BNDES-Estudo Do Art 42 LRF

C MARA MARA DOS DOS D DEP EPUT UTAD ADOS OS CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA

ESTUDO

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL O artigo 42, a assunção de obrigações no final de mandato e a inscrição de despesas em Restos a Pagar

Brasília, 15 de dezembro de de 2000

Wéder de Oliveira Consultor de Orçamento Orçam ento e Fiscalização Financeira

H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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Introdução

Por solicitação do Senhor Deputado Pedro Novais, realizamos um estudo acerca da interpretação do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quanto à assunção de obrigações de despesas nos últimos oito meses do último ano de mandato dos prefeitos, bem como de outras disposições sobre Restos a Pagar . 2.

O art. art. 42, 42, princ princip ipal alme ment nte, e, vem sendo sendo obje objeto to de de vária váriass e cont contra radit ditóri órias as

interpretações, inclusive do ponto de vista técnico, gerando muito insegurança quanto à inscrição de despesas em Restos a Pagar no final do mandato. 3. Um dos dos gra grand ndes es prob proble lema mass qua quant ntoo às inte interp rpre reta taçõ ções es sobr sobree esse esse dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é que muitas se orientam por interesses políticos, haja vista as distintas conseqüências no âmbito das sanções de caráter pessoal que delas poderão advir para os prefeitos em final de mandato. 4.

Este Este estudo estudo será será cond conduzi uzido do sob o pont pontoo de de vista vista estrit estritame amente nte técni técnico, co,

levando-se em conta as normas orçamentárias e financeiras vigentes. 5.

Tendo Tendo em vista vista que o trabal trabalho ho,, em em princí princípio pio,, será será destin destinado ado aos

prefeitos, este estudo começará por algumas explicações básicas, em linguagem simples, sobre a questão dos Restos a Pagar.


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Introdução

Por solicitação do Senhor Deputado Pedro Novais, realizamos um estudo acerca da interpretação do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quanto à assunção de obrigações de despesas nos últimos oito meses do último ano de mandato dos prefeitos, bem como de outras disposições sobre Restos a Pagar . 2.

O art. art. 42, 42, princ princip ipal alme ment nte, e, vem sendo sendo obje objeto to de de vária váriass e cont contra radit ditóri órias as

interpretações, inclusive do ponto de vista técnico, gerando muito insegurança quanto à inscrição de despesas em Restos a Pagar no final do mandato. 3. Um dos dos gra grand ndes es prob proble lema mass qua quant ntoo às inte interp rpre reta taçõ ções es sobr sobree esse esse dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é que muitas se orientam por interesses políticos, haja vista as distintas conseqüências no âmbito das sanções de caráter pessoal que delas poderão advir para os prefeitos em final de mandato. 4.

Este Este estudo estudo será será cond conduzi uzido do sob o pont pontoo de de vista vista estrit estritame amente nte técni técnico, co,

levando-se em conta as normas orçamentárias e financeiras vigentes. 5.

Tendo Tendo em vista vista que o trabal trabalho ho,, em em princí princípio pio,, será será destin destinado ado aos

prefeitos, este estudo começará por algumas explicações básicas, em linguagem simples, sobre a questão dos Restos a Pagar.


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Uma breve e simples apresentação sobre Restos a Pagar 6. A con contab tabili ilizaç zação ão,, ou ou com comoo cha chama mamos mos na práti prática ca orçam orçamen entár tária ia,, a inscrição de despesas em Restos a Pagar transformou-se numa forma de endividamento dos municípios e, por isso, tentou-se colocar na Lei de Responsabilidade Fiscal alguns controles. 7.

Come Comece cemo moss por por um um exem exempl ploo de Rest Restos os a Pag Pagar ar.. S Supo uponha nhamos mos que que o

prefeito faça uma compra no mês de outubro para ser entregue no final de dezembro. Por algum motivo o fornecedor não vai conseguir entregar o produto no prazo e avisa o prefeito que fará a entrega em janeiro do próximo ano. O que faz o prefeito ? O prefeito autoriza o tesoureiro a contabilizar a despesa em Restos a Pagar e deixa reservado no caixa da Prefeitura o dinheiro para fazer o pagamento em janeiro. 8.

Mas Mas qual qual é o pro probl blem emaa ? O prob proble lema ma é que que na maio maiori riaa das das vez vezes es o

prefeito não deixa o dinheiro em caixa para fazer o pagamento. 9.

Mas Mas se o pre prefe feititoo emp empen enho houu a des despe pesa sa não não tin tinha ha que que ter ter o din dinhe heir iroo ?

Não. Como sabemos, nenhuma despesa pode ser realizada se não estiver prevista no orçamento. Ocorre que muitas vezes a despesa está prevista no orçamento mas não há dinheiro suficiente, e a legislação, em geral, não exige que o prefeito tenha o dinheiro. Exige apenas que tenha autorização para realizá-la. 10. E porq porque ue ocor ocorre re essa essa situa situação ção de de haver haver orçam orçamen ento to mas mas não have haverr dinheiro ? Em geral essa situação ocorre por que muitas vezes a previsão de receitas é superestimada. Ou seja, o orçamento do município é feito com base numa receita maior do que a que o município efetivamente terá condições de arrecadar. Às vezes isto acontece de forma proposital, para que se possa ter autorização para todas as despesas que se quer fazer. Às vezes por que simplesmente a previsão não foi bem feita. Assim, no decorrer do ano a prefeitura vai executando as ações previstas no orçamento e quando chega


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próximo do final do ano começa a faltar dinheiro para pagar tudo o que está empenhado. 11.

O que se faz, então ? Passa-se a despesa de um ano para outro, com a

contabilização em Restos a Pagar, sem deixar dinheiro em caixa. A despesa de um ano vai ser paga com receita do outro ano. 12. Portanto, no ano seguinte, a receita do município terá que ser suficiente para pagar todas as despesas previstas no orçamento para serem realizadas no ano mais as que vieram do ano anterior por conta dos Restos a Pagar. O processo vai se repetindo ano a ano, levando os municípios a acumularem volumes cada vez maiores de Restos a Pagar, a chamada dívida flutuante, de curto prazo. 13.

O que deve ser feito ? O ideal seria fazer um acompanhamento periódico

da arrecadação. Se ela for insuficiente para cobrir as despesas orçamentárias deve-se evitar que novas despesas sejam empenhadas. Se não vai haver dinheiro para pagar tudo que está no orçamento, além do Restos a Pagar, então algumas despesas têm que ser cortadas imediatamente. Essa é uma decisão difícil, que na maioria das vezes nem o prefeito nem a Câmara dos Vereadores quer tomar. 14. Embora existam tanto normas nacionais quanto estaduais e municipais que tratam de programação financeira, até então não havia lei obrigando o município a tomar esta providência. A Lei de Responsabilidade Fiscal vem contribuir

para

esta

mudança

de

cultura,

determinando

que

este

acompanhamento seja feito, obrigatoriamente, de dois em dois meses e que, se necessário, os empenhos de despesas sejam limitados 1.

1 LRF - Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não

comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

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15.

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe uma regra especial

que vale para o último ano de mandato do prefeito. Vale para o mandato que se encerra no ano 2000, valerá para os mandatos de Governadores e do Presidente da República que se encerrarão em 2002 e para o último ano do mandato dos novos dos prefeitos, 2004. 16.

A regra é a seguinte: Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

17.

Ou seja, o prefeito fica proibido de nos seus últimos oito meses de

mandato assumir uma obrigação de despesa que não possa ser paga até o final do ano e, se ficar uma parte a ser paga no ano seguinte, obrigatoriamente, deverá ser deixado o dinheiro em caixa suficiente para pagar essas parcelas. 18.

Então, nos últimos oito meses de mandato, para assumir novas despesas

não bastará ter a apenas a previsão no orçamento, haverá também a necessidade de comprovar que há condições de pagá-la com a arrecadação do próprio ano. Não pode ser deixada para ser paga com dinheiro do ano seguinte, pelo próximo prefeito. 19.

Por que essa regra é polêmica2 ? Ela é polêmica, principalmente, porque

há as seguintes interpretações:

2 O artigo também provoca discussões porque provocou brusca mudanças no planejamento

financeiro e de execução de obras no final de mandato. Os prefeitos não estavam preparados para isto. Muitos não se readequaram e agora procuram encontrar soluções para corrigir eventuais irregularidades. Outros modificaram procedimentos mas não se sentem seguros quanto a inexistência de falhas e à possibilidade de virem a s ofrer punições. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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•

•

•

de que o art. 42 estaria exigindo que o prefeito quitasse, até o final de seu mandato, toda a dívida de Restos a Pagar do município; de que o prefeito não poderia começar uma obra sem ter o dinheiro para pagá-la integralmente; de que todas as despesas empenhadas a partir de 1º de maio terão de ser pagas até 31 de dezembro, só podendo ser inscritas em Restos a Pagar se houver disponibilidade de caixa suficiente .

20.

Para discutir todas essas interpretações, vamos analisar detidamente

o conteúdo do art. 42.

Análise Detalhada do Art. 42 A expressão “contrair obrigação de despesa” 21. Contrair obrigação de despesa não é o mesmo que empenhar despesa. Os ensinamentos do eminente professor Teixeira Machado auxiliam a dirimir esta questão. 22.

Segundo o art. 58 da Lei nº 4.320, de 1964, “o empenho de despesa é o

ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.” Em seu livro “A Lei 4.320 Comentada”, o professor Teixeira Machado tece os seguintes comentários: “Na verdade, o empenho é uma das fases mais importantes por que passa a despesas pública, obedecendo a um processo que vai até o pagamento. O empenho não cria obrigação e, sim, ratifica garantia de pagamento assegurada na relação contratual existente entre o Estado e seus fornecedores e prestadores de serviços” (grifo nosso) “Administrativamente poderíamos definir o empenho da seguinte forma: ato de autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a ser executada da dotação consignada no orçamento para atender


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a essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviço, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou o serviço contratado será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais.” “Todavia não é só dos contratos, convênios, acordos ou ajustes que resultam as obrigações do Estado. Estas também se originam de mandamentos de leis (Constituições, Leis Orgânicas Municipais, leis ordinárias) e regulamentos, que devem ser cumpridos, porque não envolvem implemento de condições”. “Não temos a veleidade de definir o empenho melhor do que o fez a lei. A Comissão de Reforma da Lei 4.320, de 1969, discutiu o assunto exaustivamente e elaborou uma definição sob o ângulo de destaque de dotação. Seria então o caso de dizer: Empenho de despesa é o ato emanando de autoridade competente que vincula dotação de créditos orçamentários para pagamento de obrigações decorrentes de lei, contrato, acordo ou ajuste, obedecidas as condições estabelecidas”.

23.

Assim, a obrigação de despesa é contraída, por exemplo: quando se

contrata um funcionário, quando se contrata um empréstimo, quando se parcela uma dívida, quando se assina um convênio e quando se contrata uma obra, o fornecimento de bens e a prestação de serviços. 24.

A obrigação de pagar os servidores, de pagar os fornecedores foi

assumida no momento da contratação, e não no momento do empenho. Se se entendesse que a cada empenho se assume a obrigação, então bastaria não empenhar para não ter mais a obrigação. No entanto, deixar de empenhar as despesas com pessoal ou os valores referentes a contratos não retira do Município a obrigação de pagá-las. A obrigação só será extinta pela rescisão do contrato, pela demissão dos servidores (ou pela comprovação de que as exigências contratuais não foram cumpridas), permanecendo a obrigação de indenizar, se for o caso.


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25.

“Contrair obrigação de despesa” nos últimos dois quadrimestres

refere-se, pois, a assumir compromissos em decorrência de contratos, ajustes, acordos, e outras formas de contratação, nesse período; compromissos que não existiam antes dos últimos oitos meses; compromissos que o prefeito pode ou não assumir, diante da possibilidade de haver ou não recursos para pagá-los. Portanto, as disposições do art. 42 não se aplicam às despesas empenhadas nos últimos oito meses geradas em decorrência de obrigações assumidas anteriormente.3,4, 5 A expressão “que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito” 26.

Este trecho do art. 42 significa que, se o prefeito contrair a obrigação de

despesa nos últimos oito meses, ou ele a paga até o final do mandato ou, se restar parcela para serem pagas no exercício seguinte, faça a adequada provisão de recursos financeiros para pagá-las no exercício seguinte. 6

3 A inscrição dessas despesas em Restos a Pagar deve, obviamente, obedecer ao que já

prescreve a legislação vigente (Lei nº 4.320, leis estaduais e legislação municipal. 4 Se a Lei de Responsabilidade Fiscal quisesse se referir a todos osempenhos, indistintamente, bastaria ter disposto do seguinte modo, simples e direto: “todas as despesas empenhadas nos últimos oito meses do último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo deverão ser pagas até a data de 31 de dezembro do referido ano, ou se ainda pendente o cumprimento de obrigação por parte do credor, serem reservados os recursos financeiros suficientes para pagálas no exercício seguinte”. Não foi o caso. 5 LDO 2001 (Lei nº 9.995, de 2000) Art. 74. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei

Complementar n o 101, de 2000: I – considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere; II – no caso de despesas relativas a prestação de serviços já existentes e destinados a manutenção da administração pública, considera-se como compromissadas apenas as prestações cujo pagamento deva se verificar no exercício financeiro, observado o cronograma pactuado. 6 Portanto, as despesas decorrentes de obrigações contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato devem ser pagas até o dia 31 de dezembro, ou serem inscritas em Restos a Pagar com a concomitante provisão de recursos financeiros para saldá-las no exercício seguinte.


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27.

Que parcelas seriam essas a serem pagas no exercício seguinte ? a) podem ser parcelas referentes a despesas empenhadas, liquidadas, mas que, por qualquer motivo, não puderam ser pagas até o final do mandato; b) podem ser parcelas referentes a despesas empenhadas, em execução, mas ainda não liquidadas até o final do exercício e, que portanto, só poderão ser pagas no exercício seguinte; c) podem ser parcelas que somente serão executadas, liquidadas e pagas no exercício seguinte.

28.

A polêmica se instaura quando se analisa a letra “c”. É nesta letra que se

insere a interpretação de que nos últimos oito meses as obras só poderão ser contratadas se forem garantidos recursos financeiros suficientes para pagá-las integralmente. 29.

A doutrina ensina que o orçamento consignará dotações anuais,

equivalentes, no caso de obras, por exemplo, à parcela que será executada no ano da vigência do orçamento, entendimento que está explícito no art. 7º, § 2º, inciso III da Lei de Licitações (Lei nº 8.666, de 1993) 7. A parcela prevista para ser executada no próximo exercício será custeada com recursos consignados também no próximo orçamento 8.

7 Lei nº 8.666, de 1993 - Art. 7º, § 2º - “As obras e os serviços somente poderão ser licitados

quando: I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. 8 As obras plurianuais são contratadas na sua totalidade, devendo o contrato indicar o crédito orçamentário à conta da qual correrá a despesa a ser realizada no exercício em que for assinado e, posteriormente, serem firmados termos aditivos, anualmente ou quando for necessário, para indicar os créditos referentes às parcelas a serem executadas no próximo exercício. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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30.

Portanto, se estamos tratando de uma obra “anual”, ou seja que deva ser

integralmente realizada com os recursos alocados no orçamento em execução, se por ventura a obra for contratada nos últimos oito meses mas não for concluída e paga até o final do exercício, restando parcelas a serem executadas no exercício seguinte, o prefeito deverá, de acordo com o art. 42, obrigatoriamente, fazer a provisão de recursos financeiros para efetivar o pagamento, visto que havia prévia dotação orçamentária e foi com base nesta dotação que contratou o empreendimento. 31.

No entanto, se estivermos falando de obra “plurianual”, ou seja que

deva ser objeto de alocação de recursos em mais de um “orçamento anual”, o prefeito não está obrigado a prover recursos financeiros para pagar a parcela da obra que será executada com dotação do orçamento do ano seguinte 9,10 ,11 ,12 .

9 Ressalte-se que a contratação da obra deve ser precedida da verificação do cumprimento das

exigências constitucionais (a obra deve estar prevista no plano plurianual) e da lei de diretrizes orçamentárias, dos artigos 5º, § 5ºe 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Licitações. 10 Constituição – Art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 11 Constituição – Art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 12 LRF - Art. 16 - A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orcamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; (...) H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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32.

Deve-se lembrar também que só podem ser inscritas em Restos a Pagar

as despesas empenhadas, as quais não podem exceder os créditos orçamentários. Não havendo crédito orçamentário para a parcela da obra que vai ser executada por conta de outro orçamento, não poderá haver empenho 13

nem inscrição em Restos a Pagar14 .

33.

Por fim, é importante lembrar que o art. 42 está inserido na seção Restos

a Pagar15 . O objetivo do artigo não é tratar da questão “obras inacabadas” 16 . 34.

Aqui vale a pena trazer à colação trechos de uma excelente análise

realizada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul em seu Manual de Procedimentos para Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal , que corroboram nosso entendimento, já expresso anteriormente em diversos eventos sobre a LRF: “ Outro exemplo que poderia ser trazido refere-se à celebração de contrato de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, pelo prazo de 36 meses, com início em agosto de 2000 . Tal tipo de contratação encontra-se prevista no inciso II, “caput”, art. 57 da Lei de Licitações. A mesma, a qual, numa análise apressada, poderia ser entendida como vedada no aludido período, afigura-se possível de ser efetivada. Visando à perfeita compreensão, deve-se ater à análise dos exatos termos postos no caput do art. 42 em comento. Como vimos, o dispositivo veda a § 4º As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; (...) 13 Art. 59 da Lei nº 4.320, de 1964: “O empenho de despesas não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. 14 O prefeito, portanto, não poderá, legalmente, inscrever em Restos a Pagar despesas

relativas a parcelas a serem executada no outro ano para as quais não exista o respectivo crédito orçamentário. 15 Art. 36 da Lei nº 4.320, de 1964: “Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas”. 16 Novamente, se o objetivo fosse este, a LRF certamente teria disposto de outro modo, como

este, por exemplo: “no último ano de mandato não poderão ser contratadas obras cuja duração ultrapasse um exercício financeiro”. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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contração “de obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentr o” dos dois últimos quadrimestres do mandato do administrador. Ora, a Administração subordina-se, dentre outros, ao princípio da continuidade do serviço público17, não podendo, portanto, furtar-se da prestação de serviços à população. No caso exemplificativo sob exame, a expressão “cumprida integralmente”, deve ser entendida tão-somente quanto às parcelas do contrato que vencer-se-iam até 31 de dezembro de 2000. Assim, apenas em relação a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do período atinente aos dois últimos quadrimestres de seu mandato, o Administrador teria a obrigação de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais lógico, pois as parcelas vencíveis a contar de janeiro de 2001, somente criariam obrigação de pagamento ao ente a contar da realização do objeto do contrato no referido mês, e assim sucessivamente até o término da avença. Outra situação prática, que tem levantado tormentosa dúvida de interpretação, é a que se refere à contratação de execução de obra pública ou de serviços nos últimos oito meses de mandato. A interpretação desse caso, a exemplo da situação anterior, deve propiciar a integração do princípio do equilíbrio e da continuidade da administração destacado pela LRF, com os princípios e normas constitucionais orçamentárias e legislação correlata, de forma que preserve a razoabilidade das ações de governo.

17 Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua obra, Curso de Direito Administrativ o, Malheiros

Editores, 11ª Edição, 1999, p. 40, assim se reporta a este princípio: ”O princípio da continuidade do serviço público é um subprincípio, ou, se se quiser, princípio derivado, que decorre da obrigatoriedade do desempenho da atividade administrativa. Esta última, na conformidade do que se vem expondo, é, por sua vez, oriunda do princípio fundamental da indisponibilidade, ‘ para a Administração, dos interesses públicos’, noção que bem se aclara ao se ter presente o significado fundamental já exposto da ‘relação de Administração’. Com efeito, uma vez que a Administração é curadora de determinados interesses que a lei define como públicos e considerando que a defesa e prosseguimento deles, é, para ela, obrigatória, verdadeiro dever, a continuidade da atividade administrativa é princípio que se impõe e prevalece em quaisquer circunstâncias .” H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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Nesse sentido não poder-se-ia interpretar que, em relação a uma determinada obra de vulto considerável ou a um contrato para prestação de serviços de engenharia de 60 meses, cuja execução do respectivo objeto fosse iniciada nos últimos oito meses de mandato, fosse o administrador compelido a dispor de todo o recurso financeiro necessário quando da celebração do contrato de execução. Não é esse o interesse da Lei, e nem poderia ser. O Primeiro aspecto que deve ser observado é a relação orçamentária do art. 42 com o que dispõe a Lei de Licitações, Lei 8.666/93, que estabelece: “Art. 7º. As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: “I - projeto básico; “II - projeto executivo; “III - execução das obras e serviços. “(...) “§ 2º. As obras e os serviços somente pod erão ser licitados quando: “I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; “II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; “III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma”

Convém destacar, por importante, que para uma obra ser licitada, preliminarmente, deve ser atendido o princípio constitucional do planejamento integrado (CF, art. 165), ou seja, essa obra deve ser objeto de previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária. De acordo com o transcrito art. 7º da Lei de Licitações, deve haver, ainda, projeto básico, projeto executivo e normas de execução dessa obra, que incluirão um cronograma de execução. Um dos principais dispositivos que elucidam o impasse encontra-se na Lei 8.666/93, que, no art. 7º, § 2º, III, prevê, acertadamente, que a dotação orçamentária necessária à licitação deve ser conjugada com o planejamento da execução a ser realizada no exercício financeiro, tão somente. Esta disposição da Lei de Licitações está em conformidade com o princípio da anualidade previsto no art. 2º da Lei 4.320/64 e no art. 165 da CF/88, que determina que a receita e a despesa devem referir-se, sempre, ao período


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coincidente com o exercício financeiro. Por conseqüência, se o crédito orçamentário deve limitar-se àquelas parcelas da execução da obra que forem planejadas para o exercício, o mesmo ocorrerá em relação aos respectivos empenho da despesa, liquidação e pagamento. No que tange às parcelas subseqüentes, além de a obra estar incluída no PPA, deverá haver previsão da mesma tanto na LDO, quanto na LOA relativas a cada exercício ao qual a mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonância com o cronograma de execução físico-financeiro. Em conclusão, os contratos para a execução de obras ou prestação de serviços serão empenhados e liquidados no exercício, não pelo valor total, mas, somente, as parcelas do cronograma físico-financeiro que correspondam ao executado no exercício financeiro. “

O que o prefeito deverá fazer para atender o disposto no art. 42 35. Para o prefeito assumir uma obrigação de despesa (ou seja através de contrato, convênio, acordo, ajuste ou qualquer outra forma de contratação) a partir do dia 1 o de maio do seu último ano de mandato ele deve verificar previamente se poderá pagá-la, valendo-se de um fluxo de caixa como o exemplificado abaixo, onde levará em consideração “os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício”

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:

(+) Disponibilidade de caixa em 30 de abril (+) Previsão de entrada de recursos até 31 de dezembro (=) Disponibilidade de caixa “bruta” (-) Pagamento das despesas do ano anterior, inscritas em restos a pagar a serem pagas no ano19 18 LRF - Art. 42, parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão

considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

19 Uma questão polêmica refere-se aos Restos a Pagar: são ou não consideradas “encargos e

despesas compromissadas a pagar até o final do exercício” ? Entendemos que as despesas inscritas em Restos a Pagar em 31 de dezembro do ano anterior devem ser consideradas como “despesas e encargos compromissados a pagar até o final do exercício”. No âmbito da União, a legislação determina que despesas inscritas que não forem pagas até o final do exercício H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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(-) Pagamento das despesas já empenhadas (-) Pagamento dos salários dos servidores até o final do ano (-) Pagamento do 13o salário (-) Pagamento de encargos sociais (-) Pagamento de empréstimos bancários (-) Pagamento de parcelamento de dívidas com o INSS e outras (-) Contrapartida de convênios já assinados (-) Pagamento dos contratos já assinados (vigilância, limpeza, fornecimento de medicamentos, obras etc) (-) Pagamento das despesas de água, luz, telefone previstas (-) Pagamento de quaisquer outras obrigações já assumidas ou que o município deva fazer por exigência legal ( =) Disponibilidade de caixa “líquida”

36. Se esta disponibilidade for suficiente21 para pagar a despesa “nova’, o prefeito poderá assumi-la. Caso contrário, não poderá. Se o fizer poderá incorrer em crime contra as finanças públicas, punível com até 4 anos de reclusão, conforme previsto na Lei nº 10.028, de 2000 (Lei de Crimes Fiscais)22 . 37. Como vimos no fluxo de caixa, se o prefeito tiver uma dívida muito grande de despesas do ano anterior inscritas em Restos a Pagar, não lhe sobrará disponibilidade financeira para assumir novas despesas no final de seu mandato. Esse parece ser o caso de muitos municípios. 38.

Para obedecer as exigências do art. 42 da Lei de Responsabilidade

Fiscal, basta que o prefeito não assuma novas despesas no final do seu mandato se não puder pagá-las, pois o que a LRF pretende, no nosso seguinte serão canceladas e, se for o caso, pagas, posteriormente, como Despesas de Exercícios Anteriores. 21 Obviamente, a disponibilidade deve ser de livre utilização. Não pode estar vinculada ao

pagamento de outra despesa.

22 Lei nº 10.028, de 2000 – Art. 2º, Art. 359-C – “Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação,

nos dois últimos quadrimestre do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa. Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos” H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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entendimento, é que se o município já assumiu despesas além da sua capacidade de pagamento então que nos últimos oito meses o prefeito não agrave a situação assumindo outras, muitas vezes com finalidade eleitoral, para pagamento com recursos do próximo ano mediante a inscrição de despesas em Restos a Pagar sem a necessária provisão de recursos financeiros. 39.

Isto é muito diferente do que entender que ele está obrigado a quitar de toda a dívida flutuante 23 .

O conflito entre as exigências do art. 42 e a ordem cronológica de pagamento dos credores 40.

Contudo, em muitas situações, ainda que o governante procure não

contrair obrigações (contratar obras, fornecimento de bens ou prestação de serviços, por exemplo), nos últimos oito meses do seu último ano de mandato, muitas delas não poderão deixar de ser assumidas 24 , sob pena de trazer prejuízos e até mesmo paralisar a prestação de serviços municipais, entre os quais os de saúde, educação e limpeza urbana. 41. De acordo com o art. 42, as despesas decorrentes de obrigações contraídas nesse período deverão ser pagas até o final do ano ou, se for o caso, serem pagas no ano seguinte com recursos provisionados no ano anterior. No entanto, para que essas despesas possam ser pagas é preciso pagar 23 Se a intenção do legislador fosse essa, teria sido muito mais eficiente e claro se a LRF

tivesse disposto da seguinte forma, por exemplo: “A dívida flutuante referente a Restos a Pagar deverá ser quitada até 31 de dezembro do último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, ficando a inscrição no final do exercício condicionada à existência de disponibilidade financeira de livre utilização em montante equivalente.” Não foi o caso. 24 Ao se analisar a alternativa de contratar uma obra antes dos últimos oi to meses e deixar para iniciá-la num momento mais próximo do período eleitoral deve-se levar em conta o disposto no art. 8º da Lei nº 8.666, de 1993, que proíbe o retardamento imotivado da execução de obra ou serviço: “ A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução. Parágrafo único. É proibido o retardamento imotivado da execução de obra ou serviço, ou de suas parcelas, se existente previsão orçamentária para sua execução total, salvo insuficiência financeira ou comprovado motivo de ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei . “ H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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primeiramente os credores anteriores, por força dos seguintes dispositivos legais: Decreto-Lei nº 201, de 1967, Art. 1º, inciso XII – Crime de responsabilidade dos prefeitos – “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o Erário”. Lei nº 8.666, de 1993, art. 5.º - “ Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. Lei nº 8.666, de 1993, Seção Dos Crimes e Penas: Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121 desta Lei. Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.

42.

Não havendo a possibilidade de atender a essas determinações

simultaneamente, visto que o governante poderá não ter recursos suficientes para pagar os credores anteriores e para deixar disponibilidade de caixa suficiente à quitação das despesas decorrentes de obrigações contraídas nos últimos oito meses ( que não poderão ser inscritas em Restos a Pagar para serem pagas com recursos do ano seguinte), o que deverá ser feito?


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a) paga-se primeiramente as despesas dos últimos oito meses em detrimento dos credores anteriores, com preterição da ordem cronológica das exigibilidades ? ou b) cumpre-se a exigência de pagamento na estrita ordem cronológica e deixa-se de disponibilizar recursos para as despesas de final de mandato, descumprindo o art. 42 da LRF ? 43.

Uma primeira alternativa para a solução do problema seria:

a) o governante deixar de contrair todas as obrigações de despesas não essenciais à manutenção das atividades e prestação dos serviços municipais; e b) respaldar-se na possibilidade prevista no art. 5º da Lei nº 8.666, de 1993 25 , de não observar a ordem cronológica quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada, para pagar prioritariamente as despesas consideradas essenciais à continuidade da prestação de serviços contratadas nos últimos oito meses. 44.

Uma segunda linha de interpretação é apresentada em detalhes no

Manual de Procedimentos para Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, transcrita a seguir: “O questionamento seguinte, e que se impõe, é sobre qual o tratamento que deveria dar o Poder/órgão, para o atendimento do requerido no art. 42, frente ao cumprimento conjunto do disposto no Decreto-Lei nº 201/67 26, art. 1º, XII, e

25 Lei nº 8.666, de 1993, art. 5.º - “ Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações

terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. 26 Decreto-Lei nº 201, de 1967, Art. 1º, inciso XII – Crime de responsabilidade dos prefeitos – “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o Erário”. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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no art. 5º da Lei 8.666/93 27, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores, se o Poder/órgão possuísse saldo elevado de dívidas de curto prazo inscrito em Restos a Pagar, que o impossibilitasse, nesse exercício, de encerrá-lo com o pleno atendimento do art. 42. Exemplifique-se, supondo a seguinte situação em 30-04-2000: Saldo em Bancos (livres) (-) Saldo de Restos a Pagar (Passivo Financeiro)

$ 1.000 $ (5.000)28

Situação na data, déficit de:

$ (4.000)

Arrecadação prevista de 1º/05 a 31/12/2000

$ 2.000

Nesse exemplo hipotético, mesmo que o Poder/órgão simplesmente suspendesse todas as suas atividades e, de alguma forma, pudesse não realizar qualquer despesa nos últimos dois quadrimestres, não conseguiria sequer eliminar o déficit financeiro constatado no período de 30-04 a 31- 122000, em razão de sua situação financeira pretérita. Dessa forma, de acordo com a situação apresentada, seria impossível ao Poder/órgão chegar ao final do exercício com situação de equilíbrio. Supondo-se outra situação: • • • • •

Saldo no passivo financeiro em 30-04 Saldo de disponibilidade de Caixa Déficit financeiro em 30-04 Previsão de receita de 01-05 até 31-12-00 Previsão de despesa de 01-05 até 31-12-00

$ (4.000,00) $ 1.000,00 $ (3.000,00) $ 2.000,00 $ 2.000,00

27 Lei nº 8.666, de 1993, art. 5.º - “ Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações

terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. 28 Os valores entre parênteses são negativos. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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Com essa situação, poder-se-ia interpretar que as despesas a serem feitas nos últimos oito meses deveriam ser pagas ou, ao menos, que o Poder ou órgão reservasse recurso financeiro para tanto. Contudo, como isso seria possível haja vista a obrigatoriedade prevista no art. 1º, XII do DL. 201/67 e no art. 5º da Lei 8.666/93 no que tange à obediência à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores? Em princípio, surgiriam duas alternativas: a primeira seria no sentido de que fosse efetuado o pagamento, com os recursos financeiros disponíveis, somente daquelas despesas que fossem geradas nos últimos dois quadrimestres, sem a observância da ordem cronológica dos pagamentos aos fornecedores, como meio de atendimento do disposto no art. 42; asegunda, seria a observância da ordem cronológica, restando, por conseqüência, não pagas e sem cobertura para tanto, ao final do exercício, as despesas contraídas nos últimos oito meses do mandato. A solução para o impasse passaria, inegavelmente, pela busca do que pretendeu a Lei com a inserção desse artigo no Capítulo da DívidaPública. Em outras palavras, não pretendeu a Lei privilegiar determinados fornecedores em função da época em que se dá o fornecimento ou prestação de serviços ao Poder/órgão, mas, sim, buscou impedir que o titular comprometesse, ao final do seu mandato, as contas da instituição de forma a impor dificuldades ao próximo administrador. Nesse sentido, a interpretação e sugestão de procedimentos que se afiguram como razoáveis contemplam a vontade da Lei (não a do legislador). Assim, preliminarmente, os registros contábeis deveriam evidenciar, no Passivo Financeiro, as despesas com as respectivas baixas e saldo, a fim de dar transparência às despesas efetuadas nos últimos dois quadrimestres. Também seria dever do Poder/órgão, para fins de transparência e informação contábil, que fosse calculada a sua situação financeira em 30-04-2000. De posse dessas informações contábeis que permitiriam aferir a situação financeira antes do início dos últimos oito meses do mandato, ocumprimento do artigo 42 sugeriria que, ao final desses oito meses, não pudesse o administrador apresentar resultado financeiro desfavorável em relação a 30-


20


04-2000 se este fosse negativo, e, no máximo nulo, se este se apresentasse positivo. Exemplificando: Caso A: •

Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000

$ 2.000,00

•

( - ) Passivo financeiro (sem vinculações) em 30-04

$ 1.000,00

•

( = ) Superávit financeiro em 30-04

$ 1.000,00

•

Despesas nos últimos oito meses.

$ 1.500,00

•

Receitas nos últimos oito meses

$

500,00

Neste caso, mesmo sendo a receita, nos últimos oito meses, inferior à despesa, não haveria transgressão ao art. 42, pois para o pagamento desta haveria recursos disponíveis, ou seja, possuiriam financiamento do superávit, em 30-04, de R$ 1.000, mais as receitas de R$ 500, devendo pagar-se todos os fornecedores em ordem cronológica. Caso B: •

Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 $2.000,00

•

( - ) Passivo financeiro (sem vinculações) em 30-04

$3.000,00

•

( = ) Superávit financeiro em 30-04

$(1.000,00)

•

Despesas nos últimos oito meses.

$ 500,00

•

Receitas nos últimos oito meses

$ 500,00

Nesta situação, a despesa do Poder/órgão nos últimos dois quadrimestres do mandato do titular não poderia ser, em hipótese alguma, superior às suas receitas no mesmo período, ou seja, de R$ 500, face à ausência de recursos para o financiamento de despesas que ultrapassassem esse valor em 30-04, apresentando, pelo contrário, um déficit financeiro. Dessa forma, o Poder/órgão, limitando as despesas às receitas, no período dos últimos oito meses, não incorreria na transgressão ao artigo 42, haja vista que não prejudicaria a situação financeira em 30-04, não importando se aquela despesa aferida nos últimos oito meses ficasse, por hipótese, integralmente para ser paga no exercício seguinte. Com isso, restariam observadas as


21


normas postas nos citados art.1º, XII, do DL 201/67 e o art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores. Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42 deseja impor limite à geração de despesa nos últimos oito meses do mandato, que fosse condicionada à capacidade financeira de sua absorção. De forma simples, pode-se afirmar que nos últimos oito meses do mandato do

titular de

Poder/órgão a despesa, considerando o regime de competência, ficaria limitada à realização da receita, respeitado o regime de caixa. Não se poderia conceber, na interpretação, ao menos nesse primeiro exercício de vigência da LRF, que teria o atual administrador público a responsabilidade pela tarefa do equilíbrio entre os recursos de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por vários exercícios; mas, sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na geração da despesa no período que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele abrangendo os dois últimos quadrimestres, assim como, também, não poder-se-ia pensar que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legislação correlata. Reforçando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto às despesas abarcando os dois últimos quadrimestres, que o Poder Público não pode prescindir da realização de determinadas despesas de custeio, tais como aquisição de materiais (de consumo ou permanentes) e de serviços, etc., sob pena de ficar impossibilitado da prestação de serviços mínimos à população. Importante, ainda, mencionar que, no tocante aos recursos financeiros vinculados à aplicação em determinados objetos, seja em decorrência de norma legal ou de convênio, observar-se-ia a ordem cronológica correspondente, assim como estaria vedada sua utilização para o pagamento de despesas que não estivessem relacionadas à sua aplicação.

45.

Da análise efetuada pelo Tribunal de Contas depreende-se , salvo

melhor juízo, que se o administrador nos últimos oito meses não gerar uma diferença entre receitas e despesas que piore o resultado financeiro negativo apurado em 30 de abril, ou, se este for positivo, que não o torne


22


negativo, ele não terá descumprido o art. 42. 29 Se essas condições forem atendidas, o administrador poderá inscrever essas despesas em Restos a Pagar sem a contrapartida na disponibilidade de caixa30 .

A questão do cancelamento de empenhos por falta de disponibilidade de caixa 46.

Analisadas as questões envolvendo o art 42, resta analisar uma outra

questão muito importante e também sujeita a interpretações divergentes. Tratase do cancelamento de empenhos por falta de disponibilidade de caixa. 47. Esta questão surge em decorrência do disposto no art. 55, que trata dos demonstrativos que constituirão o Relatório de Gestão Fiscal. O inciso III, letra “b” determina que o relatório referente ao último quadrimestre conterá um demonstrativo da inscrição em restos a pagar, das despesas: 1. liquidadas 2. empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3. empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4. não inscritas por falta da disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados. 29 Manual TCE/RS, pág. 49. “De posse dessas informações contábeis que permitiriam aferir a

situação financeira antes do início dos últimos oito meses do mandato, o cumprimento do artigo 42 sugeriria que, ao final desses oito meses, não pudesse o administrador apresentar resultado financeiro desfavorável em relação a 30-04-2000 se este fosse negativo, e, no máximo nulo, se este se apresentasse positivo.” 30 Manual TCE/RS, pág. 50, 3º parágrafo:

“Dessa forma, o Poder/órgão, limitando as despesas às receitas, no período dos últimos oito meses, não incorreria na transgressão ao artigo 42, haja vista que não prejudicaria a situação financeira em 30-04, não importando se aquela despesa aferida nos últimos oito meses ficasse, por hipótese, integralmente para ser paga no exercício seguinte. Com isso, restariam observadas as normas postas nos citados art.1º, XII, do DL 201/67 e o art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores”


23


48.

Fazendo, pois, este dispositivo referência, nos itens 3 e 4, à necessidade

de demonstrar a inscrição até o limite da disponibilidade de caixa e a nãoinscrição e o cancelamento de empenho por falta dessa disponibilidade, inferese que a Lei de Responsabilidade Fiscal estaria, doravante, introduzindo como condição para a inscrição de despesas em Restos a Pagar a existência de disponibilidade de caixa. 49.

Nosso entendimento contudo não é este. Primeiramente, há que se

ressaltar que os dispositivos em discussão referem-se ao conteúdo de um relatório e não propriamente a um comando legal direto e explícito como era o art. 41, vetado pelo Presidente da República 31 . E é exatamente neste artigo vetado que se encontra nossa argumentação para refutar o entendimento de que a Lei de Responsabilidade Fiscal estaria impondo à União, aos Estados e aos Municípios a existência de disponibilidade de caixa como condição para inscrição em Restos a Pagar. 50.

Como já dissemos, a LRF procurou introduzir mecanismos de controle

sobre os Restos a Pagar. No entanto, por ser questão bastante controvertida, não houve convergência entre a proposta contida no projeto apresentado pelo Poder Executivo Federal e a proposta aprovada pelo Congresso Nacional, expressa no art. 41, reproduzido a seguir: Art. 41. Observados os limites globais de empenho e movimentação financeira, serão inscritas em Restos a Pagar:

31 Razões do veto:

"A exemplo de vários outros limites e restrições contidos no projeto de lei complementar, o sentido original da introdução de uma regra para Restos a Pagar era promover o equilíbrio entre as aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo, evitando déficits imoderados e reiterados. Neste intuito, os Restos a Pagar deveriam ficar limitados às disponibilidades de caixa como forma de não transferir despesa de um exercício para outro sem a correspondente fonte de despesa. A redação final do dispositivo, no entanto, não manteve esse sentido original que se assentava na restrição básica de contrapartida entre a disponibilidade financeira e a autorização orçamentária. O dispositivo permite, primeiro, inscrever em Restos a Pagar várias despesas para, apenas depois, condicionar a inscrição das demais à existência de recursos em caixa. Tal prática fere o princípio do equilíbrio fiscal, pois faz com que sejam assumidos compromissos sem a disponibilidade financeira necessária para saldá-los, cria transtornos para a execução do orçamento e, finalmente, ocasiona o crescimento de Restos a Pagar que eqüivale, em termos financeiros, a crescimento de dívida pública. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

24


I - as despesas legalmente empenhadas e liquidadas, mas não pagas no exercício; II - as despesas empenhadas e não liquidadas que correspondam a compromissos efetivamente assumidos em virtude de: a) normas legais e contratos administrativos; b) convênio, ajuste, acordo ou congênere, com outro ente da Federação, já assinado, publicado e em andamento. § 1º Considera-se em andamento o convênio, ajuste, acordo ou congênere cujo objeto esteja sendo alcançado no todo ou em parte. § 2º Após deduzido de suas disponibilidades de caixa o montante das inscrições realizadas na forma dos incisos I e II do caput, o Poder ou órgão referidos no art. 20 poderá inscrever as demais despesas empenhadas, até o limite do saldo remanescente. § 3º Os empenhos não liquidados e não inscritos serão cancelados

.

51.

Assim, pelo projeto aprovado no Congresso, seriam inscritas,

independentemente de existência de disponibilidade de caixa, todas as despesas liquidadas e todas as ainda não liquidadas que fossem decorrentes de normas legais, contratos administrativos e convênios assinados, publicados e em andamento. Depois, se ainda restasse disponibilidade financeira, seriam inscritas as demais despesas empenhadas mas não liquidadas. Os empenhos não liquidados para os quais não houvesse recursos financeiros suficientes seriam cancelados. 52.

Por entender que o dispositivo contrariava o interesse público, o

Presidente vetou TODO o artigo, inclusive os §§ 2º e 3º , que dispunham sobre a inscrição de despesas não liquidadas, determinando a disponibilidade de caixa como limite para inscrição e o cancelamento dos empenhos não inscritos. 53.

O conteúdo do demonstrativo da inscrição de despesas em Restos a

Pagar de que trata a letra “b” do inciso III do art. 55 refletia exatamente o conteúdo do art. 41. Só exigia a demonstração das despesas “não inscritas por


25


falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados ” por que o § 3º do art. 41 determinava: “Os empenhos não liquidados e não inscritos serão cancelados”. 54. Observe-se que os itens 1, 2, 3 e 4 do art. 55, III, b correspondem exatamente aos incisos I e II e aos §§ 2º e 3º do art. 41, respectivamente. O item 2 faz, inclusive, referência explícita ao dispositivo vetado: “empenhadas e não liquidadas inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41”. 55. Portanto, embora os dispositivos dos itens 3 e 4 do art. 55, III, b não tenham sido vetados, permanecendo na Lei32 , no nosso entendimento não significa que tenha sido mantida a exigência de disponibilidade de caixa para a inscrição em Restos a Pagar de despesas empenhadas e não liquidadas, conforme previsto no art. 41, vetado. 56. Quando muito, os dispositivos apenas exigem a demonstração dessa situação, e somente no caso de a legislação estadual ou municipal vigente assim dispor, cancelamento das despesas não inscritas por falta dessa disponibilidade. 33 57.

Entender que a LRF estaria impondo essa condição seria o mesmo que

desfazer, por vias tortuosas, o veto presidencial aos §§ 2º e 3º do art. 41.

32 Convém observar que o art. 63, III faculta aos municípios com população inferior a 50.000

habitantes “elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual” a partir do 5º exercício seguinte ao da publicação da LRF. O tal Anexo de Política Fiscal existia enquanto também existia o §1º do art. 3º que dele tratava, vetado pelo Presidente da República. Ninguém alega, contudo, que por ter permanecido no art. 63, III a referência a este Anexo estão os municípios obrigados a apresentá-lo. 33 A corroborar este entendimento está o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, em seu Manual de Procedimentos para Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal , pág. 42: “ Registre-se, todavia, que, em razão do veto presidencial ao inciso II do art. 4º e ao artigo 41, torna-se inaplicável, respectivamente, o disposto na alínea “e” do inciso I, bem como os itens 2 e 4 da alínea “b” do inciso III do art. 55 antes transcrito em parte.” H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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Conclusões 58.

A análise detalhada e estritamente técnica do art. 42 da Lei de

Responsabilidade Fiscal NÃO RESPALDA interpretações de que: I.

no último ano de mandato o governante está obrigado a “zerar” a dívida flutuante34,35

II. obras plurianuais não podem ser iniciadas sem a prévia provisão de recursos financeiros para pagar a obra toda; III. todas as despesas empenhadas nos últimos oito meses não poderão ser inscritas em Restos a Pagar sem a necessária contrapartida de disponibilidade de caixa. 59.

O art. 42 determina que a assunção de obrigações de despesas nos

últimos oito meses do último ano de mandato tenha não apenas respaldo na lei orçamentária, mas também a necessária contrapartida de recursos financeiros suficientes para pagá-las até o final de exercício, ou no ano seguinte, se inscritas em Restos a Pagar.36 60.

Complementando essas conclusões, entendemos que as disposições do

art. 42 não se aplicam às despesas que foram assumidas anteriormente aos últimos oito meses, por força de lei, contrato, convênio, ajuste ou qualquer

34 Manual do TCE/RS: “Não se poderia conceber, na interpretação, ao menos nesse

primeiro exercício de vigência da LRF, que teria o atual administrador público a responsabilidade pela tarefa do equilíbrio entre os recursos de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por vários exercícios; mas, sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na geração da despesa no período que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele abrangendo os dois últimos quadrimestres, assim como, também, não poder-se-ia pensar que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legislação correlata” 35 Manual do TCE/RS: “Reforçando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto às despesas abarcando os dois últimos quadrimestres, que o Poder Público não pode prescindir da realização de determinadas despesas de custeio, tais como aquisição de materiais (de consumo ou permanentes) e de serviços, etc., sob pena de ficar impossibilitado da prestação de serviços mínimos à população .” 36 Manual do TCE/RS: “Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42

deseja impor limite à geração de despesa nos últimos oito meses do mandato, que fosse condicionada à capacidade financeira de sua absorção.” H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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outra forma de contratação, mas que venham a ser empenhadas nesse período. Contrair obrigação de despesas não é o mesmo que empenhar despesas 37 ,38 . 61. É fundamental apresentar um adequado entendimento para o art. 42, haja vista, principalmente, as conseqüências de ordem penal 39 que decorrem do seu descumprimento. Seu objetivo pode assim ser resumido: evitar que nos períodos eleitorais sejam assumidas despesas sem o suficiente respaldo na capacidade financeira do Município (do Estado ou da União) para saldá-las com recursos do próprio ano 40 . 62.

As interpretações que aqui foram analisadas 41 têm o mérito de procurar

combater problemas graves da administração pública, como: inscrever despesas em Restos a Pagar sem a suficiente provisão de caixa, iniciar obras com motivações eleitorais, que não serão concluídas pelo próximo governante, e impedir a transferência de endividamento de um mandato para outro. São preocupações legítimas, mas não se pode querer discutir tais questões com interpretações extremamente extensivas do conteúdo do art. 42 e do art. 55, III, 37 Ver explicações no tópico “A expressão “contrair obrigação de despesas””. Exemplos:

contratação de servidores, parcelamento de dívidas com o INSS, contratação de empréstimos, contratação de obras, fornecimento de bens e prestação de serviços, entre outras. 38 Portanto, o empenho das despesas a serem realizadas nos últimos oito meses referentes a salários dos servidores, 13º, encargos sociais, parcelamento de dívidas, pagamento de juros e amortização de empréstimos e contratos de fornecimento de bens, prestação de serviços e realização de obras assinados em período anterior não precisam, no nosso entendimento, estar respaldados na existência de disponibilidade de caixa para serem efetivados. Contudo, não se pode deixar de observar todas as demais normas existentes nas legislações federal, estadual, municipal, em especial das que tratam da adequação da realização de despesas à programação financeira e das condições para inscrição em Restos a Pagar. 39 Decreto-Lei nº 201, de 1967 – Crime de Responsabilidade – Art. 1º, inciso V – “ordenar ou

efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes”. Lei nº 10.028, de 2000 “ – Art. 2º, art.359-C – “Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestre do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesas não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de cais. Pena – reclusão de 1 a 4 anos”. 40 Mais uma vez vale lembrar que na disponibilidade de caixa a ser reservada para pagamento dessas despesas de final de mandato inscritas em Restos a Pagar já devem estar computados os valores necessários para pagamento de todas as despesas e encargos compromissados para pagamento até 31 de dezembro.


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“b”, muitas vezes lastreadas em motivações políticas, que certamente deverão ser desconsideradas no exame dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário. 63.

O contido nos itens 3 e 4 da letra “b” do inciso III do art. 55 não

determinam a exigência de disponibilidade de caixa para inscrição das despesas empenhadas e não liquidadas em Restos a Pagas, não cabendo também a interpretação de que tais empenhos devam ser cancelados. Com exceção das normas que se aplicam aos últimos oito meses do último ano de mandato, nenhuma outra foi introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Nos demais casos, a inscrição em Restos a Pagar deve continuar a ser procedida na forma prescrita nas legislações federal, estadual e municipal em vigor. 64.

A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais não são ne m

deve ser tidas como a solução para o enfrentamento do cometimento de desmandos administrativos, ilegalidades, desvio ou apropriação de recursos municipais pelas administrações anteriores. Tais situações já estão sendo e continuarão a ser enfrentadas pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas com base na legislação vigente 42 , na maior parte das vezes mais adequada do que a recente Lei de Crimes Fiscais para punição dos ilícitos mais graves, como corrupção, desvio de verbas públicas, licitações fraudulentas, contratações irregulares, utilização de recursos públicos em proveito próprio, e outras. 65.

Compreende-se o desejo de utilizar a Lei de Responsabilidade Fiscal e a

Lei de Crimes Fiscais para combater as mazelas da Administração Pública, mas tais leis devem ser estudadas e interpretadas nos seus devidos termos, sob pena de na esfera judicial perderem eficácia os procedimentos baseados em interpretações que desbordam da racionalidade técnica e factual.

41 Ver página 5. 42 Código Penal, Lei de Improbidade Administrativa, Decreto-Lei nº 201, de 1967, entre outras

leis.


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66.

Os governantes que levaram o município ao caos financeiro devem ter

suas contas julgadas com rigor pelos Tribunais de Contas e pelas Câmaras de Vereadores, sendo-lhes aplicadas as sanções políticas (inelegibilidade) e civis (multas). O Ministério Público, deve promover a persecução penal e civil para apenação daqueles que cometeram ilegalidades, que se apropriaram de recursos públicos. Leis existem. As punições decorrem da adequada utilização do aparelho estatal de repressão e fiscalização e da legislação. 67. A situação que hoje se verifica de endividamento irresponsável e desperdício de recursos decorre da inobservância e subversão de normas financeiras já existentes 43 e será em muito evitada no futuro com a aplicação das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, que institui: a) a obrigatoriedade de um planejamento fiscal para três anos, refeito anualmente, fixando metas de receitas, despesas, resultados e montante da dívida, inclusive da resultante de Restos a Pagar. b)

mecanismo de controle da execução orçamentária, determinando o acompanhamento bimestral das receitas e despesas e obrigatoriedade de limitação de empenho quando verificado que os resultados entre receitas e despesas estabelecidos na LDO não serão alcançados

44 ,45 ,46

43 Como exemplo, temos os arts 47 e 48 da Lei nº 4.320, de 1964:

Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar. Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos: a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho; e b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria. 44 Os pequenos municípios, ainda que possam valer-se da opção de apenas elaborar um planejamento fiscal e consigná-lo no Anexo de Metas Fiscais da lei de diretrizes orçamentária a partir da elaboração, em 2005, da LDO para 2006 não estão desobrigados de estabelecer mecanismos para adequação de seus gastos às suas receitas. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a LDO disponha sobre equilíbrio entre receitas e despesas44 e mesmo os municípios com menos de 50.000 habitantes deverão estabelecer regras que viabilizem o H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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c) a proibição de contrair obrigação de despesa nos últimos oito meses do último ano de mandato sem a necessária demonstração de disponibilidade financeira para honrá-la. 68. A análise se foram ou não cometidas irregularidades em relação ao disposto no art. 42 deve ser efetivada caso a caso, considerando a situação financeira do município em 30 de abril, as obrigações que foram contraídas nos últimos oitos meses (essenciais ou não essenciais), quanto foi gasto e quanto foi arrecadado nesse período. Não há uma regra geral. E o que importa não é se o empenho será ou não cancelado, se a despesa será ou não inscrita, mas se foi assumida respeitando ou não as regras do artigo 42, vigentes desde 5 de maio de 2000. 69.

Nos procedimentos penais ou administrativos47 que venham a ser

instaurados deve-se, sem dúvida, considerar como atenuantes, numa análise caso a caso, o fato de a Lei de Responsabilidade Fiscal ter entrado em vigor de uma forma abrupta, com muitos dispositivos sujeitos a interpretações divergentes, sem regras claras quanto à sua aplicação, dificultando e, em muitos casos, impossibilitando decisões seguras, conscientes e tempestivas pelos atuais prefeitos quanto à assunção de obrigações no final do mandato.

equilíbrio orçamentário, principalmente, durante a execução, de modo a evitar que sejam assumidas e empenhadas despesas de forma incompatível com a realização de receit as. 45 Art. 63. É facultado aos municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por: (...) III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5º a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar. 46 Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 16546 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; (...) 47 Deve-se lembrar que tanto a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) quanto o

Decreto-lei nº 201, de 1967, contêm disposições que podem ser utilizadas para penalização dos prefeitos que descumpriram as normas do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, as infrações cometidas antes da publicação da Lei de Crimes Fiscais, em 20 de outubro de 2000, também podem ser objeto de representação para abertura de processo civil ou penal. H:\Usuários\Weder\LRF - INTERNET\Estudo Art. 42-Final.doc 02/01/01/16:45

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BNDES-Estudo Do Art 42 LRF

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