Birocratia - Weber

ANEXA 2

STRUCTURA FORMALĂ: CONCEPTUL DE BIROCRAŢIE1

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna dominanta. 'Conducãtorul politic' se gãseste în pozitia unui 'diletant' fatã în fata cu 'expertul'… Max Weber Introducere Pentru cei mai multi dintre americani, “birocratia” este un cuvânt controversat. Putine lucruri sunt mai neagreate ca birocratia, putine profesii au un prestigiu social mai mic decât aceea de birocrat. Atât birocratia cât si birocratii sunt tinta criticilor repetate din presa si sunt constant atacate de catre oratorii politici si cetatenii de rând. “Ineficienta“, “birocratism”, “prostie”, “secretomanie”, “ingimfare”, “agresivitate” si “interes personal” sunt doar câteva din cuvintele pline de încarcatura emotionala folosite pentru a critica aspru birocratii. Poate ca exista suficient adevar în viziunea noastra vaga asupra birocratilor. Poate ca e pe deplin justificata reolta noastra ocazionala impotria aspectelor deranjante ale birocratiei de care ne lovim aproape zilnic - putem chiar experimenta o purificare sanatoasa în acest proces. Dar aceasta perspectiva susceptibila in mod justificat nu ar trebui sa ne împiedice sa întelegem importanta si sensul fenomenului birocratiei. Din punctul de vedere al administratiei publice si al literaturii stiintelor sociale, “birocratia” înseamna mult mai mult decat caracteristicile plictisitoare ale organizatiilor moderne. În literatura serioasa despre administratie, termenul denota elementele structurale generale si formale ale unui tip de organizatie umana, în special a unei organizatii guvernamentale. Birocratia are, in acest sens, atât caracteristici pozitive cât si negative fiind mai degraba un termen neutru decât unul care reflecta aspectele negative ale organizatiilor. Birocratia este o lentila prin care putem vedea obiectiv ceea ce Carl Friderich numea "centrul guvernarii moderne". Sociologului german Max Weber (1864-1920) îi este recunoscuta formularea clasica cea mai cuprinzatoare a caracteristicilor birocratiei. El nu numai ca a emis idei noi despre birocratie ci a acoperit un întreg spectru de gândire istorica, politica, economica si sociala. 1

Richard Stillman – Public Administration. Concept and cases, Chapter 2 – The Concept of Bureaucracy (Traducere realizată de studenţi) 1

Asa cum observa Reinhard Bendix, Weber a fost

“ca un om al Renasterii care

considera întreaga umanitate de competenta sa “. Studiind religia hindusa,Vechiul Testament, cadastrul in Imperiul roman, politica prusaca, companiile comerciale medievale sau administratia publica chineza, el a cautat sa analizeze obiectiv natura institutiilor umane si sa arate legatura dintre idei si evolutia sistemelor politice, economice si sociale.

Una dintre cele mai bune lucrari ale sale, ”Etica protestanta si spiritul

capitalismului”, stabileste legaturile intelectuale si critice dintre aparitia protestantismului si capitalism in secolul al XVI-lea si al XVII-lea. Weber a cautat constant raspunsuri la probleme extrem de complexe. Care este interactiunea dintre idei si institutii? Prin ce se disting cultura occidentala si ideile ei? De ce o anume societate evolueaza într-un anumit mod? Nu putem rezuma aici numeroasele idei formulate de spiritul creator al lui Max Weber, dar vom examina câteva aspecte ale gândirii sale cu impact direct asupra conceptiei sale despre birocratie. Weber credea ca civilizatia a evoluat de la primitiv si mistic la rational si complex. El considera ca natura umana a progresat treptat de la religii si mitologii primitive la o experienta din ce in ce mai teoretica si tehnica. Evolutia lumii se prezenta, in conceptia lui Weber în secolul al 19-lea,

ca o strada cu sens unic: el

preconiza o “demistificare” progresiva a umanitatii si a ideilor acesteia despre mediul înconjurator. În concordanta cu aceasta teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei “tipuri ideale” de autoritate care explica de ce indivizii s-au supus conducatorilor de-a lungul istoriei. Unul din cele mai vechi tipuri de autoritate, tipul traditional al societatii primitive, se baza pe credinta în

caracterul sacru al traditiei. Daca o familie de

conducatori a condus dintotdeauna, oamenii o considera legitima si îi asculta pe membrii ei. Timpul, precedentul si traditia îi legitimeaza pe conducatori în ochii supusilor. Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatica, bazata pe calitatile personale si atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-alesi care insufla incredere datorita calitatilor lor extraordinare, aproape supraumane. Conducatorii militari, sefii luptatorilor, presedintii partidelor populare, fondatorii religiilor sunt exemple de persoane ale caror fapte eroice sau miraculoase atrag adepti. Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizatiilor moderne si anume autoritatea “legal-rationala“. Aceasta se bazeaza pe “încrederea în legitimitatea modelului de reguli normative si a drepturilor celor investiti cu autoritate în cadrul acestor reguli în scopul de da dispozitii”. Ascultarea este datorata mai degraba unui set impersonal de legi stabilite în mod legal, decât unui conducator. Autoritatea 2

legal-rationala investeste putere mai mult în functie decât în persoana care ocupa functia; astfel oricine poate conduce atâta timp cât ajunge în functie “conform regulilor”. Acest tip de autoritate se afla la baza conceptului de birocratie în doctrina lui Weber. Dupa Weber, birocratia este manifestarea autoritatii

legal-rationale în forma

institutionala; ea are un rol esential în reglarea si controlul societatilor moderne. “Este, spune Weber, superioara oricarei alte forme de autoritate prin precizie, stabilitate, rigoarea disciplinei si siguranta. Astfel, birocratia permite calcularea la un nivel deosebit de ridicat a rezultatelor sefilor de organizatii si a celor care interactioneaza cu ea. Birocratia este, in cele din urma, superioara prin eficienta ei operationala si “formal, capabila sa rezolve toate tipurile de sarcini administrative”. Pentru Weber, birocratia este indispensabila mentinerii civilizatiei în societatea moderna. În viziunea sa, “oricâti oameni s-ar plânge de raul creat de birocratie, ar fi o pura iluzie sa credem pentru o clipa ca activitatea administrativa continua ar putea fi realizata în orice domeniu altfel decât prin munca de birou a functionarilor”. O mare parte din analiza efectuata de Weber se ocupa cu evolutia istorica a birocratiei. El considera ca birocratia moderna a aparut în Occident in Evul Mediu, când extinderea domeniilor regale a necesitat functionari care sa controleze aceste domenii. Printii au fost obligati sa gaseasca tehnici administrative rationale pentru a-si extinde autoritatea, împrumutind frecvent idei din organizarea bisericii, ale carei domenii se întindeau în toata Europa. “Conditia ideala pentru birocratizarea administrativa a fost întotdeauna dezvoltarea sarcinilor administrative”, scrie Weber. Birocratia s-a dezvoltat pentru ca societatea avea nevoie sa faca diverse lucruri: sa construiasca strazi, sa educe tineri, sa incaseze taxe, sa lupte în batalii, sa împarta dreptate. Munca a fost divizata si specializata pentru a atinge scopurile societatii. Weber a identificat, de asemenea, economiile monetare ca fiind un ingredient important pentru dezvoltarea birocratiei. “Birocratia ca structura permanenta presupune un venit constant pentru întretinere... Existenta unui sistem stabil de impozitare este conditia prealabila pentru existenta permanenta a administratiei birocratice”. Alti factori culturali care contribuie la aparitia birocratiilor cu nivel de structurare ridicat sunt dezvoltarea educatiei, a religiilor superioare, aparitia stiintei si rationalitatii. Weber a enumerat amanuntit elementele cele mai importante ale structurii formale a birocratiei. În conceptia sa, trei dintre cele mai importante caracteristici ale birocratiei sunt diviziunea muncii, ordinea ierarhica si regulile impersonale - pietre de temelie ale oricarei birocratii functionale. Diviziunea muncii presupune impartirea rationala a muncii în unitati care pot fi asumate de indivizi sau grupuri de indivizi cu competenta în 3

rezolvarea sarcinilor respective. Spre deosebire de conducatorii traditionali, în birocratie angajatii nu sunt proprietarii birourilor ci ocupa o functie datorita capacitatii lor de a presta munca desemnata. In al doilea rind, ordinea ierarhica a birocratiei separa superiorii de subordonati; pe baza acestei ierarhii este remunerata munca, este recunoscuta autoritatea, se acorda privilegiile sI promovarile. În sfârsit, regulile impersonale sunt forta motrice a lumii birocratice. Birocratii nu pot actiona asa cum doresc, remarca Weber, pentru ca alegerile lor se limiteaza la scheme precise de comportament impuse de legi. În contrast cu autoritatea “traditionala“ sau cea “carismatica“, regulile birocratice actioneaza în sensul controlului subordonatilor de catre superiori, limitând astfel posibilitatea manifestarii arbitrarului si a favoritismului personal. Weber a afirmat ca singurul mod în care o societate moderna poate functiona eficient este prin formarea si perfectionarea specialistilor în cadrul unei birocratii. Desi Max Weber considera birocratia drept permanenta si indispensabila lumii moderne, era ingrozit de ceea ce credea a fi o tendinta catre pierderea demnitatii si libertatii umane: “Este ingrozitoare ideea ca lumea ar putea fi într-o zi plina de slujbasi marunti, oameni neinsemnati agatati de slujbe marunte si luptând pentru unele mai importante -o situatie care joaca din nou, ca în arhivele egiptene, un rol din ce în ce mai mare în spiritul sistemului nostru administrativ si, in special, al odraslelor sale, studentii. Aceasta pasiune pentru birocratie…este suficienta pentru a te aduce la disperare.”2 Si desi era exasperat de tendinta accentuata spre birocratizare în lumea moderna, Weber a observat totusi efectul egalizator sau de democratizare al birocratiei asupra societatii. Reinhard Bendix s-a exprimat în felul urmator despre conceptia lui Weber: "Dezvoltarea birocratiei inlatura … privilegiile plutocratice, înlocuind administrarea neplatita, facuta din pasiune de catre persoane de seama cu cea platita, cu norma intreaga a profesionistilor indiferent de pozitia lor economica si sociala. … Autoritatea se exercita conform regulilor, si toti cetatenii supusi autoritatii respective au acelasi statut legal".3 În ultimii cincizeci de ani, anumite elemente din conceptia despre birocratie a lui Weber au alimentat dezbateri academice si critici erudite. 4 Exista sociologi care critica formularea weberiana a "tipurilor ideale" ca fiind amagitoare. Ei sustin ca aceasta teorie 2

Dupã Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait (New York: Doubleday and Co, 1960), p.464 Ibid., p. 429 4 Pentru o prezentare excelentã a criticismului academic general ši a revizuirii ideilor lui Weber, a se citi fie Alfred Diamant, “The Bureaucratic Model: Max Weeber Rejected” în Ferrel Heady ši Sybil L. Stokes, Papers in Comparative Public Administration (Ann Arbor, Mich.: Institute of Public Administration, 1962), sau Peter M. Blau ši Marshall W. Meyer, Bureaucracy in Modern Society (New York, Random House, 1971). Pentru o interpretare recentã ši îndrãzneaøã a lui Weber, a se vedea eseul despre Weber al lui Robert Leivesley, Adrian Carr ši Alexander Kauzmin, în Ali Farazmand, ed., Handbook of Bureaucracy (New York: Marcel Dekker, 1994). 3

4

nu descrie nici o stare dezirabila, nici o realitate empirica. Altii sugereaza ca Weber pune un accent prea mare pe elementele formale ale birocratiei -de exemplu specializarea, ierarhia, regulile, diviziunea muncii, etc.- si nu apreciaza dimensiunea informala -relatiile umane, conducerea, retelele de comunicare, etc.- ca fiind la fel, daca nu mai mai importanta prin influenta asupra performantei si eficientei birocratice. Totusi, unii sustin ca Weber neglijeaza defectele birocratiilor de mari dimensiuni, care pot încuraja înstrainarea muncitorilor si a celorlalti cetateni, în contrast cu stimularea creativitatii de catre retele mici si mobile de specialisti. Conceptul weberian, considera unii specialisti, are o legatura temporala si culturala cu mostenirea stiintifica germana a secolului al XIX si începutului de secol XX. Ei sustin ca Weber a idealizat statul birocratic german care domina la acea data. Lista criticilor sociologice ar putea continua, si toate sunt pina la un punct elocvente. Si totusi, linia generala a formularii clasice weberiene este acceptata, in general, drept adevarata si semnificativa. Pentru cei ce studiaza administratia publica, conceptul sau este esential în întelegerea structurii institutionale formale a administratiei publice. În timp ce cititi aceasta selectie, retineti urmatoarele întrebari: In ce organizatii cunoscute se pot observa marturii ale conceptului de birocratie weberian? În ce masura nu reuseste descrierea birocratiei ca "tip ideal" a lui Weber sa descrie realitatea practica? În ce mod are aceasta în vedere? In ce masura este modelul lui Weber relevant pentru cazul precedent, "Explozia din Centralia Nr.5"? Pe baza acelui caz, ca si pe baza propriilor voastre observatii, puteti descrie câteva trasaturi pozitive si câteva negative ale birocratiei moderne?

5

Birocratia, Max Weber 1. Caracteristicile birocratiei Birocratia moderna functioneaza într-un mod specific: I. Exista arii jurisdictionale fixe si oficiale, care sunt în general stabilite prin reguli, adica prin legi sau reglementari administrative. 1. Activitatile obisnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite într-un mod fix ca sarcini oficiale. 2. Autoritatea de a da dispozitii pentru indeplinirea acestor îndatoriri e distribuita într-un mod stabil si strict delimitata de regulile privind mijloacele coercitive de natura fizica, sacerdotala, etc. care sunt la dispozitia functionarilor. 3. Se iau masuri pentru îndeplinirea constanta si ritmica a acestor îndatoriri si pentru beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi intr-un anumit post. Intr-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezinta “autoritatea birocratica“. În cazul in care domina economia privata aceste elemente formeaza “managementul” birocratic. Birocratia

înteleasa astfel s-a dezvoltat complet doar în

comunitatile politice si ecleziastice ale statelor moderne, iar în economia privata doar în cadrul celor mai avansate institutii ale capitalismului. Autoritatea permanenta a institutiilor publice cu jurisdictie fixa este exceptia si nu regula istorica. Aceasta afirmatie se verifica chiar si în structurile politice ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale imperiilor german si mongol sau ale multor alte structuri statale feudale. În toate aceste cazuri, conducatorul implementeaza cele mai importante masuri prin intermediul unor oameni de încredere, prieteni sau servitori. Sarcinile si autoritatea lor nu sunt precis delimitate si se stabilesc temporar pentru fiecare caz în parte. II. Principiile ierarhiei institutionale si a nivelelor de autoritate presupun existenta unui sistem bine ordonat de supra- si subordonare în care institutiile superioare le supravegheaza pe cele inferioare. Un asemenea sistem ofera celor guernati posibilitatea de a face recurs la o institutie superioara celei care a dat o anumita decizie, într-o maniera strict reglementata. Odata cu dezvoltarea completa a tipului birocratic, ierarhia institutionala este organizata în mod monocratic. Principiul autoritatii institutionale ierarhice se întâlneste în toate structurile birocratice: atât in structuri statale si religioase,

6

cât

si în organizatiile de partid si în întreprinderile private. Caracterul birocratiei este

acelasi, indiferent daca e vorba de autoritatea publica sau cea privata. Atunci când principiul “competentei jurisdictionale” este respectat întocmai - cel putin în institutiile publice - subordonarea ierarhica nu înseamna ca autoritatea superioara are dreptul sa preia sarcina celei inferioare. Regula se prezinta exact invers. Odata un post creat si sarcina indeplinita, acesta continua sa existe fiind ocupat de un alt functionar. III. Conducerea institutiilor moderne se bazeaza pe documente scrise (“dosare”), care sunt pastrate în forma originala sau prescurtata, ceea ce necesita existenta unui personal format din diversi functionari. Totalitatea functionarilor angajati în mod activ întro institutie publica, alaturi de dotarea materiala si dosare, formeaza un “departament”. Într-o întreprindere privata, “departamentul” este deseori numit “functiune”. În principiu, organizarea moderna a serviciului public separa biroul de domiciliul privat al functionarului; birocratia, in general, face o distinctie neta între activitatea oficiala si sfera vietii private. Banii publici sunt separati de proprietatea personala a functionarului. Aceasa situatie este pretutindeni produsul unei evolutii de lunga durata. În perioada actuala, este valabila atât pentru întreprinderile publice,cât si pentru cele private; în cazul celor din urma, principiul este valabil si pentru directorul firmei. De regula, exista o separatie intre birou si camin, corespondenta de afaceri si privata, intre bunurile firmei si averea personala. Cu cât managementul afacerii este mai modern, cu atât aceste distinctii sunt mai nete. Inceputurile acestui proces pot fi regasite în Evul Mediu. Intreprinzatorul modern se distinge faptul ca se comporta ca “primul angajat” al firmei, tot asa cum presedintele unui stat birocratic modern se autoproclama “primul slujitor” al statului. Ideea ca activitatea birocratica a statului difera in sine de managementul întreprinderilor private este europeana si complet straina abordarii americane. IV.

Conducerea

institutiilor,

cel

putin

cea

performanta

-si

un

asemenea

management are un caracter modern clar- presupune, de obicei, o pregatire aprofundata, de specialitate. Aceasta conditie e valabila în aceiasi masura pentru directorul si angajatii firmelor moderne cum e pentru un functionar de stat. V. Atunci când institutia este complet dezvoltata, activitatea ei solicita intreaga capacitate de munca a functionarului indiferent daca programul

sau de lucru e strict 7

delimitat. În mod normal, aceasta este rezultatul unei evolutii îndelungate a institutiilor publice si private. În trecut, situatia era inversa: activitatea institutionala era considerata ca o activitate secundara. VI. Managementul institutional respecta anumite reguli generale, mai mult sau mai putin fixe, mai mult sau mai putin exhaustive si care pot fi învatate. Cunoasterea acestor reguli se realizeaza prin tehnici speciale de învatare pe care le poseda functionarii, aceasta implicind jurisprudenta sau management administrativ sau al afacerilor. Reducerea managementului institutional modern la reguli este întiparita în însasi natura acestuia. Teoria administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca autoritatea de a da decrete - acordata prin lege autoritatilor publice- nu da institutiei dreptul sa reglementeze o problema prin dispozitii date în fiecare caz în parte ci în mod abstract. Aceasta contrasteaza profund cu reglarea tuturor relatiilor prin acordarea unor privilegii individuale si a unor faoruri care domina în patrimonialism, cel putin în cazul relatiilor care nu sunt stabilite prin traditia sacra. 2. Pozitia Functionarului Cele prezentate mai sus conduc la urmatoarele caracteristici ale pozitiei interne si externe a functionarului: I. Ocuparea unei pozitii presupune “vocatie”. Aceasta rezulta, în primul rând, din cerinta de a urma un curs obligatoriu de pregatire care solicita întreaga capacitate de munca pe o perioada lunga de timp si, în al doilea rând, din examinarile speciale si cele prescrise in general în vederea angajarii. Mai mult, pozitia functionarului e reflectata de insasi natura unei sarcini. Aceasta determina structura interna a relatiilor sale, în felul urmator: din punct de vedere legal, detinerea unei functii nu e considerata sursa de rente sau profituri, asa cum era considerata din Evul Mediu pâna în pragul epocii moderne si nici un schimb obisnuit de servicii echivalente, ca în cazul contractelor de munca ale muncitorilor nesindicalisti. Obtinerea unei functii, inclusiv a uneia in sectorul privat, e considerata drept acceptare a obligatiei de a practica un management fidel institutiei in schimbul garantarii unei existente sigure. Loialitatea moderna fata de o institutie are drept caracteristica decisiva nu stabilirea unei relatii personale de tipul fidelitatii vasalului sau discipolului în relatiile feudale sau patrimoniale de autoritate, ci realizarea scopurilor impersonale si functionale. In spatele scopurilor functionale stau, bineinteles, “ideile de valori culturale”. Acestea sunt surogate pentru stapânul personal pamântesc sau

8

suprapamântesc: idei ca “stat”, “biserica”, “comunitate”, “partid”, “întreprindere” sunt considerate realizabile doar în comunitate; ele ofera o aura ideologica unui conducator. Functionarul politic -cel putin în statul modern complet dezvoltat- nu e considerat servitorul personal al unui conducator. Azi episcopul, preotul, predicatorul nu mai sunt, ca în perioadele crestinismului timpuriu, posesorii unei carisme pur personale. Valorile sacre si supralumesti pe care ei le ofera sunt împartasite fiecaruia care merita si care le solicita. In trecut, asemenea lideri actionau la ordinul conducatorului lor; în principiu, ei erau responsabili doar în fata acestuia. În zilele noastre, în ciuda supravietuirii partiale a vechii teorii, asemenea lideri religiosi sunt functionari în serviciul unui scop functional care, in biserica de acum, s-a banalizat si a primit, in schimb, o aura ideologica. II. Pozitia personala a functionarului este structurata în felul urmator: 1. Fie ca e într-o institutie publica sau într-un birou privat, functionarul modern se straduieste si de obicei reuseste sa obtina un prestigiu social distinct de al celor condusi. Pozitia sa sociala este garantata de reguli prescriptive de rang social iar pentru functionarul

politic,

de

definitii

speciale

ale

codului

penal

împotriva

“insultarii

functionarilor” si a “dispretului” fata de autoritatea statala si bisericeasca. Birocratul beneficiaza de o înalta pozitie sociala acolo unde -ca în vechile tari civilizate- predomina urmatorii factori: o nevoie acuta de experti în administratie; o diferentiere sociala puternica si stabila, în care functionarul provine în special din straturi privilegiate din punct de vedere social si economic datorita distributiei sociale a puterii; sau în care costul pregatirii cerute îi revin lui. Functionarul poseda de obicei atât diplome de absolvire a unor studii -subiect în alta parte- cât si calificarea pentru munca de birou. Asemenea

diplome

întaresc,

bineinteles,

“factorul

statut”

în

pozitia

sociala

a

functionarului. În cazuri individuale, acest factor statut este recunoscut in mod explicit si impasibil, de exemplu, în recomandarea ca acceptarea sau respingerea unui candidat la o cariera birocratica sa depinda de consensul (“alegerea”) membrilor institutiei. Acesta e cazul corpului de ofiteri din armata german. Cazuri similare, care promoveaza o birocratie inchisa tip breasla, sunt caracteristice birocratiei patrimoniale si mai ales celei canonice din trecut. Dorinta de a face sa renasca asemenea fenomene sub alta forma nu e deloc ocazionala în rândul birocratilor zilelor noastre. Ele au jucat, de exemplu, un rol important în cererile manifestate în timpul revolutiei ruse de proletari si functionarii

specialisti

(elementul tretyj). În general, prestigiul social al birocratului ca atare este mai redus acolo unde cererea pentru administratie experta si dominatia conventiilor privind statul functionarului 9

este mai mica- de exemplu în Statele Unite sau deseori în asezari noi datorita posibilitatii mari de obtinere a profitului si a instabilitatii stratificarii sociale. 2. Tipul pur de functionar este numit de o autoritate superioara. Un functionar ales de cei guvernati nu e o figura birocratica pura. Bineînteles, existenta formala a alegerii nu înseamna ca nu a avut loc o investire secreta în spatele alegerii - în aparatul de stat, in special, investirea de catre sefii partidelor. Daca se întâmpla sau nu asa, aceasta nu depinde de regulamentele legale ci de modul în care functioneaza mecanismul partidelor. Odata organizate, partidele pot transforma o alegere libera din punct de vedere oficial într-o simpla aprobare a candidatului desemnat de seful de partid. Ca regula, totusi, alegerile libere din punct de vedere formal se transforma într-o lupta, condusa de reguli precise, pentru obtinerea de voturi în favoarea unuia sau altuia dintre candidatii desemnati. În oricare dintre cazuri, numirea functionarilor prin intermediul alegerii din rândul celor guvernati modifica strictetea subordonarii ierarhice. În principiu, un birocrat care este asfel ales are o pozitie autonoma, în contrast cu functionarul numit de o autoritate superioara. Functionarul ales nu si-a obtinut pozitia “de sus”, ci “de jos”, sau cel putin nu de la o autoritate superioara în ierarhia institutionala, ci de la membrii cu influenta ai partidului (“sefii”), care îi influenteaza si cariera viitoare. Cariera birocratului ales nu este -sau nu în mod esential- dependenta de superiorul sau din administratie. Functionarul care nu este ales ci numit de un sef actioneaza mult mai exact din punct de vedere tehnic, deoarece e mult mai probabil ca selectia si cariera lui sa fie influentate de aspectele pur functionale ale aprecierii si de calitatile sale, toate celelalte conditii fiind egale. Ca nespecialisti, cei guvernati pot lua cunostinta de gradul în care un candidat este calificat pentru munca de birou doar prin intermediul experientei, deci doar dupa ce e angajat. Mai mult, în orice selectie a finctionarilor prin alegeri, partidele dau o importanta decisiva nu calitatilor de expert, ci serviciilor pe care un sustinator le poate aduce sefului de partid. Acest lucru este valabil în obtinerea oricarui post birocratic prin alegeri, pentru desemnarea de catre sefii de partid - când acestia fac lista de candidati - a functionarilor alesi în mod formal, sau pentru numirea libera de catre un sef care a fost el însusi ales. Cazul contrar este totusi relativ: conditii similare se întâlnesc atunci când monarhii legitimi si subordonatii lor numesc functionarii, cu exceptia faptului ca influenta sustinatorilor lor este mai putin controlabila. Daca cererea de experti pregatiti în domeniul administratiei este considerabila, iar sustinatorii partidelor sunt obligati sa recunoasca o “opinie publica” educata, libera, dezvoltata din punct de vedere intelectual, numirea unor birocrati necalificati dauneaza 10

partidului la putere la urmatoarele alegeri. Desigur, aceasta se poate întâmpla mai ales când functionarii sunt numiti de sef. În SUA exista nevoia unor functionari pregatiti, dar în orasele mari, unde voturile imigrantilor sunt “îngradite”, nu exista, desigur, o opinie publica educata. De aceea, alegerile populare ale sefului administratiei si a functionarilor subordonati pun în pericol calificarea de expert a functionarului, functionarea precisa a mecanismului birocratic si slabeste dependenta birocratilor de ierarhie. Acest lucru e valabil cel putin pentru sistemele birocratice mari

a caror supravevhere e dificila.

Integritatea si calificarea superioara a judecatorilor federali, numiti de presedinte, fata de cea a judecatorilor alesi în SUA este recunoscuta desi functionarii din ambele categorii au fost

selectati

initial

din

considerente

de

partid.

Impresionantele

schimbari

din

administratia metropolelor americane, cerute de reformisti, au au pornit de la primarii alesi care lucrau cu un aparat format din birocrati numiti de ei. Aceste reforme s-au realizat, astfel, într-o maniera de ‘Cezar’. Din punct de vedere tehnic, eficienta ‘Cezarismului’ -care se dezvolta adesea din democratie- este datorata pozitiei ‘cezarului’ ca administrator liber al maselor (al armatei sau al cetatenilor), care nu e încatusat de traditie. Cezarul e astfel stapânul absolut al unui corp de ofiteri calificati si de birocrati pe care îi selecteaza personal, în mod liber, fara a tine cont de traditie sau alte considerente. Acesta “lege a geniului personal” intra, totusi, în contradictie cu principiul “democratic” formal al birocratiei alese în mod universal. 3. In mod normal, birocratul detine o pozitie pe viata, cel putin în birocratia publica; acest lucru este din ce în ce mai valabil pentru toate structurile similare. Ca regula factuala, detinerea functiei pe viata este presupusa, chiar si acolo unde se întâlnesc practicarea preavizului si a renumirilor periodice. În contrast cu angajatul unei întreprinderi private, functionarul public se bucura de obicei de mentinerea în post. Detinerea legala sau reala a slujbei pe viata nu e, totusi, recunoscuta ca drept al functionarului de a poseda o functie, asa cum a fost cazul mai demult cu multe structuri ale autoritatii. În cazul în care apar garantii legale împotriva concedierii sau transferului arbitrar,

acestea

servesc

doar

la

garantarea

unei

concedieri

neinfluentate

de

considerente personale. În Germania, o asemenea garantie exista pentru toti functionarii din domeniul juridic si tot mai mult pentru cei din administratie. De aceea, în interiorul birocratiei, masura “independentei”, garantate legal de ocuparea unui post, nu inseamna întotdeauna un statut mai înalt al functionarului a carui pozitie e asfel asigurata. Într-adevar, de multe ori e valabil contrariul, în special în culturile vechi si în comunitatile foarte diferentiate. În asemenea comunitati, cu cât subordonarea fata de regulile arbitrare ale conducatorului este mai stricta, cu atât garanteaza mai mult 11

functionarului mentinerea stilului de viata aristocratic conventional. Datorita absentei acestor garantii legale a postului, prestigiul conventional al fuctionarului ar putea creste la fel cum, în timpul Evului Mediu, prestigiul nobilimii birocratice a crescut în detrimentul prestigiului cetatenilor, asa cum judecatorul regelui era superior judecatorului poporului. În Germania, ofiterii sau functionarii pot fi înlocuiti în orice moment, sau cel putin mult mai usor decât “judecatorii independenti” care nu-si pierd slujba nici daca aduc mari ofense “codului onoarei” sau conventiilor sociale ale castei. Datorita acestui fapt, în conditii constante, în ochii paturii sociale care conduce judecatorul este considerat mai putin calificat pentru relatii sociale decât ofiterii si functionarii din administratie a caror dependenta considerabila de conducatori e o garantie solida a conformarii lor la conventiile privind statutul lor social. Desigur, functionarul mediu lupta sa obtina o lege a functionarului public, care i-ar asigura veniturile la pensie si garantii sporite împotriva inlaturarii din post. Aceasta lupta are totusi limitele ei. O dezvoltare foarte puternica a “dreptului la functie” face mult mai dificila încadrarea lor dupa eficienta tehnica, deoarece reduce sansele candidatilor ambitiosi de a face cariera in administratia publica. Si aceasta datorita faptului ca birocratii - în totalitate - nu se simt dependenti de cei aflati în vârful ierarhiei. Totusi, lipsa sentimentului de dependenta se

bazeaza, în primul rând, pe

tendinta de a se baza mai degraba pe un egal decât pe o categorie sociala inferioara si guvernata. Miscarea conservatoare actuala printre clericii de Badenia, declansata de teama unei presupuse separari a bisericii si statului, a fost determinata, în mod expres, de dorinta de a nu fi transformati “din stapâni ai parohiei în sclavii ei”. 4. Functionarul primeste în mod regulat o compensatie baneasca sub forma unui salariu fix, iar la batrânete i se asigura o pensie. Salariul nu se acorda dupa munca prestata, ci dupa statut, adica dupa functie (“rang”) si în plus dupa vechime. Securitatea relativ mare a venitului birocratilor, ca si beneficiul prestigiului social fac munca de birou apreciata, în special în tari care nu mai ofera oportunitati pentru profituri coloniale. În asemenea tari, salariile functionarilor sunt relativ mici. Birocratul are în fata o “cariera” în cadrul ordinii ierarhice a serviciului public. El avanseaza de la o pozitie inferioara, putin importanta si slab platita, la pozitii superioare. Functionarul mediu îsi doreste o fixare mecanica a conditiilor de promovare: daca nu a functiei, cel putin a treptelor de salarizare. El doreste stabilirea acestor conditii în functie de vechime sau conform gradatiilor obtinute într-un sistem dezvoltat de examinari. Uneori, asemenea examinari au un caracter de neuitat si efecte de-a lungul întregii cariere a functionarului. La aceasta se adauga dorinta de a califica persoana potrivita pe un post precum si tendinta crescânda catre închegarea apartenentei la grup si securitate 12

economica, ceea ce duce la tendinta de a considera functiile drept “prebende” ale celor care poseda diplome de studii. Necesitatea luarii în considerare a aptitudinilor personale, cu caracter general si intelectual, independent de caracterul adesea inferior al diplomelor de studii, a condus la o situatie în care functiile politice superioare -în special cele de “ministrii” - sunt ocupate fara a tine cont de astfel de diplome. (pp. 202-204) 6. Avantajele tehnice ale organizarii birocratice Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizatia birocratica a fost întotdeauna superioritatea ei pur tehnica fata de oricare forma de organizare. Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate compara cu alte forme de organizare tot astfel cum se poate compara masina cu alte forme nemecanice de productie. Precizie, viteza, lipsa de ambiguitate, cunoasterea dosarelor, continuitate, discretie, unitate, subordonare stricta, reducerea neîntelegerilor si a costurilor materiale si de personal - toate acestea ating punctul optim în administratia strict birocratica, mai ales în forma sa monocratica. Comparata cu

administratia universitara,

onorifica si cea din pasiune,

birocratia

profesionista este superioara prin punctele enumerate mai sus. Iar în ceea ce priveste sarcinile complexe, munca birocratica platita este nu numai mai precisa, ci, în ultima instanta, este adesea mai putin costisitoare chiar decât serviciile onorifice neremunerate formal. Aranjamentele onorifice fac din munca administrativa o preocupare si, doar din acest motiv, serviciul onorific functioneaza mai lent, fiind mai putin legat de un program si mai putin structurat. Este, prin urmare, mai putin precis si unitar decât munca birocratica deoarece depinde mai putin de superiori, iar formarea si utilizarea aparatului de functionari subordonati si servicii adiacente sunt inevitabil mai putin economice. Serviciul onorific este mai putin continuu decât cel birocratic si, frecvent, foarte scump, daca luam in considerare nu doar cât costa pentru trezoreria publica -costuri pe care administratia birocratica, în comparatie cu administratia de catre personalitati, le mareste considerabilci si pierderile economice frecvente ale guvernatilor datorate întârzierilor si lipsei de precizie. Posibilitatea administratiei prin notabilitati exista permanent doar acolo unde managementul institutiilor poate fi realizat în mod satisfacator ca o preocupare. Odata cu cresterea calitativa a sarcinilor carora trebuie sa le faca fata administratia, implicarea notabilitatilor în administratie îsi dovedeste limitele -azi chiar si în Anglia. Organizarea activitatii de catre administratii academice duce la frictiuni si întârzieri si necesita compromisuri între interese si opini divergente. Din aceasta cauza, administratia functioneaza imprecis si este mai independenta de superiori; ca urmare, este mai putin 13

unita si mai înceata. Progresul organizarii administratiei prusace s-a datorat si se va datora principiului birocratic, mai precis monocratic. În prezent, in special in economia capitalista de piata se cere în primul rând ca activitatea administrativa sa se desfasoare precis, rapid, fara ambiguitate, continuu. În mod normal, întreprinderile capitaliste mari sunt ele însele modele neegalate de organizare birocratica. Managementul afacerilor se bazeaza pe o precizie si stabilitate tot mai mari si, mai presus de toate, pe viteza operatiilor; aceasta, in schimb, este determinata de natura speciala a mijloacelor moderne de comunicare, incluzând, printre altele, serviciul de informare al presei. Extraordinara crestere a vitezei cu care sunt transmise anunturi de interes public, precum si evenimentele politice si economice, exercita o presiune continua si puternica în directia cresterii tempoului reactiei administratiei fata de diverse situatii. Timpul de reactie optim este atins, în mod normal, doar de o organizatie pur birocratica. Birocratizarea ofera mai presus de toate posibilitatea optima de a duce la îndeplinire principiul specializarii functiilor administrative conform unor consideratii pur obiective. Performantele individuale sunt atribuite celor care au o pregatire specializata si care acumuleaza tot mai multe cunostiinte pe masura practicarii meseriei. Indeplinirea sarcinilor

înseamna, în primul rând, indeplinirea lor conform

unor reguli calculabile si 'ignorind persoanele. “Ignorarea persoanelor” este, de asemenea, cuvântul de ordine al “pietei” si, în general, al tuturor intereselor economice pure. O exercitare consistenta a dominatiei birocratice înseamna ierarhizarea statutului “onoare”. Asadar, daca principiul pietei libere nu este în acelasi timp restrictionat, conduce la dominatia universala a “situatiei de clasa”. Daca aceasta consecinta a dominatiei birocratice nu s-a manifestat pretutindeni, paralel cu extinderea birocratizarii, este datorita diferentelor între principiile posibile prin care statele îsi indeplinesc sarcinile. Al doilea element mentionat, “regulile calculabile”, este de asemenea de o importanta vitala pentru birocratia moderna. Specificitatea culturii moderne, mai ales a bazei sale tehnice si economice, cere aceasta “calculabilitate” a rezultatelor. Atunci când este complet dezvoltata, birocratia se afla, într-o acceptiune specifica, sub influenta principiului sine ira ac studio. Natura sa specifica, care este agreata de capitalism, se dezvolta cu atât mai mult cu cât birocratia este “dezumanizata”, cu cât izbuteste mai bine sa elimine din activitatile oficiale iubirea, ura si toate elementele pur personale, irationale, emotionale care scapa calculului. Aceasta este natura specifica a birocratiei si este evaluata drept virtutea sa principala. Cu cât cultura moderna devine mai complicata si mai specializata, cu atât aparatul extern ce o sustine necesita experti detasati si foarte 14

“obiectivi”, în locul conducatorului vechilor structuri sociale, care era influentat de simpatii si favoruri personale, de multumiri si recunostinta. Birocratia ofera atitudinile cerute de aparatul extern al culturii moderne în cea mai favorabila combinatie. De regula, birocratia a fost singura care a stabilit bazele unei legi rationale pentru administratia sistematizata conceptual pe baza unor legi de tipul celor create in perioada Imperiului roman târziu si care ating un nivel tehnic performant. În Evul Mediu aceasta lege a fost receptata de expertul pregatit si specializat, odata cu birocratizarea administratiei legale, adica odata cu înlocuirea vechii proceduri de judecata, care tinea de traditie sau de presupuneri irationale... (pp. 214-216) 10. Caracterul permanent al aparatului birocratic Odata creata, birocratia este una din structurile sociale cele mai greu de distrus. Birocratia reprezinta acele mijloace de trasnpunere a “actiunii comunitatii” in “actiune societala“ organizata rational. Ca instrument de “societalizare” a relatiilor de putere, birocratia a fost si este, prin urmare, un instrument al puterii de prim rang -pentru cel ce controleaza aparatul birocratic. În conditii egale, o “actiune societala”, orgqnizata si condusa metodic, este superioara oricarei rezistente de “masa” sau chiar a “actiunii obstesti”. Iar când birocratizarea administratiei a fost îndeplinita complet, se stabileste o forma de putere care este practic de neclintit. Birocratul nu poate actiona în afara aparatului la care este “înhamat”. Spre deosebire de “notabilitatile” onorifice sau prin vocatie, birocratul profesionist este legat de activitatea sa prin întreaga sa existenta ideala si materiala. In marea majoritate a cazurilor, el este doar o rotita într-un mecanism în perpetua miscare care ii impune un drum fix pe care sa înainteze. Functionarul are sarcini specializate si în mod normal nu poate pune în miscare sau opri mecanismul decât de foarte de sus. Birocratul este, astfel, prins în comunitatea functionarilor angrenati în mecanism. Interesul lor comun e ca mecanismul si autoritatea societala sa continue sa functioneze. Cei guvernati, pe de alta parte, nu se pot dispensa sau înlocui aparatul birocratic al autoritatii odata ce acesta exista, pentru ca aceasta birocratie se bazeaza pe pregatire de specialitate, specializare functionala a muncii si un set de atitudini fata de stapânirea obisnuita si de virtuoz a unor functii individuale dar integrate din punct de vedere metodic. Daca functionarul înceteaza lucrul, sau daca munca sa este întrerupta în mod fortat rezultatul este haosul, iar dintre cei guvernati este dificil de improvizat substituenti 15

potriviti sa-l stapâneasca. Acest lucru este valabil pentru administratia publica, dar si pentru managementul in sectorul privat. Soarta materiala a maselor depinde din ce în ce mai mult de functionarea corecta si constanta a organizatiilor tot mai birocratice ale capitalismului privat iar ideea de a elimina aceste organizatii este din ce în mai utopica. Disciplina birocratiei se refera la setul de atitudini a functionarului fata de supunerea stricta în cadrul activitatii sale obisnuite, atit în organizatiile publice cit si in cele private. Aceasta disciplina devine din ce în ce mai mult baza oricarui sistem, oricât de mare ar fi importanta practica a administrarii pe baza de documente scrise. Ideea naiva a bakuninismului

de

a

distruge

“drepturile

dobândite”

si

“dominatia”

distrugând

documentele publice ignora tendinta omului de a respecta regulile si reglementarile obisnuite care continua sa existe independent de documente. Orice reorganizare a trupelor învinse sau dizolvate, ca si restaurarea ordinii administrative distruse de revolta, panica sau alte catastrofe, se realizeaza apelând la tendinta dobândita de ascultare a unor asemenea ordine. Aceasta ascultare a fost indusa functionarilor, pe de o parte, si guerenatilor, pe de alta parte. Daca un asemenea apel reuseste, pune din nou mecanismul în functiune, asa cum era inainte. Indispensabilitatea obiectiva a unui aparat odata functional, cu caracterul sau specific, “impersonal”, presupune ca acel mecanism -în opozitie cu ordinele feudale bazate pe respectul personal- este astfel construit încât sa functioneze pentru oricine stie cum sa-l controleze. Un sistem de birocrati organizat rational continua sa functioneze usor dupa ce inamicul a ocupat teritoriul; singurul lucru pe care trebuie sa-l faca e sa schimbe conducatorii. Acest corp de birocrati continua sa functioneze pentru ca este in interesul vital al tuturor, inclusiv al dusmanului. În decursul lungii perioade la putere, Bismark si-a adus colegii de minister într-o dependenta birocratica neconditionata, eliminând toti politicienii independenti. Dupa retragerea sa, a constatat cu uimire ca ei continuau sa fie în functie fara sa se procupe sau sa se teama, ca si când nu el ar fi fost stapânul si creatorul acestor personaje, ci o figura care a fost schimbata cu o alta

în aparatul birocratic. In ciuda atâtor schimbari de

conducatori în Franta din timpul Primului Imperiu, masina puterii a ramas în esenta aceiasi. Aceasta masina face “revolutie”, în sensul crearii fortate a unor forme complet noi de autoritate, din ce în ce mai imposibila din punct de vedere tehnic, în special atunci când aparatul controleaza mijloacele moderne de comunicatie (telegraf, etc) si, de asemenea, datorita structurii sale interne rationalizate. Într-o maniera clasica, Franta a aratat cum acest proces a substituit lovitura de stat “revolutiei”: toate transformarile reusite din Franta au dus la lovituri de stat. 16

11. Consecintele economice si sociale ale birocratiei Este clar ca organizarea birocratica a unei structuri sociale, în special a uneia politice, poate avea, si de obicei are, consecinte economice de anvergura. Dar ce fel de consecinte? Desigur, consecintele depind în fiecare caz de distributia puterii economice si sociale, mai ales de sfera care este ocupata de aparatul birocratic emergent. Consecintele birocratiei depind, prin urmare, de directia pe care le-o confera puterile care utilizeaza aparatul respectiv. Si foarte frecvent rezultatul este o distributie cripto-plutocratica a puterii. În Anglia, dar în special în SUA, în spatele organizatiilor birocratice de partid stau sustinatorii financiari ai partidului. Ei finanteaza aceste partide si sunt capabili sa le influenteze într-o mare masura. Fabricile de bere din Anglia, asa numita “industrie grea” si în Germania Liga Hanseatica sunt bine cunoscute ca donatori politici ai partidelor. În timpurile moderne, birocratizarea si ierarhizarea sociala în interiorul organizarii politice si mai ales statale, alaturi de disparitia privilegiilor locale si

feudale, au slujit frecvent

intereselor capitalismului. Birocratizarea a fost, deseori, realizata în legatura directa cu interesele capitaliste, de exemplu marea alianta istorica a puterii printului absolutist cu interesele capitalismului. În general, o ierarhizare legala si o distrugere a structurilor locale solide conduse de notabilitati a reprezentat un spectru mai larg pentru activitatile capitaliste. Totusi, ne-am putea astepta ca unul din efectele birocratizarii sa fie o politica ce satisface interesele marunte ale burgheziei îndreptate catre o “subzistenta” traditionala sigura sau chiar o politica de stat socialista care sa restrânga oportunitatile pentru profitul privat. Aceasta s-a întâmplat în istorie de mai multe ori si cu consecinte importante, mai ales în antichitate; si fara îndoiala fenomenul se va repeta, poate chiar în Germania. Efectele diferite ale organizatiilor politice care au fost, cel putin în principiu, foarte asemanatoare -în Egipt în timpul faraonilor, la eleni si în timpul romanilor- arata semnificatiile economice diferite ale birocratizarii, posibile sub influenta altor factori. Simpla organizare birocratica nu

ne certifica fara ambiguitate sensul efectelor sale

economice, întotdeauna prezente într-un anume sens. Cel putin nu atât de mult cit s-ar putea mentiona despre efectul de ierarhizare sociala relativa. În acest sens, trebuie sa ne amintim ca birocratia în sine este un instrument de precizie care se poate pune la dispozitia unor interese dominatoare foarte variate -pur politice sau pur economice, sau orice alt tip. De aceea, paralelismul sau cu democratizarea nu trebuie exagerat, oricât de tipic ar fi. În anumite conditii, si categoriile lorzilor feudali au folosit birocratia. Exista, de asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul, de exemplu în principatul roman si în 17

unele structuri statale absolutiste- ca birocratizarea administratiei sa fie asociata deliberat cu formarea claselor sociale sau sa fie legata de ele prin forta grupurilor de putere sociala existente. Rezervarea expresa a functiilor pentru anumite grupuri este foarte frecventa, iar rezervarile reale sunt chiar mai frecvente. Democratizarea societatii în totalitatea ei si în sensul modern al cuvântului, chiar daca reala sau pur formala, este o baza extrem de favorabila pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibila. La urma urmei, birocratia lupta pentru a uniformiza acele puteri care ii stau în cale si în sectoare pe care vrea sa le ocupe. Trebuie sa ne aducem aminte de acest lucru -pe care l-am întâlnit de mai multe ori si pe care îl vom discuta în mod repetat: si anume ca democratia în sine este opusa “dominatiei”

birocratiei,

în

ciuda

si poate

datorita

promovarii

de

neevitat,

desi

neintentionata, a birocratiei. În asemenea conditii, democratia creeaza rupturi si blocaje evidente în organizarea birocratica. Deci, în fiecare caz istoric în parte, trebuie sa observam în ce directie specifica s-a dezvoltat birocratia. 12. Puterea birocratica Oriunde in lume statul modern se birocratizeaza. Dar daca puterea birocratiei în interiorul statului creste la scara universala ramâne o întrebare deschisa. Faptul ca organizatia birocratica este, din punct de vedere tehnic cel mai dezvoltat mijloc de putere în mâinile celui ce o controleaza nu influenteaza ponderea pe care birocratia în sine poate sa o detina într-o anume structura sociala. “Indispensabilitatea” tot mai mare a birocratiei, de ordinul milioanelor, nu este mai importanta in aceasta problema decât opinia anumitor reprezentanti ai miscarii proletare ca indispensabilitatea economica a proletarilor e decisiva pentru masurarea puterii lor politice si sociale. Daca “indispensabilitatea” ar fi decisiva, atunci acolo unde predomina munca sclavilor si unde oamenii liberi priveau munca ca dezonoranta, sclavii “indispensabili” ar fi trebuit sa detina puterea, caci ei erau cel putin la fel de indispensabili cum sunt functionarii si proletarii astazi. Nu se poate decide a priori, din aceste motive, daca puterea birocratiei în sine creste sau nu. Atragerea grupurilor de interes economic sau a altor experti nebirocrati, sau atragerea

reprezentantilor nespecialistilor, crearea unor autoritati

reprezentative locale, inter-locale sau parlamentare, sau a asociatiilor profesionale - toate acestea par sa se opuna tendintei birocratice. Cât de adevarata este aceasta aparenta trebuie discutat într-un alt capitol, nu în aceasta abordare pur formala si tipologica. In general, putem spune aici doar urmatoarele: În conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este întotdeauna dominanta. "Conducatorul politic" se gaseste în situatia “diletantului”, fata în fata cu 18

“expertul” si cu functionarul profesionist din managementul administrativ. Aceasta se întâmpla fie ca “stapânul'” pe care îl serveste birocratia este un “popor” dotat cu mijloacele ”initiativei legislative”, “referendumului” si dreptul de a schimba birocratii, fie un parlament ales mai mult aristocratic sau mai mult democratic si avind dreptul sau autoritatea reala de a vota lipsa de încredere. Acest lucru e valabil atât atunci când conducatorul este o administratie academica, aristocratica bazata in mod legal pe autorecrutare, cât si atunci când este un presedinte ales de popor sau un monarh ereditar si “absolut” sau unul “constitutional”(pp. 228-233)

TERMENI CHEIE modele ideale

experti obiectivi

autoritate traditionala

conduceri birocratice

autoritate carismatica

economie financiara

autoritate legal-rationala putere birocratica ierarhie birocratica

secret birocratic

detinerea postului

19