio Marcos Pinto, Ernani Torres Filho, economistas do BNDES, de João Carlos Ferraz, diretor de planejamento e professor licenciado do Instituto de Economia da eUFRJ. 2 Respectivamente, presidente do BNDES e professor convidado (licenciado) do Instituto de Economia da UNICAMP; professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT); e pesquisador do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) do Instituto de Economia da Unicamp e professor da Facamp.

STE CAPITULO PRETENDE DEMONSTRAR que a economia brasileira está entrando em uma fase na qual o investimento direto no exterior (IDE) será parte intrínseca e, possivelmente, um dos motores do dinamismo de brasileiras seu desenvolvimento. Essa constatação do amadurecimento da competitividade das empresas em muitos setores/cadeias quederiva vêm sendo beneficiados nos últimos anos por condições extraordinárias de rentabilidade e dinamismo decorrentes da forte expansão do comércio mundial com preços relativos superfavoráveis. Internacionalizar operações significa, para uma empresa, participar ativamente, como global player, de uma complexa trama de relações com fornecedores, clientes e competidores in ternacionais. Quais as implicações para políticas privadas e públicas? Um dos argumentos centrais deste capítulo é que a internacionalização

das empresas brasileiras pode contribuir para dinamizar a economia do país e que a sustentabilidade do atual ciclo de IDE depende da qualidade das estratégias empresariais e das políticas públicas associadas. Avançar o debate sobre o tema parece, portanto, necessário e oportuno. A internacionalização das empresas de um país é, em geral, resultado de um processo de amadurecimento de condições de desenvolvimento de seu sistema empresarial em pelo menos três planos, a saber: i) da competitividade produtiva, comercial e tecnológica, conquistada pelos setores/cadeias de onde se srcinaram as empresas candidatas à internacionalização; ii) do grau de consolidação ou de concentração econômica alcançados nesses mesmos setores/ cadeias, refletindo a obtenção e fruição de economias de escala empresariais; e iii) das condições de rentabilidade operacional e de financiamento que podem ser capturadas pelas empresas líderes a partir de determinantes macroeconômicos (externos sistema empresarial, o desempenho da economia nacional, as taxas de câmbio e deaojuros, os termos de trocatais e o como dinamismo do comércio mundial etc.). A esses fatores citados deve-se, ademais, adicionar certas condições de amadurecimento institucional, como as práticas de governança e gestão e a qualidade das estratégias empresariais. Pode-se, ainda, mencionar (em certos casos) a existência de políticas governamentais de apoio ao investimento externo das respectivas empresas nacionais. Em suma, a emergência de ciclos de investimento direto externo de uma economia é produto de um conjunto complexo de condições. A intensidade desses ciclos, por sua vez, pode ser alavancada por condições conjunturais positivas que favoreçam as empresas em termos de lucratividade, dinamismo da demanda e acesso a condições favoráveis de financiamento e capitalização. Assim, pretende-se examinar a evolução recente do investimento direto realizado pelas empresas brasileiras no exterior e seus determinantes. O capítulo está organizado da seguinte forma: além desta breve introdução, a segunda seção busca avaliar os benefícios e determinantes da internacionalização da produção. Nessa mesma seção serão descritas as principais características das políticas públicas praticadas internacionalmente para apoio ao investimento no exterior. A próxima seção descreve a evolução recente do IDE de países em desenvolvimento, apontando seu crescente dinamismo. A partir daí o capítulo concentra atenção no processo recente de aumento do IDE brasileiro, caracterizando sua evolução e seus determinantes. Seguem-se, por fim, notas conclusivas. Deve-se ressaltar, entretanto, que, na presente tentativa de interpretar as condições para a ocupação de espaços maiores e mais nobres na dinâmica do capitalismo internacional, não foi objeto de devida atenção a questão da negociação de acordos de livre-comércio no âmbito multilateral ou regional, ou outros acordos comerciais ou de cooperação nos quais a diplomacia brasileira tem se debruçado e que, freqüentemente, também abordam a problemática dos investimentos transnacionais. Este capítulo pressupõe que o Brasil disporá de um mínimo de raio de manobra para operar suas políticas prioritárias e que essas negociações devem contribuir para ampliar esse grau de liberdade. Pressupõe, ainda, que a diplomacia brasileira conseguirá abrir novas oportunidades de comércio e investimentos por vias bilaterais. Espera-se que ao iluminar desafios e oportunidades, este capítulo possa contribuir para uma política externa

comercial e de investimento focada na melhoria da inserção do Brasil na economia internacional nas primeiras décadas do século XXI. BENEFÍCIOS, DETERMINANTES INTERNACIONALIZAÇÃO

E

POLÍTICAS

PÚBLICAS

RELATIVAS

À

Benefícios do IDE para empresas e para os países de srcem Podem ser destacados três principais benefícios da internacionalização para as empresas:3 i) a conquista de novos mercados; ii) a melhoria de eficiência, através do acesso a melhores recursos e da absorção de economias de escopo e de escala; e iii) a aprendizagem, isto é, o acesso a conhecimento e a práticas tecnológicas mais avançadas. Assim, as empresas com atuação internacional teriam mais mercados para crescer, seriam mais competitivas, teriam relações mais firmes com parceiros produtivos e tecnológicos. Além das vantagens para as empresas, o IDE pode também gerar benefícios potenciais para o país de srcem do investidor, contribuindo para o desenvolvimento de sua estrutura produtiva e para o robustecimento de sua posição externa. Investimentos na montagem de redes de distribuição em outros países são um claro exemplo de instrumento para o aumento das exportações. As vendas externas também tendem a ser impulsionadas pelo aumento do comércio intrafirma, que, muitas vezes, carrega junto sua rede de fornecedores locais. A maior capacidade de exportação e o fortalecimento financeiro da empresa, por sua vez, ustificam maior investimento em seu mercado de srcem e, conseqüentemente, maior geração de empregos. Nesse sentido, o investimento direto externo pode aumentar a capacidade de investimento doméstico da empresa de forma direta (resultados das operações no exterior gerando uma capitalização da empresa) ou indireta (por exemplo, IDE permitindo que a empresa tenha acesso a recursos financeiros em condições mais favoráveis). O IDE pode, ainda, contribuir positivamente para o aumento da competitividade e da transformação industrial, estimulando no país de srcem o desenvolvimento de atividades com maior valor agregado.' A aquisição de ativos no exterior pode possibilitar às empresas o acesso a novas capacitações tecnológicas e aos padrões globais de qualidade da produção, que tendem a ser transmitidos para seus fornecedores locais e para instituições como universidades ou centros de pesquisa, fortalecendo o sistema nacional de inovação. A repatriação futura de lucros também pode contribuir positivamente para a posição do balanço de pagamentos no longo prazo. Em uma perspectiva dinâmica, o processo de internacionalização empresarial seria capaz de atenuar a vulnerabilidade externa e gerar divisas futuras, reduzindo a posição deficitária na conta de rendas do balanço de pagamentos.' Outros autores abordaram a relação entre o efeito líquido do IDE sobre o desenvolvimento produtivo do país de srcem e o fator determinante desse investimento. Distinguindo entre

determinantes positivos do IDE (associados à busca por reforço das vantagens competitivas das empresas) e determinantes negativos (fatores adversos que "forçam" o IDE, tais como: mercado interno estagnado, instabilidade macroeconômica, apreciação da taxa de câmbio e risco político no país de srcem), os autores concluem que a internacionalização tem maior potencial de gerar efeitos positivos que negativos para o país de origem. Evolução dos fatores determinantes Até meados dos anos 1980, um fator primordial para explicar o investimento de empresas no exterior era a necessidade de transpor barreiras comerciais. Historicamente esse foi um determinante importante da internaciona lização de empresas americanas e européias nos anos 1950 e 1960. Analogamente, o IDE japonês para oscomerciais. Estados Unidos e a Europa nos anos 1980 foi essencialmente motivado pela existência de barreiras Recente pesquisa' baseada em entrevistas com multinacionais sediadas em países em desenvolvimento identificou como principais motivadores da decisão de internacionalizar os objetivos de: a) ampliar mercados (particularmente via investimentos em países vizinhos ou com similaridades institucionais); b) reduzir custos (o que se materializa, por exemplo, na busca por mãode-obra mais barata); c) concorrer no mercado doméstico; e d) aproveitar oportunidades decorrentes do processo de liberalização ou de privatização em outros mercados. A preocupação com a transposição de barreiras comerciais, crucial no passado, não mais aparece como o fator mais relevante no presente, embora tenha sido considerado importante particularmente por transnacionais latino-americanas. No Brasil, pesquisas dos anos 19908 indicam como importante motivador do IDE o aumento do poder competitivo, via proximidade com os clientes. Outros motivadores do IDE identificados nessas pesquisas foram o acesso a novos mercados e tecnologia, oportunidades decorrentes de integração regional, acesso a fontes de financiamento e rede de fornecedores, ajuste à regulação local e, ainda, um instrumento para transpor barreiras protecionistas. Dentre as principais dificuldades identificadas por essas pesquisas para realização do IDE se destacavam diferenças culturais, acesso a informações sobre mercados e as condições de financiamento, tanto no que diz respeito à disponibilidade como ao custo elevado. Pesquisa mais recente,9 realizada com base em entrevistas a grandes transnacionais latinoamericanas, destaca como motivações importantes para o IDE, além da busca por recursos naturais e o acesso a mercados, contornar imperfeições de comércio (presença em blocos comerciais como precaução contra medidas protecionistas imprevistas, evitar tarifas e acesso a países com acordos de livre-comércio com grandes mercados) e diversificar riscos de natureza econômica e política em seus países. Fatores associados à política econômica também são relevantes. Nos anos 1990, a abertura da economia com alta instabilidade foi incentivo para a internacionalização de várias empresas

brasileiras. Incertezas macroeconômicas recorrentes; a falta de previsibilidade quanto ao crescimento do país; o alto custo de capital no mercado doméstico; o câmbio valorizado e a percepção que essas tendências tendiam a ser duradouras estimularam o investimento no exterior por parte das empresas mais capacitadas e mais competitivas. Esse movimento foi, naturalmente, restrito e limitado ao pequeno conjunto de empresas que reuniam essas condições de alta eficiência e rentabilidade. As motivações destacadas anteriormente para a realização de investimentos no exterior têm como pano de fundo as mudanças nas condições de concorrência no período recente. Com a liberalização crescente dos mercados a partir dos anos 1990, as firmas se viram diante de competição potencial em escala mundial, e a internacionalização passou a ser um componente-chave nas estratégias empresariais. um lado,deo ativos IDE surgiu como opção desejável para aproveitar oportunidades únicas,a tais como a De aquisição decorrentes de programas de privatização. Por outro lado, internacionalização esteve especialmente associada à necessidade de a firma crescer e fortalecer sua posição competitiva, frente ao acirramento da concorrência em nível mundial. O espaço das rivalidades foi paulatinamente transcendendo as fronteiras nacionais, impulsionado pelos processos políticos de liberalização e pela difusão das novas tecnologias de informação. A própria transnacionalização passou a se constituir em um elemento central nas estratégias de acumulação das grandes corporações. Se para as grandes transnacionais a capacidade de operar em vários mercados passou a ser um determinante fundamental da competitividade, para as empresas que se mantêm operando em apenas um mercado nacional - com um grau de internacionalização insuficiente para alavancar suas capacitações competitivas - são muito maiores as dificuldades de defesa dascompradoras, posições já resultou conquistadas. O processo da denecessidade fusões e aquisições, visto pela ótica das empresas do reconhecimento de operar em todos os mercados relevantes com o propósito de se manter como um participante ativo dentro do processo competitivo mundial; na perspectiva das empresas adquiridas, as fusões e aquisições nascem das dificuldades criadas pelo novo contexto concorrencial. Ou seja, nesse novo contexto, as empresas com ativos produtivos, comerciais e tecnológicos menos desenvolvidos, ou com ativos relevantes, mas sem a escala necessária para proteger e explorar tais ativos, correm o risco de incorporação pelos membros mais fortes do oligopólio. No contexto atual, a questão não é só investir, mas também comprar ou ser comprado. As firmas que se sobressaem como competidores relevantes no mundo globalizado acumulam ativos para manter proeminência em seus mercados de atuação mais relevantes. É importante crescer para se manter próximocapital, ou avançar sobre posição brasileiras dos concorrentes, em termos de acesso a recursos especialmente no caso das aempresas - e mercados. Em suma, o IDE surge nãoapenas como uma opção para aumento da competitividade da empresa, mas como objetivo inerente ao seu processo de crescimento e/ou de sobrevivência ante um quadro de acirrada concorrência. As políticas públicas

Entendida a desej abilidade, ou reconhecida a inevitabilidade, da realização do investimento direto em um mundo cada vez mais competitivo, cumpre apreciar as principais políticas públicas adotadas internacionalmente. Uma distinção básica que caracteriza as políticas implementadas por um país em relação ao IDE diz respeito às políticas de caráter geral e as específicas.10 No primeiro caso, estão incluídas as políticas de desenvolvimento de recursos humanos, tecnológicos e aquelas que privilegiam a promoção de um ambiente de negócios saudável, desenvolvimento de instituições sólidas, aparato regulatório forte e previsível, além de provisão de infra-estrutura apropriada. Um ponto importante associado a essas políticas de caráter geral é que não só estimulam o investimento direto por parte das firmas que estejam suficientemente maduras para esse processo, como tendem a minimizar os fatores internos que atuam negativamente sobre o IDE, evitando assim um processo prematuro ou "forçado" de internacionalização.11 No que diz respeito a políticas específicas para promoção do IDE, um passo importante se refere ao relaxamento de barreiras e restrições preexistentes. Como medidas, mencione-se a redução de procedimentos burocráticos para realização de investimento direto externo, bem como mudanças regulatórias no sentido de flexibilizar controles de capitais. No que tange à promoção ativa de IDE, alguns instrumentos podem ser destacados: i) provisão de informação sobre possibilidades de investimentos (através da disponibilidade de bases de dados, seminários etc.), bem como serviços de treinamento (assistência legal, consultorias); ii) participação de empresários em missões oficiais; iii) incentivos fiscais; iv) dispo nibilidade de financiamentos; e v) provisão de seguro (especialmente contra risco político)- 12 Uma questão importante a ser destacada em relação à política pública se refere à diplomacia: boa parte das chances de sucesso do IDE depende das políticas e decisões tomadas no país receptor. Nesse caso, acordos de reciprocidade e proteção ao investimento externo são especialmente importantes. A evidência recente é que um número crescente de países tem adotado uma atitude mais favorável aos fluxos de saída de investimento direto, o que se reflete em uma tendência de maior liberalização da conta de capitais,13 além da adoção de políticas específicas ativas de promoção do IDE14 Embora ainda sejam poucos os países que adotam uma estratégia coordenada de apoio ao investimento direto, existem grupo, casos pode-se de destaque, tanto entre países desenvolvidos desenvolvimento. No primeiro citar os Estados Unidos, o Japão e a Espanha como entre osem que fazem forte uso de políticas ativas na promoção do IDE. O governo federal dos Estados Unidos conta com uma agência especializada, a Overseas Private Investment Corporation (OPIC), cujo objetivo, além de financiar o IDE - visando especialmente aos pequenos e médios investidores -, é fornecer serviços de seguro, cobrindo fatores como não-

conversibilidade da moeda e expropriação, e atividades de promoção, como missões de investidores americanos a países onde haja oportunidades relevantes. O Japão se destaca como o país desenvolvido que mais oferece apoio à internacionalização de suas empresas. O país conta com cerca de oito agências para promoção do investimento no exterior, entre as quais se destaca o Japan Bank of International Cooperation (JBIC), sucessor do Eximbank. Esse órgão, além de favorecer as operações de apoio às importações e exportações, passou também a promover o IDE, criando forte associação entre comércio e investimento no exterior. A Espanha, cujas empresas têm experimentado um processo intenso de integração à economia global, dispõe de diversas linhas de apoio financeiro, na forma de equity ou financiamento de médio/longo prazo, para as empresas que realizam IDE. Destaque-se linhas específicas de apoio às empresas que estão iniciando seu processo de internacionalização e para as pequenas e médias empresas. Existem ainda na Espanha programas de provisão de informação sobre oportunidades no exterior, bem como assessoria a empresas espanholas que desejam participar de licitações no exterior. As empresas espanholas também dispõem de incentivos fiscais (abatimentos do imposto de renda) e de seguro contra riscos econômicos e políticos associados ao IDE. Em 2005, foi criada uma agência específica encarregada de atrair e promover o investimento externo, refletindo uma visão clara dos benefícios de se coordenar as políticas de entrada e saída do IDE. Dentre os países em desenvolvimento, o destaque fica com os asiáticos. Cingapura, China, Coréia do Sul, Índia, Malásia e Tailândia têm adotado políticas ativas de apoio à saída de IDE, incluindo incentivos fiscais - como isenção parcial de taxação sobre retornos de investimentos no exterior e deduções especiais para despesas pré-operacionais; disponibilidade de empréstimos em termos favoráveis; financiamento na forma de private equity, com papel especial para bancos e fundos de propriedade estatal (fundos soberanos); e provisão de seguro. A China merece atenção especial como um caso de internacionalização planejada, com forte interrelação entre governo e empresas. Elaborada durante a década de 1990 a estratégia Going Global foi adotada formalmente no ano 2000. Entre seus objetivos, pode-se elencar o interesse em estabelecer transnacionais competitivas para garantir o acesso do país a recursos naturais e de produtos chineses aos mercados externos, assim como o estímulo a que as empresas chinesas tenham acesso a novos conhecimentos e tecnologias. Entre as medidas adotadas está o apoio a fusões e aquisições que venham a aprimorar a competitividade das empresas chinesas.15 O INVESTIMENTO DIRETO BRASILEIRO NO EXTERIOR E O PROCESSO DE INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS BRASILEIRAS Evolução do IDE proveniente de países em desenvolvimento

Os fluxos de saída de investimento direto externo dos países em desenvolvimento começaram a ganhar importância a partir do início da década de 1990. Nos últimos 15 anos, suas taxas de crescimento superaram as das nações desenvolvidas. Como pode ser observado no Gráfico 2.1, entre 1980 e 2006, a participação das economias menos industrializadas no IDE mundial mais do que dobrou, saindo de cerca de 6% para algo em torno de 14% do total. GRÁFICO 2.1 Fluxo de IDE realizado pelos países em desenvolvimento. Em US$ bilhões e % do total mundial, 1980-2006

Fonte: UNCTAD. Em 2006, a saída de investimentos diretos dos países em desenvolvimento totalizou US$174 bilhões. Em relação ao ano anterior, trata-se de um valor expressivo, 50% maior que os US$116 bilhões registrados em 2005. Entretanto, diante dos mais de US$1 trilhão investidos naquele mesmo ano pelos países desenvolvidos, trata-se de uma soma ainda modesta, de cerca de 17%.16 O crescimento do IDE proveniente dos países em desenvolvimento continua sendo significativo mesmo quando se exclui o investimento direto proveniente de centros offshore. Isso pode ser apreciado pelas operações de fusões e aquisições - F&A -, que são menos afetadas por roundtrippings. O Gráfico 2.2 mostra que a participação de transnacionais dos países em desenvolvimento nesses negócios experimentou acréscimo expressivo: de 4%, em 1987, para 14%, em 2006, do total mundial. Além do rápido crescimento, outra característica importante do IDE srcinado pelos países em desenvolvimento é a presença dominante da Ásia, em detrimento da liderança que as empresas da América Latina mantiveram até os anos 1980. O Gráfico 2.3 ilustra que, enquanto os capitais latinoamericanos reduziam sua participação no estoque de saída de IDE de 67%, em 1980, para 24%, em

1997, os asiáticos aumentavam de 23% para 71%. Desde então, a composição entre esses dois grupos de países vem sendo mantida graças à retomada do IDE por parte da América Latina e Caribe a taxas semelhantes à dos asiáticos. Em 2006, os países latino-americanos responderam por 24% do estoque investimento externo dos países em desenvolvimento e os países asiáticos por 72%. GRÁFICO 2.2 Fusões e aquisições transfronteiras realizadas por empresas de países em desenvolvimento. Em US$ bilhões e %, 1987-2006

Fonte: UNCTAD. GRÁFICO 2.3 Distribuição regional do estoque de IDE realizado dos países em desenvolvimento. Em % do total, 1980-2006

Fonte: UNCTAD. Desempenho recente do IDE brasileiro A partir de 1960, é possível identificar três fases do IDE brasileiro. Na primeira, que se estende de 1960 a 1982, o Brasil chegou a ocupar o topo do ranking de IDE. Mesmo assim, os valores investidos no exterior eram, frente às inversões domésticas, pouco expressivos. Ademais, eram setorialmente muito concentrados, com destaque para o petróleo (atuação da Petrobras), a construção civil (particularmente no Oriente Médio) e os serviços financeiros - centrados em atividades relacionadas à captação de empréstimos internacionais. Eram, a exemplo do que ocorria com outros países em desenvolvimento e até com economias desenvolvidas como o Japão, investimentos com nítida característica de complementaridade com a economia nacional. A segunda fase, que cobre o período de 1982 a 2002, o IDE brasileiro, diferentemente do que se verificou com os países asiáticos, foi negativamente afetado por graves crises de balanço de pagamentos, inflação ascendente e persistente com forte instabilidade da economia, sucessivas desvalorizações cambiais e taxas de juros domésticas elevadíssimas - em um quadro de persistentes dificuldades financeiras enfrentadas pelas empresas e pelo governo. Apesar de limitado, adquiriu características novas: maior diversidade, em termos de porte e setor e concentração na América do Sul. Com efeito, a estrutura empresarial brasileira foi obrigada a enfrentar, recorrentemente, conjunturas extremamente incertas e adversas durante quase 25 anos - variando de inflação elevadíssima com indexação financeira generalizada e crises cambiais nos anos 1980, à precária estabilização com âncora cambial implícita, juros elevadíssimos e alta vulnerabilidade externa na segunda metade dos 1990. A necessidade de se adaptar a essas conjunturas mutantes, instáveis e

freqüentemente abrasivas fez com que as empresas brasileiras desenvolvessem uma especial capacidade de sobrevivência. A transformação incluiu exercícios de redução das ineficiências, cortes de custos, introdução de padrões de qualidade e produtividade, gestão financeira cada vez mais sofisticada e adoção de estratégias de aversão a riscos de toda ordem. O resultado é que esse sistema empresarial sobrevivente, embora debilitado em várias dimensões, tornou-se muito mais eficiente. Algumas empresas lançaram-se, assim, em processos de internacionalização para capturar novas oportunidades de mercado e elidir os efeitos negativos decorrentes da continuada instabilidade do mercado doméstico. A partir de 2003, porém, uma nova e extraordinária tendência de crescimento do comércio mundial com melhorias dos preços relativos das commo dities - especialmente daquelas em que o país possuiuEssa fortebase competitividade - modificou o cenário para o sistema empresarial brasileiro. importante de empresasfavoravelmente competitivas (em agronegócios, insumos básicos, indústrias extrativas) tornou-se crescentemente mais lucrativa, mais líquida e financeiramente mais potente ao longo dos últimos cinco anos - circunstância que habilitou a maioria das empresas líderes a consolidar o mercado doméstico e a almejar a internacionalização como objetivo estratégico. O IDE brasileiro ganhou, assim, forte aceleração, particularmente, nos últimos cinco anos, passando a representar um dos principais fatores de mudança estrutural da nossa inserção externa. Como pode ser observado no Gráfico 2.4, o estoque de investimentos diretos brasileiros no exterior praticamente dobrou entre 2003 e 2006. GRÁFICO 2.4 Brasil: estoque de investimentos diretos no exterior e participação no total mundial. Em US$ bilhões e %, 2001-2006

Fonte: Banco Central do Brasil e UNCTAD.

As informações sobre os fluxos de investimento em 2007 indicam queda aparente (US$7 bilhões contra US$28 bilhões em 2006), porém deve-se ressaltar que os valores de 2006 foram inflados pelo elevado volume de investimento efetuado pela CRVD, correspondente à aquisição da INCO, empresa líder em níquel, com sede no Canadá. Descontado esse efeito específico e considerando os anúncios de aquisições e investimentos no exterior realizados por várias empresas pode-se afirmar que o processo continua em plena expansão. Esse movimento recente de aumento da presença de empresas brasileiras no exterior coloca o país em linha com outros países em desenvolvimento, particularmente os países da Ásia que vêm aumentado os investimentos no exterior de maneira significativa desde a década de 1990, como visto anteriormente. Em 2006, a participação relativa do Brasil no IDE mundial foi de cerca de 1% e, entre os países em desenvolvimento, de 7%. Outra perspectiva que confirma a importância do boom recente de investimentos brasileiros no exterior são os dados sobre as fusões e aquisições em que empresas do Brasil aparecem como compradoras. Conforme se pode ver na Tabela 2.1, o valor das aquisições de ativos no exterior por empresas brasileiras passou de US$12,2 bilhões entre 1996 e 2001 para US$37,8 bilhões entre 2002 e 2006. Isso representou um aumento de participação brasileira de 0,3% para 1,4% do total mundial. TABELA 2.1 Operações de fusões e aquisições por região/país do comprador. Em US$ bilhões

Fonte: Elaboração NEIT/IE/UNICAMP a partir de dados da UNCTAD.

Outra informação interessante diz respeito ao número de projetos de investimentos greenfield. Como pode ser verificado na Tabela 2.2, entre 2002 e 2006, o Brasil foi responsável por 171 projetos de investimentos no exterior (0,4% do total mundial). Embora seja expressivo, esse número deve ser relativizado por comparação com os números respectivos de projetos novos efetuados no exterior por empresas dos países asiáticos, variando de 346 (Malásia) a 976 (Índia), o que mostra que, embora vigoroso, o atual ciclo de IDE brasileiro é relativamente defasado ou tardio quando comparado aos movimentos de internacionalização das empresas de outros países em desenvolvimento. TABELA 2.2 Mundo e países selecionados: número de projetos de investimento no exterior, acumulado 2002-2006

Fonte: Elaboração NEIT/IE/UNICAMP a partir de dados da UNCTAD. Os determinantes do IDE brasileiro recente Nos anos 1980 e 1990, a economia mundial atravessou um grande ciclo de investimento direto externo que acompanhou o aumento da globalização financeira da economia internacional. Nessas décadas, os fluxos de IDE não só se intensificaram, como passaram a observar novas determinações. O Brasil, assim como vários outros países latino-americanos, esteve nos anos 1980 praticamente alijado desse processo pelas sérias dificuldades atravessadas por sua economia, devidas em particular às vulnerabilidades e restrições externas. Na década de 1990, por sua vez, a integração desses países aos fluxos de IDE foi muito mais importante do ponto de vista da recepção de

investimentos estrangeiros do que do ponto de vista do envio. No caso brasileiro, isso significou que o processo de internacionalização produtiva, assim como seus impactos, esteve muito mais relacionado ao IDE recebido e às estratégias das empresas transnacionais operando no Brasil do que ao movimento das empresas brasileiras em direção ao exterior.17 Nesse contexto, as empresas brasileiras, de uma forma geral, para sobreviverem às sucessivas transformações econômicas - evitando a falência ou a aquisição por competidoras estrangeiras tiveram de adotar estratégias incisivas de ajuste baseadas, entre outras medidas, na redução do endividamento, particularmente o oneroso; na redução de custos operacionais; na adoção de técnicas industriais modernas, como a qualidade total; e no foco concentrado em produtos/atividades mais rentáveis. Esse ambiente se, por um lado, tornava arriscado adotar estratégias mais agressivas de internacionalização, forjou, por outro, uma competência empresarial relevante em alguns setores. A partir de 2003, graças, em larga medida, à forte expansão da economia chinesa, o comércio mundial começa a se expandir com preços cada vez mais favoráveis para alimentos e matériasprimas, beneficiando o conjunto das empresas brasileiras eficientes nas várias cadeias produtoras de commodities. Essa mudança altamente benigna para o cenário macroeconômico e empresarial brasileiro iria permitir - e mesmo impulsionar - empresas de diferentes setores industriais a adotar estratégias de mercado mais agressivas, na qual a internacionalização volta a se colocar como uma peça importante. Em primeiro lugar, a continuada valorização do real permitiu que ativos localizados no exterior, principalmente se denominados em dólar, se tornassem mais atrativos. Esse "fator preço" facilitou, sobretudo, a aquisição de empresas no exterior, principal modalidade no boom recente de IDE oriundo do Brasil. Em segundo lugar, houve uma melhoria muito significativa da condição financeira das empresas nacionais. Com efeito, preços internacionais crescentemente favoráveis para quase toda a gama de commodities em que o país tem competitividade permitiram uma extraordinária melhoria de rentabilidade para as empresas brasileiras. Esses ganhos foram complementados e reforçados por meio de gestão financeira eficiente, dada a elevada remuneração possível no mercado de títulos públicos. Essa combinação reforçou o caixa das empresas, ampliando muito a sua capacidade de autofinanciamento. Como se pode ver nos Gráficos 2.5 e 2.6, a relação entre valor das dívidas e geração de recursos disponíveis das empresas abertas brasileiras - Dívida Bruta/EBITDA - diminuiu sensivelmente nos últimos anos. Entre 2002 e 2006, passou de 234% para 163%. Nesse mesmo período, o retorno sobre o patrimônio saltou de 2,4% para 14,2%. Em paralelo, o custo financeiro sofreu uma queda substancial, passando de 47,7% ao final de 2002 para 15,6% no início de 2007, uma taxa 30 pontos percentuais menor, mas, ainda assim, superior à praticada em outros países latino-americanos.18 GRÁFICO 2.5 Endividamento total/geração de caixa (Ebtida) de empresas brasileiras. Em %, 1995 a 2006

Fonte: Extraído de Nascimento (2007). GRÁFICO 2.6 Retorno sobre o patrimônio de empresas brasileiras. Em %, 1995 a 2006

Fonte: Extraído de Nascimento (2007). Além disso, as condições de alavancagem melhoraram expressivamente, seja pelo melhor acesso ao crédito de longo prazo no mercado internacional de capitais, ou pelo financiamento através de emissão primária de ações. Esses movimentos recentes capitalizaram as empresas nacionais ustamente num momento de redução dos preços dos ativos localizados no exterior, sobretudo pelo efeito câmbio. Essa convergência de fatores conjunturais favoráveis teve efeito importante na aceleração do IDE oriundo do Brasil. Do ponto de vista microeconômico, os determinantes do boom de IDE brasileiro no período

recente podem ser hipoteticamente explicados por três grandes grupos de motivações estratégicas. Em um primeiro grupo, encontram-se investimentos determinados pela busca ou afirmação deliberada de liderança global. Aqui estariam localizados investimentos greenfield e operações de fusão e aquisição que permitiram posicionar grandes empresas nacionais como global players em seus respectivos setores, com efeitos positivos sobre sua valorização nos mercados acionários e sua capacidade de alavancagem em mercados financeiros e de capitais no exterior. As aquisições da Inco pela CRVD e da Swift pela JBS-Friboi são exemplos dessa estratégia agressiva de expansão das operações no exterior através de F&A. Recentemente, a JBS-Friboi anunciou um plano de aquisição da Smith e da National Beef, empresas que ocupam, respectivamente, a quarta e quinta posições no mercado norte-americano de carne bovina. Os investimentos da Petrobras em ativos já estabelecidos eexplicitando em operações greenfield também perseguida. contribuíramA para a reafirmação do caráter global dada empresa, estratégia longamente mesma rationale vale para a operação Embraer na China. As condições conjunturais muito favoráveis certamente catalisaram essas operações, mas há indícios de que essa estratégia seria perseguida mesmo sob outra situação macroeconômica menos favorável, como resultado de um processo de amadurecimento competitivo dessas empresas líderes. Com efeito, a internacionalização e a busca de posicionamento competitivo em termos mundiais são o caminho natural para empresas altamente eficientes, com alta capacitação gerencial, para as quais a expansão limitada ao mercado brasileiro ou ao sul americano representaria uma restrição. A internacionalização nesses casos, dadas as vantagens competitivas acumuladas, era inevitável. A conjuntura favorável, porém, acelerou e intensificou muito o aumento do IDE brasileiro. O quadro econômico maisum benigno, tanto nacionaldesse quanto dos preços internacionais dessas commodites, funcionou como acelerador importante processo. Um segundo grupo identifica diversas variantes de estratégias de internacionalização do tipo market-seeking (Dunning, 1994), em que a principal motivação é ampliar os espaços de acumulação de capital de empresas que já tinham acumulado capacitações competitivas importantes, mas a exerciam principalmente através de exportações. Nesse caso, a exploração de mercados no exterior pôde ser alavancada através da montagem de estruturas de produção e comercialização localizadas diretamente no exterior, em vez de apenas através das exportações. Diversas são as motivações desse tipo de IDE, que, na maior parte das vezes, complementa fluxos preexistentes de exportação, destacando-se: a)Tariff-jumping: neste caso,deo mercados IDE pretende superar não barreiras e não-tarifárias ao comércio exterior. A exploração protegidos pode tarifárias ser realizada através de exportações, mas sim através de investimento direto. A expansão da Gerdau e da CSN em direção ao protegido mercado estadunidense de aço é o exemplo paradigmático dessa estratégia que contorna a proteção comercial através de IDE. b)Proximidadeaocliente: empresas nacionais exportadoras encontram a necessidade de operarem

próximas a seus principais clientes localizados no exterior. A escala crescente do mercado no exterior (no caso de bens finais), ou a intensificação do relacionamento com clientes a jusante já localizados no exterior (no caso de bens intermediários), ou a menor "transacionabilidade" (de bens cujo custo de transporte é muito elevado por unidade) justificam a necessidade de estreitar laços com esses mercados, seja através do estabelecimento de plantas que operam linhas de produção complexas, seja em instalações que promovem a montagem de produtos CKD. Marcopolo, Sabó, WEG, Votorantim ou Tigre representam exemplos de IDE que foram motivados por essa necessidade de maior presença em seus mercados internacionais, como forma de melhor aproveitar competitividade externa. c)Estabelecimento de canais de distribuição para exportações: é o caso de empresas que, apesar de fortemente competitivas das exportações, limites expansão das vendas externas e/ou ao aumentoatravés de rentabilidade dessas encontravam vendas pela falta de àcanais adequados de distribuição. A presença de ativos logísticos e comerciais no exterior potencializa as vendas de produtos exportados a partir do Brasil. Os investimentos externos da Cutrale, Sadia ou Perdigão são exemplos dessa estratégia, que beneficia, sobretudo, empresas que atuam em bens de consumo não-duráveis e que enfrentam oligopsônios no setor varejista internacional. d)Globalização da marca: esta estratégia é conduzida por empresas nacionais cuja vantagem competitiva se encontra não apenas nas funções de produção, mas em ativos intangíveis como a marca. A expansão internacional dessas empresas passa por consolidar tais ativos também no exterior. Nesse caso, o maior custo do investimento externo se direciona para ações de marketing, promoção e vendas. Os casos da Natura, do Boticário e da São Paulo Alpargatas (Havaianas) ilustram esse tipo de estratégia market-seeking. O terceiro e último grupo pode acomodar as estratégias de redução de custos. Aqui se encontrariam empresas que lançaram mão da internacionalização de suas operações como movimento defensivo, de forma a fazer frente à maior pressão competitiva que tais empresas têm enfrentado no mercado doméstico. Nesse caso, a valorização do câmbio e a redução dos preços de produtos importados ampliaram fortemente a contestabilidade do mercado doméstico, o que levou empresas nacionais a se defenderem replicando a estratégia de seus concorrentes externos, buscando produzir ou subcontratar produção no exterior como forma de reduzir custo. Podem ser citados como exemplo a Coteminas e a Azaléia (recentemente adquirida pela Vulcabrás). Vale ressaltar que, apesar de a tipologia apresentada tentar identificar as motivações principais para o movimento de internacionalização das empresas brasileiras, muitas vezes as estratégias implementadas envolvem motivações múltiplas, isto é, uma mesma empresa pode ter em simultâneo várias das motivações apresentadas, reforçando mutuamente o processo de busca por maior grau de internacionalização. BALANÇO E PERSPECTIVAS

A economia brasileira logrou conquistar no período recente uma melhora considerável nas condições de sua inserção externa, em especial na esfera comercial, o que resultou em grande acúmulo de reservas e na redução da vulnerabilidade da economia frente a choques externos. Apesar disso, permanecem desafios importantes para que essa robustez se mantenha e para que a inserção internacional da economia brasileira se fortaleça e caminhe em uma direção qualitativamente superior, sustentada por uma estrutura produtiva moderna e competitiva. Buscou-se argumentar neste capítulo que um dos principais vetores para essa nova inserção está relacionado ao processo de investimentos das empresas brasileiras no exterior. Esse processo tem se tornado cada vez mais im portante como mecanismo não apenas de expansão de mercado, mas também como elemento alavancador de capacitações competitivas e acesso a recursos para enfrentar ainvestimento concorrência global. Embora macroeconômicas, o boom de de empresas brasileirasestimulado no exteriorpelas refletecondições também a percepção de um número crescente de empresa de que a expansão internacional é um elemento fundamental dentro de estratégias que pretendem manter e reforçar a capacidade de competição e acumulação no longo prazo. Em função das dificuldades enfrentadas pelo Brasil entre 1982 e 2003, as empresas nacionais estiveram, até recentemente, muito limitadas em suas iniciativas de internacionalização. Desde então, á se observou um avanço significativo nesse processo, tanto em termos do tamanho das operações de IDE quanto da sua maior generalização. É importante ressaltar, porém, que apesar desse avanço e da constituição de algumas empresas global players, o processo de internacionalização de empresas de outros países em desenvolvimento, em especial os asiáticos, também vem crescendo com muita rapidez e a mais tempo do que no Brasil. Dessa maneira, é fundamental que a internacionalização das empresas brasileiras continue avançando. Com a manutenção de um cenário econômico caracterizado pelo crescimento a taxas mais elevadas, crédito cada vez mais farto e com custo cadente, inflação baixa e controlada e equilíbrio nas contas externas, a perspectiva é de que o IDE brasileiro continue a ganhar mais corpo e importância. Isso porque as empresas eficientes que operam principalmente no âmbito doméstico poderão sustentar condições favoráveis de rentabilidade e de acesso a financiamentos que lhes permitam partir para estratégias de internacionalização. Se, ademais, as condições favoráveis de preço e de dinamismo da demanda externa se mantiverem em vários setores, o impulso ao IDE ganhará força crescente. Esse movimento pode ser apoiado por políticas públicas. Como visto no capítulo, vários países já adotam políticas nesse sentido, tanto de caráter geral quanto de caráter específico. As políticas de caráter geral para o apoio ao investimento no exterior são fundamentais. Entre elas estão o fortalecimento do mercado de capitais, os investimentos em infra-estrutura, além das políticas educacionais e de incentivo ao desenvolvimento tecnológico. A diplomacia também é importante, seja para proteger interesses brasileiros no exterior, seja no âmbito das negociações comerciais que tendem a afetar o IDE, motivado fundamentalmente pela existência de barreiras ao

comércio no mercado de destino. De maneira coordenada e complementar às políticas gerais, as políticas específicas também são importantes, em razão da diversidade de motivações e especificidades setoriais e de cunho estratégico, como ressaltado neste capítulo. Em alguns setores, trata-se de apoiar a consolidação das estratégias de busca por liderança global, em especial naqueles em que a disputa se encontra organizada em oligopólios globais bem definidos. Em outros, trata-se de apoiar a fixação e consolidação de marcas no exterior e/ou a construção de estruturas de distribuição, produção e assistência técnica, como forma de aumentar a capacidade de agregação de valor em mercados externos. Em outros ainda, em especial naqueles setores em que a transferência para o exterior ocorre em virtude de uma estratégia defensiva, a política deve estar focada em reduzir/amenizar os fatores negativos de competitividade que geram substituição da capacidade de produção e geração de emprego no país. Em muitos casos, ainda, é necessário que ocorra um processo prévio de consolidação para a elevação das escalas empresariais a fim de dar sustentação ao processo de internacionalização. O caminho natural nesses casos será fortalecer a capacidade financeira das empresas através de padrões avançados de governança que lhes amplie o acesso ao mercado de capitais. É importante ainda que a política de apoio à internacionalização ocorra de maneira integrada aos demais elementos da política industrial, comercial e tecnológica, buscando potencializar as externalidades positivas da internacionalização sobre a economia brasileira. Nesse sentido, devem ser absolutamente compatíveis com os interesses nacionais, como, por exemplo, o de ampliar investimentos no Brasil e/ou de desenvolver no país atividades de alto valor agregado, intensivas em inovação tecnológica. Desse ponto de vista, uma política de promoção da internacionalização das empresas brasileiras deve também estar articulada a uma política de atração de novos investimentos de empresas estrangeiras. Além disso, deve buscar a valorização da posição das filiais brasileiras dentro das redes mundiais das corporações. A geração desses efeitos de transbordamento positivos das filiais das estrangeiras para as demais empresas do sistema econômico, por sua vez, depende da configuração do conjunto de atividades e produtos designados às filiais brasileiras dentro da rede mundial. Atividades e produtos mais complexos do ponto de vista das capacitações tecnológicas tendem e gerar maiores spillovers e tendem a exigir maior interação com o restante do sistema produtivo e com o sistema nacional de inovação do país. Enfim, é possível afirmar que existem oportunidades importantes para sustentar uma melhora permanente das condições de inserção da economia brasileira no mercado mundial. Essas oportunidades podem ser capturadas, desde que perseguida por atores empresariais aptos e articulados por sólidas políticas de promoção e negociação comercial, políticas específicas de desenvolvimento produtivo e tecnológico, políticas de negociação com o capital estrangeiro e políticas de apoio à internacionalização de empresas de capital nacional.

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Regis Bonelli Armando Castelar Pinheiro 1 Os autores agradecem os comentários de Sandra P. Rios a uma versão ante rior deste trabalho. "New ideas will be accepted more rapídly in those socíetíes where people are accustomed to ... change. (A) country whích is ísolated is ... by contrast unlíkely to absorb newideas quickly...'2

GRAU DE INTEGRAÇÃO AO RESTO do mundo tem grande influê ncia na determinação do desempenho econômico dos países e, em especial, sobre o seu ritmo de crescimento. Entre os canais pelos quais essa influência se transmite, o da produtividade - fonte última do crescimento econômico no longo prazo - é, em nossa visão, o mais importante. Ainda que a integração ao resto do mundo e seus efeitos sobre a produtividade e o crescimento econômico também possa m se dar por meio da abertura financeira e, especialmente, ao investimento direto do exterior (IDE), a maior parte dos trabalhos dedicados a analisar a relação entre integração externa, crescimento e produtividade enfatiza o canal da abertura comercial. Um grande número desses estudos conclui que há uma associação entre abertura e crescimento, ainda que essa literatura seja rica de controvérsias teóricas e metodológicas. O foco da discordância situa-se especialmente na questão da causalidade entre os dois processos.3 Em que pesem essas ponderações, e em especial o fato de que pode haver exceções à regra, existem sólidos argumentos em favor da conclusão de que, na maioria dos casos, uma maior abertura, tanto comercial quanto financeira (inclusive e particularmente a abertura ao IDE), estimula o crescimento. Isso resulta da maior possibilidade de, com a abertura, o país absorver tecnologia, seja contida nos produtos finais, seja nas matérias-primas, partes, peças, máquinas e equipamentos importados. A competição direta, outro fator freqüentemente lembrado, é mais um dos diversos canais pelos quais a abertura em geral induz os aumentos de produtividade. A base empírica de apoio a essa afirmativa advém de as economias mais abertas ao exterior tenderem a apresentar um melhor desempenho macroeconômico no longo prazo quando se leva em conta o efeito de variáveis demográficas, geográficas e representativas das dotações de recursos naturais. Evidências nesse sentido podem ser encontradas tanto em análises do desempenho individual de países ao longo do tempo,' como na maior parte das que utilizam bases de dados com grande número de países (cross

sections). Em geral, a correlação, no tempo e entre países, entre os coeficientes de penetração das importações e propensão a exportar é muito elevada, refletindo diversos fatores de natureza micro e macroeconômica. Não surpreende, portanto, que desde os estudos empíricos das décadas de 1970 e 1980 haja uma razoável controvérsia sobre se o crescimento mais acelerado de países com elevada integração à economia mundial resultou da sua orientação exportadora ou de serem abertos às importações. Em especial, a afirmação de que o elevado crescimento observado nos "tigres asiáticos" teria sido gerado por uma política comercial liberal, como sugerido por seus elevados volumes de importação, em comparação, por exemplo, aos países latino-americanos, é contestada com o argumento de que a intervenção estatal direta próexportações teria sido o fator mais importante importações).para o sucesso daqueles países (na ausência de uma liberalização completa das Dessa controvérsia já se pode perceber uma dificuldade fundamental na interpretação dos resultados de diversos estudos: a da existência da ação simultânea de vários processos econômicos, que torna difícil a atribuição de causa e efeito a qualquer um deles, individualmente. Além disso, a discussão foi, especialmente em seus primórdios, carregada de aspectos ideológicos. Nosso propósito neste capítulo é bem mais modesto do que tentar fornecer uma resposta definitiva para a complexa questão da associação entre abertura e crescimento. É, simplesmente, o de apresentar uma análise da relação entre abertura comercial e produtividade - logo, crescimento - com base em uma breve resenha da experiência internacional e em uma avaliação para o caso do Brasil baseada em informações de setores selecionados durante a década de 1990, período em que teve lugar a abertura comercial em nosso país. Para tanto, organizamos o trabalho da seguinte forma. A segunda seção apresenta sucintamente, como que numa introdução expandida, aspectos da intuição sobre o tema, bem como questões teóricas e resultados da experiência internacional, acompanhados das críticas mais freqüentes aos resultados e métodos. A terceira seção discorre sobre a mudança fundamental na política comercial brasileira representada pela abertura iniciada no final dos anos 1980. A quarta contém uma análise destinada a explicitar as inter-relações entre os ganhos de produtividade e a abertura comercial na economia brasileira utilizando informações setoriais. A quinta seção mostra nossa visão de para onde deveria caminhar a abertura no futuro. A sexta apresenta comentários adicionais e conclui o texto. INTUIÇÃO, TEORIA E EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL A intuição econômica sugere que a incorporação de tecnologia e a adoção de inovações estão na base das vantagens possibilitadas pela abertura ao exterior em termos do desempenho da economia, pois o avanço tecnológico e a criação e difusão de inovações são os principais indutores do aumento de produtividade e, por meio desta, do crescimento econômico. A simples associação entre a produção de novos bens e o uso de novas tecnologias aumenta a eficiência com a qual as inovações são introduzidas no sistema econômico. Uma questão fundamental, portanto, é a de quão

eficientemente os países em desenvolvimento podem ou conseguem absorver tecnologia do exterior. A importância de uma força de trabalho qualificada e capaz de absorver novas tecnologias é transparente dessa qualificação. Uma mão-de-obra qualificada também reforça a importância crucial do learning by doing, ou do aprendizado em geral, que é o processo pelo qual os aumentos de produtividade são possibilitados pela experiência na produção. Além desses fatores, a intuição, informada com as análises das experiências e estudos de caso nacionais, sugere que a produtividade nos segmentos exportadores das economias é mais elevada do que nos não exportadores. Logo, uma expansão relativa desses segmentos - isto é, além da experimentada pelos demais - levará a um aumento proporcionalmente maior do produto agregado. De forma semelhante, o setor exportador gera externalidades positivas sobre o não exportador sob a forma derepresentada gerenciamento mais eficiente e melhores técnicas de produção.' abertura pelo maior crescimento das exportações contribui Outra para opossibilidade crescimento édoque PIBa porque as exportações crescentes permitem expandir as importações de matérias-primas e bens de capital e, portanto, contribuem para diminuir as restrições sobre o crescimento. Esse é um argumento tipicamente usado nos modelos de dois hiatos: um país em desenvolvimento muito fechado ao exterior não conseguirá se beneficiar da mudança tecnológica possibilitada pelas importações de insumos e bens de capital modernos (transmissão e difusão, possivelmente por imitação, de avanços tecnológicos). Mas existe consenso em torno da idéia de que é preciso alcançar um nível mínimo de desenvolvimento para que as políticas de promoção de exportações e maior integração à economia mundial possam ser aproveitadas eficientemente. As vantagens teóricas do aumento do comércio internacional como fonte de crescimento são aceitas desdeusando o tempo que Ricardo formulou sua de quetanto o comércio que um país se especialize suasemvantagens comparativas e seteoria beneficie estática permite quanto dinamicamente do intercâmbio com o exterior. Mas, como sugerido, do ângulo empírico, o nexo comérciocrescimento ainda está em discussão tanto de um ponto de vista metodológico quanto do tamanho e relevância dos efeitos. Ainda no que diz respeito à teoria, uma dificuldade que vem do uso dos modelos existentes para investigar a relação entre orientação exportadora (abertura) e crescimento está no fato de que no equilíbrio estacionário de longo prazo (steady state) no modelo neoclássico, o mais freqüentemente usado nos trabalhos empíricos, não há espaço para as variáveis de política. Nesses modelos a taxa de crescimento no longo prazo é dada pela soma da taxa de crescimento da força de trabalho e a do progresso técnico (geralmente tomado como exógeno). Essa dificuldade foi parcialmente superada com o uso dos modelos de crescimento endógeno, alguns dos quais sugerem que a política comercial afeta o crescimento de longo prazo por meio do seu impacto sobre a mudan ça tecnológica - ao passo que o equilíbrio de longo prazo no modelo neoclássico implica que, a menos do crescimento da força de trabalho, os países crescerão à mesma taxa devido à possibilidade de adotarem as mesmas tecnologias (mas apresentarão níveis de PIB per capita diferentes). Já nos modelos de crescimento endógeno, a abertura comercial permite o acesso a

insumos importados que incorporam novas tecnologias e facilita a especialização na produção intensiva em pesquisa, que gera mais inovação e mais crescimentosPor outro lado, quando a economia se "abre" pela via da expansão das exportações, aumenta o tamanho do mercado em que os produtores domésticos podem vender seus produtos, permitindo que eles derivem maiores retornos à inovação. Mas mesmo os estudos que utilizam os novos modelos podem produzir respostas ambíguas, ou contrárias à associação entre abertura e crescimento. Assim, por exemplo, o aumento na competição, ao reduzir os lucros esperados, pode desencorajar as inovações. Ou, a intervenção pela política comercial pode elevar o crescimento de longo prazo se a proteção encorajar o investimento em atividades intensivas em pesquisa e inovação. Ou, ainda, que mesmo que os parceiros comerciais possuam dotações de países fatoresindividualmente, e tecnologias muito diferentes si, de a integração afetar negativamente mesmo se elevarentre a taxa crescimentoeconômica mundial.' pode Em uma pesquisa pioneira entre as análises empíricas que usam amostras de países, Edwards (1989, p. 33), além de ressaltar a falta de um marco teórico adequado em diversos estudos anteriores, conclui que "é justo afirmar que um resultado empírico solidamente estabelecido é que uma maior participação no comércio internacional ajuda o crescimento."8No modelo utilizado pelo autor, o progresso técnico é exógeno aos países em desenvolvimento, como é usual nesses modelos, os quais o absorverão tão mais rapidamente quanto mais longe estiverem da fronteira tecnológica determinada pelos países mais avançados. Apesar da noção teórica de que o comércio internacional é uma importante fonte de crescimento, a maior parte dos países subdesenvolvidos adotou no século XX políticas de proteção à atividade econômica, especialmente industrial.9 Essa foi a tônica da política econômica em diversas nações do mundo em desenvolvimento nas décadas de 1950, 1960 e 1970, embora em países como o Brasil a proteção à atividade industrial fosse mais antiga, ditada pela escassez de divisas que cronicamente afligia o país - e que, apesar da gravidade e freqüência, não conseguiu demover os interesses protecionistas no sentido de adotar políticas orientadas para o desenvolvimento baseado nas exportações. No caso da América Latina, os desequilíbrios acumulados depois dessa era, ampliados pelas crises do petróleo na década de 1970, foram trazidos à tona com a crise da dívida externa (1982). A revisão dos pressupostos dos modelos que pregavam a autarquia foi feita gradualmente nos anos imediatamente seguintes. A srcem dos esforços de abertura pode ser também situada nos chamados programas de ajuste estrutural promovidos pelo Banco Mundial e pelo FMI desde o começo da década de 1980, quando ficou patente que diversas economias, especialmente as da América Latina, necessitavam de medidas de ajuste mais profundas do que aquelas preconizadas até então.10Essas políticas tinham como objetivo elevar a eficiência das economias e o crescimento de longo prazo pela mudança, entre outros, dos preços relativos de bens comercializáveis e não-comercializáveis e nas instituições, de forma a tornar as economias mais flexíveis e capazes de fazer melhor uso dos recursos disponíveis. Na área de comércio exterior, a batalha de política econômica concentrou o

foco nas reformas destinadas a eliminar o licenciamento e outras restrições quantitativas às importações, tarifas altas, redundantes, tributação sobre exportações e procedimentos burocráticos que dificultavam o comércio exterior. A partir daí, as discordâncias entre os pesquisadores se acentuaram. Uma cuidadosa e recente resenha sobre o tema concluiu que, apesar das visões discordantes," a maior parte das pesquisas, sejam elas baseadas em países individuais ou em grandes bases de dados (análises do tipo cross section), mos tra que menores barreiras ao comércio exterior - combinadas com uma taxa cambial estável e não discriminatória, políticas monetárias e fiscais prudentes e uma administração livre de corrupção das políticas econômicas - promovem o crescimento. Mas existem análises que concluem que os cortes de tarifas prejudicam o crescimento. Rodrik, por exemplo, mostra que os dez países que efetuaram os mais profundos cortes tarifários entre 1980-84 e 1995-97 registraram um crescimento hardly exemplary, ao passo que a China e a Índia, que vêm passando por rápidos aumentos na relação entre exportações e PIB, permanecem entre as economias mais protegidas no mundo.12 Os resultados de estudos mostrando a existência de associação positiva entre abertura e crescimento continuam a ser disputados até os dias de hoje. Um influente texto recente, por exemplo, conclui que a liberalização comercial melhora as perspectivas de crescimento dos países pobres.13 Mas os argumentos desse estudo foram contestados por outro autor, que afirma que, embora a abertura comercial pareça ser positivamente associada com o crescimento no agregado e no longo prazo, a direção de causalidade não é clara, e o vínculo não é tão simples como sugere o estudo anterior14 Uma posição semelhante é partilhada por outra pesquisa que, após examinar detidamente a correlação entre comércio e renda para um grande número de países, não conseguiu identificar a direção de causalidade entre essas variáveis. As características geográficas dos países, no entanto, têm importantes efeitos sobre o comércio internacional, segundo esse estudo. Além disso, elas não são correlacionadas com outros determinantes da renda agregada. Isso sugeriu que os autores do estudo construíssem medidas do componente geográfico do comércio dos países para usar como variáveis instrumentais, de modo a estimar os efeitos do comércio sobre a renda. Seu resultado central é o de que as estimativas por mínimos quadrados comuns não exageram os efeitos do comércio. Além disso, eles sugerem que o comércio internacional tem um efeito quantitativamente grande e robusto sobre a renda - embora apenas moderadamente significativo estatisticamente.15 Uma peça na mesma direção também examinou a relação entre abertura (definida como a relação entre a soma de exportações e importações e o PIB) e o crescimento com a conclusão de que existe associação positiva apenas para 11 países ricos e altamente dependentes do comércio exterior. Estudando individualmente as séries de tempo de países, o autor notou que, para a maioria dos países, inclusive os do leste da Ásia, não se confirma a suposta associação entre abertura e crescimento no período 1960-2002. Do estudo da experiência de várias regiões e grupos de países

destaca-se que apenas os países do grupo de renda média apresentaram uma associação positiva no longo prazo.` Os ataques mais contundentes à tese da associação entre abertura e crescimento têm sido desfechados por Rodrik e seus associados. " Em uma severa resenha da literatura empírica sobre a vinculação entre comércio e crescimento baseada em cross sections de países, as escolhas de medidas de abertura e as precárias estratégias econométricas de diversos autores foram duramente criticadas. Em particular, ao conduzir sua análise, os autores críticos encontram pouca evidência de que, uma vez sanadas as deficiências de medida e abordagem por eles identificadas, políticas comerciais abertas, como mensuradas nos estudos usuais, estejam significativamente associadas com o crescimento econômico.18 Esse tema foi retomado mais recentemente por um desses mesmos analistas, que notou que diversos autores refizeram suas estimativas e análises depois das críticas brevemente resumidas, aperfeiçoando metodologias e utilizando bases de dados mais atualizadas e confiáveis. Em suas palavras, Um interessante resultado de diversos desses estudos parece ser a confirmação de nosso resultado de que não existe associação estatística significativa entre indicadores de política comercial e crescimento, mas ao mesmo tempo (existe) a identificação de uma forte correlação parcial positiva entre volumes de comércio e crescimento. Mas persistem perguntas acerca da causalidade subjacente a essa correlação parcial.` Isso implica que a relação entre abertura e crescimento ainda é, do ponto de vista estrito da associação entre indicadores de política comercial e medi das de crescimento da renda, uma questão em aberto. Mas a conclusão explicitada por essa última citação dá mais apoio à tese da associação positiva entre volumes de comércio (exportação + importação) e crescimento. A POLÍTICA DE ABERTURA NO BRASIL: A LIBERALIZAÇÃO DO COMÉRCIO A economia brasileira, e especialmente seu setor industrial, foi por várias décadas protegida da competição externa por um conjunto de instrumentos de política comercial que incluía elevada proteção tarifária e não-tarifária, além de controles sobre operações com moeda estrangeira. A srcem dessa política pode ser localizada nos anos 30, quando o país foi duramente atingido pelos efeitos da Grande Depressão e as contas externas foram particularmente prejudicadas. As barreiras não-tarifárias, como quotas e proibições (por exemplo, Anexo C e Lei do Similar Nacional), em particular, foram muito utilizadas no passado, sendo também comum encontrar-se tarifas redundantes. O resultado foi uma reduzida penetração das importações e um viés antiexportações. Ao final de mais de meio século de desenvolvimento quase "autárquico", chegou-se a uma situação em que uma regulação excessiva acumulava não menos do que 42 regimes especiais de importação como forma de permitir a isenção ou redução parcial do pagamento de tarifas. O uso do instrumento tarifário clássico estava totalmente desvirtuadoZ0

Um dos resultados desse estado de coisas é que a falta de pressão competitiva por parte das importações inibia o crescimento da produtividade, especialmente na indústria, reduzindo a pressão por mais eficiência e quedas nos preços dos bens não-comercializáveis. A complacência com a baixa qualidade da infra-estrutura, como, por exemplo, a limitada disponibilidade de serviços modernos nas telecomunicações, foi outro resultado dessa proteção excessiva à competição. O elevado custo das importações essenciais e/ou dos seus substitutos domésticos, por sua vez, penalizava as exportações. Isso tudo resultou em baixa competição interna e do exterior, e em um forte viés antiexportação. A partir de 1988, porém, o Brasil iniciou um processo de liberalização de importações de modo a melhorar a eficiência alocativa pela competição externa. Esse processo foi influenciado por recomendações de organismos in ternacionais e foi implementado por uma parte dagrupos burocracia governamental com o decidido apoio e influência de um grupo de jovens diplomatas, esses informados e abertos às novas idéias em curso na economia internacional. O processo de abertura teve início com três rodadas de reduções tarifárias, as quais tiveram lugar em 1988-89, 1991-93 e 1994.Z1 Na reforma de 1988-89, a tarifa média diminuiu de 51% para 35% (Tabela 3.1). Como essa rodada de liberalização atingiu essencialmente redundâncias tarifárias, houve pouca oposição à sua implementação. TABELA 3.1 Cronograma srcinal de redução das tarifas de importação, 1990-95 (%)

Fonte: Pinheiro (1996). A segunda rodada de redução tarifária teve início em 1990, foi comparativamente muito mais radical que a anterior e teve profundos e duradouros efeitos sobre a economia brasileira, efeitos esses que se projetam até o presente. De acordo com o cronograma srcinal de redução, mostrado na tabela a seguir, programou-se que a tarifa mediana cairia de 30% para 10%, com a tarifa máxima diminuindo de 105% para 20%. Uma tarifa de proteção nominal nula foi conferida a produtos em relação aos quais o Brasil tivesse uma clara vantagem comparativa, para os quais os custos de transporte fossem muito altos ou não tivessem substituto doméstico. No extremo oposto do espectro da distribuição das tarifas situavam-se os produtos com alta proporção de valor adicionado. Ainda em 1990 as barreiras não-tarifárias que não eram apoiadas por leis específicas foram abolidas, ao mesmo tempo que se eliminavam gradualmente os requisitos de valores mínimos para o

financiamento das importações, se reduziam os índices de nacionalização necessários para o financiamento das compras de equipamentos e se simplificavam ou eliminavam procedimentos administrativos relativos ao comércio exterior.22 A preocupação em obter (ou construir) apoio para o programa de liberalização estava por trás da opção de adotar um cronograma de reduções graduais. Assim, a forma em que o cronograma foi estruturado procurava garantir o paulatino acesso aos bens de consumo importados, sem comprometer o balanço de pagamentos nem inundar o mercado doméstico com importações - algo que fatal e rapidamente estimularia a resistência à liberalização por parte dos produtores domésticos competitivos. Além disso, as importações de matérias-primas industrializadas e bens de capital foram "liberalizadas" antes das demais, de modo a permitir que os produtores domésticos se tornassem mais do competitivos antes queesse a competição com produtos aumentasse nos estágios finais processo. Quando momento chegasse, seria importados importante que os agentes econômicos tivessem uma clara idéia das vantagens da liberalização do comércio exterior, de forma a garantir apoio à continuidade do programa. É interessante observar, a propósito, que a oposição à liberalização foi muito débil em suas etapas iniciais. Causa surpresa, em particular, a reação de lideranças empresariais, manifestada em pesquisas de opinião conduzidas por entidades patronais à época, que apontavam para a percepção de que a liberalização comercial não constituía uma ameaça, não sendo, portanto, um forte elemento gerador de competição. A razão para essa surpreendente reação envolve diversos elementos. Por um lado, o próprio gradualismo do programa se encarregou de diluir a percepção da extensão em que se avançava, permitindo que as empresas locais se adaptassem à nova competição. Por outro, os canais de importados não secom desenvolveram instantaneamente, o que fez com o aumento dasdistribuição importaçõesdeem si só ocorresse razoável defasagem em relação à redução dasque tarifas. Em particular, o primeiro triênio dos anos 1990, quando a maior parte do processo de liberalização teve lugar, foi um período de recessão e, especialmente em 1990, de forte desestruturação da atividade produtiva, devido aos efeitos do primeiro plano de estabilização do governo Collor. Essa recessão se por um lado poderia significar aumento da pressão competitiva sobre os produtores locais, por outro também diminuía a demanda por importações. De qualquer forma, fica também a impressão, a partir dos resultados das enquetes de opinião empresariais, que: (i) os empresários revelaram uma certa miopia quanto ao alcance do processo de liberalização; e/ou (ii) ao menos uma parte do empresariado não acreditava que as mudanças fossem "para valer". O cronograma de 1990 foi modificado diversas vezes, em geral de forma a antecipar as datas de redução tarifária, masReal, por razões distintas. ocorreu, por quando exemplo,ficou em 1992 e logo o início do período do Plano quase ao final deIsso 1994. Em 1992, aparente queapós o presidente Collor seria impedido de continuar na presidência, o governo que saía decidiu acelerar o processo de liberalização, de modo a evitar que o novo governo do presidente Itamar Franco, presumivelmente menos favorável à liberalização, suspendesse o cronograma srcinal. Já a antecipação do final de 1994 ilustra o pragmatismo com que o processo foi conduzido no Brasil, como ocorreu com outras reformas do Estado, pois as tarifas foram reduzidas como forma de ampliar a pressão competitiva

sobre produtores domésticos e evitar aumentos de preços quando surgiram dúvidas acerca da sustentabilidade do processo (expressa no cronograma de reduções) e os produtores locais ameaçaram elevar preços devido à forte demanda e reduzidas margens de capacidade ociosa. Uma tendência oposta teve lugar depois de 1994, quando as tarifas sobre um conjunto de bens de consumo - alguns dos quais tinham experimentado redução apenas meses antes - foram elevadas, refletindo a pressão por parte de grupos de interesse industriais e a preocupação com os déficits comerciais, que o governo temia que pudessem comprometer o esforço de estabilização recéminiciado. Nessa época, como freqüentemente depois disso, temia-se que a depreciação cambial para conter o déficit em conta-corrente acarretasse aumento da inflação. Esse foi o caso em novembro de 1997, quando as autoridades aumentaram as tarifas de importação em três pontos percentuais como reação ao crescente déficit em conta-corrente e face à escassez de financiamento externo depois da crise asiática de meados daquele ano.21 Ao mesmo tempo, de 1995 em diante, as tarifas incidentes sobre um número selecionado de produtos (químicos, têxteis e metalúrgicos) foram reduzidas com o objetivo de conter aumentos de preços julgados abusivos. Destaca-se, nessa manipulação seletiva das tarifas para diversos fins, o caráter flexível e pragmático da liberalização comercial brasileira.24 Ela incluiu também freqüentes alterações nos valores da "lista de exceções" da tarifa externa comum (TEC), de modo a manter os encargos incidentes sobre certos itens bem acima daqueles acordados com os demais sócios do Mercosul. Apesar dos movimentos para cima e para baixo, a liberalização comercial alcançada até 1994 foi substancial. As tarifas médias foram inicialmente reduzidas de 57,5%, em 1987, para 30,5%, em 1990 (Tabela 3.2). Em 1987 elas variavam de 15,6% a 102,7%. Em 1990 a faixa de variação havia diminuído bastante, apresentando tarifas no intervalo 3,3 % a (ainda assim, muito altos) 78,7%. As reduções continuaram até 1994, quando a média de 11,2% foi alcançada e o intervalo foi reduzido para zero a 23,5%. A partir daí, devido à dificuldade em avaliar o que aconteceria se a moeda fosse desvalorizada pela pressão das importações, como vimos, a administração do presidente Fernando Henrique Cardoso optou por aumentar a proteção. Com isso, a média das tarifas chegou em 1998 a 15,5%, que fora praticamente o mesmo nível de seis anos antes. Ainda assim, o patamar de proteção manteve-se expressivamente abaixo da observada no começo do processo de abertura. TABELA 3.2 Estatísticas das tarifas nominais por setor, anos selecionados (%)

* Ponderadas pelo valor adicionado. Fonte: Kume etal. (2003). A bem da verdade, é oportuno lembrar que o Brasil havia sido fortemente atingido pelas crises mexicana (fim de 1994), asiática (1997) e russa (1998), ainda durante os primeiros anos da fase de estabilização iniciada com o Plano Real, quando as condições do balanço de pagamentos eram bastante frágeis. A cautela em relação ao curso de ação a seguir naqueles momentos críticos deve ser avaliada no contexto de incerteza que predominou por vários anos na segunda metade da década de 1990. Quatro fatores foram importantes para lidar com as pressões em favor de um abrandamento da liberalização e manter a economia relativamente aberta. Primeiro, o impacto da liberalização não foi totalmente sentido em seu começo devido à recessão de 1990-92, às tarifas médias ainda relativamente altas em 1993 e à precariedade de canais e da infra-estrutura de distribuição dos produtos importados, como vimos. A reação retardada das importações ajudou, portanto, a diminuir a pressão dos agentes contrários à abertura. Como já observado, pesquisas de opinião promovidas pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) nos primeiros anos da liberalização revelam que a maior parte dos entrevistados não percebia as importações competitivas como uma ameaça. Segundo, o entusiasmo com que o grande público recebeu as primeiras expressões do novo regime, na forma do acesso a novos e melhores produtos, os quais haviam ficado fora do alcance da grande maioria da população por décadas. O caso dos automóveis de passageiros é emblemático. As empresas também se beneficiaram da abertura pelo acesso às novas matérias-primas importadas, partes, componentes e máquinas e equipamentos de qualidade superior, que permitiram aumentar rápida e enormemente a produtividade e a competitividade. Além disso, as empresas que se estabeleceram para comercializar os novos produtos importados começaram a formar lobbies em favor de tarifas de importação mais baixas, como foi o caso de segmentos no setor automobilístico. No entanto, mudanças bruscas no processo de liberalização, como a antecipação do cronograma de redução tarifária, reduções de tarifas antecipando a Tarifa Externa Comum do Mercosul e outras reduções inesperadas adotadas com propósito de conter a inflação diminuíram o apoio à abertura em alguns ramos de negócio. Em particular, os objetivos antiinflacionários dominaram a gerência das mudanças tarifárias no segundo semestre de 1994. Entre elas destaca-se a redução das tarifas de importação sobre insumos e bens de consumo com peso significativo nos índices de preços ao consumidor. Em terceiro lugar, a fixação das tarifas é uma prerrogativa do Executivo, com escassa influência do Congresso e do Judiciário. Isso tendeu a facilitar a rápida implementação das medidas e mudanças, que não precisavam de aprovação do Legislativo nem de legislação especial. A disposição política do Executivo foi, portanto, fundamental. Em quarto lugar, as pressões dos grupos politicamente mais poderosos foram acomodadas seletivamente, aumentando-se a variância da distribuição de tarifas, mas não a tarifa média. Essa

reação foi facilitada pela flexibilidade conferida pela existência da lista de exceção do Mercosul. Em geral, setores mais concentrados foram mais capazes de conseguir proteção mais elevada às importações, ao passo que os de produção mais atomizada terminaram com tarifas mais baixas. Isso revela claramente a sensibilidade da política comercial aos lobbies industriais.` O caso mais óbvio é o da indústria automo bilística, no qual os interesses protecionistas foram apoiados por diversos grupos de interesse. Esses grupos cobriam segmentos da indústria propriamente dita, o dos poderosos sindicatos de trabalhadores, o dos revendedores de veículos, de políticos e até mesmo de membros do governo, que freqüentemente chamavam a atenção para os fortes efeitos sobre os níveis de renda e emprego na economia derivados do desempenho dessa indústria. Essa diferenciação setorial das tarifas é especialmente pronunciada quando se consideram as taxas de proteção termoscom médios, margem de proteção alcançou em 1994 apenas uma fração do seuefetiva. valor Em em 1987, umaaconcomitante reduçãoefetiva na discrepância (variância) das taxas setoriais, antes de aumentar novamente em 1995-96 (Tabela 3.3). Assim, por exemplo, a proteção efetiva referente a automóveis, caminhões e ônibus diminuiu de um valor de 351%, em 1990, para 76,5%, em 1993, e para apenas 27,7%, em 1994 - mas ela aumentaria substancialmente depois dessa última data para chegar a 129,2%, em 1998. Isso sublinha a confortável proteção conferida ao setor automobilístico ao longo do processo, na linha da afirmação anterior. Mesmo no ano menos favorável à indústria nessa fase (1994), a proteção efetiva referente aos automóveis, caminhões e ônibus era da ordem do dobro da média de todos os setores. Em 1998 essa razão era de cerca de 6,5%. Como um todo, as discrepâncias setoriais nas tarifas de proteção efetiva são bastante altas. TABELA 3.3 Estatísticas descritivas - taxas de proteção efetiva por setores (%)

Fonte: Kume et al. (2003). (*) Ponderadas pelo valor adicionado por setor. Esses aspectos ilustram adequadamente o pragmatismo da reforma brasileira - em oposição, por exemplo, ao caráter ideológico típico do caso chileno, no qual foram adotadas tarifas uniformes por setores. O pragmatismo pode ser defendido como tendo sido a única forma pela qual o governo, dados os lobbies contrários à liberalização, conseguiu implementar a abertura sem recuar excessivamente nos casos de oposição mais forte. Mas é forçoso reconhecer que isso implicou uma reforma incompleta do aparato das poli ticas de comércio exterior, tendo sido responsável pela ainda hoje limitada exposição da economia brasileira à competição externa, mesmo quando se controla nosso grau de abertura para levar em conta aspectos demográficos, extensão geográfica, grau de

desenvolvimento e dotação de fatores. Um panorama geral do processo de abertura ao comércio exterior no Brasil sob a ótica dos fluxos de comércio é apresentado no Gráfico 3.1, a seguir, em que mostramos importações, exportações e fluxo de comércio de bens medidos como proporção do PIB desde os anos imediatamente anteriores à abertura até 2006. GRÁFICO 3.1 Indicadores da abertura comercial no Brasil - importações, exportações e fluxos de comércio de bens em relação ao PIB, 1985-2006 (%)

Fonte: IPEADATA, elaboração dos autores. O fechamento econômico do Brasil antes da década de 1990 é ilustrado pelos pequenos coeficientes de importações de mercadorias em relação ao PIB, da ordem de 5%. Mesmo após a abertura, esse coeficiente não passou de 10% do PIB, o que caracteriza uma economia ainda fechada em relação às importações. Algo semelhante pode ser dito em relação às exportações de bens. Partindo de níveis próximos a 10% antes da abertura, a participação das exportações no PIB atingiu em meados da década de 2000 proporções da ordem de apenas 13%, indicando tratar-se de uma economia ainda fechada para comércio A participação dos fluxos comerciais (soma dos de importações e exportações) nooPIB, por suaexterior. vez, ratifica essas afirmativas ao atingir em meados anos 2000 percentagens da ordem de 21 % a 22%.Z6 Esses indicadores sustentam a conclusão de que a economia brasileira ainda é relativamente fechada, principalmente quando comparada com países de PIB per capita e tamanho semelhantes. Volta-se a esse ponto mais adiante, em uma avaliação comparativa do grau de abertura no Brasil e em uma amostra selecionada de países.

ABERTURA COMERCIAL E CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE NO BRASIL O principal canal pelo qual a abertura comercial estimula o crescimento econômico é o da produtividade.21 O modelo intuitivo mais simples postula que, sob a ameaça de importações competitivas, as empresas reagem à ameaça da perda de mercado aumentando a eficiência no uso de recursos, isto é, pela elevação da produtividade. Mas essa não é a única forma pela qual as empresas e a economia se beneficiam. Existem tambémZ8 benefícios que resultam do uso de matérias-primas, partes e componentes importados, de qualidade superior aos produzidos no país, bem como o das importações de máquinas e equipamentos, que geralmente incorporam tecnologia mais avançada e de maior produtividade em relação à embutida nos bens de capital de produção local. Além disso, a pressão competitiva força a saída das firmas mais ineficientes, elevando a produtividade média dos segmentos em que atuam e da economia como um todoZ9 Faz parte do saber comum a afirmativa de que o período em que ocorreu a abertura no Brasil foi precisamente o período em que a Produtividade Total dos Fatores (PTF), uma medida abrangente da eficiência com que são usados os recursos de uma economia, recuperou-se das taxas negativas que havia experimentado durante os anos 1980.30Além disso, depois da desvalorização cambial de 1999, a PTF cresceu mais lentamente do que na parte inicial dos anos 90, presumivelmente porque diminuiu o componente importado da produção doméstica (e a competição dos produtos importados). Mas isso é pouco para garantir a afirmativa de que a abertura causou o aumento de produtividade logo, a recuperação do crescimento. Entre outras razões, porque, como já mencionado, o período relevante foi um em que ocorreram diversas outras transformações e mudanças institucionais importantes, como a privatização, cujos impactos sobre a produtividade das empresas e setores afetados também foram fortes e positivos. Isso sugere que, ao procurar formas de aferir empiricamente o efeito da abertura comercial sobre a produtividade, tenhamos em conta essa limitação fundamental. As análises da associação entre abertura e ganhos setoriais de produtividade são, além disso, dificultadas por aspectos como o timing (o tempo que leva para os efeitos da abertura sobre as empresas se materializarem), o elevado nível de agregação dos dados disponíveis, a disponibilidade e o tipo desses dados (que recomenda o uso de uma medida unifator da produtividade, como a da mão-de-obra, por dispor-se de informações mais desagregadas), e como representar empiricamente o processo de abertura. Todos esses aspectos dificultam a execução de testes diretos da hipótese de que a abertura contribuiu para elevar a produtividade e o crescimento. É claro também que a análise deve usar preferencialmente informação para os setores produtores de bens comercializáveis. Isso não quer dizer que a abertura não beneficia os bens não-comercializáveis; apenas que as abordagens usuais se referem à competição direta - razão pela qual a maior parte dos trabalhos utiliza dados relativos a produtos comercializáveis. Com a finalidade de testar diretamente se existe associação entre abertura e crescimento, desenvolvemos exercícios que usam, para anos pré e pósabertura, dados das Contas Nacionais do

Brasil relativos a uma seleção de setores entre os 42 disponíveis.31 O crescimento médio da produtividade da mão-de-obra entre 1990 e 2000, definida como o Valor Adicionado setorial por pessoa ocupada, dos 3 1 setores restantes foi regredido contra as seguintes variáveis, com a finalidade de testar diretamente se existe associação entre produtividade e indicadores de abertura e mudança de regime comercial: 1.Nível absoluto de proteção nominal antes do início da abertura (1987); taxas de variação nos níveis de proteção nominal antes da abertura, no final dos anos 1980, e o final dos anos 1990. 2.Idem, em relação à proteção efetiva. 3.Variação absoluta na proteção nominal ou efetiva (diferença absoluta entre as tarifas no começo e no fim da abertura). 4.Coeficientes de penetração das importações (razão entre o valor das importações [M] e a soma deste com o valor da produção setorial [VP]) e suas taxas de variação no tempo. A idéia subjacente a esses exercícios é a de que seria de se esperar que: (i) a produtividade crescesse mais nos setores mais protegidos antes de iniciar-se o processo; alternativamente, que (ii) ela aumentasse mais nos setores em que a redução relativa (ou absoluta) na proteção fosse maior; ou que (iii) a elevação da produtividade fosse maior nos setores em que a penetração das importações, ou sua taxa de variação, fosse maior. Em nenhum caso, porém, foi possível obter uma relação estatística significativa entre o crescimento da produtividade da mão-de-obra e qualquer das medidas de abertura ou regime comercial utilizados. Os valores de algumas dessas variáveis estão representados graficamente a seguir, de modo a ilustrar a inexistência de associação entre elas. Em todos os gráficos tem-se no eixo vertical o crescimento médio da produtividade setorial na década de 1990. No eixo horizontal tem-se: o nível das tarifas nominais por setor em 1987, antes do começo da abertura (Gráfico 3.2); a taxa de variação relativa (decréscimo percentual, exceto no caso da Agropecuária) nos níveis das tarifas efetivas por setor entre 1990 e 1998 (Gráfico 3.3); a variação absoluta, também em decréscimo percentual, das tarifas efetivas entre 1990 e 1998 (Gráfico 3.4). É transparente dos gráficos a falta de associação. A análise estatística exemplificada por esses gráficos sugere, portanto, que não há associação entre os ganhos de produtividade e medidas de proteção como o nível das tarifas nominais antes de iniciar-se a abertura (1987), a variação relativa (percentual) no nível das tarifas efetivas entre 1990 e 1998, ou a redução absoluta das tarifas efetivas nesse mesmo intervalo de tempo. GRÁFICO 3.2 Crescimento médio da produtividade setorial e tarifas nominais (%)

Fontes: IBGE, Contas Nacionais, e Kume et al. (2003); elaboração dos autores; ver texto. GRÁFICO 3.3 Crescimento médio da produtividade setorial e variação relativa na tarifa efetiva (%)

Fontes: IBGE, Contas Nacionais, e Kume et al. (2003); elaboração dos autores; ver texto.

Esse resultado não é de todo inesperado, pois ele se baseia nos desempenhos de setores muito diferentes em termos de exposição à competição dos importados, estruturas de mercado, presença de empresas estatais (e privati zadas) etc. Essa heterogeneidade sugeriu que dividíssemos os setores em grupos de acordo com o grau de penetração das importações no começo da abertura e sua variação ao longo da década de 1990. Seis grupos foram identificados, conforme mostrado nas tabelas a seguir. GRÁFICO 3.4 Crescimento médio da produtividade setorial e variação absoluta na tarifa efetiva (%)

Fontes: IBGE, Contas Nacionais, e Kume etal. (2003); elaboração dos autores; ver texto. O primeiro é composto por setores caracterizados por pequena mudança nos (geralmente também pequenos) graus de penetração das importações (Tabela 3.4). Ele inclui aqueles associados à agropecuária e os próximos à base de recursos naturais: café, açúcar, outros vegetais industrializados (fumo, principalmente) e preparações de carnes. As vantagens comparativas do Brasil nesses casos explicam os pequenos valores e as pequenas mudanças na penetração das importações, obviamente. Observa-se que em praticamente todos eles o crescimento da produtividade da mão-de-obra foi em média pequeno na década da abertura. A única exceção nesse grupo é a extrativa mineral (exclusive petróleo), em que o Brasil também revela possuir vantagens comparativas e no qual a produtividade cresceu aceleradamente (ver tabela seguinte). O desempenho da produtividade na agropecuária também foi favorável (3% ao ano). Ele está associado à abertura, na medida em que o setor se beneficiou grandemente da importação de

fertilizantes, insumos, defensivos e máquinas e equipamentos importados. A modernização atravessada pelo se tor vinha de anos antes, com a expulsão de mão-de-obra do campo (que tende a elevar a produtividade da força de trabalho remanescente). TABELA 3.4 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). Portanto, os resultados para esse primeiro grupo não causam surpresa: a competição das importações é fraca (conforme testemunhado pela pequena penetração das importações) e, no que toca à agropecuária, os benefícios vieram sob a forma de melhores e mais baratos insumos materiais e de capital. Em geral, não houve ameaça das importações que justificasse um melhor desempenho da produtividade. O segundo grupo inclui os setores para os quais os coeficientes de importação eram baixos em 1990 e aumentaram bastante ao longo da década (Tabela 3.5). Em que medida esse aumento foi capaz de induzir melhorias na produtividade? A tabela seguinte sugere respostas bastante diferenciadas, dependendo do setor que se considere. TABELA 3.5 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). O melhor desempenho nesse grupo é o da siderurgia - em que a privatização foi o elemento-chave no ganho de eficiência e produtividade -, com uma taxa média de crescimento da produtividade da mão-de-obra de 9,8% ao ano entre 1990 e 2000, seguindo-se o refino de óleo para uso doméstico (7,6% a.a.). Nesse último setor, o Brasil é praticamente auto-suficiente na fabricação dos tipos mais comuns de produtos, sendo o aumento no coeficiente importado devido a azeites não produzidos domesticamente. Em ambos os casos, é difícil explicar o desempenho com base na competição dos produtos importados. Com a exceção dos produtos de minerais não-metálicos (materiais de construção), todos os demais setores desse segundo grupo tiveram um desempenho relativamente modesto da produtividade na década de 1990, apesar dos fortes aumentos nos coeficientes de importação - mas, em geral, ainda baixos no final da década. Logo, a expansão das importações não parece ter agido como uma real ameaça para os produtores domésticos nesses casos e, em geral, não parece ter induzido melhorias substanciais nos ganhos de produtividade. Quatro setores nesse grupo, em particular, foram especialmente afetados negativamente pela abertura (e também pelo contexto macro, de lento crescimento médio): madeira e mobiliário, vestuário, calçados e leite e laticínios. Em todos esses, o substancial aumento dos coeficientes importados não implicou melhorias significativas na eficiência produtiva, ao menos nos anos 1990 mas os consumidores se beneficiaram da maior variedade e qualidade dos importados. Os dois próximos grupos são constituídos por um único setor cada. O primeiro deles é o dos produtos químicos (exclusive petroquímica, Tabela 3.6), no qual coexistiram um elevado coeficiente de importação e uma taxa relativamente alta de crescimento da produtividade. Como as compras externas se expandiram bastante em termos absolutos, isso significa que as importações crescentes foram concomitantes a fortes aumentos de produção doméstica e alto crescimento da produtividade da mão-de-obra. O resultado final é sugestivo de um segmento industrial saudável, no qual a

crescente competição estrangeira foi enfrentada com aumentos de produtividade e de produção. TABELA 3.6 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). O grupo seguinte contém outro caso de desempenho favorável: extração de petróleo e gás foi um setor de sucesso no qual o coeficiente importado decresceu ao longo da década e a empresa monopolista, a principal produtora nesse setor, contribuiu para aumentar a produtividade do setor como um todo a uma taxa relativamente elevada durante a década (Tabela 3.7). Mas, a rigor, a competição das importações teve pouco a ver com esse desempenho, na medida em que ele refletiu planos de longo prazo que pouco tiveram a ver com a abertura comercial, mas que se deveram mais provavelmente a razões ligadas à segurança no abastecimento e à estratégia de expansão da empresa líder. TABELA 3.7 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). Em seguida, apresentam-se dois grupos de setores nos quais os coeficientes de importação eram superiores à média no começo do processo de abertura e aumentaram durante a década. Esses foram, realmente, os mais atingidos pelos aumentos nas importações (presumivelmente, competitivas). O da Tabela 3.8 é o dos setores que compõem o chamado complexo metal-mecânico e o da Tabela 3.9 o dos fabricantes de produtos químicos latu senso, exceto a química básica (examinada anteriormente). TABELA 3.8 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). * inclui autopeças. Comecemos pela metal-mecânica. Exceto pelos setores de produção muito heterogênea, como produtos de metal e indústrias diversas, todos os demais desse grupo enfrentaram a competição externa com fortes aumentos da produtividade. Portanto, eles se comportaram de acordo com o esperado, tendo todos eles elevado a eficiência e a produtividade velozmente. É oportuno notar que a liderança na produção de boa parte dos setores nesse grupo é de empresas transnacionais, em que poderosos lobbies patronais e de trabalhadores se juntaram para manter a proteção efetiva em níveis relativamente elevados, como assinalado. O último grupo é o dos produtos químicos e têxteis, no qual os desempenhos também foram muito diferenciados setorialmente. Os três primeiros setores mostrados na Tabela 3.9, por exemplo, tiveram o desempenho esperado, enfrentando o aumento de competição com altas de eficiência e produtividade. Mas os demais tiveram reação distinta. TABELA 3.9 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). O de produtos farmacêuticos e de material de higiene e limpeza, dominado por transnacionais, não

foi capaz de reagir a um aumento notável de importações e, como o têxtil, apresentou medíocre desempenho em termos de produtividade. É oportuno notar que nesse último caso as importações de máquinas e equipamentos para a produção têxtil permitiriam posteriormente uma recuperação notável, fazendo ressurgir diversas empresas ameaçadas de fechamento durante o processo de abertura. Deduz-se que, embora no período analisado o desempenho não tenha sido exatamente o esperado, depois dele se registrou expressiva recuperação. Já o heterogêneo setor de produtos plásticos teve o pior desempenho produtivo entre todos os setores produtores de bens comercializáveis. É seguro concluir, portanto, que em vários setores o crescimento da produtividade foi uma resposta à abertura e ao aumento da competição, mas que isso não ocorreu em todos eles. Em alguns casos, especialmente agropecuária e na têxtil, os abertura apareceram sobfoi a forma de melhores insumos,namáquinas e equipamentos. A benefícios experiênciadabrasileira, nesse sentido, uma de respostas variadas, indo desde o caso em que um setor é dominado por uma monopolista estatal, que foi capaz de enfrentar a competição porque parcialmente protegida por mecanismos extramercados, até casos em que o aumento da penetração das importações em setores aparentemente mais competitivos teve pouco impacto sobre a eficiência e a produtividade - ao menos no período coberto por esta análise. Apesar disso, a evidência quanto à maior parte dos setores produtores de bens comercializáveis em que houve aumento do coeficiente de penetração das importações é sugestiva de que eles foram capazes de enfrentar a competição externa com aumentos de eficiência e de produtividade. O FUTURO DA ABERTURA: ENTRE O POSSÍVEL E O DESEJÁVEL Como apontado anteriormente, ainda que desde a liberalização comercial dos anos 1990 o Brasil tenha praticamente dobrado seu grau de abertura, seja este mensurado pela razão entre importações e o PIB ou pela relação entre os fluxos de comércio e o PIB (Gráfico 3.1), o país permanece um dos mais fechados do mundo. Isso é ilustrado no Gráfico 3.5, que apresenta a razão entre importações de bens e serviços não-fatores em 2005 para um conjunto de 151 países, compreendendo majoritariamente economias de renda baixa e média, para os quais se dispunha de dados. De fato, o Brasil, com uma razão entre importações (incluindo serviços não-fatores) de apenas 12% do PIB, é o país mais fechado de todo esse conjunto, razoavelmente abaixo do segundo colocado, a Venezuela, que tem coeficiente de abertura de 17%. À guisa de comparação, o mesmo indicador para a América Latina é de 22% e para os países de renda média baixa, no qual o Brasil se insere, de 32%, sendo a mediana para todo o conjunto de 151 países de 46%. O quadro é o mesmo quando o grau de abertura é aferido pela razão entre o fluxo de comércio (exportações e importações) e o PIB (Gráfico 3.6). Novamente o Brasil aparece como o país mais fechado entre todos os 151 para os quais se dispõe de dados, com um coeficiente de 27%, bem atrás da média latino-americana (47%), para os países de renda média baixa (75%) e para a mediana de todo o conjunto de países (87%).

GRÁFICO 3.5 Importações de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB)

Fonte: Banco Mundial, World Development Indicators. GRÁFICO 3.6 Fluxo de comércio de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB)

Fonte: Banco Mundial, World Development Indicators. Obviamente, há muito mais por trás dos resultados dessas comparações internacionais do que simplesmente a opção de integrar-se mais ou menos profundamente à economia mundial. Por exemplo, países pobres e/ou pequenos tendem a ser mais abertos, pois lhes falta a condição de produzir eficientemente em setores em que economias de escala são relevantes. Na mesma toada, há países em que coeficientes elevados de importação ou fluxo de comércio refletem mais diretamente a participação em blocos regionais de comércio do que um elevado grau de abertura para o mundo como um todo, como no caso dos países-membros da União Européia.

Não obstante, o caso do Brasil é tão extremo que é difícil negar que ele deva se abrir mais ao exterior, ampliando tanto seu coeficiente de importa ções como de exportações. Uma meta que nos parece razoável para essas duas razões é atingir valores próximos à média latino-americana, o que equivale a uma elevação de 80%. Em um horizonte de dez anos, e supondo uma expansão média anual de 4% do PIB, isso demandaria um aumento (real) de 10% ao ano nos fluxos de comércio exterior. Isso se compara a uma ampliação do quantum de importações de 15% ao ano em 2004-07, período em que o fluxo de comércio subiu 12% ao ano em termos reais. Mesmo considerando que essas taxas estão infladas pelo fato de a base inicial de comparação ser relativamente baixa, assim como pelo forte dinamismo da economia mundial no último lustro, elas sugerem que uma expansão média anual de 10% no fluxo de comércio não é uma meta inverossímil. Node entanto, atingir fora essa dos metasetores de expansão exigir uma política pública ativa. foco tal política, direta vai ou possivelmente indiretamente ligados a commodities, deve ser O a crescente inserção das empresas brasileiras nas cadeias globais de produção, a exemplo do que já ocorre hoje, por exemplo, com a exportação de celulares e, em menor grau, de aviões (Embraer). Assim, de um lado, o aumento dos fluxos de comércio provavelmente ensejará uma maior especialização produtiva e uma maior interação com fornecedores e clientes intermediários no estrangeiro; e, de outro, uma maior dependência da competitividade logística e regulatória do país (por exemplo, um fluxo intenso e previsível de aviões e navios nas proximidades das principais plantas industriais de exportação). Nesse espírito, alguns exemplos de medidas que poderiam ser adotadas de forma a facilitar o aumento do fluxo de comércio do país são: •Uma significativa melhoria da infra-estrutura de transportes, especialmente a portuária e aeroportuária. Noreais acumulado de um dez adicional anos, o aumento do comércio exterior chegaria a bens 166% em termos - ou seja, de maistotal que uma vez e meia ao fluxo total de que transitam por essas instalações, o que só poderá ser viabilizado com uma forte elevação dos investimentos nesses setores. Na mesma linha, será preciso ampliar o resto da infra-estrutura de transporte do país, na medida em que as áreas de expansão agrícola que poderão sustentar a elevação das exportações nesse setor estão localizadas em regiões distantes dos principais portos do país. Dificilmente será possível fazer isso mantida a média de 0,5% do PIB de investimentos em transportes observada em 2001-06. •Ampliação e modernização da aduana nacional, possivelmente criando um órgão pelo menos parcialmente autônomo em relação à Receita Federal, que tenha como um de seus principais objetivos agilizar e simplificar o comércio exterior brasileiro. Com o aumento da especialização produtiva e a maior inserção das empresas exportadoras em cadeias produção, a competitividade ficará mais dependente da agilidade e simplicidade dasglobais regras ede procedimentos aduaneiros, que necessitarão ser constantemente melhorados. •Maior desenvolvimento de órgãos e programas de certificação e apoio tecnológico, tanto para fomentar inovações como para superar barreiras não-tarifárias nos mercados de destino, como, por exemplo, as restrições de natureza fitossanitária. Como parte desse esforço, o país deve

buscar adotar domesticamente as melhoras regras de normatização e segurança, facilitando o redirecionamento da produção do mercado doméstico para o externo e vice-versa. Porém, uma expansão das exportações como aquela aqui defendida, notadamente as de manufaturados, exigirá que se reduza aquele que é possivelmente o principal viés antiexportador contido na política comercial brasileira: a elevada proteção efetiva concedida a alguns setores da indústria brasileira, especialmente quando se deixam fora da análise as baixas tarifas incidentes sobre produtos em que o país goza de elevada competitividade internacional. A proteção tarifária, a que se somam os custos de transporte, permite ao fabricante aqui instalado obter uma maior margem de lucro vendendo no mercado interno do que exportando, o que naturalmente funciona como um freio à sua entrada em outros mercados. Relacionada a essa questão está a visão mercantilista, ainda bastante aceita em certos segmentos da sociedade brasileira, e de outros países, de que devemos nos integrar intensamente pelo canal das exportações, mas tentarmos limitar a expansão das importações. Uma estratégia dessa natureza implicaria na transferência de volumes crescentes de poupança para o exterior, o que não é uma boa opção para um país que já sofre com uma baixa taxa de poupança. O ideal, portanto, é que exportações e importações cresçam em ritmos semelhantes, mantendo-se o saldo da balança comercial mais ou menos em equilíbrio. Um benefício adicional dessa estratégia é tornar o resultado das contas externas mais sensíveis a variações no câmbio e no nível de atividade, o que permite adaptar-se a choques externos com mais facilidade. Da mesma forma, uma maior liberação comercial, e o crescimento das importações que esta deve gerar, aumentará a demanda por moeda estrangeira e ajudará a depreciar o Real, dessa forma estimulando a expansão das exportações. Uma última questão refere-se à atitude do tipo "toma-lá-dá-cá" nas negociações internacionais, que goza de grande popularidade em todos os países, inclusive no Brasil. Idealmente, uma redução nas barreiras às importações no Brasil deveria ter como contrapartida o maior acesso a outros mercados, com a igual redução nas barreiras que esses países impõem à entrada de nossos produtos. Mas o que fazer quando não se é capaz de extrair dos parceiros comerciais as contrapartidas adequadas? Em se tratando de um jogo estratégico, no qual o que o Brasil faz ou deixa de fazer influi no comportamento dos outros países, a resposta não é óbvia. Porém, deve-se atentar para o fato de que não se trata de um jogo de soma zero: os dois países podem e tendem a ganhar com a liberalização do comércio entre eles, e podem ganhar, ainda que menos, mesmo se agirem unilateralmente. Assim, se a liberalização recíproca não for uma estratégia politicamente viável, o Brasil deveria promover uma nova rodada de abertura, ainda que sem consolidar tarifas mais baixas na Organização Mundial de Comércio. Esse movimento deveria privilegiar a redução da média tarifária pela diminuição das tarifas mais altas, reduzindo a sua dispersão. Além disso, as tarifas deveriam ser zeradas para produtos em que o Brasil tem uma competitividade internacional comprovadamente alta, caso em que a proteção tarifária apenas facilita a prática de preços mais elevados no mercado doméstico.

A experiência ensina que uma nova rodada de cortes tarifários deve ser gradual o suficiente para permitir a adaptação das empresas e a amortização de investimentos motivados pelas regras que se deseja alterar, mas não tão lenta que facilite o fortalecimento dos grupos que a ela se opõem. O gradualismo também dará tempo para que o câmbio se adapte ao aumento das compras externas, com a desvalorização do Real, que estimulará as exportações. A experiência pretérita mostrou que isso pode ser feito sem gerar desindustrialização ou desajustes nas contas externas, especialmente se for combinada com outras reformas, como a tributária, e a melhoria da infra-estrutura, de forma a aumentar a competitividade do produtor nacional. Casos de dumping podem ocorrer e prejudicar as empresas aqui instaladas, mas podem ser combatidos com os instrumentos destinados a esse fim. CONCLUSÃO No final dos anos 1980 e começo da década seguinte, um vendaval de novas idéias relacionadas aos requisitos para o crescimento percorreu boa parte do mundo, com repercussão nas regiões em desenvolvimento. No Brasil, sugestões de instituições multilaterais, combinadas com iniciativas de uma parte moderna da burocracia estatal e um alívio temporário nas limitações impostas pela escassez de divisas que havia tolhido o crescimento econômico nos anos 1980 estimularam ações no sentido de reduzir o que era então corretamente percebido como uma proteção excessiva e não seletiva da economia brasileira à competição externa. O principal objetivo da liberalização comercial que se seguiria era modernizar o setor industrial e, ao mesmo tempo, reintroduzir alguma diferenciação na proteção à atividade econômica doméstica. Isso acarretou pouca oposição enquanto significou cortar proteção redundante. Mas a pressão contra a liberalização foi se acentuando à medida que se avançava pela década de 1990 sem que, no entanto, se tenha conseguido reverter substancialmente o seu progresso. Empresas estrangeiras que haviam investido no Brasil durante a época da substituição de importações e os sindicatos de trabalhadores a elas associados foram os principais oponentes da liberalização comercial no começo dos anos 1990. Nos setores em que atuavam, praticamente inexistia competição, seja doméstica ou externa, o que permitia a apropriação de quase-rendas, as quais eram parcialmente divididas com a força de trabalho organizada. Não surpreendentemente, nossa análise revelou que foram precisamente esses setores alguns dos principais beneficiários da abertura quando se avalia seu efeito sobre a produtividade - logo, crescimento. Poucos processos de reforma foram tão bem-sucedidos no Brasil quanto a liberalização comercial (e financeira), ainda que se possa argumentar que ela permanece incompleta.32O processo de abertura pode reivindicar, junto com a privatização, o título de uma das molas mestras do rompimento com o modelo de desenvolvimento que vigorou no Brasil até o fim dos anos 1980, caracterizado por forte presença estatal, dirigismo na atividade econômica e escassa preocupação com a eficiência produtiva. Passadas menos de duas décadas, o país vive outra era, marcada por fortes contrastes em relação ao que se tinha naqueles tempos. Além disso, parece inviável nos dias de hoje imaginar que pode haver um retorno a um modelo de desenvolvimento fortemente protegido da competição externa e com forte presença do Estado na economia.

Como seria de se esperar, dado o histórico de ineficiência produtiva e excesso de emprego na indústria durante a fase de desenvolvimento anterior, combinado com um ambiente contemporâneo que por diversos motivos não estimulava um patamar elevado de investimentos, a abertura teve implicações sociais não desprezíveis. Entre elas, as perdas de postos de trabalho e aumento da informalidade foram os aspectos mais negativos da experiência brasileira. Esse ponto, tão enfatizado em avaliações críticas da liberalização comercial, merece uma breve apreciação nesta conclusão, antes de passarmos ao rol das implicações positivas. Muito se falou - e se tem falado - da redução no emprego que freqüentemente se associa à abertura comercial. Mas a mera inspeção das séries de dados ao longo do tempo, que é o que justifica a crítica ao processo, esconde tanto quanto revela, pois omite diversos processos em ação concomitantemente à liberalização. Em primeiro lugar, mencionem-se os efeitos sobre o mercado trabalho advindos das novas disposições da Constituição de 1988, que encareceram a contratação dede mão-de-obra depois da sua promulgação, ao aumentar os encargos trabalhistas e criar uma cunha tributária entre o salário recebido pelo empregado e o custo incorrido pelo empregador. Parece razoável esperar que o encarecimento no uso do trabalho associado à nova legislação seja parcialmente responsável pela redução do emprego, em particular no segmento formal da economia. Em segundo lugar, vale lembrar que o triênio 1990-92 foi de recessão e, mesmo levando em conta o desempenho de 1990 (quando a redução do emprego na indústria foi bem inferior à da produção, pois não se antevia a profundidade e duração da recessão, algo que é comum no início de processos recessivos), as dispensas foram fortes em todo o triênio referido. Em terceiro lugar, está o fato de que - confirmando a epígrafe de W. Arthur Lewis que abre este trabalho - a difusão no Brasil de novas técnicas de gerenciamento da produção associadas à idéia de produção flexível e administração das plantas, como novos desenhos, gerência de estoques etc., acelerou-se precisamente a partir do final dos anos 1980. Essas técnicas, como se sabe, provocam racionalização e economia no uso do fator trabalho.33 Em quarto lugar, deve-se lembrar que processos de reforma do Estado foram acelerados nos anos 1990, com destaque para a privatização. Como se sabe, a dispensa de mão-de-obra por parte dos novos controladores das em presas recém-privatizadas veio confirmar que: (i) enquanto estatais, elas serviam a propósitos políticos de emprego de mão-de-obra além das necessidades de produção; (ii) as demissões não representaram perda de capacidade de produção, mas muito pelo contrário: a produção das ex-estatais aumentaria enormemente depois da mudança de propriedade e controle para o setor privado. Em quinto lugar, destacam-se as mudanças na estrutura do emprego induzidas pela abertura. Entre elas menciona-se sempre o impacto negativo sobre o emprego não qualificado, fato esse que, porém, deve ser confrontado com os resultados seguintes: (i) houve aumento das necessidades de trabalho qualificado nas exportações; (ii) as novas tecnologias tiveram impacto negativo sobre o nível de emprego dos trabalhadores não-qualificados, mas geraram grande número de empregos para os

trabalhadores qualificados, fenômeno esse que se intensificou na década de 1990; e (iii) não apenas os níveis de emprego, mas os salários relativos dos trabalhadores com educação superior também se elevaram na década de 1990.31 Logo, a abertura implicou um choque adverso sobre a demanda por trabalho pouco qualificado. Este se deve, ao menos em parte, aos avanços tecnológicos originados nas economias desenvolvidas, que embutem um viés contra o trabalho pouco qualificado. Essa é uma das razões pelas quais Soares et al. (2001) afirmam que "mudanças na tecnologia de produção são responsáveis tanto pela perda de emprego dos trabalhadores pouco qualificados como pelo aumento no rendimento relativo dos trabalhadores com nível universitário."35 Os impactos positivos da abertura se fizeram sentir mais gradualmente ao longo do tempo. Seu impacto macroeconômico mais importante parece ter sido como instrumento regulador da oferta doméstica, dessa forma ajudando a suavizar o ciclo econômico e contribuindo com o Banco Central no controle dos preços. Em especial, foi um elemento crítico para sustentar a estabilidade de preços logo após o lançamento do Plano Real, além de contribuir para a baixa inflação de 2007. Da ótica do crescimento, seus efeitos mais relevantes se deram principalmente sobre a produtividade. Não é uma coincidência que o timing da abertura coincida com o início da época de recuperação dos ganhos de produtividade na economia brasileira. E embora de difícil mensuração, é correto afirmar que os impactos indiretos da abertura foram tão ou mais importantes do que os diretos. Vários foram os canais microeconômicos pelos quais a abertura contribuiu para a forte aceleração no crescimento da produtividade total dos fatores. Por exemplo, elevando a pressão competitiva sobre os produtores domésticos, que passaram a buscar mais intensamente tornarem-se eficientes, introduzir inovações e melhorar a qualidade dos seus produtos. Infelizmente, isso se deu, a princípio, em um período de grande volatilidade macroeconômica, que desestimulou o investimento agregado, dessa forma levando as empresas a enfatizar estratégias defensivas, que muitas vezes implicaram, até recentemente, a redução do emprego, especialmente na indústria. Como parte do esforço de tornarem-se mais competitivas, e aproveitando as oportunidades criadas pela abertura comercial, as empresas também passaram a importar bens de capital mais modernos, com maior conteúdo tecnológico, passando as máquinas e equipamentos importados a responder por mais de metade desse tipo de investimentos no Brasil, contra uma fração muito menor antes da abertura. Da mesma forma, as empresas puderam reverter a excessiva verticalização produtiva desenvolvida no período de substituição de importações, o que também acarretou uma maior utilização de matérias-primas importadas. O acesso a insumos importados e a correção de preços relativos, artificialmente distorcidos no modelo anterior, com forte queda dos preços de bens industriais, beneficiaram grandemente o setor agropecuário, que se modernizou e se tornou um dos mais competitivos globalmente. A forte expansão das exportações do complexo agropecuário foi seguida, ainda que nem sempre com o mesmo vigor, por vários setores industriais, que também se tornaram mais competitivos a partir do

momento em que ganharam eficiência, como resultado da pressão competitiva das importações, e passaram a ter acesso a matérias-primas e bens de capital de qualidade e a preços baixos. Por fim, mas também relevante, a abertura foi fundamental para que o país pudesse estreitar seus laços comerciais com outros países, notadamente em âmbito regional. Tivesse mantido o modelo antigo, em que o país se esforçava para ser auto-suficiente em tudo, teria sido impossível alcançar acordos comerciais com nossos vizinhos. Olhando mais para a frente, vê-se que as negociações internacionais são o meio ideal para que o país avance com o processo de abertura. Este deve incluir, em especial, uma redução da dispersão tarifária, com destaque para as medidas de proteção efetiva. Concessões nesse sentido podem e devem ser trocadas por maior abertura do mercado dos países industrializados para nossos produtos, em particular os agropecuários. Infelizmente, a perspectiva de conclusão dessas negociações é ruim, notadamente depois que expirou a autorização do Congresso americano para que o Executivo desse país fechasse acordos preliminares desse tipo. Nesse sentido, é hora de pensar em um plano B que, sem implicar a redução dos tetos tarifários consolidados junto à Organização Mundial do Comércio, promova a queda das tarifas por meio da redução das mais elevadas. Referências Bibliográficas Arbache, J. S. (2003) "Comércio internacional, Competitividade e Mercado de Trabalho: Algumas Evidências para o Brasil", em Corseuil e Kume (eds.). Bacha, E. L.; Bonelli, R. (2005) "Uma Interpretação das Causas da Desaceleração Econômica do Brasil", em Revista de Economia Política, julho-setembro, São Paulo. Baldwin, R. E. (2003) "Openness and Growth: What's the Empirical Relationship?" NBER Working Paper 9578. National Bureau of Economic Research. Bhagwati, J. (1978) Foreign Trade Regimes and EconomicDevelopment: Anatomy and Consequences of Exchange Rate Control Regimes. Ballinger, Cambridge, MA. Billmeier, A.; Nannicini, T. (2007) "Trade Openness and Growth: Pursuing Empirical Glasnost" IMF Working Paper, WP/07/156 (junho). Bonelli, R. (2002) "Labor Productivity in Brazil During the 1990s". Texto para Discussão IPEA n. 906, IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Rio de Janeiro, Brasil, setembro. (1999) "A Reestruturação Industrial Brasileira nos Anos 90: Reação Empresarial e Mercado de Trabalho", em Brasil. Organização Internacional do Trabalho (OIT) e Ministério do Trabalho e Emprego. Editora 34, São Paulo, SP. Motta Veiga, P.; Fernandes de Britto, A. (1997) "As Políticas Industrial e de Comércio Exterior no Brasil: Rumos e Indefinições". Texto para Discussão IPEA n. 527, IPEA - Instituto de Pesquisa

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Claudio L. S. Haddad* *Agradeço os comentários recebidos de Sergio Lazzarini e Regina Madalozzo que, embora tenham contribuído em muito para melhorar a qualidade do ensaio, não têm nenhuma responsabilidade sobre falhas remanescentes.

PROCESSO DE ABERTURA económica noBrasil temsido umabatalha morro acima. Há várias razões para essa resistência, mais de ordem política ou ideológica do que amparada pela teoria econômica ou pela evidência. Contribui para ela o fato de que as décadas de 1950, 1960 e 1970 foram os anos dourados do crescimento econômico. Como nesse período a política comercial brasileira foi protecionista, voltada para a substituição de importações, é natural que se faça uma associação direta entre as duas variáveis esquecendo-se, primeiro, que outros fatores também estavam afetando positivamente o crescimento e que, segundo, a conjuntura internacional da época acomodava mais facilmente aquela política. Em um mundo polarizado pela Guerra Fria e relativamente fechado ao comércio e, principalmente, ao movimento de capitais, como foi o período do após guerra até meados dos anos 1970, o custo do isolamento econômico era pouco percebido. Com as grandes transformações, políticas e econômicas, ocorridas após aquele período, o custo do fechamento aumentou e ficou mais perceptível. A abertura da economia brasileira tornou-se inevitável, ocorrendo, apesar das dificuldades, ao longo dos anos 1990. Entretanto, para padrões do mundo de hoje, ela ainda é tímida e deveria ser ampliada para que o Brasil possa aumentar sua produtividade, acelerar o crescimento e de fato adquirir a posição de liderança internacional que lhe é devida, dado seu tamanho e seu potencial. Este capítulo visa abordar esses temas. Na próxima seção faz-se um rápido resumo da evolução da teoria econômica quanto ao livre-comércio e dos argumentos contrários a ele. A seguir, analisamse as raízes do movimento protecionista no Brasil, e as justificativas apresentadas para o fechamento. Na seção seguinte, faz-se um breve histórico do processo de substituição de importações e quais as suas conseqüências e, em seguida, analisa-se o movimento de abertura e os desafios presentes na situação atual. A última seção conclui o ensaio, analisando recomendações para ampliar o grau de abertura do país. Em cada tópico são listadas referências às quais o leitor pode recorrer caso queira se aprofundar em algum dos pontos analisados. ABERTURA: BOA NA TEORIA, DIFÍCIL NA PRÁTICA

A discussão intelectual sobre os benefícios do comércio livre é extensa na literatura econômica, porém recente na história da humanidade.' Até o século XVIII, a teoria dominante, resumida pelo que se denominou mercantilismo, era a de restrição. A visão mercantilista é a de que comércio internacional só é bom na medida em que expanda a produção e o emprego no país através de exportações. Importar seria um mal necessário, somente fazendo sentido caso possibilitasse um aumento de exportações. A conseqüência desse pensamento é que o interesse público, visando a produção, divergiria do privado, interessado no consumo, cabendo ao governo intervir no comércio, restringindo importações e promovendo exportações, para desenvolver a indústria e o crescimento do país. Esse argumento tem forte apelo político e, para um leigo em economia, parece fazer sentido. Não seriam as exportações de um país equivalentes à sua receita e as importações ao custo, o superávit comercial correspondendo ao lucro? Os países não competem entre si assim como as empresas, sendo, portanto, salutar preservar empregos através da exportação e não criá-los em outros países pela importação? A visão mercantilista continua sendo utilizada para justificar políticas de substituição de importações e promoção de exportações. Sua influência no Brasil é refletida diariamente na mídia, que tende a divulgar um aumento de importações ou uma queda do saldo da balança comercial com uma conotação negativa e por uma análise contábil do PIB, feita periodicamente por ocasião da divulgação dos dados apurados quanto à sua variação, no qual as importações entram sempre como fator subtrativo e, portanto, redutoras do crescimento.2Além de seu apelo político e ideológico, o receituário mercantilista vai de encontro aos grupos de interesse que lucram com a restrição à concorrência externa e os subsídios às empresas beneficiadas. Os argumentos de "exportação de empregos", "soberania nacional" e outros derivados da visão mercantilista são freqüentemente usados, no mundo inteiro, para externa. justificar proteção e privilégios a empresas e setores da economia prejudicados pela concorrência A partir do final do século XVIII, com o desenvolvimento da teoria econômica e das vantagens comparativas, pela qual cada país deveria se especializar nos produtos nos quais tivesse mais vantagem relativa em termos de custo, o mercantilismo perdeu terreno junto à profissão. Aliado ao conceito de que o mais importante para o bem-estar da população é o consumo e não a produção, a teoria das vantagens comparativas continua sendo aceita pela maioria dos economistas, praticamente todas as objeções levantadas a ela ao longo do tempo tendo sido rejeitadas. Exceto nos casos de poder de monopólio na compra ou na venda de um produto, que incluem também a possibilidade de concorrência oligopolista, pouco relevante para o Brasil dada a pequena participação das empresas nacionais nos mercados mundiais em que operam, os demais argumentos teóricos para interferência no comérciodolivre são baseados em esses possíveis falhas delevam mercado, que seriam remediadas de pela intervenção governo.3 Entretanto, argumentos no máximo à recomendação um subsídio à produção ou de um imposto ao consumo e não a uma restrição ao comércio. Esta última é uma alternativa inferior à primeira e sem garantia de que seus efeitos finais sejam positivos. Isso porque qualquer imposto ao comércio pode ser desmembrado em dois componentes, um imposto ao consumo e um subsídio ao produtor à mesma alíquota, no caso de uma tarifa sobre importação e o inverso no caso de um imposto sobre exportação. Na presença de uma distorção no lado da produção

ou do consumo, a prescrição correta é corrigi-la onde ela existe, com um imposto ou um subsídio. Ao usar para esse fim uma restrição ao comércio, estará se corrigindo a distorção inicial, mas ao mesmo tempo criando outra, quer do lado do produtor, quer do consumidor, não se sabendo a priori se o resultado final seria ou não positivo. No entanto, o fato de uma tarifa sobre importações ser equivalente à combinação de um imposto sobre o consumo e de um subsídio ao produtor em igual proporção a torna particularmente atraente como instrumento de política econômica. Primeiro porque sua imposição gera, automática e diretamente através de seu caráter de imposto sobre o consumo, os recursos a serem repassados ao produtor. Segundo, isso se dá de forma pouco perceptível ao público. E, terceiro, embora tenha caráter fiscal, no Brasil, barreiras à importação não necessitam de aprovação do Congresso e nem de constar do orçamento. mesmointeressadas em casos em que seria recomendada a imposição de mistura um subsídio à produção, o governoLogo, e as partes tenderão a preferir uma tarifa, por uma de conveniência e risco de o subsídio não passar pelo crivo político, uma vez que, para manter o equilíbrio fiscal, ele demandaria um aumento de impostos para ser operacionalizado. Com isso, a perda de bem-estar ao consumidor decorrente das barreiras tarifárias, através de seu imposto disfarçado, pode mais do que compensar o ganho proveniente da correção da distorção no lado da produção. O mercantilismo apresenta o comércio internacional como uma concorrência entre países, equivalente a uma guerra econômica, substituindo um conflito armado. A retórica pode ser até efetiva, ao apelar para sentimentos nacionalistas, mas não tem lógica. A competição não se dá entre países, mas sim entre empresas. Produtividade, que é medida pelo quanto se pode aumentar a produção com dadocustos. incremento de insumos, nãonorte-americano é equivalente à competitividade, a qual tem de ser levar emum conta O trabalhador médio é mais produtivopara do que o chinês. Entretanto, o salário do trabalhador chinês compensa o diferencial de produtividade, fazendo com que as empresas têxteis chinesas sejam mais competitivas que as americanas, o que não ocorre na área tecnológica. Logo, é bom para os dois países que os Estados Unidos importem vestuário da China e esta importe equipamentos com alto teor tecnológico dos Estados Unidos. O jogo, ao contrário da retórica mercantilista, não é de soma zero, em que um país só ganha à custa do outro, e o interesse dos países não coincide necessariamente com o de suas empresas.' Além disso, o interesse destas é também divergen te. O da empresa que usa um equipamento em seu processo produtivo é de adquiri-lo nas melhores condições possíveis de preço e qualidade, não importa se do exterior ou de uma empresa nacional. Já o interesse desta última é criar barreiras ao concorrente importado para que ela possa vender o seu equipamento em melhores condições. Por que priorizar a segunda em detrimento A competição internacional na queprodução interessalocal a umdepaís em específico. melhoria do nível de bem-estardadeprimeira? sua população e não necessariamente um éitem Os países competem entre si, na atração e retenção de capital, físico e humano, em propiciar um ambiente favorável ao empreendedorismo, à inovação, ao desenvolvimento das empresas e da produtividade. Segurança jurídica, legislação tributária e trabalhista favoráveis à livre iniciativa, impostos não-confiscatórios, estabilidade macroeconômica, educação de qualidade, incentivos à

pesquisa, assim como uma rede básica de seguridade social e infra-estrutura eficiente são alguns dos itens constantemente associados a crescimento econômico e a ganhos de produtividade.' Esses itens são supridos sob a forma de bens públicos e têm efeito sobre as vantagens comparativas de um país ao longo do tempo, podendo tanto incentivar exportações quanto importações, ampliando o comércio e, dada a evidência disponível, aumentando a renda per capita.6 Os argumentos técnicos em favor da abertura são analiticamente elegantes e, em geral, apoiados pela evidência empírica. Mas não têm muito apelo intuitivo e político. A proposta mercantilista de intervenção e proteção tende a ser mais sedutora, contando com forte apoio de ideólogos e de grupos de interesse. Para estes os benefícios da proteção são concentrados, ao contrário dos custos, que são difusos e pouco perceptíveis, o que faz com que eles tendam a prevalecer. Em razão disso, e como os custos protecionismo incidem não só sobre residentes do país em questão, masUruguai, também que sobre os dos do seus parceiros comerciais, desde o finalosdos anos 1980, através da Rodada culminou com a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), foi estabelecido um conjunto de regras de comportamento e limites às barreiras tarifárias às importações para, de forma coordenada, estimular o desenvolvimento do comércio entre países. A nova etapa de aprofundamento da abertura, no momento debatida na Rodada Doha, ainda está inconclusa. AS RAÍZES DO PROTECIONISMO NO BRASIL O movimento protecionista no Brasil ganhou força logo após a proclamação da República. A indústria crescia a taxas elevadas, e a nova classe produtora emergente demandava políticas que fizessem acelerar o crescimento.' Mas foi somente após a Segunda Guerra que o protecionismo se estabeleceu, de forma sistêmica, com a política industrial que passou a vigorar, em diferentes formatos, entre o início dos anos 1950 até o final dos 1980." Na visão de seus proponentes, a proteção aduaneira, além de motivada por razões de economia política, seria uma forma de emular políticas similares, vistas como bem-sucedidas, adotadas pelos países mais desenvolvidos à época, Estados Unidos, Inglaterra (em uma fase anterior), Alemanha e França. A formulação teórica que respaldava essa política era o argumento de indústria nascente, proposto pelo economista alemão Friedrich List em meados do século XIX.9 Por esse argumento, haveria um ganho de produtividade derivado do aprendizado ao fazer. Logo, uma proteção temporária seria justificada para que esse ganho se materializasse e a indústria se tornasse competitiva, após o que ela não seria mais necessária. O argumento teórico da indústria nascente ainda é controverso.10 Tampouco é clara sua evidência empírica. Embora, ao final do século XIX, as tarifas de importação tenham sido aumentadas na maioria dos países europeus e nos Estados Unidos, a queda do custo de transporte derivada do progresso tecnológico fez com que as barreiras ao comércio se reduzissem para uma grande gama de produtos, implicando maior convergência de preços domésticos entre países, apesar do aumento tarifário." Além disso, é difícil separar o efeito das tarifas dos demais fatores significativos de transformação das economias, provocados pela revolução tecnológica, acumulação de capital,

investimentos em infra-estrutura, movimentos migratórios que ocorriam à época e pelo ambiente institucional vigente naqueles países. De fato, nãoobstante o aumento das tarifas médias em 35 países, entre 1870 e 1913, o volume de comércio (exportações mais importações) em relação ao PIB na economia mundial cresceu de 10% para 21% naquele período.12 As indicações são de que a proteção aduaneira teria sido no máximo um coadjuvante no processo de desenvolvimento industrial daqueles países e não sua causa principal, ainda existindo dúvidas sobre seu efeito líquido no nível de bem-estar.13 Embora estudos tenham encontrado uma associação positiva entre nível de tarifas aduaneiras e crescimento econômico antes da Segunda Guerra, essa relação se inverte nas décadas seguintes.14 Uma explicação para tal inversão seria que o nível relativo de proteção, dado pelo ambiente mundial, é relevante Emanos um 1930 contexto qual todos os países aumentam suas barreiras ao comércio,nessa comoassociação. aconteceu nos até anoSegunda Guerra, tarifas mais elevadas causariam menores distorções do que em um ambiente mais favorável ao comércio, com redução no nível médio de proteção nos principais mercados dos países desenvolvidos, como ocorreu no pósguerra e, principalmente, a partir de meados dos anos 1970. Segundo essa argumentação, o comportamento dos países líderes, onde se concentram os maiores mercados, deveria ter forte influência na política comercial dos demais.'s Em passado mais recente, no caso dos países do leste asiático, que se engajaram em política industrial ativa após a Segunda Guerra, o veredicto protecionista tampouco é claro. Estudo do Banco Mundial atribui o sucesso daqueles países mais à estabilidade econômica, flexibilidade no mercado de trabalho, preços pouco distorcidos face ao mercado, ênfase em educação e incentivos à concorrência, do que ào política protecionista Já alguns analistas questionam essas conclusões, atribuindo forte crescimento de adotada.'6 Japão, Taiwan e Coréia às políticas industriais praticadas, inclusive de proteção aduaneira, de estímulos às exportações e à constante "orquestração" econômica do governo em contínua sinergia com o setor privado."De qualquer forma, até o início dos anos 1990, Japão, Coréia e Taiwan eram os únicos países onde sucesso, medido por competitividade empresarial, estava associado, de forma causal ou não, à política industrial ativa. Conseqüentemente, a análise fica prejudicada, tanto por um viés de seleção - pois muitos outros países, em várias regiões do globo, na mesma época, adotaram políticas de proteção aduaneira e nenhum teve desempenho semelhante ao daqueles três -, quanto pelo problema de identificação já mencionado, uma vez que é difícil isolar o efeito da proteção quando vários outros fatores favoráveis ao crescimento ocorriam simultaneamente."' O cernetornando-a, do argumento nascente é que ganhos proteção, a partirdadeindústria um ponto, desnecessária. De fato,de no produtividade caso daqueles decorreriam três países doda leste asiático, foi dada proteção aos setores considerados dinâmicos, porém com metas rígidas a serem cumpridas, principalmente quanto à exportação. O progresso das empresas foi constantemente monitorado, e as metas foram periodicamente ampliadas, estimulando sua competitividade em nível internacional.19 Várias dessas empresas, como Toyota, Honda, Sony e Samsung, tornaram-se líderes em seus setores e verdadeiras multinacionais, prescindindo de proteção. A penetração de

importações dos países asiáticos, exceto no caso do Japão, sempre foi superior à dos países latinoamericanos que adotaram políticas industriais no mesmo período.20 O argumento de "aprender fazendo" parece ter mais validade quando aplicado à inserção internacional das empresas. Ou seja, não se trata de protegê-las, isolando-as da concorrência internacional, mas sim fazer com que participem desta, em um movimento que amplie o comércio, incentive ganhos de produtividade e selecione os mais competentes. Estima-se que o efeito positivo, constatado empiricamente, de aumento da renda per capita através da ampliação do volume de comércio internacional seja devido, principalmente, ao aumento da produtividade dos fatores de produção e não à maior disponibilidade de capital. Ou seja, os países se beneficiariam do estoque tecnológico de seus parceiros comerciais e do fluxo de conhecimento propiciado pela integração comercial. Para o mesmo de abertura, esse efeito diretamente relacionado a tamanho escala. Países grandes comograu o Brasil teriam, pois, mais a seria ganhar com a ampliação do comércio do e que países pequenos, principalmente através de comércio com os países desenvolvidos, com alto nível tecnológico?' A partir dos anos 1950, o argumento intelectual a favor do protecionismo no Brasil ganhou reforço com as teorias da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). Segundo essa teoria, a especialização em produtos primários, como era o caso dos países da América Latina, impediria que eles alcançassem o padrão de renda dos países desenvolvidos. A razão era que, pelo fato de aqueles produtos terem baixa elasticidade-renda, sua demanda tenderia a crescer menos do que a demanda por manufaturas, fazendo com que seus preços relativos se reduzissem. Haveria, pois, uma deterioração secular da relação de trocas dos países latino-americanos limitando sua capacidade de crescimento. Como os mercados eram incipientes nesses nem o sistema de preços seria capaz de dar os sinais corretos e nem haveria capacidade de o países, setor privado, face à concorrência externa, fazer os investimentos necessários para gerar capacidade industrial relevante. Logo, os governos daqueles países deveriam intervir nos mercados, praticando políticas de substituição de importações com vistas a desenvolver a indústria nacional22 O argumento de que a relação de trocas teria uma tendência secular a se voltar contra os países exportadores de produtos primários não se verifica, pelo menos no caso brasileiro, como mostra o Gráfico 4.1. Ao longo de um século não se nota nenhuma tendência de deterioração. Pelo contrário, a tendência estimada entre 1915 e 2006 é de ligeira apreciação, embora pouco significativa. No período considerado nota-se claros movimentos cíclicos, tanto de apreciação, entre 1940-54 e 199097, quanto de deterioração, entre 1925-40, 1954-63 e 1977-85. A relação secular entre preços relativos primários tampouco Quando examina do índicededeprodutos preços ao produtore manufaturados nos Estados Unidos (PPI),é clara. verifica-se que,seentre 1960a composição e 2006, o preço dos manufaturados não-duráveis caiu 60% em relação ao índice de preços ao consumidor (CPI), ao passo que o de alimentos se reduziu em apenas 5%. No caso de bens duráveis, seu preço ao produtor deflacionado pelo CPI também se reduz em apenas 5% entre 1970 e 2006. Entretanto, a variação tecnológica verificada no período torna a comparação pouco relevante, uma vez que um automóvel fabricado em 2006, de mesmo preço que outro fabricado em 1970, oferece muito mais

desempenho, conforto e segurança, raciocínio semelhante valendo para ele trodomésticos, máquinas e equipamentos. Ajustando-se por qualidade e outros atributos, tudo indica que os preços dos manufaturados duráveis também teriam caído mais do que o de alimentos. GRÁFICO 4.1 Importações/PIB (%) e relação de trocas (índice, 1915=100), 1915-2007

Fonte: Relação de Trocas: IPEA Data. Participação de importações no PIB, IPEA Data; PIB obtido das Contas Nacionais de 1947 em diante e de estimativas para períodos anteriores, Haddad (1980) e convertido em dólares pela taxa de câmbio média anual. Dado do PIB para 2007: estimativa Credit Suisse. Tendências lineares estimadas por mínimos quadrados. Na realidade, a preocupação atual dos analistas é oposta à da CEPAL nos anos 1950. Embora certos alimentos tenham elasticidade-renda baixa e até negativa, o consumo de outros, considerados de luxo em países pobres, como carne bovina, cresce proporcionalmente à renda per capita. Logo, em função do forte crescimento da China e da Índia, países de grandes populações, a demanda por carne, assim como de outros produtos primários, deverá continuar em expansão. Como para a geração de um quilo de carne bovina em confinamento são necessários oito quilos de cereais (três para um, no caso de carne suína), o crescimento da procura por carne deverá continuar pressionando os preços de toda a cadeia alimentar.23 Aliado à demanda crescente por fontes alternativas de energia de uso da terra porrelativos restriçõesaoambientais, isso indicanão-intensivos que os preçosnesses de alimentose ae limitações demais produtos primários, de manufaturados insumos, deveria continuar a aumentar. Mas o ponto básico é que, primeiro, o comportamento dos preços é apenas uma indicação do que produzir. A combinação de custos, ambiente ins titucional, comportamento da demanda, concorrentes, condições de mercado e outros fatores, internos e externos à empresa, é o que gera o retorno

esperado de seu investimento na fabricação daquele produto. O preço pode ter tendência de queda e ainda assim valer a pena produzir o bem e vice-versa. E, segundo, admitindo-se que os retornos à produção fossem de fato cadentes, sendo interessante para a geração de valor que outro produto viesse a ser produzido, por que os empresários não tomariam, em interesse próprio, essa decisão? A resposta, segundo os proponentes da teoria, é que os mercados seriam incapazes de fazer os investimentos necessários para tanto, quer por falha do sistema de preços ou de irracionalidade dos agentes, quer por impossibilidade de aglutinação de poupanças24 O argumento de falhas no sistema de preços ou de irracionalidade dos agentes econômicos era relativamente comum em modelos de desenvolvimento econômico adotados nos anos 1950 e 1960. Proporções fixas na produção e no consumo, independentemente dos preços, custo de reserva zero para o trabalhoempregadas. e irracionalidade produtor, principalmente na área agrícola, erammétodos hipótesesde rotineiramente Com do o desenvolvimento da coleta de dados e dos investigação empírica, essas hipóteses foram sistematicamente rejeitadas. Já o argumento da incapacidade de aglutinação de poupanças equivale ao de uma profecia auto-realizadora, uma vez que o modelo nacional-desenvolvimentista que acabou sendo adotado implicava controle sobre a poupança e sobre a alocação de crédito. Aliado à ineficiente política macroeconômica empregada na maior parte do pós-guerra, com inflação, crises periódicas de balanço de pagamentos e alta volatilidade, ele tornava impossível ao setor privado desenvolver mercados e instrumentos de longo prazo para financiar grandes inversões e projetos. Ou seja, uma vez posto em prática, o modelo se realimenta, mantendo uma forte relação de dependência, difícil de romper, do setor privado com o governo. argumentação questionável, mas tanto a teoria da indústria teórica nascenteà quanto a dededeterioração da Arelação de trocasera atendiam ao objetivo de dar uma justificativa demanda, diversos segmentos da sociedade, quer por ideologia, herança cultural, exemplos de outros países ou simples interesse próprio, por intervenção do governo nos moldes de um modelo nacionaldesenvolvimentista. Tratava-se de um movimento com objetivos definidos à procura de teorias que o ustificassem. O que, como é de praxe, aconteceu. O FECHAMENTO Após a Segunda Guerra Mundial iniciou-se um processo gradativo de fechamento da economia brasileira, através da substituição de importações mediante tarifas, licenças prévias, controle cambial, com taxas múltiplas de câmbio favorecendo setores considerados prioritários e a Lei do Similar Nacional. As taxas de câmbio emGráfico 1961, mas barreiras tarifárias e nãotarifárias continuaram elevadas. Como foram se podeunificadas verificar no 4.1, as a proporção de importações sobre o PIB, que se situou entre 9,5% e 12% na década de 1920, caiu a apenas 4,2% em 1965, o ponto mais baixo alcançado pela série entre 1915 e 2007. A participação de importações sobre o PIB mostra tendência declinante ao longo do período considerado, mesmo após a abertura iniciada nos anos 1990, o que será comentado adiante?s

As reformas feitas na primeira etapa do governo militar, entre 1964 e 1967, estimularam investimentos, e os subsídios estendidos às exportações neutralizaram parcialmente as altas barreiras tarifárias. O elevado crescimento econômico entre 1965 e 1974 ocorreu em conjunto com uma forte expansão das importações, que chegaram em 1974 a representar 11,5% do PIB, proporção que desde então ainda não foi ultrapassada. No entanto, a reação do governo ao aumento de preços do petróleo ao final daquele período foi efetuar uma nova onda de substituição de importações, mediante aumento de tarifas, controles quantitativos, subsídios ao crédito e investimentos feitos por empresas estatais. Ao final dos anos 1970 e durante a década de 1980, a política foi estendida aos produtos de informática, garantindo-se total reserva de mercado, por oito anos, a empresas nacionais em todas as atividades e serviços referentes ao setor. A marcha para a autarquia era estimulada por uma elevada taxa de proteção efeti va.Z6 Em média, as estimativas disponíveis para a indústria indicam que ela teria ficado acima de 80% o final anos e o final dos 1980.27 disso, a proteção era substancialmente mais entre elevada parados bens de1950 consumo do que para bensAlém intermediários, e mais elevada para estes do que para matériasprimas, caracterizando uma estrutura em cascata que assegurava, em conjunto com as demais barreiras não-tarifárias, que a produção nacional de bens finais ficaria imune à concorrência externa.28 Já as taxas de crescimento da indústria de transformação até 1980 foram notáveis, de 9,1% ao ano entre 1947-49 e 1957-59, de 6,9% na década seguinte e de 9,8% entre 1967-69 e 1977-79. No acumulado dessas três décadas, a indústria cresceu a 8,6% ao ano.Z9 Além do forte crescimento agregado, a base industrial também se diversificou. Embora a indústria já viesse crescendo a taxas elevadas antes da Segunda Guerra, o crescimento era voltado aos setores tradicionais, alimentos, bebidas, têxteis, calçados, vestuário. Em 1980 ela já operava em praticamente todos os setores, e o país, fora algumas matérias-primas como e alguns equipamentos alta tecnologia, era praticamente auto-suficiente. Em 1990, as petróleo importações já tinham voltado adeigualar 4,4% do PIB, nível praticamente igual ao de 25 anos precedentes. A diversificação e o crescimento da base industrial brasileira são apontados por defensores da política protecionista como prova de seu sucesso. Segundo eles, o país não teria se industrializado sem a política de substituição de importações, a única crítica válida ao processo sendo a de certo exagero em sua execução.30O contrafactual é sempre difícil de provar, e a discussão sobre como o país teria sido com uma política comercial diferente é relevante apenas na medida em que possa influenciar as decisões presentes. Não resta dúvida de que as barreiras à importação incentivaram a produção nacional. Mas esta já vinha crescendo a taxas elevadas antes da década de 1950 e, dado o tamanho territorial e populacional do país, não faz sentido supor que, mesmo com barreiras mais baixas à importação, ele não dafosse de significativa basea industrial. A diferença seria provavelmente de composição base,dispor que tenderia a ser voltada produtos que explorassem as vantagens comparativas do país, assim como aconteceu com os Estados Unidos até ametade do século passado. Com o esgotamento das reservas minerais, a geração de riqueza e o desenvolvimento de uma força de trabalho educada nos Estados Unidos puderam, após a Segunda Guerra, fazer uma transição na pauta de exportações para produtos intensivos em tecnologia31

Conforme argumentado anteriormente, também é verdade que a conjuntura internacional ajudou, por algum tempo, a validar a política protecionista. O mundo entre o pós-guerra e meados dos anos 1970, apesar de mais aberto do que o dos anos 1930, era bem mais fechado ao comércio e, principalmente, aos movimentos de capitais, do que o vigente posteriormente. Como mostra o Gráfico 4.2, em 1970 o grau de abertura do Brasil, medido pela penetração das importações, não destoava tanto do resto do mundo, sendo superior ao da China, da Índia e dos Estados Unidos e não muito inferior ao da Argentina, Turquia, México e Japão. O bloco soviético era fechado em si mesmo e a possibilidade de uma terceira guerra mundial, vista como significativa até o início dos anos 1970, aliado ao fato de que a América Latina estava afastada das possíveis zonas de conflito, tornava o Brasil atraente a investimentos diretos por parte de empresas americanas e européias. Elevados graus de penetração de importações eram encontrados apenas em países do leste asiático, como Hong Kong, Cingapura, Taiwan e sendo Coréia, estratégia privilegiou comércio, e no Mercado Comum Europeu, quecuja nesse caso o econômica volume de sempre comércio dentro doobloco era muito maior do que fora dele. O movimento de capitais entre países desenvolvidos e emergentes, tanto sob a forma de investimento direto quanto de financiamento era baixo e, assim como o Brasil, a esmagadora maioria dos países, inclusive na Europa Ocidental, mantinha controles de câmbio e de capitais. Esse ambiente internacional fazia com que os custos do intervencionismo fossem menos perceptíveis.32 Como medi-los? Do lado do consumidor, pela falta de alternativa no consumo e pelos preços mais elevados dos produtos fabricados no país, derivados da ausência de concorrência com os importados, o que é constatado para o período 1988-95, com uma associação positiva e significativa entre reduções tarifárias e de preços ao consumidor.33 Ao início dos anos 1990, muitos modelos de automóveis no Brasil ainda dos anos a aquisição de computadores importados produzidos era criminalizada, as filas nas datavam lojas de dutyfree dos1950, aeroportos do Galeão e de Guarulhos eram enormes, e o movimento de ida e volta em Foz do Iguaçu intenso. A situação do Brasil era em alguns aspectos semelhante a dos países do leste europeu. Como a poupança forçada e, conseqüentemente, a formação de capital nesses países era elevada, medindo-se o PIB a custo de fatores, chegava-se a uma estimativa de renda per capita não muito distante da dos países da Europa Ocidental. Acreditava-se, por exemplo, que a renda per capita da Alemanha Oriental não diferia muito da Ocidental, o que era prova de que o planejamento central poderia ser eficiente, crença esta que ajudou a dar legitimidade ao modelo nacional-desenvolvimentista brasileiro. Após a queda do muro de Berlim e o início do processo de unificação, constatou-se que a hipótese de paridade de renda percapita era equivocada. Medido a preços de mercado, isto é, ao valor efetivo dado pelos consumidores, o poder de compra dos cidadãos da Alemanha Oriental era uma fração dos da Ocidental. GRÁFICO 4.2 Importação de bens e serviços / PIB (%)

Fonte: Brasil, IPEA Data (Gráfico 1); demais países: Banco Mundial, World Development lndicators (dados obtidos das contas nacionais). No longo prazo, o que dita o crescimento econômico é a produtividade. Todo investimento, em princípio, aumenta o PIB. No entanto, para que ele seja executado, utiliza-se capital e trabalho, sob várias formas. Somente haverá crescimento continuado se aquele projeto gerar retorno positivo, o que acontecerá caso a produtividade dos fatores de produção empregados seja superior ao seu custo alternativo. Em uma economia centralizada ou na qual, devido a distorções causadas por uma extensa intervenção governamental sob diversas formas, os preços não reflitam o custo real dos produtos e fatores, torna-se difícil determinar o retorno efetivo dos projetos a serem executados. Há, pois, enorme margem para erro e desperdício de recursos. No Brasil, o desperdício ficou evidente durante o processo, iniciado na década de 1990, de privatização de empresas estatais cuja grande expansão ocorreu na década de 1970, motivada pela estratégia de substituição de importações. Boa parte dessas empresas foi vendida, em leilão, a uma fração de seu valor patrimonial, que por sua vez, em razão de distorções contábeis causadas pela inflação, subestimava o valor real do investimento feito. Na opinião dos opositores ao programa, isso teria demonstrado uma dilapidação do patrimônio público, pois os preços estariam muito abaixo do valor real das empresas. No entanto, como os leilões foram competitivos, é difícil afirmar que os preços obtidos divergiriam do mercado. O que o processo tornou evidente foi a dilapidação prévia de recursos do contribuinte pelo governo, empregados em projetos de baixa, ou até negativa, rentabilidade. Quanto à produtividade, há evidência de uma forte relação causal entre a redução tarifária verificada entre 1987 e 1997 e o crescimento da produtividade da indústria no mesmo período. Após a redução ocorrida, entre 1987 e 1997, de 118% para 13% na tarifa nominal média e de 86% para 18% na tarifa efetiva, a produtividade da mão-de-obra na indústria cresceu, entre 1990 e 1997, a 8%

ao ano. Os maiores ganhos de produtividade foram verificados no setor automobilístico e no de eletrônicos. A tarifa efetiva caiu de 178,2%, em 1990, para 33,8%, em 1997, em transportes e comunicações e de 53,3% para 16,7% em eletrônicos. Em outros setores como borracha, plásticos, vestuário e bebidas, que também sofreram fortes reduções em sua taxa de proteção efetiva entre 1990 e 97, verificaram-se fortes aumentos de produtividade. Já entre 1985 e 1990, período de forte fechamento ao comércio, a produtividade industrial estava cadente ou estagnada na maioria dos 16 setores analisados, apresentando, na média da indústria, redução de 0,28% ao ano.31 Vista sob o ponto de vista macroeconômico, a evolução da produtividade total de fatores (PTF) no Brasil entre 1950 e 2000, apresentada na Tabela 4.1, também é coerente com a hipótese de que o aumento do protecionismo reduz a PTF. Seu forte crescimento ocorrido entre 1967 e 1976, atribuído às econômicas do plano de do governo (PAEG) entre 1964 e 1967, também comreformas um aumento da penetração de ação importações (com paralelo crescimento do coincide volume total de comércio), conforme pode ser visto no Gráfico 4.1. Já a forte queda na PTF verificada entre 1976 e 1992 ocorreu em conjunto com o recrudescimento da política de substituição de importações, com redução paulatina do grau de abertura da economia. Examinando-se o crescimento da PTF para outras economias, verifica-se que, em geral, ele apresenta redução nos anos 1970. Entretanto, para muitos países da OECD e do leste asiático, a desaceleração se estabiliza na década de 1980, ao contrário da América Latina, onde ela é mais forte e mais persistente.35Já o crescimento encontrado da PTF no Brasil a partir de 1992, coincidindo com a abertura, é consistente, do lado macro, com as conclusões encontradas do lado micro, no sentido de haver uma relação causal entre abertura e aumento de produtividade. TABELA 4.1 Evolução da produtividade total de fatores (PTF) no Brasil, 1950-2000

Fonte: Gomes et al. (2003), Tabela 1. A livre escolha da melhor tecnologia a ser empregada, bem como dos insumos de produção como máquinas, de equipamentos e componentes, sem restrições quanto aumentam à "similar anacional" e sem imposição tarifas proibitivas ou demais barreiras à importação, rentabilidade dos a projetos industriais. O ambiente competitivo proporcionado pela abertura contribui para reduzir o poder de monopólio, e a interação das empresas com clientes, fornecedores e concorrentes no mercado externo gera incentivos à constante melhoria de processos e inovação, que são a mola do crescimento econômico. Além disso, ele limita a possibilidade de rent seeking, através de demandas por barreiras restritivas à concorrência, com todos os custos, práticas nocivas e desperdícios que

traz. O extraordinário crescimento econômico ocorrido desde a Revolução Industrial para cá foi devido aos ganhos de produtividade provocados por inovações feitas por empresas visando o lucro e operando em um ambiente competitivo.36Abertura econômica, crescimento do volume de comércio e um alto grau de interação com o exterior são altamente favoráveis a esse processo. A relação positiva entre abertura comercial, aumento do volume de comércio, produtividade e renda per capita é também consistente com a evidência internacional recente. Trabalho analisando a abertura ocorrida após os anos 1980, tanto em casos individuais quanto entre países, concluiu que os países em desenvolvimento que mais reduziram barreiras ao comércio e expandiram seu volume foram os que mais cresceram, com uma relação causal nessa ordem37 De qualquer forma, a relação positiva entre protecionismo e crescimento do PIB, verificada no pós-guerra, se de rompeu 1980. O paísderivados ficou ainda fechado, macroeconômica, porém estagnou. Aoo final daquela década, além todosapós os problemas da mais má gerência consumidor brasileiro estava restrito a adquirir produtos caros e de baixa qualidade. Após quatro décadas de protecionismo, nenhuma empresa industrial brasileira podia ser qualificada como multinacional ou como um dos líderes mundiais em seu setor, ao contrário de muitas srcinárias de países do leste asiático. E, fora algumas empresas em setores intensivos em produtos naturais, como mineração e alimentos, poucas possuíam nível de qualidade e eficiência produtiva que as colocassem entre as melhores do mundo em sua categoria. Sem continuada proteção, boa parte delas não conseguiria sobreviver. O mundo, no entanto, passava por grandes transformações. A queda do comunismo expôs a ineficiência do sistema de planejamento centralizado. Um longo período de progresso e estabilidade econômica aumentar e o geral fluxodederedução capitaisdeentre nações, impulsionados pela liberalizaçãofazia financeira, por oumcomércio movimento barreiras às importações e por tratados de livre-comércio. Ao início dos anos 1990, o Brasil estava cada vez mais deslocado no cenário internacional, o que aumentava os custos percebidos do fechamento. Era hora de abrir. A ABERTURA E OS DESAFIOS ATUAIS A partir do início da década de 1990, iniciou-se um processo gradual de redução de tarifas de importação e de barreiras não-tarifárias38 A alíquota tarifária média foi reduzida de 45% em 1988 para 13,8% em 1997, a prote ção média efetiva caindo de 86% para 18% no mesmo período.39 O processo de abertura contou com forte oposição dos órgãos de classe da indústria, que ainda hoje alegam que a economia brasileira foi "escancarada", sem a devida contrapartida de concessões por parte de nossos parceiros comerciais. O argumento não se sustenta. Primeiro porque era do próprio interesse do país abrir a economia para aumentar a produtividade, inclusive da indústria, o que, conforme visto anteriormente, de fato aconteceu. Segundo porque o mundo inteiro estava se abrindo sob a coordenação da OMC, da qual o Brasil era membro e, em 1994, signatário da Rodada Uruguai.40Ou seja, o país não se abriu unilateralmente, embora, dado o nível de fechamento da economia, até isso teria sido justificável. E,

terceiro, se não bastassem outras razões, a abertura era fundamental para dar alternativas ao consumidor e aumentar sua renda e nível de bem-estar. Como era de se esperar, a abertura colocou forte pressão no setor industrial. A produtividade das empresas sobreviventes aumentou significativamente, mas muitas outras fecharam as portas ou foram vendidas, tendo havido grande consolidação no setor, aumentando o grau de eficiência da economia. Entretanto, como se pode verificar nos Gráficos 4.1 e 4.2, a penetração das importações cresceu de 1990 em diante, mas, para padrões internacionais, ainda é baixa. Relativamente aos demais países apresentados, o efeito da abertura comercial no Brasil sobre as importações ainda é reduzido. Se em 1970 a baixa penetração de importações na economia brasileira era comparável à da maioria dos outros países listados, em 2005 ela só encontra paralelo na do Japão. Mesmo Índia, México e Turquia, em 2005.países emergentes tão ou mais fechados que o Brasil em 1970, já se mostram mais abertos A fraca reação das importações ao movimento de abertura é curiosa quando examinada relativamente à verificada em outros países. A redução tarifária feita pelo Brasil após 1990, em termos percentuais, foi comparável à da China e da Índia, sendo que as tarifas médias brasileiras estavam, ao final da década, mais baixas do que as desses países, como se pode verificar no Gráfico 4.3.41 Claro que, mesmo com comércio livre, é de se esperar que os países tenham graus diferentes de volume de comércio em relação ao PIB. O comércio de cada país é relacionado ao seu estoque de fatores de produção, preferências dos consumidores, tecnologia e outras características, que naturalmente diferem entre eles. No caso brasileiro, pelo fato de o país, graças a seu território e geografia, ser bem suprido de matérias-primas e ter sido tradicionalmente mais voltado ao seu amplo mercado que ao Sob externo, uma penetração de importações abaixo dainterno média do mundial. esse poderia aspecto,sea esperar economia brasileira guarda semelhançaspossivelmente com a norteamericana que, até o início dos anos 1990, apresentou baixa penetração de importações quando comparada aos países europeus e asiáticos, à exceção do Japão. Mas o baixo incremento da penetração de importações em reação ao processo de abertura, relativo a dos outros países, pode ser também uma indicação da existência de diversas barreiras não-tarifárias que aumentam a proteção efetiva e dificultam a importação. Licenças, barreiras sanitárias, custos burocráticos, ineficiência portuária e logística precária, instabilidade de regras do jogo, atrasos e custos na liberação da mercadoria são fatores que tornam difícil e caro o processo de importação no Brasil, principalmente para as pequenas e médias empresas que não dispõem de terminais privativos. GRÁFICO 4.3 Tarifa média sobre importações não-ponderada (%)

Fonte: Banco Mundial, World Development lndicators, 2002. Em um mundo voltado para a eficiência econômica, o livre fluxo de mercadorias, idéias e tecnologia se torna essencial para a inovação e ganhos de produtividade. Ao contrário da integração vertical, privilegiada nos anos 1930, 1940 e 1950, o importante passa a ser a coordenação entre fornecedores, montadoras e geradoras de tecnologia através de uma cadeia eficiente de suprimentos. O caso do iPod, produzido pela Apple, é um exemplo desse novo modelo de integração. Sua fabricação o resultado esforço articulado entre diversasno empresas, cada uma com uma função específica, éoperando justdeinumtime, localizadas principalmente Japão, Coréia, Taiwan, China e Estados Unidos. Cada uma delas se apropria de uma parcela do valor adicionado gerado, sendo que a maior parcela deste vai para a própria Apple.42 Para que cada empresa possa exercer eficientemente seu papel ao longo dessa cadeia, é fundamental que o ambiente econômico em que elas atuam seja favorável ao comércio. Isso implica não somente a ausência de impostos proibitivos, como também a de barreiras não-tarifárias, como burocracia e lentidão no desembaraço aduaneiro. Além disso, as comunicações e o sistema de transporte e armazenagem têm de funcionar eficientemente e sem interrupções devidas a greves ou problemas técnicos em portos, aeroportos ou no sistema de tráfego aéreo. Ou seja, o sistema logístico tem de ser eficaz. A capacidade de os países conectarem empresas, fornecedores e consumidores de forma eficiente éIndex medida, peloEleBanco Mundial, por de umeficácia índice de desempenho em logística (Logistic Performance - LPI). é baseado no grau de seis fatores: alfândega, infra-estrutura, despachos internacionais de carga, competência logística, habilidade de controlar e localizar a carga e custos domésticos de logística. Atribui-se uma nota, de 0 a 5, para cada um desses fatores, computando-se o LPI pela média aritmética entre essas notas. O Gráfico 4.4 apresenta o resultado do LPI para o Brasil untamente com o de alguns países selecionados, com a classificação de cada país assinalada acima das barras. Cingapura, o melhor colocado, apresenta LPI igual a 4,19, seguido pela Holanda, com

4,18. O Brasil, com 2,75, fica em sexagésimo primeiro lugar, atrás de Índia (3,07), Argentina (2,98), Vietnã (2,89) e México (2,87), entre outros. Os piores desempenhos relativos do Brasil são encontrados nos itens alfândega e custos domésticos de logística, o que também ajuda a explicar a baixa penetração de importações na economia. Vantagens comparativas podem de fato ser criadas. E, para isso, investimentos em infra-estrutura e em bens públicos providos pelo governo, como instituições eficientes e educação básica universal e de qualidade, são fundamentais. Mas, fora o impacto positivo e imprescindível dessas políticas hori zontais, inexiste exemplo claro no Brasil de vantagens comparativas criadas pelo planejamento e intervenção estatal em setores ou empresas específicas. O desenvolvimento da produção da soja no Brasil, a partir da década de 1960, contou com o apoio importante da pesquisa feita pela Embrapa, um bem público, não de de um agricultores órgão com fins ou de plano visando de metasodolucro governo. ocorreu graças àmas iniciativa queespecíficos desbravaram o um cerrado, e, noEle processo, gerando valor ao país. Fora uma população altamente educada, com um dos melhores níveis de desempenho em testes de proficiência internacionais, a Finlândia não tem nenhuma vantagem comparativa clara na produção de celulares. Entretanto, a Nokia, empresa multinacional privada que encomenda tecnologia e componentes de vários lugares do mundo, é uma das líderes no setor. A Nokia não foi criada por planejamento estatal e, caso a Finlândia tivesse seguido uma política de fechamento, com substituição de importações e preferência ao similar nacional, que sempre gera poder de obstrução ao concorrente doméstico por menos similar que seja, a empresa dificilmente teria tido o sucesso que teve. GRÁFICO 4.4 Logistics Performance Index - Banco Mundial

Fonte: Banco Mundial, Logistics Performance Index- Trade Survey.

Um exemplo de como o novo ambiente, mais aberto, no Brasil gerou eficiência e criou valor é o caso da Embraer. Até sua privatização em dezembro de 1994, a empresa apresentou constantes prejuízos, com suas vendas caindo 70% entre 1990 e 1994. Segundo estimativas, calcula-se que, em sua fase inicial, ela tenha custado ao Tesouro, sob a forma de incentivos fiscais entre 1970 e 1985, US$350 milhões, o que, supondo que eles tenham sido desembolsados uniformemente ao longo do período, à época da privatização representariam, a uma taxa de juros de 12% ao ano, cerca de US$2,3 bilhões.43 Para viabilizar a privatização, o governo assumiu US$700 milhões de dívidas da empresa, capitalizou outros US$350 milhões e permitiu o pagamento parcial de títulos da dívida que eram negociados a 50% de seu valor de face. O preço obtido na privatização foi US$89 milhões por 45% do capital da empresa, avaliando a empresa em US$198 milhões, cifra muito inferior aos mais de US$3 bilhões investidos pelo Tesouro.44 Com a mudança de controle e gestão e com a abertura econômica, queacordo possibilitou a empresa pudesse importar no equipamentos, partes e componentes livremente de com asque melhores condições oferecidas mercado internacional, ela ganhou eficiência, tornando-se lucrativa a partir de 1998 e, em novembro de 2007, sendo avaliada a mais de US$8 bilhões na Bolsa de São Paulo. O conjunto de evidências obtidas das análises macro e microeconômicas, bem como dos estudos de caso individuais, indica ser recomendável aprofundar o processo de abertura para aumentar a produtividade da economia e acelerar o crescimento do país. Entretanto, ainda há forte oposição a essa proposta. Parte significativa dela, como é de se esperar, é proveniente das empresas que estão tendo dificuldade na competição com produtos importados, principalmente da China. Esses grupos conseguiram, recentemente, que o governo majorasse tarifas de importação de 20% para 35% para têxteis, calçados, mobiliário, ventiladores e ferros de passar, além de tornar mais simples e imediato qualquer dedeacusação de dumping.45 desses e produtos é de altoinclusive conteúdo tecnológicoprocesso e, no caso têxteis e calçados, o Brasil Nenhum é forte produtor também exportador, de produtos mais sofisticados em termos de design, mostrando que pelo menos para uma parte significativa do setor a proteção seria desnecessária.46 Tampouco para esses setores se aplicaria o velho argumento da indústria nascente. Têxteis e calçados são indústrias "anciãs" no país, datando do século XIX. Um dos argumentos utilizados por esses grupos em defesa da proteção é o de "isonomia competitiva". Alega-se que a tarifa visa compensar fatores micro e macroeconômicos que favoreceriam os concorrentes em relação ao produtor nacional, como menores custos de mão-deobra, impostos mais baixos, maior disponibilidade de capital, taxa de câmbio depreciada e outros. No que se refere à carga tributária, o produto importado, a não ser em situações especiais de incentivos previstas em lei, é carregado, depois de tarifado sobre seu valor CIF (incluindo o custo de transporte), com aos todosdemais os impostos pagos por parte uma do empresa nacional, IPI, ICMS, PIS e COFINS. Quanto fatores, eles fazem conjunto que geracomo vantagens comparativas, naturais ou não, de um país. Assim como alguns indivíduos nascem dotados de pendores específicos, como uma boa aparência, uma boa voz ou um cérebro privilegiado, e outros se dedicam, com estudo e trabalho, a adquirir competências que lhes tornem bemsucedidos na vida, o mesmo acontece com países. Alguns são dotados de recursos naturais, outros de abundância de mão-de-obra, uns seguem políticas micro e macroeconômicas eficientes, ao contrário de outros, e assim por diante. Como

resultado, alguns países serão mais eficientes na produção de certos produtos, o que justamente faz com que haja comércio internacional e os ganhos dele derivados. Querer "equilibrar o jogo" tributando o concorrente, cuja vantagem competitiva vem daquele conjunto de fatores, é negar os benefícios do comércio internacional, voltar o relógio no tempo e caminhar para a autarquia, como o que acontecia com o Brasil ao final dos anos 1980. Outro argumento contrário ao aprofundamento da abertura vem de analistas que alegam que, devido à alta de preços de produtos primários em função do crescimento da economia mundial e, principalmente, da China, a taxa de câmbio ficaria valorizada, inviabilizando boa parte da indústria, condenando o país à produção de bens pouco sofisticados e de baixo valor agregado. A argumentação é questionável. Primeiro porque a pauta de exportação do Brasil sempre foi majoritariamente compostaprocessados, de produtosaço, primários de manufaturados naturais, como alimentos celulose,ouetanol e outros. Essesintensivos produtos, em em recursos 2006, representaram cerca de 60% da pauta. Nesse ponto, a economia brasileira de hoje guarda semelhança com a norte-americana até a Segunda Guerra, como argumentado anteriormente.47Segundo, o argumento de "valor adicionado" é impreciso e pouco relevante. Produtos primários e alimentos tendem a ter mais valor adicionado doméstico por unidade do que os manufaturados industriais, que empregam mais insumos importados. Tampouco é fato que a indústria não intensiva em produtos primários gere mais empregos diretos e indiretos do que os intensivos. Além disso, no que se refere à sofisticação e intensidade tecnológica, não é verdade que a primeira seja superior à segunda. A produção moderna de alimentos e todo o agronegócio são altamente intensivos em biotecnologia. A exploração de petróleo em águas profundas é um processo altamente complexo que demanda mão-deobra treinada e sofisticada, bem como toda uma gama de equipamentos, com alto conteúdo tecnológico, da indústria local. mesmodasepolítica pode dizer da produção deanos celulose, e mineração. O atraso tecnológico no Brasil, emOfunção de informática dos 1970aço e 1980, foi grande. Mas com o barateamento dos computadores proporcionado pela abertura, o país já se tornou um exportador de software. O que é melhor para o país em termos de desenvolvimento tecnológico, a exportação de software que, como tendem a ser os serviços, é baseado em intangíveis, como talento, de difícil imitação, ou a fabricação de hardware, um produto padronizado hoje no mundo e fácil de ser copiado? Tampouco é verdade que passar para estágios crescentes da cadeia de produção seja necessariamente benéfico. Capital, em razão da baixa taxa de poupança, ainda é escasso e caro no Brasil. No caso da produção de celulose, por exemplo, intensiva em capital, a desvantagem comparativa de custo que ela traz é mais do que compensada pela natureza favorável, que faz com que, produzir celulose, uma árvore no Brasil possa necessita-se ser derrubadadeentre 7 e vezes 10 anos, contra 30 e 40 napara Escandinávia. Ou seja, para a mesma produção quatro menos capital florestal no Brasil do que naqueles países, o que mais do que compensa o diferencial de custo de capital financeiro e torna a produção de celulose competitiva no país. Já a decisão de se passar para um estágio superior, produzindo papel, não é trivial, com a vantagem de economia de custos de transporte não necessariamente compensando o custo adicional de capital. O Brasil tem clara vantagem comparativa na produção de couros, mas no momento as empresas calçadistas brasileiras

não conseguem competir com a China em produtos pouco sofisticados de baixo custo. Proibir a exportação de couro, ou impor barreiras à importação de sapatos chineses para subsidiar o calçadista nacional, levaria ao emprego de recursos escassos de forma improdutiva e traria prejuízos ao consumidor. E quando os preços dos produtos primários voltarem a cair, como o comportamento cíclico da relação de trocas do Brasil do Gráfico 4.1 parece indicar? Não seria o país prejudicado por não ter protegido indústrias que poderiam se tornar competitivas nessa ocasião? Não necessariamente, desde que o país use sabiamente os recursos adicionais obtidos na época de bonança. Assim como o ocorrido na transição da economia americana, de exportador de bens intensivos em produtos minerais para exportador de serviços e produtos de alta tecnologia, não há por que supor que o Brasil não poderia fazerbásicas transição semelhante Estas para outros mais em atraentes no futuro, desde que algumas condições se verifiquem. podem produtos ser resumidas um ambiente favorável a negócios, que inclui desde aspectos macro a micro, que dê os sinais corretos sobre custos e retornos e para o qual a abertura comercial e financeira contribui positivamente, junto com uma força de trabalho educada, item essencial - e no qual o país ainda está muito atrasado - para que se possam explorar eficientemente as oportunidades que aparecerem. Por que pressupor que o mercado não seria capaz de definir o que e como produzir, gerando novas vantagens comparativas e o maior valor agregado possível como resposta à mudança de preços relativos? Por que indústrias maduras, que hoje não são competitivas, seriam as que se tornariam competitivas no futuro, devendo ser protegidas à custa do consumidor e da eficiência econômica? E, finalmente, por que acreditar que as autoridades seriam isentas, sábias e não suscetíveis a pressões políticas ou de outra natureza na determinação dos "escolhidos"? Um argumento adicional levantado contra o aprofundamento da abertura diz respeito à política internacional e à forma de negociação de tratados de livre-comércio com outros países. A alegação é que a abertura econômica é uma peça de barganha que só deve ser cedida com contrapartidas de nossos parceiros e inserida em uma estratégia geopolítica. Esse argumento, que orienta a negociação em tratados bilaterais e em órgãos internacionais capitaneada pelo Itamaraty, parte do princípio, correto, de que estaríamos em uma melhor posição caso a liberalização ocorresse em conjunto com a de outros países, de forma a ampliar nossas exportações. O argumento é perfeito, e negociar duro para se obter o máximo de contrapartidas dos potenciais parceiros é natural e recomendável, desde que não se perca de vista que abrir o mercado não é apenas uma peça de negociação, mas sim algo de nosso pró prio interesse. Sendo a abertura tão boa para o Brasil, por que somente aprofundá-la mediante contrapartidas do resto do mundo? O assunto se torna mais complexo quando se misturam interesses econômicos com geopolítica, esta última ditando a estratégia comercial. A Argentina é o nosso vizinho mais importante e é não só desejável, mas inevitável, que com ela o Brasil mantenha intensas relações políticas e comerciais, um dos fatores que srcinaram a criação do Mercosul. Sacrificar alguma eficiência econômica em prol desse relacionamento é, portanto, justificável. O problema é que, assim como o Brasil, a Argentina protegeu durante décadas, e ainda protege, seu setor industrial, que é, em geral, menos

competitivo que o brasileiro, muito em função da diferença de escala entre os dois países. Isso faz com que não só o comércio entre eles fique limitado por barreiras à importação demandadas por produtores argentinos e, menos freqüentemente, por brasileiros, multiplicando as exceções tarifárias, mas também pelo fato de os dois países usarem a tarifa comum do bloco para proteger o Mercosul da concorrência com exportadores fora do bloco. A conseqüência disso é que os efeitos benéficos de expansão de comércio com a criação do Mercosul ainda são limitados. Com efeito, como mostra a Tabela 4.2, apesar de em 2007 a Argentina, o único parceiro economicamente relevante do bloco, ter ficado em segundo lugar em termos de volume comercializado com o Brasil, este foi de apenas 8,8% do total, pouco mais da metade do comércio com os Estados Unidos (15,7%) e seguido de perto pela China (8,3%). O volume comercializado com o Mercosul foi de 10,3% do total, contra 19,8% com os países asiáticos e 23,9% com a União Européia. A entrada da Venezuela no bloco agrega bem menos termos de volume (1,8%)e do que seriaadotado a entrada do Chile alémde deabertura dificultar, função em do posicionamento político ideológico naquele país,(2,8%), o processo e oem estabelecimento de acordos de livre-comércio com outros países e blocos muito mais importantes na pauta brasileira, como os Estados Unidos e a Comunidade Européia. À medida que os ganhos de produtividade aumentam com a interação das empresas com o exterior, principalmente com as economias mais desenvolvidas, a limitação do comércio com esses blocos, derivada da falta de acordos, acarreta perdas ao país.48 Dada a disponibilidade de recursos naturais no Brasil e na Argentina, a complementaridade com a China é óbvia. Por que não maximizá-la expandindo o comércio com esse país em vez de reprimi-la aumentando a tarifa comum e transformando o Mercosul em uma fortaleza protecionista? TABELA 4.2 Comércio exterior brasileiro - principais parceiros, 2007 (valores em US$ milhões)

Fonte: Boletim do Banco Central, janeiro de 2008. O fato é que a criação, a escolha de países-membros e a orientação comercial do Mercosul estão sendo ditadas mais como um desejo de o Brasil assumir uma posição de liderança política na América do Sul e de independência face aos Estados Unidos do que por razões econômicas. Não há nada de errado nesses objetivos, mas por que eles não poderiam ser perseguidos simultaneamente ao de eficiência econômica? China e Índia são países que mantêm política externa independente, freqüentemente se opondo aos Estados Unidos em importantes temas internacionais. Entretanto, tanto um quanto o outro vê os Estados Unidos como principal e prioritário parceiro comercial, ambos mantendo um grau de abertura de suas economias muito superior ao de Brasil e Argentina. Quanto mais desenvolvido for um país, maior sua capacidade de liderança política. Logo, abertura comercial, que Oaumenta a renda comercial per capita,que nãoprivilegie é incompatível com geopolítica, pelo contrário. custo a aserprodutividade pago por umae política objetivos políticos em detrimento de benefícios econômicos pode ser muito alto. RECOMENDAÇÕES A política comercial no Brasil evoluiu de fortemente protecionista, até o início dos anos 1990, para uma abertura ainda limitada. Embora, no pós guerra, auto-suficiência, controles cambiais e restrição a movimentos de capitais fossem a norma. Após o abandono da conversão do dólar em ouro à paridade fixada em 1944 pelo acordo de Bretton Woods e posterior flutuação das principais moedas em 1973, o mundo acelerou a abertura comercial e passou a se abrir financeiramente. Já o processo brasileiro, iniciado na década de 1990, veio mais a reboque das transformações estruturais e dos movimentos de liberalização e integração que aconteciam no mundo, fenômeno que veio a ser denominado de "globalização", do que por convicção de que este era de fato o melhor caminho a seguir, persistindo ainda certo receio quanto ao seu aprofundamento. Qualquer processo de transformação estrutural traz, além da forte oposição de grupos de interesse prejudicados com ele, dúvidas e angústias. Após décadas da vigência de um modelo nacionaldesenvolvimentista em uma economia fechada relativa ao resto do mundo, é natural que se tenha receio quanto à capacidade de as empresas industriais brasileiras competirem nesse novo contexto de abertura, principalmente porque ele veio acompanhado do aparecimento de novos participantes com claras vantagens comparativas no que diz respeito a custo de mão-de-obra, como a China e a Índia. Embora os salários na China estejam aumentando, a média nacional na indústria em 2006 era de US$225 ao mês, bem abaixo do salário mínimo brasileiro quando se levam em conta horas trabalhadas, décimo terceiro, férias e demais benefícios.49 Salários são, no entanto, apenas um elemento de custo que podem ser compensados por diferenciais de produtividade, por outras vantagens comparativas, como no caso de indústrias intensivas em produtos naturais, ou por intangíveis. Estes últimos incluem talentos específicos em diversas áreas, difíceis de copiar após certa escala, como marketing, design, visão estratégica ou capacidade gerencial. Empresas nacionais como São Paulo Alpargatas, Gerdau, AmBev, Embraer e

Banco Itaú, entre outras, estão tendo sucesso em sua inserção internacional, quer em termos de exportações ou de produção local através de subsidiárias, sem que tenham nenhuma vantagem competitiva clara nos insumos tradicionais, custo de mão-de-obra e capital. O sucesso é devido a outros fatores intangíveis, como eficiência em gestão e execução, não facilmente duplicáveis. Esses fatores, por sua vez, florescem mais em um regime aberto, de intercâmbio com o exterior do que em uma economia fechada. Ao estabelecerem subsidiárias ou exportarem para mer cados mais desenvolvidos e competitivos, as empresas nacionais aprendem e aperfeiçoam suas práticas, tornando-se mais eficientes, em um ciclo virtuoso. Já em um ambiente fechado e protegido, com baixa produtividade e incapacidade de competir de igual para igual com os líderes em seu setor, o incentivo empresarial é perverso, pois passa a ser o de garantir a proteção através de pressão junto ao regulador. Por tudo isso e, dada a ampla evidência, apresentada nas seções anteriores, de que a abertura aumenta a produtividade do país e o nível de bem-estar do consumidor, o receio quanto a dar continuidade ao seu processo é infundado. Pode-se, nesse contexto, fazer as seguintes recomendações: a) Nova redução de barreiras ao comércio Quando medida pela tarifa média nominal praticada, a economia brasileira parece aberta relativamente ao resto do mundo. Entretanto, quando se observa a penetração de importações e o volume total de comércio, o Brasil continua relativamente fechado, mais do que se deveria esperar pelo tamanho e sofisticação de sua economia. Pelas razões expostas nas seções anteriores, é, portanto, recomendável se fazer uma nova redução, não só de tarifas, mas das demais barreiras que emperram o comércio exterior. Seria importante, por exemplo, ter como meta melhorar o desempenho do Brasil no índice de eficiência logística computado pelo Banco Mundial (Gráfico 4.4). Ficar em sexagésimo primeiro lugar no mundo em desempenho logístico não é aceitável para um país que tenha ambições de se tornar um participante importante no comércio internacional. Ter uma meta objetiva mensurável torna mais fácil analisar cada componente do índice e atuar para melhorá-lo, com metas específicas para cada um deles, separadamente. Atenção deveria ser dada à melhoria de eficiência do sistema aduaneiro, item no qual a nota do Brasil é particularmente baixa. A nova redução de barreiras tarifárias viria, idealmente, de um acordo global, como o da Rodada Doha, ainda inconclusivo. Entretanto, caso esta fracasse, a redução deveria de qualquer forma ser efetivada, pois ela é de interesse do país e não apenas um custo a ser assumido para se fechar o acordo. Essa distinção é importante, porém fica muitas vezes obscure- cida pela negociação, como se esta implicasse que o Brasil só ganharia à custa de algum outro. No jogo comercial não há vencedores nem vencidos. Todos ganham com a expansão do comércio. b) Novos tratados comerciais

Além da redução de barreiras ao comércio, o país deveria também privilegiar acordos bilaterais com economias e blocos desenvolvidos, como os Estados Unidos e a União Européia. É com esses países que se podem obter os maiores ganhos derivados do comércio e é justamente por isso que eles são priorizados pelas empresas situadas nos países emergentes em expansão, como China, Índia e Vietnã. A política comercial deve ser ditada por fatores de ordem econômica e não de ordem geopolítica. Um objetivo independe do outro e eles devem ser perseguidos separadamente. As exportações da China para os Estados Unidos em 2007 foram de US$322 bilhões, 13 vezes maiores que as do Brasil, e certamente não se pode alegar que a política externa chinesa seja menos independente dos Estados Unidos que a brasileira. c) Políticas horizontais favoráveis ao ambiente de negócios Conforme argumentado anteriormente, vantagens comparativas podem de fato ser criadas. Políticas horizontais que melhorem o ambiente de negócios no país favorecem o empreendedorismo e criam condições para o aumento de produtividade das empresas já estabelecidas, tornando-as mais competitivas no cenário internacional. A lista dessas políticas é longa e já bastante conhecida e discutida. Para citar apenas alguns itens, nela se incluem uma melhoria da educação para maior capacitação da mão-de-obra, da infra-estrutura logística, da quantidade e eficiência de bens públicos como segurança, justiça e pesquisa aplicada feita em órgãos como a Embrapa. Também é importante mencionar a redução e simplificação da carga tributária e das normas burocráticas, bem como a manutenção da estabilidade macroeconômica. A redução linear de barreiras ao comércio se soma a elas como uma medida horizontal de significativo impacto para aumentar a produtividade da economia e, em conjunto com as demais, gerar novas vantagens comparativas. d) Políticas verticais voltadas à inserção internacional Já o efeito de políticas verticais nas quais o regulador escolhe setores ou empresas para privilegiar com subsídios ou proteção não é claro, havendo, conforme argumentado anteriormente, razões para ser cético quanto à sua eficácia. De qualquer modo, em países que as adotaram e que, simultaneamente, tiveram crescimento elevado e continuado, elas foram acopladas diretamente a metas de desempenho e à inserção internacional das empresas beneficiadas. Além do incentivo positivo gerado por essas metas, seu estabelecimento e cobrança reduzem o risco de captura do regula dor pelas empresas-alvo, sempre presente nesse tipo de política, que, por sua própria natureza, visa promover "campeões". Dessa forma, abstraindo-se da discussão quanto à sua eficácia, seria conveniente que políticas verticais, quando adotadas, fossem atreladas a metas rígidas de desempenho, ao longo do tempo, parametrizado ao de seus concorrentes internacionais. A transparência do processo é importante primeiro porque essas políticas em geral lidam com recursos do contribuinte e, segundo, porque dessa forma torna-se mais fácil sua cobrança pela sociedade, com redução do risco de manutenção de privilégios indevidos.

O novo contexto mundial dos últimos 20 anos, privilegiando eficiência econômica sobre ideologia e geopolítica, gerou uma fase de crescimento econômico, por sua intensidade e abrangência, sem paralelo na história, com extraordinária geração de valor e redução da pobreza. Esse novo modelo econômico tem criado enormes oportunidades para o Brasil. O país é bem dotado de recursos naturais, humanos e de capital social para ser bem-sucedido. Porém, ainda há uma relutância em se aceitar esse novo modelo, tanto no Brasil quanto em alguns países desenvolvidos. As críticas a ele são cada vez mais freqüentes, e há diversos sinais apontando para um recrudescimento do protecionismo. Em geral, tais críticas, repercutidas por políticos e pela mídia, partem de empresas e trabalhadores prejudicados com a abertura comercial e financeira. Entretanto, no Brasil, esses grupos, embora vocalizados, são uma minoria pouco representativa na economia, e o país teria muito a ganhar com a defesa e manutenção do atual modelo, em vez de querer seu retrocesso. O aumento do protecionismo paísesAprofundar desenvolvidos, mesmoeconômica, que aconteça, não deve servir de pretexto que o Brasil faça onos mesmo. a abertura fazendo com que o país se insirapara de forma mais decisiva na economia internacional é fundamental para que ele possa atingir plenamente seu enorme potencial. Referências bibliográficas Baumol, William (2002). The Free-Marketlnnovation Machine. Princeton: Princeton University Press. Canêdo-Pinheiro, Mauricio; Ferreira, Pedro Cavalcanti; Pessôa, Samuel de Abreu; Schymura, Luiz Guilherme (2007). "Por que o Brasil não precisa de política industrial", Ensaios Econômicos EPGE, n. 649, março. Carvalho, José Luiz; Haddad, Claudio L.S. (1980). Estratégias comerciais e absorção de mão-deobra no Brasil. Série Pesquisas EPGE, 1. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas. Clemens, Michael A.; Williamson, Jeffrey G. (2002). "Why Did The Tariff-Growth Correlation Reverse After 1950?" NBER, Working Paper 9181. Dollar, David; Kraay, Aaart (2004). "Trade, Growth and Poverty". The Economic Journal, 114, F22F49, fevereiro. Ferreira, Pedro Cavalcanti; Rossi, José Luiz (2003). "New Evidence On Trade Liberalization And Productivity Growth". International Economic Review, v. 44, n. 4, novembro. Ferreira, Pedro Cavalcanti (2001). "Grupos de Interesse, Determinantes da Política Comercial e Produtividade Industrial". Instituto Futuro Brasil, www.ifb.com.br. Furtado, Celso (2000). Teoria e política do desenvolvimento econômico. São Paulo: Paz e Terra. Ghemawat, Pankaj; Herrero, Gustavo; Monteiro, Luiz Felipe (2000). "Embraer: The Global Leader in Regional Jets". Case 9-701-006, Harvard Business School Publishing.

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Paulo Mansur Levy Marcelo José Braga Nonnenberg Katarina Pereira da Costa

DESEMPENHO ECONÔMICO DOS países asiáticos nos últimos 50 anos foi espetacular. O milagre japonês, iniciado nos anos 1950, foi o primeiro processo de crescimento acelerado na região, com taxas médias anuais de crescimento do PIB per capita de 6% entre 1950 e 1990 (8,6% a.a. até o início dos anos 1970). Depois vieram os tigres asiáticos - Coréia do Sul, Hong Kong, Cingapura e Taiwan - a partir dos anos 1960, e em seguida, na década de 1970, mas com taxas um pouco mais baixas, Malásia, Indonésia e Tailândia. A partir dos anos 1980, foi a vez da China acelerar fortemente seu crescimento - caracterizando uma quarta onda de expansão no continente.' Mais recentemente, a partir dos anos 1990, a Índia juntou-se a esse grupo de países, contribuindo também para dar uma nova feição à dinâmica econômica da região. As transformações em curso têm produzido um profundo impacto no mundo, redefinindo a geografia econômica e influenciando a dinâmica até mesmo dos países já industrializados. Embora os impactos sejam sentidos com mais intensidade no comércio internacional, estão longe de se restringirem a essa dimensão, afetando também os fluxos de capital, as condições financeiras e macroeconômicas e o debate em torno de estratégias de desenvolvimento. '0 Vietnã passou a integrar o grupo de países asiáticos de alto crescimento a partir da década de 1990. China e Índia ambos ainda são baixa rendacomo per capita: primeiro comper US$4.090 e o segundo com US$2.126, em países 2005, de contrastando Brasil,oonde a renda capita, pelo mesmo critério, era de US$8.606.2 Ainda assim, devido ao tamanho absoluto de suas populações, o impacto do crescimento de China e Índia sobre a economia global tem sido significativo. Apesar de responderem por apenas 9,7% e 4,3% do PIB mundial em 2005, respectivamente, China e Índia terão contribuído com 22,8% e 8,2%, respectivamente, do crescimento da economia mundial no biênio 2006/07.3 Obviamente, se fossem computados os efeitos indiretos associados à forma de inserção

desses países na economia mundial, então o impacto de China e Índia sobre o crescimento no mundo transcenderia em muito o efeito meramente contábil associado aos valores registrados anteriormente. Dois desses efeitos indiretos, em especial, merecem ser destacados. O primeiro resulta da elevação dos preços de commodities no mercado internacional, e teve como conseqüência um alívio da restrição externa de vários países, Brasil inclusive, permitindo assim políticas domésticas mais expansionistas. Assim, a melhora dos termos de troca para a América Latina foi superior a 20% nos últimos cinco anos,' e embora não se possa atribuir tal resultado apenas ao crescimento de China e Índia, certamente o desempenho desses dois países contribuiu para que ele acontecesse, especialmente a China. O segundo efeito indireto resulta da manutenção da inflação mundial em patamar relativamente baixo, não obstante a aceleração recente do crescimento, devido à pressão deflacionista sobre os preços de produtos industrializados associada ao deslocamento da produção para esses países, onde os custos são significativamente mais baixos. Nesse caso, os beneficiários mais diretos são os países industrializados, em especial os Estados Unidos, já que a inflação reduzida permitiu políticas monetárias mais frouxas, como o longo período de taxas de juros reduzidas que se observou entre 2002 e 2004, e conseqüentemente um crescimento mais alto. Um terceiro elemento, não-tangível, de influência associado ao desempenho de China e Índia refere-se ao debate sobre estratégias de crescimento: em que medida o padrão desses dois países poderia ser replicado em outros lugares, principalmente na América Latina, cuja trajetória, até recentemente, foi quase como uma imagem no espelho daquela apresentada por aqueles dois países? As pressões no sentido de se adotarem políticas semelhantes às seguidas por China e Índia são fortes, principalmente por parte dos que enxergam no ativismo governamental em suas múltiplas dimensões, com destaque para a política cambial e políticas industriais, a fonte do seu sucesso. No momento em que a economia mundial passa por uma fase de transição, com aumento da incerteza nos mercados financeiros e a perspectiva de menor crescimento nos Estados Unidos, parece relevante uma análise quanto à influência dessa conjuntura menos favorável sobre a China e a Índia e seus reflexos sobre a economia brasileira. Mesmo com algumas qualificações, a manutenção do crescimento no médio prazo parece factível. Em particular, existe flexibilidade na economia chinesa para deslocar parcialmente o motor de seu crescimento do binômio investimento-exportações para um eixo alternativo, centrado na expansão do consumo doméstico e na ampliação da oferta de serviços públicos a partir de uma valorização mais rápida do renminbi. Caso essa mudança se materialize, os impactos sobre a economia brasileira serão bastante positivos, já que implica manter o crescimento da demanda por matérias-primas em nível elevado, ao mesmo tempo que reduz a pressão competitiva, tanto no mercado interno quanto em terceiros mercados, das exportações chinesas de manufaturados. Este capítulo procura colocar em perspectiva essas questões. As duas seções seguintes a esta Introdução tratam da evolução recente das economias chinesa e indiana, destacando as principais

características de seu crescimento acelerado - tanto as macroeconômicas quanto as ligadas a aspectos de política industrial. Embora não se possa falar de uma estratégia comum de desenvolvimento, já que há diferenças importantes nas políticas seguidas em cada país, pode-se destacar a importância do comércio exterior como elemento comum às duas experiências. Essa dimensão é explorada em maior detalhe nas duas seções seguintes, que tratam, respectivamente, dos fluxos de comércio exterior dos dois países, e do fenômeno da internacionalização das cadeias de produção e de seus efeitos sobre os fluxos de investimento estrangeiro direto. Na última seção, a conclusão procura avaliar as perspectivas quanto à continuidade do crescimento nos dois países e extrair implicações para a economia brasileira. O CRESCIMENTO DA CHINA NO PERÍODO 1980-2005 O crescimento acelerado da Ásia nos últimos 50 anos reflete a ênfase no comércio exterior, taxas de investimento elevadas (inclusive pelo setor pú blico), financiadas principalmente por poupança doméstica, um governo enxuto e equilibrado do ponto de vista fiscal, avanços significativos na educação, políticas ativas de investimento setorial e regional, com ênfase na promoção das exportações, e o compromisso com a estabilidade macroeconômica. Uma liderança forte, freqüentemente apoiada em regimes autoritários, e a busca obstinada pelo crescimento enquanto objetivo prioritário também ajudam a entender a trajetória bem-sucedida desses países.' O desenvolvimento da China não pode ser dissociado da experiência vivida por outros países da Ásia em momentos anteriores. Não apenas pelos elementos comuns às estratégias seguidas, mas pelo fato de que o desenvolvimento chinês tem de ser em parte entendido como um desdobramento dos processos que levaram o Japão, num primeiro momento, e Coréia do Sul, Hong Kong, Taiwan e Cingapura, em momentos subseqüentes, a convergirem para padrões econômicos mais próximos aos das economias maduras, ensejando assim novas formas de divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho converteu a região num imenso arranjo produtivo, caracterizando um espaço econômico com profunda integração das estruturas produtivas e das cadeias de produção. Se o comércio exterior da China cresceu espetacularmente - sua participação no comércio mundial passou de 0,7% para 8% entre 1978 e 2006 -, é importante notar que cerca de metade desse total se realiza com outros países da própria Ásia. Da mesma forma, 60% do IDE na China na década de 2000 teve srcem em outros países asiáticos - participação que, inclusive, foi muito maior na década anterior. Em outras palavras, a questão geográfico-espacial parece ter desempenhado papel importante no crescimento espetacular da China, e esse fator tem de ser levado em consideração quando se tenta extrapolar a experiência chinesa para outros países. ASPECTOS MACROECONÔMICOS Ao longo dos anos 1980, foi implantado na China, de forma bem-sucedida, um amplo conjunto de reformas que permitiu relaxar as inúmeras restrições que mantinham o crescimento muito baixo num

contexto de planificação centralizada. A partir daí, o crescimento deslanchou, refletindo um papel cada vez maior das forças de mercado na alocação dos recursos e distribuição do produto, uma abertura comercial crescente e incentivos ao investimento direto externo. O crescimento do PIB per capita, das exportações e do investimento na China a partir de 1980 é apresentado na Tabela 5.1. TABELA 5.1 China - taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano)

Fonte: Banco Mundial (2007b) Do ponto de vista macroeconômico, o crescimento acelerado no período reflete a combinação de taxas de poupança e de investimento elevadas, ganhos significativos de produtividade e forte expansão das exportações. A preocupação com a manutenção da estabilidade de preços e uma abordagem pragmática, gradual e cautelosa na formulação de políticas são também elementos importantes desse arcabouço, que produziu desde 1978 taxas médias anuais de crescimento do PIB per capita de 8,5% ao ano - o que significa dobrar o PIB per capita aproximadamente a cada oito anos. A estabilidade e a previsibilidade das políticas macroeconômicas adotadas na China representaram um importante elemento de estímulo à formação de capital e de atração dos investimentos externos. Os sucessivos governos chineses mantiveram políticas de estímulo ao crescimento sem, contudo, deixar a inflação escapar do controle. Como se pode ver no Gráfico 5.1, a seguir, eventuais períodos de pressão inflacionária foram sempre acompanhados por uma elevação da taxa de juros - no gráfico, representada pela taxa de juros para empréstimos, ainda que períodos com taxas reais negativas não tenham sido incomuns. De 1985 em diante, apenas em 1989 e no período 1993-1995, a inflação anual, medida pelos preços ao consumidor, ultrapassou os 10% - e nesses momentos, a política monetária atuou no sentido de desacelerar a expansão para garantir a estabilidade, mesmo que isso implicasse em desacelerar transitoriamente o crescimento. O déficit fiscal, apesar de ter crescido substancialmente a partir de 1998, como decorrência da necessidade de contrabalançar os efeitos negativos da crise asiática, em momento algum ultrapassou 3% do PIB. A dívida pública do governo central é estimada em torno de 20% do PIB, podendo chegar a cerca de 30% quando se incluem os governos provinciais e locais. Mesmo quando se considera a importância dos empréstimos de liquidação duvidosa concedidos por bancos oficiais durante a fase de expansão acelerada, cujo valor poderia chegar a 50% do PIB no pior cenário, a situação da dívida pública na China ainda é relativamente tranqüila, dada a forte diferença que existe

entre a taxa real de juros e a taxa de crescimento da economia. GRÁFICO 5.1 China - taxas de juros e inflação - 1987 a 2007

Fonte: FMI-IFS As taxas de poupança elevadas refletem tanto o comportamento do setor privado quanto do governo. Em 2005, para uma poupança doméstica equivalente a 48,2% do PIB, tinha-se taxas de 18,4% do PIB para as famílias, 23% decorrência do PIB paradaasprópria empresas e 6,9%dodocrescimento PIB para oacelerado, governo. em As altas taxas de poupança são em parte dinâmica que a poupança das gerações mais jovens é superior à despoupança dos mais velhos. No caso da China, no entanto, as elevadas taxas de poupança refletem também fatores específicos como, no caso das famílias, a necessidade de proteção contra riscos e para fazer frente a gastos com saúde, aposentadoria e educação.6 Essa motivação precaucional, por seu turno, reflete a provisão inadequada de serviços públicos nas áreas de saúde e educação - cada vez mais baseados no pagamento de taxas -, e o enfraquecimento do sistema de aposentadorias, devido, entre outros fatores, à privatização de empresas estatais ineficientes. Fora das empresas estatais, a cobertura do sistema de seguridade social é relativamente pequena, fator que se acentua quando se trata de trabalhadores que migraram do campo para as essas carências explicam também poupança do setor público, na cidades. medida De emcerta queforma, permite utilizar receitas correntes paraa elevada financiar um volume significativo de investimentos em infra-estrutura, assim como direcionar recursos, sob a forma de subsídios, aos setores e/ou regiões cujo investimento se deseja estimular. A contrapartida desse arranjo foi um crescimento lento do consumo relativamente ao PIB, de modo que sua participação no agregado em 2005 era de apenas 51%-a mais baixa entre um amplo conjunto

de países emergentes e menor do que a participação de 60% no início da década (Tabela 5.2). A essa poupança elevada correspondeu uma taxa de investimento fixo também bastante elevada, da ordem de 42% do PIB, e um superávit em contacorrente que na média de 2000 a 2004 foi de 2,4% do PIB por ano, mas que recentemente passou para mais de 7% do PIB. TABELA 5.2 China - PIB - composição pelas óticas setorial e da demanda (%)

Fonte: Banco Mundial, 2007b. Pelo lado dos setores, destaca-se a forte participação da indústria relativamente ao nível de renda per capita. Em contraste, a participação dos serviços no PIB é relativamente baixa, refletindo o forte investimento no setor de manufaturas que se encontra na base do processo de crescimento da economia chinesa no período. Como ressaltado anteriormente, o investimento industrial visou basicamente o mercado externo, refletindo os estímulos gerados por uma taxa de câmbio subvalorizada, em detrimento do mercado doméstico e das atividades ligadas aos serviços. A acumulação de capital e o aumento da produtividade total dos fatores explicam o forte aumento da produtividade do trabalho e do produto per ca pita, que aumentou em média 8,8% ao ano no período 1980-2005, ante 3,5% ao ano no período anterior (Tabela 5.3). Ainda assim, observa-se um crescimento mais rápido da renda per capita em relação ao PIB por trabalhador. Isso se deve aos fatores demográficos associados a um crescimento mais rápido da população economicamente ativa vis-à-vis a população total. Por outro lado, o crescimento da taxa de ocupação, obtido pela diferença entre o crescimento do emprego e o da população economicamente ativa, atuou no sentido contrário, refletindo o caráter capital-intensivo do processo de crescimento chinês, e que resultou em taxas de expansão do emprego relativamente modestas, como se pode ver na segunda linha da Tabela 5.3? TABELA 5.3 China - decomposição do crescimento - taxas médias anuais de crescimento (% a.a.)

* Contribuição estimada a partir de hipótese de participação do capital - 0,5. Fonte: Herd e Dougherty, 2007. A desaceleração da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores no período recente não obstante seu nível ainda bastante elevado - estaria refletindo distorções na alocação do investimento associadas a taxas de juros reais muito baixas, e mesmo negativas, e à ênfase nos setores de manufaturas voltados para exportação, em parte decorrente da política de manutenção do câmbio subvalorizado. Além disso, uma estrutura de incentivos que ain da reflete em larga medida a influência de governos locais sobre empresas estatais e sobre as decisões de empréstimos do sistema bancário também tem contribuído para reduzir a produtividade do investimento. As distorções na alocação do investimento decorrem também da tendência à reinversão dos lucros por parte das empresas estatais. Como visto antes, o setor empresarial é responsável por parcela significativa da poupança agregada. Isso decorre em parte da tendência de empresas estatais a não distribuírem dividendos, o que tende a reforçar o investimento nos setores em que já atuam, reduzindo sua produtividade relativamente à que resultaria de uma alocação de recursos que contemplasse um conjunto de oportunidades mais amplo. O rápido crescimento da produtividade total dos fatores na China pode ser atribuído a um conjunto de fatores associados às reformas dos anos 1980 e 1990, em especial a privatização de empresas estatais e ampliação do espaço para o setor privado na economia, a abertura comercial e avanços na educação básica.' Um dos fatores mais marcantes do processo foi a intensa realocação da força de trabalho em direção a atividades urbanas. Essa recomposição explica parte importante do crescimento da produtividade do trabalho no período, na medida em que a produtividade nas atividades urbanas (indústria e serviços) é até seis vezes maior que no setor primário. VANTAGENS GEOGRÁFICAS, POLÍTICAS INDUSTRIAIS E TECNOLÓGICAS E O IDE Dentre as políticas de caráter mais específico que estimularam o desenvolvimento da China nos

últimos 30 anos, destacam-se aquelas visando a promoção dos investimentos diretos externos (IDEs), em sua maioria voltados para exportação, as medidas de política industrial, como os incentivos fiscais concedidos a determinados setores localizados em zonas econômicas especiais, a obrigação de as empresas multinacionais (EMNs) se associarem a um parceiro doméstico e a proibição de investir em certos setores. Esses elementos, associados à política macroeconômica brevemente descrita e à inserção da China nas cadeias de produção asiáticas, conforme discutido anteriormente, conferem um caráter particular à experiência chinesa. As principais políticas de incentivo à industrialização, atração de investimentos e estímulo às exportações são discutidas mais detalhadamente a seguir. Em primeiro lugar está a criação de zonas econômicas especiais (ZEEs) e sua relação com fatores geográficos. A proximidade Hong Kong a criação de quatro ZEEs, emsul. 1980, em Shenzhen, Zhuhai, Shantou e com Xiamen. Todas as inspirou quatro ZEEs estão localizadas no litoral Nessas ZEEs, passaram a ser concedidas diversas isenções fiscais, que permitiram o surgimento de clusters, com spillovers positivos, e vários outros incentivos. A decisão de localizar as ZEEs nessa região não foi uma coincidência. Durante décadas, desde o final do século XIX, Hong Kong acumulou capital, inicialmente com o desenvolvimento do comércio e das finanças e, mais recentemente, com a indústria de transformação nos setores de brinquedos, vestuário etc. Entretanto, o reduzido tamanho geográfico da antiga colônia britânica provocou grandes elevações dos preços dos terrenos e dos salários, ameaçando sua competitividade nesses produtos. A criação das primeiras ZEEs nessa região permitiu o deslocamento daquela produção industrial para a República Popular da China, ao mesmo tempo que Hong Kong migrava sua produção para produtos superiores na escala tecnológica. Nesse processo, transferiu-se também capacidade gerencial e de organização da produção e contatos comerciais com o outras resto do Os bons resultados obtidos nessas áreas levaram o governo chinês a criar, em 1984, 14mundo. ZEEs semelhantes, ao longo do litoral. Em segundo lugar, destaca-se a abertura comercial, que foi uma das primeiras e mais importantes medidas tomadas após 1978. Até então, o comércio exterior era inteiramente planejado pela autoridade central. Além disso, as exportações eram realizadas integralmente por empresas públicas. Como resultado, tanto exportações quanto importações cresciam lentamente. A princípio, os controles sobre as importações foram substituídos por elevadas tarifas aduaneiras, reduzidas posteriormente. O sistema de planejamento de importações foi também substituído por barreiras nãotarifárias tradicionais, a partir do início da década de 1980. Essas barreiras também foram paulatinamente desmontadas ao longo dos anos. A partir do final da década de 1990, as medidas de liberalização do comércio exterior chinês foram aceleradas com vistas ao seu ingresso na Organização do Comércio, dezembro dequanto 2001. ao As conteúdo questões ligadas à estrutura e desempenhoMundial do comércio exterior efetivada da China,em especialmente tecnológico, serão discutidas em seção específica deste capítulo. Em terceiro lugar está o crescimento dos Investimentos Diretos Externos (IDEs). A presença das EMNs no país não pode ser corretamente avaliada fora do contexto específico: inicialmente, essas empresas dirigiram-se quase que exclusivamente às ZEEs - onde receberam diversos incentivos

fiscais, terrenos e edificações, além de poderem contar com o benefício de infra-estrutura de energia e transporte e da localização ao lado de fornecedores e de outras indústrias semelhantes, bem como de centros de pesquisa, incubadoras de empresas e laboratórios de ponta. Essa localização privilegiada facilitou o surgimento de transbordamentos tecnológicos (spillovers) e teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e na alteração da pauta de exportações ao longo dos últimos 20 anos. A capacidade de a China atrair investimentos estrangeiros não se esgotou, no entanto, nos incentivos e vantagens desfrutados pelas EMNs nas ZEEs. No curto prazo, o baixo custo da mão-deobra e uma taxa de câmbio desvalorizada propiciaram elevada rentabilidade ao capital externo, especialmente àquele voltado às exportações. Além disso, a produção dirigida ao mercado externo gozava de isenção de impostos de trazida importação para matériasprimas, peças componentes. Obviamente, a revolução tecnológica pela tecnologia da informação foi etambém um fator importante para que as decisões de localização da produção pudessem ser tomadas de acordo com esses cálculos de vantagens relativas. Em quarto lugar, políticas de incentivo à inovação e à transferência e geração de ciência e tecnologia estiveram intimamente ligadas aos incentivos a investidores estrangeiros. Durante vários anos, a permissão ou o incentivo a empresas estrangeiras esteve condicionado a compromissos no sentido de realização de transferência de tecnologia ou de abertura de centros de P&D no país. Após o ingresso na OMC, esses compromissos deixaram de ser legais. O agrupamento das indústrias, com spillovers, especialmente das mais intensivas em conhecimento, teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e na alteração da pauta de exportações. Em parte por essas razões, a China ainda gasta relativamente pouco em P&D, comparativamente a países mais desenvolvidos. Em 2003, enquanto o dispêndio chinês correspondia a pouco mais de 1% do PIB, na Coréia do Sul era de 2,6%, e no Japão de 3,2% (Gráfico 5.2).Levando em conta os gastos por pesquisador, a posição da China também é ruim, estando abaixo até mesmo do Brasil. Contudo, esses gastos estão aumentando rapidamente. O funcionamento do sistema de preços e a administração do câmbio foram fatores importantes para garantir a competitividade da produção na China. Em particular, o mercado de trabalho na China apresenta salários no minais não apenas baixos, mas flexíveis - característica rara em outras economias. Essa flexibilidade decorre de dois fatores: o primeiro é a existência de um amplo contingente de trabalhadores no campo, com rendimentos próximos ao nível de subsistência, e que garantem uma oferta elástica de trabalho com algum grau, ainda que baixo, de qualificação. Os baixos índices de escolaridade (principalmente frente a outros países asiáticos) são em parte compensados por um forte sentido de hierarquia e disciplina por parte dos trabalhadores chineses. O segundo fator é a proibição de criar organizações sindicais e assim pressionar por maiores salários. GRÁFICO 5.2 Gastos com P&D como % do PIB - países selecionados

Fonte: OECD Main Science & Technology Indicators. De fato, os mecanismos de regulação das relações de trabalho e direitos trabalhistas encontram-se praticamente ausentes na sociedade chinesa.9 Outra característica chinesa permite compreender melhor a possibilidade de manter salários tão menores do que em outros países, mesmo quando a diferença no custo de vida não é tão grande. Boa parte dos trabalhadores chineses não-qualificados das grandes cidades é constituída de imigrantes temporários provenientes das zonas rurais. Atualmente, ao contrário do que prevalecia até poucos anos, esses trabalhadores não são considerados ilegais. Contudo, por não possuírem carteira de identidade emitida pela cidade onde trabalham, não possuem acesso a nenhum tipo de serviço público, como saúde e educação. Dessa forma, normalmente não trazem a família para a cidade. E aceitam dormir no emprego, obviamente sem pagar nada. Isso permite, portanto, não ter gastos com moradia e transporte, que constituem boa parte dos dispêndios dos trabalhadores de baixa renda. Essas especificidades tornam mais difíceis as comparações com os salários monetários de países onde tais práticas não existem. Em relação ao câmbio, o renminbi foi desvalorizado em cerca de 400% em termos nominais entre 1981 e 1995 e a taxa de câmbio efetiva real em cerca de 200% no mesmo período, permanecendo praticamente constante desde então (até julho de 2005), apesar do forte aumento das reservas internacionais. Evidentemente, a moeda subvalorizada contribuiu para elevar as exportações. Entretanto, essa influência deve ser relativizada quando se observa que boa parte das exportações chinesas, em especial as mais dinâmicas, possui um alto componente importado. A desvalorização real do câmbio reduziu significativamente o custo unitário do trabalho em dólares. No entanto, ainda que relevante, a vantagem comparativa do trabalho na China não está apenas no seu baixo custo. Diversos outros países possuem salários tão ou mais baixos. A coincidência já mencionada da disponibilidade de capital e capacidade gerencial - e, incidentalmente, proximidade cultural - que aproximou o trabalho do capital através dos

investimentos de HK e Taiwan nas primeiras ZEEs também teve papel crítico para o take off chinês. Um sem o outro não funciona. Por fim, um fator importante é dado pela existência de economias de escala na maior parte das indústrias, com fortes impactos sobre o custo de produção. Alguns exemplos são ilustrativos do tamanho do mercado e da escala de produção. A China é atualmente o maior produtor mundial de televisores, com uma produção anual de aproximadamente 75 milhões de unidades. A produção anual de aço bruto é de cerca de 220 milhões de toneladas, enquanto a do Brasil é de 31 milhões. A China produz atualmente cerca de 1,1 milhão de caminhões por ano, quase dez vezes a produção brasileira. Enquanto o Brasil produz cerca de 40 milhões de toneladas de cimento por ano, a produção anual da China atinge aproximadamente 900 milhões de toneladas. Em resumo, o extraordinário crescimento chinês dos últimos 30 anos deveu-se a políticas macroeconômicas que estimularam a formação doméstica de poupança com políticas específicas de atração de investimentos externos e de estímulos às exportações. Variáveis geográficas, que permitiram à China absorver capital físico e gerencial de Hong Kong e posteriormente integrar-se à cadeia produtiva da Ásia, já em franca expansão, conferem um caráter particular a esse processo e tornam sua replicação complicada em outras regiões - a América Latina em particular. O SURGIMENTO DA ÍNDIA COMO ATOR RELEVANTE Ainda que crescendo a um ritmo inferior ao da China, a Índia passou a registrar desempenho econômico significativo a partir da década de 1980. Como, em termos populacionais, apresenta tamanho equivalente ao da China, isso representou um impacto relevante para o crescimento da demanda global nos últimos 20 anos. Da mesma forma que na China, o crescimento foi impulsionado pelo investimento e, em menor escala, pelas exportações (Tabela 5.4). TABELA 5.4 India - taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano)

Fonte: Banco Mundial (2007b). Entre 1951 e 1980, a Índia cresceu a um ritmo relativamente modesto, de 3,7% ao ano, em média, ou 1,5% ao ano em termos per capita. Esse período de baixo crescimento foi resultado da adoção de políticas econômicas que se caracterizaram por um forte fechamento da economia, pela excessiva regulamentação e pela forte presença do Estado. As principais políticas consistiam em um sistema de licenciamento de empresas industriais (limites à expansão da capacidade de produção e restrições aos setores em que as grandes empresas podiam atuar) e de um sistema de proteção à indústria nacional que compreendia tanto um forte esquema de licenciamento de importações quanto altíssimas

tarifas de importação. Evidentemente que, em conseqüência, as atividades de rent seeking e a ineficiência foram traços marcantes da economia indiana ao longo desses anos. Entretanto, após 1980 a situação começou a se alterar. A taxa de crescimento real do PIB aumentou para 5,9% ao ano entre 1980 e 1990, equiva lente a um crescimento médio anual de 3,6% do PIB per capita. O crescimento do PIB desacelerou ligeiramente nos dez anos seguintes, para 5,7% ao ano, em média, mas voltou a acelerar entre 2000 e 2005, para 6,5% ao ano, ou 4,8% ao ano em termos per capita. Diferentemente da China, o crescimento esteve fortemente apoiado na expansão do setor Serviços, ainda que a indústria também tenha tido uma aceleração importante do crescimento, como se pode ver na Tabela 5.5, a seguir. Por conta desse dinamismo dos serviços, sua participação no PIB foi crescente ao longo de todo o período, como se pode observar na primeira parte da Tabela 5.6. TABELA 5.5 India - taxas médias anuais de crescimento - 1961 - 2005

Fonte: Banco Mundial (2007b). TABELA 5.6 India - PIB - composição pelas óticas setorial e da demanda (%)

Fonte: Banco Mundial (2007b). A Tabela 5.6 mostra também a evolução do PIB pelo lado da demanda. O investimento fixo apresentou crescimento superior à média do PIB, aumentando sua participação de 18,5% para 28,1% do PIB entre 1980 e 2005. A participação do consumo caiu, mas em 2005 ainda era cerca de 20 pontos percentuais maior que na China. A redução da participação do consumo privado foi acentuada, mas o consumo do governo se manteve mais ou menos estável em termos relativos. As exportações líquidas, por seu turno, também permitiram acomodar a forte aceleração dos investimentos, passando de -3,2% do PIB, em 1980, para -3,6% do PIB, em 2005, embora com queda dessa contribuição nos anos intermediários. Na China, em contraste, as exportações líquidas, fruto dos vultosos superávits na balança comercial, têm peso positivo de 5,6% do PIB em 2005 (ver Tabela 5.2). Da mesma forma que na China, embora em escala menor, também na Índia se observa uma elevada poupança doméstica como proporção do PIB. Essa poupança passou de níveis próximos a 20% do PIB em 1990 para cerca de 30% em 2005. Diferentemente da China, contudo, o principal setor para geração de poupança não são as empresas - cuja contribuição para a poupança bruta agregada é de cerca de 1/3 do total, incluídas as empresas estatais - mas as famílias, com uma taxa de poupança de 22% do PIB em 2005, cerca de 3/4 do total. O governo, por outro lado, tem poupança negativa, absorvendo 2,2% do PIB para financiar seus gastos correntes, em contraste com a China, onde o governo contribui com 7% do PIB para a poupança agregada (que alcança 48% do PIB, como visto anteriormente). A contribuição negativa do governo para a poupança agregada reflete os elevados déficits fiscais observados no país até recentemente. Ao longo da década atual, contudo, houve um movimento de ajuste que reduziu os déficits consolidados de níveis próximos a 10% do PIB para cerca de 6% do PIB em 2006. Dessa forma, foi possível reverter a trajetória de forte crescimento da dívida pública consolidada, que chegou a atingir 82% do PIB em 2004 antes de declinar para 76% do PIB em 2006, com perspectiva de manter a tendência de declínio nos próximos anos. Um fator fundamental para a reversão das contas públicas foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal e Gestão Orçamentária, em 2003, que aumentou a transparência da gestão fiscal e fixou como objetivo promover o equilíbrio em conta corrente das administrações públicas e limitar o déficit fiscal do governo central a 3% do PIB. Essas medidas foram posteriormente adotadas também por quase todos os estados, que contribuíram de forma significativa para a redução do déficit fiscal agregado. Não obstante os importantes avanços realizados na área fiscal, alguns fatores ainda constituem-se em fonte de preocupação. 0 primeiro deles é o elevado volume de subsídios, superior a 3% do PIB, concedido pelos governos central e estaduais às mais diversas atividades e setores: alimentação, energia elétrica, agricultura, irrigação, água e saneamento e ao transporte rodoviário. Caso os custos de oportunidade fossem levados em consideração, o volume de subsídios mais do que dobraria,

podendo exceder os 8% do PIB, conforme o estudo da OECD. Um segundo aspecto, também relacionado à composição do gasto, refere-se ao investimento público, que tem crescido bem menos que o investimento privado, provocando gargalos significativos na área de infra-estrutura. O estoque de capital no setor público tem crescido a uma taxa que é menos da metade daquela observada no setor privado, e é também menos da metade da taxa de crescimento do PIB. O setor privado tem presença importante em telecomunicações e na aviação civil, mas presença marginal na operação de portos: nessas atividades, os indicadores de eficiência aumentaram bastante, mas nos segmentos em que o setor público é monopolista - energia elétrica, rodovias (em processo de abertura para concessões) e água e saneamento -, a cobertura e produtividade representam fontes importantes de ineficiência, podendo até mesmo atrasar o crescimento. Do ponto de vista dos fatores próximos responsáveis pelo crescimento do PIB per capita (Tabela 5.7),10 observa-se inicialmente que, até o começo da década de 2000, o crescimento foi inferior ao da produtividade do trabalho, refletindo principalmente uma evolução negativa ou muito lenta da taxa de ocupação, enquanto os fatores demográficos - que influem no crescimento do PIB per capita pela relação entre a população em idade ativa e a população total - alternavam contribuições positivas e negativas. No período 2000-2005, tanto o crescimento da taxa de ocupação quanto da relação PEA/população total atuaram favoravelmente para permitir um aumento do PIB per capita superior ao da produtividade do trabalho. Embora o crescimento da taxa de ocupação tenha sido baixo e volátil, o emprego teve contribuição bem mais significativa para o crescimento do PIB na Índia do que na China. Essa característica provavelmente reflete a maior importância dos serviços na estrutura econômica da Índia, conforme destacado anteriormente. Assim, a contribuição do aumento do estoque de capital por traba lhador para o aumento da produtividade do trabalho foi menor na índia do que na China refletindo o fato de que o setor Serviços é menos intensivo em capital do que a indústria, que foi o foco do crescimento na China. Inversamente, apesar de ter crescido menos que na China, a contribuição relativa da produtividade total dos fatores na índia foi maior, alcançando pouco menos da metade do crescimento da produtividade do trabalho no período mais recente (versus contribuição de cerca de um terço na China no mesmo período). Ainda assim, tanto as taxas de crescimento quanto a contribuição relativa da produtividade total dos fatores foram declinantes no período mais recente. TABELA 5.7 Índia - decomposição do crescimento - taxas médias anuais de crescimento (% a.a.)

*Contribuição estimada a partir de hipótese de participação do capital = 0,5. Fonte: Herd and Dougherty, 2007. As razões para a aceleração do crescimento da índia são ainda objeto de debate. Em geral, se considera como marco para o crescimento acelerado da índia a crise cambial de 1991 e as reformas estruturais, em especial a abertura comercial e medidas de desregulamentação adotadas pelo governo de N. Rao. Entretanto, como visto, a aceleração do crescimento teve início efetivo já na década de 1980. Na verdade, a principal diferença entre os dois períodos parece ser que, até 1980, a oscilação era muito acentuada, com anos de alto crescimento seguidos por anos com variação próxima a zero ou mesmo negativa, num processo clássico de "stop-and-go". A partir daquele ano, à exceção de um breve período recessivo no início dos anos 1990, as taxas foram sempre relativamente elevadas, crescendo nos últimos anos. As reformas liberalizantes começaram a ser implementadas em meados da década de 1980 pelo governo de Rajiv Gandhi. Elas representaram uma gui nada no modelo econômico até então perseguido, caracterizado pelo forte intervencionismo do estado na economia - direcionando os investimentos, principalmente via regulação e direcionamento do crédito, e definindo as condições dos mercados em geral, por exemplo, através de um sistema generalizado de controles de preços. Além disso, na perspectiva de que o país deveria ser auto-suficiente no maior número possível de produtos, impunham-se severas restrições ao comércio exterior, em especial às importações. As primeiras reformas envolveram inicialmente o desmonte das barreiras às importações. Foi um processo bastante gradual, basicamente visando à eliminação das proibições de importação existentes. Ao final da década de 1980, a tarifa média ponderada ainda era de 87%, e mais de 90% da produção doméstica de bens comercializáveis ainda se encontrava protegida por restrições quantitativas às importações." Paralelamente, um grande número de setores industriais passou a ser isento do sistema de licenças, aumentou-se o tamanho das empresas (pelo valor dos ativos, de US$12 para US$600 milhões) cujos investimentos deveriam receber aprovação do governo e reduziu-se o número de setores em que vigorava o monopólio estatal.'2 Esses movimentos iniciais parecem ter

visado mais uma melhora da posição competitiva das firmas domésticas do que propriamente um aumento da competição a ser por elas enfrentada, como seria o caso de uma abertura ampla da economia. Sua importância estaria no fato de que a ênfase na questão distributiva, que dominava a política econômica até então, começou a se deslocar para os aspectos mais relacionados ao aumento da produtividade. A partir da forte crise cambial de 1991, em parte associada a uma política fiscal insustentável, o governo de N. Rao (após o assassinato de Rajiv Gandhi, em 1989) aprofundou o processo de reformas de cunho liberalizante na primeira metade dos anos 1990: eliminou o sistema de licenciamentos de capacidade industrial, praticamente extinguiu as licenças prévias à importação, reduziu as barreiras tarifárias, desvalorizou o câmbio e incentivou o ingresso de investimentos diretos (IDE). A tarifareservados média ponderada em 1999estatais, havia senão reduzido para 29,8%. Apesar da reduçãoexternos do número de setores para empresas houve progresso significativo nesse período na redução das atividades reservadas para as pequenas empresas. Reformas adicionais nessa e em outras áreas somente viriam a ser retomadas no governo de A.B.Vajpayee (1998-2004), já na década atual. Um elemento importante para aceleração do crescimento nos anos 1990 foi a reforma tributária, que reduziu significativamente as alíquotas marginais de empresas e indivíduos, aprofundando processo iniciado na década anterior. Nos impostos indiretos, introduziu-se um imposto sobre valor adicionado no lugar de impostos fixos sobre produto e incluíram-se os serviços na base tributária. Mais recentemente, o imposto sobre vendas, de competência dos estados e que incidia em cascata sobre o valor dos produtos, foi substituído por um IVA. No sistema financeiro, as reformas começaram na década de 1990, de forma gradual. Como parte do processo, as taxas de juros foram desreguladas, exceto para algumas operações de depósitos de poupança e empréstimos direcionados, assim como o mercado de títulos públicos. O volume de crédito obrigatoriamente direcionado para o governo reduziu-se para 25% dos depósitos, e as reservas compulsórias para 6,5%, de um total de 63,5% para esses dois componentes no início do processo. A concorrência no sistema bancário - em que, no início dos anos 1990, os bancos estatais respondiam por 90% dos depósitos - foi estimulada com a permissão para operação de novos bancos privados, inclusive estatais. Ao mesmo tempo, houve avanço significativo nas instituições de supervisão e no marco regulatório prudencial. A recapitalização dos bancos para atender às novas exigências de capital alcançou 10% do PIB em 2001.13 Por fim, uma reforma importante para estimular o mercado de crédito foi a que envolveu o sistema legal de recuperação de créditos em default. Após a estagnação de 1991, a Índia voltou a crescer rapidamente, atingindo taxas superiores a 8% nos anos mais recentes (ainda não incluídos na base do Banco Mundial, que serve de referência principal para os dados utilizados neste capítulo). No período 1992-2005, a Índia cresceu em média 6,4% ao ano, praticamente o mesmo nível verificado pelos campeões do crescimento do mesmo período, como Chile, Coréia do Sul, Malásia, Taiwan e Cingapura (entre os maiores países em

desenvolvimento), distante apenas da China. Uma diferença importante do crescimento indiano relativamente ao dos países do sudeste asiático, conforme destacado anteriormente, é que ela foi mais equilibrada entre os setores secundário e terciário, com destaque para este último em termos de taxas de crescimento. Isso pode em parte ser atribuído a políticas ativas de promoção de atividades ligadas ao setor de tecno logia da informação, como a indústria de software. O mercado de informática foi nacionalizado nos anos 1970 e desregulamentado em meados da década seguinte, permitindo-se o investimento estrangeiro ao mesmo tempo que as tarifas de importação de equipamentos eram significativamente reduzidas e os impostos sobre os lucros gerados a partir de exportações de softwares eliminados. Dentre as vantagens que determinaram o desenvolvimento desse setor destaca-se a oferta de pessoal qualificado treinado em universidades públicas. Num segundo momento, as carências em infra-estrutura passaram a ser contornadas pela criação de "parques de software", com oferta confiável de serviços de telecomunicações e energia elétrica, isenções de impostos de importação, financiamento de projetos e significativa redução de burocracia. Inicialmente, esses parques foram implantados por uma agência do governo, passando posteriormente a sê-lo também por empreendedores privados. Além desses parques, o setor de software conta também com legislação trabalhista bem mais flexível que no setor industrial, desfrutando ainda de tratamento fiscal bem mais favorável. Dessa forma, o crescimento do valor adicionado nesse setor apresentou a mais alta taxa entre os diversos setores, no período 1999-2004, de 26,9% ao ano, em média. O desempenho do setor industrial foi menos expressivo que o dos serviços, em parte pelo fato de que a regulação nesse segmento é muito mais pesada e restritiva, não obstante todas as reformas implementadas a partir de meados dos anos 1980. Destaca-se, em especial, a legislação trabalhista, que restringe fortemente o mercado de trabalho industrial e produz uma característica única na economia indiana: a enorme participação das pequenas empresas (até 10 empregados) na produção industrial, que chega a quase 90% do total. Essa característica tem srcem nas regras vigentes no período anterior às reformas da década de 1980, mas que ainda produzem efeitos na medida em que a legislação trabalhista para grandes empresas é muito mais restritiva. A grande participação de pequenas empresas na indústria impede a obtenção de economias de escala e de escopo e dificulta o processo de transferência e difusão de tecnologias, em ambos os casos afetando negativamente a produtividade das empresas. A expressão dessa legislação trabalhista restritiva é o fato de que apenas 15% da força de trabalho se encontra no setor formal, e, destes, mais da metade (60%) estão em empresas do chamado setor não-organizado: empresas de menos de 10 empregados, com as quais a legislação trabalhista é mais fie xível. O sucesso dos parques de software levou o governo a retomar a idéia de Zonas Econômicas Especiais14 como forma de estimular a indústria de transformação. A partir de 2006, o modelo existente foi alterado, prevendo seu desenvolvimento por empreendedores privados (de modo a contornar as carências de infra-estrutura e de natureza burocrática, existentes no modelo anterior), introduzindo flexibilidade na legislação trabalhista e ampliando os incentivos fiscais.

A despeito desse desenvolvimento viesado para o setor serviços, as exportações de bens cresceram fortemente a partir de 1985 e, em especial, nos últimos quatro anos. Contudo, a Índia ainda é uma economia relativamente fechada do ponto de vista comercial, com fluxo de comércio equivalente a 45% do PIB, ante 70% na China. Ao mesmo tempo, as commodities e os produtos de baixa intensidade tecnológica ainda representam a maior parcela de suas exportações de bens. Esses dados sugerem que a integração comercial entre a Índia e seus vizinhos se deu numa escala bastante inferior à da China e que, portanto, a geografia, aqui, teve um papel bem mais modesto. EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DE COMÉRCIO EXTERIOR DA CHINA E DA ÍNDIA A China ainda é vista por muitos observadores como um país responsável pela montagem de peças e componentes fabricados em outros países e sua transformação em bens de consumo como DVDs, televisores de plasma, computadores e celulares, utilizando sua mão-de-obra barata e medianamente qualificada. Nesse quadro, as suas importações serviriam, basicamente, como insumos para as etapas finais de produção voltada para a exportação. Portanto, as alterações na taxa de câmbio entre o renminbi e as demais moedas pouco afetariam seu saldo comercial. Essa descrição é, até certo ponto, correta com relação à situação prevalecente até alguns anos atrás. Entretanto, muitas mudanças vêm ocorrendo na estrutura produtiva chinesa nos últimos anos, com profundas conseqüências sobre esse cenário. É preciso lembrar que a China, ao longo das três últimas décadas, vem buscando aumentar sua capacitação tecnológica das formas mais variadas. Ao mesmo tempo, o aumento da produtividade total dos fa tores, principalmente a partir da década de 1990, mesmo que em ritmo declinante, vem sendo um dos principais responsáveis pelo extraordinário crescimento econômico da China. Tudo isso contribuiu para uma alteração na estrutura produtiva que vem possibilitando o avanço da indústria chinesa ao longo da cadeia de valor, aumentando cada vez mais o valor agregado de suas exportações. Para analisar essa questão, foram utilizados dados do COMTRADE a 4 dígitos para decompor as exportações e importações da China em bens de alta, média-alta, média-baixa e baixa tecnologias, e bens não-industriais, com base em classificação adotada pela OCDE. Os gráficos a seguir apresentam os saldos comerciais para essas categorias para o período 1997-2006. O Gráfico 5.3 ilustra o comportamento das quatro principais categorias, com superávits crescentes ao longo de todo o período (à exceção da média-alta tecnologia). Os produtos de baixa tecnologia, como alimentos, têxteis e calçados ainda representam a maior contribuição ao saldo comercial. Entretanto, o maior aumento relativo foi nas indústrias de alta tecnologia, como computadores e monitores de vídeo. GRÁFICO 5.3 China: saldo comercial dos setores industriais por intensidade tecnológica em US$ mil

Fonte: Wits; elaboração própria. Dentre os produtos de alta tecnologia, os principais destaques são: material de escritório e informática (computadores) e, desde 2005, equipamentos de rádio e TV. Isso significa que, nesses produtos, a contribuição da indústria chinesa para o processo de agregação de valor foi mais significativa. Por outro lado, aeronáutica e instrumentos de precisão continuam com saldo negativo. Entre os produtos de média-alta tecnologia, o saldo negativo ocorre basicamente devido a produtos químicos, sendo que, em 2006, todos os demais grupos apresentaram saldos positivos. Já entre os de média-baixa tecnologia, verifica-se uma maior especialização, aumentando o déficit em refinados de petróleo e aumentando o superávit nos demais, principalmente em produtos metálicos. Nos produtos de baixa tecnologia, o aumento do superávit é observado em têxteis, couros e calçados e demais manufaturados, mantendo-se relativamente estável nos demais. A análise dos dados para a economia indiana, por outro lado, indica um padrão de industrialização cujo crescimento não está voltado para as exportações, totalmente diferente do que ocorre na China. No caso da Índia, observa-se que a indústria de baixa tecnologia é a única que apresenta superávits comerciais no período analisado, ao passo que as demais apresentam déficits (Gráfico 5.4). Inclusive, para as indústrias de alta e média-alta tecnologias, o déficit comercial aumenta ao longo dos anos. Esse fato mostra a dificuldade da Índia em acompanhar a demanda interna por produtos com maior agregação de tecnologia. GRÁFICO 5.4 Índia: saldo comercial dos setores industriais por intensidade tecnológica em US$ mil

Fonte: Wits; elaboração própria. No entanto, quando se analisam as indústrias por setor, os resultados são mais favoráveis. Os dados mostram que pelo menos um setor de cada indús tria apresenta superávit comercial. Esse fato indica que a Índia tem se especializado em alguns nichos produtivos, nos quais vem alcançando competitividade. Por exemplo, no caso da indústria de alta tecnologia, o setor de destaque é o farmacêutico, apresentando crescente em reboques todo o período analisado. Já indústria de altamédia tecnologia, o setor desuperávit veículos automotores, e semi-reboques é onasuperavitário, com crescimento desde 2002. Na indústria de média-baixa tecnologia, o setor de produtos de petróleo refinado e outros combustíveis vem apresentando superávit desde 2000, com altas mais substanciais desde 2003. EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO BRASIL-CHINA15 O comércio entre o Brasil e a China era extremamente modesto, até 2000, frente às dimensões das economias envolvidas. Mais ou menos por volta desse ano, esse comércio passou a crescer a taxas bastante elevadas (ver Tabela 5.8). Entretanto, o padrão dos fluxos de exportação e importação refletiu diferenças na evolução da competitividade setorial no Brasil e nos países asiáticos. Em linhas gerais, enquanto o Brasil passou a exportar produtos básicos, a China e os demais países asiáticos exportam cada vez mais produtos intensivos em tecnologia. Curiosamente, no entanto, os termos de troca melhoraram a nosso favor. TABELA 5.8 Brasil - China: comércio exterior (em milhões US$ FOB)

Fonte Secex. As exportações chinesas para o Brasil cresceram inicialmente a partir de 1994, mas, em 2002, o ritmo de crescimento acelerou. Desde então, as compras externas provenientes da China passaram a crescer a taxas cada vez maiores, atingindo no terceiro trimestre de 2007 a cifra de US$3,5 bilhões, correspondente a uma alta de 630% em relação ao terceiro trimestre de 2002. O crescimento das exportações chinesas para o Brasil, a partir de 2002, deveu-se quase exclusivamente ao aumento das quantidades exportadas, uma vez que os preços quase não se alteraram, como se observa no Gráfico 5.5. Entre os três primeiros trimestres de 2002 e o mesmo período de 2007, as quantidades exportadas pela China aumentaram 517%, ao passo que os preços se elevaram apenas 26%. GRÁFICO 5.5 Exportações da China para o Brasil - preço e quantum

Fonte: Funcex. Esse crescimento nas quantidades foi devido a diversos produtos, mas quatro categorias, em especial, responderam pela maior parte desse desempenho: refino de petróleo e produtos petroquímicos, com variação de 546%; máquinas e tratores, com 1183%; equipamentos eletrônicos, com 856%, e outros metalúrgicos, com 744%.

As exportações brasileiras para a China também vêm crescendo ao longo dos anos, principalmente a partir de 2000. Os dados do terceiro trimestre de 200716 comparados com o mesmo período de 2000 mostram um aumento de 807% nas exportações. O quantum exportado foi o grande responsável por esse crescimento, com alta de 442% no período, enquanto os preços cresceram 67% (Gráfico 5.6). Contudo, desde o início de 2000, quando os fluxos comerciais bilaterais começam a se intensificar, os termos de troca (preços de exportação divididos por preços de importação) elevaram-se mais de 50% a favor do Brasil (Gráfico 5.7). Esse resultado, aparentemente, constitui um paradoxo, na medida em que a composição das importações brasileiras se alterou no sentido de bens cada vez mais sofisticados, ao passo que a composição das exportações permaneceu basicamente que os preços produtos mais em deterioração tecnologia sejam mais altos doconstante que os edeespera-se baixa tecnologia. Nessedos caso, deveria terintensivos havido uma dos termos de troca, com base no paradigma cepalino. GRÁFICO 5.6 Exportações do Brasil para a China - preço e quantum

Fonte: Funcex. GRÁFICO 5.7 Brasil-China: termos de troca

Fonte: Funcex; elaboração própria. A surpreendente melhora dos termos de troca reflete, em parte, o vigoroso impacto antiinflacionário que a China teve sobre o resto do mundo. Isso é o resultado, sobretudo, da queda dos preços dos produtos de alta e média tecnologia em conseqüência do aumento da escala e dos baixos custos de produção chineses. O mesmo fenômeno ocorre com relação ao comércio com os demais países asiáticos. Mas é preciso considerar que parcela importante da melhora da relação de troca reflete a grande elevação recente dos preços das commodities. Apesar de também seguirem uma trajetória de crescimento, as exportações do Brasil para a China apresentaram um comportamento bastante distinto das exportações chinesas para o Brasil. Em primeiro lugar, enquanto, nesse último caso, o crescimento mostra-se relativamente contínuo ao longo do período, no primeiro intercalam-se inúmeros períodos de alta e de queda nas taxas de crescimento. Em segundo lugar, no caso das exportações chinesas, os setores responsáveis pelo seu crescimento são aqueles mais intensivos em tecnologia, como visto anteriormente. Já no caso das exportações brasileiras, os setores que mais contribuíram para o seu crescimento são aqueles considerados de baixa intensidade tecnológica. Dentre esses setores destacam-se: indústria extrativa mineral, com crescimento de 580%; calçados, couros e peles, com 1.561%; celulose, papel e gráfica com 756% e óleos vegetais, com 507%. Em resumo, o comércio do Brasil com a China vem se caracterizando por um extraordinário crescimento nos últimos anos, mantendo-se um relativo equilíbrio entre exportações e importações. Ao mesmo tempo, o Brasil vem se especializando crescentemente na exportação de produtos básicos e na importação de produtos cada vez mais intensivos em tecnologia. Não obstante, a evolução dos termos de troca tem se mostrado favorável ao Brasil, contribuindo decisivamente para a redução dos custos domésticos de produção. INTERNACIONALIZAÇÃO DAS CADEIAS DE PRODUÇÃO

Um dos aspectos centrais do desenvolvimento dos países asiáticos nas décadas recentes foi a constituição de cadeias regionais de produção. Esse processo, que já foi denominado de "ciclo do produto" e "vôo dos gansos selvagens", tem início pela inovação de produtos e processos e seu desenvolvimento no Japão e, mais recentemente, na Coréia do Sul. Num segundo momento, ocorre a divisão das etapas de produção de acordo com as vantagens comparativas dos vários países da região. À medida que a tecnologia "envelhece", a produção dos bens passa gradativamente para os países com menor dotação relativa de conhecimento sofisticado. A importância da proximida de geográfica e cultural entre os países do leste/sudeste asiático foi crucial, assim, para o desenvolvimento de cadeias regionais de produção, na medida em que permitiu um menor custo de transportes e maior facilidade para o surgimento e aproveitamento de spillovers tecnológicos. No caso achinês, analisado anteriormente, geográfico crucial numa dimensão específica: atraçãocomo de investimentos diretos devidooàfator proximidade comfoiHong Kong, Taiwan, Japão e Coréia do Sul com o objetivo de transferir as etapas da cadeia produtiva mais intensivas em mãode-obra associadas a atividades cada vez mais sofisticadas tecnologicamente. Como visto, inicialmente as EMNs dirigiram-se quase que exclusivamente às ZEEs - onde recebem diversos incentivos fiscais, terrenos e edificações; localizam-se ao lado de fornecedores e de outras indústrias semelhantes, além de poderem contar com centros de pesquisa, incubadoras de empresas, laboratórios de ponta, infra-estrutura de energia e transporte. Essa localização privilegiada facilitou o surgimento de transbordamentos tecnológicos: é o sonho de um Sistema Local de Inovação tornado realidade. Essa forma de agrupamento regional das indústrias, especialmente daquelas mais intensivas em conhecimento, teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e na alteração da pauta de exportações ao longo dos últimos 20 anos, ainda que o esforço doméstico de geração de tecnologia permaneça relativamente baixo. A capacidade de a China atrair investimentos estrangeiros não se esgota, no entanto, nos incentivos e vantagens desfrutados pelas EMNs nas ZEEs. No curto prazo, o baixo custo da mão-deobra e uma taxa de câmbio desvalorizada propiciam elevada rentabilidade ao capital externo, especialmente àquele voltado às exportações. A produção dirigida ao mercado externo goza de isenção de impostos de importação para matérias-primas, peças e componentes. Assim, as EMNs especialmente as do setor de eletrônicos e comunicações, que representam grande parte das exportações chinesas - podem instalar, na China, as etapas finais da produção, aproveitando as peças e os componentes produzidos pelas filiais localizadas nos países vizinhos. No longo prazo, o tamanho absoluto do mercado chinês e, especialmente, seu potencial de crescimento constituem um atrativo importante ao investimento. Atualmente, os investimentos estrangeiros, de acordo com o setor, são enquadrados em incentivados, restritos e proibidos. Os que não se encaixam em nenhuma dessas categorias são considerados permitidos. A maioria dos setores é incentivada (com isenções fiscais) ou permitida.

Tomando por base os fluxos acumulados até 2004, os IDE estão concentrados em leasing e serviços a empresas (37%), comércio atacadista e varejista (18%), mineração (13%), indústria de transformação (10%) e transporte, armazenagem e correios (10%). Em termos de regiões, as províncias das quatro primeiras ZEEs (nas províncias de Fujian e Guangdong) representam 27%, as regiões costeiras restantes, 58%, as regiões de baixa densidade populacional, apenas 2%, e as demais, 12%, indicando como os investimentos ainda estão concentrados na região costeira, já que Fujian e Guangdong também se situam no litoral. O aumento dos investimentos estrangeiros resultou num forte aumento da participação das empresas multinacionais na produção chinesa. Infelizmente, só existem dados detalhando essa participação para o setor industrial. Além disso, é extremamente difícil classificar as empresas chinesas tipopara de propriedade. porqueaoclassificação. próprio conceito de propriedade é ainda totalmenteporclaro os chineses,Primeiro, o que dificulta Segundo, porque asnão estatísticas chinesas sofrem descontinuidades, sendo difícil realizar a compatibilização entre distintos períodos. Terceiro, as próprias estatísticas nem sempre são consistentes, havendo discrepâncias internas nada desprezíveis. Ainda assim, a tabela a seguir procura realizar um esforço de compatibilização e classificação do valor da produção por tipo de propriedade da empresa para anos selecionados no período 1991-2006. Com todos os "caveats" anteriores, pode-se notar o grande aumento da participação das empresas estrangeiras no valor da produção, de meros 6%, já em 1991, cerca de dez anos após o início do processo de entrada de empresas estrangeiras, para 31%, em 2006. Ao mesmo tempo, a participação das empresas estatais declinou de quase 60% para 33% (Tabela 5.9). A adoção de políticas de incentivo à inovação e à transferência e geração de ciência e tecnologia esteve intimamente ligada aos incentivos a investidores estrangeiros. Durante vários anos, permissão ou o incentivo a empresas estrangeiras esteve condicionado a compromissos no sentido de a realização de transferência de tecnologia ou de abertura de centros de P&D no país. Após o ingresso na OMC, esses compromissos deixaram de ser legais. Agrupamento das indústrias, com spill-overs, especialmente das mais intensivas em conhecimento, teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e na alteração da pauta de exportações. O papel dos investimentos externos na Índia foi bem mais reduzido do que na China, devido a uma política até recentemente contrária ao ingresso de empresas multinacionais na economia indiana. Até 2005, o in gresso de IDEs na Índia era cerca de 10% dos valores registrados na China e inferior aos do Brasil. Apenas em 2006 os ingressos superaram a barreira dos US$10 bilhões. Mesmo em termos relativos à Formação Bruta de Capital Fixo, a importância dos IDEs na Índia é bem inferior à registrada na China e no Brasil, mais de 5%, ao passo nos dois outros países, a partir de 1997, normalmente ficoununca acimaatingindo de 10%, chegando mesmo a maisque de 20%. TABELA 5.9 China: distribuição do valor da produção industrial por tipo de empresa - em % anos selecionados

Fonte: NBS Elaboração: IPEA/DIMAC. * Dados estimados. A partir de 1991, foram adotadas diversas medidas de liberalização dos investimentos externos, mantendo-se a proibição em diversos setores. Atualmente, as principais restrições estão localizadas nos setores agrícola, refino de petróleo, pequenas indústrias, indústria de defesa nacional, seguros, serviços de transporte aéreo, ferrovias, radiodifusão (inclusive televisão), loterias e jogos. Contudo, os entraves burocráticos ainda constituem barreiras consideráveis ao ingresso de investidores estrangeiros, sendo talvez a principal causa para o baixo volume de IDEs no país. Em 2006, novas medidas foram tomadas com o objetivo de reduzir as dificuldades enfrentadas pelos investidores estrangeiros na Índia e, nesse sentido, é promissor o fato de, nesse ano, ter havido um significativo incremento do ingresso externo. Contudo, deve-se ter em mente que a baixa qualificação média da mãode-obra na Índia também constitui um importante fator contrário ao ingresso de investimentos diretos. Assim, apesar de o país contar com um número considerável de técnicos e engenheiros bem formados, apenas 17% da população em idade relevante freqüentou a escola secundária e apenas 12% possui diploma de nível superior.17 O DESENVOLVIMENTO DA CHINA E DA ÍNDIA: PERSPECTIVAS E IMPLICAÇÕES PARA O BRASIL As seções anteriores buscaram resumir o padrão de desenvolvimento da China e da Índia, notadamente nos aspectos relacionados à política macroeconômica, aos determinantes imediatos do crescimento, ao comércio exterior e aos investimentos externos, além de identificar as relações comercias entre Brasil e China. Nesta seção final, avaliam-se as perspectivas para os dois países no novo contexto internacional de forte desaceleração nos Estados Unidos, suas implicações para economia brasileira e como a experiência deles poderia ser aproveitada pelo Brasil. Do ponto de vista macroeconômico, tanto China quanto Índia têm condições de manter taxas de crescimento relativamente altas, mesmo diante de uma reversão no cenário internacional. As elevadas taxas de poupança e investimento, a preocupação com a estabilidade macroeconômica, setores públicos ajustados (caso da China) ou em processo de ajuste fiscal (Índia) e o fato de serem economias abertas ao comércio internacional são fatores que contribuirão para manter o dinamismo

econômico, permitindo acelerar a inclusão dos vastos setores da população dos dois países ainda não beneficiados pelo crescimento acelerado das últimas décadas. No atual cenário externo, em que os Estados Unidos - principal destino das exportações chinesas, com 22% do total - enfrentam a perspectiva de forte desaceleração de seu crescimento, a continuidade do crescimento chinês depende fundamentalmente de uma reorientação de sua estratégia econômica, ainda que isso não seja capaz, por si só, de impedir alguma redução do crescimento, dependendo da magnitude da retração da demanda nos Estados Unidos. Essa alteração de rota foi sugerida na Introdução deste capítulo e envolveria basicamente uma combinação de redução da poupança privada, especialmente das famílias, aumento da oferta de serviços públicos à população, com ênfase em saúde e educação nas áreas rurais e ampliação de um sistema público de previdência, além renminbi. A situação fiscal confortável permite acomodar, meio da de valorização um aumentododo déficit público - que, porrelativamente sua vez, financiaria a ampliação da oferta por de serviços públicos - uma eventual redução da contribuição das exportações líquidas para o crescimento, decorrente da apreciação cambial e, agora, da retração da demanda nos Estados Unidos. Há várias razões para que uma mudança nesse sentido seja implementada, incluindo aquelas de natureza redistributiva associadas ao aumento dadesigualdade entre as áreas rurais e urbanas e entre as províncias costeiras e o interior do país. Mas há também razões econômicas: os níveis extremamente elevados do investimento podem estar refletindo uma redução, na margem, de sua produtividade - conforme se pode deduzir da queda da contribuição da produtividade total dos fatores, a qual terminaria por colocar em risco a própria continuidade do crescimento. A reorientação do investimento paracontrabalançar atividades mais ligadas aos serviços, em tempo que a produtividade marginal é mais elevada, poderia aquela tendência, ao mesmo que contribuiria para aumentar a geração de empregos que, como visto, foi relativamente modesta, mesmo diante de taxas de crescimento extremamente altas.18 Numa perspectiva ligeiramente distinta, a flexibilização do câmbio na China contribuiria para aumentar a resistência do país a choques externos e para consolidar as reformas necessárias no sistema financeiro, ao aumentar os graus de liberdade da política monetária.19 Esse argumento coloca a defesa da paridade cambial - transformada, a partir de 2005, em trajetória de apreciação bastante gradual, com base numa cesta de moedas - no centro do principal problema enfrentado pela China do ponto de vista macroeconômico: a pressão expansionista derivada da forte acumulação de reservas, estimulada, por sua vez, tanto pelos megassuperávits na balança comercial quanto pelos fluxos de capital, tanto de investimento direto quanto financeiros.20 As restrições do câmbio administrado sobre a política monetária impedem a utilização da taxa de uros como instrumento de controle da demanda agregada, em especial dos investimentos. Mais importante, os níveis de juros extremamente baixos teriam produzido um sistema financeiro frágil, no sentido de incapaz de avaliar adequadamente os riscos envolvidos nos empréstimos realizados, além de, como destacado anteriormente, levar à realização de investimentos de baixa produtividade e à

geração de excesso de capacidade em alguns setores. Nesse contexto, ao risco de um agravamento do problema da inadimplência, expresso num volume significativo de empréstimos problemáticos nos bancos oficiais, veio somar-se o da formação de bolhas nos mercados de ativos, em particular nos mercados imobiliário e de ações. Se, na China, a continuidade do crescimento passa principalmente por uma redefinição do arcabouço da política econômica, na Índia a questão envolve a necessidade de avançar mais nas reformas estruturais. Paradoxalmente, o escopo para manutenção do crescimento elevado na Índia é até maior do que na China, dadas as enormes ineficiências associadas aos elementos destacados na análise do caso indiano: excesso de regulação estatal; presença ainda maciça de pequenas empresas na indústria de transformação; mercado de trabalho muito segmentado e com predomínio muito grande relações informais; infra-estrutura e comque pouco espaço para atuação do setor privado,das entre outros. Assim, há um potencialdeficiente para, mesmo gradualmente, prosseguir com as reformas iniciadas na década de 1980 e assim manter o potencial de crescimento, hoje estimado em 8,5% a.a.Z1 No atual contexto de desaceleração econômica nos países industrializados e algum efeito sobre os fluxos financeiros internacionais, a posição da Índia é relativamente confortável diante do grau relativamente baixo de dependência em relação às exportações e do baixo déficit em conta-corrente. Por outro lado, o país passou a defrontar-se com pressões inflacionárias que têm exigido uma política monetária mais cautelosa. Assim, mesmo com alguma desaceleração do crescimento na China e manutenção do ritmo na Índia, é provável que esses países ainda continuem liderando o processo global de crescimento econômico por vários anos. O mercado de bens de consumo de massa em ambos os países ainda é bastante incipiente e possui potencial prevê de crescimento acelerado muitos anos.de Aautoveículos Agência Internacional de Energia, por exemplo, que, entre 2005 e 2030,por a frota chinesa aumentará sete vezes, alcançando 270 milhões de unidades. Dentre as implicações desse quadro para economia brasileira, um fator importante a ser levado em consideração é como irão evoluir as demandas de China e Índia por commodities e energia. Em 2006, a demanda da China por petróleo cresceu 6,9%, devendo ter crescido 5,6% em 2007 - mesma taxa projetada para 2008, segundo a Agência Internacional de Energia. Esses valores correspondem a 1/3 do crescimento total da demanda estimado em 2007. De acordo com as mais recentes projeções do Departamento de Energia dos Estados Unidos, a demanda chinesa de petróleo deverá crescer cerca de 5,4% ao ano entre 2004 e 2015, no cenário de referência. Isso significa que a sua demanda continuará influenciando de forma substancial o aumento da procura e a evolução dos preços do petróleo. Ao mesmo tempo, sua demanda global de energia deverá crescer a 5,1% ao ano no mesmo período. O crescimento da demanda chinesa, igualmente, influenciou significativamente os preços das commodities no período recente. Entre 1995 e 2005, as importações de alimentos pela China aumentaram a 4,4% ao ano, enquanto suas importações de matérias-primas não-comestíveis (agrícolas e minerais, exclusive petróleo e combustíveis) elevaram-se a impressionantes 21% ao

ano, atingindo US$702 bilhões em 2005. Entre 1995 e 2006, as importações da Índia de commodities metálicas e aço aumentaram de US$3,3 bilhões para US$17,4 bilhões, um crescimento de 427%. Ao mesmo tempo, os preços dos metais, de acordo com projeções do FMI, deverão crescer 125% entre 1995 e 2008. Para o Brasil, tanto a perspectiva de uma demanda firme de produtos primários e insumos básicos para a indústria quanto a de um crescimento mais acelerado da demanda interna chinesa constituem fatores positivos para a continuidade do atual processo de expansão econômica. No primeiro caso, as vantagens comparativas na produção de alimentos, matérias-primas de srcem agrícola e na mineração e metalurgia representam a possibilidade de continuar desfrutando de preços internacionais relativamente elevados e abrem espaço para ampliação dos investimentos, com rebatimento importante sobre o setor de bens de capital doméstico. Uma questão determinante das perspectivas do crescimento de China e Índia, principalmente no primeiro," refere-se às ameaças ao meio ambiente. A poluição atmosférica e a poluição dos rios são as duas maiores fontes de preocupação. Segundo dados do Banco Mundial, o custo da poluição oriunda dessas duas fontes atingiu 5,8% do PIB em 2003. A China é, atualmente, o maior emissor de SO2, sendo que suas emissões já atingem o Oeste dos Estados Unidos. Em 2007, ultrapassou os Estados Unidos como maior emissor de CO2, e 82% dessa fonte de poluição se srcina da queima de carvão, metade da qual para geração de energia. Daqui até 2030, a China será responsável por 40% do aumento da emissão de CO2. Em grande parte, o enorme impacto poluidor da China foi causado pelo sistema de preços que, ao subsidiar o custo da energia, incentivou o aumento da capacidade produtiva de setores altamente intensivos nesse insumo, como a siderurgia e as indústrias de alumínio e cimento, aliado ao fato de ser a queima de carvão a principal fonte de energia. As alterações nos preços da energia elétrica e o aumento da geração de eletricidade por outras fontes, como a hidráulica, deverão ter um impacto favorável a médio prazo. Da mesma forma, tende a aumentar a utilização de biocombustíveis, área em que o Brasil vem desenvolvendo tecnologia que lhe permite aproveitar suas vantagens comparativas. Diante do crescimento econômico excepcional de China e indianas duas últimas décadas, uma questão final refere-se às lições que essas experiências poderiam trazer para o Brasil, dado seu desempenho relativamente baixo no mesmo período. Obviamente, é quase sempre impossível replicar estratégias de desenvolvimento adotadas por outras economias e esperar que os resultados sejam os mesmos. As circunstâncias históricas mudam, os fatores geográficos nunca são os mesmos, as condições políticas diferem e é quase sempre muito difícil replicar numa economia exatamente as mesmas políticas de desenvolvimento adotadas em outra e esperar resultados semelhantes. Do ponto de vista das condições macroeconômicas, os elementos distintivos da trajetória chinesa foram, como enfatizado, o elevado nível de poupança doméstica, a ênfase nas exportações e a manutenção do câmbio desvalorizado. Esse arcabouço foi viabilizado por uma política fiscal austera,

pela preponderância dos investimentos sobre os gastos correntes na composição do gasto público, pela manutenção da inflação sob controle e pela presença de restrições sobre a conta de capital. No entanto, é difícil imaginar que o crescimento poderia ter alcançado as taxas observadas sem um processo simultâneo de reformas estruturais, em especial a grande abertura comercial, que ampliou significativamente o espaço para o setor privado e funcionou como poderoso fator de atração para o capital externo. Tendo ocorrido nos estágios iniciais do processo de desenvolvimento, esses fatores tiveram impacto amplificado, contribuindo para as taxas de crescimento elevadas que se mantêm por três décadas e meia nos dois países. No Brasil, a taxa de poupança é significativamente menor e a economia ainda é muito mais fechada que na China. A carga tributária é muito mais alta, os investimentos públicos declinaram fortemente, com agregada efeitos negativos a oferta de infra-estrutura, a contribuição do de setor público para a poupança tem sidosobre negativa. O fluxo de comércio nae China é da ordem 70% do PIB, e no Brasil de 30% do PIB. Uma economia muito mais fechada torna a inflação sensível a situações de aceleração do crescimento ao mesmo tempo que reduz o crescimento potencial. Uma situação fiscal que ainda se caracteriza por níveis de endividamento, de gastos correntes e de tributação elevados, por outro lado, torna delicada a tentativa de administrar o câmbio em níveis subvalorizados - já que essa política implica custos elevados num contexto em que as taxas de juros domésticas são muito superiores às externas. Na verdade, Brasil e China deveriam mover-se em direções opostas no que se refere à política econômica. Lá, a sustentação do crescimento parece apontar para a necessidade de uma redução da poupança doméstica, de desrepressão financeira, permitindo a utilização mais intensa dos juros como instrumento política econômica, e de reduzir ampliação dosdo gastos em saúde, educaçãosuae previdência. de Aqui, ao contrário, é preciso o peso gasto públicos público corrente e aumentar eficiência, ampliar a abertura da economia e estimular os investimentos em infra-estrutura, tanto pelo setor público quanto pelo privado. Na questão cambial- que normalmente ocupa o centro dos debates sobre políticas macroeconômicas para o crescimento - o caminho para os dois países parece convergir para a flutuação suja, com o Brasil já tendo adotado o regime e a China caminhando para ele. No entanto, é possível identificar algumas políticas específicas que poderiam ser consideradas, com adaptações, para o Brasil. Em primeiro lugar, está a política de inovação. A China teve um grande sucesso ao concentrar geograficamente, nas ZEEs, durante um bom tempo, os incentivos à geração e transferência de tecnologia, permitindo a criação de grandes externalidades positivas, que contribuíram decisivamente para o desenvolvimento indústriasinúmeros intensivasincentivos em conhecimento. um lado, concentrando os investimentos estrangeiros,das concedendo à produçãoDee transferência de conhecimento e, de outro, focando investimentos públicos na criação de universidades tecnológicas e laboratórios de pesquisa. Evidentemente, a China não possuía as mesmas restrições orçamentárias que o Brasil apresenta, o que impede que os incentivos concedidos sejam semelhantes. Além disso, o Brasil apresenta, hoje,

uma diversificação industrial, tanto geográfica quanto setorial, muito maior do que a estrutura chinesa nos primeiros anos de seu processo de desenvolvimento. De toda forma, valeria a pena concentrar esforços na geração e transferência de tecnologia, articulando-os com os clusters de desenvolvimento tecnológico e com os centros de ensino e pesquisa, tanto públicos como privados. Em segundo lugar, está a política de qualificação de mão-de-obra. Os gastos relativos da China em educação não são muito diferentes dos do Brasil, assim como os indicadores mais gerais. Entretanto, a concentração dos gastos em carreiras mais científicas e a maior ênfase em qualidade parecem ser evidências de que o direcionamento dos recursos constituiu importante elemento no sentido de se obter uma qualificação dos recursos humanos mais compatível com as necessidades do desenvolvimento industrial. Para concluir, vale refletir sobre a estratégia mais adequada a ser seguida pelo Brasil no seu relacionamento bilateral com China e Índia. Evidentemente, a continuidade do crescimento econômico esperado nos dois países contribuirá decisivamente para a manutenção de altas taxas de crescimento das exportações brasileiras de commodities e outros produtos primários. Entretanto, caso o Brasil pretenda obter taxas de crescimento mais elevadas a médio prazo, é inevitável fazer como aqueles países e aumentar a produção e a exportação de bens intensivos em conhecimento, que são os que apresentam as taxas de crescimento mais elevadas no comércio internacional. Para o período 1980-98, os cinco produtos mais dinâmicos do comércio mundial foram transistores e semicondutores, computadores, partes de computadores e máquinas de escritório, instrumentos óticos e artigos de perfumaria e cosméticos.23 De que forma o Brasil pode tirar proveito do relacionamento com a China nesse aspecto? A distância entre os dois países certamente é um obstáculo a uma maior integração por meio do comércio. Além disso, as cadeias de produção instaladas na China e nos demais países asiáticos já são extremamente competitivas. Portanto, o caminho talvez seja buscar a integração entre empresas brasileiras e empresas chinesas, primeiro através do investimento brasileiro na China de forma a aproveitar não apenas as vantagens de operar no mercado chinês, como também exportar para terceiros mercados por meio de plataformas de produção que aproveitem os benefícios fiscais e as externalidades tecnológicas existentes na China. Segundo, por meio de investimentos chineses no Brasil, com vistas ao beneficiamento de matérias-primas brasileiras para exportação, no sentido de exportar para mercados do continente americano ou quando forem significativas as vantagens competitivas de se produzir no Brasil, desenvolvendo sinergias e realizando acordos de transferência de tecnologia, quando possível. De toda forma, é fundamental que se ampliem as relações bilaterais, com base em missões comerciais privadas e oficiais, por exemplo, de forma a aumentar o conhecimento mútuo das necessidades e potencialidades de cada país, reduzindo as barreiras culturais, que não podem ser desprezadas. É igualmente importante que o empresariado nacional amplie seu conhecimento a respeito da legislação chinesa, das práticas comerciais, das relações trabalhistas, do tratamento

dispensado ao investidor externo e das práticas relativas ao respeito à propriedade intelectual. Referências bibliográficas Banco Mundial (2007a). 2005 International Comparison Program - Preliminary Results. . (2007b). World Development Indicators. Blanchard, Olivier; Giavazzi, F. (2005). Rebalancing Growth in China: a Three-Handed Approach. MIT, Department of Economics, Working Paper 05-32. (disponível em http://ssrn.com/abstract862524). Cepal (2007). Balance Preliminiar de Ias Economias de America Latina y el Caribe. Elekdag, S.; Lall, Subir (2008). "Global Growth Estimates Trimmed After PPP Revisions", IMF Survey Magazine: IMF Research. He, Jianwu; Kuijs, Louis (2007). "Rebalancing China's Economy - Modelling a Policy Package", World Bank China Research Paper n. 7. Herd, Richard; Dougherty, S. (2007). "Growth Prospects in China and India Compared". The European Journal of Comparative Economics, v. 4, n. 1. (disponível em http://eaces.liuc.it) Mayer, Jõrg; Butkevicius, Arunas; Kadri, Ali (2004). Dynamicproducts in world exports, Review o World Economics, v. 140, n. 3. Nassif, André (2006). A Economia Indiana no Período 1950-2004 - da Estagnação ao Crescimento Acelerado: Lições Para o Brasil?. BNDES, Texto para discussão n. 107, Rio de Janeiro. OECD (2007). Economic Survey - India. (2005). Economic Survey - China. Perkins, D. H. (2007). Asian Development Strategies, 1950-2006, trabalho apresentado em International Economic Association/Tsinghua University Roundtable Conference on The Political Economy Of Sustainable Growth, Pequim. Prasad, Eswar S. (2007). Is the Chinese Growth Miracle Built to Last?, Cornell University .

Carlos Eduardo Soares Gonçalves

OR QUE ALGUNS PAtSES SÃO desenvolvidos, com elevada renda per capita, e outros não? Por que o Brasil apresentou taxas muito modestas de crescimento na média ods últimos 20 anos? É difícil vislumbrar perguntas mais importantes dada a enorme disparidade de renda entre os países do mundo, e dado que, no caso brasileiro, se seguirmos no ritmo das últimas déc adas, nossa renda percapita demorará mais de 50 anos para duplicar.' Neste capítulo tratamos de uma parte da resposta para as questões colocadas. Especificamente, nosso foco será entender a importância do que os economistas chamam de produtividade total dos fatores (PTF), investigar seu s determinantes e propor reformas institucionais que a aumentem. 1 E mesmo que os dados de crescimento dos anos mais recentes sejam m elhores que a média das últimas décadas, não se deve esquecer que (i) temos crescido abaixo da média das outras economias emergentes e (ii) há muito tempo a conjuntura internacional não se mostravaão t favorável. Mas, afinal de contas, o que é produtividade total de fatores? Como erá s explicado com mais propriedade na seção seguinte, PTF é a parte do produto total da Economia que não é explicada nem pelo montante de máquinas e equipamentos (capital físico), nem pela qualidade da força de trabalho de um dado país (seu capital humano). Para usar um jargão um tanto quantobatido, ela é "o tamanho da nossa ignorância", abarcando fatores que afetam o PIB, mas quenão sabemos mensurar apropriadamente. Colocado de outra forma, toda diferença nos níveis de PIB entre países não explicada pelos insumos de produção tradicionais é amontoada na rubrica "produtividade total dos fatores". A opção de priorizar aqui a questão da produtividade- e seu principal determinante, a qualidade institucional de um país - não é arbitrária. Ela deriva do fato de uma vasta literatura acadêmica recente enfatizar sua relevância na explicação da variabilidade dos níveis de desenvolvimento econômico. Em termos de diagnóstico base, e não esquecendo que a questão do desenvolvimento é obviamente multifacetada, juntamente com a deficiência no que os economistas chamam de capital humano e no

capital de infra-estrutura (principalmente energia e transportes), o desempenho da produtividade da economia brasileira das últimas décadas ajuda a explicar o atraso do país em termos de desenvolvimento econômico.2Para crescermos mais celeremente sem despertar a inflação, é preciso "destravar" a produtividade da economia brasileira. É comumente aventado que o problema do baixo crescimento brasileiro deriva da falta de investimentos, e que para que o país cresça mais é preciso aumentar a taxa de investimento doméstica para níveis mais altos. Sem discordar da importância do investimento, sentenciar que o investimento causa mais crescimento e nele identificar a raiz de nossas mazelas não é muito preciso. Isso porque o investimento já é o próprio crescimento, e não uma causa primária deste. O ponto todo é que o investimento é determinado por outras variáveis, é endógeno no jargão do economista. E não é apenas a poupança - a disposição consumomuito hoje -pouco que explica as taxas de a investimento. Em doméstica uma economia aberta, de issosacrificar é, inclusive, relevante, dada possibilidade de financiamento com poupança externa. O crucial é que a disposição a investir depende da taxa de retorno dos projetos, e esta, por sua vez, é função direta da produtividade da economia. Ou seja, mais produtividade gera mais investimento, ou, dito de outro modo, a direção de causalidade corre da produtividade para o investimento, e não o contrário. Por isso, mais frutífero do que defender maiores taxas de investimento3 é defender melhoras institucionais que aumentem a produtividade econômica e, conseqüentemente, o investimento e o PIB. Para quem acha essa inversão de causalidade estranha, chamamos a atenção para o fato de que a correlação estatística entre crescimento e investimento futuro é nos dadosmais forte que a correlação entre crescimento e investimento passado. Ou seja, um choque positivo de produtividade hoje (que eleva o PIB hoje) causa mais investimento amanhã, e não o reverso.' E o Brasil pode e precisa se tornar uma economia mais produtiva. Como mostram alguns estudos,' á vivenciamos períodos de robusto crescimento da produtividade total dos fatores, o mais significativo ocorrendo no período entre 1967 e 1976. Não parece mera coincidência que esse intervalo de tempo se siga à implementação do PAEG, um plano econômico posto em prática no início do período militar e cujo cerne foi reformular e criar várias instituições econômicas, como o Banco Central e o imposto sobre o valor agregado. A título de ilustração, a Tabela 6.1, retirada de Ferreira et al. (2006), mostra a evolução do PIB e da PTF para Brasil, Estados Unidos e Coréia em três períodos, a começar do fim dos anos 1960. Primeiramente, é interessante notar que os períodos de crescimento mais vigoroso das economias em questão foram também períodos de melhor desempenho da PTF. Aliás, esta parece ser uma evidência robusta: "milagres" de crescimento são em geral "milagres" de produtividade. Segundo, vê-se que o desastre de 14 anos consecutivos de queda da PTF e crescimento negativo do PIB por habitante no caso brasileiro ocorre justamente na época de inflação elevada e economia fechada ao mundo. O péssimo desempenho nessa década e meia perdida explica boa parte do atraso do Brasil em relação à fronteira tecnológica mundial.

Do lado positivo, vê-se o impacto benéfico da abertura econômica e da estabilização dos anos 1990 sobre nossa PTF, que em meados daquela década recomeça a crescer um pouco mais rapidamente que a fronteira tecnológica mundial.6 Já os dados para os Estados Unidos revelam um fato conhecido dos economistas: o fraco desempenho da produtividade até o início dos anos 1990. É ustamente quando ela volta a crescer em meados dos anos 1990 que a economia norte-americana retoma fôlego e volta a se expandir de maneira robusta.7Já o interessante dos dados coreanos é que mesmo em um período em que a produtividade mundial ia de mal a pior, sua taxa de expansão no mais famoso dos Tigres Asiáticos manteve-se em terreno positivo. De fato, enquanto na década e meia perdida, nossa produtividade caía em média quase 4% ao ano, a da Coréia crescia próximo de 1%. O que eles fizeram de diferente de nós em termos de políticas públicas para alcançar esse resultado é conhecido: investiram muito mais em educação e em infra-estrutura, além de terem adotado uma política explícita de agressiva integração comercial.' TABELA 6.1 Taxas de crescimento do PIB e da PTF

Fonte: Ferreira etal. (2006). A observação desses dados nos leva ao diagnóstico de que precisamos de uma nova rodada de reformas estruturais, como as do final dos anos 1960 e início dos anos 1990. Reformas que melhorem a qualidade das "regras do jogo", dotando a economia de instituições mais eficientes. Em particular, em um momento em que se discute a idéia de impulsionar o crescimento via políticas de demanda, é ainda mais importante chamar atenção para o fato de que, em nosso entender, e em concordância com uma importante linha de pesquisa em Economia, o problema concreto do crescimento está no lado da oferta. Sem uma melhora da produtividade econômica, que é o motor de expansão da oferta, não há crescimento que possa ser adjetivado de sustentável. Fugir das agendas fiscal, educacional e institucional (esta última foco deste capítulo) que afetam diretamente o lado da oferta agregada da economia, para priorizar medidas que majoritariamente afetam o lado da demanda, é uma alternativa que não leva à remoção dos verdadeiros óbices ao crescimento. Não negamos que a economia possa continuar a crescer a taxas razoáveis, mesmo em um cenário em que não se aprovam as reformas, dado que acelerações da taxa de crescimento não necessariamente têm srcem em reformas institucionais. Como mostram Pritchet et al. (2005), as economias podem mesmo vivenciar surtos de expansão quase que "inexplicáveis" por períodos não tão curtos de tempo. Mas, no mesmo artigo, os autores também mostram que arrancadas de

crescimento fundadas em reformas estruturais tendem a ser mais duradouras. Antes de seguir, é importante reconhecer que parte da agenda macroeconômica foi bem encaminhada na última década e meia (o que explica a melhora da produtividade nos anos mais recentes). Como dizem os analistas, os "fundamentos macro" da economia brasileira são hoje realmente bem melhores do que há poucos anos, e isso, juntamente com uma conjuntura internacional favorável, vem garantindo taxas de crescimento razoáveis nos últimos anos. Contudo, maior integração econômica, metas de superávit primário, metas de inflação e câmbio flutuante não são mais que os primeiros passos na direção do desenvolvimento econômico de longo prazo. Neste capítulo, trataremos de outros que restam por serem dados. Diferentes capítulos deste livro enfatizam especificamente o impacto da abertura econômica sobre a produtividade e o investimento da economia. Mas, além da abertura, o que mais pode ser feito para fomentar a produtividade? Na segunda seção, veremos que a chave para entendermos essa divergência nos níveis de desenvolvimento econômico responde pelo nome de produtividade total dos fatores. Já na terceira seção, argumentaremos que esse elevado diferencial de produtividade entre os países é uma função direta da qualidade de suas instituições. Por fim, na quarta seção apresentamos propostas de reformas que visam melhorar a qualidade institucional do país ao impor amarras mais firmes sobre o poder discricionário do Estado. O QUE EXPLICA AS DISPARIDADES DE RENDA NO MUNDO? O PAPEL DA PRODUTIVIDADE Não deve surpreender o leitor a afirmação de que a desigualdade econômica entre os países do mundo é hoje extremamente elevada. O Gráfico 6.1 a seguir ilustra esse fato apresentando a renda per capita dos dez países mais pobres e dos dez mais ricos do mundo (excluindo os grandes produtores de petróleo), além do Brasil. É espantosa a constatação de que a renda média do grupo dos 10 mais ricos é cerca de 50 vezes maior que a renda dos 10 mais pobres, que quase não aparecem em um mesmo gráfico de barras. E, apesar de essa desproporção ser atenuada à medida que se incluem mais países em am bos os grupos, o quadro geral permanece o mesmo, qual seja, de grande dispersão de renda entre os países. Por exemplo, a renda média dos 20% mais ricos é cerca de 27 vezes maior que a dos 20% mais pobres.9 Mas o que explica esse fenômeno? Como os países mais ricos do mundo chegaram aonde chegaram? GRÁFICO 6.1 PIB per capita PPP - países selecionados (2004)

Fonte: Penn Tables 6.1 Vale dizer que a extrema desigualdade de renda entre os países é um fenômeno dos últimos dois séculos da longa história mundial. Como nos mostra o trabalho do historiador Angus Maddison (2001), enquanto em 1820 a renda percapita do grupo de países composto por Europa Ocidental, Japão e colônias européias de imigração era apenas duas vezes o do grupo formado por América Latina, Ásia, África e Leste da Europa; em 1998 essa razão tinha crescido para 7.10 O que tal dado deixa claro é que a grande divergência entre os países se inicia na nova era industrial. À medida que alguns países vão se industrializando e outros não, as diferenças de renda entre eles vão se acentuando. Note que esse fenômeno de divergência precede o da "globalização", e para os céticos em relação integração entre países, vale estrangeiros ainda lembrarsejam que não há desiguais evidênciasoudemais que países comàmaior fluxoeconômica de comércio e os investimentos mais pobres. Aliás, um dos países que mais cresce no mundo - a China - adotou uma estratégia clara de integração econômica com o mundo, o mesmo valendo para os famosos tigres asiáticos." Para entendermos por que os PIBs per capita dos países são tão díspares, é preciso antes realizar um exercício de decomposição do produto total por fatores de produção. Para tal, os economistas trabalham com uma estrutura teórica simples em que se estipula que a produção total de um país depende do seu estoque de capital, da qualidade de sua força de trabalho e da produtividade, ou eficiência. Em princípio, diferenças no produto podem vir de diferenças em quaisquer desses termos, e a idéia dos exercícios apelidados de "contabilidade do crescimento" é determinar o peso de cada fator separadamente. É possível também que diferenças de PIB per capita venham de diferenças de horas trabalhadas em cada país. O problema aqui é que não são muitos os países que possuem estatísticas confiáveis de horas trabalhadas e, conseqüentemente, essa variável nem sempre aparece nos estudos empíricos. Mas, em alguns casos, é extremamente importante. Por exemplo, para entender por que a renda per capita na Europa é cerca de 70% da dos Estados Unidos, não adianta procurar explicação em diferenças de capital humano, físico ou produtividade. Seja por gostarem mais de despender seu

tempo fora do trabalho, seja porque a taxação incidente sobre os que ganham mais é muito pesada no Velho Continente, os europeus dedicam menos horas de seu dia ao trabalho que seus pares norteamericanos,' o que explica por que estes são mais ricos que aqueles (mas não necessariamente mais felizes?). Os alemães, por exemplo, trabalham em média 1.400 horas por ano. O número equivalente para os americanos é de 1.800 horas. Uma importante nota de ressalva: o termo "produtividade", que nos acompanhará durante todo o capítulo, não é sinônimo de "tecnologia", entendida no seu sentido estrito, como postulam alguns. Sem dúvida, diferenças tecnológicas se refletem em diferenças de produtividade: um computador de última geração torna o trabalhador mais produtivo que um de dez anos atrás. Mas outros fatores, além da tecnologia, também têm papel importante. Aliás, como a produtividade é medida como um resíduo -comporta a parte do PIBumqueconjunto não é explicada diretamente pelo estoque de capitalComo físico dissemos e humanoantes, -, a PTF todo de variáveis não diretamente mensuráveis. éo tamanho da nossa ignorância. Por exemplo, quando o PIB pára de crescer porque não há energia suficiente para produzir (e não há energia suficiente, porque o marco regulató rio é ineficiente - um problema de instituições), isto, "contabilmente" não aparece nem no capital físico, pois afinal máquinas não foram destruídas; nem no capital humano, visto que ninguém desaprendeu nada com o "apagão". Aparece no "bolo" chamado de produtividade total dos fatores. Se uma lei proíbe a importação de máquinas mais adaptadas a um certo processo produtivo e por isso usa-se uma outra máquina menos apropriada para essa tarefa, a "queda" no PIB que daí deriva aparecerá também no termo da PTF. Se o comércio entre os estados de um país é pequeno, porque há muito roubo de carga e, por conta disso, há pouca especialização produção - o que leva a um PIB menor -, a rubrica que acusará tal ineficiência é mais uma vez ana PTF. A pesquisa acadêmica recente nos conta que a PTF é mais relevante do que pensávamos para explicar por que alguns países são ricos e outros não. De fato, em artigo hoje famoso, Hall e Jones mostram que diferenças de PTF são mais importantes para explicar a dispersão da renda dos países do que diferenças nos capitais físico e humano.13Na introdução do artigo, os autores apresentam uma simulação provocativa que sinaliza a preponderância da PTF: se Níger, um país africano 35 vezes mais pobre que os Estados Unidos fosse magicamente dotado com os capitais humano e físico norte-americanos, ele ainda seria oito vezes mais pobre que os Estados Unidosl Ou seja, a produtividade é duas vezes mais importante (fator multiplicativo de 8) do que os outros termos (fator multiplicativo de 35/8: ou seja, pouco superior a 4) na explicação do diferencial de renda entre esses dois países. Sem entrar em detalhes técnicos dessa vertente empírica da pesquisa sobre o crescimento, vejamos brevemente por que as teses antigas defendendo que a chave para a questão dos diferenciais de desenvolvimento residia no estoque de capital de um país - e, por tabela, nas suas taxas de investimento - não encontram bom respaldo nos dados.

Primeiramente, parte das diferenças de estoque de capital entre os países é resultado do fato de a produtividade dos países serem distintas, o que retira a ênfase do capital e coloca sobre a PTF. Como vimos, a PTF causa o investimento. Segundo, as diferenças nas taxas de investimento e poupança entre os países - que levam a diferentes estoques de capital - são de ordem de magnitude inferior às diferenças entre seus PIBs. Por exemplo, de acordo com os dados da Penn Tables 6.1, na média dos anos que vão de 2000 até 2004, Hon duras e Taiwan apresentaram taxas de investimento muito parecidas: 17,1% e 16,9%, respectivamente. No entanto, nada parecidas são suas rendas por habitante em 2004: US$2.300 e US$20.800. Finalmente, os Estados Unidos, a economia que mais rapidamente cresceu na segunda metade dos anos 1990 dentro do grupo dos mais ricos, o fez com taxas de investimento razoavelmente baixas, casadedos 15%. O segredo? A melhora da produtividade que veio na esteira do salto tecnológico dona setor informática. Terceiro, quando falamos de taxa de crescimento em vez de nível do PIB, é interessante observar que a série de crescimento apresenta baixa autocorrelação serial (medida de quanto o crescimento deste ano depende do crescimento do ano passado), enquanto a de capital apresenta forte autocorrelação. Fosse o estoque de capital mais relevante que a produtividade para explicar as variações no PIB, o seu padrão de autocorrelação deveria ser mais assemelhado ao do PIB do que realmente é. Como argumentam os economistas da linha de ciclos reais, choques de produtividade também são importantes para entendermos flutuações de curto prazo, e não apenas tendências de longo prazo. Quarto, se a diferença nos níveis de desenvolvimento se devesse à escassez de capital, e esta, por sua vez, fosse conseqüência da falta de poupança doméstica - talvez por ser o país demasiadamente pobre ou as pessoas muito impacientes para consumir logo - pacotes de ajuda financeira internacional, do tipo que, por anos, o mundo mais rico depositou na África, ajudariam a elevar o PIB dos países mais pobres. Mas não há qualquer evidência de que isso de fato ocorra: como nota Easterly, após um total de desembolsos de US$2,3 trilhões em ajuda financeira nos últimos 50 anos, os recipientes desses fundos não estão melhores do que antes.14 Além disso, é revelador que nos casos de sucesso econômico dentro do grupo de economias em desenvolvimento não figurem países que receberam importantes montantes de ajuda externa. Quinto, como o capital apresenta retornos decrescentes de escala (para quem tem muito capital, a contribuição para o PIB de uma unidade a mais de capital é menor do que para quem tem pouco capital), se ele fosse a variável-chave na questão do desenvolvimento, precisaríamos ver os países mais pobres crescendo mais rapidamente do que os mais ricos, fato que não se verifica nos dados. Por último, uma observação sobre o caso brasileiro em particular. No Brasil, o estoque de capital como proporção do PIB não é baixo. De fato, essa razão é muito semelhante à dos Estados Unidos.15 A noção de que em média a produtividade importa mais que capital pode ser visualizada nos

Gráficos 6.2a e 6.2b, montados a partir da base de dados de mais de cem países empregada no trabalho de Hall e Jones. Neles apresentamos capital e nível da PTF dos países como proporção dessas mesmas variáveis para os Estados Unidos nos eixos das ordenadas, e PIB per capita como proporção do PIB per capita dos Estados Unidos no eixo das abscissas. Como se vê, a correlação entre PTF e PIB relativos (0,85) é bem mais significativa que a entre Capital e PIB relativos (0,55), em linha com os pontos discutidos anteriormente. GRÁFICOS 6.2A e 6.2B PTF ou capital?

Fonte: Hall e Jones (2001).

INSTITUIÇÕES E DESENVOLVIMENTO Vista a importância da produtividade vis-à-vis o estoque de capital/investimento, a pergunta que se segue é: por que alguns países são tão mais produtivos que os outros? Uma definição simples, mas elucidativa para o termo "instituições" é que elas são as "regras do ogo", formais e informais, que balizam o funcionamento de uma economia de mercado. Tais regras regulam tanto a relação entre o Estado e os agentes privados, como as relações que ocorrem entre dois agentes privados. E quando as regras são claras, incentivam a busca de mais produtividade e facilitam as trocas, o jogo econômico se desenrola mais eficientemente. As boas instituições facilitam as trocas, o comércio entre indivíduos. Sem um sistema universal de

metragem e pesagem confiáveis, por exemplo, a co mercialização de bens envolveria um grau excessivo de incerteza e, conseqüentemente, menos trocas ocorreriam. Com menos trocas, haveria menos especialização, e a economia seria menos produtiva. A mesma lógica se aplica à moeda, um enorme facilitador de trocas. Sistema de metragem e moeda são dois exemplos claros e simples de instituições econômicas que afetam a PTF. Instituições legais responsáveis por garantir os direitos de propriedade dos investidores, quando de má qualidade (polícia corrupta, judiciário lento, ausência de lei de patentes etc.), prejudicam o crescimento. Se as leis não são fortes, por exemplo, as firmas investirão muitos recursos em segurança e poucos em desenvolver novos produtos. Isso ocorre porque os agentes econômicos reagem a incentivos, e os incentivos nesse caso dizem que não é rentável para a firma desenvolver novos produtos passíveis de serem àexpropriados. sainão prejudicada pelo fato de muitos recursos se destinarem contratação A deeconomia, segurançaobviamente, privada - que gera mais produto, apenas impede que ele seja desviado do dono para o expropriador - e poucos à elaboração de melhores produtos. Essa escolha de investimento privado afeta adversamente a PTF do país, mas é importante atentar para seu fato gerador: um arcabouço institucional de má qualidade. A solução para esse problema de incerteza sobre a possibilidade de colher os frutos do próprio investimento passa, como há mais de 200 anos indicava Thomas Hobbes, por delegar o monopólio da força e da justiça para o Estado, encarregado de preservar uma boa convivência entre os agentes privados. Mas aí surge potencialmente um outro problema: quem garante que o Estado não usará seu poder para ele mesmo expropriar os agentes privados em benefício próprio? Se o governo usa seu poder para estatizar empresas privadas, ou cria uma teia burocrática que não serve outro propósito que o depara extrair recursos do setor por exemplo, os exigindo que este pague para ter uma licença importar máquinas -, privado ele afeta- adversamente incentivos e prejudica o avanço da produtividade e do investimento. Por isso, é fundamental que o marco institucional contenha também o poder discricionário do Estado - idéia que não passou despercebida para Montesquieu, o primeiro a preconizar a independência dos Poderes, e em quem se basearam os artífices da constituição norteamericana. A corrupção endêmica - problema que chama cada vez mais a atenção dos brasileiros - é um sinal claro de que as instituições públicas que deveriam servir de suporte à atividade econômica não funcionam a contento por aqui. E o problema não é apenas que a corrupção significa dinheiro público desperdiçado. Mais grave talvez seja seu impacto sobre os incentivos dos agentes públicos e privados. Em poucas palavras, a corrupção diminui a quantidade e a qualidade de bens públicos necessários para tornar nossa economia mais produtiva. Vejamos. Se a corrupção é pouco custosa, seja porque o Judiciário é leniente, seja porque o sistema eleitoral é ineficiente para monitorar o político, algumas pessoas escolherão gastar nossos impostos em projetos públicos nos quais seja mais fácil desviar fundos, ou como gostam de dizer os economistas, em que a tecnologia da corrupção é mais eficiente. O problema central é que esses projetos, em geral, não são os mais eficientes sob o ponto de vista do desenvolvimento econômico do

país. Exemplificando: construir túneis caros é menos produtivo para a sociedade do que melhorar a qualidade da educação aumentando os salários dos bons professores, mas como é mais fácil enriquecer ilicitamente construindo túnel do que aumentando salários (os professores precisariam concordar em repassar parte do aumento para o políticol), aquela termina sendo a prioridade orçamentária de alguns que nos governam. Em outras palavras, o critério para escolher projetos públicos em países onde há muita corrupção é o da facilidade de desviar recursos, e não o maior retorno social. Isso claramente afeta a PTF e o desenvolvimento econômico. E a corrupção afeta também, e de modo prejudicial, as escolhas dos agentes privados. Se um produtor de tecidos pode usar dois teares, um nacional e outro importado, mas para obter o importado ele precisa subornar o fiscal, é possível que ele opte pelo nacional, mesmo que este seja menos economia.e eficiência Como noseconômica. mostra Mauro,`os dados confirmam a existência dessa relaçãoeficiente negativa para entreacorrupção Boas instituições são, então, aquelas que facilitam as transações econômicas e que previnem os dois tipos de expropriação, tanto a praticada por agentes privados, como a feita pelo próprio governo. Por conta disso, os estudos empíricos que testam o impacto das instituições sobre a economia em geral utilizam medidas de garantia dos direitos de propriedade (computadas via questionários respondidos por empresários locais e consultores externos) como proxies para qualidade institucional. O já mencionado trabalho de Hall e Jones usa, por exemplo, dados compilados pela empresa International Country Risk Guide sobre: (i) qualidade da burocracia, (ii) qualidade das leis e do udiciário, (iii) risco de expropriação, (iv) não-cumprimento de contratos por parte do governo e (v) corrupção, agrupando-os em uma medida denominada pelos autores de "capital social". A correlação dessa variável com a PTF dos países é, como sugere visualmente o Gráfico 6.3, bem alta (0,65). GRÁFICO 6.3 Instituições e nível da PTF

Fonte: Hall e Jones (2001).

O problema com esse achado, contudo, é que é difícil, em princípio, inferir a direção de causalidade entre PTF e qualidade institucional. Ou, como gostam de dizer os economistas, correlação nem sempre implica causalidade. De fato, pode ser que países com maior PTF e, portanto, mais ricos, sejam capazes de sustentar melhores instituições e que essa lógica esteja por trás da correlação positiva apresentada. Nesse caso, não são as boas instituições que causam melhora econômica, mas justamente o contrário. Uma maneira de resolver essa dúvida sobre o sentido da causalidade é usar a técnica estatística conhecida por estimação com instrumentos. A idéia básica é mapear variações na qualidade institucional - nossa variável explicativa - que não advenham de variáveis que também afetam a PTF. Diz-se, então, que essa parte da variação na medida de instituições é exógena e, portanto, sua correlação com a PTF passa a poder ser interpretada como causal. Esta é, aliás, a estratégia seguida por Hall e Jones e outros pesquisadores desse campo. A arte toda está em encontrar uma boa estratégia de identificar a parte exógena da variável explicativa, no caso a qualidade institucional. Acemoglu et al. (2001) e Engerman e Sokoloff (2000), por exemplo, usam dados do período de colonização para isolar variações exógenas na qualidade institucional. A idéia é que nos países onde a incidência de doenças tropicais era mais severa e onde havia riquezas naturais abundantes, os incentivos dos colonizadores foram no sentido de desenhar instituições econômicas de extração que não favoreciam os direitos de propriedade de um modo amplo (se o colonizador não vai ficar e quer vorazmente se apropriar dos recursos dos nativos, o mais lógico é estruturar instituições político-econômicas que facilitem essa expropriação). Esse foi o caso da América Central e de boa parte da América do Sul, que por registrar elevada taxa de mortalidade de colonos e abundante inicial (e população localJáfacilmente explorável)" terminou dotada era de instituições ruins parariqueza o desenvolvimento econômico. onde a incidência de doenças tropicais menor (fazendo com que menos colonos escolhessem fincar pé na colônia), e onde não havia recursos facilmente apropriáveis inicialmente - como no caso da América do Norte -, os incentivos dos colonos foram de criar instituições favoráveis à ampla garantia dos direitos de propriedade, pois, afinal de contas, como eram eles mesmos que ficariam na terra, nada melhor que explorá-la sabendo que os ganhos de seus investimentos não seriam expropriados. Adicionando a toda essa rationale o fato de que instituições uma vez formadas tendem a persistir no tempo - porque os que com ela se beneficiam se esforçam bastante para impedir seu desmantelamento -, os autores mencionados usam dados de riqueza inicial e morte de colonos europeus para captar variações exógenas na variável "instituições". Procedendo dessa maneira, eles encontram forte correlação negativa (através de um modelo de regressão) entre qualidade institucional e PTF, evidência que pode ser interpretada como causal."' Às vezes, nem sempre é preciso fazer tanta ginástica estatística para isolar o sentido de causalidade de uma relação. Eventos que os economistas chamam de experimentos naturais fornecem uma oportunidade única de testar teorias. Vejamos dois casos interessantes. No sistema capitalista, os incentivos a inovar e investir vêm do fato de que quem investe é quem

fica com os frutos desse esforço, e não o Estado - a lógica da propriedade (inclusive a intelectual) privada. Temos no mundo duas Coréias, uma comunista e ditatorial, e outra democrática e capitalista. Como elas eram um só país até a guerra de 1951, suas características, tirando o regime econômico adotado no pós-guerra, são muito similares. Mesma herança cultural, clima, geografia, língua etc. Por conta de todo o resto estar realmente constante, mudanças no nível de desenvolvimento econômico após a adoção de regimes diferentes só podem ser atribuídas aos incentivos econômicos inerentes aos regimes em si. A guerra e a separação seguida de adoção de regimes diferentes fornecem então um experimento natural que nos permite entender como os incentivos embutidos nos sistemas capitalista e socialista afetam a produtividade econômica diferentemente. O Gráfico 6.4 deixa claro o tamanho dessa diferença. GRÁFICO 6.4 Instituições capitalistas versus socialistas - o caso coreano

Fonte: Penn Tables 6.1. A revolução gloriosa na Inglaterra em 1688 é outro exemplo comumente citado para sinalizar a importância da garantia dos direitos de propriedade. Antes da revolução, como mostram North e Weingst, a Coroa tinha poderes de expropriar os súditos que lhe cediam empréstimos, simplesmente não repagando dívidas assumidas em períodos de guerra, por exemplo.19 A conseqüência: mercados de capitais pouco desenvolvidos e juros dos empréstimos elevadíssimos por conta do risco de calote. Após a Revolução Gloriosa, que desbancou James II e estabeleceu uma nova ordem institucional em que o Parlamento passou a exercer algum controle sobre a autorida de antes ilimitada do monarca, os juros reduziram-se brutalmente - em quatro décadas eles caíram de 14% para 3%- ao mesmo tempo que o volume de empréstimos subiu significativamente. Ao diminuir a capacidade do monarca de usurpar seus súditos, a mudança institucional gerou uma queda do risco e maior disposição a emprestar por parte dos agentes privados. Isso levou a um forte desenvolvimento dos mercados de capitais, que se mostrou fundamental para o financiamento da Revolução Industrial muitas décadas depois. A lição a se tirar desses exemplos é que as pessoas reagem a incentivos, e estes são em boa

medida determinados pela qualidade do arranjo institucional vigente. Mas o exemplo da Revolução Gloriosa mostra também que mudanças institucionais não ocorrem facilmente, sem traumas. O controle sobre a discricionariedade antes total da Coroa só veio a custo de 100 anos de guerras e revoltas e, como aventam os autores, talvez apenas porque a Coroa inglesa não possuísse, então, um exército regular à sua disposição para repelir os insurgentes. Em resumo, não é porque um tipo de instituição é economicamente superior a outro que ele prevalecerá. Não há nenhuma espécie de Lei de Darwin em operação quando o tema é evolução institucional. O que há, sim, é a forte pressão dos grupos que se beneficiam da instituição economicamente ineficiente e que resiste a mudanças que alterem o status quo, ainda que estas sejam boas para a sociedade como um todo. Por que é tão difícil fazer reforma da previdência? Por que demorou tanto tempo derrotarmos a inflação no aBrasil? Poré:que alguns países relutam em adotar técnicas de produção modernas? Novamente, resposta porque os pequenos e concentrados grupos que perdem com asmais mudanças se organizam para impedi-la ainda que ela seja benéfica para a sociedade. Os parágrafos precedentes passam uma mensagem pouco alvissareira sobre a possibilidade de avanços institucionais e levanta a seguinte pergunta: como enfraquecer os grupos que impedem mudanças, tornando-as assim mais prováveis? Infelizmente, o ceticismo quanto a mudanças institucionais é mesmo justificado: reformas, em geral, se seguem a crises, dificilmente sendo implementadas em tempos de normalidade. A idéia é que crises econômicas exacerbam os custos de instituições e tecnologias ineficientes e catapultam mudanças ao mudar o balanço de forças entre os atores econômicos e/ou alterar o payoff das reformas vis-à-vis a manutenção do status quo. Por exemplo, uma das mais importantes reformas institucionais do Brasil nos últimos anos, a adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal, só veio após a crise cambial de 1999. Antes da crise, gerar superávits fiscais não era essencial para a manutenção da inflação baixa, pois o câmbio fixo fazia o serviço. Mas com a mudança de regime e a conseqüente depreciação da moeda, se não tivéssemos prontamente migrado para a âncora fiscal, não haveria sistema de metas de inflação capaz de deter a volta da espiral inflacionária. Em poucas palavras: a crise alterou o payoff da reforma e assim ela encontrou suporte político suficiente para ser implementada. Mas o problema com essa "solução via crise" é que não faz muito sentido jogar deliberadamente o país em uma crise para que então se possam aprovar mudanças importantes. Como proceder então? Uma maneira menos dramática de fomentar melhoras institucionais é se comprometer com mais abertura econômica. De fato, a abertura não contribui apenas diretamente para fomentar a PTF via entrada de novas tecnologias, acesso mais amplo a variados tipos de bens de capital, ganhos de escala na produção e especialização com melhor alocação de recursos, como atestam outros capítulos deste livro e uma vasta literatura internacional. Ela também age indiretamente, via maior pressão dos produtores domésticos por melhorias no arcabouço institucional. Quando é difícil retroceder no caminho de um processo de abertura, crescem os incentivos dos empresários a

demandar do Estado melhores bens públicos, como infra-estrutura, e melhores instituições de um modo geral. Um exemplo dessa relação entre comércio e instituições pode ser encontrado na dinâmica da emergência da Europa Ocidental no período que se seguiu à descoberta das Américas e que deu srcem ao comércio atlântico. Como mostram Acemoglu et al. (2005), os países com maior acesso geográfico ao comércio atlântico se desenvolveram mais rapidamente que os outros após a descoberta das Américas. Até aí, a história parece apenas uma baseada em vantagens geográficas. Mas os dados revelam que também dentro desse grupo de países acha-se importante variação de grau de sucesso econômico, com Inglaterra e Holanda se beneficiando bem mais do acesso ao Atlântico do que, por exemplo, Portugal e Espanha. A tese levantada pelos autores é de que naqueles países, onde já havia uma classe comercial razoavelmente independente da Coroa,mais o comércio um grupo de empreendedores que, tornando-se econômica e politicamente relevante,enriqueceu redobrou a pressão sobre o Estado em favor de instituições pró-mercado que incrementaram ainda mais a garantia dos seus direitos de propriedade. Esse círculo virtuoso foi for talecendo politicamente a burguesia nascente e aprofundou as raízes da evolução institucional nesses dois países. Mais tarde, foi justamente esse diferencial de qualidade de infra-estrutura institucional que possibilitou a essas nações embarcar antes das outras na onda da Revolução Industrial. Já em Portugal e Espanha, os negócios eram tocados majoritariamente pelos proverbiais "amigos do Rei", e como estes foram os principais beneficiários da descoberta de novas colônias, a prosperidade advinda das transações via atlântico não levou a demandas por novas e melhores instituições pró-mercado. Para usar um conhecido jargão econômico, no caso desses dois países, não houve uma externalidade positiva do comércio sobredisso, a qualidade das instituições. permaneceram arcaicas e patrimonialistas e, por conta tais economias não estavamEstas bem preparadas para enfrentar e colher todos os frutos da Revolução Industrial. Nelas, a impessoalidade das trocas necessária para o bom funcionamento de uma complexa economia de mercado e a ausência de barreiras à entrada dando viço ao círculo virtuoso do tipo "competição gerando inovação destrutiva" não eram possíveis devido à pobreza das instituições socioeconômicas. Voltando para o presente, cremos que mais integração econômica hoje pode também jogar um papel importante em relação ao aprimoramento institucional do país por aumentar o grau de concorrência ao qual a economia doméstica fica submetida. A lógica é que um ambiente mais competitivo geraria maior pressão da sociedade por mudanças estruturais que aumentassem a eficiência da economia nacional. Isso parece de fato ter ocorrido no âmbito das economias mais desenvolvidas algumas décadas atrás. Rajan e Zingales defendem, por exemplo, que o aumento do comércio internacional nos anos do pós-guerra foi fundamental para alterar os incentivos dos governos que vinham reprimindo o desenvolvimento dos mercados financeiros.20 A repressão financeira favorecia os governos - que se financiavam a juros baixos - e as grandes e verticais firmas do pós-guerra, as quais eram capazes de manter fora do mercado potenciais rivais (visto que sem acesso a crédito era muito difícil para

potenciais "entrantes" montar uma estrutura produtiva capaz de competir com as firmas estabelecidas) e podiam investir usando recursos próprios. Mas como a abertura tornou necessário competir com firmas de fora do país, alteraram-se os incentivos: passou a ser fundamental para as empresas domésticas investir e inovar em escalas sem precedentes. De onde viriam os recursos para financiar esses investimentos? Uma alternativa era o crédito público, mas dado que a abertura financeira que acompanhou a comercial pôs uma amarra às estripulias fiscais dos governos nacionais, essa solução já não era mais factível. Descartada tal saída, foi preciso revitalizar os mercados privados de capitais para que eles tomassem para si essa tarefa, e com esse propósito foram implementadas mudanças institucionais aumentando a garantia dos direitos de propriedade dos credores. Em suma, a maiorcomo integração beneficiou a economia um todo.causou, via pressão competitiva, a melhora institucional que ABRINDO A CAIXA-PRETA: QUAIS INSTITUIÇÕES? REFORMAR O QUÊ? Dizer que a qualidade das instituições é fundamental para explicar a PTF e o grau de desenvolvimento econômico não nos leva, contudo, muito longe quando chega a hora de pensar em políticas públicas de modo mais concreto. Os dados, por exemplo, nos dizem apenas que a produtividade da economia é mais alta nos países em que os investidores se sentem mais seguros. Mas como os dados dizem respeito à percepção das pessoas e não ao arranjo institucional vigente, eles não nos dizem precisamente o que funciona e o que não em termos de desenho institucional. Vejamos um exemplo extremo sobre essa "indeterminação" das instituições ideais: será que para que haja firme garantia dos direitos de propriedade, o único arranjo institucional eficiente é o de Judiciário independente com leis protegendo fortemente a propriedade? A história comparada entre China e Rússia sugere que não. Na China, não há nada parecido com o arranjo institucional de poderes independentes preconizado por Montesquieu, enquanto a Rússia pós-socialismo importou em quase sua plenitude o aparato institucional do Ocidente. Curiosamente, a sensação dos investidores de que seus projetos não serão expropriados é mais forte na terra do dragão do que na da vodca. Por quê? Na China, nos anos 1990, os governos locais viraram grandes parceiros dos empreendedores privados nas chamadas TVEs (township village enterprises), e por terem a ganhar com o sucesso dos empreendimentos, seus incentivos foram no sentido de protegê-los da expropriação, mesmo não havendo leis claras defendendo a propriedade privada, nem um Judiciário independente. Já na Rússia, o tal Judiciário "independente" virou grande antro de corrupção e favorecimento político e não é por outro motivo que o fato de existirem leis garantindo os direitos de propriedade não deixa ninguém com maior sensação de segurança. A lição desse exemplo, reconhecidamente extremo, é que o desenho institucional ideal não é único e deve respeitar as idiossincrasias locais. O que dá certo em alguns lugares pode terminar não funcionando em outros. Como dito anteriormente, as boas instituições trabalham em duas frentes: minimizar o risco de expropriação por parte do Estado; e minimizar os custos das transações entre os agentes privados,

dando segurança às trocas entre estes. Mas qual desses dois tipos de instituição é mais relevante para o desenvolvimento econômico de um país? A pergunta é importante, porque o capital político de qualquer governo é escasso, e não ilimitado. Assim, não há como fugir da escolha de prioridades sobre o que reformar. Em artigo recente, Acemoglu e Johnson argumentam e fornecem evidências empíricas de que as instituições mais relevantes para o crescimento são as que garantem que os direitos de propriedade serão plenamente respeitados pelo Estado.2' Não que as instituições que facilitam e regulam as trocas entre os agentes privados sejam irrelevantes. O ponto é que se elas são falhas, é sempre possível para os atores privados chegarem a acordos e assinarem contratos que driblem tal fraqueza institucional (obviamente, a um custo adicional). Em tese, a necessidade de adquirir e manter reputação em uma economia tornaria acordos e relativamente Note que esse tipo de solução de nãomercado é possível quandoesses na outra pontacríveis se encontra justamenteeficientes. o Estado, detentor do monopólio da força e da justiça. Se as instituições são frágeis em proteger o setor privado dos caprichos do soberano, não há muito o que fazer. Se, por exemplo, a legislação do trabalho torna contratar formalmente uma decisão onerosa, o empregado abre uma firma e é contratado como pessoa jurídica - os agentes privados contornam as más instituições que regulamentam sua interação e acabam conseguindo "trocar". Se é arriscado emprestar para pequenos investidores porque as leis são lenientes com os maus pagadores, os agentes privados acham um modo de ao menos atenuar o problema: diminui-se a chance do calote emprestando para um grupo pequeno e penalizando todo o grupo se alguém não repaga, ou, então, exigi-se colateral. Driblar a fragilidade institucional dessas maneiras gera perda de eficiência (por exemplo, pobre dificuldade de levantar porque não garantias, colateral, para oferecer), omas pelotem menos é possível para os recursos atores privados em tem algumas instâncias encontrar soluções intermediárias quando a interação não envolve o monopolista da força. O ponto central de Acemoglu e Johnson é que esse tipo de saída é quase inviável no caso de interação direta com o Estado. Se uma empresa privada reforma uma estrada e depois o Estado proíbe-a de cobrar pedágio, não há muito que fazer, ou a quem recorrer. É muito mais difícil contornar esse tipo de falha institucional e, portanto, é na interação entre Estado e setor privado que focaremos nossas duas recomendações de reforma. A primeira visa aumentar o horizonte temporal dos formuladores de políticas; a segunda visa aproximar os políticos dos eleitores e assim atenuar a incidência do flagelo da corrupção. A Segunda Guerra Mundial, evento catastrófico em si mesmo, gerou uma importante externalidade negativa para muitos países: o sucesso econômico do esforço de guerra crença das sociedades na capacidade do Estado de organizar a atividade econômica. Masaumentou organizar aa economia em tempos de guerra é bem distinto de administrar seu funcionamento em tempos de normalidade. De fato, nas últimas décadas, em resposta ao fracasso do Estado no papel de empresário, a maioria dos países tem vivenciado uma diminuição da participação direta dos governos na economia. As privatizações dominaram a cena econômica nos últimos 40 anos, chegando até mesmo às economias ditas emergentes nos anos 1990. E com as privatizações veio o aumento da produtividade econômica.

Sem recorrer a vieses ideológicos pouco científicos, por que as empresas públicas são menos eficientes que as privadas? Primeiro, porque os incentivos ao lucro, ausentes no caso das empresas estatais, levam os capitalistas à busca da eficiência. Segundo, porque a existência do que os economistas chamam de soft budget constraints - injeções de liquidez nas empresas públicas com recursos dos contribuintes quando elas vão mal das pernas - acentuava o problema dos fracos incentivos das estatais. E, terceiro, porque a rigidez burocrática das empresas públicas (rigidez esta muitas vezes oriunda de um bem intencionado desejo de minimizar a corrupção) torna-as inflexíveis para reagir com agilidade a mudanças no ambiente econômico. E não é necessário ir até a Inglaterra de Thatcher para comprovar os ganhos advindos da privatização. Basta olhar os desempenhos do setor de telecomunicações brasileiro e da Vale do Rio Doce em mãos do setor privado e compará-los com o da sua era estatal. Mas privatizar e depois "lavar as mãos" tampouco é uma boa opção, pois em alguns ramos da atividade caracterizados por monopólios naturais é de sei ável que as empresas privadas não fiquem livres para cobrar preços muito altos e restringir quantidades. Como todo aluno de primeiro ano de Economia sabe, monopólios são ineficientes e devem ser regulados pelo Estado. Regulados, não geridos. Eis, então, o motivo essencial que dá srcem à idéia de privatizar e depois regular os mercados através das Agências Reguladoras independentes, estratégia adotada com sucesso em vários países do mundo. O objetivo primordial das Agências é estabelecer e fiscalizar regras de funcionamento para os setores regulados visando sempre: (i) proteger os consumidores de abusos e (ii) garantir a rentabilidade dos investimentos privados. O ponto crucial aqui é que para bem desempenhar essas funções, as Agências precisam ser independentes do governo da vez, e para que tal independência seja real, é preciso que elas tenham orçamentos próprios e mandatos de diretores não correlacionados com o calendário eleitoral. Como se diz comumente, elas precisam ser órgãos de Estado, não de governo. A independência das Agências e sua desvinculação dos Ministérios - estes, órgãos de governo, e não de Estado - é necessária porque o horizonte de planejamento dos governos é distinto do horizonte relevante para a sociedade e para os investidores. Por motivos óbvios, governos em geral atribuem mais peso ao curto prazo do que a sociedade, o que causa um importante conflito de incentivos. É possível, por exemplo, que ao impedir um reajuste das tarifas dos pedágios por parte de uma concessionária, o político aumente suas chances de reeleição. Mas, do lado dos custos, se de fato esse ato caracterizar um rompimento de contratos, um desrespeito às regras estabelecidas, tal ingerência levará a uma menor disposição de investir por parte dos agentes econômicos e, conseqüentemente, no longo prazo, a uma piora na qualidade da infra-estrutura de transportes. No longo prazo, fixar preços artificialmente baixos para os pedágios prejudica o usuári& Ao delegar a regulamentação dos setores de infra-estrutura às Agências com mandatos independentes, cria-se uma expectativa de que os investimentos não serão expropriados pelo

"executivo da vez", e, por conta dessa segurança, os capitais passam a fluir para tais setores de rentabilidade potencial elevada. A questão é particularmente crítica no caso dos setores de infraestrutura - essenciais para tornar a economia brasileira mais produtiva e para causar outros investimentos - porque: (i) estes demandam volumes muitos expressivos de capitais e, (ii) em grande parte dos casos, o investimento em infra-estrutura só se paga muitos anos depois (o que aumenta a incerteza do potencial investidor e, conseqüentemente, faz com que ele exija maiores garantias). Dado que nosso diagnóstico no começo deste capítulo enfatizou a importância do déficit em infraestrutura, e dado que esta tem impacto sobre outros investimentos e sobre a produtividade da economia, fortalecer e outorgar independência defacto às Agências Reguladoras é mais do que urgente. Voltemo-nos agora para a maior falha de governo com que precisamos nos confrontar no sentido de tornar a economia mais eficiente: a corrupção. Já tendo discutido os custos que ela gera, passamos à seguinte pergunta: como minimizá-la? A corrupção é a filha bastarda da delegação, e é importante ter em mente essa srcem para propormos soluções eficazes para tal flagelo. Da mesma maneira que delegamos ao nosso pedreiro a obra da nossa casa, delegamos aos políticos a autoridade para fazer leis e gerenciar o Estado. E delegar é correto, pois se não fizéssemos assim, precisaríamos nós mesmos cimentar paredes e votar Medidas Provisórias. Não delegar gera o mesmo tipo de perda econômica que gera o fechamento da economia para o comércio exterior. Mas há um importante problema intrínseco à delegação: o que é melhor para o pedreiro e para o político não é necessariamente o melhor para nós. E se as pessoas agem majoritariamente pensando em si mesmas, isso causa um problema grave de representatividade, conhecido na literatura como problema de agência - o termo vem do fato de os pedreiros e políticos serem nossos agentes nas tarefas que a eles delegamos. Qual a solução para essa falta de alinhamento de incentivos? Monitorar o agente incumbido da tarefa delegada é uma possibilidade. A dificuldade, contudo, é que monitorar é uma tarefa custosa: não dá para passar o dia em casa vigiando o pedreiro. É preciso, portanto, baratear o monitoramento, e no caso do político, isso é logrado com uma imprensa livre, com o fim do voto secreto em qualquer tema e com a divulgação não defasada dos gastos de campanha e fontes de financiamento. Mas para realmente alinhar os incentivos dos políticos aos nossos, o mais fundamental é trazê-los para próximo de nós, é fazer com que eles internalizem todos os custos e benefícios de suas ações. Essa é a tarefa do sistema eleitoral conhecido como Distrital. Vejamos. O Brasil adota correntemente o sistema de eleição conhecido como Proporcional. Nele, os distritos eleitorais são grandes (o estado inteiro) e os eleitores escolhem entre uma quantidade enorme de candidatos - o que já dificulta a tarefa de seleção. A alocação de cadeiras é feita da seguinte maneira: a proporção de votos que um partido recebe equivale à proporção de cadeiras que ele ganha no Congresso. Se o partido dos escritores angaria 20% dos votos e há 70 vagas para

deputado em São Paulo, ele elege 14. Se o partido dos Físicos recebe 10% dos votos, seus representantes no Congresso serão 7 etc. Em suma, cada segmento da sociedade é representado no Congresso quase que na mesma proporção de seus votos. Diz-se, portanto, que esse sistema preza pela representatividade dos mais diversos grupos. Em termos operacionais, quando o sistema é Proporcional de lista aberta, os candidatos efetivamente eleitos para essas vagas são os que em ordem decrescente recebem mais votos, mas quando a lista é dita fechada, os que vão para o Congresso são os que ocupam os primeiros lugares na lista elaborada pelos dirigentes dos partidos. No sistema Proporcional, como mesmo uma pequena porcentagem de votos é suficiente para eleger um político (deputados muito votados recebem 2% dos votos de um estado?), alguém pode ser eleito ainda que mais de 95% dos eleitores não o escolham, ou o considerem corrupto. E como nesse sistema colhe ainda votosmais ao largo de todo o do estado, seusEm eleitores geograficamente dispersos,o opolítico que dificulta o monitoramento político. resumo,são o eleito fica longe, em todos os sentidos, do eleitor. Além disso, como as campanhas precisam atingir os quinhões mais longínquos dos estados, elas saem caras, o que é mais um convite para a corrupção. No sistema Proporcional de lista fechada, o problema de falta de accountability do político é ainda mais sério. É fácil entender por quê. Quando se faz parte de uma lista partidária, suas boas ações são como um bem público, pois beneficiam todos os nomes presentes na lista. E, similarmente, os custos inerentes ao mau comportamento são também repartidos com os outros da lista: se um político é pego desviando recursos, ele afeta adversamente os outros da lista partidária, gerando uma externalidade negativa para seus companheiros. Por não arcar com os custos e não se apropriar dos benefícios de suas ações integralmente, o político no sistema de lista fechada tem menos incentivos ao bom comportamento. Essas conjecturas teóricas são corroboradas pelos seguintes dados: estimativas usando métodos estatísticos apropriados mostram que mudar de um sistema em que todos os representantes políticos são eleitos via sistema de listas para um no qual todos são eleitos via voto direto (como no sistema Distrital) reduz a corrupção em aproximadamente 20%22 No sistema Distrital, os distritos eleitorais são bem menores que os estados, e os políticos são eleitos por maioria. Ganha quem recebe mais votos na zona do Distrito e ponto final. Portanto, ninguém se elege com quantidade pífia de votos, o eleitor precisa analisar um número bem menor de candidatos, as campanhas são mais baratas (pois se restringem ao Distrito) e, mais importante, eleito e eleitor ficam muito mais próximos um do outro. Essa aproximação aumenta a fiscalização e, conseqüentemente, os incentivos do eleito a agir em concordância com as vontades dos eleitores. No sistema Distrital, o político não precisa conquistar o apoio de grandes grupos dispersos, mas sim do eleitor local, do seu distrito. Em vista disso, a influência de associações de classe, de grupos de interesse dispersos, sobre sua plataforma político-eleitoral é menor do que no caso da votação via sistema Proporcional. Uma conseqüência direta disso é que os grandes gastos públicos que beneficiam grupos amplos, mas dispersos (como, por exemplo, o gasto previdenciário) são de menor monta nos países que adotam esse sistema eleitoral. A Tabela 6.2 ilustra esse fato.

TABELA 6.2 Sistemas eleitorais e situação fiscal

Fonte: Persson e Tabellini (2004). E os gastos totais também são menores no Distrital por uma outra razão. Como nesse sistema os representantes políticos precisam de um número razoável de votos para se eleger, apenas os capazes de levantar bom número de votos se candidatam. Em vista disso há menos candidatos e menos partidos (cada partido apresenta apenas um candidato por distrito), pois só faz sentido concorrer quando se é capaz de amealhar boa quantidade de votos - o oposto valendo para o Proporcional. Havendo menos partidos, há menor incidência de governos de coalizão e maior incidência de governos de unidade. Esse resultado é bom para o equilibrio fiscal do país porque, como não deve estranhar o leitor, governos de coalizão têm grandes dificuldades para cortar gastos. Além disso, como o sistema Distrital favorece o surgimento de governos de unidade, é mais fácil aprovar importantes reformas econômicas nos países que o adotam.23 Uma aventada fraqueza do sistema Distrital é que ele não contempla as diversidades ideológicas e não insere as minorias no tabuleiro político como o Proporcional, dado que apenas um político é eleito por distrito, e esse político obviamente nunca vem de grupos minoritários. Em parte isso é verdade, mas essa não parece ser uma questão crucial no caso do Brasil, um país sem importantes rivalidades entre grupos étnicos. O mais importante para nós é tornar o político mais próximo do eleitor, reduzir a corrupção e o tamanho do Estado, além de minimizar os problemas inerentes aos governos de coalizão. Para tudo isso, o sistema Distrital é claramente superior ao Proporcional. Concluindo, vimos neste capítulo que as diferenças de produtividade explicam boa parte das diferenças de renda por habitante entre os países. No caso específico do Brasil, o baixo capital humano e a falta de infra-estrutura jogam papel proeminente na explicação do nível de desenvolvimento, mas também é verdade que a produtividade do país há muito tempo não apresenta desempenho satisfatório. Não é possível crescer sem inflação em um ambiente de desempenho apenas medíocre da produtividade. O que fazer para alentá-la? Precisamos implementar mudanças institucionais que, por um lado, restrinjam o poder do governo de interferir desnecessariamente no andamento da Economia, e, por outro, dote os políticos com incentivos a prover à sociedade os bens públicos que estão na base do funcionamento de qualquer economia de mercado. Duas dessas mudanças aqui defendidas são: dotar as Agências Reguladoras de mais independência de facto e aproximar os representantes dos representados implementando o sistema de Voto Distrital. Referências bibliográficas

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Octavio de Barros Fabio Giambiagi

STE CAPITULO PRETENDE DISCUTIR a interação entre a nova inserção internacional do Brasil neste início de terceiro milênio e as transformações já observadas e em curso nos planos macroeconômico e institucional. O objetivo é examinar o alcance das transformações recentes observadas na economia brasileira suaambiente capacidade de melhoraressencialmente estruturalmentenovo. as condições de sustentabilidade do crescimento emeum internacional À parte o debate sobre a desaceleração da economia global por conta da crise das hipotecas e do mercado de crédito, nossa intenção é especular sobre as mudanças globais estruturais a favor dos países emergentes e associá-las à conquista da previsibilidade, ao amadurecimento macroeconômico e à mudança de atitude dos agentes econômicos no Brasil.'Pretendemos reunir elementos para, ao final, talvez reconhecermos que tenha sido a nova inserção internacional do Brasil que, preponderantemente, abriu perspectivas inéditas de avanços macroeconômicos nos últimos anos e, sobretudo, de conquista do amadurecimento cambial. A ação governamental, ainda que essencialmente reativa, teria sido fundamental em quase 15 anos de políticas econômicas classificadas como relativamente adequadas, na contribuiu medida em que se acertou muito que maispoderiam do que seser errou. O ambiente internacional em transformação para acelerar a inclinação da curva de aprendizado dos governos de plantão nesse período. Essa maior previsibilidade oferecida pelo cenário externo e pelo novo padrão de inserção internacional do Brasil é que tem sido o elemento catalisador e o de explicitação das agendas inconclusas, forjando e incentivando avanços cumulativos, ainda que lentos.

O maior desafio deste capítulo será refletir sobre a oportunidade de catching up2 que surge de forma relativamente inesperada para o Brasil e que foi proporcionada pela combinação da evolução macroeconômica e institucional com a inserção dinâmica na economia mundial. Quanto tempo a mais (grace period) a economia brasileira ganhou para dar um efetivo salto de qualidade? Que condições poderiam favorecer essa mudança de patamar de desenvolvimento nos próximos 10 anos? Será possível a economia brasileira ingressar numa era de efetiva maturidade em prazo historicamente exíguo? Dividimos o texto em seis seções. Após esta Introdução, na segunda seção, nossa intenção é simplesmente compartilhar um conjunto de questionamentos que somos obrigados a nos fazer a cada ciclo de investimentos no Brasil interrompido por restrições de oferta. Que condenação há nisso? É nesse momento que nos perguntamos se apara interação entre o únicas. ambiente ambiente macroeconômico aponta de fato oportunidades A internacional terceira seçãoinédito destacae aso transformações globais observadas a favor dos países emergentes e a sustentabilidade da mudança de preços relativos a favor de países produtores de commodities. A quarta seção se dedicará à leitura que podemos ter do cenário de taxa de câmbio a partir da inserção internacional do Brasil no plano do comércio exterior e dos investimentos estrangeiros. A quinta seção trata da natureza dos avanços institucionais e macroeconômicos cumulativos que ocorreram no país e que possivelmente ustifiquem o aumento do PIB potencial nos últimos anos. Na sexta seção indicaremos os elementos e precondições que nos parecem razoáveis para um efetivo catching up para a economia brasileira. NOVA INSERÇÃO INTERNACIONAL E INSTITUCIONALIDADE MACROECONÔMICA NO BRASIL: ELABORANDO O PROBLEMA Durante os últimos anos, a economia brasileira esteve diante do seguinte dilema: ou faz o seu PIB potencial crescer ou precisa restringir o ritmo de crescimento do seu PIB corrente. Na ausência de capacidade ociosa, a tendência é que o crescimento do PIB corrente, sem correspondência no PIB potencial, acabe por implicar pressões inflacionárias e desequilíbrios macroeconômicos que abortem intempestivamente ciclos em tese alvissareiros. É como se no momento em que aparecem as pressões inflacionárias em pleno ciclo de crescimento corrente nos déssemos conta de que realmente não será dessa vez que o ciclo se sustentará duradouramente porque as condições para expansão da oferta agregada talvez ainda não estejam alinhadas de forma apropriada. Ciclos de euforia e de frustração historicamente se alternavam no Brasil, como se a condução do carro tivesse de ser feita com a mão suada permanentemente atada ao freio de mão. É uma leitura freqüentemente feita a posteriori. Ou seja, só é possível saber se as condições para expansão da oferta agregada melhoraram de fato se as pressões inflacionárias não se fizerem presentes durante o próprio ciclo de expansão. Causaria surpresa e reconhecimento se algo de novo surgisse no radar e sem ter sido capturado contemporaneamente pelo mero acompanhamento conjuntural dos chamados indicadores de alta freqüência. De fato há fenômenos que não são facilmente perceptíveis no momento em que ocorrem, mas apenas tempos depois. Como poderia acontecer isso, se supostamente só se cresce de forma sustentada com reformas macro e microeconômicas? Que reformas poderiam

ustificar o surpreendente ciclo de crescimento trimestral no Brasil (ante o mesmo período do ano anterior) iniciado em 2002 que já é o mais longo dos últimos 26 anos? (Gráfico 7.1) Se sem reformas não há futuro, não há ganhos de produtividade relevantes, portanto, como teria sido possível o aumento do PIB potencial que se verificou nos últimos anos no Brasil? Por conta dessa surpresa,3 mesmo quando as pressões inflacionárias não se fazem totalmente explícitas durante o ciclo de expansão, muitos desconfiam da situação e agem com cautela na medida em que, supostamente, nada de substantivo permite uma efetiva aposta no crescimento sustentado sem as pressões inflacionárias de sempre. Esse dilema tem sido recorrente. Onde estão as evidências tangíveis das mudanças que justificariam um eventual crescimento equilibrado daqui para a frente? GRÁFICO 7.1 Ciclos de crescimento do PIB brasileiro: média de meses de duração (% em relação ao mesmo período do ano anterior - 1981 - 2007)

Fontes: IBGE e IPEADATA. Por bom senso, a política monetária nesse contexto opera com medo permanente do afrouxamento. Parodiando Guilhermo Calvo e Carmen Reinhart, quase superado o fear of floating (medo da flutuação cambial), é como se estivéssemos no Brasil permanentemente com umfear of easing (medo do afrouxamento monetário).' O fear of floating, termo cunhado por esses autores, pode-se dizer que á está praticamente eliminado, mesmo entre os mais "asiáticos" economistas brasileiros,' ainda que alguns deles continuem advogando que o país está e continuará pagando caro por ter deixado a taxa de câmbio se apreciar da forma como efetivamente ocorreu. O medo do afrouxamento monetário, por outro lado, continua prevalecendo, o que pode ser notado pela disparidade entre a taxa real de juros a segunda mais elevada do mundo - e os padrões internacionais. Olhando para a frente, porém, acre

ditamos em uma tendência de convergência responsável, portanto gradual, àqueles padrões. (Gráfico 7.2).6 GRÁFICO 7.2 Comparação internacional de juros reais ex-post% ao ano em 2007

Fonte: Bloomberg. Tal medo continuará associado a um grande ceticismo sobre a capacidade de a economia brasileira implementar as reformas necessárias que aumentarão o estoque de capital, ampliarão a produtividade e reduzirão os custos de transação que punem todo esforço voluntarista de crescimento da atividade econômica. Em outras palavras, sugere-se que se pode perder o fear of easing (o medo do afrouxamento monetário em direção àquilo que seria um padrão de normalidade de taxa de juros) somente através de reformas macro e microeconômicas e com avanços institucionais que permitam uma expansão contínua do PIB potencial. Enquanto isso não ocorre, dificilmente seria possível encontrar uma taxa de juros neutra mais baixa comparável àquela observada em países emergentes considerados normais. Seria isso então: a economia brasileira ainda preserva anomalias importantes que a distanciam da média dos juros reais que se pratica no mundo emergente. Quanto de verdadeiro ou equivocado há nessa hipótese? Sendo verdade, por quanto tempo ainda se assistirá a esse filme? Até quando se ustificará o fear of easing ou o medo da convergência (fear of converging) à normalidade? Até quando o problema do crescimento se manterá no lado da oferta, que te ria dificuldades quase que intransponíveis para se destravar? Haveria algum elemento exógeno que possa ajudar a destravar o crescimento brasileiro? Fato é que o ceticismo sempre se justificou e tem sido a norma por razões compreensíveis expressas nos históricos ciclos de stop and go da economia brasileira. Seria justificado ainda hoje o

mesmo grau de ceticismo? Estaria a economia brasileira correndo o risco de reprisar a mesma história no ciclo de crescimento iniciado nos anos recentes? Ou haveria algo de relativamente inédito que possa redirecionar a previsível trajetória de crescimento acanhado e ciclotímico que boa parte dos analistas supostamente espera? Paradoxalmente, há um amplo reconhecimento de que o PIB potencial brasileiro cresceu bastante nos últimos anos. É verdade que se descobriu isso depois de 24 trimestres consecutivos de crescimento do PIB e após as revisões metodológicas anunciadas pelo IBGE em março de 2007. Até bem pouco tempo atrás, o crescimento do PIB potencial brasileiro era estimado por muitos autores competentes e dedicados ao tema como estando entre 2,5% e3 %.7 Hoje já é confortavelmente quantificado pelos mesmos autores como se já se situasse em torno de 4,5%. A surpresa tem sido geral. novas informações surgiram na queeconomia possam brasileira documentar a produtividade fatoresQuais vem crescendo de forma importante paraque padrões históricos? Ototal fato dos é que ganhos de eficiência deixaram de ser apenas evidências anedóticas isoladas e passaram a se generalizar, sobretudo na indústria e na agricultura brasileiras (no setor de serviços temos menos informações). Como é possível se observar, simultaneamente, profundas ineficiências na infraestrutura e os elevados custos de transação que afetam dramaticamente a competitividade das empresas ao lado de fortes aumentos de produtividade observados nos últimos anos? Como e por que ocorre essa conflituosa convivência ou essa tensa harmonia? Como compreender a lógica de uma posição nada honrosa do Brasil nos fóruns internacionais que avaliam comparativamente o ambiente de negócios e o fato de ser o país emergente que mais tem atraído investimentos diretos depois da China continental e Hong Kong entre 2003 e 2006j8Há de fato contradição ou haveria uma lógica nisso tudo? Por que o apetite por tomada de risco cresceu tanto nos últimos anos e o índice de difusão deem investimentos - mensurados pela produção físicahádepor bens capitalQue desde 2003 - atingiu o seu ápice 2007? O que teria acontecido? Que apostas trásdedisso? mudanças estruturais ou institucionais estariam em curso? Poderemos nos surpreender dentro de um par de anos com um PIB potencial superior a 5%? As mudanças globais certamente ajudam a responder e a contar uma grande parte da história recente e das apostas de médio e longo prazos que se pode fazer para países emergentes como o Brasil. Não é possível entender os avanços visíveis e a estranha convivência entre fortes ineficiências microeconômicas e notáveis eficiências empresariais observadas sem nos debruçarmos sobre o novo padrão de inserção internacional de economias emergentes como a brasileira. Nos últimos 10 anos, o mundo realmente foi se tornando cada vez mais sinocêntrico, como sugere corretamente o Prof. Antonio Barros de Castro.' O capitalismo mais vibrante se deslocou da América para Ásia emergente para os países emergentesprocessos como umde todo, hojemacroeconômico. em dia mais organizados mais aprevisíveis depoisede longos e diferenciados ajuste O caso dae China é emblemático, com taxas de crescimento doméstico fortes em um país cada vez menos dependente das exportações líquidas para avançar. Urbanização e crescimento da renda per capita dos países emergentes só podem ser classificados como fenômenos espetaculares. Não há outras palavras (Gráfico 7.3).10

O estoque de capital aumentou fortemente nesses países e trouxe consigo incrementos correlatos de produtividade. Isso ajuda a compreender não apenas a tese controversa do descolamento parcial de importantes economias em desenvolvimento diante das turbulências iniciadas no verão de 2007 no hemisfério norte, mas, sobretudo, a existência de novas locomotivas na economia mundial, dotadas de fontes endógenas de crescimento cada vez menos relacionadas às dos países desenvolvidos fora da região. Dados do FMI, divulgados no final de 2007, mostram que a economia asiática já tem uma integração comercial regional que rivaliza com a observada na União Européia." Cerca de 52% do comércio exterior dos países asiáticos é realizado no âmbito da própria Ásia, e essa mudança foi considerável nos últimos 15 anos. Em 1990, essa participação era cerca de 10 pontos percentuais me nor. Nesse contexto, a economia brasileira com ampla complementariedade com a Ásia emergente, particularmente com a China, tem se tornado cada vez menos dependente do mundo desenvolvido nas suas exportações. por outra quenomais metade delas se destina próprios(Gráfico países emergentes (54,9%,Não emé2007, contrarazão 41,7%, ano da 2000), como revelam nossosaos cálculos. 7.4) GRÁFICO 7.3 Contribuição para o crescimento mundial e participação da China no PIB mundial 1980 - 2007

Fonte: FMI. A economia brasileira, em particular, é a que dispõe da maior diversidade de commodities, tanto metálicas como agrícolas, dentre todas as economias do planeta," e recentemente abriu uma nova importante frente na área de petróleo e gás, além do consolidado e promissor etanol. Nosso ponto de partida é de que isso é muito positivo para a economia brasileira e contribui para o aumento do bemestar da população. O Gráfico 7.5 mostra o significativo peso das commodities e quase-commodities no total das exportações brasileiras. Será ainda mais positivo se for bem aproveitado do ponto de

vista do tempo que se ganha de graça (grace period) para se dar um salto ainda maior no plano macroeconômico, social e institucional. Esse tema será desenvolvido mais adiante. Temporário ou duradouro, esse processo em curso, ainda que não se possa dizer que tenha determinado, favoreceu as profundas mudanças observadas na economia brasileira nos últimos anos, que vão desde a zeragem da dí vida externa líquida, até a própria redução da relação dívida pública como proporção do PIB. A melhora de percepção de risco soberano de muitos países emergentes, como o Brasil, tem a ver com um mundo sinocêntrico, que desinflacionou o planeta, favoreceu ganhos extraordinários de produtividade e, indiretamente, possibilitou a queda dos juros e expansão da liquidez e dos investimentos globais. GRÁFICO 7.4 Participação de países emergentes na pauta de exportação brasileira - média móvel de 12 meses - 1989 - 2007

Fonte: MDIC; Classificação de emergentes do Departamento de Pesquisas e Estudos Econômicos do Banco Bradesco (DEPEC-Bradesco). GRÁFICO 7.5 Evolução da participação de commodities e quase-commodities na pauta de exportação brasileira - média móvel de 12 meses - 2000 - 2008

Fonte: MDIC; Classificação DEPEC-Bradesco. O crescimento da economia norte-americana acima de seu potencial, entre 2004 e 2006, tem suas principais fontes na contribuição da Ásia." Se é verdade que o modelo de desenvolvimento asiático foi, durante muitos anos, indissociável da América como principal mercado de destino seus produtos, nos últimos anos poderíamos quase que inverter a equação. O crescimento dos Estados Unidos acima do potencial durante alguns anos, entre outros fatores, foi possível graças às forças endógenas de crescimento asiático, particularmente chinês. O principal elemento de suporte do crescimento global, também acima de seu potencial no período mencionado, foi a contribuição deflacionista da economia chinesa na medida em que essa economia deslocou preços e salários do mundo todo para baixo. Preços e salários para baixo significaram juros para baixo e demanda global e liquidez para cima, com todas as implicações positivas ou negativas que isso tenha tido. Enfatizamos o papel da China, mas esse dinamismo se estende a muitos outros países em desenvolvimento. Aquilo que chamamos de "novas locomotivas emergentes" já respondem por 43,5% do PIB mundial e foram responsáveis por cerca de 70% do crescimento da demanda global observado no período 2003-2007.110 peso dos países emergentes, mesmo a um ritmo de crescimento de seu PIB abaixo do observado nos últimos anos, superará em 2014 aquele dos países considerados avançados. Basta projetar a tendência recente.15 Esse dinamismodados países emergentes, relativamente pela sua velocidade, forte crescimento balança comercial brasileira. Esse temainédito será desenvolvido com mais permitiu detalhes o ulteriormente, mas é preciso adiantar o importante papel das novas locomotivas para as transformações positivas ocorridas no Brasil. Portanto, superávits fortes no balanço de pagamentos explicam o essencial da adequação cambial observada nos últimos anos.'6 Outros fatores ligados ao menor risco de crédito também foram deci sivos no movimento de apreciação cambial no Brasil, que trouxe todos os conhecidos benefícios em termos de investimentos fixos e poder de compra ampliado

da população, complementados por políticas sociais eficientes, que tiveram seus resultados potencializados pela estabilidade reforçada. TRANSFORMAÇÕES GLOBAIS A FAVOR DOS PAÍSES EMERGENTES Não parece uma tese questionável a de que os países emergentes venham ganhando sistematicamente importância na economia mundial. Raras são as economias emergentes que ainda exibem fortes vulnerabilidades similares às que se verificavam nos anos 1980 e 1990. Ainda que importantes economias emergentes, como a brasileira, venham nos próximos anos a reingressar em déficit em transações correntes depois de cerca de meia década (2003-2007) de superávits consistentes, parece improvável que a dimensão desses déficits não possa ser controlada a ponto de evitar novas espirais de endividamento externo como no passado.17 Mesmo com trajetórias tão diversas e escolhas de políticas macroeconômicas tão diferenciadas, a maior parte das economias emergentes, com todas as restrições que lhes são comuns, se encontra em franco processo de amadurecimento macroeconômico e, em menor medida, mas nem por isso irrelevante, em ciclos de amadurecimento institucional. Com matizes específicos, regimes democráticos tornaram-se majoritários em grande parte dos países emergentes na Europa Central e Oriental, na América Latina e na Ásia emergente. Até naqueles onde a democracia não prevalece plenamente, a demanda por voz cresce de forma notável. É bastante lógico que a melhora na renda per capita e no poder de compra nos países em desenvolvimento nos últimos anos tem estimulado segmentos sociais importantes na luta por liberdade e por fortalecimento institucional nesses países. Menos freqüentes, ainda que mais conhecidos, são os casos em que a elevação dos preços das commodities (petróleo e gás em particular) favorecem o desenvolvimento de regimes de corte populista. Certamente não é o caso nas economias emergentes democráticas mais dinâmicas, em que os segmentos sociais formadores de opinião são de fato relevantes. Os processos de avanço institucional caracterizam-se pela sua modesta velocidade na maior parte dos países emergentes.18 Mesmo assim, não seria ousado sugerir que a tendência nos próximos anos venha a ser de continuidade desses avanços e de crescente aumento da previsibilidade dos agentes nesses países, favorecendo melhoras econômicas a favor de políticas "pró-mercado" no sentido de Rodrik e Subramanian, referindo-se ao caso indiano.19 Esse raciocínio nos leva ao cenário no qual os países emergentes têm uma elevada probabilidade de seguir ganhando posição relativa na economia mundial, pela combinação aumento de renda-modernização institucional. No caso da China, seria contra-intuitivo supor que esse país deixará de consolidar-se em alguns anos como a maior economia do mundo.20 Imaginar uma súbita guinada para baixo do crescimento chinês não combina com a inércia adquirida pela urbanização e com os ganhos de produtividade verificados naquele país. Apesar de respeitarmos algumas análises que consideram que a urbanização pode vir a ser travada ou andar mais lentamente por alguma restrição interna ou externa, consideramos que, uma vez iniciado o processo, como na China ou mesmo no Brasil dos anos 1960 e 1970, ele adquire uma dinâmica própria e uma relativa inércia. Em outras palavras, caso a China

venha a experimentar uma desaceleração no ritmo de seu crescimento (o que não é improvável), o processo de urbanização seguirá ainda por muitos anos sendo um importante elemento gerador de ganhos de produtividade naquele país.2' Na nossa visão, o processo de urbanização da China está apenas no seu início, e não faltam casos anedóticos do alcance desse processo.22 Não bastasse isso, o aumento do estoque de capital na China e na periferia asiática observado nos últimos anos, combinado com investimentos educacionais importantes, garantirá taxas de crescimento da produtividade ainda elevadas por alguns anos. Impactantes, mas nem por isso exageradas, são as previsões do governo chinês de que o PIB per capita de seu país irá quadruplicar, por volta de 2020.Z3 É bem verdade que a China conta também com restrições importantes ao crescimento, e não são infreqüentes os questionamentos entre o descompasso modernização econômica e seu desenvolvimento político. gargalos Apesar disso, consideramos entre que aa situação fiscal permite a superação dos mais importantes infraestruturais e que certa legitimidade associada ao elevado crescimento da renda per capita tende a assegurar tempo ao governo chinês para a promoção de alguma descompressão política, ainda que lenta e gradual. Portanto, a tese de Castro do mundo cada vez mais sinocêntrico seguirá fazendo cada vez mais sentido. Raciocínio seria igualmente válido para boa parte da periferia asiática com processos que, em certos planos, se assemelham bastante ao que se observa na China. No caso específico da China, essa economia absorvia em 2005, sozinha, 44% de todo minério de ferro consumido no mundo e 28% de todo aço utilizado no planeta.21 A contribuição da economia chinesa para o crescimento da demanda de determinadas commodities tem sido notável. Com dinâmicas peculiares, países como Índia, Rússia e Brasil, em condições normais dedeavanços institucionais e macroeconômicos, tendem igualmente a galgar posições crescenteincrementais destaque na economia global.25 Diga-se de passagem, um dos cortes mais marcantes dos últimos 10 anos no mundo emergente é o ganho de importância da agenda educacional, que terá desdobramentos em termos de produtividade que serão possivelmente observados nas próximas gerações. Mesmo no Brasil, que ainda se posiciona muito mal nas comparações internacionais sobre educação (sobretudo no plano da qualidade), o tema tem conquistado uma nova relevância na agenda governamental. O capitalismo mais dinâmico e os ganhos de produtividade tendem a ser mais evidentes nos países emergentes nos anos vindouros do que nos países já amadurecidos. Referimo-nos aqui à noção de taxa de crescimento da pro dutividade e não de nível observado de produtividade. Ou seja, estamos falando de potencial de avanço (upside). A quase totalidade do chamado investimento direto estrangeiro greenfleld (expansão de novas plantas) no mundo se concentra nos países emergentes, ao passo que nos países maduros a grande maioria dos investimentos diretos é resultado de fusões e aquisições, ou seja, em cima de capacidades já existentes (brown field). Mesmo que isso pareça lógico, uma parcela não negligenciável dos investimentos diretos no mundo emergente também resulta de aquisições de ativos á existentes (39% do total). O mundo emergente crescendo nos últimos três anos (2005-2007) a

taxas quase três vezes maiores do que aquelas do mundo desenvolvido acaba gerando oportunidades que explicam inclusive seus investimentos no exterior. As empresas multinacionais srcinárias dos países emergentes hoje já respondem por cerca de 15% dos investimentos diretos realizados no mundo. Esse percentual, 10 anos atrás, representava menos da metade disso.2sEssa é a própria expressão do maior peso dessas economias no capitalismo global. A mudança de preços relativos a favor de commodities e em detrimento de produtos manufaturados tem contribuído para o novo papel adquirido pelos países emergentes, freqüentemente (mas obviamente não apenas) produtores de bens intensivos em recursos naturais. A tese da baixa elasticidade-renda da demanda dos produtos intensivos em recursos naturais (notadamente alimentos), ainda que verdadeira no passado, tem perdido relevância à medida que há uma melhora significativa contínua na rendaantes dos excluídos. países emergentes e uma notável mercado no de consumo de esegmentos sociais Estima-se que de 2005incorporação a 2015 terãoao ingressado mercado global de consumo de massas mais 800 milhões de pessoas.27 O que ocorre no Brasil atualmente, com a incorporação de segmentos novos ao mercado de crédito, ao mercado de consumo, ao mercado formal de trabalho, não difere substantivamente das trajetórias previsíveis de outras economias emergentes com dinâmicas até mais vigorosas. Vemos como estrutural a mudança de preços relativos a favor de commodities (Gráfico 7.6), o que não conflita com a possibilidade de esses preços experimentarem ciclos desfavoráveis em determinadas circuns tâncias que impliquem forte desaceleração do crescimento de algumas importantes economias. Por exemplo, por mais que ainda pairem dúvidas sobre o alcance da desaceleração dos Estados Unidos e da economia global em decorrência da crise das hipotecas e do crédito iniciada no verão de 2007, de agrícolas, se destacarocorrido o comportamento favorável preço das commodites, tanto metálicas comoé as em plena muito deterioração de do expectativas sobre o crescimento mundial. Os Gráficos 7.7 e 7.8 ilustram a mudança de patamar do preço das commodities nos últimos anos. Trabalhamos com a hipótese de que os preços agrícolas não deverão reverter à média em um horizonte de médio prazo. O grande diferencial desse ciclo de alta é que há dois choques permanentes que deslocaram a demanda: o advento do biocombustível, que é relativamente recente, e a renda per capita dos emergentes, crescendo de forma abrupta desde 2004. Os fatores que afetam os preços hoje e que dizem respeito às restrições de oferta ou condições climáticas adversas deverão se regularizar em algum momento nos próximos anos. Contudo, ainda assim os preços tendem a se manterem bem acima da média histórica. GRÁFICO 7.6 Mudanças de preços relativas a favor de commodities. Relação entre preços ao produtor de materiais básicos e preços ao produtor de manufaturados nos Estados Unidos - 1998 2008

Fonte: BLS. GRÁFICO 7.7 Índice de preços de commodities agrícolas (grãos) - 1980 - 2008

Para 2008, média até 20/03. Fonte: FMI , Bloomberg. GRÁFICO 7.8 Índice de preços de commodities metálicas - 1980 - 2008

Para 2008, média até 20/03. Fonte: FMI , Bloomberg. Nossa leitura sobre commodities tenta apenas enfatizar que mesmo aceitando o bom senso de que esse processo tenha duração determinada no tempo e que, em algum momento, o preço tanto das agrícolas como das metálicas possa sofrer forte correção, ainda assim, o atual processo de mudança de preços relativos deverá ser suficientemente longo para que países emergentes produtores de commodities como o Brasil ganhem um tempo privilegiado para acelerar suas agendas de desenvolvimento em tese frentes que privilegiem capital humano, como veremos mais adiante. Nossa é a novas da unique opportunity.a Éinovação a visão edeoque o ciclo de desenvolvimento capitalista mundial, temporariamente, seguirá favorecendo os países emergentes, sobretudo os que tiverem visão estratégica de longo prazo. Mesmo países não emergentes como Nova Zelândia, Austrália e Canadá serão favorecidos nos próximos anos. Tirar proveito do ciclo possivelmente longo de deslocamento das forças dinâmicas do capitalismo para a China e para os países em desenvolvimento significa dar um salto de qualidade na direção do amadurecimento macroeconômico, tecnológico-educacional, social e institucional. No caso brasileiro, considerando o perfil diversificado de commodities produzidas, é um privilégio ter a perspectiva de que durante pelo menos uma década à frente haverá uma demanda crescente de cerca de 2 bilhões de pessoas na Ásia ingressando de forma mais ativa no mercado de consumo.211No ritmo do aumento renda per capita nos países emergentes no período 2003 -2007, poderá levar a sua duplicação em da uma década. Neste momento, cabe aqui refletir sobre um dos pontos mais relevantes para o comércio internacional em uma perspectiva de médio prazo. Um dos cenários mais discutidos nos fóruns internacionais é a tendência à apreciação da moeda chinesa. Esse processo, que vem sendo acelerado nos últimos dois anos, tende a se aprofundar nos anos próximos, na medida em que a economia

chinesa já enfrenta o dilema da forte pressão inflacionária decorrente do próprio aumento de preços de commodities e do forte aumento de salários naquele país.Z9A longa contribuição deflacionista global da economia chinesa praticamente terminou a partir do segundo trimestre de 2007, como documenta o índice de preços de produtos chineses importados pelos Estados Unidos. A partir de maio de 2007, esses preços ingressaram no terreno positivo, portanto, a China já exporta uma parte de sua inflação de commodities para o resto do mundo. Em termos gerais, a China exerceu, durante mais de uma década, um papel deflacionista global no plano dos produtos manufaturados e inflacionista no plano das commodities. Até meados de 2007, sua contribuição fora liquidamente deflacionista. A partir de então, esse papel tem sido muito pouco relevante. Só no ano de 2007, o yuan se apreciou 5,6%, e a tendência linear com base nos movimentos observados últimos anos quefinal a moeda chinesa atingirá 5,26 yuans por dólarsão ao várias, final de 2009, vindo nos de 8,06 yuans porsugere dólar ao de 2005. As implicações desse movimento mas cabe aqui destacar que significará uma gradual migração a favor dos setores non-tradeables naquele país e também que favorecerá muito os países exportadores para a China diante do forte aumento do poder de compra da população chinesa. Não é ocioso dizer que a apreciação do yuan favorece muito a economia brasileira, que poderá aumentar consideravelmente suas exportações para aquele país e, gradualmente, os produtos chineses perderão uma parte da competitividade no mercado brasileiro. A China, que já é o terceiro destino de exportações do Brasil, pode tornar-se o segundo ou primeiro nos próximos 10 anos. Em 1999, a China estava em 15° no ranking de destino de exportações brasileiras, representando 1,4% do total. Em 2007, passou para 3° lugar, com 6,7% do total exportado pelo Brasil. Nossa e, leitura é a de que os países emergentes ganhando relativa na economia mundial conseqüentemente, o Brasil tende aseguirão continuar tirandoimportância proveito desse novo dinamismo emergente. As exportações brasileiras para a China tendem a manterem-se por muitos anos concentradas em commodities e, apenas gradualmente, expandindo-se na direção de outros produtos, manufaturados ou semimanufaturados diferenciados. A TAXA DE CÂMBIO NO BRASIL: A FORMA PELA QUAL SE MANIFESTA A NOVA INSERÇÃO INTERNACIONAL DA ECONOMIA BRASILEIRA Apreciação cambial ou adequação cambial? Pode parecer uma questão meramente semântica, mas não é. Não há dúvida de que houve um processo de apreciação cambial no Brasil nos anos recentes. Porém, antes disso podemos dizer que o que o país experimentou, como decorrência da nova inserção internacional mencionada na seção precedente, foi uma adequação cambial ao novo ambiente de demanda internacional, de liquidez e de percepção de risco resultante do próprio cenário global, que se tornou estruturalmente favorável à economia brasileira. A apreciação cambial brasileira trouxe novas perspectivas positivas à estabilidade e à previsibilidade dos atores econômicos, favorecendo a construção de um ambiente macroeconômico relativamente inédito. Esse novo ambiente foi gerador de um ciclo de investimentos de qualidade superior ao ciclo observado em 2004, quando o driver do dinamismo foi, paradoxalmente, a taxa de câmbio depreciada. No

quinqüênio 2003-2007, mas sobretudo no triênio 2005-2007, o país se tornou mais atraente para investimentos e financiamentos externos que, combinados com saldos comerciais robustos, permitiram a eliminação da dívida externa líquida e a acumulação de reservas cambiais em níveis inimagináveis há alguns anos e, conseqüentemente, uma reavaliação substantiva do risco de crédito. O país foi catapultado para bem próximo de grau de investimento pelas principais agências classificadoras de risco. Câmbio é balanço de pagamentos. Mudanças estruturais no balanço de pagamentos são o único elemento que, em última instância, governa o comportamento da taxa de câmbio de longo prazo. Alterações importantes na taxa de câmbio somente são possíveis com novos sinais nas contascorrentes ou na conta de capital.30 Nesse sentido, a economia brasileira experimentou nos últimos anos importante na com sua inserção no plano globais do comércio como uma na sua integraçãoalteração financeira o resto dointernacional mundo. As tanto transformações deramexterior grande impulso e abriram oportunidades para o relacionamento internacional do Brasil. Tendem a ser razoavelmente duradouras na nossa leitura. A dinâmica do balanço de pagamentos brasileiro mudou qualitativamente. Depois que o país abandonou o regime de câmbio quase fixo, deixando a sua moeda competir com as demais moedas, graças à introdução do regime de câmbio flutuante, foi se desenhando uma nova história cambial no Brasil. Não é ocioso lembrar que a maior parte dos problemas estruturais da economia brasileira, em particular, a recorrente instabilidade monetária até 15 anos atrás, tem sua srcem no histórico de restrição externa e, conseqüentemente, de instabilidade cambial. O grande motor de mudança nos históricos ciclos de vulnerabilidade externa foi, sem dúvida, a introdução do regime câmbio flutuante. É possívelnão afirmar que a construção monetária ainda da emdécada curso no iniciou odeseu efetivo amadurecimento exatamente no Plano Real, em meados de Brasil 1990, mas essencialmente depois que o regime de câmbio flutuante começou a operar com maior desenvoltura. A conquista de taxas reais de juros substantivamente menores no Brasil nos últimos anos decorre preponderantemente da menor ansiedade cambial que o novo regime favoreceu, ainda que não a tenha determinado.31 O regime de câmbio flutuante trouxe uma alteração importante na histórica ciclotimia da atividade econômica no Brasil, na medida em que passou a exercer a sua função precípua de absorver os choques externos e, com isso, restabelecer a previsibilidade dos agentes em uma economia agora menos volátil. O Gráfico 7.9 mostra claramente o benefício em termos de volatilidadeda atividade econômica que o regime de câmbio flutuante trouxe. A volatilidade do PIB brasileiro caiu quase que pela metade a introdução do novo regime em 1999. Não há dúvida de que, no Brasil, maior parte após dos analistas - entre os quais noscambial incluímos - subestimou os efeitos benfazejos quea a baixa volatilidade trouxe ao processo decisório de famílias e empresas. Tardiamente, reconhece-se que muitos dos avanços registrados na economia brasileira decorreram do que poderíamos chamar "canal da baixa volatilidade", e o câmbio flutuante tem alguma responsabilidade nisso. Menor volatilidade significa melhor utilização dos recursos disponíveis e, portanto, melhores perspectivas para expansão da oferta e da produtividade. Em complemento, é importante ressaltar que a corrente

de comércio (exportações somadas às importações) brasileira quase que triplicou de 2002 a 2007.3Z Esse é um elemento crucial para se compreender porque a própria taxa de câmbio tem registrado nos últimos anos um grau de volatilidade relativamente baixo. É que quanto maior a corrente de comércio, nenhuma operação cambial isoladamente, por maior que seja, tem a capacidade de afetar as cotações correntes. No passado não muito distante, essa dinâmica não estava presente. GRÁFICO 7.9 Volatilidade do crescimento do PIB brasileiro - 1994 - 2007

Fonte: IBGE. A adequação cambial ocorrida no Brasil nos últimos anos acabou criando as condições para uma maior abertura da economia. As importações cresceram de forma importante, contribuindo fundamentalmente para o aumento de produtividade e para o sucesso do trabalho da autoridade monetária na manu tenção da inflação dentro das metas estabelecidas. Foi uma circunstância decorrente de todo novo ambiente generoso internacional, que coloca agora o país mais preparado para avançar ainda mais nessa matéria. A relação importações como proporção do PIB, que no Brasil ainda se caracteriza como sendo a menor do mundo (Gráfico7.I0),33tem aumentado progressivamente e necessitaria aumentar mais para fortalecer a competição entre as empresas e melhorar a produtividade. O que houve não foi uma abertura estrategicamente planejada, mas uma abertura circunstancial decorrente da adequação cambial que o país experimentou. Independentemente o doméstica, processo tem sido bastante e tendeAcreditamos a continuar que, contribuindo complementarmente disso, à oferta evitando pressõespositivo inflacionárias. se o país tivesse apostado na abertura da economia (negociada ou mesmo unilateral em relação a alguns capítulos), muito possivelmente a necessidade de adequação cambial não teria sido tão grande quanto a observada. GRÁFICO 7.10 Relação importação/PIB de países selecionados - 2006

Fonte: OMC, FMI. Outro fator que conta na trajetória cambial é a expectativa com relação ao preço das commodities. Há robusta evidência empírica da correlação entre taxa de câmbio e preço de commodities. Da mesma forma, o preço das commodites tem forte correlação com a depreciação do dólar no mercado inter nacional na medida em que, na formação dos preços, existe uma resistência à queda no preço das commodities expresso nas moedas que se fortalecem. Ainda que haja um ajuste externo da economia dos Estados Unidos, não parece razoável que a moeda norte-americana ingressará numa rota de apreciação forte nos próximos anos que reverta essa situação. Pelos argumentos que sugerimos na seção anterior, não se deve esperar mudanças espetaculares enquanto apostarmos na dinâmica sinocêntrica da economia mundial e no novo papel dos países emergentes na economia global. Mesmo com algum arrefecimento do preço das commodities industriais (metálicas em particular) em um ambiente de desaceleração global, as chamadas soft commodities tendem a manter-se em patamares de preços ainda elevados para padrões históricos. As relações de troca favoráveis ao Brasil poderão se deteriorar em algum momento após o forte impulso dos últimos anos, mas também não nos parece que estejamos diante de um risco de reversão intensa pelas razões já apontadas. Em outras palavras, durante um bom tempo, mesmo que o balanço de pagamentos indique que exista espaço sugerindo para alguma depreciação da balança taxa de câmbio, o comportamento das commodities faz um contraponto, que o saldo da comercial brasileira se manterá suficientemente robusto para que se evite um déficit em transações correntes muito elevado como proporção do PIB nos próximos anos. As exportações brasileiras tendem a seguir crescendo a um ritmo similar ou ligeiramente superior ao observado nas exportações mundiais e mesmo em relação às exportações dos demais países emergentes. Se o descompasso entre o crescimento das importações e das exportações se mostrar forte, naturalmente a taxa de câmbio se ajustará na direção de um novo

patamar. Contudo, prevemos que as exportações brasileiras seguirão ganhando market share de forma gradual (Gráfico 7.11). A economia brasileira pesa 2,81% no PIB mundial e ainda participa com apenas 1,18% das exportações globais. É razoável supor que as possibilidades sejam maiores de que esse percentual se mantenha em trajetória de incremento nos próximos anos. A emoção que o tema do câmbio ainda suscita é desproporcional ao evidente benefício que esse regime de flutuação (mesmo com todos os seus eventuais defeitos) trouxe e continuará trazendo, caso não se tentem mecanismos de controle cambial cujos resultados tendem a ser modestos, tendo efeitos apenas no curto prazo.34 0 câmbio flutuante é uma garantia ao inves tidor externo que sabe que qualquer artificialidade na sua gestão é insustentável no médio e longo prazos. GRÁFICO 7.11 Marketshare das exportações brasileiras no mundo - 1990 - 2007

Fonte: MDIC e FMI; estimativa: FMI. Além disso, muitos investidores com visão de longo prazo, que porventura considerem que a taxa de câmbio esteja circunstancial ou artificialmente apreciada no Brasil, e que acreditem que a maior probabilidade seja de depreciação no futuro, certamente estariam aproveitando a oportunidade para acelerar seus investimentos com vocação exportadora em condições mais baratas (importação de máquinas e insumos), apostando em ganhos futuros com a suposta depreciação. Esse fenômeno pode estar acontecendo, medida de emprivatizações, que os investimentos diretosatraíram estrangeiros vêmconsideráveis batendo recordes históricos mesmo nanaausência que no passado volumes de recursos. Tal fenômeno também é nitidamente sentido na indústria de transformação.35Há ainda um certo ceticismo em relação à capacidade de a economia brasileira manter a conquista gradual de market share no comércio global. Nossa visão é a de que os benefícios da modernização industrial em curso irão contribuir para impulsionar também as exportações de produtos industriais brasileiros.

Mesmo as exportações brasileiras de produtos manufaturados, objeto de maior controvérsia no debate sobre a eventual desindustrialização, seguemcrescendo ininterruptamente desde 2002 até os dados disponíveis na conclusão deste livro. Olhando para trás, somente em momentos muito específicos de conjuntura ou de mudança de política econômica muito abrupta, é que as exportações de manufaturados registraram alguma redução no seu quantum. Concretamente, foram poucos os períodos em que se observou crescimento negativo no acumulado em 12 meses nas exportações de manufaturados brasileiros. Uma das razões para isso é o fato de que a taxa de câmbio real relevante para o exportador é aquela deflacionada pelo preço dos produtos exportados. No período 20042007, o crescimento do preço médio anual de produtos manufaturados exportados pelo Brasil foi de 9,4%.36 Ou seja, o que interessa ao exportador industrial é o preço que obtém nas negociações com seus clientes internacionais. Nesse sentido, a apreciação da taxa de câmbio no Brasil não estaria tão defasada em relação à média histórica, conforme assinala o Gráfico 7.12. A dinâmica industrial conta uma história antagônica à tese da "sobra de gente", na medida em que a geração líquida de empregos bate recordes históricos. No segmento industrial, a taxa de crescimento do emprego evolui a um ritmo sem paralelo em muitos anos. Do ponto de vista do emprego formal, a indústria brasileira gerou mais empregos nos últimos três anos (de 2005 a 2007) do que nos três anos anteriores somados (2002 a 2004). Com a economia crescendo a taxas mais elevadas, a incorporação de segmentos de desempregados fica facilitada. Mudanças importantes como a que houve no Brasil geram uma massa difusa de setores ganhadores e alguns importantes setores perdedores do ponto de vista de rentabilidade e da pressão da competição imposta pelo produto importado. Nossa leitura é a de que os setores que poderiam ser classificados perdedores por conta câmbio não estão passivamente diante da adversidade ecomo buscam novas estratégias de do atuação, inclusive que reagindo transitam pela internacionalização e pela redução de custos via insumos importados mais baratos. A propósito, a crescente internacionalização das firmas brasileiras é a própria expressão da ação estratégica de empresas que dispõem de ativos únicos (unique assets) no sentido utilizado por Stephen Hymer na sua obra seminal sobre internacionalização das empresas.37 Em outras palavras, já desenvolveram competências exclusivas e inovadoras que lhes permitem extrair rendas adicionais em outros mercados, com repercus sões muito positivas sobre a economia local, sobretudo do ponto de vista tecnológico e gerencial. Ainda que haja exemplos de setores que não contam com muitas alternativas atenuantes, eles devem ser considerados exceções passíveis de políticas de consolidação, reconversão ou de reestruturação profunda. Esse cenário é idêntico ao verificado em vários momentos da história em diferentes países. GRÁFICO 7.12 Taxa de câmbio real bilateral e correção pelos preços em dólares das exportações totais - 1994 - 2008

Fontes: BCB e Funcex. Da mesma forma, há importantes trabalhos de pesquisa38 que mostram que as empresas brasileiras, na comparação com seus pares no mundo emergente, apostam na inovação e no uso intensivo da tecnologia. Para dentro dos portões das fábricas, há sinais promissores de expansão da produtividade industrial no Brasil. Nossa hipótese é a de que a dinâmica das importações favorecerá, a médio prazo, a competitividade das exportações. É possível identificar que os setores que mais têm aumentado as suas importações são justamente aqueles cuja produção na indústria brasileira cresceu.39 Da mesma forma, a experiência internacional mostra claramente que os maiores países exportadores são igualmente os maiores países importadores. Em que pese a pouca experiência de abertura da economia brasileira, ainda bastante incipiente, já há sinais de que o aumento das importações nos últimos anos vem tendo impactos positivos sobre a taxa de investimentos na economia. Seria contra-intuitivo supor que o forte aumento na taxa de investimento em máquinas e equipamentos na economia brasileira não jogasse um papel importante na competitividade externa da economia. Nos surpreenderia, portanto, que o diversificado e complexo tecido industrial brasileiro deixasse de tirar proveito do momento favorável para a retomada dos investimentos. As maiores escalas de produção obtidas a partir da forte expansão do mercado doméstico, muito provavelmente, contribuirão para melhorar a competitividade externa de muitos setores com dificuldades de atuação no mercado internacional. Ninguém discorda de que seria muito positivo se o país viesse a se tornar um grande produtor para o mundo também de produtos manufaturados e sem ficar apenas focado no seu mercado doméstico. Nossa visão é a de que isso pode um dia ser alcançado, em escala muito maior do que a atual, com avanços em reformas micro e macroeconômicas, sobre as quais trataremos posteriormente. Não há como discordar que a apreciação cambial tem a ver com preço de commodities e com a forte demanda mundial, que permitiu aumentos de preços também em produtos manufaturados

exportados. Porém, não vemos o risco de que a economia brasileira venha a se tornar uma "grande fazenda" e que se concentre apenas no segmento de commodities. Mesmo sendo um país bem-dotado de recursos naturais, há muitas oportunidades e sinergia que envolverão upgrades decorrentes de inovações que agregarão valor à commodity ou à quase- commodity exportada. Canadá e Austrália, entre muitos outros, são exemplos de países por excelência produtores e exportadores de commodities, que contam com um nível sofisticado de desenvolvimento industrial. Descartamos, portanto, a frágil tese da doença holandesa que vitimará as exportações brasileiras de manufaturados. Aceitá-la significaria subestimar muito um tecido industrial complexo e completo que já resistiu a tantas adversidades no passado e que sempre deu mostras de vitalidade, haja vista o forte crescimento industrial do país nos últimos anos e os investimentos diretos no setor manufatureiro. economia voltoueconômico a aparecer mais no radar dos investidores estrangeiros, sobretudo depois de Aexibir taxas brasileira de crescimento robustas e após o substantivo aumento na confiança na condução previsível e mais compreensível da política econômica. Nos 12 meses encerrados em aneiro de 2008, o país tinha absorvido cerca de US$53 bilhões de investimentos diretos estrangeiros (Gráfico 7.13). Os investidores globais e as instituições financeiras internacionais, pode-se dizer sem riscos de exagero, têm uma visão relativamente generosa a respeito do que assistem na economia brasileira nos últimos anos. GRÁFICO 7.13 Investimento direto estrangeiro bruto - US$ milhões - acumulado em 12 meses 1997 - janeiro 2008

Fonte: BCB. O movimento de apreciação cambial no Brasil foi essencialmente determinado pelo que poderíamos chamar de "dinheiro real". Ou seja, expressivos saldos na balança comercial que acumularam de 2003 a 2007 US$189,6 bilhões (saldos em transações correntes acumulados no

período de US$47 bilhões) e investimentos diretos brutos que, no mesmo período, chegaram a cerca de US$157,6bilhões. Em outro canal de ingresso de capitais, os investimentos estrangeiros em ações, por seu turno, acumularam-se US$45,4 bilhões no período. Interessados nos IPOs (Ofertas Iniciais de Ações) realizados entre 2003 e 2007, os investidores estrangeiros aportaram US$40,8 bilhões no Brasil. Do ponto de vista do saldo acumulado do balanço de pagamentos brasileiro no qüinqüênio 2003-2007, o montante atingiu US$133,1 bilhões. Descartamos que a mera arbitragem de taxa de uros e as conhecidas operações de carry trade tenham sido determinantes na apreciação da moeda brasileira. A arbitragem sempre atuou de forma oportunista, porque os fundamentos indicavam uma determinada direção. Se os fundamentos sugerissem outro cenário macroeconômico, apesar do diferencial de juros externos e internos, dificilmente haveria compradores de reais e vendedores de dólares. Apreciação por mera arbitragem não se sustenta duradouramente. Vários fatores já mencionados neste capítulo explicam a "Mega-Sena acumulada" que o Brasil ganhou nos últimos anos.40Ela se caracteriza por um cená rio internacional favorável em termos de demanda internacional e de liquidez.41Sem minimizar a qualidade da gestão da política econômica nesta década de mais acertos do que erros, é preciso reconhecer que o regime de câmbio flutuante foi bem gerenciado pelo Banco Central em um ciclo de abundância de recursos externos. Na nossa visão, a autoridade monetária, ao longo do tempo, foi aprendendo a lidar com o regime cambial em tempos de fartura, tentando suavizar ao máximo os movimentos por vezes bruscos dos fluxos de capital. Todo o processo de acumulação de reservas internacionais - que passaram de US$38 bilhões no final de 2002 a cerca de US$190 bilhões, no momento em que este livro estava sendo concluído, nos primeiros mesestaxa de de 2008 - se deu de forma ser associado a políticas busca de uma câmbio ideal. Nossa oportunista leitura é dee não que deveria a intervenção do Banco Central de no mercado de câmbio nunca teve como objetivo mudar o rumo da história, mas suavizar os movimentos quando apareciam sinais de grande volatilidade. Não consideramos apropriado afirmar que a moeda brasileira, no final de 2007, encontrava-se muito apreciada. É razoável que ao longo do tempo as moedas se situem em patamares mais apreciados ou mais subvalorizados em relação à sua média histórica. É de muito bom senso a tese de que a médio e longo prazos, as moedas, em termos reais, convirjam de volta à média histórica. Existem avaliações em relação à apreciação do real para todos os gostos. Resolvemos aferir a intensidade da apreciação da moeda brasileira ao final de 2007, tendo como referência junho de 1994 como base 100, quando do lançamento do Plano Real. Observamos que a moeda brasileira, ao final de 2007, encontrava-se ligeiramente abaixo da média histórica onde, teoricamente, as taxas convergem depois de algum período. Na comparação com moedas de para outros países desenvolvidos ou emergentes, não podemos afirmar que a moeda brasileira tenha sido a que mais se apreciou em termos efetivos reais, como sugere o conjunto mostrado no Gráfico 7.14. A literatura sugere que a convergência sempre ocorre, salvo se estivermos diante de quebras estruturais, como pode eventualmente ter sido o caso brasileiro ao superar definitivamente quase três décadas em que liderou o maior endividamento externo do mundo emergente. A nova inserção internacional da

economia brasileira dentro de um ambiente internacional inédito sugere que a taxa de câmbio real do terceiro milênio tem pouco a ver com a taxa de câmbio historicamente observada nos longos anos de vulnerabilidade e desorganização macroeconômica. A dinâmica da taxa de câmbio está associada ao novo padrão de risco percebido da economia brasileira.

Portanto, sem qualquer defesa da apreciação cambial como algo benigno para ao qualquer economia, deve-se reconhecer que o que aconteceu no Brasil foi uma readequação cambial novo patamar de risco, que favoreceu mudanças positivas importantes no impulso da fase atual de desenvolvimento e que foi, por seu turno, favorecida por mudanças importantes na inserção internacional do Brasil. Não se pode perder de vista que tudo que é bom aprecia o câmbio. A título de resumo, poderíamos enumerar vários fatores que contribuem para a maior atratividade de investimentos e financiamentos

externos para a economia brasileira além do saldo da balança comercial. Por exemplo, a volta da economia para o radar dos investidores estrangeiros por conta de um crescimento maior aprecia o câmbio. A possibilidade de tornar-se grau de investimento aprecia o câmbio. Brasil com dívida externa líquida zerada aprecia o câmbio. A menor volatilidade da atividade e maior previsibilidade dos agentes apreciam o câmbio. A maior confiança na trajetória de queda da relação dívida/PIB aprecia o câmbio. O sucesso do etanol aprecia o câmbio. A descoberta do campo de Tupi já aprecia e apreciará mais no futuro o câmbio. A onda de abertura de capital de empresas aprecia o câmbio. O aumento da estabilidade política aprecia o câmbio. Por último, a própria acumulação de reservas cambiais aprecia o câmbio. Ousamos considerar que a própria redução das taxas de juros aprecia o câmbio, na medida em que revela um país mais atrativo para os empreendimentos que contarão com um custo do capital menor. Em resumo, é inescapável a realidade de que, em regime de câmbio flutuante, não nos é dado o direito de ter preferências a respeito de taxa de câmbio ideal. AVANÇOS INSTITUCIONAIS E MACROECONÔMICOS GERAM MUDANÇAS ATITUDINAIS: BLESSING IN DISGUISE QUE NASCE DA ADEQUAÇÃO CAMBIAL 42 A adequação cambial brasileira ao novo ambiente internacional de demanda, liquidez e risco teve como principal conseqüência a explicitação das ineficiências da economia brasileira. Em certa medida, pode-se dizer que, enquanto a moeda brasileira se mantinha depreciada, havia muito mais tolerância dos agentes econômicos com as ineficiências e os extraordinários custos de transação embutidos na vida empresarial. Essa tolerância, à medida que o real se apreciava, foi diminuindo, gerando um ruidoso debate srcinalmente focado no próprio tema cambial e posteriormente deslocando-se para temas ligados à infra-estrutura, aos encargos e à legislação trabalhista, que desincentivam a contratação de trabalhadores, carga tributária etc., evoluindo até os tempos atuais, em que ganham destaque temas improváveis no passado recente, como falta de mão-de-obra qualificada, entre outros. Esse é o ponto que merece o grande destaque na discussão do processo de adequação cambial experimentado pela economia brasileira. Em que pesem as grandes dificuldades impostas a alguns setores de atividade, a apreciação cambial teve como corolário não apenas os benefícios macroeconômicos e sociais amplamente conhecidos, como também permitiu a explicitação dos reais fatores que afetam a competitividade da economia brasileira. As agendas efetivamente relevantes ganharam um estatuto novo à medida que os segmentos empresariais foram reconhecendo que o patamar de taxa de câmbio no Brasil havia mudado de forma estrutural em linha com a nova realidade macroeconômica, global e doméstica. Essa situação se encaixa perfeitamente na imagem de Albert Hirschman de blessing in disguise, ou seja, algo aparentemente nefasto cujas dimensões positivas se explicitam ao longo do tempo. Partimos do pressuposto de que, uma vez feita a opção correta pelo regime de câmbio flutuante, pai da menor volatilidade e base do amadurecimento cambial brasileiro, teria sido impossível

manter a taxa de câmbio depreciada diante da nova ordem econômica global, que favoreceu amplamente a economia brasileira. Defendemos que foi essa nova ordem global fortemente sinocêntrica que gerou as oportunidades (mesmo que não as tenha determinado) para o equacionamento de problemas macroeconômicos históricos no Brasil. A rigor, tem sido o aumento das importações dentro dessa circunstancial abertura que tem permitido ao país crescer a taxas mais elevadas, com menores pressões inflacionárias. Uma depreciação forçada da moeda brasileira não apenas não se sustentaria como teria inviabilizado toda trajetória de melhoras macroeconômicas observadas, sobretudo no plano da estabilidade monetária.43 Além disso, po deríamos classificar essa hipótese como um grande desperdício de oportunidade, caso tivesse sido implementada. Em nome de um suposto projeto de plataforma exportadora, se bases renunciaria conquistasmais macroeconômicas observadas e ao fortalecimento estrutural das de um às crescimento organizado, inclusive nas diferentes construções institucionais em curso no país. Claro que a experiência de sucesso de outros países, sobretudo asiáticos, é contada de outra forma.44 Entretanto, qualquer tentativa de adotar uma estratégia de desenvolvimento no Brasil, sem termos as peculiaridades inerentes ao contexto específico daquelas economias, só poderia ser classificada como uma aventura de alto risco. Queremos chamar a atenção de que houve mudanças incrementais, não lineares e cumulativas na economia brasileira nos últimos 15 anos que ajudam muito a explicar o salto no crescimento do PIB potencial brasileiro observado nos últimos anos. Dentro da perspectiva de que não é possível capturar o impacto das transformações exatamente no momento em que ocorrem, acreditamos que, de fato, muitos avanços ocorreram no Brasil. Foi a inserção internacional favorável, combinada com ações pragmáticas de diferentes governos, daquilo que abriuque perspectivas a queda importante das otaxas de juros e com o início da desconstrução chamamospara de fear of easing, ou seja, medo histórico de redução dos juros. A médio ou longo prazo, as taxas de juros deverão convergir para a média observada nos demais países emergentes. A dúvida é o ritmo em que isso ocorrerá. Seria incoerente acreditar que, depois de tantos saltos de qualidade e da iminência do investment grade, a chamada "taxa neutra" de juros da economia brasileira manter-se-á em torno dos atuais 7%. A linearidade dos progressos decorre, em grande medida, dos avanços democráticos e da possibilidade de explicitação e debate público sobre as agendas nacionais inconclusas. O amadurecimento institucional é inequívoco. A curva de aprendizado dos agentes públicos e privados é evidente. O que falta, porém, é o reconhecimento de que a situação vigente, por mais duradoura que apostemos, não é eterna. Há oportunidades únicas que não podem ser perdidas, e essas oportunidades são o que o país de otercrescimento o dilema que enunciamos no início deste capítulo: ou aumenta o seupermitirão PIB potencial oudeixar restringe do seu PIB corrente. Vale a pena um esforço de compilação daqueles que consideramos os fatores que representam uma evolução institucional e macroeconômica favorável no Brasil nos últimos anos e que também colaboram para explicar a re precificação da percepção de risco-país e a maior atratividade da economia doméstica. Um cenário global favorável e em transformação conveniente à economia

brasileira, combinado com esses elementos, implica uma retroalimentação que redundou em aumento do PIB potencial e no processo de adequação cambial. Tais elementos incluem: •Redução da inflação e cumprimento da meta estabelecida pelo governo, com Banco Central operando com efetiva autonomia. •Redução importante das taxas de juros com importantes repercussões sobre o custo de oportunidade dos negócios no país. •Menor custo financeiro de empresas de capital aberto. •Geração de volumosos saldos comerciais que permitiram superávits em conta-corrente durante cinco anos consecutivos. •Eliminação da dívida externa líquida e redução substantiva da dívida externa do setor público, cuja posição líquida tornou-se credora. •Notável melhora na relação dívida externa bruta sobre exportações, que passou de 4,70 em 1999 para 1,23 em 2007. •Acumulação de reservas cambiais, que atingiram quase US$190 bilhões no início de 2008, vindo de um patamar de menos de US$40 bilhões em 2002 - portanto, acumulação de reservas cambiais em montante superior a um ano e meio de importações. •Indicadores do setor externo brasileiro em melhores condições do que aqueles que o México exibia em março do ano 2000, quando obteve o grau de investimento. •Melhora substantiva da classificação de risco-país e iminência do grau de investimento pelas três mais importantes agências classificadoras de risco. •Queda da percepção de risco-país e melhora de precificação de todos os ativos brasileiros. •Melhora substantiva no perfil da dívida pública mobiliária, com alongamento de sua maturidade e melhora de seu perfil, com significativa contribuição do investidor estrangeiro. •Formalização considerável do mercado de trabalho com aumento forte de trabalhadores com carteira de trabalho assinada. •Aumento significativo da produtividade industrial e no agronegócio no Brasil. •Aumento substantivo da relação crédito bancário sobre PIB, passando de 21,8%, no início de 2003, a 34,8%, ao final de 2007. Portanto, 13 pontos percentuais em cinco anos. •Forte desenvolvimento do crédito imobiliário, com financiamento prefixado de até 30 anos.

•Aumento forte da bancarização, com o número de contas bancárias passando de 77 milhões em 2001 para 110 milhões em 2007. •Forte desenvolvimento do mercado de capitais brasileiro, com generalização dos princípios de governança corporativa. •Aumento notável do número de empresas abrindo o capital (IPOs) e encontrando no mercado de capitais modalidades modernas de financiamento do investimento. •Manutenção do superávit primário e contínua redução da relação dívida sobre PIB. •Fortaleza do sistema financeiro brasileiro, considerado com fundamentos sólidos. •Fortaleza das empresas brasileiras, capitalizadas e com presença crescente como investidores no exterior. •Melhora progressiva dos indicadores de distribuição de renda. •Melhora nos indicadores educacionais do ponto de vista quantitativo. •Melhora nos indicadores sociais em geral, tais como mortalidade infantil etc. O que essa reflexão nos sugere é que, a despeito das grandes chances de os avanços incrementais como os mencionados terem continuidade no Brasil, no novo desenho da economia global a partir de uma dinâmica sinocêntrica e, por conseqüência, de mudança de preços relativos a favor de países produtores de commodities, a economia brasileira poderia tirar proveito da situação e avançar muito além do incremental. No mínimo deveria colocar a si própria este desafio: ver os avanços meramente incrementais como um claro desperdício. Nossa visão é a de que as condições estão sendo alinhadas para um efetivo catching up que dependerá única e exclusivamente da determinação em não desperdiçar as oportunidades oferecidas. Mais do que isso, vemos que a janela de tempo que se oferece à economia brasileira para um salto no seu desenvolvimento pode ser vista como uma oportunidade única. Não é possível ser categórico a respeito de ciclos, por mais convencidos estejamos de que essa fase de transição da economia global a favor dos países emergentes esteja apenas começando. Ciclos se revertem, por vezes, de forma surpreendente. Portanto, julgamos que seja possível nos próximos 10 a 15 anos ir muito além dos avanços incrementais. Seria ingênuo acreditar em revoluções reformistas,mas parece razoável acreditar que haja espaço para acelerar algumas agendas em particular. É bem verdade que o senso comum sugere que, em ciclos de crescimento mais forte, não haja incentivos à implementação de reformas. Ou seja, sob alegação de custos políticos desnecessários ou custos sociais indesejados, não há incentivos a se avançar com uma certa radicalidade em determinados temas. Contudo, nossa visão é a de que idéias amadurecem.45 O próprio imperativo da competitividade e o debate democrático aberto sobre as ineficiências da economia brasileira podem criar a motivação para uma aposta no catching up.

Portanto, há incentivos também na outra direção. A economia brasileira, possivelmente mais do que seus pares no mundo emergente, tem condições de ser catapultada para um novo patamar de desenvolvimento, e isso dependerá da restauração do sentido de urgência e o senso de oportunidade. Como já insistimos anteriormente, o Brasil pode melhorar significativamente suas competências para se tornar um produtor para o mundo e não apenas para dentro de suas fronteiras. A economia brasileira já é uma grande produtora para o mundo no plano das commodities e continuará sendo por muitos anos, segundo nossa reflexão. O desafio é tornar-se um produtor para o mundo de bens excommodities e também de serviços. CONDIÇÕES PARA UM CATCHING UP: COMO IR ALÉM DO INCREMENTAL A partir de 2003, a taxa de câmbio real do Brasil começou a sofrer um intenso processo de adequação a uma nova realidade que se iniciava naquele momento. Em parte, isso nada mais era do que a reversão a uma situação de normalidade, após os acontecimentos totalmente excepcionais ligados à incerteza eleitoral de 2002. Em parte, porém, o fato refletiu também a emergência de uma série de fenômenos associados às novas tendências da economia mundial. A partir dali, o Brasil poderia ter seguido o que, apropriadamente, poder-se-ia chamar de "modelo argentino". Esse era exatamente o espelho oposto do que o Brasil fez, deixando o câmbio apreciar e perseguindo objetivos desinflacionários. O oposto disso, em conseqüência, era fazer, por definição, o contrário: tentar manter uma cotação do dólar muito alta. O proble ma é que essa estratégia viria fatalmente de mãos dadas com sua irmã siamesa: a alta dos preços. Esta seria uma estratégia que também geraria crescimento - ainda que com outro perfil - nas circunstâncias do mundo durante 2003-2007, o caso argentino é prova eloqüente. Porém, é ilusório argumentar que teria sido possível seguir o caminho argentino, sem os excessos inflacionários só reprimidos (ou, melhor dizendo, escondidos) pela manipulação do índice de preços: as duas coisas (câmbio e preços) teriam caminhado fatalmente juntas. A interseção entre uma estratégia de desvalorização deliberada da taxa de câmbio e o controle da inflação em torno de 4% a 5% é um conjunto vazio. Dispõe-se de evidência ampla de que a previsibilidade adquirida no Brasil, decorrente da inflação baixa, é o que tem explicado a nova atitude de empresas e famílias em relação aos seus projetos de longo prazo. Previsibilidade ampliada gerou maior produtividade. O Brasil, percebe-se agora, seguiu o caminho que pode muito bem ser definido como uma "estratégia vencedora", ainda que parcialmente. Nos anos de maior crescimento argentino, quando a inflação ainda não era o problema que veio a ser depois, as pressões que surgiram neste lado da fronteira para que se seguisse o "exemplo argentino" eram intensas. Definimos a estratégia como "parcialmente" vencedora porque, para ela ser plenamente vencedora, falta ainda a "prova do pudim": o desempenho da economia brasileira nos próximos 10 a 15 anos. De qualquer forma, os êxitos macroeconômicos do país nos últimos anos falam por si sós. Como se explica que uma economia vista há apenas três ou quatro anos como exemplo

paradigmático de crescimento fraco, com sucessivos "stop and go" que geraram a já famosa alusão ao "vôo de galinha", tenha se transformado em um caso de sucesso? Embora uma resposta plena a essa indagação provavelmente só poderá ser dada com o passar dos anos - e da pesquisa econômica que irá se desenvolver nesse período -, há algumas boas explicações para tal: i)A dimensão cumulativa de políticas econômicas que nos últimos 15 anos, liquidamente, acertaram mais do que erraram e a preservação da estabilidade de preços e câmbio flutuante, que diminuíram substancialmente a volatilidade da atividade econômica. Nesse sentido, o fator tempo também importa, na medida em que pequenos avanços, mantidos sucessivamente ao longo de anos, configuram uma mudança estrutural. Em 1965 ou 1966, poucos imaginavam que as chamadas "reformas do PAEG" contribuiriam para gerar um desempenho espetacular da economia a partir de 1968. Analogamente, comparando, faz sentido afirmar ou quea mudanças como a Lei de Responsabilidade Fiscal, omal saneamento do sistema financeiro própria estabilidade geraram transformações cuja intensidade só anos depois viria a ser plenamente percebida. ii)A intensidade e a surpresa da bonança mundial: a economia internacional experimentou no período de cinco anos encerrados em 2007 uma taxa de crescimento média ainda mais intensa que nos "golden sixties", fato cuja extensão ainda não se vislumbrava em meados da década. iii)A mudança de eixo da economia global: ter uma China com crescimento de 10% em 1997-1998 por ocasião de uma das tantas crises por que passou o Brasil nos anos 1990 -, sendo aquela economia ainda de proporções modestas, era uma coisa naquela ocasião. Ter o mesmo país crescendo os mesmos 10%, agora secundado a taxas próximas de 10 de ter sustentado esse ritmo, implica efeitos pela sobreÍndia a economia mundiale -depois e sobre osanos países emergentes que possuem exatamente alguns dos produtos que a China mais precisa completamente diferentes. Uma recessão nos Estados Unidos paralisava o mundo no passado, enquanto hoje seu efeito é claramente menor. iv)A profunda mudança de preços relativos na economia mundial a favor de países produtores de commodities ou quase-commodities: essa mudança se traduziu em uma notável melhora de relações de troca, que gerou mais renda, viabilizando um conjunto de progressos nos indicadores macroeconômicos e sociais no Brasil. v)A volta do Brasil para o radar dos investidores domésticos e internacionais e a substantiva redução do ceticismo em relação à economia brasileira. A percepção de que houve alguma quebra estrutural, sobretudo no mercado de trabalho, decorrente da formalização crescente da mão-de-obra. A revisão das séries de crescimento por parte do IBGE, em março de 2007, confirmou que o PIB brasileiro estava claramente subestimado. Passou a ser relevante para os agentes econômicos o reconhecimento de que o país experimentou uma taxa média de crescimento, nos anos 2004-2008 - um período de cinco anos - de nada menos que 9,6% do investimento e de 4,6% do PIB. Tais taxas nada têm de medíocres e certamente obrigam a afastar

aquela interpretação acerca do "vôo de galinha".4s Na nossa visão, há grandes chances de continuidade de avanços incrementais no Brasil em decorrência da própria visibilidade adquirida pelos resultados tangíveis do amadurecimento macroeconômico. Portanto, consideramos que no que depender desses avanços cumulativos, o país seguirá sua senda de crescimento nos patamares que hoje sugerem os cálculos do PIB potencial, algo em torno de 4,5%. O que estamos defendendo é que, dadas as condições favoráveis oferecidas a países emergentes como o Brasil, produtor de commodities e quasecommodities, e considerando os espaços surgidos a partir do fortalecimento das chamadas "novas locomotivas na economia mundial", têm-se amplas condições para avançar muito além do incremental. O país não pode dormir sobre os louros das conquistas até então obtidas, acreditando que a bonança externa irá lhe assegurar permanentemente um futuro promissor. Mesmo cristalizando-se a percepção de que o eixo da economia mundial esteja consistentemente se deslocando a favor da Ásia e que a chegada de algumas centenas de milhões de pessoas ao mercado consumidor mundial poderá ter efeitos duradouros sobre o Brasil, é fundamental não perder de vista que os ciclos terminam algum dia. O sentimento de provisoriedade da bonança deve sempre prevalecer. Nesse sentido, vemos claramente uma "janela de oportunidade" que talvez se estenda por 10 a 15 anos e não por apenas 2 a 3 anos. O que o Brasil deve fazer nesse período para dar o seu "grande salto à frente" envolve decisões nacionais parecidas com as que os países produtores de petróleo, bafejados pela sorte nos períodos de aumento de preço do produto, deveriam tomar.47É o que, na Venezuela e no México, no seu devido momento, quando apareceram as primeiras notícias acerca da existência de grandes reservas do "ouro negro", batizara-se de estratégia de "semear o petróleo". Pretende-se com isso criar alicerces que permitam à economia se reinventar, com características diferentes e explorando outras potencialidades, para quando os anos de bonança chegarem ao fim. Nesse sentido, nos próximos 10 a 15 anos, o Brasil deveria: •Redobrar o esforço de melhora na educação, pilar da expansão do potencial econômico a longo prazo, dando continuidade ao investimento institucional e de ampliação de recursos na educação básica e na educa ção voltada para a especialização tecnológica com pesados investimentos em P&D. •Ter uma estratégia de comércio exterior fortemente baseada no estímulo aos mecanismos de inovação, para que quando as commodities atravessarem um processo de normalização das suas cotações, superados os anos de euforia decorrentes da demanda asiática, as exportações possam ter uma nova fonte de expansão, já não tão dependente da dinâmica dos preços. •Aprofundar a abertura da economia, na medida em que a economia brasileira é aquela com a menor relação importação/PIB do mundo, com o objetivo de evitar que a taxa de câmbio

absorva sozinha todo o impacto das melhoras na confiança dos investidores. Além disso, a abertura maior da economia manterá a expansão da produtividade e, por tabela, facilitará o trabalho da autoridade monetária no combate à inflação. •Melhorar ao máximo a infra-estrutura, co-responsabilizando mais intensamente o setor privado, que vê no setor as melhores oportunidades de investimentos greenfield no Brasil. •Desonerar o investimento e aprofundar políticas pró-mercado que criem um ambiente convidativo e agilizador do processo decisório empresarial. •Eliminar ao máximo todos os fatores que se traduzem em altos custos de transação (burocracia excessiva, encargos trabalhistas exagerados, custos de infra-estrutura pesados, custos de observância em geral e em particular na área tributária etc.) deteriorando as condições de competitividade das empresas "para fora dos portões da fábrica". •Criar um espaço fiscal que permita ampliar o investimento público em infra-estrutura, como forma de alargar o potencial de crescimento da economia a médio prazo, o que requer, especialmente, aprovar reformas nas regras que regem a Previdência Social e controlar o crescimento dos gastos correntes, que nos últimos anos tiveram aumentos rigorosamente insustentáveis a médio e longo prazos. •Não subestimar o extraordinário impulso que uma redução no gasto público e, portanto, da carga tributária poderia dar ao crescimento econômico aumentando substantivamente o patamar de crescimento do PIB. Ou seja, é imperativo um plano de contenção dos gastos públicos. •Favorecer a expansão da poupança doméstica para que o ciclo de investimentos não fique concentradamente dependente de poupança exter na, portanto, para que se possa evitar o renascimento do endividamento externo. •Melhorar substancialmente a qualidade da gestão no setor energético, claramente hoje o maior gargalo a uma expansão da economia a um ritmo mais intenso e onde a administração pública precisa incorporar avanços gerenciais e técnicos no processo decisório. •Consolidar a estabilidade de preços, para que no dia em que a taxa de câmbio, no regime de taxas flutuantes, tiver de se desvalorizar - e no dia em que as commodities caírem de preço, esse momento, certamente, mais cedo ou mais tarde, chegará, embora isso possa demorar mais de uma década - seu impacto sobre as taxas de inflação seja muito menor do que emdeuma economia ainda precariamente estabilizada. Isso significa caminhar lentamente na seria direção um regime de metas de inflação com características duradouras, o que, na nossa opinião, recomenda uma combinação de: i) aprovação da autonomia formal do Banco Central; ii) adoção de metas permanentes de longo prazo em vez de metas definidas em função do calendário gregoriano; e iii) redução, na próxima década, da meta para algo em torno de 3% a 4%, em substituição à meta atual - ainda relativamente alta - de 4,5%.

Com esse conjunto de iniciativas e beneficiado no meio do processo pela obtenção do tão almejado investment grade, com a conseqüente redução da taxa de juros real nos próximos cinco a 10 anos, o país poderia dar um salto e chegar ao fim da próxima década em plenas condições de, no limite, poder suportar bem o fim do "milagre chinês". Das escolhas e de quanto o país se esforçará em se preparar para esse momento, dependerá que no futuro o Brasil seja visto como o país que "ganhou na Mega-Sena e usou os recursos para reformar a casa e investir" ou como o típico imprevidente que "venceu na loteria e perdeu tudo". A idéia de que estamos predestinados ao êxito é, certamente, um erro. Por outro lado, é certamente verdade que nunca antes nesse país o destino sorriu tanto para o Brasil. Referências bibliográficas Arbix, G. (2007). Innovative Firms in Three Emerging Economies: a comparison between the Brazilian, Mexican and Argentinean industrial elite. Center for Brazilian Studies, School for International and Public Affairs - Columbia University - Nova York. Banco Mundial (2008). 2005 International Comparison Program. .

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Affonso Celso Pastore Maria Cristina Pinotti Leonardo Porto de Almeida 1 Agradecemos as críticas e sugestões de Alexandre Schwartsman e SamuelPessoa.

em crescido a freqüência de propostas para promover o crescimento econômico através da sustentação de um câmbio real mais depreciado. Essa proposição traz os ecos de um antigo debate sobre o antagonismo entre o crescimento voltado "para dentro", fundamentad o na substituição de importações, e o crescimento voltado "para fora", puxado pela promoção de exportações. A Teoria Econômica e a experiência histórica dos países em desenvolvimento já deram o seu veredicto: como mostram as análises de Balassa e de Krueger,2entre muitos outros, a abertura comercial é superior à substituição de importações. O que se discute atualmente é algo diferente doque se discutia naquele antigo debate, ou seja, a utilização do câmbio como um instrumento para pro mover o crescimento econômico. A popularização do tema deve muito aos trabalhos de Dooley, FolkertsLandau e Garber.3 Eles atacam a adesão ao regime de flutuação cambial e a liberalização dos fluxos de capitais por parte dos países em desenvolvimento, e defendem a sustentação do preço da m oeda estrangeira em um nível depreciado. Com isso, os países em desenvolvimento gerariam superávits nas contascorrentes, transformando-se em exportadores de capitais, mas, em contrapartida, ac elerariam o crescimento econômico. Em apoio a essa proposição, contrapõem-se as experiências dos países asiáticos, notadamente a China, com o câmbio depreciado, gerando superávits nas contas-correntes e exportando capitais, à dos países latino-americanos, que importam capitais com déficits nas contascorrentes e com um câmbio mais valorizado. As taxas de crescimento econômico muito maiores no grupo dos países asiáticos provariam a superioridade do regime cambial adotado pelos primeiros. Estaria, assim, apontado um caminho alternativo às propostas do "Consenso de Washington". No Brasil, esta análise encontrou seguidores influentes em Nakano4 e Bresser-Pereiras Ambos aceitam a proposta de Dooley, Folkerts-Landau e Garber quanto ao regime cambial, mas Bresser-

Pereira vai além nas suas críticas. Para ele, a abertura da conta de capitais é a grande responsável pela valorização cambial, que retarda o crescimento, e em vez de os déficits nas contas-correntes - e o conseqüente ingresso de capitais - serem utilizados para complementar a poupança doméstica, elevando a taxa de investimentos e a própria taxa de crescimento econômico, são usados para "substituir poupanças domésticas", transformando-se simplesmente em aumento do consumo.' Segundo ele, ondas de ingressos de capitais valorizam o câmbio real e geram déficits nas contascorrentes e um crescimento efêmero do consumo, mas essa poupança externa não se adicionaria à poupança doméstica: ao contrário, ela a substituiria, e conseqüentemente o país não cresceria mais, simplesmente porque não investiria mais. A sustentação do câmbio depreciado, controlando o ingresso de capitais, truncaria o mecanismo gerador dos déficits nas contas-correntes e da "substituição de poupanças", acelerando o crescimento. A história econômica dos últimos anos está repleta de exemplos mostrando que câmbios sobrevalorizados e políticas macroeconômicas mal formuladas em geral levam a crises no balanço de pagamentos. Dois exemplos, no Brasil, são a crise da dívida externa dos anos 1980 e a crise cambial que em 1999 empurrou o Brasil para o regime da flutuação cambial. O custo dessas duas crises foi a desaceleração do crescimento, ou mesmo a recessão. Esses dois exemplos são suficientes para provar que a sobrevalorização cambial é extremamente prejudicial ao crescimento, uma advertência que é enfaticamente feita na literatura, e que subscrevemos integralmente. Mas será que temos evidências conclusivas de que todo o sucesso da China e dos países asiáticos deve-se, apenas, ao fato de seus governos usarem o câmbio como um instrumento de política econômica? Há dois conjuntos de trabalhos empíricos que ajudam a iluminar o caminho para uma resposta. Um primeiro é formado por eaqueles que mostram que de fato há uma associação entrea otodos grau eles: de desalinhamento cambial o crescimento econômico.? Há uma conclusão comum crescem menos os países que mantêm o câmbio persistentemente sobrevalorizado. Mas é importante notar que as evidências apresentadas por esses autores se referem aos efeitos do desalinhamento cambial sobre o crescimento econômico - definindo o desalinhamento cambial como os desvios entre o câmbio real atual e o câmbio real de equilíbrio, e não aos efeitos do nível do câmbio real sobre o crescimento. Uma valorização do câmbio real de equilíbrio não é prejudicial ao crescimento. Este somente é prejudicado por um desalinhamento cambial persistente, isto é, por um câmbio real persistentemente mais valorizado do que o câmbio real de equilíbrio. O segundo mostra que dentro do subconjunto dos países menos desenvolvidos há uma correlação positiva entre os saldos nas contas-correntes e as taxas médias de crescimento econômico:' crescem mais os países com superávits nas contas-correntes, ou seja, crescem mais os países que exportam capital. Nas últimas duas décadas, os países capitais fluindo na direção à prevista pela teoria econômica neoclássica - dos emestão desenvolvimento para os contrária países desenvolvidos -, e são exatamente os exportadores de capitais que mantêm as taxas de crescimento econômica mais elevadas. No que essas evidências contrariam as proposições de Dooley, Folkerts Landau e Garber, ou a análise de Bresser-Pereira? Afinal, não seriam a China e os países asiáticos exportadores de capitais, com superávits nas contas-correntes, justamente porque mantêm deliberadamente um câmbio

subvalorizado, e por isso mantêm taxas de crescimento econômico mais altas? Infelizmente, essa conclusão não é válida, e para demonstrar isso temos de cavar mais fundo em vários temas. Nosso objetivo neste trabalho é duplo: queremos, de um lado, expor criticamente as evidências empíricas para o conjunto dos países em desenvolvimento relacionadas a esses temas; e, em seguida, avaliar algumas caracterís ticas da economia brasileira que impedem que se aceite a proposição simples de que "basta manter o câmbio depreciado para que encontremos a rota do desenvolvimento econômico acelerado e sustentado". Começamos na segunda seção resumindo os argumentos: a) embora o câmbio real seja afetado por choques no câmbio nominal, provocando "desalinhamentos", ele é uma variável endógena; b) países que poupam mais são também os que crescem mais, e por terem poupanças elevadas, têm, também, câmbios reais mais depreciados, superávits nas contascorrentes de crescimento mais altas. O câmbio real abrindo mais depreciado é uma conseqüência endógena edotaxas excesso de poupanças sobre os investimentos, para o país a possibilidade de acumular ativos internacionais líquidos através de superávits nas contas-correntes. Na terceira seção, apresentamos uma resenha da literatura sobre as evidências empíricas relacionadas a esses temas para o conjunto dos países em desenvolvimento. Da quarta seção em diante nos concentramos no caso brasileiro. Começamos indagando se os movimentos recentes do câmbio real (ou mesmo todas as suas grandes flutuações, nas últimas décadas) caracterizam alterações do câmbio real de equilíbrio ou desalinhamentos cambiais. Chegamos a várias respostas, mas uma delas é que a valorização recente do câmbio real, no Brasil, é predominantemente um movimento do câmbio de equilíbrio, e não um desalinhamento. Na quinta seção, indagamos se existem evidências empíricas de "substituição de poupanças" no Brasil. A resposta a que chegamos é que uma valorização do câmbio real eleva a formação bruta de capital fixo, ao mesmo tempo que ocorre ao lado do aumento do déficit (redução superávit) nas contas-correntes. adicional gerada pelo o crescimento dessedodéficit destina-se em grande parteAaopoupança aumento externa de investimentos, acelerando crescimento, mostrando que não há no Brasil o tipo de substituição de poupanças argüido por BresserPereira. Na sexta seção, avaliamos as conseqüências de fixar metas para o câmbio real. O que se conclui é que a fim de fixar metas para o câmbio nominal ou o câmbio real é necessário usar a política fiscal para controlar a demanda agregada, mas no caso da fixação de metas para o câmbio real há um viés na direção de mais inflação, de juros reais mais elevados, ou de ambos, colocando um peso ainda maior na política fiscal. As conclusões estão na última seção, mas a mais importante delas é que se o Brasil quiser trilhar o caminho da China e dos demais países asiáticos, terá de produzir, de algum modo, uma maciça elevação de suas poupanças, e não simplesmente depreciar a taxa cambial. CÂMBIO REAL, POUPANÇAS E CONTAS-CORRENTES Um superávit nas contas-correntes é o excesso de exportações sobre importações de bens e serviços, e sua elevação ocorre ao lado de uma depreciação cambial, mas a correlação positiva entre o câmbio real e o saldo nas contas-correntes não implica necessariamente uma relação de causalidade, com a depreciação cambial causando aqueles superávits. Por quê? Economicamente, o saldo nas contas-correntes é mais do que o excesso de exportações sobre importações, sendo

idêntico ao excesso de poupanças sobre os investimentos: países com poupanças maiores do que os investimentos geram superávits nas contas-correntes9e provocam endogenamente um câmbio real de equilíbrio mais depreciado. Mudanças no saldo nas contas-correntes somente podem ocorrer porque ocorreram alterações ou na poupança, ou nos investimentos, ou em ambos, e, quando essas mudanças ocorrem, causam alterações no câmbio real, que é o preço relativo entre bens internacionais e domésticos. Para mostrar esse ponto, suponhamos um país no qual o câmbio nominal é fixo, fazendo com que os movimentos no seu câmbio real sejam independentes do câmbio nominal, e que produz dois bens homogêneos, um bem internacional e outro bem doméstico recebendo um fluxo constante e permanente de capitais, que lhe permite sustentar um déficit na sua conta-corrente igual a esse ingresso. O equilíbrio que haja igualdade entre oferta ée fixo, procura bem doméstico, que determina o preço interno do bem impõe doméstico, e como o câmbio nominal estádo determinado o preçoo do bem internacional. A determinação desses dois preços define, também, o preço relativo entre os bens internacional e doméstico, que é o câmbio real de equilíbrio. Ele é o câmbio real de equilíbrio porque há simultaneamente o equilíbrio interno (igualdade entre oferta e procura do bem doméstico), e equilíbrio externo, no sentido que há um fluxo de capitais que sustenta aquele déficit nas contascorrentes.10 Admitamos agora que ocorra uma queda nas poupanças domésticas, que caem ainda mais abaixo dos investimentos do que anteriormente, elevando o déficit nas contas-correntes. Como o câmbio nominal é fixo, não há nenhuma alteração do preço do bem internacional, mas a queda da poupança leva à elevação da demanda pelo bem doméstico, o que aumenta o seu preço e dispara dois efeitos. Primeiro, queda real. do preço relativo entre do os preço bens internacional e doméstico, ou seja, valorizaçãogera do acâmbio Segundo, a queda relativo do bem internacional gera aa elevação do seu consumo no mercado interno e a queda de sua produção, sendo esse excedente igual ao acréscimo do déficit na conta-corrente. Mas será que esse novo câmbio real é o de equilíbrio, ou está ocorrendo simplesmente um desalinhamento? Se neste momento ocorrer também uma elevação permanente e de igual magnitude dos ingressos de capitais, esse novo déficit será "sustentável", e o novo câmbio real será, também, um câmbio real de equilíbrio. Nesse caso, a apreciação cambial não caracteriza um "desalinhamento". Se não ocorrer o acréscimo do ingresso de capitais, este não será o câmbio de equilíbrio. O importante a notar é que todos esses movimentos se iniciaram com uma alteração autônoma das poupanças, causando simultaneamente o déficit nas contas-correntes e a valorização endógena do câmbio real. Mas será que todos os movimentos do câmbio são endógenos? Como, então, os desalinhamentos cambiais? Podemos refazer essereal mesmo exemplo supondo, agora,podem que o surgir país não mais está no regime de câmbio fixo, e sim no regime de câmbio flexível. Nesse caso, aquela mesma mudança no câmbio real de equilíbrio pode ocorrer quer através de mudanças no preço do bem doméstico, quer através de uma alteração no câmbio nominal. Porém, sabemos que, no regime de flutuação cambial, a volatilidade do câmbio nominal é muito grande, com suas alterações produzindo "choques" no câmbio real, que se desvia de seu valor de equilíbrio. Se, sofrendo um desses

"desvios", o câmbio real retornasse rapidamente ao equilíbrio, isso não seria um problema, mas não é o que ocorre no mundo real. Evidências empíricas para os países desenvolvidos" e para os países emergentes,12 inclusive para o Brasil,13 mostram que tais desvios têm um elevado grau de persistência, gerando desalinhamentos que se estendem por longos períodos. Mas mostram também que esses desalinhamentos não são permanentes: as defasagens são longas, mas o câmbio real tende a retornar ao equilíbrio. Contudo, embora no longo prazo o câmbio real retorne ao equilíbrio, e seja uma variável endógena que não pode ser alterada pela "política cambial", poderemos ter por extensos períodos um "desalinhamento cambial". Um choque que provoque uma forte onda de ingressos de capitais pode deixar o câmbio real temporariamente "desalinhado". Se no caso brasileiro existe ou não nos últimos anos um desalinhamento que dê suporte empírico à tese de Bresser-Pereira é uma questão empírica, que será analisada adiante. Mostraremos que esse não é o caso, e que câmbio real os de movimentos equilíbrio. do câmbio real no Brasil têm sido, predominantemente, movimentos do Em síntese, nem todos os movimentos de câmbio real significam um desalinhamento, afetando o crescimento econômico: uma valorização cambial pode ser simplesmente um movimento do câmbio real de equilíbrio nessa mesma direção. Como foi dito, a literatura que explora a influência do câmbio real sobre o crescimento refere-se aos efeitos do desalinhamento cambial, e não aos efeitos de mudanças no câmbio real de equilíbrio, o que significa que nesse caso o crescimento econômico não será afetado. E que lições extraímos daquela segunda vertente da literatura, que explora as evidências de uma correlação positiva entre os saldos nas contas-correntes e o crescimento? Primeiro, ela mostra, também, correlação positivaconvencional entre os níveis de poupança e a taxa de crescimento previsão uma da Teoria Econômica seria que, se observarmos uma amostraeconômico. grande de A países em desenvolvimento, durante vários anos, as diferenças nas taxas médias de crescimento do PIB entre países deveriam ser explicadas predominantemente pelas diferenças nos seus esforços de investimento medidos, por exemplo, pelo quociente entre os investimentos e a renda, porém na realidade verifica-se que para os países menos desenvolvidos as diferenças nos esforços de poupança são a variável predominante. As evidências de Prasad, Rajan e Subramanian14 mostram que as diferenças no esforço de investimento são importantes, mas quando eles introduzem na sua análise empírica o quociente entre as poupanças e a renda, verificaram que são as variações na poupança, e não no quociente dos investimentos sobre a renda, que pre dominantemente explicam as diferenças nas taxas médias de crescimento entre países. A conclusão que sai das evidências apresentadas por essa vertente da literatura é que crescem mais os países que mantêm níveis domésticos de poupança mais elevados, independentemente dose câmbios níveis dereais investimento, e, por terem poupanças elevadas, têm também superávits nas contascorrentes mais depreciados. É perfeitamente possível que as intervenções chinesas e dos países asiáticos no mercado de câmbio estejam produzindo um câmbio "desalinhado", e que essa subvalorização esteja acelerando o crescimento econômico da China e dos demais países asiáticos. Mas as enormes taxas de crescimento daqueles países não são independentes de suas elevadas taxas de investimento, e é

também claro que as suas taxas de poupança são ainda maiores, tanto que esses países mantêm superávits nas contas-correntes, e que de acordo com os resultados daquela segunda vertente da literatura os níveis elevados de poupança contribuem para acelerar ainda mais o crescimento. Alguém poderá argumentar que a relação de causalidade é exatamente a inversa, com as taxas de crescimento econômico sendo elevadas exatamente porque a China e os demais países asiáticos mantêm um câmbio real depreciado gerando um superávit nas contas-correntes que conduz ao excesso de poupanças sobre os investimentos, com o câmbio real subvalorizado estimulando os investimentos na produção de bens internacionais, que seriam mais "dinâmicos". Porém, há uma segunda interpretação com a direção de causalidade contrária: como na China e nos demais países asiáticos as poupanças são muito elevadas e excedem os investimentos, seus câmbios reais de equilíbrio são endogenamente mais desvalorizados do que se as poupanças fossem mais baixas. Esse câmbio deve ao excesso das poupanças sobre os investimentos, que é algo quereal não mais pode desvalorizado ser reproduzidoseem países onde as poupanças são baixas, e nos quais a aceleração do crescimento requer o aumento dos investimentos, que superam as poupanças conduzindo a déficits nas contascorrentes e a um câmbio real de equilíbrio mais valorizado. Essa segunda interpretação retira o câmbio do centro do palco onde se desenvolve o drama do crescimento, e nele coloca os fatores determinantes dos níveis de poupança e de investimentos. Há países que podem crescer mais com superávits nas contas-correntes, mas estes são os países com níveis de poupança elevados, e não os países que, como o Brasil, têm níveis baixos de poupança. Restaria entender por que a China e os países asiáticos mantêm políticas cambiais ativistas, evitando a valorização de seus câmbios nominais, acumulando ativos internacionais. Em princípio, um excesso de poupanças sobre os investimentos pode ser destinado quer ao acréscimo do estoque doméstico de domésticos capital, quer aos investimentos em com ativoso aumento no exterior. Se os de retornos os investimentos declinarem sensivelmente do estoque capital sobre e os riscos dos investimentos em ativos no exterior forem muito baixos, todo o excesso de poupanças sobre os investimentos será destinado ao exterior. Nesse caso, um salto nas poupanças domésticas torna-se idêntico ao salto nas contas-correntes. Mas se os retornos sobre os investimentos domésticos declinarem mais lentamente com o acréscimo do estoque de capital e os riscos dos investimentos no exterior forem maiores, o país alocará parte daquele excesso ao incremento do estoque doméstico de capital, e parte aos investimentos no exterior, e com isso estará otimizando a combinação riscoretorno sobre o portfólio total de ativos (domésticos e externos),15 mas essa não é a única hipótese, e nem a nossa hipótese preferida. Se esses países optarem por estreitar o excesso de poupanças sobre os investimentos elevando ainda mais os investimentos domésticos, que já são elevados, poderiam gerar ineficiências e quedas de taxas de retorno que querem evitar. Por outro lado, se estreitassem a diferença entre poupanças e investimentos permitindo o aumento adicional do consumo, perderiam aquela contribuição adicional ao crescimento econômico dada pelas elevadas taxas de poupança. Nessas circunstâncias, aqueles países estarão em uma posição melhor mantendo o atual volume de investimentos e evitando o crescimento do consumo, mas isso conduz a manter o excesso de poupanças sobre os investimentos, o que significa um câmbio real de equilíbrio mais depreciado. Além disso, para evitar um "desalinhamento" cambial - uma sobrevalorização cambial -,

são obrigados a intervir no mercado de câmbio, investindo no exterior o excesso de poupanças sobre os investimentos, acumulando ativos internacionais. A política cambial ativista seria um dos instrumentos utilizados para compatibilizar esses objetivos, de manter o crescimento acelerado com as poupanças superiores aos investimentos. O QUE DIZEM AS EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS? Duas análises nos interessam mais de perto: a de Aguirre e Calderón, e a de Rodrik.ls Em ambos os casos, a análise empírica é feita em dois passos: no primeiro é medido o grau de desalinhamento cambial; e no segundo é medida a influência desse desalinhamento sobre as taxas médias de crescimento econômico. O grau de desalinhamento cambial é dado pela diferença entre o câmbio real atual e o câmbio real de equilíbrio, e requer primeiramente a estimação de uma contrapartida empírica do câmbio real, que é o preço relativo entre bens domésticos e internacionais," e, em seguida, um modelo para estimar o câmbio real de equilíbrio. O câmbio real de equilíbrio é o que simultaneamente produz os equilíbrios interno e externo. Na sua estimação, não podemos usar uma estrutura teórica tão simples como a exposta na seção anterior, que ignora, por exemplo, a restrição imposta pela acumulação do passivo externo sobre a capacidade de manter os níveis de poupança e investimentos. Na próxima seção, retornaremos a esse problema, por enquanto, basta entender que o câmbio real de equilíbrio pode ser expresso em função do passivo externo líquido, das relações de troca, dos diferenciais de produtividade entre países e do consumo do governo. É esse o caminho escolhido por Aguirre e Calderón. A aproximação empírica seguida por Rodrik é um pouco diferente, usando os dados da Penn Table para estimar o câmbio de equilíbrio pela PPC (paridade de poder de compra). Em ambos os casos, os efeitos do desalinhamento cambial sobre o crescimento são medidos através das países chamadas "regressões de crescimento", que são modelos estimados em amostras cobrindo vários durante vários anos, nas quais as taxas médias de crescimento em um período longo são colocadas como a variável dependente, usando-se um conjunto grande de variáveis independentes, dentre as quais está o desalinhamento cambial. Aguirre e Calderón investigaram 60 países para o período 1965-2003, encontrando que os desalinhamentos cambiais "afetam o crescimento, mas o efeito é não-linear. Os declínios no crescimento são tanto maiores quanto maio res forem os desalinhamentos cambiais", porém "embora fique claro que sobrevalorizações cambiais são prejudiciais, fica difícil estabelecer um argumento defendendo que uma subvalorização promove o crescimento econômico". Quando eles incluem em suas regressões, simultaneamente o câmbio real de equilíbrio e o "desalinhamento cambial" verificam que é essa última variável que explica as diferenças de crescimento, e não a primeira. Rodrik com também trabalhadecom regressões crescimento amostra de um máximo de 184 países 11 períodos agregações de de cinco anos, desdeemo uma primeiro, em 1950-54, até o último, em 2000-04, mas conclui que não somente a sobrevalorização reduz o crescimento, como também a subvalorização eleva o crescimento e, o que é muito importante, essa sua conclusão é limitada aos países em desenvolvimento: empiricamente ela não é encontrada nos países desenvolvidos. Os dois resultados caminham em direções semelhantes, mas não há plena concordância entre eles: enquanto Rodrik afirma que "o câmbio real parece desempenhar um papel fundamental no processo de

crescimento", Aguirre e Calderón não subscrevem essa proposição. Por que a subvalorização acentuaria o crescimento? Rodrik dá uma resposta. Há duas hipóteses freqüentes na teoria do desenvolvimento econômico. Primeiro, a pobreza das instituições impede a convergência das economias em desenvolvimento na direção das economias mais desenvolvidas. Instituições fracas reduzem a capacidade de o setor privado apropriar-se dos retornos aos investimentos, quer por deficiências contratuais, quer por problemas de corrupção, ou de ausência de proteção dos direitos de propriedade, entre outros. A segunda refere-se à existência de falhas de mercado, como: a) as informações tecnológicas valiosas para uma empresa "vazam" para outras indústrias; b) é necessária uma massa grande de investimentos para garantir o fornecimento de insumos e a distribuição do produto ao se iniciar uma nova empresa; c) existem imperfeições no mercado deuma crédito quenos impedem o financiamento projetos; Nas d) háeconomias fricções nomenos mercado de trabalho que abrem cunha salários, o que reduz ade eficiência. desenvolvidas, esses problemas existem, a princípio, nos setores produtores, quer de bens domésticos quer de bens internacionais, e sua ocorrência explicaria no máximo por que aqueles países crescem pouco. A conjectura de Rodrik é de que nos países em desenvolvimento os bens internacionais seriam mais afetados por essas distorções, que ele modela como um imposto incidente sobre o setor de bens internacionais. A solução de primeiro-ótimo é representada por reformas - as reformas microeconômicas - que eliminem tais distorções,18 mas na impossibilidade dessas reformas uma solução de segundo-ótimo pode ser obtida introduzindo uma segunda distorção que compense os efeitos da primeira, e essa compensação é dada pela elevação dos preços relativos dos bens internacionais, ou um câmbio real subvalorizado. No plano das explicações teóricas a modelagem de Rodrik faz sentido desde que suas hipóteses sejam corretas, e embora não se possa acusá-las de implausíveis, seusháresultados empíricos estão longedistorções de prová-las. Olhando para o Brasil ninguém pode afirmar que uma concentração maior dessas no setor de bens internacionais. A outra vertente da literatura olha para a correlação entre contas-correntes e crescimento, e para os fluxos de capitais. Se os países em desenvolvimento fossem fechados aos ingressos de capitais, a taxa real de juros igualaria poupanças e investimentos domésticos. Abrindo-se aos fluxos de capitais, beneficiam-se da queda da taxa real de juros para o nível internacional, provocando o crescimento dos investimentos e a contração das poupanças, sendo esse excesso igual ao déficit nas contascorrentes, que é financiado pelo ingresso de capitais. O paradoxo é que grande parte dos países emergentes mantém superávits nas contas-correntes, acumulando reservas internacionais, exportando capitais para os países desenvolvidos. Nos últimos anos, esse paradoxo sobre a direção dos fluxos de capitais se acentuou. Por detrás desses fluxos inversos estão os superávits nas contas-correntes dos países em desenvolvimento. Prasad, Rajan e Subramanian analisaram um grande conjunto de países durante vários anos, e notaram uma correlação positiva significativa entre os saldos nas contas-correntes e as taxas médias de crescimento econômico: os países com superávits nas contas-correntes são os que crescem mais, e como os superávits nas contas-correntes geram a acumulação de ativos externos líquidos, segue-se que crescem mais os países exportadores de capitais. Suas evidências empíricas mostram, também,

que contrariamente à noção de que o motor do crescimento são os investimentos, crescem mais os países que poupam mais, independentemente do nível de investimentos. Nas suas regressões de crescimento, são as diferenças entre as taxas de poupança que explicam as diferenças entre as taxas médias de crescimento econômico entre países, e a importância das poupanças não se altera mesmo quando em suas regressões de crescimento são incluídas as taxas de investimento. Sãooferecidas duas explicações não mutuamente exclusivas. Primeiro, "os países pobres não têm corporações ou sistema financeiro que possam extensivamente usar o capital externo para elevar significativamente os investimentos, quando se defrontam com novas oportunidades." Em segundo lugar, como esses países crescem rapidamente, "geram quantidades substanciais de poupanças domésticas, porque os hábitos de consumo são tais que o consumo não responde rapidamente à aceleração no crescimento da renda", como é previsto pelo modelo incorporando persistência nos hábitos de consumo. Como não a possibilidade de usar capital externo, e como a aceleração do crescimento gerahápoupanças elevadas, essesextensivamente países geram osuperávits nas contas-correntes e exportam capitais. Aghion, Comin e Howitt19 também notaram a correlação entre os superávits nas contas-correntes e o crescimento, com os países exportadores de capitais crescendo mais, e oferecem uma explicação semelhante2° Há muitas razões para que certos países mostrem níveis de poupança mais elevados, entre outras: taxas de preferência intertemporal baixas postergam o consumo no tempo, dada a renda; taxas elevadas de crescimento demográfico, gerando populações com predominância de jovens que poupam mais nessa fase de seu "ciclo de vida"; sistemas de previdência "avarentos", que jogam sobre os indivíduos a responsabilidade de construir o estoque de ativos que manterá seu consumo no período de aposentadoria; políticas fiscais que elevem fortemente a poupança do setor público. Em trabalho recente, para esse problema sobsistema a ótica dos efeitos"avarento", do sistema previdenciário. SuaPessoa2' hipótese éolhou de que, como a China tem um previdenciário as pessoas seriam compelidas à realização de um esforço maior de poupanças ao longo de seu "ciclo de vida", e no seu modelo é mostrado que esse esforço de poupança leva a um câmbio real mais desvalorizado. Mas seja porque o povo chinês é extremamente "paciente", com taxa de preferência intertemporal muito baixa, postergando o consumo, seja porque a China tem um sistema financeiro menos desenvolvido, que a impede de ab sorver capitais estrangeiros em larga escala, ou porque têm poupanças elevadas geradas pelo seu rápido crescimento associado à persistência de hábitos, ou ainda pela "avareza" de seu sistema previdenciário, ela é uma geradora de superávits nas contascorrentes, com o excesso das poupanças sobre os investimentos gerando endogenamente um câmbio mais depreciado. O câmbio depreciado não seria o promotor do crescimento, mas a sua conseqüência. DESALINHAMENTO OU MOVIMENTOS DO CÂMBIO DE EQUILÍBRIO? O câmbio é um preço esquizofrênico:22o câmbio nominal é muito volátil e comporta-se como um preço de um ativo, e o câmbio real é simplesmente um preço relativo entre bens internacionais e domésticos, e por isso em princípio deveria mover-se com suavidade maior. O câmbio nominal se altera com os diferenciais de taxas de juros e as variações nos prêmios de risco, enquanto as

variações no câmbio real são determinadas por alterações na poupança, nos investimentos, em diferenciais de produtividade, consumo do governo, entre outros. Mas temos de reconhecer que a curto prazo os choques no câmbio nominal se refletem no câmbio real, gerando uma elevada correlação positiva entre essas variáveis. No período da flutuação cambial essa correlação é vista no Gráfico 8.1, que mostra o índice de câmbio nominal superposto a dois índices de câmbio real, no Brasil: o primeiro com relação ao dólar norte-americano, e o segundo com relação à cesta de moeda dos parceiros comerciais brasileiros. Os coeficientes de correlação simples par a par dessas três variáveis são altos, e de 2003 em diante o câmbio real com relação ao dólar valoriza-se mais do que o câmbio real medido com relação à cesta de moedas, devido à contínua desvalorização do dólar. Será que os choques no câmbio nominal provocaram uma subvalorização, em 2002, e uma trajetória sobrevalorização, de o2004 emreal diante? Para responder a essaum indagação, temos de comparar odecâmbio real atual com câmbio de equilíbrio, o que requer modelo explicativo dos movimentos do câmbio real de equilíbrio. O câmbio real de equilíbrio não é uma constante, e a teoria econômica mostra que é possível exprimi-lo em função de alterações no estoque do passivo externo líquido, das relações de troca, dos diferenciais de produtividade entre países e do consumo do governo.23Qual é a intuição por detrás dessas forças? Por que nesta parte de nosso trabalho desapareceu a diferença entre poupanças e investimentos, entrando em seu lugar o passivo externo líquido? Na realidade, a diferença entre poupanças e investimentos não desapareceu. Quando os investimentos excedem as poupanças, geram ao mesmo tempo um déficit nas contas-correntes e uma acumulação do passivo externo líquido, cujo crescimento tem de ser sustentável: e se ocorrer a sua não sustentabilidade é necessário elevar as poupanças relativamente aos investimentos, gerandoum ao país mesmo uma depreciação do câmbio e real e uma inversão nas contas-correntes. Tomemos quetempo tenha déficits nas contas-correntes, por isso tenha acumulado um passivo externo líquido em nível não sustentável, e comparemos esse país com outro país idêntico, que somente difere do primeiro porque tem um ativo externo líquido, e não um passivo externo. O primeiro país terá de reduzir o estoque de seu passivo externo com superávits nas contas-correntes, o que requer um aumento nas poupanças relativamente aos investimentos e um câmbio real mais depreciado. Já o segundo pode reduzir seu ativo externo, elevando os investimentos relativamente à poupança e gerando uma valorização do câmbio real. Da mesma forma, se substituirmos aquele segundo país por um outro idêntico ao primeiro, inclusive quanto à magnitude do seu passivo externo, mas que tenha um ganho de relações de troca enquanto o primeiro tem uma perda, os mesmos superávits nas contascorrentes exigirão um câmbio real mais depreciado no primeiro. Se um país tiver um ganho de produtividade relativamente ao outro, seu câmbio realcomo se valorizará: esse é o se movimento produzido pelo efeito Balassa-Samuelson. Finalmente, os gastos do governo realizam predominantemente na aquisição de serviços e bens domésticos, o câmbio real de equilíbrio deve valorizar-se com o aumento do consumo do governo. GRÁFICO 8.1 Brasil - câmbio nominal e câmbio real

Fonte: Banco Central do Brasil. Recentemente, uma versão desse modelo foi estimada por Paiva para o Bra silZ4 mostrando que os movimentos do câmbio real derivam fundamentalmente de movimentos que ocorrem no passivo externo e nas relações de troca. Estimamos, com base em dados anuais,25 uma versão simplificada daquele modelo exprimindo o câmbio real com relação ao dólar norte-americano em função do estoque do passivo externo líquido em proporção ao PIB e das relações de troca.Z6 No Gráfico 8.2 está a comparação entre os valores observados e as projeções dinâmicas do câmbio real, sendo claro que os valores projetados caminham muito próximos dos valores correntes do câmbio real.21 Porém, como de 2004 em diante as projeções dinâmicas saem de valores iniciais mais elevados para valores posteriormente mais baixos do que eo câmbio ocorrendo um desalinhamento. isso que foi indicado por Paiva, nem é real, o quepoderia decorreestar deste nosso exercício: lembremosNão queé trabalhamos neste caso com o câmbio real expresso com relação ao dólar, e como vimos no Gráfico 8.1, este se valoriza relativamente ao câmbio real expresso com relação à cesta de moedas. Ou seja, esse "desvio" deve-se fundamentalmente à desvalorização do dólar com relação ao euro e às demais moedas, e não propriamente a alguma sobrevalorização do real. GRÁFICO 8.2 Câmbio real

Fontes: FGV, IBGE, BLS, IPEADATA. Como se comportaram as variáveis que explicam esses movimentos? No Gráfico 8.3 superpomos o câmbio real ao passivo externo líquido em proporção ao PIB (com o sinal positivo), e no Gráfico 8.4 o câmbio é superposto à medida das relações de troca, no Brasil, usada na estimação do modelo, calculada pelo quociente entre o preço das exportações e os preços das importações: para facilitar a visualização dos co-movimentos, o sinal das relações de troca foi invertido, com uma queda da série no gráfico indicando uma elevação das relações de troca, e vice-versa. É muito claro que os grandes movimentos do câmbio real decorrem dos movimentos nas duas variáveis - passivo externo e relações de troca -, como foi mostrado pelos resultados do modelo. Há dois períodos distintos de crescimento do passivo externo líquido. O primeiro entre os anos 1970 e 1983, quando, devido aos déficits cumulativos nas contas-correntes, ele passa de 15% do PIB para 50% do PIB. Esse nível não era sustentável, gerando uma crise no balanço de pagamentos. Com a crise da dívida externa dos anos 1980, o Brasil teve de gerar superávits nas contas-correntes, cortando o consumo e os investimentos, o que iniciou a trajetória de queda do passivo externo, e um pouco mais tarde, com o Plano Brady, o estoque da dívida foi reduzido. Já em 1995 o passivo externo voltou a 15% do PIB. Uma nova onda de crescimento do passivo externo começou por volta de 1995, mantendo-se até 2002, quando ele retornou a 50% do PIB. Esse foi um período no qual a absorção doméstica cresceu aceleradamente acima do crescimento do PIB, gerando déficits nas contas-correntes, que escalaram para níveis cada vez mais elevados. GRÁFICO 8.3 Passivo externo líquido

Fontes: FGV, IBGE, BLS, IPEADATA, Lana e Miled-Ferreti (2006). GRÁFICO 8.4 Relações de troca

Fontes: FGV, IBGE, BLS, IPEADATA, FUNCEX. Entre 1994 e 1999, não há divergências sensíveis entre o câmbio real atual e o câmbio real de equilíbrio, e o nosso modelo diria que o câmbio real não estava sobrevalorizado. O que explicaria, então, o ataque especulativo sofrido ao final de 1998? Os déficits nas contas-correntes entre 1994 e 1998 somente poderiam ser sustentados, dados os mesmos ingressos de capitais, caso as relações de troca não declinassem. Mas em 1997 iniciou-se um ciclo de queda de relações de troca derivado da forte queda dos preços internacionais de commodities. Ao mesmo tempo, o país estava em uma variante do regime de câmbio fixo, a dívida externa crescia aceleradamente e a política fiscal permanecia expansionista, com uma parte significativa da dívida pública atrelada ao dólar. Uma depreciação cambial que corrigisse as contas-corren tes teria efeitos importantes sobre a dívida pública, acelerando o seu crescimento, e como o governo não demonstrava nenhuma disposição de

realizar um ajuste fiscal mais forte, crescia a percepção de um risco de "default". Em um quadro como esse, o ingresso de capitais teria de encolher, tornando claro que nessas condições o câmbio real de equilíbrio seria mais depreciado. Naquele quadro macroeconômico, não seria possível manter aquele regime cambial, e o ataque especulativo era inevitável. Diante dessas explicações, qual teria sido o papel das elevadas taxas domésticas de juros na explicação da valorização do câmbio nominal nos últimos anos? Não teriam sido essas taxas elevadas que nos últimos anos atraíram capitais, valorizando o câmbio nominal e gerando o "desalinhamento" cambial? A comparação entre o câmbio real efetivamente ocorrido com as suas estimativas através do modelo apresentado anteriormente mostra que não ocorreu um desalinhamento. Porém, contribuíram para esse resultado as intervenções do Banco Central no mercado de câmbio, sem as quais a valorização do câmbio nominal poderia ter sido maior, conduzindo a um desalinhamento. Analisemos esse ponto em maior profundidade. No Gráfico 8.5, superpomos o câmbio nominal, na parte superior, a duas séries, na parte inferior: os fluxos líquidos de dólares no mercado à vista (comerciais e financeiros) e as compras do Banco Central no mercado à vista de câmbio. No regime de "bandas deslizantes", entre 1994 e 1998, que é uma forma de câmbio fixo, a volatilidade do câmbio nominal é muito baixa, e a volatilidade dos fluxos é muito elevada, alternando-se fases de saídas muito grandes com fases de compras muito grandes. Nesse regime, o Banco Central tem de estar pronto a comprar ou a vender o que for demandado ou ofertado pelo mercado, e vê-se claramente que as compras (vendas) do Banco Central acompanham de perto os fluxos. Já no regime de câmbio flexível há duas fases distintas. A primeira entre janeiro de 1999 e agosto de 2004, quando fluxos de entrada ou saída não ensejavam compras nemcresceu, vendas caindo significativas do Banco Central. os Essa foi uma fase na qual a volatilidade do câmbio nominal as volatilidades dos fluxos e das compras do Banco Central, e em contrapartida cai drasticamente a correlação entre compras do Banco Central e fluxos cambiais. O outro é o período a partir de agosto de 2004, no qual não somente cai a volatilidade do câmbio e crescem a volatilidade dos fluxos e das compras, como também a correlação entre os fluxos e as compras do Banco Central volta a ser elevada, assemelhando-se à que existia no regime de bandas deslizantes, anteriormente a 1994. GRÁFICO 8.5 Câmbio nominal e compras (vendas) do Banco Central

Fonte: Banco Central do Brasil. Olhemos para esses comportamentos à luz dos critérios de classificação de fato de regimes cambiais propostos por Levy-Yeyiati e Sturzenegger.Z8 No regime de bandas deslizantes, a volatilidade do câmbio era baixa, e a dos fluxos alta, caracterizando um regime de câmbio fixo. No regime de flutuação, a volatilidade do câmbio cresce com relação a esse primeiro período, mas há diferenças nos dois subperíodos: antes epor depois de agosto de 2004. do Antes de 2004, as variações nos fluxos praticamente não são seguidas variações nas compras Banco Central. Já no segundo período, essa correlação eleva-se para muito próximo da que ocorria no período de bandas deslizantes, caindo a volatilidade do câmbio nominal. Ou seja, a intensificação das intervenções do Banco Central, que levou à acumulação de reservas, empurrou o regime cambial para um pouco mais próximo do regime de bandas deslizantes e um pouco mais distante do regime de flutuação pura, o que pode ter alterado o curso do câmbio nominal. É claro que todas essas intervenções são esterilizadas.29 Quando ativos doméstico e internacional são substitutos perfeitos, as intervenções esterilizadas perdem eficácia, e não alteram a taxa cambial. Temos algumas razõespara rejeitar essa proposição no caso brasileiro, aceitando a existência de alguma eficácia nas intervenções esterilizadas. A primeira é que os ativos brasileiros e internacionais não são substitutos quemanifesta há um prêmio de risco. A segunda efeitos da "sinalização": ao intervir,perfeitos, o Banco tanto Central sua intenção de interferir no vem cursodos do câmbio nominal, mudando as expectativas da taxa cambial no futuro, o que altera o câmbio no mercado à vista. Finalmente, se essas intervenções fossem totalmente eficazes, o câmbio nominal seria exatamente o mesmo, caso o Banco Central tivesse ou não acumulado mais de US$100 bilhões de reservas nesse período. Esposamos a noção de que aquelas intervenções esterilizadas, ainda que com um custo fiscal elevado,30evitaram que o câmbio se desalinhasse significativamente na direção

da sobrevalorização. SUBTITUIÇÃO DE POUPANÇAS? A substituição de poupanças é uma das armas usadas nas críticas de Bresser-Pereira. O déficit nas contas-correntes é igual ao excesso dos investimentos sobre as poupanças, e mudanças nesses déficits impõem alterações ou nas poupanças, ou nos investimentos, ou em ambos. A questão a ser respondida é se a elevação da poupança externa produz reduções concomitantes, e na mesma magnitude, da poupança doméstica. Se isso ocorrer, todo o incremento de poupança externa ocasionará apenas elevação do consumo das famílias, sem que ocorra uma acumulação adicional de capital. Elevações nos déficits nas contas-correntes dariam apenas uma sensação temporária de aumento de bem-estar, provocada pelo crescimento efêmero do consumo, sem contribuir para acelerar o crescimento econômico. Loayza, Schmidt-Hebbel e Servén31 apresentam uma resenha dos principais resultados das investigações empíricas, para vários países, sobre as relações entre as poupanças externa, pública e privada, que são posteriormente confirmados pelas suas próprias estimações. Suas conclusões são claras: uma elevação da poupança externa produz alguma redução da poupança privadadoméstica, porém em uma magnitude inferior à da mudança na poupança externa. Ou seja, ocorre uma substituição parcial entre as poupanças doméstica e externa, mas uma parte do aumento da poupança externa se transforma em elevação dos investimentos, e contribui para a aceleração do crescimento econômico. Seus resultados vão além, mostrando que existem também graus de substituição apenas parciais entre as poupanças externa e pública, de um lado, e entre as poupanças pública e privada, de outro.32 A baixa substituição entre poupanças externa e pública é uma evidência da relutância dos governos em utilizar a política fiscal para absorver os choques nas contas-correntes. Na prática, isso significa que, como as poupanças pública e privada se alteram pouco com as variações nas contascorrentes, uma elevação no superávit nas contas-correntes terá de ser absorvida predominantemente por uma queda nos investimentos, o que retarda o crescimento econômico. Veremos que esse é o caso brasileiro. GRÁFICO 8.6 Investimentos em proporção ao PIB e exportações líquidas em proporção ao PIB

Fonte: IBGE. Com base nos dados trimestrais das contas nacionais, construímos as duas séries mostradas no Gráfico 8.6: o quociente entre os investimentos e o PIB; e o quociente das exportações líquidas (o superávit nas contas-correntes) e o PIB. Se existisse plena substituição de poupanças, os investimentos não se alterariam com as variações nas contas-correntes, que seriam absorvidas predominantemente por variações no consumo. No entanto, os dados mostram que: déficits nas contas-correntes estão associados a maiores taxas de investi mento; superávits estão associados a baixas taxas de investimento, e essa correlação inversa é muito elevada, indicando claramente que, em vez de substituir a poupança doméstica, uma elevação da poupança externa gera o aumento dos investimentos. Essas evidências são suficientes para destruir a hipótese de que no Brasil os déficits nas contas-correntes se dissipam em aumento do consumo, sem afetar o crescimento econômico. A outra componente da absorção privada - o consumo das famílias - também tem um comportamento semelhante, embora a correlação seja mais baixa. Mas não é esse crescimento do consumo, decorrente do déficit nas contascorrentes, que "engole" todo o aumento da poupança externa. Um pouco de paciência com a econometria mostra que a variável que mais se ajusta quando ocorrem mudanças nas contas-correntes é exatamente o investimento, e não o consumo privado ou a poupança privada. Obviamente a terceira componente da absorção - o consumo do governo - poderia ser utilizada para reduzir a absorção, abrindo um espaço maior para o crescimento da formação bruta de capital fixo, com um mesmo déficit nas contas-correntes. Mas não é esse comportamento que os dados mostram, no Brasil. As evidências para o Brasil vão na mesma direção das encontradas por Loayza, Schmidt-Hebel e Servén, e na direção oposta à proposição de Bresser-Pereira. Por que ocorre essa correlação inversa tão elevada entre os investimentos e as contas-correntes expressos em proporção ao PIB? Quer direta, quer indiretamente, a formação bruta de capital fixo,

no Brasil, é muito dependente das importações. Sendo esse o caso, formação bruta de capital fixo e importações têm de mostrar uma elevada correlação positiva, e isso é mostrado com base nos dados trimestrais das contas nacionais, no Gráfico 8.7. A valorização do câmbio real barateia as importações, mas como é elevado o conteúdo de importações nos investimentos, ela também reduz o custo do capital e por isso eleva os investimentos. Os investimentos crescem também com a queda no custo de oportunidade do capital (a taxa real de juros) e se elevam com as expectativas de crescimento do PIB, porém o câmbio real é um elemento importante na determinação de seu volume. De posse dessas evidências, olhemos para o comportamento dos saldos nas contas-correntes nos últimos 60 anos, no Brasil (Gráfico 8.8). A regularidade empírica ao longo da história é clara: exceto os períodos imediatamente após crises-cambiais, o Brasil é um país que apresenta déficits persistentes nas contas-correntes. A intuição porsurtos detrás de desse comportamento é que o Brasil é um país com níveis baixos de poupança, e que aceleração do crescimento econômico demandam a elevação da taxa de investimentos, o que significa que, dadas as poupanças baixas, se geram déficits nas contascorrentes. O crescimento dos investimentos relativamente às poupanças gera, por outro lado, a valorização do câmbio real. GRÁFICO 8.7 Importações e formação bruta de capital fixo

Fonte: IBGE. GRÁFICO 8.8 Saldos comerciais e nas contas-correntes porção ao PIB

Fonte: IPEADATA. Em princípio, como os déficits nas contas-correntes ocorrem ao lado de taxas de investimento mais altas, deveria haver uma associação entre as taxas de crescimento econômico e os déficits nas contas-correntes, com os períodos de taxas de crescimento mais elevadas associados a períodos de déficits nas contas-correntes. Foi isso o que ocorreu nos anos 1950, quando as taxas de crescimento foram elevadas, ocorrendo déficits nas contas-correntes, mas nos anos 1970 e 1980 os déficits nas contas-correntes foram maiores, sem que tivesse ocorrido uma aceleração no crescimento relativamente à década anterior. Em adição, os déficits ocorridos de 1994 a 2002 não estão associados a uma aceleração sustentada do crescimento. O máximo que se pode dizer é que nesses últimos períodos ocorreram, além das variações nas taxas de investimento associadas aos saldos nas contas-correntes, outras influências sobre as taxas de crescimento econômico. Lembremos que particularmente o período 1994-2002 foi de grande instabilidade macroeconômica, no qual a conseqüência natural seria um desempenho pobre do ponto de vista do crescimento. Com poupanças escassas, o aumento dos investimentos necessário para acelerar o crescimento do PIB leva a déficits nas contas-correntes, e essa ligação é ainda maior pelo fato de que, no Brasil, a formação bruta de capital fixo é dependente das importações. É importante reafirmar que essa constatação não permite que se defenda a valorização cambial como estimuladora dos investimentos: câmbios desalinhados expõem o país a crises cambiais e retardam o crescimento econômico. Mas é uma regularidade empírica que serve para advertir quanto à precipitação de proposições como de que câmbios mais depreciados aceleram o crescimento. Câmbios artificialmente desvalorizados - ou desalinhados na direção da subvalorização - são também câmbios que reduzem a formação bruta de capital fixo e limitam uma importante fonte de crescimento econômico.

É POSSÍVEL FIXAR METAS PARA O CÂMBIO REAL? Intervenções ativas no mercado de câmbio podem ser usadas para evitar uma sobrevalorização, e nesse caso as autoridades estariam apenas mudando a velocidade à qual o câmbio real converge para o equilíbrio. Mas podem ser também usadas para tentar manter persistentemente o câmbio subvalorizado. Que conseqüências isso acarreta para a inflação e para a taxa de juros? Para responder a essa indagação, temos de distinguir a imposição de metas para o câmbio nominal da imposição de metas para o câmbio real, e iniciaremos motivando essa discussão olhando para os vários regimes cambiais no Brasil. Desde janeiro de 1999 não há, no Brasil, uma meta para a taxa cambial: estamos em um regime de flutuação cambial, que, como vimos, alterna fases de maior liberdade com fases de maiores intervenções. Mas essa é uma experiência recente. Ao longo da história, predominaram no Brasil duas variantes de regimes que, de uma forma ou de outra, tinham metas para a taxa cambial. Uma delas ocorreu entre 1994 e 1998, quando o câmbio foi usado como uma âncora nominal para produzir a estabilidade de preços. A imposição de metas para o câmbio nominal ajudou a controlar a inflação, mas o câmbio real valorizou-se, e ocorreram déficits não sustentáveis nas contas-correntes, que obrigaram o Brasil a aderir à flutuação cambial em janeiro de 1999. O outro exemplo ocorreu entre 1968 e os anos 1980. Nesse caso, não havia qualquer compromisso com a estabilidade de preços, e o governo perseguia metas para o câmbio real, visando promover as exportações. Nesse período, o câmbio nominal era reajustado com grande freqüência em uma regra de PPC, ou seja, a uma taxa de variação que era aproximadamente igual à diferença entre a inflação doméstica e a inflação no resto do mundo. Na presença de mobilidade internacional de capitais em qualquer regime de câmbio fixo (real ou nominal), a política monetária perde sua eficácia para determinar variações na demanda agregada doméstica, somente podendo ser usada para determinar o equilíbrio externo. Nesse caso, somente a política fiscal tem eficácia para alterar a demanda agregada doméstica.33 Mas o que ocorre se forem perseguidas metas para o câmbio real, reajustando o câmbio nominal em uma regra de PPC? Nesse caso, reproduzem-se as previsões de Adams e Gros,34 de que a inflação no presente é o que ela foi no passado, dela diferindo apenas por um choque aleatório. O câmbio nominal deixa de ser uma âncora, acomodando qualquer choque inflacionário. Por quê? Em um ambiente de mobilidade internacional de capitais, a fixação da taxa cambial torna a oferta de moeda endógena: a elevação da taxa de juros atrai capitais, o que obriga o Banco Central a comprar todo o fluxo expandindo a oferta monetária, ocorrendo o contrário quando a taxa de juros doméstica é reduzida. O câmbio não pode ser uma âncora, porque é corrigido pelas inflações passadas, e a oferta de moeda não pode ser uma âncora, porque é passiva. Já se o governo operasse com uma meta fixa para o câmbio nominal, a política monetária também teria somente eficácia para determinar o equilíbrio externo, e apenas a política fiscal teria eficácia para expandir ou contrair a demanda agregada doméstica. Mas contrariamente ao que ocorria no caso anterior, ele não terá de se preocupar com a estabilidade dos preços, porque o câmbio ancora o nível de preços.

E o que ocorre se o câmbio for depreciado e posteriormente forem perseguidas metas tentando mantê-lo subvalorizado? A conclusão obtida a partir do modelo bem simples de Lizondo35é que essa depreciação é inflacionária. Apesar de bastante simplificado, seu modelo ajuda a entender a intuição desse resultado. Ele supõe que a demanda de bens domésticos responde ao seu preço relativo e ao estoque de riqueza, igual ao estoque real de moeda, que se deprecia com a elevação da "alíquota" do imposto inflacionário - a taxa de inflação. Uma depreciação cambial reduz o preço relativo dos bens domésticos, elevando a sua demanda, mas como a oferta desse bem é fixa, o estoque de riqueza tem de declinar para recompor o equilíbrio, e isso se faz através do aumento do imposto inflacionário. Calvo, Reinhart e Végh36estenderam essa análise, ampliando os mecanismos de transmissão com atotal introdução de escolha intertemporal no consumo, e analisando os casos de plena mobilidade e de imobilidade de capitais. No primeiro caso (mobilidade de capitais), seus resultados mostram que "quer mirando um câmbio real mais depreciado, quer tentando impedir que um choque externo produza a apreciação do câmbio real, em ambos os casos chega-se a mais inflação". Já na ausência de mobilidade internacional de capitais, eles mostraram que um câmbio real mais depreciado do que o seu equilíbrio de estado estacionário pode ser obtido sem inflação, porém à custa de uma elevação da taxa real de juros relativamente ao seu nível inicial. As simulações numéricas por eles realizadas mostram que a elevação da taxa real de juros pode ser substancial. Olhemos o caso brasileiro à luz dessas previsões. Entre 1994 e janeiro de 1999, o câmbio real valorizou-se. O objetivo daquele regime cambial não era promover o crescimento, e sim obter o controle da inflação. Por que o câmbio real se valorizou? Ocorreu um choque externo que jogou para baixo a taxa que internacional de juros, provocando retorno de capitais para os paísese emergentes, valorizaram o câmbio real no oBrasil e dos nos ingressos demais países latino-americanos, levaram a déficits nas contas-correntes.37 Mas a valorização do câmbio real não podia ser proveniente da valorização do câmbio nominal, que seguia uma trajetória pré-fixada: ela decorreu do crescimento dos preços dos bens domésticos. O governo poderia ter mirado em uma meta para o câmbio real, evitando a sua valorização, mas a previsão do modelo de Calvo, Reihart e Végh é que isso acarretaria mais inflação, que é exatamente o que se buscava eliminar com a âncora cambial. A outra previsão do modelo é que a meta para o câmbio real implicaria juros reais mais elevados, o que de fato ocorreu38 Mas como se explica o sucesso da China e de vários países asiáticos em sustentar suas taxas de câmbio desalinhadas, diante dessas previsões da teoria sobre a dificuldade de manter a estabilidade de preços e os jurosnenhum baixos quando se opera com metas para o para câmbio real? Areal, primeira ser considerada é que desses países trabalha com metas o câmbio e simcoisa comametas para o câmbio nominal. Quem determina os seus câmbios reais não é o governo, mas sim o excesso de suas poupanças sobre os seus investimentos. Mais especificamente, o que esses "países da periferia do sistema econômico mundial" têm feito é prender as suas moedas em uma taxa fixa com relação ao dólar norte-americano - o "centro do sistema econômico mundial". É esse comportamento que induziu Dooley, Folkerts-Landau e Garber a denominar tal regime de "Bretton-Woods II". Se o

câmbio real desses países está depreciado e associado a superávits nas contas-correntes e à exportação de capitais, não é porque eles corrigem seu câmbio nominal em alguma regra que defenda a subvalorização de seu câmbio real. A razão para isso tem de ser buscada no comportamento de suas poupanças. Esses são países que, com seu comportamento, "recriaram" o velho "Regime de Bretton-Woods", em que fixaram ou controlaram fortemente os seus câmbios nominais, e estão conscientes do peso que nesse regime é atribuído à política fiscal, que não pode ser expansionista, porque se o for levará inexoravelmente a um ataque especulativo que os jogará fora do câmbio fixo. A sobrevivência do "Regime de Bretton-Woods II" é totalmente dependente da austeridade fiscal. CONCLUSÕES Considerando o universo dos países em desenvolvimento, há de fato uma correlação positiva entre o desalinhamento do câmbio real e o crescimento médio do PIB, mas esta não é a única regularidade empírica. Há também uma correlação positiva entre as taxas médias de crescimento e os saldos nas contas-correntes, mostrando que crescem mais os países superavitários. Essa segunda regularidade levanta a questão sobre o papel das poupanças no processo de crescimento. Países com poupanças elevadas relativamente aos investimentos produzem superávits nas contascorrentes, um câmbio real mais desvalorizado e crescem mais aceleradamente. Mas isso decorre de suas poupanças mais elevadas, e não de fixarem deliberadamente um câmbio real mais depreciado. O Brasil pode, a princípio, seguir a trilha dos países asiáticos e da China, gerando superávits persistentes nas suas contas-correntes, mas para isso terá de elevar significativamente as suas poupanças totais - pública e privada. Os países asiáticos aderiram a um regime de câmbio nominal fixo, e não a um regime de câmbio real fixo. Se os seus câmbios reais estão depreciados é porque eles têm poupanças superiores aos investimentos, que geram superávits nas contas-correntes. A acumulação de ativos internacionais é uma forma de dar um destino rentável ao excesso de suas poupanças sobre os investimentos. Esse regime cambial é extremamente exigente quanto à política fiscal: a eficácia reduzida da política monetária na determinação da demanda agregada exige que a política fiscal seja muito austera, o que não é nem de perto o caso brasileiro. Embora a sobrevalorização cambial deva ser evitada, não há por que supor que câmbio mais depreciado leva a mais crescimento econômico. O câmbio real de equilíbrio não é uma constante da natureza, mas varia em função de fundamentos, como os diferenciais de produtividade, as relações de troca, o passivo externo líquido e o consumo do governo. Uma apreciação do câmbio real pode ocorrer quer porque foi o câmbio real de equilíbrio que se valorizou, quer porque ocorreu um desalinhamento. No caso brasileiro, não há evidências de que entre 2002 e 2007 tenha ocorrido um desalinhamento na direção da sobrevalorização cambial. A apreciação do câmbio real foi predominantemente um movimento do câmbio real de equilíbrio.

Nem se pode afirmar que essa apreciação recente do câmbio real seja prejudicial ao crescimento econômico. Uma importante regularidade empírica brasileira é a elevada correlação positiva contemporânea entre as importa ções e os investimentos: aumentos na formação bruta de capital fixo são extremamente dependentes de aumentos das importações. Se, de um lado, uma depreciação cambial estimula as exportações líquidas, o que eleva a taxa de retorno na produção de bens transacionáveis internacionalmente, de outro, encarece uma componente do custo do capital - o preço relativo das máquinas -, desestimulando os investimentos. A apreciação do câmbio real de equilíbrio tem ajudado a aceleração do crescimento econômico. Referências bibliográficas Adams, C.; Gros D. (1986). "The Papers consequences illustrative examples", IMF Staff 33, 1986.of real exchange rate rules for inflation: Some Aghion, P. D. Comin; P. Howitt (2006). "When does Domestic Saving Matter for Economic Growth", NBER Working Paper # 12275. Aguirre, A.; César Calderón (2005). "Real Exchange Rate Misalignments and Economic Performance", Central Bank of Chile Working Papers #315, abril 2005. Balassa, B. (1978) `Exports and Economic Growth". Journal of Development Economics, v. 5, 1978. Bresser-Pereira, L. C. (2007). Macroeconomia da estagnação: crítica da ortodoxia convencional no Brasil pós-1994. Editora 34, 2007. Calvo, G.; C. M. Reinhart, C. Végh (1995). "Targeting the real exchange rate: Theory and evidence". Journal of Development Economics, v. 47, 1995. Calvo, G.; Leiderman, L; C. M. Reinhart (1993). "Capital Flows and Real Exchange Rate Appreciation in Latin America". IMF Staff Papers, março de 1993. Carvalho, B. S. M.; Marcio Garcia (2006). "Ineffective Controls on Capital Inflows Under Sophisticaded Financial Markets: Brasil in the Nineties". NBER Working Paper #12283. Dooley, M.; David Folkerts-Landau; Peter Garber (2003). "An Essay on the Revised Bretton Woods System". NBER Working Paper #9971, setembro de 2003. Edwards, S. (1989) "Exchange Rate Misalignment in Developing Countries". Johns Hopkins University Press, 1989. Savastano M. (2000) "Exchange Rates in emerging Economies: What do we Know? What do we Need to Know? In Economic Policy Reform: The Second Stage, editado por Anne Krueger, University of Chicago Press. Froot, K.; Rogoff K. (1995) "Perspectives on PPC and Long-Run Real Exchange Rates". In G.

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Octavio de Barros Robson Rodrigues Pereira 1 Agradecemos as críticas e sugestões de Vitor Augusto Meira França.

ÁRIOS TEMAS NO DEBATE ECONÔMICO costumam dividir as opiniões de forma muitas vezes passional. Um deles refere-se transformações quaisestabelecida a indústria manufatureira brasileira tem passado diante da novaàsordem econômicapelas mundial, nos últimos anos com a intensificação da globalização comercial e financeira e a ascensão da China como potência de primeira grandeza. Os corações e mentes dividem-se em torno da seguinte questão: essas transformações, ainda em curso, têm sido positivas ou não para o país? Para muitos autores, o Brasil é vítima de um processo de desindustrialização que, caracterizado pela perda de dinamismo do setor secundário, seria fruto inequívoco da maior abertura e da apreciação cambial. Sob essa perspectiva, a indústria nacional estaria condenada ao fracasso, sobressaindo-se apenas as atividades que realizam algum grau de processamento de commodities, cuja demanda mundial foi deslocada para cima devido ao maior apetite do gigante asiático por produtos dessa categoria. O destino dos homens ou dos países, porém, não é predeterminado. O futuro é resultado direto das escolhas feitas no essa presente, bem que comonosdos esfor çosnopara quesobre determinados alcançados. É com convicção colocamos debate a indústriaobjetivos brasileira.sejam Não apoiamos a tese de que ela esteja condenada ao fracasso ou ao definhamento de quaisquer atividades que não sejam voltadas à especialização em bens intensivos em recursos naturais. Nesse sentido, refutamos a tese da desindustrialização, tal qual tem sido utilizada no referido debate. O que está ocorrendo, a nosso ver, é um processo de reestruturação, que tem gerado custos econômicos e sociais muitas vezes elevados, resultando em apelo político de algumas entidades de classe e grande

vocalização na mídia. Como veremos ao longo do capítulo, não há evidências anedóticas e estatísticas que suportem as teses mais pessimistas. Muito pelo contrário, o setor secundário doméstico tem se fortalecido, impulsionado principalmente, mas não exclusivamente, pela robustez da demanda doméstica, calcada em bases muito mais sólidas do que as prevalecentes no passado recente. Na nova ordem mundial prevalecente, a necessidade de adaptação, muitas vezes abrupta e dolorosa, emerge como um imperativo, uma questão de sobrevivência. Diante de diferentes capacidades e velocidades de ajuste entre as atividades industriais e mesmo entre as empresas de um mesmo ramo, é natural que ocorram mudanças relativas de posição, alterando a estrutura do tecido industrial. É a partir desses ajustes necessários que a indústria brasileira tem se fortalecido, aumentando os investimentos, ganhando inserindo-se de mais intensa cenário internacional. Não é possível saberprodutividade quando essa ereestruturação, queforma é inexorável, estaráno encerrada - talvez a nova ordem mundial traga a necessidade de um ajuste contínuo -, mas não temos dúvida de que alçará o parque fabril doméstico a uma condição superior à atual. Há sinais inequívocos de que isso esteja ocorrendo na maioria dos ramos de atividade. Além desta introdução, o capítulo contém outras sete seções. A segunda seção apresenta a conceitualização do termo desindustrialização de acordo com a literatura econômica, bem como o sentido com que tem sido utilizado, o que será importante como ponto de partida para as nossas reflexões. Na terceira seção chamamos a atenção para o fato de que a cadeia de valor da indústria de transformação vai além do que é apontado pelo seu tamanho no PIB ou no emprego total do país. Na quarta seção, apontamos a evolução da indústria nos últimos anos. O crescimento histórico é baixo, mas há sinais pararecente cima do nocâmbio seu patamar. quintamacroeconômicos, seção apresentamos argumentos que recentes mostram de quemudança a adaptação aos fun Na damentos ao gerar apreciação do real, tem revelado oportunidades excepcionais também para o setor secundário. Na sexta seção apresentamos alguns dos inúmeros sinais de dinamismo dos segmentos manufatureiros domésticos, que têm se fortalecido. Na sétima seção, ao advogar que haja um processo de reestruturação no tecido industrial e não o de desindustrialização, da forma como esse termo tem sido utilizado, apontamos os ganhos recentes de produtividade e sua tendência de continuidade calcada na melhora de fundamentos. Na oitava seção apresentamos nossas considerações finais, que expressam uma visão construtiva em relação ao futuro da indústria brasileira. O DEBATE EM TORNO DA DESINDUSTRIALIZAÇÃO: FENÔMENO POSITIVO OU NEGATIVO? O termo desindustrialização lançado de forma isolada pode soar em um primeiro momento como fenômeno negativo e, portanto, indesejado, pois a indústria de transformação normalmente é o setor mais dinâmico da economia. Entretanto, como ocorre em várias áreas do conhecimento humano, nem sempre o senso comum aponta para uma direção teórica ou empiricamente correta. O termo em questão faz referência a uma tendência mundial de perda da participação da indústria de transformação no PIB e no emprego total. De fato, essas duas proporções têm sido reduzidas ao

longo das últimas décadas de forma generalizada entre os diversos países. Em que medida essa tendência pode ser considerada fenômeno positivo ou negativo?2 Na trajetória natural de desenvolvimento econômico de longo prazo, mudanças estruturais costumam ocorrer no que tange à participação relativa dos setores econômicos. No processo de urbanização de uma sociedade tradicionalmente agrícola, a indústria começa a ganhar participação tanto em termos de produção quanto em termos de emprego, ao mesmo tempo que serviços típicos das cidades começam a surgir. Em estágios mais avançados de desenvolvimento, a partir de determinados patamares de renda per capita, diferenciais de crescimento de produtividade e demanda entre a indústria e os serviços começam a gerar outra onda de mudanças estruturais. De um lado, começa-se a ter a desaceleração do crescimento na demanda por bens manufaturados (fruto da renda elevada), ao mesmo tempo que aDe produtividade da indústria continua crescendo, o que tende amais reduzir sua mão-de-obra empregada. outro, a demanda por serviços começa a registrar forte incremento, enquanto a produtividade do setor terciário continua em expansão, mas em ritmo normalmente inferior ao da indústria, resultando em maior absorção de trabalhadores.3 Esse processo é acompanhado por um persistente aumento da participação dos serviços no PIB e no emprego, com o oposto ocorrendo na indústria.' É a esse processo natural de desenvolvimento que o termo desindustrialização deveria ser associado. A associação entre desenvolvimento bem-sucedido e desindustrialização é aceita de forma bastante abrangente na literatura. Entretanto, a constatação de que a indústria começou a perder espaço relativo nas economias de países que não tinham atingido níveis de renda considerados suficientemente razoáveis iniciou um debate em torno do que se convencionou chamar de "desindustrialização precoce". O cerne discussões encontra-se qualificação do que seria esse processo de perda de participação da das indústria na economia de na países em desenvolvimento: um fenômeno positivo, ainda que com algumas diferenças, daquele que é preconizado pela teoria padrão de desenvolvimento, ou negativo, como variante patológica do caso natural? Fenômenos recentes como o da terceirização da mão-de-obra, por exemplo, têm sido apontados como fonte potencial de desindustrialização à medida que geram uma "ilusão estatística", decorrente da transferência de valor ou do emprego correspondente da indústria para o setor de serviços. Essa é uma fonte relevante que não pode ser descartada, sobretudo à luz da busca das empresas por menores custos e maior eficiência operacional. O termo desindustrialização, entretanto, tem sido freqüentemente associado ao fracasso da indústria de um país, caracterizado pela sua incapacidade de produzir com custos competitivos frente aos concorrentes internacionais, permitindo um processo de substituição produção importados. suposto (como malogro,políticas segundoeconômicas os autores que o apontam,da tem sido doméstica atribuí do por a fatores tantoEsse endógenos consideradas equivocadas) quanto exógenos (como a consolidação da competitividade chinesa no mercado mundial). Nesse contexto, a apreciação da taxa de câmbio verificada como tendência entre os países emergentes nos últimos anos tem ganhado papel de destaque à medida que reduz a rentabilidade exportadora industrial e, ao mesmo tempo, estimula a penetração de importações de bens cujos preços já eram previamente competitivos.

Na América Latina como um todo e no Brasil, de modo particular, a difusão de opiniões de que estaria ocorrendo uma desindustrialização negativa tem se dado com grande velocidade, normalmente associadas ao que a literatura convencionou chamar de "doença holandesa" (Dutch disease), termo que normalmente é utilizado de forma indistinta como reprimarização da pauta exportadora. Uma vez que esse tema específico já é abordado em outro capítulo, não merecerá considerações maiores da nossa parte. Cabe apenas relembrarmos que essa expressão srcinalmente está relacionada às conseqüências da descoberta de imensa reserva de gás natural na Holanda nos anos 1970: o forte aumento das exportações da commodity resultou em apreciação cambial e, em uma fase posterior, em expressiva redução das exportações de produtos industriais, gerando realocação de recursos na economia do país. Para autores como Palma, a referida patologia espalhou-se para alguns países latino-americanos, menos como conseqüência da descoberta de recursos naturais ou pelo desenvolvimento de exportação deassociada serviços eàsmais como decorrência "drástica mudança" na política econômica desses países que, reformas econômicas da introduzidas a partir dos anos 1980, os teria levado à especialização na produção de bens primários.' Na mesma linha de defesa, o relatório anual de 2003 do Trade and Development Report da Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) associa a redução do peso da indústria de transformação latino-americana no PIB nos anos 1980 e 1990 à desaceleração econômica do período e destaca que esse processo coincidiu com a intensificação de reformas macroeconômicas (pró-mercado) adotadas a partir da década passada.' Carmen Feijó, por seu turno, ao concentrar a análise no caso brasileiro, atribui a desindustrialização à política de elevados juros e à apreciação cambial, chamando a atenção também para oprocesso de terceirização da produção de matérias-primas, peças e componentes para outros países (no caso limite, a indústria doméstica se tornaria uma grande maquiladora).' A questão principal em todo esse debate, a nosso ver, refere-se ao que se considera como malogro do setor manufatureiro de um país. O que nem sempre é destacado nas análises e que faz toda a diferença na estratégia de desenvolvimento de uma nação é que há uma diferença muito grande entre ajustes nos quais algumas empresas (ou segmentos) perdem importância relativa, podendo desaparecer, e um processo de falência múltipla de todo o tecido industrial. É justamente para essa diferença que queremos chamar a atenção, voltando o holofote para o caso brasileiro. Não acreditamos em um irremediável processo de degeneração da indústria nacional, mas sim em reestruturação; em alguns segmentos específicos, podemos falar em consolidação. Os dados realmente não autorizam afirmar que há definhamento do setor secundário como um todo. Muito pelo contrário, a indústria brasileira mantém-se dinâmica, completa, competitiva e cada vez mais inserida no ainda que algumas atividades estejam passando por dificuldades relevantes noscenário últimosinternacional, anos. A INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA: RELEVÂNCIA ALÉM DO CÔMPUTO DE SUA PARTICIPAÇÃO DIRETA NA ECONOMIA Dentre todos os setores da economia, a indústria de transformação normalmente é o mais

dinâmico, assim como o maior difusor de inovações e aquele no qual os ganhos de produtividade ocorrem mais rapidamente. Nesse sentido, conforme preconizado nas chamadas Leis de Kaldor, trata-se de um setor que pode ser visto como motor do crescimento de uma nação. É preciso lembrar também que sua performance de longo prazo produz impactos que vão além da expansão do PIB; a indústria contribui para o próprio desenvolvimento econômico, o que ocorre pelas conexões entre ganhos de produtividade e aumento da renda percapita. Dada a relevância do setor manufatureiro, vamos começar mapeando sua grandeza na economia doméstica, antes de avaliar sua evolução nos anos mais recentes. Em 2007, o PIB industrial representou 28,7% de todo o valor adicionado na economia brasileira a preços correntes, enquanto a agropecuária foi res- ponsável por 5,5% e os serviços pelos outros 65,8%.8 Em relação a 1995, da o primeiro ganhou espaço 27,7% ano), principalmente em detrimento participação relativa dos (representava serviços (66,5% emnaquele 1995). Cabe esclarecer ao leitor menos afeito a esses indicadores que o PIB industrial é composto pelas quatro seguintes atividades: (i) indústria de transformação; (ii) construção civil; (iii) serviços industriais de utilidade pública (produção e distribuição de eletricidade, gás e água); e (iv) extração mineral. Enquanto as duas primeiras reduziram ligeiramente suas participações relativas no PIB agregado, as duas últimas avançaram, o que explica a elevação da participação de todo o PIB industrial. Olhando a indústria de transformação, que é foco deste capítulo, sua participação no PIB passou de 18,7% em 1995 para 15,7% em 1998 e, a partir de então recuperou espaço, alcançando 17,8% em 2007. Conforme é ilustrado no Gráfico 9.1, essa participação é até mesmo pouco superior à média internacional, calculada a partir de dados do Banco Mundial.' GRÁFICO e Brasil, em %9.1 Participação da indústria manufatureira no valor adicionado total - média mundial

Fontes: Banco Mundial e IBGE.

No que tange à participação da indústria de transformação no emprego total, optamos por utilizar os dados anuais da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), dada sua abrangência e relevância para as principais políticas públicas adotadas no Brasil. Diante das alterações ocorridas na pesquisa, relacionadas principalmente à cobertura geográfica e à classificação de atividades, não conseguiríamos comparar os dados anuais de forma rigorosa. Por isso, utilizamos dados harmonizados pelo IBGE, que excluem as áreas rurais dos estados de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá, incorporadas pela PNAD somente a partir de 2004. Olhando os anos extremos do período aqui abrangido, percebemos que a indústria praticamente não perdeu importância relativa no emprego do país, iniciando com 14,4% e terminando com 14%, apesar de a evolução ao longo do período ter apresentado dois momentos distintos, tendo como divisor de águas o ano de 1999 (Gráfico 9.2). GRÁFICO 9.2 Participação da indústria de transformação na ocupação total no Brasil, em %*

* A PNAD não foi realizada nos anos de 1994 e 2000. Fonte: IBGE. A relevância da indústria manufatureira na economia brasileira vai além do que é possível enxergar simplesmente pela sua participação no valor adicionado ou no emprego total. A mera observação das estatísticas pode subestimar seu real tamanho, uma vez que a fronteira entre os setores secundário e terciário pode não ser bem delimitada para algumas atividades econômicas. Não devemos ignorar que alguns serviços só existem como complemento da produção da indústria de transformação. Não estamos aqui falando de serviços que, para serem prestados, dependem da utilização de bens produzidos nas fábricas. Um corte de cabelo, um serviço de lavanderia, uma autenticação bancária, um tratamento odontológico ou um relatório impresso de uma empresa de auditoria dependem, naturalmente, de bens industriais. Estamos nos referindo a outra categoria de serviços, cuja existência está intimamente vinculada à da indústria, como os de manutenção e reparação de computadores, de objetos pessoais ou de veículos, para citar apenas alguns exemplos.

No Brasil, todas essas atividades são classificadas como serviços, segundo a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE), que segue padrões internacionais. Dessa forma, a cadeia de valor da indústria vai além do que é sugerido pelas estatísticas. Outra forma de visualizarmos as interações entre os macrossetores é através do consumo intermediário nas contas nacionais. A Tabela 9.1 ilustra bem esse ponto: cerca de metade de todo o consumo intermediário realizado na economia brasileira provém da indústria de transformação. Aproximadamente 61% do consumo intermediário da indústria de transformação têm srcem nela própria. Chamamos a atenção para o importante fato de que essa participação é ainda maior em algumas outras atividades, em especial a construção civil. Mesmo nas sete atividades do setor terciário, o maior na economia, essa participação não é desprezível. Para gerar um valor adicionado de dois terços do (média total da das economia brasileira,terciárias). o setor deEsse serviços consome, em média, de quase bens manufaturados sete atividades número não deixa dúvidas29% em relação à relevância da indústria manufatureira para a economia nacional. TABELA 9.1 Contribuição da indústria de transformação no consumo intermediário por atividades econômicas em 2005

Fonte: IBGE. O ESTADO DA ARTE DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO NO BRASIL: PERFORMANCE HETEROGÊNEA ENTRE AS ATIVIDADES A performance da atividade industrial manufatureira - tão relevante para a economia brasileira, como vimos - pode ser mensurada utilizando-se diversas métricas. Uma das mais populares é a da

variação da produção física, cuja evolução nas últimas décadas é mostrada no Gráfico 9.3, construído a partir de dados da Pesquisa Industrial Mensal - Produção Física (PIM-PF), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Fundação Getulio Vargas (FGV).10As características mais visíveis nessa trajetória são o baixo crescimento médio (apenas 1,4%) e a elevada volatilidade. Essas duas características não são exclusivas da manufatura; encontram-se presentes na economia como um todo, com a tendência mais recente de reversão. Os ciclos de forte contração do indicador inserem-se em contextos recessivos que afetaram a economia brasileira no começo das décadas de 1980 e 1990 e, em menor escala, no período mais recente de transição do regime cambial. No começo dos anos 1980, em decorrência dos ajustes direcionados para a redução das necessidades de divisas estrangeiras através do controle da absorção doméstica, que foram no rastro do forte aperto monetário internacional em um segundo momento, comoimplementados reflexo do estancamento do fluxo voluntário de recursos externos,e,no contexto da crise da dívida externa. Nos primeiros anos da década de 1990, por sua vez, o recuo da produção refletiu os efeitos derivados da forte contração de liquidez que compunha um dos pilares do Plano Collor e das instabilidades políticas que se seguiram a partir de então. Já no biênio 19981999, devido aos efeitos dos intensos choques internacionais sobre o Brasil, que culminaram com a mudança drástica do regime cambial, com forte desvalorização do real e severo aperto monetário no primeiro semestre de 1999. Nos 27 anos sob consideração no Gráfico 9.3, existiram quatro ciclos de expansão, sendo o mais recente, iniciado em 2004, o de segundo maior crescimento médio (5,0%), mas o de menor volatilidade. Uma das características mais evidentes no atual ciclo é o vale formado no biênio 20052006 entreem anos adjacentes de intenso produçãopelo manufatureira. Por que a um expansão registrada 2004 não se sustentou nosaumento dois anosdaseguintes, menos em magnitude pouco maior do que a efetivamente ocorrida? A desaceleração teria sido fruto de uma base de comparação mais elevada? Em que medida foi resultado da ocorrência de algum evento adverso? Não devemos menosprezar os efeitos contracionistas do aperto monetário iniciado em setembro de 2004 em decorrência das pressões inflacionárias que começavam a surgir. O movimento de elevação de juros por parte do Banco Central, contudo, não foi muito longe, começando a ser revertido a partir de setembro de 2005." Também não podemos minimizar os efeitos da significativa redução de renda agrícola observada no período, sobretudo na região Sul do país, onde alguns dos segmentos industriais mais afetados têm presença relevante. Entretanto, a principal explicação, a nosso ver, passa pela surpresa negativa naquele biênio com a magnitude e a perenidade da apreciação cambial e do aumento da penetração de bens importados, sobretudo asiáticos. GRÁFICO 9.3 Taxa de crescimento da produção da indústria de transformação, em %

Fontes: IBGE e Revista Conjuntura Econômica. A tese da surpresa negativa parece ser sustentada à luz de inúmeras evidências anedóticas que revelam histórias de bruscos ajustes no mundo corporativo para ganhar produtividade como resposta à nova realidade concorrencial, imposta de forma vigorosa e, conforme foi compreendido posteriormente pela classe empresarial, inexorável. Nesse processo de ajuste, os custos econômicos e sociais percebidos foram elevados, o que comoveu algumas entidades de classe, tanto patronais quanto laborais, ganhando espaço na mídia. A exacerbação do debate sobre desindustrialização insere-se nesse contexto adaptativo, ainda em curso em alguns segmentos. O ajuste exigido da indústria nacional com a nova realidade não tem sido uniforme entre suas diversas atividades. Os custos foram e ainda têm sido superiores nos ramos mais sensíveis à taxa de câmbio - comumente chamados de "órfãos do câmbio" - e mais intensivos em mão-de-obra, fator de produção abundante em países que começaram a ditar as transformações globais, como a China. Naturalmente, não podemos esperar que a capacidade de absorção de choques seja equânime entre as diversas atividades de uma economia, mas é digno de nota que vários dos segmentos nos quais a penetração das importações apresentou as maiores elevações a partir de 2003 já vêm apresentando fraco desempenho de forma sistemática. Considerando-se a PIM-PF, as evidências vêm à tona com seis atividades que, juntas, representaram aproximadamente 12% da indústria de transformação brasileira em 2007. Dessas atividades, três são intensivas em mão-de-obra: "têxtil" (8 contrações da produção anos, entre Outras 1992 e 2007); "vestuário e acessórios" (9 quedas); "calçados e artigos industrial de couro"em (1216quedas).12 duas são intensivas em recursos naturais: e"fumo" (10 quedas); e "madeira" (8 quedas). A sexta atividade, por sua vez, é a única que pertence à categoria das que são mais avançadas em termos tecnológicos: "material eletrônico, aparelhos e equipamentos de comunicações" (7 quedas). O histórico setorial desfavorável, contudo, não pode ser utilizado como argumento para afirmar que todas as empresas desses seis ramos têm como destino o caminho do insucesso; há exemplos de incontestável êxito, inclusive com globalização de marcas, como é o

caso de alguns tipos de sandálias. A observação do desempenho industrial por subperíodos revela-se de grande utilidade para isolar nossa análise da influência de fatores meramente pontuais, ao mesmo tempo que a vincula ao regime macroeconômico prevalecente à época. Tendo-se como ponto de partida o ano de 1992, a partir do qual há detalhes por atividades na PIM-PF (reformulada em 1991), consideramos quatro intervalos com características bem distintas: fase pré-estabilização (1992-1994); fase de estabilização com adoção de crawling peg13 (1995-1998); fase de câmbio flutuante com tendência de depreciação (1999-2002); e fase de flutuação com tendência de apreciação e intensificação da concorrência internacional (2003-2007). O último subperíodo é o mais relevante para os propósitos de nossa análise, uma vez que, como já dissemos, foi exatamente nessa fase que se acentuou o debate sobre desindustrialização. A Tabela 9.2 revela a performance de cada uma das 27 atividades que compõem a PIM-PF (26 da indústria de transformação e a extrativa mineral) nos quatro subperíodos definidos.14 Comparandose o desempenho médio da indústria manufatureira, constata-se que o último subperíodo é marcado por expressiva recuperação, o que ocorreu através da melhor performance em 16 atividades (das 22 com informações em todos os anos considerados). Essa recuperação, cabe destacar, ocorreu a despeito dos intensos ajustes verificados no biênio 2005-2006. TAXA DE CÂMBIO: UMA VIA DE DUAS DIREÇÕES Antes de apresentarmos as evidências de fortalecimento da indústria doméstica, é importante fazermos algumas considerações relevantes para o debate no qual este capítulo está inserido. Desde 2003 e, de modo mais intenso a partir de 2004, a taxa de câmbio real no Brasil tem apresentado trajetória de contínua apreciação - tendência verificada de forma generalizada em diversos países emergentes. Em regimes de flutuação cambial, por definição, a trajetória da moeda reflete o movimento líquido dos fluxos comerciais e financeiros, cujas direções são definidas pelos fundamentos macroeconômicos. Nesse sentido, o valor relativo da moeda de um país se adapta à realidade prevalecente (ou esperada) em cada período, exigindo uma adaptação também da sociedade como um todo, acostumada a mudanças de outros preços relativos na economia. TABELA 9.2 Produção industrial por atividades (crescimento médio percentual por subperíodo)

Fonte: IBGE. Nota: foram utilizadas médias simples. No caso específico brasileiro, há uma inegável melhora de fundamentos a partir de 2003, dada por uma série de fatores, entre os quais podemos citar: (i) melhora das relações de troca a favor de commodities; (ii) substituição dos saldos negativos em conta-corrente por superávits seqüenciais desde 2003; (iii) trajetória de acumulação de reservas internacionais, o que possibilitou resgate dos bradies, papéis vinculados à renegociação que se seguiu à moratória da dívida nos anos 1980, e antecipação do pagamento da dívida com o Fundo Monetário Internacional (FMI); (iv) progressos fiscais, com manutenção de superávits primários, alongamento do perfil da dívida pública e eliminação de sua parcela indexada ao câmbio; (v) condução responsável da política monetária, com desinflação e redução gradual de juros reais; e (vi) aceleração do crescimento econômico, com

visíveis progressos sociais. Dada a direção das mudanças de fundamentos, seria natural esperar o deslocamento para baixo do câmbio de equilíbrio. Feitas essas observações iniciais, muitas vezes esquecidas no debate sobre desindustrialização, chamamos a atenção para dois aspectos que merecem consideração. O primeiro é que a adequação cambial verificada nos anos mais recentes tem gerado resultados positivos para a economia como um todo, com spillovers (efeitos de transbordamento) também positivos para a indústria manufatureira. Podemos citar dois benefícios: 1) De acordo com o Banco Central, entre 2003 e 2006 a apreciação cambial contribuiu, em média, com 1 p.p. para desinflar a economia.'s São inegáveis os impactos da desinflação sobre a trajetória dos juros, os ganhos reais de renda e a redução do custo de capital para as empresas. 2) O câmbio mais apreciado abre uma janela de oportunidade para que a indústria nacional se modernize e aumente seu potencial competitivo, o que ocorre pela via da redução dos preços de máquinas e equipamentos importados. Esse ponto é tão relevante que o Fórum Econômico Mundial decidiu excluir a taxa de câmbio real de seu Índice de Competitividade Global (ICG).16 O segundo aspecto a ser incorporado no debate é que eventuais perspectivas de depreciação expressiva da taxa de câmbio não deverão se materializar no horizonte de tempo previsível. O Brasil não está imune às flutuações cíclicas da economia global - o que pode gerar volatilidades de curto prazo no câmbio -, mas devemos reconhecer que o mais provável é que os fundamentos continuem apresentando progressos. Ademais, a melhora dos termos de troca a favor das commodities, tão importantes na nossa pauta exportadora, dá sinais de que não será revertida no médio prazo, respondendo à demanda de países como China, que deverá continuar exercendo papel altista sobre os preços de produtos primários. O FORTALECIMENTO DA INDÚSTRIA BRASILEIRA, EM VÁRIOS ASPECTOS, CONTRASTA COM A TESE DE DESINDUSTRIALIZAÇÃO Passados os primeiros efeitos da referida surpresa negativa a partir de 2004 e iniciados os movimentos adaptativos exigidos pela nova realidade, a indústria brasileira começou a pavimentar um caminho de recuperação que, iniciada nos últimos meses de 2006, consolidou-se no ano seguinte, favorecida principalmente pelo impulso tomado pela demanda doméstica. O melhor desempenho da atividade manufatureira em 2007 foi verificado inclusive em alguns dos segmentos de baixo dinamismo histórico: as atividades de "calçados e artigos de couro" e de "madeira" continuaram apresentando recuo, mas menor do que o verificado no ano anterior, ou seja, desaceleram a queda de produção; o ramo "têxtil", por sua vez, registrou aceleração da expansão, ao mesmo tempo que a atividade de "vestuário e acessórios" saiu do vermelho. Os ramos de "fumo" e "material eletrônico, aparelhos e equipamentos de comunicações" registraram desempenho bem pior.

Apesar das dificuldades encontradas nos anos mais recentes, além de outras de natureza estrutural há muito existentes, a difusão do crescimento da produção industrial entre os diversos ramos que a compõem apresenta tendência de alta." Em 1998, 37,7% dos subsetores da indústria de transformação apresentaram variação positiva da produção física; em 2007, o indicador alcançou 84,5%. Esse último percentual é o terceiro maior da série, ficando atrás dos registrados em 1994 e em 2004 (Gráfico 9.4). A trajetória de crescimento cada vez mais difuso não é compatível com o quadro de desindustrialização que tem sido apontado. GRÁFICO 9.4 Percentual de subsetores da indústria de transformação com crescimento

Fonte: IBGE. Diante da melhora observada, a confiança do empresário industrial vem aumentando nos últimos anos, conforme tem sido capturado por várias sondagens. Essa evolução, por sua vez, tem favorecido os investimentos produtivos. Entretanto, ao contrário do que os mentores da tese da desindustrialização advogam, o maior volume de investimentos não está concentrado. Os dados de produção industrial de bens de capital por destino predominante sustentam nosso argumento, conforme é explicitado na Tabela 9.3 a seguir. O subperíodo mais recente tem sido o de maior expansão da produção doméstica desses bens em quase todos os seus segmentos. A exceção fica por conta dos bens de capital agrícolas, cuja desaceleração na última fase é compreensível diante da severa crise que se abateu sobre a produção agrícola doméstica entre 2005 e 2006, mas que já deu sinais inequívocos de reversão. Esse quadro de expansão da produção de bens de capital é muito favorável à ampliação da capacidade produtiva do país, essencial para dar seqüência ao atual ciclo de crescimento econômico, que é o segundo mais longo desde o início do século XX.18 Na expansão dos investimentos produtivos, a produção doméstica de bens de capital tem sido complementada, e não enfraquecida, pelo forte ritmo de crescimento das importações, sem que assistamos ao encolhimento das exportações. Esses três vetores constituem o consumo aparente de

máquinas e equipamentos (CAME),19 indicador que tem registrado incrementos robustos e crescentes: 2,2% em 2004; 5,5% em 2005; 10,2% em 2006; 18,1% em 2007, segundo informações do IPEA.Z° Acreditamos que esse ciclo de investimentos continuará ao longo dos próximos anos. TABELA 9.3 Produção industrial de bens de capital por destino predominante (crescimento médio percentual por subperíodo)

Fonte: IBGE. É bem verdade que o foco preferencial dos investimentos realizados na indústria de transformação tem sido o mercado doméstico, mas esse foco não tem gerado redução de exportações de bens manufaturados. Após um longo e penoso processo de conquista de mercados consumidores estrangeiros, cada vez mais exigentes e com outras opções de fornecedores à porta, a indústria manufatureira brasileira não poderá se dar ao luxo de perdê-los para competidores internacionais. A indústria de transformação também se encontra na mira dos investimentos diretos estrangeiros (IDEs), conforme é ilustrado no Gráfico 9.5.21 O setor secundário tem atraído cerca de 40% do total de IDE destinado ao Brasil (média dos últimos anos), mas não há dúvidas de que também pode se beneficiar da parcela majoritária desses ingressos. A preponderância do setor de serviços na atração de investimentos estrangeiros (média de 55% nos últimos anos) constitui uma tendência global, apontada pela UNCTAD na edição 2004 de seu World Investment Report (WIR).Z2A causa principal da mudança no mix do IDE a favor dos serviços nos últimos anos é a liberalização de algumas atividades ao investidor estrangeiro a partir dos anos 1990. Devemos considerar, contudo, que os fluxos destinados aos serviços ajudam a incrementar a competitividade da economia como um todo, pois alocam recursos, tecnologia e conhecimento gerencial para reestruturar muitas empresas até então ineficientes. Dada a relevância do setor terciário, tudo isso gera spillovers para outros setores da economia, inclusive a indústria - um exemplo entre tantos que poderíamos dar é o setor de

telecomunicações, no qual os ganhos tecnológicos têm ocorrido em ritmo excepcionalmente veloz e ampliado a capacidade de transmissão de informações. Ademais, devemos considerar que muitas atividades classificadas como serviços pelo Banco Central do Brasil na desagregação do IDE têm relação direta e intensamente dependente com a indústria, como são os casos dos serviços industriais de utilidade pública e da construção. GRÁFICO 9.5 Ingressos de investimentos diretos estrangeiros destinados à indústria de transformação no Brasil, em US$ bilhões

Fonte: Banco Central. Interessante notar que essa tendência de alta nos fluxos de IDE para a economia brasileira ocorre a despeito das freqüentes baixas classificações atribuídas ao país em rankings que mensuram competitividade ou facilidade de fazer negócios.23 Na verdade, a economia brasileira tem sido apontada como um dos destinos mais atrativos de IDE do mundo. Interpretamos esse aparente paradoxo da seguinte forma: apesar de todas as dificuldades existentes para as empresas operarem, não é possível, do ponto de vista de um investidor estrangeiro, ficar fora do Brasil, dado que o país é um dos mais relevantes da economia mundial e oferece grande potencial de lucratividade empresarial. Ao mesmo tempo, empresas industriais domésticas têm aumentado investimentos e participação no exterior, em um processo bem-sucedido de internacionalização, que reflete o fortalecimento dessas companhias e explicita a capacidade de adaptação em outros ambientes e o elevado grau de competitividade que possuem. Por motivações das mais diversas possíveis, casos de internacionalização da indústria manufatureira brasileira podem ser encontrados nos segmentos de siderurgia, máquinas e equipamentos, carrocerias de ônibus, alimentos, cosméticos e tubos e conexões, entre outros.

Outra face da confiança empresarial majorada é observada na geração de emprego, sobretudo o formal, cuja decisão por parte das empresas leva em conta horizontes de longo prazo, principalmente diante dos elevados encargos trabalhistas praticados no Brasil. Os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), do Ministério do Trabalho e Emprego, revelam de forma emblemática a revitalização em curso do mercado de trabalho no país. Desde 2003 a geração líquida de vagas formais na indústria de transformação tem sido cada vez maior (Gráfico 9.6), inclusive com recuperação de atividades demissionárias nos últimos anos, como vestuário e calçados. Outras pesquisas conjunturais têm corroborado essa expansão, que tem sido acompanhada de elevação da renda. Mais do que reflexo de uma conjuntura favorável, sujeita a reviravoltas drásticas, acreditamos que esteja em curso uma mudança estrutural no mercado de trabalho brasileiro, associada a um patamar de crescimento econômico mais elevado e sustentável. Um argumento que tem sido utilizado com grande freqüência pelos que alardeiam que a economia doméstica está em fase de desindustrialização relaciona-se à deterioração do comércio exterior. Na opinião de alguns auto res, os fatores de redução da competitividade, câmbio e concorrência estrangeira, estariam reduzindo o dinamismo exportador de vários segmentos industriais, tornando o país mais dependente das vendas externas de commodities, cujos preços têm se mantido em alta nos últimos anos por conta da forte demanda mundial, puxada pela China. Para esses analistas, o comércio exterior antecede a mudança que vai ocorrer na estrutura industrial: se um país reduz sua competitividade externa em determinado segmento industrial, então os investimentos e a produção também serão reduzidos naquele segmento. Apesar da sedução teórica com a qual esse argumento é apresentado, os dados também não endossam as teses mais catastróficas, segundo as quais o tecido industrial nacional estaria degenerando em função das importações. Estas têm sim aumentado em ritmo bastante forte, masdeasequipamentos vendas externas de das bensimportações. manufaturados também têm crescido, muitas vezes pela modernização através GRÁFICO 9.6 Geração líquida de empregos formais na indústria de transformação, em mil vagas

Fonte: CAGED. Em exercício no qual considerou as importações, as exportações e a produção industrial por atividade entre 2003 e 2006 (período de apreciação cambial), Fernando Puga refutou a tese da desindustrialização ao mostrar que as atividades que mais importaram são, em média, as que mais ampliaram sua produção e suas vendas externas.21Atualizamos os referidos exercícios com os dados de 2007 e, como era de se esperar, as conclusões encontra das por aquele autor mantiveramse: ainda que as importações estejam crescendo em ritmo superior ao da produção física aumentando o coeficiente de penetração das importações -, há uma correlação positiva entre essas duas variáveis, em diferentes graus que dependem do setor analisado (Gráfico 9.7). Entre 2003 e 2007, relativamente à média de 2002, os destaques negativos ficaram por conta das atividades de "vestuário", de "calçados" e deno"madeira", que registraram forte expansão das importações, mas queda de produção acumulada período (como é mostrado na Tabela259.2) GRÁFICO 9.7 Quantum importado e produzido por atividade industrial - crescimento acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002

Fontes: IBGE e Funcex. Correlação positiva também pode ser encontrada entre as importações e as exportações, como é ilustrado no Gráfico 9.8. Em muitos casos, a produção e as exportações dependem em grande intensidade de insumos importados, como é o caso da indústria aeronáutica brasileira, que apresenta uma história mundial de sucesso. Do ponto de vista das exportações, destaque negativo também para "vestuário e acessórios", atividade que registrou forte queda das vendas externas. Esses gráficos sugerem que o aumento das exportações não ficou restrito a poucas atividades. Outra forma de enxergamos isso é analisando a concen tração da pauta exportadora de

manufaturados. Para tanto, utilizamos o Índice Herfindahl-Hirschman (IHH), cujo comportamento é mostrado no Gráfico 9.9, construído a partir de dados da Secretaria de Comércio Exterior (Secex) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Quanto maior for o grau de diversificação das vendas externas, mais próximo de zero ficará o índice.26 Mesmo se desconsiderarmos itens com grande peso na pauta industrial, como veículos, aviões e demais equipamentos de transporte, ainda assim teremos um resultado que não deixa dúvidas: a pauta de manufaturados continua diversificada. Na verdade, ocorre uma desconcentração, dada pela inclinação ligeiramente negativa da curva de tendência. Ademais, também há uma tendência de diversificação cada vez maior de destinos, o que pode ser um seguro em momentos de desaceleração de algumas economias e não de outras. GRÁFICO 9.8 Quantum importadoa e2002 exportado por atividade industrial - crescimento acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente

Fontes: IBGE e Funcex. GRÁFICO 9.9 Índice de concentração das exportações brasileiras de manufaturados

Fonte: MDIC/Secex DESINDUSTRIALIZAÇÃO OU REESTRUTURAÇÃO? Diante das evidências apontadas na seção anterior, bem como de relatos empresariais srcinários de vários segmentos industriais, o termo desindustrialização parece não ser apropriado para o caso brasileiro, pelo menos da forma como tem sido utilizado. Não nos furtaremos a reconhecer, contudo, que o tecido industrial doméstico passa por transformações estruturais, percebidas muitas vezes como fontes de adversidades. Trata-se, na realidade, de um processo de reestruturação, cuj a característica mais visível é a da mudança relativa de peso de cada atividade (manufatura e extrativa mineral) no valor adicionado industrial. Utilizando a mesma classificação sugerida por André Nassif para agregar diversos segmentos industriais de acordo com sua tecnologia, mas atualizando seu exercício com os dados de 2005 da Pesquisa Industrial Anual (PIA), divulgados recentemente pelo IBGE, apresentamos a Tabela 9.4 a seguir, que mostra a composição setorial no valor adicionado da produção industrial.' Em vez de apresentar as participações anuais, preferimos reportar as médias por subperíodos, definidos da mesma forma como já o fizemos em outras seções, com a diferença de que o ano inicial não é 1992, o que se deve às limitações impostas pelas alterações metodológicas ocorridas na PIA. Conforme é revelado na tabela, percebemos uma tendência de ganho relativo das atividades com tecnologia baseada em recursos naturais em detrimento de todas as demais. Cabe notar que essa tendência é anterior aos fatos - apreciação cambial e aumento da penetração de importados - que têm caracterizado o subperíodo mais recente. TABELA 9.4 Composição do valor adicionado na indústria brasileira por tipo de tecnologia, média

por subperíodos

Fonte: IBGE. Nassif vincula as alterações na participação de cada segmento no valor adicionado industrial ao comportamento dos investimentos. As atividades com tecnologia intensiva em recursos naturais, que, segundo cálculos do autor, tiveram os maiores aumentos na participação dos investimentos realizados pela indústria entre 1996 e 2004 (valores a preços de 1996), foram as que mais avançaram em termos de participação no total do valor adicionado. Nesse grupo, o principal destaque foi o ramo de "fabricação de produtos derivados de petróleo", conforme pode ser visto na Tabela 9.4. Os demais grupos, na direção contrária, de um modo geral apresentaram redução nos volumes e nas participações dos investimentos. Infelizmente não há dados mais recentes de pesquisas feitas diretamente junto às empresas (a PIA 2007 deverá ser divulgada somente em 2009), mas é possível

fazer algumas conjecturas. As evidências mais recentes apontam para um cenário de expressiva retomada generalizada dos investimentos a partir de 2007, o que tem sido favorecido pelas importações de bens de capital, como discutido anteriormente. Esse cenário, a nosso ver, é sustentável, uma vez que se apóia na melhora sem precedentes dos fundamentos da economia doméstica. Diante de um cenário previsto tão favorável para as commodities nos próximos anos, é possível que continuemos observando ganho de participação no valor adicionado dos setores com tecnologia intensiva em recursos naturais. Sem embargo, toda a indústria petrolífera será uma das que mais receberão investimentos na próxima década, em função das recentes descobertas de reservas energéticas no litoral brasileiro. Entretanto, não há motivos para acreditar que teremos por aqui o mesmo fenômeno observado Holanda algumas -décadas atrás. apresentando Deveremos observar quedeos investimentos - crescendo de na forma mais dispersa continuarão diferenciais expansão por atividade, mas não redução. Não descartamos, entretanto, que algumas atividades manufatureiras continuem sofrendo ajustes, com o inevitável desaparecimento adicional de empresas que não conseguirem se adaptar à nova e cada vez mais intensa realidade concorrencial. Defendemos a tese de que todas essas mudanças em curso constituem um processo de reestruturação industrial e não um de desindustrialização, no sentido como esse termo tem sido utilizado. Lançando um olhar para o futuro da indústria de transformação brasileira, contudo, encontramos crescentes evidências estatísticas e anedóticas de que o "chão de fábrica" do país está cada vez mais cimentado, não para abrigar maquiladoras, mas para receber equipamentos modernos e trabalhadores mais qualificados, o que garantirá o deslocamento do Brasil para um locus produtivo mais eficiente e próximo da fronteira tecnológica. A fase atual das relações entre os países tem boas chances de entrar para a historiografia como uma de profundas transformações. Nunca as relações comerciais, financeiras, culturais e também produtivas estiveram tão conectadas em âmbito global. Trata-se de um processo com vários aspectos. O primeiro e mais temido é o da "violência", dado o vigor e a inexorabilidade com que ocorre. O segundo é que não existirão convidados barrados na porta do baile, ou seja, em maior ou menor grau, estamos falando de um processo universal que tem atingido todos os países e atividades econômicas. O terceiro aspecto é que esse mesmo processo oferece algumas oportunidades, nem sempre reconhecidas. Para enxergar as mudanças globais recentes como oportunidade, contudo, não há segredos. Dentro dos novos paradigmas concorrenciais vigentes, algumas exigências básicas para se manter no jogo são: (i) ganhar eficiência; (ii) inovar produtos e processos produtivos, gerenciais e logísticos; (iii) agregar valor aos produtos e ao pós-venda; (iv) adaptar-se às exigências cada vez maiores de cada mercado consumidor. Sob esse contexto, voltamos a tratar o tema da produtividade. Existem várias dificuldades práticas em sua mensuração, o que não será discutido neste espaço. Cabe, para os objetivos aqui propostos, apontar sua evolução recente. Neste capítulo apresentamos indicadores da produtividade do trabalho, considerando-se os quocientes da produção física industrial pela

população ocupada e, alternativamente, pelo número de horas pagas, informações extraídas da Pesquisa Industrial Mensal de Emprego e Salário (PIMES), também do IBGE28 Por definição, a variação da produtividade está associada às flutuações da produção, o que explica a vigorosa aceleração registrada pelo indicador em 2004, conforme ilustrado no Gráfico 9.10. Gostaríamos, porém, de chamar a atenção para a evolução crescente a partir de 2005. O movimento reflete exatamente o ponto para o qual vínhamos convidando o leitor para reflexão, qual seja, o de que a nova realidade nos anos mais recentes tem exigido adaptações por parte do setor manufatureiro brasileiro. Esse ponto é complementado por inúmeras evidências anedóticas que todos os dias vêm à tona. Uma análise mais desagregada dos dados no período entre 2003 e 2007 reve Ia que muitas vezes os ganhos de produtividade ocorreram a partir de custos sociais elevados, explicitados desemprego, mase incremento há evidências de que, agora, esses ganhos sido acompanhadospelo de geração de vagas da renda. Acreditamos que esse quadrotêm de avanço da produtividade, mais benigno, será mantido de forma sustentável nos próximos anos. GRÁFICO 9.10 Crescimento da produtividade do trabalho na indústria de transformação brasileira, em %

Fonte: IBGE. Pactuamos com os alertas segundo os quais o nível e o crescimento da produtividade do trabalho no Brasil são baixos em relação a outras nações. Fatores como baixa qualificação da mão-de-obra e informalidade - menor do que a existente no passado, mas ainda elevada - certamente contribuem para explicar essa disparidade. São deficiências que devem ser superadas nos próximos anos ou pelo menos reduzidas, de modo a garantir a competitividade do país. Entretanto, queremos chamar a atenção para os avanços que vêm ocorrendo. Sem embargo, estamos hoje em uma situação melhor do que a verificada no passado recente, o que nos credencia a participar do jogo global sem sentimentos

de inferioridade. Seja pelo maior número de anos na escola - claro que é necessário melhorar a qualidade, mas a retenção na sala de aula já é um avanço a ser comemorado - ou pelos programas de treinamento já tão disseminados entre as empresas, os trabalhadores brasileiros estão em uma trajetória favorável em termos de qualificação. Os custos aqui envolvidos certamente serão menores do que os beneficios, inclusive no âmbito microeconômico. Na seção anterior, mostramos diversas evidências que reforçam a tese de fortalecimento da indústria nacional, em bases mais sólidas do que as funda das no passado. Ainda que enxerguemos um caminho mais suave para a indústria brasileira nos próximos anos, não nos furtaremos a reconhecer que, em primeiro lugar, a necessidade de ajustes será contínua, sem espaço para acomodação e, segundo, que alguns ramos industriais mais enfraquecidos ainda podem sucumbir diante da novaderealidade O como aspecto mais visível na mídia dessa nova com realidade éa possibilidade elevaçãoconcorrencial. do desemprego resultado da concorrência de países menores custos de mão-de-obra. Devemos destacar, entretanto, que essa possibilidade não é exclusividade da indústria manufatureira e nem mesmo de países como o Brasil. Em estudo com grande repercussão, Alan Blinder, ex-dirigente do Federal Reserve (FED, o banco central norte-americano) estimou que algo entre 22% e 29% dos empregos nos Estados Unidos são potencialmente vulneráveis, ou seja, estão sujeitos de serem "terceirizados" para países como China ou Índia em um horizonte de uma ou duas décadasZ9 A partir de ameaças como essas, ainda que exageradas, não descartamos que algumas ações protecionistas possam se manifestar, minimizando os benefícios do livre-comércio, preconizados pela Teoria Econômica há vários séculos. Não estamos, entretanto, defendendo pontos de vista extremos. se alguma atividade econômica necessitar de proteção temporária, a ajuda oficial seráNaturalmente, bem-vinda, mas somente se exigir contrapartidas críveis em termos de ganhos de produtividade e incorporação de maior valor agregado nos bens produzidos, o que pode ocorrer pela qualificação da mão-de-obra ou inovação tecnológica. A sociedade não pode, contudo, aceitar a perpetuidade de ineficiências produtivas. CONSIDERAÇÕES FINAIS Vimos na primeira seção sob qual contexto o termo desindustrialização tem sido utilizado. O país tem, de fato, passado por esse processo negativo? A nosso ver, a resposta é não. Como explicar, então, todas, as mudanças ocorridas, de modo especial, no período mais recente, relativo aos últimos cinco anos? A tese que sustentamos neste capítulo é a de que a indústria nacional passou e continua passando por uma fase de reestruturação, cujo sentido léxico é "dar nova estrutura". Trata-se de um termo com sentido diverso daquele com o qual a tese da desindustrialização tem sido divulgada, ainda que características presentes em ambos os processos possam ser confundidas. Essa reestruturação insere-se em um contexto econômico-histórico que, ainda em curso, tem sido caracterizado pela intensificação da globalização, um processo inexorável, e ganho de participação de países emergentes, como o Brasil, no PIB mundial. O reflexo imediato desse ganho é a adequação da taxa de câmbio, que passa a refletir a melhora de fundamentos dessas economias.

Nessa fase de reestruturação, a percepção do ponto de vista de algumas atividades industriais ou empresas é de ocorrência de um intenso choque adverso, que pode levá-las ao desaparecimento parcial ou completo. Ao mesmo tempo, outras atividades e empresas saltam para um patamar mais elevado do que o anterior, normalmente após terem incorrido em custos econômicos e sociais muitas vezes elevados, mas que resultam em ganhos de produtividade significativos, adaptando-as ao novo contexto global. Esses dois movimentos ocorrem simultaneamente, modificando a estrutura industrial do país. Não nos furtaremos a reconhecer que há vários fatores de restrição a um desempenho ainda melhor do setor privado brasileiro. Concordamos que ainda há muito que se fazer para melhorar o ambiente no qual as empresas operam através de investimentos, geração de empregos e riqueza e desenvolvimento torna-se necessário, já,esforços avançar para reduzir asa deficiências que otecnológico. país possui,Nesse entre contexto, as quais podemos citar, sem desde grandes de memória, infra-estrutura deteriorada e incompleta, a baixa qualificação da mão-de-obra, a rigidez do mercado de trabalho, o excesso de burocracia na condução dos negócios, o sistema tributário distorcido, a morosidade da justiça e a falta de clareza do marco regulatório de alguns setores econômicos, entre outras. Não podemos, porém, eleger a China e o câmbio como únicos responsáveis pelos problemas enfrentados, usando-os como desculpas para explicar deficiências que têm raízes distintas. Muitos avanços macroeconômicos ocorreram no Brasil nos últimos anos, e isso não pode ser esquecido, pois alicerçarão um crescimento futuro maior. A abertura econômica pela qual o país tem passado - ao expor o setor privado à forte concorrência estrangeira - tem imposto a necessidade de mudanças nas estratégias empresariais, com foco na busca da excelência. Para isso, os investimentos tornaram-se cada vez mais muitas necessários, não somente no que tange à produção, capacitação da mão-de-obra, vezes dentro das próprias companhias. No períodomas maistambém recente, à o movimento de adequação cambial à melhora de fundamentos do país e a conver gência da globalização para uma fase na qual países como a China têm atuado com vantagens comparativas nas relações comerciais internacionais empurraram as empresas domésticas a uma busca desenfreada de ganhos de produtividade, finalmente compreendida como questão de sobrevivência. Acreditamos que todo esse processo, intensificado a partir de 2004, gerou dificuldades de adaptações para alguns segmentos industriais, muitos dos quais se viram forçados a ajustes bruscos e muitas vezes traumáticos. Entretanto, ainda que pesem os entraves existentes ao pleno desenvolvimento de suas forças produtivas, a indústria brasileira apresenta-se ao mundo na condição de um setor que está mais preparado para enfrentar a intensa competição global, tanto no mercado local talentos quanto no palco internacional. de uma indústria diversificada, criativaeme com gerenciais reconhecidosTrata-se internacionalmente, o quecompleta, explica nossa visão positiva relação ao seu futuro. As evidências anedóticas e estatísticas existentes não permitem dizer que a trajetória será diferente. Todas e quaisquer propostas que tenham o objetivo de potencializar a competitividade da indústria nacional e destravar os fatores atualmente presentes de expansão serão muito bem-vindas.

Entretanto, a sociedade brasileira não deve aceitar políticas industriais que tentem proteger segmentos ineficientes ou que resultem em socorro duradouro e acomodatício para os beneficiados. Políticas dessa natureza devem ser acionadas temporariamente e com o objetivo de permitir uma melhor adaptação competitiva de empresas que desempenhem papel-chave na cadeia produtiva brasileira (em termos de valor agregado, desenvolvimento tecnológico e geração de empregos). Esses incentivos devem ter como pré-requisito o comprometimento com a busca pela eficiência. Por fim, e não menos importante, acreditamos que a melhor política industrial é aquela que continuará aprofundando os progressos nos fundamentos macroeconômicos, garantindo patamares maiores de crescimento. Olhando para a frente, acreditamos que, ao final desse processo de reestruturação, a indústria de transformação brasileira estará muito mais fortalecida, o que poderá ser mensurado por maior produtividade, maior inserção internacional e maior geração de lucros. Referências Bibliográficas Banco Central do Brasil (2007). Relatório de Inflação, v. 9, n. 1, p. 122. Disponível em: . Banco Mundial (2007). Doing Business 2008. Disponível em: . Blinder, Alan S. (2007). How Many U.S. Jobs Might Be Offshorable? CEPS Working Paper n. 142. Disponível em: . Feijó, Carmen A. (2007). Desindustrialização e os dilemas do crescimento econômico recente. Estudos IEDI - Indústria e Política Industrial. Disponível em: . Nassif, André (2006). Há evidências de desindustrialização no Brasil? Textos para Discussão 108, BNDES. Disponível em: . Palma, José G. (2005). Quatro fontes de "desindustrialização" e um novo conceito de "doença holandesa". Conferência de Industrialização, Desindustrialização e Desenvolvimento organizada pela FIESP e IEDI. Disponível em: . Puga, Fernando (2007). Aumento das importações não gerou desindustrialização. Visão do Desenvolvimento n. 26, BNDES. Disponível em: . Rowthorn, Robert E.; Wells John R. (1987). De-industrialization and Foreign Trade. Cambridge: Cambridge University Press. UNCTAD (2004). World Investment Report - The Shift Towards Services. (2003). Industrialization, Trade and Structural Change. In Trade and Development Report, cap. 5, p. 91-126. Disponível em: .

World Economic Forum (2007). The Global Competitiveness Report 2007-2008, cap. 1.1, p. 3-50. Disponível em: .

Marcos S. Jank Sidney N. Nakahodo Roberto Iglesias Marcelo M. Moreiral 1 Este capítulo é um trabalho srcinal elaborado com base no relatório de pesquisa "Câmbio, exportações e `doençabrasileira- (Janketalü, 2007) e realizado pelo Instituto de Estudos do Comércio e Negociações Internacionais (ICONE) a pedido do Banco ltaú-BBA. Os autores agradecem os comentários de Fernão Bracher, Edmar Bacha e demais membros da equipe económica do Itaú-BBA, de Henning Klodt e integrantes do programa de estudos avançados do Kiel Institute for the World Economy, e as sugestões e o auxílio de Fernando Chague com o cálculo dos indicadores. As análises, interpretações e recomendações apresentadas correspondem unicamente às dos autores.

RELAÇÃO ENTRE A APRECIAÇÃO DO câmbio e o desempenho do comércio exterior tem sido um dos temas mais debatidos nos últimos tempos. Entre 2002 e 2006, mesmo com a taxa de câmbio efetiva real apreciando-se em aproximadamente 40%, o valor das exportações e o saldo da balança comercial aumentaram, respectivamente, em 127% e 242%. Ainda assim, há temores de que um processo de commoditização da pauta exportadora e desindustrialização decorrente da perda de competitividade dos produtos de maior valor agregado nos mercados externos associado à valorização do Real estejam em curso. Em outras palavras, argumenta-se que o país tenha sido acometido de um fenômeno com características de "doença holandesa".2 'Ver Nakahodo e Jank (2006a), FUNCEX (2006) e Markwald e Ribeiro (2007) para uma síntese da discussão sobre a doença holandesa no Brasil. Vale a pena ressaltar que a apreciação da taxa de câmbio pode exercer tanto impactos positivos como negativos sobre a economia do país. Por um lado, é verdade que a presença de um câmbio valorizado tende a afetar negativamente o comércio exterior, a reduzir a rentabilidade das commodities e demais produtos exportados, e a aumentar os preços de exportação, com conseqüente perda de competitividade, sobretudo entre os produtos manufaturados. Em contrapartida, o dólar

desvalorizado também poderia reduzir os custos de aquisição de bens de capital, e ao mesmo tempo contribuir para o controle da inflação por meio dos baixos preços dos produtos importados. Entre os especialistas, a avaliação da apreciação do Real encontra-se em aberto.3 Para o vicepresidente da Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB), José Augusto de Castro, a queda da participação das manufaturas nas exportações é conseqüência da taxa de câmbio sobrevalorizada, o que teria levado 842 pequenas e micro empresas a deixar de exportar por falta de rentabilidade e competitividade no biênio 2005/2006. Júlio Sérgio Gomes de Almeida, consultor do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (ledi), afirma que o câmbio foi responsável pelas vendas externas abaixo do potencial do país em 2007, com o impacto sentido principalmente entre os produtos de maior valor agregado. Entretanto, há aqueles para quem a influência da taxa de câmbio sobre o comércio exterior impacto menorNonnemberg, do que se poderia imaginar, para setoresda que exportam muito. Comoexerce argumenta Marcelo economista do sobretudo IPEA, o crescimento demanda mundial e a competitividade das empresas seriam fatores mais importantes para as vendas externas. Maílson da Nóbrega vai além e avalia como positivos os efeitos do Real forte sobre a indústria. Para o ex-ministro, o câmbio valorizado permite que as empresas se modernizem, preparando-se para concorrência mais severa em mercados abertos. Os números são confirmados por Luiz Carlos Mendonça de Barros:' entre julho de 2006 e 2007 as compras externas de máquinas e equipamentos cresceram 30%, enquanto as importações de bens duráveis foram 50% maiores no mesmo período. O ex-presidente do BNDES também enfatiza outro lado positivo da apreciação cambial e avalia que "sem as importações, os juros já estariam subindo". Mendonça de Barros argumenta, ainda, que a presença de produtos importados permite ao Banco Central operar uma política monetária compatível com o crescimento mais acelerado da demanda interna. De acordo com o modelo de doença holandesa, na variante que poderia ser aplicada ao caso brasileiro, a mudança se origina por um aumento de preços internacionais de uma ou de algumas das commodities exportadas pela economia. O aumento de divisas proporcionado por essa alta de preços gera apreciação da taxa de câmbio nominal em um regime de taxa flutuante e expansão do gasto em bens e serviços produzidos domesticamente. A expansão do gasto doméstico pressiona o mercado de bens e serviços não-comercializáveis e o mercado de trabalho, os preços e os salários, produzindo redução da rentabilidade e da produção do setor exportador não beneficiado com a alta de preços. Essa queda da rentabilidade resulta do aumento dos insumos domésticos e da apreciação do câmbio. Como conseqüência das mudanças de preços relativos e da composição do gasto agregado, os recursos da economia tendem a ser direcionados para os setores exportadores beneficiados com o aumento de preço, que expandem sua produção e as quantidades exportadas. Quais são os fatos estilizados associados às mudanças na estrutura de exportações resultantes de um processo de doença holandesa? Em primeiro lugar, deveríamos verificar aumento significativo do preço relativo de algumas commodities ou produtos exportados vis-à-vis o preço dos demais produtos exportados. Em segundo lugar, observaríamos aumento das quantidades exportadas dos produtos beneficiados com a alta do preço, tanto pelo aumento da rentabilidade como o deslocamento de recursos para a produção desses bens. Em terceiro lugar, poderíamos esperar

diminuição das quantidades exportadas dos produtos comercializáveis sem aumento de preços que perderam rentabilidade e reduziram sua produção. Finalmente, como resultado dos movimentos anteriores de expansão de poucos produtos beneficiados pela alta e redução de muitos produtos exportados prejudicados pela valorização, tenderíamos a verificar maior concentração da pauta exportadora. Embora os efeitos da taxa de câmbio efetiva real sobre a economia possam ser avaliados sob diversos ângulos, o objetivo do presente capítulo é mais específico: analisar o impacto da apreciação sobre a estrutura e o desempenho das exportações e identificar possíveis sintomas da "doença holandesa" no país.' Na próxima seção, mostramos como saldos da balança comercial têm variado nos últimos anos em relação ao câmbio. Em seguida, utilizamos conjuntos de indicadores de preços e volumes Da e quantificamos de cada um deles para o crescimento das exportações. mesma formaa contribuição procedemos com o cálculo dasseparadamente vantagens comparativas reveladas e analisamos os ganhos e as perdas ao longo do tempo. Por último, avaliamos a variação da rentabilidade das exportações em função do câmbio, bem como seu impacto sobre o quantum exportado. Ao final concluímos que existem razões para nos preocuparmos com uma "doença brasileira", não como resultado da apreciação cambial, e sim por problemas estruturais do país. ESTRUTURA DAS EXPORTAÇÕES E SALDO DA BALANÇA COMERCIAL6 Nesta seção utilizamos o saldo da balança comercial por categoria de produto como uma primeira forma de análise do impacto do câmbio sobre o comércio com dois objetivos: avaliar a diferença no crescimento das exportações em relação às importações e identificar as categorias de produtos mais suscetíveis à apreciação do Real. TABELA 10.1 Estrutura das exportações

Fonte: ICONE (com dados da SECEX).

A análise da pauta desagregada por categoria de produto apresentada na Tabela 10.1 mostra o grau de diversificação das exportações do país.' Não só existe uma divisão equilibrada entre commodities e produtos diferenciados, mas também verificamos expressiva participação de produtos de maior valor agregado, como observamos nas categorias de alta e média-alta tecnologia. Entre 2003 e 2006, apesar da forte apreciação real, houve pouca variação na estrutura das exportações. A proporção de commodities e produtos diferenciados não se alterou significativamente. Dentre as commodities, a participação dos combustíveis e minerais e metais na pauta cresceu 49,1% e 19,6%, respectivamente, o agronegócio perdeu espaço, com queda de 10%, apesar do crescimento das exportações do setor. Entre os produtos diferenciados houve poucas mudanças significativas, à exceção de baixa tecnologia, cuja participação reduziu-se em 28,8% nos últimos quatro anos, passando de 10% a 7,2% do total da pauta. O crescimento do preço das commodities entre 2003 e 2006 naturalmente levou a um aumento da participação desses produtos na pauta exportadora. Os produtos diferenciados tendem a ser mais sensíveis à apreciação da taxa de câmbio real. A alta de preços e a apreciação real, dois fatores propulsores de mudança na estrutura das exportações, estiveram presentes entre 2003 e 2006. Entretanto, não houve alteração dramática na distribuição entre commodities e produtos diferenciados no total exportados, descontando-se o aumento das exportações de combustíveis. De forma geral, o crescimento da participação das commodities foi um fenômeno motivado pelo aumento dos preços internacionais desses produtos e pela queda dos preços dos produtos de alta tecnologia, como veremos adiante. O Gráfico 10.1 mostra que, apesar da apreciação do câmbio nos últimos anos, o saldo da balança comercial vem em crescendo a taxas contínuas 2001, chegando a US$46 ebilhões em 2006, principalmente função do superávit obtido desde nas commodities do agronegócio em minerais e metais. No Gráfico 10.2 observamos que os resultados também têm sido bastante positivos, entre os diferenciados: em 2006, as exportações de produtos de baixa e média-baixa tecnologia superaram as importações em mais de US$8,3 bilhões. O saldo negativo dos produtos de média-alta tecnologia, que em 2001 eram os principais contribuintes para o déficit da balança comercial, praticamente zerou nos últimos dois anos. Em contrapartida, as importações de produtos de alta tecnologia têm crescido mais rapidamente que as exportações nos últimos cinco anos, gerando um déficit de US$8,2 bilhões em 2006 na categoria. GRÁFICO 10.1 Saldo comercial das commodities

Fonte: ICONE (com dados da Secex). GRÁFICO 10.2 Saldo comercial nos produtos diferenciados

Fonte: ICONE (com dados da Secex). ANÁLISE DOS PREÇOS E VOLUMES DAS EXPORTAÇÕES Uma medida para a análise da perda de competitividade é o aumento dos preços e a redução dos volumes exportados. Com o intuito de avaliar o crescimento das quantidades exportadas e dos preços por categorias de produto, utilizamos o cálculo dos índices de Fisher de preço, volume (quantum) e o crescimento médio anual, com adaptações ao roteiro de cálculo sugerido pela Funcex.8 A variação dos preços e das quantidades exportadas mostra que o crescimento das exportações

deu-se principalmente devido ao aumento do quantum exportado. Durante a maior parte da última década, o preço das commodities caiu, enquanto praticamente manteve-se constante para os diferenciados. A variação média anual do quantum para ambos os grupos foi de 10,8% e 9,3%, respectivamente (Tabela 10.2). TABELA 10.2 Variação média anual do preço e quantum

Fonte: (CONE (com dados da Secex). O preço das commodities vem se recuperando desde 2002, crescendo a uma taxa média anual acima de 10% nos últimos cinco anos. Uma análise desagregada mostra que enquanto combustíveis e, em menor medida, minerais e metais experimentaram forte alta, o preço dos produtos do agronegócio, principais commodities da pauta, cresceram a taxas menores até 2006.9Com relação aos produtos diferenciados, observamos dois movimentos distintos ao longo da última década: até 2002, à exceção dos produtos de alta tecnologia, a variação média dos preços foi negativa para as outras categorias. Entre 2002 e 2006, entretanto, essa tendência se inverte. Uma das explicações para o aumento dos preços nos últimos anos pode estar na apreciação da taxa de câmbio efetiva real. Quase todas as categorias, tanto de commodities quanto de diferenciados, vêm apresentando aumentos expressivos nos preços. Uma exceção são os produtos de alta tecnologia que, em grande parte, utilizam componentes importados e que talvez possam se beneficiar da queda do dólar, tornando-se mais competitivos no mercado externo. A análise do quantum revela que tanto commodities quanto produtos diferenciados seguem um padrão similar, com taxas de crescimento contínuas. No primeiro grupo, destaca-se a vigorosa expansão no volume das exportações de combustíveis; no segundo, apesar do impacto dos ataques terroristas de 11 de setembro sobre a indústria aeronáutica, o volume das exportações dos produtos de alta tecnologia vem se recuperando rapidamente desde 2003. Esse fato parece reforçar a idéia de que a apreciação da taxa de câmbio não teria impacto negativo sobre o crescimento das exportações

daquela categoria, haja vista a alta taxa de crescimento do quantum, conforme observamos na Tabela 10.2.10 Nas outras categorias de diferenciados, produtos de média-baixa e baixa tecnologia apresentaram taxa de crescimento a partir de 2002 superiores à média do período 1996-2006. Em contrapartida, o mesmo não ocorreu com os produtos de média-alta tecnologia, cujo crescimento das exportações, nos últimos cinco anos, reduziu-se praticamente à metade quando comparado à última década. Finalmente, a dinâmica das taxas de crescimento do quantum não indica commoditização da pauta entre 2002-2006. As taxas anuais médias de crescimento do quantum exportado das commodities do agronegócio e dos combustíveis foram superiores entre 1996-2001, quando comparadas ao período 2002-2006. Nos produtos diferenciados, aconteceu exatamente o contrário: em todos os tipos de produtos, com exceção daqueles de média-alta tecnologia, as no taxas de crescimento em plena apreciação real, foram superiores às que vigoraram período 1996-2001.entre 2002-2006, CONCENTRAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES Uma forma alternativa de analisar o impacto agregado da apreciação da taxa de câmbio real e da aparição de doença holandesa é observar o que acontece com a concentração das exportações. Mais especificamente, a apreciação da moeda e a queda da rentabilidade dos produtos prejudicados pela alta dos preços tenderiam a favorecer o processo de concentração da pauta. Dessa forma, estimamos a concentração dentro de cada uma das sete categorias de produtos, por meio de Índices HerfindahlHirschman (IHH) calculados ao nível de seis dígitos do Sistema Harmonizado. GRÁFICO 10.3 Índices de concentração total e taxa de câmbio efetiva real

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). O IHH para as exportações totais do país mostra-nos duas importantes características da pauta: a alta diversidade dos produtos exportados e a baixa volatilidade do índice de concentração das exportações, conforme observado no Gráfico 10.3. A elevada desconcentração das exportações

reflete o nível de diversificação da economia nacional, e a constância do índice mostra que, no nível agregado, o câmbio real parece ter baixa influência sobre a natureza da concentração das exportações do país. A partir da série histórica, observamos que, na maior parte da segunda metade dos anos 1990, durante o período de apreciação do Real, houve leve tendência de desconcentração da pauta. Nos anos seguintes, com exceção do biênio 2000-2001, quando o processo de desvalorização do Real já se encontrava em marcha, a pauta continuou se diversificando. A partir de 2005 verifica-se uma reversão nessa tendência, com aumento do IHH, o qual retornou aos níveis verificados em 2003. Tais flutuações variam com baixa amplitude de oscilação, ou seja, o IHH total tem sido relativamente estável ao longo dos anos. Dentre as commodities, existe uma clara desconcentração entre produtos do agronegócio ao longo dos anos, tendência que vem se mantendo independentemente das variações cambiais."Em contrapartida, entre os minerais e metais, o câmbio parece ter maior impacto sobre o nível de concentração das exportações. Entre 2003 e 2006, por exemplo, o IHH passou de 0,074 a 0,089, o equivalente a um aumento de 19,6% na concentração nessa categoria de produtos (Gráfico 10.4). GRÁFICO 10.4 Índices de concentração das commodities e de taxa de câmbio efetiva real

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). No Gráfico 10.5 observamos que os produtos diferenciados de alta e média-alta tecnologia apresentam de concentração entre período, 1996 e 2001 e posterior explica-se redução nopelo IHHexpressivo na segunda metade da tendência década passada. No primeiro o movimento crescimento das exportações de aviões dentre os produtos de alta tecnologia. No caso dos produtos de média-alta, o aumento da concentração aparentemente decorre da forte presença de automóveis e máquinas e equipamentos mecânicos. A partir de 2002, verifica-se uma maior tendência de diversificação nessa categoria. Nos últimos dez anos, observou-se tendência de desconcentração média-baixa12 e baixa tecnologia.

Da mesma forma, não podemos concluir que exista uma relação direta entre a apreciação real e o aumento da concentração dos produtos diferenciados. No período de apreciação real, a concentração dos produtos de alta tecnologia diminuiu (entre 2002 e 2005), e se manteve a tendência de redução da concentração dos produtos de baixa e média-alta tecnologia. No caso dos produtos de médiabaixa, simplesmente houve interrupção da tendência de queda da concentração em 2004 e 2006. Quando analisamos as exportações no nível dos produtos, observamos que existe tendência de concentração, principalmente entre os diferenciados, independentemente do nível de intensidade tecnológica. Como ilustra- ção podemos utilizar o caso dos veículos, cujas exportações talvez estejam se concentrando em poucos modelos, levando a um aumento no índice de concentração dessa categoria. Em contrapartida, na avaliação geral das exportações de diferenciados, os automóveis e afins vêmtem perdendo participação total, uma vez quepulverização a taxa de crescimento produtos sido mais expressiva,nopropiciando maior da pauta. da exportação de outros GRÁFICO 10.5 Índices de concentração dos diferenciados e de taxa de câmbio efetiva real

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). Os Gráficos 10.6 e 10.7 mostram que, entre os produtos diferenciados, a maior concentração tem ocorrido em química orgânica e veículos. Dentre as commodities, a concentração se verifica principalmente com fumo e celulose. Em contrapartida, observamos queda na concentração de algumas categorias em commodities (principalmente gasolina, alimentos e metais não-ferrosos) e produtos de menor intensidade tecnológica (couros, papéis e calçados). GRÁFICO 10.6 Variação média anual entre 1996 e 2006 - produtos com IHH positivo

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). GRÁFICO 10.7 Variação média anual entre 1996 e 2006 - produtos com IHH negativo

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). Em resumo, ainda que haja concentração das exportações nas agregações ao nível do produto, observamos que, por meio de uma abordagem cross-section, a relevância de uma maior gama de produtos pauta vem aumentando, levando a uma quanto maior variedade ao longo das categoriasexportados e classes denaprodutos exportadas, tanto em commodities diferenciados. PERDAS E GANHOS DE VANTAGENS COMPARATIVAS13 Produtos exportáveis com redução de rentabilidade tendem a perder participação na pauta exportadora. Quando isso ocorre, a economia perde vantagens comparativas nesses produtos. Para

analisar ganhos e perdas de vantagens comparativas por produto em relação ao mercado internacional utilizamos o Índice de Vantagens Comparativas Reveladas, medido pelo Índice Balassa (IB). No presente capítulo, o IB reflete a proporção de um produto na pauta exportadora em comparação com as exportações desse mesmo produto nas exportações do total agregado mundial14 A análise das vantagens comparativas reveladas pode ser efetuada em três dimensões: pela caracterização das vantagens ou desvantagens das categorias/se tores/produtos, pela comparação cruzada entre essas diferentes agregações e, finalmente, pela avaliação das variações desses índices ao longo do tempo. O presente capítulo mostra, como esperado, que as commodities têm mantido índices de vantagens comparativas positivos estáveis na última década. Os produtos diferenciados, por sua vez, apresentaram desvantagem comparativa no mesmo período. As commodities têm se mantido estáveis, enquanto os índices para os produtos diferenciados vêm decrescendo, sobretudo a partir do ano 2000. Conforme observado no Gráfico 10.8, no grupo das commodities, com exceção dos combustíveis, cuja vantagem comparativa era negativa até a primeira metade da década passada, todos os demais produtos sempre apresentaram índices positivos. GRÁFICO 10.8 Vantagens comparativas das commodities

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). A desagregação dos produtos apresentada no Gráfico permite-nos observar um e comportamento bastante distintodiferenciados entre as diferentes categorias. Por um10.9 lado, produtos de média-alta baixa tecnologia tendem a apresentar vantagens comparativas positivas entre 1996 e 2006. O mesmo não ocorre com os produtos de alta e média-baixa tecnologia, caracterizados por valores negativos do Índice Balassa no mesmo período. Ainda assim, a posição dos produtos de alta tecnologia melhorou sensivelmente em relação ao início do período, apesar do declínio após os ataques de 11 de setembro, em função da recuperação das vendas da Embraer e as exportações de celulares a partir

de 2003. A desvalorização real entre 2000 e 2002 não melhorou as vantagens comparativas dos produtos diferenciados, com exceção dos produtos de média-alta tecnologia. A apreciação real, por sua vez, não alterou a trajetória das vantagens comparativas. GRÁFICO 10.9 Vantagens comparativas dos diferenciados

Fonte: ICONE (com dados da Secex e IPEA). Conforme observado no Gráfico 10.10, a maior parte dos produtos com vantagem comparativa está entre as commodities. Similarmente, no Gráfico 10.11 vemos que as desvantagens comparativas se encontram, sobretudo, entre os produtos diferenciados. Outro aspecto relevante é que a maior parte dos produtos cujas vantagens comparativas têm apresentado taxas positivas de variação é classificada como commodities, ao passo que as vantagens comparativas da maioria dos produtos diferenciados vêm decrescendo ao longo da última década. Em outras palavras, produtos que na última década apresentavam Índice Balassa positivos tendem a ampliar suas vantagens comparativas, e vice-versa para produtos que apresentaram desvantagens comparativas. Tal fato deve ser interpretado com ressalvas por dois motivos: 1) a queda nos índices de vantagens comparativas não significa redução nas exportações de determinados produtos, mas pode estar relacionada à expansão do comércio brasileiro como um todo, que estaria crescendo a um ritmo mais acelerado do que certos conjuntos de produtos diferenciados; 2) a maior expansão das exportações mundiais dos produtos que o Brasil vem embarcando que, apesar do crescimento em valores exportados, não têm acompanhado o ritmo de crescimento do comércio mundial. GRÁFICO 10.10 Vantagens comparativas por produto em ordem crescente

Fonte: ICONE (com dados da Secex). GRÁFICO 10.1 1 Desvantagens comparativas por produto em ordem crescente (valor médio 19962006)

Fonte: ICONE (com dados da Secex). RENTABILIDADE DAS EXPORTAÇÕES15 O cálculo do índice de rentabilidade (IR) das exportações de um setor da economia é estimado a partir de indicadores da evolução dos custos de produção desse setor16 e da elaboração de índices de preço das exportações desse mesmo setor. Assim, é possível construir indicadores setoriais da evolução da rentabilidade das exportações de diversos setores da economia e, finalmente, um indicador da evolução da rentabilidade do total das exportações." A questão central do capítulo proposto é avaliar as conseqüências da presente apreciação real para o setor exportador. Para essa análise, deve-se lembrar, primeiro, que a apreciação real gera

contração da rentabilidade unitária dos setores exportadores, particularmente daqueles que não têm poder de modificar seu preço internacional ou atuar sobre seus custos. As análises realizadas do comportamento de preços de exportação mostram que nem todos os produtos primários sofreram aumentos significativos e que muitos produtos industrializados tiveram altas importantes dos seus preços, o que deve ter permitido compensar o efeito da apreciação real sobre a rentabilidade e manter o ritmo de crescimento exportador. Em segundo lugar, a queda da rentabilidade gera, com certa defasagem, uma diminuição das quantidades exportadas, particularmente se: 1) o produto tiver mercado doméstico disponível e com rentabilidade superior ou mais atrativa do que na exportação; e 2) os custos de entrada ou saída do mercado exportador forem baixos. A contrapartida da diminuição do engajamento exportador dentro de um setordentro ou dedessa um tipo de produto é, normalmente, o aumento da concentração da pauta exportadora unidade de análise, pois sobrevivem aqueles que podem compensar a queda da rentabilidade exportadora ou que não têm alternativas disponíveis no mercado doméstico. No Gráfico 10.12 apresentamos os índices da taxa de câmbio efetiva real, deflacionados pelo índice de preço ao consumidor (INPC) e pelo índice de preços ao atacado (IPA). Também mostramos o índice de rentabilidade das exportações, que tem um comportamento semelhante à taxa de câmbio efetiva real deflacionada pelo IPA, pois os preços ao atacado são utilizados intensivamente para ajustar os componentes de custos setoriais. A primeira observação é que o relativo controle inflacionário que vigorava em 2002 permitiu que a desvalorização real, quando considerados os preços ao consumidor, tenha sido maior que quando considerados os preços atacadistas. Esse é um resultado típico de economias estáveis e acontece pelo baixo repasse da desvalorização aos preços varejistas. A segunda observação é que, como houve uma convergência dos preços atacadistas e varejistas, fruto da manutenção do controle inflacionário, a magnitude de apreciação entre o pico de 2002 e dezembro de 2006 é semelhante qualquer que seja o indicador de taxa de câmbio efetiva real. A terceira observação está relacionada com os níveis da taxa de câmbio efetiva real deflacionada pelo IPA e do índice de rentabilidade. Eles já estão abaixo das médias 1996-98, o que indica uma forte apreciação real em 2006. A taxa de câmbio efetiva real deflacionada pelos preços ao consumidor ainda permanece depreciada em relação aos níveis de 1996-98. Isso significa que a rentabilidade empresarial sofreu uma profunda contração nos últimos anos, ainda que do ponto de vista macroeconômico a atratividade dos comercializáveis vis-à-vis não-comercializáveis continue sendo maior que na primeira fase do Real. GRÁFICO 10.12 Taxa de câmbio efetiva real (IPA E INPC) e índice de rentabilidade das exportações

Fonte: FUNCEX, IPEA e Iglesias (2007). GRÁFICO 10.13 Taxas de variação anual do quantum e índice de rentabilidade

Fonte: FUNCEX e Iglesias (2007). A queda do índice de rentabilidade foi acompanhada por uma desaceleração das taxas anuais do crescimento do quantum exportado. No Gráfico 10.13 observamos que, entre 2003 e início de 2005, a desaceleração da taxa de crescimento do quantum foi muito pequena e que as taxas anuais oscilavam em torno de 20%. A partir de maio de 2005, a queda do crescimento do volume exportado tem sido sistemática, estabilizando-se nos últimos meses de 2006 em taxas próximas de 4%.

O Gráfico 10.14 mostra que, apesar de verificarmos uma queda generalizada do quantum exportado, a desaceleração e a sua persistência estão concentradas em produtos manufaturados; nas outras classes de produtos - básicos e semimanufaturados - o crescimento desacelerou, mas se estabilizou em torno de taxas menores. GRÁFICO 10.14 Taxa de variação anual do quantum exportado por classe de produtos

Fonte: FUNCEX. Por que a desaceleração do crescimento está concentrada em produtos manufaturados? Em primeiro lugar, porque o processo de alta de preço para compensar a apreciação real parece ter chegado a um limite, e os produtos manufaturados estariam perdendo espaço em alguns mercados. Em segundo lugar, a queda do ritmo de crescimento dos produtos manufaturados obedece também a outros fatores como: aumento da utilização da capacidade, que limita a possibilidade de atender simultaneamente o mercado doméstico e o exportador, e expansão significativa das vendas no mercado doméstico, que absorve produção exportável. Os Gráficos 10.15 e 10.16 mostram que a utilização de capacidade está em um máximo histórico e que as vendas domésticas, no acumulado de 12 meses, se encontram em clara trajetória positiva, em contraste com a tendência de estabilização do quantum exportado de produtos manufaturados. Fonte: Iglesias (com dados da FUNCEX). GRÁFICO 10.15 Manufaturados: índices de utilização da capacidade instalada e do quantum exportado (médias móveis em 12 meses)

GRÁFICO 10.16 Vendas reais - varejo - e quantum exportado de manufaturados (média móvel em 12 meses)

Fontes: FUNCEX e IBGE/PMC Elaboraço: Iglesias. CONSIDERAÇÕES FINAIS O presente capítulo teve por objetivo analisar as recentes transformações no comércio exterior decorrentes da apreciação da taxa de câmbio efetiva real no país e do aumento dos preços de algumas commodities exportadas pelo Brasil. Para tanto, desagregamos a pauta, caracterizamos a estrutura das exportações e utilizamos indicadores de preços e volumes, vantagens comparativas,

concentração e rentabilidade com o intuito de tentar identificar possíveis mudanças nos diversos setores exportadores. As principais conclusões são resumidas da seguinte forma: •A estrutura das exportações não sofreu modificações significativas nos últimos anos. Apesar da grande participação das commodities, não se pode afirmar que existe um processo de commoditização da pauta. •Se, por um lado, o boom do comércio exterior tem se dado, sobretudo, em função dos volumes exportados, os preços têm tido um papel cada vez mais importante para o crescimento das exportações. A alta dos preços não está circunscrita às commodities. No caso de diferenciados, pode estar relacionada à apreciação do câmbio efetiva real. Mas deve-se lembrar que a apreciação real talvez beneficie os setores exportadores que utilizam insumos importados de maneira intensiva. •O Índice Balassa mostra que a inserção do país no comércio internacional tem sido acompanhada da manutenção das vantagens comparativas em commodities e tendência de queda nos produtos diferenciados. Embora ambos os fenômenos sejam independentes das flutuações cambiais, é possível que a apreciação cambial venha a acentuar o padrão de especialização. •Não existe evidência de que esteja em curso um processo de concentração das exportações, tanto em commodities quanto em produtos diferenciados. Ainda assim, com exceção dos produtos de média-alta tecnologia, observamos diminuição no número de produtos responsáveis pela maior parte dos embarques entre os diferenciados. •A rentabilidade das exportações tem caído com a apreciação do câmbio efetiva real, fato que pode ter contribuído para a queda no quantum exportado, sobretudo entre as manufaturas. Entretanto, outros fatores, como o aumento de utilização da capacidade ociosa e o crescimento das vendas no mercado doméstico, podem estar influindo na redução dos volumes de manufaturas exportadas. Se, até o momento, o câmbio apreciado parece não estar prejudicando o comércio exterior, quais fatores poderiam inibir o esforço exportador que o país tem empreendido com tanto sucesso nos últimos anos? Mais importan te, o que deve ser feito para que as exportações continuem crescendo a taxas significativas? O primeiro aspecto a se levar em consideração é a falta de investimentos em infra-estrutura, apesar de mais de US$164Abilhões teremseria sido ainvestidos entre 2004, principalmente meio de recursos públicos."' prioridade realização de 1994 uma e profunda reforma no por ambiente regulatório com o objetivo de criar condições adequadas à participação do setor privado. Isso se daria pelo fortalecimento das agências reguladoras e por meio de ações que reduzissem o custo do capital, promovessem segurança jurídica e propiciassem taxas de retorno compatíveis com os investimentos realizados.

Os altos impostos também representam uma grande barreira ao esforço exportador. Ao longo da segunda metade do século passado, houve um crescimento contínuo nos impostos pagos: em meados dos anos 1980 correspondiam a 25% do PIB, proporção que atualmente se encontra na faixa de 35% e 40%. Para se ter uma idéia de como a alta taxa prejudica o setor produtivo, no Brasil os impostos como porcentagem dos lucros são superiores a 69%, ou o equivalente a 2.600 horas de trabalho. No Chile a fração não chega a 26%, o que corresponde a 316 horas de trabalho naquele país.19 Dessa forma, uma ampla reforma tributária que reduzisse a carga sobre o setor produtivo ofereceria grande estímulo à economia e, conseqüentemente, proporcionaria indispensável incentivo às exportações. Num contexto mais amplo, seria fundamental se promovessem iniciativas para aprimorar o ambiente de negócios no país. O Brasil é uma das economias que apresenta maiores obstáculos à condução negócios da naregião.20 América Por Latina, posicionado-se emao 122° lugar no rankingsãogeral e em 22° entre as 31deeconomias exemplo, com relação comércio exterior, necessários 18 dias e oito documentos para exportar, em comparação a cinco dias e três procedimentos para proceder com os embarques em países como a Dinamarca e o Canadá, respectivamente. Os custos no Brasil também são bastante elevandos: na China o valor por contêiner é de US$390, enquanto no Brasil a quantia é quase três vezes superior, chegando a US$1.090. Dessa forma, tais variáveis logísticas e financeiras acabam desempenhando papel tão importante quanto os fatores tradicionalmente considerados na avaliação das vantagens comparativas descritas na literatura econômica e avaliadas neste capítulo. Em suma, a apreciação do câmbio efetiva real parece ter impacto sobre algumas categorias de produtos exportados, mas não vericamos mudanças estruturais significativas decorrentes da queda do dólar que não mostrem os efeitos doença sobre generalizado as exportações. Da mesma forma, atédeo momento podemos afirmardaque existaholandesa um processo de "desindustrialização", acordo com os indicadores analisados. Em contrapartida, um processo de apreciação contínua da taxa de câmbio efetiva real poderia comprometer o esforço exportador de diversos setores que não conseguissem se estruturar para enfrentar a concorrência externa. Nesse contexto, o câmbio só tenderia a acentuar os sintomas relacionados não à "doença holandesa", mas aos problemas estruturais da "doença brasileira" associados à dificuldade em realizar negócios, à pesada carga tributária e à falta de investimento em infra-estrutura, principais fatores responsáveis pela falta de isonomia competitiva do país. Essas, sim, representam as maiores ameaças aos setores exportadores. Referências bibliográficas Banco Mundial (2008). Doing Business. Washington, DC. .(2007);. How to revitalize infrastructure investments in Brazil. Public Policies for better private participation. Report n. 36624-BR. Washington, DC. Barros, L. C. M. de (2007). "O crescimento das importações". Folha de São Paulo (artigo publicado em 3/8/2007).

De Benedictis, L.; Tamberi, M. (2001). "A Note on the Balassa Index of Revealed Comparative Advantage". Disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract-289602. Fang, W.; Lai, Y.; Miller, S. M. (2005). "Export Promotion through Exchange Rate Changes: Exchange Rate Depreciation or Stabilization?". Southern Economic Journal. v. 72, n. 3, p. 611-626. FUNCEX (2006). "Dutch Disease" no Brasil? Analogia incorreta para um fato preocupante". Boletim Setorial, ano X, v. 1. Guimarães, E. A.; Pinheiro, A. C.; Falcão, C.; Pourchet, H.; Markwald, R. A. (1997). índices de Preço e quantum das exportações brasileiras". Texto para Discussão Interna 121. Funcex. Guimarães, E.A.; Pourchet, H.; Markwald, (1997). "Índices de rentabilidade das exportações brasileiras". Texto para Discussão Interna R.A. 130. Funcex. IPEA (2007). "Câmbio - Sinal amarelo no fronte externo". Revista Desafios 38. Jank, M. S.; Nakahodo, S. N.; Iglesias, R.; Chague, F. D.; Moreira, M. M. "Câmbio, exportações e `doença brasileira", 37 p. Relatório elaborado em julho de 2007 a pedido do Itaú-BBA. Markwald, R.; Ribeiro, F. (2007). "Balança Comercial e Câmbio: o que está ocorrendo e o que se pode esperar". Position Paper I; II FÓRUM INTERNET: Brasil - síndrome macroeconômica, competitividade e crescimento (http://www.forumnacional.org.br/forum/pforum63e.asp, acessado em 2/4/2007). Nakahodo, M. (2006a). holandesa no Brasil". Revista Brasileira de Comércio Exterior. S.; RioJank, de Janeiro, ano "Doença XX, n. 87. Uma versão anterior e com mais detalhes sobre a metodologia utilizada pode ser encontrada no estudo "A falácia da doença holandesa no Brasil", disponível no cite www.iconebrasil.org.br. Nakahodo, S.; Jank, M. (2006b). "A nova dinâmica das exportações brasileiras: preços, quantidades e destinos". Revista de Economia e Relações Internacionais, v. 5, n. 9.

Fernando J. Ribeiro Ricardo Markwald

DÉCADA DE 1990 TESTEMUNHOU uma importante transformação da relação do Brasil com a economia mundial. O trauma da crise econômica que atravessou a "década perdida" dos anos 1980 e a percepção de que o processo de substituição de importações havia esgotado suas possibilidades levaram à adoção de medidas liberalizantes, dentre as quais duas se destacaram: a abertura comercial e a liberalização dos fluxos de capitais. O diagnóstico subjacente era o de que a economia brasileira precisava se integrar de forma mais profunda à economia mundial, privilegiando os mecanismos de mercado e abandonando medidas amplamente utilizadas no passado, como os subsídios às exportações e os controles seletivos sobre as importações. A idéia era estimular os ganhos de eficiência e produtividade por meio da concorrência com produtos importados e, também, do acesso a bens de capital e insumos produzidos no exterior com maior conteúdo tecnológico. O impacto inicial da abertura comercial foi bastante moderado, e a forte redução dos níveis tarifários contribuiu decisivamente para o sucesso do Plano Real, que trouxe a inflação para níveis civilizados e gerou um crescimento expressivo da demanda doméstica. Entretanto, já em 1995 as contas externas começaram a mostrar resultados preocupantes: a balança comercial registrou o primeiro déficit em mais de dez anos (-US$3,4 bilhões), e o saldo em transações correntes ficou negativo em cerca de 2,5% do PIB. Em 1997-1998 o déficit comercial subiu para a casa de US$6,5 bilhões e o desequilíbrio em transações correntes para cerca de 4% do PIB. Tudo isso no marco de um regime cambial "quase" fixo, no qual a taxa de câmbio cumpria o papel de âncora para o controle da inflação e se desvalorizava a um ritmo lento e quase linear de cerca de 7% ao ano. A deterioração das contas externas foi agravada por uma seqüência de crises externas. De fato, no segundo semestre de 1997, eclodiu a crise nos países do leste asiático e, um ano depois, em agosto de 1998, ocorreu o default da Rússia. Esses eventos aceleraram a fuga de capitais no Brasil e precipitaram a crise cambial que culminou, em janeiro de 1999, com a adoção de um regime de livre flutuação do câmbio e a abrupta depreciação da moeda. A mudança de regime cambial gerou expectativas bastante positivas, principalmente após a constatação de que o impacto inflacionário da depreciação cambial, longe de ser explosivo, acabara

se mostrando surpreendentemente moderado. Imaginava-se que, após o overshooting inicial, a taxa de câmbio encontraria seu ponto de equilíbrio e contribuiria para a eliminação do déficit externo e a queda da taxa de juros, promovendo a aceleração do crescimento do PIB. Na ótica das contas externas, e a despeito das dificuldades enfrentadas na fase inicial, o balanço dos nove anos decorridos desde a mudança do regime cambial tem superado as expectativas mais otimistas: o Brasil vem registrando saldos comerciais recordes, saldo positivo na conta de transações correntes e uma acumulação inédita de reservas em moeda estrangeira. Em suma, o país passou de uma situação de extrema vulnerabilidade no final dos anos 1990 para uma posição altamente confortável no presente. Há dúvidas, no entanto, quanto à solidez e sustentabilidade desse cenário. De fato, desde meados de 2004, a taxa de câmbio real tem se apreciado de forma persistente, reduzindo a rentabilidade da atividade exportadora. Em 2007, o crescimento das importações mostrou-se já muito superior ao das exportações, promovendo discreta redução do saldo comercial, tendência que deverá se manter em 2008. O saldo em transações correntes deverá reverter e registrar déficit em 2008. De outro lado, a crise financeira no mercado subprime deverá promover mudanças importantes no cenário externo, excepcionalmente favorável até poucos meses atrás. Aumento da aversão ao risco, arrefecimento do comércio mundial e alguma redução nos preços das commodities são ingredientes que poderão fazer parte do novo cenário. Confirmado esse quadro, é certo que a evolução de nossas contas externas será foco permanente de atenção. E o debate em torno das políticas cambial e industrial será cada vez mais intenso. O papel e a adequação da política cambial, a composição e diversificação de nossa pauta exportadora, a expansão ou redução da base empresarial voltada para a atividade de exportação, a sustentabilidade do superávit comercial serão, sem dúvida, os assuntos em pauta. Esses são também os assuntos abordados neste capítulo. A próxima seção examina a evolução da balança comercial brasileira no período que segue à instituição do regime de flutuação cambial, com especial ênfase na relação entre o nível da taxa de câmbio real e o desempenho das exportações, procurando compreender os fatores que explicam o ótimo desempenho verificado nos últimos anos, assim como as tendências mais recentes. A terceira seção analisa a composição das exportações brasileiras em termos de produtos, mercados de destino e perfil das empresas exportadoras, buscando identificar mudanças e continuidades. A composição setorial do saldo comercial é o objeto da quarta seção, não com o objetivo de apontar setores-alvo para a política industrial, mas com o intuito de identificar padrões. A quinta seção discute a capacidade de o país continuar registrando, no futuro, saldos comerciais expressivos e aponta quais são os requisitos necessários para isso. A última seção apresenta as principais conclusões do trabalho, que podem ser resumidas em poucas proposições. Mantido o quadro atual, a trajetória mais provável para o setor externo aponta para a obtenção de saldos comerciais declinantes e o retorno a déficits (provavelmente moderados) em conta-corrente.

Contudo, cenários capazes de gerar maior preocupação não podem ser descartados. No entanto, a melhor opção de política econômica disponível não é a administração da taxa de câmbio, cuja viabilidade não é nem sequer clara, mas a promoção de reformas microeconômicas prócompetitividade e o desenho de políticas industriais e, principalmente tecnológicas, eficazes. Defende-se, também, a melhoria do perfil das contas públicas para permitir a queda mais acelerada da taxa de juros e o aumento da poupança doméstica. O PAPEL DA TAXA DE CÂMBIO NA EVOLUÇÃO DOS FLUXOS COMERCIAIS DO PERÍODO 1999-2007 A trajetória da balança comercial brasileira no período de flutuação cambial divide-se claramente em duas fases. A primeira se estende de 1999 a 2002, período no qual o país elimina seu déficit comercial e passa a gerar um superávit de US$13 bilhões (Gráfico 11.1). A melhoria no resultado do saldo comercial, nessa primeira fase, deveu-se principalmente à contração de 18% das importações, uma queda de cerca de US$10 bilhões em valores absolutos. 0 de sempenho das exportações, no entanto, foi decepcionante, com crescimento de apenas 4,2% a.a. Na verdade, esse crescimento foi semelhante ao registrado entre 1995 e 1998, quando a valorização cambial era considerada o principal fator responsável pelo fraco desempenho exportador. A decepção com a aparente apatia das exportações diante do forte estímulo cambial (a desvalorização real do câmbio entre 1999 e 2002 foi de cerca de 30%) ensejou uma reavaliação da importância dos fatores extracâmbio para o desempenho das vendas externas brasileiras.' Nesse quadro, ganhou força o discurso de que era urgente o estabelecimento de uma nova política de promoção das exportações, focada principalmente no enfrentamento de questões microeconômicas, como logística, crédito, desoneração tributária e inovação tecnológica, além da necessidade de reformas institucionais e de uma política de negociações externas orientada para o estabelecimento de acordos comerciais com conteúdo verdadeiramente substantivo. Algumas dessas idéias permearam, inclusive, o discurso dos principais candidatos à Presidência da República nas Peleições de outubro de 2002. O que ainda não se sabia, em fins de 2002, é que, àquela altura, o panorama das contas externas já começara a mudar de forma radical, a despeito de pouca coisa ter sido feita com relação aos entraves identificados e da ausência de uma política mais abrangente de promoção das exportações. De fato, de 2002 a 2007, o valor exportado pelo país cresceu ao ritmo de 21,6% a.a., evolução comparável apenas à registrada pelo Brasil em fins da década de 1960. Em 2007, as exportações alcançaram US$160,6 bilhões, e o saldo comercial subiu para a casa dos US$40 bilhões, após bater o recorde de US$46 bilhões em 2006. Embora não haja dúvida de que esse resultado foi impulsionado por uma conjuntura mundial favorável, o desempenho brasileiro foi superior ao das exportações mundiais, que cresceram a um ritmo bastante inferior no período (16,3% a.a.). O Brasil, portanto, fez mais do que simplesmente "surfar" na onda de uma excepcional expansão do comércio mundial. De fato, a participação

brasileira nas importações mundiais subiu de 0,94% para 1,17%, um aumento expressivo, levando-se em conta que, a valores de 2007, cada 0,01% de participação representa um montante de US$1,37 bilhões. Esse crescimento foi capaz de fazer frente a uma expansão nada desprezível das importações (alta de 20,6% a.a. de 2002 a 2007), permitindo que se gerasse em 2007 não apenas um superávit comercial elevado, mas também um saldo em transações correntes positivo, superior a 1% do PIB, além da acumulação de um confortável "colchão" de reservas em moeda estrangeira, que em início de 2008 já é ligeiramente superior ao valor da dívida externa total do país. Tudo isso em um contexto de aceleração do crescimento da demanda doméstica, especialmente nos anos mais recentes. GRÁFICO 11.1 Balança comercial brasileira - 1994-2007 (Em US$ Bilhões)

Fonte: Secex/MDIC. O dinamismo das exportações pode ser aferido também pelo aumento da participação das exportações nas vendas totais de produtos industrializados do país. Com efeito, o coeficiente de exportação da indústria alcançou cerca de 17% em 2007, contra apenas 9,2% em 1998 e 12,2% em 2002.2 No mesmo período, as importações também aumentaram sua participação na demanda doméstica, seja de produtos finais, seja de bens intermediários, mas a variação foi menos expressiva: o coeficiente de penetração de importações passou de 11,7%, em 1998, para algo próximo, de 15%, em 2007. Diante desse quadro, o problema do país, no momento, afigura-se oposto ao que era há nove anos, pois prevalece não a escassez, mas o excesso de oferta de moeda estrangeira. Criou-se uma situação absolutamente inesperada à época do início da flutuação cambial: o Real vem se valorizando de forma contínua em relação ao dólar e também em relação a outras moedas internacionais de referência, como o euro e o iene. Comparando-se a taxa média re gistrada em 2007 (cerca de

R$1,94/US$) com a média de 2002 (R$2,92/US$), houve uma valorização de cerca de 33%. Medida em termos reais e considerando-se a média ponderada das cotações do real em relação a uma cesta de 13 moedas, a valorização é ainda maior: 39%. O nível do câmbio real em 2007 foi inferior mesmo àquele registrado em 1998. O desempenho da balança comercial no período de flutuação cambial apresenta um paradoxo: o período em que se registrou o maior aumento do superávit comercial e a taxa mais elevada de crescimento das exportações coincide, justamente, com a fase de valorização do câmbio real. Com efeito, do lado das importações, a taxa de câmbio agiu da forma esperada, promovendo a sua contração nos anos de desvalorização e induzindo uma forte recuperação na fase de valorização. Do lado das exportações, ao contrário, a reação parece ter sido bastante limitada durante a fase de desvalorização de valorização. e vem se mostrando também muito demorada e pouco intensa na já prolongada fase Esse paradoxo, contudo, é apenas aparente. A decomposição do crescimento do valor exportado entre preços e quantidades (Gráfico 11.2) evidencia que o crescimento anual do quantum entre 1999 e 2002 foi de 9,2%, bem mais elevado do que o registrado no quadriênio 1995-1998, que havia sido de apenas 2,4%. O Gráfico 11.3 ilustra ainda que o quantum das exportações brasileiras teve crescimento bem superior ao das exportações mundiais, cuja alta entre 1999 e 2002 foi de 5,3%, ritmo inferior ao registrado em 1995-1998 (6,8%). Ou seja, o efetivo desempenho das exportações entre 1999 e 2002 foi muito melhor do que sugerem as estatísticas em termos de valor. O pífio crescimento do valor exportado em 1999-2002 é explicado pelo comportamento dos preços de exportação, que tiveram uma queda de 4,6% a.a. no período, obscurecendo a razoável expansão do quantum. Note-se que somente no ano de 1999 os preços tiveram queda de 12,8%.4Na verdade, pode-se concluir que as exportações brasileiras tiveram um bom desempenho nesse período, tendo em vista o crescimento apenas razoável do comércio mundial e a conjuntura desfavorável em termos de preços. O bom desempenho das exportações só se tornou realmente visível quando à aceleração do quantum somou-se uma recuperação dos preços internacionais e um aquecimento da demanda mundial. Isso se deu nos anos de 2003 e 2004, quando o valor exportado cresceu, respectivamente, %e21,1 32%. O quantum exportado cresceu, em média, 17,4% a.a. no biênio, o dobro da taxa referente às exportações mundiais (8,6%), no contexto de uma taxa de câmbio ainda bastante desvalorizada: as cotações médias do dólar ficaram em R$3,08, em 2003, e R$2,93, em 2004. Esse foi, sem dúvida, o período de auge do desempenho exportador, quando todos os fatores jogaram a favor, inclusive o fato de que a estrutura produtiva brasileira acumulara significativa capacidade ociosa nos anos anteriores, permitindo que a oferta reagisse vigorosamente à conjugação de câmbio favorável, preços em alta e demanda externa aquecida.

GRÁFICO 11.2 Taxas de crescimento anuais dos índices de preço e de quantum das exportações brasileiras (Em %)

Fontes Funcex. GRÁFICO 11.3 Taxas de crescimento anuais do quantum das exportações brasileiras e mundiais (Em %)

Fonte: FMI e Funcex. Nos anos seguintes, marcados por persistente apreciação do câmbio real, as tendências se alteraram. O quantum exportado sofreu forte desaceleração, tendo crescido apenas 6% a.a. no triênio 2005-2007, taxa inferior à registrada em 1999-2002 e inferior também ao crescimento das exportações mundiais (7,7% a.a.). O desempenho em termos de valor exportado, porém, permaneceu

bastante favorável, devido ao forte aumento dos preços de exportação, de cerca de 7%11, a.a. Aliás, em cada um dos anos do triênio os preços foram responsáveis pela maior parte do crescimento do valor exportado. Embora o valor das importações tenha crescido no biênio 2005-2006 a uma taxa média superior à das exportações (20,7% versus 19,4%), o saldo comercial ainda registrou aumento, principalmente devido ao efeito de escala. O crescimento das exportações se deu sobre uma base muito mais elevada, gerando, portanto, um ganho maior em valores absolutos. Em 2007, porém, nem mesmo esse efeito foi capaz de impedir uma queda do saldo (-US$6 bilhões), visto que a taxa de crescimento das importações (32%) foi quase duas vezes maior do que a das exportações (16,6%). Em síntese, a análise precedente revela que as exportações reagiram aos movimentos do câmbio real da forma esperada. O Gráfico 11.4 permite visualizar melhor essa relação. Entre meados de 1999 e meados de 2000, a taxa de crescimento do quantum cresceu fortemente em reação à desvalorização da taxa de câmbio efetiva real (cesta de 13 moedas) ocorrida a partir de janeiro de 1999. De outro lado, entre meados de 2000 e meados de 2001 o quantum desacelerou-se, respondendo à revalorização do câmbio. Já a queda do ritmo de crescimento do quantum entre meados de 2001 e meados de 2002, a despeito da desvalorização cambial, pode ser explicada pela desaceleração mundial ocorrida no período.' De meados de 2002 em diante, porém, o quantum entra em nova rota de aceleração, acompanhando novamente a trajetória do câmbio real. Por fim, a desaceleração verificada a partir de meados de 2005 também segue de perto a valorização do câmbio. Parece ter havido um novo descolamento ao longo de 2007, que pode ser explicado pela pujança da economia mundial e pelo ótimo desempenho das exportações de produtos básicos, menos sensíveis às oscilações cambiais. Tal descolamento assemelha-se ao ocorrido em 2004 e, a exemplo daquele, não deve se sustentar. GRÁFICO 11.4 Câmbio efetivo real e crescimento do quantum das exportações totais

Fontes: Funcex e IBGE. Duas conclusões prevalecem. A primeira é a de que o câmbio é uma variável fundamental para explicar a trajetória descrita pela balança comercial no período 1999-2007, ao menos no que diz respeito à evolução das quantidades exportadas e importadas. A segunda é que os preços de exportação exerceram um papel crucial na evolução do valor exportado e do saldo comercial no triênio 2005-2007, quando acumularam uma alta de 39,3%, contra uma variação de apenas 19,2% do quantum no mesmo período. Ou seja, os ganhos nos termos de troca ficaram concentrados nesse último amenizando a queda da rentabilidade exportadora da apreciação De fato,período, se tanto as exportações quanto as importações do país resultante não tivessem registradocambial. nenhuma variação de preços nesse período, o saldo comercial em 2007 teria sido de apenas US$21,4 bilhões, ou seja, pouco mais da metade do efetivamente registrado nesse ano. COMPOSIÇÃO E DIVERSIFICAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES Variações no nível da taxa de câmbio real podem promover mudanças significativas na pauta exportadora. De fato, desvalorizações reais têm a capacidade de estimular o ingresso na atividade exportadora de novos setores, abrir oportunidades para a exploração de economias de escala, promover aumentos de produtividade e viabilizar transformações permanentes e não apenas transitórias no padrão de especialização e de inserção internacional de uma economia. Inversamente, apreciações reais da taxa de câmbio podem contri buir para o encolhimento e até desaparecimento de atividades exportadoras, downgrading das capacidades técnicas e a redução da produtividade e competitividade internacional de determinados setores. Quando certas atividades produtivas encolhem há ainda externalidades que se perdem.6 O período 1999-2007 registrou variações da taxa de câmbio real em ambas direções. Daí o interesse em examinar e detectar eventuais mudanças ocorridas, nesse período, na composição e

diversificação da pauta exportadora. O assunto é, sem dúvida, relevante para a discussão prospectiva. Diversificação setorial Uma primeira abordagem da composição da pauta de exportação refere-se à divisão entre produtos de baixo grau de elaboração (em geral commodities) e produtos industrializados. Nesse sentido, um fato que vem sendo destacado com preocupação diz respeito ao crescimento da participação dos produtos básicos na pauta de exportações do Brasil. De fato, o Gráfico 11.5 ilustra que a participação desses produtos cresceu bastante nos últimos anos: de 1998 a 2007 o percentual subiu de 25,4% para 32,1%. Essa participação vem registrando um movimento ascendente desde 2001, havendo uma nítida mudança de patamar, de cerca de 25% entre 1996-1999 para percentuais próximos de 30% em 20032007. Parte desse ganho se deu, de fato, às expensas dos produtos manufaturados. Entretanto, a perda de participação desse grupo só foi mais expressiva em 2007, quando se reduziu para 52,3%, visto que entre 2001 e 2004 -antes, portanto, da recente fase de apreciação da taxa de câmbio - a participação média dos manufaturados foi de 55,1%.' Os semimanufaturados também sofreram uma pequena queda de participação nos anos recentes, com um percentual de 13,6% em 2007, contra níveis superiores a 15% nos anos entre 1996 e 2000. O ganho recente de participação dos produtos básicos está relacionado apenas parcialmente ao comportamento favorável dos preços de exportação. Na verdade, o fato a destacar é que os produtos básicos sobressaíram também em termos de crescimento do quantum, cujo desempenho entre 1998 e 2007 foi superior ao observado pelos manufaturados: 12,8% a.a. versus 9,9%. O mesmo ocorreu no subperíodo 2005-2007, quando os produtos básicos evoluíram a uma taxa média de 8,3% a.a., enquanto os manufaturados cresciam a um ritmo de 5,3% a.a. O desempenho mais fraco ficou com os semimanufaturados: 6,4% a.a. de 1998 a 2007 e apenas 3,5% a.a. entre 2005 e 2007. GRÁFICO 11.5 Participação dos produtos básicos, semimanufaturados e manufaturados na pauta de exportações brasileiras - 1996-2007 (Em %)

Fonte: Funcex. Esses números indicam que o aumento da participação dos produtos menos elaborados nas exportações do país, destacadamente dos básicos, é uma tendência firme no período de flutuação cambial e não um fenômeno passageiro, sem que seja possível detectar até o momento nenhum sinal claro de reversão dessa tendência. O entendimento desse fenômeno passa pela análise de quatro fatores, sendo três de ordem estrutural e um de cunho conjuntural. O primeiro fator estrutural diz respeito ao crescimento acelerado das exportações de petróleo em bruto, como resultado do aumento da produção nacional e da incapacidade das refinarias brasileiras de utilizar plenamente o óleo extraído em território brasileiro, o que tem levado à curiosa situação de o país ser ao mesmo tempo um grande exportador (de petróleo pesado) e um grande importador (de petróleo leve). Com efeito, as vendas externas desse produto eram insignificantes até 1999, mas em 2007 haviam atingido nada menos que US$8,9 bilhões. Somente esse produto agregou 5,5 pontos percentuais à participação dos produtos básicos na pauta brasileira ao longo desse período. Na verdade, se as exportações desse produto fossem excluídas do total de 2007, os produtos básicos teriam representado 28% e os ma nufaturados 55,3 % - percentuais não muito diferentes daqueles verificados nos anos anteriores a 1999. Conclui-se, portanto, que as vendas de petróleo são, isoladamente, o fator mais importante para explicar o ganho de participação dos produtos básicos na pauta nos anos recentes. O segundo fator estrutural refere-se ao padrão de vantagens comparativas do país. A grande disponibilidade de terras agricultáveis e de recursos minerais (inclusive petróleo) torna o país um exportador natural de bens relacionados a esses recursos. O desenvolvimento do país em termos de acúmulo de capital produtivo e de capacitação tecnológica (com destaque para o papel da Embrapa na área agrícola e da Petrobras na área de exploração de petróleo em águas profundas) tem permitido ao Brasil reforçar esse padrão de vantagens comparativas. O terceiro fator estrutural refere-se ao rápido crescimento do comércio mundial, especialmente

como reflexo do crescimento acelerado de algumas economias emergentes com grandes populações que enriquecem e elevam seu padrão de consumo rapidamente. Tal crescimento tem pressionado de forma especial os mercados mundiais de alimentos, de energia e de diversas outras commodities de larga utilização no setor industrial, como minérios e produtos siderúrgicos, refletindo-se em grande aumento das cotações internacionais desses produtos. Países como o Brasil têm sido grandes beneficiários desse processo. Por fim, o quarto fator, este de ordem conjuntural, diz respeito aos impactos negativos da valorização da moeda brasileira sobre a exportação de bens industrializados, ao passo que os produtos básicos são menos sensíveis a variações cambiais, até mesmo devido à larga vantagem comparativa que o país possui nesses produtos. Com efeito, nos últimos anos a desaceleração do quantum de exportações foi muitopassou mais de intensa do 2007, que nos básicos:noo crescimento anual dos primeiros 26% nos em produtos 2004 paramanufaturados apenas 3,2% em enquanto caso dos básicos essa desaceleração foibem mais suave, passando de 13,3% para 11,8% no mesmo período. O Gráfico 11.6 mostra, de fato, que o ritmo de crescimento do quantum exportado de produtos básicos não apresenta uma correlação nítida com a evolução do câmbio real, ao contrário do que ocorre com os manufaturados. Em 1999-2000 os básicos não reagiram à desvalorização do câmbio, ao contrário dos manufaturados, e os picos de crescimento registrados em 2001 e 2003 relacionamse mais a fatores de oferta interna (safra e exportações de petróleo) e de demanda externa (aquecimento a partir de 2002) do que a eventuais impulsos cambiais. Já entre 2004 e 2007 o crescimento dos básicos não se alterou de forma muito significativa, a despeito da valorização do câmbio real. GRÁFICO 11.6 Câmbio efetivo real e crescimento do quantum de produtos básicos e manufaturados

Fonte: Funcex. Uma segunda abordagem da diversificação setorial pode ser feita com base em uma classificação que diferencia os setores segundo sua base de recursos naturais e/ou a intensidade do uso de fatores de produção (Tabela 11.1). A periodização apresentada facilita o entendimento das mudanças ocorridas desde a instituição do câmbio flutuante, além de destacar, ainda, aquelas que ocorreram a partir da recente fase de apreciação da taxa de câmbio real. O primeiro fato a observar é que o crescimento da participação dos produtos primários ao longo de todo o período, e mesmo durante a recente fase de apreciação cambial, deveu-se integralmente à crescente participação dos produtos energéticos (petróleo) e aos minérios (minério de ferro), enquanto a participação dos primários agrícolas mostra, a rigor, uma queda. Quadro similar é observado entre os semimanufaturados. Note-se que a participação agregada dos semimanufaturados agrícolas (mão-de-obra intensiva + capital intensivo) registra, também, quedas sucessivas nos períodos considerados. A agricultura, portanto, está longe de ser o principal sustentáculo do crescimento das exportações brasileiras, conforme muitas vezes destacado, ainda que tenha inegável importância para o resultado do saldo comercial. TABELA 11.1 Exportações classificadas segundo intensidade no uso de fatores de produção e/ou fontes de vantagens comparativas - períodos selecionados (Em %)

Fonte: Funcex. Entre os produtos manufaturados, o fato de maior destaque é a perda de participação dos produtos intensivos em trabalho, que foi de 3,2 p.p. desde total 1997-1998, respondendo mais deas60% da queda da participação dos manufaturados na pauta do país. Esse dadopor reafirma dificuldades enfrentadas por setores como os de calçados, móveis, têxteis e vestuário, principalmente por conta da crescente competição com os concorrentes asiáticos em terceiros mercados. De fato, os manufaturados intensivos em trabalho vêm perdendo participação na pauta de forma contínua nos últimos dez anos, representando atualmente apenas 5,8% da pauta de exportação total do país. No caso dos produtos elaborados por indústrias com importantes economias de escala, o impacto da apreciação cambial para a queda de participação na pauta não pode ser descartado, mas deve-se notar que a maior perda se deu entre os biênios 1997-98 e 2003-2004, quando o câmbio registrou forte desvalorização. Nos casos dos fornecedores especializados e das indústrias intensivas em P&D, as perdas de participação em 2007 em relação a 2003 -2004 foram pouco expressivas, indicando umconjunta impactodesses poucodois relevante verdade, é dignoao deregistrado nota que a participação gruposda devalorização produtos foicambial. de 17,1%Naem 2007, idêntico em 1997-98. É importante lembrar também que as exportações das indústrias intensivas em P&D refletem, em larga medida, as vendas externas de um número muito pequeno de empresas, com destaque para a Embraer. Sendo assim, as oscilações de participação refletem, muitas vezes, questões específicas das empresas (lançamento de novos modelos, por exemplo), mais do que tendências globais da indústria.

A análise da composição da pauta pode ser ainda refinada lançando-se mão de uma classificação que discrimina entre 31 setores produtivos. A Tabela 11.2 apresenta a participação desses setores na pauta, separando-os em três grupos: os que ganharam participação na pauta entre 1997-1998 e 2007, os que mantiveram a participação relativamente estável (variação absoluta não superior a 0,2 ponto percentual) e os que perderam participação no período. Destacam-se, ainda, as variações ocorridas entre o biênio 2003-2004 e o ano de 2007, com o intuito de avaliar mudanças ocorridas no recente período de apreciação cambial. Os dados apresentados sugerem os seguintes comentários: • Entre os setores que aumentaram sua participação na pauta, é nítido o predomínio dos combustíveis e dos minerais, além do setor de abate de animais (carnes). Com exceção da extrativa mineral, beneficiada pelo incremento recente dos preços internacionais do minério de ferro, o aumento na participação desses setores parece refletir uma tendência bastante firme, verificada desde o início do período considerado. • Entre os setores que reduziram sua participação na pauta, destacam-se algumas indústrias intensivas em recursos naturais (açúcar, café, beneficiamento de produtos vegetais, óleos vegetais) e/ou intensivas em mão-de-obra (têxteis e couros e calçados), além de indústrias caracterizadas pela presença de importantes economias de escala (veículos automotores, siderurgia, outros produtos metalúrgicos e químicos diversos). Em todos esses setores, exceto em têxteis e siderurgia, a tendência de redução na participação na pauta também não é recente, pois prevalece desde 1997-1998. • Paradoxalmente, é no grupo de setores classificados como "estáveis" em que é possível identificar mais claramente atividades exportadoras cuja participação cresce durante a fase de desvalorização do câmbio, mas volta a cair a partir do biênio 2003-04, quando a rentabilidade das ven das externas se reduz, revertendo os ganhos precedentes. Trata-se dos setores de madeira e mobiliário, equipamentos eletrônicos, outros produtos alimentares e peças e outros veículos (dominado pela venda de aeronaves). Os três primeiros, além dos têxteis, parecem ter sido, de fato, os setores com maior sensibilidade às variações cambiais. TABELA 11.2 Exportações classificadas segundo setores produtivos - períodos selecionados (Em %)

Fonte: Funcex. Obs.: Setores ordenados segundo a variação na sua participação entre 1997-1998 e 2007. O retrato das mudanças ocorridas na composição da pauta de exportações brasileira após a instituição do câmbio flutuante em 1999 pode ser complementado com base na discriminação das vendas externas de produtos industrializados segundo seu grau de intensidade tecnológica (Tabela 11.3). TABELA 11.3 Exportações classificadas segundo intensidade tecnológica dos produtos períodos selecionados (Em %)

Fonte Funcex. Os resultados da Tabela 11.3 podem ser facilmente compreendidos à luz da classificação setorial previamente comentada. De fato: •A participação dos produtos industrializados reduziu-se em 5 p.p. entre 1997-1998 e 2007 em benefício dos bens não-industrializados e das operações especiais. Esse aumento corresponde à expansão das exportações de petróleo e carvão e da extrativa mineral, mais do que compensando o resultado líquido das vendas externas dos setores da agropecuária, café e açúcar. •Dentre os industrializados, a maior perda de participação no mesmo período deu-se nos bens de baixa intensidade tecnológica (-5,4p.p.), em grande parte por conta dos setores intensivos em trabalho (couros e cal çados, têxteis, vestuário, madeira e mobiliário) e dos produtos alimentícios (beneficiamento de produtos vegetais e óleos vegetais). A perda desses produtos se deu ao longo de todo o período considerado, mas foi bem mais concentrada nos anos a partir de 2003-04, quando os efeitos compensadores do setor de abate de animais são bem mais reduzidos. •Também os bens de intensidade tecnológica média-alta registraram perda (-2,2 p.p.) no período, refletindo o desempenho relativamente mais fraco dos setores de veículos automotores, indústrias diversas e produtos químicos diversos. •Os bens de alta tecnológica tiveram aumento de aparticipação entre É1997-1998 2003-2004 (+1,3intensidade p.p.), embora com uma pequena reversão partir de 2005. importantee destacar que os produtos de alta tecnologia mostram um notável crescimento nos índices de quantum de exportação no período recente, muito superior ao dos segmentos de baixa, médiabaixa e média-alta tecnologia, mas o pior desempenho no que diz respeito aos preços de exportação, fenômeno observado também no resto do mundo.

•Por fim, os produtos de intensidade tecnológica média-baixa aumentaram ligeiramente sua participação na pauta desde 1997-1998 (0,4 p.p), refletindo o bom desempenho das vendas de produtos derivados do petróleo. A questão da diversificação da pauta exportadora no período 1999-2007 admite ainda dois outros enfoques complementares. O primeiro diz respeito à incorporação de novos produtos (inovações) na pauta de exportações ou, menos enfaticamente, ao aumento acelerado e expressivo da participação na pauta de produtos com baixa representatividade no período pré-99 (evoluções). O segundo diz respeito à evolução de índices de concentração da pauta exportadora, seja em termos setoriais como de produtos. O primeiro enfoque foi desenvolvido em duas oportunidades pelos autores deste capítulo, que examinaram inicialmente o período 1997-2001 e, posteriormente, o período 2002-2004.8 No primeiro período, as inovações e evoluções, consideradas conjuntamente, passaram de 0,2% do valor da pauta para 4,9%, e os destaques foram aviões, óleos de petróleo, monitores de vídeo e receptores, equipamentos de informática, além de milho em grão, couros e carnes de suínos. No segundo período, as inovações e evoluções fo ram menos expressivas, pois passaram de 0,1% da pauta em 2002 para 2,7% em 2004. Contudo, quase metade dessas inovações dizia respeito a "exportações" de plataformas da Petrobras. De modo geral, os autores concluíram que a diversificação da pauta exportadora tinha sido razoável no primeiro período, ainda que fortemente concentrada num único produto (aviões), e pouco significativa no segundo. No que tange à concentração da pauta exportadora, há claras evidências de que houve aumento no período mais recente, visto o desempenho bem mais favorável dos produtos básicos, tanto em termos de quantum como de preços, relativamente aos demais. De fato, índices de concentração das exportações em nível de setores e também de produtos registram a ocorrência de aumento a partir de 2003 ou 2005, segundo o caso.9 Em resumo, a análise da composição das exportações segundo setores e produtos apresenta alterações significativas, mas não drásticas, nos últimos anos. A principal mudança refere-se, sem dúvida, ao crescimento da participação do petróleo (e também de alguns derivados), refletindo a expansão da produção doméstica e o forte aumento das cotações internacionais do produto. A segunda mudança mais relevante diz respeito à queda da participação de produtos intensivos em trabalho, com especial destaque para a indústria calçadista. Variações na taxa de câmbio real não parecem, contudo, ter afetado decisivamente a tendência ao encolhimento da presença dessas atividades na pauta exportadora, ainda que possam ter contribuído para amenizá-la ou agravá-la. O fenômeno parece estrutural, derivado da crescente concorrência de países asiáticos que contam com abundante contingente de mão-de-obra barata. As demais mudanças são menos significativas, mas também dignas de nota, como a perda recente de participação dos bens de alta tecnologia, a recuperação dos bens de capital, a surpreendente queda de participação dos produtos de base agrícola e a tendência, mais recente, ao aumento de concentração da pauta exportadora.

b) Diversificação de mercados Um fato que vem sendo amplamente destacado com relação ao desempenho recente das exportações brasileiras refere-se à participação crescente de novos mercados como destinos relevantes, em detrimento das vendas direcionadas a mercados mais tradicionais, em especial os dos países desenvolvidos. Os dados apresentados na Tabela 11.4 confirmam essa evolução, visto que a participação conjunta da União Européia, dos Estados Unidos, do Canadá e do Japão reduziu-se em 8,6 p.p., entre 1997-1998 e 2007. Atualmente, os países mais desenvolvidos representam menos da metade da pauta total de exportações do país, ao contrário do que se verificava em 1997-1998 ou mesmo ainda em 2003-2004. Os países da Aladi (exclusive Cuba) também têm hoje uma participação menor do que tinham em 1997-1998 (3,4 p.p.), mas unicamente por conta da redução do peso do Mercosul, cuja participação despencou no biênio 2001-2002 - como reflexo da crise na Argentina, que resultou do fim do re gime de conversibilidade da moeda - e registrou uma recuperação apenas parcial a partir de então. TABELA 11.4 Distribuição das exportações brasileiras segundo blocos e países de destino (Em %)

Fonte:Funcex. Notas: (1) Excluindo Cuba. (2) Inclui Cingapura, Coréia do Sul, Filipinas, Hong Kong, Indonésia, Malásia, Tailândia e Taiwan. (3) MCCA (Mercado Comum Centro Americano) e CARICOM (Comunidade e Mercado Comum do Caribe). As perdas nos mercados mais tradicionais tiveram como contrapartida um aumento expressivo da participação dos mercados não-tradicionais: 11,4 pontos percentuais desde 1997-1998. O grande destaque é, sem dúvida, a China, cuja participação aumentou em 4, 8 p.p., atingindo 6,7% da pauta em 2007. Mas houve também ganhos significativos de participação em mercados menos comentados, como os países da África (2,3 p.p.), do Oriente Médio (1,1 p.p.), da Europa Oriental (1,1 p.p.) e até mesmo da América Central e do Caribe (+1,5 p.p.). Os dados não deixam dúvida de que o Brasil foi muito bem-sucedido em diversificar os destinos de suas exportações nos últimos anos, o que certamente contribuiu para um melhor desempenho das vendas externas, haja vista que os mercados não tradicionais têm registrado nos últimos tempos um crescimento de suas importações superior ao observado nos países desenvolvidos. Mas cabe indagar qual teria sido o papel da política externa pós-2002 para essa reorientação dos fluxos comerciais em direção aos mercados não tradicionais. A resposta é: provavelmente bastante reduzido. nesse sentido, de participação dosomercados não tradicionais nítidos já Note-se, em 2001-2002 (aumentoque deos4,8ganhos p.p), quando se encerra governo FHC. No governoeram Lula, quando o foco nos mercados não tradicionais tornou-se um objetivo explícito da política externa, esses ganhos aumentaram ainda mais (6,6 p.p), mas a impressão que prevalece é a de continuidade. De fato, mais do que a uma ação proativa do país, a expansão das vendas para esses novos mercados teria respondido a dois fatores: um aumento da participação dos mercados não-tradicionais nas importações mundiais, que o Brasil acompanhou, e uma concentração relativamente maior da demanda de importações desses países em commodities agrícolas e minerais produzidas pelo país.'° Com efeito, estima-se que a participação dos mercados não tradicionais nas importações mundiais tenha aumentado em pelo menos seis pontos percentuais entre 1998 e 2007, já respondendo, atualmente, por pelo menos 35% do total. Além disso, a fraca base agrícola e a ausência de diversos recursos minerais importantes fazem com que muitos desses mercados sejam, de fato, grandes importadores de commodities. No caso da China e outros países asiáticos, há forte demanda por produtos agropecuários e minerais, para sustentar a rápida industrialização e o crescimento do consumo doméstico de alimentos. Já nos países da Europa Oriental e do Oriente Médio a demanda concentra-se mesmo em produtos agropecuários. Apenas nos caso da África e da América Central e do Caribe as exportações brasileiras têm participação mais expressiva de bens manufaturados.

c) Ampliação da base exportadora As mudanças observadas no volume, composição e orientação geográfica dos fluxos de exportação do período 1999-2007 mostram, em última instância, a reação dos agentes econômicos às políticas econômicas e às condições do ambiente externo que prevaleceram nesse período. Nesse sentido, enfoques microeconômicos baseados, por exemplo, no comportamento das empresas exportadoras resultam úteis para a melhor compreensão e interpretação dessas mudanças. Qual foi a reação da base exportadora à desvalorização cambial de 1999 e qual tem sido seu comportamento a partir de 2004, com a valorização do Real? Qual foi o papel dos novos exportadores no surto exportador? O tamanho ou porte da firma teve alguma influência no acelerado crescimento das vendas externas? São essas as questões que se pretende responder. A reação da base exportadora à desvalorização cambial de 1999 foi rápida, positiva e muito significativa (Gráfico 11.7). Note-se, de fato, que o número de empresas exportadoras permaneceu estagnado entre 1993 e 1998, oscilando em torno de uma média de 14 mil empresas, mas registrou rápida elevação a partir de 1999, até atingir pouco mais de 21 mil empresas em 2004. O salto observado no número de empresas exportadoras logo após a desvalorização cambial não surpreende, visto que análogo fenômeno já tinha sido verificado no período 1991-93, em resposta a duas sucessivas elevações da taxa de câmbio real. Nas fases de apreciação cambial (1994-98 e 2004-07), contudo, a resposta da base exportadora é bastante menos intensa, revelando, portanto, clara assimetria: nesses períodos, de fato, o número de exportadores efetivos tende a estagnar ou a decrescer apenas discretamente, revelando inércia. A inércia da base exportadora é um fenômeno conhecido e bem documentado na literatura econômica, que pode ser observado tanto nos processos de entrada como de saída de firmas. Ele é explicado por custos fixos ou afundados (sunk costs) de entrada e saída na atividade de exportação, resultando em respostas defasadas a mudanças nas políticas ou no ambiente macroeconômico. GRÁFICO 11.7 Evolução da base exportadora brasileira e câmbio real - 1990-2007

Fonte: SECEX/MDIC. Obs.: 0 número de exportadores exclui as pessoas físicas. Na experiência brasileira, conforme mostrado no Gráfico 11.7, os custos de saída parecem ser particularmente elevados, o que explicaria a lenta e pouco expressiva redução da base exportadora nas fases de apreciação cambial. É provável que os empresários brasileiros avaliem os custos de reentrada à atividadedos de exportação como sendo muito expressivos. há evidências apontando que a depreciação investimentos necessários para o ingressoDenofato, mercado internacional é particularmente rápida (inferior a um ano) no caso brasileiro." A rápida expansão da base exportadora após a desvalorização cambial de 1999 não deve obscurecer o fato de que o incremento do número de firmas exportadoras foi, ainda assim, muito inferior ao do valor das exportações. De fato, no período 1998-2006 o número de exportadores aumentou 51% enquanto o valor exportado cresceu 169%, evidenciando o salto verdadeiramente significativo que ocorreu na exportação média das firmas. E qual foi a importância dos novos exportadores para a explicação da rápida expansão das vendas externas brasileiras do período 1998 a 2006?12 Para res pender a essa indagação, pode-se segmentar a base exportadora em quatro grupos: (i) os exportadores preexistentes ou estabelecidos (incumbents), constituído por aquelas empresas que já exportavam em 1998 e continuaram exportando, seja de forma contínua ou descontínua, até 2006; (ii) os novos exportadores, grupo constituído por empresas sem registro histórico de exportação até 1998 e que começaram a exportar a partir de 1999, tendo exportado em 2006; (iii) os exportadores esporádicos, constituído por empresas que exportaram em 2006, mas não o fizeram em 1998, diferindo dos novos exportadores pelo fato de deter antecedente exportador prévio; e (iv) os exportadores desistentes, constituído por

empresas que exportaram em 1998, mas não o fizeram em 2006, seja porque desistiram da atividade exportadora ou porque são, também, empresas com presença descontínua na exportação. Os resultados mostrados na Tabela 11.5 são eloqüentes. Os exportadores estabelecidos contribuíram com 78,7% do acréscimo total das exportações (US$86,5 bilhões) verificado entre 1998 e 2006. Dentro desse grupo, aqueles que exportaram sem solução de continuidade ao longo desses nove anos (exportadores contínuos) podem ser considerados, de longe, os principais responsáveis pelo boom exportador. Note-se, nesse sentido, que a descontinuidade mina o desempenho exportador das empresas, conforme atesta a baixíssima contribuição dos exportadores estabelecidos descontínuos e dos exportadores esporádicos para o aumento das vendas brasileiras no período considerado (2,2% e 2,5%, respectivamente). TABELA 11.5 Contribuição das empresas exportadoras, classificadas segundo seu histórico exportador, ao crescimento do período 1998-2006

Fontes: SECEX/MDIC e RAIS/MTE Elaboração: FUNCEX. E o que dizer da contribuição dos cerca de 12.300 novos exportadores? Sua contribuição foi bastante expressiva (US$28,2 bilhões ou 32,6% do acréscimo total), superando com vantagem a contribuição negativa dos mais de 7.600 exportadores desistentes (US$12 bilhões ou 13,8% do acréscimo total). Note-se, contudo, que a exportação média dos novos exportadores em 2006 (US$2,3 milhões por firma) é muitíssimo inferior à dos exportadores estabelecidos, em que se destacam particularmente os contínuos (US$21 milhões por firma). Destaque-se, ainda, o impressionante aumento da exportação média dos exportadores estabelecidos, que quase triplica entre 1998 e 2006. Por último, no que tange à importância do tamanho ou porte da empresa no surto exportador de 1998-2006, os resultados não deixam lugar a dúvidas: do acréscimo de US$86,5 bilhões no valor das exportações verificado entre 1998 e 2006, US$68 bilhões (78,5%) correspondem ao salto exportador das grandes empresas, sendo que US$48,3 bilhões (55,9%) às grandes empresas

estabelecidas (ou seja, aquelas que já exportavam em 1998). Em resumo, três constatações merecem registro: (i) a base exportadora brasileira reagiu positivamente à desvalorização cambial, ainda que sua expansão tenha sido muito inferior ao das exportações totais, o que faz do aumento da exportação média por firma o principal destaque do período; (ii) os novos exportadores contribuíram expressivamente para o boom exportador, mas as firmas previamente estabelecidas foram o ator verdadeiramente relevante; e (iii) as grandes empresas estabelecidas quase triplicaram suas exportações anuais no período, respondendo por quase 56% do acréscimo observado nas exportações totais entre 1998 e 2006. COMPOSIÇÃO DO SALDO COMERCIAL A análise da composição do saldo comercial do país segundo setores, além de sua importância para o entendimento da evolução do saldo comercial total do país, pode revelar também informações importantes quanto à própria evolução da estrutura produtiva doméstica. Na verdade, processos de rápido crescimento do saldo comercial, a exemplo do experimentado recentemente pelo Brasil, podem trazer em seu bojo uma importante mudança na composição setorial do saldo, com o aparecimento de novos setores responsáveis pelo superávit (inclusive alguns que eram anteriormente deficitários) e o declínio relativo de outros, que reduzem sua contribuição para o superávit ou se tornam, inclusive, deficitários. Por outro lado, há situações em que se registra um aumento generalizado dos saldos nos diversos setores (inclusive com queda do déficit nos setores que tradicionalmente registravam saldos negativos), sem que se possam identificar mudanças relevantes na sua composição setorial. Esse padrão seria revelador da ocorrência de um processo "clássico" de ajuste da balança comercial, induzido pela composição de recessão cum desvalorização cambial. Além disso, pode-se revelar uma situação semelhante à da chamada "doença holandesa", na qual o país passa a concentrar as suas exportações, e até sua produção, em um número bastante restrito de setores beneficiados por aumentos muito significativos nos preços internacionais de seus produtos - tipicamente, bens classificados como commodities. A análise que se segue busca identificar elementos que permitam relacionar a evolução recente do saldo comercial brasileiro a algum desses padrões. Nesse sentido, a Tabela 11.6 apresenta os saldos comerciais referentes a cada um dos 31 setores produtivos em três períodos: (i) a média do biênio 1997-1998, quando se registraram os maiores déficits do período pós-Real; (ii) a média do biênio 2003-2004, quando o país já tinha revertido o saldo comercial, mas ainda não tinha se verificado a apreciação da taxa de câmbio; e (iii) o ano de 2007, quando o saldo apresentou redução pela primeira vez desde 1998. Com base nos saldos setoriais registrados nesses três períodos, é possível discriminar quatro grupos de setores: •Altamente superavitários: engloba 12 setores que registraram elevados superávits comerciais em

todos os períodos considerados. Em 2007, esses setores foram responsáveis por um saldo acumulado de US$68 bilhões, ou seja, US$28 bilhões acima do superávit total do país nesse ano. Há duas características importantes nesse grupo: em primeiro lugar, ele é constituído por setores produtores de commodities, com poucas exceções (calçados, móveis e, talvez, alguns produtos siderúrgicos); em segundo lugar, todos os setores aumentaram seus saldos comerciais mesmo na fase de apreciação cambial. •Novos superavitários: seis setores que registraram déficits em 1997-1998 (saldo negativo de US$3,1 bilhões) e inverteram o padrão, registrando saldos positivos em 2007, com um valor acumulado de US$7,5 bilhões. Destacam-se, nesse grupo, os veículos automotores e o setor de peças e outros veículos (aviões). •Pouco deficitários: o grupo reúne quatro setores que são normalmente deficitários, mas cujos saldos são pouco expressivos, detendo, portanto, reduzida influência sobre o resultado da balança comercial do país. Com efeito, esses setores somaram um déficit de apenas US$1,4 bilhão em 2007. TABELA 11.6 Saldo comercial por setores de atividade - períodos selecionados (Em US$ bilhões)

Fonte: Funcex. Obs.: Os saldos totais diferem ligeiramente da soma dos saldos setoriais em virtude da não inclusão de um pequeno grupo de produtos não classificados. •Altamente deficitários: grupo constituído por nove setores nos quais o país é tradicionalmente um grande importador líquido e cujo déficit conjunto foi de US$37 bilhões em 2007. Três tipos de produtos caracterizam esses setores: petróleo e derivados (petróleo e carvão e refino de petróleo e petroquímicos), produtos químicos (elementos químicos, químicos diversos, farmacêutica e perfumaria) e produtos industrializados com nível tecnológico relativamente mais elevado (máquinas e tratores e equipamentos eletrônicos), além de indústrias diversas. No biênio 1997-1998, a grande maioria dos setores registrara déficits comerciais, com exceção dos "altamente superavitários". A situação se inverteu radicalmente nos anos seguintes, quando o saldo comercial registrou uma variação positiva de US$36,1 bilhões entre 1997-1998 e 2003-2004.

A maior contribuição veio mesmo dos "altamente superavitários" (+US$17,2 bilhões), mas houve importante contribuição também dos "novos superavitários" (+US$10,9 bilhões) e dos "altamente deficitários" (+US$6,5 bilhões). Esse resultado parece adequar-se mais à hipótese de ajuste "clássico" da balança comercial, visto que o saldo melhorou em quase todos os setores, como reação a dois fatores: a desvalorização cambial que se seguiu ao estabelecimento do regime de câmbio flutuante e o baixo crescimento da demanda doméstica. Havia, porém, um indício de mudança estrutural, referente à mudança de sinal dos saldos referentes ao grupo de setores "novos superavitários". Em especial, destacam-se veículos automotores e peças e outros veículos, cujo saldo conjunto passou de um déficit de US$1,2 bilhão em 1997-1998 para um superávit de US$6,3 bilhões em 2003-2004. Nos anos mais recentes, contudo, a evolução dos saldos parece ter retornado ao padrão tradicional, o que significaria que as mudanças verificadas até 2003-2004 teriam sido meramente transitórias ou conjunturais, e não estruturais. Em 2007, apenas o grupo de setores "altamente superavitários" registrou melhoria do saldo comercial em relação a 2003-2004 (+US$28,9 bilhões). Todos os demais registraram queda ou relativa estabilidade do saldo, inclusive os "novos superavitários". A evolução futura desses setores é que confirmará o caráter permanente ou apenas transitório das mudanças observadas até a metade da década. Mesmo isso acontecendo, não ficaria convalidado um quadro de "doença holandesa". Na verdade, há nada menos que 12 setores "altamente superavitários", que exportam bens bastante diversos, embora sejam relacionados ou ao agronegócio ou à exploração de recursos minerais, nos quais o país possui claras vantagens comparativas. A rigor, esses setores têm hoje uma participação menor no superávit comercial do país do que tinham no início da década de 1990. SUSTENTABILIDADE DOS SUPERÁVITS Diante do quadro exposto até aqui, e tendo em vista principalmente a tendência recente de queda do saldo comercial, torna-se essencial discutir a capacidade de o país continuar obtendo elevados superávits comerciais nos próximos anos. Para isso, é necessário, antes de tudo, lembrar alguns aspectos conceituais freqüentemente ignorados no debate sobre as contas externas brasileiras. Um país é superavitário em sua balança comercial quando há um excesso de produção de bens em relação à demanda doméstica, ou seja, um país só pode ser um exportador líquido de mercadorias se o valor de todos os bens produzidos dentro do país é maior do que o valor de tudo o que é absorvido pela demanda doméstica (na forma de consumo das famílias, investimento ou consumo do governo). Sendo assim, toda a discussão sobre o futuro da balança comercial do país resume-se a um ponto fundamental: para que os atuais superávits se sustentem ao longo do tempo, é necessário que a taxa de crescimento da demanda doméstica não seja sistematicamente superior à taxa de crescimento da produção doméstica. Do contrário, o país só conseguiria manter-se superavitário se fosse capaz de obter ganhos contínuos de termos de troca - preços de exportação crescendo a taxas superiores às

dos preços de importação -, o que a história mostra ser um fato muito difícil de ocorrer, além de ser uma variável fora do controle das políticas econômicas nacionais. Para ilustrar esse ponto, o Gráfico 11.8 apresenta as mudanças ano a ano de duas variáveis: a primeira é a relação entre os índices da produção doméstica e da demanda doméstica, aqui denominada "razão demanda/produção".13A segunda é a relação entre os índices de quantum de exportações e de importações, denominada "razão de quantum". Essa última variável mede a evolução do saldo comercial do país em termos de quantidades, desconsiderando o efeito das variações dos termos de troca.14 GRÁFICO 11.8 Variação anual da razão de quantum e da razão demanda/produção doméstica 1991-2007 (Em %)

Fonte: Funcex e IBGE. O gráfico deixa claro que há uma relação inversa entre as duas variáveis, sendo que elas variaram na mesma direção apenas em 1994, 1998 e 2005. Além disso, a variação da razão de quantum é tanto maior quanto menor é a variação da razão demanda/produção (e vice-versa). Tendo em vista esses fatos, qual poderá ser a evolução do saldo comercial daqui para a frente? A resposta dependerá da trajetória de três variáveis que determinam, em última instância, os ritmos de crescimento da demanda e da produção doméstica. A primeira é a taxa de investimento da economia. Quanto maior essa taxa, maior é o crescimento da capacidade produtiva doméstica, o que permite que a produção cresça a taxas elevadas sem gerar efeitos colaterais nocivos, como, por exemplo, uma aceleração da inflação. Não por acaso, os países que têm conseguido combinar um bom crescimento doméstico com a manutenção de superávits comerciais elevados são aqueles cujas taxas de investimento são mais elevadas - tipicamente os países asiáticos e, destacadamente, a China, cuja

taxa de investimento se aproxima de 40% do PIB. A segunda variável diz respeito às políticas fiscal e monetária. São elas que determinam o ritmo de crescimento da demanda doméstica, e sua função é fazer com que esse ritmo não "descole" do ritmo de crescimento da oferta. Do contrário, o país estaria sujeito a dois problemas: aceleração da inflação e/ou redução do saldo comercial. Em economias razoavelmente abertas, como a brasileira, o mais comum é que ocorra uma combinação dessas duas. A terceira variável é a taxa de câmbio real, que determina o preço relativo dos bens produzidos no país vis-à-vis os produzidos no exterior. Essa variável age tanto do lado da oferta doméstica quanto do lado da demanda. Em termos de equilíbrio macroeconômico, é importante manter a taxa de câmbio em um nível adequado, de forma a tornar atrativos os investimentos em produtos para exportação sem que se torne punitiva do lado da importação e do consumo. Vale lembrar que o crescimento do comércio mundial e os termos de troca são também variáveis importantes na determinação da balança comercial. Contudo, são variáveis exógenas, no sentido de que não podem ser influenciadas pela política econômica brasileira. Nesse sentido, tudo o que o país pode fazer é ajustar as variáveis domésticas às mudanças da situação externa. Fica evidente que a atual trajetória da economia brasileira é, em linhas gerais, desfavorável à manutenção dos superávits no futuro, devido à ainda baixa taxa de investimento, ao câmbio real valorizado e ao crescimento acelerado da demanda doméstica. Não há dúvida de que tal situação pode ser sustentada ainda por algum tempo, talvez alguns anos, especialmente ante um cenário externo favorável. Contudo, ao se pensar no médio e no longo prazos, será inevitável um ajuste na economia, podendo-se imaginar dois cenários. O mais positivo seria aquele no qual se registrasse um aumento da taxa de investimento - o que já vem ocorrendo nos últimos tempos, mas a um ritmo que parece ainda insuficiente - conjugado a uma gradual desvalorização do câmbio - sendo impossível estabelecer qual seria o seu nível ideal. Nesse cenário, o país poderia finalmente alcançar o crescimento sustentável do PIB, com expansão tanto da produção quanto da demanda, sem preocupações quanto a uma possível deterioração das contas externas. Há, contudo, um cenário negativo, no qual o ajuste ocorreria pela redução do ritmo de crescimento da demanda doméstica, para torná-la compatível com o baixo crescimento potencial da economia, limitado pelo baixo nível de investimentos. Este, aliás, foi o tipo de ajuste que gerou os grandes superávits comerciais dos anos 1980 e também os obtidos a partir de 2001-2002. Embo ra bemsucedido do lado da balança comercial, esse tipo de ajuste é muito custoso em termos de queda de renda, desemprego e inflação. Além disso, significaria, mais uma vez, abrir mão do desejado crescimento sustentável. CONCLUSÕES Uma conclusão fundamental da análise da balança comercial no período 1999-2007 é a de que a taxa de câmbio operou da forma esperada, estimulando um crescimento mais acelerado do quantum

das exportações em momentos de maior desvalorização e induzindo uma queda do ritmo de crescimento dessa mesma variável em momentos de valorização (com o inverso ocorrendo do lado das importações). Mesmo nos primeiros anos do período, quando o crescimento dos valores exportados foi baixo, o desempenho de nossas vendas externas foi mais do que satisfatório quando avaliado em termos das quantidades exportadas. O auge de nosso desempenho exportador ocorreu no biênio 2003-04, quando houve uma conjugação de fatores favoráveis: câmbio desvalorizado, economia mundial aquecida, preços internacionais em alta e níveis relativamente elevados de ociosidade na indústria doméstica. A partir de 2005, houve uma queda do ritmo de crescimento do quantum exportado e aceleração do quantum das importações, devido, ao menos em parte, à forte valorização real do câmbio diante de um quadro de rápido crescimento da demanda doméstica. Essa constatação tem conseqüências importantes sobre as perspectivas para a balança nos próximos dois ou três anos, pois, diante da manutenção de um quadro similar ao observado no período recente - com a manutenção do câmbio em níveis relativamente valorizados e a continuidade do crescimento da demanda doméstica a um ritmo expressivo -, será inevitável a redução do saldo comercial, conjugada a um déficit em transações correntes crescentemente negativo. A velocidade desse processo dependerá da intensidade do arrefecimento da economia e do comércio mundial, assim como da evolução dos preços internacionais. A evidência econométrica no Brasil, inclusive a mais recente, sempre apontou a demanda mundial como a variável de maior impacto para a evolução de nossas exportações.'s Em conseqüência, mesmo que os preços internacionais permaneçam estáveis, em níveis altos, não é difícil conceber cenários capazes de gerar crescente preocupação num horizonte de dois ou três anos, bastando para isso admitir a possibilidade do quantum de importação crescer a uma taxa de dois dígitos, compatível com o atual ritmo de expansão da demanda doméstica, enquanto o quantum de exportação evolui a menos da metade dessa taxa. A confirmação de um cenário de saldos comerciais declinantes e pequenos déficits em contacorrente, mesmo se financiados por fluxos de investimento direto, acirrará a crítica à política cambial e enfatizará diversos argumentos, que devem ser examinados com algum cuidado. A recomendação para países em desenvolvimento evitarem a sobrevalorização de suas moedas e, inclusive, praticarem uma política de taxa de câmbio real moderadamente desvalorizada é largamente aceita entre os economistas. Essa visão conjuga argumentos macro e microeconômicos bastante diferentes. Do ponto de vista macroeconômico, a sobrevalorização cambial é associada a déficits não sustentáveis em conta-corrente, crises de balanço de pagamentos, corrupção, condutas rent-seeking, ciclos de stop and go, escassez de divisas, ou seja, fenômenos que, de modo geral, reduzem e prejudicam o crescimento.16 A associação entre esses fenômenos e o nível da taxa de câmbio real é

capturada em estudos empíricos, que concluem pela existência de uma relação negativa entre sobrevalorização cambial e crescimento econômico. Obviamente, essa conclusão tem mais força em países com regimes de câmbio fixo ou administrado. Os argumentos microeconômicos têm um caráter normativo ainda mais forte: o que se recomenda não é apenas evitar a sobrevalorização cambial, mas praticar uma taxa de câmbio real desvalorizada e competitiva. As razões a fundamentar essa recomendação variam desde o antigo argumento em favor da indústria nascente, passando pela ênfase nos aspectos virtuosos das indústrias exportadoras (dinamismo tecnológico, learning by doing) ou, mais recentemente, na necessidade de compensar os setores tradeables por deficiências institucionais e falhas de mercado diversas que os penalizam de forma bem mais intensa do que aos setores não tradeable."Em todos os casos, porém, a prática de uma de câmbiodedesvalorizada é defendida como umargumento de segundo melhor best) vista taxa a dificuldade se apelar a instrumentos capazes de atacar diretamente a falha (second de mercado identificada. E esses instrumentos não são outros que as políticas industrial, comercial e tecnológica e/ou as reformas microeconômicas e institucionais, segundo seja o caso.18 A referência à discussão de cunho mais acadêmico parece particularmente apropriada para o Brasil, pois a opção entre promover mudanças na política cambial ou promover reformas microeconômicas e institucionais, inclusive políticas tecnológicas consistentes, reflete bastante adequadamente o debate atual em nosso país. E, sob essa ótica, nosso trabalho apontou algumas evidências em favor das políticas microeconômicas. Com efeito, o que a experiência recente mostra é que o Brasil tem promovido, com razoável sucesso, a transformação e modernização de setores relevantes de sua estrutura produtiva sem conceder à política cambial nenhum papel estratégico. De fato, o país se tornou um produtor eficiente e competitivo de commodities e produtos agropecuários após uma longa evolução que dependeu fundamentalmente de continuados esforços de pesquisa, da definição de políticas creditícias adequadas e da realização de importantes investimentos produtivos. Desenvolveu técnicas de exploração de petróleo em águas profundas, atraiu investimentos nas indústrias automotiva e eletroeletrônica, expandiu sua indústria siderúrgica e ingressou no seleto e competitivo mercado aeronáutico promovendo transformações e mobilizando instrumentos de política pública, sim, mas não exclusiva nem principalmente o câmbio. O simples exame da composição de nossa pauta exportadora e o entendimento de quais são as vantagens comparativas (naturais e criadas) que soubemos explorar e desenvolver com eficiência é que deveriam orientar nossas escolhas de políticas e instrumentos no futuro imediato. Diferentemente de outros países, o Brasil conta com um mercado interno de dimensão suficientemente grande para promover o aproveitamento das economias de escala, propiciar a inovação tecnológica e estimular o aumento da competitividade. Aliás, são esses os fatores que estão induzindo atualmente as firmas brasileiras ao aumento de seus investimentos, gerando crescente demanda de bens de capital domésticos e importados.

Quais são as políticas industriais e tecnológicas apropriadas e eficazes que precisamos adotar? Quais devem ser os mercados externos prioritários a ori entar os esforços de nossa diplomacia comercial? Quais devem ser os alvos de uma política cujo objetivo seja a ampliação e o desenvolvimento de nossa base empresarial exportadora? Como desenhar políticas, que muitas vezes requerem foco e seletividade, sem que nossa seleção de "alvos" seja ditada por um confuso mix de objetivos políticos, regionais ou setoriais absolutamente desprovido de qualquer embasamento ou fundamentação econômica? Como garantir adequado acompanhamento, fiscalização e avaliação das políticas públicas por órgãos ou instituições que tenham independência em relação aos gestores dos instrumentos? Essas são as indagações que devem concentrar nossa atenção no momento atual. Por último, é preciso reconhecer, como discutido no capítulo, que as restrições macroeconômicas historicamente pelodeBrasil (em especial a deficiência de isso, poupança doméstica) são um limitador naturalenfrentadas à capacidade crescimento das exportações. Com torna-se difícil conciliar uma rápida expansão da demanda doméstica com a manutenção de um elevado saldo comercial. A tentativa de resolver esse problema por meio da manutenção de uma taxa de câmbio artificialmente desvalorizada teria conseqüências funestas em termos de aceleração da inflação doméstica, sem gerar uma solução sustentável. Assim, a solução mais adequada parece consistir na combinação de reformas microeconômicas orientadas a reduzir os custos dos investimentos produtivos, estimular os ganhos de produtividade e diminuir os custos de produção, com ajustes macroeconômicos que permitam uma queda mais rápida da taxa de juros e um aumento da poupança doméstica, com especial ênfase na melhoria do perfil das contas públicas. Referências bibliográficas Bonelli, R. (2006). "O desempenho exportador das firmas industriais brasileiras e o contexto macroeconômico", em J.A. De Negri e B.C. Araújo (Orgs.). As empresas brasileiras e o comércio internacional, IPEA, Brasília. Iglesias, R. (2005). El rol del tipo de cambio y Ia inversión en Ia diversificación de exportaciones en América Latina y el Caribe. Serie Macroeconomia del Desarrollo n. 43, CEPAL, Santiago de Chile. Kannebley Jr., S.; Valeri, J. (2006). "Persistência e permanência na base exportadora". In: De Negri, J.A.; Araújo, B. C.P.O. (Orgs.) As empresas brasileiras e o comércio internacional, IPEA, Brasília. Markwald, R.; Ribeiro, F.J. (2006). "O surto exportador brasileiro no período 2002-2004". In: L.C. Bresser Pereira (Org.). Economia brasileira na encruzilhada. Rio de Janeiro: FGV Editora. Pinheiro, A.C.; Bonelli, R (2007). Comparative advantage or economic policy? Stylized facts and reflections on Brazil's insertion in the world economy 1994-2005". Texto para Discussão n. 1275a,

IPEA, Rio de Janeiro. . Markwald, R.; Valls Pereira, L. (2002). O desafio das exportações. Rio de Janeiro: BNDES. Ribeiro, F. J.; Markwald, R. (2002). "Inovações na pauta brasileira de comércio exterior". In: Revista Brasileira de Comércio Exterior (RBCE), n. 72, julho-setembro, FUNCEX, Rio de Janeiro. Rios, S.P.; Iglesias, R. (2005). "Anatomia do boom exportador e implicações para a agenda de negociações comerciais no Brasil". In: Revista Brasileira de Comércio Exterior (RBCE), n. 85, outubro-dezembro, FUNCEX, Rio de Janeiro. Rodrik, D. (2007). The Real Exchange Rate and Economic Growth: Theory and Evidence. Harvard University, Cambridge. Williamson, J. (2008). Exchange Rate Economics. Working Paper 03/2008, Peterson Institute, Washington. 1 The Economist (1930, p. 652) apud Kennedy (1993, p. 389). 2 Ver o admirável ensaio de Amartya Sen (2007). Nesse trabalho Amartya Sen refuta a tese, entre outros de Marx, quanto ao papel "civilizatório" da Grã-Bretanha, que teria enlaçado a economia indiana ao mundo. Ainda que assim tivesse sido, cabe perguntar: a que preço? E, como mostra o autor, na índia pré-colonial havia desenvolvimentos no sistema produtivo que a impulsionariam ao mercado mundial, mesmo sem os ingleses. Da mesma forma, a pretendida "herança democrática inglesa", se tem traços de verdade histórica, não frutificou em terreno árido, pois existia na índia a tradição da "decisão pela discussão". 3 Ver instigante artigo de Dominique Moïsi (2007) assinalando a mudança nas expectativas dos americanos e europeus, que estariam sendo movidos desde o ataque às Torres Gêmeas pelo sentimento do medo. Sinal do fim do império? a Ver, especialmente, Castells (1996). Em trabalho posterior, escrito em colaboração com Emma Kiselyova (Castells e Kiselyova, 2003), há uma definição sintética do que Castells chama de Information Society: "a estrutura social gerada em interação com o novo paradigma tecnológico constituído em meados dos anos 1970 ao redor das tecnologias da informação. Ela é caracterizada pelo papel decisivo desempenhado pelo conhecimento e pela informação na geração de riqueza c poderem escala global com base nas novas tecnologias da informação". Há muitas referências às modificações ocasionadas na sociedade a partir da nova economia. Alguns autores qualificam as sociedades assim constituídas como "sociedades do conhecimento" ou "economias do conhecimento". 5 Ver Aron (1996). Ver especialmente o capítulo sobre "Privilèges etservitudes de l'économie dominante", do qual retirei as citações adiante.

6 Aron (1996, p. 475). 7 Aron (1996, p. 480). 8 A magnanimidade idealista de Wilson não impediu que a delegação americana tentasse dividir os países presentes às reuniões de Versalhes, em princípio os vencedores da Primeira Grande Guerra, em dois grupos. Um dos que tinham "interesses gerais", isto é, dispunham de uma visão sobre o mundo, e seu funcionamento e sua política exterior visavam o conjunto do mundo; outros, com interesses "limitados". A delegação brasileira, já naquela época, se insurgiu contra o estilo assimétrico de ordem mundial que os americanos estavam propondo. 9 Ver Kissinger (2001, p. 890). to Aron (2002, p. 43). 11 Ibidem, p. 45. 12 Ver Kagan (2003). Ver especialmente o tópico sobre "Adjusting to Hegemony", páginas 85 e seguintes. 13 Ver Solava (2003). 14 Ver Hobsbawn (2007). 16 Para uma síntese aguda das dificuldades do relacionamento global dos Estados Unidos convém ler Halliday (2007). 15 Ver Nye (2004). Em outro livro (Nye, 2002), Nye critica o unilateralismo e a arrogância da política americana e propõe algo semelhante ao que eu digo anteriormente, como resposta mais adequada aos desafios de um país como os Estados Unidos que, se já não é a hiperpoténcia temida pelo ex-chanceler francas Hubert Védrine, dispõe de recursos econômicos e de poder que permitiriam exercer uma liderança democrática, servindo-se dos instrumentos da diplomacia multilateral e compartilhando responsabilidades com os demais atores políticos globalmente relevantes. 17 (Dollar, 2007, p. 5, tradução nossa). 18 (OECD, 2007, p. 143, tradução nossa). 19 Ver Pébereau (2007, p. 23-4). 20 Na verdade, o peso das economias asiáticas no processo de globalização, à parte a China, a Índia, o Japão e a Coréia, precisa ser mais bem avaliado. Em trabalho apresentado na Global Development Network Annual Conference, realizada em Pequim em janeiro de 2007, David Dollar, diretor do

Banco Mundial, mostra que, nos últimos 15 anos, o PIB da China cresceu a taxas muito elevadas, enquanto países como Filipinas, Indonésia e Tailândia cresceram a taxas muito mais modestas. Estaria havendo, pois, muito mais a criação de uma área multipolar na qual EEUU e China ocupam (junto com a Europa, acrescento eu) posição de destaque, do que um mundo centrado na Ásia, e mesmo seria incorreto falarem globalização sinocêntrica, poiso contrapeso dos demais parceiros é substancial. Ver Dollar (2007). 21 Verem Kennedy (1993), às páginas 178 e 179, a tabela ilustrativa dessa tendência. Em fins de 1988, o Japão possuía 176.000 robôs industriais, em um total mundial de 280 mil, sendo que os EEUU tinham apenas 33 mil dessas máquinas (ver página 102). 23 De 1947 a 1980 o crescimento médio da economia brasileira foi da ordem de 7,5% ao ano. Apenas o Japão, na época, superava essas taxas. 22 Kennedy (1993) já se antecipara a essa visão goldmaniana - do Goldman Sachs- e mostrara o que é tradicional nos autores de geopolítica: a influência das grandes massas de população nas chances de crescimento e de prestígio de uma nação, desde que o país ultrapasse o umbral de analfabetismo e pobreza. 24 Ver Castro (2008). As referências feitas no texto, porém, com a paginação correspondente, referem-se à versão srcinal na forma de mimeo, de 2004. 25 Para uma comparação entre os vários países americanos sobre o montante e a velocidade com que reduziram as tarifas de importação, ver Ffrench-Davies (2005, p. 91). 26 Citação extraída do artigo de Sérgio Amaral (2008), no qual me baseei para algumas análises apresentadas adiante. 27 Castro (2008, p. 4). 28 A observação de Castro sobre a herança de uma base económica diversificada é fundamental. Nem todos os países têm as chances que o Brasil e alguns outros países têm para obter sucesso na fase atual do capitalismo mundial. Alguns países de economias pouco desenvolvidas podem tirar vantagens da conjuntura por suas boas condições para a produção agrícola ou de matérias-primas; outros, nem isso. Mas para realmente aspirar a "mudar de patamar" na divisão internacional de trabalho, é inegável que a disponibilidade de uma economia diversificada industrialmente, com base própria latino-americanos de financiamento, énacondição A respeito distintos percursos históricos países economiaimportante. global, ver Cardosodos(2007). Não há "receitas" paradoso desenvolvimento económico, pois os percursos históricos são variáveis. 29 Não cabe mostrar o vai-e-vem das políticas monetárias e cambiais, afetando variavelmente a integração da economia à ordem econômica global. Para uma análise desse processo e das razões pelas quais o crescimento acelerado não vingou em certos momentos, ver o já citado artigo de

Antônio Barros de Castro (2008). Em várias ocasiões, o crescimento foi interrompido, ou "truncado", como diz o autor: em 2001, pela crise energética; em 2003, pela política monetária, aumentando os juros com receio de um surto inflacionário. Parece que desde 2006/2007 entramos numa rota de crescimento sustentado. Tomara que a crise americana das sub-prime e outras distorções mais não nos desviem dessa rota. 30 O salto da Petrobras se deu a partir das decisões tomadas depois de 1998 que transformaram a empresa em uma corporação moderna (o mesmo ocorreu com o Banco do Brasil). A diretoria executiva da Petrobras foi afastada do Conselho de Administração, do qual fazia parte, os métodos de gestão e controle foram arejados, e as interferências político-partidárias nos negócios da empresa significativamente reduzidas. A Petrobras se tornou uma empresa pública com participação acionária nacional e estrangeira, rendendo contas à sociedade e ao mercado. 31 Não cabe tratar especificamente da expansão internacional das empresas brasileiras. Basta ressaltar que elas completaram a terceira etapa do ajuste à ordem competitiva global. Para mais informações, ver o artigo de Sergio Amaral (2008), já citado. 32 Castro (2008, p. 20). 33 (OECD, 2007, p. 143). 34 Ver no site Economist.com a reprodução de uma série de artigos publicados na revista sobre essa matéria, com os títulos sugestivos de: "The agonies of agflation", "Cheap no more", `The end of cheap food" etc. O embaixador Rubens Barbosa resumiu e tirou as conseqüências das tendências apontadas pela revista em artigo publicado em 0 Estado de S. Paulo (Barbosa, 2008). 35 Ver os muitos artigos publicados na Folha pelo autor, e especialmente Mendonça de Barros e Pereira Miguel (2007), que discute os efeitos positivos do mercado mundial de commodities para o Brasil e questões relativas ao câmbio e às finanças. Os autores insistem em que se abriram novas oportunidades para o país, mas que elas requerem uma visão de futuro para serem mais bem aproveitadas. 36 O custo da mão-de-obra se tornou um fator importante na competição atual e não só por causa da China. O diferencial de salário entre a Europa do Leste e a União Européia também pesa na concorrência. É certo, contudo, que existe a tendência à convergência salarial, o que, em longo prazo, beneficiaria os países em desenvolvimento. Ver a respeito o artigo de Pastore (2007a); em versão mais simples, ver do mesmo autor Pastore (2007b). 37(OCDE, 2007, p. 146, tradução nossa). Para uma análise detalhada, ver Santiso (2007), especialmente capítulos 4 e 5. 38 A esse respeito ver Abdelal e Segal (2007).

39 Refiro-me ao ensaio de Parag Khanna (2008a), baseado no livro de sua autoria (Khanna, 2008b). 40 Vale a pena reler Max Weber sobre a burocracia chinesa e a ética confuciana. Embora contraditórios em muitos aspectos com as características da burocracia racional moderna, o confucionismo e a burocracia explicam como foi possível manter um Império e, ao mesmo tempo, haver tanta descentralização; como criar uma "meritocracia" baseada na cultura geral, no gosto pelo estilo literário, ajustada ao mundo estamental, sem haver existido o monopólio das profissões nem a designação obrigatória do local de residência. Não obstante a ética confuciana de aperfeiçoamento do homem em todas as dimensões do espírito impedir a especialização das profissões, requisito essencial da modernização capitalista. Weber chega a dizer que na China antiga o retraimento da política frente à vida económica se apoiou desde cedo nos princípios teóricos do laissez faire e qualifica o confucionismo especialmente páginas 178-182.como uma "filosofia prática burocrática". Ver Weber (1944), 41 Para uma análise penetrante da política externa brasileira, especialmente da mais recente, ver Lafer (2004). 43 Sobre as noções de nacionalismo de fins, vero livro já citado de Celso Lafer (2004), especialmente o capítulo IV. A partir de Rio Branco (e, acrescento, desde o Império) nossa diplomacia teve de se haver com a relação entre o mundo externo e o meio interno. Os instrumentos e as políticas para lidar com esses dois planos da realidade foram variando. Mas a noção de que precisamos diminuir as assimetrias entre as nações e de que, enquanto elas persistirem, o nacionalismo é um fator favorável ao desenvolvimento do país, quase sempre habitou a mente de nossos intelectuais e líderes políticos. Hélio Jaguaribe, citado por Lafer à página 87, resume o significado do nacionalismo brasileiro, dizendo que ele é "um meio para atingir um fim: o desenvolvimento". Apegar-se ao nacionalismo dos meios, acrescento, seria, por exemplo, valorizar a política de altas tarifas para proteger a indústria nacional, prática válida em um momento, quando, noutro momento, o país precisa, ao contrário, é de acesso aos mercados externos, podendo competir, interna e externamente. Os países industrializados não confundem meios e fins: já foram liberais em matéria de mercado; hoje, temerosos das economias emergentes, vira e mexe têm recaídas protecionistas para preservar seus interesses. O mesmo se aplica, no caso dos países emergentes, ao controle dos capitais ou aos monopólios estatais, que foram meios úteis para o desenvolvimento em certa época e podem se transformar em estorvos quando suas economias se articulam de nova maneira com o mercado mundial e o país dispõe de recursos para adaptar-se aos novos tempos. 42 Lafer (2004, p. 117 e 122, respectivamente). 3 Cyrino, A. e Penido, E. (2006). 4UNCTAD (2006). 5 Além, A. C. e Cavalcanti, C.E. (2005).

6 Tavares, M.C. e Ferraz, J.C. (2007). 8 Dias,V. (1994); BNDES (1995); e Brasil, H. etalli (1996). 9 Tavares, M.C. e Ferraz, J.C. (2007). 7 UNCTAD (2006). '0 UNCTAD (2006). 11 Tavares, M.C. e Ferraz, J.C. (2007). 13 Cabe observaraumentaram que, nesta seus área,controles existe uma grande heterogeneidade na experiência dos diferentes; alguns inclusive recentemente. 12 Além, A. C. e Cavalcanti, C.E. (2005)); UNCTAD (2006). ia UNCTAD (2006). 15 UNCTAD (2006). 16 A estatística do IDE das economias em desenvolvimentos inclui, no entanto, países, como Panamá e várias ilhas do Caribe, que são "paraísos fiscais". Isso pode distorcer a análise por incluírem operações do tipo round-tripping, ou seja, investimentos de empresas dos países desenvolvidos que fazem uma "viagem" de ida e volta a um paraíso fiscal, para poderem fazer jus a um tratamento fiscal mais favorável. 17 Coutinho et alli (2003) e Laplane e Sarti (2003). 18 Nascimento, M. (2007). 2 W. Arthur Lewis. The Theory of Economic Growth, 1955, p. 178, apud Edwards (1989, p. 40-41). 3 Ver Rodriguez e Rodrik (2001), por exemplo. Esses autores postulam que existe espaço para uma política comercial pró-crescimento, com proteção seletiva, e negam a existência de associação - que dizer de causalidade! - entre abertura e crescimento. Para visões distintas, ver Edwards (1993) ou a resenha de Baldwin (2003). Uma resenha mais recente do que essas sugere que esses temas ainda são objeto de debate (Billmeier e Nannicini, 2007). 4 Os estudos pioneiros de Bhagwati (1978) e Krueger (1978), por exemplo, analisaram vários países ao longo do tempo para concluir que os que adotaram estratégias baseadas na expansão das exportações tiveram melhor desempenho macroeconômico no longo prazo do que aqueles que adotaram estratégias de substituição de importações. 5 Ver Edwards (1993), p. 1379-82. Nesse artigo o autor resenha diversos estudos sobre esse tema.

8 Ênfase no srcinal, nossa tradução. O autor se refere especificamente à hipótese conjunta de que as políticas comerciais afetam as exportações e que o aumento das exportações está associado ao crescimento sustentado. Mas ele é cauteloso quanto ao conjunto de medidas de política capaz de resultar em uma integração internacional eficiente, ou sobre qual o grau ótimo de abertura. 9 A experiência dos países do leste da Ásia que experimentaram período de forte crescimento no pós-guerra é mista (Coréia do Sul, Formosa, Hong Kong, Cingapura, Malásia, Tailândia). Por um lado, o crescimento foi de fato baseado no comércio exterior. Por outro, contou nas fases iniciais com forte intervenção estatal e políticas específicas (com a exceção de Hong Kong, onde a intervenção foi menor), as quais não excluíam a proteção à atividade industrial doméstica. 6 Para uma resenha teórica, ver Pedroso (2003). ' Sarkar (2007), p. 8. 1o Veja-se Rodrik (1993) para uma apreciação algo crítica desse tema. Em particular, o autor não encontra entre as principais motivações avançadas na literatura até o começo dos anos 1990 ustificativas suficientes e válidas para as reformas. 11 Seu autor, Baldwin (2003), destaca a de Rodríguez e Rodrik (2001). Em suas palavras: "Ainda existe desacordo entre os economistas em relação a como interagem as políticas econômicas externas de um país e sua taxa de crescimento, apesar do grande número de estudos de caso multipaís que usam marcos analíticos comparáveis, numerosos estudos econométricos baseados em grandes conjuntos de (p. dados crescimento". 1) de cross-section de países e importantes avanços teóricos na teoria do 12 Rodrik (2000). 13 Dollar e Kraay (2001). 14 Samman (2005). 15 Frankel e Romer (1999). A questão da endogeneidade no vínculo abertura-crescimento tem recebido considerável atenção. Lee et al. (2004), por exemplo, desenvolveram uma metodologia para estimar o efeito da abertura sobre o crescimento controlando apropriadamente para o efeito reverso. Seus resultados sugerem que a abertura tem um efeito positivo, mas pequeno, sobre o crescimento. Esse resultado é robusto, apesar do igualmente robusto efeito do crescimento sobre a abertura. Rodríguez e Rodrik (2001). 19 Rodríguez (2006), p. 3, ênfase nossa. 0 "nosso resultado" refere-se a Rodríguez e Rodrik (2001). 16 Sarkar (2007). O autor usou uma amostra de 51 países do hemisfério sul no período 1981-2002.

17 Ver, por exemplo, Rodrik (2000), Rodríguez e Rodrik (2001) e Rodríguez (2006). 20 Ver Kume et al., 2003. 22 Ver Bonelli etal. (1997) para uma avaliação da política industrial e de comércio exterior desse período. 21 Ibid. 24 Ver Pinheiro et al. (2007). 23 A elevação da Tarifa Externa Comum, ou pelo menos a dificuldade de trazê-la de volta ao patamar anterior, também motivada nesse momento pelo de desejo a arrecadação como evidenciado pelosfoiargumentos da Receita Federal que de nãoampliar era possível eliminartributária, o adicional, como estava previsto, por conta dos impactos sobre a receita pública. 25 Ver Ferreira e Facchini (2004). 30 Ver Pinheiro et al. (2007), Bacha e Bonelli (2005) e Pinheiro et al. (2008). 26 A estimativa para a participação dos fluxos de comércio no PIB a preços correntes em 2007 é da ordem de 20%. A queda desde 2004 é explicada pela valorização do Real. A preços constantes de 1996, por exemplo, o fluxo de comércio passa de 12% do PIB nesse ano para 18,5% em 2006 (estimativa dos autores, baseadas na evolução do quantum de importações e exportações e do PIB real ao longo do tempo). 27 Na literatura internacional, duas resenhas recentes enfatizando esse aspecto são as de Edwards (1997) e Baldwin (2003). 28 Esse tema foi objeto das pesquisas de Hay (1997), Rossi e Ferreira (1999), Muendler (2001) e Lisboa et al. (2002). Exceto por Rossi e Ferreira, todos os outros trabalhos utilizam microdados para testar o efeito do maior uso de insumos importados sobre a produtividade. As respostas são positivas em todos os casos citados, mas enfatizam distintos aspectos do uso dos insumos. 29 Esse ponto foi explorado no caso brasileiro por Muendler (2001). Uma outra possibilidade é a passagem à informalidade. 31 Alguns setores foram excluídos dessa análise, napor serem produtores de bens além nãocomercializáveis: os três setores produtores de serviços, classificação das contas nacionais, dos de comunicações, transportes, construção civil, serviços industriais de utilidade pública, comércio, governo, aluguéis, e intermediação financeira. A análise se restringe à mudança entre os anos inicial e final da década de 1990 porque os anos-limite dessa década incluem os primórdios e o final da abertura.

32 Ver Pinheiro et al. (2007), passim. 33 Bonelli (1999), passim. 34 Arbache (2003), p. 153. 35 Soares et al. (2001), p. 24. 2 Como o Produto Interno Bruto (PIB) representa o valor de todos os bens e serviços produzidos no país, por definição ele pode ser expresso como a soma do consumo e do investimento dos residentes com o que foi produzido no país, porém exportado ao exterior, menos o que foi importado do exterior. Logo, nessa relação contábil, as importações sempre atuariam como redutor do PIB, muitas vezes não se questionando se o PIB poderia ser o mesmo na ausência delas. 1 Para um resumo histórico da evolução do pensamento sobre o livre-comércio e os argumentos contrários a ele, ver Irwin (1996). 3 Em uma situação de poder de monopólio, justifica-se a intervenção, através da imposição de uma tarifa sobre o produto importado para forçar uma redução de seu preço, caso o país tenha poder de monopólio na compra, ou de um imposto sobre a exportação do produto, no caso de poder de monopólio na venda, para forçar sua alta no mercado internacional. 4 Ver Krugman (1996), cap. 1. 6 Há evidência de que o aumento de um ponto percentual na participação no comércio internacional levaria a um aumento de 2% na renda per capita. Helpman (2004), p. 71. 5 Ver, por exemplo, Helpman (2004), cap. 5. 9lrwin (1996), cap. S. 12 A tarifa média, não poderada, aumentou de 12%, em 1870, para 17%, em 1913. Dados de tarifas em Clemens e Williamson (2002) e de volume de comércio em Helpman (2004), p. 56. 13 Por exemplo, no caso da indústria de folha de flandres nos Estados Unidos, há evidência de que a proteção teria sido redundante e acarretado perda de bem-estar. Ver Irwin (1998). 1o Para uma discussão do argumento, ver Canédo-Pinheiro et al (2007). ' Na primeira década do século XX, estima-se que a indústria cresceu à taxa de 6,25% ao ano e, do início do século até o final da Segunda Guerra, a 6% ao ano. Ver Haddad (1978). a A primeira proposta formal de planejamento e intervenção no domínio econômico foi sistematizada por Roberto Simonsen ao início dos anos 1940, influenciada pelo relatório da Comissão Cooke e

pela experiência soviética com os Planos Qüinqüenais. Essa proposta foi criticada por Eugênio Gudin, gerando um dos mais célebres debates, ainda hoje relevante, sobre os rumos da política económica no Brasil. Ver Von Doellinger (1977). 11 O'Rourke e Williamson (1999. 14 Ver O'Rourke (2000) e Clemens e Williamson (2002). 17 Wade (2003). 15 Clemens e Williamson (2002). Ver também Helpman (2004), p. 74-79. 16 World Bank (1996). 19 Noland e Pack (2003). 20 Em 1970 a penetração das importações na Coréia já era cinco vezes superior à do Brasil e três vezes superior à da Argentina. 18 Canêdo-Pinheiro et al. (2007). 21 Helpman (2004), cap. 5. 22 Para um resumo do argumento, ver Furtado (2000), cap. 16. 23 The Economist (2007). 24 Essas idéias eram apoiadas por uma corrente de pensamento que, nos anos 60, se denominou estruturalismo. 27 Ver Carvalho e Haddad (1980) e Ferreira e Rossi (2003). 25 Para uma defesa e uma visão histórica da política industrial, ver Suzigan e Furtado (2006). Para uma análise da política comercial do pós-guerra com ênfase na década de 1970, ver Carvalho e Haddad (1980). Para os fundamentos da política económica após 1964, ver Simonsen e Campos (1974). 26 A proteção efetiva é definida como o diferencial de custo no valor adicionado nacional que ainda asseguraria a competitividade do produto face ao importado. Como exemplo, considere-se um produto que, se fabricado no exterior, teria um custo de 100, do qual 60 são insumos e 40 valor adicionado. E que, para ser produzido no Brasil, 1/3 do valor dos insumos teria de ser importado, os outros 2/3 estando disponíveis no país. Caso a tarifa sobre o produto final importado fosse de 40% e a tarifa sobre os insumos importados fosse de 20%, o valor adicionado doméstico poderia custar até 76 (140 - 40 - 24) e ainda assim o produto nacional ser competitivo com o importado. Portanto, a

tarifa efetiva sobre o valor adicionado seria de 90% (76/40). Quanto menor a proporção de valor adicionado no processo produtivo e mais em "cascata" for a estrutura de proteção (tarifas maiores sobre produtos finais e menores para intermediários), maior seria a proteção efetiva. 31 Ver Wright (1990). 30 Ver Suzigan e Furtado (2006). 28 Há também forte evidência de endogeneidade na política comercial, com setores com maior concentração de mercado e de barganha sendo beneficiados com proteções mais elevadas. Ver Ferreira (2001). 29 Fonte: IPEA Data. 32 Assim como argumentado em Clemens e Williamson (2002). 33 Gonzaga et al. (2006). 35 Ver Gomes et al. (2003). Os autores encontram evidência, para diversas economias, de redução de crescimento da PTF nos anos 1970. Entretanto, para a maioria dos países do leste asiático e da OECD a redução se estabiliza nos anos 1980. Já para os países da América Latina, ela é mais forte e mais persistente. 34 Dos 16 setores analisados, 10 apresentaram redução de produtividade do trabalho entre 1985 e 1990. Ver Ferreira e Rossi (2003). 36 Ver Baumol (2002). 39 Ferreira e Rossi (2003). 37 Dollar e Kraay (2004). 3a Em paralelo, acertou-se a renegociação da dívida externa e foram tomadas algumas medidas liberalizastes do lado do câmbio e dos movimentos de capitais. 40 A alíquota tarifária media, não ponderada, dos 35 países mais relevantes no comércio internacional já havia caído de 15%, em 1963, para cerca de 7,5%, em 1990. Clemens e Williamson (2002). 41 A tarifa média não ponderada tende a dar uma medida mais adequada do nível de proteção do que a ponderada. A razão é que tarifas elevadas podem impedir a importação de certos itens, fazendo com que a tarifa ponderada possa ficar artificialmente baixa. 42 Linden et al. (2007).

43 Uma taxa nominal de 12% ao ano em dólares, dada a característica do setor de aviação e o prêmio de risco Brasil pago pelo governo no período em questão pode ser considerada baixa. 44 Ghemawat et al. (2000). 46 0 Brasil exportou US$2 bilhões de calçados em 2006. Um exemplo de sucesso na agregação de valor de um produto básico, mediante design, marketing e distribuição é o das sandálias Havaianas, fabricadas pela Alpargatas. Em vez de competir diretamente no mercado popular, os calçadistas de Franca estão enfatizando a produção de sapatos femininos, intensivos em design e com maiores margens. Valor Econômico (2003 e 2006). `Além desse aumento das tarifas ad valorem, em janeiro de 2008 foi instituída, por medida provisória, uma cobrança de R$10,00 por quilo ou unidade de uma série de produtos importados que, caso regulamentada, representará tarifas nominais de até 750%. A justificativa para a medida seria impedir o subfaturamento e a concorrência desleal. 47 Wright (1990). 48 Esse ponto é bem argumentado por Scheinkman (2008). 49 Kroeber (2008). 2 PIB pelo critério PPP, reavaliado recentemente pelo International Comparisons Program, conforme Banco Mundial (2007a). 3 Calculado a partir de estimativas em Elekdag e Lall (2008). 4 Cepal, 2007. 5 Para uma discussão comparada do modelo asiático, ver Perkins (2007). 6 Blanchard e Giavazzi (2005). 7 Reproduzida de Herd e Dougherty (2007). Existe um número considerável de estudos que aplicam a técnica de decomposição do crescimento à economia chinesa no período pós-1978, com resultados bastante distintos. Ainda assim, o intervalo de variação para o crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) é de 2% a 4% ao ano. Ver He e Kuijs (2007) para uma síntese desses resultados. A opção pelo estudo de Herd e Dougherty (2007) decorredos do resultados minucioso para esforço de ajuste emprego e do estoque de capital e da comparabilidade China e Índia.nos dados de 8 OECD (2005). 9 Notícia recentemente veiculada na imprensa internacional (Financial limes, 10 de janeiro de 2008) revela que essa característica pode estarem processo de mudança. Nova legislação está sendo

implementada no sentido de ampliar o espaço dos sindicatos e do processo de negociação coletiva e de colocar restrições à demissão de trabalhadores e à utilização de trabalho temporário. A implicação seria estender aos trabalhadores migrantes nas grandes cidades alguns dos benefícios sociais já assegurados aos trabalhadores residentes, mais estáveis. 1o As taxas de crescimento do produto na China utilizadas no exercício de decomposição da Tabela 5.7 diferem ligeiramente dos dados do Banco Mundial devido a ajustes feitos por Herd e Dougherty (2007) na contabilização do PIB agrícola. ii OECD (2007). 12 Nassif (2006). 13 OECD (2007). 14 Esse mecanismo existia desde meados dos anos 1960, tendo sido pioneiro na Ásia, mas até 2004 apenas oito haviam sido implantados, respondendo por apenas 5% das exportações de bens. (OECD, 2007) 15 Os dados de comércio exterior do Brasil com outros países, desagregados em preços e quantidades, não estão disponíveis para a índia 1s Mais recente dado disponível em preços e quantidades até a redação deste capítulo. 17 Banco Mundial (2007 b). 18 Ver Blanchard e Giavazzi (2005). 19 Prasad (2007). 20 Os controles de capital na China são abrangentes e restritivos, particularmente para aplicações de residentes no exterior, mas de acordo com Prasad (2007) vêm se mostrando cada vez menos eficazes. 21 OCDE (2007). 22 Na índia, os problemas são menos graves, porém os indicadores de poluição tanto atmosférica quanto dos rios também já atingem níveis preocupantes, de acordo com padrões internacionais. 23 Mayer et alii (2004). 2 Pessoa (2006) mostra que a diferença de capital humano é provavelmente o fator mais relevante para explicar nosso atraso em relação aos Estados Unidos. No caso da infra-estrutura, Calderón e Servén (2004) indicam que cerca de 30% do diferencial de renda per capita entre Brasil e Coréia provém de diferenças de infra-estrutura.

3 Que, sem melhoras da produtividade, só viriam via um aumento forçado da poupança, o que não parece desejável. 6 Para quem está abaixo da fronteira tecnológica mundial, crescera taxas maiores que a da fronteira é algo normal e até mesmo esperado. O problema é quando se cresce menos que a fronteira, mesmo estando abaixo dela. Gomes et al. (2003) estipulam um crescimento da fronteira de 1,5%. Para entender de onde vem esse número, sugerimos a leitura do citado artigo. 7 Vale dizer que, como a economia norte-americana já alcançou um nível de produtividade muito alto, é de se esperar que a taxa de expansão da PTF seja mais modesta. É natural que ela cresça a uma velocidade próxima à da fronteira tecnológica mundial. 4 Ver Blomstrom et al. (1996). 5 Ver Gomes et al. (2003). 8 As maciças taxas de poupança e investimentos em capital humano explicam por que o crescimento do PIB coreano foi significativamente mais elevado que a expansão de sua produtividade em todos os períodos em questão. 9 Dados de PIB per capita da Penn Tables 6.1. 1o Maddison (2001) 11 Há um bom número de artigos acadêmicos mostrando que países que comercializam mais crescem mais. Contudo, o mesmo não pode ser dito se, ao invés de comércio, a medida de integração é o volume de fluxos de capitais financeiros. Ver, por exemplo, Frankel e Romer (1999). 1z O problema com a explicação baseada em diferentes preferências por lazer é que há 40 anos as horas trabalhadas na Europa e nos EUA eram iguais. Portanto, a explicação via diferencial de impostos sobre o trabalho soa mais plausível. 13 Hall e Jones (2001). 14 Easterly (2006). 15 Para mais argumentos na mesma direção, ver Easterly (2001). 16 Mauro (1995). 17 Como não há dados de riqueza para o período de colonização, usa-se uma variável que em geral apresenta boa correlação com riqueza: densidade urbana de então (para a qual há registros). 18 Para os defensores de que a América do Norte se desenvolveu mais do que o resto do continente

por ter sido colonizada por ingleses, vale lembrar que colonização inglesa também se deu na Jamaica e na Guiana. O mesmo inglês protestante que figura nas proposições de Max Weber sobre a ética do trabalho, enfrentando condições iniciais diferentes em diversos pontos do hemisfério, optou por estabelecer instituições diferentes, o que, por sua vez, levou a níveis de desenvolvimento completamente distintos entre as colônias inglesas da América Central e do Norte. 19 North e Weingst (1989). 20 Rajan e Zingales (2003). 21 Acemoglu e Johnson (2005). 22 Ver Persson e Tabellini (2003). 23" Constitutions and Economic Policy". Journal of Economic Perspectives 18(1): 75-98. 1 As incertezas relativas à crise do subprime e dos bancos em dificuldade perdem certa relevância relativa na leitura que os autores fazem das transformações estruturais em curso na economia global, que são muito mais profundas e que têm a ver com deslocamento do capitalismo dinâmico da América e Europa para a Ásia e para os países emergentes. Mesmo a desaceleração em curso das economias norte-americana e européia reforça a nossa leitura de fortalecimento relativo das economias emergentes. 2 A expressão em inglês catehing up pode ser traduzida como "recuperar o tempo perdido" ou "dar um salto qualitativo adiante". 3 Cabe reconhecer que inicialmente chegamos a compartilhar de um certo ceticismo em relação ao crescimento que acabou se verificando. 4 Calvo e Reinhart (2000). 5 Bresser-Pereira (2007); Nakano (2007). 6 De fato, a taxa básica de juros real brasileira de 7% em 2007 perdia para a observada na Turquia (8,1%). Em termos nominais, a taxa de juros no Brasil era a quarta maior do mundo(] 1,25%). Ao final de 2007, só perdia para Venezuela (23,6%), Turquia (15,5%) e Argentina (13,1%). 7 Ver Pessôa (2006) e Vieira da Cunha (2004). a Segundo dados da UNCTAD (2007). Informações preliminares obtidas na própria UNCTAD sobre o ano de 2007 sugerem que essa posição do Brasil no ranking foi ainda mais reforçada com os US$35 bilhões de investimento diretos líquidos recebidos. Entre 2003 e 2006, o Brasil recebeu US$107,4 bilhões de investimentos diretos, contra US$256,0 bilhões da China continental e US$124,1bilhões de Hong Kong. No mesmo período, considerando os países avançados, o Brasil só

perde para os Estados Unidos, Reino Unido, França e Bélgica. Fica à frente de Canadá, Alemanha, Espanha e Itália, entre outros. Castro (2007). lo FMI (2007) a partir de cálculos originais do Banco Mundial já com as novas PPPs. tt Ibidem. 12 May e Pearl (1999) e Ecologist (2000). O Brasil tem posição de líder à frente da Austrália, segundo colocado em diversidade de commodities com posições de destaque na produção e exportação. 15 Fizemos esse exercício com o mundo crescendo nos próximos anos 3,75%, Estados Unidos crescendo a 2,8% e China conservadoramente crescendo a 8%. 13 US Congressional Budget Office (2008). Estima-se que o crescimento do PIB potencial dos Estados Unidos deva se situar atualmente em 2,8% para o período 2002-2007. Esse é o mesmo número considerado atualmente pelo FED - Federal Reserve. Entre 2003 e 2006, o PIB dos Estados Unidos cresceu 3,2% em média. 14 Esses cálculos já tomam em consideração os novos PPPs (Purchasing Power Parity) recalculados e atualizados pelo Banco Mundial em dezembro de 2007. Ver Banco Mundial (2008). 16 0 leitor observará que utilizaremos alternadamente os termos adequação cambial e apreciação cambial na medida em que consideramos que, no caso brasileiro, ambos fazem parte do mesmo processo. A apreciação cambial resulta da adequação cambial ao novo ambiente internacional e macroeconômico doméstico. 17 Além disso, é significativo o número de países emergentes que operam hoje com regime de taxa de câmbio flutuante, que favorece um ajuste mais contemporâneo do balanço de pagamentos. 18 Por razões políticas ou pelo simples reconhecimento da existência de recursos políticos escassos. Ver Werneck (2005). 20 O'Neil (2007), da Goldman Sachs, autor do termo BRIC (Brasil, Rússia, índia e China), coloca a China como primeiro PIB mundial já a partir de 2027. Nossa projeção é a de que isso ocorrerá em torno de 2020, mantido um crescimento de 8% para China e de 2,8% para os Estados Unidos. 22 Exemplo prosaico, fartamente divulgado na mídia, dessa dinâmica é o fato de o governo chinês ter decidido que toda cidade com mais de 3 milhões de habitantes contará com um sistema de metrô. Já estão em curso investimentos em 72 das mais de 100 cidades com essa característica. Rodrik e Subramanian (2004).

21 O crescimento da PTF-Produtividade Total de Fatores na China teve a seguinte trajetória nos últimos 5 anos: 5% (2003), 5,2% (2004), 5,6% (2005), 6,2%(2006), e estima-se 6,7% para 2007. Por seu turno, a produtividade do trabalho teve a seguinte trajetória de crescimento: 9%(2003), 9% (2004), 9,5% (2005), 10,3% (2006), e estima-se 6,7% em 2007. As estimativas são do EIUEconomist Intelligence Unit, disponíveis para assinantes. 25 Somados, os chamados quatro BRICs representaram em 2007, já com os novos PPPS, 21,5% do PIB mundial e contribuíram com 42,5% do crescimento global. O peso dos BRICs no PIB mundial já supera levemente o peso dos Estados Unidos. 13 Declaração do vice-premiê chinês, Zeng Peiyan, no Fórum Econômico Mundial realizado em fevereiro de 2008 em Davos na Suíça. Informação da Agência Dow Jones coletada por Patrícia Fortunato. 24 Além de 25% de todo zinco, 24% de toda alumina, 22% de todo cobre, 22% de todo alumínio, 19% de todo platina e 15% de todo níquel, segundo dados da Goldman Sachs. 27 O'Neil (2007). Segundo a Goldman Sachs, em estudo coordenado por Jim O'Neil, serão 800 milhões de pessoas que cruzarão a faixa dos US$3.000 de rendimentos anuais. 26 UNCTAD (2007). 28 A China consome quase todas as soft commodities exportadas pelo Brasil. É de se registrar que o gigante asiático sozinho é responsável também pelos seguintes percentuais do consumo mundial: 55% de toda carne de porco, 32,5% de todo algodão, 23% deétoda soja, 18,2% de todoindiano frango, e17,8% de todo trigo, 16,6% de toda carne vermelha. A análise extensiva ao mercado de outros emergentes da Ásia. 29 Os salários na China cresceram em termos reais cerca de 17% em 2007, segundo EIU - Economist Intelligenge Unit. 30 Barros, Barbosa e Giambiagi (2004). 31 À guisa de lembrança, a taxa "real" de juros média no Brasil nos anos 1990 foi de cerca de 22%. Mesmo reconhecendo que a taxa de juros real ex-post é a segunda maior do mundo (7%), o processo gradual de convergência à média praticada nos países emergentes, ainda que lento, se dá de forma inequívoca. 33 A relação importação sobre PIB do Brasil evoluiu de 8,7%, em 2000, para 9,2%, em 2007. As perspectivas para o negócio importador no Brasil parecem mais favoráveis a partir do momento em que o país ingressa em uma fase de amadurecimento cambial e também de menor volatilidade da taxa de câmbio em relação aos padrões históricos.

32 A corrente de comércio brasileira era de US$108 bilhões em 2002, passando a US$281 bilhões em 2007. Portanto, praticamente triplicou nesse intervalo. 34 Todas as experiências conhecidas de controle cambial são generalizadamente tratadas na literatura como de baixo êxito. Ver Edwards (1999) e Magud e Reinhart (2004). 35 Os investimentos diretos no mundo adquirem cada vez mais um caráter setorial e estratégico. As empresas multinacionais não podem se dar ao luxo de não estarem em determinados países. A variável política vem se tornando crescentemente irrelevante. 36 Isso não elimina a realidade de que a capacidade competitiva do produto exportado é afetada. 37 Hymer (1960). 38 Arbix (2007) e Basant et alii (2006). 39 Puga (2007) mostra como o aumento das importações não gerou desindustrialização. 41 O crescimento médio mundial (com nova PPP) foi de 4,5% entre 2003 e 2007 (4,7% de 20042007), contra uma média histórica desde 1980 até 2007 de 3,3%. Por seu turno, o crescimento médio dos Estados Unidos de 2003 a 2006 foi de 3% (3,2% de 2004-2006), contra uma média histórica desde 1980 até 2007 de 2,9%. 40 Essa criativa metáfora foi cunhada srcinalmente por Marcos Lisboa (ex-secretário de política econômica) em entrevista à Miriam Leitão no programa Espaço Aberto da G1oboNews no mês de aneiro de 2008. 42 O termo blessing in disguise, que pode ser traduzido como "benção disfarçada", foi algumas vezes utilizado pelo economista Albert Hirschman quando identificava situações que na aparência sugeriam algo negativo, mas que na prática resultavam em algo muito positivo (Hirschman, 1971). 44 Recomendamos aqui o artigo, incluído no presente livro, de Paulo Mansur Levy, Marcelo José Braga Nonnenberg e Katarina Pereira da Costa, que caracterizam bem essa dinâmica nos países asiáticos. `A conquistada estabilidade monetária no Brasil ainda está em curso e não é possível tê-la por garantida. É oportuno lembrar que o Brasil tem uma história inflacionária única. Não existe registro de país na história económica mundial que tenha tido 15 anos de inflação acima de 100% e seis desses anos com inflação em torno de 1.000%. 45 Daí o fato de termos colocado na epígrafe deste livro a frase lapidar de Vitor Hugo: "Nada mais poderoso do que uma idéia cujo momento tenha chegado." 46 Para 2008 estimamos um crescimento do PIB de 4,8% e uma expansão do investimento de 12%.

47 Embora - salvo exemplos raros como os da Noruega - em geral não conseguem, por incapacidade de resistir à tentação de gastar os recursos na época das "vacas gordas". 2 Balassa (1978), Krueger (1980). 3 Dooley et alii (2003). 4 A análise de Nakano pode ser encontrada em vários artigos publicados no jornal O Valor Econômico, em 2007. 6 Outros dois pilares na explicação de Bresser-Pereira sobre a valorização cambial são: a "doença holandesa" e a "irracionalidade" do Banco Central na fixação da taxa de juros e na recusa em introduzir controles sobre os ingressos de capitais. Não vemos suporte empírico para a proposição de que há uma "doença holandesa" no Brasil, nem que o Banco Central seja "irracional". Os temas da "doença holandesa" e dos critérios para a fixação da taxa de juros não são objetivo do presente trabalho. Adiante tocamos marginalmente na proposta sobre o controle de movimentos de capitais, mostrando nosso ceticismo quanto à sua eficácia. 5 Bresser-Pereira (2007). 7 Razin e Collins (1997); Aguirre e Calderón (2005); Rodrik (2007). 8 Prasad et alii (2007.a); (2007.b), Aghion et alii (2006). 9 Para simplificar, admitimos nula a renda líquida enviada ao exterior. A oferta total de bens e serviços é obtida somando o produto, Y, às importações, M, e a demanda agregada de bens e serviços é obtida somando o consumo das famílias, C, aos investimentos, 1, ao consumo do governo, G, e às exportações, X (a demanda externa). O equilíbrio impõe a igualdade Y+M=C+1+G+X, ou (X-M)=Y-(C+I+G), em que as exportações líquidas, (X-M), são iguais ao saldo nas contas-correntes (a renda enviada ao exterior é nula), e (C+I+G) é a absorção. Somando e subtraindo a arrecadação tributária, T, obtemos ((Y-1)-C]+(1'-G)-1=(X-M), onde (Y-7) é a renda disponível. A diferença entre a renda disponível e o consumo é a poupança das famílias, e a diferença entre a arrecadação tributária e o consumo do governo é a poupança do setor público. Ou seja, a poupança das famílias é Sf ((Y-1)-C], e a poupança pública é ("1'-G)=Sp, e fazendo S=Sf+Sp obtemos S-I=X-M, ou seja, as exportações líquidas (o superávit nas contascorrentes) é o excesso das poupanças sobre os investimentos. 10 Esse é o conceito de câmbio real de equilíbrio que está em Edwards (1989), por exemplo. 13 Pastore et alii (1998). 12 Edwards e Savastano (2000). 11 Froot e Rogoff (1995).

14 Prasad et alii (2007.b). 15 Esta é a explicação de Kraay e Ventura (2002) que, no entanto, não se refere especificamente aos países emergentes. 1s Aguirre e Calderón (2005), e Rodrik (2007). 17 Esse é o conceito de câmbio real no modelo da economia dependente. A obtenção de sua contrapartida empírica é mais complexa. Ver a esse respeito Edwards (1989), Hinkle e Montiel (1999), e Edwards e Savastano (2000). Supondo que P, e e estejam designando os preços dos bens internacionais e o câmbio nominal, respectivamente, o câmbio real é definido por CR=(eP,/P), onde P é um índice de preços de bens domésticos. Na prática há dois problemas. O primeiro refere-se à estimação de eP,. Ela é feita tomando-se os principais parceiros de comércio, e computando esse produto para cada país, e em seguida uma média ponderada de todos esses países, onde os pesos são as participações de cada país no comércio com o Brasil. O segundo é a escolha do deflator. Não há nenhum índice de preços que inclua apenas bens não-transacionáveis no comércio exterior, e a preferência recai sobre aquele índice que tenha uma proporção maior desses bens. Um índice de preços aos consumidores é sempre preferível a um índice de preços por atacado, porque tem uma proporção maior de bens domésticos. 18 No seu modelo, isso equivale a retirar o "imposto" que incide sobre os bens internacionais. 19 Aghion et alii (2006). 20 No contexto uma economia não háentre dúvidas de quee mais poupanças significam crescimento, masdea explicação sobrefechada essa ligação poupanças crescimento no contexto de mais uma economia aberta ainda é um campo em construção na Teoria Econômica. Uma tentativa nessa direção é a de Aghion et alii (2006). Uma conjectura sugerida por Samuel Pessoa é que países que poupam mais podem, também, ser os que mais investem em educação, com a melhora do capital humano acelerando o crescimento. Essa hipôtese requer um teste empírico. 21 Pessoa (2007). 22 Rogoff (2007). 23 Esse modelo pode ser formalizado na linha do modelo "Redux" de Obstfeld e Rogoff, na forma apresentada por Aguirre e Calderón (2005). Ver também Edwards (1989). 25 Estimamos o modelo com base em dados anuais, porque somente existe uma série longa do passivo externo com base em dados anuais. Só muito recentemente o Banco Central do Brasil passou a publicar suas estimativas trimestrais, mas a série é curta. Lane e Milesi-Ferreti (2006) publicaram séries longas com a freqüência anual não somente para o Brasil, como para todos os demais países, mas elas não cobrem os anos recentes. Completamos sua série para o Brasil encadeando a ela os

dados anuais do passivo externo estimado pelo Banco Central. 24 Ver Paiva (2006). 26 O câmbio real em t é expresso em função do passivo externo em proporção ao PIB e das relações de troca, ambos no tempo t, e do próprio câmbio real em t-1. Tentamos, sem sucesso, incluir uma medida dos diferenciais de produtividade. A recente revisão das contas nacionais corrigiu a série do consumo do governo para os últimos anos, mas não para o passado mais distante, o que impediu a inclusão dessa variável. Isso explica por que o consumo do governo não entra em nosso modelo, e não é uma indicação de que sua elevação não valoriza o câmbio real. 27 As "projeções dinâmicas" são obtidas substituindo na equação estimada os valores observados do passivo externo e das relações de troca, porém os valores estimados pelo próprio modelo do câmbio real em t-1, e não os seus valores efetivamente ocorridos. Com um pouco de paciência, é possível mostrar que isso equivale a estimar o câmbio real em tem função: a) dos valores presente e passados do passivo externo; b) dos valores presente e passados das relações de troca. Se não fizéssemos assim, devido à elevada autocorrelação do câmbio real, os valores estimados se aproximariam muito mais dos valores observados, dando a falsa ilusão de que os "desalinhamentos" teriam magnitudes muito menores. 30 0 custo fiscal da acumulação de reservas é elevado, mas há muitos benefícios, dentre os quais estão: a) a queda da dívida externa líquida do setor público gera o encolhimento dos prêmios de risco, baixando na margem o custo dos empréstimos externos; b) cai a probabilidade de paradas bruscas de fluxos de capitais, reduzindo a volatilidade esperada do câmbio real, dos juros reais e do próprio produto. Como sempre, em Economia, é preciso olhar para os custos marginais e para os benefícios marginais da acumulação, e claramente estes segundos são declinantes com relação ao estoque de reservas. 29 Por definição, quando opera fixando a taxa de juros, o Banco Central automaticamente esteriliza a expansão gerada pela acumulação de reservas. 28 São vários os trabalhos de Levy-Yeyati e Sturtzenegger. Eles podem ser acessados na página de Federico Sturzenegger na Universidade Torquato Di Tella. http://www.utdt.edu/-fsturtzen. 31 Loayza et alii (2000). 32 A baixa substituição poupanças pública e privada é uma evidência contrária hipótese da equivalência Ricardiana:entre ou seja, nas suas decisões de consumo, os indivíduos não àdescontam o passivo fiscal futuro. A implicação disso é conhecida: a política fiscal tem eficácia para alterar a demanda agregada. 33 Controles sobre os ingressos de capitais podem ser usados para tentar restabelecer pelo menos parcialmente a eficácia da política monetária de modo a controlar a demanda agregada, e eles já

foram usados em maior ou menor escala no Brasil. Há grande controvérsia sobre a eficácia desses controles. Bresser-Pereira crê nessa eficácia e a recomenda, junto com a mudança do regime cambial. Os controles sobre os ingressos de capitais podem ter eficácia por algum tempo, mas rapidamente o mercado encontra formas de contorná-los. A experiência brasileira mostra como essa eficácia é diminuída e por vezes destruída por um sistema financeiro sofisticado. Uma importante descrição de como o mercado contornou esses controles, no Brasil, é feita em Carvalho e Garcia (2006). 34 Adams e Gros (1986). 35 Lizondo (1991). 36 Calvo et alii. (1995). 37 Os fluxos de capitais haviam sido interrompidos pela crise da dívida dos anos 1980. Por que esses fluxos retornaram? Aquele foi realmente um choque externo? Afinal, nos anos 1990, grande parte dos países latino-americanos já vinha realizando reformas na linha do Consenso de Washington, as quais deveriam atrair um fluxo de capitais. Calvo et alii (1993) colocaram à prova a hipótese sobre se esses capitais eram atraídos por fatores domésticos dos países emergentes, ou se eram gerados pelo excesso de liquidez da economia internacional que era grande naquele período, e seus resultados mostram que foram os fatores da economia internacional que geraram o retorno daqueles fluxos, e não as reformas domésticas. 38 Não queremos supersimplificar a explicação. A elevação da taxa real de juros nesse período deve-se, também, ao fato de que os vários choques externos (crises mexicana, do sudeste Asiático e da Rússia) encontraram uma economia com grande fragilidade fiscal, gerando saltos elevados nos prêmios de risco, que tinham de ser compensados por elevações na taxa doméstica de juros de forma a evitar a fuga de capitais. 2 A menos que se deixe claro o contrário, utilizaremos neste capítulo de forma indistinta os termos indústria, indústria de transformação (ou manufatureira) e setor secundário. 3 Uma das referências clássicas do tema é Rowthorn e Wells (1987). 4 A idéia básica por trás dessa mudança em estágio avançado do desenvolvimento de um país é que o peso de qualquer setor na economia é dado pelo seu valor adicionado ao PIB. O valor, por definição, é compostoa por e volume.superior Diante de forte incremento produtividade industrial, preços tenderiam cairpreço em proporção ao um aumento da demandana (para determinado nível de os renda), resultando em redução do valor. Já com o setor de serviços ocorreria o contrário: o valor estaria sendo expandido principalmente pelo crescimento da demanda. 5 O autor cita como exemplos de países que se especializaram em exportar serviços a Grécia (turismo) e a Suíça (serviços financeiros). Ver Palma (2005) para obter mais detalhes.

6 UNCTAD (2003). ' Feijó (2007). 8 Essas proporções foram calculadas com base nas contas trimestrais do PIB, uma vez que a última edição anual das contas nacionais é a de 2005. Utilizaremos aqui somente os dados da nova metodologia de mensuração do produto adotada pelo IBGE (referência 2000), que inegavelmente apresenta progressos em relação à metodologia anterior. Não faz sentido, como alguns autores acreditam, comparar o peso de cada setor nas metodologias antiga e nova, motivo pelo qual não faremos tal comparação. 9 O tamanho da amostra não é fixo. Uma amostra mais homogénea, em torno de 170-190 países, pode ser encontrada até 2004, passando para 137 nações em 2005 e 96 em 2006. Dados obtidos no endereço http://www.worldbank.org em janeiro de 2008. lo Coma reformulação da PIM-PF em 1991, utilizamos dados do IBGE para o período entre 1992 e 2007 e da FGV para o período entre 1981 e 1991 (dados obtidos na Revista Conjuntura Econômica, edição de fevereiro de 2008, página V). 11 A taxa Selic vinha em trajetória de queda até abril de 2004, quando foi definida em 16% aa. Esse patamar foi mantido até meados de setembro, quando um novo ciclo de alta teve início. Em maio de 2005 a taxa alcançou o nível de 19,75%, sendo mantida até meados de setembro daquele ano, quando foi reduzida em 0,25 p.p. 0 ciclo de afrouxamento monetário iniciado a partir de então teve duração de dois anos. 12 Puga (2007) apresenta os coeficientes setoriais de penetração das importações. Destaque para as atividades intensivas em trabalho, cujo coeficiente passou de 6%, em 2002, para 10%, em 2006. 13 Crawling peg (deslizamento cambial) deve ser visto como uma variante do regime de câmbio fixo. Caracteriza-se essencialmente pelo "rastejamento" da moeda, de forma controlada. No Brasil adotou-se entre março de 1995 e janeiro de 1999 uma banda de flutuação na qual o real poderia oscilar. Essa banda foi corrigida para cima e alargada ao longo do tempo, de forma bastante controlada. 14 As atividades "edição, impressão e reprodução de gravações", "máquinas para escritório e equipamentos de informática", "equipamentos de instrumentação médico-hospitalar, ópticos e outros" e "diversos"instrumentos só registrammusicais; informações a partir de 2003. Essa última atividade brinquedos; artigos para festas e carnaval; carrinhos para inclui bebé; fabricação de guarda-chuva e artefatos de caça, pesca e esportes, entre outros. 15 Banco Central do Brasil (2007). 16 World Economic Fórum (2007). Vale destacar que a classificação ruim do Brasil (72a colocação

em um ranking com 131 países analisados) não se deve, portanto, ao patamar da taxa de câmbio por si só. 17 Para esse cálculo, utilizamos a abertura com 76 subsetores divulgada na PIM-PF. De modo a isolara indústria de transformação na nossa análise, excluímos os subsetores da indústria extrativa mineral. Entre 1992 e 1998 havia informações para 61 subsetores manufatureiros; entre 1999 e 2002, para 62; e, desde 2003, para 71. 18 Desde 1901, o período de (até agora) 15 anos consecutivos de crescimento do PIB brasileiro, entre 1993 e 2007, só é menor que o ciclo de 38 anos de expansão verificado entre 1943 e 1980. As informações foram obtidas a partir das estatísticas de crescimento encontradas na base de dados econômicos e financeiros mantida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). O endereço dessa base é http://www.ipeadata.gov.br. Acesso em fevereiro de 2008. 19 0 CAME é construído a partir da seguinte equação: produção doméstica de bens de capital mais as importações menos as exportações desses bens. 21 No gráfico excluímos o volume de aproximadamente US$4,9 bilhões referentes a uma operação pontual em agosto de 2004, envolvendo a troca de ações entre uma empresa nacional do setor de bebidas e outra estrangeira. 20 Os dados foram obtidos do IPEADATA no endereço http://w-ww.ipeadata.gov.br, acessado em fevereiro de 2008. 0 código da série, que tem início em 1995, é IPEA-GACI2-FBKFCAMII2. 22 UNCTAD (2004). 23 No Doing Business 2008, por exemplo, o país encontra-se na 122á colocação, em uma lista com 178 países. Dentre os itens avaliados, a melhor colocação que obtivemos (64a) foi em "proteção de investidores". Para obter mais detalhes, ver Banco Mundial (2007). 24 Puga (2007). O autor utiliza dados do IBGE (PIM-PF) e da Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (Funcex). 25 As atividades "vestuário e acessórios" e "máquinas para escritório e equipamentos de informática", no Gráfico 9.7, e "vestuário e acessórios" e "outros equipamentos de transporte", no Gráfico 9.8, foram destacadas apenas para não precisarmos abrirem demasia as escalas, uma vez que seus percentuais se encontram muito distantes dos demais. 26 O IHH é dado pelo somatório dos quadrados da participação de cada produto nas exportações brasileiras, neste caso, nas de manufaturados. 27 Ver Nassif (2006) para mais detalhes. 28 Abordaremos apenas a produtividade do trabalho, mas há evidências de que a produtividade total

de fatores tem aumentado no Brasil. 29 Blinder (2007). 3 A discussão baseia-se em IPEA (2007). 4 Ver Barros (2007). ' Ver Nakahodo e Jank (2006a), FUNCEX (2006) e Markwald e Ribeiro (2007) para uma síntese da discussão sobre a doença holandesa no Brasil. 6 As exportações foram divididas em duas categorias: commodities e produtos diferenciados. As commodities foram classificadas em produtoscomo do agronegócio, e minerais e metais. Os produtos diferenciados foram identificados aqueles "nãocombustíveis commoditizados"; essencialmente manufaturas industriais distribuídas entre quatro níveis de intensidade tecnológica. Para mais detalhes sobre a metodologia, ver Nakahodo e Jank (2006b). Apesar da pulverização, existe forte concentração entre os produtos exportados, conforme mostram Nakahodo e Jank (2006b). 8 Ver Guimarães, Pinheiro, Falcão, Pourchet e Markwald (1997). 9 Entretanto, dados mais recentes mostram que a taxa de crescimento do preço do agronegócio tem sido mais acelerada do que a de outros setores. 1o Na literatura encontramos casos semelhantes como Cingapura, cuja maior parte das exportações depende de insumos importados. Para obter mais detalhes, ver Fang et alii (2005). 11 Não incluímos combustíveis nesta seção, uma vez que boa parte das exportações nessa categoria constitui-se de petróleo bruto. 12 Em 2004, houve uma interrupção na tendência de desconcentração entre produtos de média-baixa tecnologia em função das exportações da indústria naval, que totalizaram US$1,26 bilhão, em comparação a US$194 milhões em 2005. 13 Os índices de vantagens comparativas reveladas foram calculados somente até 2005, em função da disponibilidade de dados da base UN-COMTRADE. 14 Ver De Benedictis e Tamberi (2001). 15 Em função da utilização de dados calculados pela FUNCEX e pelo IBGE, a análise de rentabilidade levou em consideração um método de desagregação da pauta diferente daquele descrito na introdução desta seção.

16 A construção dos índices de custo setoriais tem como base a estrutura de custos dos diversos setores produtivos derivada da matriz de relações interindustriais. Observou-se a classificação de setores de atividade da Matriz Interindustrial de 1992 do IBGE (MRI-92), restringindo-se o cálculo dos índices aos segmentos que produzem bens exportáveis. 1 A metodologia de cálculo dos índices de rentabilidade e preços setoriais está descrita em Guimarães, Pourchet e Markwald (1997). 19 Banco Mundial (2008). 20 Banco Mundial (2008). 18 Banco Mundial (2007). 1 Ver Pinheiro, A.C. et alii (2002). 2 Coeficiente calculado a preços constantes de 2005. Os dados de 2007 baseiam-se no crescimento da produção industrial, a partir dos dados da PIM-PF do IBGE. 3 Também calculado a preços constantes de 2005. 4 Essa queda deveu-se aos efeitos negativos da crise asiática de 1997 e da crise russa de 1998, que reduziram fortemente o ritmo de expansão do comércio mundial e provocaram uma queda generalizada dos preços das commodities. '0 quantum do comércio mundial sofreu queda de 0,5%, em 2001, e cresceu apenas 3,7%, em 2002. 6 Iglesias (2005). 7 A queda de participação de 2,8 pontos percentuais dos produtos manufaturados entre a média de 2001-04 e o ano de 2007 minimiza o fenômeno. O uso de um conceito mais rigoroso de manufaturados, que expurga desse grupo produtos como óleos vegetais, sucos de frutas, açúcar, café solúvel, óleos de petróleo e etanol, eleva a perda de participação para 3,9 pontos percentuais. 8 Ribeiro e Markwald (2002) e Markwald e Ribeiro (2006). 9 Ver Pinheiro e Bonelli (2007) para a evolução do índice de Herfindahl-Hirschmann baseado na desagregação 31 setores produtivos. outro os autores desteComum capítulodocalcularam mesmo a índice, para oem período 1997-2007, mas De com baselado, na Nomenclatura Mercosulo(NCM) oito dígitos (mais de 9.000 produtos). 1o Em alguns mercados não-tradicionais (Rússia, Coréia do Sul, índia, Tailândia e África do Sul), no entanto, o aumento das vendas brasileiras foi acompanhado, também, por razoável diversificação da pauta exportadora, como mostrado em Rios e Iglesias (2005) e Pinheiro e Bonelli (2007).

12 0 ano de 2007 não é incluído, pois as informações não estão disponíveis. Ver Kannebley e Valeri (2006). 13 Esses números são extraídos das contas nacionais do IBGE. A demanda refere-se à soma do consumo doméstico (famílias e governo) com o investimento, e a produção é a soma do PIB dos setores agropecuário e industrial (mercadorias). 14 No Gráfico 11.8, para facilitar a visualização, as taxas de variação da razão de quantum são divididas por 10. 15 Ver Bonelli (2006). 16 Rodrik (2007). 18 Rodrik (2007, p. 26) afirmataxativamente: "Undervaluation is in effecta substitute forindustrialpolicy." 17 Williamson (2008).